Anlise de Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos Maria das Graas Rua Este texto se destina queles que no so especialistas

em polticas pblicas e tem como objetivo esclarecer alguns conceitos e teorias teis anlise de polticas pblicas ( 1 ). As sociedades modernas tm, como principal caracterstica, a diferencia o social. sto signi!ica que seus membros no apenas possuem atributos di!erenciados (idade" sexo" religio" estado civil" escolaridade" renda" setor de atua#o pro!issional" etc)" como tamb$m possuem id$ias" valores" interesses e aspira#%es di!erentes e desempen&am pap$is di!erentes no decorrer da sua exist'ncia. (udo isso !a) com que a vida em sociedade seja complexa e !req*entemente envolva con!lito+ de opinio" de interesses" de valores" etc. Entretanto" para !ue a sociedade possa sobre"i"er e pro#redir, o conflito de"e ser mantido dentro de limites administr"eis$ Para isto, e%istem apenas dois meios: a coer o pura e simples e a poltica. , problema com o uso da coer#o $ que" quanto mais $ utili)ada" mais redu)ido se torna o seu impacto e mais elevado se torna o seu custo. -esta" ento" a poltica. Esta envolve coer#o . principalmente como possibilidade . mas que no se limita a ela. /abe indagar" ento" o que $ a poltica. 0ma de!ini#o bastante simples $ o!erecida por &c'mitter: poltica ( a resolu o pacfica de conflitos . Entretanto" este conceito $ demasiado amplo" restringe pouco. E1 possvel delimitar um pouco mais e estabelecer que a poltica consiste no conjunto de procedimentos !ormais e in!ormais que expressam rela#%es de poder e que se destinam resolu#o pac!ica dos con!litos quanto a bens pblicos. 2s polticas pblicas (policies)" por sua ve)" so outputs" resultantes da atividades poltica (politics) + compreendem o conjunto das decis%es e a#%es relativas aloca#o imperativa de valores. 3esse sentido $ necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. )ma poltica pblica #eralmente en"ol"e mais do !ue uma decis o e re!uer di"ersas a*es estrate#icamente selecionadas para implementar as decis*es tomadas . 4 uma deciso poltica corresponde a uma escol&a dentre um leque de alternativas" con!orme a &ierarquia das pre!er'ncias dos atores envolvidos" expressando . em maior ou menor grau . uma certa adequa#o entre os !ins pretendidos e os meios disponveis. 2ssim" embora uma poltica pblica implique deciso poltica" nem toda deciso poltica c&ega a constituir uma poltica pblica. 0m exemplo encontra.se na emenda constitucional para reelei#o presidencial. (rata.se

1 As idias compiladas no so de minha autoria, mas renem as contribuies de diversos autores clssicos na rea
de polticas pblicas, que tenho usado correntemente em minhas aulas sobre o assunto. Todos esses autores esto referidos na biblio rafia dos cursos que ofereo sobre polticas pblicas.

de uma deciso" mas no de uma poltica pblica. 4 a privati)a#o de estatais ou a re!orma agrria so polticas pblicas. 2l$m disso" por mais 5bvio que possa parecer" as polticas pblicas s o +pblicas +, e n o pri"adas ou apenas coleti"as. A sua dimens o +pblica+ ( dada n o pelo taman'o do a#re#ado social sobre o !ual incidem, mas pelo seu carter -imperati"o 6 . sto signi!ica que uma das suas caractersticas centrais $ o !ato de que s o decis*es e a*es re"estidas da autoridade soberana do poder pblico$ 2s polticas pblicas envolvem" portanto" atividade poltica. 7ara usar a linguagem de Easton" resultam do processamento" pelo sistema poltico" dos inputs originrios do meio ambiente e" !req*entemente" de 8it&inputs (demandas originadas no interior do pr5prio sistema poltico). 2inda de acordo com Easton" os inputs e os 8it&inputs podem expressar demandas e suporte. 2s demandas podem ser" por exemplo" reivindica#%es de bens e servi#os" como sade" educa#o" estradas" transportes" seguran#a pblica" normas de &igiene e controle de produtos alimentcios" previd'ncia social" etc. 7odem ser" ainda" demandas de participa#o no sistema poltico" como recon&ecimento do direito de voto dos anal!abetos" acesso a cargos pblicos para estrangeiros" organi)a#o de associa#%es polticas" direitos de greve" etc. ,u ainda" demandas de controle da corrup#o" de preserva#o ambiental" de in!orma#o poltica" de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes pblicos e privados" etc. , suporte ou apoio nem sempre esto diretamente vinculados a cada demanda ou poltica especi!ica. 9eralmente" esto direcionados para o sistema poltico ou para a classe govemante. 7or outro lado" embora os inputs de apoio nem sempre estejam diretamente vinculados a uma poltica" eles no podem estar sempre totalmente desvinculados das polticas governamentais" pois neste caso o governo no conseguiria cumprir seus objetivos. Exemplo de suporte ou apoio so a obedi'ncia e o cumprimento de leis e regulamentos: atos de participa#o poltica" como o simples ato de votar e apoiar um partido poltico" o respeito autoridade dos governantes e aos smbolos nacionais: a disposi#o para pagar tributos e para prestar servi#os" como por exemplo o servi#o militar" etc. ;as podem ser tamb$m atos mais !ortes" como o envolvimento na implementa#o de determinados programas governamentais" a participa#o em mani!esta#%es pblicas" etc: 2ssim" quando os empresrios" por exemplo" deixam de pagar impostos" constata.se a aus'ncia de um input de apoio: o mesmo ocorre com a sonega#o de impostos em geral" com a absten#o eleitoral" com as mani!esta#%es contra os governantes+ estes !atos signi!icam que !alta apoio . seja ao governo" seja ao pr5prio sistema poltico. 0m outro !ato a considerar $ o de que os inputs de demanda e de apoio no esto restritos ao plano interno da sociedade nacional. <e !ato" principalmente no mundo moderno" onde vem se acelerando o processo de globali)a#o da economia e de redu#o das barreiras nacionais" cada pas $ . cada ve) mais . a!etado pelo que acontece com os outros

pases. =asta lembrar os abalos recentemente provocados na economia brasileira pelas crises do ;$xico e da 2rgentina. >inalmente" os 8it&inputs tamb$m expressam demandas e apoio e distnguem.se dos inputs pelo !ato de que so provenientes do pr5prio sistema poltico+ dos agentes do executivo (ministros" burocratas" tecnocratas" etc) dos parlamentares" dos governadores de estado" do judicirio. 2ssim" de maneira bastante simpli!icada" podemos considerar que #rande parte da ati"idade poltica dos #o"ernos se destina . tentati"a de satisfa/er as demandas !ue l'es s o diri#idas pelo atores sociais ou a!uelas formuladas pelos pr0prios a#entes do sistema poltico" ao mesmo tempo que articulam os apoios necessrios. 3a realidade" o pr5prio atendimento das demandas deve ser um !ator gerador de apoios . mas isto nem sempre ocorre" ou" mais comumente" ocorre apenas parcialmente. <e qualquer !orma" $ na tentativa de processar as demandas que se desenvolvem aqueles 6procedimentos !ormais e in!ormais de resolu#o pac!ica de con!litos6 que caracteri)am a poltica. ?uanto s demandas" alguns aspectos devem ser considerados. Existem" basicamente" tr's tipos de demandas+ as demandas novas" as demandas recorrentes e as demandas reprimidas. As demandas no"as s o a!uelas !ue resultam do sur#imento de no"os atores polticos ou de no"os problemas$ 1o"os atores s o a!ueles !ue 2 e%istiam antes mas n o eram or#ani/ados : quando passam a se organi)ar para pressionar o sistema poltico" aparecem como novos atores polticos ( 1@AB). 3ovos problemas" por sua ve)" so problemas que ou no existiam e!etivamente antes .como a 2 <C" por exemplo . ou !ue e%istiam apenas como -estados de coisas-, pois n o c'e#a"am a pressionar o sistema e se apresentar como problemas polticos a e%i#irem solu o$ 0m exemplo $ a questo ambiental. 2s demandas recorrentes so aquelas que expressam problemas no resolvidos ou mal resolvidos" e que esto sempre voltando a aparecer no debate poltico e na agenda governamental ( A@DB). ?uando se acumulam as demandas e o sistema no consegue encamin&ar solu#%es aceitveis" ocorre o que se denomina 6sobrecarga de demandas6+ uma crise que amea#a a estabilidade do sistema. <ependendo da sua gravidade e da sua dura#o" pode levar at$ mesmo ruptura institucional. ;esmo que isto no ocorra" o sistema passa a lidar com 1!"# $m e%emplo so os evan
licos, no &rasil. At cerca de de' anos atrs eles e%istiam, mas no tinham efetivo

peso poltico. (o)e so uma parcela importante do eleitorado, com uma bancada pr*pria no +on resso. ,o caso dos -stados $nidos, um novo ator poltico, que emer iu em torno da dcada de setenta foram os homosse%uais, que formaram poderosas associaes.

2!.# ,o caso brasileiro, um e%emplo a reforma a

no se encontra resolvido.

rria. / -statuto da Terra tem mais de trinta anos de idade, o

assunto foi votado na +onstituinte, aprovou0se mais tarde a 1ei A rria e ainda ho)e o problema da reforma a rria

crises de governabilidade+ press%es resultantes da combina#o do excesso ou complexidade de demandas . novas ou recorrentes . com 8it&inputs contradit5rios e redu#o do apoio ou suporte. As demandas reprimidas s o a!uelas constitudas por -estados de coisasou por n o,decis*es, !ue ser o discutidos adiante$

/on!orme !oi visto acima" a poltica compreende um conjunto de procedimentos destinados resolu#o paci!ica de con!litos em torno da aloca#o de bens e recursos pblicos. ?uem so os envolvidos nestes con!litosE Co os c&amados 6atores polticos6. ,s atores polticos so diversos e possuem caractersticas distintas. 7ara come#ar" pode.se distinguir entre atores pblicos e atores pri"ados. ,s atores pblicos so aqueles que se distinguem por exercer !un#%es pblicas e por mobili)ar os recursos associados a estas !un#%es. <entre os atores pblicos" por sua ve)" pode.se di!erenciar" grosso modo" duas categorias+ os polticos e os burocratas ( D@FB). ,s polticos so aqueles atores cuja posi#o resulta de mandatos eletivos. 7or isso" sua atua#o $ condicionada principalmente pelo clculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos polticos. Co os parlamentares" governadores" pre!eitos e membros eleitos do executivo !ederal. ,s burocratas" por sua ve)" devem a sua posi#o ocupa#o de cargos que requerem con&ecimento especiali)ado e que se situam em um sistema de carreira pblica. /ontrolam" principalmente" recursos de autoridade e in!orma#o. Embora no possuam mandato" os burocratas geralmente possuem clientelas setoriais. 2l$m disso" eles t'm projetos polticos" que podem ser pessoais ou organi)acionais (como a !idelidade institui#o" o crescimento da organi)a#o qual pertencem" etc). 7or isso" $ comum &aver disputas no apenas entre polticos e burocratas" mas tamb$m con!litos entre burocracias de di!erentes setores do governo. Entre os atores privados destacam.se os empresrios. Cem qualquer sombra de dvida" so atores dotados de grande capacidade de in!luir nas polticas pblicas" j que so capa)es de a!etar a economia do pas+ controlam as atividades de produ#o" parcelas do mercado e a o!erta de empregos. ,s empresrios podem se mani!estar como atores individuais isolados ou como atores coletivos ( F@GB). 3!2# /utro tipo de ator 0 que tanto pode ser pblico como privado 0 so os tecnocratas. Trata0se de altos diretores de
empresas pblicas 3estatais4 ou privadas. 5o dotados de e%celente formao tcnica, rande compet6ncia e%ecutiva e eralmente transitam entre as empresas privadas e as empresas pblicas.

4!7#

8eralmente os empresrios mobili'am seus lobbies para encaminhar suas demandas e pressionar os atores

pblicos, mas no so apenas os empresrios que constituem rupos de presso. /s rupos de presso podem ser re ionais 3e%9 :rente de ;refeitos, overnadores do ,ordeste, polticos e empresrios da <ona :ranca de =anaus4, podem ser setoriais 3e%9 produtores de calados, indstria t6%til, informtica, etc4. ;odem, ainda, ser movimentos

)m outro ator importante s o os trabal'adores. , seu poder resulta da a#o organi)ada" portanto" atuam atrav$s de seus sindicatos" que eventualmente so ligados a partidos" ,39s e at$ mesmo a igrejas. 3o caso dos trabal&adores" $ importante considerar que" dependendo da importHncia estrat$gica do setor onde atuam" podem dispor de maior ou menor poder de presso ( G@IB). 2l$m disso" $ preciso considerar que nos pases onde grande parte da economia !oi estati)ada" os servidores pblicos de alguns setores so capa)es de virtualmente . parar o pas. 3o =rasil" por exemplo" $ importante ter em mente que o servi#o pblico est quase totalmente sindicali)ado e os sindicatos de servidores pblicos" so na sua maioria" ligados a combativas centrais sindicais. 3utro ator de #rande import4ncia no processo poltico s o os a#entes internacionais. 7odem ser agentes !inanceiros como o 5M6, o Banco Mundial" etc." cuja importHncia $ 5bvia no que di) respeito a quest%es econJmicas. 7odem ser organi)a#%es ou governos de pases com os quais se mant'm rela#%es de troca importantes e que podem a!etar no apenas a economia" mas tamb$m a poltica interna do pas. 0m exemplo !oi a atua#o dos E02 em quest%es como a Kei de 7atentes" etc. ,utro $ a atua#o da 2nistia nternacional na questo dos desaparecidos polticos. 0m outro exemplo encontra.se na atua#o de organi)a#%es ecol5gicas em tomo de problemas como a preserva#o da 2ma)Jnia. Loje" al$m disso" $ preciso ter em mente que existe um outro tipo de agente no cenrio internacional+ os c&amados atores trasnacionali)ados" que atuam em escala global" concentrando atomi)adamente vastas parcelas de poder" notadamente no mercado !inanceiro e nas telecomunica#%es" mas tamb$m no mercado de armas e no crime organi)ado. >inalmente" embora no atue diretamente" no se pode ignorar o papel da mdia. 7rincipalmente os jornais e a televiso so importantes agentes !ormadores de opinio" que possuem capacidade de mobili)ar a a#o de outros atores. 3a verdade" principalmente a televiso" tem um grande poder de !ormar a agenda de demandas pblicas" de c&amar a aten#o do pblico para problemas diversos" de mobili)ar a indigna#o popular" en!im" de in!luir sobre as opini%es e valores da massa popular" E1 importante assinalar" ainda" que a mdia impressa eMou eletrJnica pode ser" ao mesmo tempo ou alternativamente" um ator" um recurso de poder e um canal de expresso de interesses. /omo identi!icar os atores em uma poltica pblicaE Existem diversos crit$rios. Entretanto" o mais simples e e!ica) $ estabelecer !uem tem al#uma coisa em 2o#o na poltica
sociais, como o =ovimento dos Trabalhadores 5em Terra. ;odem ser institucionais, como as i re)as e as /,8s.

5!># $m caso e%emplar, no &rasil, foi a atuao

revista dos caminhoneiros no incio da dcada de oitenta. -%istem

diversos setores de atuao dos trabalhadores que so cruciais, mas pode ocorrer que, dentro de um setor, uma rea especfica se)a de import?ncia fundamental. ;or e%emplo, no caso das reves bancrias, uma rea fundamental o processamento de dados9 se esta rea parar, ento o sistema dei%a efetivamente de funcionar, tenha a cate oria aderido @ reve ou no.

em questo. ,u seja" quem pode gan&ar ou perder com tal poltica" quem tem seus interesses diretamente a!etados pelas decis%es e a#%es que comp%em a poltica em questo.

0ma situa#o pode existir durante mudo tempo" incomodando grupos de pessoas e gerando insatis!a#%es sem" entretanto" c&egar a mobili)ar as autoridades governamentais. 3este caso" trata.se de um -estado de coisas- . algo que incomoda" prejudica" gera insatis!a#o para muitos indivduos" mas no c&ega a constituir um tem da a#enda #o"ernamental" ou seja" no se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso. 7uando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na a#enda #o"ernamental, ent o tornou,se um -problema poltico-$ ;as nem sempre isso acontece. 2lgumas ve)es existem situa#%es que permanecem 6estados de coisas6 por perodos indeterminados" sem c&egar a serem includos na agenda governamental" pelo !ato de que existem barreiras culturais e institucionais que impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. Existem muitos exemplos+ o estatuto da propriedade privada no $" de !orma alguma" um objeto de debate poltico nos E02. ,s direitos da mul&er no entram na pauta governamental de diversos pases do ,riente ;$dio. 3o =rasil" s5 muito recentemente c&egou agenda de debates a questo da legali)a#o das rela#%es entre &omossexuais" a discriminali)a#o do aborto" etc. 3esses casos" con!igura .se o que =ac&rac& e =arat) conceituam como 6no.deciso6. A n o decis o n o se refere . ausncia de decis o sobre uma !uest o !ue foi includa na a#enda poltica$ 6sso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decis0rio$ 1 o,decis o si#nifica !ue determinadas temticas !ue ameaam fortes interesses, ou !ue contrariam os c0di#os de "alores de uma sociedade 8e, da mesma forma, ameaam interesses9 encontram obstculos di"ersos e de "ariada intensidade . sua transforma o de um estado de coisas em um problema poltico , e, portanto, . sua inclus o na a#enda #o"ernamental$ Entretanto" & autores que consideram que" no caso de uma !orte no deciso" mesmo que o tema seja includo na agenda governamental" no c&ega a ter uma solu#o por obstru#o decis5ria. ,u que" caso c&egue a uma deciso" esta no c&ega a ser implementada. /ertamente" esta $ uma amplia#o do conceito" sujeita a exame mais cuidadoso e a debate entre especialistas. )m estado de coisas #eralmente se transforma em problema poltico !uando mobili/a a o poltica ( I@NB). 7ara que uma situa#o ou estado de coisas se torne um 6[7]
Pode corresponder ao de coletividades, como aconteceu na dcada de sessenta com o movimento ne ro e com o

movimento !eminista" #u pode ser ao de atores estrat icos, como vem ocorrendo com a $uesto ecol% ica" #u podem ser as duas

problema poltico e passe a !igurar como um tem prioritrio da agenda governamental $ necessrio que apresente pelo menos uma das seguintes caractersticas+ (a) mobili/e a o poltica: seja a#o coletiva de grandes grupos" seja a#o coletiva de pequenos grupos dotados de !ortes recursos de poder" seja a#o de atores individuais estrategicamente situados: (b) constitua uma situa o de crise, calamidade ou catstrofe, de maneira que o Jnus de no resolver o problema seja maior que o Jnus de resolv'.lo: (c) constitua uma situa o de oportunidade " ou seja" &aja vantagens" antevistas por algum ator relevante" a serem obtidas com o tratamento daquele problema. 2o deixar de ser um estado de coisas e se trans!ormar em um problema poltico uma questo ou demanda toma.se um input" passando a incluir.se na agenda governamental. 2 partir desse momento inicia.se o momento de formula o das alternati"as. A formula o das alternati"as ( um dos mais importantes momentos do processo decis0rio" porque $ quando se colocam claramente as pre!er'ncias dos atores" mani!estam.se os seus interesses e $ ento que os diversos atores entram em con!ronto. /ada um deles possui recursos de poder+ in!lu'ncia" capacidade de a!etar o !uncionamento do sistema" meios de persuaso" votos" organi)a#o" etc. E cada um deles possui pre!er'ncias. 0ma pre!er'ncia $ a alternativa de solu#o para um problema que mais bene!icia um determinado ator. 2ssim" dependendo da sua posi#o" os atores podem ter pre!er'ncias muito diversas uns dos outros quanto mel&or solu#o para um problema poltico. Estas pre!er'ncias dependem do clculo de custoMbene!cio de cada ator. , clculo de custoMbene!cio $ o clculo das vantagens e desvantagens que cada ator tem em rela#o a cada alternativa proposta para solucionar um problema. :ste clculo n o se restrin#e a custos econ;micos ou financeiros$ :n"ol"e tamb(m elementos simb0licos, como prest#io< ou elementos polticos, como ambi*es de poder e #an'os ou perdas eleitorais, por e%emplo$ 2s pre!er'ncias se !ormam em tomo de issues ou quest%es. 2s ve)es $ di!cil entender este conceito devido s limita#%es da lngua portuguesa. Em ingl's tem.se termos alternativos+ problem" question" issue" o que no ocorre em portugu's" onde tem.se apenas problema e questo. ssue $ um item ou aspecto de uma deciso" que a!eta os interesses de vrios atores e que" por esse motivo" mobili)a as suas expectativas quanto aos resultados da poltica e catalisa o con!lito entre os atores. 7or exemplo" na re!orma agrria" so issues+ o conceito de terra improdutiva" a !orma de indeni)a#o nas desapropria#%es e o rito de desapropria#o. 7or que so issuesE 7orque" dependendo da deciso que !or tomada quanto a esses pontos" alguns atores gan&am e outros perdem" seus interesses so a!etados e a poltica
coisas &untas, como aconteceu com o movimento pelas 'iretas ()" *m eral a percepo de um +mal p,-lico+, alm de situa.es como crises e cat)stro!es, $ue !re$/entemente desencadeia a ao em tomo de um estado de coisas, trans!ormando 0o em pro-lema pol1tico"

assume uma con!igura#o ou outra. Para entender o processo de formula o 8e tamb(m a implementa o9 ( essencial definir !uais s o os issues de uma poltica e identificar as preferncias dos atores em rela o a cada um deles$ Em !un#o das pre!er'ncias e das expectativas de resultados (vantagens e desvantagens) de cada alternativa na solu#o de um problema" os atores !a)em alian#as entre si e entram em disputa. <a se !ormam as arenas polticas+ distributivas" regulat5rias e redistributivas. 9rosso modo" a din4mica das rela*es entre os atores pode obedecer a trs padr*es: lutas, 2o#os e debates$ As lutas #eralmente acontecem !uando se trata de arenas redistributi"as, onde se tem o c'amado -2o#o de soma,/ero-, ou se2a, uma situa o na !ual, para !ue um ator #an'e, o outro tem !ue perder. Esta $ a pior de todas as situa#%es em poltica. Entretanto" mesmo nestes casos" dependendo daquilo que esteja em jogo" e dependendo do custo do con!ronto para os atores envolvidos" $ possvel &aver uma acomoda#o entre os interesses em con!lito+ pode.se ter uma situa#o onde um lado no gan&e tudo" nem o outro lado perca tudo. /ada um cede um pouco para resolver o con!lito sem grandes en!rentamentos" cujo custo pode ser elevado. 7or outro lado" a acomoda#o pode ser uma estrat$gia de algum ator interessado para adiar o con!ronto para o momento da implementa#o" quando a situa#o poltica e a correla#o de !or#as podem l&e ser mais !avorveis. 3s 2o#os s o as situa*es onde a l0#ica ( "encer o ad"ersrio em uma situa o especfica, sem elimin,lo totalmente do processo, de tal maneira !ue ele possa "ir a ser um aliado num momento posterior . Esta situa#o $ a mais tpica do mundo da poltica" sendo exempli!icada pelas negocia#%es" bargan&as" conluios" coali)%es de interesses. >inalmente" os debates s o situa*es onde cada um dos atores procura con"encer o outro da ade!ua o das suas propostas, de tal maneira !ue o !ue "ence ( a!uele !ue se mostra capa/ de transformar o ad"ersrio em um aliado . A!ui, a l0#ica ( a da persuas o$ : ( onde recursos como o con'ecimento t(cnico desempen'am um papel rele"ante. <e acordo com Kindblom" no jogo do poder" diversos so os procedimentos ou tticas utili)ados pelos atores. 2 persuaso $ a tentativa de buscar a adeso pela avalia#o das possibilidades de um determinado curso de a#o. Envolve anlise e argumenta#o. 2l$m da persuaso" !req*entemente os atores recorrem ao c&amado 6intercHmbio6" que signi!ica a troca de !avores" de apoios e at$ mesmo de bene!cios" como din&eiro" cargos" bens" etc. ?uando nem a persuaso nem o intercHmbio !uncionam" & atores que se utili)am de amea#as. 2s amea#as podem se re!erir imposi#o de danos ou preju)os ou suspenso de !avores ou bene!cios. 0ma outra !orma de atua#o $ a presso pblica" que pode ser reali)ada por atores individuais ou coletivos. nclui desde mani!esta#%es pela imprensa" at$ atitudes radicais como greves de !ome" etc al$m de mani!esta#%es coletivas . pac!icas ou violentas" capa)es de

causar constrangimento" de mobili)ar a opinio pblica e de c&amar a aten#o da imprensa e" eventualmente" de atores internacionais" para o problema. E1 possvel" ainda" o exerccio da autoridade" que signi!ica" de !ato" a exig'ncia da obedi'ncia. Este exerccio pode ser direto (2 ordena e = obedece) ou pode ser indireto (2 ordena a =" que ordena a /" e ento / obedece). >inalmente" pode.se utili)ar da negocia#o e do compromisso+ a tentativa de encontrar solu#%es negociadas nas quais todas as partes sintam.se mais ou menos satis!eitas com o que obtiveram" de tal maneira que todos saiam do processo acreditando que gan&aram alguma coisa e ningu$m saia com a convic#o de ter perdido tudo. ,bviamente" estes so apenas os procedimentos mais comuns" podendo &aver outros. ;as $ importante observar que pode &aver" ainda" um outro procedimento+ a obstru#o. (rata.se do uso de recursos de poder para impedir" atrasar" con!undir" etc" de tal maneira que o custo de determinadas alternativas se torna to elevado que os atores acabam por se desgastar e por abandonar" ao menos temporariamente" a luta em tomo de uma demanda ou de uma alternativa. 3este caso" trata.se de uma situa#o de paralisia decis5ria onde a deciso emperra de tal !orma que todos os atores !icam impossibilitados de obter qualquer solu#o admissvel para aquele problema ( N@OB).

)ma "e/ !ue um problema !ual!uer ten'a,se tornado prioridade #o"ernamental, ( iniciado o processo de formula o de alternati"as$ :%istem diferentes formas de -pensar- a solu o para um input de demanda$ )ma das maneiras ( o c'amado -M3=:>3 61CR:M:1?A>-< a outra ( o c'amado -M3=:>3 RAC631A>,C3MPR::1&6@3-$ :%iste uma terceira modalidade, !ue comp*e as duas primeiras, denominada -M6A:=,&CA1161G-$ Em termos simpli!icados" o modelo incremental . que tem em Kindblom um dos seus de!ensores . signi!ica buscar solucionar problemas de maneira gradual" sem introdu)ir 7[8] Aale observar que a obstruo pode ocorrer at mesmo antes da formulao do problema, impedindo que ele passe de
um estado de coisas a um problema poltico. - pode ocorrer tambm depois da formulao, de maneira que as decises no se)am transformadas em aes, no momento da implementao da poltica. ;ode ocorrer, e frequentemente ocorre, que determinados atores que se opem a uma poltica por princpio, participam do processo de formulao com o intuito deliberado de impedir que se che ue a uma deciso 0 qualquer que se)a ela. B seu interesse de que a poltica no se)a decidida e que as coisas continuem como esto. ,esse caso, relativamente fcil observar a estrat ia de obstruo, que se manifesta no comportamento dos atores de diversas formas9 propondo medidas e%tremamente radicais, no ne ociando, fa'endo e%i 6ncias descabidas, etc

grandes modi!ica#%es nas situa#%es j existentes" e sem provocar rupturas de qualquer nature)a. ,u seja" em ve) de especi!icar objetivos e de avaliar que decis%es podem atender a esses objetivos" os tomadores de deciso escol&em as alternativas mediante a compara#o de alternativas espec!icas e da estimativa de quais dessas alternativas podero mel&or produ)ir os resultados esperados. Assim, a mel'or decis o n o ( a!uela !ue ma%imi/a os "alores e ob2eti"os dos tomadores de decis o, mas a!uela !ue asse#ura o mel'or acordo entre os interesses en"ol"idos$ :sta forma de abordar os problemas resulta de duas constata*es bsicas: primeiro, por mais ade!uada !ue se2a a fundamenta o t(cnica de uma altemati"a, a decis o en"ol"e rela*es de poder. 2ssim" uma solu o tecnicamente irre"o#"el pode se re"elar politicamente in"i"el, e "ice,"ersa" o que signi!ica di)er que no existem solu#%es per!eitas. Cegundo" os governos democrticos e!etivamente no possuem liberdade total na aloca#o de recursos pblicos. <e !ato" $ impossvel pensar a tomada de decis%es !ora de certos &ori)ontes &ist5ricos" pois a aloca#o de recursos $ um processo contnuo. 2ssim" as decis%es que se precisa tomar &oje !req*entemente so condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu em algum momento do passado recente" seja pelo governo que est no poder" seja por seu(s) antecessor(es). Este !ato !a) com que somente pequenas parcelas de recursos estejam disponveis e redu) as decis%es polticas a decis%es marginais" incrementais. ,u seja" mesmo que no longo pra)o estas decis%es de pequenos alcance e pequenas mudan#as c&eguem a se acumular e provocar grandes trans!orma#%es" o processo de tomada de deciso" em si mesmo" limita.se quilo que $ possvel de ser alocado num momento preciso do tempo. Esta limita#o $ que imprime a caracterstica de gradualidade tomada de decis%es. (ipicamente" so decis%es que di)em respeito a ajustes ou a medidas experimentais de curto alcance no atendimento das demandas . envolvendo pequenas tentativas que admitem o ensaio" o erro e a corre#o dos rumos. 3 incrementalismo pode ser uma importante estrat(#ia para a ado o de polticas com alto potencial de conflito " ou polticas que implicam limita#o de recursos ou de con&ecimentos" de maneira a garantir mel&ores condi#%es para sua implementa#o. 7or outro lado" a pr5pria implementa#o pode ser prejudicada pelo gradualismo incrementalista. 2ssim" a escol&a do modelo $ sempre uma questo de estrat$gia. 4 a modelo racional,compreensi"o, !ormali)ado por L. Cimon" no se distingue apenas pelo maior alcance e pela maior propor#o de recursos alocados. <i!erencia.se" tamb$m" pela pr5pria l5gica que orienta os tomadores de deciso. Enquanto que no modelo incremental existe a convic#o de que o con&ecimento da realidade $ sempre limitado e que as decis%es envolvem con!litos de poder e precisam ser geis e rpidas . e por tudo isso devem ser cautelosas . no modelo racional compreensivo" parte.se do princpio de que $ possvel con&ecer o problema de tal !orma que se possa tomar decis%es de grande impacto.

-esumidamente" neste modelo de tomada de deciso" os decisores estabelecem quais os valores a serem maximi)ados e quais as alternativas que mel&or podero maxmi).los. 2 sele#o da alternativa a ser adotada $ !eita a partir de uma anlise abrangente e detal&ada de cada alternativa e suas conseq*'ncias. 7orisso" a deciso $ mais lenta" pois requer" antes" o levantamento de todas as in!orma#%es disponveis sobre o assunto" o estudo de todas as possibilidades t$cnicas e polticas para solucionar o problema" etc. 9eralmente pretende.se reali)ar grandes mudan#as a partir de objetivos e cursos de a#o previamente de!inidos a partir dos valores que orientam a deciso. ,s dois estilos ou modelos de tomada de deciso apresentam problemas. Entre outros" o modelo incremental mostra.se pouco compatvel com as necessidades de mudan#a e pode apresentar um vi$s conservador. 4 o modelo racional.compreensivo parte de um pressuposto ing'nuo de que a in!orma#o $ per!eita e no considera adequadamente o peso das rela#%es de poder na tomada de decis%es. 2ssim" buscando solucionar essas di!iculdades e outras" elaboraram.se propostas de composi#o das duas abordagens. Entre elas destaca.se a concep#o de!endida por Et)ioni" do mixed.scanning. Et)ioni distingue entre decis%es ordinrias ou incrementais: e decis%es !undamentais ou estruturantes. 2s decis%es estruturantes so aquelas que estabelecem os rumos bsicos das polticas pblicas em geral e proporcionam o contexto para as decis%es incrementais. Et)ioni considera o mixed.scanning o m$todo adequado para lidar com as decis%es estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas. =asicamente" o mixed.scanning requer que os tomadores de deciso se engajem em uma ampla reviso do campo de deciso" sem se dedicar anlise detal&ada de cada alternativa (con!orme !a) o modelo racional.compreensivo). Esta reviso permite que alternativas de longo pra)o sejam examinadas e levem a decis%es estruturantes. 2s decis%es incrementais" por sua ve)" decorrem das decis%es estruturantes e envolvem anlise mais detal&adas de alternativas espec!icas. /on!orme j !oi mencionado antes" uma demanda expressa aspira#%es quanto solu#o de um problema. Estas aspira#%es trans!ormam.se em expectativas quando as alternativas come#am a ser !ormuladas. ,bviamente" & atores que t'm expectativas de obter vantagens com uma deciso e outros que acreditam que esta deciso v l&es tra)er desvantagens. 2 partir destas expectativas $ que os atores se mobili)am" de!endendo aquilo que seja o seu interesse. Esta mobili)a#o assume" geralmente" alguns padr%es de!inidos. 2ssim" quando se tem polticas distributivas" o padro costuma ser pluralista. ?uando se tem polticas regulat5rias" o padro pode ser pluralista" mas tamb$m tende a ser elitista" dependendo de qual seja o problema a ser regulamentado. ?uando se tem polticas redistributivas" o padro costuma ser o do jogo de soma.)ero.

Estes padr%es signi!icam+ (1) a !orma assumida pelas rela#%es de poder (quem tem poder" quem no tem" quem tem mais poder" quem tem menos poder)" e so" porisso" modelos de deciso: (A) no caso do padro pluralista" signi!ica" tamb$m" o !ormato assumido pelos mecanismos de representa#o de interesses" tanto do pontos de vista !ormal" quanto in!ormal. Embora cada um desses padr%es corresponda a verdadeiros paradigmas de anlise poltica . e portanto admita incontveis considera#%es de nature)a te5rica que excedem os limites deste texto . vale lembrar a id$ia bsica de cada um deles. 1o pluralismo" a principio e como regra" todos os atores so equivalentes" ou seja todos tem c&ances de obter a deciso que l&es seja mais !avorvel. sto vai depender da capacidade e da disposi#o de cada ator para en!rentar a disputa pelos seus interesses e tratar de articular estrat$gias e recursos de poder que l&es garantam a vit5ria contra os seus oponentes. 1o elitismo e no modelo de classes" isto no acontece+ os resultados so previamente de!inidos pelos interesses das elites (elitismo)" que controlam os recursos organi)acionais da sociedade" ou da classe dominante (modelo de classes)" que controla os recursos produtivos (interesses econJmicos). :ntretanto, ( necessrio lembrar !ue as elites competem entre si e o mesmo fa/em as fra*es da classe dominante . 3esta competi#o" eventualmente certas elites ou !ra#%es de classe podem procurar obter o apoio das no .elites (massas) ou de setores da classe dominada. 3este caso" a no.elite ou a classe dominada passam a in!luir no processo. 0ma ve) que as alternativas estejam sendo !ormuladas" qual o comportamento dos atores no jogo do poderE <e acordo com 2llison" existem pelo menos tr's !ormas de tratar esta questo. 7ode.se supor que todos os atores agem de maneira absolutamente racional" buscando a solu#o mais per!eita para apenas aquele problema que est em jogo. 3esse caso" o governo (logo" os tomadores de deciso) $ visto como um ator unitrio" monoltico" que trata o problema estrategicamente" estabelecendo quais so os seus objetivos" quais as solu#%es alternativas disponveis e quais as conseq*'ncias de cada uma. Escol&e a alternativa que l&e tra) conseq*'ncias mais vantajosas e age. /onceitualmente" este tipo de anlise baseia .se em uma id$ia semel&ante id$ia do 6mercado de concorr'ncia per!eita6 na economia. 2contece que o mercado de concorr'ncia per!eita no existe na realidade" pois a racionalidade &umana no d conta de todas as in!orma#%es e" al$m disso" o processo decis5rio carrega inmeras ambig*idades. 2demais" uma poltica nunca se esgota nela mesma e !req*entemente mostra.se um campo de interesse cru)ados" diversi!icados e mesmo con!litantes. 5inalmente, o #o"erno e o :stado n o s o unitrios: ao contrrio, s o compostos por indi"duos, !ue tem interesses pr0prios, diferenciados e !ue fa/em seu clculo poltico pessoal, circunstancial e de lon#o pra/o .

0ma outra !orma de tratar o processo de deciso $ a abordagem organi)acional. Este tipo de anlise consegue escapar do problema da racionalidade absoluta e abstrata" que $ uma das !al&as da abordagem anterior e !ornece uma solu#o para o !ato de que o governo e o Estado no so entidades unitrias e monolticas. 2 abordagem organi)acional sup%e" em lugar disto" que o Estado e o governo so conglomerados de organi)a#%es dotadas de vida mais ou menos autJnoma. , governo percebe os problemas atrav$s dos sensores das organi)a#%es" usando as in!orma#%es que elas !ornecem e encontra solu#%es para os problemas atrav$s das 6rotinas6 de procedimentos que as organi)a#%es desenvolvem. 3esse caso" as polticas pblicas so entendidas como outputs organi)acionais. ,s atores so agentes das organi)a#%es" o poder $ dividido entre elas e os problemas so percebidos con!orme o seu ponto de vista e a sua interpreta#o. 2s prioridades so de!inidas con!orme os seus interesses. 2s solu#%es devem se ajustar a procedimentos operacionais padroni)ados" con!orme as rotinas desenvolvidas pelas organi)a#%es. Entretanto" tamb$m esta abordagem o!erece problemas. Em primeiro lugar" ela ignora em grande parte o jogo poltico" de bargan&a e negocia#o" esquecendo que os lideres das organi)a#%es so tamb$m indivduos dotados de ambi#%es polticas. 2l$m disso" ignora que as organi)a#%es !req*entemente tamb$m so pouco racionais . apesar de toda a in!orma#o que possuem e das rotinas que desenvolvem . at$ porque elas tendem a desenvolver in!lexibilidades. 2ssim" existem uma terceira abordagem" que a 2llison denomina 6;odelo da 7oltica =urocrtica6" embora este no seja um nome apropriado. =asicamente" este modelo rejeita a id$ia da racionalidade linear em rela#o a uma poltica espec!ica" considerando que os interesses dos diversos atores !req*entemente colocam lin&as cru)adas entre di!erentes polticas. 2ssim" uma deciso que parece pouco racional" indicando um preju)o para um ator em determinada poltica" pode ter sido o elemento de bargan&a para que esse mesmo ator obtivesse uma vantagem muito maior em uma outra poltica que . em princpio . nada tem a ver com a primeira. ,u seja" o elemento crucial $ de!inir qual $ o interesse em jogo para cada ator envolvido. ,bviamente" al$m disso" $ !undamental tamb$m de!inir que recursos de poder cada ator possui para tentar impor o seu interesse aos demais" que alian#as $ capa) de compor" sua capacidade de a#o estrat$gica" etc. 2l$m disso" esta abordagem considera que o jogo poltico no se d apenas entre unidades institucionais e coletivas+ & todo tipo de ator. 2tores organi)acionais de!endendo interesses organi)acionais ou" alternativamente" usando sua posi#o organi)acional para !avorecer interesses e ambi#%es pessoais. 2tores coletivos agindo em de!esa dos interesses de suas coletividades ou no. 2tores institucionais ou individuais" privados e pblicos. E" sempre" tudo permeado por clculos polticos" de curto" m$dio ou longo alcance. 1este 2o#o, para obter "anta#ens indi"iduais, coleti"as, or#ani/acionais, etc, os atores fa/em todas as alianas poss"eis, usam de todas as estrat(#ias e recursos$

3 !ue mo"e o 2o#o do poder n o ( a l0#ica de um curso de a o, nem as rotinas or#ani/acionais, nem a e%celncia t(cnica de cada altemati"a, mas o poder efeti"o e as 'abilidades polticas dos proponentes e ad"ersrios de uma alternati"a para ne#ociar, bar#an'ar at( obter uma solu o satisfat0ria para um determinado problema poltico$ Esta abordagem permite lidar" inclusive com as situa#%es de !alta de in!orma#o e de in!orma#o incompleta" permitindo entender situa#%es nas quais+ (a) ocorre a coopera#o universal porque todos os atores so solidrios: ou seja" todos acreditam que gan&am com uma solu#o. (b) no ocorre nen&uma coopera#o" porque cada um quer levar vantagem em tudo: (c) alguns atores no cooperam e tiram vantagem do !ato de todos os outros atores estarem cooperando: (d) alguns atores cooperam enquanto todos os outros s5 buscam suas vantagens individuais. 3este contexto $ que surgem as decis%es. 2 rigor" uma decis o em poltica pblica representa apenas um amontoado de inten*es sobre a solu o de um problema, e%pressas na forma de determina*es le#ais: decretos, resolu*es, etc, etc ... 1ada disso #arante !ue a decis o se transforme em a o e !ue a demanda !ue deu ori#em ao processo se2a efeti"amente atendida$ 3u se2a, n o e%iste um "inculo ou rela o direta entre o fato de uma decis o ter sido tomada e a sua implementa o$ : tamb(m n o e%iste rela o ou "nculo direto entre o contedo da decis o e o resultado da implementa o$ B !ue ( !ue #arante !ue uma decis o se transforme em a o em re#imes democrticosC A efeti"a resolu o de todos os pontos de conflito en"ol"idos na!uela poltica pblica$ :sta -efeti"a resolu o- n o si#nifica nada tecnicamente perfeito$ Em lugar disto" signi!ica aquilo que politicamente se considera uma 6boa deciso6+ uma deciso em rela#o qual todos os atores envolvidos acreditem que saram gan&ando alguma coisa e nen&um ator envolvido acredite que saiu completamente prejudicado. Como esta solu o ( realmente difcil de ser obtida, apesar de todas as possibilidades de ne#ocia o, ent o considera,se tamb(m uma -boa decis o- a!uela !ue foi a mel'or poss"el na!uele momento especfico$ sto" na prtica" quer di)er que naquele momento todos os atores dotados de e!etivos recursos de poder para inviabili)ar uma poltica pblica devem acreditar que saram gan&ando alguma coisa e nen&um ator dotado de e!etivos recursos de poder para inviabili)ar a poltica pblica acredite que saiu prejudicado com a deciso. ,u seja" a aus'ncia de gan&os e os preju)os reais em um momento especi!ico devem estar limitados queles atores que no so capa)es de mobili)ar recursos de poder para impedir que a deciso se trans!orme em a#o.

,s ltimos aspectos abordados acima remetem a discusso es!era da implementa#o de polticas pblicas. =esde a d(cada de DEFB, o estudo de polticas publicas indica 'a"er al#o como !ue um -elo perdido-, situado entre a tomada de decis o e a a"alia o dos resultados: a implementa o . :mbora esta preocupa o com a implementa o se2a rele"ante, na realidade, a separa o entre a formula o, a decis o, a implementa o e a a"alia o de polticas pblicas ( um recurso mais importante para fins de anlise do !ue um fato real do processo poltico$ 2 implementa#o pode ser compreendida como o conjunto de a#%es reali)adas por grupos ou indivduos de nature)a pblica ou privada" as quais so direcionadas para a consecu#o de objetivos estabelecidos mediante decis%es anteriores quanto a polticas. Em outra palavras" trata.se das a#%es para !a)er uma poltica sair do papel e !uncionar e!etivamente. Este processo precisa ser acompan&ado" entre outras coisas" para que seja possvel identi!icar porque muitas coisas do certo enquanto muitas outras do errado entre o momento em que uma poltica $ !ormulada e o seu resultado concreto. E!etivamente" em especial quando uma poltica envolve di!erentes nveis de governo . !ederal" estadual" municipal . ou di!erentes regi%es de uma mesmo pas" ou ainda" di!erentes setores de atividade" a implementa#o pode se mostrar uma questo problemtica" j que o controle do processo de torna mais complexo. ;esmo quando se trata apenas do nvel local" ' !ue se considerar, ainda, a import4ncia dos "nculos entre diferentes or#ani/a*es e a#ncias pblicas no n"el local para o sucesso da implementa o$ Geralmente, !uando a a o depende de um certo nmero de elos numa cadeia de implementa o, ent o o #rau necessrio de coopera o entre as or#ani/a*es para !ue esta cadeia funcione pode ser muito ele"ado . Ce isto no acontecer" pequenas de!ici'ncias acumuladas podem levar a um grande !racasso. 2ssim" & estudos que indicam de) pr$.condi#%es necessrias para que &aja uma implementa#o per!eita+ 1) 2s circunstHncias externas ag'ncia implementadora no devem impor restri#%es que a desvirtuem: A) Q programa deve dispor de tempo e recursos su!icientes: D) 3o apenas no deve &aver restri#%es em termos de recursos globais" mas tamb$m" em cada estgio da implementa#o" a combina#o necessria de recursos deve estar e!etivamente disponvel: F) 2 poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a rela#o entre a causa (de um problema) e o e!eito (de uma solu#o que est sendo proposta): G) Esta rela#o entre causa e e!eito deve ser direta e" se &ouver !atores intervenientes" estes devem ser mnimos:

I) <eve &aver uma s5 ag'ncia implementadora" que no depende de outras ag'ncias para ter sucesso: se outras ag'ncias estiverem envolvidas" a rela#o de depend'ncia dever ser mnima em nmero e em importHncia: N) <eve &aver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condi#o deve permanecer durante todo o processo de implementa#o: O) 2o avan#ar em dire#o aos objetivos acordados" deve ser possvel especi!icar" com detal&es completos e em seq*'ncia per!eita" as tare!as a serem reali)adas por cada participante: R) E1 necessrio que &aja per!eita comunica#o e coordena#o entre os vrios elementos envolvidos no programa: 1Q) ,s atores que exercem posi#%es de comando devem ser capa)es de obter e!etiva obedi'ncia dos seus comandados. 3este tipo de abordagem" a responsabilidade por uma poltica cabe" claramente" aos agentes situados no topo do processo poltico" e so quatro as variveis mais importantes+ a) a nature)a da poltica+ no pode admitir ambig*idades: b) a estrutura de implementa#o+ os elos da cadeia devem ser mnimos: c) a preven#o de inter!er'ncias externas: d) o controle sobre os atores envolvidos na implementa#o. 7articularmente quando se trata das variveis (c) e (d)" deve.se levar em considera#o" tamb$m" como o tipo de poltica e de arenas polticas pode a!etar o processo de implementa#o. ,corre que di!erentes tipos de polticas e de arenas polticas envolvem di!erentes participantes com distintos nveis de envolvimento" con!orme o que esteja em jogo no momento. 2ssim" alguns tipos de polticas podem ser mais ou menos di!ceis de implementar" podem ter maior ou menos probabilidade de inter!er'ncia externa" etc. 7or exemplo+ as polticas redistributivas podem ser mais di!ceis de implementar que as polticas distributivas: j as polticas regulat5rias podem ser mais ou menos bem sucedidas dependendo das suas conseq*'ncias redistributivas. 7ortanto" o acompan&amento e controle das polticas deve incluir" tamb$m+ o tipo de poltica e de arena poltica: o contexto inter e intra.organi)acional dentro do qual ocorre a implementa#o: e o mundo externo sobre o qual a poltica dever exercer o seu impacto. 7or outro lado" os implementadores nem sempre so os atores situados no topo da pirHmide poltica. 2ssim" o acompan&amento de uma poltica deve levar em considera#o a exist'ncia de uma percep#o precisa acerca da poltica que se implementa. sto nem sempre ocorre. ,u seja" nem sempre os indivduos que atuam na implementa#o de uma poltica sabem e!etivamente que esto trabal&ando como implementadores de algo abstrato como uma poltica. 2l$m disso" nem sempre a implementa#o se distingue do pr5prio processo de !ormula#o" e em muitos casos" a implementa#o acaba sendo algo como 6a !ormula#o em processo6. sto tem conseq*'ncias+ entre outras" os pr5prios objetivos da poltica" e os problemas envolvidos" no so con&ecidos antecipadamente em sua totalidade" ao contrrio"

vo aparecendo medida em que o processo avan#a. 2l$m disso" se & polticas que possuem caractersticas de 6programas6 . com objetivos e recursos de!inidos claramente . outras no possuem tais caractersticas" sendo muito menos claras" inclusive quanto aos seus limites. ?uando se trata de polticas com caractersticas de 6programas6" um dos problemas que surgem resulta do modo pelo quais esses programas interagem e entram em con!lito com outros programas. 3este caso" diversas coisas podem ocorrer+ (a) novas iniciativas podem envolver mudan#as que a!etam atividades em andamento" com as quais podem entrar em con!lito: (b) muitas reas e setores de polticas so dominados por ag'ncias governamentais que tomam decis%es intra.organi)acionais sobre como compatibili)ar os novos programas com os antigos: (c) o poder Executivo domina o sistema governamental e legisla de muitas !ormas" e apenas alguns aspectos destas decis%es aparecem como atos espec!icos do /ongresso" e por este motivo as decis%es do Kegislativo podem parecer ambguas" pouco claras. Ento" !req*entemente o estudo e o acompan&amento da implementa#o en!rentam a di!iculdade de identi!icar o que $ que e!etivamente est sendo implementado" porque as polticas pblicas so !enJmenos complexos. :"entualmente, esta comple%idade ( deliberada, ou se2a, em certos casos, as polticas formuladas podem ter apenas o ob2eti"o de permitir !ue os polticos ofeream ao pblico satisfa*es simb0licas, sem !ue 'a2a nen'uma inten o "erdadeira de implement,las$ ?ualquer sistema poltico no qual a !ormula#o e a implementa#o so separados . seja pela diviso entre o Kegislativo e o Executivo" seja pela diviso entre nveis de governo (!ederal" estadual" municipal) . o!erece oportunidades para a ado#o simb5lica de polticas. :m outras pala"ras, uma inst4ncia pode facilmente assumir !ue tomou a decis o demandada pelo pblico, sabendo antecipadamente !ue os custos de sua implementa o ir o recair sobre outra inst4ncia, sem !ue se2am pro"idenciados os recursos necessrios para tornar a a o poss"el$ ;esmo quando no $ este o caso" $ importante recon&ecer que o !enJmeno sobre o qual a a#o ir incidir dever requerer negocia#o e compromisso. 7or isso" o acompan&amento e controle das polticas publicas requer que se ten&a em mente que+ a) muitas polticas representam compromissos entre valores e objetivos con!litantes: b) mudas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos dentro da estrutura de implementa#o: c) muitas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem ser a!etado pela implementa#o: d) muitas polticas so !ormuladas sem que ten&a sido dada a aten#o necessrias ao modo pelo qual !or#as poderosas (particularmente as !or#as econJmicas) podero impossibilitar a sua implementa#o. E1 preciso recon&ecer que tais compromissos no so imutveis" mas que ainda assim eles podem persistir durante todo o processo de trans!orma#o da deciso em a#o: e

que alguns tomadores de deciso podem se sentir muito satis!eitos em que isto ocorra" de maneira a liber.los dos problemas da deciso. 0m outro problema tem a ver com o !ato de que muitas a#%es governamentais no envolvem a promulga#o de programas explcitos instituindo novas atividades. Em lugar disso" elas se resumem a ajustamentos na !orma pela qual as atividades existentes so reali)adas. 0m exemplo comum deste tipo so os aumentos ou redu#%es de recursos para atividades espec!icas" de !orma que podem estimular ou simplesmente cancelar determinadas polticas" sem que isto seja a!irmado diretamente por qualquer agencia governamental. E isto toma a implementa#o um assunto ainda mais complexo" pois a rela#o entre o ajuste nos recursos e o pr5prio programa nem sempre $ direta. 2l$m do aspecto relativo aos recursos" uma outra !orma de inter!erir em uma poltica em andamento $ a mudan#a na estrutura+ trans!er'ncias de servi#os e atribui#%es de uma ag'ncia para outra" institui#o de novas regras sobre a gesto de determinadas atividades" etc . tudo isto muda o balan#o de poder do sistema de implementa#o e pode a!etar as pr5prias polticas+ a mudan#a nas regras do jogo" a!inal" pode mudar o pr5prio resultado do jogo. 2 id$ia" acima mencionada" da implementa#o como sendo 6a !ormula#o em processo6" pode tra)er importantes contribui#%es para o es!or#o de acompan&amento e controle. <e !ato" nem sempre todas as decis%es relevantes so tomadas durante a !ase que convencionalmente se denomina !ormula#o. E" na verdade" existem diversas ra)%es para que estas decis%es sejam adiadas para a !ase da implementa#o. 7or exemplo+ a) porque existem con!litos que no puderam ser resolvidos durante o estgio de !ormula#o: b) porque considera.se necessrio deixar que decis%es !undamentais somente sejam tomadas quando todos os !atos estiverem disposi#o dos implementadores: c) porque existe a cren#a de que os pro!issionais da implementa#o estaro mel&or preparados do que outros atores para tomar certas decis%es: d) porque existe pouco con&ecimento sobre o impacto e!etivo das novas medidas: e) porque existe o recon&ecimento de que as decis%es cotidianas envolvero negocia#%es e compromissos com interesses poderosos: !) porque se considera que seja politicamente inconveniente tentar resolver esses con!litos. 2ssim" o processo de implementa#o pode ser uma continua#o da !ormula#o" envolvendo !lexibili)a#o" idas e vindas" etc . de maneira que compreende um contnuo processo de intera#o e negocia#o ao longo do tempo" entre aqueles que querem pJr uma poltica para !uncionar e aqueles de quem este !uncionamento depende. 3este caso" $ preciso identi!icar quem procura in!luenciar a que" a quem" como e porque. 7or outro lado" !requentemente" a atitude dos agentes pblicos responsveis pelas polticas !requentemente ignora todas essas considera#%es. ;esmo quando se trata de atores capacitados e comprometidos com a reali)a#o de uma poltica" tr's atitudes so bastante comuns. 7rimeiro" os que decidem sup%em que o !ato de uma poltica ter sido decidida

automaticamente garante que ela seja implementada. Cegundo" todas as aten#%es se concentram na deciso e no grupo decis5rio" enquanto a implementa#o !ica ignorada ou $ tratada como se !osse de responsabilidade de um outro grupo. (erceiro" aparentemente se sup%e que a implementa#o se resume a levar a cabo o que !oi decidido" logo" $ apenas uma questo de os executores !a)erem o que deve ser !eito para implementar a poltica. ,corre que a realidade $ muito mais complexa" como !oi visto anteriormente. Em virtude disso" uma poltica pode simplesmente no c&egar a ser implementada" seja pela rea#o de interesses contrariados" seja por rea#o ou omisso dos agentes pblicos envolvidos" seja por rea#o ou omisso at$ mesmo dos possveis bene!icirios. ,u" alternativamente" pode ter apenas algumas de suas partes implementadas. 7ode ter partes implementadas contraditoriamente deciso e seus objetivos. 7ode ter partes implementadas de maneira diversa . embora no contrria . do que !oi previsto. 7ode ter partes implementadas contraditoriamente entre si. E muitas outras coisas podem ocorrer" gerando resultados absolutamente di!erentes daquilo que se pretendia com a deciso. Essa variedade de resultados decorre do !ato de que a implementa#o $ um processo interativo e continuado de tomada de decis%es por numerosos e pequenos grupos envolvidos com a poltica" os quais apresentam rea#%es e!etivas ou potenciais deciso. 7orisso" a implementa#o deve ser vista sob uma perspectiva interativa" na qual as a#%es individuais em pontos estrat$gicos in!luenciam consideravelmente os resultados obtidos. E $ assim porque na realidade o que existe no $ um processo acabado" mas sim um contnuo movimento de intera#o entre uma poltica em mudan#a" uma estrutura de rela#%es de grande complexidade e um mundo exterior no apenas complexo mas" tamb$m" dotado de uma dinHmica cada ve) mais acelerada.

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