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Mxico

... BII.JMmA
.... 'ANTONiO CARAU10 FI.OREr
FORMANDO
AL GOBIERNO
UNA VISiN
ORGANIZACIONAL
DEL CAMBIO
GUBERNAMENTAL
David Arellano
Enrique Cabrero
Arturo del Castillo
Coordinadores
2000
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PRfCIO $ _
Primera edicin, marzo del ao 2000
2ooo
CENTRO DE INVESTIGACIN y DOCENCIA EcONMICAS, CIDE
2ooo
Por caractersticas tipogrficas y de edicin
MIGUEL NGEL PORRA. librero-editor
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN 968-842-979-1
IMPRE$OEN MXICO
PRINTEDINMEXICO
Amargura4. Sanngel. lvaroObregn. 01000 Mxico. D.F.
DAVID ARELLANO
ENRIQUE CABRERO
Introduccin
L
A REFORMAde los gobiernos aparece hoy en da como un factor
sustantivo en la agenda poltica y social en diversos pases.
Pases de todos los continentes y de todos los niveles de desarro-
llo, han impulsado en los ltimos aos diversos programas de re-
forma administrativa y poltica de sus gobiernos. Desde polticas
masivas de privatizacin hasta francos programas de reestructura-
cin global de los aparatos gubernamentales, la idea sustantiva que
aparece es que los gobiernos deben convertirse en espacios alta-
mente eficientes, compactos y con un mayor grado de responsabili-
dad frente a la sociedad.
No pareciera existir una receta comn as como tampoco pa-
recera posible definir en trminos reducidos el complejo proceso
que implica un proceso de reforma. Podramos considerar en tr-
minos generales que, sobre este tpico, las macrovisiones polti-
cas han predominado en el espectro analtico. Desde un nivel gene-
ralmente alto de abstraccin se han planteado grandes estrategias
o lneas de desarrollo para el conjunto del gobierno, visto como un
ente particularmente homogneo. Este supuesto de homogenei-
dad ha sido bsico para sostener la idea de que es posible aplicar
grandes estrategias unitarias para reformar al conjunto guberna-
mental.
A nivel administrativo, en cambio, las reformas gubernamen-
tales se han caracterizadopor la incorporacin mso menos contin-
gente,parcial y limitada, de teoras demoda administrativa. Ade-
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DAVID ARELLANO y ENRIQUE CABRERO
ms, la implementacin de estas tcnicas se ha dado de manera
aislada, organizacin por organizacin, en la mayor parte de los
casos. Desde las corrientes sistmicas hasta las tcnicas de rein-
geniera se ha buscado transformar las estructuras organizativas
de los gobiernos, obtenindose, en el mejor de los casos, resultados
poco concluyentes y desarticulados. Es sobre esta parte de la re-
forma que nos concentraremos: el proceso de cambio impulsado en
los aparatos y agencias gubernamentales con miras a mejorar su
eficiencia y su efectividad.
Con esta compilacin se intenta dar mayor cuerpo y sentido a
una opcin diferente para observar los procesos de cambio de los
aparatos gubernamentales, esto obviamente a un nivel introducto-
rio. Esta opcin, pensamos, es til para entender por qu los pro-
gramas de reforma de los aparatos usualmente caen por debajo de
las expectativas planteadas y por qu los aparatos burocrticos gu-
bernamentales son capaces de generar sus propias lgicas, ms all
de las influencias polticas o de los incentivos econmicos.
Esta visin parte por constatar que lo que llamamos gobierno
no es un monolito. No acta de manera lineal, de una manera siem-
pre lgica e integrada, como si hubiera una mente maestra unita-
ria detrs de todos los actos gubernamentales. En otras palabras,
cuando nos referimos al "gobierno" nos estamos refiriendo a un
conjunto de entes heterogneos, diferenciados y complejos. No es
posible, simplemente, suponer que se trata de un actor racional
unificado (Allison, 1971).
Todo esto, no slo porque al gobierno lo componen individuos
y grupos con intereses especficos. Ya la ciencia poltica ha cons-
tatado varias veces ese fenmeno. Tampoco, slo porque exista
una relacin econmica de los aparatos gubernamentales con la
sociedad (Downs, 1967; Niskanen, 1971) sino tambin porque los
actores gubernamentales actan dentro y para una arena particu-
lar: la arena de las organizaciones.
Es en las organizaciones donde las acciones de los actores y gru-
pos adquieren sentido. Donde los recursos se movilizan y se apli-
INTRODUCCIN 7
can. Donde las polticas se generan y luego se implementan. Donde
las reglas, leyes y normas operan en la prctica. Donde los mar-
cos de interaccin y de regulacin dan sentido y cierto nivel de
certidumbre para la interpretacin de las personas. Donde la socie-
dad se relaciona con sus representantes e instituciones.
Ms an, el gobierno puede ser visto como un conjunto de
organizaciones que, supuestamente, deberan tener una lgica inte-
gral, comn y congruente. Su actuacin, idealmente, no puede ser
heterognea, autnoma, sino que forma parte de una red compleja
a la que se le quiere dar cierta homogeneidad de actuacin, discur-
so y resultado. En otras palabras, el gobierno es una red de orga-
nizaciones con pretensiones, nunca alcanzadas pero requeridas
como principio de existencia, de actuacin homognea, lgica
y continuada.
Reformar a las agencias gubernamentales es en muchos sen-
tidos alcanzar el xito en procesos de cambio organizacional, visto
desde la propia complejidad de las caractersticas intrnsecas del
gobierno. Es decir, la reforma de los aparatos, como proceso global,
requiere ser una reflexin general que considere al todo guberna-
mental. Pero ste es slo un paso. El siguiente, y ms importante,
es el que tiene que partir de la complejidad de la red organizacional
del gobierno, de las particularidades de cada agencia gubernamen-
tal. Esta visin que parte del anlisis de las particularidades de
cada organizacin (o visin bottom-up) debe de ser planteada como
requisito para abrazar analticamente la complejidad.
Pero an en la visin bottom-up es comn observar que las
organizaciones gubernamentales son pensadas como meros ins-
trumentos donde los actores polticos y burocrticos intentan apli-
car sus proyectos y esperan respuesta automtica de aqullas. Las
ms de las veces, pese a todo, la distancia entre lo planeado y
formulado por un lado y lo obtenido y ejecutado en las organi-
zaciones, por el otro, es bastante amplia (Olsen, 1976). Es nece-
sario modificar el supuesto de homogeneidad en el espacio gu-
bernamental as como la creencia de que las organizaciones son
meros instrumentos.
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DAVID ARELLANO y ENRIQUE CABRERO
Modificar estos supuestos requiere comprender mnimamente
tres ejes de anlisis estratgico respecto a las caractersticas de ta-
les organizaciones.
l. La transformacin del concepto de gobierno-monolito al de
gobierno como estructuras organizacionales diferenciadas en
sociedades complejas y plurales.
2. La dualidad de las organizaciones gubernamentales.
3. El gobierno como red de organizaciones.
stos son los tres ejes que permean el objetivo final del pre-
sente libro. Revisemos rpidamente cada uno de ellos y discuta-
mos entonces el objetivo general del libro y la forma en que preten-
demos alcanzarlo.
EL GOBIERNO COMO ESTRUCTURAS
ORGANIZACIONALES
PARECIERA vlido decir que la debacle del Estado omnipresen-
te, interventor, es slo la punta del iceberg de un fenmeno mu-
cho mayor; de un sndrome que no es posible explicar desde slo
una vertiente o ngulo de la realidad sino que est compuesto
necesariamente por un diverso conjunto de elementos interrela-
cionados.
Las fronteras entre lo pblico y lo privado se hacen difusas
demostrando aparentemente que sigue siendo una frontera cons-
truida desde las imgenes sociales ms que desde una autntica
posibilidad de separacin. La accin estatal difcilmente puede ser
aceptada como un espacio homogneo de un actor racional unifi-
cado y la sociedad civil difcilmente puede ser vista como un cuer-
po genrico de ciudadanos que influyen yse ven influidos por la
accin de un monolito llamado "Estado".
La teora y disciplina de la administracin pblica, en muchos
sentidos, se form como un continente terico y desde .el
INTRODUCCIN 9
argumento clsico de la "modernidad": la separacin Estado-socie-
dad civil y un cuerpo de funcionarios profesionales responsables
de la instrumentacin, quienes se constituan en la "correa de trans-
misin" entre tales entes "abstractos", con una particularidad legal
claramente establecida que les daba su esencia y su posibilidad.
Esta idea de la "correa de transmisin" se constituira en el argu-
mento epistmico de partida sobre el que la mayor parte del desen-
volvimiento terico de la administracin pblica se gener y sobre
esta base es que se han entendido las cuestiones pblica y privada,
sus relaciones, las acciones profesionales, la homogeneizacin de
los fines y la adecuacin tcnica de los medios as como tantos otros
supuestos base sobre los que el avance (y muy probablemente la
crisis y confusin) de la disciplina se gest.
Tales supuestos han sufrido un paulatino pero firme desgaste
a la luz de la complejizacin de las sociedades (el concepto mis-
mo de "sociedad" como un todo homogneo, es cuestionado) y de
los cuerpos organizacionales y grupales constituyentes del Estado.
Paulatinamente se recupera la conciencia de que lo pblico es dis-
tinto y ms amplio que lo gubernamental.
Una sociedad heterognea y un gobierno compuesto por
organizaciones, grupos e individuos, sin embargo, tambin obli-
ga a un incremento sensible en la complejidad de cualquier inten-
to analtico. La observacin de una sociedad heterognea est
implicando que los criterios de eficiencia y equidad sean mucho
ms difciles de resolver. De la misma manera, cuestiones como
participacin, democracia, rendicin de cuentas y burocracia, vuel-
ven a replantearse como centros del debate. La cuestin de un
gobierno compuesto por grupos e individuos enmarcados y poten-
ciados en organizaciones, tambin amplan la dificultad del anlisis
respecto a categoras como control, cambio, intervencin y corres-
ponsabilidad.
Se abren entonces diferentes retos en la comprensin del fen-
meno los cualesimpulsan al desanuDo de perspec-
tivas analticas ms .compleja$, multidisciplinarias.oa la. creacin
de "hbridos" metodolgicos quesean capaces de explicar mejor
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DAVID ARELLANO y ENRIQUE CABRERO
el fenmeno gubernamental a la vez que generen soluciones a
problemas especficos.
La gestin pblica como disciplina ha constatado con clari-
dad que la teora de la burocracia y el enfoque poltico clsico no
le son suficientes y que deben encontrarse nudos analticos alter-
nativos que permitan entender la accin de sus diversos agentes
y su interrelacin. Todo ello desde un espacio no sobresociali-
zado o sobrepolitizado ni tampoco exclusivamente econmico.
Agentes que tienen lgicas estructurales, culturales y funcionales
propias, donde no todo es un conjunto de tomadores de decisin
racionales ni polticos y donde no todo es un conjunto de expedi-
entes y normas. Ni siquiera todo es un conjunto de polticas p-
blicas homogneas desde "un actor" conductor de las decisiones
denominado "gobierno". Construir un espacio para el enfoque de
la gestin pblica, debe de partir necesariamente de una defini-
cin distinta de lo pblico y lo estatal, de una visin muy distinta a
los esfuerzos, generalizantes y homogeneizadores, a priori, del
pasado.
Uno de los espacios analticos que puede auxiliar en el de-
sarrollo de estas nuevas definiciones, ha sido la visin multidisci-
plinaria surgida de lo que se conoce comnmente como "Teora de
la organizacin". ste es un nombre engaoso que debe de acep-
tarse as siempre y cuando se tenga claro que se est hablando real-
mente de una cantidad mltiple de aproximaciones y enfoques,
antagnicos incluso.
La idea de la existencia de un objeto denominado organizacin
como un constructo social de la modernidad, permite avanzar
sobre un espacio de reflexinmuy relevante y, lo que es ms, desde
un ngulo de anlisis socialmente trascendente pues permite cono-
cer y tratar sobre el espacio entre la sociedad y el individuo de una
forma altamente sugerente.
El presente libro es un esfuerzo por sistematizar la perspectiva
del cambio gubernamental como un proceso de cambio organiza-
cional a partir de la aceptacin de los supuestos de complejidad
antes referidos.
INTRODUCCIN 11
EL GOBIERNO COMO CONJUNTO
DE ORGANIZACIONES DUALES
Los PROCESOS de cambio organizacional del Estado, al ser proce-
sos sociales amplios, deben comprenderse ms all de la estricta
lgica legal o normativa e incluso ms all de la dinmica polti-
ca. Estos factores son importantes sin lugar a dudas pero no atien-
den a otras razones del comportamiento de los actores involucrados
en el alcance de los objetivos y la movilizacin de los recursos. Di-
chos actores estn insertos en una dinmica organizacional con es-
tructuras de accin en constante negociacin. Actan sobre patro-
nes relacionales de poder cuya lgica principal no est nicamente
en las camarillas polticas sino en las posiciones organizacionales
que se dominan y en las reglas e interpretaciones que los espacios
organizacionales defienden.
A las grandes iniciativas polticas, a las transformaciones
masivas de normatividades y reglas formales, a los intentos deri-
vados de nuevos diseos de polticas pblicas, se "entroncan" pro-
cesos complejos de implantacin y movilizacin de estructuras
organizacionales. Tales estructuras no pueden ser vistas siempre
como instrumentos manejables, obedientes a racionalidades y rde-
nes precisas y claras. Las organizaciones son espacios sociales
creados en la dinmica de sociedades heterogneas. Esto implica
que las estructuras de accin no son rgidas y lineales sino que se
desarrollan a travs de esquemas interpretativos y de acciones
estratgicas contingentes de un sinnmero de actores al amparo
de reglas, recursos y formas organizativas.
Las ordenanzas del poder nunca son lineales. Los actores las
interpretan desde distintos ngulos, uno de los cuales se apoya en
los recursos y formas organizacionales con las que los actores
cuentan. El sueo de muchas teoras administrativistas y de orga-
nizaciones es encontrar el mecanismo para que estas interpreta-
ciones se reduzcan a cero y hallar as la forma en que las rdenes
tengan un sentido nico y claro a lo largo delproceso social y orga-
nzativo. Sin embargo, ante la aceptacin de la heterogeneidad
12 DAVID ARELLANO y ENRIQUE CABRERO
social y gubernamental, este sueo parece cada vez ms imposi-
ble de alcanzar.
La dualidad de las organizaciones gubernamentales se encue!1-
tra en el hecho de que son
organizaciones formal y legalmente predeterminadas, tanto
en su existencia como en sus objetivos y son, a la vez, organi-
zaciones que una vez constituidas adquieren lgica propia, se
enfrentan a su propio contexto y complejidad y desarrollan
capacidades y realizan esfuerzos para la sobrevivencia, como
cualquier otra organizacin.
Entender a las organizaciones gubernamentales, parte por
aceptarlas como tales: como organizaciones, dentro de una red
"flojamente acoplada" (Weick, 1976) que conocemos como go-
bierno. La formalidad que la ley le otorga es una variable sustan-
tiva pero no la definitoria. Las organizaciones gubernamentales
generan y mantienen las caractersticas propias de cualquier orga-
nizacin dinmica: se mueven y desarrollan a travs de la accin
de actores y grupos, en espacios detentores de recursos, capaces de
interpretar la norma o la poltica movilizando recursos, aprove-
chando oportunidades y existiendo en procesos donde el tiempo es
una variable sustantiva.
En resumen, se trata de recuperar para la organizacin guber-
namental una definicin y un espacio que le permita ser algo ms
que un instrumento mecnico, entendiendo su complejidad y parti-
cularidades propias como cualquier otra organizacin. Idea que
haba sido arrebatada a la luz del concepto de un gobierno mono-
ltico, lineal, compuesto por agencias automticamente obedien-
tes donde la constitucin formal apareca como la referencia bsica
de existencia.
Sin embargo, quedarse en este nivel es todava insuficiente.
El gobierno tambin es un conjunto deorganizaciones dentro deW1
espacio institucionalizado. El conjunto de leyes, normas, eosmm-
bres, espacies creados desde el rgimen y el sistema poltico, son
INTRODUCCIN 13
elementos constitutivos primarios de cualquier organizacin gu-
bernamental. stas son, en algn sentido, la vanguardia de la cer-
tidumbre de la accin gubernamental para con la sociedad. As,
las organizaciones gubernamentales son duales, se deben a una
doble lgica: nacen predeterminadas, en sus fines y en los meca-
nismos generales de accin y obtencin de resultados. A la vez
continan siendo organizaciones por s mismas, con su vida inter-
na, su cultura, su contexto.
Es decir, las organizaciones gubernamentales responden a
una ley, a una normatividad que les dio vida. Nacen por mandato
externo predeterminado, sus resultados son esperados sin conside-
rar necesariamente condiciones especficas de existencia de cada
organizacin. Los vaivenes polticos y econmicos afectan de
manera institucionalizada sobre estas organizaciones. En otras
palabras son creaciones especficas, reguladas externamente,
amarradas formalmente.
Pero, a la vez, estas organizaciones desde el momento en que
nacen, construyen su propia dinmica, se enfrentan a su propio
contexto y constituyen su estructura y cultura interna. Desarrollan,
en otras palabras, lo que es una caracterstica sustantiva de cual-
quier organizacin: la bsqueda por la sobrevivencia (Powell y
DiMaggio, 1983). El logro no es automtico; se genera en una
compleja arena de interrelaciones, sucesos fortuitos internos y
externos, interpretaciones desde los agentes organizacionales,
reacomodos de poder internos y externos, a travs del tiempo y de
los diversos espacios de interrelacin. La norma, la ley, la poltica,
nos hablan de organizaciones donde el logro de resultados espec-
ficos se toma como dado. En la realidad, el alcance de esos objeti-
vos es mucho menos determinista de lo que se piensa.
El desarrollo de un proceso de reforma o cambio no s610 ne-
cesita partir del hecho de que el gobierno no es un ente monoltico
sino tambin del hecho de que las organizaciones que lo compo-
nen acttan a la luz de una contradiccin de origen. De Una duali-
dad entre forlt1alidad legal.-4uenoes condici6n sUficientepero s
necesaria en una ... .: existencia propia
que conforma la vida diarlay elacionaren suevoluci6n.
14 DAVID ARELLANO y ENRIQUE CABRERO
Entender al gobierno en su complejidad requiere partir por
aceptar esta dualidad y las complicaciones que surgen de la mis-
ma. Ni debe subestimarse el factor legal, normativo y poltico de
estas organizaciones, como tampoco puede subestimarse el hecho
de que son organizaciones en espacios especficos y con una di-
nmica propia. Esta dualidad no es una dicotoma, es decir, no es
una relacin de exclusin entre formalidad y vida organizacional
real. Ms bien los elementos de esta dualidad mantienen relacio-
nes e interpenetraciones constantes. La vida real de la organiza-
cin gubernamental es continuamente afectada por las condicio-
nantes formales y polticas que la constituyeron y la sostienen. Al
mismo tiempo, la dinmica organizativa puede desencadenar cam-
bios estratgicos en la induccin de las polticas dado que se de-
sarrolla a travs del tiempo una visin propia de su quehacer, de su
razn de existir.
EL GOBIERNO COMO RED
DE ORGANIZACIONES
AS COMO las organizaciones gubernamentales estn, por as
decirlo, formalmente predeterminadas en sus objetivos y mecanis-
mos, tambin lo estn desde el momento en que nacen sobrepues-
tas en una estructura existente de otras organizaciones guberna-
mentales con las cuales tiene relacin, la cual, a su vez, no ha sido
precisa y lgicamente diseada y construida. Por lo general existe
alguna lgica formal de integracin de las relaciones interorgani-
zacionales pero nunca es acabada y completa.
La dualidad de las organizaciones gubernamentales comienza
a expresarse aqu. Si bien todas ellas pertenecen a una red de orga-
nizaciones ya existente, con cierta legalidad y normatividad, el .
grueso de las relaciones entre ellas se generan tambin en el segun-
do espacio: el del movimiento flexible y complejo de los juegos
interorganizacionales. El gobierno visto como un conjunto de redes
organizacionales, implica la apreciacin de que la Igicaorganiza-
tiva gubernamental no solo tienecomo ~ de referencia a la
ley, a la poltica y .a.lapropiavi(jade la organizacin como tal,
INTRODUCCIN
15
sino que, sustantivamente, implica las relaciones entre. estos ele-
mentos. En otras palabras, si bien el gobierno no es un monolito
tampoco es un espacio desordenado y atomizado de mltiples
actores y organizaciones. Est conformado como un ente hete-
rogneo de mltiples partes (actores, polticas, leyes, reglas, tiem-
pos, etctera) pero que se relacionan y condicionan de una forma
continua. En ciertos momentos con una lgica cooperativa y de
influencia recproca, en ciertos momentos -y frecuentemente sta
es la tendencia dominante- con una lgica de competencia y ten-
sin entre las mismas.
Reformar o ejecutar procesos de cambio en organizaciones
gubernamentales, debe de considerar necesariamente este aspecto
sustantivo de la existencia de redes organizacionales. Si bien no
tanto para buscar generar una perfecta coincidencia y congruen-
cia con la red (esfuerzo analtico sumamente difcil, sobre el que
la teora y la bibliografa es escasa), por lo menos para tener este
"mapeo" de relaciones como un elemento primario a considerar en
los procesos de reforma, y en el mejor de los casos, entender
algunos de los efectos multiplicadores de dichas iniciativas.
ESTRUCTURA DE LA OBRA
EL OBJETIVO de este trabajo colectivo es presentar de una manera
relativamente sistematizada la discusin y las categoras analticas
de punta para el estudio del cambio organizacional, relacionndo-
lo al menos introductoriamente con las organizaciones guberna-
mentales. En otras palabras, hablamos de recuperar los enfoques
ms recientes sobre el cambio desde la teora de la organizacin
y de comenzar a construir esta perspectivade anlisis para el caso de
las organizaciones gubernamentales. Partiendo de los ejes estrat-
gicos referidos (gobierno heterogneo, organizaciones duales y go-
bierno como red de organizaciones), se sistematiza la teora del cam-
bio organizacional y se articula, en una fase primaria de desarrollo,
una propuesta de cambio integral.til para las caractersticas de las
organizaciones gubernamentales. Los tres ejes estratgicos se cons-
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DAVID ARELLANO y ENRIQUE CABRERO
tituyen en los supuestos iniciales, en los criterios sustantivos para
seleccionar de la vasta literatura en teora de las organizaciones
en aquellas propuestas que nos parecen ms importantes.
En la primera parte del libro se discuten los enfoques tericos
del anlisis organizacional. El objetivo de esta seccin es introdu-
cir alea) lector(a) en el amplio y complejo campo que es la teora
de la organizacin y de los desarrollos ms recientes del cambio
organizacional. En su captulo uno se plantea a la teora de la orga-
nizacin como un campo emergente de estudios, sustantivamente
desarrollando estudios de alcance intermedio. Asimismo se pro-
ponen diversas formas de mapear este amplio campo de estudios
organizacionales, ubicndolos y clasificndolos segn ciertos cri-
terios. El segundo captulo tiene como objetivo la discusin de los
enfoques recientes del cambio organizacional. Se discute en este
captulo el hecho de que existen diversos conceptos de cambio
organizacional, los cuales parten de supuestos iniciales clave que
determinan la perspectiva y la profundidad del anlisis del cam-
bio. De esta manera, en el captulo tres se discute la pertinencia
de los procesos innovadores como mecanismos de disparo del
proceso del cambio. De esta forma, los tres niveles de cambio que
se pretenden como integrales adquieren forma: la transformacin
estructural, la transformacin de los procesos decisorios y la trans-
formacin institucional.
En la segunda parte de la obra, el objetivo es observar el pro-
ceso de cambio organizacional como un proceso complejo y obser-
vable desde diversas aristas analticas, cada una de ellas enfati-
zando una parte sustantiva de dicho proceso. El desarrollo de un
cambio integral en una organizacin requiere afectar diversos
espacios organizativos que van desde las estructuras y procedi-
mientos hasta las relaciones institucionales que posicionan a la
organizacin con su contexto.
En el captulo cuatro, se discute el primer tipo o nivel de cam-
bio: el estructural. Analizando las diversas perspectivas sobre
cambio. estrUctural.dela teora, se observan los lmites y. poten-
cialiddesdeinaucirel cambio desde ulla perspectiva estructural
impulsndo la transfonnacin de las estructuras y procedimientos
INTRODUCCIN 17
formales, tomando como base la idea de las configuraciones orga-
nizativas,
En el captulo cinco, se desarrolla la visin conocida como
"anarquas organizadas" y se proponen, a partir de las categoras
definidas desde tal corriente, instrumentos metodolgicos capa-
ces de profundizar el nivel de comprensin de los procesos deciso-
rios reales de la organizacin. A partir de tal diagnstico se define
el procedimiento de modelacin de los sistemas de decisin "flo-
jamente acoplados". Con esto se determinan los puntos clave de
afectacin donde ser necesario intervenir para inducir un proce-
so de transformacin en tales sistemas de decisin, con probabili-
dades reales de modificar las premisas de los circuitos decisorios
existentes. Por su parte en el captulo seis se discute la pertinen-
cia del anlisis institucional y las capacidades de ste para impulsar
procesos de transformacin de los valores, los criterios de com-
portamiento y los smbolos organizativos. El nivel de transforma-
cin institucional es tal vez de los ms difciles y riesgosos, sin
embargo, tambin de los ms importantes si se desea realmente
modificar de una forma significativa los comportamientos y resul-
tados en una organizacin.
La tercera parte de la obra nos refiere a temas crticos o sus-
tantivos de los procesos de reforma. Asuntos crticos que requie-
ren de una reflexin sustantiva y abierta, profunda, con el fin de
comprender y analizar los complejos procesos de cambio.
En el captulo siete se ofrece un modelo para desarrollar un
plan estratgico que impulse la redefinicin de la misin y de los
objetivos estratgicos de la organizacin. Es sobre esta visin que
pretendemos que los otros niveles del cambio adquieran coheren-
cia e integracin. Es en el plan estratgico que la vinculacin po-
sible de los tres niveles del cambio se puede consolidar y racio-
nalizar. En este captulo se desarrollan diversos instrumentos y
herramientas como auxilio en la formulacin e instrumentacin
del plan estratgico que transforme los principios globales de
accin organizacional respecto de su contexto.
En el captulo ocho se avanza sobre lacuestin de las redes
organizacionales y su importancia en la lgica de los procesos de
18 DAVID ARELLANO y ENRIQUE CABRERO
transformacin organizativa gubernamental. Se realiza un intento
de sistematizacin del escaso y limitado nmero de trabajos que
sobre el tema se han desarrollado. Si bien en los supuestos del libro
esta conceptualizacin es clave, el estado del arte en la teora de
la organizacin respecto a este tema es todava muy limitado. Aqu
nos contentamos pues, con dar una introduccin a un tema que re-
querir ser estudiado con profundidad en el futuro.
En el captulo nueve se presenta una discusin que considera-
mos importante en el contexto mexicano y latinoamericano: el pro-
blema de la importacin de tecnologa administrativa y organizacio-
nal. En este apartado se discuten los problemas derivados de traducir
e implementar acrticamente modelos organizacionales pensados
para otras realidades sociales, econmicas y polticas. La estructu-
ra de este captulo est pensada para "romper" el hilo conductor que
gua la discusin en los otros captulos. Pensamos que es importan-
te abordar la discusin del cambio en agencias gubernamentales
no slo desde diferentes enfoques y escuelas sino que tambin,
dadas las particularidades del caso mexicano, es necesario propo-
ner un acercamiento epistemolgico distinto.
En las reflexiones finales se intenta cerrar la discusin de la
obra ofreciendo pistas y argumentando sobre futuros alcances de
una perspectiva del cambio, compleja y dinmica, de las organiza-
ciones gubernamentales.
BIBLIOGRAFA
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Olsen, Ambiguity and choice in organization, Universistetsforlaget,
Bergen, 1976.
Parte 1
Enfoques del cambio
desde el anlisis organizacional
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
CAPTULO 1
Teora de la organizacin:
metforas y escuelas
INTRODUCCIN
E
L ESTUDIO de las organizaciones y sus componentes esencia-
les, es un campo de conocimiento que ha venido cobrando
especial relevancia y se ha convertido en una de las preocupacio-
nes fundamentales de muchos investigadores de diversas disci-
plinas. Hoy por hoy, el hombre en tanto individuo se encuentra
"atrapado" en una sociedad y un mundo que es conformado por
organizaciones, mismas que han penetrado incluso las esferas de
lo pequeo, independiente, personal, comunitario, religioso o tni-
co. Esto implica que nuestro nacimiento, crecimiento y muerte se
registren dentro de contextos organizacionales. Dada la enorme
importancia que las organizaciones han venido a constituir dentro
del desarrollo social, actualmente es posible afirmar que las orga-
nizaciones son el mecanismo matriz que dirige la evolucin social
contempornea. De ah entonces la gran inquietud que se ha gene-
rado en tomo a los intentos por explicar y teorizar acerca de las re-
laciones establecidas por los individuos con las organizaciones y la
sociedad! en el intento por explicar el fenmeno de lo organizado
para ordenarlo e imprimirle alguna lgica que permita abrevar de
I Esta preocupacin por resolver la relacin individuo-sociedad se incluye dentro de
la tradicin sociopolftica que rebasando el campo de los estudios organizacionales, se ha
desenvuelto en la gran tradicin del pensamientofilosficovhistrico y socioevolutivo
moderno al que han pertenecido grandes figuras ~ Kant. Hegel, Marx. Durkheim,
Weber y Freud, donde la relacin individuo-sociedad se ha visto desde dos perspectivas
[21]
22
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
este rico campo de estudio y aportar elementos explicativos acerca
de las lgicas internas que le subyacen, de su desenvolvimiento en
contextos cambiantes y de los procesos de desarrollo, adaptacin y
transformacin. El fin ltimo de estas bsquedas est en dotar de
un orden a un mundo complejo y cambiante.
Dada esta importancia que el fenmeno de la organizacin
cobra en las sociedades modernas, en las cuales como ha dicho
Etzioni (1979: 1) "se ha dado un alto valor moral a la racionali-
dad, la efectividad y la eficiencia", surge la necesidad de desarro-
llar un campo de estudios que se ocupe justamente de este amplio
y novedoso fenmeno emergente. que permita disear organiza-
ciones cada vez ms eficientes y racionales.
As, la Teora de la Organizacin (TO) como espacio terico y
de discusin en el anlisis y estudio de las organizaciones "se ha
incorporado recientemente a diversos cuerpos tericos dada su po-
sibilidad para alcanzar un mayor nivel de especificidad en campos
considerados macros, tales como la economa y la sociologa, o
bien en espacios caracterizados por su amplitud, dinamismo e
importancia social, tales como la administracin pblica, la edu-
cacin o la comunicacin" (lbarra y Montao, 1992: 49).
Por tanto la TO se ha venido constituyendo como un enfoque
multidisciplinario cuyo desarrollo"... se ha enriquecido por el de-
bate entre explicaciones alternativas que se han dado desde la pers-
pectiva de diferentes disciplinas como la ingeniera, la economa,
la biologa, la administracin, la sociologa y la psicologa social
entre otros" (Sols, 1993: 32).
A este respecto cabe sealar que si bien el uso de conocimien-
tos e instrumentos multidisciplinarios ha permitido ofrecer marcos
antagnicas. Por un lado, se considera que el individuo slo puede realizarse integrndose
en sociedad con otros indi viduos pero, por el otro, se considera que toda la historia pasa-
da y presente confirma que esa socializacin del individuo slo se consigue, de hecho, al
precio de una represin siempre creciente. Esta contradiccin significar ltimamente para
los estudios de la organizacin, el desarrollo de dos enfoques que abordan este mismo pro-
blema a partir de la integracin del hombre en organizaciones; dichos enfoques sern los
de corte tradicional o dominantes y los crticos.
TEORA DE LA ORGANIZACIN 23
conceptuales e instrumentos para el anlisis y el diseo de orga-
nizaciones, es cierto tambin que cada disciplina al involucrar su
visin particular del mundo ha propiciado que el estudio y com-
prensin de las organizaciones desde una perspectiva generalizan-
te, como se intent al principio, se haya ido perdiendo conforme el
fenmeno bajo estudio se ha visto subdividido en su totalidad en
disciplinas, dimensiones, variables, que privilegian alguna de las
"partes" que conforman el fenmeno organizacional.
Entonces, aunque si bien "la TO ofrece marcos conceptuales e
instrumentos para el anlisis y el diseo de las nuevas organizacio-
nes basados en conocimientos con enfoques rnultidisciplinarios,
donde cada disciplina tiene su visin particular del mundo"(Ortega,
1993: 9), es tarea importante la clasificacin de las perspectivas
organizacionales que coherentemente estructuradas se hayan enca-
minado a distinguir los atributos de la organizacin como objeto
de estudio. Sin embargo, a pesar de los intentos realizados, a la TO
le es difcil an contar con una clasificacin y ordenamiento de
todas las perspectivas que la integran, que est a la altura de un
fenmeno tan complejo, variado y multifactico como el que han
venido a constituir las organizaciones.
Estando as las cosas, el objetivo de este captulo es eminente-
mente descriptivo, presentando una panormica de la T a fin de
avanzar en el camino de considerarla como una alternativa nove-
dosa para la comprensin e intervencin de las organizaciones
gubernamentales. Hoy que los fenmenos polticos, econmicos y
sociales difcilmente pueden ser explicados sin comprender el
papel que las organizaciones juegan en tales espacios, incorporar
a la variable organizacional como un elemento estratgico de expli-
cacin de la accin humana, posibilita la utilizacin de la ro como
herramienta analtica con elementos mucho ms finos para el
anlisis de las organizaciones que integran el aparato pblico no ya
como ente monoltico sino como una red de organizaciones que
requieren un anlisis en cuanto a su funcin como gobierno.
.As, con esta intencionalidad, realizaremos la exposicin de
algunas propuestas que han sido desarrolladas con el fin de mapear
24 JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
y clasificar el amplio campo de estudios y orientaciones desarro-
lladas en el estudio de las organizaciones a fin de ubicar a las di-
ferentes escuelas que lo integran y poder integrar un marco ms
fino para el anlisis organizacional. Para ello partiremos en un pri-
mer momento de un breve desarrollo histrico de la TO presentando
las diferentes escuelas que han ido surgiendo a lo largo de su histo-
ria -que, aunque reciente, no por ello es menos compleja en casi
un siglo de pensamiento organizacional- que nos permitan estar en
posibilidad de discutir los criterios de anlisis para integrar en un es-
quema o mapa las diferentes escuelas de la TO.
TEORA DE LA ORGANIZACIN. DEFINICIN y
APROXIMACIONES HISTRICAS
LATO ES una ciencia (en construccin) que tiene como fin obtener
una explicacin comprensiva de la organizacin como objeto de es-
tudio, pero aclaremos que este inters por las organizaciones se da
en tanto organizaciones modernas. As, referirse a la existencia
de una TO es referirse al conjunto de orientaciones tericas que
se han venido desarrollando a partir de la propuesta taylorista de
la organizacin cientfica del trabajo hasta las explicaciones ms
recientes del fenmeno organizacional que, independientemente
de su enfoque y nivel de anlisis asumido, se constituyen como ten-
tativas de explicacin de alguno de sus aspectos relevantes (Ibarra,
1991: 50).
La TO comienza a existir como un amplio espectro en el que
a raz de sus fuentes sociolgicas? incorpor temas gigantescos
tales como el orden, el progreso, el Estado, el derecho, la domina-
cin, la religin y las organizaciones, sustentados en gran medida
en los trabajos de Max Weber, quien realiz un examen compara-
tivo entre un nmero importante de civilizaciones. Desde enton-
ces las organizaciones han sido pensadas en trminos de Weber,
es decir, de tipificacin burocratizada, de estructuras mecnicas
2SUS fuentes sociolgicas las podemos localizar en los trabajos de los pensadores
clsicos de la sociologa como son: A. Comte, H. Spencer, M. Weber y T. Parsons, A este
respecto puede COIlsultarse Clegg y Dunkerlay (1980).
TEORA DE LA ORGANIZACIN
25
de control, de su ereccin sobre una base completamente racio-
nal de trabajo dividido y de especialistas. As, la construccin y
adaptacin de las organizaciones modernas ha estado marcada por
el incremento constante de la especializacin, de lajerarquizacin
y la estratificacin, de la formalizacin, la estandarizacin y la
centralizacin en la accin organizacional. Asimismo, bajo estos
supuestos el trabajo dentro de ellas se ha desarrollado, basado en
la intensidad, la mecanizacin y la divisin del trabajo. Adems, la
constante ha sido la aplicacin de mtodos empricos para su es-
tudio, diseo, habilitacin y realizacin.
Para este efecto, lo que nos proponemos presentar es cmo se
ha ido construyendo el cuerpo de lo que conocemos como TO, preo-
cupada por conocer, explicar e incidir en los procesos organizacio-
nales que, construidos como motor cotidiano de la vida social,
otorgan viabilidad o no a los proyectos especficos avanzados por
distintos grupos y sectores de la sociedad. Para ello presentare-
mos primero cmo se origina y dnde se desarrollan los primeros
planteamientos, para despus presentar sus principales orienta-
ciones. Para realizar una reconstruccin del cuerpo terico que
integra a la TO, la pregunta obligada es: qu se debe rastrear? La
presentacin de las escuelas que a nuestro juicio integran el cuerpo
ms representativo de la TO, se lleva a cabo mediante la presen-
tacin de seis aspectos principales que el estudio del fenmeno
organizacional ha cubierto:
En primer lugar estaramos interesados en presentar las es-
cuelas que se interesaron por proponer los principios que inter-
vienen en la conformacin de las estructuras formales e infor-
males de la organizacin.
En segundo lugar se destacarn las teoras preocupadas por
analizar y prescribir los principios que deban guiar la interac-
cin de las organizaciones con sus contextos as como de la
relacin tecnologa y estructura.
A continuacin estaramos pensando en el estudio de las orien-
taciones interesadas por el proceso de toma de decisiones,
mismas que. se valyn del anlisis delproceso decisorio como
26
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
esquema analtico para la comprensin de las organizaciones,
tomando en cuenta los comportamientos racionales y no racio-
nales que las configuran.
Seguidamente consideraramos a las escuelas orientadas a
destacar las consecuencias del trabajo en el comportamiento
humano.
Despus, se considerarn los enfoques dedicados a destacar
los niveles de complejidad de las organizaciones. Refirindonos
aqu principalmente al anlisis del poder y el discurso organi-
zaciona1.
Finalmente, estaremos considerando a las teoras preocupadas
por los procesos de variacin, seleccin y evolucin de las orga-
nizaciones.
Sabemos que el considerar a las escuelas' que se han ocupa-
do slo de estos aspectos del fenmeno organizacional no signifi-
ca de ninguna manera incorporar o reconstruir la historia concreta
de todas estas disciplinas sino que ms bien lo que se intenta es de-
linear un espectro de la TO a partir de la inclusin de aquellas orien-
taciones que han desempeado un papel modelador y orientador
en el diseo, estudio y comprensin de las organizaciones, en el en-
tendido de que si cubrimos estos aspectos podremos llevar a cabo
un acercamiento (aunque incompleto) a las organizaciones como
fenmeno identificable en el espectro de las relaciones sociales.
Administracin cientfica
y teora clsica de la administracin
Los fundamentos materiales (que no tericos) de la TO los encon-
trarnos en la reconstruccin de los procesos del trabajo con el es-
tablecimiento de la administracin cientfica, fundada por F.W.
3Cabe hacer aqu la aclaracin, planteada por Arellano y Coronilla (1993: p. 7), respec-
to a la complejidad que implica "encuadrar escuelas donde, ms bien, tenemos autores [... ]
Existe una amplia flexibilidad dentro de cada escuela, a travs de diferentes autores, y
preferimos la denominacin simplificadora de escuela para englobar un sentido de bsque-
da bajo un lente de observacin de una problemtica organizacional particular".
TEORA DE LA ORGANIZACIN
27
Taylor a principios del siglo xx y continuada por H. Fayol, quien
desarroll la llamada Teora clsica. Nos atrevemos a incluir esta
orientacin en virtud de que con el "taylorismo" podemos distin-
guir claramente la utilizacin de la racionalidad instrumental como
paradigma de la organizacin, lo cual, desarrollado en el mbito de
las empresas da cuenta de un fenmeno de gran importancia para la
TO: el creciente inters por desarrollar un estudio de las organiza-
ciones debido a la magnitud de una serie de problemas que se en-
frentaban en ellas. A partir de este hecho podemos considerar que
el "taylorismo" ha significado un punto de inicio para el estudio
de los procesos organizacionales al ser introducido en las empre-
sas para lograr la organizacin racional del trabajo, las tareas y la
obtencin de altos niveles de productividad, adems de la organi-
zacin de la empresa considerada como sistema de gestin que
implica la toma de decisiones, el procesamiento de la informacin
y el diseo de estrategias capaces de enfrentar contextos cada vez
ms cambiantes y complejos:
Para Taylor, la racionalizacin del trabajo operativo debera
estar acompaada por una estructura general de la empresa que
hiciese coherente la aplicacin de sus principios (Taylor, 1911,
1983). Con base en estos planteamientos podemos ubicar dos mo-
mentos en la obra tayloriana: al primero lo constituyen el estudio
y solucin de los problemas derivados de la organizacin de la
produccin' en tanto que el segundo expresa una propuesta orga-
nizativa de la empresa globalmente considerada en las que se
articularan las funciones productivas con las de direccin.'
4 La propuesta de Taylor en cuanto a las tcnicas de racionalizacin del trabajo inclua
entre otras cosas el pago de salarios altos y el establecimiento de costos unitarios de pro-
duccin, la aplicacin de mtodos cientficos de investigacin y experimentacin para
formular principios y procesos estndares que permitieran el control de las operaciones
manufactureras, la seleccin cientfica de los empleados y de las condiciones de trabajo, el
entrenamiento cientfico y preciso para mejorar la habilidad de los empleados y obtener
estndares de produccin as como lograr un ambiente de cooperacin entre la administracin
y los trabajadores para asegurar la aplicacin de estos principios. Claude (1974).
sPara muchos sta sera la verdadera contribucin de Taylor, es decir "la propuesta
deabordar de manera sistemtica el estudio de I/!. organizacin parael anlisis y solucin de
sus problemas. Para ello propuso la aplicacin de Uncriterio de arriba hacia abajo. As, la
coordinacin del proces productivo requera de una estructura organizativa adecuada,
28 JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
Estas sugerencias influyeron enormemente en el pensamiento
de la poca y en detrimento del ser humano'' debido principalmen-
te al exagerado nfasis en la tarea y al intento de sustituir mtodos
empricos y rudimentarios por mtodos cientficos, vindose refle-
jado en la reparticin de responsabilidades: a la gerencia le corres-
ponda el planteamiento minucioso de las tareas y mtodos que
seran utilizados por el obrero, as como la supervisin de los mis-
mos, en tanto que al, trabajador le corresponda la ejecucin del
trabajo. Bajo este enfoque subyace el concepto del hombre eco-
nmico, es decir, de aquel tomador de decisiones que se distingue
por su preocupacin en problemas de orden tcnico y cuyo objeti-
vo principal es la ganancia mxima.
Como puede notarse de los aportes derivados de la escuela de
la administracin cientfica propuesta por Taylor, se pueden derivar
planteamientos tiles para pensar en el desarrollo de una ro a tal
grado que marc el inicio del estudio de las organizaciones como
espacios de trabajo y desarrollo individual." En este sentido el
taylorismo signific"... el inicio del estudio sistemtico y coheren-
te de las organizaciones... " (Ibarra, 1991: 36) aunque orientado
slo hacia ciertas reas de la organizacin y no dirigido a estudiar
a las organizaciones en su totalidad.
Es pertinente considerar este punto ya que para establecer
en un sentido ms estricto los orgenes de la ro, debemos ubicar
sus orgenes metodolgicos y conceptuales en otro tipo de pro-
puestas orientadas ms tericamente hacia el objeto de estudio.
Dichos orgenes tericos se ubicarn entonces en planteamientos
como el de las teoras de la burocracia siguiendo los planteamien-
tos weberianos del tipo ideal y el debate generado en tomo a ste
proponiendo para ello la creacin de un departamento de planeacin. La administracin
cientfica constituye una combinacin global que puede resumirse as: ciencia en vez de
empirismo. Armona en vez de discordia. Cooperacin, no individualismo. Rendimiento
mximo en vez de produccin reducida. Desarrollo de cada hombre en el sentido de alcan-
zar mayor eficiencia y prosperidad" Chiavenato(l995: 62).
6Unrecuento de estos aspectos puede verse en Bendix (1956).
7Este planteamiento de retamar el taylorismo 'como base material de la TO, ha sido
tomado de la propuesta de Ibarra (1987 y 1991).
27136
TEORA DE LA ORGANIZACIN 29
(v. gro las disfuncionalidades burocrticas) por un lado y la escuela
de las Relaciones Humanas con su propuesta de anlisis sistmico,
funcionalista y de control de los procesos organizacionales por el
otro.
Teoras de la burocracia y de las
disfuncionalidades burocrticas
Una segunda etapa en la historia del pensamiento organizacional
se ubica en las teoras de la burocracia (para muchos autores es a
partir de esta propuesta que se marca el inicio de la TO) cuyo de-
sarrollo se bas principalmente en los postulados funcionalistas
de la sociologa norteamericana, la cual traslad los principios del
"anlisis funcional" al estudio de las organizaciones, misma que si
bien reconoce su deuda con el autor que ms destaca de esta es-
cuela, Max Weber, es cierto tambin que lo presentan despojado
de su complejidad, como es el caso de Talcott Parsons, quien
slo presenta de l una visin parcializada al orientar los postula-
dos de los planteamientos de Weber a los que l quera desarrollar,
el anlisis de las desviaciones funcionales.
No obstante estos inconvenientes, es claro que Max Weber es,
sin duda, considerado como el autor que aport a los estudios de la
organizacin el marco conceptual ms relevante para entender las
realidades organizacionales en los ltimos aos con el desarrollo
de su teora de la burocracia." La organizacin burocrtica, como
forma peculiar de administracin, era considerada por Weber
como el desarrollo ms importante de la sociedad moderna indus-
trial, susceptible de desarrollarse solamente en el Estado moderno y
en las instituciones de lo que l llam capitalismo racional." Esta
8Dentro de esta escuela destacan numerosos autores que fueron influenciados por
Weber, dentro de los cuales podemos mencionar a Robert K. Merton, Philip Selznick, Alvin
Gouldner, Peter M. Blau, Richard Scott, Reinhard Bendix, Robert Michels, entre otros.
9E;1 concepto de capitalismo racional se define en los seis puntos que Scott (1981)
plantea al comparar los sistemas racionales y los sistemas patrimoniales, esto es: la espe-
cializacin de tareas, la jerarqua en la autoridad, el sistema de reglas," impersonalidad,
las calificaciones tcnicas para la eleccin y compensacin de los administradores y la
posibilidad para J()s administradores de hacer carrera en la organizacin.
30 JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
forma de organizacin se basa en una peculiar forma de racionali-
dad, entendida como la adecuacin de medios a los objetivos que
se pretendan, lo que garantiza la mxima eficiencia en la organiza-
cin de personas y actividades en la bsqueda de dichos objeti-
vos. As, el modelo burocrtico se rige por leyes impersonales, la
organizacin se basa en supuestos racionales y se estructura de
manera tal que se pueda cumplir una funcin previamente esta-
blecida para cada componente suyo, los cuales contaban con una
funcin plenamente determinada que cumplir. Con esto, lo que el
modelo burocrtico buscaba lograr era una estructura de control en
las organizaciones modernas, mediante el establecimiento de la
autoridad legal racional como fundamento de orden en dichas orga-
nizaciones, concretado en su aceptacin por parte de todos los
miembros mediante su compromiso y obediencia.
A partir de estos planteamientos se puede sealar (y tal es la
coincidencia de una buena cantidad de autores) que con la teora
de la burocracia se puede empezar propiamente a hablar de una
TO, destacndose las categoras weberianas de asociacin, coope-
racin, orden y organizacin, presentes en el desarrollo de la T a
travs de dicho concepto de burocracia, el cual, segn Weber
(1974: 175), era el tipo ms puro de la asociacin de dominacin
racional legal. Por tanto, la burocracia es para Weber la forma ms
avanzada y racional de ejercer la dominacin en el sentido de pre-
cisin, continuidad, disciplina, rigor, confianza y calculabilidad.
La importancia que la propuesta burocrtica tuvo para con la
TO, es que propuso el fundamento terico para el estudio de las
organizaciones reflejado en el establecimiento de la relacin exis-
tente entre racionalidad y eficiencia, de donde se enfatiz el papel
del avance tecnolgico en la conformacin estructural y destaca-
ron los conceptos de formalizacin, estructuracin y control.
Sin embargo, los planteamientos derivados del modelo ideal
burocrtico weberiano (nica y mejor forma de organizacin e ine-
vitabilidad del mismo, por ejemplo), vinieron a constituir la fuente
de un debate que se desarrollara desde una nueva perspectiva preo-
cupada por el conocimiento y la explicacin de las organizaciones.
TEORA DE LA ORGANIZACIN
31
Esta perspectiva se enmarc en el campo de la sociologa,
mbito desde el cual el anlisis de las organizaciones fue abordado
desde sus distintos aspectos: la estructura, el proceso decisorio,
las relaciones de poder, la comunicacin y la tecnologa, utilizando
distintas orientaciones metodolgicas tales como el estructural fun-
cionalismo, el positivismo lgico y la teora de sistemas.
Es interesante considerar que frente a la propuesta burocrti-
ca de Weber en el mbito de la ro reducida slo al modelo burocr-
tico ideal (descontndose todo su contenido poltico y utilidad me-
todolgica), se gener todo un debate conducido principalmente
por autores importantes dentro de la tradicin de la sociologa
funcionalista norteamericana, como R.K. Merton, P. Selznick y
A. Gouldner, quienes intentaron demostrar
...que no era sencillo encontrar ejemplos claros de una buro-
cracia homognea y eficiente, sino que haba efectos pernicio-
sos del formalismo y la reglamentacin rgida y que del orden
y de la eficiencia que poda ser encontrada en las organiza-
ciones estudiadas empricamente devena (... ) de la capaci-
dad de los individuos y grupos por escapar de las reglas, la je-
rarqua y las formalidades (Arellano, 1998: 4).
Este conjunto de autores agrupado en lo que se ha considerado
como las teoras de las disfunciones burocrticas, consider que la
importancia de la estructura informal era un asunto clave que debe-
ra de ser incluido en la propuesta weberiana de tipo ideal de la bu-
rocracia (Burrel y Morgan, 1979). Para estos autores la organizacin
burocrtica es influenciada por factores unidos al comportamiento
humano que no fueron tomados en cuenta por Weber.
Merton (1965), en su estudio de las disfunciones de la buro-
cracia, busc mostrar las influencias en la personalidad de los miem-
bros de las organizaciones, dnde los esquemas de organizacin bu-
rocrtica conducen a la adhesin inflexible de normas y reglamentos
otorgndoselecasi nica importanciaal rgido respetohacia stos, que
de ser medios se convierten en fines en s mismos desarticulando
los objetivos de la organizacin. Selznick (1949), por su parte, al
32 JOS, DE JESS RAMREZ MACIAS
estudiar el modelo burocrtico sugiri modificaciones para ste
destacando particularmente la delegacin de autoridad y el mante-
nimiento de la organizacin como un sistema adaptable y coopera-
tivo. Gouldner (1967), al investigar las dimensiones burocrticas,
mostr que los mecanismos burocrticos originan ciertas formas de
liderazgo y control autocrticos que conducen a consecuencias dis-
funcionales para la organizacin.
Escuela de las relaciones humanas
Un tercer estadio en el recorrido histrico de la TO lo ubicamos en
el surgimiento de la pretensin de administrar los grupos informales
y la "humanizacin" de la administracin con la entrada en escena
de la escuela de las relaciones humanas. La historia de esta escuela
comienza con las experimentaciones de un grupo de investigado-
res de la planta Hawthome de la Westem Electric Company, en las
afueras de Chicago, quienes hacia el final de la dcada de los aos
veinte (1924-1932) comenzaron a estudiar los factores fsicos que
afectaban el rendimiento en el trabajo, entre los cuales el que ms
destacaba era el factor de la iluminacin en el lugar de trabajo. Estos
experimentos resultaron sumamente desalentadores en virtud de que
lo hallado era, sin duda, una realidad inesperada ya que cuando la
iluminacin fue cambiada por una de mayor intensidad, se registr
una mayor productividad, pero cuando la intensidad no se modific e
incluso se disminuy, la productividad sigui aumentando. 10
Ante esta situacin se solicit asesora a un grupo de investiga-
dores de la Universidad de Harvard cuyos intereses de investi-
IORoethlisberger (1977: 46) comenta dicha realidad inesperada en los siguientes tr-
minos: "Los resultados de esos experimentos no solamente no llevaban a conclusiones cIa-
ras sino que adems resultaban muy curiosos. En un experimento, por ejemplo, los traba-
jadores fueron divididos en dos grupos, el grupo experimental, donde los trabajadores
fueron sometidos a intensidades de iluminacin de creciente magnitud, y un grupo de con-
trol, donde trabajaban bajo una intensidad luminosa constante. Contrariamente a las
expectativas. la produccin se increment tanto en el grupo de prueba como en el de control
y el crecimiento de la produccin en ambos grupos fue aproximadamente de la misma
magnitud. Varios experimentos posteriores de este tipo exhibieron resultados parecidos.
Pareca como si los trabajadores reaccionaran ms a las preocupaciones positivas de los
investigadores sobre sus condiciones de trabajo que a los cambios reales en la ilumina"
cin, Esta respuestafue llamada el Efecto Hawthorne:"
TEORA DE LA ORGANIZACIN 33
gacin -de acuerdo con Scott- estaban centrados en: l. el estu-
dio de grupos de trabajo en ambientes de trabajo, 2. la conducta de
liderazgo y 3. el impacto de los atributos personales adquiridos del
trabajador en la conducta organizacional. As, segn la explicacin
que estos investigadores propusieron de los resultados obtenidos en
los experimentos de la Hawthorne, quedaba demostrado que las
dinmicas internas generadas en los procesos de las organizacio-
nes no se explicaban a partir de la estructura formal o por los obje-
tivos impuestos dentro de ellas sino que la explicacin se encontra-
ba en un nivel mucho ms profundo anclado en la vigencia propia
de los procesos sociales que en ellas se desarrollaban.
Los experimentos de la Hawthome fueron los inspiradores de
muchas lneas de investigacin, como el estudio de los procesos
grupales en los contextos laborales, la estructura grupal y atraccin
recproca entre los miembros, la influencia de las normas grupales
y los efectos que la pertenencia a un grupo tenan sobre los senti-
mientos de los trabajadores, los rasgos y tipos de liderazgo, el cual
iba mucho ms all de la divisin cientfica del trabajo, y la forma
en que los antecedentes y la personalidad del trabajador influyen en
la conducta organizativa."
La aparicin de esta escuela es de suma importancia en el de-
sarrollo de la TO, al instalarse con sta un eje de anlisis que per-
meara a las posteriores orientaciones: la consideracin de la orga-
nizacin como un sistema," en la cual dicho enfoque de sistemas
... se genera a partir de la necesidad de resolver problemas
tcticos especficos y su traslado al mbito industrial se reali-
za fcilmente, el qu tipo de problemas resolver se diluye ante
11Sobre estos aspectos vanse, principalmente, los trabajos de Roethlisberger y
Dickson (1939) y Argyris (1957).
12Esta concepcin,en junto con la de equilibrio. devienende la influenciaque tuviera
el profesory fisilogo de la Universidad de Harvard,LJ. Henderson,quientuvo comoalum-
nos (y algunos de ellos colaboradores) a Arensberg, G. Homans, E. Mayo. T. Parsons y F.
RoethJisbetgr. Lasinterpretaciones hechas porHenderson acerca del equilibrio de Paretoy
de la visinde sistema, reflejadaen SUya clsico esquemade anlisis.se v. reflejadasen
lu obru posteriores de sus seguidores (Jioetblisbetger y Dickson, 1976).
34 JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
la gran pregunta de nuestro tiempo: cmo resolverlos? La
resolucin de problemas y la toma de decisiones se ven as en-
cerradas en un mundo donde la racionalidad fin/medios pasa
exclusivamente por la eficiencia de los segundos para convertir-
se en una racionalizacin que ha gobernado por muchos aos el
pensamiento organizacional (Montao, 1991: 3).
Teora de las estructuras contingentes
Siguiendo este desarrollo de las diferentes escuelas de la T ubica-
mos en siguiente trmino a la escuela de las organizaciones como
estructuras contingentes. Este movimiento, surgido en Gran Breta-
a en los aos cincuenta, se ocup en buscar los elementos deter-
minantes de la estructura de las organizaciones partiendo del su-
puesto de que existe una relacin funcional determinista entre las
condiciones que presenta el ambiente (variables independientes)
y las tcnicas administrativas apropiadas para alcanzar eficazmen-
te los objetivos de la organizacin (variables dependientes). 13
Quiz uno de los aportes ms importantes de esta escuela fue
el demostrar que no existe un modo nico de estructurar las orga-
nizaciones, y, por tanto, negar la posibilidad de establecer una
mejor forma de organizacin en virtud de que las organizaciones
se ven sometidas a la necesidad de responder a las exigencias que
les impone su ambiente, el cual se presenta como diverso y vari-
ado. As, se desarrollaron investigaciones dirigidas a demostrar el
impacto ambiental sobre la estructura y el funcionamiento orga-
nizacional ya que, segn los tericos de esta escuela, es en el
ambiente donde pueden hallarse las explicaciones causales de las
caractersticas organizacionales.
En esta escuela destacan los trabajos realizados por Tom Burns
y G.M. Stalker (1961), Alfred Chandler (1962) y loan Woodward
(1965), sin embargo, uno de los grupos de investigadores ms
13"[... ) la estructura de la organizacin est muy relaeionea con el contexto en el
cual.sta funciona, y granparte de las variaciones de las estructras organizativas pueden
ser explicadas por factores contexmales", D. Pugh el al., citado en Monta'io (1991: 14).
TEORA DE LA ORGANIZACIN 35
importantes dentro de esta escuela es el grupo Aston (de la Uni-
dad de Investigacin en Administracin Industrial en Aston, Ingla-
terra) quien plante todo un marco de investigacin para conocer
cules eran los factores ms relevantes que dan forma a las estruc-
turas organizacionales.
De esta escuela es muy interesante considerar el aporte reali-
zado en cuanto a la aplicacin de un mtodo de investigacin que
pretenda dotar al estudio de las organizaciones de la "cientifici-
dad" de que hasta ese momento careca, segn los investigadores de
este grupo. Ante la ausencia de estudios que dieran cuenta de la
organizacin como objeto terico, los investigadores del grupo de
Aston se propusieron desarrollar un modelo completo que permi-
tiera la construccin -sobre bases empricamente validadas- de
dimensiones que permitieran la comparacin y compresin de las
estructuras de diferentes tipos de organizaciones, adems de iden-
tificar sus problemas comunes.
En este sentido, el programa de investigacin del grupo Aston
busc identificar la asociacin de variables contextuales con el po-
tencial ms alto para predecir las caractersticas de la estructura
organizacional. El asunto central estaba en cmo conceptualizar la
estructura de la organizacin, en tanto categora de anlisis, que
permitiera orientar la problemtica hacia la organizacin como un
objeto terico clave (Clegg y Dunkerlay, 1980). El enfoque metodo-
lgico del grupo de Aston parte de un mtodo desarrollado en el
campo de la psicologa para definir la estructura de la personalidad,
aplicado el anlisis a la estructura de la organizacin; este mtodo
es el anlisis factorial."
14El trabajo desarrollado por los psiclogos para definir una estructura de la persona-
lidad, consisti en la reduccin de los aproximadamente 18,000adjetivos que comnmente
se usaban en el idioma ingls para describir cmo la gente acta, piensa, percibe, siente y se
comporta. A travs de una cuidadosa revisin y el ejerciciode "juicios" de sentido comn la
lista se redujo a cerca de 170 palabras, que seguan siendo demasiadas para un uso de ca-
rcter cientfico. Para reducir esta lista se ech mano de una-tcnieaestadstica conocida
como "anlisis factorial". '
El anlisis factorial permiti identificar las relaciones estrechas entre un rasgo y otro.
As, del7! rasgos se obtuvieron 35 grupos amplios, combinando bajo un rasgo todos aqueo
llos.que.parecan estar altamente correllltionados con ste. Con el empleo de un pequeo
36 JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
Este grupo encontr mediante el uso de un instrumental esta-
dstico muy sofisticado tres factores principales: a) el nivel de es-
tructuracin de las actividades, b) el grado de centralizacin de la
toma de decisiones y c) el tipo de control ejercido, de lnea o imper-
sonal. A partir de la combinacin de estos factores en un esquema
tridimensional, llegaron a establecer una tipologa de las distintas
formas burocrticas, doce posibles tipos en total, con lo cual mos-
traron que la estructuracin de las organizaciones es de suyo un
fenmeno multidimensional (Pugh, Hickson y Hinings, 1969;
Pugh, Hickson, Hinings y Tumer, 1968).
Escuela del comportamiento
La siguiente escuela que se puede distinguir es la escuela del
comportamiento, surgida a principios de los aos cincuenta, preo-
cupada por la elaboracin y desarrollo de modelos para la toma
de decisiones. La intencin de esta orientacin era centrar nueva-
mente el anlisis de las organizaciones en el individuo, con todas
sus necesidades e intereses, devolvindole un lugar que le haba
sido negado tanto en la teora clsica de la administracin como en
la teora burocrtica. Es por ello que retoma el nfasis puesto en las
personas, propuesto por la teora de las relaciones humanas, slo
que referido dentro de un contexto organizacional donde se deter-
grupo de "jueces experimentados" para medir, en un grupo de hombres adultos a quienes
conocanrazonablemente bien, cada unode los 35grupos de rasgos, se pudo determinarlas
medidasde asociacin--especialmente el coeficientede correlacinproducto-momento de
Pearson- que forman las bases para un anlisis factorial. Usandosemejantesmedidas, las
intercorrelaciones obtenidas pueden ser manipuladas mediantesofisticadas tcnicas mate-
mticas para producir factores comunes, Como resultadodel anlisis factorial, los 35 ras-
gos fueronagrupadosalrededorde 12factores "comunes". Esto significaque estos 12fac-
tores probaron ser a! menos tan buenos como los '35en describir la personalidad. Los 12
factores fueronproducidos a travsdel anlisis intercorrelacionaI (elegg y Dunkerlay, 1980).
La gran fortaleza de los estudios de Aston a! emplear el anlisis factorial fue, sin
duda, el que proveyeronuna tcnicasimplede medicin,dondela organizacinse conside-
ra comoun objeto, en el cual la accininstrumental a travsde sta poseeia posibilidadde
control y manipulliCin. Sin embargo. la gran Qt'ticaque seba realizadoa este enfoquees
el excesivo empirill1llO CQn el cual desarro1larQn SI.linve$tigacin llegando hasta el-extre-
roofeticbizllr el anlisisa costade Objetivar ~ v l n t u l fenmenode laorganizacin.
TEORA DE LA ORGANIZACIN 37
mina la percepcin de las situaciones vividas y donde las decisiones
son tomadas en funcin de esta percepcin. Esta relacin es la que
explica el comportamiento humano dentro de las organizaciones en
tanto que ste implica tanto decisiones como acciones, slo que
en las orientaciones anteriores el inters estaba puesto en la explica-
cin del desarrollo de las acciones, por lo que a la escuela del com-
portamiento le preocuparn los mecanismos de decisin que ori-
ginan las acciones. Por tanto, los procesos de percepcin de las
situaciones y de raciocinio son los elementos clave que permiten
entender y explicar el comportamiento humano. Con esta orienta-
cin, el anlisis organizacional pasa de una comprensin de "hom-
bre econmico" (teora clsica) y de "hombre social" (teora de las
relaciones humanas) a la del "hombre administrativo", el cual bus-
ca la manera satisfactoria y nQla mejor manera de hacer un tra-
bajo."
Nuevas relaciones humanas
En los aos sesenta se ubica el enfoque de las nuevas relaciones hu-
manas, caracterizado principalmente por la bsqueda de estructu-
ras organizacionales cada vez ms flexibles y adaptables a los nue-
vos esquemas de produccin, reflejados principalmente en las
nuevas formas de competencia donde la calidad adquiri un papel
estratgico, el agotamiento de los esquemas de produccin en masa
y de estructuracin organizacional, donde las fronteras entre estruc-
tura formal e informal son cada vez ms difusas y traslapadas. Asi-
mismo, dentro de este enfoque "distinguimos investigaciones que
asumiendo la teora de la motivacin de Maslow como eje terico
fundamental, pretende explicar y resolver los efectos negativos en el
trabajo como consecuencia de la automacin" (Ibarra, 1991: 46).
Los autores que ms destacan en esta orientacin son Ch.
Argyris, A. Maslow, F. Herzberg y A. Tannembaum. La pretensin
de estos autores era desarrollar esquemas que permitieran evitar
I"Bsteplanteamiento se encuentra principalmente enla&ra de H. Simon (1947).
38
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
las secuelas negativas del trabajo en las organizaciones partiendo
de considerar las necesidades humanas. Uno de sus planteamientos
centrales es el del desarrollo de estructuras participativas que per-
mitan la autorrealizacin de los trabajadores y su libertad respec-
to a la rigidez burocrtica. Asimismo, la motivacin se considera
como el factor que determina la productividad ya que slo un em-
pleado motivado y con posibilidad de colaborar es un empleado
dispuesto a cooperar. Para lograr estos esquemas en las organiza-
ciones se desarrollaron diversas herramientas susceptibles de uti-
lizarse en estructuras participativas tales como el enriquecimiento
de tareas, los grupos de resolucin de problemas, los grupos aut-
nomos y la ampliacin de tareas.
Anlisis del poder y del
discurso organizacional
El estudio y anlisis de las organizaciones se han enfrentado cada
vez ms con una categora que siempre ha estado presente desde los
fundamentos tericos de la organizacin pero que no haba sido
suficientemente considerada: la categora poder. Dada la importan-
cia que el poder ha retomado como fuente de explicacin de los
asuntos de la organizacin, los tericos de la organizacin han vuel-
to sus ojos hacia ella. Sin embargo, a pesar de tal importancia cre-
ciente an no se cuenta con una definicin clara y consistente de
poder, lo cual hace que esta categora pareciera ser el concepto
menos entendido en el anlisis de las organizaciones. Han existido
amplios avances para identificar las fuentes de poder dentro de la
organizacin, las cuales son muchas y variadas a saber: la autoridad
formal, las leyes y reglamentos, el control de los procesos de deci-
sin, el control del conocimiento y la informacin, la capacidad para
tratar con la incertidumbre, el control de la tecnologa, las alianzas
interpersonales, el simbolismo y la manipulacin de las .ideas o el
mismo poder del que ya se dispona (Margan, 1990: 146).
Tradicionalmente el poder ha sido visto como la capacidad de
influir en otros para que hagan lo que uno desea que hagan incluso,
TEORA DE LA ORGANIZACIN 39
si es necesario, en contra de su voluntad (Weber, 1974), por lo que
para el anlisis organizacional el marco de poder se bas en la so-
ciologa de la dominacin weberiana y en los modelos de burocracia
y burocratizacin que derivaron de ella enfatizndose el carcter
relacional del poder como una capacidad o recurso distribuidos
diferenciadamente, capaces de producir y reproducir relaciones de
autonoma y dependencia estructuradas jerrquicamente al ser des-
plegados con el grado apropiado de estrategia y destreza tctica por
parte de los actores sociales (Clegg, 1989).
Este argumento trat de generalizarse a todas las organizacio-
nes bajo el supuesto de que la fuente de poder en las organizaciones
estaba dada por el grado de conocimiento tcnico dando pie a la
separacin, propuesta por algunos autores, entre poder "formal" y
poder "real" o la distincin entre organizacin "formal" e "infor-
mal" (Thompson, 1956; Bennis, Berkowitz, Affinito y Malone,
1958).
Un autor que ha ejercido una gran influencia con sus estudios
acerca del poder en el campo de estudio de las organizaciones, ha
sido M. Crozier (1963). De los estudios realizados por este autor
destaca el que llev a cabo en Francia en una compaa tabacale-
ra de propiedad estatal enfocndose sobre todo en el papel desem-
peado por los trabajadores de mantenimiento y desentraando la
fuente del alto grado de poder que estos trabajadores tenan sobre
otros, como los de produccin, que se supona en trminos forma-
les que eran el corazn del flujo de trabajo e incluso sobre la ge-
rencia."
16Segn nos propone Crozier, aparentemente el papel desempeado por los trabaja-
dores de mantenimiento en trminos formales era marginal en virtud de que se consideraba
que el trabajo de los obreros de produccin era el realmente importante. Por lo tanto, el tra-
bajo de los obreros de mantenimiento estaba asegurado solamente si los de produccin su-
fran alguna avera en sus mquinas de trabajo. En esta m p r ~ el grado de burocratizacin
era muy alto, todo estaba totalmente formalizado y prescrito; a excepcin de un detalle: la
propensin de las mquinas a descomponerse. Este hecho era de una importancia vital para
los trabajadores de produccin dado el sistema de pago bajo el cual se regan, es decir, aqu
se haba diseado un sistema de pago de acuerdo con el nmero de piezas producidas.
Para mantener su nivel de salario los trabajadores de produccin requeran del fun-
cionamiento constante de su maquinaria, por lo que el grado de dependencia de los traba-
jadores de mantenimiento era extremo. Sin su experiencia, las averas en las mquinas no
40 JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
La fuente de poder de los trabajadores de mantenimiento, segn
nos muestra Crozier, era la capacidad de control de un espacio de
incertidumbre, la frecuencia de las averas de la maquinaria indis-
pensable para los trabajadores de produccin, misma que escapaba
al nivel de formalizacin y prescripcin burocrtica. De acuerdo
con el autor, la habilidad para controlar algn espacio de incerti-
dumbre representaba una fuente potencial de poder. Esto significa
que la organizacin es una estructura de poder que supone la parti-
cipacin activa de actores en relaciones de intercambio de acuer-
do con el grado de incertidumbre que son capaces de controlar. El
poder es una relacin de intercambio y negociacin entre los acto-
res y, en tanto que relacin, el poder no es. una capacidad o un atri-
buto de los actores sino el resultado de la interaccin de los mismos
(Ibarra y Montaa, 1987).
Recientemente las investigaciones sobre el poder en las orga-
nizaciones han transitado principalmente por dos vas. Por un lado
estn los exponentes de la corriente neoweberiana, orientacin ten-
diente a priorizar tanto las formas institucionales como los mecanis-
mos mediante los cuales el poder es alcanzado, rutinizado y dispu-
tado. El nfasis est puesto en las grandes restricciones y las
determinantes del comportamiento, principalmente en las formas de
poder derivadas de las estructuras de clase y propiedad pero tam-
bin en el impacto de los mercados y agrupaciones y, ltimamente,
en las estructuras normativas de gnero. De los exponentes de esta
corriente, uno de los ms destacados (aunque es cierto que no todo
su trabajo puede ser catalogado as) es Stewart Clegg (1975,
1979, 1989).
podran ser arregladas a tiempo, impactandodirectamente el nivel de sueldo de los traba-
jadores de produccin. Consecuentemente los trabajadores de mantenimiento tenan un
alto grado de poder sobre los otros trabajadores en la organizacin porque ellos controla-
ban la fuente de incertidumbre. La gerencia y los trabajadores de produccin, conscientes
de ello, intentaronrevertir la situacina travs del mantenimientopreventivopero misterio-
samente los manuales fueron desapareciendo y se registraron actos de sabotaje. El precio
paravolver a restaurarla nonnalidad fue un grado de autonomay poder relativo disfrutado
y defendido por los trabajadores de manteniminento. Los detallesde este caso se encuentran
contenidos en Crozier (1974).
TEORA DE LA ORGANIZACIN 41
Otra perspectiva de anlisis del poder obtiene su inspiracin
tanto de los intereses de Maquiavelo en las micropolticas del poder
organizacional como en su expresin contempornea en los traba-
jos de Foucault. Este enfoque se ha concentrado ms en los pro-
cesos micropolticos mediante los cuales el poder es alcanzado y
movilizado en oposicin o en paralelo a los regmenes establecidos
y a las estructuras de dominacin mediante las cuales se gobierna.
Este enfoque ha adquirido mucha fuerza a partir del trabajo de M.
Foucault sobre las coaliciones y alianzas que movilizan regmenes
disciplinarios particulares y que proveen una perspectiva bottom-
up ms que una top-down en las prcticas organizacionales
especficas mediante las cuales el poder "sobre otros" puede ser
temporalmente fijo (Reed, 1996).
Ecologa de las poblaciones'
Finalmente, siguiendo los enfoques que consideran que la organi-
zacin acta como un sistema abierto, inmersa junto con muchas
ms en un ambiente que acta y obliga a las organizaciones a
responderle de alguna manera, encontramos el modelo de la eco-
loga de la poblacin." El desarrollo de este enfoque busca cen-
trar la problemtica del cambio que enfrentan las organizaciones
en los procesos de seleccin que actan sobre ellas y, a diferencia
de otros enfoques que se ocupan de esta misma cuestin, se cen-
tran los procesos de aprendizaje y adaptacin. Esta orientacin
considera para su desarrollo la existencia de un proceso ecolgico
donde el ambiente selecciona algunas organizaciones para la extin-
cin, lo cual permitir a otras sobrevivir (el ambiente, a la manera
del mercado en teora microeconmica, es el mecanismo eficien-
17EI primer estudio que considera la existencia de una ecologa actuando entre las
organizaciones fue desarrollado por Michael T. Hannan y John Freeman, en el artculo
"The Population Ecology of Organizations", aparecido en la AmericanJournal ofSociology
en marzo de 1977. Estos autores propusieron una perspectiva de las organizaciones como
organismos que existen en ambientes competitivos. dando respuesta a ambientes especfi-
cos; esto explica el hecho de que cuando existen mltiples organizaciones. su nacimiento.
desarrollo y caractersticas son similares en virtud deque 1l!s o r ~ o s generan vncu-
los en espacios queles permitan sobrevivir, conocidos como potJlaciones.
42 JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
tador de las acciones de los elementos que en ellos participan).
Dicho proceso ecolgico, visto en tres etapas (variacin, seleccin
y retencin), es el centro del planteamiento, de donde las restric-
ciones internas y externas que enfrentan las organizaciones para
adaptarse a un contexto dado actan como determinante sobre las
formas y caractersticas que cada organizacin (o ms bien dicho,
las poblaciones de organizaciones) despliega en el tiempo, lo cual
da cuenta de la diversidad y evolucin de las formas organizacio-
nales adquiridas.
En este planteamiento subyace una perspectiva evolucionista
de los procesos de cambio adaptativo que depende del comporta-
miento desarrollado en cada una de las etapas. En este sentido, la
primera etapa es la de variacin, entendida como el proceso en el
cual las formas organizacionales reflejan los procesos de cambio
e innovacin organizacional; estos cambios o variaciones pueden
ser entre organizaciones o variaciones hacia dentro de las propias
organizaciones. La diferencia de la concepcin del cambio dentro
de esta escuela con las de corte tradicional, es la indiferencia con
que el ambiente retoma estos cambios, puesto que los mecanismos
ecolgicos de seleccin actuarn independientes de las capacida-
des de planeacin y conduccin del cambio instrumentadas al inte-
rior de las organizaciones, basta solamente con que los cambios se
den para que el medio ambiente pueda seleccionar diferencialmente
a las organizaciones. Por lo tanto, para que pueda operar la seleccin
debe haber variacin entre las formas, independientemente de si se
han planeado o no.
La segunda etapa del proceso ecolgico se refiere a la selec-
cin, donde se eliminan algunas variaciones al resultar no deseables
al ambiente, y donde tambin se refuerzan aquellas que resulta-
ron positivamente seleccionadas. La tercera es la de retencin, la
cual hace que se conserven o se reproduzcan las variaciones que
hayan sido positivamente seleccionadas. stas permanecern hasta
el momento en que se vean sujetas a un nuevo proceso de variacin.
Este proceso ecolgico de seleccin hace que las organiza-
ciones se diferencien en tipos, creen constantemente variaciones
TEORA DE LA ORGANIZACIN 43
y procesos de seleccin y retencin. Estos procesos se vern
reflejados en la bsqueda de configuraciones que mejor se adap-
ten al nicho al cual desean adaptarse. La bsqueda de la configu-
racin acorde al nicho se conoce como isomorfismo, el cual se con-
sidera como el principio fundamental de sobrevivencia de las
poblaciones de organizaciones.
Un resumen de las distintas escuelas hasta aqu vistas se pue-
de apreciar en el cuadro l.
Hasta aqu podemos decir que mediante estas aproximaciones
hay una idea (aunque insistimos, imperfecta e incompleta) del cuer-
po que podra considerarse como principal o representativo, para ser
ms exactos, de la TO, el cual, dado el estado actual de desarrollo
que observa esta disciplina debe de ser complementado con los
estudios que actualmente se estn llevando a cabo sobre cuestio-
nes fundamentales de la organizacin, y que dan cuenta de la com-
plejidad que le es inherente, como son: el anlisis mismo del poder,
el conflicto, la comunicacin, la cultura, el discurso, el lenguaje y el
simbolismo. Los ltimos anlisis desarrollados marcan ya la ten-
dencia a abordar de manera crtica el fenmeno de la organizacin,
lo cual ha posibilitado que se descubran nuevas realidades y nue-
vas tradiciones en lo referente al estudio de las organizaciones
(Alvesson, 1993; Cooper y Burrel, 1988; Hassard y Parker, 1993;
Arellano, 1992) o como en el caso de los estudios desarrollados por
investigadores de tradicin francfona que invitan al estudio de las
organizaciones a partir de una tradicin diferente a la de corte anglo-
sajn, misma que ha imperado durante muchos aos en el anlisis
organizacional (Chanlat, 1994).
As, una vez presentadas estas escuelas de la TO, la conclusin
obligada es el reconocimiento de la vastedad y complejidad con la
que se presenta este continente terico, integrado por una enorme
cantidad de aproximaciones y enfoques, los cuales, incluso, presen-
tan contradicciones entre s. Pese a todo creemos que es posible
ubicar a cada uno de ellos en un espacio determinado establecien-
do alguna categora o eje que fundamente su existencia y articula-
cin en el espectro de la ro. De los esfuerzos realizados por inte-

CUADRO 1
ELEMENTOS Y ESCUELAS MS REPRESENTATIVOS DE LA TEORA DE LA ORGANIZACIN
-Escuela de las relacio- E. Mayo, M.P. Follet,
nes humanas. F. Roethlisberger y W.J.
Dickson.
EletMnto relevante
1. Principiosparala con-
formacin de las estruc-
turas foimales en las oro
ganizaciones.
2. Planteamiento terico
para la conformacin de
las estructuras formales
en las organizaciones.
3. Estudio de la confor-
macin de las estructuras
informales en las orga-
nizaciones.
Escuela
-Administracin cient-
fica y teora clsica de la
administracin.
-Teoras de la burocra-
cia y de las disfuncio-
nalidades burocrticas.
Autores ms representativos
F. W. Taylor, H. Fayol,
F.B. Gilbreth, L.F. Gulick
y L. Urwick
M. Weber, Robert K. Mer-
ton, P. Selznck.Gouldner,
Peter M. Blau, R. SCOtl,
R. Bendix, R. Michels y
M. Crozier.
Aporte principal
-Organizacin racional del trabajo.
-Estudio y solucin de los problemas deri-
vados de la organizacin de la produccin.
-Eficiencia operacional mediante el estudio
de los tiempos y movimientos.
-Utilizacin de los principios del "anlisis
funcional" al estudio de las organizaciones.
-Planteamiento de una estructura de control
en las organizaciones modernas, basada en
el establecimiento de la autoridad legal racio-
nal como fundamento de orden en dichas or-
ganizaciones.
-Modelo organizacional regido por leyes
impersonales.
-Anlisis de las desviaciones funcionales.
-Administracin de grupos informales.
-"Humanizacin" de la administracin.
-Estudio de procesos grupales en contextos
laborales.
-Influencia de las normas grupales.
-Rasgos y tipos de liderazgo.
Perspectiva de la organizacin
-La organizacin racional y
formal es la nica capaz de
garantizar la mxima prospe-
ridad tanto del patrn como
del empleado.
-La organizacin se basa en
supuestos racionales y se es-
tructura de manera tal que se
pueda cumplir una funcin
previamente establecida para
cadacomponentesuyo, los cua-
les contaban con una funcin
plenamente determinada que
cumplir.
-Organizacin formal.
-Prirnera consideracin de la
organizacin como un siste-
ma social, constituido por una
serie de roles.
-Organizacin informal.
4. Anlisis y prescripcin -Teora de las estructu-
de los principios conduc- ras contingentes.
tores de la interaccin de
las organizaciones con
sus contextos.
5. Anlisis del proceso de- -Escuela del comporta-
cisorio, tomando en cuen- miento.
ta los comportamientos
... racionales y no racionales
t", que intervienen.
6. Consecuencias del tra- -Nuevas relaciones hu-
bajo en el comportamien- manas.
tohumano.
J. Woodward, P.R. Law-
rence y J.W. Lorsch,
T. Burns, G.M. Stalker,
LD. Thompson y el Grupo
Aston.
H. A. Simon, Ch. Bamard,
Ch. Argyris, R.M. Cyert
y J.G. March.
Ch. Argyris, A. Maslow,
F. Herzberg y A. Tannem-
baum y R. Likert.
-Elementos determinantes de la estructura
de las organizaciones.
-Existencia de una relacin funcional deter-
minista entre las condiciones que presenta
el ambiente (variables independientes) y las
tcnicas administrativas para alcanzar efi-
cazmente los objetivos de la organizacin
(variables dependientes).
-No existe un nico modo de estructurar las
organizaciones, ni una mejor forma de orga-
nizacin.
-Enfatiz el anlisis centrado en el individuo
con todas sus necesidades e intereses.
-Anlisis de los mecanismos de decisin
que originan las acciones dentro de un con-
texto organizacionaI.
-Diseo de estructuras organizacionales
flexibles y adaptables a los nuevos esquemas
de produccin.
-Desarrollo de esquemas que permitieran
evitar las secuelas negativas del trabajoen las
organizaciones partiendo de la considera-
cin de las necesidades humanas.
-Desarrollo de estructuras participativas.
-Las organizaciones se ven
sometidas a la necesidad de
responder a las exigenciasque
les impone su ambiente, el
cual se presenta como diverso
y variado.
-Sistemas abiertos y cerrados.
-Sistema social cooperativo-
racional en donde los proce-
sos de percepcin de las
situacionesy de raciocinioson
los elementos claves que per-
miten entender y explicar- el
comportamiento humano.
-Se considera que la motiva-
cin es el factor que determi-
na la productividad, ya que
slo un empleado motivado y
con posibilidad de colaborar
es un empleado dispuesto a
cooperar.
-Las estructurasde las organi-
zaciones deben ser flexibles y
participativas, capaces de per-
mitir el logro de la autorrea-
lizacin de los trabajadores.
Cuadro 1 (Continuacin)
relevante Escuela Autores ms representativos
Aporte principal
Perspectiva de la orgunizucion
7. Niveles de complejidad
de las organizaciones.
-Anlisis del poder y el
discurso organizacional.
S. Clegg y, D. Dunker-
ley, J. Pfeffer, G. Salan-
zick.. P. J. DiMaggio y
W. W. Powell, M. Crozier
y E. Friedberg.
-Las fuentes de poder dentro de la organi-
zacin se pueden ubicar en la autoridad for-
mal. las leyes y reglamentos. el control de
los procesos de decisin. el control del cono-
cimiento y la informacin. la capacidad para
tratar con la incertidumbre. el control de la
tecnologa. las alianzas interpersonalcs, el
simbolismo y la manipulacin de las ideas o
el mismo poder del que ya se dispona.
-Las formas institucionales actan como me-
canismos mediante los cuales el poder puede
ser alcanzado. rutinizado y disputado.
-Existen procesos micropolticos mediante
los cuales el poder se puede alcanzar y movi-
Iizar ya en oposicin o en paralelo a los regf-
menes establecidos y a las estructuras de
dominacin mediante las cuales se gobierna.
-En las organizaciones la fuen-
te de poder esta dada por cl ura-
do de conocimiento tcnico
-La organizacin es una es-
tructura de poder que supone
la participacin acuva de acto-
res en relacioncs de intercam
bio de acuerdo con el grad de
inccrtidumhre qUl' son capa-
ces de controlar
-Existcncoalicione-, y alianzas
al interior de las organizacio
nes que movilizan
disciplinarios particulares. y
que proveen una pcrspectiv.
bottom-up ms que una top-
down en las pnicticus orguni
zacionales.
8. Procesos de variacin,
seleccin y evolucin de
las organizaciones,
Ecologa de las pobla-
ciones.
Michael T. Hannan yJohn
Freeman.
-Considera un proceso ecolgico, donde el
ambiente selecciona algunas organizaciones
para la extincin, lo cual permitir a otras
sobrevivir.
-El proceso ecolgico de seleccin hace
que las organizaciones se diferencien en
tipos, creen constantemente variaciones y
procesos de seleccin y retencin.
-Las formas de poder deriva-
das de las estructuras de clase
y propiedad, del impacto de
los mercados y agrupaciones
y de las estructuras norrnati-
vas de gnero, actan como
restricciones y determinantes
del comportamiento en las
organizaciones.
-La organizacin acta como
un sistema abierto. inmersa
junto con muchas ms en un
ambiente.
-Las organizaciones son orga-
nismos que existen en am-
bientes competitivos. donde
existen mltiples organizacio-
nes. cuyo nacimiento. desarro-
llo y caractersticas son s ~ l
res, generando vnculos en
espacios conocidos como po
blaciones, que les permitan
sobrevivir.
48
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
grar en un mapa a dicha diversidad de enfoques, presentaremos
tres de los ms importantes con la finalidad de que sirvan como
hilo conductor al adentrarnos en la vastedad del campo que repre-
senta la TO.
NIVELES DE ANLISIS ORGANIZACIONAL
y SUPUESTOS DE LA NATURALEZA HUMANA
EN LA TEORA DE LA ORGANIZACIN.
LA CLASIFICACIN DE GRAHAM ASTLEY
y ANDREW VAN DE VEN
I8
PARA estos autores las principales escuelas de pensamiento dentro
de la TO se pueden ubicar en un esquema metaterico, clasificndo-
las dentro de cuatro enfoques bsicos: estructural-sistmico, elec-
cin estratgica, seleccin natural y accin colectiva, los cuales re-
presentan perspectivas cualitativamente diferentes acerca de la
estructura de la organizacin, el comportamiento, el cambio y los
papeles de la gerencia. El considerarlas permitir contar con un re-
pertorio de alternativas para aproximarnos y comprender a la TO.
El punto de partida para elaborar esta clasificacin es la dis-
tincin de dos dimensiones analticas:
El nfasis sobre los supuestos acerca de la naturaleza huma-
na, reflejado en la dualidad determinismo versus voluntarismo.
El nivel de anlisis organizacional.
Respecto a la primera dimensin acerca de la naturaleza hu-
mana, referida particularmente a las relaciones entre los seres
humanos y su ambiente, recientemente numerosos autores han
hecho la distincin entre teoras de la organizacin que emplean la
dualidad clsica entre determinismo social y libre albedro. Esto
es, la perspectiva de si los seres humanos y sus instituciones son
18Esta parte ha sido elaborada a partir de la propuesta presentada por W. Graham
Astley y AndrewH. Van de Ven (1983).
TEORA DE LA ORGANIZACIN 49
determinados por fuerzas exgenas o si ms bien son elegidas y
creadas autnomamente por dichos seres humanos.
Visto desde una perspectiva voluntarista, tanto los individuos
como las instituciones que crea son autnomos, proactivos, agen-
tes autodirigidos; los individuos son vistos como la unidad bsica
de anlisis y fuente de cambio en la vida arganizacional (Astley y
Van de Ven, 1983: 246-247). Desde esta perspectiva se le atribuye
a los seres humanos un rol mucho ms creativo, en la cual el libre
albedro ocupa un papel central y "... donde el hombre es reconoci-
do como el creador de su ambiente, el controlador en oposicin al
controlado, el dominador ms que la marioneta" (Burrel y Margan,
1979: 2).
La orientacin determinista, por el contrario, lejos de enfocarse
en los individuos se concentra en las propiedades estructurales
del contexto dentro del cua11as acciones se desarrollan, y donde el
comportamiento individual es visto como determinado por (y reac-
cionado a) las restricciones estructurales que provee la vida orga-
nizacional con una total estabilidad y control; par tanto, desde esta
perspectiva se considera que tanto los seres humanos como sus
experiencias obtenidas son producto del ambiente y en consecuen-
cia estn condicionados por causas externas.
La existencia de dos perspectivas tan extremas acerca de las
relaciones entre los seres humanos y su ambiente ha provocado
un debate filosfico intenso entre los partidarios del determinismo,
por un lado, y los del voluntarismo, por el otro. As, se ubican teo-
ras sociales que se adhieren a cada uno de estos extremos, dndo-
se, adems, las de corte intermedio, las cuales se ubican en alguna
parte del rango entre stos."
19Estedebate gira en tomo a dos dimensiones acerca de la naturaleza de las ciencias
sociales: objetiva vs. subjetiva, las cuales, adems de la discusin acerca de la naturaleza
humana, han propiciado el debate tambin en otros niveles de anlisis y supuestos que,
aunque conceptualmente separados, no dejan de estar interrelacionados entre s. Es impor-
tante considerar que adems de las discusiones propias en el mbito de la naturaleza
humana, existen las propias al nivel de la naturaleza ontolgica, epistemolgica y meto-
dolgica de dichas dimensiones. Estas discusiones son abordadas en Burrel y Morgan
(1979: 19).
so
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
Asimismo, el intercambio de perspectivas entre los enfoques
voluntarista y determinista se ha entrelazado con una distincin
adicional, la que surge de diferenciar los niveles micro y macro de
anlisis en todo fenmeno organizacional. Esta diferenciacin
define la segunda dimensin analtica propuesta por Astley y Vande
Ven: el nivel de anlisis organizacional. Esta consideracin ha sido
recientemente incorporada a la TO, en virtud de que tradicional-
mente ha privado una concepcin de la organizacin como una
entidad individual y nica. Sin embargo, las propuestas de teoras
relativamente nuevas (v. gro la escuela de la ecologa poblacional)
han planteado la necesidad de considerar un nivel de anlisis que
se encargue de estudiar poblaciones totales de organizaciones,
bajo el supuesto principal de que las poblaciones exhiben propieda-
des distintivas y dinmicas propias, mismas que no son perceptibles
en organizaciones en el mbito individual.
A partir de estas dos dimensiones analticas Astley y Van de
Ven proponen en el cuadro 2 cuatro perspectivas, en donde se de-
finen conceptos particulares para las variables estructura, cambio,
comportamiento y papel de la gerencia, ubicando en stas a las
diferentes escuelas de la TO.
De acuerdo con este esquema, en el cuadrante nmero uno
dentro de la perspectiva sistmico-estructural (Ql), se encuentran
los enfoques que han dominado el pensamiento organizacional: la
teora de sistemas, el estructural funcionalismo y la teora de las
estructuras contingentes, los cuales ejercieron su influencia en la
teora clsica de la administracin, la teora de la burocracia, de las
relaciones humanas y en su momento precedieron el desarrollo de
la teora de las estructuras contingentes. Sin negar las diferencias
existentes entre estas escuelas, de acuerdo con los autores, com-
parten una orientacin determinista donde el comportamiento
organizacional es determinado por una serie de mecanismos imper-
sonales que actan como restricciones externas sobre los actores.
Los elementos estructurales se asumen como instrumentalmente
organizados para el cumplimiento de las metas organizacionales
y, por lo tanto, "funcionales" (Astley y Van de Ven, 1973: 248).
CUADRO 2
CUATRO PERSPECTIVAS DE LA ORGANIZACIN Y LA ADMINISTRACIN
Macronivel
(Poblacionesy
comunidades de
organizaciones)
Perspectiva de la seleccin natural
Escuelas: Ecologa de las poblaciones, economa industrial, his-
toria econmica.
Estructura: Competencia ambiental y capacidad de predefinir ni-
chos. Laestructura industrial es econmica y tcnicamente determi-
nada.
Cambio: Evolucin natural de la variacin ambiental, seleccin y
retencin. El contexto econmico circunscribe a la direccin y se
extiende al crecimiento organizacional.
Comportamiento: Aleatorio, natural o econmico; seleccin
ambiental.
Papel de la direccin: Inactivo.
Perspectivas de la accin colectiva
Escuelas: Ecologahumana, economa poltica, pluralismo.
Estructura: Comunidades o redes de grupos partidarios semi-
autnomos interactuando para modificar o construir su ambiente
colectivo, normas, opciones. Organizacin controla la accin co-
lectiva, liberando y expandiendo la accin individual.
Cambio: Negociaciones colectivas, conflicto, negociacin y
arreglo entre los participantes mediante el ajuste mutuo.
Comportamiento: Razonable, colectivamente construido.
Orden polticamente negociado.
Papel de la direccin: Interactivo.
Micronivel
(Organizaciones
individuales)
Q31 I Q4
Ql Q2
Perspectiva sistmico-estructural Perspectiva d la eleccin estratgica
Escuelas: Teora de sistemas, estructural funcionalismo, teora Escuelas: Teora de la accin, teora contempornea de la deci-
de la contingencia. sin, gerencia estratgica.
Estructura: papeles y posiciones jerrquicamente ordenadas para Estructura: La gente y sus relaciones organizadas y socializadas
eficientar el logro de las funciones del sistema. sirven a las elecciones y propsitos de la gente en el poder.
Cambio: Divide e integra papeles para adaptar los subsistemas a Cambio: El ambiente y su estructura estn representando y expre-
los cambios en el ambiente, tecnologa, tamao y necesidad de sando los significados de la accin de la gente en el poder.
recursos. Comportamiento: Construido, autnomo y representado.
Comportamiento: Determinado, obligado y adaptativo. Papel de la direccin:Proactivo.
Papel de la direccin: Reactivo.
Orientacin determinista
Fuente: Astley y Van de Ven (1973: 247).
Orientacin voluntarista
52
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
Por SU parte en el cuadrante nmero dos, correspondiente a la
perspectiva de la eleccin estratgica (Q2), se ubican teoras ms
cercanas a la orientacin voluntarista a un nivel micro, para las cua-
les las organizaciones se construyen, mantienen y transforman de
acuerdo con la definicin de las situaciones que realizan los actores
tomando especial importancia los significados subjetivos y las
interpretaciones que stos atribuyen a sus mundos. A esta pers-
pectiva se puede asociar un buen nmero de enfoques tales como
el intercambio, el interaccionismo simblico, la fenomenologa y
la etnometodologa. Las escuelas relevantes para los autores son la
teora de la accin, la de las decisiones y la administracin es-
tratgica pero, adems, podramos incluir en este cuadrante a las
escuelas del comportamiento y las nuevas relaciones humanas as
como las que se preocupan por el anlisis del poder. Para las escue-
las ubicadas en este cuadrante el ambiente no es considerado como
una restriccin intocable, ya que ste puede ser transformado y ma-
nipulado mediante su adecuacin a partir de una negociacin pol-
tica, a los objetivos de la alta administracin o viceversa. Por ejem-
plo, al conceder un alto grado de importancia a los individuos, sus
interaccin estratgica se opone a considerar las restricciones im-
puestas por los roles que les competen y a las interrelaciones fun-
cionales impuestas dentro de un sistema. Por tanto, el ambiente y
la estructura se consideran como de significados y acciones de
individuos, especialmente de aqullos en el poder (Astley y Van
de Ven, 1973: 249).
La tercera perspectiva que el esquema de Astley y Van de Ven
ofrece es la que corresponde a la seleccin natural (Q3), en la cual,
si bien est presente una orientacin determinista, considera que
las relaciones de las organizaciones con su ambiente se da a un
nivel macro mediante procesos de seleccin natural, superando la
perspectiva micro de considerar a las organizaciones aisladamen-
te y enfocndose en las caractersticas estructurales y demogrfi-
cas de poblaciones totales de organizaciones. En esta perspectiva
se consideran a las escuelas de la ecologa de las poblaciones, la
TEORA DE LA ORGANIZACIN 53
economa industrial y la historia econmica. Bajo esta perspectiva
la evolucin de la sociedad corporativa y de la infraestructura eco-
nmica se considera determinada por las fuerzas del ambiente.
Finalmente, en la cuarta perspectiva, de la accin colectiva
(Q4), se concibe que la sociedad corporativa es sujeto de una deter-
minada evolucin ambiental, la cual es guiada y construida por
los propsitos y la eleccin colectiva. Este planteamiento ha sido
desarrollado por los ecologistas sociales, los ecologistas humanos
y los tericos de la planeacin social. Ellos afirman que las condi-
ciones sociales contemporneas son o pueden ser reguladas por la
accin resuelta a un nivel colectivo. Estos autores enfatizan el hecho
de la sobrevivencia colectiva, que es alcanzada por la colaboracin
entre organizaciones mediante la construccin de un ambiente
social regulado y controlado que mediatice los efectos del ambien-
te natural. La idea principal que subyace en este enfoque de super-
vivencia colectiva es la existencia de redes interorganizacionales,
las cuales se consideran como sistemas de relaciones de intercambio
negociadas entre miembros de diferentes organizaciones que con-
juntamente dan forma a un ambiente (Astley y Van de Ven, 1973:
250-251).
Con esta cuarta perspectiva queda completo el cuadro clasifi-
catorio propuesto por Astley y Van de Ven. A partir de ste es po-
sible ubicar a las diferentes escuelas de la ro en una dimensin
especfica, que implique un concepto particular de estructura
organizacional, comportamiento, cambio y roles de la gerencia.
Pero, adems, a partir de la yuxtaposicin sistemtica entre ellas,
Astley y Van de Ven definen seis perspectivas de debate acerca
dela naturaleza y construccin de las organizaciones, mismas que
actualmente permean la literatura en ro. Esta confrontacin entre
perspectivas particulares es lo que permite profundizar en un en-
tendimiento ms comprehensivo de la vida organizacional, en vir-
tud de que cada escuela de pensamiento ofrece nicamente una
consideracin parcial de la realidad organizacional si es tomada
por separado.
54
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
LAS PERSPECTIVAS SOBRE LA ACCIN
Y LOS NIVELES DE ANLISIS
EN LA TEORA DE LA ORGANIZACIN.
LA CLASIFICACIN DE JEFFREY PFEFFER
LA PROPUESTA de clasificacin de J. Pfeffer pretende, ante la
amplitud y heterogeneidad del campo de estudio de las organizacio-
nes, presentar una visin de conjunto que registre las principales
corrientes que integran la TO as como dotar de un aparato concep-
tual que d sentido a los elementos y componentes de las diversas
corrientes que la integran. Para elaborar su clasificacin, Pfeffer
tom como ejes conductores para el ordenamiento de las diferen-
tes escuelas dos dimensiones heursticamente tiles para caracte-
rizar las diversas teoras de la organizacin: la perspectiva de la
accin y el nivel de anlisis."
La primera de estas dimensiones, la perspectiva de la accin,
ha sido tratada y considerada de muy diferente manera por las
diferentes escuelas de la TO. Mientras que unas la consideran
como racional o al menos limitadamente racional, deliberada y
dirigida hacia el logro de metas, otras la han concebido como res-
tringida externamente o determinada por el medio; dentro de una
tercera perspectiva estaran las que la consideran como aquella
que surge de y en los procesos sociales. Las dos primeras pers-
pectivas se ubican dentro de las dos suposiciones acerca de la
naturaleza humana propuestas por Astley y Van de Ven, la volun-
tarista y la determinista, donde la primera suposicin determina
una perspectiva de accin prospectiva, intencionadamente racio-
nal y creada. Esta perspectiva considera que el individuo es total-
mente racional y capaz de dirigir sus acciones mediante la ordena-
cin de sus objetivos, de predecir las consecuencias de su accin y
de elegir siempre la mejor manera de alcanzarlos y la mejor alter-
nativa.
20Parael desarrollo de este apartado se ha tomado la obra de Jeffrey Pfeffer (1992)
sobre todo lo referente al captulo l. "La diversidad de las perspectivas".
TEORA DE LA ORGANIZACIN
ss
Por SU parte la segunda, la determinista, se asocia con una
perspectiva de la accin, llamada por el autor, "como externamen-
te constreida y controlada por el ambiente externo". Desde esta
perspectiva determinista, la accin es resultado de las restriccio-
nes y demandas impuestas por fuerzas externas sobre las cuales
los actores pueden ejercer escaso control. La fuente para el an-
lisis y explicacin de la accin se encuentra en las variables y
elementos descriptivos del medio ambiente en que se encuen-
tran insertas las organizaciones y no en los elementos descriptivos
especficos de ellas como las metas, los valores o las necesidades.
Contempladas estas dos primeras perspectivas de la accin, es
justo considerar que "esta distincin, aunque importante, pasa por
alto una tercera faceta de la conducta humana. Ambas visiones de
la conducta, la de la restriccin situacional y la de la eleccin indi-
vidual, son esencialmente formas de estmulo-respuesta para en-
tender la conducta'[... ] en trminos de las condiciones previas del
estmulo que da lugar a la conducta" (Pfeffer, 1992: 17).
Por lo tanto, la tercera perspectiva de la accin, que se conside-
ra como dependiente de un proceso emergente, rechaza el paradig-
ma estmulo-respuesta presente en las dos anteriores resaltando la
importancia de los procesos en desarrollo para entender la accin;
procesos que se dan mediante la convergencia en las organiza-
ciones de al menos tres elementos: las personas, los problemas y
las soluciones y que, dependiendo de las restricciones que en-
frenten, es que se podrn obtener resultados exitosos por parte de
las organizaciones. Por tanto, dentro de esta perspectiva de la accin
se considera que la "racionalidad no puede orientar la accin [ ... ]
porque se considera que la racionalidad, las metas y las preferen-
cias surgen de la accin en vez de orientarla" (Pfeffer, 1992: 21).
Al ignorar el elemento racional como fundamento para la
accin humana, sobre todo en los procesos de decisin-accin, en
virtud de la diversidad de las partes involucradas, se dificulta la
prediccin de las acciones resultantes; el conocimiento de las res-
tricciones y fuerzas externas se muestra claramente insuficiente
para predecir dicha accin.
56
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
Adems. la internalizacin de las restricciones y fuerzas exter-
nas en las organizaciones siempre ser causa de ambigedades e
incertidumbre, puesto que la informacin obtenida del ambiente
ser reinterpretada dentro de la organizacin a travs del lengua-
je y los sistemas de smbolos y significados compartidos por los di-
ferentes actores de las organizaciones.
Estas tres perspectivas sobre la naturaleza de la accin han
implicado el desarrollo de visiones muy distintas sobre la natura-
leza fundamental de las organizaciones. Estas diferencias son obser-
vadas tanto a nivel de la prctica como en la metodologa de inves-
tigacin. Por ejemplo, en el mbito de la actividad administrativa no
es lo mismo considerar una perspectiva racional dirigida al cum-
plimiento de metas en la cual se supone que la actividad desempe-
ada por el administrador es fundamental para resolver todo lo que
haya que hacerse a fin de asegurar el cumplimiento de las metas
establecidas, a una perspectiva como la del control externo que con-
sidera que las acciones organizacionales y sus resultados poco tie-
nen que ver con las acciones emprendidas por el administrador (y
mucho con las presiones ejercidas desde el ambiente) y que por lo
tanto su papel sea el de registrar las restricciones y demandas am-
bientales.
Considerando la tercera perspectiva de la accin, regida por
sistemas de significado y dependiente del desarrollo de perspecti-
vas compartidas y de un orden negociado, el papel del administra-
dor, partiendo de las restricciones externas, ser crear ilusiones de
competencia a fin de asegurar el apoyo interno y externo que le per-
mitan a la organizacin sobrevivir.
La segunda dimensin propuesta por 1. Pfeffer para caracte-
rizar a las teoras de la organizacin, es el nivel de anlisis en el que
se da la actividad. Para ello "se hace la distincin entre las teoras
que tratan a la organizacin como una unidad, como una colecti-
vidad indiferenciada, y las que manejan unidades sociales ms
pequeas dentro de las organizaciones" (Pfeffer, 1992: 24). A
partir de esta distincin se determinan dos niveles de anlisis: el
micronivel, conformado por los individuos y subestructuras dentro
de las organizaciones, y el macronivel, que se refiere a las organi-
TEORA DE LA ORGANIZACIN 57
zaciones como unidades, a las poblaciones y a las redes de orga-
nizaciones.
Esta diferenciacin no ha sido considerada por mucho tiempo
en la TO pero sin duda es de vital importancia para el estudio e in-
vestigacin organizacional ya que, no obstante que se est tratan-
do el mismo fenmeno, la eleccin del nivel de anlisis pone de
relieve y afecta los tipos de variables consideradas para un anlisis
de las organizaciones en todas sus dimensiones.
Considerar esta diferencia de niveles de anlisis nos ensea que
la manera de aproximarse a la interaccin del individuo con la orga-
nizacin, es un fenmeno que se puede abordar desde diferentes
posiciones. De acuerdo con Pfeffer existen dos explicaciones extre-
mas acerca del nivel de anlisis en las organizaciones, sntomas
de posturas epistemolgicas extremas que pretenden explicar la na-
turaleza de la interaccin humana y de la estructura social. Por un
lado la postura individualista considera que las organizaciones y los
procesos organizacionales no podrn entenderse si no es mediante
el entendimiento del elemento fundamental que las compone, los
individuos, dado que las nociones de organizacin y estructura re-
sultan demasiado estticas y abstractas (Weick, citado por Pfeffer,
1992: 30). Al igual que los macrofenmenos son entendidos a
travs de los microeventos que los conforman, las organizaciones
y los procesos organizacionales son entendidos a travs de las inte-
racciones que se dan entre las personas en la medida en que siendo
individuales llegan a ser interestructuradas, organizadas e interde-
pendientes.
Por otro lado la postura estructuralista propone que el enten-
dimiento de las organizaciones parte de conceptos estructurales
como el rol, la formalizacin, la centralizacin y la estructura orga-
nizacional sin que sea necesario recurrir a los microprocesos que
tienen lugar dentro de ellas, dado que las construcciones macroes-
tructurales son algo ms que la suma de las individualidades que
las integran.
Bajo estas dos dimensiones 1. Pfeffer clasifica a las principa-
les corrientes de la TO como lo muestra el cuadro 3.
1
,
CUADRO 3
CATEGORIZACIN DE LAS PERSPECTIVAS TERICAS EN LA TEORA DE LAS ORGANIZACIONES
Las perspectivas de la accin
ti>

<::l


Individuos, coaliciones
o subunidades
Organizacin total
Deliberada, intencional,
dirigida hacia el logro
de metas, racional
Teora de las expectativas
Fijacin de metas
Teora de las necesidades y
diseo de los puestos de tra-
bajo
Teoras polticas
Teora de la contingencia es-
tructural
Fracasos del mercado/costos
de las transacciones
Perspectivas marxistas de
clase
Restringida y controlada
externamente
Condicionamiento operante
Teora del aprendizaje social
Socializacin
Teora de los papeles
Efectos y grupos del contexto
social
Racionalidad retrospectiva
Procesamiento de la informa-
cin social
Ecologa poblacional
Dependencia de los recursos
Emergente, casi casual,
dependiente de un
proceso y una
.construccion social
Etnometodologa
Teoras cognoscitivas de las
organizaciones
Lenguaje de las organizacio-
nes
Procesos basados en el afecto
Las organizaciones como
paradigmas
Teoras del proceso deciso-
rio y administrativas
Teoras de la institucionali-
zacin
Fuente: JeffreyPfeffer, 1992: 25.
TEORA DE LA ORGANIZACIN 59
De acuerdo con este esquema, a partir de la combinacin
de las dos dimensiones propuestas Pfeffer clasifica en seis parce-
las las teoras de la organizacin de acuerdo con la perspectiva
de accin adoptada y al nivel de anlisis utilizado. As, dentro de
las teoras de la organizacin que toman la perspectiva racional
como accin consciente y premeditada, razonable y autnoma, cons-
truida para alcanzar alguna meta o valor a nivel de individuos o
subunidades, se encuentran la teora de las expectativas, la teora
de liderazgo por objetivos, la teora sobre fijacin de metas, la teo-
ra de las necesidades y diseo de los puestos de trabajo. A stas
se les ha denominado como teoras de la accin racional de mi-
cronivel.
Bajo esta misma consideracin de la racionalidad pero a un
nivel de anlisis organizacional total, se encuentran las teoras de
la accin racional en las organizaciones, dentro de ellas estn la
teora de la contingencia estructural, el enfoque sobre los fracasos
del mercado o el costo de las transacciones, incluyndose a este ni-
vellas perspectivas marxistas que suponen una conducta intencio-
nal y premeditada en la clase capitalista.
Las teoras del control externo de la conducta individual son
las que consideran que la accin organizacional se determina en las
causas y fuerzas que provienen del exterior a nivel de anlisis indi-
vidual y de subunidades a las cuales se les denomina como teoras
del control externo, donde se ubican las teoras del condiciona-
miento operante, del aprendizaje social, de la socializacin, de los
papeles, de efectos y grupos del contexto social, la de la racional-
idad retrospectiva y la del procesamiento de la informacin social.
De esta perspectiva de la accin pero en el mbito organizacional
total, centrando su atencin sobre los factores del ambiente, se
ubican las teoras del control externo de la conducta organizacio-
nal: la ecologa poblacional y la dependencia de recursos.
Por ltimo, estn las perspectivas construccionistas sociales
de la conducta social, conformadas por las teoras enfocadas en el
proceso, en cmo la accin y la interaccin se desenvuelven en las
60 JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
organizaciones a travs del tiempo y cmo construyen el significa-
do y las interpretaciones en tomo a dichos eventos, representadas
por la perspectiva etnometodolgica, las teoras cognoscitivas de
las organizaciones, las teoras del lenguaje en las organizaciones
y la de procesos basados en el afecto. En este mismo campo de
orientacin al proceso y a la importancia de los procesos de crea-
cin de la realidad social, pero orientadas a un nivel de anlisis
que enfatiza los efectos de la estructura y del contexto, se encuen-
tran las teoras de las organizaciones como paradigmas y procesos.
sta es la propuesta de clasificacin de las teoras que integran
el campo de estudios de la organizacin propuesta por Pfeffer,
con la cual pretende ilustrar los diferentes enfoques con los cuales
se puede abordar el fenmeno de lo organizacional as como la
manera en que stos se relacionan.
EL ARTE DE COMPRENDER
A LAS ORGANIZACIONES.
EL USO DE LA METFORA
EN LA PROPUESTA DE GARETH MORGAN
ELuso de las metforas como recurso de conocimiento y compren-
sin acerca del fenmeno organizacional, ha sido una adquisicin
reciente en la TO. El uso que se le ha dado dentro de este campo de
estudios ha sido el de una herramienta metodolgica capaz de dar
cuenta de un fenmeno complejo dada su capacidad de transmitir
una configuracin total." De ah entonces su potencial e importan-
cia para ser usada en la comprensin de las organizaciones.
21No obstante. el uso de la metfora por parte de los estudiosos de lo social represen-
ta un amplio campo de posibilidades, en el cual an no es posible establecer "si stas
constituyen una manera de observar el mundo, si es el resultado de la manera como obser-
vamos un nuevo mundo en s, o simplemente el mundo. Existe una respuesta para cada
pregunta; por ejemplo, para un socilogo como Morgan se trata msbien de un instru-
mento metodolgico; para alguien interesado en los fenmenos de segundo orden, como
Von Foerster, es la consecuencia de la manera en que e1Ifrell.tamos la realidad; paraun poeta,
como Paz, se tratara siempre de la creacin de una nueva realidad; fmalmente, para un
filsofo posmoderno radical como Derrida, el lenguaje es siempre metafrico" (Montafio,
1995: 6).
TEORA DE LA ORGANIZACIN 61
En trminos generales se entiende por' metfora la figura re-
trica por la cual se transporta el sentido de una palabra a otra.
Gareth Margan, uno de los ms fuertes impulsores de su uso en
los estudios de la organizacin, expresa la utilidad de la metfora
en los siguientes trminos: "Empleamos la metfora siempre que
intentamos comprender un elemento en experiencia de otro. As,
los procesos de metforas pasan a travs de aserciones -implcitas o
explcitas- de A es (o es como) B" (Morgan, 1990: 2-3).
La metfora se usa para describir ideas, conceptos y otros
fenmenos que no pueden ser enteramente descritos en su propia
objetividad fsica, pero esta descripcin va en un solo sentido, pro-
duce un discernimiento unilateral (en trminos de Morgan). Pero
las metforas no slo muestran cmo pensamos en forma general,
tambin guan nuestros intentos de comprender aspectos particula-
res del mismo. "Una metfora no es solamente una imagen porque
no hace referencia a una operacin denotativa, sta es connotativa
debido a su contenido simblico" (Montao, 1995: 6). En la des-
cripcin anticipamos ya una solucin. Para Morgan las metforas
son una forma de experiencia a travs de las cuales los seres huma-
nos abordan, organizan y comprenden su mundo (Morgan, 1983).
Por lo tanto, el uso de la metfora tiene un enorme potencial en
virtud de que, adems de influir los modos en que se piensa, es
capaz de impedir que se alcancen conceptualizaciones ms amplias
o diferentes de otras realidades.
Las organizaciones son un fenmeno por dems complejo, que
puede ser interpretado de diversas maneras; muchas ideas "dadas
por supuesto" sobre la organizacin son metafricas aunque pudie-
ran no ser reconocidas como tales. Por ejemplo, si hablamos de
organizaciones como si fueran una mquina diseada para conse-
guir determinados objetivos y que operen fluida y eficientemente.
Como resultado deesta clase de pensamiento a menudo se intenta
organizarlas y gestionarlas de un modo mecanicista, forzando sus
otras cualidades (Morgan, 1990: 3).
Por tanto el uso de una metfora determinada para describir
una organizacin, implica unavisn paradigmtica del mundo den-
62
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
tro de la cual esa metfora tiene cabida. Morgan sugiere conside-
rar a los paradigmas como "realidades alternativas", dentro de los
cuales las metforas sean vistas como diferentes escuelas de pen-
samiento fundadas sobre los mismos supuestos de bsqueda. Los
paradigmas en tanto "realidades" o "mundos" contienen ciertas
imgenes globales de la realidad, las metforas (Gore y Dunlap,
1988).
ste es el recorrido que nos propone G. Morgan a travs del
anlisis de ocho metforas que permitan comprender el complejo
y paradjico carcter de la vida organizacional y a la vez integrar
en stas las diferentes escuelas de la TO. La primera de ellas es la
de las organizaciones vistas como una mquina, imagen que da
sustento a la organizacin burocrtica. Esta imagen est relacio-
nada con los modos de organizacin cuyo diseo busca responder a
la precisin con la que opera un reloj: mxima precisin en la pres-
cripcin del flujo de trabajo, en los resultados que sern obtenidos
y, como consecuencia, en la maximizacin del desempeo de los re-
cursos invertidos. sta es la imagen ms instrumental de la orga-
nizacin; de hecho bajo esta metfora subyace la idea de que la
organizacin es el mejor instrumento que nos permite el logro y
obtencin de objetivos. Sin embargo, se ha llevado al extremo el
afn de mecanizarlo todo, al grado de que se ha rutinizado tanto la
mente como el comportamiento humano. La visin de la organiza-
cin como una mquina ha sido usada como metodologa por las
escuelas de la burocracia, la administracin cientfica y la teora
clsica de la organizacin. Esta metfora delinea una de las pers-
pectivas de la organizacin que mayor popularidad ha tenido, en
virtud de que se ha considerado que es la forma de organizacin
que puede llevar a cabo las tareas que se propone con mayores ni-
veles de eficacia pero, adems, es la que tambin posibilita la ca-
pacidad de reforzar y sustentar modelos particulares de poder y
control (Morgan, 1990: 10-28).
La segunda metfora que nos propone Morgan es la de las
organizaciones como organismos vivos. Esta metfora centra su
atencin en la comprensin de las "necesidades" .organizacionales
TEORA DE LA ORGANIZACIN 63
y las relaciones con su entorno. Bajo esta imagen se considera a
las organizaciones como seres vivos que actan y existen en un
ambiente del cual dependen para satisfacer sus necesidades. En
esta metfora se busca trascender la perspectiva cerrada de la orga-
nizacin como mquina, y pasar a un plano en el cual la organiza-
cin est totalmente abierta a las condicionantes de su entorno y,
por lo tanto, los ejes explicativos de su desarrollo estn en los pro-
cesos de adaptacin al entorno, el ciclo de vida organizacional, los
factores que influyen en la salud y su mismo desarrollo y las rela-
ciones entre las especies y su ecologa. Esta perspectiva ha apor-
tado el principal sustento a los ms importantes desarrollos en la
TO. Es en esta metfora donde las perspectivas sistmica y funcio-
nalista han sentado sus reales y han marcado la pauta para el de-
sarrollo de teoras organizacionales muy importantes: la escuela
de las relaciones humanas, la teora de la motivacin, la teora de
sistemas en la organizacin, la teora de la contingencia estructu-
ral, la visin ecolgica de las organizaciones y la de la dependen-
cia de los recursos. Bajo esta metfora es donde la TO ha registrado
su desarrollo ms impresionante, buscando reflejar una ley natural,
en donde cada componente de cualquier sistema tenga un papel
definido por jugar a fin de garantizar un ordenamiento en su inte-
rior y una legitimidad hacia el exterior (Morgan, 1990: 30-60).
La tercera metfora que se propone es la que considera a las
organizaciones como cerebros, que centra la atencin en la impor-
tancia que tienen los procesos de informacin, aprendizaje y de
inteligencia. Con esta imagen se trata de compensar lo que a las
anteriores les haba faltado desarrollar: un pensamiento corporativo
y estratgico. Las organizaciones son sistemas de informacin.
Son sistemas de comunicaciones. Son sistemas de toma de decisio-
nes. Por tanto, lo ms importante en las organizaciones es el proce-
so de la informacin reflejado en la racionalidad limitada de sus
miembros, donde la direccin estratgica facilita el aprender a apren-
der, pero esta imagen va mucho ms all y plantea la posibilidad
en las organizaciones de autoorganizarse, como lo hace un cere-
64 JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
bro en pleno rendimiento, de modificarse por s misma, basada
en la capacidad de jugar con la informacin, las comunicaciones
y el control a fin de facilitar nuevos estilos de organizacin. Den-
tro de esta orientacin se ubican algunos de los planteamientos de
la escuela del comportamiento y las propuestas cibernticas y
de innovacin (Morgan, 1990: 65-93).
La cuarta metfora es la de las organizaciones como culturas.
Bajo esta concepcin se considera a las organizaciones como mini-
sociedades que tienen sus propios patrones o modelos de cultura
y subcultura. Por tanto, en ella residen ideas, valores, normas, ri-
tuales y creencias que sostienen a las organizaciones como rea-
lidad social. Este enfoque de la organizacin ofrece una forma
alternativa de direccin y diseo de las organizaciones: conducir-
la a travs de los valores, de las creencias y otros modelos de sig-
nificados compartidos que guen la vida organizacional. Dentro
de esta orientacin se ubican los planteamientos de las denomi-
nadas nuevas relaciones humanas, nuevas formas de administra-
cin y de las teoras de las organizaciones "excelentes" (Morgan,
1990: 100-115).
La quinta metfora es la referida a la metfora poltica. Esta
metfora se enfoca a los diferentes conjuntos de intereses, de con-
flictos y de juegos potenciales que configuran las actividades
organizacionales. Bajo esta metfora se nos hace ver que toda la
actividad de la organizacin est basada en intereses. Por lo tanto,
la estructura, la tecnologa, el diseo de funciones, los estilos de
liderazgo y otros aspectos aparentemente formales del funciona-
miento de la organizacin tienen una dimensin poltica, casi tan-
to como los juegos de poder y los conflictos ms obvios. El papel
y uso del poder est puesto en el centro del anlisis de la organi-
zacin. Segn esta imagen, la racionalidad, la eficiencia y la efec-
tividad no pueden ser dadas para los intereses de todas las perso-
nas, stas se obtienen slo para unas. Una organizacin abarca
muchas racionalidades, ya que laracionalidad est basada en un
inters y cambia de acuerdo con la perspectiva con que se mira. La
racionalidad siempre es poltica. Bajo esta metfora se ubican las
TEORA DE LA ORGANIZACIN 65
teoras del poder, del conflicto y de las organizaciones pluralistas
(Morgan, 1990: 127-182).
La sexta metfora que se propone es la de visualizar a las or-
ganizaciones como prisiones psquicas, donde las personas estn
atrapadas por sus propios pensamientos, ideas y creencias o por
sus preocupaciones, originadas en la parte inconsciente de la men-
te. Esta metfora descubre que los procesos inconscientes y los
modelos relacionados con el control atrapan a la gente en un modo
de existencia insatisfactorio. Nos muestra cmo hay un lazo cer-
cano e interactivo entre los factores tan diversos como el incons-
ciente y la estructura organizacional y sus entornos, la sexuali-
dad reprimida y el diseo del trabajo. Esta metfora ensea que
"nos encontramos atrapados en la vida organizacional por pro-
cesos conscientes e inconscientes de nuestra propia creacin". Den-
tro de esta metfora se encuentran las corrientes psicoanalticas
principalmente (Morgan, 1990: 188-219).
La penltima metfora que se propone es la de la organizacin
como flujo de cambio y transformacin. Segn esta visin, el se-
creto para comprender a las organizaciones "descansa en la com-
prensin de la lgica de cambio que conforma la vida social". ste
acta bajo tres lgicas distintas, segn esta visin; la primera est
dada por las organizaciones como sistemas autoproductores capa-
ces de crearse ellos mismos segn su propia imagen. Otra recalca
cmo las organizaciones son el resultado de los flujos circulares
de las retroacciones (feedback) positivas y negativas. La tercera
propone que las organizaciones son producto de la lgica dialcti-
ca por la que cada fenmeno tiende a generar su opuesto. Con estas
tres perspectivas de la lgica del cambio, esta metfora propone
que pueden ayudar a comprender y gestionar los cambios organiza-
cionales y a entender las fuerzas que conforman la naturaleza de la
organizacin a un nivel social.
Finalmente se nos propone una metfora de las organiza-
ciones como instrumentos de dominacin. El nfasis est puesto
en los aspectos de explotacin de las organizaciones. Bajo esta
perspectiva se considera que las organizaciones "utilizan" a sus
66
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
empleados y los bienes nacionales y mundiales para conseguir sus
propios fines. Con este planteamiento se invierten los principios
considerados en la metfora de la mquina, donde la organizacin
se consideraba como un instrumento al servicio de los intereses y
metas de los individuos: Adems, pone en tela de juicio la preten-
dida racionalidad con la que operan las organizaciones. Lo que
esta imagen de la organizacin nos propone es la doble naturaleza
de la racionalidad ya que, por un lado, las acciones son racionales
para incrementar la productividad y, por otro, son nocivas para la
salud de los empleados. Lo que es racional para uno es irracional
para el otro. Se considera a la organizacin como un modo de do-
minacin donde avanzan ciertos intereses de unos a expensas de
otros.
En el cuadro 4 se presenta un resumen de las metforas pro-
puestas por Morgan y su importancia para el anlisis organiza-
cional.
CONCLUSIN
DESPUS del recorrido intentado por algunas de las escuelas y
enfoques que integran el campo de estudios que de manera ge-
nrica se ha llamado TO (aunque como se puede notar en este
captulo lo ms adecuado sera considerar la existencia de teoras
de la organizacin, que nos dan cuenta de la existencia de mlti-
ples enfoques, contradicindose incluso entre s), la duda que nos
asalta es la necesidad (utilidad?) de que esta disciplina cuente
una clasificacin de las escuelas y enfoques que la integran. Creo
que en la respuesta a esta cuestin estara el semillero para el
desarrollo de un ngulo un tanto diferente para abordar a las orga-
nizaciones.
Como podemos inferir de las clasificaciones aqu presentadas,
las categoras de anlisis de podemos disponer para aden-
trarnos en el mbito de lo y varia-
das;podeInos. arriesgalJ: la
TEORA DE LA ORGANIZACIN 67
accin o desde una donde el orden sea el eje de anlisis, o bien, po-
demos arriesgarnos a pensar que la dualidad determinismo-volun-
tarismo nos pueda servir para ubicar a cada una de las escuelas, o
si no, utilicemos el recurso metafrico para adentrarnos en la vas-
tedad de este campo de estudios o que tal si seguimos las catego-
ras poder o racionalidad en las organizaciones para obtener un hilo
conductor en el laberinto que conforman.
De estas posibilidades analticas, a las cuales se les podra
asignar algn referente terico desarrollado en estos cien aos de
pensamiento organizacional, surge una pregunta espinosa que nos
obliga a repensar el desarrollo y los avances obtenidos hasta el mo-
mento; nos referimos a la cuestin de preguntarnos hacia dnde
nos debe conducir la complejidad del fenmeno bajo estudio; pre-
guntarnos si estamos ante un campo emergente de estudios que se
debe de empezar a preocupar por la complejidad y diversidad de
teoras que la integran o ms bien estamos ante un campo de estu-
dio en el que nos tenemos que preocupar ms bien por una teora de
la complejidady la diversidad.
De ser pertinente este cuestionamiento, cmo es que podemos
considerar entonces la gran diversificacin en que se encuentra
actualmente la TO? La debemos considerar como un signo de avan-
ce y desarrollo dentro de la misma? o ms bien dejando de lado la
euforia por los logros obtenidos en algunas reas La pregunta
deber dirigirse si en realidad esta diversidad de escuelas y enfo-
ques no es ms que un sntoma de una profunda confusin?
y es que reconocer la novedad y la posibilidad explicativa de
la TO ya no es suficiente. Las clasificaciones de las escuelas y en-
foques que la integran nos colocan en unaencrucijada: seguimos
el camino de tratar de alcanzar algn orden dentro de este campo
de estudios, clasificando e integrando en algn patrn las escue-
las de las que disponemos para poder utilizarlas como un conjunto
de teoras capaces de auxiliamos en la intervencin de organi-
zaciones. De ser as estaramos apostando por un camino ms
preocupado por realizary perfeccionar una "etnografa" de la
CUADRO 4
METFORAS y ESCUELAS PARA EL ANLISIS ORGANIZACIONAL
Metfora
Organizacin
comounam-
quina
Organizaciones
comoorganis-
mos vivos
Caractersticas
-Las organizacionesbuscanresponder a la
precisin con la que opera un reloj: mxi-
ma precisin en la prescripcin del traba-
jo y los resultados que sern obtenidos.
-Permiten la maximizacin del desem-
peo de los recursos invertidos.
-Centra su atencin en la comprensin de
las "necesidades" organizacionales y las
relaciones con su entorno.
-Se considera a las organizaciones como
seres vivos que actan y existen en una
relacin de dependencia con su medio
ambiente.
-La organizacin est totalmente abierta
a las condicionantes de su entorno.
Escuelas
-Burocracia
-Administracin cientfica
-Teora clsica de la direccin
-La escuela de las relaciones
humanas
-Teora de la motivacin
-Teora de sistemasen la orga-
nizacin
-Teora de la contingencia es-
tructural
-La visin ecolgica de las
organizaciones
-Dependencia de los recursos.
Enseanza para el anlisis organizacional
-sta es la imagen ms instrumental de
la organizacin, considerada como el
mejor instrumento que permite el logro
y obtencin de objetivos.
-El diseo de una organizacin meca-
nicista permite alcanzar altos grados de
eficacia en el logro de las metas pro-
puestas y permite reforzar y sustentar
modelos de poder y control.
-Bajo esta imagen los ejes explicativos
del desarrollo de las organizaciones
estn en los procesos de adaptacin al
entorno, el ciclo de vida organizacio-
nal, los factores que influyen en la sa-
lud y las relaciones entre las especies y
su ecologa.
-"Las organizaciones pertenecen a una
especie determinada capaz de sobre-
vivir en ciertos ambientes pero en otros
no" (G. Morgan).
Organizaciones
comocerebros
Organizaciones
comoculturas
Organizaciones
comosistemas
polticos
-Centrada en la importanciaque tienenlos
procesos de informacin, el aprendizaje y
la inteligencia.
-Esta metfora considera a las organiza-
ciones como minisociedades que poseen
sus propios patrones y modelos de cultura
y subcultura.
-Las organizaciones en tanto realidades
sociales incluyen ideas, valores, normas,
rituales y creencias para su sostenimiento.
-Considera que toda racionalidadpor fuer-
za, es poltica; por lo tanto se enfoca a los
conjuntos de intereses, conflictos y jue-
gos potenciales que configuran las
actividades organizacionales.
-Todos los aspectos formales del funcio-
namiento de la organizacin tienen una
dimensin poltica, casi tanto como los
juegos de poder y los conflictos.
-Escuela del comportamiento
-La ciberntica
-La innovacin
-Nuevas relaciones humanas
-Teoras de las nuevas formas
de administracin
-Teoras de las organizaciones
"excelentes"
-Teoras del poder
-Teora del conflicto
-Teora de las organizaciones
pluralistas
-Lo ms importante en las organiza-
ciones es el proceso de la informacin
reflejado en la racionalidad limitada de
sus miembros en virtud de que las orga-
nizaciones son sistemas de informa-
cin, de comunicaciones y toma de
decisiones.
-"La organizacin es un sistema de
proceso de informacin que es diestro
en ciertas formas de aprendizaje pero
no en otras."
-Esta perspectiva ofrece una forma
alternativa de direccin y diseo de las
organizaciones mediante su conduccin
a travs de valores, creencias y modelos
de significados compartidos.
-"La organizacin es un medio am-
biente cultural caracterizado por dis-
tintos valores, creencias y prcticas
sociales."
-Toda actividad en las organizaciones
est basada en intereses.
-El papel y uso del poder est en el cen-
tro del anlisis de la organizacin.
-Una organizacin abarca muchas ra-
cionalidades, en virtud de que se basan
en un inters que se modifica de acuer-
do con las perspectivas de los actores.
-"La organizacines un sistemapoltico
donde la gente se da codazos para pro-
mover sus propios fines."
CUADRO 4 (Continuacin)
Metfora
Organizaciones
como "prisiones
psquicas"
Organizacin
como flujo de
cambio y trans-
formacin
Organizaciones
como instru-
mentos de do-
minacin
Caractersticas
-Toma en cuenta las estructuras ocultas
y dinmicas de la mente humana conside-
rando factores como la agresin, la
ansiedad, el miedo, el odio y el deseo
sexual, para evitar as sobrerracionalizar
el entendimiento de la organizacin.
-Existe un lazo interactivo entre factores
tan diversos como inconsciente y estruc-
tura organizacionaly entornos, sexualidad
reprimida y el diseo del trabajo.
-Las organizaciones representan un papel
activo en la construccindel entornojunto
con sus propias identidades.
-Los seres humanos, capaces de hacer
elecciones, tienenen principiola habilidad
de influir y conformar el futuro, al menos
en cierto grado.
-Propone un anlisis de la doble natura-
leza de la racionalidad: acciones racio-
nales para incrementar la productividad,
por un lado, y, por otro, nocivas para la
salud de los empleados.
-La organizacin es un modo de domina-
cin donde avanzan ciertos intereses de
unos a expensas de otros.
Escuelas
-Corrientes psicoanalticas
-Sistemas autorreproductores
y teora de la autopoiesis
-Analisis dialctico
-Teoras del poder
-Teoras marxistas
Enseanza para el anlisis organizacional
-Esta metfora refuerza la visin de que
la organizacin es humana en el sentido
ms amplio, reconociendola interaccin
entre las partes ensalzadas y reprimi-
das de la vida humana.
-"La organizacin es la arena de un
circo donde diversos subconscientes lu-
chan por conseguir un lugar."
-Para comprender a las organizacio-
nes hay que comprender la lgica de
cambio que conforma la vida social
-"La organizacin es un artefacto o
manifestacin de un profundo proceso
de cambio social."
-El nfasis est puesto en los aspectos
de explotacin de las organizaciones.
Bajo esta perspectiva se considera que
las organizaciones "utilizan" a sus em-
pleados y los bienes nacionales y mun-
diales para conseguir sus propios fines.
-"Lasorganizaciones son instrumentos
usados por un grupo de personas para
explotar y dominar a otros y as sucesi-
vamente."
Fuente: Elaborado a partir de la propuesta de Morgan, 1990.
TEORA DE LA ORGANIZACIN
71
T corriendo el riesgo de quedar atrapada en un nivel slo pres-
criptivo. Si seguimos otro camino podremos optar por uno que nos
lleve a una explicacin de los rasgos especficos de organizacio-
nes determinadas, obteniendo slo ciertas explicaciones auxiliares
en la explicacin de otras. En este sentido nos estaramos ubican-
do en el sendero de una "etnologa" de las organizaciones.
Pensamos que la realizacin de estudios de organizaciones
particulares, referidos hacia toda su especificidad y complejidad,
nos permitir explotar toda la potencialidad que la ro nos puede
ofrecer. Referidos a los procesos de cambio en organizaciones
gubernamentales esta consideracin es de particular importancia.
Si la emergencia del campo de estudio que ha venido a constituir
la ro ha estado marcada por "las dificultades de los grandes con-
tinentes tericos para dar explicaciones ms especficas sobre
ciertos fenmenos particulares que (... ) poseen especificidades
que los hacen escapar a las explicaciones y metodologas tradicio-
nales o aceptadas hasta ese momento" (Arellano, 1988: 1), la
aparicin de la ro como una subdisciplina que sin pretensiones
generalizantes y universales se oriente a construir explicaciones
concretas de un fenmeno acotado, resulta sumamente til como
cuerpo analtico en los procesos de cambio de las organizaciones
gubernamentales, ms an si partimos del hecho de que el apara-
to pblico ya no se comporta ms como ese monolito cerrado
integrado por organizaciones "mquina" al que bastaba el diseo
de una poltica para modificarlo y hacerla actuar, sino que ms
bien tenemos que empezar a considerar al aparato pblico como
un conjunto de organizaciones estableciendo relaciones tanto intra
como interorganizacionales. Por lo tanto, ante esta nueva pers-
pectiva lo que habr que hacer es desarrollar una perspectiva par-
ticular y especfica de las organizaciones gubernamentales sus-
ceptibles de ser intervenidas, rescatando su especificidad, s, pero
aceptando su complejidad inherente como organizacin en s mis-
ma, con su lgica, actores y especificidades propias. Aunque a
este nivel de especificidad no es posible entonces pretender la
72
JOS DE JESS RAMREZ MACIAS
unificacin de criterios y mtodos con el fin de dar una explica-
cin general al fenmeno ya que en su mismo desarrollo la TO ha
estado abierta (y de hecho ha sido permeada) por mltiples disci-
plinas y propuestas en virtud de que no existe un mecanismo o
mtodo idneo para estudiar el fenmeno de lo organizado ya que,
como al hombre -su creador-, no es posible aprehenderlo desde una
sola disciplina.
As, las organizaciones como espacios de accin colectiva y
como constructos artificiales creados y recreados intencionalmen-
te por los individuos a fin de dar soluciones especficas a proble-
mas concretos, implican mltiples complejidades en donde habra
que incluir tanto las especificidades contextuales de cada una de
ellas como sus espacios de actuacin concreta.
As, habr que rescatarse el sentido otorgado a las organiza-
ciones por sus miembros en el tiempo y el espacio a fin de que el
estudio de las organizaciones sea emprendido desde diferentes
ngulos disciplinarios poniendo en juego diversas herramientas y
tcnicas de investigacin que nos den cuenta de toda su compleji-
dad (Arellano, 1988) ya que, finalmente, las diferentes escuelas y
orientaciones que integran a la TO no son ms que aproximaciones
a los diferentes lados de un mismo fenmeno: las organiza-
ciones, que como el mar, inician donde uno se les enfrenta por pri-
mera vez para despus aparecer por todos lados.
Para concluir diremos entonces que la inevitable riqueza y
complejidad que ofrece la TO no deber ser vilmente desmantela-
da con el simple pretexto del anlisis, ya que el conocimiento obte-
nido de ellas hasta el momento es como el reflejo de la luna cap-
turado en el agua almacenada en nuestras manos, cada vez se nos
escapa ms. Hablar de organizaciones es hablar de elementos y
fenmenos de estudio, de contextos, situaciones y procesos que
otorgan especificidad y sentido al fenmeno de lo organizado y
que, si bien nos ayudan a tener una imagen ms cercana a lo que
realmente ocurre en las organizaciones, es verdad tambin que nos
dan cuenta de la complejidad de 10que ah acontece.
TEORA DE LA ORGANIZACIN
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RAL CORONILLA
ARTURO DEL CASTILLO
CAPTULO 2
El cambio organizacional:
enfoques, conceptos y controversias
INTRODUCCIN
U
NA REFLEXIN acerca de 10 que significa una organizacin
nos lleva a la consideracin de 10 que permanece y de 10 mu-
table, de la estabilidad y del cambio. En efecto, no se puede pensar
el trmino organizar sin dar cuenta de la dualidad o antagonismo
que reviste todo orden organizado: la estabilidad, por un lado,
expresada en forma de rutinas, normas y procedimientos de traba-
jo preestablecidos y, por otro, el constante devenir de la gente, de las
estrategias, de las decisiones, pero tambin de los propios objetivos
que se persiguen.
Cuando se mira una organizacin, sea como investigador o
como participante, se puede advertir, desde el primer momento,
que sta no puede comprenderse solamente como un conjunto de
eventos fijos o estticos. Por consiguiente, el cambio como fen-
meno organizacional debe de ser visto y asumido como un estado
perenne de la organizacin ms que como un problema o evento
temporal o pasajero.
Pero: qu significa cambio organizacional? Qu involucra
la idea de cambio? Cmo puede entenderse el cambio en organi-
zaciones formales? Cambiar no slo es remover algunos puestos
de trabajo o cancelar proyectos, trasladar funciones de un departa-
mento a otro o modificar el organigrama oficial de la organizacin.
Cambiar es todo esto pero' tambin muchas otras cosas ms: por
(71]
78 RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
ejemplo, sin saber cmo ni cundo, modificar ciertas reglas inter-
nas que, en un principio, se consideraban importantes para el fun-
cionamiento interno; iniciar una reestructuracin y, al final, ter-
minar con la misma gente y casi con la misma distribucin de
funciones iniciales; sustituir valores, smbolos, pero, tambin,
reglas y normas y manuales de procedimientos. Cambiar, pues,
implica un conjunto de eventos que se suceden en la organizacin
y que nos reportan distintos niveles y formas de hacerse evidentes
u observables. En suma, el cambio organizacional no es slo iniciar
un proceso de reestructuracin, oficialmente autorizado y objeti-
vamente "planeado". El cambio sucede tambin en el terreno de
la cotidianeidad.
Por consiguiente, no resulta sorprendente encontrar diversos
tipos de cambio organizacional, que se sucedenen distintos nive-
les y con diferentes grados de complejidad. En efecto, puede ha-
blarse de cambio como un fenmeno que abarca a toda la organi-
zacin pero tambin involucrando slo una parte de ella y; como
lo han presentado algunas teoras del comportamiento, tambin se
pueden identificar procesos de cambio en el nivel de anlisis ms
bajo, aunque no ms sencillo, en el nivel de los individuos (Lewin,
1958).
En este sentido, el objetivo de este captulo es dar cuenta de al-
gunas ideas y conceptos asociados al trmino de cambio organiza-
cional. Ms an, nuestro inters est tambin en establecer un mar-
co o mapa de referencia en que el lector pueda ubicar distintos
enfoques tericos e interpretativos del cambio organizacional. Con
ello pretendemos que el lector tenga una introduccin al tema del
cambio en organizaciones formales y, tambin, que pueda ubicar
en un contexto ms amplio los argumentos y conceptos que gene-
ralmente se emplean cuando se discute sobre el tema del cambio
organizacional. En este espacio estamos interesados fundamental-
mente en presentar un bosquejo o mapa de aquellas propuestas
que, desde nuestro punto de vista, consideramos ms relevantes
para el anlisis del cambio en organizaciones gubernamentales de
nuestras sociedades.
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
79
Desde nuestro punto de vista, un primer paso para entender el
cambio en organizaciones formales en forma diferente, es restable-
cer la relacin que existe o puede existir entre los individuos, por
un lado, y la organizacin como un conjunto, por otro. Esta dico-
toma nos remite a pensar en la larga discusin que en el mbito de
las ciencias sociales ha existido entre actor y sistema, entre orden
y accin (Alexander, 1988).
Un segundo paso es establecer una distincin entre diferentes
tipos de cambio organizacional. Nos parece importante este pun-
to pues partimos de la idea de que el cambio organizacional se
desarrolla en mltiples formas y en distintos niveles de compleji-
dad. Ms an,. en este captulo sostenemos la idea de que el cam-
bio, como fenmeno organizacional, puede considerarse como un
proceso hbrido que describe a un tiempo mltiples lgicas y
racionalidades, no siempre compatibles entre s y congruentes
con los objetivos generales de la organizacin. Por tanto aqu ape-
lamos a la distincin del cambio organizacional como un proceso
planeado (racional), como un proceso adaptativo (intencional o
emergente) o como un proceso accidental (cesto de basura). La
distincin que se propone, ciertamente, es arbitraria, sin embargo
nos parece recomendable en tanto que en estas tres grandes ven-
tanas ubicamos varios tipos de enfoques que dan distintos matices
y argumentos explicativos del cambio organizacional.
As pues, este captulo est dividido en cuatro apartados. En el
primero discutimos sobre la naturaleza y significado del concepto
de cambio organizacional. En este apartado establecemos que, de
acuerdo con los supuestos que se asuman con respecto a la nocin
de organizacin, las definiciones e interpretaciones que se puedan
hacer del proceso de cambio organizacional variarn de una situa-
cin a otra. As, aqu proponemos tres modelos interpretativos de
la organizacin con base en las ideas de sistemas racionales, siste-
mas naturales y abiertos y sistemas flojamente acoplados. Cada
uno de estos modelos nos reporta distintas formas de ver y enten-
der el cambio organizacional.
80 RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
En el segundo apartado abordamos la idea de que el cambio
organizacional, en ltima instancia, nos hace recuperar la larga dis-
cusin que en las ciencias sociales existe entre aquellos enfoques
que enfatizan la condicin del actor sobre la estructura versus
aquellos enfoques que ponen el acento en las capacidades del sis-
tema para constreir las acciones de los individuos. En el tercer
apartado, a partir de la clasificacin que hacemos del cambio orga-
nizativo como un proceso planeado, adaptativo o accidental, esbo-
zamos algunos de los planteamientos ms importantes de diversos
enfoques que consideramos suscriben cada una de estas interpreta-
ciones. Finalmente, en las conclusiones establecemos en nuestro
propio mapa de discusin el tipo de anlisis y de revisin terica
que aporta el presente texto.
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL:
PROBLEMAS DE DEFINICIN Y ANLISIS
EL PROBLEMA de analizar el cambio organizacional comienza con
la definicin misma del concepto de cambio. Para algunos autores,
por ejemplo, la palabra cambio hace referencia a la capacidad que
tienen los individuos de redefinir o comportarse de forma diferen-
te. Este tipo de definicin de cambio ha sido especialmente pro-
movido por aquellas tcnicas, como el desarrollo organizacional,
que perciben que el cambio en la conducta individual es el preludio
al cambio organizacional y al mejoramiento de la conducta inter-
personal y entre grupos, es decir, el paso inicial del desarrollo o
mejoramiento organizacional (Beckhard, 1969; Burke, 1983). Tam-
bin se ha definido el concepto de cambio como aquella actividad
tendiente a la transformacin de los procesos y estructuras de una
organizacin, por medio de la cual las organizaciones pueden adap-
tarse a sus medios ambientes y, con ello, preservarse en el tiempo.
Esta idea, por ejemplo, ha sido apuntalada fundamentalmente por
aquellas teoras que miran a la organizacin como un fenmeno de
ecologa poblacional (Aldrich, 1979; Freeman y Hanan, 1989). Otro
tipo de definicin es aquella que seala al cambio como un fen6-
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 81
meno de ambigedad organizativa que se produce por la comple-
ja interaccin entre distintos individuos, problemas, soluciones y
toma de decisiones. Este tipo de interpretaciones plantea al cam-
bio como un asunto que puede presentar fases inconexas entre las
causas y efectos, es decir, que el cambio no necesariamente se de-
sarrolla de acuerdo con los planes o proyectos de cambio (Cohen
et al., 1972; March y Olsen, 1976a).
En otro tipo de literatura, pero con fuertes vnculos con la
teora de la organizacin, el concepto de cambio aparece apa-
rejado con diversos tipos de connotaciones e interpretaciones. Por
ejemplo, se ha hablado del cambio como el punto central de la pla-
neacin estratgica, de la calidad total y, ms recientemente, de la
reingeniera. En todas estas tcnicas o mtodos de gestin se hace
nfasis en la necesidad de cambio como un elemento fundamen-
tal para la innovacin de nuevas formas de organizar, estructurar o
valorar el trabajo de los individuos (Brocka, 1992; Champy y Ham-
mer, 1994; Gilbreath, 1989). En una de sus partes ms radicales se
ha hablado de la urgencia del cambio como una forma de imaginar
de nuevo cmo deberan de funcionar organizaciones y redes de
organizaciones completas. As, por ejemplo, recientemente hemos
sido testigos de un amplio movimiento tendiente a la "reinven-
cin del gobierno" que ha intentado modificar radicalmente las
relaciones y formas de estructuracin de las organizaciones gu-
bernamentales (Gaebler y Osbome, 1994).
Como se puede advertir, en el mbito de las organizaciones
formales existen varios significados e interpretaciones de la pala-
bra cambio. Los usos y definiciones que se hacen de este concepto
son mltiples. Goodman y Kurke (1982: 3) han sealado que este
concepto se ha vuelto tan comn en la literatura de la teora de la
organizacin que resulta difcil poder precisar a qu tipo de fen-
menos o problemas en realidad se est haciendo referencia. Sin
embargo, a pesar de esta multiplicidad de usos y definiciones es
posible identificar varias otras palabras que son empleadas como
sin6nimo o como parte de la definicin que se.hace de cambio. As,
se puede advertir que aparejado al oonceplode cambio se encuen-
tra otro tipo de conceptos corno: intercambiar, remplazar, refor...
82 RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
mar, transferir, transformar, reubicar, mejorar, etctera. La idea prin-
cipal que prevalece en todas estas nociones de cambio es la de
hacer algo diferente.
El otro concepto que aqu nos-ocupa tambin representa en s
mismo un problema de definicin: el concepto de organizacin.
Para algunos autores, organizacin significa, por ejemplo, un agre-
gado humano con estructura definida, es decir, con una jerarqua
de autoridad y capacidad de toma de decisiones delimitada y en el
que se persigue un fin o varios fines determinados a partir de va-
rios medios funcionalmente diferenciados y coordinados (Scott,
1964; Schein, 1970; Thompson, 1967). Esta idea de organizacin
es quiz la ms generalizada y normalmente impele a pensar en la
organizacin como un sistema, en el sentido de un agregado hu-
mano interdependiente, perfectamente diferenciado de otro tipo
de sistema u organizacin, cohesionado y coordinado en la conse-
cucin de ciertos fines previamente establecidos (Katz y Kahn,
1977). Sin embargo, este tipo de descripciones a menudo se tro-
pieza con una realidad que es mucho ms compleja y dinmica.
As, existe otro tipo de definiciones que hablan de la organizacin
como una arena poltica en las que, si bien se persiguen ciertos
fines generales, los individuos y grupos de individuos que compo-
nen la organizacin negocian entre ellos y se enfrascan en varias
situaciones de conflicto, en tanto que cada individuo o grupo persi-
gue objetivos distintos, muchas veces antagnicos e irreconcilia-
bles (March y Simon, 1958; Cyert y March, 1963; Crozier y Fried-
berg, 1977). En otro extremo de este continuo de definiciones e
interpretaciones podemos encontrar aquella que define a la orga-
nizacin como un conjunto de elementos flojamente acoplados. De
acuerdo con esta definicin, la organizacin es descrita como una
anarquia organizada, es decir, como un agregado humano en el
que se carece de claridad en los objetivos perseguidos, los proce-
dimientos de trabajo son indeterminados y la toma de decisiones
reporta un constante flujo de individuos, esto es, la responsabilidad
y jerarqua de autoridad no estn bien delimitadas. Esta forma de
percibir a las organizaciones subraya. por tanto. los aspectos de irra-
cionalidad e indeterminacin que pueden encontrarse en todo com-
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 83
portamiento humano y apela a que los observadores asuman que en
las organizaciones a menudo no sucede lo que se quiere que suceda
y las rutas de accin de los individuos son ms bien ambiguas
(Cohen et al., 1972; March y Olsen, 1976a; Weick, 1969, 1982)
Como se puede observar, el concepto de organizacin se ha
entendido y empleado en diversas formas. No obstante resulta
conveniente sealar que, sin importar el tipo de definicin que se
est empleando, el concepto de organizacin remite fundamental-
mente a la idea de orden. En efecto, normalmente, en el estudio
de las organizaciones se incluye la idea de que a cada organizacin
le corresponde un orden preestablecido que marca su desarrollo,
y est orden es consecuencia de leyes fijas cuyo conocimiento
permitira predecir los comportamientos organizacionales
La idea que se llegue a concebir del concepto de cambio orga-
nizacional puede variar dependiendo del tipo de supuestos que se
asuman con respecto a las ideas de cambio, por un lado, y organi-
zacin, por otro. Seguramente la visin que se tenga del cambio
organizacional y la forma en cmo ste se hace manifiesto diferir
si miramos, por ejemplo, a la organizacin como un sistema racio-
nal y perfectamente cohesionado, o bien, como un sistema natural y
abierto o, incluso, como un sistema flojamente acoplado, estructu-
ras, funciones, etctera.
As pues, en trminos generales y a riesgo de parecer reduc-
cionistas, podramos plantear tres diferentes formas en que la or-
ganizacin ha sido entendida y la manera como se ha descrito que el
cambio organizacional se manifiesta. Los modelos o esquemas a los
que nos referimos son aquellos que miran a la organizacin como
un sistema racional, como un sistema natural y abierto o como un
sistema flojamente acoplado. Veamos qu tipo de argumentos
explicativos ofrece cada una de estas interpretaciones: 1
IPor razones de espacio aqu slo se sintetizan aquellos aspectos que se consideran
los ms importantes de los tres modelos interpretativos. El lector interesado puede encon-
trar en la obra de Scott (1992) un anlisis detallado de distintos enfoques que miran a la
organizacin como sistemas racionales, abiertos y naturales. Para un anlisis detallado de
la organizacin como un sistema flojamente acoplado sugerimos revisar fundamental-
mente el trabajo de Weick (1969, 1976, 1982).
84
RAL CORONILLA Y ARTIJRO DEL CASTILLO
1. La imagen de la organizacin como un sistema racional per-
cibe que los arreglos estructurales dentro de la organizacin estn
establecidos de forma deliberada y diseados para obtener efi-
cientemente ciertos fines previamente establecidos. Desde este
punto de vista, la racionalidad reside ms en la estructura organi-
zacional y no tanto en los individuos que la componen. En este sen-
tido, por ejemplo, las reglas organizacionales funcionan para que
el comportamiento de los individuos se cia a los objetivos de la
organizacin; para establecer un conjunto de normas que evalen el
desempeo de los individuos y detecten anomalas; para desarro-
llar un conjunto de arreglos institucionales que motiven a los indi-
viduos, y para proporcionar los parmetros por medio de los cuales
los individuos son seleccionados, remplazados o promovidos. As,
el concepto de organizacin como un sistema racional generalmen-
te est cercano a la idea de la toma de decisiones centralizada,
donde los individuos aparecen apartados de las decisiones que no
competen a su discrecionalidad y respetando los distintos niveles
de autoridad.
Esta percepcin de la organizacin est ntimamente ligada a
la idea de que el comportamiento de los individuos se desarrolla en
trminos de cadenas de medios y fines. La influencia, como puede
verse, de la visin econmica del comportamiento humano resulta
sumamente importante para esta perspectiva de la organizacin.
Variosautores han criticado esta forma de interpretacin, sin embar-
go, dada la parsimonia de sus argumentos resulta una de las pro-
puestas con mayor difusin en el conocimiento general de las
organizaciones. A finales de los aos cuarenta, Simon (1947)
replante algunos de los supuestos en los que se basa este tipo de
interpretaciones de la organizacin. Al modelo del hombre econ-
mico contrapuso la idea del hombre administrativo. Para Simon el
individuo presenta ciertos lmites naturales para almacenar y pro-
cesar informacin, por 10que es imposible que el individuo co-
nozca perfectamente sus preferencias y posibles alternativas de
accin. Por tanto, su comportamiento no ~ en trminos de bus-
car la mejor, y slo la mejor, solucin posible (maximizacin) sino
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 85
que se conforma con aquella solucin o curso de accin que satis-
faga las preferencias mnimas que tenga. Por consiguiente no se
puede hablar de una racionalidad absoluta sino de una racionali-
dad limitada.
Desde este punto de vista, el comportamiento de la organiza-
cin es el reflejo fundamentalmente de las acciones de coordi-
nacin y liderazgo. La literatura que suscribe este modelo utiliza
un lenguaje que denota la imagen de clculo racional: palabras
como informacin, eficiencia, optimizacin, instrumentacin y di-
seo suelen ser frecuentes. En este sentido, el cambio organizacio-
nal es visto primeramente como un asunto de administracin del
cambio: de planeacin. En efecto, desde la perspectiva de la orga-
nizacin como un sistema racional, el cambio se sintetiza en la
identificacin de aquellos aspectos que se definen como problema
(fase de diagnstico), elaboracin de un conjunto de posibles alter-
nativas de solucin (fase de planeacin), ejecucin de alguna de
estas soluciones (fase de instrumentacin) y, finalmente, observa-
cin y correccin de los resultados obtenidos (fase de evaluacin)
(Beckhard, 1969). As, este enfoque asume que si la informacin
necesaria para identificar las situaciones conflictivas es adecuada
y si no existen mayores obstculos en la fase de instrumentacin,
entonces la toma de decisiones puede solucionar cualquier tipo de
problemas detectados en el diagnstico.
2. La organizacin como un sistema natural y abierto percibe
los fines de la organizacin y el comportamiento de los individuos
de una forma mucho ms compleja que la interpretacin del sistema
racional. Las diferencias interpretativas se explican fundamental-
mente porque la idea de la organizacin como un sistema natural
y abierto est ms interesada en el comportamiento de los indivi-
duos y, por tanto, se preocupa por indagar sobre el tipo de relacio-
nes que establecen entre s los participantes de la organizacin y
entre stos y su medio ambiente. Dos ideas generales caracterizan
su percepcin de los objetivos organizacionales: en primer lugar
existe una diferencia entre, por un lado, los objetivos formales de la
organizacill,esto es, los objetivos o metas que oficialmente se
86
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
dice que delinean las acciones de los individuos y, por otro, los
objetivos que en realidad persiguen los individuos. En segundo
lugar se establece que, aun cuando los objetivos formales pudie-
ran estar orientando las acciones de los individuos, esto no excluye
la posibilidad de que aparejado a estos objetivos exista otro tipo de
objetivos personales o grupales que pueden ser, incluso, antagni-
cos (Gross, 1968; Perrow, 1970: 35). Por tanto, la descripcin que
se hace de la organizacin es de un espacio en el que conviven
diferentes intereses, metas y preferencias y, dada la escasez de
recursos para satisfacer todos los objetivos o preferencias, los
individuos se ven involucrados en varias situaciones de conflicto
que son resueltas por medio de la negociacin o por cualquier
otro tipo de intercambio (March y Simon, 1958; Cyert y March,
1963).
La interpretacin que proponen las teoras del sistema racional
enfatizan los aspectos normativos y estructurales de la organizacin,
por tanto, ponen especial nfasis en la toma de decisiones como
si stas fueran los principales resultados o elementos visibles de
la organizacin. Las teoras que suscriben una interpretacin de la
organizacin como un sistema natural y abierto, subrayan, en cam-
bio, el comportamiento que se registra en los individuos y cmo
stos pueden ir afectando o modificando la estructura organizativa.
Los individuos no son vistos como meros engranajes de una maqui-
naria, por el contrario, son vistos como individuos que participan
en la organizacin, sus propias ideas, expectativas y agendas per-
sonales o grupales traen consigo varios tipos de valores, intereses y
habilidades que utilizan en su propio provecho. Esta coexistencia
entre lo que se dice que es y lo que realmente sucede en la organi-
zacin hace posible pensar en dos dimensiones organizacionales
ntimamente ligadas: la dimensin formal y la dimensin informal.
Asumiendo esta dualidad se puede entender que los individuos en
una organizacin formal generan reglas y formas de comportamien-
to informales tales como ciertas formas de identificar el estatus o
poder de algn individuo, redes de comunicacin e informacin y
arreglos de trabajo "subterrneos", entre otros (Selznick, 1957).
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
87
Pero quizs la caracterstica que realmente distingue la inter-
pretacin de la organizacin como un sistema natural y abierto es
aquella que seala que la organizacin es mucho ms que un mero
instrumento diseado para la consecucin de ciertos fines previa-
mente establecidos. La organizacin, en cambio, es vista fundamen-
talmente como un grupo social o agregado humano que intenta
adaptarse y sobrevivir en sus circunstancias particulares. As,
las organizaciones formales, como casi cualquier otro grupo huma-
no, orientan sus acciones sustancialmente hacia un fin ltimo: el
de la sobrevivencia.
Al ser la sobrevivencia de la organizacin el aspecto ms
importante para este tipo de interpretaciones, no es de extraar,
por tanto, que el cambio organizacional sea visto ms como un
fenmeno de adaptacin que de planeacin racional. El cambio
como adaptacin significa realizar ajustes, transformaciones orga-
nizacionales, pero no porque el cambio sea el fin en s mismo
sino porque a partir de estos cambios, que pueden ser incremen-
tales o radicales, se piensa o se pretende que la organizacin logre
adaptarse mejor a las exigencias de su medio ambiente y, tam-
bin, a los desequilibrios que pueden registrarse en el interior de
la organizacin como resultado de los constantes conflictos entre
individuos y grupos. El cambio, as, abandona su descripcin racio-
nal para ubicarse ms en el terreno de los constantes intercambios
y negociaciones que llevan a cabo los participantes de la organi-
zacin. Esto no quiere decir que los esfuerzos de adaptacin ca-
rezcan totalmente de intencionalidad, puede ser que los ajustes
emprendidos sean intencionales pero lo que aqu se quiere des-
tacar es que estas modificaciones al estar en un ambiente que
carece de cohesin interna, es decir, de uniformidad en los obje-
tivos y preferencias, pueden ser objeto o pretexto que utilicen los
individuos para conseguir ventajas o favorecer sus propios intere-
ses. La adaptacin, entendida de esta forma, se convierte en reali-
dad en una forma de solucin de conflictos. Por tanto, la idea de
que los individuos administran el cambio se ve cuestionada pues
los resultados pueden ser muy distintos a los inicialmente espe-
88 RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
radas. Pero la adaptacin tambin puede ser de tipo emergente, es
decir, que los cambios se desarrollen sin que medie un plan o un
proyecto previo (Aldrich, 1979; Aldrich y Pfeffer, 1976; Freeman y
Hannan, 1977).
3. La organizacin como un sistema flojamente acoplado es
una descripcin poco ortodoxa "que cuestiona varios de los su-
puestos y argumentos del modelo racional y del modelo natural y
abierto. Este tipo de interpretaciones representa el otro extremo
de un continuo de interpretaciones de la organizacin y del cam-
bio que va de la conceptualizacin ms racional y estructurada a
la ms ambigua e indeterminada.
Para entender la naturaleza de los sistemas flojamente acopla-
dos resulta conveniente echar una mirada a alguna definicin
clsica de sistema. Por ejemplo, de acuerdo con Miller (1978: 16),
un sistema es un conjunto de unidades interdependientes que es-
tablecen fuertes vnculos entre ellas, es decir, que la movilizacin
de una unidad significa el reajuste o movilizacin del resto del
sistema. La palabra "conjunto" implica que las unidades (elemen-
tos, si se quiere) que componen al sistema comparten ciertas pro-
piedades que les permiten interactuar en un mismo espacio y
tiempo. As, las unidades estn constreidas entre ellas mismas:
la relacin de una de ellas depende de las otras. Por tanto se dice
que un sistema est fuertemente acoplado cuando esta caracters-
tica de interdependencia se verifica.
En los hechos se ha podido observar que muchas veces las orga-
nizaciones se comportan de forma aleatoria sin respetar los planes
y programas de trabajo previamente establecidos y menguando la
imagen del sistema como un monolito. Por ejemplo, los trabajos de
Brunsson (1985), Kingdon (1995), Nieto (1984), Olsen (1972),
Pinfield (1986) y, en buena medida tambin, el de Pressman y
Wildavsky (1979), son un botn de muestra de que las organizacio-
nes y redes de organizaciones a menudo no se comportan racional-
mente, es decir, de acuerdo con cadenas de medios-fines; por el
contrario, a menudo se desarrollan en ambientes poco claros e
inciertos. Y ms an, la interdependencia que describen los actores
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 89
y unidades que componen a la organizacin usualmente tambin
carece de ese sentido de complementariedad y constreimiento
acoplado.
As pues, las palabras principales que articulan el cuerpo argu-
mentativo del modelo de los sistemas flojamente acoplados, son
las de ambigedad e incertidumbre. Ambigedad porque no existe
una relacin causal entre las unidades que componen al sistema.
Incertidumbre porque las capacidades de control y planeacin son
ms bien limitadas, dada la particularidad que se le atribuye a la
interdependencia. En este sentido se afirma que un sistema floja-
mente acoplado existe cuando la relacin entre la unidad A y la
unidad Bes:
1. ms espordica que constante;
2. ms ocasional que consistente;
3. ms insignificante que significativa;
4. ms indirecta que directa, y
5. ms eventual que inmediata (Weick, 1982: 380).
Cmo es, entonces, que las organizaciones funcionan? En
el fondo, las teoras que suscriben la imagen de la organizacin
como un sistema flojamente acoplado, estn cuestionando en s mis-
mas el concepto de racionalidad que a menudo atribuimos a los indi-
viduos que conforman una organizacin. An en el modelo natural
y abierto se mantiene la idea de que los individuos tienen un conjun-
to de preferencias u objetivos conscientes y que luchan por ellos.
Ciertamente estos objetivos, se reconoce, pueden ser distintos a los
oficial o formalmente sealados por la organizacin; sin embargo,
se mantiene la idea de que los individuos pueden y, de hecho, sa-
ben hacia dnde dirigir sus acciones. El modelo flojamente acopla-
do cuestiona precisamente ese supuesto. Para autores como
Weick (1969, 1982), March (1981, 1994), Olsen (1970, 1988a) y
Brunsson (1985, 1989) los individuos a menudo desconocen qu
hacer, cmo hacer su trabajo obacia dnde se dirige la organi-
zacin en su conjunto. Esto se debe enparte a que, ciertamente, los
90
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
individuos actuamos con una racionalidad limitada (Simon, 1947)
pero, generalmente, los lmites de esa racionalidad son mucho ms
estrechos de lo que usualmente se reconoce. En efecto, el problema
no est en que los individuos poseen una racionalidad limitada
sino en que sta difiere de persona a persona y de un grupo a otro
grupo. La racionalidad limitada no es homognea. En realidad nos
equivocamos al suponer que la racionalidad limitada implica que
los individuos hacen las mismas simplificaciones y abreviaturas de
informacin.
Por tanto, el cambio organizacional desde el punto de vista de
los sistemas flojamente acoplados se entiende como un proceso
ms accidental que racional o adaptativo. El cambio que se descri-
be no es de carcter racional porque, como hemos sealado, se per-
cibe a la organizacin como un sistema inconexo entre distintas
unidades: entre estructuras y eventos, y entre estos eventos y sus
efectos. Es decir, no existen cadenas interdependientes de carc-
ter causa-efecto o medios-fines. Pero tampoco se percibe el cambio
como un proceso de adaptacin porque, a diferencia de la propues-
ta de los sistemas naturales y abiertos, para la visin de los siste-
mas flojamente acoplados el cambio no necesariamente lleva a
una nueva situacin de equilibrio de fuerzas: no es una forma de
solucin de conflictos. El proceso de cambio, en contraparte, es
visto como un proceso accidentado en el que se ven involucrados
de forma aleatoria distintos participantes de la organizacin, pro-
blemas, soluciones y oportunidades de decisin. Cohen, March y
Olsen (1972) han definido este tipo de procesos como cestos de
basura, es decir, procesos en los que las partes involucradas no
actan de forma ordenada, persiguiendo un fin claro. Las situa-
ciones se van sucediendo de forma repentina, las decisiones son
tomadas muchas veces de forma espontnea y el resultado que se
obtenga nunca es totalmente controlado. Esta situacin contribu-
ye a que el cambio sea, de hecho, una manifestacin ms de la
ambigedad e indeterminacin del sistema. As pues, en un siste-
ma flojamente acoplado puede esperarse que en cualquier momen-
to suceda un cambio sin que esto signifique que se est buscando
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
91
una mejor adaptacin al medio ambiente, o bien, puede darse el
cambio con cierto proyecto previo pero entonces es de esperarse
que el proceso se diluya con otras inquietudes organizacionales y,
por tanto, el cambio no se distribuya en forma homognea en toda
la organizacin: se pueden observar actores o segmentos de la orga-
nizacin que se adaptan a los cambios sin que ello suponga nece-
sariamente efectos en otros actores o segmentos de la organiza-
cin, o que se pueda presentar una ruptura en alguna parte de la
organizacin sin que ello signifique necesariamente una ruptura
general (Weick, 1976, 1982; lsen, 1976, 1988b).
As pues, aqu tenemos tres breves descripciones de cmo se
ha interpretado a la organizacin y cmo se puede entender el
cambio organizacional desde cada uno de estos enfoques. La pre-
gunta que sigue, inevitablemente, es: cul de estos modelos es
mejor? Como hemos sealado arriba, cada uno de estos modelos
o teoras en realidad representan distintos lenguajes que se han
empleado para describir y entender la complejidad organizacio-
nal. Por tanto, a la pregunta de cul de estos modelos es mejor,
slo se podr contestar en el marco del tipo de anlisis que se
quiere hacer y, ms an, del tipo de problema que el investigador
u observador quiera indagar.
En consecuencia, nuestro punto de vista es que cada uno
de estos modelos en realidad describe una parte del fenmeno del
cambio organizacional y, por tanto, son ms complementarios
que excluyentes. En efecto, toda organizacin, cualquiera que
sta sea, en algn momento de su vida puede desarrollar procesos
de carcter racional, conflictivos e, incluso, flojamente acoplados,
sin importar su especializacin, su espacio de accin o el mbito
social en el que se desenvuelve. En efecto, existen organizaciones
que, por su propia naturaleza, son mucho ms formales, es decir,
fuertemente jerarquizadas, con un alto grado de profesionaliza-
cin y perfectamente estratificadas y, sin embargo, aun en estas
organizaciones es posible observar lgicas de accin distintas a
las racionalmente previstas o planeadas. ste es el caso, por ejem-
plo, del estudio que desarrollaronMarch y sus colaboradores(1986)
92
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
al observar el comportamiento organizacional de los ejrcitos norue-
go y estadounidense tanto en casos de movilizacin blica como en
tiempos de paz. Al ser el ejrcito una de las organizaciones huma-
nas ms cercanas al tipo ideal 'weberiano de burocracia, es fcil
suponer que en estas organizaciones no existen conflictos serios y
las decisiones que se toman se hacen con base en ciertos criterios
claramente definidos. Sin embargo los hechos demuestran que
aun en este tipo de organizaciones los individuos presentan mlti-
ples formas de interaccin y el comportamiento colectivo muchas
veces suele ser irregular y ambiguo. Pero los casos contrarios tam-
bin son posibles. Por ejemplo, Padgett (1980) observ el tipo de
decisiones que se toman en una imprenta en donde, por su alta mo-
vilidad y su estructuracin en equipos de trabajo, se prevean deci-
siones de carcter poltico (tipo resolucin de conflictos o nego-
ciacin) o ambiguas (de tipo cesto de basura). Sin embargo tambin
se pudieron observar decisiones claramente racionales, es decir,
aquellas que describan una ruta de accin medios-fines, sustentadas
en un conjunto de premisas de decisin ms o menos claras. ste es
un hecho revelador pues nos presenta una realidad organizativa
mucho ms compleja de lo que usualmente reconocemos. El pro-
blema del cambio organizacional, por tanto, no radica en que se
manifieste accidentalmente o como una forma de adaptacin sino
que en un mismo proceso, en una misma organizacin y a un tiem-
po, se pueden presentar diferentes formas de cambio: con mltiples
lgicas y racionalidades.
En este sentido, al hablar de cambio organizacional en reali-
dad estamos hablando de un proceso que puede ser hbrido: con
muchos actores en escena, con distintos guiones y en escenogra-
fas cambiantes. Cada modelo nos permite entender una parte de
la puesta en escena y el tipo de vnculos que se pueden encontrar
depender de la habilidad del observador en encontrar esos vncu-
los e interacciones. Cmo se podra utilizar cada uno de estos
modelos e interpretaciones del cambi() organizaeional? El modelo
racional, por ejemplo, se presenta particularmente pertinente
cuando se est hablando de aquellas situaciones decambio enque
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
93
existe un nmero relativamente pequeo de participantes de la
organizacin involucrados en la toma de decisiones y donde las
premisas de decisin seguidas (valores, creencias, procedimientos,
etctera) son estables y no muy complejas, es decir, que pudieran
ser sujetas a anlisis. El modelo natural y abierto, es decir, aquel
que mira al cambio como un fenmeno de adaptacin y solucin
de conflictos, puede ser particularmente til para interpretar aque-
llas situaciones de cambio en donde existen uno o varios grupos de
participantes involucrados en el proceso de cambio, los cuales son
relativamente estables, y existe cierto consenso en los asuntos que
se deben involucrar en el proceso de cambio pero que, sin embar-
go, existen distintas posiciones de cmo se debe llevar a cabo y
qu tipo de recursos o estrategias seguir. Por su parte, el modelo
flojamente acoplado resulta particularmente importante para en-
tender aquellas situaciones en que tanto la activacin del proceso
de cambio como la definicin misma que se tenga de l sean cam-
biantes; donde varios participantes o actores estn involucrados, con
distintos tipos de valores y premisas de decisin, y donde las cosas
se suceden sin una lgica aparente o inconexa.
Pero, finalmente, lo que hay que destacar es que el concepto
de cambio organizacional nos remite a un fenmeno complejo que
se desarrolla no en una sola manera sino en mltiples formas invo-
lucrando distintas dimensiones y aspectos organizativos. La forma
en cmo interactan los individuos en una organizacin, cambin-
dola o mantenindola, es diversa e inconmensurable, por tanto,
todos los esfuerzos de anlisis o de teorizacin como los que aqu
hemos presentado siempre estarn rebasados por una realidad que
es dinmica, contradictoria y, en suma, mucho ms compleja. De
ah que resulte infructuoso pretender una teora "general" o "total"
sobre el cambio organizacional.
Por consiguiente nuestro punto de vista es que, antes que bus-
car un compendio de teoras y autores sobre cambio organizacio-
nal, resulta mucho ms benfico entender cmo es que individuos
y estructuras organizativas interactan. En efecto, entender el
cambio organizacional, independientemente del marco terico uti-
94
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
lizado, significa un anlisis del tipo de relaciones que pueden esta-
blecer individuos (actores), por un lado, y organizaciones (siste-
mas), por otro. Cambiar y organizar son conceptos aparentemente
contrapuestos pero que, no obstante se intercalan reportando mlti-
ples formas en que la vida de las organizaciones en realidad se
desenvuelve.
EL ACTOR Y EL SISTEMA:
ELEMENTOS PARA EL ANLISIS
DEL CAMBIO ORGANIZACIONAL
COMO hemos establecido, el concepto de organizacin nos remite a
pensar en una dualidad que, en principio, aparenta ser una contradic-
cin: la estabilidad aparejada al cambio. Organizar, en uno de sus
sentidos bsicos, significa dar orden, pero ese orden aparece como
una expresin parcial dado el constante devenir que se registra en
toda organizacin. Los individuos, quienes constituyen en ltima
instancia las organizaciones, no son mquinas o entes autmatas
que reproduzcan siempre, de forma clara y repetitiva, sus funcio-
nes de trabajo. Los individuos actan por s mismos y no siempre
en la forma en como se espera o se ha dicho que lo hagan. La inca-
pacidad por parte de la organizacin de establecer un conjunto de
normas o sanciones que vigilen en todo momento a los individuos,
hace que stos tengan ciertos mrgenes de maniobra que utilizan
de muy diversas maneras (Crozier y Friedberg, 1977: 12). Por tan-
to, organizar, si bien en una de sus aristas significa orden, en otra,
tambin, implica accin.
Entender la organizacin como una dualidad de orden y accin
nos remite a pensar en dos dimensiones de anlisis diferentes pero,
en ltima instancia, ntimamente relacionadas: el nivel micro y el
nivel macro. El primero se relaciona con las acciones que desarro-
llan los miembros de la organizacin como individuos. El segundo
se asocia con la idea de la organizacin como un todo, como un
conjunto, es decir, como un sistema (Lerner, 1986). Dependiendo
el tipo de nfasis que se le d a un nivelo a otro, el anlisis que se
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 95
haga del cambio organizacional, su interpretacin, tendr ciertas
limitaciones pero tambin ciertas ventajas explicativas. Sin embar-
go nos parece conveniente que, antes de abordar los diferentes
tipos de anlisis que implica asumir uno u otro nivel de discusin,
se establezcan los conceptos bsicos que implican cada una de
estas dimensiones. Veamos, pues, cada una por separado.
Mucho se podra especular sobre la naturaleza del orden orga-
nizacional (nivel macro), sin embargo, se puede decir que en gene-
ral el orden aparente que se puede percibir en los sistemas organi-
zacionales se debe a la existencia de ciertas rutinas y procedimientos
de trabajo repetitivos que en general se presentan en toda organi-
zacin. Este conjunto de normas y procedimientos repetitivos nor-
malmente se reconocen con el trmino defunciones. stas proveen
de cierto grado de estabilidad a la organizacin pero, sobre todo,
permiten que el sistema se mantenga en el tiempo.
Aparejado al concepto de funciones se encuentra el de estruc-
tura, el cual representa el espacio en que se desarrollan las fun-
ciones de la organizacin. La idea de estructura sugiere un armazn
que sostiene el edificio organizado. As, es comn encontrar en
casi toda organizacin manuales y organigramas que "describen"
y presentan la estructura o arreglo estructural. En realidad se trata
de representaciones ms o menos imaginativas de cmo, supuesta-
mente, la organizacin funciona y est configurada. No obstante,
el concepto de estructura ayuda a entender que la organizacin, en
tanto arreglo formal, tiene un conjunto de funciones distribuidas
entre diferentes miembros que guardan, al menos formalmente,
una estratificacin jerrquica de autoridad y de capacidad de toma
de decisiones. Por tanto los conceptos de funciones y estructura
comparten un mismo fin: dar y mantener el orden organizado, expre-
sado en forma de estabilidad y durabilidad.
Pero este orden organizado, en la medida en que es analizado
con mayor detenimiento, presenta distintas modalidades y formas en
que la realidad se manifiesta. Aun cuando se est hablando de fun-
ciones y estructuras no se puede deducir que se trata de elementos
homogneos: que toda la organizacin est arreglada con base en
96
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
los mismos criterios y formas de funcionamiento y estructuracin.
Dentro de una misma organizacin se pueden identificar distintos
tipos y niveles de funcionamiento y, de igual forma, diferentes
formas de estructuracin (Padgett, 1980). As, por ejemplo, se pue-
den distinguir diferentes tipos de funciones que, dependiendo de
la posicin que se ocupe en la estructura organizacional, se pueden
definir como funciones programadas o funciones no programadas
(Simon, 1965). Las funciones programadas son aquellas que des-
criben un conjunto de procedimientos previamente establecidos y
que, por lo mismo, tienen un margen de maniobra o libertad limi-
tado. Este tipo de funciones se encuentra, normalmente, en los
niveles ms operativos de la estructura organizacional. Las fun-
ciones no programadas son aquellas que carecen de una norma o
patrn de comportamiento previamente establecido. Estas fun-
ciones se relacionan con la toma de decisiones de carcter estra-
tgico y, por consiguiente, son ejecutadas por los niveles ms
altos de la estructura organizacional. Esta distincin entre fun-
ciones programadas y no programadas vara de organizacin en
organizacin y de una situacin a otra. No obstante ayuda a com-
prender que, al hablar de una organizacin, se est involucrando a
distintos niveles de autoridad, de discrecionalidad y, en ltima ins-
tancia, de libertad de accin por parte de los individuos.
Esto quiere decir que los miembros de una organizacin que
ocupan los puestos directivos tienen ms libertad que el resto de la
organizacin? No, en realidad no se trata de una posicin maniquea
en donde unos tienen y otros no. La vida de toda organizacin en
realidad se desarrolla en un ambiente mucho ms complejo que es-
capa de este tipo de clasificaciones. Se trata, ciertamente, de dife-
rentes tipos de libertad de accin que los individuos emplean en
mltiples formas, Quizs los miembros de una organizacin que
ocupan los niveles ms operativos carecen del poder o de la auto-
ridad jerrquica para tomar decisiones de carcter estratgico. Sin
embargo, en tanto que sus funciones estn en. relacin con otras,
pueden, en un momento dado y dependiendo de la <::apacidad de ne-
gociacin.de la que dispongan, m()(jipqar, ot>loqpear las
decisiones que se tomaron en instancias jerrquicas superiores.
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 97
Este tipo de situaciones nos explica por qu en realidad las orga-
nizaciones no slo se comportan como sistemas racionales sino
tambin como sistemas abiertos y naturales, e, incluso, a veces tam-
bin como sistemas flojamente acoplados donde suceden muchas
ms cosas de las que simplemente describen los manuales de
operacin y organigramas.
As, entender o intentar entender lo que en realidad sucede en
una organizacin nos remite inevitablemente a otro nivel de discu-
sin. En este otro nivel (nivel micro) la idea de orden y sistema con-
trasta con el concepto de accin individual o colectiva de la orga-
nizacin. Aqu nos ubicamos en el mbito de las interacciones
humanas que modelan y son modeladas a su vez por la propia con-
figuracin organizativa por medio de los intercambios, relaciones
y negociaciones que se suceden a cada momento. Al decir esto,
nos referimos a que la accin organizativa no slo significa las de-
cisiones que los individuos posicionados en los niveles ms altos
de la estructura llevan a cabo. Nos referimos tambin al hecho de
que todo miembro de la organizacin, sin importar su ubicacin
jerrquica, en tanto individuos con capacidad de racionalidad, tie-
nen potencialmente la posibilidad de producir casi todo tipo de
relaciones e intercambios con otros miembros de la organizacin
y fuera de ella. Es importante atender a esta afirmacin pues a
menudo se piensa que los individuos que trabajan en una organi-
zacin se limitan a ejecutar sus funciones preestablecidas y, si es
el caso, a tomar las decisiones que mejor se cian a los principios
estratgicos y objetivos de la organizacin. Sin embargo, la rea-
lidad nos demuestra que, en los hechos, los individuos imprimen
una importante capacidad de autodeterminacin, es decir, actan
de acuerdo con sus propios parmetros de racionalidad y visin del
mundo (Cyert y March, 1963). As pues, estamos en un nivel de
discusin en el que debemos asumir la ambigedad como un ele-
mento latente o manifiesto; ambigedad que, entre otras cosas, se
presenta como inestabilidad y cambio en la organizacin.
Qu variable define este otro nivel de anlisis? La accin
de los individuos en una organizacin es quizs el elemento cla-
98
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
ve para entender la dinmica interna de las organizaciones. No
slo para entender cmo se estructuran, cmo se desarrollan o cmo
deciden sino tambin para comprender la forma en como se rela-
cionan con su medio ambiente y, ms an, para saber cmo cam-
bian. En este sentido, ms all de cualquier elemento tangible o
intangible con el que pudiramos caracterizar a las organizacio-
nes (sean funciones, procesos, estructuras, recursos o cualquier
otra cosa), es imprescindible considerar a las acciones de los indi-
viduos como los elementos que dan sentido al orden organizado.
Las organizaciones estn formadas por acciones humanas y pen-
samos que debemos apreciar cada una de ellas como distintas
formas de manifestacin de comportamientos. As, la mejor mane-
ra de enfrentarse al anlisis de situaciones organizacionales es
profundizando en el entendimiento de esas acciones y de las si-
tuaciones en las que stas se verifican.
Para llevar a cabo este tipo de anlisis resulta necesario inda-
gar, primeramente, en la naturaleza de la accin individual. Cuan-
do se cuestiona sobre la naturaleza de la accin humana se est
haciendo, explcita o implcitamente, un anlisis sobre la raciona-
lidad o no-racionalidad de la conducta individual. Al decir esto no
nos estamos refiriendo a la distincin que comnmente se hace
entre racional, como aquel individuo inteligente, y no racional,
como aquel que presenta cierto grado de idiotez. Ms all de esta
distincin pobre, lo que aqu se estara cuestionando es sobre las
motivaciones que tiene un individuo para actuar de una determina-
da forma y no de otra. Al respecto, aqu tambin existen mltiples
interpretaciones que van desde las que aseguran que el individuo
busca la maximizacin de sus objetivos o metas, reconociendo y
ejecutando los medios ms eficientes para ello (comportamiento
racional), hasta aquellas versiones que presentan al individuo
como un actor que responde ms a cuestiones o motivaciones que
escapan de su controlo mediacin, sean stas estmulos del medio
ambiente o internos como valores, creencias y ciertas preferen-
cias culturales, no necesariamente conscientes (comportamiento
no racional). Sin embargo, entre estas dos posiciones extremas
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 99
existe un cmulo importante de teoras que dan explicaciones con
diversos matices. Por tanto, en realidad estamos hablando nueva-
mente de un continuo cuyos extremos son, por un lado, las visio-
nes ms racionalistas de la accin individual y, por otro, aquellas
interpretaciones que describen a la conducta humana arreglada
conforme a ciertos valores, creencias, smbolos, etctera. En un
ejercicio de sntesis, podramos hablar de tres puntos en esta lnea
que coinciden con los tres modelos de organizacin y cambio
descritos en la seccin anterior.
l. Tendramos en primera instancia una perspectiva de la accin
basada en los supuestos del actor individual racional. De acuerdo
con esta perspectiva, el individuo o grupo de individuos manifies-
tan acciones consideradas como racionales y premeditadas. Los
principales componentes de la accin, por tanto, son los objeti-
vos, las alternativas, las consecuencias y la eleccin. Para este
enfoque las conductas reflejan propsito o intencin. Los indivi-
duos al decidir analizan diversas vas alternas para ser elegidas de
acuerdo con un conjunto de preferencias congruentes y, tambin, se
asume que la eleccin antecede a la accin y que siempre se diri-
gir al logro de metas (Bell et al., 1988).
Las versiones ms radicales de esta visin consideran que
no existe el conflicto interpersonal o entre grupos ya que los obje-
tivos individuales son abrogados en favor de los objetivos de las
instancias ms elevadas de la administracin. As, las organiza-
ciones devienen en estructuras racionales unificadas, con poca
variacin; el sistema organizacional es claro y perfectamente orde-
nado, es decir, es internamente consistente con las necesidades,
preferencias y criterios de trabajo de la organizacin y, la tarea de
organizar, por tanto, siempre ser la de buscar una relacin ptima
entre medios y fines.
2. Como una respuesta al enfoque anterior nace una posicin
que reexamina la accin individual como racionalmente construida.
Esta otra postura matiza el contenido racional de la accin humana
haciendo hincapi en la naturaleza limitada de la racionalidad de
los individuos, quienes, adems, se enfrentan con posibilidades
\00
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
igualmente limitadas de accin efectiva en la realidad dado que
todo individuo se enfrenta a condiciones inciertas con fines poco
claros o medios confusos y, sobre todo, con informacin incomple-
ta y sesgada (Simon, 1947).
Desde este punto de vista, los objetivos globales de la orga-
nizacin no excluyen la posibilidad de que los individuos y grupos
puedan mantener objetivos personales y desarrollar acciones
acordes con ellos (Cyert y March, 1963). El individuo procede
reduciendo la complejidad de su actuacin, eliminando posibles
alternativas de decisin y comportndose con base en experien-
cias empricas. El problema fundamental son, pues, las mltiples
restricciones en la capacidad del actor para procesar la informa-
cin que involucran sus decisiones y que derivan, a fin de cuentas,
en un comportamiento imposibilitado de optimizar dado que el
actor es incapaz de conocer las consecuencias, para cada alterna-
tiva, de posibles acciones y mucho menos evaluarlas u ordenarlas
mediante criterios preestablecidos. Sin embargo, s es posible que
dicho actor realice una bsqueda de la alternativa que le propor-
cione un estado de satisfaccin, dadas sus aspiraciones.
Aqu, al igual que en el punto precedente, las decisiones se
toman en forma prospectiva, la eleccin se hace con base en la
satisfaccin del valor y se considera que las preferencias son ex-
genas a la decisin y que la dirigen. De hecho, la tarea que esta
perspectiva se plantea es desarrollar tecnologa de decisin con el
fin de ensanchar la capacidad para emprender acciones racionales.
Desde esta perspectiva de la accin humana se acepta la posi-
bilidad de que coexistan en la misma organizacin individuos con
distintos objetivos o intereses, sin embargo, tambin se admite que
existe una naturaleza humana universal que responde a los mismos
mecanismos de eleccin racional. Es decir, los individuos, aun
cuando pudieran diferir en sus objetivos siempre se comportarn en
forma racional pues as est estructurado el comportamiento huma-
no (March y Srnon, 1958; March y Cyert, 1968). Por tanto, esta
perspectiva Se vincula con el modelo de los sistemas naturales y
abiertos donde Ia organizacin se mira como una arena poltica
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
101
con distintos intereses pero donde, finalmente, los individuos saben
hacia dnde dirigir sus acciones y cmo conseguir sus objetivos
personales o grupales.
3. Como contraparte de una perspectiva que acepta la existencia
de una accin consciente y premeditada, teleolgica en diversos ni-
veles y autnomamente construida, encontramos teorizaciones que
consideran a la accin organizacional no necesariamente dirigida a
objetivos claros y explcitamente definidos en la mente de los acto-
res sino determinados por el contexto en el que el individuo est
inserto (Brunsson, 1985; Brunsson y Olsen, 1993; March y Olsen,
1976b).
Estos enfoques no ignoran del todo el elemento racional de la
accin humana as como los criterios que pudieran condicionar-
la (preferencias, necesidades, metas, etctera). Sin embargo, estas
teoras enfatizan la posibilidad de comportamientos surgidos con
base en restricciones, demandas o fuerzas externas sobre las cua-
les el individuo u organizacin tienen un control limitado. Desde
este punto de vista, no es necesaria una gran capacidad para visua-
lizar el futuro o construirlo en la mente del individuo, ms bien se
enfatiza la habilidad de los actores para explicarse a s mismos y a
otros las razones de su comportamiento as como su esfuerzo por
dotar de sentido y contenido a su conducta.
En este sentido, a diferencia de los primeros enfoques, en los
cuales se argumenta que el comportamiento es prospectivo, racio-
nal y seleccionado conscientemente para alcanzar alguna meta,
estas otras interpretaciones de la accin argumentan que debido a
que la conducta se encuentra en buena medida bajo condiciona-
mientos externos, sta se racionaliza despus del hecho. En este
sentido las actitudes, en vez de anteceder y guiar a la accin, estn
dispuestas para justificar su existencia y darle un sentido a pos-
teriori. El hombre, por tanto, no es racional sino racionalizador y
las justificaciones de laconducta deben tener sentido y ser acep-
tadas como vlidas y razonables tanto por el individuo mismo
como por los dems (March, 1994). Adems, las acciones estn
relacionadas de muchas maneras con el entorno y no pueden deli-
102
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
nearse por medio de una postura que quiera verlas como causales
y simples en una cadena deductiva ordenada sino ms bien en la
complejidad de su interaccin de unas con otras. Como Sfez (1984:
343) apunta: a tantas relaciones tantas racionalidades.
En esta misma perspectiva se pueden encontrar algunos tra-
bajos que sealan, incluso, que los individuos difcilmente saben
bien lo que desean; sostienen que la accin se crea de la interac-
cin de diversos individuos que convergen en la organizacin sin
ningn sentido prospectivo o, en todo caso, subordinado a otros
procesos (Brunsson, 1985). En este sentido, de hecho, las metas,
las preferencias y las alternativas de decisin de los individuos,
surgen de esa dinmica en vez de orientarla. Se contempla que
el mecanismo fundamental puede ser la creacin de un sistema de
significados compartidos, en el que gran parte del trabajo organi-
zacional consiste en una manipulacin de smbolos que conlleve
a la articulacin de las acciones particulares de los distintos indivi-
duos que componen a la organizacin (Brunsson y Olsen, 1993;
Weick, 1995). Como se puede ver, este tipo de perspectivas son las
que apuntalan el cuerpo terico de las propuestas que definen a
las organizaciones como sistemas flojamente acoplados y los pro-
cesos de cambio organizacional como cestos de basura.
As pues, el tema de cambio organizacional nos remite a re-
tlexionar sobre el tipo de relaciones que pueden establecer acto-
res y sistemas. Hasta aqu hemos sealado algunos conceptos bsi-
cos para entender estos dos niveles de discusin. Desde nuestro
punto de vista, resulta conveniente establecer esta distincin que
a menudo se hace entre orden (nivel macro) y accin (nivel micro),
pues de la posicin que se tome con respecto a este problema impli-
car supuestos epistemolgicos fundamentales relacionados con
la naturaleza de la interaccin humana y de la estructura organi-
zacional y, por consiguiente, de la forma en que es posible interpre-
tar el cambio organizacional (Lerner, 1986). Un resumen de estos
tres enfoques aqu abordados se aprecia en el cuadro l.
En efecto, por ejemplo, quienes visualizan como unidad domi-
nante a la estructura, es decir, a la organizacin como un todo, 1
I
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
103
como un sistema, dan por establecido que las organizaciones pue-
den entenderse recurriendo a conceptos estructurales sin que sea
necesario considerar las acciones individuales o grupales (micro-
procesos) que tienen lugar dentro de ellas.' Este punto de vista
sostiene que el comportamiento del actor es determinado por las
normas y reglas de las estructuras en las que est inmerso, con lo
que sus decisiones, si no resultan obvias, cuando menos s son pre-
decibles para el sistema. Por tanto, la planeacin del cambio orga-
nizacional, por ejemplo, trasciende y determina las voluntades e
intenciones individuales sin dar oportunidad a la expresin de estra-
tegias subjetivas. Por su parte, aquellas interpretaciones que enfati-
zan la libertad de accin de los individuos dan por sentado que
stos pueden actuar casi sin restricciones y constreimientos exter-
nos y, por tanto, el cambio organizacional en realidad es una mani-
festacin de ese libre albedro que los individuos emplean de dis-
tintas formas y que, por consiguiente, van modelando las estructuras
y orden organizacional.
De acuerdo con Lemer (1986: 462), quiz la nocin esencial
en la perspectiva macro de la organizacin puede ser llamada auto-
maticidad (en ingls automaticity). Este concepto significa que la
organizacin presenta patrones regulares de comportamiento o
rutinas que son expresadas en forma de funciones. Como hemos
sealado, estas funciones se suponen formuladas racionalmente y
en trminos de unas con otras. Desde esta perspectiva las organiza-
ciones pueden entenderse recurriendo a conceptos racionalizado-
res del comportamiento, tales como el papel, la reglamentacin de
procedimientos, la centralizacin, la comunicacin, etctera, donde
se desdean los microprocesos del anlisis del cambio organizacio-
nal ya que se considera que el conjunto es ms que la suma de las
partes que lo componen (Pfeffer, 1992: 32).
2Desde este punto de vista. los individuos, por tanto, se ven constreidos por varias
limitaciones estructurales, por ejemplo: l. las restricciones que se producen en estructu-
ras especializadas, donde slo unos cuantos participantes pueden tener alguna injerencia
en la decisin; 2. los lmites que imponga la jerarqua organizacional, y 3. las fechas lmi-
te, es decir, las restricciones que se le asignen a ciertos problemas. soluciones y partici-
pantes ante la necesidad de decidir en un tiempo especfico; entre muchas otras Iimitantes.
104
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
En contraste con la idea de automaticidad, el concepto clave
de la perspectiva micro puede ser llamado intencionalidad combi-
nada (en ingls, combined intentionality). De acuerdo con este
concepto, cada comportamiento de los individuos basa su accin
en los clculos individuales, en sus intereses propios o en otros
elementos con referencia a creencias y posibilidades. La organi-
zacin es entonces un contexto formado por la mltiple yuxta-
posicin de los intereses individuales y simples accidentes (Lerner,
1986: 465). Desde este otro punto de vista, los individuos son en s
mismos quienes definen los procedimientos y, en general, todo
evento organizativo, ya sea persiguiendo objetivos conscientes o
actuando con base en intencionalidades particulares o contingen-
tes. Aqu, por tanto, se enfatizan las capacidades humanas de inter-
pretacin de la realidad, de negociacin y de construccin de accio-
nes particulares. Esta orientacin analtica lleva a considerar a los
microprocesos como la esencia de los fenmenos organizacio-
nales observables. As, lo macro est integrado por agregaciones,
repeticiones y accidentes, entre muchos microeventos que provocan
diferentes situaciones, a un tiempo contrarias y coincidentes. En
suma, los individuos son realmente quienes actan y generan las
dinmicas dentro del sistema por lo que el examen debe enfo-
carse a la comprensin de esas individualidades.
Como puede advertirse, los modelos que se presentaron al
principio de este captulo, en los que se describe a la organizacin
como sistema racional, como un sistema natural y abierto o como
sistema flojamente acoplado, enfatizan diferentes niveles de dis-
cusin. Por un lado el modelo racional se ubica como un enfoque
que acenta el nivel macro, aunque, ciertamente, su percepcin del
cambio parte del hecho de que existen individuos racionales y que
la organizacin se alimenta de esa congruencia de comportamien-
tos entre medios y fines. Sin embargo su perspectiva de la organi-
zacin como un sistema compacto y racional hace que los proce-
sos estructurales aparezcan como ms importantes que las acciones
de los individuos. Por otro lado, el modelo flojamente acoplado
se suma claramente a la discusin entre orden y accin desde el
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 105
punto de vista de los actores, es decir, de la capacidad de los indi-
viduos de interactuar entre s. Perrow ha sealado al respecto que
"el modelo de los sistemas flojamente acoplados aclara mucho de
los procesos microorganizacionales de la dinmica de grupos, las
relaciones intergrupales y los dilemas del liderazgo, aadiendo
una significativa dimensin humana al esqueleto esttico de los
modelos ms estructuralistas y racionalistas" (Perrow, 1985: 165).
Por su parte, el modelo natural y abierto se encontrara en un punto
intermedio entre estas dos posiciones extremas: por un lado reco-
noce que los individuos se encuentran constreidos por un con-
junto de normas, reglas, procedimientos de trabajo y jerarquas
decisorias pero tambin, reconoce que estas mismas reglas y nor-
mas usualmente son utilizadas por los propios individuos para
desarrollar sus propias estrategias de negociacin y conseguir sus
fines personales o grupales (Crozier y Friedberg, 1977). La orga-
nizacin, por tanto, se convierte en realidad en el espacio delimi-
tado en que los individuos interactan, donde los arreglos estruc-
turales (normas y reglas) modelan y son modelados a su vez por
el comportamiento individual.
De lo anterior se deduce que cada uno de estos modelos pre-
senta ciertas ventajas y desventajas explicativas, las cuales depen-
den del tipo de anlisis y de los problemas que se quieran abordar.
Ciertamente resulta conveniente establecer que en la medida en
que se vinculen actores y sistemas se podr ganar en capacidades
explicativas.
En este sentido, aqu proponernos mirar al cambio organiza-
cional como un fenmeno hbrido que se desarrolla a un tiempo
en mltiples dimensiones y con diferentes lgicas de comporta-
miento. Esto significa que el proceso de cambio en realidad tiene
una vida propia: no se puede controlar totalmente pero tampoco
se le puede considerar como un fenmeno meramente accidental
o adaptativo. La relacin, por tanto, entre actores y estructuras es
mucho ms compleja y requiere de acercamientos igualmente
imaginativos y creativos, que permitan establecer un equilibrio
entre el orden organizacional y la accin individual. Slo asu-
106
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
miendo este equilibrio es como se podr entender mejor el con-
trasentido aparente entre los conceptos de cambio, por un lado, y
organizacin, por otro.
ANLISIS DEL CAMBIO ORGANIZACIONAL:
DIVERSOS ENFOQUES Y CONTROVERSIAS
El cambio como un proceso planeado
El cambio visto como un proceso de planeacin hace referencia a
aquellas actividades y procedimientos que se llevan a cabo de
manera consciente e intencional con el objeto de realizar un cambio
en la organizacin, sea a un nivel individual, grupal o de la organi-
zacin en su conjunto (Goodman y Kurke, 1982: 4). La palabra
clave en este tipo de enfoques es planeacin. De acuerdo con ella,
el cambio se mira como un proceso secuencial y racional, tendiente
a que la organizacin mejore su eficiencia o desempeo. As, se
asume que dicho proceso es el producto de:
l. la iniciativa de uno o varios actores o agentes de cambio
que de forma objetiva realizan un diagnstico de la situa-
cin que guarda la organizacin;
2. definen aquellos asuntos que se consideran como "proble-
mas";
3. disean diferentes rutas de accin para resolver dichos pro-
blemas e instrumentan alguna de estas posibles alternativas, y
4. se resuelve el problema.
Visto de esta manera, el cambio organizacional se resume a
un problema tcnico que puede ser resuelto en la medida en que
se mejoren las tcnicas de administracin del cambio.
Para las teoras que suscriben este enfoque, la accin de los
individuos se desarrolla de forma consciente, premeditada y guiada
por una intencin o propsito. Por tanto, la conducta del actor esta-
r, generalmente, mediada por el conocimiento, aun imperfecto, de
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
107
las situaciones que lo rodean. As, la organizacin es vista como sis-
tema compuesto por diversos individuos, que persiguen fines cohe-
rentes con sus preferencias, que emplean medios apropiados para
conseguir las metas perseguidas y que cuentan con la libertad nece-
saria para buscar, desde su posicin individual, el logro de sus obje-
tivos, valores o necesidades organizacionales.
La autonoma de los actores racionales es, pues, la esencia de la
conducta de la organizacin por lo que los problemas en ella encon-
trados, incluyendo el del cambio, se definen en trminos de moti-
vacin, necesidades, predisposicin o expectativas individuales, en
donde la formalidad organizacional se dirigir a la creacin de esce-
narios de trabajo que respondan a las oportunidades de integra-
cin entre individuos. Por tanto se considera que la tarea de anli-
sis del cambio organizacional es encontrar relaciones o conexiones
entre el trabajo deseado por la organizacin y los valores, prefe-
rencias o necesidades de los individuos (Michael, 1983b).
En consecuencia, este enfoque generalmente parte del supues-
to de que el cambio organizacional se inicia y termina con el cam-
bio de las personas que participan en ella. En este sentido, por
ejemplo, se dice que los objetivos individuales pueden ser cam-
biados por medio de las formas y prcticas organizacionales. Esto
significa que la organizacin se cambia a s misma (dirigida por
agentes de cambio) mediante procesos de grupo que ocurren en
cada nivel, es decir, basan su xito en el supuesto de que la gente
deba mejorar el entendimiento de sus interrelaciones organiza-
cionales y de sus motivaciones personales (Collorette y Delisle,
1988). Dentro de estas tcnicas por ejemplo se puede encontrar:
1. el desarrollo organizacional,
2. la administracin por objetivos,
3. la auditora administrativa,
4. la modificacin de la conducta organizacional,
5. el desarrollo gerencial,
6. el ciclo de control,
7. la gestin de calidad y
8. la reingeniera, entre otras (Mi4$hael, 1983a).
108
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
En mayor o menor medida casi todas estas tcnicas parten de
un mismo origen: las propuestas de psicologa social de Lewin
(1947, 1958). Este autor ha propuesto un conjunto de mtodos
diseados para impactar en la personalidad individual y en las rela-
ciones interpersonales entre los miembros de una organizacin.
Su base metodolgica podra resumirse en el supuesto de que el
comportamiento de los individuos es un fenmeno que puede ser
predecido y controlado (por lo menos a un grado factible de opera-
cin) con referencia a entendidos cientficos y determinados efec-
tos y consecuencias sobre ciertas variables. Por tanto, para provo-
car un cambio en la organizacin es necesario identificar o
diagnosticar el tipo de conductas que se desarrollan en la organi-
zacin y, a partir de este diagnstico, establecer cules de estas con-
ductas se juzgan como benficas para la organizacin y cules no.
De ah se pasa al reforzamiento o inhibicin de conductas con el
objeto de generar, en los individuos, nuevas actitudes que coin-
cidan con lo que previamente se ha definido como "adecuado" o
"correcto" para la organizacin (Christian, 1988).
De acuerdo con este punto de vista, un primer aspecto para
generar el cambio tiene que ver con la posibilidad del intercam-
bio, en donde un actor A depende de otro actor B en la medida en
que este ltimo controla algunos recursos que A valora y que no
puede obtener por otros medios. De esta manera, la conducta de
un individuo puede ser cambiada externamente utilizando este
mecanismo de influencia, ya que B proporcionara el recurso o
actuacin que A requiere ante una situacin particular de inter-
cambio (Pfeffer, 1992: 98).
La influencia social es otro elemento importante. Se basa en
la suposicin de que la gente desea ser correcta en sus juicios y
entender el mundo que la rodea. Es por eso que el individuo varia-
r su conducta, no ante intercambios con otros actores que puedan
manifestarse como presiones sino con el objeto de que su actua-
cin coincida con la uniformidad con el grupo, lo que conducira a
una subordinacin del comportamientc.indivdual a los papeles y
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
109
reglas ejercitadas por el grupo. As, por ejemplo, el Tavistock
Institute, en Gran Bretaa, ha introducido la terapia de grupos en
la organizacin con el fin de provocar cambios organizacionales.
Esto implica que la organizacin se cambie a s misma mediante
procesos de grupo que ocurren a diversos niveles (Leavitt, 1973).
El cambio es, por tanto, administrable y est basado en tecno-
logas especficas para inducirlo, orientarlo o controlarlo. Tenemos,
por ejemplo, la creacin de los grupos T (expresin que viene del
trmino en ingls training) o grupos de adiestramiento por sen-
sibilizacin o desarrollo que intenta ensear a las personas cmo
dirigir y cambiar grupos. Los lderes de los grupos T realizan cam-
bios en sus grupos fomentando en los participantes su colabora-
cin en la definicin y resolucin de problemas.
Otra forma de provocar el cambio, desde el punto de vista de
este enfoque, es a partir del condicionamiento de la conducta de los
individuos en la organizacin con base en el reforzamiento positivo
o negativo: en el caso de una conducta no deseada puede haber o
una accin emprendida para eliminarla (mediante el castigo o la
extincin) o, por el contrario, puede haber un reforzamiento posi-
tivo dirigido para obtener el aprendizaje de una conducta nueva.
Es posible tambin el empleo de smbolos como un medio pode-
roso de hacer frente a los eventos que se producen en el medio de
cada persona. Mediante smbolos verbales o imaginados, las
personas procesan y preservan experiencias en formas representa-
tivas que sirven como gua para la conducta futura. Dichos proce-
sos pueden servir como detonadores de cambio en la conducta
por medio del aprendizaje de estas formas simblicas (DiMaggio
y Powell, 1983).
As pues, para este tipo de enfoques, para que exista un verdade-
ro cambio en la organizacin, es necesario, entonces, un agente
interventor que procure inducir procesos de variacin con el fin de
lograr modificaciones en los elementos inherentes a la conducta
individual. Esta tarea recae principalmente en el nivel gerencial
de la organizacin aunque. tambin escontn encontrar agentes de
110
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
cambio en todos aquellos participantes que son capaces de intro-
ducir innovaciones creativas al sistema. Tal es el sentir, por ejem-
plo, de las tcnicas de gestin de calidad (Brocka, 1992).
En sntesis, las teoras y autores que suscriben este enfoque
para el anlisis del cambio organizacional tienen como objetivo di-
rigir las decisiones del proceso de cambio a partir de la generacin
de ciertas herramientas que, supuestamente, permiten manipular
y controlar los procesos de cambio. Este supuesto de "administra-
cin del cambio" ha dado pie a lo que en la literatura especializada
se conoce como la planeacin del cambio.
Esto significa que un cambio planeado requiere de dos accio-
nes: por un lado, del anlisis y de la reflexin de la situacin con-
siderada, tanto de los elementos insatisfactorios como del resto de
los procesos del sistema organizativo elegido. Por otro, elaborar un
calendario de las diferentes modificaciones que han de introducir-
se en la organizacin. Las tcnicas de la administracin del cam-
bio apelan a que ambos puntos deben estar vertebrados. El calen-
dario de la instrumentacin debe ser el producto del anlisis de la
situacin insatisfactoria que se quiere modificar y este anlisis
debe tener en cuenta los diferentes procesos que se han de seguir
para concretar el cambio. As pues, se propone que la planeacin
del cambio sea un conjunto de herramientas que, al operativizar los
propsitos de cambio, permita verificar su realismo y sus limita-
ciones al mismo tiempo que pretende facilitar la eleccin de los
procedimientos que se han de seguir.
El cambio como un proceso adaptativo
El cambio organizacional como un proceso de cambio adaptativo
hace referencia a las transformaciones incrementales o radicales,
anticipadas o emergentes, que llevan a cabo las organizaciones con
el objeto de ajustar su funcionamiento nuevos requerimientos de
su medio ambiente, o bien, a desequilibrios generados por las riva-
lidades existentes entre los individuos o grupos que la componen.
Este tipo de cambio se explica porque la organizacin no slo se
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL I11
adapta en funcin de las fuerzas externas sino que tambin se pro-
duce el cambio por la necesidad que tiene la organizacin de adap-
tar algunos de sus componentes a un nuevo equilibrio de sus fuerzas
internas (Goodman y Kurke, 1982: 4).
Quizs los enfoques ms generalizados que se han preocupado
por estudiar este tipo de cambio organizacional son aquellos que
sustentan sus supuestos y explicaciones en la metfora de la selec-
cin natural. Para las teoras evolucionistas de las ciencias natu-
rales, los organismos vivos realizan pequeos ajustes constante-
mente en sus estructuras y funcionamientos, los cuales se van
transmitiendo de generacin en generacin. De la capacidad que ten-
gan estos organismos para adaptarse a los cambios ocurridos en su
entorno sobrevivirn algunos y otros sern destruidos por las pro
pias fuerzas de la naturaleza. De igual forma se piensa que en toda
organizacin se experimentan constantes adaptaciones (no nece-
sariamente en forma incremental), de las que en buena medida de-
pende su permanencia, es decir, su existencia.
Siguiendo estas ideas, la organizacin es vista como un siste-
ma dinmico en el que el medio externo efecta varias perturbacio-
nes en su comportamiento autnomo sin que esto signifique que
suministra al sistema de sus caractersticas peculiares; tal logro es
atribuido a la compleja dinmica interna, compuesta por un con-
junto de elementos con fuertes interrelaciones, distintas en sus
intensidades y resistencias y que conforman cadenas de aconte-
cimientos que generan tensiones y posibilidades de transformacin.
En una de sus vertientes, este tipo de enfoques percibe el com-
portamiento de los individuos como el hilo conductor del cambio
en la organizacin ya que ser de acuerdo con las acciones con-
cretas que stos manifiesten, para alcanzar determinados fines,
como se expresarn los reacomodos y el movimiento de recursos
dentro de la organizacin. Por ello, la variabilidad de la organiza-
cin ser tanto ms gradualista o ms radical a medida que los
actores generen arreglos que les permitan incrementar su ampli-
tud de influencia a otros actores o al sistema mismo, pero sin
que estas modificaciones conlleven un estado de desequilibrio
112
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
profundo entre las partes (March y Simon, 1958; Cyert y March,
1963).
Cyert y March (1963) sugieren, por ejemplo, que el cambio
organizacional se lleva a cabo por medio de la accin de los grupos
que se caracterizan por la presencia del conflicto. Por su parte,
Chadler (1977) menciona que las lites en las organizaciones dise-
an las diversas estructuras venciendo las resistencias de otros
grupos. Por tanto, es factible hablar de una medida de flexibilidad
o plasticidad en las organizaciones en cuanto que los grupos par-
ticipantes pueden catalizar sus diferencias creando los mecanis-
mos y diseos operacionales necesarios para permitir la sobrevi-
vencia de la organizacin.
Para Crozier y Friedberg (1977) dentro de una organizacin
coexisten distintos tipos de metas y valores, por lo que los indivi-
duos que componen a la organizacin se involucran en acciones es-
tratgicas individuales o de grupos, persiguiendo diversos intere-
ses. En este ambiente, el actor no necesariamente tiene objetivos
claros o proyectos coherentes de comportamiento, es ms, su con-
ducta podra modificarse a mitad del cambio reconstruyendo su po-
sicin o cambiando de objetivos. Su actuar es dinmico y no siem-
pre tiene un sentido, y el hecho de que no se le pueda relacionar
con objetivos claros no significa que no pueda ser racional, ya que
lo es en relacin con las oportunidades, con otros actores y con el
contexto que los define (March, 1994).
Para este tipo de teoras, los procesos organizacionales son
intrnsecamente polticos y la accin resulta de "juegos entre acto-
res", que de acuerdo con determinadas caractersticas, muchas
veces contingentes, pueden ser antagnicos, indiferentes o colabo-
radores entre s. Las decisiones son negociadas, por lo que los re-
sultados no representan necesariamente las preferencias de los invo-
lucrados aunque s pueden manifestarse las construcciones de
intereses y compromisos.
Sin embargo para esta perspectiva debe aceptarse que un
individuo jams .es limitado totalmente por la organizacin y es
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
113
precisamente a ese grado de libertad que cada actor dispone de
poder sobre los otros actores. As, cada actor tratar simultnea-
mente de limitar a los otros miembros de la organizacin para sa-
tisfacer sus propias expectativas o necesidades (estrategia ofensi-
va), pero tambin intentar escapar a las limitaciones que otros
actores le impongan mediante la proteccin de su propio margen
de libertad y de maniobra (estrategia defensiva).
La base del cambio organizacional se encuentra, entonces, en
la posibilidad de transformar el conjunto de juegos estructurados
en tomo a vnculos de poder y de influencia en los que partici-
pan los individuos. En este proceso puede existir un ajuste mutuo
entre las partes que de acuerdo con sus posiciones en los juegos
vigentes, a sus estrategias personales o grupales y a las diversas
contingencias, tendrn talo cual papel u obtendrn uno u otro re-
sultado.
El ajuste mutuo entre actores se revela como un proceso pro-
fundamente conservador que tiende a reforzar los equilibrios o
los desequilibrios de poder existentes, con un gran nmero de
adaptaciones posibles. Tenemos, entonces, una operacin que pone
en juego la capacidad de diversos grupos comprometidos en un
sistema complejo para cooperar, negociar o reaccionar de deter-
minada manera por medio, entre otros elementos, de sus capa-
cidades para constituir nuevosjuegos. De esta forma el cambio ser
valorizadopor algunos como una oportunidad y por otros como una
amenaza.
De esta forma se tiende a sealar que la introduccin de un
cambio se basa, en gran medida, en la distribucin de poder que
existe en la organizacin. Primero, un cambio puede ocurrir me-
diante una accin unilateral con la finalidad de inducirlo en deter-
minado mbito tal vez, por ejemplo, mediante un "proyecto de rees-
tructuracin organizativa" u orden expresada en ese sentido por la
sustitucin de actores clave en la estructura de relaciones existen-
tes o por la variacin en la estructura misma. Segundo, es factible
conseguir el cambio por medio de un proceso de poder compartido,
es decir, al interior del grupo, tornando decisiones, negociando la
114 RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
disposicin y valorizacin de metas y objetivos o la aplicacin de
procedimientos determinados, as como tambin conviniendo con
otros grupos sobre situaciones de conflicto.
Aunque es posible visualizar tensiones en la estructura de rela-
ciones entre los actores, no obstante, se cree que son las presiones
externas las que inician o permiten los cambios radicales, no sin
olvidar que seguramente intercalan con los desequilibrios internos
existentes. Los cambios radicales son ms bien la excepcin que
la regla en este enfoque, pero pueden ocurrir debido a presiones pro-
venientes del ambiente o a tensiones y desequilibrios internos a la
organizacin causados por la accin proactiva de los actores, cuan-
do sta rebasa las posibilidades de convivencia entre proyectos
contrarios o, tambin, cuando faltan instancias catalizadoras de con-
flictos al interior del sistema.
Katz y Kahn (1977: cap. 3) afirman que las organizaciones
son sistemas abiertos que logran estabilidad mediante sus estruc-
turas de autoridad, sus mecanismos de recompensa y sus sistemas
de valores y que, ante todo, cambian cuando en el exterior hay tam-
bin cambios importantes (o por lo menos en las reas que sirven
de insumos a la organizacin). El reto administrativo ser, pues,
el de alcanzar formas de organizacin que permitan rapidez y
flexibilidad en la respuesta al entorno y en orientar sus acciones
hacia la direccin descrita y recomendado por los diagnsticos que
se pudieran hacer de escenarios futuros. Esta idea supone la posi-
bilidad de innovar distintas condiciones favorables al sistema, de
desarrollar una capacidad para manejar e interpretar informacin
y de una capacidad objetiva para "explorar" continuamente el fu-
turo, esto es, de aprender y adaptarse. Cyert y March describen esta
forma de aprendizaje de la siguiente forma:
La adaptacin de los objetivos perseguidos depende de las
experiencias previas de la propia organizacin.
La adaptacin al contexto externo se lleva a cabo a partir de
que la organizacin aprende a reservar su atencin a ciertas
partes de su medio y a ignorar otras, es decir, no se considera
al medioambiente en su totalidad.
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 115
La adaptacin de la configuracin interna de la organizacin se
lleva a cabo con base en los ajustes realizados en el pasado y de
la experiencia que de esos ajustes se ha procesado e inter-
pretado como "xito" o "fracaso" (Cyert y March, 1963: 216).
As pues, para esta perspectiva, algunas de las respuestas al
cambio se han basado en la necesidad de predecirlo en la forma
ms precisa y a tiempo posible, con la finalidad de poder respon-
der a l de la mejor manera dadas las circunstancias. De acuerdo
con esta idea, la solucin al problema del cambio est en mejorar
el pronstico, el aprendizaje y la adaptacin (Ackoff, 1983: cap. 2),
por lo que es fundamental conocer los modos de comportamiento
de las variables ambientales y estar en situacin de simular y pro-
cesar estados futuros de su ambiente. Una solucin a esto es de-
sarrollar una mayor inmunidad ante los cambios que no se puedan
controlar y adquirir los medios necesarios para afectar en mayor
medida y con ms seguridad los susceptibles de ser controlados.
Esta lgica de funcionamiento prev, por tanto, que las organizacio-
nes tengan la capacidad de cambiar tanto sus modos de operacin
como sus estructuras por medio de procesos internos de planea-
cin y control (Etkin, 1984: 144). Aunque cabe destacar que dicha
planeacin se asume, no en trminos totales (como en el modelo
racional) sino asumiendo la incertidumbre que utilizan en su favor
los individuos y grupos que compiten por el poder poltico de la
organizacin (Crozier y Friedberg, 1977).
Este enfoque sugiere que si las condiciones externas siguen
una tendencia constante el proceso de cambio al interior de la orga-
nizacin deber seguir una direccin igualmente constante con
ajustes incrementales. Pero, cuando el sistema est estrechamente
relacionado con su ambiente, ste puede demandar ciertas res-
puestas a la organizacin que impliquen un cambio abrupto. Por
ejemplo, por una variacin o desequilibrio ambiental, la organiza-
cin modifica simplemente la decisin insatisfactoria mediante, tal
vez, reglas de accin definidas; en un segundo momento puede pro-
116 RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
ceder a una revaluacin de los fines e incluso, ya en una tercera
fase, de persistir los problemas, reconsiderar sus propias reglas de
decisin o la misma naturaleza del sistema. El procedimiento aqu
dispuesto nos hace pensar que la organizacin preferir la adap-
tacin sucesiva a los desequilibrios del cambio radical e impre-
decible.
Los procesos de adaptacin o ajuste de las formas estructu-
rales, se adecuan tanto a los cambios externos como a las tensio-
nes en el medio interno, es decir, las diferencias en el ambiente no
son el nico factor til para explicar las diferencias entre las orga-
nizaciones. Hall llama la atencin sobre tres posibles fuentes de
cambio adaptativo:
La presin directa de fuerzas externas que conducen a desvia-
ciones en el comportamiento organizacional mediante el de-
sarrollo de mecanismos de adaptacin frente a la variacin
del medio.
La presin interna que puede llevar a que se otorgue atencin
a actividades distintas en el tiempo que conduzcan a la trans-
formacin de las pautas culturales.
El cambio en las demandas, tanto tecnolgicas como del medio,
que obligan a una redefinicin de actividades y a la innovacin
tecnolgica (Hall, 1973: 79).
Con base en estos supuestos, Kast y Rosenzweig (1988) sos-
tienen que el cambio puede ocurrir tanto en los medios como en
los fines, es decir, los objetivos que buscan y los mtodos emplea-
dos para conseguirlos. En efecto, las metas no son inmutables; la
organizacin puede modificar sus propsitos aun sin cambios en
el medio, o tener objetivos similares en ambientes distintos, median-
te la transformacin y adaptacin de sus compotamientos internos.
Por tanto no ser posible encontrar un arreglo organizacional
que pueda ser igualmente eficiente para todas las situaciones;
habr diseos que proporcionen una realizacin eficaz para deter-
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 117
minadas condiciones tcnicas y contextuales y que, sin embargo,
sean inoperantes bajo otras diferentes. En este sentido se han ana-
lizado las cualidades favorables o desfavorables del medio ambien-
te (Lawrence y Lorsch, 1967). Asimismo, la incertidumbre ha sido
uno de los factores ms importantes a considerar en estos trabajos;
Bums y Stalker (1961), por ejemplo, postulan la existencia de dos
tipos de estructuras definidas a partir de determinadas condicio-
nes del ambiente. Dichos autores mencionan que una estructura
mecanicista corresponde a organizaciones que se enfrentaban a
condiciones bastante estables del entorno, mientras que una estruc-
tura orgnica corresponde a aquellas organizaciones que se desarro-
llan en contextos inestables. De esta forma, una organizacin que
pretenda enfrentarse a condiciones incrementales de cambio en su
contexto deber mutar su estructura hacia estados menos formali-
zados y centralizados.
Chadler (1977) por su parte ha observado que las necesidades
y oportunidades que el medio ambiente presenta a las organiza-
ciones, ocasionan cambios en sus decisiones estratgicas exi-
giendo de esta forma la transformacin de las estructuras para
adaptarse a la nueva situacin. A partir de este punto han existido
variados intentos tericos para definir principios que sirvan para
mejorar la ejecucin organizacional por medio del mejoramiento
de la estructura. En este sentido, se ha sugerido tambin que los
hechos tecnolgicos tienen una influencia clara y persistente sobre
la estructura de las organizaciones, es decir, las organizaciones
que realicen tareas diferentes habrn de estar estructuradas de
manera distinta, por lo que cualquier variacin en las formas en que
se realicen las tareas acarrear, asimismo, un cambio en el arreglo
organizacional vigente.
En otra vertiente dentro de este mismo enfoque encontramos
aquellas propuestas que perciben a la adaptacin como un proceso
lento y extendido en el tiempo, que tiene que ver ms con aspectos
culturales y simblicos, reglas y normas sociales, en suma, con
todos aquellos elementos reguladores delcomportarniento humano
118
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
y organizacional llamadas con el trmino genrico de institucio-
nes? De acuerdo con esta perspectiva cualquier organizacin afec-
ta el comportamiento del individuo que participa en ella. Sin
embargo, cuando se trata de una organizacin institucionalizada
esa afectacin se hace ms profunda y duradera.
En este caso, los sistemas colectivos desarrollan una lgica
y direccin internas propias para asegurar la construccin de un
medio organizacional por medio del cual los procesos sociales,
obligaciones o realidades llegan a asumir una posicin normativa
en el pensamiento y la,accin. La influencia no se limita a un cons-
treimiento externo y objetivo sino que va ms all, penetrando la
subjetividad del individuo y configurando su identidad (Meyer y
Scott, 1978).
A este respecto Selznick (1957) caracteriza: a las organiza-
ciones basndose en el grado de convencimiento interno para par-
ticipar en ellas. As, tenemos aquellas que son herramientas racio-
nales que exigen poca inversin personal y que son siempre fciles
de dejar y aquellas otras en las cuales los participantes llegan a
institucionalizarse porque la organizacin exige de ellos una gran
consagracin y una gran identificacin.
No existe un pleno consenso en cuanto a una definicin de ins-
titucin, sin embargo las existentes parecen destacar elementos
tales como reglas compartidas, identidad uniforme de los actores,
estructuracin de actividades, reglas de comportamiento, sentido
de pertenencia, creencias grupales, etctera. Son instituciones ya
que comprenden la estructuracin de la dimensin racional y valo-
rativa del comportamiento del agente (Scott, 1995: 33).
Observar a las organizaciones como instituciones nos encua-
dra en un enfoque integral que permite la conjugacin de diversas
perspectivas de la accin. Por un lado la teorizacin relativa a este
respecto destaca los modelos normativos presentes con una gran
3El lector interesado puede encontrar en la obra de Scott (1995) una sntesis detallada
sobre distintas definiciones de qu es una institucin en el mbito de las organizaciones
formales y los distintos usos o aproximaciones que se han empleado para estudiar a la orga-
nizacin desde un punto de vista institucional.
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 119
carga racional, en los cuales se establecen esquemas de comporta-
miento congruentes con la actividad especfica y con diversos cri-
terios relativamente perdurables en el tiempo (estrategias o pol-
ticas). Por otro lado, se analiza la posibilidad de fincar ese orden
institucionalizado en marcos valorativos y culturales compartidos
por individuos y grupos que igualmente proporcionan orientacin
normativa que las convierte en accin colectiva operante.
Con base en los grados variables de influencia ejercidos sobre
el participante, es factible suponer que el actor organizacional tien-
da a reproducir total o parcialmente el arreglo de smbolos y signi-
ficados del sistema y a condicionar sus respuestas a la interpre-
tacin de los mismos, ajustndose no solamente a las premisas
que lo llevarn a la prctica eficiente de la actividad asignada o a
los prerrequisitos adaptativos del contexto sino tambin a la com-
prensin de los entendimientos intersubjetivos. Un individuo que
no se integra, es decir, que no absorbe las premisas del entendimien-
to del medio organizacional, ser rechazado rpidamente por la
institucin (March y Olsen, 1989).
En este sentido se identifican dos tipos de reglas en las insti-
tuciones. Las reglas constitutivas que configuran la identidad de los
actores y su interpretacin de las interacciones que se establecen
entre ellos y las reglas regulativas, que son percibidas por los acto-
res como externas y objetivas (Scott, 1995: 35-45).
Dichas reglas contienen todo lo que es necesario creer y saber
para imponer a los participantes una uniformidad de comporta-
miento y dotar de explicaciones convincentes, racionales o no, de
la conveniencia del orden actual con vistas a solicitar el compro-
miso de los actores. Para que se legitime y perpetue una determi-
nada accin, aqu no es necesario que sta sea demandada por al-
guien con poder dentro del sistema o porque conduce a resultados
favorables para quienes la realizan, basta nicamente establecer
que as se hacen las cosas y que esto forma parte de la realidad
objetiva.
La institucin es por naturaleza opositora al cambio radical.
Se basa en una estructura que asegura un grado elevado de iden-
120 RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
tidad colectiva que va ms all de la simple manifestacin racio-
nal o tecnolgica (Meyer y Rowan, 1977). La innovacin en este
contexto implica el enfrentamiento de las creencias y modos de
pensar existentes y la superacin de esquemas que recrean mitos,
sustentan valores y expresan sentimientos tales corno la confian-
za, la lealtad y la costumbre.
Para esta perspectiva las posibilidades del cambio dependern
en gran medida de la fuerza imperativa de la que estn revestidas
las reglas de la institucionalizacin, y en su eficacia para recons-
tituir los distintos esquemas de pensamiento que le dan sustento.
Mientras se perciba que las cosas marchan bien se tiende a repe-
tir lo hecho en el pasado. Muy pronto esto se vuelve un hbito o
una tradicin y las acciones se repiten en tanto ritos costumbristas
o bien corno mitos racionales (Meyer y Rowan, 1977: 53).
En este enfoque se supone que la estructura debe estar sincro-
nizada, por as decirlo, con la dimensin simblica de la organiza-
cin. La evidencia de no-concordancia (causada, por ejemplo, por
presiones externas desiguales) nos hara pensar en la posibilidad y
necesidad de cambio. Sin embargo, el cambio organizacional puede
validarse por medio de los lazos estrechos que pudieran mantener
con grupos de valores y creencias culturales de las poblaciones invo-
lucradas aun cuando mantengan una frgil concordancia con las
metas formales de la organizacin.
As pues, la sobrevivencia de la organizacin es vista como la
razn de ser del cambio organizacional. De acuerdo con esta su-
posicin, el cambio, entonces, se mira corno un proceso adaptati-
vo. Este tipo de cambio se explica porque la organizacin no slo
se adapta en funcin de las fuerzas externas sino que tambin se
produce el cambio por la necesidad que tiene la organizacin de
adaptar algunos de sus componentes a un equilibrio de sus fuerzas
internas. As, el cambio adaptativo se puede ver como un proceso
consustancial a la propia naturaleza de la organizacin pues los
ajustes que requiere para su sobrevivencia se inician desde el
momento en que es puesta en marcha. La "muerte" de la organiza-
cin, dicho sea depaso, puede estar representada por varios fen-
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 121
menos o procesos igualmente difciles de rastrear: puede ser que
la organizacin desaparezca (sea desmantelada), se fusione con
otras organizaciones o que sencillamente su trabajo y procesos se
diluyan paulatinamente hacia otras organizaciones o dejen de ser
apreciados por la sociedad en la que se desenvuelve. En todos
estos casos, sin embargo, es difcil constatar la desaparicin de
una organizacin dadas las capacidades que sta tiene de variar su
estructura o su comportamiento ante diversos estmulos; en suma,
dada su capacidad de adaptacin.
El cambio como un proceso accidental
Tanto en los enfoques que miran al cambio organizacional como
un proceso planeado o como un proceso adaptativo persiste, en
mayor o menor medida, la idea de que los individuos o la organi-
zacin en su conjunto son capaces de diagnosticar la situacin en
que se desenvuelven y de analizar "objetivamente" dicha reali-
dad. De tal forma que es posible que tanto actores como organi-
zaciones puedan visualizar las situaciones definidas como "pro-
blemas" o de "riesgo" y, en consecuencia, instrumentar una serie
de medidas tendientes a cambiar la organizacin o una parte de
ella: sea para buscar la eficiencia del comportamiento organizati-
vo, o bien, para adaptarse y sobrevivir.
De acuerdo con March y lsen estas formas de interpretar el
comportamiento organizativo han llevado a suponer que los proce-
sos de cambio en las organizaciones ocurren en un ciclo cerrado
que puede ser descrito como sigue:
Las expectativas y preferencias de los participantes afectan su
comportamiento individual.
La suma de los comportamientos individuales influye, a su
vez, en las decisiones organizacionales.
Las decisiones organizacionales inducen ciertas respuestas
del medio ambiente.
Las acciones que emprende el medio afectan las expectativas
y preferencias de los individuos (March y Olsen, 1976b: 13).
122 RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
No obstante, las relaciones que establece este ciclo secuencial
entre sus fases son en extremo sencillas. Sus capacidades explica-
tivas se ven seriamente limitadas cuando, por ejemplo, se conside-
ran situaciones en las que el circuito es bloqueado, sea porque una
o ms de sus conexiones se rompen o diluyen o porque simple-
mente no se verifica alguna de las etapas.
, March (1994) ha demostrado que en todo proceso decisorio de
carcter estratgico se mezcla una gran variedad de factores por
lo que, en realidad, el decisor slo tiene un control limitado o mar-
ginal sobre las acciones que se desprenden de sus decisiones. La
razn estriba en las complejas relaciones que se tejen en toda orga-
nizacin. Los individuos en realidad pierden su dimensin de auto-
noma o libertad cuando se encuentran en un espacio organizativo
pues sus acciones slo se pueden entender en el marco de las inte-
racciones con otros' individuos que complementan o revisten sus
tareas. Esta complementariedad de tareas hace que las relaciones
de los individuos sean en extremo complejas, pues cada miembro de
la organizacin imprime su propia lgica a los procesos, es decir,
cada individuo moldea su actividad organizativa desde su propio
marco de referencia. Marco de referencia que al estar impregnado
de impresiones culturales y valorativas subjetivas lo hacen incon-
mensurable y difcil de precisar en trminos absolutos. As pues, es
muy cuestionable el supuesto de que el cambio organizacional se
reduzca a la elaboracin de posibles alternativas de accin y la
seleccin de una de ellas.
Por consiguiente, para este enfoque, el cambio organizacional
no es necesariamente un proceso secuencial y claro, emergente o
intencional, sino que ms bien se trata de una actividad confusa.
La propuesta es, por tanto, mirar al cambio como una actividad
en la que se ven involucradas muchas ms variables que las tcni-
cas de administracin del cambio predicen y que las teoras de
adaptacin tambin sealan: se trata, en suma, de una cuestin
de ambigedad organzativa, donde es difcil establecer qu est
pasando, por qu est pasando y quin estdipgiendo las cosas.
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
123
En efecto, este enfoque utiliza el concepto de ambigedad
para expresar la compleja red de relaciones que se producen en
tomo y dentro de los procesos de cambio. Con ste se trata de des-
tacar la incapacidad de los individuos para describir los procesos
organizacionales en general y de la toma de decisiones en particu-
lar como un hecho sencillo, medible y racional. Esta categora
conceptual se relaciona, cuando menos, con cuatro caractersticas:
la ambigedad de intencin, es decir, la imposibilidad de especifi-
car qu propsito persigue la organizacin. La ambigedad de en-
tendimiento, esto es, la dificultad de entender qu es lo adecuado
hacer en la organizacin. La ambigedad de historia, que se refie-
re a la dificultad de poder determinar por qu pas y cundo suce-
di un proceso decisorio, y, por ltimo, la ambigedad de organi-
zacin o la imposibilidad para poder identificar los patrones de
conducta y participacin de los actores en la toma de decisiones
(March y Olsen, 1976b: 12)
De acuerdo con este planteamiento, en todas las organizacio-
nes puede existir cierto grado de ambigedad en los procesos orga-
nizacionales. Claro est que en ciertas organizaciones, como agen-
cias gubernamentales (Pressman y Wildavsky, 1979; Kingdon, 1995)
e instituciones educativas (Sproull et al., 1978), la ambigedad
puede verse como una constante ms que como un asunto eventual.
Para los autores que suscriben este tipo de enfoques los pro-
cesos de cambio en realidad describen un comportamiento errtico
entre actores y estructuras, donde las situaciones y los individuos
estn flojamente acoplados, es decir, no existen vnculos claros
y directos entre unos y otros. Por tanto, el cambio organizacional
se desarrolla en un ambiente accidental. Con el objeto de poder es-
tudiar este tipo de cambio, Cohen, March y lsen (1972) han pro-
puesto un modelo explicativo de los procesos decisorios que exa-
mina la relacin entre el comportamiento individual, la accin
organizada y las reacciones del medio ambiente de manera ms
abierta y menos determinista. Metafricamente estos autores con-
sideran la toma de decisiones como un cesto de basura donde las
acciones y eventos del contexto se mezclan con otros participan-
124
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
tes, problemas, soluciones y situaciones de decisin. Este modelo
en ocasiones puede ser til para entender lo que ocurre durante los
procesos de cambio.
De acuerdo con esta propuesta, la clave para entender el cam-
bio consiste en analizar las situaciones de decisin, es decir, los
momentos en los que se espera que la organizacin presente un
comportamiento decisorio. El uso de la metfora del cesto de ba-
sura es utilizado por los autores de esta propuesta para destacar
que los participantes arrojan constantemente problemas y solu-
ciones y que ser en funcin de la cantidad de cestos que existan,
de las mezclas de problemas que contengan y de la cantidad de
tiempo del que dispongan los actores, que los participantes se
quedarn con un cesto o lo dejarn por otro (Cohen et al., 1972: 2).
Adems, para este modelo, los participantes de la organizacin
cambian constantemente de una situacin de decisin a otra y su
actividad es azarosa e indeterminada pues responde ms bien a sus
capacidades de negociacin y a su posible forma de interrelacin
en la coalicin poltica. Por ello, los problemas pueden separarse de
quienes los originaron, pueden adquirir vida propia, desvanecerse o
transformarse en un problema muy distinto; ms an, los problemas
pueden existir y prevalecer independientemente de que se hayan
tomado algunas decisiones para "resolverlos". Desde esta perspec-
tiva, por tanto, las soluciones no pueden ser consideradas como el
resultado de la decisin de alguien en especfico, por el contrario,
stas son esencialmente el resultado de un complejo proceso en el
que las interrelaciones de los participantes diluyen, transforman o
anulan las acciones individuales.
Las teoras de ambigedad constan de un conjunto de hiptesis
y desarrollos dirigidos a lograr una teora del comportamiento orga-
nizacional, a partir de la aceptacin de la ambigedad como ele-
mento perenne en los procesos organizacionales. En un esfuerzo
de sntesis pueden resumirse sus hiptesis bsicas en las siguien-
tes proposiciones:
Primero. Los procesos de laorgamzacinno son un acto sim...
ple, medible y racional sino que soneltesl;Jltadode unproceso
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL 125
complejo y flojamente acoplado entre participantes, problemas
y soluciones.
Segundo. Las fases con que generalmente se describe el proce-
so de cambio no se siguen con una cronologa perfecta ni exis-
te una secuencia precisa. Al contrario, las fases se entremez-
clan, hay eventuales repeticiones, retornos a fases precedentes
o incluso se puede verificar la aparicin de alguna de ellas de
manera fortuita.
Tercero. La propia intensidad del proceso de cambio -en tiempo,
participantes involucrados y recursos utilizados- vara segn
el tipo de situacin que se presente.
Cuarto. El anlisis de la informacin y la ejecucin de las de-
cisiones tomadas en una organizacin son usualmente de natu-
raleza ambigua e inconsistente.
Quinto. En un momento dado, una decisin calificada como
racional puede aparecer con mayor o menor intensidad sin que
esto signifique que el resto de los procesos organizacionales
se deban interpretar de igual forma.
Sexto. La accin individual no puede estudiarse de manera ais-
lada porque depende, en gran medida, de experiencias preceden-
tes, de largos procesos de socializacin y aprendizaje.
Sptimo. Debido a la ambigedad en las preferencias de los
individuos y a la dinmica de los procesos de negociacin, la
accin individual y colectiva se puede desviar del comporta-
miento que exigira la racionalidad absoluta, es decir, aquella
que describe patrones de comportamiento en trminos de ca-
denas medios-fines.
De acuerdo con esta interpretacin, en el momento en que un
individuo o grupo de ellos emprende una accin cualquiera, sta
queda fuera de control, entrando en un universo de interacciones.
Por ello es finalmente el ambiente lo que la influye en el proceso
decisorio, aspecto que ayudara a explicar por qu muchas veces
se observa que el cambio sigui un curso distinto al expresado como
intenci6n inicial. Esta falta de coordinacin y la ocasional ausencia
126
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
de toda forma de control en la dinmica de la toma de decisiones
prefigura lo que Weick (1976, 1979) caracteriza como un sistema
flojamente acoplado.
Con los argumentos trados de la teora de los sistemas floja-
mente acoplados y el modelo del cesto de basura, algunos autores
han descrito el proceso de cambio como un proceso flojamente
acoplado entre problemas, participantes, soluciones, situaciones de
decisin y contexto que no necesariamente guardan una relacin
clara y consistente entre las motivaciones iniciales que llevan a
tomar una decisin y el resultado que se puede o no desprender de
dicho proceso (Olsen, 1976). Por consiguiente, "una decisin es el
resultado o la interaccin de varios elementos relativamente inde-
pendientes entre s que se mueven dentro de una organizacin"
(Cohen et al., 1972: 2), y la interpretacin que se pueda hacer de
ella es tan slo un juicio a posteriori que los participantes u obser-
vadores hacen del proceso decisorio y, por tanto, es una interpre-
tacin sesgada y ambigua (Olsen, 1976: 83).
En conclusin, las teoras de ambigedad organizativa se han
orientado hacia la demostracin de que el proceso de cambio sigue
trayectorias o rutas de accin complejas antes de llegar a un resulta-
do final, donde en ocasiones ese resultado final no es en forma
alguna lo que se podra haber esperado del proceso de cambio: los
problemas, las soluciones y los participantes se encuentran entre
ellos de forma accidental ms que planeada o buscada. Este con-
junto de argumentos somete a prueba los supuestos de racionali-
dad y orden que a menudo se tienen sobre el comportamiento orga-
nizativo. Generalmente se percibe a las organizaciones como
ordenadas en el sentido de que existe un equilibrio entre las partes
y elementos que la componen y, en caso de que suceda algn
desequilibrio, entonces la organizacin ajustar sus estructuras y
funciones a ese nuevo arreglo o exigencias del medio ambiente, en
suma, se adaptar. Sin embargo, para las teoras que miran al
cambio como un proceso accidental, la dinmica de las organizacio-
nes es precisamente el producto de sucesivos desequilibrios sin
ninguna lgica aparente o justificacin alguna: existe el cambio
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
127
sencillamente por la contingencia de los eventos. De una manera
esquemtica puede decirse que dichos desequilibrios provienen de
perturbaciones tanto externas aleatorias como de las fluctuaciones
propias de la organizacin. As, las situaciones de equilibrio se
van desplazando de sus puntos de origen. La estabilidad de la
organizacin se constituye entonces sobre bases cambiantes pre-
sentndose como una sucesin de estructuraciones y de estructu-
raciones permanentes. Para este enfoque, las acciones de la orga-
nizacin no se dirigen todas en el mismo sentido hacia un equilibrio
en especial sino hacia mltiples formas de estabilidad, las cuales
son de carcter cambiante. En suma este enfoque apela a que, en
ocasiones, el cambio organizacional puede ser visto como un fe-
nmeno que se desarrolla en el "mundo de lo absurdo".
CONCLUSIONES
CAMBIAR y organizar son ciertamente nociones diferentes. El pri-
mero remite a lo mutable, a lo nuevo, a lo novedoso. El segundo nos
lleva al mundo del orden, de la coherencia, de la estabilidad. No
obstante, en la vida cotidiana de toda organizacin ambos con-
ceptos coexisten, se entrelazan y confunden. As, hablamos de
proyectos de reestructuracin organizativa, programas de reforma,
reingeniera de procesos, ajuste al medio ambiente, renovacin es-
tructural, mejora continua ... cambio organizacional: cambiar para
organizar para cambiar. La dualidad, pues, nos enfrenta a la com-
pleja realidad en que se desenvuelven las organizaciones. En efec-
to, una organizacin no puede ser entendida sin asumir algn tipo
de orden pero tampoco se le puede ver simplemente como un arre-
glo siempre estable y esttico. Las organizaciones se mueven sin
que ello signifique la prdida de su funcionalidad y estructu-
racin. Por tanto, el cambio organizacional es un fenmeno que
puede ser visto no de una manera sino de muchas formas; que pue-
de ser entendido no desde un solo punto de vista sino desde mlti-
ples perspectivas; que puede ser interpretado no slo en un sentido
sino en varios y. a veces, contradictorios entre s.
128
RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
En este espacio hemos presentado tres formas, tres lenguajes
diferentes que en el mbito de la teora de la organizacin se han de
desarrollar para analizar el cambio organizacional. En el cuadro 1
presentamos una sntesis de estos tres enfoques. El resultado ha
sido un largo camino por distintos autores, conceptos y enunciados
explicativos. Todos ellos, sin embargo, aportan un poco o un mucho
para entender la compleja realidad de las organizaciones. Ninguna
teora por s sola es lo suficientemente amplia para dar cuenta de
todos los matices y aristas del fenmeno de cambio. Por tanto, aqu
hemos apelado a que se miren estas teoras ms como comple-
mentarias que .como excluyentes. Las teoras, como formas de
lenguaje, tienen un lmite de posibles problemas observables y,
por tanto, tambin tienen un lmite de posibles explicaciones. Esto
significa que en adelante, lejos de asumir que el cambio organiza-
cional es un proceso nico y coherente, en realidad se trata de un
fenmeno complejo que slo puede ser entendido cabalmente si
se asume la pluralidad de los enfoques y se entabla un dilogo nti-
mo entre las distintas propuestas.
Cambiar una organizacin es mejorar su funcionamiento a
partir de un plan de reestructuracin organizativa; cambiar son
todas aquellas modificaciones cotidianas que se registran a diario
en las organizaciones, casi imperceptibles algunas y otras radica-
les, que le ayudan al sistema a mantenerse en el tiempo y sobre-
vivir; cambiar son todas aquellas acciones que vinculan de forma
fortuita, accidentalmente, distintos individuos con problemas y so-
luciones diferentes. Cambiar, pues, significa muchas cosas en el
mbito de las organizaciones, las cuales se llevan a cabo con dife-
rentes grados de complejidad y pueden ser abordadas en distintos
niveles de anlisis.
El concepto de cambio organizacional, por tanto, nos lleva a
pensar en un proceso hbrido. Al decir esto nos referimos al hecho
de que el proceso de cambio organizacional no slo puede tener di-
ferentes orgenes sino, adems, que puede tener mltiples tipos de
resultados. As nos lo demuestran los tres modelos generales que
en este espacio se han presentado. Para el modelo racional, el cambio
CUADRO 1
ENFOQUES DEL CAMBIO ORGANIZACIONAL
Enfoque
Sistema
racional
Sistema
natural/abierto
Sistema
flojamente
acoplado
Bases conceptuales clave
-Racionalidad: comporta-
mientos individuales y co-
lectivos que describen cade-
nas medios-fines.
-Planeacin: expresin racio-
nal de la accin organizada.
-Poder: el poder es ms una
relacin que un atributo de
los individuos. Es una rela-
cin entro dos o ms miem-
'bros de la organizacin que
se desarrolla en trminos re-
cprocos pero desiguales y
es de carcter instrumental.
-Conflicto: el conflicto es
consubstancial a la organiza-
cin en tanto existen intere-
ses particulares o colectivos
divergentes y recursos esca-
sos. Por consiguiente un
determinado curso de accin
supone la no satisfaccin de
otros intereses.
-Medio ambiente: la organi-
zacin no est aislada, no se
desempea en el vaco sino
que lleva a cabo sus tareas en
medio de un contexto social
determinado, lo cual implica
que la organizacin tenga una
relacin estrecha con otras
organizaciones, individuos
o grupos de indi viduos ubi-
cados "fuera" de la organi-
zacin.
-Ambigedad: la ambige-
dad en una organizacin se
desarrolla cuando no hay
una relacin causal entre
los eventos o agencias que
componen la organizacin.
-Incertidumbre: la cual se
deriva del control limitado
que tienen los individuos
sobre los procesos organi-
zaeionales.
Definicin de
organizacin
-La organizacin es un
arreglo humano jerar-
quizado y controlado
linealmente y que per-
sigue ciertos fines u
objetivos previamente
establecidos.
-La organizacin es
vista como un conjun-
to de coaliciones pol-
ticas que establecen
vnculos de dependen-
cia entre ellas y con el
medio ambiente.
-Una organizacin es
vista como una "anar-
qua organizada". Es
decir,aquella organiza-
cin donde no hay cla-
ridad en los objetivos
perseguidos, la dinmi-
ca del trabajO presenta
cursos de acqillill.<;illf'-
tosrno hay una clara
"vidDd. de quin o
qllillllS .toman las de-
cisiones.
Definicin
de cambio
-El cambio es planeado.
-Es cambio es el resultado de
un proceso secuencial, sus-
ceptible de ser dirigido y con-
trolado.
EI cambio es ms un proce-
so de adaptacin.
EI cambio como adaptacin
significa realizar ajustes incre-
mentales o radicales que le
permitan a las organizaciones
adecuarse mejor a las exigen-
cias de su medio ambiente y a
los desequilibrios que pueden
registrarse como consecuen-
cia de los constantes conflictos
intraorganizacionales.
El cambio es un proceso acci-
dentado donde convergen
mltiples actores, problemas,
soluciones yrecursos. Por tan-
to, existe slo un control limi-
tado para dirigirlo.
130 RAL CORONILLA Y ARTURO DEL CASTILLO
organizacional se lleva a cabo por medio de la planeacin de un
programa de intervencin, diseado racional y objetivamente. Por
tanto, el proceso de cambio es el producto de cadenas decisorias
medios-fines que se desarrollan de forma secuencial. La organi-
zacin, por tanto, es vista como un sistema racional: con objetivos
claros, con procedimientos de trabajo claramente establecidos y
una estructura de autoridad bien definida.
Para el modelo natural y abierto, el cambio es ms el producto
de las constantes negociaciones polticas de los individuos y grupos
que compiten por el poder poltico dentro de la organizacin, o bien,
por la necesidad de ajustar sus funciones, estructuras o compor-
tamientos a las demandas del medio ambiente. La organizacin, de
esta manera, es definida en trminos de un sistema natural y abier-
to donde los objetivos son ms o menos claros pero, sobre todo, no
existe una homogeneidad en la organizacin, es decir, los indivi-
duos y grupos que componen a la organizacin pueden tener obje-
tivos propios y, en ocasiones, pueden estar en contradiccin con
los del sistema. Por tanto, el comportamiento organizacional se de-
senvuelve en constantes conflictos. Se percibe a la organizacin
con estrechos vnculos con su medio ambiente ms amplio, por tan-
to, los procedimientos de trabajo estn fuertemente condicionados
por la dinmica no slo al interior de la organizacin sino tambin
de cuanto sucede en su entorno.
Para el modelo flojamente acoplado, el cambio es el resulta-
do de un conjunto de actividades inconexas que de manera fortui-
ta van intercalando y, de esta forma, la organizacin en realidad se
desarrolla en un ambiente ambiguo e indeterminado. La organiza-
cin, as, es vista como un sistema flojamente acoplado en el que
si bien existe una interdependencia mutua entre los diferentes ele-
mentos que la componen, esta interdependencia no es en trminos
causales, es decir, en cadenas de causa-efecto, sino ms bien en tr-
minos contingentes y temporales. Para esta perspectiva, tanto indi-
viduos como organizaciones carecen de una claridad en los obje-
tivos perseguidos, los procedimientos de trabajo son ambiguos y la
toma de decisiones de la organizacin se hace de forma errtica.
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
131
As pues, aqu tenemos cuando menos tres formas diferentes
de percibir el cambio organizacional. En los hechos podemos
observar que este fenmeno en algn momento puede ser aborda-
do desde los tres diferentes enfoques. Cundo y en qu forma?
Esto depender del tipo de problemas que se quiera abordar y el
inters subjetivo de quien observa o analiza el proceso de cambio.
Nuestro sentir es que estos tres modelos pueden ser empleados pro-
vechosamente para describir fases diferentes de un mismo proceso
de cambio, en una misma organizacin. En este sentido, por ejem-
plo, si se est interesado en estudiar el proceso de cambio desde
el punto de vista de la toma de decisiones quizs sea mucho ms
recomendable asumir un enfoque que medie los argumentos de
las propuestas flojamente acoplada y de los sistemas natural y
abierto. Pero si se est interesado en el tipo de transformaciones
que puede experimentar una organizacin en su nivel institucio-
nal, entonces un enfoque que asuma al cambio como un proceso
adaptativo pudiera ser mucho ms til. En cambio, si se quisiera
analizar la capacidad de innovacin o transformacin estructural
entonces un modelo que retome algunos argumentos del enfoque
racional pudieran resultar ms idneos. En suma, todo depender
de la pericia de quien observa y de la capacidad imaginativa que
se tenga para establecer vnculos y conexiones entre distintos en-
foques, conceptos y argumentos: ms all de sus controversias.
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ENRIQUE CABRERO
DAVID ARELLANO
MA. DE LOURDES AMAYA
CAPTULO 3
Cambio en organizaciones gubernamentales:
innovacin y' complejidad
INTRODUCCIN
A
LA LUZ de los intensos procesos de transformacin estatal ha
surgido la necesidad de redefinir y reorientar la accin de las
organizaciones gubernamentales. Sin embargo, este tipo de orga-
nizaciones se ven obligadas a un cambio no slo de forma (en su
tamao o en estructura) sino ms bien en su naturaleza profunda,
puesto que la complejidad de su accin se hace cada vez mayor.
As, como ya se ha mencionado en otros captulos, la idea de
un Estado monoltico compuesto de un conjunto de organizaciones
que conforman un todo coherente est hoy en da fuera de lugar.
No puede sostenerse ms la creencia de un ente estatal como actor
supremo que disea polticas para que, en consecuencia, un con-
junto de organizaciones gubernamentales implante lgica, estruc-
turadamente y con un apego irrestricto y racional, lo diseado ori-
ginalmente. Estos dos supuestos (el gobierno como ente monoltico
y las organizaciones gubernamentales como sus instrumentos) han
estado siempre -y lo estn ms todava en la actualidad- lejanos
de una realidad mucho menos mecnica y bastante ms compleja.
Adems, cada organizacin pblica se enfrenta e interacta con
una sociedad plural, conflictiva y heterognea. Se trata, por tanto,
de un conjunto de organizaciones, sibien pblicas, div:rsas, com-
puestas de actores con patrones de racionalidad no lineales.
[137]
138
E. CABRERO, D. ARELLANO y MA. DE L. AMAYA
Las organizaciones gubernamentales son organizaciones que
nacen predeterminadas en sus fines, su estructura y sus formas de
funcionamiento. Sin embargo, como constructos sociales organiza-
dos, tienen su contexto particular, generan su propia lgica de accin,
sus actores se desarrollan en esquemas de interaccin, juegos y
luchas de poder, con una especificidad propia. Se crean, adems,
ciertas tradiciones, mitos, smbolos, rituales y creencias, que dan
un significado diferente y propio a cada organizacin. En trminos
de Bozeman (1989) son agencias en el interior de una agencia
mayor, donde lo pblico es una cualidad de grado que depende de
muchas variables, y no una condicin por s misma.
Hasta ahora el anlisis de la transformacin estatal se ha preo-
cupado ms por el ente estatal, como abstraccin; que por los proce-
sos de cambio en organizaciones, agencias y actores internos que
componen ese ente estatal y que son la expresin real y concreta
de su razn y de su accin. La perspectiva de entender al Estado
no como un ente supremo que cambia sino como un conjunto de
redes de organizaciones en varios niveles, que estn en proceso
de reconfiguracin, parece ser una perspectiva que puede dar mu-
cha claridad respecto al cambio.
En las organizaciones gubernamentales existe un comporta-
miento multidimensional. Por una parte deben responder a una l-
gica global y externa, relativamente explcita, que es su referente de
existencia. Este tipo de organizaciones no existen por s mismas
sino por una misin y una legalidad externas. Pero para responder
a esta lgica deben reinterpretar su misin, reinterpretacin que
llevan a cabo los actores en turno. Igualmente deben buscar esos
fines reinterpretados a partir de los instrumentos y en las circuns-
tancias propias de su situacin. Por ltimo deben actuar, si bien
con un lineamiento "desde arriba" (poltica pblica), en una interac-
cin adaptativa con la sociedad, sus grupos, asociaciones y ciuda-
danos.
Las estructuras de poder en una organizacin comn devienen,
casi exclusivamente.de las articulaciones internas. En una organi-
zacin pblica, en cambio, estas estructuras de poder tambin se
CAMBIO EN ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES 139
definen en lgicas externas, de entidades estatales superiores, de
entidades estatales paralelas y de entidades no gubernamentales y
ciudadanos o usuarios de la misma.
El problema que surge a raz de estas reflexiones es claro: cmo
las organizaciones gubernamentales actuales, diseadas, pensadas
y culturalmente adaptadas a la idea de un Estado monoltico y de
una sociedad homognea, pueden cambiar para acercarse a respon-
der a las necesidades de una red de organizaciones gubernamenta-
les y de una sociedad plural y heterognea?
La mayor parte de las organizaciones deber pasar por un
amplio y difcil proceso de transicin. Como tambin se ha men-
cionado en captulos anteriores, cambiar el sentido de las organi-
zaciones no puede pretenderse como una labor instrumental, li-
neal, donde a partir de ciertos mecanismos ad hoc sea observable
un cambio automtico. Ms bien se deber enfrentar el reto de en-
contrar vas de impulso hacia el cambio en organizaciones guber-
namentales, dejando espacio para la participacin de los propios
involucrados y de los grupos sociales.
El anlisis de estos procesos es el objeto de este captulo. El es-
tudio de innovaciones en organizaciones gubernamentales permite
observar la accin de organizaciones concretas que se ven induci-
das a crear nuevas y distintas formas de relacin-vinculacin entre
s y con el contexto, ante situaciones turbulentas de cambio. La
innovacin, en sus diferentes formas, parece ser una tendencia ne-
cesaria en organizaciones sometidas a una complejidad creciente,
buscando as modificaciones en sus patrones de accin y de rela-
cin que produzcan nuevas interfases, estructuras y resultados. La
innovacin, por lo tanto, se adopta como un proceso demostrativo
de las complejidades del cambio en organizaciones gubernamen-
tales.
La pregunta que conduce la reflexin de este captulo es:
cmo innovan las organizaciones gubernamentales? Sin embar-
go.ipara responder es necesario avanZar en el diseo de esquemas
que permitan estudiar los procesos innovadores en este tipo de
organizaciones complejas. En se intenta dar un pri-
140 E. CABRERO, D. ARELLANO y MA. DE L. AMAYA
. mer paso en esa direccin. Primeramente, se hace una revisin de
los diversos trabajos realizados en tomo a la innovacin organiza-
cional. Cabe aclarar que, si bien estos trabajos se ocupan del cam-
bio organizacional en trminos generales, sus aportaciones pueden
ser de gran utilidad en el estudio de las organizaciones guberna-
mentales.
As, en una segunda parte, y tomando como base la revisin
bibliogrfica realizada, se describirn los tres ejes de anlisis estra-
tgicos que pudieron identificarse como potenciales para la induc-
cin del cambio en las organizaciones gubernamentales, Estas tres
lneas, a su vez, sern fundamentales en la identificacin de los
tipos de transformacin que se hacen necesarios y cuya explica-
cin ser ampliada en captulos posteriores.
LA INNOVACIN ORGANIZACIONAL.
UN CONCEPTO DIFUSO
LA INNOVACIN organizacional ha venido siendo objeto de nume-
rosos estudios' que desde diversas pticas se preocupan por los
cambios en las organizaciones, ya sea como resultado de una di-
nmica del conflicto que obliga a nuevas formas, estructuras o pro-
cesos en la organizacin, ya sea como cambios internos para lo-
grar un mejor desempeo.
La concepcin de innovacin ha sido diversa, yendo desde
una idea mecnica que asume simplemente que ciertas tcnicas o
mtodos de gestin son en s portadores de un potencial innova-
dor hasta visiones en las que se asume que la innovacin es un
"constructo social complejo, en el que una variedad de factores indi-
viduales, organizacionales y contextualesafectan su adopcin"
(Damanpour, 1989).
Una primera distincin que se hace es entre innovacin tcni-
ca e innovacin administrativa Damanpour (1984) se preocupa por
analizar la relacin entre ambos aspectos y su vinculacin con el
I Paraunasntesis ti,e los principales trabajos a lainnov!lCin, con-
sdltese el cuadro anexo al final del captulo.
CAMBIO EN ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES 141
desempeo organizacional. Segn este autor es importante distin-
guir las fases de iniciacin, desarrollo y puesta en marcha, anali-
zando -de preferencia- la innovacin en su fase de ejecucin una
vez que ha mostrado su capacidad de generar un mejor desempeo
organizacional. La puesta en marcha, desde esta perspectiva, es el
momento en el que los miembros de la organizacin han asimila-
do el uso de un nuevo recurso, sistema, programa o poltica.
Por innovacin tcnica se entendera aquella que afecta el sis-
tema tcnico de una organizacin, relacionada con la actividad pri-
maria del sistema. Por innovacin administrativa se entendera
aquella que ocurre en el sistema social de la organizacin, es de-
cir, el sistema de relaciones entre los miembros de la organi-
zacin.
A partir de la combinacin que se da entre estos tipos de inno-
vacin se sugiere una clasificacin de cuatro tipos de organizacin
(Damanpour, 1989). Segn los trabajos de este autor (vase el
cuadro 1), las organizaciones del tipo D facilitan la adopcin de
innovaciones y la asociacin entre estos tipos de innovacin es
ms frecuente en organizaciones de alto desempeo. Las organi-
zaciones del tipo A no conducen a una dinmica innovadora y los
tipos B y C son inciertos, aunque se sugiere que en el tipo B ha-
bra una mayor propensin a la innovacin.
CUADRO 1
INNOVACIONES
Innovaciones administrativas
Bajo Alto
Fuente:DanlaDpour(l989), basado en la cIasific:aci6h deDaft (1982).
Tipo A
Bajo Mecnico
I
1
Innovaciones
tcnicas
Alto
TipoC
Tecnolgico
burocrtico
Tipo B
Administrativo
burocrtico
TipoD
Orgnico
142
E. CABRERO, D. ARELLANO y MA. DE L. AMAYA
En la visin de estos estudios subyace el supuesto de que los
cambios sociales en la organizacin giran alrededor de los cam-
bios tcnicos; stos seran los elementos ms importantes en la
actividad organizacional, quedando al aspecto administrativo pro-
veer los equilibrios necesarios al sistema sociotcnico. Este plan-
teamiento original de Woodward (1965) y Terrebery (1963) difi-
culta el estudio de innovaciones en organizaciones no industriales
o sociales en las que las innovaciones tcnicas son difcilmente
identificables.
Otros autores se preocupan especficamente por la estructura
de las organizaciones como una variable facilitadora o bloqueado-
ra de iniciativas innovadoras. Dentro de esta lnea, Moch y Morse
(1977) tratan de establecer cul es la relacin de la innovacin
con el tamao, la especializacin, la centralizacin y la diferencia-
cin en una organizacin. Plantean un modelo cuya relacin princi-
pal se da entre tamao organizacional y adopcin de innovacio-
nes, partiendo del supuesto de que las organizaciones grandes
tienen mayores posibilidades de contratar especialistas y, por tanto,
cuentan con mayor capital humano para la innovacin. Posterior-
mente identifican posibles efectos de esta relacin en el grado de
compatibilidad de la innovacin con los intereses de los miembros
de la organizacin. Concluyen que diferentes modelos, combinando
los cuatro elementos estructurales antes mencionados, predicen la
adopcin de distintas innovaciones.
Sin embargo, y como muestra de la dificultad que entraa el
establecer este tipo de relaciones, luego de una revisin de nu-
merosos trabajos publicados en tomo a la innovacin, Damanpour
(1992) encontrara que existen diversos moderadores que afectan
la relacin estructura-innovacin, y que el principal de ellos no es
el tipo de innovacin sino el tipo de organizacin.
En su anlisis de dichos estudios distingue, bsicamente, entre
tipos de organizacin, los distintos parmetros que se utilizan para
medir el tamao, los cambios que la relacin presenta en las eta-
pas de la innovacin, los tipos de actividad a los que puede estar
enfocada la organizacin y los alcances o dimensiones de la inno-
CAMBIO EN ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES 143
vacin. Aplicando un mtodo de regresin, y observando las corre-
laciones resultantes, Damanpour llega a la conclusin de que la rela-
cin tamao-innovacin est fuertemente influida por el tipo de
organizacin; esto se explica, segn el autor, por el hecho de que
dentro de una misma organizacin pueden adoptarse diversos
tipos de innovacin.
Mintzberg (1979) es otro destacado autor dentro de esta pers-
pectiva, que considera a la estructura como un factor determinan-
te para la innovacin. Al estudiar esta relacin a partir de los seis
componentes bsicos de la dinmica estructural de las organiza-
ciones (base operativa, ncleo estratgico, lnea media, estructura
tcnica, personal de apoyo e ideologa), el autor propone diversas
configuraciones posibles en el nivel organizacional (Mintzberg,
1991):
a) Organizacin empresarial (amplia base operativa, pequea
cabeza, sin personal, sin estructura tcnica).
b) Organizacin mquina (amplia lnea media, utilizacin de
personal y tcnica en el nivel operativo y administrativo ms
que en el directivo).
e) Organizacin profesional (amplsima base operativa, muy
reducida cabeza, mnima estructura tcnica y lnea media as
como amplio personal operativo).
d) Organizacin diversificada (base operativa que reproduce
dentro de s estructuras organizacionales autnomas).
e) Organizacin innovadora (tambin llamada adhocracia, do-
minada por expertos que buscan colaborar. Releva la coordi-
nacin al mutuo ajuste que se da por la elevada capacitacin
o capacidad especializada de expertos que se une en lazos de
lealtad comunados, por lo regular en estructuras matriciales. La
autoridad se distribuye a lo largo de la estructura dependien-
do de la experiencia y maestra requeridas. Se encuentra en con-
textos complejos y dinmicos que requieren innovaciones
constantemente).
144 E. CABRERO, D. ARELLANO y MA. DE L. AMAYA
1) Organizacin misionera (lnea media amplia, base y cabeza
reducida, con miembros en una lnea de unin muy fuerte).
g) Organizacin poltica (igual que la misionera pero donde
las fuerzas del disenso son las ms fuertes).
Las capacidades de innovacin sofisticada varan dependiendo
de la configuracin de la organizacin. Las organizaciones innova-
doras tienen una estructura orgnica muy elevada, con poca for-
malizacin, trabajo especializado basado en el conocimiento, una
tendencia a grupos de especialistas en unidades funcionales, traba-
jo en equipo y descentralizacin considerable. En este tipo de con-
figuracin se combina una estructura orgnica, que responde a
contextos dinmicos, con estructuras descentralizadas, que enfren-
tan altos niveles de complejidad. Sin embargo una adhocracia
innovadora que sobrevive tender tambin, a travs del tiempo y
si la dinmica de generacin innovadora no se mantiene, a buro-
cratizarse.
Existen tambin estudios relacionados con la innovacin como
un producto del control jerrquico, como los de Thompson (1967),
as como quienes sostienen que la innovacin, por el contrario, es
producto de la autonoma individual, como Aiken (1971) YKim-
berly (1981). Respecto de esta preocupacin, Feldman (1989)
emplea el concepto de cultura para analizar la relacin de la atono-
ma y el control y derivar as el esfuerzo innovador de una organi-
zacin como parte de la cultura, es decir, del sistema de smbolos
de los individuos. Desde esta perspectiva, entonces, el individuo es
el elemento innovador, no la tcnica ni la estructura.
Esta idea ha sido igualmente cuestionada por algunos autores
(Nicholson, 1990) que sostienen que no existe una relacin direc-
ta entre el nivel micro de la innovacin (individual) y el macro
(propensin de la organizacin para ser innovadora). Asimismo,
otros (Drucker, 1990) ven la cuestin de la innovacin como algo
ligado estrictamente a.una mentaiidadempresarial que ge-
rencial) en la que la mente emprendedora y po-
sibilidades de desarrollos innovadores o identifica nuevas oportu-
CAMBIO EN ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES
145
nidades de innovacin (Drucker, 1985). En este sentido se ha lle-
gado a afirmar (Quinn, 1985) que la direccin eficaz de una inno-
vacin es igual en cualquier parte del mundo, siempre y cuando
haya:
a) orientacin a la oportunidad,
b) estructuracin para la innovacin y
e) p1aneacin para la innovacin.
Mascarenhas (1991), por su parte, sostiene a partir de investi-
gaciones realizadas en el sector de bienes de capital, que la adop-
cin de innovaciones ha sido positivamente relacionada con la
intensidad de la competencia. Segn este autor, el potencial inno-
vador de una organizacin se origina en presiones del contexto y
en acciones de competidores, es decir, que la innovacin sera un
proceso reactivo. En este mismo sentido, innovacin y xito, vis-
tos en el mbito nacional e internacional, dependen tanto de una
estructura adecuada de competencia por empresa (diferenciacin,
segmentacin y costos) como de una lgica nacional (cultural, eco-
nmica, poltica y logstica) que permitan el xito (Porter, 1991).
La vinculacin de ambas se ha dado en un proceso en el que las
variantes son muchas pero que, segn este autor, es posible sin-
tetizarlas como una estructura "cultural nacional" para el xito
econmico.
De manera similar, Nohria y Gulati (1966) relacionan la inno-
vacin con la holgura econmica, estableciendo que existe entre
ambas una relacin de U invertida en la cual se Uegaa un punto en
que los beneficios son decrecientes. Esto es as ya que el supervit
puede ser un elemento importante en la generacin de un contex-
to favorable para la innovacin, pues permite que se realicen
proyectos de investigacin que normalmente no resultaran atrac-
tivos para el mercado. Sin embargo, quienes rechazan el supervit
como factor positivo para la innovacin consideran que muy pocos
de los proyectos financiados gracias a dicho excedente se tra-
ducen en innovaciones reales de utilidad para la organizacin. Por
146
E. CABRERO, D. ARELLANO y MA. DE L. AMAYA
tanto, desde esta perspectiva debe buscarse un ptimo en el que el
.supervit aliente la experimentacin sin detrimento de la disci-
plina financiera.
Desde otra perspectiva, Drazin (1990), entre otros, parte de la
concepcin de que los cambios y las innovaciones son acciones de
individuos y grupos que buscan establecer, mantener o defender
cotos de poder. As, los apoyos u obstculos que los grupos gene-
ran en relacin con un proceso innovador dependern del aumento
o disminucin de espacios de poder que se visualizan. Toda inno-
vacin, finalmente, ser el producto del poder de un grupo y la
movilizacin de sus "clientelas" o recursos, donde la real incorpo-
racin de sta depende en gran medida del resultado de las nego-
ciaciones y percepciones de los actores respecto a la forma en que
la estructura de poder se ve afectada.
En un acercamiento a la innovacin ms vinculado con los
factores psicolgicos que la influyen, autores como Glynn (1995)
hacen un esfuerzo por determinar los fundamentos cognitivos de
la innovacin tanto a nivel individual como organizacional, encon-
trando que la inteligencia organizacional requiere de ciertas condi-
ciones y factores situacionales que la favorezcan. Por su parte, Scott
y Bruce (1994) proponen un modelo terico de comportamiento
innovador individual y concluyen que el liderazgo, las expectati-
vas, la etapa profesional y el estilo de resolucin de problemas
son factores significativos en su generacin. Consideran tambin
la relacin entre tipo de actividad y comportamiento innovador,
planteando que sta ser ms fuerte en el caso de tareas no rutina-
rias y con alto grado de discrecionalidad.
Las aproximaciones ms recientes al estudio de la innovacin
han tenido dos vertientes principales:
a) las que plantean la necesidad de estudiar ms a fondo la
innovacin en su etapa de implementacin, rebasando el inte-
rs tradicional por la etapa de adopcin, y
b) las que buscan proponer modelos integrales para el estudio
de la innovacin.
CAMBIO EN ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES
147
Dentro del primer grupo, Lewis y Seibold (1993) afirman que
durante la implementacin de una innovacin se desencadenan
procesos que pueden derivar en falta de uniformidad y fidelidad en
los resultados de la misma. Adems, argumentan que en el estudio
de la adopcin intraorganizacional de innovaciones existen algu-
nas deficiencias:
a) no se analiza cmo se da el proceso de transformacin de
inputs en outputs,
b) se ha hecho demasiado nfasis en el rol que los gerentes
desempean en dicho proceso sin dar la debida importancia
al papel de los usuarios y
e) se presume que los procesos de innovacin tienen una eta-
pa esttica de terminacin en la cual desembocan.
Para estos autores es fundamental entender que ni los sistemas
ni las estructuras son estticos; en su continua estructuracin, la
interaccin entre miembros de la organizacin es muy importante,
porque es ah donde se producen y se desarrollan las innovaciones.
En este mismo sentido, Klein y Speer (1995) se preocupan por de-
terminar qu es lo que hace que algunas innovaciones fracasen por
mala implementacin. As, concluyen que el uso comprometido de
una innovacin no slo requiere de un ambiente para su implemen-
tacin, requiere, adems, que la innovacin se ajuste adecuadamen-
te a los valores de quienes la usarn.
Dentro del segundo grupo se ubican trabajos que identifican
las distintas perspectivas en el estudio de la innovacin para plan-
tear una visin integradora (Slappendel, 1996; Drazin y Schoonho-
ven, 1996). Existen otros trabajos que retornan diversos aspectos
de la teora de la organizacin tratando de relacionarlos con la
innovacin. Dougherty y Hardy (1996), por ejemplo, retoman
la perspectiva estructural pero de una manera ms elaborada ya
que la relacionan con la estrategia para explicar por qu las orga-
nizaciones grandes y maduras tienen dificultad en desarrollar inno-
vaciones productivas de forma sostenida; en este sentido identifi-
148 E. CABRERO, D. ARELLANO y MA. DE L. AMAYA
can la configuracindel poder como el punto clave para lograr este
objetivo.
En otra visin respecto a estrategia e innovacin, Kessler y
Chakrabarti (1996) argumentan que la velocidad de innovacin
depende de factores de orientacin estratgica y de capacidad
organizacional. De esta forma plantean que la claridad de las
metas, el apoyo con que cuenten los proyectos, la concentracin
en pocos productos, el grado de organizacin para desarrollar un
proyecto y el grado de autonoma de los miembros de la orga-
nizacin son factores que determinan qu tan adecuadamente se
persigue una mayor velocidad de innovacin.
Finalmente, Goes y Ho Park (1997) introducen el concepto
de vnculos interorganizacionales, como el enlace entre la organi-
zacin y los factores contextuales que pueden ser claves para la
innovacin. Tales vnculos son concebidos como "transacciones,
flujos y enlaces duraderos en una organizacin, o entre dos o ms
organizaciones en su medio ambiente"," Su importancia en rela-
cin con la innovacin radica, segn estos autores, en que permi-
ten el intercambio de aprendizaje y recursos entre organizaciones;
adems, si son explotados eficazmente, generan oportunidades para
un mejor conocimiento del medio ambiente.
Fuera de estas dos vertientes cabe destacar el texto de Michel
Crozier (1994) que enfatiza la relacin investigacin-innovacin
como una cadena en la cual la segunda representa la concreti-
zacin y consolidacin de la primera. El reto sera, entonces,
manejarlas adecuadamente en este sentido "el problema de la
gerencia de la investigacin y la innovacin debe (... ) ser consi-
derado en su conjunto como la gerencia de un sistema o de varios
sistemas interconectados e interdependientes".
3
Al hablar de dicho problema y los retos gerenciales que plan-
tea, Crozier toma al individuo como punto de partida; son sus ha-
2James B. Goes YSeungHoPark,"Interorganizational LinksandInnovation: TheCase
of Hospital Services", en Academy 01ManagementJoumal, vol. 40, nm. 3, 1997,p. 673.
3Michel Crozier, "Peut-on manager la recherche et l'innovation?", en Politiques et
management public, vol. 12, nm. 2, junio de 1994, p. 12.
CAMBIO EN ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES 149
bilidades y experiencia el recurso fundamental para que los grupos
dentro de una organizacin, y sta hacia el exterior, se relacionen
adecuadamente. De esta manera, una verdadera gerencia de inves-
tigacin e innovacin "buscar constantemente abrir el sistema,
desarrollar sus interfases con el exterior y regir mejor sus inter-
fases intemas"4para as posibilitar su adecuado desarrollo.
HACIA UNA PRECISIN
DEL CONCEPTO DE INNOVACIN
DADA LA complejidad que, de acuerdo con la abundante literatura
anteriormente citada, demostr la definicin del concepto de inno-
vacin, es necesario aclarar que aqu entenderemos dicho concep-
to como: " ...el hacer nuevas cosas, lograr nuevas combinaciones
de recursos o hacer las cosas de una nueva manera" (Dvila, 1991).
Se asume como concepto relativo, sujeto a un contexto y momen-
tos determinados. En este captulo nos referiremos especficamente
a estructuras y formas organizativas no convencionales, formas
novedosas de organizacin del trabajo, estructuras organizaciona-
les no jerrquicas y programas de cambio planeado en el contex-
to de una organizacin en particular. Es decir, innovacin entendi-
da como ruptura de los patrones tradicionales de funcionamiento
y comportamiento de una organizacin.
Con esta nocin se pretendera abarcar el proceso de innova-
cin desde su nivel estructural-funcional (Mintzberg, Damanpour,
Daft, Porter), hasta el nivel de comportamiento (Feldman, Drazin,
Drucker). Sin embargo, es necesario tambin abarcar un tercer
nivel, muy poco tratado en la bibliografa sobre el tema, y que
podemos denominar relacional, en el que la influencia del con-
texto es muy importante (Mascarenhas, Porter, Goes y Ho Park).
Estos niveles, a su vez, tendran que equipararse con tres tipos de
transformacin organizacional: estructural, de procesos de deci-
si6n e institucional. Si bien s6lo es importante retener esta sepa-
4Crozier,op. cit., p. 16.
150
E. CABRERO. D. ARELLANO y MA. DE L. AMAYA
racin desde la perspectiva analtica, dado que en la realidad los
procesos innovadores entremezclan los tres tipos de transforma-
cin, parecieran constituir elementos para un primer acercamien-
to metodolgico al problema de la innovacin (vase el cuadro 2).
a) Nivel funcional-estructural de la innovacin. Este nivel
comprende dos aspectos:
l. el integrar nuevos procesos, sin antecedente alguno en
la organizacin analizada; y
2. el adoptar nuevas formas organizacionales o un nuevo
orden de referencia para la toma de decisiones.
La innovacin funcional generalmente surge de la dinmica
del contexto (competencia, dinamismo tecnolgico, nuevas
disposiciones gubernamentales, etctera).' Por su parte, la
innovacin estructural se caracteriza por la existencia de un
"momento de cambio" en el que se puede identificar con pre-
cisin la situacin anterior y la situacin posterior. Aqu ca-
bra mencionar que el concepto de estructura no se refiere
estrictamente al mbito formal o a la representacin normati-
vo-legal sino a la estructura real de los procesos de toma de
decisiones, independientemente de su correspondencia con la
estructura formal.
h) Nivel comportamental de la innovacin. Este nivel se refie-
re al mbito de las expectativas individuales, la modificacinde
patrones de conducta, los nuevos arreglos organizacionales en-
tendidos como rearticulaciones en la red de influencias, alian-
zas y coaliciones en estructuras de poder amorfas y dismbolas
entre actores (Clegg, 1989). Aqu cabe igualmente la acepta-
cin de nuevos valores, es decir, de una nueva cultura organi-
zacional (Arellano, 1992) as como los trabajos recientes que
ponen nfasis en los valores y las percepciones de quienes
5 En el caso en que, adems, la innovacin sea un referente recin creado como tecno-
loga administrativa, este nivel se hace ms complejo ante la poca experiencia que se tenga
de los posibles resultados y efectos de una nueva tecnologa. De esta manera sera nece-
sario poner mucha atencin en los efectos causados, en un sentido de anlisis particular de
cada situacin, en que las generalizaciones deben ser hechas con cautela.
Nivel
CUADRO 2
NIVELES DE PROFUNDIDAD DE LA INNOVACIN y TIPO
DE TRANSFORMACIN AL QUE CORRESPONDEN
Foco de la transformacin
Funcional-estructural
(Hacer nuevas cosas de una nueva manera, nueva combinacin
de recursos, nuevas formas organizativas.)
Transformacin estructural
Comportamental
(Nuevas actitudes, valores y arreglos intraorganizacionales.)
Transformacin del proceso de toma de decisiones
Relacional
(Nuevas formas de relacin organizacin-sociedad,
nuevos arreglos institucionales.)
Transformacin institucional
-marco normativo
-diseo de nuevos procesos de trabajo (tipos, frecuencia, originalidad)
-diversificacin (nuevas actividades)
-reformas administrativas (reglamentos, manuales, programas)
-diseo de nuevas estructuras, nuevas redes de comunicacin y jerarqua
-ampliacin de grados de autonoma de decisin por niveles
-diseo de mecanismos de resolucin del conflicto
-generacin de procesos de negociacin
-modificacin en la estructura de poder
-cambios de actitudes hacia la accin cooperativa
-participacin voluntaria
-identificacin con valores organizacionales
-procesos adaptativos
-logros organizativos
-nuevas formas de interlocucin con agentes del entorno, organismos de tutela,
competidores, etctera
-creacin de espacios de alianzas, acuerdos, asociacin
-diseo de nuevos modelos de anlisis del contexto
152 E. CABRERO. D. ARELLANO y MA. DE L. AMAYA
debern implementar la innovacin (Klein y Speer, 1995).
Este nivel de innovacin sera muy profundo, donde el proce-
so innovador ha logrado un arraigo pleno incluso en el nivel
individual. Es tambin de suponerse que en este caso el pro-
ceso innovador tendr mayor probabilidad de consolidacin y
mantenimiento, desencadenando procesos innovadores acce-
sorios.
e) Nivel relacional de la innovacin. Es aquel en que las com-
plejas vinculaciones entre contexto y organizacin, en su mu-
tua dependencia y efectos recprocos, procrean necesidades y
factores innovadores donde stas reconfiguran incluso la rela-
cin con las redes de actores externos y las agencias de poder
e influencia que las enmarcan. Asimismo estas redes influyen
de manera determinante en algunas situaciones para generar
innovaciones reactivas. Ha sido el intento por explicar este
nivel el que ha llevado a un mayor nfasis en la etapa de imple-
mentacin de las innovaciones y ha dado lugar a conceptos
tales como procesos de implementacin (Lewis y Seibold,
1993) y vnculos interorganizacionales (Goes y Ho Park, 1997).
Los niveles de innovacin mencionados no pretenderan ser un
instrumento de tipificacin rgido para el anlisis de experiencias
innovadoras concretas, sino elementos que ayuden a entender una
experiencia en un momento determinado en un grado de profundi-
dad particular. Se parte del supuesto de que en general los elemen-
tos detonadores de un proceso innovador se ubicarn en el nivel
funcional-estructural, incluso relacional, y que en un proceso de
desdoblamiento de la dinmica innovadora podrn arraigarse en
el nivel de actitudes o de comportamiento individuales. Sin embar-
go, este supuesto se asume en el caso de que las innovaciones sean
procesos planeados por la cspide organizacional con un sentido
de inducci6n arriba-abajo (top-down). No se excluye el caso con-
trario, aunque se asume menos probable, de que el proceso innova-
dorsea inducido por la propia base de la organizaci6n(bottom-up).
CAMBIO EN ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES 153
Otro aspecto que debe mencionarse es que los tres niveles re-
feridos se interconectan de tal forma que en momentos posteriores
al proceso detonador original de una innovacin se van dando efec-
tos multiplicados en el resto de la organizacin, afectando a su vez
nuevamente los niveles funcional-estructural, comportamental y
relacional y generando muy posiblemente una dinmica innovadora
de largo alcance (situacin de una organizacin innovadora segn
Mintzberg, de una cultura orientada a la innovacin segn Feldman
o de un double learning loop, segn Argyris).
Para el caso de estudio emprico de innovaciones organizacio-
nales parecera conveniente detectar los procesos innovadores
originales, su gestacin y naturaleza, para luego abarcar su desarro-
llo, es decir, el grado de profundidad (funcional-estructural, com-
portamental y relacional) al que lleg a implantarse el proceso de
cambio asociado al detonador de la innovacin. Esta desarticula-
cin en fases del proceso intentara aislar el elemento que inici la
innovacin de los efectos del mismo sobre la dinmica organiza-
cional; de no lograr al menos una aproximada separacin en este
sentido se corre el riesgo de atribuir a una idea innovadora particu-
lar un amplio poder de generacin de cambio en la organizacin que,
posiblemente, ms que ser un efecto directo de la idea innovadora
original, sea efecto de un proceso mucho ms amplio y complejo
que al ser un espacio multirrelacionado no permite establecer de
manera automtica causalidades lineales y simples.
Desde esta perspectiva, el objeto de estudio en el tema de inno-
vacin organizacional se centra en entender los procesos deriva-
dos de la innovacin organizacional y las variables o marco situa-
ciona1 que permiten un desdoblamiento amplio o restringido del
proceso (elementos fundamentales que hacen la diferencia).
A partir de lo anterior se asume el concepto de innovacin
organizacionalcomo el elemento detonador de un conjunto de
procesos de reconfiguracin y cambio de uno o varios elementos
de una organizacin (funciones, estructuras, comportamiento y re-
laciones con el contexto) que puede ser capaz de afectar la "agen-
cia" organizacionaLEl.concepto deagencia se refiere allocus de
154
E. CABRERO, D. ARELLANO y MA. DE L. AMAYA
ca1culabilidad e interpretacin construido por los actores en es-
tructuras organizacionales y en sus smbolos culturales de accin
en una relacin de interpenetracin actor-estructura (Giddens,
1984; Clegg, 1990; Arellano, 1992).
Los NIVELES DE INNOVACIN
Y LOS EJES ESTRATGICOS DE ANLISIS
DADA NUESTRA concepcin de innovacin como un detonador de
varios procesos de cambio, el enlazar los diversos niveles de la
innovacin con los tres ejes de anlisis organizacional identifica-
dos previamente nos ayudar a establecer cules son las diferen-
tes transformaciones que pueden producirse.
Como se mencion al inicio de este captulo, en la actualidad
el estudio de la administracin pblica ya no admite fcilmente el
hablar de un Estado monoltico y omnipresente, ni tampoco el con-
cebir a las organizaciones gubernamentales como su mero instru-
mento. La cada vez mayor tendencia a admitir que las organiza-
ciones son un constructo social, nos lleva a su vez a aceptar que
son entes cuyo funcionamiento y estructura deben responder a la
dinmica social dentro de una arena de poltica especfica. De ah
que los vnculos entre organizacin y contexto sean determinantes
en el surgimiento de innovaciones a nivel funcional-estructural.
As, la incorporacin de nuevos procesos estar estrechamente
vinculada con los cambios que se den en el medio, tales como avan-
ces tecnolgicos o surgimiento de nuevos mercados. Este tipo de
innovacin tendr, naturalmente, repercusiones en otros aspectos
de la actividad organizacional pudiendo desembocar en transfor-
maciones a nivel estrategia y/o estructura.
Dependiendo de la etapa en que se.encuentre la organizacin
en trminos de su ciclo de vida (surgimiento, expansin, madurez
o crisis), las funciones que deba cumplir determinarn el tipo de
estructura que adopten; sin embargo, es claro que un cambio en
la estructura no necesariamente debe ser antecedido por una re-
dfinicinde las funciones de la organizacin.
CAMBIO EN ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES
155
La necesidad de innovacin estructural se da ms comnmente
como resultado de un cambio en el contexto, el cual exige de la
organizacin la adopcin de una nueva estructura para poder res-
ponder a las nuevas exigencias del medio. Aqu cabe sealar que,
aunque muchas veces se ha asociado el cambio de estructura con
un cambio previo en la estrategia, una vez ms esta relacin no es
necesariamente causal. Los detonadores de la innovacin a nivel
funcional-estructural pueden ser de muy diversa ndole y el pro-
ceso que desencadenen puede ser adaptativo, conciliando la nue-
va estructura con la estrategia vigente.
As, puede verse que la modificacin de tales supuestos es
indispensable para una mejor comprensin de la innovacin en el
primer nivel. Entendiendo a las agencias pblicas como estructu-
ras organizacionales producto de la dinmica social, se podr te-
ner un panorama ms global de cmo las caractersticas del medio
ambiente, as como las de los miembros de la organizacin, impac-
tan su capacidad de innovacin funcional-estructural.
De manera similar la identificacin de la fuente de la innova-
cin estructural, si se origin a nivel externo dado algn cambio en
las demandas del medio o de manera interna en relacin con un
cambio de estrategia o un cambio de percepcin de los miembros
de la organizacin, ayudar a establecer cules sern las transfor-
maciones en que desembocar el proceso.
El nivel comportamental de la innovacin se relaciona, por su
parte, con el hecho de aceptar la dualidad de las organizaciones gu-
bernamentales como formalmente predeterminadas por el marco
normativo que rige su funcionamiento y, adems, con una lgica
interna propia. Dicha dinmica interna de la organizacin, ser sus-
ceptible no slo de generar innovaciones sino de modificarlas en
el curso de su implementacin.
Sin embargo, sera simplista afirmar que slo factores internos
afectan el nivel comportamental de la innovacin. El contexto
externo tarnbinjuega unimportante papel, sobre todo en cuanto al
establecimiento de incentivos a la conducta innovadora, Por tanto,
resulta correcta la apreciacin de GIYqJl en el sentido de que, si
156
E. CABRERO, D. ARELLANO y MA. DE L. AMAYA
bien la inteligencia individual es importante para generar innova-
ciones, no basta para lograr un proceso innovador exitoso.
Como seala esta autora, la inteligencia individual requiere de
mecanismos internos que la codifiquen y la transformen para dar
lugar a la inteligencia organizacional; pero, adems, precisa de un
contexto especfico que favorezca su manifestacin en forma crea-
tiva. As, la inteligencia que deriva en innovacin es resultado no
slo de la agregacin de las inteligencias individuales sino tambin
de factores contextuales.
Esto es especialmente cierto en el caso de las organizaciones
gubernamentales dadas las limitaciones impuestas por su marco
formal y que pueden convertirse en un momento dado en obstcu-
lo para la innovacin pero, adems, por la particularidad de su di-
nmica. Por un lado, sta no slo comprende los elementos pro-
pios de toda organizacin (reglas, recursos, espacio que se ocupa
en el espectro organizaciona1) sino que tambin involucra intere-
ses polticos y econmicos; por el otro, frecuentemente origina
estilos de negociacin y manejos tradicionales difciles de romper
para cambiar el comportamiento de sus miembros.
Pero es cierto tambin que, si bien su anlisis enfrenta no pocas
dificultades, el nivel comportamental de innovacin es de gran rele-
vancia para las organizaciones gubernamentales. El grado de xito
del proceso innovador en este nivel se reflejar en una transforma-
cin de los procesos de toma de decisiones y/o tendr un impacto
directo en los mecanismos de colaboracin-coordinacin que per-
miten la adecuada implementacin de las polticas pblicas.
Partiendo de la aceptacin de la dualidad formalidad-vida
organizacional inherente a las organizaciones gubernamentales,
puede aspirarse a un mayor grado de predictibilidad en el surgi-
miento de innovaciones a nivel comportamental. Si bien, de nueva
cuenta, dicha capacidad de prediccin ser relativa, dependiendo
tambin de factores subjetivos como los valores predominantes, las
configuraciones de poder y la percepcin que de ambos se tenga
tanto dentro como fuera de la organizacin. Todos estos factores,
naturalmente, cambiarn de acuerdo a la arena de poltica en la
cual se inserte la organizacin.
CAMBIO EN ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES
157
El tercer nivel en la innovacin se vincula con la concepcin
del gobierno corno una red de organizaciones, relacionndose, por
tanto, con la nocin de relaciones intergubernamentales e intra-
gubernamentales. Aqu se concreta la naturaleza dual de las orga-
nizaciones de gobierno, que funcionan dentro del marco legal
correspondiente pero tambin desarrollan su propia dinmica para
relacionarse entre s.
La innovacin de estos mecanismos de relacin implica una
transformacin ms global, de tipo institucional, ya que impacta
el marco legal de las organizaciones. Afecta las relaciones tanto po-
lticas corno de trabajo que se den entre ellas y con los elementos
externos y, en consecuencia, repercute tambin en su vida interna.
En este sentido, trabajos corno el de Goes y Ho Park, en el que se
plantea a los vnculos interorganizacionales corno un factor impor-
tante en la innovacin adquieren relevancia.
Corno puede verse, los tres niveles de innovacin estn estre-
chamente vinculados, y slo se les puede separar con fines ana-
lticos corno el que este captulo plantea. En los captulos subsi-
guientes se tratar ms a fondo los tipos de transformacin que
cada nivel implica.
Cabe sealar que igualmente se dan iniciativas innovadoras que
no logran desencadenar procesos de cambio, por lo cual no podrn
concebirse como innovaciones organizacionales a partir de la defi-
nicin propuesta. Sin embargo, en algunos casos este tipo de ini-
ciativas "fracasadas" deben esta condicin al desencadenamiento
de procesos obstaculizantes o defensivos por los participantes; este
tipo de situaciones de "neutralizacin" de iniciativas por lo regu-
lar generan procesos derivados de conflictos, aversin o rechazo.
O simplemente en ocasiones se deben a la inercia organizacional
que ampliamente ha sido estudiada por la escuela neoinstituciona-
lista (Powell y DiMaggio, 1991) y que ser tratada en detalle en
otro captulo de este libro.
CUADRO SINTTICO
LITERATURA EN INNOVACIN
Autor
Damanpour (1984, 1987)
Damanpour (1992)
DoughertylHardy (1996)
Dilema/Hiptesis
Determinar el impacto de la adop-
cin de distintos tipos de inno-
vacin en el desempeo organi-
zaciona!.
Clarificar cul es la relacin entre
tamao e innovacin organiza-
cional y cules los moderadores
que afectan dicha relacin.
Por qu las organizaciones gran-
des y maduras NO pueden de-
sarrollar IPS (innovacin producti-
va sostenida) y qu debe cambiar
en ellas para que lo consigan.
Conclusiones/Resultados
Las innovaciones provocan
cambios que permiten a las
organizaciones asegurar un com-
portamiento adaptativo y, por
tanto, sobrevivir. Se requiere un
equilibrio entre innovaciones
administrativas. y tcnicas para
lograr un alto desempeo.
El principal moderador en la
relacin tamao-innovacin no
es el tipo de innovacin sino el
tipo de organizacin. Otros mo-
deradores de esta relacin son la
medicin del tamao y el alcance
de la innovacin.
El primer cambio que debe darse
para lograr la innovacin soste-
nida es en la configuracin de
poder. Debe pasarse de redes per-
sonales a un sistema organiza-
ciona!.
Conceptos
Adopcin
Desempeo
Eficiencia y eficacia
Dinmica de innovacin
Medio ambiente
Tamao
Tipos de organizacin
Moderadores
Innovacin productiva sostenida
(IPS)
Recursos
Estructuras y procesos
Estrategia organizacional
Significado estratgico
Drazin (1990)
Drazin/Schoonhoven
(1996)
Drucker (1990)
Feldman (1989)
GinsberglAbrahamson
(1991)
Glynn (1995)
Demostrar que la perspectiva es-
tructural-funcional no es adecua-
da para la comprensin del papel
de los profesionales en la inno-
vacin organizaciona!. Proponer,
en su lugar, un modelo radical-es-
tructural.
Se requiere un modelo integrador
que recoja las diferentes perspec-
tivas en innovacin y sus diver-
sos niveles.
Se intenta identificar fuentes y
principios de la innovacin.
La innovacin requiere de un
cierto grado de autonoma indivi-
dual, as como de control geren-
cia!.
Cmo influyen los promotores
del cambio (nuevos miembros del
cuerpo directivo y consultores)
en las modificaciones de estrate-
gia de una organizacin.
Determinar los fundamentos cog-
nitivos de la innovacintanto a ni-
vel individual como organiza-
cional.
Los estudios sobre profesionalis- Profesionalizacin
mo e innovacin deben enfocarse Estructura social
a la conciliacin de ambas pers- Motivaciones profesionales
pectivas para lograr un mejor mo- Valores profesionales
delo.
Se propone un modelo de dos pa-
rmetros: propensin y contagio.
Una innovacin eficaz es simple Fuentes
y parte del anlisis de las fuentes Principios
de nuevas oportunidades.
El control es necesario para ge- Autonoma
nerar tanto autonoma como inno- Control
vacin. La innovacin, a su vez, Creatividad
requiere que la autonoma sea Experimentacin
posible dentro de la organizacin. Cultura
El papel que estos dos tipos de Reorientacin estratgica
promotores del cambio juegan es Perspectivas gerenciales
distinto: los consultores crean la Rigidez
conciencia de una necesidad de Resistencia
cambio mientras que los nuevos Implementacin
integrantes del cuerpo directivo
posibilitan su implementacin.
La inteligencia organizacional no Inteligencia
es slo un agregado de las inte- Iniciacin
ligencias individuales, requiere Implementacin
de ciertas condiciones y factores
situacionales que la favorezcan.
CUADRO SNTETICO (Continuacin)
Autor
GoesIHo Park (1997)
Kessler/Chakrabarti
(996)
KIeinlSpeer (1995)
Dilema/Hiptesis
Esclarecer la relacin entre vncu-
los interorganizacionales (transa-
cciones, flujos y enlaces en la
organizacin VI) e innovacin.
Proveer un modelo conceptual
para determinar el grado adecua-
do de velocidad de innovacin en
las organizaciones.
Comprobar que las innovaciones
a veces fracasan por una mala
implementacin. Se requiere un
modelo integrador que identi-
fique los determinantes de una
implementacin eficaz.
Conclusiones/Resultados
Los VI:
- Pueden ser conductos eficientes
para el intercambio de capacida-
des y conocimiento.
- Encauzan la comprensin de
los lderes acerca del medio am-
biente.
- Legitiman la persecucin de
innovaciones.
La velocidad de innovacin:
- Depende del ambiente organi-
zaciona1.
- Es afectada por factores de orien-
tacin estratgica y de capacidad
organizacional,
- Influye en otros factores.
Se llega a un modelo con seis po-
sibles situaciones resultantes de
diferentes combinaciones entre
ambiente organizacional y valores
individuales que pueden afectar la
implementacin de una innovacin.
Conceptos
VI:
Administrativos
Institucionales
Factores contextuales
Velocidad de innovacin
Orientacin estratgica
Capacidad organizacional
Implementacin
Fuente/usuario
Percepcin
Uso adecuado
Desuso
Incentivos
Valores
Lewis/Seibold (1993)
Mascarenhas (1991)
Mintzbeg (1979)
MochIMorse (1997)
Los procesos desencadenados
durante la implementacin de
una innovacin, as como el grado
de involucramiento de los miem-
bros, pueden derivar en falta de
uniformidad y fidelidad en los
resultados de la misma.
Identificar cules son los elemen-
tos que determinan el que se d
retencin o discontinuidad en una
innovacin previamente adopta-
da para contribuir a un anlisis
ms completodel procesode inno-
vacin.
Identificar los elementos bsicos
de la dinmica estructural de las
organizaciones.
Conceptualizar la innovacin y
sus diferentes tipos para explicar
por qu los factores estructurales
la afectan de distinta manera.
El medio ambiente determinar
la estructrura organizacional, las
caractersticas de los usuarios y
sus percepciones sobre innova-
cin, factores determinantes de
la uniformidad y fidelidad en la
misma.
Quienes originalmente adoptaron
la innovacin no necesariamente
estn ms comprometidos con
ella, en comparacin con quienes
la adoptaran posteriormente. Sin
embargo, quienes dan disconti-
nuidad a la innovacin general-
mente tienen caractersticas simi-
lares a quienes son renuentes a
adoptar innovaciones.
La capacidad de innovacin de
una organizacin depender del
tipo de configuracin que sta
adopte.
Diferentes modelos predicen la
adopcin de distintas innova-
ciones.
Fidelidad
Uniformidad
Estructura
Interaccin
Adopcin
Implementacin
Adopcin
Retencin
Discontinuidad
Tamao
Multinacionalidad
Configuraciones
Estructura
Tamao
Especializacin
Centralizacin
Diferenciacin
CUADRO SNTETICO (Continuacin)
Autor
Nicholson
el al. (1990)
Dilema/Hiptesis
Analizar la industria manufactu-
rera para descubrir cmo se rela-
cionan diversos factores que
influyen en el desempeo organi-
zacional.
Conclusiones/Resultados
El tipo de liderazgo tiene un im-
pacto significativo en cada uno de
los tres aspectos organizacionales
estudiados. Sin embargo, las con-
diciones que favorecen la produc-
cin de innovaciones obstaculizan
su difusin e implementacin.
Conceptos
Desempeo
Estrategia
Innovacin
Recursos humanos
Nohria/Gula (1996)
Quinn (1985)
La holgura econmica tiene una La hiptesis se acepta.
relacin de U invertida con la
innovacin.
La direccin eficaz de una inno- Se plantea una estrategia para
vacin es igual en cualquier parte innovacin exitosa, .consistente
Supervit
Innovacin
Experimentacin
Disciplina
Oportunidad
Costos
ScottIBmce (1994)
Smith et al. (1990)
Zmud (1973)
del mundo, se identificanlos facto-
res clave para lograrla.
Desarrollar un modelo terico de
comportamientoinnovador indivi-
dual, que incluya aspectos de crea-
tividad, innovacin y clima orga-
nizacional.
Analizar un programa que tuvo
por objeto estimular la creatividad
y, por ende, el comportamiento
innovador dentro de una organiza-
cin.
Determinar de qu manera influ-
yen la formalizacin y la centrali-
zacin en las diferentes etapas de
la innovacin, en relacin con los
intereses que en sta se represen-
tan
en: a) orientacin hacia la opor-
tunidad, b) estructuracin para la
innovacin y e) planeacin de la
innovacin.
El liderazgo, el apoyo, las expec-
tativas, la etapa profesional y el
estilo de resolucin de proble-
mas estn significativamente
relacionados con el comporta-
miento innovador individual.
El programa analizado contri-
buy a incrementar la cantidad de
ideas generadas as como su ca-
lidad.
Se localizan las interacciones
innovacin-organizacin identi-
ficadas (etapas mltiples, com-
patibilidad, intereses) como fun-
damentales para explicar a la
innovacin organizacional.
Estructuracin
Planeacin
Clima innovador
Liderazgo e intercambio
Percepcin individual
Grupos de trabajo
Estilo de resolucin de problemas
Refuerzos
Estmulos
Recompensas
Compatibilidad
Intereses
Centralizacin
Formalizacin
164 E. CABRERO, D. ARELLAN y MA. DE L. AMAYA
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Parte II
Cambio en organizaciones
gubernamentales:
niveles y estrategias
JORGE E. CULEBRa
CAPTULO 4
Cambio estructural
INTRODUCCIN
I
NSPIRADO en la idea de un Estado modesto (Crozier, 1987) regu-
lador de las actividades de los particulares y con menor inter-
vencin en aspectos econmicos, a partir de 1980 el gobierno
mexicano ha emprendido un proceso de transformacin en sus
niveles federal, estatal y municipal que, en general, ha sido deno-
minado modernizacin administrativa.
1
Parte de estos cambios se
basan en principios que surgen en la administracin de empresas,
como el de simplicidad y autonoma en contraposicin a aquellos
propios de la administracin burocrtica como el de estandariza-
cin y racionalizacin
2
(Crozier, 1992).
Se ha vuelto comn encontrar procesos de cambio que se han
implementado en estructuras y funciones en diversos niveles y
sectores de la administracin pblica mexicana. La idea central
pareciera ser que el aparato gubernamental, lejos de ser un
obstculo a las iniciativas de los ciudadanos, debe coadyuvar y
ser promotor de las expectativas que genera una sociedad ms
informada, participativa y crtica que espera mejores servicios,
1Cabe mencionar que desde los aos setentaya se comenzaba a mencionar el concep-
to de modernizacin administrativa y uno de sus principales resultados fue la Ley Orgnica
de la AdministraCin Pblica Federal.
..... zOtr:prineipio tndo del al gubernamental. es el de la
eficiencia. '. . . ";..
172
JORGE E. CULEBRa
mayor transparencia, honestidad y mecanismos de rendicin de
cuentas (Promap, 1996).
Esta modernizacin se concibe como un conjunto de medidas
orientadas hacia la refuncionalizacin del aparato estatal ante un
nuevo escenario y contexto para la administracin pblica (Cabre-
ro, 1995). En ella el Estado busca la adecuacin y el ajuste para
que el flujo de acciones predominantes en la sociedad tengan la
coherencia y organizacin necesarias (Pardo, 1992: 11).
Un primer nivel de anlisis de la modernizacin administrati-
va en Mxico es aquel que se refiere a la eficiencia. Este nivel es
visto como una situacin de cambio de orientacin al interior del
aparato que tiene el propsito de modificar las estructuras organi-
zacionales y cuyas acciones dirigen a modificar funciones, procedi-
mientos, normatividad y diseos estructurales. Un segundo nivel,'
tiene que ver con la eficacia. El inters reside, por un lado, en los
procesos decisorios, en las estructuras de poder y el juego de inte-
reses. Por otro lado propone cambios en la estructura normativa
con el fin de alcanzar los objetivos estatales (Cabrero, 1995).
Visto en esta forma, cualquier proceso de cambio en organiza-
ciones gubernamentales debiera pasar por una transformacin, re-
diseo y configuracin de sus estructuras organizacionales, de tal
forma que a partir del modelo de organizacin tradicional" carac-
terizado por ser piramidal, altamente formalizada, estable y con
papeles definidos se logre consolidar una estructura horizontal,
flexible y cambiante frente a un contexto dinmico.'
3 Un tercer nivel se relaciona con la legitimidad y ve a la modernizacin como un
proceso para restablecer el dilogo Estado-sociedad.
4 El concepto de organizacin tradicional no se refiere en este caso a las formas de go-
bierno de tipo autctono propias de los grupos indgenasen Mxico y caracterizadas algu-
nas veces como premodemas.
5Por ejemplo. de 1995a 1997el Departamento del Distrito Federal. a travs de su Pro-
grama de ModernizacinAdministrativa, lleva caboun procesode rediseo de estructuras
orgnicas cuyos criterios eran la eliminacin de incongruencias. duplicidades y traslapes
funcionales, reduccinde tramos de control, agrupacin de actividades afines. cumplimien-
to de disposiciones presupuestales. ortaecmento de las atribuciones de las delegaciones
y redefinicin de competencias. Es decir. se busccrear estructuras orgnicas basadas en
procesos g i l s ~ integrados con tecnologa apropiada,el trabajo en equipo, multihabilida-
des y pocos puestos y niveles jerrquicos.
CAMBIO ESTRUCTURAL
173
Son tres los niveles en los que puede tener lugar el cambio
organizacional: estructural, decisorio e institucional. El presente
captulo se refiere slo al primer nivel. Nuestro propsito es sea-
lar algunos elementos que deben tomarse en cuenta para inducir el
cambio a travs de la estructura organizacional, y por lo mismo
el captulo intenta ser preponderantemente descriptivo. Su impor-
tancia radica en que es precisamente la estructura organizacional
la que seala cules son los espacios de negociacin y provee a los
actores de un marco explicativo dentro del cual definen su compor-
tamiento, sus relaciones y roles. Esto es, que desde el punto de vista
de los reformadores, la estructura intenta controlar la conducta de
los individuos y establecer un piso sobre el cual actuar. Adems, la
estructura organizacional genera mecanismos para asegurar la coor-
dinacin, pero tambin para legitimar y sostener el ejercicio de la
autoridad.
El captulo se divide en tres apartados. En el primero se esbo-
zan algunos conceptos de la estructura organizacional (EO) a partir
de una revisin de la literatura que sobre este tema se ha escrito.
Sin embargo, no se pretende una revisin exhaustiva de todo aque-
llo que implica la EO, por consiguiente se muestran los enfoques
de la teora administrativa, de la burocracia, organizaciones mec-
nicas y orgnicas as como algunos conceptos sobre la diferencia-
cin, integracin.
En el segundo apartado se incluyen las dimensiones de la EO
como la complejidad, la formalizacin Yla centralizacin as como
aquellos factores que la determinan, como el tamao de la organi-
zacin, la tecnologa y el medio ambiente. La idea es que la orga-
nizacin y particularmente las organizaciones gubernamentales
no son estticas y que hay elementos tanto internos como externos
que las afectan.
En la tercera parte se busca presentar la organizacin bajo la
idea de una configuracin, esto es, a partir de su diseo, consisten-
cia y correlacin de fuerzas polticas en su interior. Esta ltima
perspectiva permite observar a la organizacin en una dimensin
174
JORGE E. CULEBRa
total e intenta explicar el comportamiento de sus miembros. Por
ello, desde nuestro punto de vista, ste parece ser uno de los enfo-
ques ms apropiados para entender el cambio a partir del cambio
en la estructura organizacional.
LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
GENERALMENTE al hablar de estructura pensamos en el modo en que
estn construidos una casa o un edificio, tambin en el armazn
que sostiene un cuerpo como un esqueleto, o bien, en los arreglos
o disposicin de las partes en un todo. La estructura organizacio-
nal en alguna forma significa esto, pero tambin algo ms. As, en
principio son dos los temas que guan estas pginas. El primero de
ellos ubica a la E en trminos de la teora administrativa y de la
burocracia; el segundo lo hace en funcin de la relacin diferen-
ciacin-integracin.
La estructura organizacional ha sido un tema tratado desde dis-
tintos enfoques, ya sea con base en sus componentes, elementos,
relacin con el contexto, la estrategia, sus variables, determinantes e
incluso como una organizacin formal (Barnard, 1948). Sin embar-
go, el trmino estructura puede ser analizado, en principio, por me-
dio de dos conceptos fundamentales: la divisin del trabajo y la
coordinacin para alcanzar los objetivos.
En gran medida el conocimiento de la estructura proviene de la
llamada teora administrativa (Fayol, 1949; Urwick, 1947; Gullick
y Urwick, 1937; Taylor, 1911; Haldane, 1923; Mooney y Reiley,
1939). Su preocupacin se centr en los principios de especializa-
cin," en los acuerdos jerrquicos, en la delegacin de autoridad
y responsabilidad, en la cobertura del control y en la organizacin
de las subunidades de la organizacin.
6El principio de especializacin consisteen buscartantocomosea posibleque unindi-
viduo slo realice una funcin. y el de autoridad seala que debe establecerseuna lnea
clara desde la ctspidehasta la base.
CAMBIO ESTRUCTURAL
175
Es as que la organizacin podra ser vista a partir de cinco
elementos bsicos (Bowditch y Buono, 1990: 10):
1. La estructura o el diseo formal de una organizacin repre-
sentada en un organigrama.
2. La divisin del trabajo que asigna el trabajo en componen-
tes capaces de llevarse a cabo por individuos o grupos.
3. La coordinacin de las distintas partes de la organizacin
para alcanzar los objetivos.
4. Las relaciones escalares que prescriben la jerarqua de la
cadena de comando y laterales cuando sealan cmo deben ser
las entre los niveles similares.
5. El principio funcional que se refiere a la diferenciacin del
trabajo de acuerdo a las distintas reas funcionales de la orga-
nizacin.
Para esta corriente organizar era construir una estructura que
permitiera la coordinacin de las actividades tcnicas, comercia-
les, financieras, de seguridad, contables y administrativas (Fayol,
1949). Por ello deba existir unidad de mando y direccin, clara de-
finicin de responsabilidades, decisiones precisas y un control
consistente en ver que todo ocurriera conforme a lo planeado des-
de la cspide.
De esta forma los individuos son vistos tan slo como una
extensin de la propia estructura y de las mquinas con las cuales
trabajaban," la coordinacin queda resuelta por la va de la autori-
dad y la jerarqua en la medida en que los subordinados siguen las
rdenes de sus superiores. Se presume que slo habra un tipo de
autoridad basada en la posicin jerrquica ignorando el papel de la
experiencia. Por ello este enfoque tiende a ignorar la motivacin
de los empleados guiados por la descripcin de los oficios (Hall,
1983: 303).
7Laslimitacionesde estos enfoques podranresumirseen lo siguiente: las suposicio-
nes de motivacinen que se basanson incompletas, hay una dbil apreciacindel conflic-
to, pocaatencinal papel del conocimientoen la identificacin del trabajp, el fenmenode
la elaboracindel programaresulta deficiente y las restricciones del ser btlman0 debidas a
sus limitaciones en infonnacin son poco tomadasen cuenta (March, 1969).
176
JORGE E. CULEBRa
Al igual que la anterior perspectiva, pero de forma inductiva, el
enfoque estructuralista tradicional" no toma en cuenta al individuo,
ni sus motivaciones y contribuciones con relacin a la organiza-
cin (Hall, 1983: 305). Esta escuela centra sus preocupaciones en
aspectos tales como la asignacin de tareas, el ejercicio de la auto-
ridad y la coordinacin de las funciones, y son precisamente estas
actividades las que constituyen la estructura de la organizacin.
A este tipo de estructuras se les ha conocido bajo el trmino de
burocracia? (Weber, 1947), entendida como un sistema eficiente
de coordinacin y control. La burocracia es una forma de organi-
zacin racional porque los medios son diseados para alcanzar
los objetivos y es legal porque la autoridad es ejercida por un sis-
tema de reglas y procedimientos, de tal manera que las rdenes son
obedecidas voluntariamente por aquellos que las reciben. Estas
reglas pueden ser impuestas por alguien externo a la organiza-
cin; promulgadas por expertos cuya autoridad se reconoce y es
aceptada; o bien, surgidas como una respuesta a las presiones de los
administradores o trabajadores en las que se enfatiza la autoridad
y la coercin (Gouldner, 1955).
No obstante, diversos estudios sostienen que cuando el mode-
lo burocrtico es instrumentado rgidamente puede conducir a una
serie de situaciones no deseadas o no anticipadas y generar proble-
mas tanto a nivel comportamental como organizacional (Gouldner,
1955; Merton, 1936).
De esta manera, el diseo de una estructura burocrtica en una
organizacin puede o no generar problemas como la poca motiva-
cin, decisiones tardas e inapropiadas, costos elevados y, gene-
ralmente, una pobre respuesta a las nuevas oportunidades y cam-
bios externos (Child, 1990). En trminos ms generales se ha
descubierto que la estructura afecta el desempeo grupal e indivi-
dual al interior de la organizacin al menos en tres formas (Nadler,
Hackman y Lawler, 1979: 182).
8El nombrede estructuralista tradicional es tomadode Bowditchy Buono(1990), su
propsitoera el de buscarelementoscomunesen las estructurasde las organizaciones y es
a Weber a quien se le consider.a como uno de sus fundadores, Se trata, entonces, de la re-
presentacin del mundoa travs de modelosformales como la estructura.
9Bowditch y Buono, 1990:11.
CAMBIO ESTRUCTURAL
177
Puede afectar las expectativas que los individuos tienen y por
ello determinan su comportamiento a travs de un efecto mo-
tivacional.
Puede volver difcil convertir las intenciones o esfuerzos de
los individuos en un buen desempeo.
Puede ayudar a los individuos a convertir sus intenciones o
esfuerzos en acciones y lograr sus objetivos de manera eficaz.
Pero si bien es cierto que la E condiciona el comportamiento
de aquellos que componen una organizacin, es tambin un medio
para alcanzar los objetivos y las metas (Drucker, 1974: 52). Las
estructuras organizacionales coadyuvan al alcance de los obje-
tivos a travs de tres formas:
Mediante la estructura bsica que distribuye de manera for-
mal las personas y los recursos a las tareas que deben ejecu-
tarse.
Mediante mecanismos estructurales de operacin como rdenes
permanentes o procedimientos de operacin que puedan de-
linear la forma en que deben ejecutarse las tareas.
Mediante mecanismos de decisin que abarquen las provi-
siones para ayudar a la torna de decisiones y los requisitos
asociados con el procesamiento de la informacin (Child,
1990: 16).
Por otra parte, la so se puede ver a partir del grado de rigidez
o flexibilidad que tiene la organizacin y en funcin de las carac-
tersticas del contexto (Ahme, 1994). As, para un ambiente alta-
mente dinmico y complejo prevalece una estructura orgnica y
frente a un contexto estable una estructura mecnica (Bums y Stal-
ker, 1961).
La estructura mecnica ha sido identificada con la burocracia.
En ella existe una clara divisin de problemas y tareas entre los es-
pecialistas. Estas tareas estn hechas generalmente en forma aisla-
da, y conducen a que la definicin del trabajo sea muy precisa. Este
178
JORGE E. CULEBRa
tipo de organizacin se caracteriza porque se adapta a condicio-
nes estables y el control se establece por el superior jerrquico.
Hay una mayor preocupacin por el conocimiento interno de
los problemas que sobre el conocimiento general, de esta forma las
personas se preocupan por hacer su trabajo tal y como ha sido
definido (Literer, 1975).
La concentracin del conocimiento se localiza en los niveles
ms altos de la estructura (Ahrne, 1994). La comunicacin es ver-
tical y la interaccin en esta clase de organizaciones tiende a seguir
lneas jerrquicas. Debido a esto los problemas entre las reas se
solucionan refirindolos a los superiores, adems, se insiste en la
lealtad y la obediencia a los superiores. Sin embargo, esta clase de
estructuras genera problemas ante el cambio, la innovacin y la
incertidumbre (Meja, 1988).
Por otro lado, en la estructura orgnica se adapta a condicio-
nes no estables. En ella existe una redefinicin continua de tareas
y la participacin de cada miembro va ms all de su responsa-
bilidad. El control es una red complicada de autoridad y comuni-
cacin. La localizacin del conocimiento aparece en todas partes
(Literer, 1975; Hall, 1983).
Las comunicaciones son numerosas y laterales, generalmente
son informaciones, opiniones, consejos, consultas y no rdenes. El
conocimiento tcnico es mejor apreciado que la lealtad, y los indi-
viduos se valoran ms en funcin de su contribucin a los objeti-
vos globales de la organizacin (Hall, 1983).
CUADRO 1
Estructura mecnica
Clara divisin de tareas
Se adapta a condiciones estables
Control por el superior jerrquico
Concentracin del conocimiento
en partes altas
Comunicacin vertical
Estructura orgnica
Redefinicin continua de tareas
Se adapta a condiciones no estables
Control-red complicado de autoridad y
comunicacin
Control dlconocirniento en todas partes
Comunicaciones numerosas y laterales
CAMBIO ESTRUCTURAL 179
Como lo han sealado Lawrence y Lorsch (1977), las organiza-
ciones que operan en ambientes ms dinmicos y con mayor dife-
renciacin entre las principales funciones, necesitan invertir en
mecanismos integradores ms poderosos. Estos mecanismos son
usados por organizaciones que se enfrentan a elevados niveles
de incertidumbre en los cuales la tensin entre la diferenciacin y
la interdependencia es alta (Child, 1990: 207).
La idea principal pareciera ser que las condiciones externas y
los procesos internos son factores dominantes para la determi-
nacin dela forma que deber tomar la organizacin. La diferen-
ciacin es una forma en que las organizaciones responden ante
esta complejidad contextual. Existen diferentes tipos de diferen-
ciacin: horizontal, vertical o jerrquica, espacial (Hall, 1983), Y
una cuarta, la diferenciacin personal (Bowditch y Buono, 1990)
(vase cuadro 2).
Es horizontal cuando tiene que ver con la subdivisin de las
tareas realizadas por la organizacin entre sus miembros; vertical
cuando supone que la autoridad est distribuida de acuerdo con
el nivel que ocupe en la jerarqua. La diferenciacin es espacial si
las actividades y el personal pueden estar dispersas en el espacio de
acuerdo con sus funciones, ya sean horizontales, verticales, por la
separacin de tareas y centros de poder. Finalmente es personal
cuando el trabajo es dividido de acuerdo a la especialidad de los
miembros.
De esta manera, el diseo de una estructura consiste en cons-
truir los arreglos estructurales apropiados que distribuyan el traba-
jo, las responsabilidades, mecanismos para procesar informacin y
ayudar a la toma de decisiones. Sin embargo, toda organizacin
tiene tendencias centrfugas con los individuos y en las reas esfor-
zndose permanentemente por seguir sus propias trayectorias
(Child, 1990). Por ello la integracin es necesaria, es decir, la co-
laboracin entre los distintos departamentos o reas para alcanzar
unidad en el esfuerzo y responder de manera satisfactoria a su
contexto.
GRFICA 1
TIPOS DE DIFERENCIACIN
Horizontal
Vertical
Personal
doESoEJ
STAf STAF STAF
X y Z
Espacial
dOESoo
IU!GION RI!OION llIlGlON
X Y Z
CAMBIO ESTRUCTURAL
181
Generalmente se distinguen dos tipos de mecanismos integra-
dores: 10 los indirectos o convencionales para organizaciones no
altamente diferenciadas, tales como la existencia de polticas de la
compaa, reglamentos y manual de procedimientos. El otro tipo de
mecanismo son los directos o no convencionales para organizacio-
nes altamente diferenciadas que incluyen la creacin de equipos de
trabajo y membresas intergrupales (Bowditch y Buono, 1990).
La estructura comprende entonces todas las caractersticas tan-
gibles que ocurren con regularidad y que ayudan a formar el com-
portamiento de sus miembros (Child, 1990: 17). Por otra parte, se
perciben tambin como aquellos diseos de trabajo y arreglos je-
rrquicos que sirven para controlar o distinguir los componentes
de una organizacin (Bowditch y Buono, 1990: 219), esto es, en
trminos de divisin y especializacin del trabajo (diferenciacin)
y la forma en que son coordinadas y controladas las partes (inte-
gracin).
DIMENSIONES y DETERMINANTES
DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONALII
UNA PRIMERA aproximacin para entender el cambio a travs de la
estructura organizacional es destacar el hecho de que las estructuras
y, por consiguiente, las organizaciones, lejos de ser estticas, adop-
tan una variedad de formas en el tiempo y se alejan del tipo ideal
de la burocracia. Esto es que existen determinantes y dimensiones
que impactan en el diseo de organizacin que no son absolutas
y debieran verse bajo la ptica de un continuo y compararse en
grado.
As, en esta parte se presentan las dimensiones y determinan-
tes de la EO. En primer trmino estn la complejidad, la centrali-
zacin y la formalizacin, las cuales sirven para distinguir a las
I0Estos mecanismos son trminos ideales, en cuanto a que en una organizaci6n pue-
den existir los dos sin que necesariamente uno de ellos tenga que desplazar al otro.
It Sobre este tema se sugiere revisar los trabajos de Pugh (1976) Yel programa Aston,
que sugieren como determinantes de la estructura a la especializacin. e.darizaci6n. for-
malizacin, centralizacin yconfigtl'llCin."
182
JORGE E. CULEBRO
unidades que componen una EO y al mismo tiempo para caracte-
rizar diferentes tipos de organizaciones. En segundo lugar estn el
tamao, la tecnologa y el medio ambiente.
Complejidad
La complejidad hace referencia al nmero diferente de componen-
tes o grados de diferenciacin que hay, de tal forma que organiza-
ciones ms complejas poseen una mayor diferenciacin, necesidad
de control y de mecanismos de integracin (Bowditch y Buono,
1990). Adems tiene efectos en el comportamiento de sus miem-
bros sobre otras condiciones estructurales, procesos decisorios y
en las relaciones entre la organizacin y su medio ambiente. Los
tres elementos que identifican a la complejidad son la diferencia-
cin horizontal, vertical y la dispersin espacial. 12
Por un lado, existe en las organizaciones una tendencia a vol-
verse ms complejas en la medida en que sus propias actividades
y el medio que las rodea se vuelve ms complejo; sin embargo, un
aumento en esta variable conduce a problemas de coordinacin y
control. Es decir, organizaciones ms complejas requieren mayores
mecanismos de coordinacin.
1
i
Por otro lado, las organizaciones que tienen muchos progra-
mas conjuntos son ms complejas, en otros trminos, estn ms
profesionalizadas y tienen una estructura ocupacional ms diver-
sa (Hage y Aiken, 1967a). En sntesis, la forma y la complejidad
cambian en la medida en que se modifican factores tanto internos
como externos. Lo mismo sucede con sus resultados en trminos de
innovacin y cambio organizacional (Hall, 1983).
Centralizacin
En trminos amplios, la centralizacin se refiere a la distribucin
del poder al interior de la organizacin. esto es, la forma en la cual
12Sobre este punto vase lo dicho anteriormente sobre diferenciacin e integracin.
CAMBIO ESTRUCTURAL
183
.
la estructura determina por anticipado esta dimensin. Algunos
(Hage, 1980) la definen como el nivel y la variedad de participa-
cin en las decisiones estratgicas por parte de los grupos existen-
tes, es decir, mientras ms personas participan en las decisiones
menor ser el grado de centralizacin. Tambin se le concibe como
el marco de autoridad decisoria dentro de una organizacin, de tal
forma que cuando la mayora de las decisiones se toman jerrqui-
camente la compaa se considera centralizada (Van de Ven y
Ferry, 1984).
No obstante, la centralizacin implica otros elementos, tal es el
caso de la forma en la cual se evalan las actividades (Dombusch
y Scott, 1975). Si la evaluacin se realiza por aquellos que estn
en la cspide hay centralizacin independientemente de quin
toma las decisiones. Por ello la centralizacin indica tambin la
visin que se tiene del personal; una organizacin altamente cen-
tralizada tendr poca confianza en sus trabajadores ya que no pue-
den decidir cuestiones importantes ni tampoco evaluarse entre ellos
(Hall, 1983).
La centralizacin tiene la ventaja de que con ella existe una ma-
yor coordinacin a travs de una direccin central y poltica uni-
forme. En trminos decisorios favorece la coordinacin porque
las decisiones se toman en funcin de toda la organizacin, y en
situaciones de emergencia la administracin central puede movi-
lizar informacin y actuar si demora. Asimismo se logra que el
comportamiento de los niveles ms bajos se desarrolle de acuer-
do a los parmetros establecidos desde arriba (Melcher, 1975).
Sin embargo, mediante una alta centralizacin existe la posibi-
lidad de que se empleen polticas uniformes independientemente
del grado de variacin de las condiciones locales y, al mismo tiem-
po, la perspectiva de la administracin central puede ignorar las-ca-
ractersticas y los problemas de las divisiones y unidades de traba-
jo. Esto conduce a que haya demoras en el proceso decisorio debido
al flujo de informacin de la cspide a la base.
184
JORGE E. CULEBRa
Laformalizacin
La formalizacin se define como las reglas y los procedimientos
diseados para manejar las contingencias que enfrente la organi-
zacion." Generalmente 'se le concibe como el grado en el cual el
trabajo est controlado (Hall, 1983). Habr una mxima formali-
zacin si las reglas son inflexibles para situaciones muy repetidas,
por ejemplo en una lnea de ensamble. En estos casos hay una ma-
yor probabilidad de que las empresas con trabajo rutinario tengan
mayor formalizacin en los papeles organizacionales (Hage y
Aiken, 1969).
Sin embargo, cuando se trata de situaciones nicas en las que
no hay respuesta o procedimiento programado y los trabajadores
utilizan su propia discrecionalidad, existir una mnima formali-
zacin. As las compaas no formalizadas son aquellas que con-
tinuamente enfrentan situaciones nuevas como las organizaciones
que manejan problemas humanos (Hall, 1983).
Al igual que la centralizacin y la complejidad esta dimensin
es una variable de grado y se mide por la proporcin de oficios co-
dificados y el rango de variacin que se tolera dentro de las reglas
que definen los oficios (Hage, 1965), es decir, representa el uso de
las reglas en una organizacin (Hage, 1967) y se define como la
medida en la cual estn escritos los procedimientos, instrucciones
y comunicaciones (Pugh, Hickson Hinings y Turner, 1968).
La formalizacin incluye suposiciones acerca de la naturale-
za de los individuos. Es esencial para entender a la organizacin,
su desempeo y la manera de pensar de sus miembros, sobre todo
porque implica un control sobre los trabajadores (Clegg y Dunker-
ley, 1980) y posee un significado tico y estructural. Es, adems, una
dimensin clave para las personas puesto que su comportamiento
se ver afectado vitalmente a travs del grado de formalizacin en
ella (Hall, 1983).
13Si bien la formalizacin se preocupa porregular el comportamiento de los mem-
bros durante su trabajo. puede llegar a involucrarse en actividades de su vida privada como
los son las relaciones afectivas (Quinn, 1977).
CAMBIO ESTRUCTURAL
185
La formalizacin es el grado en el cual el comportamiento de
los participantes descansa en reglas y procedimientos, por ello
es una variable fundamental en la medida en que la conducta de
los actores es controlada, de ah que la discrecionalidad individual
est inversamente relacionada con la cantidad de comportamiento
preprogramado, esto es, que habr un menor nivel de discrecionali-
dad cuando las tareas sean ms detalladas y especificadas.
DETERMINANTES DE LA
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL14
El tamao"
El tamao puede definirse como el nmero total de los miembros
de una organizacin (Rubbin, 1987), o bien, como la cantidad de
personas vinculadas a la organizacin aun cuando resulta difcil
saber con exactitud quin est dentro o fuera de ella (Hall, 1983);
por ello se sugieren cuatro componentes para conceptualizar el
tamao (Kimberly, 1976): la capacidad fsica, el personal a su
disposicin, los insumos y los productos, y la discrecionalidad de
sus recursos.
El debate sobre este determinante se encuentra en saber si es
el tamao el que precede a la estructura o viceversa (Child, 1982;
Grinyer, 1982; Donaldson, 1982; Astley, 1985). Algunos autores
(Blau, 1968; Meyer, 1968a, 1968b; Blau y Schoenherr, 1971)
sostienen que ste es el elemento ms importante y vital para el
diseo estructural, esto es, el tamao est relacionado con la dife-
renciacin, aun cuando sta se incrementa a una tasa decreciente
conforme aumenta el tamao (Raadschelders, 1997). Esto sucede
por dos razones: primero, porque el incremento del tamao brin-
da la oportunidad de beneficiarse con una mayor divisin del tra
14En la literatura los tres elementos investigados en la teora de la contingencia
estructural son el tamao, la tecnologa y el medio ambiente (Pfeffer, 1982).
Una revisin ms amplia sobre las dimensiones y las determinantes se encontrar
ms adelante en el desarrollo de la teora de las configuraciones.
186 JORGE E. CULEBRa
bajo, y segundo porque con un nmero creciente de empleados se
dificulta el control del personal (Pfeffer, 1982).
En el mismo sentido, otros estudios conectados con este ele-
mento (Grupo Aston)" sugieren que un aumento del tamao est
relacionado con una mayor estructuracin de las actividades orga-
nizacionales y una disminucin en la concentracin de la autori-
dad. En.otras palabras:
El tamao conduce al incremento de la diferenciacin estruc-
tural.
El tamao est negativamente relacionado con la centrali-
zacin.
El tamao est positivamente relacionado con la formali-
zacin.
El tamao est relacionado con el componente administrativo
(Pfeffer, 1982).
En otros trminos, organizaciones ms grandes suelen ser ms
formalizadas en sus comportamientos (Meyer, 1972a), ms espe-
cializadas (Child, 1973), menos centralizadas y generalmente el
tamao est asociado con los niveles de burocratizacin.
Tecnologa
Generalmente este concepto incluye lascaractersticas de los insu-
mos utilizados, de los procesos de transformacin y de los produc-
tos generados (Scott, 1981). Los estudios se enfocan en la naturaleza
de los materiales empleados, las caractersticas de las operaciones
y el estado del conocimiento durante el proceso de transformacin.
La explicacin de esta variable como elemento determinante
para el diseo estructural se encuentra en los trabajos de Woodward
(1958, 1965), quien encontr que factores como los niveles jerr-
quicos, el nmero de responsables, la proporcin de funcionarios,
16Pugh, Organizational Structureand ita Content -Ihe Aston Program 1And ll, Lex-
ington Books, Saxonhouse, 1976.
CAMBIO ESTRUCTURAL
187
nmero de subordinados, tipo de autoridad y cooperacin estaban
ligados a la tecnologa. Es por esto que su naturaleza afecta vital-
mente no slo a la estructura sino tambin al xito y sobreviven-
cia de una organizacin.
Se ha demostrado, adems (Woodward, 1970), que la tecnolo-
ga en trminos de carcter rutinario, de su posibilidad de ser ana-
lizada o de su complejidad afecta las destrezas y discernimientos
de la fuerza de trabajo, y en consecuencia, el control que debe uti-
lizarse. Esto quiere decir que los distintos grados de centralizacin
y formalizacin implican diferentes clases de estructuras y proce-
dimientos de control. Es as que la tecnologa se vincula con la
estructura mediante sus requerimientos de procedimientos para
controlar el trabajo (Pfeffer, 1982).
En sntesis son tres los componentes: la tecnologa de las ope-
raciones, es decir, las tcnicas utilizadas en las actividades propias
de los flujos de trabajo; la tecnologa de los materiales, y los cono-
cimientos (Hickson, Pugh y Pheysey, 1969). Pero tambin la tec-
nologa se relaciona con el grado de rutinizacin, la variabilidad y
predictibilidad, de tal forma que cuando esta determinante no es
rutinaria, no predecible y variable, la organizacin tender a ser
ms flexible (Hage y Ayken, 1969).
Medio ambiente"
El argumento central de cmo el medio afecta a la estructura es que
diferentes condiciones ambientales y distintos tipos de relacin con
entidades externas requieren diversos ajustes estructurales para
que se logre un desempeo elevado (Child, 1972) y generalmente
su principal componente es la incertidumbre (Pfeffer, 1982); sin
embargo, hay quienes sugieren que las organizaciones son las que
controlan al medio ambiente (Me Neil, 1978; Perrow, 1979).
Por un lado, esta incertidumbre ambiental es el resultado de
dos dimensiones: la complejidad entendida como el nmero de ele-
17Vl\se lo dicho anterionnente sobre en cuanto a diferenciacin
e integracin, Y,estruturas mecniCasy orgnicas.
188
JORGE E. CULEBRa
mentas que se manejan y la variabilidad, esto es, la medida en que
estos elementos se combinan con el tiempo (Duncan, 1972), y por
el otro, el medio ambiente compuesto de tres elementos bsicos
que son el grado de concentracin de los recursos, la escasez o
abundancia de stos y el nivel de interconexin de las organiza-
ciones.
DE LA ESTRUCTURA
A LA CONFIGURACIN
18
POR QU hablar de configuraciones y no de estructuras? En esen-
cia porque en una configuracin organizacional es posible hablar
de redes de interrelaciones y no de variables especficas que do-
minen sobre otras, como el tamao, la edad y la tecnologa. Esta
configuracinresulta muy til para el caso de las organizaciones del
sector pblico, esto es, organizaciones cuyas estructuras dependen
de otras a las que pertenecen de manera formal o bien interactan a
manera de redes, en donde la transformacin en cualquiera de ellas
impacta sobre todas las dems.
Por medio de las configuraciones, los elementos de una estruc-
tura deben ser seleccionados para lograr una consistencia interna
en sus partes y externa con los factores situacionales. Esta coheren-
cia entre los elementos internos y los externos es lo que se denomi-
na configuracin (Mintzberg, 1991), y dependiendo de la manera
en que se combinan dichos componentes dan lugar a distintos tipos
de configuracin. Por ello, el diseo eficaz de una organizacin se
asemeja a una clase de configuracin, esto es, se llega a sta me-
diante la interrelacin de sus atributos bsicos: sus partes, mecanis-
mos de coordinacin, parmetros de diseo, sistemas de poder y
factores contextuales.
IBEI trmino deconfiguracines desarrol1ado principalmente por Henry Mintzberg.
Una extensaparte desus estudiosse hancentradoen clasificara las organizaciones, primero
desde una perspectiva dela estructura y Juego desde el poder; vase por ejemplo Henry
Mintzberg, Powerinand AroundOrganizaJions, Prentice-Hall, 1983.
CAMBIO ESTRUCTURAL
189
Bajo esa ptica existen configuraciones y no estructuras debi-
do a que hay fuerzas que favorecen la evolucin y sobrevivencia de
las organizaciones hasta adoptar slo unas pocas formas bsicas
de organizacin; estas fuerzas pueden ser, por ejemplo, de carc-
ter poltico, econmico o social. Desde esta perspectiva las organi-
zaciones pueden ser dirigidas hacia una configuracin en particu-
lar logrando su coherencia interna, sinergismos en sus procesos de
trabajo y acoplamiento con su contexto. Por otra parte, este enfo-
que nos permite observar cmo las organizaciones cambian inclu-
so por medio de saltos radicales de una configuracin integrada a
otra y no slo en forma gradual (Mintzberg, 1991).
Es til, tambin hablar de configuraciones y no de estructuras
porque de esta manera es posible observar a las organizaciones en
forma completa y no por partes, como muchas veces se mira a las
organizaciones gubernamentales. Nos permite ver cmo stas pue-
den ser diseadas para lograr la efectividad, por qu las organiza-
ciones se resisten al cambio estructural, cmo funcionan, hacia
dnde se dirigen y si facilitan u obstruyen los procesos de reforma
administrativa.
Mintzberg estudia la relacin de los atributos o componentes
de toda organizacin y cmo stas se combinan para constituir los
diferentes tipos de configuraciones, examina tambin los mecanis-
mos bsicos por medio de los cuales coordinan su trabajo y cmo
los elementos de la organizacin son afectados por el contexto y
dan as lugar a siete tipos de configuraciones." En otros trminos
sugiere que se observen las caractersticas organizacionales como
la base de los esquemas de clasificacin igual a quienes estn de
acuerdo con las taxonomas empricas (Hall, 1983).
Los atributos de la organizacin
Los atributos o partes de la organizacin son la base operativa,
el pice o cabeza estratgica, la lnea media, la tecnoestructura, el
staff o servicios de apoyo y la ideologa.
19Esta parte del trabajo y los dibujos que se presentan se desarrollan con base en las
obras publicadas por Henry Mintzberg (1979, 1983, 1989, 1991, 1996).
190
JORGE E. CULEBRa
La base operativa est compuesta por los operarios, es decir,
aquellas personas que realizan el trabajo de producir los resultados
y prestar los servicios formando lo que se llama el ncleo opera-
tivo. Realizan cuatro funciones, aseguran los insumos para la pro-
duccin, transforman estos insumos en productos, los distribuyen
y proveen el mantenimiento necesario para que este proceso con-
tine, como por ejemplo cuidar las mquinas y el inventario de los
materiales.
El pice estratgico est formado por los directores, desde don-
de se supervisa toda la organizacin y estn encargados de lograr
que se cumpla con la misin de modo efectivo as como de satisfa-
cer las necesidades de aquellos que controlan o tienen gran influen-
cia en la organizacin, como los propietarios u organismos guberna-
mentales de mayor jerarqua e importancia. Existe otro tipo de
personas entre la cabeza estratgica y los operadores, quienes tie-
nen autoridad sobre estos ltimos. De tal forma que se construye
una lnea jerrquica a la que se le denomina lnea media.
En la tecnoestructura encontramos a otras personas llamadas
comnmente analistas, que tambin realizan funciones administra-
tivas y fuera de la lnea de autoridad pero de carcter distinto a las
designadas de staff. Este componente es til en la medida en que
hace que el trabajo de los dems sea ms efectivo. Asimismo hay
otras unidades cuya funcin es la de suministrar a la organizacin
los diversos tipos de servicios como asesora legal, mensajera, ca-
fetera, departamentos de prensa o comunicacin social, y que tra-
bajan independiente de los operarios; a este tipo de unidades se les
nombra servicios de apoyo.
La ideologa se muestra como un halo que rodea a la organiza-
cin, se compone de las creencias y dems caractersticas que la
distinguen de otro tipo de organizacin. Le infunde vida a la estruc-
tura, es el espritu de la organizacin, la fuerza vital que impregna
el esqueleto de su estructura formal y favorece la reconciliacin."
20Es a travs de esta ideologa o cultura como los individuos fundamentan sus
relaciones entre ellos (Crozier, 1992).
CAMBIO ESTRUCTURAL
191
Si la ideologa es la fuerza cooperadora, la poltica es la fuerza
competitiva que hace que las personas se segreguen y alejen de la
organizacin. Aparece cuando no hay ningn mecanismo de coor-
dinacin que predomine, sin embargo, puede ser la nica fuerza dis-
ponible para estimular los cambios necesarios cuando la ideolo-
ga resulta inoperante. La ideologa y la poltica luchan en forma
natural de tal forma que una organizacin eficaz logre un equili-
brio entre estas dos fuerzas .
.Se desarrolla tambin una coalicin interna formada por aque-
llas integrantes consideradas como influyentes que rivalizan entre
s para determinar la distribucin del poder. Existen, adems, per-
sonas del exterior que tratan de ejercer influencia sobre la organi-
zacin creando un campo de fuerza alrededor de sta para consti-
tuir una coalicin externa. Esta coalicin puede ser pasiva como
los accionistas de una compaa, dominada si se trata de una perso-
na o grupo activo que acta concertadamente y dividida si diferen-
tes grupos tratan de imponer presiones contradictorias.
Es posible describir el funcionamiento de una organizacin a
travs de distintas maneras, ya sea a travs de la autoridad formal
reflejada en un organigrama en donde se muestra el nmero de po-
siciones y unidades; tambin, como un sistema de comunicacio-
nes informales o un sociograma, en el que prevalece la adaptacin
mutua y los grupos se relacionan fuera de la jerarqua.
Otras formas de observar a la organizacin es por medio del tra-
bajo en constelaciones o sistemas flojamente acoplados; como sis-
temas de procesos decisorios ad hocque sealan el camino que toma
una decisin estratgica independientemente desde donde aparezca,
y finalmente como una red de flujos regulados de trabajo.
El diseo de la estructura
Como se mencion al principio, la estructura organizacional pre-
supone la existencia de dos requisitos bsicos: la divisin del traba-
jo y la coordinacin. As, la estructura organizacional podra defi-
nirse como la manera en que se divide el trabajo en tareas y cmo
stas se logran coordinar.
in
JORGE E. CULEBRa
Mintzberg sugiere seis tipos bsicos de mecanismos de coordi-
nacin mediante los cuales la organizacin es capaz de coordinar
su trabajo y mantenerla unida:
-Adaptacin mutua. Logra la coordinacin mediante la comu-
nicacin informal.
-Supervisin directa. La coordinacin se lleva a cabo cuando
una persona emite rdenes o instrucciones a otras cuyo traba-
jo est interrelacionado.
-Normalizacin de los procesos de trabajo. La coordinacin se
alcanza especificando los procesos de trabajo de las personas
que desempean trabajos interrelacionados.
-Normalizacin de los resultados. Alcanza la coordinacin
especificando los resultados de diferentes trabajos.
-Normalizacin de las habilidades. Los diferentes trabajos se
coordinan mediante la preparacin que han recibido los traba-
jadores.
-Normalizacin de las reglas. Son las reglas que afectan el tra-
bajo las que se controlan, generalmente para toda la organiza-
cin, para que todos funcionen de acuerdo al mismo conjun-
to de doctrinas.
Visto en esta forma, el diseo de una organizacin se concibe
corno la manipulacin de una setie de paJ"metro8 que afectanla di-
visin del trabajo y los mecanismos de coordinacin, Estos para-
CAMBIO ESTRUCTURAL 193
metros se pueden reunir en cuatro grupos: aquellos que tienen que
ver con el diseo de las posiciones, con la superestructura, con los
enlaces laterales y con el sistema de toma de decisiones."
Los parmetros que presenta Mintzberg son los siguientes:
-La especializacin del trabajo. Puede darse en dos dimensio-
nes: horizontal y vertical. Es horizontal cuando el trabajo
abarca un nmero reducido de tareas bien definidas y vertical
si el trabajador carece de control sobre las tareas.
-La formalizacin del comportamiento. Es el medio por el
cual la organizacin regula la discrecionalidad de sus miem-
bros normalizando sus procesos de trabajo a travs de tres
formas: por la descripcin del puesto, por el flujo de trabajo,
corno los reglamentos, y por reglas generales, corno los ma-
nuales de poltica.
-La formacin. Es un proceso clave para trabajos profesiona-
les y se entiende como el medio por el cual el conocimiento
y las habilidades para el trabajo son aprendidas a travs del
uso de programas formales de instruccin.
-El adoctrinamiento. ste es el proceso a travs del cual las
normas son adquiridas y se aseguran pautas de comportamien-
to en los miembros; es un medio para que el individuo aprenda
el valor de la organizacin, sus normas y el comportamiento
requerido en ella.
-La agrupacin de las unidades. Fomenta la coordinacin de
las unidades porque rene diferentes trabajos bajo una super-
visin, les exige que compartan recursos, crea medidas simila-
res de comportamiento y facilita la adaptacin mutua.
-El tamao de la unidad. Se refiere al nmero de puestos en
cada unidad, algunas veces llamado mbito de control.
21Enel diseo de las posicionesse contestan preguntas como, por ejemplo. qu tipo
de tareas deben tener los empleados y qu tan especializadas deben estar stas; la super-
estructura se relaciona con la forma en que tienen que estar agrupadas las unidades en una
organl:acin y su tamao, Los enlaces laterales son aquellos que facilitanlacomunicacin
informal y los mecanismosde coordnacon y. PQf otro lado, el diseodEl4a toma de decisio-
nes se refiere a la distribucin del poder.
194 JORGE E. CULEBRO
-Sistema de planificacin y control. ste puede ser de dos ti-
pos: aquellos que especifican los resultados antes de que se rea-
licen (sistemas de planificacin de acciones) y aquellos que es-
pecifican los resultados despus de realizados, generalmente
diseados para medir y motivar (sistemas de control de rendi-
miento).
-Los dispositivos de enlace. Desde estos puestos de enlace y
los grupos de trabajo sirven para facilitar la adaptacin mutua
entre las unidades.
-La descentralizacin. Es la difusin del poder en la toma de
decisiones. La estructura es centralizada si el poder reside en
un solo punto y descentralizada cuando el poder se dispersa
en muchos individuos. Es vertical cuando la delegacin del
poder formal desciende a lo largo de la lnea jerrquica hasta
los directivos. Horizontal si el poder se dispersa por fuera de
la lnea jerrquica hasta los no directivos, y selectiva si existe
dispersin del poder de diferentes decisiones en diferentes di-
recciones. De esta forma es posible identificar seis formas b-
sicas de descentralizacin:
1. centralizacin vertical y horizontal cuando todo el po-
der reside en la cabeza estratgica,
2. descentralizacin horizontal y selectiva si el pice es-
tratgico comparte algn poder con la tecnoestructura,
3. descentralizacin vertical limitada en que a los diferentes
directores de unidades se les delega el poder para controlar
la mayora de las decisiones relativas a sus unidades de
lnea,
4. descentralizacin vertical y horizontal cuando la mayor
parte del poder reside en el ncleo de operaciones,
5. descentralizacin vertical y horizontal selectiva si el po-
der sobre diferentes decisiones est disperso entre varios
lugares de la organizacin y
6. descentralizacin pura cuando el poder est compartido
con igualdad entre todos los miembros.
CAMBIO ESTRUCTURAL
Factores situacionales de la organizacin
195
I
,
I
I
Una vez establecidos cules son los parmetros resulta necesario
atender un nmero de variables relacionadas con el contexto al
cual se enfrenta cualquier organizacin y que afectan el diseo de
sta y, consecuentemente, su desempeo. Estas variables son la
edad y el tamao, el sistema tcnico, el entorno y el poder.
La creacin de una estructura eficaz debe cumplir al menos con
dos condiciones: una consistencia interna entre el diseo de los pa-
rmetros y una consistencia externa entre este diseo y los facto-
res contextuales (Mintzberg, 1983: 3).
Con relacin a la edad y el tamao es posible establecer que
el comportamiento de una organizacin es ms formalizado y su
estructura ms elaborada cuantos ms aos tenga y sea mayor. Es
decir, son ms especializados sus puestos de trabajo y ms desarro-
llados sus componentes administrativos cuando es ms grande y,
por otro lado, la estructura refleja la poca de fundacin del sector
industrial al que pertenece.
El sistema tcnico" es ms formalizado y ms burocratizada
su estructura en el ncleo de operaciones cuando dicho sistema est
ms regulado. Mientras ms complejo sea este sistema ms elabo-
rados y profesionales sern los servicios de apoyo; adems, la
automatizacin del ncleo de operaciones transforma a la organiza-
cin de una estructura administrativa burocrtica a una orgnica.
En cuanto al entorno," se puede sealar que mientras ms di-
nmico sea el contexto, la estructura mostrar una tendencia a ser
orgnica, y cuanto ms complejo sea, ms descentralizada ser su
estructura; por otra parte, en la medida en que los mercados sean
ms diversificados, mayor ser la propensin de la organizacin a
dividirse en unidades basadas en el mercado, esto es, la diversifi-
cacin fomenta la divisionalizacin y una hostilidad extrema del
22EI sistematcnicose refierea los instrumentos usadosen el ncleodeoperaciones
para producir.
23EI entornoson los mercados.el clima polticoo las condicioneseconmicas a las
que se enfrentala organizacin.
196
JORGE E. CULEBRa
ambiente hace que una organizacin centralice su estructura en for-
ma provisional.
El poder afecta a la organizacin en la medida en que su es-
tructura ser mas centralizada y formalizada mientras sea mayor
el control externo sobre ella. Asimismo, una coalicin externa divi-
dida har aparecer una coalicin interna politizada, y, adems, la
moda servir para favorecer la estructura del momento, aunque a
veces pueda no ser la adecuada.
Tipos bsicos de configuracin
Para llegar a los tipos bsicos de configuracin es indispensable
reflexionar sobre la manera en que se combinan las partes, los me-
canismos de coordinacin, los parmetros y los factores contextua-
les que dan lugar a la organizacin. Esta combinacin puede expli-
carse con las presiones ejercidas por alguna de las seis partes,"
que consecuentemente originan los modelos de organizacin.
Las diferentes formas que adopta una organizacin dependen
de la calidad de las fuerzas que surgen en ella. La configuracin es
por ello un marco integrador de dichas presiones. As, cuando una
fuerza domina el comportamiento de la organizacin da lugar a la
configuracin.
Cuando el pice estratgico ejerce una presin para liderar,
considerando el control de las decisiones y logrando la coordinacin
mediante la supervisin directa, resulta la configuracin empre-
sarial que representa la fuerza de la direccin.
Cuando la tecnoestructura es la que empuja para racionalizar
a travs de la normalizacin de los procesos de trabajo y fomenta
la descentralizacin limitada, se adopta la configuracin maquinal
y predomina entonces la fuerza de la eficiencia.
Existe la configuraci6n profesional si es el ncleo operativo el
que presiona para profesionalizar a la organizacin con objeto de
24Estas partes sonel piceestratgico, el ncleooperativo,la teenoestruetura, el staff
o serviciosde apoyo, la lnea mediae ideologa.
CAMBIO ESTRUCTURAL 197
minimizar la influencia que otros tienen sobre su trabajo. Gene-
ralmente sucede cuando la organizacin necesita perfeccionar los
programas de expertos y persigue una descentralizacin vertical y
horizontal. Se logra la coordinacin mediante la normalizacin de
habilidades y conocimientos a travs de la fuerza de la capaci-
tacin.
Cuando son los directores de la lnea media quienes "jalan"
para fragmentar la estructura y concentrar el poder por medio de
la descentralizacin vertical limitada por ellos, se da la configu-
racin diversificada. De esta manera, la organizacin se divide en
unidades para atender a los mercados y suele controlar el compor-
tamiento de estas unidades mediante la normalizacin de los re-
sultados. Representa as la fuerza de la concentracin.
Si los servicios de apoyo efectan la presin para colaborar
con el objeto de implicarse a s mismo en las actividades centrales
de la organizacin fusionndose con la tecnoestructura, la lnea me-
dia y en ocasiones con el personal operativo en equipos multidisci-
plinarios, adopta la forma de la configuracin innovadora. Esta
organizacin alcanza la coordinacin por medio de la adaptacin
mutua en un solo sistema de descentralizacin vertical y horizon-
tal de tipo selectivo, constituye as la fuerza del aprendizaje.
La ideologa fomenta que los miembros de la organizacin se
aglutinen y a veces puede llegar a dominar por medio de la nor-
malizacin de reglas. En este caso, adopta la configuracin misio-
nera con la ms pura descentralizacin, esto representa la fuerza de
la cooperacin. Cuando la poltica como elemento conflictivo hace
que las personas se segreguen sin que predomine ningn mecanis-
mo de coordinacin, se tiene una configuracin poltica sin alguna
forma estable de centralizacin o descentralizacin, en esto consis-
te la fuerza de la competencia. En el cuadro 2 se presenta en forma
ms detallada cada una de estas configuraciones.
La organizacin empresarial
La estructura de la organizacin empresarial o simple es informal,
flexible, con poca tecneestruetura y servicios de apoyo. El poder
Configuracin
Empresarial
Maquinal
Profesional
Diversificada
Innovadora
Misionera
Poltica
-..
Mecanismo
de coordinacin fundamental.
Supervisin directa
Normalizacin de los procesos
de trabajo
Normalizacin de las habilidades
Normalizacin de los resultados
Adaptacin mutua
Normalizacin de las reglas
Ninguno
CUADRO 2
Parte clave
pice estratgico
Tecnoestructura
Ncleo de Operaciones
Lnea media
Staff o servicios de apoyo
Ideologa
Ninguna
.Tipo de descentralizacin
Centralizacin vertical
y horizontal
Descentralizacin horizontal
y limitada
Descentralizacin horizontal
Descentralizacin vertical limitada
Descentralizacin selectiva
Descentralizacin
Varios
Tomado de Mintzberg (1989).
CAMBIO ESTRUCTURAL
199
se centra en el director general y no se fomentan los controles for-
males. Hay una mnima diferenciacin entres sus unidades, el co-
nocimiento permanece en 10 alto de la organizacin y la coordina-
cin se alcanza por medio de la supervisin directa.
Esta configuracin se ve favorecida por un contexto externo
simple y dinmico aun cuando ocasionalmente se enfrenta a crisis
severas. Se trata generalmente de empresas nuevas y pequeas. Un
ejemplo clsico es aquella empresa en la que el lder es el propie-
tario, cuyo liderazgo puede ser en ocasiones carismtico Yauto-
crtico.
J
____-st - - ) - ~
[ ~ - - - - - - -
I
1
El proceso estratgico es comnmente visionario, basado en
el liderazgo, altamente deliberado en lneas generales, pero emer-
gente y flexible en los detalles. La organizacin se vuelve malea-
ble y sensible a las iniciativas de las personas aun cuando las de-
cisiones tienden a estar centralizadas. Esto enfatiza la respuesta en
el conocimiento ntimo de las operaciones pero tambin da lugar a
la flexibilidad y a la adaptabilidad.
Sin embargo, esta centralizacin puede ser un inconveniente
cuando el lder se pierde en problemas operativos dejando a un lado
la visin estratgica, o bien, se puede entretener tanto en las oportu-
nidades estratgicas que las operaciones ms rutinarias pierden la
atencin.
Por otra parte, este tipo de configuracin tiene un gran sentido
de misin ya que frecuentemente son empresas familiares u orga-
nizaciones gubernamentales de tamao mediano o pequeo en el
que el director ha sido el fundador Ysu lder,como por ejemplo,
algntipo de fideicolIliso pblico. Estas organizaciones tienden a
200
JORGE E. CULEBRa
crecer con rapidez y entusiasmo desarrollando una firme identifi-
cacin entre los empleados y la organizacin pero al mismo tiem-
P9 pueden ser altamente restrictivas cuando los empleados perci-
ben un liderazgo paternalista y autocrtico.
La organizacin maquinal
La estructura de la organizacin maquinal es centralizada con ta-
reas altamente especializadas, procedimientos formales, una divi-
sin de la mano de obra en agrupaciones funcionales con amplia
jerarqua y comunicaciones formalizadas. La tecnoestructura es la
encargada de estandarizar el trabajo y con el objeto de reducir
la incertidumbre se desarrollan los servicios de apoyo.
En el ncleo de operaciones se hace un trabajo sumamente ra-
cionalizado, que consiste en operaciones sencillas y repetitivas. Asi-
mismo es frecuente que los directivos solucionen los conflictos a
travs de la supervisin directa. Existe tambin una gran obsesin
por el control, de tal forma que se pretende eliminar cualquier po-
sibilidad de incertidumbre.
El pice estratgico se preocupa en mantener unida la estruc-
tura e interviene en la lnea media para lograr la coordinacin. El
poder reside en esta cabeza, por lo que es bastante centralizada, y
tanto la jerarqua como la cadena de autoridad son esenciales para
su funcionamiento.
Este tipo de configuracin reside en ambientes simples y esta-
bles, generalmente se encuentra en organizaciones maduras y gran-
des, tiende a identificarse con sistemas tcnicos que regulan el
trabajo operativo y puede programarse con facilidad. Sin embar-
go tambin se encuentran en aquellas que tienen control externo,
como los organismos gubernamentales que deben responder a un
pblico (burocracias tradicionales) yen aquellas que realizan fun-
ciones de control, como las fuerzas policiales o de seguridad.
Una de las desventajas de la organizacin maquinal es que la
alta especializacin genera problemas de comunicacin y coordina-
CAMBIO ESTRUCTURAL
ORGANIZACIN MAQUINAL
(Mintzberg)
201
cin, la estructura administrativa no es adecuada para la resolucin
de problemas por medio de la adaptacin mutua e impide la comu-
nicacin informal. Adems, el funcionalismo limitado dificulta
por una parte la coordinacin y por otra fomenta la construccin
de pequeos nichos de poder en donde los dirigentes se pueden
interesar ms en los juegos polticos que en el servicio al cliente.
ORGANIZACIN DIVERSIFICADA
(Mintzberg)
La coordinacin se resuelve por medio de la normalizacin,
describiendo el trabajo y proliferando las reglas, pero esto trae
como consecuencia la disminucin de la influencia de los directo-
res de lnea e incremento de los conflictos. Por ello, el mecanismo
de coordinacin es la supervisin desde arriba; pero as como los
problemas del nivel operativo se vuelven de coordinacin en el
centro administrativo, los problernasde este centro se convierten
en problemas de adaptacin en el pice estratgico.
202
JORGE E. CULEBRa
La estrategia surge desde la parte ms alta de la estructura en
un proceso de planificacin. En ocasiones hay resistencia a la va-
riacin en los planes, por lo que a veces es necesario superponer
una configuracin innovadora. Los cambios se dan en largos perio-
dos de estabilidad interrumpidos por estallidos ocasionales.
La organizacin diversificada
La estructura diversificada es un conjunto de unidades semiautno-
mas acopladas por una estructura administrativa que las controla,
a estas unidades se les llama divisiones y a la segunda, la central.
Esto supone una descentralizacin limitada para los directores de la
divisin y una tendencia a dirigir la estructura de las divisiones ha-
cia la configuracin maquinal debido al control que se ejerce des-
de arriba.
La organizacin diversificada se compone de un pequeo pice
estratgico de altos directivos, una pequeatecnoestructura y un gru-
po de apoyo ligeramente mayor, el cual proporciona los servicios
a todas las divisiones en las que se divide la organizacin.
Este tipo de configuracin aparece cuando hay diversidad de
mercados, sobre todo en productos o servicios. Generalmente se
encuentran en empresas grandes y maduras tanto en corporacio-
nes como en agencias gubernamentales en donde la central dirige
la estrategia. El dilema de este tipo de configuracin se ubica en
respetar la autonoma de las divisiones y al mismo tiempo ejercer
el control de sus rendimientos.
Con esta organizacin se resuelven algunos problemas de las
estructuras funcionales integradas. Generalmente promueve la
asignacin eficaz de capital, ayuda a la formacin de directores y
dispersa los riesgos entre las diferentes divisiones; como por ejem-
plo algunas delegaciones estatales de las secretaras de Estado. Sin
embargo, la diversificacin no fomenta la innovacin y el sistema
de control lleva a la organizacin hacia un comportamiento social-
mente insensible o irresponsable, yen ocasiones, la diversificacin
conglomerada puede ser costosa.
CAMBIO ESTRUCTURAL
La organizacin profesionaL
203
La estructura de la organizacin profesional es burocrtica pero
descentralizada debido a que el trabajo es complejo y es realizado
y supervisado por profesionales. Esta organizacin depende de las
habilidades y conocimientos de sus profesionales. La coordinacin
se alcanza por medio de la preparacin formal en donde los profe-
sionistas tienen control sobre su trabajo ya que lo hacen indepen-
dientemente de sus colegas pero muy unidos a los usuarios.
La tecnoestructura y la lnea media son mnimas, existen servi-
cios de apoyo grandes para ayudar a los profesionales. La formacin
est orientada a la interiorizacin de un conjunto de procedimien-
tos y las normas que se originan fuera de la estructura en asociacio-
nes de profesionistas o academias.
El ncleo de operaciones es la parte clave de esta organizacin,
la supervisin directa es mnima y generalmente son descentraliza-
das por lo que los profesionistas no slo controlan su trabajo sino
que, adems, forman una estructura colegiada. El contexto es sim-
ple y estable en lo general pero complejo: las decisiones se resuel-
ven en procesos interactivos entre profesionales y administradores
de varios niveles. Estas organizaciones aparecen en hospitales, es-
cuelas, universidades, despachos jurdicos, etctera.
ORGANIZACIN PROFESIONAL
(Mintzberg)
= = = = = = ~
~
Existen problemas de coordinacin cuando se hace uso indiscri-
minado dela libertad delos profesionales, y suele haber resistencia
de stos a cooperar entre s. La complejidad de los procesos puede
producir inercia a innovar ya que no son estructuras creadas para
I
I
204
JORGE E. CULEBRO
resolver problemas y crear nuevos programas para necesidades no
previstas. Es decir, son estructuras altamente descentralizadas en
las cuales los profesionales conservan una buena cantidad de poder,
primero individualmente y luego en pequeas unidades de especia-
listas. En el sector gubernamental es posible encontrarlas en cen-
tros de investigacin y universidades pblicas.
La organizacin innovadora
Innovar significa romper con los patrones establecidos, por ello la
estructura innovadora es fluida, orgnica, con poca formalizacin
de su comportamiento y selectivamente descentralizada. Los ope-
rarios son desplazados en equipos rnultidisciplinarios de staff
(tecnoestructura y servicios de apoyo) y directivos para llevar a cabo
proyectos innovadores. La coordinacin no depende de ninguna nor-
malizacin y se logra por medio de la adaptacin mutua fomenta-
da por el personal de enlace. El contexto de la innovacin aparece
bajo condiciones de cambios constantes y la organizacin debe en-
frentarse a tecnologas o sistemas complejos.
ORGANIZACIN INNOVADORA
(Mintzberg)
'-----,-----,-----/
~ \_----------,
, 1
I I
I I
\,------------------------ 1
En la adhocracia operativa se innova y se resuelven problemas
directamente en nombre de sus clientes. Asimismo los trabajos
administrativos y operativos tienden a mezclarse en uno solo. En la
adhocracia administrativa se realizan proyectos para servirse a s
CAMBIO ESTRUCTURAL 205
misma y hace una clara distincin entre el componente adminis-
trativo y el ncleo de operaciones.
Estas organizaciones frecuentemente son jvenes, se desen-
vuelven en ambientes dinmicos complejos que exigen una es-
tructura descentralizada y dinmica, que al ser impredecible pide
una estructura orgnica. El entorno en el que se desenvuelven
incluye alta tecnologa, cambios continuos de productos y de pro-
yectos especiales y gigantescos.
Debido a este contexto no pueden depender de una estrategia
deliberada sino que se da en un proceso radicular" de seis puntos:
l. Las estrategias pueden aparecer como malas hierbas en un
jardn y no precisamente porque sean cultivadas en un inver-
nadero. Esto quiere decir que se puede dirigir el proceso de
formacin de estrategias pero a veces es ms importante de-
jar que emerjan desde la base.
2. Estas estrategias pueden arraigar en todo tipo de lugares,
prcticamente en cualquier parte en donde las personas tengan
capacidad de aprendizaje y dispongan de los recursos que apo-
yan esa capacidad.
3. Estas estrategias se hacen organizativas cuando se hacen
colectivas, esto es, cuando los patrones proliferan e impregnan
el comportamiento de la organizacin en general.
4. El proceso de proliferacin puede ser consciente pero no ne-
cesariamente tiene que serlo.
5. Las estrategias nuevas, que pueden estar emergiendo conti-
nuamente, tienden a impregnar la organizacin durante los pe-
riodos de cambio, que se intercalan con periodos de continui-
dad integrada.
6. La direccin de este proceso no es preconcebir estrategias
sino reconocer su materializacin e intervenir cuando sea con-
veniente.
llama a este proceso radicular porque las estrategias crecen desde la
base de la organizacin, con races.en sus operaciones ms que en las abstracciones
etreas de su administracin.
~
JORGE E. CULEBRO
Esta configuracin combina ms democracia con menos buro-
cracia y es eficaz en cuanto a la innovacin pero puede resultar
bastante politizada, ambigua y no es competente. Logra su eficacia
a costa de la ineficiencia ocasionada por el elevado costo que cons-
tituye una alta comunicacin entre las personas.
La organizacin misionera
La ideologa es un sistema de valores y creencias existentes sobre
una organizacin. Es compartida por sus miembros, lo que la dis-
tingue de otras organizaciones. Su principal caracterstica es el
poder unificador, que ata al individuo a la organizacin generando
una integracin de objetivos individuales y de la organizacin.
La organizacin misionera posee un rico sistema de valores,
tradiciones y creencias. Tiene enraizado el sentido de misin aso-
ciado a un liderazgo carismtico, que se desarrolla a travs de las
tradiciones y se refuerza por medio de identificaciones. La ideo-
loga puede cubrir a otro tipo de configuracin primero empresa-
rial, despus innovadora, profesional, posteriormente maquinal y
cuando esta ideologa llega a ser muy fuerte puede crear su propia
configuracin.
ORGANIZACIN MISIONERA
(Mintzberg)
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CAMBIO ESTRUCTURAL 207
Posee adems una misin clara, centrada, inspiradora y distin-
tiva. La coordinacin se alcanza a travs de la normalizacin de
reglas y es reforzada por la seleccin, socializacin y adoctrina-
miento de los miembros. Generalmente se constituyen en peque-
as unidades, organizadas dbilmente y fuertemente descentrali-
zadas pero con controles normativos potentes.
Las formas que puede tomar esta configuracin son reforma-
doras cuando pretenden cambiar al mundo directamente, como
fundaciones dedicadas a erradicar enfermedades. S su misin
consiste en cambiar al mundo indirectamente." atrayendo a sus
miembros para hacerlos cambiar abarcando los aspectos privados
y laborales de sus miembros para controlarlos. Otras formas son
las claustrales, que buscan que sus miembros sigan un estilo de
vida nico constituyendo sistemas cerrados similares a los monas-
terios que se cierran al exterior.
Lo anterior trae como consecuencia, por una parte, que se vean
amenazadas por el aislamiento y la asimilacin, y por la otra, que
se vuelvan difciles de cambiar; adems pueden perder su capaci-
dad de innovacin realizando prcticas antiguas enraizadas en la
cultura.
La organizacin poltica
Esta organizacin es dominada por un poder que es tcnicamente
ilegtimo," tanto en los medios como en los fines. El resultado es
que la actividad poltica es normalmente perjudicial y conflictiva
enfrentando tanto a los individuos como a los grupos.
Esta actividad poltica la expresa Mintzberg en funcin de
juegos a los que llama:
Juego de la insurreccin: generalmente para resistir a la auto-
ridad, jugado por aquellos que son inferiores.
26Cursivas del autor.
27 Es ilegtimo porque sus orgenes estn fuera de la autoridad, carece de conocimien-
tos o ideologa. Esto es que no provienen de la fuerza de las leyes o procedimientos como en
la maquinal, ni de la capacitacin como en la profesional. ni tampoco de la fuerza de los
valores o las creencias como en la innovadora.
208
JORGE E. CULEBRa
Juego de la contrainsurreccin: jugado para contraatacar a
travs de medios polticos o legtimos.
Juego del patrocinio: Se construye una base de poder para uti-
lizar a los superiores profesando lealtad.
Juego de construccin de alianzas: jugado entre compaeros,
quienes negocian contratos implcitos de apoyo mutuo."
Juego de construccin de imperios: jugado por los directores
de lnea para construir bases de poder individualmente con sus
subordinados.
Juego de presupuestos: se juega abiertamente para obtener
recursos y no posiciones.
Juego de conocimientos tcnicos: generalmente se hace alarde
de los conocimientos, fingiendo tenerlos o evitando que se pro-
gramen las habilidades.
Juego del dominio: Se construye una base de poder dominando
aquel que tiene el poder legtimo a los que no lo tienen.
Juego de lnea contra staff. enfrenta a los directores de lnea
que tienen autoridad formal con los consejeros de staff que
tienen conocimientos tcnicos o especializados.
Juego de campos rivales: se da cuando los juegos de alianzas
originan la creacin de bloques.
Juego de candidatos estratgicos: tiene lugar cuando se efectan
cambios en la organizacin y los individuos o grupos tratan de
promover a sus candidatos.
Juego de las denuncias: cuando una persona de nivel inferior
usa informacin privilegiada para denunciar a otra persona.
Juego de los progresistas: sucede cuando se busca reorientar
la estrategia bsica de la organizacin, sustituir la ideologa,
desplazar conocimientos tcnicos o eliminar al lder.
28Sobre este terna vase a Denise M. Rousseau, quien elabora un estudio acerca de
los contratosimplcitosal interiorde las organizaciones (Rousseau, 1994).
CAMBIO ESTRUCTURAL
ORGANIZACIN POLTICA
(Montzberg)
209
De esta manera esta organizacin se describe en funcin del
poder, generalmente pueden envolver a cualquier tipo de configu-
racin y cuando son lo bastante fuertes pueden crear su propia
configuracin. En ella hay una ausencia de coordinacin concen-
trada y de influencia, dando lugar al juego del poder informal.
Las formas que adopta esta organizacin surgen a partir del tipo
de conflicto que hay en ellas. Existe la confrontacin cuando sus
conflictos son intensos, confinados y breves. La alianza es inestable
si los conflictos son moderados, confinados y posiblemente durade-
ros. La organizacin politizada se caracteriza por conflictos mo-
derados, extendidos y posiblemente duraderos. Finalmente la arena
poltica completa que posee conflictos intensos, extendidos y breves.
No obstante, una organizacin poltica puede ser funcional
cuando fomente una reordenacin del poder, corrija un cambio
anterior que era disfuncional, cuando existan alianzas inestables y
aceleren la muerte de una organizacin acabada.
Transformacin, diseo estructural
en organizaciones gubernamentales
Como se ha sealado anteriormente las organizaciones guberna-
mentales no son estticas ni monolticas, el diseo de la estructu-
ra en una organizacin en el sector pblico es importante en la
210
JORGE E. CULEBRO
medida en que se convierta en el marco dentro del cual los actores
participan, negocian, interactan e interpretan el sentido de sus
acciones y de los dems; por ello, para los individuos las configu-
raciones no son tan solo organigramas y procedimientos, son tam-
bin una cultura y una forma de vida.
Es talla dinmica de estas organizaciones que la fuerza predo-
minante tiende a ser moderada por las dems. As, es probable que
coexistan en equilibrio dinmico dos fuerzas distintas, es decir, la
organizacin puede combinar diferentes formas en diferentes luga-
res, dando pie a hbridos que reflejan tanto las transformaciones
que sufren durante los ciclos de vida como el cambio de una con-
figuracin a otra.
Sin embargo, cuando una fuerza limita a las otras la organiza-
cin sufre una ruptura y entra en conflicto a lo largo de las lneas
donde se encuentran las fuerzas. Esto puede dar pie al surgimien-
to de hbridos disfuncionales si la fuerza que se impone proviene
del exterior y no conoce lo que sucede dentro de la organizacin,
como por ejemplo cuando aparecen reformas y polticas que son
diseadas a un nivel ms alto de la organizacin pblica y que pre-
tenden modificar ciertos arreglos ya construidos por los partici-
pantes.
Estas configuraciones no son excluyentes entre ellas sino que
constituyen el marco de referencia para entender y disear el com-
plejo mundo de las organizaciones. stas frecuentemente se dirigen
hacia una configuracin en busca de la armona en su estructura y
en otras ocasiones se encuentran varias de ellas en una misma
organizacin o dentro de un mismo tipo de servicio, como en el sec-
tor salud.
Adems, las organizaciones gubernamentales son duales
(vase la introduccin de este libro), responden a una doble lgi-
ca, algunas veces contradictoria: por un lado son organizaciones
que nacen con un fin, misin y objetivos determinados formalmen-
te, y por el otro son constructos sociales que poseen vida propia y
funcionamiento interno, actan frente a un contexto particular. As
cuando el diseo de una configuracin es adecuado, .ayuda no slo
a comprender a las organizaciones sino tambin a dirigirlas y la
CAMBIO ESTRUCTURAL
211
manera en que pueden ser diseadas para alcanzar la efectividad.
Asimismo, la configuracin facilita que las personas ajenas a la
organizacin logren hacerse una idea de cmo es sta desde el
exterior. No obstante, estructurar efectivamente requiere en oca-
siones la creacin de una nueva configuracin, es decir, de una
forma original y consistente combinacin del diseo de parme-
tros con los factores situacionales.
Lo anterior demuestra que las organizaciones gubernamenta-
les no son homogneas y al igual que el surgimiento de una confi-
guracin, stas sufren transiciones hacia otro tipo de configuracio-
nes generalmente representadas por las fuerzas internas. Por otra
parte, los cambios menos comunes son aquellos que reflejan las
modificaciones externas.
La dinmica y propia complejidad de las organizaciones guber-
namentales se debe a los cambios en las fuerzas predominantes. En
este sentido Mintzberg seala que, debido a los cambios de poder,
las organizaciones pasan la mayor parte de su vida en forma esta-
ble y duradera pero que tambin se transforman peridicamente en
breves periodos de transicin. Adems, como lo seala Mintzberg,
las configuraciones estn asociadas a las etapas de la organizacin
en el tiempo: el nacimiento, desarrollo, madurez, decadencia y
muerte.
En la primera de estas fases, las organizaciones inician bajo una
forma empresarial, como una creacin personal con una misin, re-
cursos y lder. Con el tiempo es posible que aparezca la necesidad
de conocimientos tcnicos o tecnocrticos que la lleven a otra con-
figuracin como la maquinal o profesional.
Las organizaciones pueden morir si durante el desarrollo no
existe un mecanismo racional de autocorreccin. La transicin ms
natural de la forma empresarial es hacia la misionera por el gran
peso del lder; sin embargo, si las organizaciones dependen de los
conocimientos tcnicos suelen cambiar a una forma innovadora o
profesional. aunque comnmente eligen la primera y despus se
inclinan porla.segunda. y si no dependen de estos conocimientos
se transforman en una maquinal.
212
JORGE E. CULEBRO
En la madurez, la organizacin misionera pasa a la configura-
cin maquinal, es decir, la incorporacin de la ideologa. En otras
palabras, el tiempo debilita la ideologa, convierte el entusiasmo en
obligacin, las tradiciones en dogmas y las normas en reglas. Las
formas profesionales tambin se encuentran en esta etapa ya que
tienen procedimientos normalizados y bien definidos.
"Estos dos tipos son muy estables y duraderos a lo largo de los
aos. No obstante, si se trata de una transicin entre expertos de
una innovadora a la profesional, es posible que ellos establezcan una
alianza inestable representando la adhocracia operativa de un lado
y la profesional del otro.
En la tercera etapa, la ausencia de controles externos lleva a
la configuracin maquinal y profesional hacia la forma poltica, so-
bre todo cuando hay una influencia corruptora. De esta forma, si los
conflictos afloran la organizacin se politiza y, de no haber una
renovacin o un apoyo artificial, la organizacin se muere.
Segn Mintzberg, son dos los medios para evitar la defuncin:
uno de ellos se realiza mediante un apoyo artificial con el cual se
logra sostener en un estado poltico durante el tiempo; el otro, lla-
mado revitalizacin, es la renovacin que puede presentarse como
un proceso gradual que opera desde dentro para cambiar mante-
niendo su configuracin, o bien, aparece como un giro estratgico
u operativo, lo que implica cambiar de direccin manifestndose
como la reduccin de algunas partes o la reconstruccin o aumen-
to de otras.
Esto sucede en las organizaciones, en el caso del sector pblico
la realidad es mucho ms compleja ya que el impacto que tiene el
paso de una configuracin a otra afecta en mayor medida el aparato
administrativodel Estado. Los cambios en la EO de una organizacin
pblica tienen un impacto sobre otras muchas estructuras. Adems,
estas organizaciones se ven alteradas por las transformaciones
en estructuras y redes de las cuales forman parte y por el diseo de
polticas generales, como por ejemplo, aspectos de simplificacin,
o bien, aquellas que tienen la finalidad de disminuir la discrecio-
nalidad del servidor pblico.
CAMBIO ESTRUCTURAL 213
El supuesto que subyace en observar a las organizaciones como
un instrumento racional para alcanzar ciertos fines es que)as orga-
nizaciones pueden ser dirigidas hacia una configuracin con el
objeto de alcanzar la coherencia en sus caractersticas internas y
establecer el acoplamiento en sus procesos de trabajo. Es decir,
que el cambio puede ser controlado al manipular los parmetros y
los mecanismos de coordinacin.
Esto resulta difcil de encontrar. Los procesos de innovacin
pueden ser iniciados a nivel de la E y disparar algunas modifica-
ciones y ajustes planeados y otros no. Si esto pasa en las empresas
del sector privado, sucede todava ms en las organizaciones gu-
bernamentales cuyos comportamientos son en ocasiones ambiguos
y errticos.
Las organizaciones gubernamentales difieren de las privadas
principalmente porque en ellas existe un fuerte control del medio
ambiente, su entorno es sumamente complejo, los objetivos son
diseados desde el exterior, nacen y actan dentro de marcos ju-
rdicos ya establecidos y la obtencin de sus recursos es muy dis-
tinta; adems, en muchos casos son autoridad en cuanto a que pue-
den crear o extinguir determinadas situaciones de su contexto y en
otras personas u organismos.
La interpretacin que realizan los actores de las organizacio-
nes gubernamentales a las que pertenecen y con las que interactan,
suele ser compleja y distinta en el tiempo. Es en esta interpreta-
cin donde es posible observar ms claramente cmo las personas
logran constituir y desarrollar una so pero, a la vez, sus relacio-
nes, decisiones y comportamientos estn constituidos con base en
ella. Ignorar esto conduce a que quienes deseen disear los proce-
sos de reforma administrativa subestimen el potencial de los me-
canismos informales de coordinacin.
Pareciera ser que el supuesto general para cualquier tipo de
organizacin es que los problemas de coordinacin pudieran ser re-
sueltos mediante una transformacin estructural; pero hay proble-
mas que no pueden ser solucionados tan sencillamente, como las
214
JORGE E. CULEBRa
diferencias entre los intereses de grupo y la distribucin asimtri-
ca de beneficios y costos (Chishold, 1987).
Por otro lado, existen normas para que las organizaciones se
comporten en determinada forma -por ejemplo, el proceso legisla-
tivo que deben pasar ciertos cambios en la organizacin- que no
son formuladas o controladas por los individuos, que son produci-
das a un nivel mayor y con estricta aplicabilidad (Brunsson, 1997);
la dualidad de la que se habl es entonces un elemento a rescatar.
Adems, la conducta de los participantes en los juegos de poder
puede generar bloques hegemnicos con gran capacidad de ne-
gociaciones y que pueden estar opuestos al proceso de cambio, o
bien, simular que ste se lleva a cabo con toda normalidad.
CONSIDERACIONES FINALES
EN ESTE captulo se han revisado algunas de las ideas de mayor peso
que sobre EO se han escrito. Esto con el fin de presentarla como
un elemento clave para llevar a cabo el cambio organizacional. En
principio la EO puede verse a travs de la teora administrativa,
para quienes la estructura no es ms que una extensin de los
individuos, olvidndose al igual que la burocracia de las motiva-
ciones y efectos de la EO sobre las personas. Posteriormente me-
diante la relacin diferenciacin-integracin, es decir, como la
divisin del trabajo y la coordinacin para alcanzar los objetivos.
De la misma manera, se revisaron las dimensiones y determi-
nantes de la EO con el objetivo de observar cmo sta es un elemen-
to til al intentar comprender tanto el comportamiento de los miem-
bros de una organizacin como el cambio y la variedad de formas
que adoptan las organizaciones. Esto sucede, entre otros factores,
porque la EO es dual en el sentido de que influye en las relaciones y
la percepcin que tienen los individuos de la organizacin, y porque
al mismo tiempo estos ltimos dan forma a la EO.
Sin embargo, estas ideas no parecen ser suficientes para expli-
car los procesos de cambio y el funcionamiento de stas. Es nece-
saria una perspectiva que nos permita observar a las organizaciones
CAMBIO ESTRUCTURAL 215
en su totalidad, tanto interna como externa. As, el enfoque pro-
puesto por Mintzberg que ve a la organizacin como una configu-
racin, es decir, la combinacin y relacin de sus atributos internos
y su acoplamiento en el exterior, es hasta el momento una de las
mejores herramientas para entender los procesos de cambio e inno-
vacin.
Estas transformaciones, a partir de la so, consisten, por una
parte, en la manipulacin de los parmetros que afectan la divisin
del trabajo y los mecanismos de coordinacin. Por otro lado es el
resultado de la dinmica de las fuerzas internas y los factores
contextuales a los que se enfrenta.
A lo largo de este captulo se sugiere que el cambio iniciado en
la E es importarite, pero no precisamente para modificar y con-
trolar el comportamiento de los actores sino porque es el piso en
el cual participan e interpretan el sentido de sus acciones y de otros
individuos y grupos. De tal manera que una transformacin en
este nivel no es completa si no se acompaa de un cambio institu-
cional y relacional que alcance a producir patrones de conducta
autogenerativos.
Por otro lado, las perspectivas sobre las estructuras, procesos e
ideologa frecuentemente son explicadas y justificadas en la me-
dida en que contribuyen a la eficiencia y muchas veces la volati-
lidad del ambiente hace difcil combinar demandas externas con la
eficiencia. Esto hace que sobrevivan dos tipos de estructuras: una
de carcter formal que obedece al marco institucional, y otra infor-
mal, que es fcilmente adaptable a la moda y al cambio (Brun-
sson, 1989).
Finalmente, no queda ms que esperar que la utilidad y las ven-
tajas de estas tipologas, as como el esquema en las cuales se de-
sarrollen, aprueben el examen del paso del tiempo y de las experien-
cias de los reformadores del aparato gubernamental.
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ARTURO DEL CASTILLO
CAPTULO 5
Cambio y procesos decisorios:
planeacin y ambigedad"
INTRODUCCIN
D
ESDE la dcada de los aos ochenta, la administracin pbli-
ca de nuestro pas ha sufrido una serie de transformaciones
como resultado de la instrumentacin de nuevas formas de gobier-
no inspiradas en la idea del Estado pequeo o modesto (Crozier,
1987). En efecto, con la crisis del Estado benefactor se han busca-
do nuevas formas de organizar el quehacer del Estado. Esto ha
suscitado una readecuacin de las funciones, los objetivos y las
formas de operar de la administracin pblica. A este proceso de
ajuste del aparato gubernamental se le ha dado el nombre de mo-
dernizacin administrativa.
Generalmente, la modernizacin administrativa ha sido enten-
dida como la adecuacin y ajuste que hace el Estado para que el
flujo de acciones predominantes en la sociedad tengan la coheren-
cia y organizacin necesarias (Pardo, 1992: 11). Sin embargo, como
seala Cabrero, el ttulo de modernizacin administrativa se ha
utilizado de forma indiscriminada, pues "lo mismo se utiliza refe-
rido al ajuste de procedimientos administrativos y a la simplifica-
cin de los mismos, que a la reorientacin de las funciones del apa-
rato estatal, es decir, al replanteamiento de los fines esenciales del
*Agradezcoa DavidArellano,JorgeBravo, EnriqueCabreroy Jos de Jess Ramrez
por sus comentarios y sugerencias durantela elaboracin de este documento. Por supuestola
responsabilidad de las ideas aqu expresadases exclusivadel autor.
[221]
222
ARTURO DEL CASTILLO
Estado" (Cabrero, 1995: 18). Por tanto, es necesario distinguir entre
diferentes tipos de procesos de modernizacin administrativa. I
Este captulo se centra en aquellos que, como consecuencia de los
problemas de eficacia de la administracin pblica, buscan una
reestructuracin organizativa de las agencias de gobierno.
En este nivel especfico, la modernizacin administrativa ha
implicado la instrumentacin de una serie de acciones tendientes
a ajustar las estructuras y funciones de las organizaciones que
conforman la administracin pblica. Esto ha significado que el
proceso de modernizacin del aparato gubernamental pasa, nece-
sariamente, por la reforma o cambio organizacional.
As pues, actualmente son comunes los procesos de reforma
organizativa en todos los sectores de la administracin pblica.
Tanto en secretaras de Estado como en gobiernos municipales y
estatales, pasando por las empresas gubernamentales, persiste la
idea de la necesidad de transformar las funciones, las estructuras,
las estrategias y la cultura organizativa de cada una de las organi-
zaciones gubernamentales. Para ello, se han instrumentado varios
proyectos de reestructuracin que han tenido diferentes tipos de
resultados.
Aqu se parte del supuesto de que el xito o fracaso de un pro-
ceso de reforma organizativa est en funcin, en buena medida, de
lo que se quiere modificar, de cmo se quiere llevar a cabo dicho
cambio pero, sobre todo, de la percepcin que se tenga de la orga-
nizacin y del propio proceso de reforma.
En muchas ocasiones, el discurso de la modernizacin admi-
nistrativa ha fomentado las falsas expectativas que se tienen del
proceso de reforma organizativa al concebirlo como un proceso
I Aqu se retoma la distincin que hace Cabrero (1995: 18-25), quien sugiere analizar
los procesos de modernizacin de la administracin pblica en tres diferentes niveles, de
acuerdo con el tipo de problemas que los origina. As, distingue entre: )" los procesos en-
caminados a resolver problemas de eficiencia, que tienen como objetivos el cambio de tc-
nicas y procedimientos para mayor racionalizacin; 2. los dirigidos a resolver problemas
de eficacia, que se orientan hacia el cambio de estructuras organizacionales y el cambio de
la dinmica organizacional y ajuste de los procesos de identidad; y 3. los que se originan
para resolver problemas de legitimidad, que buscan el cambio de las formas de interlocu-
cin y participacin entre el Estado y la sociedad.
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS
223
racional, lineal y secuencial; susceptible de ser p l n e ~ o y con-
trolado en su totalidad.' As, generalmente se piensa que la orga-
nizacin es el resultado de acciones conscientes o de la intencio-
nalidad de ciertos actores. Aunque se reconozca que cualquier
organizacin es, entre otras cosas, un espacio social con historia,
con un conjunto de complejas actividades, relaciones y smbolos,
es comn la idea de que las organizaciones son instrumentos
sociales diseados para conseguir ciertos fines de inters colectivo.
Desde este punto de vista, se ha dicho que es posible controlar
efectivamente la estructuracin, comportamiento y estrategia de
una organizacin (Gilbreath, 1989; Margulies y Raia, 1974). Se
asume que este control no slo puede ser ejercido por otras orga-
nizaciones sino incluso por ciertos individuos: ya sean los direc-
tores, los lderes o los polticos encomendados en los puestos ms
altos de la estructura jerrquica. Por consiguiente, se espera que
los procesos de reforma organizativa tambin pueden ser suscep-
tibles de ser controlados y manipulados, es decir, se describe a la
reforma como un proceso que ha sido pensado, instrumentado y
entendido como una solucin o conjunto de soluciones a ciertos
problemas previamente identificados, en trminos de una raciona-
lidad absoluta.
En este sentido, el proceso de reforma es entendido nica-
mente como un instrumento de cambio organizacional; el resul-
tado de una seleccin deliberada entre diferentes formas de orga-
nizacin. As, los cambios que se inducen en la estructura, los
procesos y la estrategia organizacional se justifican a partir del
2En efecto, el discurso de la modernizacin administrativa predominante se basa en
ciertos supuestos racionales y deterministas que describen al cambio organizacional como
un proceso susceptible de ser controlado. En varias ocasiones se ha sostenido que "para
que la modernizacin se lleve a cabo en forma idnea, es requisito indispensable identificar
la capacidad de transformacin de los agentes que la instrumentarn, as como de quienes
buscarn impulsarla y dirigirla. As, para que la capacidad de reforma sea cabal, se requie-
re, en primer lugar, identificar qu esferas o estructuras sociales precisan de cambios; en
segundo, hay que reconocer quines fungirn como agentes transformadores; en tercero, se
necesita preparar el terreno para el cambio y, en ltimo, se trata de conducir el cambio en
forma tal que no se desequilibre a quienes estn involucrados" (cursivas del autor) (Caste-
lazo, 1990).
224
ARTURO DEL CASTILLO
discurso que subraya la "mejor" funcionalidad, eficiencia y efica-
cia de la organizacin. Visto desde esta perspectiva, el proceso de
reforma es una cadena continua entre causas y efectos, que se ini-
cia con las intenciones de transformacin por parte de los direc-
tores o reformadores, que se desarrolla en varios tipos de cambio
y finaliza con nuevas formas de comportamiento y estructuracin.
Esta interpretacin del cambioen trminos de la organizacin
como un instrumento, parte de una visin unidireccional y jerr-
quica del liderazgo y del poder. Esta perspectiva asume que los
reformadores tienen una total capacidad de organizacin, es decir,
que pueden distribuir la autoridad, iniciar los procesos de cambio
organizacional y tener el poder suficiente para desarticular cual-
l: quier tipo de resistencia. Lo cual significa que el reformador o
l:
,; grupo de reformadores se pueden concretar a disear la "mejor"
alternativa de reforma a seguir. Esto supone que es posible hacer
una distincin entre lo que se piensa y lo que se hace; entre la toma
de decisiones, por un lado, y su ejecucin, por otro.
As, se puede decir que la reforma organizativa es un proceso
secuencial en el que:
a) se identifica un problema o conjunto de actividades dis-
funcionales;
b) se realiza un diagnstico que permita identificar cules son
y qu propicia esas disfuncionalidades;
c) se adoptan ciertas medidas correctivas; y
ti) el problema se resuelve.
Esta descripcin es, por ejemplo, el tipo de razonamiento em-
pleado por las tcnicas de administracin del cambio, entre las que
se encuentra el Desarrollo Organizacional (Burke, 1983), la Audi-
toria Administrativa (Rami, 1995), el Ciclo de Control (Michael,
1983b), el Desarrollo Gerencial (Odiorne, 1983) y, ms reciente-
mente, la Gestin de Calidad (Brocka, 1992) y la Reingeniera
(Champy y Harnmer, 1994), entre otras. Tcnicas que han servi-
do como referentes metodolgicos para el diseo y la ejecucin
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 225
de procesos de reforma o modernizacin administrativa en nues-
tro pas.'
Sin embargo, hay tambin una bibliografa abundante que sos-
tiene que la mayora de las veces los procesos de reforma organi-
zativa son ms bien procesos anrquicos que describen un conjun-
to de acciones y relaciones poco claras y ms bien ambiguas
(Brunsson y Olsen, 1993; March y Olsen, 1983; Olsen, 1976b). De
acuerdo con estos autores, la reforma organizativa es un conjunto
de procesos decisorios en los que es difcil establecer las rela-
ciones que guardan entre s los problemas, las soluciones y los
participantes de la organizacin; en donde los reformadores tienen
tan slo un control limitado sobre las consecuencias de sus deci-
siones.
Desde este otro punto de vista, en el acto decisorio de refor-
ma los miembros de la organizacin discuten casi cualquier tipo
de problemas y las soluciones adoptadas no necesariamente son
precedidas por una anlisis detallado de las situaciones disfun-
cionales. En otras palabras, las decisiones de reforma se con-
vierten simultneamente en un medio para discutir no slo la efi-
ciencia en los canales de comunicacin, los procedimientos de
trabajo y la eficacia organizativa sino tambin para poner de ma-
nifiesto las rivalidades entre grupos de trabajo, tipos de liderazgo
y, en suma, las formas en que se expresa y manifiesta la lucha por
el poder en la organizacin. Como han sealado Brunsson y Olsen
(1993: 15), el proceso de reforma organizativa es un conjunto de
decisiones en el que se discuten diversas situaciones, presentes o
no, en la organizacin; en donde la dinmica que describen estos
procesos es discontinuo, errtico y ambiguo.
Si en efecto los reformadores slo tienen un control limitado
sobre los procesos de cambio en la organizacin, en el sentido que
3 Por ejemplo. entre 1990y 1994se realizen la Secretarade Comercioy Fomento
Industrial(Secofi)un procesodemodernizacin administrativa que estuvoinspiradoen las
tcnicas decalidadtotaly reingeniera (Argelles, 1995; Argelles y Grnez, 1993). Msan.
de la experienciaquese obtuvode esteprocesode reformase ha intentadogenerarunagua
metodolgica parala reformaorganizativa en organismos gubernamentales. VaseArge-
llesy Omet, 1994.
226
ARTURO DEL CASTILLO
muchos cambios que se experimentan no son el resultado de sus
intenciones y muchas de sus decisiones nunca se llegan a concretar,
es importante considerar dos cuestiones bsicas:
primera tiene que ver con la forma en que la estructura y el
funcionamiento de una organizacin pueden cambiar. A este res-
pecto es importante preguntarse sobre qu otros factores o ele-
mentos pueden incidir en los procesos de reforma?; y, ms an,
cules son realmente las rutas de accin que siguen los procesos
de cambio organizacional? La segunda cuestin se refiere a los pro-
pios procesos de reforma, es decir, a su intencionalidad: qu sig-
nifican realmente los procesos de reforma para los miembros de
una organizacin? Por qu son tan abundantes los procesos de re-
forma si muchas veces los cambios ocurridos no son el resultado
directo de un plan previamente diseado?
Una vez analizadas estas preguntas seguramente no se podr
seguir asumiendo a priori que una organizacin es simplemente
un instrumento y que las relaciones de poder que se dan en su inte-
rior son siempre un arreglo jerrquico entre, por un lado, los direc-
tores o reformadores y, por otro, el resto de los participantes de la
organizacin.
As pues, el propsito de este captulo es demostrar que los pro-
cesos de reforma organizativa lejos de ser procesos decisorios
racionales, que siguen rutas de accin predefinida y que expresan
una intencionalidad consciente entre medios-fines (como lo sostie-
nen las tcnicas de administracin del cambio), en realidad se tratan
de procesos en que la toma de decisiones est inmersa en un uni-
verso de interacciones que hace difcil predecir las acciones que
se desprenden de dichas decisiones. En suma, se intenta demostrar
que los procesos de reforma son procesos desordenados en los que
es necesario estudiarlos desde una perspectiva que vaya ms all
de los planteamientos de linealidad, libertad y racionalidad en la
organizacin e incorporar esquemas conceptuales que involucren
la dimensin de ambigedad en el acto decisorio.
Para tal efecto, aqu se retoma el marco conceptual de las lla-
madas teoriasde la ambigedadorganizativa que permiten enten-
der a la toma de decisiones desde una perspectiva de ambigedad.
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 227
En otro espacio (Del Castillo, 1995) se ha hecho una revisin de
los orgenes y aportes tericos de estas propuestas, por tanto, aqu
tan slo se apuntan los rasgos ms caractersticos de sus capacida-
des analticas y se emplean para dar una explicacin de cmo es
que los procesos de reforma se desarrollan en ambientes caracteri-
zados por la ambigedad organizativa.
El captulo est estructurado sustancialmente en cuatro apar-
tados. En el primero, se esbozan los rasgos ms caractersticos de
las llamadas tcnicas de administracin del cambio.
En el segundo, se explica por qu aun en los procesos de cam-
bio planeado existen ciertas condiciones de ambigedad organiza-
tiva que hacen de los esfuerzos de planeacin actividades sujetas
a un control limitado.
En el tercero, se propone estudiar a los procesos de reforma
organizativa como cestos de basura, es decir, como procesos floja-
mente acoplados donde el cambio es ms el resultado de las rela-
ciones contingentes entre problemas, soluciones, participantes y
toma de decisiones.
Por ltimo, en las conclusiones, se sintetizan algunas leccio-
nes acerca de los procesos de cambio, vistos como un conjunto de
actividades que se desarrollan en ambientes poco estructurados y
ambiguos.
TCNICAS PARA PLANEAR
EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
UN PROCESO de reforma organizativa implica un conjunto de actos
decisorios. Preguntas como qu est mal?; qu se necesita cam-
biar?; cundo cambiar?; cmo cambiar?, etctera, estn presen-
tes en todo proceso de cambio y suponen la existencia de indi-
viduos que, consciente o inconscientemente, estn tomando
decisiones constantemente. En este sentido, se puede decir que los
procesos de reforma son en realidad un conjunto de redes deciso-
rias y que el resultado final que se obtenga est en funcin del
curso de acciones o no acciones que las decisiones sigan.
228
ARTURO DEL CASTILLO
Evidentemente no todas las decisiones tienen la misma trascen-
dencia para la organizacin, es decir, no todas las decisiones tienen
un peso equivalente. Describir el proceso de la toma de decisiones
en las organizaciones es una tarea compleja porque toda accin
humana involucra un cierto tipo de-decisin. Adems, tal comple-
jidad se deriva del hecho de que todas las decisiones implican distin-
tas metas, distintos umbrales temporales, diferentes estrategias de
instrumentacin y desiguales fuentes de informacin.
Por lo general, en un contexto organizativo las decisiones se
nutren unas de otras para alcanzar su objetivo final. As, suele
crearse una pirmide de decisiones con la decisin ms general en
el vrtice, quizs favoreciendo un cambio importante en la poltica
organizacional, seguida de una base en expansin de decisiones
ms particulares, focalizadas cada vez ms en un rea ms espec-
fica de actividad.
Una razn que explica la necesidad de tomar decisiones ulte-
riores es que la instrumentacin de la decisin inicial puede
implicar consecuencias involuntarias que requieren una revisin
del objetivo original o el establecimiento de nuevos procedimien-
tos organizacionales.
La imagen piramidal de las decisiones ayuda a comprender
que la posibilidad de tomar decisiones no se extiende por igual a lo
largo de la organizacin: algunas decisiones son estratgicas, con
alto riesgo, mientras que otras son tcticas, con bajo riesgo. Las
decisiones con alto riesgo siguen un sistema de trayectorias o rutas
mucho ms complejo antes de llegar a un resultado o decisin."
De acuerdo con Cabrero, para efectos prcticos, en la vida co-
tidiana de las organizaciones se pueden distinguir tres niveles de
decisin:
4 Al respecto,Simon(1965:45-49)ha sugeridodistinguirentre decisionesprograma-
das y decisiones no programadas. Las decisiones programadas son las actividades que
se realizande manerarutinaria, sistemticao mecnica. stas implican,por tanto, muchos
aspectoscubiertospor rutinasoperacionales o de oficio, talescornoreordenarlos abasteci-
mientos cuandolas existencias bajande ciertonivel.Por Su parte,el otro tipode decisiones,
las noprogramadas, seconsideran cornolas actividades encaminadas a desarrollar planesde
accinpararesolverproblemas nuevos: constituyen las decisionesque definean las estrate-
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 229
Nivel operativo. Comprende decisiones caracterizads por un
horizonte reducido en el tiempo (corto plazo), que se inscriben
en procesos programables y generalmente susceptibles de
cuantificacin. La caracterstica fundamental es que las deci-
siones se toman con base en un marco valorativo o de procedi-
mientos previamente especificado y el decisor se circunscribe
al mbito de su capacidad tcnica.
Nivel ejecutivo o de coordinacin. Se trata de decisiones que
se toman en referencia no tanto a programas especficos, sino a
polticas institucionales que aunque se constituyen en pre-
misas decisorias requieren de una aplicacin de criterio respec-
to a la funcionalidad global para la organizacin.
Nivel estratgico. Incluye decisiones situadas en un horizon-
te amplio (largo plazo) dentro de la evolucin y el devenir de
una organizacin. En este nivel existe la necesidad de referir
las situaciones presentes a su impacto futuro dada una proyec-
cin del comportamiento de la organizacin y de su entorno.
Existen premisas decisorias a partir de la misin estratgica
de la organizacin, sin embargo, son reinterpretadas constan-
temente y rediseadas si la dinmica contextual as lo requiere
(Cabrero 1995: 85-86).
Por lo anterior se entiende que los procesos de cambio se de-
sarrollan primordialmente en un nivel estratgico de la decisin.
En primer lugar, porque el cambio, por definicin, es hacer las
cosas diferentes; es la alteracin de un estado a otro, en el que se
pueden modificar estructuras, procesos, comportamientos u obje-
tivos. Por tanto, el cambio supone una situacin en la que se care-
cen de programas y donde las premisas de decisin permiten al
decisor un amplio margen de discrecionalidad." En segundo lugar,
gias y polticasms importantes de la organizacin. Por ejemplo,comose verms adelan-
te, stas incluyendecisiones que tienenque vercon lapIaneacioodel cambioorganizacional.
5Dehecho se puede decir que todas las decisiones programadaso de rutina surgen
o r i i n l ~ de una decisinno programada queestableceel procedimiento programado.
Simon(1965) enfatizaque las decisionesestratgicasimplicanencontrar soluciones a los
nuevosproblemaso a los no estructurados.
230
ARTURO DEL CASTILLO
porque generalmente la accin del cambio se orienta hacia la so-
brevivencia organizacional en la dinmica del contexto, as como al
logro de la misin institucional. Es decir, el proceso de cambio se
circunscrbe fundamentalmente a los aspectos de direccin y de-
sarrollo estratgico de la organizacin.
Con el objetivo de dirigir las decisiones que se toman en un
proceso de reforma organizativa,. se han generado varias propuestas
metodolgicas tendientes a explicar cmo alcanzar el cambio orga-
nizacional. Estas tcnicas han sido desarrolladas y formalizadas en
diferentes pocas durante este siglo, especialmente desde la Se-
gunda Guerra Mundial.
Hasta ahora se tiene un nmero creciente de tcnicas para el
cambio organizacional, por ejemplo:
l. La modificacin de la conducta organizacional;
2. la administracin por objetivos;
3. el desarrollo gerencial;
4. el desarrollo organizacional;
5. la auditora administrativa;
6. el ciclo de control;
7. la gestin de calidad, y
8. la reingeniera, entre otras.
Estas tcnicas se sustentan en diferentes enfoques tericos. El
ciclo de control, por ejemplo, retoma la propuesta de principios
de siglo de la administracin cientfica. Por su parte, los orgenes
del desarrollo gerencial y de la auditora administrativa son ms
dudosos. El primero surgi, en parte, de los cursos especiales
para gerentes que ofrecan las escuelas de administracin de
empresas como la American Management Association. La ltima
se puede considerar como el resultado de las propuestas metodo-
lgicas de ciertas empresas consultoras en administracin. Sin
embargo, no se sabe con claridad cundo y qu tan rpido se de-
sarrollaron estas dos tcnicas.
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS
231
En los aos cincuenta, la administracin por objetivos tuvo sus
comienzos en la obra de Druker. Este autor dio importancia a la
idea de que la conducta administrativa tiene sentido slo si es en-
focada hacia el logro de los objetivos de la organizacin (Druker,
1954).
El desarrollo organizacional y la modificacin de la conducta
organizacional fueron, quizs, las tcnicas con mayor difusin aca-
dmica y uso en los procesos de cambio en las dcadas de los aos
sesenta y setenta. El desarrollo organizacional se origin a partir
de los trabajos de entrenamiento en sensibilidad del psiclogo
social Lewin (1947). La modificacin de la conducta organizacio-
na1, por su parte, se sustenta en las teoras del condicionamiento
operante de Skinner.
Algunas de las ms recientes tcnicas de administracin del
cambio son la gestin de calidad y la reingeniera. La gestin de ca-
lidad es el resultado de los trabajos que realizaron ingenieros nor-
teamericanos en empresas japonesas para incrementar su producti-
vidad, y tuvo su mayor desarrollo y difusin en la dcada de los
aos ochenta. Por su parte, en 1990, aparece en la Harvard Busi-
ness Review el artculo de Hammer intitulado: "Reengineering
work: do not automate, obliterate" que ha dado pie a una creciente
literatura sobre los procesos de reingeniera como medios de cam-
bio organizacional.
Como se puede ver la planeacin del cambio ha sido fuente de
numerosos trabajos tericos y prcticos durante varias dcadas.
Sin embargo, dado que estas tcnicas de cambio han aparecido en
pocas diferentes y como respuesta a necesidades distintas, no
todas han sido igualmente conocidas y usadas. Por ejemplo, el ciclo
de control ha quedado totalmente en desuso, en tanto, hoy da, la
reingeniera se ha convertido en toda una corriente de pensamien-
to que ha inspirado varias estrategias de reforma organizativa, par-
ticularmente la llamada "reinvencin del gobierno" (Gaebler y
Osborne,1994).
Sin embargo, todas ellas consideran un conjunto de herramien-
tas de anlisis e interpretacin ms semejantes que diferentes. De
hecho, en cierta forma, todas estas tcnicas de administracin del
232
ARTURO DEL CASTILLO
cambio pueden verse como variantes de un mismo modelo de cam-
bio. Claro est que cada una intenta darle al proceso de cambio su
propio matiz y direccin, por ejemplo, unas se centran en el indi-
viduo y otras buscan el cambio en su conjunto del sistema orga-
nizacional. Sin embargo, todas ellas parten del supuesto de que el
cambio es un proceso susceptible de ser medido, controlado y eva-
luado. En las siguientes lneas se sintetizan los principales argu-
mentos y propuestas metodolgicas de cada una de estas tcnicas.
Modificacin de la conducta
organizacional
Para esta tcnica el cambio organizacional se limita a un cambio
en la conducta de los miembros de la organizacin. Esta tcnica
se basa en la idea de que la conducta que es reforzada tiende a repe-
tirse. De acuerdo con la teora del condicionamiento operante, los
individuos repiten los comportamientos que son recompensados y
extinguen las conductas que no lo son. En consecuencia, para esta
tcnica, ya sea que se quiera corregir la conducta en el sentido de
dirigirla hacia una pauta establecida, o se desee dirigirla hacia una
nueva, el cambio puede realzarse mediante la manipulacin del
medio ambiente y mediante el uso apropiado del reforzamiento
positivo para motivar (Luthans, 1983: 48).
Esta tcnica propone que la modificacin de la conducta orga-
nizativa, es un proceso que se lleva a cabo en cinco pasos:
1. Identificacin de conductas crticas (aquellas que aparente-
mente necesitan cambiar).
2. Medicin de estas conductas.
3. Anlisis funcional de la conducta, es decir, anlisis de las
causas, estmulos, y sntomas que provocan la conducta no
deseable.
4. Desarrollo de una estrategia de intervencin,
5. Evaluacin de la actuacin para asegurar mejoras (Luthans,
1983: 34-72).
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS
Administracin por objetivos
233
La administracin por objetivos se centra en la colaboracin en-
tre los superiores y los subordinados en los flujos de trabajo tc-
nico o profesional que son de difcil programacin y coordina-
cin. Consiste en realizar reuniones entre los superiores y los
subordinados para fijar los objetivos del trabajo a realizar en el
futuro y los indicadores que han de permitir evaluar el desempeo.
De acuerdo con esta tcnica, estos encuentros minimizan las dife-
rencias entre los distintos puntos de vista sobre los objetivos hacia
los cuales trabajan los empleados y se llega a un acuerdo sobre
sus objetivos y planes futuros (Druker, 1954).
La informacin sobre los resultados retroalimenta tanto a los
superiores como a los subordinados. Cuando es necesario, se reali-
zan cambios' en los planes para facilitar el logro de los objetivos.
Las reuniones posteriores son, esencialmente, evaluaciones de la
actuacin y, en consecuencia, proporcionan informacin til para
las decisiones sobre promociones y aumentos de salarios a los su-
bordinados.
As pues, esta tcnica parte del supuesto de que las relaciones
que se dan en una organizacin son en trminos de colaboracin,
a partir de las cuales se identifican las reas principales de res-
ponsabilidades, se establecen algunos estndares para determinar
qu es una buena o mala actuacin y se planean la medicin de los
resultados conforme a esos estndares.
La suposicin general es que, por medio de un proceso de adap-
tacin de los objetivos y planes de los gerentes a las necesidades
de la organizacin, el cambio organizacional se producir de forma
continuada (Michael, 1983a: 39).
Desarrollo gerencial
Mientras que la administracin por objetivos se centra en las res-
ponsabilidades operativas de un gerente, el desarrollo gerencial
intenta ser una tcnica para crear una mejor adaptacin entre los
234
ARTURO DEL CASTILLO
gerentes y SUS puestos. Por tanto, la lnea que divide la adminis-
tracin por objetivos del desarrollo gerencial es difusa.
De acuerdo con esta tcnica, las personas aprenden a hacer las
cosas mejor cuando las hacen bajo una gua que involucre la re-
troalimentacin. Existen algunos programas y acciones especfi-
cos para uso del supervisor que pueden acelerar ese crecimiento.
Esta parte es el rea del desarrollo gerencial.
Concretamente, el desarrollo gerencial puede ser un curso
dictado en la misma organizacin o fuera de ella, conducido por un
especialista entrenado; puede ser un seminario, curso o conferen-
cia enfocado a que las personas adquieran ideas nuevas sobre
cmo mejorar su desempeo; puede incluir ciertos tipos de aseso-
ramiento y consejos realizados peridicamente por el superior o
algn consultor experto (Odiome, 1983: 141).
Al igual que las tcnicas anteriores el desarrollo gerencial parte
del supuesto que la conducta de los individuos es una actividad
que puede analizarse y medirse. Ms an, existen propuestas que
identifican una serie de pasos tendientes a dirigir el desarrollo ge-
rencial:
-Definir especficamente la conducta terminal deseable.
-Especificar los niveles actuales de conducta y desempeo.
-Mediante el anlisis de tarea se definen claramente los cam-
bios de conducta necesarios.
-Durante las sesiones de entrenamiento se simula la conduc-
ta buscada en el trabajo.
-Retroalimentacin.
-Evaluacin de los resultados del desempeo con los objeti-
vos establecidos (Odiome, 1983: 160).
Desarrollo organizacional
Los puntos centrales del desarrollo organizacional son la conduc-
ta individual y las relaciones interpersonales y de grupos (Michael,
1983a: 40). Para esta tcnica, el cambio en la conducta individual
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 235
es el preludio al cambio y al mejoramiento de la conducta inter-
personal y entre grupos.
Normalmente, se relaciona al desarrollo organizacional con la
presencia de rivalidades entre las personas y entre los grupos;
donde se percibe al conflicto como un elemento destructivo. Beck-
hard define al desarrollo organizacional como un esfuerzo planea-
do, de toda la organizacin, dirigido desde arriba, para aumentar
la efectividad y salud de la organizacin de intervenciones planea-
das en el proceso de la organizacin usando conocimientos de las
ciencias de la conducta (Beckhard, 1969: 9).
Aunque no existe un claro consenso entre los autores que sus-
criben el desarrollo organizacional, en general se puede decir que
esta tcnica propone realizar el proceso de cambio en cuatro pasos
secuenciales:
Diagnstico.
Retroalimentacin.
Intervencin.
Evaluacin (Burke, 1983: 209-221).
Auditora administrativa
Desde el punto de vista de esta tcnica, es posible sugerir una larga
lista de problemas organizacionales que entran en el rea de la
auditora administrativa. Pero la mayora de ellos pueden relacio-
narse con la estructura organizacional (puestos y relaciones entre
puestos, polticas y procedimientos que forman las normas de la
organizacin), procesos organizacionales (toma de decisiones, co-
municacin, control, etctera.) y tareas organizacionales (produc-
tos y operaciones funcionales) (Michael, 1983a: 41).
La auditora administrativa combina dos procesos: primero el
diagnstico, por el que se trata de descubrir la situacin real de la
organizacin y subrayar sus disfunciones; segundo, la propuesta,
a semejanza de una actividad normal de solucin de problemas.
De acuerdo con Hayden (1983: 234) se recurre a la auditora
administrativa cuando los gerentes no pueden resolver los proble-
236
ARTURO DEL CASTILLO
mas tcnicamente, o por falta de tiempo, o bien porque existen
diferencias de opiniones entre los miembros de la alta gerencia y
se desea una opinin externa.
Con el objetivo de superar la visin tradicional de la auditora
administrativa, que mira al cambio organizacional en dos fases
(diagnstico-propuesta), Rami ha propuesto aadir a esta tcnica
las siguientes fases concatenadas:
Diagnstico.
Propuesta.
Negociacin de la propuesta.
Instrumentacin.
Control.
Evaluacin (Rami, 1995: 194-206).
Ciclo de control
El ciclo de control es una tcnica que intenta la anticipacin de
los cambios ambientales y de adaptacin de la organizacin a
esos cambios. El ciclo de control se centra sobre la estructura, los
procesos y las tareas organizativas ms que en los individuos.
De acuerdo con esta tcnica, el control se puede definir como
la intencin de producir una consecuencia entre los medios y los
fines organizativos; donde los medios se manipulan para lograr
los fines deseados (Michae1, 1983b: 260).
El ciclo de control se utiliza para provocar un equilibrio din-
mico entre la demanda del medio ambiente por los productos, pro-
gramas y servicios de la organizacin y las capacidades de oferta
de la misma. Los planes se ponen en trminos de los objetivos de
la organizacin, de sus fortalezas y debilidades, de las estimacio-
nes de cambio ambiental, pronsticos de demanda y de la formu-
lacin de estrategias. Un programa de accin, un presupuesto, y
estndares de actuacin se determinan para uno o ms aos. As,
el principal supuesto de esta tcnica es que la alta gerencia dirige
la instrumentacin de los cambios requeridos por los planes y luego
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 237
compara los resultados obtenidos con los objetivos y los estn-
dares (Michael, 1983b: 265).
Gestin de calidad
La gestin de calidad o de calidad total (en ingls Total Quality
Management) es una serie de tcnicas que intentan mejorar cons-
tantemente el desempeo en todos los niveles operativos, en cada
rea funcional de una organizacin, utilizando todos los recursos
humanos y de capital disponibles.
Este conjunto de tcnicas parten de dos supuestos fundamen-
talmente: primero, que la gestin de calidad es una capacidad que
resulta esencial en los empleados de una organizacin; segundo,
que la gestin de calidad es un proceso controlable y medible, no
un fenmeno aleatorio.
Los elementos bsicos que involucra la gestin de calidad va-
ran de un autor a otro, pero esencialmente consisten en los siguien-
tes: visin organizativa, eliminacin de las barreras de comunica-
cin, evaluacin permanente, mejoramiento continuo, otorgamiento
de facultades para la toma de decisiones al trabajador y capaci-
tacin.
De acuerdo con Brocka (1992: 83-116), los diferentes autores
que suscriben la gestin de calidad como Crosby, Deming,
Ishikawa y Juran, entre otros, han descrito al proceso de instrumen-
tacin de la gestin de calidad en forma de recomendaciones o
pasos tipo "receta". Generalmente estas recomendaciones utilizan
un discurso semejante y, de una u otra forma, todos los autores arri-
ba citados sealan que la gestin de calidad se puede dar a partir de
la incorporacin de los siguientes principios de calidad:
Modificar la estructura formal de la organizacin y orientarla
hacia los procesos antes que a los resultados.
Fomentar el sentimiento de pertenencia a una organizacin, a
partir de la descripcin de cada tarea o funcin y su divulga-
cin entre los miembros de la organizacin.
238
ARTURO DEL CASTILLO
Involucrar a todos los miembros de la organizacin en la
toma de decisiones.
Crear la infraestructura que apoye los esfuerzos de la gestin
de calidad. Por ejemplo, por medio de la institucin de un con-
sejo de la calidad, seleccin de proyectos para el mejoramien-
to y la designacin de equipos de trabajo.
Proporcionar capacitacin acerca de cmo mejorar la calidad.
Determinar las necesidades de los consumidores y planear las
rutas de accin que mejor satisfagan sus requerimientos.
-Evaluar regularmente los progresos de la gestin de calidad."
Todas estas medidas estn apoyadas por varias herramientas
de gestin, las cuales se inspiran en los modelos cuantitativos de la
estadstica de procesos. Destacan sobre todo las siete herramien-
tas para el control de calidad de Ishikawa, quizs, las de mayor di-
fusin:
a) los diagramas de Pareto;
b) los diagramas de causa-efecto o diagrama de espinas de
pescado;
e) los histogramas;
d) las hojas de control;
e) los diagramas de dispersin;
1) los flujogramas, y
h) los cuadros de control (Brocka, 1992: 100).
Reingeniera
De acuerdo con Champy y Hammer la reingeniera es la revisin
fundamental y el rediseo radical de procesos para alcanzar mejo-
ras espectaculares en medidas crticas y contemporneas de ren-
6Para el caso de la administracin pblica en Mxico, Argelles y Gmez han pro-
puesto que para llevar a cabo procesos de cambio, teniendo como fundamento los concep-
tos de calidad y excelencia, se puede administrar el proceso a partir de las siguientes fases
concatenadas: l. planeacion, 2, promocin, 3, inauguracin, 4, capacitacin. S. operacin
de los crculos de calidad y 6, evaluacin (Argelles y Gmez,
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 239
dimiento, tales como costos, calidad, servicio y rapidez (Champy
y Hammer, 1994: 34).
Esta tcnica parte de cuatro supuestos fundamentalmente: pri-
mero, que el proceso de cambio se puede empezar sin ningn pre-
concepto, sin dar nada por sentado. Al respecto Champy y Ham-
mer sealan que "las compaas que emprenden la reingeniera
deben cuidarse de los supuestos que la mayora de los procesos
ya han arraigado en ellas. La reingeniera determina primero qu
debe hacer una organizacin; luego cmo debe hacerlo. No dar
nada por sentado. Se olvida por completo de lo que es y se concen-
tra en lo que debe ser" (cursivas de los autores) (Champy y Ham-
mer, 1994: 35).
Segundo, que el proceso de cambio significa llegar hasta la
raz de las cosas. De hecho los autores proponen no efectuar cam-
bios superficiales ni tratar de arreglar lo que ya est instalado sino
abandonar lo "viejo". En otras palabras, al hablar de reingeniera,
redisear radicalmente significa descartar todas las estructuras y
los procedimientos existentes e inventar maneras enteramente
nuevas de realizar el trabajo.
Tercero, la tcnica de la reingeniera supone que en los pro-
cesos de cambio pueden realizarse grandes cambios y rediseos y
no slo mejoras marginales o incrementales.
Cuarto, la reingeniera aboga por la reorganizacin de las
empresas en tomo al concepto de proceso. Para Champy y Harnmer
(1994: 37), tradicionalmente, las organizaciones se orientan hacia
tareas, personas, estructuras, pero no a los procesos y esta situa-
cin ha propiciado una parcializacin del trabajo. Los miembros de
la organizacin tienen una visin limitada de su trabajo en detri-
mento de una visin ms global o integral. Donde un proceso se
define como un conjunto de actividades que recibe uno o ms
insumos y crea un producto.
As pues, las tcnicas aqu reseadas tienen como objetivo di-
rigir las decisiones estratgicas del proceso de cambio, a partir de
la generacin de ciertas herramientas que, supuestamente, permi-
ten manipular y controlar los procesos de cambio. Esta pretendida
240
ARTURO DEL CASTILLO
capacidad de "administracin del cambio" ha dado pie a lo que en
la literatura especializada se conoce como la planeacin del cam-
bio. La planeacin del cambio se puede definir como un esfuerzo
deliberado para cambiar una situacin que resulta insatisfactoria
mediante una serie de acciones cuya eleccin y coordinacin son
producto de un anlisis de la situacin en cuestin (Collerette y
Delisle, 1988: 49).7
Esto significa que un cambio planeado requiere de dos accio-
nes: por un lado, del anlisis y de la reflexin de la situacin con-
siderada, tanto de los elementos insatisfactorios como del resto de
los procesos del sistema organizativo elegido. Por otro, elaborar un
calendario de las diferentes modificaciones que han de introducir-
se en la organizacin. Las tcnicas de la administracin del cam-
bio apelan a que ambos puntos deben estar vertebrados. El calen-
dario de la instrumentacin debe ser el producto del anlisis de la
situacin insatisfactoria que se quiere modificar, y este anlisis
debe tener en cuenta los diferentes procesos que se han de seguir
para concretar el cambio.
As pues, se propone que la planeacin del cambio sea un con-
junto de herramientas que, al operativizar los propsitos de cam-
bio, permita verificar su realismo y sus limitaciones; al mismo
tiempo que pretende facilitar la eleccin de los procedimientos
que se han de seguir.
Con base en las tcnicas arriba reseadas, el enfoque de pIa-
neacin del cambio se puede resumir en cuatro fases:
7 Por consiguiente,el conceptode planeacindel cambio o cambioplaneado contras-
ta con el de proceso de adaptacin o cambio de las organizaciones. Como ya se seal. el
cambioplaneado se refiere a una serie de actividadesy procesos diseados para cambiar a
las personas, grupos, estructuras y procesosde las organizaciones. El cambio mediante la
adaptacinhace mencina los procesoscotidianos de modificacinque experimenta toda
organizacin. En otraspalabras,el cambiopor adaptacines de carcter "natural" a los pro-
cesos y estructuras organizativas. Este tipo de cambio se explica porque la organizacin
no slo se adapta en funcinde las fuerzasexternassino que tambinse produceel cambio
por la necesidad que tiene la organizacin de adaptar algunos de sus componentes a un
nuevo equilibriode sus fuerzas intemas. De acuerdo con Rami (1994) esta ltima pers-
pectiva sobre el cambio ha sido generalmenteignorada y es, noobstante, muy importante
paracomprender las dimensiones ocultas de los cambios de las organizaciones guberna-
mentales.
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS
El diagnstico de la situacin insatisfactoria.
La planeacin de la(s) accin o accion(es) a seguir.
La ejecucin de la(s) accin(es).
La evaluacin de la(s) accin(es).
241
Lo anterior nos lleva a otra conclusin: para la corriente de pen-
samiento que suscribe estas tcnicas, el cambio en las organiza-
ciones se puede efectuar en dos niveles: el nivel macro y el nivel
micro.
El nivel macro es aquel que define de manera general todas
las deficiencias que se perciben en la organizacin y que analiza
todos los procesos tcnicos y sociales que interaccionan con los ele-
mentos insatisfactorios. De acuerdo con este enfoque, adems de
definir la situacin real de la organizacin y de identificar las va-
riables disfuncionales, un proceso de cambio puede establecer cul
es el modelo organizativo deseado. Este nuevo modelo estar en
funcin de la insatisfaccin que produce una situacin presente y
de la prediccin de las necesidades futuras. Para esta propuesta, una
vez definida la situacin presente y aclarada la situacin de qu
modelo organizativo se busca se perfilan las lneas estratgicas
que permitan la evolucin de un modelo a otro. Por tanto, el diseo
del cambio debe tener en cuenta los estadios metodolgicos impres-
cindibles para la consecucin de este trnsito.
En un nivel micro la planeacin del cambio no tiene como obje-
tivo a la organizacin en su totalidad sino a una determinada varia-
ble o unidad de la organizacin. En este caso se hace un estudio de
la situacin presente de esa variable o unidad, se localizan los ele-
mentos disfuncionales y se disea una estrategia especfica que
permita conseguir la nueva configuracin deseada. De acuerdo con
las tcnicas del cambio, estas modificaciones puntuales se pue-
den producir dentro de una lgica de cambio de toda la organiza-
cin, es decir, como escalones de una estrategia de cambio global
y ms ambiciosa.
De acuerdo con el enfoque de las tcnicas de administracin
del cambio, en el caso de la administracin pblica se produce un
242
ARTURO DEL CASTILLO
proceso de planeacin del cambio a nivel macro cuando se elabo-
ra un diagnstico general, se identifica un nuevo modelo que afec-
ta a todos los parmetros de la organizacin y se disea una estra-
tegia a seguir. Los planes de modernizacin administrativa y los
programas de reestructuracin organizativa de las administracio-
nes pblicas aparecen como un ejemplo de intencin de estos tipos
de cambio. Por su parte, los cambios planeados a nivel micro seran
los que afectan a un solo procedimiento o unidad de la adminis-
tracin.
As pues, el discurso de la modernizacin administrativa y
sus consecuentes programas de reestructuracin se pueden con-
siderar pertenecientes a la especie del cambio planeado. No es
extrao, por tanto, que las definiciones que se han dado de este
tipo de modernizacin administrativa insistan en su carcter es-
tructurado y voluntarista: la induccin artificial de la transfor-
macin administrativa contra la resistencia (Vzquez, 1993), el
cambio dirigido de las principales caractersticas del sistema admi-
nistrativo (Casas, 1994) o el cambio dirigido y conscientemente
inducido de la maquinaria gubernamental (Ruiz, 1993).8
Sin embargo, cabe preguntarse si los planes de cambio orga-
nizacional, que generalmente se ubican en una dimensin macro,
pueden realmente concretarse en las organizaciones particulares y
especficas que los instrumentan.
8 ste ha sido el espritu de la gran parte de los procesos de cambio o reestructuracin
instrumentados en varias organizaciones gubernamentales de nuestro pas, en todos sus
sectores. Quizs el programa de modernizacin administrativa ms conocido es el pro-
movido por el gobierno federal, que se expresa en el Programa de Modernizacin de la Admi-
nistracin Pblica 1995-2000. Cabe sealar que este programa puede verse como la con-
tinuacin natural de una larga historia de procesos de modernizacin administrativa, que
se remontan a los aos cincuenta, pero que han tenido un mayor nfasis a partir de 1982
con la incorporacin de la idea de Estado modesto. Este programa hace un diagnstico
general sobre los aspectos disfuncionales que aquejan a la administracin pblica y
establece algunas lneas estratgicas para inducir el cambio organizacional. En el programa
se pretende que el cambio se concrete a partir de la incorporacin de algunos elementos de
la gestin de calidad y de la reingenierfa (clientes, misin organizativa, procesos, etctera)
as como de la incorporacin de nuevas tecnologas de informacin y comunicaciones, de
criterios sobre desconcentracin y descentralizacin y del establecimiento de.nuevos siste-
mas de control (Secodam, 1996).
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 243
Ms an, hay que indagar si en realidad el proceso <te cambio
planeado se desarrolla de acuerdo con los parmetros que las tc-
nicas de administracin del cambio sostienen: es el cambio un
proceso controlable y medible? Hasta qu punto la dinmica deci-
sora del proceso de cambio respeta los lineamientos de planeacin?
Es el cambio organizacional un proceso secuencial? Si el proceso
de cambio se puede controlar entonces por qu muchas veces el
cambio registrado dista de los planes originales? Es un problema
de la tcnica empleada o de la realidad organizativa? Hasta qu
punto el cambio es el resultado de un plan predefinido y hasta dnde
es ms el producto de la aleatoria combinacin entre problemas y
soluciones?
AMBIGEDAD EN
LOS PROCESOS DE CAMBIO PLANEADO
ACEPTAR las tcnicas de administracin del cambio de forma
acrtica, puede llevar a considerar al cambio como un proceso que
se reduce a un problema instrumental, en el que es posible trans-
formar a la organizacin a partir del perfeccionamiento de los
mtodos de recoleccin y evaluacin de datos.
La visin del proceso de cambio de estas tcnicas parte de dos
supuestos fundamentales: primero, que la organizacin es un
arreglo jerrquico y ordenado. Segundo, que la toma de decisiones
estratgicas -esencia del proceso de planeacin del cambio- se de-
sarrolla secuencialmente, segn lo conciben las teoras clsicas de
la decisin."
Estos supuestos impelen a mirar a la organizacin como un
mero instrumento, susceptible de ser observado, medido y evaluado.
9Las teoras a las que aqu se alude son aquellas que interpretan la toma de decisio-
nes con base en tres etapas secuenciales fundamentalmente: l. la identificacin o reco-
nocimiento de una necesidad o problema que requiere un diagnstico y una elaboracin de
posibles alternativas de solucin; 2. el desarrollo o diseo de una solucin en especfico,
y 3. la seleccin o autorizacin que permite convertir la alternativa seleccionada en una
accin concreta Un estudio clsico de este tipo de interpretaciones lo constituye el trabajo
de Mintzberg et al. (1976).
244
ARTURO DEL CASTILLO
t.
Es decir, que es posible planear e instrumentar el cambio orga-
nizacional como un proceso secuencial, en el que sus diferentes
fases se siguen de forma ordenada y lgica.
Sin embargo, las relaciones que establecen entre sus fases
estas formas de estudiar los procesos de reforma o cambio organi-
zacional son en extremo sencillas. Sus capacidades explicativas
se ven seriamente limitadas cuando, por ejemplo, se consideran si-
tuaciones en las que el proceso es bloqueado; sea porque una o ms
de sus conexiones se rompen o diluyen, o porque simplemente no
se verifica alguna de las etapas.
En ocasiones, el cambio organizacional --entendido como un
conjunto de procesos decisiorios estratgicos- s se relaciona direc-
tamente con las intenciones del agente de cambio'? o con aquellos
problemas que propiciaron el proceso. Pero esas situaciones no son
las ms comunes.
March (1994), por ejemplo, ha demostrado que en todo pro-
ceso decisorio de carcter estratgico se mezclan una gran varie-
dad de factores, por lo que, en realidad, el decisor slo tiene un con-
trol limitado o marginal sobre las acciones que se desprenden de
sus decisiones. La razn estriba en las complejas relaciones que se
tejen en toda organizacin. Los individuos en realidad pierden su
dimensin de autonoma o libertad cuando se encuentran en un
espacio organizativo, pues sus acciones slo se pueden entender
en el marco de las interacciones con otros individuos que comple-
mentan o revisten sus tareas. Esta complementariedad de tareas
hace que las relaciones de los individuos sean en extremo com-
plejas, pues cada miembro de la organizacin imprime su propia
lgica a los procesos, es decir, cada individuo moldea su actividad
organizativa desde su propio marco de referencia. Marco de refe-
rencia que al estar impregnado de impresiones culturales y valo-
IOLos agentes del cambio son aquellos actores que promueven y dirigen el proceso
de cambio organizativo. En trminos esquemticos se pueden sealar tres tipos de agentes del
cambio: los lderes formales (directores, gerentes o responsables de la organizacin), con-
sultores externos y consultores internos (empleados que, dada su especializacin, pueden
ayudar en forma de staffen el proceso de cambio). En este trabajo se hablar de agentes del
cambio en general salvo cuando se haga una distincin especfica.
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 245
rativas subjetivas lo hacen inconmensurable y difcil de precisar
en trminos absolutos. As pues, es muy cuestionable el supuesto
de que la toma de decisiones de reforma se reduce a la elabora-
cin de posibles alternativas de accin y a la seleccin de una de
ellas.
Se pueden identificar, cuando menos, cuatro ejes de discusin
en los que la dinmica de los procesos decisorios estratgicos con-
tradicen a las teoras clsicas de la decisin y que, por consiguien-
te, hacen suponer que los procesos de reforma tambin tienen un
desempeo distinto al preestablecido por las tcnicas de adminis-
tracin del cambio.
En primer lugar, para los modelos racionales el valor de la
informacin radica en la utilidad y efectividad que sta pueda te-
ner para el tomador de decisiones en el momento de discriminar
entre las posibles alternativas de decisin y llegar con ello a deci-
siones ptimas. Sin embargo, en los hechos, como lo han demos-
trado March y Feldman (1981), es usual que los participantes
tomen sus decisiones y despus busquen la informacin relevante,
posiblemente para legitimar o validar su decisin; tambin puede
suceder que se acumulen grandes cantidades de informacin sin
que nunca sea tomada realmente en serio durante los procesos de
negociacin y decisin. Desde la perspectiva de las teoras clsi-
cas, esta forma de usar la informacin no puede ser sino el pro-
ducto del mal diseo de los flujos de informacin o la poca efec-
tividad en la administracin de la organizacin. Sin embargo, la
persistencia de este fenmeno sugiere que quizs no es la organi-
zacin la que est errada, sino la forma desde la que se interpreta
el proceso decisorio.
En segundo lugar, la teora clsica generalmente parte de dos
supuestos ntimamente relacionados: por un lado, que los even-
tos y actividades de la organizacin son susceptibles de ser orde-
nados en cadenas de medios-fines y, por otro, que la organizacin
se estructura en forma jerrquica, en donde los niveles ms altos
controlan a los inferiores, yque las normas de la organizacin con-
trolan la dinmica e instrumentacin de las decisiones. Sin embargo,
246
ARTURO DEL CASTILLO
Cohen, March y lsen (1972) han demostrado que el contexto
organizativo es mucho ms confuso que esta descripcin: los par-
ticipantes estn ambigamente relacionados con sus acciones, las
soluciones tienen una vaga conexin con los problemas, las nor-
mas no controlan totalmente.la dinmica e instrumentacin de las
decisiones y la organizacin se desenvuelve ms bien como una
"arena poltica".
En tercer lugar, en los hechos no se ha podido comprobar que
la organizacin tenga una funcin de utilidad susceptible de ser
maximizada, como lo sostienen las teoras clsicas. Ms bien, los
estudios de March y lsen (1989), March y Shapira (1983) y
Weick (1969) hacen suponer que en una organizacin el compor-
tamiento de los individuos est reglado por un conjunto de nor-
mas y valores instituidos, tanto en el interior como en el exterior
de la organizacin, que hacen posible un desempeo satisfactorio.
Por ltimo, la teora clsica asume que el proceso decisorio
puede ser entendido cabalmente en trminos de los resultados que
de l se desprendan, y que el tomador de decisiones se involucra en
el proceso con el fin de dar solucin a un problema especfico. No
obstante, se ha podido demostrar que en un proceso decisorio inter-
vienen varios elementos que hacen perder validez a tales supues-
tos. Al respecto, March ha observado que la toma de decisiones
estratgicas constituye, de hecho, una accin simblica que los par-
ticipantes utilizan para dar sentido y significado a su existencia
dentro de la organizacin (March, 1994: 208). En efecto, a partir de
este tipo de decisiones la organizacin establece lo que es "bueno"
y lo que es "malo", se distribuye el sistema de recompensas y se
establece el marco valorativo que regula las interacciones de los
individuos. En sntesis, entender la toma de decisiones supone
el reconocimiento de que los resultados de la decisin usualmente
son menos relevantes que la forma en que el proceso provee de
significado a los miembros de la organizacin.
Como se puede deducir de estos cuatro puntos, el cambio orga-
nizativo planeado no es necesariamente un proceso secuencial y
claro, sino que ms bien se trata de una actividad confusa. En la
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 247
medida que el cambio es un proceso no programado, ste se cons-
tituye en una actividad en la que se ven involucradas muchas ms
variables que las tcnicas de administracin del cambio predicen.
En otras palabras, el cambio es ms que simplemente aspectos de
motivacin, liderazgo, mejora continua o relaciones interpersonales.
La complejidad del proceso de cambio resulta no slo porque
se transita a algo nuevo sino, ms an, porque el cambio no es un
proceso aislable. El cambio se desarrolla al mismo tiempo que la
organizacin mantiene sus cursos de accin, sus relaciones, sus
conflictos y sus relaciones de poder. As, los agentes de cambio no
estn en una posicin aislada y ante una realidad estable. Las orga-
nizaciones son entes dinmicos y vivos que estn en constante mo-
vimiento. Una imagen acorde con la realidad organizativa es aque-
lla que refleja a las organizaciones como espacios humanos que
se desmoronan una y otra vez y que requieren de una reconstruc-
cin constante.
11
I Normalmente, en el estudio de los procesos organizacionales se incluye la idea de
que a cada organizacin le corresponde un orden preestablecido que marca su desarrollo,
y este orden es consecuencia de leyes fijas cuyo conocimiento permitira predecir los com-
portamientos organizacionales. Estas leyes son: 1. Que existe una realidad; es decir, la
idea de que hay un mundo objetivo nico que puede ser conocido, y en el que las acciones
emprendidas y los resultados que de ellas se desprenden pueden ser relacionados de mane-
ra unificada y consistente. 2. Que existe una causalidad; es decir, la idea de que la reali-
dad y la historia se estructuran por medio de cadenas de causas-efectos o medios-fines.
3. Que existe una intencionalidad; esto es, que la organizacin se desarrolla con un propsi-
to claro y consistente con la misin organizativa (March, 1994: 176). De acuerdo con esta
interpretacin el equilibrio es el punto en el cual las fuerzas se balancean y no existen
causas para su distanciamiento. Este tipo de equilibrio es esttico, no hay tendencias a salir
de l y ello parecera demostrar que ah existe un orden. Un cambio en la proporcin de
fuerzas introduce el desorden. Desde esta perspectiva, entre orden y desorden hay discon-
tinuidad y no coexistencia; son estados excluyentes y alternativos.
Sin embargo, los hechos demuestran que la dinmica de la organizacin es el pro-
ducto de sucesivos desequilibrios. De una manera esquemtica puede afirmarse que di-
chos desequilibrios provienen de perturbaciones externas aleatorias y de las fluctuaciones
propias de la organizacin (Olsen, 1976a). As, las situaciones de equilibrio se van des-
plazando de sus puntos de origen y la estabilidad de la organizacin se constituye entonces
sobre bases cambiantes, configurando una sucesin de estructuraciones y desestructura-
ciones permanentes. Pero esto no quiere decir que durante un proceso de cambio se carezca
de orden. Todo lo contrario; pues s existe un orden, aunque se trata de un orden muy distin-
to del usualmente considerado por las tcnicas de administracin del cambio. Tal orden est
dado por la temporalidad y las situaciones especficas en que se desarrolla el proceso y no
necesariamente en forma de cadenas causa-efecto, como generalmente se interpreta.
248
ARTURO DEL CASTILLO
La metfora de la corriente de agua puede retratar el flujo
continuo que existe en toda organizacin, sin embargo, hay algunos
. artificios en esta imagen. Una corriente puede ser visualizada como
un caudal nico, viscoso y homogneo que se mueve a una veloci-
dad constante. Esta visualizacin, como imagen de lo que sucede
en una organizacin es limitada, por lo que una imagen ms apro-
piada sera la de caudales mltiples, heterogneos, de diversa vis-
cosidad que se mueven a velocidades variables. Por consiguiente, la
pretendida parsimonia con la que se desarrolla el proceso de cam-
bio es cuestionable. El cambio, ante todo, conduce a pensar en una
actividad a) asimtrica, b) extendida en el tiempo y c) conflictiva.12
a) Asimtrica porque, al no poderse detener la organizacin
para cambiar y despus iniciar nuevamente sus actividades, la
transformacin se da en forma distorsionada, es decir, no toda
la organizacin cambia al mismo tiempo y en los mismos trminos.
Usualmente se piensa que la reforma organizativa se puede ins-
trumentar automticamente en toda la organizacin a partir de un
discurso, de un decreto o de la reelaboracin de manuales de pro-
cedimientos. Sin embargo, los hechos demuestran que el cambio
es ms un proceso de "ensayo y error", donde la organizacin va
aprendiendo poco a poco sus nuevas funciones o tareas. Adems, al
no ser ninguna organizacin un ente monoltico, perfectamente
cohesionado, la transformacin se desarrolla en la lgica de las
rivalidades entre los grupos de trabajo, de la competencia y de la
lucha por el poder. Esto hace que el proceso de cambio est flo-
jamente acoplado entre las distintas partes de la organizacin y
sus miembros.
b) Extendida en el tiempo porque es difcil precisar cundo fue
que la reforma organizativa comenz, en qu momento se en-
cuentra o, ms an, cundo va a terminar. Como se ha visto, no es
posible pensar el cambio como un proceso lineal, donde sus fases
12De hecho, March (1981) sostiene que generalmente los esfuerzos de administracin
del cambio se ven frustrados, aun cuando los agentes del cambio tengan comparativa-
mente una posicin de poder. El cambio organizacional en lugar de ser producto de ejercicios
de planeacin, es muchas veces el resultado de la dinmica discontinua de la negociacin
al interior de la organizacin, de presiones provenientes del medio externo o de mecanismos
de sobrevivencia organizacional como el mimetismo o isomorfismo.
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 249
se van desarrollando de forma concatenada. Por el contrario, la
transformacin de una organizacin se describe como un proceso
continuo porque los sucesos se siguen de forma indeterminada a
lo largo del tiempo. En otras palabras, el cambio no es un proceso
susceptible de ser limitado en trminos temporales, pues cada
modificacin es generadora de nuevas realidades que, a su vez,
propician nuevas adecuaciones. Es importante aludir a esta carac-
terstica de la reforma organizativaporque, en definitiva, el proceso
de cambio no es una actividadpuramente intelectual, susceptible de
ser aislada del torrente de actos. Ms bien debe considerarse como
un proceso que desencadena todo tipo de escenarios, en donde el
azar desempea un papel muy importante.
c) Conflictiva porque las organizaciones son espacios de acti-
vidad poltica, en las que existen diversos intereses, y complejas
negociaciones realizadas por los miembros de la organizacin que
buscan una diversidad inconmensurable de anhelos y preferencias
(March, 1962). As, cuando se inicia un proceso de reforma orga-
nizativa se est ante la situacin en que seguir un determinado
curso de accin supone el trastocamiento de ciertos intereses que
necesariamente generan resistencias, negociaciones y conflictos.
Para las tcnicas de administracin del cambio, en el proceso de
reforma se acta respecto a ciertas jerarquas de preferencias o
patrones de accin preestablecidos. Sin embargo, en la realidad,
durante el proceso de cambio los individuos negocian entre ellos
para determinar los objetivos y los trminos especficos en que se
van a suceder las modificaciones. Es decir, los objetivos de la
reforma no se dan por adelantado sino que se obtienen del mismo
proceso de negociacin en el que mltiples actores compiten para
obtener algn beneficio personal o grupal. De acuerdo con esta
perspectiva, el funcionamiento del cambio organizacional no
corresponde a la visin lineal y estable de un conjunto mecnico
de engranajes ajustados y movidos por una racionalidad nica. En
todo caso, una organizacin, en proceso de reestructuracin, es un
universo de conflictos y su funcionamiento el resultado de los en-
frentamientos entre sus miembros que utilizan el poder de que
disponen.
250
ARTURO DEL CASTILLO
Esto lleva a replantear los supuestos de la planeacin del cam-
bio. Es cierto que las decisiones estratgicas de cambio requieren
una gua, un marco de referencia que permita saber cmo iniciar
o cmo incidir en el cambio. Sin embargo, como se ha podido ver,
los efectos que tiene la planeacin del cambio son ms bien limi-
tados. Ahora, la pregunta es cmo explicar estos lmites? Por qu
el proceso de cambio escapa de los ejercicios de planeacin?
Como ya se seal, el proceso de reforma se desarrolla al
mismo tiempo que la organizacin mantiene sus cursos de accin.
Este constante flujo de procesos constituyen la esencia de la din-
mica organizativa. Sin embargo, esta dinmica slo puede ser
entendida en el marco de las relaciones que se dan en la organiza-
cin y en sus procesos.
En efecto, los procesos, antes que nada, contienen conductas
individuales entrelazadas entre dos o ms individuos, donde las con-
ductas de una persona dependen de las conductas de otras. Esta
situacin hace que las organizaciones, sus procesos, sean de hecho
un conjunto intrincado de relaciones individuales y grupales que
crean un universo de interacciones. 13
De acuerdocon la metforade la corrientede agua, arriba mencio-
nada, se entiende que estas interacciones no se dan en trminos ho-
mogneos sino, por el contrario, reportan un cmulo de relaciones
de todo tipo.14 Como han sealada Crozier y Friedberg (1977: 74-75)
13De hecho, para Weick (1969: 89), la unidad de anlisis de los procesos en las orga-
nizaciones se caracteriza por patrones de respuesta condicional. En estos patrones la accin
de un actor A provoca una respuesta especfica en el actor B (a lo que se puede llamar una
interaccin), y dicha accin es luego respondida por el actor A (a esta secuencia completa
se le llama interaccin doble). As, Weick afirma que las interacciones dobles son la unidad
bsica para describir la influencia interpersonal. La descripcin de los procesos como acti-
vidades de interaccin doble posibilita entender por qu el cambio organizacional no tiene
un comportamiento lineal, pues las acciones no se siguen en cadenas concatenadas sino en
forma de complejas relaciones de influencia mutua entre los individuos.
14Crozier y Friedberg (1977: 55-57) han derivado algunas consideraciones que per-
miten precisar la naturaleza de las relaciones que se dan en el interior de una organizacin:
en primer lugar, se trata de interacciones de carcter instrumental, es decir, los individuos
generan los vnculos interorganizacionales con el propsito de obtener algn fin personal
o grupal. Fin u objetivo que no necesariamente est claro y latente en todo momento. En
segundo lugar, se trata de relaciones .00 transitivas, es decir, si un participante A puede
obtener deun participante B una accin X, y B puede obtener esta misma accin de un par-
ticipante e,ello no significa que A no pueda obtenerla de C. Por ltimo, se tratan de inte-
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 251
por mayores esfuerzos que se hagan por limitar el tipo de relaciones
y los trminos en que los individuos pueden interactuar, siempre
existirn mrgenes de libertad que los individuos utilizarn para
obtener algn beneficio personal o grupal de su participacin en la
organizacin.
Esta incapacidad de poder controlar y predecir toda la gama
de posibles relaciones que se pueden suscitar en una organizacin
hacen de la planeacin del cambio un proceso que se desarrolla
en un ambiente ambiguo. Ambigedad que se desprende no slo
de las mltiples interacciones de los individuos sino tambin de la
propia lgica que imprime cada uno de los individuos involucrados
en la toma de decisiones de reforma y de los cursos de accin o no
accin que puedan tener esas decisiones.
Por tanto, la ambigedad a la que nos referimos resulta de las
relaciones entre los participantes y, por ello mismo, no puede ser
considerada como un elemento aislable susceptible de ser contro-
lado en su totalidad. Existir ambigedad organizativa en tanto
existan interacciones entre individuos o grupos de individuos. En
este sentido, la ambigedad reside implcitamente en la dependen-
cia del otro, es decir, las partes involucradas en una relacin estn
ligadas unas con otras mediante una dependencia mutua. En vir-
tud de esta dependencia es ms o menos claro que cada parte
influya en la conducta de la otra. Esta influencia mutua hace que
las conductas de los individuos y, por consiguiente, las acciones o
no acciones que puedan emprender escapen de los ejercicios de
planeacin y prediccin de las tcnicas de administracin del
cambio.
De este modo, cuando se afirma que los procesos de reforma
o cambio se enfrentan a la ambigedad, se quiere decir que las
racciones recprocas pero desequilibradas, esto es, que las interacciones entre los indivi-
duos pueden precisarse como una relacin de intercambio, y por tanto recproca, pero en
donde los trminos del intercambio favorecen ms a una de las partes involucradas. Por
tanto, generalmente setratan de relaciones de poder en la cual un participante puede sacar
msventaja que el otro, pero en la que, por ello mismo, el uno no est totalmente desvalido
frente al otro.
252
ARTURO DEL CASTILLO
organizaciones viven en un ambiente de intrincadas interacciones
que hacen difcil controlar las rutas de accin que se desprenden de
la toma de decisiones. La imagen que se desea captar no es la de un
ambiente desordenado, indeterminado y catico totalmente, en vez
de eso, se desea captar la imagen de un ambiente rico en posibles
conexiones que pude ser atributo de un surtido, igualmente rico,
de posibles variables separadas entre s. En este sentido, el con-
cepto de ambigedad es el trmino que ms exactamente contiene
estos matices.
En los ltimos aos se han incrementado los estudios que inten-
tan indagar sobre el significado y las situaciones consideradas como
ambiguas en una organizacin. A este respecto, se pueden mencio-
nar aquellos trabajos que estudian las caractersticas de ambi-
gedad en el comportamiento organizativo de los individuos. Por
ejemplo, Srnth (1973) ha investigado sobre la importancia y la per-
manencia de los procesos sociales en los procesos organizaciona-
les que derivan en actitudes ambiguas por parte de los participan-
tes de la organizacin. Weick (1989), por su parte, ha indagado
desde la ptica de la psicologa social cmo los individuos dan sig-
nificado a su existencia dentro una organizacin a partir de ciertos
parmetros psicolgicos, culturales y valorativos que hacen de este
proceso una actividad inconmensurable y discontinua. Otros tra-
bajos han estudiado otro tipo de procesos ms especficos. Quizs
los temas ms explorados hasta el momento, o que han tenido un
mayor auditorio, han sido el de los efectos de ambigedad orga-
nizativa en los procesos de toma de decisiones (Cohen el al., 1972;
March y Olsen, 1976a; Pinfield, 1986; Levitt y Nass, 1989; LaPotin
y Masuch, 1989) y en la direccin o liderazgo de las organiza-
ciones (Cohen y March, 1974; House, 1971; Sproull el al., 1978).
En un esfuerzo por sintetizar las mltiples acepciones que ha
tenido el concepto de ambigedad, se puede decir que sta ocurre
cuando no existe una clara interpretacin de los fenmenos o con-
junto de eventos que se suceden en un momento o en un proceso
determinado de la organizacin. En trminos de Weick (1969: 4),
la tarea de organizar es como una gramtica en el sentido de que
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 253
es una relacin sistemtica de algunas reglas y convenciones por
las que se ensamblan conjuntos de conductas entrelazadas para
formar procesos sociales que sean comprensibles para los parti-
cipantes. Los sucesos que representan un cambio, una diferencia
o una falta de continuidad en el desarrollo de los procesos, son
aquellos que parecen tener ms de un significado y son motivo de
una cuantiosa actividad colectiva y, por tanto, son considerados
como ambiguos.
El concepto de ambigedad es diferente al de incertidumbre
en tanto que ste refleja generalmente un problema de falta de
informacin, susceptible de ser superado a partir de una mayor
recopilacin de hechos. Sin embargo, la idea de ambigedad va
ms all de un simple problema de recoleccin de informacin. La
ambigedad refleja ms bien la incapacidad humana para generar
consensos en tomo de las intenciones, preferencias, objetivos de
la organizacin y, ms an, sobre cmo funciona y por qu fun-
ciona una organizacin como lo hace (Feldman, 1989). De hecho,
el significado de ambigedad vara de persona a persona y de
organizacin a organizacin (Feldman, 1991). La interpretacin
que puede hacer cualquier persona sobre una actitud o evento
considerado ambiguo estar influida por una compleja red de inte-
racciones en las que van inmersas consideraciones culturales,
biogrficas y sociales; adems de aquellas consideraciones de
carcter exgeno (por ejemplo, la posicin que tiene el individuo
en la organizacin, los valores institucionalizados que comparte
con otros miembros de la organizacin, su situacin especfica con
los centros de poder, etctera).
Tambin es necesario distinguir la idea de ambigedad del con-
cepto de ruido. Para los estudiosos de la teora de la informacin
(Johnson, 1977), en una accin comunicativa existe una fuente que
enva un mensaje por algn canal de transmisin en direccin de
un destinatario, y ese mensaje eventualmente llega al destinatario
como un mensaje. El ruido est presente cuando el mensaje pro-
voca diferentes resultados o comportamientos en el destinatario
distintos a los originalmente deseados porque no se ha podido
interpretar el mensaje como se deseaba. En otras palabras, el men-
254
ARTURO DEL CASTILLO
,
!'"
saje O comunicacin puede generar una diversidad de compor-
tamientos porque ha aparecido el ruido durante el tiempo de la
transmisin y nunca se puede estar seguro de lo que eventualmen-
te va a recibirse. El ruido es como una segunda comunicacin.
Introduce mensajes en el canal que ni la fuente original ni el des-
tinatario pueden predecir.
El problema con la ambigedad es ms complejo. La ambige-
dad para un destinatario es que, dado un mensaje, ste no puede
precisar qu informacin se le est pidiendo. Dos o ms posibles
interpretaciones del mensaje estn implicadas en ese mensaje, y
el destinatario se enfrenta a la pregunta de cul de esos posibles sig-
nificados es el apropiado.
El reto que establece la ambigedad a los procesos de refor-
ma es, pues, que el cambio se desarrolla en el contexto de los equ-
vocos y las indefiniciones propias de toda accin organizativa. La
complejidad se podra mitigar si se pudiera saber cundo las re-
laciones de los individuos se toman ambiguas. Sin embargo, por
definicin, la ambigedad no se presta a clasificaciones defi-
nitivas o totales. Las relaciones entre los individuos llevan en su
propia naturaleza los grmenes de la ambigedad en tanto que toda
relacin es susceptible de los equvocos en la comunicacin, de la
falta de consensos en la interpretacin de la informacin y mensa-
jes de carcter simblico, de los intereses ocultos, en suma, de las
conexiones contingentes que se pueden dar entre miembros de
la organizacin y su contexto.
As pues, se puede considerar a la ambigedad como una situa-
cin consustancial a toda actividad organizativa. Hay, por supuesto,
grados de claridad en la actividad organizativa y hay algunas acti-
vidades que se pueden percibir como ms ambiguas que otras.
Pero cualquier organizacin que es activa y hace moverse al mundo
en que funciona; que no es ni tangrande como para constituir su pro-
pio ambiente ni tan poderosa como para controlar todas las mez-
clas de interacciones de las cuales depende, puede esperar que en
cualquier momento las cosas se sucedan sin ninguna lgica apa-
rente.
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 255
LA REFORMA ORGANIZATIVA
COMO CESTO DE BASURA
UNA VEZ que se ha establecido que los procesos de planeacin
tienen un control limitado sobre el cambio, dada la ambigedad
organizativa, ahora es necesario saber cmo se puede entender la
reforma organizativa. Como se seal, la ambigedad no permite
ser caracterizada en trminos absolutos y, por consiguiente, los
procesos ambiguos han sido abordados desde pticas distintas. Sin
embargo, dada su relevancia y pertinencia para el estudio e inter-
pretacin de los procesos de reforma, aqu se recuperan los argu-
mentos de las llamadas teoras de la ambigedad organizativa.v
Estas teoras utilizan el concepto de ambigedad para expre-
sar la compleja red de interacciones que se producen en tomo y
dentro de los procesos organizativos. As, se trata de destacar la
dificultad que existe para describir al proceso de toma de decisio-
nes estratgicas como un hecho medible y secuencial.
Esta categora conceptual se relaciona, cuando menos, con
cuatro caractersticas: la ambigedad de intencin, es decir, la
imposibilidad de especificar qu propsito persigue la organiza-
cin. La ambigedad de entendimiento, esto es, la dificultad de en-
tender qu es lo adecuado hacer en la organizacin. La ambige-
dad de historia, que se refiere a la dificultad de poder determinar
por qu y cundo pas un proceso decisorio, y, por ltimo, la ambi-
gedad de organizacin o la imposibilidad para poder identificar
los patrones de conducta y participacin de los actores en la toma
de decisiones (March y Olsen, 1976b: 12).
15Las teoras de la ambigedad organizativa pueden verse como extensiones naturales
de la llamada escuela del comportamiento de la teora de la organizacin, especialmente de
los trabajos que trataron los conceptos de racionalidad limitada (Simon, 1947), conflicto
en las organizaciones (March y Simon, 1958) y negociacin poltica para la determinacin
de los objetivos de la organizacin (Cyert y March, 1963). Adems. han establecido
importantes vnculos con el nuevo institucionalismo sociolgico para estadiar, con mayor
claridad, algunas caractersticas de irracionalidad y desorden que caracteriza a las organi-
zaciones en el contexto de los sistemas polticos democrticos (March y Olsen, 1989 y 1995).
Para un anlisis del origen conceptual de estas propuestas vase (Del Castillo, 1995).
256
ARTURO DEL CASTILLO
Como ya se dijo, la ambigedad puede surgir en cualquier mo-
mento y en toda organizacin, es decir, sta no es un atributo exclu-
sivo de ciertas organizaciones o de unos cuantos procesos. Toda
organizacin, en mayor o menor medida y en algn momento de su
vida, ha experimentado la ambigedad en sus actividades o estruc-
turas." Sin embargo, un proceso de cambio, que por definicin
implica el trastocamiento del orden establecido o instituido, puede
verse como un flujo que imprime una considerable dosis de ambi-
gedad a la organizacin. As, generalmente, una organizacin que
est inmersa en un proceso de reforma puede verse como una anar-
qua organizada. Una organizacin se comporta como una anarqua
organizada cuando:
Los objetivos que persigue son indeterminados, por lo que no
se tiene claridad en qu es lo que se pretende (ambigedad en
los objetivos). As, es usual que, en caso de que existan obje-
tivos tangibles, stos carezcan de un consenso amplio entre los
miembros de la organizacin y, en el supuesto de que logren
integrarlos, resultan tan generales y confusos que no pueden ser
medibles.
La tecnologa empleada es poco definida ya que no se observa
un conocimiento claro de los procedimientos de trabajo (tecno-
loga indeterminada), lo que origina que las acciones empren-
didas respondan ms a los criterios de "ensayo y error" que a
procesos claramente definidos.
16Enefecto, aun cuando la literatura especializada ha establecido que ciertas organi-
zaciones son particularmente ambiguas dada la laxitud de sus estructuras y procesos, como
las organizaciones educativas (Sproull et al., 1978), existe la evidencia de que incluso orga-
nizaciones caracterizadas por la verticalidad de sus estructuras y comportamientos amplia-
mente reglados se enfrentan a situaciones ambiguas. Por ejemplo, con base en un modelo
de simulacin por computadora, Padgett (1980) estudi cmo la ambigedad se haca ma-
nifiesta en organizaciones que se podan definir como fuertemente burocratizadas, esto es,
con controles rgidos, puestos de trabajo bien definidos y cadenas de mando claras. Ms
an, March y Weissinger-Baylon (1986) estudiaron los aspectos de ambigedad que sur-
gieron durante los ejercicios de movilizacin militar del ejrcito noruego. Por tanto, no es
necesario acudir a organizaciones "tradicionalmente desordenadas" paraenfrentarse con la
ambigedad organizativa.
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 257
Es difcil precisar quin o quines son los responsables de
tomar las decisiones (constante flujo de participantes en el pro-
ceso decisorio). El proceso decisorio se mueve as en un am-
biente de incertidumbre e indeterminacin (Cohen et al.,
1972: 294-295).
Efectivamente, cuando una organizacin se encuentra en un
proceso de cambio es usual que los objetivos buscados de la re-
forma sean confusos y, en muchas ocasiones, contradictorios. La
razn est en el hecho de que los individuos siempre intentarn
sacar ventaja de los procesos de cambio, ya sea a partir del mante-
nimiento de sus espacios de poder o del mejoramiento de stos. En
este sentido, el cambio se desarrolla en un ambiente de constantes
negociaciones polticas entre los distintos individuos y grupos que
componen a la organizacin. De estas complejas interacciones
que se dan en trminos de negociacin poltica es fcil entender que
generalmente los objetivos iniciales del proceso de reforma sean
modificados constantemente y, al final de cuentas, el proceso
adquiera un curso de accin distinto al originalmente deseado.
Adems, el proceso se desarrolla y generalmente lleva a situa-
ciones carentes de programas previamente definidos. Esto hace
que la organizacin se vea inmersa en un proceso de auto aprendi-
zaje. As, la tecnologa del "ensayo y el error" va modelando las
relaciones entre los individuos hasta llegar a un punto donde nue-
vamente se institucionalicen ciertas prcticas (March, 1976). Es
importante notar que este proceso de aprendizaje tambin se de-
sarrolla en el contexto de las negociaciones polticas entre los
individuos. De tal forma que muchas veces los procesos de trabajo
redefinidos o rediseados en realidad son producto de los avances
y retrocesos que se tienen en los procesos de negociacin y de la
interaccin cotidiana de los individuos. Es precisamente este con-
junto de complejas interacciones lo que hace, por ejemplo, que los
manuales de organizacin y procedimientos en la prctica no sean
observados.
258
ARTURO DEL CASTILLO
Tambin durante los procesos de reforma es comn la falta de
orden en las cadenas decisorias. A menudo, la toma de decisiones
de reestructuracin se confunde con otras decisiones de todo tipo,
lo que distorsiona los canales de comunicacin y de mando. La
confusin viene del hecho de que los procesos de reforma son uti-
lizados por los miembros de la organizacin como oportunidades
en las que se vierten todo tipo de problemas, inquietudes o compro-
misos polticos postergados. As, el cambio se convierte en un
continuo de actividades, en el que se ven involucrados presiones,
rencillas, revanchas y conflictos. Representa, pues, una oportuni-
dad no slo para discutir la eficiencia de la organizacin sino tam-
bin para poner de manifiesto las relaciones de poder que se dan
en la organizacin.
Sin embargo, una organizacin caracterizada como una anar-
qua organizada no es, como se podra derivar de estas considera-
ciones, un conjunto informe o imprevisible de individuos. Se trata
ms bien de una forma de estructuracin contingente que est de-
terminada parcialmente por las presiones que recibe del medio
externo, y particularmente por sus propias caractersticas internas.
En este sentido, una organizacin es anrquica en tanto que las re-
laciones entre los objetivos, los participantes y la tecnologa, no
resultan tan claramente funcionales como han supuesto, por tanto,
tiempo las teoras clsicas de la organizacin.'?
Durante los procesos de reforma son comunes las situaciones
en que se carece de coordinacin y hay, ocasionalmente, una ausen-
cia de formas de control inmediato sobre las subunidades de la
organizacin y, sin embargo, la organizacin no se desintegra o pa-
raliza totalmente. Por el contrario, la organizacin realiza ajustes
parciales sin interrumpir sus cursos de accin. Esta situacin se
17Desdeel punto de vista de este trabajo, el concepto de anarqua organizada parece
particularmente apropiado para comprender los procesos organizativos de la administra-
cin pblica ya que la naturaleza de su propia configuracin es, en muchos sentidos, de
carcter ambiguo. Por ejemplo, no son pocas las organizaciones gubernamentales en la
que se puede constatar una falta de coordinacin entre las actividades y los objetivos de
los individuos -que estn separados en unidades funcionales-, la existencia de mltiples
mbitos de inters yjurisdiccin que se sobreponen desordenadamente, y los complejos pro-
cesos de toma de decisiones.
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS
259
puede entender a partir de 10 que Weick (1976 y 1969) define como
sistemas flojamente acoplados. Con tal concepto el autor destaca
la desconexin que puede haber entre la estructura y los eventos
que se suceden en la organizacin, y entre estos eventos y sus
efectos (Weick, 1969: 110).18
En el marco de los procesos de cambio, un sistema floja-
mente acoplado se presenta cuando la actividad organizativa man-
tiene su identidad y especificidad, aun en momentos en que las
interacciones parecieran diluirla -y a pesar de que todo proceso
es interdependiente de otros-o De esta forma, se pueden observar
actores o segmentos de la organizacin que se adaptan a los cam-
bios sin que ello suponga necesariamente efectos en otros actores
o segmentos de la organizacin, o que se pueda presentar una rup-
tura en alguna parte de la organizacin sin que ello signifique
necesariamente una ruptura general (Weick, 1976: 6-8). Ms an,
a partir de este concepto se puede comprender la coexistencia, en
una misma organizacin, de estructuras anquilosadas y estructu-
ras altamente innovadoras. Una explicacin consiste en que el
cambio no se distribuye de forma simtrica. De este modo, una
organizacin en proceso de reforma puede considerarse como
un sistema flojamente acoplados en tanto que los cambios que
afectan a una parte de la organizacin no afectan necesariamente
al resto.
Pero, a fin de cuentas, qu es 10 que permite a un sistema flo-
jamente acoplado resistir la ambigedad de los procesos de cam-
18De acuerdo con Weick, hablar de sistemas flojamente acoplados significa, entre
otras cosas, hablar de organizaciones en las que sus unidades o elementos conservan su
propia identidad y autonoma frente a las dems; de flexibilidad en los tiempos que hace
que las cosas nunca parezcan urgentes; de la posibilidad de alcanzar un fin por muy diver-
sos caminos; de la influencia dbil y lenta entre las unidades de la organizacin; de una
coordinacin que carece de fuerza y se diluye en la medida en la que se extiende a 10largo
de la organizacin; de una ausencia relativa de regulaciones; de una planeacin irracional
o poco ajustada a la realidad de las actividades de la organizacin; de una evaluacin poco
frecuente de las actividades; de una amplia descentralizacin; de la ausencia de vnculos
entre las tareas realizadas y los resultados obtenidos, con 10que las modificaciones que se
pudieran proponer se vuelven inoperantes desde el inicio; en suma, de la existencia de una
brecha entre la estructura formal de la organizacin y las formas en las que realmente
operan sus unidades (Weick, 1976).
260 ARTURO DEL CASTILLO
..
..
bio? En el fondo, lo que permite a la organizacin mantener su co-
hesin es la capacidad que tengan los individuos de generar cier-
tos consensos a partir de la negociacin poltica. En otras pala-
bras, es la negociacin lo que permite auna anarqua organizada
mantenerse unida, pues a partir de la actividad poltica de los indi-
viduos se generan acuerdos en tomo a ciertos objetivos operativos
y contingentes. De tal forma que la configuracin de una organi-
zacin en proceso de cambio no es algo mgico ni proviene tam-
poco de una lgica inexorable que haya que averiguar o desen-
traar, ms bien depende de los recursos disponibles y del poder
de influencia de los miembros y grupos que constituyen a la orga-
nizacin. As, la conformacin de los sistemas flojamente acopla-
dos pueden entenderse ms como resultado de los procesos mlti-
ples de interaccin, negociacin y conflicto entre los grupos que
compiten por el poder.
Ante esta imagen poco ortodoxa de organizacin cabe pre-
guntarse cmo se desarrolla en realidad la reforma organizativa,
pues es claro que la transformacin organizativa usualmente no se
cie a los preceptos normativos de las tcnicas de planeacin del
cambio.
Considerando a la ambigedad como un elemento latente en
toda relacin organizativa resulta apropiado considerar a los pro-
cesos de reforma organizativa como cestos de basura, en los que se
desdibujan las acciones de los miembros de la organizacin produ-
ciendo un intrincado conjunto de interacciones de todo tipo (Cohen
et al., 1972).
De acuerdo con la metfora del cesto de basura, el proceso de
reforma, como ya se seal, es una oportunidad que la organiza-
cin utiliza para poner de manifiesto todo tipo de inquietudes y
rivalidades. Desde este punto de vista, en el proceso de toma de
decisiones -esencia del cambio organizacional- se ven mezclados
problemas, participantes, soluciones y situaciones de decisin:
Situaciones de decisin. Son los momentos en los que se es-
pera que la organizacin presente un comportamiento deci-
sorio.
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 261
Problemas. Que pueden s p r ~ s de quienes los originaron,
pueden adquirir vida propia, desvanecerse o transformase en
un problema muy distinto; ms an, los problemas pueden exis-
tir y prevalecer independientemente de que se hayan tomado
algunas decisiones para "resolverlos".
Participantes de la organizacin. Los cuales cambian cons-
tantemente de una situacin de decisin a otra, y su actividad
es azarosa e indeterminada pues responde ms bien a sus capa-
cidades de negociacin y a su posible forma de interrelacin en
la propia organizacin.
Soluciones. Las cuales no necesariamente pueden ser conside-
radas como el resultado de la decisin de alguien en espe-
cfico; por el contrario, stas son esencialmente el resultado
de un complejo proceso en el que las interrelaciones de los par-
ticipantes diluyen, transforman o anulan las acciones indivi-
duales (Cohen et al., 1972: 297).
As pues, la propuesta del cesto de basura seala que los par-
ticipantes expresan constantemente problemas y soluciones; y que
ser en funcin de la cantidad de cestos que existan (es decir, es-
pacios de discusin como juntas, reuniones informales, etctera),
del tipo de problemas que se ventilen y de la cantidad de tiempo del
que dispongan los actores, que los participantes tomarn cierto
tipo de decisiones (Cohen et al., 1972: 295).19
La teora del cesto de basura se gest a partir de la creacin
de un programa por computadora que simula el proceso decisorio
en condiciones de ambigedad organizativa. Con base en este pro-
grama los autores (Cohen et al., 1972) elaboraron un sumario esta-
19Cabe sealar que esta propuesta tambin considera que la estructura social y las
caractersticas especficas de la organizacin pueden determinar el desarrollo de la toma
de decisiones (March y Olsen, 1976b). Los arreglos jerrquicos, por ejemplo, pueden de-
terminar ciertos momentos y espacios departicipacin de los individuos; por su parte, los
rasgos de la estructura social pueden hacer que ciertas normas o tradiciones prevalezcan,
aun durante los procesos de cambio. Por tanto, paraesta perspectiva, la explicacin de los
rasgos del contexto, en el que se desarrolla la toma de decisiones, son considerados como
elementos fundamentales para comprender la dinmica del acto decisorio.
262
ARTURO DEL CASTILLO
dstico que suministr algunas hiptesis explicativas de cmo se
desarrollan en realidad la toma de decisiones estratgicas y que, por
. consiguiente, explican mucho de lo que ocrre durante los procesos
de reforma organizativa:
Las decisiones que toman los participantes se hacen, princi-
palmente, en dos sentidos: sin considerar el problema o con-
junto de problemas de que se trata, lo que conduce a una "de-
cisin por descuido" (by oversight); o bien, los problemas se
asocian a ciertas decisiones en tanto no exista una mejor alter-
nativa, lo que supone una "decisin por coyuntura" (by flight).
Tanto los participantes como los problemas y las soluciones
varan de situacin en situacin.
El resultado que tenga una decisin depende del tiempo de
que se disponga, el contexto del proceso decisorio, los proble-
mas con los que se enfrente y la disponibilidad de los par-
ticipantes.
Tanto los problemas sealados como "muy importantes" como
los "menos importantes" son considerados de la misma ma-
nera en las situaciones de decisin.
Las decisiones consideradas como "no importantes" son las
que, generalmente, resuelven ms problemas.
La toma de decisiones tiende a ser ms eficaz cuando los par-
ticipantes de una organizacin no la consideran como impor-
tante (Cohen et al., 1972: 307-309).
De acuerdo con esta interpretacin, en el momento en que un
individuo o grupo de ellos emprende una accin cualquiera, sta
puede quedar parcialmente fuera de control, entrando en un univer-
so de interacciones. Por ello, en un momento dado, es el contexto
de la organizacin lo que finalmente influye en el proceso deciso-
rio; aspecto que ayudara a explicar por qu muchas veces se obser-
va que la reforma organizativa sigui un curso distinto al expresado
como intencin inicial.
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 263
As pues, uno de los puntos decisivos que destaca este mode-
lo es la oportunidad de decisin. Se da por hecho que existe un
constante flujo de gente, soluciones, elecciones y problemas que
surgen constantemente en la organizacin. De vez en cuando,
algunos de estos elementos coinciden y es entonces cuando se
produce una decisin. En otras palabras, las decisiones no son ne-
cesariamente el resultado de soluciones puestas en marcha dado un
problema previamente identificado. Los problemas y las solucio-
nes, al igual que las decisiones, tienen vida propia; pueden apare-
cer, desaparecer o mezclarse con otro tipo de elementos contextua-
les. Esta situacin contribuye a que el cambio sea, de hecho, un
proceso indeterminado y ambiguo.
Como se ha apuntado, son dos las estrategias ms importan-
tes para la toma de decisiones en condiciones de ambigedad: la
de descuido y la de coyuntura. La estrategia de descuido significa,
para efectos prcticos, hacer decisiones rpidas. Es decir, se hace
una decisin cuando los problemas considerados como importan-
tes estn vinculados todava a alguna otro asunto y, por tanto, el
acto decisiorio no resuelve nada. El estilo de decisin por coyun-
tura significa postergar una eleccin hasta que los problemas se
alejan sin rumbo y se unan a otros problemas y soluciones. De
nuevo, este tipo de proceso decisorio no resuelve problemas pre-
viamente identificados, puesto que aparentemente no existe
ninguno vinculado a l.
Cabe sealar que la experiencia demuestra que la mayora de
los procesos de reforma implican decisiones del tipo por descuido
o por coyuntura. En efecto, dadas las mltiples interacciones que se
dan en una organizacin, el cambio transita en un mar de equvo-
cos, complicaciones en la comunicacin y procesos de "ensayo y
error" que hacen difcil pensar que los agentes del cambio dediquen
mucho tiempo al anlisis de la informacin y diseo de posibles
alternativas de accin. La mayora de las veces las decisiones se
toman con umbrales de tiempo cortos y el anlisis de posibles
alternativas de accin se limitan a las "tarjetas informativas" y a
264
ARTURO DEL CASTILLO
las charlas de caf en los pasillos. Este hecho puede ser una explica-
cin de por qu durante un proceso de reforma a pesar de que cons-
tantemente se toman decisiones muy pocas veces los resultados
obtenidos se relacionan directamente con el proceso decisorio.
Con base en los procesos de reforma organizativa que experi-
mentaron varias organizaciones universitarias norteamericanas,
en los aos setenta, Cohen y March identificaron cinco propiedades
fundamentales de la toma de decisiones en organizaciones carac-
terizadas como anarquas organizadas y que resultan particularmente
importantes para entender la dinmica que, en general, adquieren
los proceso de cambio: .
La mayora de los asuntos, la mayor parte del tiempo, tienen
una poca importancia para la mayora de los participantes de
la organizacin. Las decisiones se toman nicamente con un
inters errtico y parcial por parte de los miembros de la orga-
nizacin.
Los procesos de reforma tienen en general una gran inercia.
Usualmente cualquier modificacin que requiera de coordi-
nacin para instrumentarse es poco probable que slo con la
coordinacin se pueda realmente iniciar. La coordinacin y el
inters de empezar o detener un proceso no son garanta de
que en realidad as suceda, pues de hecho las acciones se ven
impulsadas o retardadas por la propia inercia que las interac-
ciones impriman al proceso de cambio.
Cualquier decisin puede convertirse en un cesto de basura
para casi cualquier problema. Los asuntos discutidos en el con-
texto del proceso de cambio dependen menos de las soluciones
o de los problemas involucrados que del tiempo coyuntural en
que se analizan o de la existencia de escenarios alternativos
en que se puedan ventilar.
Los procesos decisorios durante el tiempo de reforma son f-
cilmente sobrecargados. Es decir, cuando las instancias deci-
sorias se ven inmersas en coyunturas en que la urgencia de
resolver problemas rebasa sus propias capacidades, los resul-
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 265
tados de las decisiones tienden a presentarse, cada vez ms, por
separado de los mecanismos formales de decisin.
Generalmente, la organizacin trabaja con poca informacin.
La informacin es voltil en tanto que los eventos o las decisio-
nes pasadas no son retenidas en la memoria organizacional.
Los procesos se redefinen constantemente y la tecnologa
empleada es ms por "ensayo y error" que por acciones conse-
cuentes con decisiones tomadas en el pasado (Cohen y March,
1974: 206).
Estos cinco puntos sintetizan lo que, en efecto, puede obser-
varse durante los procesos de reforma organizativa. Por supuesto
que esto no implica que el cambio, en todo momento, se desarrolle
en trminos errticos y ambiguos. Como ya se seal, la ambi-
gedad puede considerarse como una variable intermitente. Es
decir, existen aspectos de la reforma que s se cien a las estruc-
turas decisoras, lo que se pueden catalogar como decisiones racio-
nales. Lo que aqu se expone es que esas situaciones si bien exis-
ten no son las ms caractersticas. Quizs esta ubicuidad haga de
la ambigedad una condicin mucho ms compleja de lo que gene-
ralmente se reconoce.
As pues, al considerar conjuntamente el concepto de siste-
mas flojamente acoplados y el modelo del cesto de basura se
puede entender que la reforma organizativa es en realidad un pro-
ceso flojamente acoplado entre problemas, participantes, solucio-
nes, situaciones de decisin y contexto; que no necesariamente
guardan una relacin clara y consistente entre las motivaciones
iniciales que llevaron a plantear la necesidad del cambio y el re-
sultado final que se obtuvo. Por consiguiente, resulta razonable
afirmar que "una decisin es, de hecho, el resultado o la interac-
cin de varios elementos relativamente independientes entre s que
se mueven dentro de una organizacin" (Cohen el al., 1972: 295);
donde el estudio o la interpretacin que se haga de dicho proceso
es tan slo un juicio a posteriori de los participantes u observa-
266
ARTURO DEL CASTILLO
dores de la organizacin y, por tanto, siempre ser un juicio parcial
y subjetivo (Olsen, 1976a: 83).
En sntesis, las teoras de ambigedad organizativa permiten
entender cmo es que los procesos de reforma organizativa si-
guen un sistema de trayectorias o rutas de accin mucho ms com-
plejas que las que describen o predicen las tcnicas de adminis-
tracindel cambio. Apartir de estas propuestas, pues, se comprende
que la transformacin de una organizacin se desarrolla en un
ambiente caracterizado por la ambigedad organizativa, la cual
resulta de la compleja red de interacciones, de la continua nego-
ciacin poltica de los participantes durante el proceso de cambio,
de las modificaciones que puedan inducir las distintas fuerzas
contextuales y de la propia subjetividad que existe en el observa-
dor cuando interpreta el proceso cambio. De tal forma que la ambi-
gedad organizativa lejos de ser una condicin extraordinaria es
una caracterstica perenne en la vida cotidiana de las organiza-
ciones.
CONCLUSIONES
EN ESTEcaptulo se ha discutido el tema de los procesos de reforma
organizativa. El cambio puede verse en dos dimensiones diferentes
pero ntimamente ligadas: por un lado, el cambio como resultado
de la adaptacin natural que toda organizacin realiza ante las
modificaciones del medio ambiente. Por otro, el cambio como
expresin de un proceso consciente de transformacin, el cual
se expresa en forma de planes o programas de reforma organizativa.
Este captulo est centrado en este ltimo tipo de cambio orga-
nizaciona1.
En estos trminos, el cambio se ha constituido en tema de
numerosas reflexiones tericas y prcticas en las ltimas dcadas.
En tanto que la reforma organizativa implica decisiones estrat-
gicas, con amplios mrgenes de discrecionalidad, existe un nme-
ro considerable de trabajos que intentan explicar y sealar cmo
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS
267
realizar procesos de reestructuracin. En estas tcnicas de admi-
nistracin del cambio subyace una idea voluntarista y racional que
mira al cambio como un proceso susceptible de ser controlado y
evaluado totalmente. Sin embargo, como se ha podido ver, el cam-
bio se desarrolla en realidades dinmicas e imposibles de ser ais-
ladas. As, varios de los supuestos de estas tcnicas resultan inope-
rantes y, la mayora de las veces, los agentes del cambio tienen
slo un control limitado sobre el proceso de reforma.
La ambigedad organizativa puede explicar el porqu del con-
trol limitado sobre los procesos de cambio. Como se ha visto, la
ambigedad resulta, entre otras cosas, de la compleja red de interac-
ciones que se establecen en la accin organizada, de las continuas
negociaciones polticas que se desarrollan en el marco del proceso
de cambio y de las propias modificaciones que puedan inducir las
distintas fuerzas contextuales.
Estas consideraciones llevan a entender que todo proceso de
reforma es en realidad un flujo constante de toma decisiones
que describen un comportamiento errtico y ambiguo. Ms an,
la incorporacin de las teoras de la ambigedad organizativa en
el estudio de los procesos de cambio permite describir a la refor-
ma organizativa corno un cesto de basura. Es decir, como una opor-
tunidad de decisin que los individuos utilizan para ventilar todo
tipo de problemas e inquietudes.
La imagen de la reforma organizativa como cesto de basura
posibilita entender por qu muchas veces el resultado final del pro-
ceso de cambio suele ser distinto a las intenciones originales que
lo propiciaron. Pero, adems, permite establecer una distancia
crtica con respecto a las tcnicas de administracin del cambio que
han monopolizado las discusiones tericas y prcticas de los pro-
cesos de reestructuracin, que se llevan a cabo en el marco del
proceso de modernizacin de la administracin pblica.
Para el discurso tradicional de la modernizacin de la adminis-
tracin pblica es fundamental que, en los procesos de cambio orga-
nizacional, el pensar preceda a la accin; que la accin responda a
268
ARTURO DEL CASTILLO
ciertos propsitos; y que los propsitos estn definidos en trmi-
nos de un conjunto de objetivos consistentes y preestablecidos.
Sin embargo, tal percepcin de orden ha contribuido a la subes-
timacin de la complejidad que encierra el proceso de reforma
organizativa. El cambio es a menudo difcil de describir, por ejem-
plo, preguntas como cundo una decisin se realiz, quin la hizo
y con qu consecuencias, generalmente no se pueden contestar a
entera satisfaccin. Muchas decisiones de cambio se toman de
manera espontnea, y muchos procesos decisorios se inician ante
problemas definidos sin que stos, jams, se lleguen a resolver
con toda plenitud. Las decisiones de reforma pueden tomarse
independientemente de que exista un proceso explcito, y los pro-
cesas de cambio en ocasiones fracasan en la identificacin de
acciones concretas (Cohen et al., 1972).
Con base en estas observaciones las teoras de ambigedad
organizativa describen a la organizacin como una compleja red
de relaciones de influencia mutua, intercambio y negociacin pol-
tica. Una perspectiva muy distinta de las tcnicas de planeacin
del cambio que conciben a la organizacin fincada sobre principios
racionales, en la que sucede lo que se quiere que suceda y donde
las interacciones pueden ser aisladas y atomizadas.
As pues, las teoras de la ambigedad organizativa constan
de un conjunto de hiptesis y desarrollos dirigidos a lograr una teo-
ra adecuada del comportamiento decisorio estratgico, a partir de
la aceptacin de la ambigedad como elemento perenne en los pro-
cesos organizacionales. Con base en estos aportes se pueden des-
prender un conjunto de experiencias o lecciones que sintetizan lo
que en los hechos puede ocurrir durante un proceso de reforma
organizativa:
Primero, generalmente el cambio planeado no se desarrolla
como un proceso lineal y secuencial, susceptible de ser medido y
evaluado, sino que se desarrolla como un proceso complejo y flo-
jamente acoplado entre participantes, problemas, soluciones y
oportunidades de decisin, donde los agentes del cambio tiene.slo
CAMBIO Y PROCESOS DECISORIOS 269
un control limitado sobre los cursos de accin que se siguen de sus
decisiones.
Segundo, las fases con que generalmente se describe al proce-
so de reforma no se siguen con una cronologa perfecta, ni existe
una secuencia precisa. Al contrario, las fases se entremezclan,
hay eventuales repeticiones, retornos a fases precedentes o incluso se
puede verificar la aparicin de alguna de ellas de manera fortuita.
Tercero, el cambio planeado tiene fluctuaciones en su intensi-
dad, es decir, en el tiempo que emplean los agentes del cambio para
atender los problemas que surgen, en el nmero de participantes
involucrados y en la cantidad de recursos movilizados. Esta inten-
sidad discontinua est en funcin de las situaciones contextuales
que se van presentando, esto es, de las contingencias aleatorias que
se den en la organizacin.
Cuarto, durante los procesos de reforma organizativa, general-
mente la informacin utilizada en la toma de decisiones es de natu-
raleza ambigua. Es decir, las decisiones no necesariamente estn
precedidas de un anlisis detallado de la informacin existente,
pues la mayora de las veces las decisiones se dan en el marco de
complejas relaciones polticas que distorsionan o anulan los cana-
les de informacin. As, es comn que se tomen decisiones y des-
pus se busque la informacin que la valide o la justifique; tam-
bin puede suceder que se tenga la informacin necesaria sin que
nunca sea tomada realmente en serio durante los procesos de nego-
ciacin y decisin.
Quinto, el tipo de decisiones que se toman durante el proce-
so de reforma cambia de situacin en situacin. En ocasiones
las decisiones s se desarrollan conforme a los modelos clsicos,
esto es, como resultado de un ejercicio de racionalidad en el que
se analiza la situacin y se selecciona la alternativa ms satis-
factoria. Sin embargo, este tipo de proceso decisorio no son los
ms caractersticos. La reforma es, en buena medida, una amplia
gama de posibles decisiones en donde se ven involucrados proce-
sos de racionalidad pero tambin de rutina, intuicin, negociacin,
270 ARTURO DEL CASTILLO
memorizacin, etctera, casos todos ellos en que la decisin no
puede ser catalogada como racional.
Sexto, la instrumentacin del cambio planeado no puede ser
entendido nicamente como el resultado de un ejercicio volun-
tarista e individual. El cambio se desarrolla al mismo tiempo que
la organizacin mantiene sus cursos de accin, por consiguiente,
la reforma se da en el marco de las interacciones de los individuos
de la organizacin. Esto, adems, implica que el cambio no puede
ser un proceso aislable del torrente de flujos de la organizacin sino
tiene que desarrollarse en sintona con la dinmica organizativa.
Sptimo, generalmente los objetivos de la reforma organizati-
va son modificados constantemente. Estas transformaciones son
resultado, en buena medida, de las negociaciones polticas que los
individuos entablan en tanto que el orden instituido de la organiza-
cin es trastocado. A partir de estas negociaciones el cambio pla-
neado puede seguir su avance, aunque normalmente el resultado
final difiere de las intenciones originales de la reforma.
Desde la perspectiva empleada en este captulo, estas leccio-
nes describen un conjunto de situaciones ms acordes con la rea-
lidad organizativa durante los procesos de cambio planeado. Por
supuesto que nuestra apreciacin de un fenmeno complejo, como
son los procesos de reforma organizativa, siempre ser parcial dada
nuestra incapacidad para percibir la totalidad de las relaciones que
la integran. Sin embargo, nuestra comprensin se ver favorecida
si contamos con un bagaje conceptual rico y estimulante que per-
mita encontrar nuevas formas de interpretar los contextos en que
se desarrollan los procesos de cambio organizacional, distinguien-
do sus rasgos especficos. ste es el papel que pueden desempear
las teoras de ambigedad organizativa; su utilizacin puede ayu-
damos a entender mejor la dinmica de nuestras organizaciones gu-
bernamentales que se debaten entre la planeacin y la ambigedad.
CAMBIO YPROCESOS DECISORIOS
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ARTURO DEL CASTILLO
CAPTULO 6
Transformacin institucional
en organizaciones gubernamentales*
INTRODUCCIN
C
ON LA crisis de legitimidad de las instituciones pblicas, se ha
generalizado la imagen de las organizaciones gubernamen-
tales como las menos inteligentes de la sociedad. Usualmente se
describe a estas organizaciones como estructuras anquilosadas
e inmutables ante los cambios ocurridos en su entorno; se piensa
que la burocracia gubernamental es incapaz, por s misma, de
desarrollar los procesos necesarios que den respuesta a las deman-
das sociales. Desde este punto de vista se han desarrollado varias
crticas que califican a las organizaciones que conforman a la
administracin pblica como insensibles y "tontas".
Sin embargo, como lo han sealado lsen y Peters (1996),
existe la evidencia que hace repensar este supuesto. Las organiza-
ciones que conforman la administracin pblica se deben enten-
der como organizaciones duales (Arellano, 1994) que tienen una
compleja relacin entre su dinmica interna y sus relaciones con
el contexto externo, es decir, con el espacio social especfico en el
*Ourante la elaboracin de este trabajo cont con las sugerencias y comentarios de
varias personas que amablemente leyeron y discutieron versiones anteriores. Agradezco
especialmente a David Arellano, Jorge Bravo, Enrique Cabrero y Eduardo Ibarra por sus
atinados sealamientos. Por supuesto que asumo completamente la responsabilidad de las
ideas aquexpresadas. Este trabajo se realiz con el auspicio del Programa de Formacin de
Investigadores-Profesores del eIDE. A Jessica, quien seguramente vivir en una sociedad
con gobiernos mejor organizados.
[277]
278
ARTURO DEL CASTILLO
que se ubican. I De tal forma que las organizaciones gubernamen-
tales, como organizaciones formales y complejas, usualmente
tienen formas de operar ambiguas y errticas que, a primera vista,
parecieran anular o bloquear toda iniciativa de cambio. No obs-
tante, estas organizaciones poseen una considerable capacidad de
movilidad interna que les permite mantenerse aun cuando la hos-
tilidad de su entorno o la pugna interna por el poder pareciera de-
sarticularlas. Esta capacidad se puede entender a partir del estudio
de los procesos de cambio microorganizacionales de adaptacin.
Como lo han sealado Goodman y Kurke (1982), actualmente
se carece de perspectivas tericas claras, ampliamente aceptadas,
que permitan estructurar las diferentes formas en que se puede
abordar el tema del cambio organizacional. De cualquier forma,
en trminos generales, se puede decir que el cambio se desarro-
lla en dos niveles diferentes pero, en cierto sentido, ntimamente li-
gados: por un lado estn las transformaciones que experimenta la
organizacin constantemente, y que se describen como procesos
de adaptacin y, por otro, estn los intentos de cambio consciente
o planeado.
El cambio planeado se refiere a una serie de actividades y
procesos diseados intencionalmente para cambiar a las personas,
grupos, estructuras y procesos de la organizacin. Los esfuerzos
de reforma organizativa o reestructuracin, por ejemplo, son acti-
vidades que se inscriben en este tipo de cambio organizacional.
2
El cambio mediante la adaptacin hace mencin a los procesos
1Arellano ha establecido que las organizaciones gubernamentales se encuentran cons-
tantemente en una situacin doble que no siempre es compatible y s muchas veces contra-
dictoria. En trminos del propio autor, las organizaciones gubernamentales "por un lado
deben responder a una lgica global externa, relativamente explcita, que es su referente
existencial. Las organizaciones pblicas no existen por s mismas sino que cumplen una
misin externa. Pero, adems, su finalidad formal debe realizarla mediante los instrumen-
tos y en las circunstancias propias de su situacin. Es decir, una organizacin tiene su
vida, su propio contexto, situaciones y grupos en espacios coyunturales y estructurales
especficos" (Arellano, 1994: 6-7). De lo que se deduce que una organizacin gubernamen-
tal si bien tiene una razn de ser externa, tiene que actuar en un contexto interno particular,
especfico y concreto.
2Esta discusin est planteada en el captulo 5 de este libro.
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 279
continuos, y muchas veces casi imperceptibles, que experimenta
toda organizacin.
La adaptacin se explica, en parte, porque la organizacin no
slo cambia en funcin de las fuerzas externas sino que tambin se
produce el cambio por la necesidad que tiene la propia organiza-
cin de ajustar algunos de sus componentes a un nuevo equilibrio
de sus fuerzas internas. Al revisar la literatura existente sobre los
procesos de cambio organizacional se puede constatar que esta
dimensin del cambio ha sido generalmente ignorada y es, no
obstante; muy importante para comprender la dinmica oculta de
ajuste que realizan constantemente las organizaciones guberna-
mentales.
En este captulo se propone estudiar a la adaptacin como re-
flejo no anticipado de los procesos de innovacin que en ocasio-
nes realizan las organizaciones gubernamentales para adecuar sus
estructuras, funciones, comportamientos o relaciones con su con-
texto interno y externo.' En otras palabras, aqu se asume que el
cambio adaptativo es un proceso que se puede estudiar con base
en un modelo de tres componentes: en primer lugar, existe una
organizacin que, ante una situacin dada, decide llevar a cabo
algn proceso de innovacin. Esta innovacin acta como un
mecanismo de disparo que desencadena cambios y ajustes en la
organizacin, algunos planeados y otros no. El segundo compo-
nente son precisamente aquellos ajustes no anticipados que, en el
modelo, se aluden como actividades de adaptacin. La adaptacin
se refiere, pues, a las situaciones en que la organizacin ha modi-
ficado alguna parte de su configuracin de forma no planeada,
casi imperceptible y que le permite pasar a una nueva fase de
equilibrio. El tercer elemento es el trnsito que existe entre la
innovacin y la adaptacin. Este trnsito puede verse como el
propio proceso de cambio, el cual presenta una dinmica y carac-
tersticas propias que lo distinguen de otros tipos de cambio orga-
nizaciona1.
3La discusin sobre este punto est propuesta en el captulo 3 de este libro.
280
ARTURO DEL CASTILLO
En estos trminos, el propsito fundamental de este captulo
es indagar sobre la forma en que las organizaciones gubernamen-
tales llevan a cabo el trnsito entre la innovacin o mecanismo de
disparo y las actividades de adaptacin. Para efectos de exposi-
cin, a este proceso que media entre la innovacin y la adaptacin
aqu se denomina proceso de cambio adaptativo.
El proceso de cambio adaptativo ha sido poco analizado, sin
embargo, la escasa literatura existente aborda el tema desde dife-
rentes puntos de vista. Quizs los enfoques ms generalizados
son aquellos que sustentan sus supuestos y explicaciones en la
metfora de la seleccin natural. Desde el punto de vista de estos
enfoques, la metfora evolucionista ayuda a entender este tipo de
transformaciones microorganizacionales. Para las teoras evolu-
cionista de las ciencias naturales, los organismos vivos realizan
pequeos ajustes constantemente en sus estructuras y funciona-
mientos, los cuales se van trasmitiendo de generacin en gene-
racin. De la capacidad que tengan estos organismos para adap-
tarse a los cambios ocurridos en su entorno sobrevivirn algunos
y otros sern destruidos por las propias fuerzas de la naturaleza. De
igual forma, se piensa que en toda organizacin se experimentan
constantes adaptaciones, de las que en buena medida depende su
permanencia. Por ejemplo, para estos enfoques, una oficina de
gobierno que decide introducir equipo de cmputo para su desem-
peo en realidad est desarrollando un proceso adaptativo. Es
decir, no necesariamente se tiene que realizar un amplio progra-
ma de reforma organizativa para introducir esta innovacin, sin
embargo, el no hacerla podra significar su desaparicin por falta
de eficiencia o control en sus respuestas a las demandas sociales,
es decir, sera "seleccionada negativamente".
Este tipo de consideraciones son retomadas principalmente
por la literatura clsica de la teora de la organizacin. En efecto, la
adaptacincomo un procesode seleccinnatural se puede ver como
la perspectiva predominante en los estudios que abordan el tema
de los procesos de cambio adaptativo, y quizs los enfoques ms
conocidos son el contingente (Child, 9 7 ~ Lawrence y Lorsh,
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 281
1967; Hall, 1983) y la propuesta de la ecologa poblacional (Al-
drich, 1979; Carroll, 1984; Freeman y Hannan, 1977). Ambos mo-
vimientos retoman de una u otra forma la metfora de la seleccin
natural para describir y explicar los procesos de adaptacin. Sin
embargo, desde el punto de vista de este captulo, tanto el enfo-
que contingente como el de la ecologa poblacional no explican
con entera satisfaccin algunas de las caractersticas del proceso
adaptativo en tanto que mantienen una visin unidireccional, sin-
crnica y singular del cambio. Pero, ms an, la insuficiencia que
aqu se destaca es que estas propuestas no explican bien cmo es
que las adaptaciones permanecen aun cuando las circunstancias que
les dieron origen ya no existan.
Con el desarrollo del nuevo institucionalismo, de corte socio-
lgico, se han apuntalado los primeros conceptos y argumentos
explicativos de otro enfoque que permite entender el proceso de
cambio adaptativo (DiMaggio y Powell, 1991a; March y Olsen,
1989; Meyer y Scott, 1978). Esta otra propuesta centra sus expli-
caciones precisamente en donde las teoras evolucionistas fallan,
es decir, en el anlisis de por qu una organizacin retiene ciertas
prcticas y arreglos organizativos. La unidad de anlisis que uti-
liza este enfoque es el conjunto de reglas sociales que dan orden
y sentido a las interacciones de los individuos en una organiza-
cin; reglas que se les da el nombre genrico de instituciones.'
As, de acuerdo con esta propuesta, la clave para entender la din-
mica del cambio adaptativo est en el anlisis de los procesos de
institucionalizacin.
Con base en los argumentos que proveen estas dos visiones se
puede afirmar que las organizaciones gubernamentales, lejos de es-
tar inmviles e insensibles ante los nuevos retos que establece el
medio ambiente, en realidad estn adecuando constantemente sus
estructuras y funciones. De tal forma que las burocracias guber-
4 El lector interesado puede encontrar una sntesis de los principales conceptos y
argumentos de las propuestas nuevo institucionalistas en sus vertientes econmicas y socio-
lgicas en Del Castillo. 1996. del cual hemos retomado aqu aquellos aspectos que se con-
sideran pertinentes en la bsqueda de esquemas conceptuales para el anlisis de los pro-
cesos de adaptacin.
282
ARTURO DEL CASTILLO
namentales se transforman en mltiples formas y la aparente inac-
tividad, como a menudo se les describe, es ms el resultado de
deficiencias en los esquemas interpretativos que del comporta-
miento real de las organizaciones. As, se suscribe la propuesta de
lsen (1983: 15), quien ha sealado que es necesario desarrollar
modelos explicativos que den cuenta de los aspectos "no visibles"
en la dinmica organizativa de la administracin pblica.
Desde el punto de vista de este captulo, es importante pre-
guntarse sobre la forma en que las organizaciones realizan estos
procesos de adaptacin, pues indagar sobre este asunto puede dar
nuevas luces sobre la forma en cmo nuestras organizaciones gu-
bernamentales en realidad se desempean y, ms an, permitira
entender por qu el aparente orden y estabilidad de estas organiza-
ciones es de hecho el resultado de constantes desequilibrios y ajus-
tes en su forma de operar y estructurarse.
Las teoras clsicas suelen distinguir dos tipos de procesos de
adaptacin diferentes: por un lado, el ajuste que se realiza con res-
pecto al contexto externo y, por otro, el que se lleva a cabo en el
interior de la propia organizacin (De Greene, 1989). Sin embar-
go, como lo seala lsen (1988: 240), esta clasificacin suele ser
arbitraria pues es difcil establecer los lmites reales entre el lla-
mado contexto externo y el contexto interno. La experiencia de-
muestra que la organizacin que desarrolla alguna adaptacin con
respecto a su entorno provoca algn tipo de cambio interno. De
igual forma, las adaptaciones que pueden ocurrir en el interior de la
organizacin pueden desencadenar una serie de modificaciones y
adecuaciones en su entorno (Meyer y Scott, 1994b). As pues, en
este captulo se asumir que todo proceso de cambio adaptativo
puede implicar algn tipo de modificacin tanto en su estructura
interna (estructura, funciones, comportamientos y relaciones) como
en su medio ambiente.
En sntesis, el objetivo de este captulo es el de presentar
algunas lneas de discusin que expliquen cmo se realizan los
procesos de adaptacin en organizaciones gubernamentales. Esta
discusin se lleva a cabo a partir de la revisin de los conceptos y
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 283
enunciados explicativos de, por un lado, los enfoques contingente
y de la ecologa poblacional y, por otro, de la propuesta nuevo
institucionalista. Al respecto cabe hacer dos advertencias: en
primer lugar, para efectos de exposicin en este captulo se utiliza
de forma general el trmino de organizacin, sin embargo, el lec-
tor debe tener en cuenta que las reflexiones, los conceptos y los
argumentos que constituyen este captulo estn pensados e inspi-
rados fundamentalmente en organizaciones gubernamentales. Es
importante hacer esta aclaracin porque se parte del hecho de que
las organizaciones gubernamentales presentan caractersticas que las
distinguen de otras organizaciones, lo que hace importante con-
textualizar las ideas aqu expresadas.' En segundo lugar, si bien
aqu se retoman los enfoques contingente, ecolgico y nuevo ins-
titucionalista, los conceptos y los argumentos son tratados de tal
forma que puedan ser relevantes para el estudio de organizaciones
gubernamentales. Tambin es importante hacer esta aclaracin
5 Como se ha dicho, las organizaciones gubernamentales son en realidad organismos
duales que reflejan un conjunto de complejas relaciones entre su contexto interno y su
medio ambiente (AreIlano, 1994). Evidentemente que tampoco es vlido utilizar el concep-
to de organizaciones gubernamentales de forma generalizada, pues ninguna organizacin
es igual a otra. Sin embargo, se pueden sealar algunas caractersticas que en mayor o me-
nor medida se encuentran presentes en casi todas las organizaciones gubernamentales, y
que las distinguen de otro tipo de organizaciones: 1. los organismos pblicos no escogen
su mbito de actuacin sino que lo tienen definido estatutariamente. 2. Las organizaciones
gubernamentales tienen unos privilegios y unas posibilidades coercitivas, de las cuales no
disfrutan otro tipo de organizaciones. 3. El entorno de la gestin gubernamental suele ser
ms intenso y complejo que el de cualquier otra organizacin dadas las interacciones que
establecen sociedad y gobierno. 4. Las organizaciones gubernamentales reciben el impac-
to de las presiones de naturaleza social y poltica, y no slo de carcter econmico. 5. La
determinacin de los objetivos en las organizaciones gubernamentales es mucho ms con-
fusa, ambigua y plural. 6. Los organismos gubernamentales reciben fuertes presiones
internas y externas, que dificultan la eficacia y la eficiencia de la gestin. 7. El rendimien-
to de las organizaciones gubernamentales es muy difcil de medir o de evaluar. 8. La es-
tructura y los procesos de organizacin de los organismos gubernamentales deben ser
transparentes con el objetivo de facilitar la visibilidad y el control de sus acciones. 9. La
administracin pblica debe observar una serie de principios, como los de igualdad, publi-
cidad, control jurisdiccional, etctera, que afectan sus estructuras y retardan sus acciones.
10. La gestin de personal de las organizaciones gubernamentales, en Mxico, suele ser
muy laxa (seleccin, exclusin y promocin) y es, por tanto, difcil modificar las conduc-
tas negativas y potenciar o premiar las conductas positivas o funcionales. 11. La gestin de
recursos financieros de los organismos pblicos es ms rgida que la del sector privado
dados los controles presupuestales y jurisdiccionales a los que estn sometidos.
284
ARTURO DEL CASTILLO
porque no existe una teora de la organizacin exclusiva para este
, tipo de organizaciones. Dentro de este campo multidisciplinario
se han desarrollado varios debates y enfoques que deben ser eva-
luados a partir de las caractersticas especficas de los casos que
se quieran analizar.
El captulo est integrado en cuatro apartados: en el primero
se esboza un esquema interpretativo que relaciona el concepto de
innovacin con el de adaptacin. De acuerdo con este esquema en-
tre la innovacin y la adaptacin se ubica el proceso que aqu se
denomina cambio adaptativo.
En el segundo, se discute la naturaleza de los procesos de adap-
tacin a partir de la metfora de seleccin natural. En esta seccin
se sintetizan los principales argumentos de los enfoques contin-
gente y ecolgico y se sealan sus alcances y lmites para explicar
la dinmica que siguen los procesos de cambio adaptativo.
En el tercero, se apuntan algunas de las ideas y conceptos b-
sicos que configuran el ncleo conceptual de las propuestas nue-
vo institucionalistas, de corte sociolgico, que permiten abordar
el tema del cambio adaptativo como procesos de transformacin
institucional.
Finalmente, en las conclusiones, se sealan algunas leccio-
nes acerca de los procesos de cambio adaptativo, vistos como un
conjunto de actividades de transformacin institucional y seleccin
natural.
INNOVACIN y ADAPTACIN
ELTEMAdel cambio adaptativo ha sido poco explorado en el campo
de la teora de la organizacin. En parte, porque el cambio orga-
nizacional en su nivel adaptativo se refiere a aquellos ajustes o
modificaciones que realizan las organizaciones de forma casi im-
perceptible todo el tiempo y, por consiguiente, son difciles de
analizar. Para resolver este problema, en este captulo se propone
identificar el concepto de adaptacin en un esquema interpretativo
ms general.
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 285
El esquema que aqu se propone (vase grfica 1) se inicia con
el concepto de innovacin. Imagnese una organizacin que ante
una situacin dada -tal vez un cambio sustancial en el medio am-
biente que la rodea- decide emprender una serie de modificacio-
nes y ajustes internos que le permitan adecuar su funcionamiento
interno y sus relaciones con el contexto externo. Este conjunto de
modificaciones o nuevos arreglos pueden verse como un conjunto
de innovaciones.
GRFICA 1
INTERPRETACIONES DEL PROCESO
DE CAMBIO ADAPTATIVO
__ 1 Adaptacin

Retencin 1- ---~
I
,
----1 Variacin r----1 Seleccin ~ - - - -1
I
I
I
n n o ~ c i n Proceso de cambio adaptativo
I
I
I
~ ----1 Habituacin r----1 Objetivacin ~ - - - - '--__---'
La innovacin, entendida en estos trminos, se relaciona con
el hacer nuevas cosas, lograr nuevas combinaciones de recursos o
hacer las cosas de una nueva manera. Desde este punto de vista, y
de acuerdo con Arellano y Cabrero," la innovacin se relaciona
con cuatro diferentes niveles de anlisis:
Nivel funcional de la innovacin. Este nivel de innovacin se
entendera como el "hacer nuevas cosas", nuevos procesos, que
no tenan antecedentes en la organizacin analizada y que ge-
neralmente surgen de la dinmica del contexto (competencia,
dinamismo tecnolgico, nuevas disposiciones gubernamenta-
les, etctera).
Nivel estructural de la innovacin. En este nivel se entienden
nuevas formas organizativas, no convencionales, de organiza-
6En el captulo 3 de este libro se discuten ampliamente estos niveles de anlisis.
286
ARTURO DEL CASTILLO
cin de recursos (materiales, tcnicos, humanos), es decir, nue-
vas articulaciones de los elementos organizacionales, un nuevo
orden de referencia para la toma de decisiones. Aqu cabra
mencionar que el concepto de estructura no se refiere estricta-
mente al mbito formal o a la representacin normativo-legal,
sino a la estructura real de los procesos de toma de decisiones,
independientemente de su correspondencia con la estructura
formal.
Nivel comportamental de la innovacin. Este nivel se refie-
re al mbito de las expectativas individuales, la modificacin
de patrones de conducta, los nuevos arreglos organizacionales
entendidos como rearticulaciones en la red de influencias, alian-
zas, coaliciones en estructuras de poder amorfas y dismbolas
entre actores.
Nivel relacional de la innovacin. Es aquel en que las com-
plejas vinculaciones entre contexto y organizacin, en su
mutua dependencia y efectos recprocos, procrean necesida-
des y factores innovadores, donde stas reconfiguran incluso
la relacin con las redes de actores externos y las agencias de
poder e influencia que las enmarcan (Arellano y Cabrero, 1993:
67-68; vase tambin el captulo 3).
Esta idea de innovacin afirma que los cuatro niveles de anli-
sis estn interconectados de tal forma que en momentos posteriores
a la decisin de una innovacin se van dando efectos multiplica-
dos en el resto de la organizacin, es decir, si bien una innovacin
comienza en un nivel determinado eso no quiere decir que poste-
riormente no se vean afectados otros niveles. Por el contrario, el
concepto de innovacin que aqu se suscribe supone un conjunto
de interconexiones complejas entre los distintos niveles y entre la
organizacin y su medio ambiente. De lo que se deduce que con
el trmino innovacin se quiere denominar al "elemento detona-
dor de un conjunto de procesos de reconfiguracin y cambio de
uno o varios elementos de una organizacin (funciones, estruc-
turas, comportamientos y relaciones en el contexto) que puede ser
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 287
capaz de afectar la agencia organizacional" (Arellano y Cabrero,
1993: 70).7
Ahora bien, de acuerdo con esta definicin, la innovacin es
meramente un "mecanismo de disparo" que produce o desenca-
dena una serie de ajustes y modificaciones en la organizacin, en
cualquiera de sus cuatro niveles. Muchas de estas modificaciones
que se derivan de la innovacin se pueden considerar corno pla-
neadas o, por lo menos, parcialmente anticipadas. Este tipo de
ajustes son los que constituyen el meollo de la dimensin del cam-
bio planeado. En este nivel existen dudas sobre qu tan planeados
o controlados son realmente este tipo de cambio organizacional.
8
Sin embargo, lo que aqu interesa son los efectos o cambios no
anticipados que se derivan del mismo proceso decisorio de innova-
cin. De acuerdo con el modelo que aqu se propone algunos de
los cambios no anticipados que se desprenden de la innovacin se
concretan en transformaciones organizativas que se pueden deno-
minar como actividades de adaptacin.
El concepto de adaptacin, por tanto, se refiere a aquellos
cambios no planeados, que generalmente se desarrollan en un
nivel microorganizacional y que se desprenden de ciertas decisio-
nes de innovacin. La adaptacin en estos trminos se explica
porque toda innovacin, en tanto proceso no programado de cam-
bio, modifica en mayor o menor medida los equilibrios internos de
la organizacin y trastoca los espacios de poder. Pero estos dese-
quilibrios invariablemente llegan a otra situacin de equilibrio,
pues de lo contrario la organizacin no podra sobrevivir. Es de-
cir, la adaptacin se produce por la necesidad que tiene la propia
organizacin de ajustar algunos de sus componentes a un nuevo
equilibrio de sus fuerzas internas o externas.
As pues, mientras que la innovacin es el mecanismo de dis-
paro tendiente a desarrollar ciertas modificaciones en la organiza-
7Los mismos autores indican que en esta definicin la idea de "agencia" se refiere
"allocus de calculabilidad e interpretacin construido por los actores en estructuras orga-
nizacionales y en sus smbolos culturales de accin, en una relacin de interpretacin
actor-estructura" (Arellano y Cabrero, 1993: 70).
8Este punto se aborda ampliamente en el captulo 5 de este libro.
288 ARTURO DEL CASTILLO
cin que le permita adecuar o ajustar su desempeo, la adaptacin
hace mencin a aquellos cambios especficos no anticipados que
se desprenden de dicho mecanismo de cambio. Pero, ahora la pre-
gunta es cmo es que una innovacin puede generar la adap-
tacin? Es decir, cmo se explica el trnsito que existe entre las
acciones de innovacin y los cambios adaptativos?
El trnsito que existe entre la innovacin y la adaptacin no
puede verse como el resultado de fuerzas de generacin espont-
nea sino que tiene que ver directamente con las formas en que los
individuos interactan y constituyen a la organizacin. Por tanto,
este proceso de cambio adaptativo no representa en ningn caso
una relacin causal ordenada, lineal o directa. La relacin entre
la innovacin y la adaptacin debe entenderse en el marco de las
complejas relaciones que establecen los individuos en una orga-
nizacin, esto es, asumiendo la ambigedad que existe en toda di-
nmica organizativa. En este sentido, la complejidad del proceso
de cambio adaptativo resulta no slo porque se transita hacia un
nuevo equilibrio organizacional sino, ms an, porque la adapta-
cin se desarrolla al mismo tiempo que la organizacin mantiene
sus cursos de accin, sus conflictos y sus relaciones de poder.
La poca literatura existente sobre el tema del cambio adapta-
tivo asume diferentes puntos de vista. Sin embargo, quizs las
propuestas interpretativas ms divulgadas son las que asumen la
metfora de la seleccin natural. De acuerdo con estas interpreta-
ciones el cambio adaptativo se desarrolla como un proceso que
describe tres diferentes momentos: a) variacin, b) seleccin y
c) retencin. Estos enfoques asumen una posicin evolucionis-
ta con respecto al desarrollo de la organizacin, es decir, que est
inmersa en un medio "natural" o contextua! que determinan cules
de sus caractersticas organizativas permanecen y cules desa-
parecen.
Recientemente, con el desarrollo de las teoras nuevo institu-
cionalistas, han aparecido otro tipo de interpretaciones del proceso
de cambio adaptativo. Estas otras propuestas an se encuentran
en una etapa de consolidacin terica por lo que se carece de un
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL
289
armazn conceptual ampliamente desarrollado y aceptado. Sin
embargo, en trminos generales se puede decir que para los enfo-
ques institucionalistas el cambio adaptativo es un proceso que
describe tres etapas: a) habituacin, b) objetivacin y c) sedi-
mentacin. Esta interpretacin del cambio adaptativo pone el n-
fasis en la forma en cmo se originan y se transmiten las reglas
sociales que orientan las interacciones sociales de la organizacin;
reglas que se pueden llamar instituciones.
En los siguientes apartados se hace un anlisis de cada una de
estas interpretaciones del proceso de cambio adaptativo. Cabe en-
fatizar que el inters central de este captulo es, ms que cues-
tionar o debatir los supuestos de cada una de estas propuestas,
explicitar sus conceptos y enunciados explicativos para llegar a
una serie de consideraciones -ms que a una conclusin espec-
fica- sobre la naturaleza del cambio adaptativo en organizaciones
gubernamentales.
LA ADAPTACIN COMO PROCESO
DE SELECCIN NATURAL
EN LA TEORA de la organizacin son abundantes las propuestas
evolucionistas que intentan explicar diversos fenmenos organiza-
cionales (Freeman y Hannan, 1989; Jantsch y Waddington, 1976;
Kaufman, 1975; Ruse, 1974). Sin embargo, en este apartado se
presenta slo un esbozo de las ideas relacionadas con la metfora
de la seleccin natural para, posteriormente, destacar algunas de las
explicaciones que se han dado sobre los procesos de adaptacin.
Los enfoques evolucionistas que se han desarrollado en el
campo de los estudios organizacionales, como muchas otras disci-
plinas sociales, tienen su fuente de inspiracin en los trabajos de
Darwin. Es bien conocida la aportacin de este autor al estudio
de la evolucin de los organismos vivos y sus implicaciones en la
historia del conocimiento humano. La claridad de sus propues-
tas han permitido establecer algunas asociaciones ideas entre
la forma en cmo un organismo se desarrolla y las formas como
se piensa que una organizacin nace, crece y desaparece.
290
ARTURO DEL CASTILLO
La utilizacin de los argumentos de las ciencias naturales
para explicar algunos de los fenmenos organizacionales se debe,
en parte, porque persiste la idea que toda organizacin, al estar
conformada por personas, reproduce los esquemas de evolucin y
vida de los individuos que la componen. De hecho, para algunos
autores (Brunsson, 1985; Freeman y Hannan, 1977; Weick, 1969),
la dinmica organizativa, es decir, su historia, su funcionamiento
y estructura no es sino la suma de las experiencias individuales.
Experiencias que se constituyen tanto de aspectos sociales y cul-
turales como biolgicos y ecolgicos.
El elemento toral de la teora evolucionista clsica es, sin
duda, el concepto de seleccin. De acuerdo con la propia descrip-
cin que hizo Darwin, el concepto de seleccin se puede entender
en dos sentidos: como procedimiento deliberado o bien como re-
sultado de un procedimiento no deliberado." En este segundo sen-
tido, Darwin habl de la seleccin natural como el procedimiento
por el cual la lucha por la vida asegura la sobrevivencia del ms
apto. En su clebre obra, El origen de las especies, Darwin esta-
bleci:
Bajo condiciones variables de vida todos los seres orgnicos
presentan diferencias individuales en casi todas las partes de
su estructura, constitucin y costumbres. Este hecho, relacio-
nado con la complejidad infinita que existe entre las rela-
ciones de los seres orgnicos entre s y con su entorno, me ha
llevado a concluir que todo ser vivo experimenta constantes
variaciones que les permiten tener una ventaja relativa en su
lucha por la sobrevivencia. As, los individuos de cualquier
especie que tengan la capacidad de generar variaciones tiles
tendrn seguramente las mayores probabilidades de conser-
9Darwin (1859: 159) seala que un ejemplo de seleccin, como proceso deliberado,
son los trabajos de manipulacin gentica o hereditaria que en su tiempo comenzaban a
realizarse. Nuevamente se puede establecer una asociacin entre este tipo de seleccin y
los programas de reestructuracin o cambio planeado. En este tipo de procesos, los agen-
tes del cambio realizan la seleccin pues definen qu parte de la organizacin o si la orga-
nizacin en su conjunto sobrevive o desaparece.
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 291
varse en la lucha por la vida y, por el poderoso principio de la
herencia, preservar su especie. A este principio de conserva-
cin o sobrevivencia de los ms adecuados lo he llamado se-
leccin natural (Darwin, 1859: 161).
As pues, la expresin seleccin natural permite establecer un
hecho fundamental: la existencia de pequeas variaciones que se
verifican en los seres vivos a intervalos irregulares de tiempo, va-
riaciones que, por la ley de la probabilidad, se traducen, en parte,
en ventajas comparativas para los individuos u organismos que
las presentan. Es decir, pequeas variaciones que le permiten a los
individuos adaptarse a su medio ambiente y sobrevivir. En este
mismo sentido, la idea de seleccin natural ha traspasado las fron-
teras de las ciencias naturales y se ha instalado en las explicacio-
nes de fenmenos sociales de corte evolucionista. 10
A pesar de las mltiples crticas que se le han hecho a los
enfoques evolucionistas en las ciencias sociales (Elster, 1983), la
metfora de la seleccin natural ha permitido a varios autores expre-
sar la imagen de cambios incrementales, casi imperceptibles y
constantes, que las organizaciones realizan con el objeto de adap-
tarse a las situaciones presentes y, de esta forma, asegurar su per-
manencia. Sin embargo, existen algunos artificios en esta met-
IODe acuerdo con Freeman y Hannan (1989), quizs los mejores representantes de las
propuestas evolucionistas en el campo de los estudios organizacionales, la obra de Hew-
ley (1950) puede verse como el punto de encuentro entre la ecologa como disciplina
biolgica y la ecologa humana como disciplina social. Hewley trat de establecer la con-
tinuidad conceptual con la ecologa de las plantas y los animales con la ecologa humana.
Este autor caracteriz a esta ltima como el estudio de la forma y del desarrollo de la comu-
nidad humana. La comunidad, en este sentido. est construida como un sistema de relaciones
territorialmente localizado entre partes funcionalmente diferenciadas (Hewley, 1968: 38).
As pues, desde este punto de vista, la ecologa humana se refiere al problema general de
la organizacin, concebida como un atributo de la poblacin, punto de vista que concuer-
da con una larga tradicin sociolgica. Cabe sealar que existe una importante distincin
entre la ecologa humana y la llamada ecologa poblacional u organizaconal; enfoque que
se ha desarrollado en el marco de la teora de la organizacin. En trminos generales se
puede decir que la diferencia est en el objeto de estudio. Mientras la ecologa humana
se centra en estudiar a la sociedad en su conjunto, la ecologa poblacional enfoca su inters
en los aspectos organizacionales. Ms adelante se desarrollarn los conceptos y argumen-
tos ms importantes de la ecologa poblacional.
292
ARTURO DEL CASTILLO
fora. La adaptacin vista como un proceso de seleccin natural
puede l ~ v r a considerar al cambio como una actividad que tiene
una direccin "natural" hacia el establecimiento de un orden que,
generalmente, es asociado con la idea de progreso.
En este sentido, ntimamente vinculado a la idea de que el
cambio es una caracterstica de un sistema organizativo est la
idea del uniformismo, es decir, el principio de que las propias fuer-
zas que producen el cambio son leyes generales inmutables que
rigen a la organizacin y la modifican uniformemente. As, cuan-
do se habla de evolucin muchas veces se parte del supuesto de
que existe un orden lineal y natural del sistema y, por tanto, que un
proceso evolutivo pasa por sucesivos estados de ese orden lineal."
Lewontin (1968) estableci una interesante analoga entre los
procesos de seleccin natural y la aparente inocencia del juego de
naipes. Si las cartas son barajadas repetidamente es claro que hay
un cambio continuo, pero, se puede decir que la baraja evolucio-
na? Todo depende, algunos aceptaran cualquier nuevo arreglo
como parte de la evolucin, mientras que otros podran decir que
debe haber algn orden dentro del caos antes de que pueda decir-
se que hay evolucin.
Lewontin (1968: 644) seala que si se contina barajando las
cartas, stas podran resultar agrupadas por color o por secuen-
cias ascendentes. En ambos casos se puede decir que se ha creado
un orden, pero eso es slo porque se tuvo alguna idea preconcebi-
da de lo que es el orden. Adems, una agrupacin casual de las
cartas no es menos probable que cualquier otro arreglo. Si debe
crearse el orden para que los eventos ilustren evolucin, entonces
significa que la evolucin no es un hecho ni una teora, sino sim-
plemente una forma de organizar el conocimiento. As pues, un
11La evolucin, desde este punto de vista, puede representarse por una lnea de un
grfico bidimensional con el tiempo en un eje y una descripcin de la organizacin en el
otro; donde, adems, se supone que esa lnea es siempre ascendente o descendente. Pero
esta caracterizacin limita la evolucin a aquellos atributos para los que se puede estable-
cer una orden lineal sensible. Por tanto resulta insuficiente pues se sabe que la dinmica
organizacional posee una compleja relacin entre lo real y lo simblico; entre lo racional
y lo irracional (Brusson, 1985).
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 293
observador que ve los eventos que se suceden puede imponer sobre
ellos alguna preconcepcin acerca del orden, lo que le permitira
ver los casos que cambian, compararlos y determinar si en lo que
observa hay una progresin hacia el orden. Si la hay, el observador
puede argumentar que ha ocurrido la evolucin.
Estas consideraciones sugieren que se puede ver a la evolucin
como un cambio continuo, en forma de pequeas adaptaciones,
o como un cambio que se da en direccin del orden, requiriendo
esta ltima postura explicitar cules son las preconcepciones res-
pecto del orden.
Existe la evidencia para afirmar que la dinmica organizativa
lejos de ser el resultado de un conjunto uniforme y estable de pro-
cesos es ms el producto de la ambigedad que existe en toda
interaccin humana (Del Castillo, 1997). De tal forma que se ha
descrito a la organizacin, particularmente las de carcter guber-
namental, como sistemas flojamente acoplados (Weick, 1969). Es
decir, organizaciones con amplios mrgenes de discrecionalidad y
laxitud en sus estructuras y funciones." As pues, desde el punto
de vista de este captulo, el movimiento que puede haber del caos
hacia el orden no se puede considerar como una caracterstica ne-
cesaria en la dinmica organizativa. En vez de eso, lo que aqu se
aduce es que el estado permanente de cualquier organizacin es el
resultado de un cambio continuo separndose de un estado ori-
ginal, pero estos cambios no necesariamente deben dirigirse al
aumento del orden.
En este sentido, aqu se considera al cambio adaptativo como
un proceso que no necesariamente lleva un fin claro o congruente
con el resto de la organizacin. Es decir, no siempre la adaptacin,
entendida como cambio continuo, est orientada hacia un orden
12En efecto, junto con la idea de sistemas flojamente acoplados, el concepto de anar-
quiaorganizada (March y Olsen, 1976) parece particulannente apropiado para comprender
los procesos organizativos dela administracin pblica ya que la naturaleza de su propia
configuracin es, en muchos sentidos, decarcter ambiguo. Por ejemplo, no son pocas las
organizaciones gubernamentales en la que se puede constatar una falta de coordinacin
entre las actvdades y los objetivos de los individuos -que estn separados en unidades
funcionales-. la existencia de mltiples mbitos de inters y jurisdiccin que se sobrepo-
nen desordenadamente, y los complejos procesos de toma de decisiones.
294 ARTURO DEL CASTILLO
predefinido. Usualmente, el orden que se le puede atribuir es ms
el resultado de un esfuerzo racionalizador a posteriori que el ver-
dadero reflejo de la dinmica de este tipo de cambio.
Lo anterior lleva al punto central de este captulo: si la adap-
tacin en las organizaciones no describe un orden predefinido, es
decir, no es susceptible de ser predecido cmo es que este tipo de
cambio se lleva a cabo? A este respecto en la teora de la organi-
zacin existe un conjunto de propuestas e hiptesis que se pueden
agrupar en dos grandes movimientos: el enfoque contingente y la
perspectiva de la ecologa poblacional. En las siguientes lneas se
sintetizan los principales argumentos de estos dos enfoques.
Enfoque contingente
La teora contingente considera a las organizaciones como un
agregado de variables (objetivos, estructura, recursos humanos,
tecnologa y procedimientos administrativos) que modifican sus
propias configuraciones y sus sistemas de interaccin con el resto
de las variables en funcin de las exigencias del entorno de la orga-
nizacin. De este modo, el cambio organizativo slo puede expli-
carse mediante un cambio previo en las condiciones externas de
la organizacin.
Nadler (1981) propone un modelo de cambio organizativo en
inputs, procesos de transformacin y outputs: los inputs son los
recursos e historia del entorno; la transformacin se refiere a
las tareas, organizacin informal y componentes individuales y
formales de la organizacin; y los outputs pueden ser a nivel indi-
vidual, de grupos o de la organizacin en su conjunto. De acuer-
do con este modelo, las organizaciones sern ms eficaces cuando
sus componentes principales sean ms congruentes. As pues, el
problema de ejecutar los cambios se convierte en un problema de
gestin de los inputs, transformacin y outputs para mantener la
congruencia (Goodman y Kurke, 1982).
Desde el punto de vista de esteenfoqlle,los elementos bsicos
para que una organizacin se adapte. l su entorno son la estrate-
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL
295
gia, la planeacin y la estructura. La eleccin de una determinada
estrategia permite que las organizaciones se adapten. Hall (1980)
investigcmo un entorno turbulento y hostil afecta a las estrategias
de sobrevivencia utilizadas por la gestin. De la misma forma, la
incertidumbre puede motivar estrategias de planeacin completas
e integrales (Lindsay y Rue, 1980). La estructura es otro componen-
te que las organizaciones modifican a menudo en un esfuerzo por
adaptarse a los cambios del entorno. Numerosos estudios, desde
un punto de vista contingente, aceptan la idea de que el entorno
afecta a la estructura de alguna forma, por ejemplo, los trabajos de
Burns y Stalker (1961), Woodward (1968) y Lawrence y Lorsch
(1967), entre otros.
En sntesis, para este tipo de propuestas, los entornos de
las organizaciones cambian constantemente y las organizaciones
responden a estas fuerzas. La adaptacin a los entornos cambian-
tes explica, en buena medida, el desarrollo de las organizaciones; las
diferencias y cambios lentos en las estructuras, procesos y com-
petencias por medio de generaciones sucesivas. El curso especfi-
co de la evolucin y de los cambios en las organizaciones viene
determinado en ltima instancia por las caractersticas del entor-
no. En esencia, la adaptacin a un entorno cambiante explica las
diferencias entre las organizaciones y, por tanto, los cambios y
las evoluciones.
De aqu se desprende, por ejemplo, la conocida distincin de
Burns y Stalker (1961: 120-122) entre organizaciones mecnicas,
que tienen estructuras muy rgidas y especializadas, y organi-
zaciones orgnicas, con estructuras ms flexibles y menos espe-
cializadas. Enfrentadas a entornos inestables, las organizaciones
orgnicas deben de desarrollar una estructura generalista que no se
adapta de forma ptima a ninguna configuracin del entorno, pero
que es ptima para todo el conjunto de configuraciones. En otras
palabras, se encuentran organizaciones especializadas entor-
nosestables.y ciertos y organzaeionesgenerales y flexibles en
entornos ines,tables e inciertos.
296 ARTURO DEL CASTILLO
Para este enfoque, no obstante, la adaptacin de la organiza-
cin es un proceso lento. Meyer (1978: 205), por ejemplo, seala
que los cambios organizativos no se producen con tanta rapi-
dez como los cambios del entorno. Como resultado, la adaptacin
entre organizaciones y entornos es mayor en el momento de la
fundacin, y posteriormente declina gradualmente hasta que se
convierte en necesaria una reorganizacin o sustitucin de las
unidades existentes. La organizacin que inicialmente es una aco-
modacin al entorno, eventualmente se convierte en un impedi-
mento para los cambios y debe alterarse de forma fundamental.
Pero si bien es cierto que las organizaciones son lentas para
adaptarse a los cambios del entorno, cuando el cambio se produce
se crean modificaciones revolucionarias simultneamente en mu-
chas variables de su estructura (Friesen y Miller, 1980). Es decir,
aunque las organizaciones normalmente se resisten al cambio de-
bido a su inercia, cuando se modifican, suelen cambiar de forma
extrema ms que de forma evolutiva.
El problema con el enfoque contingente es que mantiene una
visin sincrnica y singular de los procesos de adaptacin. Sin-
crnica porque percibe a la adaptacin como un proceso que se
desarrolla en forma armnica, es decir, con la misma intensidad y
siempre con base en ciertas leyes "naturales" de intercambio entre
la organizacin y su medio ambiente. Para esta visin no hay con-
flicto en el proceso adaptativo y las relaciones de la organizacin
con el entorno se limitan a un mero intercambio de factores exter-
nos y medibles como la tecnologa, los programas de planeacin,
etctera. Por tanto, las estructuras y los procesos organizacionales
son analizados en etapas evolutivas estables. No obstante, la din-
mica organizativa suele ser irregular y discontinua. Como lo han
demostrado Cyert y March (1963) y Crozier y Friedberg (1977), por
ejemplo, la organizacin se desarrolla en trminos ambiguos en
tanto que es la negociacin poJftica y la lucha por el poder la que
va definiendo los objetivos y las estrategias de la organizacin.
El otro problema del enfoque contingente, su poemrasingular
ante la adaptacin, se relaciona con su visin segmentada dela
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 297
realidad organizativa. Para los autores que suscriben este enfoque
es posible analizar los diferentes elementos que componen a la
organizacin de forma aislada (objetivos, estructuras, funciones y
estrategias), como si cada elemento fuera independiente uno de
otro. Es cierto que la adaptacin se puede iniciar como una accin
aislada pero la experiencia demuestra que una vez iniciado una
actividad, cualquiera que sta sea, en el contexto de una organi-
zacin, pronto esa accin estar inmersa en un conjunto de com-
plejas interacciones (March, 1994). Por tanto, el estudio de los
cambios adaptativos debe ser abordado desde una ptica que con-
sidere a la organizacin en su conjunto, sin minimizar o esquema-
tizar su dinmica en relaciones causales entre ciertas variables de
entorno y su estructura interna.
Ecologa poblacional
Esta perspectiva de anlisis rechaza que se pueda estudiar el cam-
bio organizativo como la mera adaptacin de la organizacin al
entorno mediante determinadas acciones deliberadas (como las es-
trategias, la planeacin y los cambios de estructuras). Afirma, en
cambio, que las inercias estructurales impiden elegir las estrate-
gias y el diseo estructural por lo que el estudio de las organiza-
ciones slo se puede hacer en un nivel ms general mediante el
anlisis de la ecologa poblacionaI. Es decir, la nica forma de
entender el proceso de adaptacin de las organizaciones al entorno
es haciendo una clasificacin de las mismas que permita diferen-
ciar distintos modelos. Esto se debe, en parte, porque es de esperar
que se den diferentes configuraciones de funciones y de relaciones
segn la relacin que exista entre la organizacin y medio am-
biente y las etapas de desarrollo organizacional (Aldrich, 1979).
Esta perspectiva no modifica la hiptesis de la dependencia
de la organizacin hacia el entorno sino que discute la manera de
estudiar esta relacin. Para los autoresquesuscriben esta corrien-
te es errneo investigar los. sisteD1Jl$ .eI=cin de alternativas
y modificacionesestrueturales . Y' .quelas organizaciones siguen
298
ARTURO DEL CASTILLO
un proceso evolutivo de seleccin natural, y slo una vez que se
ha producido esta evolucin es posible hacer clasificaciones de
organizaciones en funcin de su xito en el cambio y de las carac-
tersticas del mismo.
As pues, la ecologa poblacional puede verse como una de las
formulaciones sociolgicas ms acabadas de la teora de la selec-
cin natural en el campo de los estudios organizacionales." Para
este enfoque, al igual que el contingente, existe una relacin un-
voca entre el entorno y la organizacin: los medios ambientes
actan y las organizaciones responden. De tal forma que los am-
bientes seleccionan algunas organizaciones para la extincin y
permiten que otras sobrevivan. As pues, para la ecologa pobla-
cional, el proceso de seleccin natural implica que el entorno es
quien seleccione a algunas organizaciones (seleccin positiva), o
bien, que no seleccione a otras (seleccin negativa) (Zachariah,
1971).
Para los autores que suscriben este enfoque existen ciertas
"leyes naturales" que regulan el proceso de seleccin de las orga-
nizaciones. En buena medida esta idea la han retomado de los
avances experimentales que hay en el campo de las ciencias natu-
rales, especialmente en la biologa. Por ejemplo, para Freeman y
Hannan (1977) existe una fuerte analoga entre la relacin que
guarda un pez y su hbitat en un lago y la relacin que existe en-
tre una organizacin y su entorno. Pues al margen de la capacidad
de control y direccin que tengan los individuos, el comporta-
miento de la organizacin est reglado ms por las leyes que diri-
gen la lucha por los recursos, que define su sobrevivencia. De tal
forma que, para este enfoque, las organizaciones tienen la capaci-
dad de adaptarse a los cambios de su entorno y de hacerse tan
complejas como su medio le demande.
13Quizs el primero y ms influyente planteamiento de la perspectiva ecolgica de
las organizaciones es el de Freeman y Hannan (1977). Estos autores han mantenido su
interesen el estudio de la ecologa poblacional yel lector puede encontrar una &(ntesis de
sus en (Freeman y Hannan, 1989). Para una revisin ms integral de este
enfoqne y de sus capacidades explicativas y lirnitllciOlles metodolgiclSVase Baum, 1996.
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 299
La ecologa poblacional entraa un sentido evolucionista en
sus proposiciones. Por ejemplo, el eje central de su argumentacin
es que aquellas pautas de actividad que mejor sirven a la organiza-
cin van a ser reforzadas y conservadas, mientras que las que no
le sirvan desaparecern, siendo el resultado final la evolucin de
un modo de actividad que permite una adaptacin mejor al medio.14
Sin embargo, el estado actual de la literatura que suscribe la
ecologa poblacional presenta dos grandes inconvenientes. Por un
lado, cabe preguntarse si en realidad las relaciones que establece
una organizacin con su entorno son siempre de carcter unidi-
reccional, es decir, es siempre la organizacin la que se adapta a
los cambios del entorno? Hasta qu punto la organizacin tambin
puede generar transformaciones en su medio ambiente?
Weick ha sido uno de los ms vigorosos defensores del punto
de vista de que las organizaciones no slo responden a los cambios
que experimenta su entorno; sino que tambin crean o transfor-
man deliberadamente sus entornos ms que esperar pasivamente
su seleccin positiva o negativamente. As, por ejemplo, seala
que muchas veces "los directivos construyen, reorganizan, singu-
larizan o destruyen muchos de los rasgos de sus entornos, en la
medida que literalmente definen y crean sus propias restricciones
en trminos de promulgacin-seleccin-retencin" (Weick, 1969:
146).
En este sentido, las organizaciones, adems de modificar su
medio ambiente por medio de su estructuracin de la vida social,
son tambin entes activos en el proceso del cambio social. Un ejem-
plo de una organizacin como agente de cambio se encuentra en
el estudio de Selznick (1949) sobre el Tennessee Valley Authority
(en adelante TVA). Este estudio, adems de su relevancia para el
anlisis del cambio, es importante por la contribucin que hace
14Al respecto, cabe sealar que dentro del enfoque poblacional existe un amplio
debate que es protagonizado entre dos grupos de autores que perciben de forma diferente
el proceso evolutivo en las organizaciones. Para Unos la evolucin est dada por la lucha
del msapto (2achllriab, 1971); para otros, el progreso de laosganizacin se explica mejor
por el control humano que como resultado de la sbrevivencia del ms apto
1979).
300
ARTURO DEL CASTILLO
al tema del impacto que tiene la organizacin sobre el medio am-
biente. Existe una relacin recproca entre las organizaciones y su
contexto, pues a medida que interactan cada una afecta a la otra.
En otras palabras, Selznick ha demostrado que las organizaciones
no slo estn al servicio de una realidad, sino que tambin son
constitutivas de la realidad.
Por otro lado, la ecologa poblacional pareciera atribuirle al
concepto de entorno una estabilidad y orden poco observable en
la realidad. Por ejemplo, cul de las explicaciones siguientes es
ms aceptable?: "la organizacin se fusion con otra porque fue
seleccionada negativamente" o "la organizacin se desarticul y
sus funciones pasaron a otra agencia porque hubo un cambio en
la poltica econmica del gobierno, derivada de las presiones de los
acreedores internacionales que exigieron mejores formas de con-
trol. Esta medida, adems, permiti que el sindicato ya no tuviera
injerencia directa en la designacin de puestos operativos y que
las estrategias de la organizacin pasaran a ser responsabilidad de
un grupo colegiado menos crtico del gobierno".
La primera explicacin sugiere que el entorno est integrado
por fuerzas naturales abstractas. Casi como si una divinidad hicie-
ra la seleccin positiva o negativa. La segunda explicacin con-
sidera al entorno en trminos de grupos e intereses especficos, de
poder econmico y poltico, de opciones y decisiones que toma la
gente y que podran haber sido distintas. Paradjicamente, parece
que la propuesta ecolgica se olvida del hecho que las organiza-
ciones estn formadas por individuos que poseen intereses con-
cretos y, por tanto, fuente de numerosos conflictos y negociacio-
nes polticas. En suma, el modelo relacional entre organizacin y
entorno que describen autores como Aldrich (1979), Carroll (1984),
y Freeman y Hannan (1989) suele ser limitado, pues se ignora una
gran parte del poder, del conflicto y de la desorganizacin que
existe en los procesos organizacionales.
No obstante las limitaciones que aqu se han destacado. los
enfoques que suscriben la metforct deJa selecCinnatural ayudaJl
aentenderalgunas caractersticas de los procesos de cambio actatr
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL
301
tativo. Para sealar estos alcances falta analizar puntualmente
cada uno de los elementos que, de acuerdo con estas interpretacio-
nes, constituyen el proceso de cambio adaptativo. El argumento
que en general siguen estas propuestas se puede sintetizar en la
siguiente cita:
Para que tenga lugar un proceso adaptativo, necesita haber
variaciones (como por innovaciones), aspectos estables del
medio ambiente que seleccionan diferencialmente entre tales
variaciones y un sistema de retencin y propagacin que se
ajuste rgidamente a las variaciones seleccionadas. Los aspec-
tos de variacin y de retencin estn inherentemente en desa-
cuerdo. Cada nueva mutacin representa una falla de repro-
duccin de una forma anteriormente seleccionada. Un ritmo
de mutacin demasiado alto pone en peligro la preservacin de
adaptaciones ya logradas. Por 10tanto, en los sistemas evo-
lutivos surgen mecanismos para limitar el ritmo de variacin.
Cuanto ms complicada sea la adaptacin lograda, habr ms
probabilidades de que las mutaciones sean nocivas y, por 10
tanto, sern ms fuertes las inhibiciones de la mutacin. Por
esta razn podemos esperar encontrar gran fuerza en los sis-
temas de conservacin y propagacin, 10que llevar a una
perpetuacin de las caractersticas que fueron anteriormente
de adaptacin, mucho tiempo despus de que los cambios del
medio ambiente les hayan quitado su adaptabilidad (Camp-
bell, 1965,42-43).
Las ideas esenciales de la cita anterior son:
1. El proceso de cambio adaptativo involucra tres elementos:
variacin, seleccin y retencin;
2. las variaciones se pueden seleccionar negativa o positiva-
mente;
3. los procesos de
4., recurrir a.}ID c:oncepto
explicar el euI'sOque cambio
302
ARTURO DEL CASTILLO
5. son necesarios ritmos moderados para la sobrevivencia y
para obtener ventajas de la adaptacin;
6. cualquier orden que aparezca se debe a una percepcin re-
trospectiva de un sistema de seleccin, y no a variaciones pre-
vistas, y
7. la adaptacin puede ser considerada como un modelo de se-
leccin y eliminacin de lo inadecuado.
A continuacin se discute brevemente cada uno de los ele-
mentos que constituye el proceso de cambio adaptativo, de acuer-
do con estas propuestas.
Variacin. Las variaciones son las expresiones concretas de
las decisiones de innovacin. Es decir, una vez que una organiza-
cin decide iniciar un proceso de innovacin se registran una serie
de variaciones que desencadenan mltiples formas de reconfigura-
cin de una parte o de la organizacin en su totalidad. En general,
para este tipo de interpretaciones, se considera que "mientras ms
numerosas y heterogneas sean las variaciones, ms ricas sern
las oportunidades de innovacin ventajosa" (Campbell1965: 28).
Un punto importante en esta forma de entender el proceso de cam-
bio adaptativo es que la forma de configuracin organizativa que
se puede observar en una organizacin "sobreviviente", sin im-
portar su actual eficacia aparente, es el resultado de constantes
variaciones que luego fueron transformndose gradualmente en
su forma presente.
Seleccin. El proceso de seleccin es considerablemente ms
complicado que la variacin. Es tan complicado que varios cr-
ticos de las propuestas evolucionistas piensan que no puede ser
aplicado al estudio de los procesos organizacionales. Su objecin
es que la seleccin puede ocurrir en tantas formas que el concep-
to no explica mucho 10que sucede. Es fcil atribuir todo 10que
ocurre a alguna clase de seleccin, y por esta razn el argumen-
to pierde su capacidad explicativa. Existe tambin el peligro de
pensar circularmente. Por ejemplo, si se observa el resultado de un
supuesto proceso de seleccin se. puede "explicar" la. existencia
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 303
de este resultado diciendo que fue seleccionado. Pero cuando se
hace la pregunta "cmo se sabe que fue seleccionado?", la
respuesta frecuentemente es "porque est all". Est all porque
fue seleccionado, fue seleccionado porque est all. En con-
secuencia, se debe tener cuidado al especificar el sistema o los
criterios de seleccin y sus resultados de forma independiente, y
evitar as la tentacin de inferir en el sistema de seleccin por los
resultados que produce. Ahora bien, los criterios de seleccin pare-
cen ser casi infinitos en nmero. En el caso de las organizaciones,
se puede pensar en numerosas preInisas de decisin (Simon, 1947)
que sirven como criterios de seleccin: aceptar respuestas rpi-
das, rechazar respuestas lentas; aceptar una respuesta novedosa,
rechazar una respuesta convencional. Pero aunque los criterios
son abundantes, no es necesario suponer que se emplea un n-
mero infinito de ellos. Adems, es probable que los criterios exis-
tan en las jerarquas, de tal modo que algunos son aparentemente
ms importantes y se explican con ms frecuencia que otros. En
general, se puede estar de acuerdo en que el medio ambiente,
incluyendo el medio ambiente compuesto por otras organizacio-
nes, impone criterios para la seleccin, pero no necesariamente en
todas las organizaciones. Aquellos que toman las decisiones en las
organizaciones, sirven de intermediarios entre el medio ambiente
y los efectos que ste produce al interior de la organizacin. Esto
significa que los criterios de seleccin tienen su origen ms bien en
quienes toman las decisiones y no en el medio ambiente. Aquello
a lo que prestan atencin y lo ponen en ejecucin, los indicadores
de que se valen, el motivo por el que usan estos indicadores, sus
habituales tendencias al descuido y sus procesos para detectar y
dirigir, todos estos aspectos que resultan ms importantes como
fuentes de seleccin de criterios.
Retencin. La retencin' significa la preservacin de las va-
riaciones que han sido seleccionadas positivamente, de tal forma
que la organizacin logre mantener las innovaciones consideradas
como adecuadas. En este sentido. los sistemas de retencin no
son simplemente depositarios de interpl'etaeiones " variaciones
304 ARTURO DEL CASTILLO
que han sido seleccionadas, sino que afectan acciones subse-
cuentes de la organizacin. En algunas ocasiones, las variaciones
retenidas son revisadas con frecuencia y, otras veces, son protegi-
das en formas elaboradas que pueden entrar en conflicto con nue-
vas variaciones y selecciones. Es decir, los contenidos retenidos
pueden ser poco constantes internamente. Este punto es decisivo.
El sistema de seleccin funciona en trminos de informacin de
entrada contempornea, un aqu y ahora psicolgico y las innova-
ciones que son seleccionadas para retenerse pueden contradecir
innovaciones que fueron almacenadas previamente y que fueron
vlidas para el aqu y ahora anterior. En consecuencia, de acuerdo
con este modelo, para entender el funcionamiento de los procesos
adaptativos dentro de las organizaciones, puede ser necesario pos-
tular una reorganizacin interna en el sistema de retencin, aun-
que tal reorganizacin no reciba la atencin central en las ver-
siones biolgicas de la teora de la seleccin natural.
En conclusin, tanto el enfoque contingente como el ecolgico
asumen un conjunto de conceptos y argumentos explicativos con
un marcado sesgo evolucionista para explicar el proceso de cam-
bio adaptativo. Estas propuestas permiten entender que la adap-
tacin es un proceso continuo, de pequeas modificaciones no
anticipadas, que se van seleccionando y reteniendo en la organiza-
cin. De tal forma que la configuracin que presenta una organi-
zacin, en un momento dado, debe interpretarse como el resultado
de mltiples variaciones que se han ido reteniendo en la organiza-
cin, confirindole su estado actual. Sin embargo, como se ha vis-
to, la propuesta deja algunos puntos sin una explicacin completa.
El punto que aqu interesa destacar es cmo se lleva a cabo la
retencin de las variaciones en la organizacin. Es decir, cmo es
que una organizacin mantiene ciertas innovaciones no anticipa-
das en su configuracin? Al respecto, recientemente las propues-
tas nuevo institucionalistas, de corte sociolgico, parecen dar una
explicacin a este problema. Pata esta otra propuesta, la clave
paraentender el proceso de cambio adaptativo esten el estudio
delas formas enqtleunaorganizadt1.. tnstitucionaliZ4ciettas
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL
305
prcticas y arreglos organizacionales, pues estas prcticas y arre-
glos son los elementos torales para entender el conjunto de reglas,
llamadas instituciones, que articulan las interacciones sociales de
los individuos en una organizacin.
LA ADAPTACIN COMO PROCESO
DE TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL
EN CASI todos sus usos el concepto de institucin connota la pre-
sencia de reglas compartidas que son vistas como vinculantes por
los actores sociales, y que estructuran sus actividades y sus interac-
ciones recprocas, al igual que las reglas que regulan la prctica de
un deporte estructuran las actividades y las posibles interaccio-
nes de los jugadores que lo practican (Jepperson, 1991).
Al respecto, cabe sealar que la fuerza imperativa de las insti-
tuciones las diferencia de las meras convenciones, que son arreglos
sociales similares a las instituciones pero mucho ms fcilmente
dispensables, ya que no oponen la resistencia al cambio que opo-
nen las primeras. As pues, la resistencia al cambio y la no dispen-
sabilidad delinean la diferencia de lo que ha adquirido los atributos
de lo institucional frente a lo meramente convencional."
Quizs Scott sea quien ha dado la definicin ms integral de lo
que es una institucin al sealar que:
Las instituciones consisten en estructuras y actividades cog-
noscitivas, normativas y regulativas que proveen de estabilidad
y significado al comportamiento social. Las instituciones se
15Tambin se puede expresar la diferencia entre convenciones e instituciones re-
curriendo a la teora de la l6gica de la accin colectiva. Desde esta perspectiva, aunque
tanto lasinstituciones como las convencionesconstituyenmecanismosque resuelvenpro-
blemas de coordinaci6n social y, por tanto, su cambiorequiereafrontar y resolver undile-
ma de accincolectiva, el cambiode las institucionespresentadilemas de accincolectiva
muchoms complejosy difcilesde resolverque los que presentael cambiode las conven-
ciones sociales. Por consiguiente, cuanto mayores.. deinstitucionalizaci6nde un
fen6menosocial, ma)'ocset'l su inercia. porque que opondr a las
tentativasde.Cmbio. Pata el.lector interesado,.LeVlis(19(j9)0t'receunanlisis de las con-
vetICiones sociales como mecanismos de coordinliCi6nsocial que tfrecen una soluci6n.a
dilemas sociaIesque tienen la forma de juegos de C(lC)l'dinaci6n. . .
306 ARTURO DEL CASTILLO
manifiestan de diferentes formas -en la cultura, en las estruc-
turas sociales y en las rutinas- y operan en mltiples niveles
de jurisdiccin (cursivas del autor) (Scott, 1995: 33).
De esta definicin se deduce que las instituciones son sis-
temas multifacticos que permiten a los individuos percibir una
forma y un orden en sus interacciones sociales. En sntesis, son re-
gulativas aquellas reglas que son percibidas por los actores como
reglas objetivas y externas que configuran un sistema de incenti-
vos y penalizaciones. Es decir, los procesos regulativos involucran
la capacidad de establecer reglas sociales, susceptibles de ser con-
troladas y utilizadas como medios de sancin. 16
Por su parte, las reglas normativas o constitutivas son aque-
llas que configuran la identidad de los actores y el sentido subya-
cente a las interacciones que estos despliegan. El nfasis aqu est
en las reglas normativas que introducen a la vida social una di-
mensin prescriptiva y obligatoria. Los sistemas normativos inclu-
yen tanto valores como normas. Los valores definen lo que es de-
seable y el marco mnimo de preferencias de los individuos. Las
normas especifican qu cosas se pueden hacer, es decir, definen la
legitimidad de las acciones de los actores. Algunos valores y nor-
mas son aplicables para todos los miembros de la colectividad, sin
embargo, algunos otros slo son aplicables para cierto tipo de indi-
viduos o posiciones sociales. Esto es lo que prefigura lo que los
autores institucionalistas llaman roles sociales. Es decir, la expec-
tativa de que ciertos individuos, ubicados en determinadas posi-
16Las propuestas de anlisis de los autores nuevo institucionalistas de corte econ-
mico enfatizan particularmente la dimensin regulativa de las instituciones. Desde este
punto de vista, las instituciones afectan el comportamiento de los individuos en tanto que
son utilizadas como puntos de referencia en sus clculos de costo-beneficio. Por ejemplo.
North ha sealado que "las instituciones son perfectamente anlogas a las reglas de un
juego deportivo de competencia. Es decir, consisten en reglas formales escritas y cdigos,
no escritos, de conducta que complementan y refuerzan las reglas formales ... las reglas y
los cdigos informales en ocasiones son violados y, por consiguiente, se activan los me-
canismos de sancin. Por tanto, una aspecto esencial del funcionamiento de las institucio-
nes consiste en controlar las violaciones a los arreglos sociales y aplicar penalizaciones"
(North, 1990: 4).
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 307
ciones sociales, se desarrollen o tengan un cierto tipo de compor-
tamiento."
Finalmente, las reglas cognoscitivas sealan los medios por
los cuales se construye la naturaleza de lo real y los trminos
en que se le da significado a esa realidad. Este aspecto de las ins-
tituciones se manifiesta por medio de los smbolos -esto es, los
signos, los mitos, los rituales y las historias-, que permiten com-
partir los significados que se le atribuyen a las acciones y a los
comportamientos de los individuos. Los significados se constru-
yen de la propia interaccin entre actores y se mantienen o se trans-
forman en la medida que son utilizados para darle sentido racional
a las situaciones que se presentan. 18
As pues, mientras que las reglas regulativas son reglas articu-
ladas y reconocidas por los actores sociales y accesibles a un
observador externo, las reglas normativas y cognoscitivas suelen
permanecer tcitas e inarticuladas, constituyendo una estructura
latente que tiene que ser develada por medio del anlisis de las
reglas observables en las relaciones sociales.
Esta distincin entre reglas regulativas, normativas y cognos-
citivas puede ser reformulada como una cuestin emprica: si la
influencia de las instituciones sobre los individuos se limita a un
simple constreimiento externo -en la forma de incentivos o pe-
17Autores provenientes de la sociologa (Selznick, 1957; 1962; 1992) Yla ciencia po-
ltica (March y Olsen, 1984; 1989; 1995), tienden a retornar con mayor inters el aspecto
normativo de las instituciones. Quizs porque las instituciones son vistas corno elementos
que dan legitimidad a ciertas reglas de conducta y comportamiento que se relacionan con
el poder y el establecimiento de normas sociales y culturales ms all de su utilidad maxi-
mizadora. Por ejemplo, para March y Olsen (1989) cuando un individuo torna decisiones
no se pregunta sobre "cmo se maximizan sus intereses" sino "cul es la decisin ms
apropiada dada una situacin y su posicin de responsabilidad". De tal forma que la mayo-
ra de las veces, las reglas y patrones de conducta inciden en los criterios y marcos valora-
tivos que los individuos toman en cuenta a la hora de decidir.
18El nfasis en la importancia que tienen los smbolos y los significados nos remonta
a una de las ideas centrales del pensamiento de Weber (1904). Para este autor, las acciones
sociales son acciones que se llevan a cabo en trminos subjetivos. Paraentender o explicar
cualquier accin, el observador debe tener en cuenta tanto las condiciones objetivas del
actor como la interpretacin subjetiva que l haga de su propia accin. Socilogos como
Meyer y Rowan (1977) YDiMaggio y Powell (1983) retomanesta postura paradestacar la
presencia de los sistemas decreencias y los rasgescultarales queson impuestos o adoptados
tanto por actores individuales como por oranizaci()nes;
308
ARTURO DEL CASTILLO
nalizaciones- O si va ms all, penetrando su subjetividad y confi-
. gurando sus identidades. El estudio de esta cuestin puede variar
segn la institucin que se elija y la amplitud de la perspectiva
temporal que se adopte. En cualquier caso, conviene tener presente
que si las instituciones son vistas como sistemas de reglas, dichos
sistemas pueden estar estructurados en arquitecturas que con-
tienen una jerarqua de niveles, y si el nivel de las reglas expl-
citas es el ms accesible a la observacin, no por ello es el ms re-
levante.19
Aceptar la distincin entre diferentes reglas o elementos insti-
tucionales plantea 'el problema de ubicar el nivel de anlisis para
los casos especficos que se quieran estudiar. En el tema del cam-
bio, los autores institucionalistas difieren en la primaca que le
atribuyen a los diferentes elementos que conforman las institucio-
nes. Esto es, dependiendo del nfasis que se ponga en los aspectos
regulativos, normativos o cognoscitivos el anlisis del desarrollo
y transformacin institucional se modifica.
Las propuestas que enfatizan los aspectos regulativos de las
instituciones, generalmente, utilizan un enfoque de eleccin ra-
cional. Los socilogos que recuperan esta perspectiva tienden a
centrar su atencin en las reglas y estructuras de gobierno que
permiten desarrollar un orden social estable que, adems, proteja
los intereses de los individuos y regule su comportamiento.P As,
19Eneste punto, cabe destacar la reflexin de Jepperson (1991), quien seala que una
institucin lo es para algo y en relacin con algo. En sistemas jerrquicos con mltiples
niveles. los niveles de orden superior que contienen programas de reglas para los nive-
les ms inferiores pueden ser vistos como instituciones; y en los sistemas que contienen un
centro y una periferia, lo que est en el centro puede ser una institucin con respecto a lo
que est en la periferia.
20En la perspectiva econmica tambin existe este tipo de inters. Quizs el traba-
jo ms representativo es el de North y Thomas (1973), intitulado The Rise ofthe Westem
World: a New Economy History. Estos autores argumentan que el crecimiento econmico no
ocurre hasta que existan los mecanismos que garanticen el rdito privado. Los individuos slo
toman el riesgo de desarrollar actividades sociales si los beneficios privados que pueda otor-
gar dicha actividad son mayores que su costo. Esta situacin hace necesario que los derechos
de propiedad estn bien definidos y respetados. Sin embargo, la existencia de tales institucio-
nes regulativas no garantizan, por s solas, el desarrollo econmico. La creacin de estas
estructuras institucionales es costosa y, por tanto, el gobierno est obligado a presionar a los
diferentes actores sociales a respetar los arreglos institucionales de derechos de propie-
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL
309
Coleman (1990) argumenta que las extemalidades de las acciones
de los individuos afectan el comportamiento de otros actores, por
lo que, de hecho, la estructura regulativa de una sociedad est en
funcin del tipo de relaciones sociales que establezcan los indivi-
duos y los conflictos que de dichas relaciones se puedan derivar.
En el campo de los estudios organizacionales, la investigacin
que realiz Stern (1979) acerca de la evolucin de la National
Collegiate Athletic Association (NCAA) se puede considerar como
un ejemplo del anlisis del cambio en los aspectos regulativos
de una organizacin. El autor describe cmo una organizacin pe-
quea y poco cohesionada se transform en una confederacin
con un amplio poder de influencia en su entorno. En su estudio,
Stern concluy que es a partir del fortalecimiento de las "reglas
del juego", es decir, los incentivos y las penalizaciones a las que
pueden incurrir los actores, que una organizacin puede generar
mecanismos de control comportamental ms eficaces y, por tan-
to, modificar su dinmica organizativa y pasar de ser una organi-
zacin reactiva a una con mayor agresividad en su medio.
En el nivel normativo, existen dos obras que ilustran el tipo
de transformaciones que se pueden dar en este nivel institucional.
El primero, es la obra de Selznick (1949) sobre la TVA. En este es-
tudio, el autor demuestra cmo la estructura y objetivos originales
de una organizacin pueden transformarse por las negociaciones de
sus miembros, por la forma especfica en que se puede desarrollar
el trabajo pero, ms an, por las propias necesidades de adapta-
cin y sobrevivencia de la organizacin.
dad. North y Thomas trataron de comprobar sus hiptesis con una revisin extensiva de la
historia de Europa. Los autores observaron que desde la Alta Edad Media hasta principios
del siglo XVI el desarrollo econmico no fue sostenido dada la poca estabilidad de las insti-
tuciones de los derechos de propiedad. Concluyen que no fue sino hasta principios del si-
glo xvm que. en Holanda e Inglaterra. se edific una estructura que respetaba los derechos
de propiedad. lo cual propici los incentivos necesarios para un crecimiento econmico sos-
tenido. Aunque su interpretacin particular de la historia no ha sido del todo aceptada, el tra-
bajo de North y Thomas permite entender algunos de los aspectos que estn aparejados con
la modificacin de las reglas institucionales ysu repercusin positiva o negativa en el de-
sarrollo de ciertos grupos de individuos.
310 ARTURO DEL CASTILLO
En este sentido, Selznick seala que una organizacin es un
arreglo social adaptativo a las exigencias de intercambio y nego-
ciacin de los participantes de la organizacin y fuerzas del me-
dio ambiente. Selznick, posteriormente, recuper este argumento
y precis que "el proceso de institucionalizacin consiste en im-
primir un sentido valorativo a la organizacin. Sentido valorativo
que est ms all de las restricciones tcnicas que definen sus
objetivos y metas formales" (Selznick, 1957: 17). As pues, este
autor subraya la importancia de los marcos valorativos que com-
parten los individuos y los contratos interpersona1es, generalmen-
te de carcter informal, que condicionan el comportamiento de
los individuos.
En sntesis, el anlisis institucional de este autor tiene dos ca-
ractersticas principalmente: por un lado, su nfasis en las estruc-
turas y arreglos de comportamiento informales ms que en las
estructuras formales y, por otro, el anlisis del contexto inmedia-
to de la organizacin ms que un estudio extensivo de la cultura y
sociedad en que se inscribe (DiMaggio y Powell, 1991b: 11-15).
Otra obra que ilustra el cambio institucional en su nivel nor-
mativo es el artculo de Christensen y Molin (1993). El propsito
de su trabajo es entender el desarrollo de la Cruz Roja Danesa y
comprender el origen y las transiciones institucionales de esta
organizacin. De acuerdo con los autores, este caso es "un buen
ejemplo de una organizacin institucionalizada cuyo xito de-
pende de la confianza y la estabilidad alcanzadas mediante el iso-
formismo con las reglas institucionales" (Christensen y Molin
1993: 395).
Estos autores suscriben uno de los principales argumentos de
Meyer y Rowan (1977), al sealar que las estructuras de una orga-
nizacin derivan del esfuerzo que se hace por adaptarse a los
modelos generales ya existentes que indican cmo organizarse
y, por ende, legitimarse en la sociedad en general. De este modo,
Christensen y Molin (1993: 409) precisan que una vez que una
forma de organizacin es institucionalizada, su capacidad para so-
brevivir depende menos de su desempeo que del tranquilizante
sentido de orden que pueda transmitir.
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL
311
Por ltimo, el cambio en el nivel cognoscitivo institucional
tambin ha sido elemento de discusin en numerosos textos. Desta-
can las obras de Hirsch (1986) quien indag sobre el cambio en el
lenguaje o discurso que utilizaban los empleados de una impor-
tante corporacin norteamericana; DiMaggio (1991) quien estu-
di los esfuerzos de ciertos grupos de intelectuales para generar
las condiciones culturales que permitieran desarrollar y mantener los
museos de arte en Estados Unidos; y Barley (1986) quien analiz
los cambios ocurridos en el orden social de un departamento de
radiologa, de un hospital, ocasionados por la introduccin de nue-
vas tecnologas que trastoc ciertos espacios de poder.
Barley evalu los cambios ocurridos en el hospital utilizando
tcnicas cuantitativas. Hirsch, por su parte, describe sistemtica-
mente los cambios ocurridos en el lenguaje de los empleados con
base en tres diferentes arquetipos, los cuales se relacionan, a su
vez, con tres momentos histricos de la organizacin. El trabajo
de DiMaggio es menos sistemtico pero tiene el acierto de cons-
truir sus argumentos a partir del contraste de dos museos, uno que
sobrevive y otro que desapareci, 10cual permite entender cmo
los smbolos intervienen en la construccin y permanencia de la
organizacin.
Como hacen ver estos autores, por medio del carcter sim-
blico de los procesos organizacionales se expresa y define 10 que
es "correcto", "moral", "virtuoso", etctera. Esto ayuda a los indi-
viduos a modelar su mbito con un orden relativo. En este sen-
tido, muchas veces las interacciones de los individuos en una
organizacin se constituyen y se desarrollan mediante el uso de
smbolos, 10que significa que estas interacciones estn ntima-
mente relacionadas con valores culturales o sociales."
21 En este sentido, como ya se ha sealado (Del Castillo, 1995: 24-26), las ceremonias
de iniciacin o los rituales de seleccin suelen presentarse y exaltarse como componentes de
la cultura organizacional. Pero en el fondo estas ceremonias son parte del juego de fuerzas
entre grupos internos. siendo en la realidad instrumentos utilizados para consolidar el po-
der instituido. Como elementos de la cultura. los rituales son formas cristalizadas o re-
currentes de conducta que consolidan las relaciones existentes en la organizacin. de ma-
nera semejante a lo que ocurre en una sociedad tribal. En el marco del orden instituido, la
312 ARTURO DEL CASTILLO
Este repaso permite tener una imagen general de los diferen-
tesniveles de anlisis desde los que se pueden abordar el tema del
origen y cambio institucional en organizaciones formales. En ge-
neral, los trabajos aqu citados asumen que las instituciones son
"las reglas del juego" de una organizacin o, ms formalmente, los
constreimientos u obligaciones creados por los participantes de
la organizacin que le dan forma a sus interacciones.
De acuerdo con esta propuesta, se puede considerar a toda
organizacin como un espacio social que reproduce en su dinmi-
ca interna las reglas y acuerdos institucionalizados en la sociedad
en que se inscribe pero, adems, tambin es capaz de influir, mo-
dificar o crear nuevos tipos de arreglos institucionales. Como lo
han sealado March y lsen (1984), aceptar que la organizacin
se ubica y constituye un medio ambiente institucionalizado signi-
fica aceptar que ciertas pautas de comportamiento individual y
organizacional son reflejo de acuerdos o reglas ms generales que
traspasan las fronteras formales de la organizacin y que son par-
te de la vida social y cultural ms amplia.
Sin embargo, desde el punto de vista de este captulo, para
que el concepto de institucin tenga una utilidad de anlisis efec-
tiva, es necesario precisar qu se ha de entender por institucin en
el estudio de los procesos de cambio adaptativo. Para tal efecto, es
posible recuperar la definicin de North (1990: 22) y tomarla de
modelo. As, se puede decir que las instituciones son reglas del jue-
go en una organizacin o, ms formalmente, los constreimientos
u obligaciones creados por los participantes de la organizacin
que le dan forma a sus interacciones; en consecuencia, stas
estructuran los alicientes y penalizaciones en sus relaciones. El
cambio institucional, por tanto, delinea las formas en que una
lucha por los smbolos y atributos de poder tiene que ver con la dinmica organizacional,
con los procesos de transformacin en las pautas culturales; su posesin se reconoce en la
organizacin como un privilegio, una demostracin de triunfo y condicin para ejercer el
poder. La cultura implica la vigencia de criterios de diferenciacin y estratificacin social,
y estas desigualdades son, entre otras cosas, el marco de referencia para los juegos de
poder de los miembros de una organizacin.
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 313
organizacin evoluciona en el tiempo y adapta constantemente su
configuracin.
De lo anterior se desprende que las instituciones definen el
marco dentro del cual se desarrolla la dinmica organizativa. En-
tonces queda por estudiar el funcionamiento de las instituciones,
cmo afectan la vida de la organizacin y, ms an, cmo cambian
o se transforman.
La proposicin de que toda organizacin sigue un conjunto de
reglas, de que buena parte del comportamiento de sus miembros
est codificado, es bien conocida en la teora de la organizacin.
As, Selznick (1949) estableci que las reglas pueden imponerse
y aplicarse por medio de la coercin de la autoridad al interior de la
organizacin, o bien pueden formar parte de un cdigo de conduc-
ta aprendido e intemalizado por medio de la socializacin. 22
Por reglas, como sugieren March y lsen (1984 y 1989), se
puede entender a las rutinas, procedimientos, estrategias, conven-
ciones, formas organizacionales, roles, tecnologas, creencias, para-
digmas, cdigos, culturas y conocimiento alrededor de las cuales
la dinmica organizativa gira. De acuerdo con esta posicin, las
acciones de los individuos que participan en una organizacin se
basa ms en identificar la conducta normativa adecuada, que en
el clculo de las consecuencias producto de diferentes cursos de
accin; es decir, que los individuos tienden a actuar con base en
reglas de adecuacin, ms que a partir del clculo racional de con-
secuencias posibles.
En este sentido, las rutinas hacen posible coordinar simul-
tneamente diversas actividades de manera tal que stas sean
mutuamente consistentes. Las rutinas ayudan a evitar conflictos;
proveen cdigos de significado que facilitan la interpretacin de
mundos ambiguos; restringen los mbitos de negociacin dentro
de mrgenes manejables y aseguran la aplicabilidad de los acuer-
22Se entiende por socializacin al proceso que integra a los individuos en sus respec-
tivas colectividades; es decir, como el proceso de conocimiento e internacionalizacin de
los valores, normas y dems instituciones que orientan las conductas culturales e interac-
ciones organizacionales (Weick, 1969).
314
ARTURO DEL CASTILLO
dos; ayudan a mitigar la impredecibilidad creada por estructuras
abiertas y procesos decisorios del tipo cesto de basura (March y
Olsen, 1976).23
Ahora, si bien es cierto que la mayor parte de los comporta-
mientos obedece a ciertas rutinas, el paso de comportamientos a
rutinas es ms bien incierto. Por tanto, falta definir y describir el
proceso por medio del cual la organizacin institucionaliza ciertas
prcticas y comportamientos. Varios autores (Scott, 1995; Tolbert y
Zucker, 1996) han apuntado que la literatura nuevo institucionalis-
ta poco a poco va explorando el tema del cambio organizacional. Por
consiguiente, el problema del cambio adaptativo es an mayor
porque se carece de elementos de anlisis claramente desarrolla-
dos. Sin embargo, en el campo de la sociologa del conocimiento se
cuenta con un conjunto de conceptos y enunciados explicativos que
pueden ayudar a resolver este problema. Por ejemplo, Berger y
Luckmann han definido al proceso de institucionalizacin como
"una tipificacin recproca de acciones habituadas por los acto-
res" (1968: 76).
En esta definicin, la idea de "acciones habituadas" se refiere
a aquellos comportamientos que han sido desarrollados emprica-
mente y adoptados por un individuo o conjunto de individuos
(actores) para resolver problemas recurrentes. Por tanto, se dice
que estos comportamientos son habituados en la medida que per-
miten desarrollar un conjunto de decisiones o acciones predefinidas
en respuesta a un estmulo en particular. Por su parte, la expresin
"tipificacin recproca" quiere decir que existe un conjunto de
23De acuerdo con la idea del cesto de basura, en una organizacin se da por hecho
que existe un constante flujo de tomadores de decisiones, soluciones, situaciones de deci-
siones y problemas que surgen constantemente. De vez en cuando, algunos de estos ele-
mentos coinciden y es entonces cuando se puede producir una reaccin en cadena que da
vida y dinmica a la organizacin. En otras palabras, las decisiones no son necesariamente
el resultado de soluciones puestas en marcha dado un problema previamente identificado.
Los problemas y las soluciones, al igual que las decisiones que se toman, tienen vida pro-
pia; pueden aparecer, desaparecer o mezclarse con otro tipo de elementos contextuales
(March y Olsen, 1976; March, 1994). La metfora del cesto de basura ha sido amplia-
mente utilizada para referirse a los problemas de la accin gubernamental. El lector intere-
sado puede encontrar en Del Castillo (1996) un anlisis de la dinmica de los procesos de
cambio organizacional planeado desde el punto de vista del modelo del cesto de basura.
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL
315
definiciones compartidas que le dan cierto significado a esas
acciones habituadas. As, la tipificacin supone que el significado
que pueda tener un determinado comportamiento o conjunto de
acciones habituadas puede ser independiente del individuo que
las est ejecutando. Zucker (1977) se refiere a esta generalizacin
de las acciones como "objetivacin", y se puede identificar como
uno de los elementos ms importantes en el proceso de institucio-
nalizacin.
En este sentido, en un primer momento, se pueden identificar
dos elementos en el proceso de institucionalizacin:
l. La habituacin, es decir, el desarrollo de patrones de com-
portamiento para resolver determinados problemas, y la aso-
ciacin de dichos comportamientos con un estmulo en par-
ticular;
2. la objetivacin, esto es, el desarrollo de definiciones y sig-
nificados compartidos de los comportamientos habituados.
No obstante, Berger y Luckmann (1967) tambin han seala-
do que una vez que los comportamientos son objetivados debe de
existir algn mecanismo por medio del cual dichos significados
quedan inscritos en la memoria colectiva, de lo contrario, sucede-
ra que ningn comportamiento sobrevivira y, por tanto, las reglas
que aqu llamamos instituciones tampoco podran existir. A este
mecanismo por el cual se transmite la tipificacin recproca de las
acciones se puede llamar sedimentacin.
Por consiguiente, la institucionalizacin puede verse corno un
proceso que involucra por lo menos estos tres elementos: la habi-
tuacin, la objetivacin y la sedimentacin. Cabe destacar que esta
descripcin del proceso de institucionalizacin es propiamente un
dispositivo analtico, intelectualmente construido, para fines de
modelacin, ordenamiento, explicacin y prescripcin de cmo se
originan y transforman las instituciones. Como tal es un modelo
sencillo y simplificado de la realidad; que pertenece al orden lgi-
co ms que al cronolgico, por lo que no intenta ser la represen-
316
ARTURO DEL CASTILLO
tacin descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que
efectivamente suceden uno tras otro. Los elementos que aqu se
sealan denotan slo los componentes que se consideran lgica-
mente necesarios e interdependientes en el proceso de institucio-
nalizacin. Por tanto, de ninguna manera son eventos sucesivos y
realmente separables.
El anlisis de Berger y Luckmann, que aqu se recupera, est
centrado fundamentalmente en los procesos de institucionali-
zacin en un nivel individual. Por tanto, es necesario reconcep-
tualizar este modelo para su apropiado uso en el contexto de las
interacciones que ocurren dentro y entre organizaciones. En las si-
guientes lneas se esbozan los supuestos ms importantes de cada
uno de estos elementos para explicar el proceso de institucionali-
zacin en el marco de organizaciones formales. Para tal efecto, se
retoman algunas de las ideas del modelo propuesto por Tolbert y
Zucker (1996: 181-184).
Habituacin. En un contexto organizativo, la habituacin sig-
nifica la instrumentacin de nuevos arreglos estructurales, fun-
cionales, comportamentales o relacionales como respuesta a un
problema o conjunto de problemas, y la formalizacin de dichos
arreglos. Es decir, ante un evento que se considera como proble-
ma o conflicto la organizacin puede instrumentar un conjunto de
acciones o planes para resolver dicha situacin. Estas acciones,
que pueden constituir diferentes formas de innovacin, tienen el
objetivo de ajustar el desempeo de la organizacin o parte de
ella. El ajuste, en tanto que supone una modificacin del equili-
brio interno de la organizacin, invariablemente produce conflicto
y resistencia, pues se trastocan espacios de poder y de control inter-
no. As, la idea de habituacin se refiere precisamente al mecanis-
mo por el cual la organizacin logra reducir los espacios de incer-
tidumbre y hace que los nuevos arreglos sean incorporados en la
organizacin como procedimientos de rutina. En efecto, muchas de
las actividades organizativas estn sujetas a la habituacin. Todo
acto que se repite con frecuencia, crea una pauta de comporta-
miento que luego puede reproducirse con economa de esfuerzos
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 317
y que ipso Jacto es aprehendida como pauta por el que la ejecuta.
Adems, la habituacin implica que la accin de que se trata puede
volver a ejecutarse en el futuro de la misma manera y con idnti-
ca economa de esfuerzos. En este sentido, la habituacin supone
la ventaja psicolgica de restringir las opciones o alternativas de
decisin y, con ello, provee de rumbo y especializacin a las acti-
vidades organizativas que se inician como innovaciones. Al res-
pecto, cabe sealar que Crozier y Friedberg (1977: 20-26) sugie-
ren que el poder en una 'organizacin est en funcin del margen
de previsibilidad de las conductas de los individuos: cuanto ms
imprevisibles sean las conductas de los participantes o grupos, ma-
yor ser el poder que se detente. Por consiguiente, las innovacio-
nes -en tanto procesos no programados- le dan un amplio margen
de libertad de negociacin a los individuos, pues representan de-
sequilibrios en la organizacin que los individuos pueden utilizar
para mejorar sus capacidades de poder. De ah que la habituacin,
y en general la institucionalizacin de los procesos organizativos,
tiene como consecuencia fundamental que cada individuo estar
en condiciones de prever las acciones del otro. En otras palabras,
la habituacin permite que la interaccin de los individuos llegue
a ser previsible y, por tanto, se restablezcan los equilibrios de po-
der y negociacin que fueron trastocados con las decisiones de
innovacin.
Objetivacin. Una vez que las acciones son habituadas se re-
quiere de su legitimacin, es decir, modos con que poder explicar-
se y justificarse. La realidad de toda organizacin es ante todo
una realidad histrica y para que la adaptacin perdure en el tiem-
po se requiere de la generacin de cierto consenso sobre la efecti-
vidad o eficacia de las innovaciones. Los individuos involucrados
directamente en las decisiones de cierta innovacin, es decir,
aquellos que percibieron e instrumentaron los arreglos o ajustes
considerados como necesarios para la adaptacin, pueden siem-
pre reconstruir las circunstancias en las que se estableci dicha
innovacin. Es decir, pueden alcanzar el significado de una iupo-
vacin ejerciendo su capacidad de memoria. Sin embargo, para el
318
ARTURO DEL CASTILLO
resto de la organizacin el conocimiento que tienen sobre las cir-
cunstancias que llevaron a adoptar los nuevos arreglos organi-
zacionales es limitado y puede resultar poco aprehensible; el sig-
nificado original de la innovacin les resulta inaccesible por la
memoria. Por lo tanto, se vuelve necesario explicar dicho signi-
ficado mediante diversas frmulas de legitimacin, que deben ser
coherentes e identificables con el orden institucional de la organi-
zacin. March (1994: 208-210) ha identificado varias de estas
frmulas de legitimacin que usan constantemente las organiza-
ciones en forma de mitos, ceremonias, rituales e historias. Ele-
mentos que constituyen el carcter simblico de las interacciones
organizacionales. As pues, el orden simblico de la organizacin
puede elaborar una cubierta de legitimidad a los nuevos arreglos
que se desprenden de la innovacin, extendiendo sobre ellos una
capa protectora de interpretacin tanto cognoscitiva como nor-
mativa. Estas legitimaciones son aprendidas por otros miembros
de la organizacin durante las interacciones sociales que estable-
cen los individuos en todo momento. Con la objetivacin de las
acciones habituadas tambin surge la necesidad de desarrollar
mecanismos especficos de controles sociales. Una vez que las
innovaciones han llegado a ser realidades divorciadas de los pro-
blemas organizacionales concretos que les dieron origen, hay
probabilidades de que se desven de los cursos de accin progra-
mados institucionalmente. Esto plantea la necesidad de establecer
sanciones orientadas hacia la preservacin del orden institucional
de la organizacin. De ah que las instituciones invoquen y deben
invocar autoridad sobre el individuo, con independencia de los
significados subjetivos que aqul pueda atribuir a cualquier si-
tuacin particular. De esta forma, cuanto ms se institucionaliza
el comportamiento, ms previsible y, por ende, ms controlado se
vuelve. Si la objetivacin de las innovaciones se logra eficaz-
mente, pueden aplicarse medidas coercitivas selectivamente. Es
decir, la mayora de las veces el comportamiento se encauzar
"espontneamente" por medio de los canales fijados por las insti-
tuciones.
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 319
3) Sedimentacin. El proceso de institucionalizacin se con-
creta con la sedimentacin de los significados atribuidos a las
innovaciones, es decir, con la interiorizaciny difusin de las obje-
tivaciones por parte de los miembros de la organizacin. En este
sentido, si la sedimentacin no se produjese, la organizacin no
podra hallar sentido a su historia y los nuevos arreglos organiza-
cionales seran ms del tipo convencional que institucional. Es
decir, como ya se seal, la fuerza imperativa de las institucio-
nes las diferencia de las meras convenciones, que son arreglos
sociales similares a las instituciones pero mucho ms fcilmente
dispensable, ya que no oponen la resistencia al cambio que opo-
nen las primeras. Esta no dispensabilidad y la resistencia al cam-
bio est dada por la sedimentacin, que significa el proceso por
medio del cual los individuos graban en la memoria colectiva las
experiencias y significados de la actividad innovadora, y son ca-
paces de trasmitirlas a otros miembros de la organizacin, incluso,
en otro momento histrico diferente al que dio origen a la inno-
vacin. Cmo se lleva a cabo la sedimentacin? De acuerdo con
Tolbert y Zucker (1996: 184), la sedimentacinocurre slo cuando
la innovacin ha sido objetivada en cualquier sistema de signos,
es decir, cuando los significados de la innovacin son construidos
con base en un sistema de comunicacin social que permita la
posibilidad de objetivaciones reiteradas de las experiencias com-
partidas en una organizacin. Slo entonces hay probabilidades
de que esas experiencias se transmitan de una generacin a otra,
y de una organizacin a otra. En principio, cualquier sistema de
signos puede servir, pero generalmente el sistema decisivo es el
lenguaje. En efecto, el lenguaje objetiva las experiencias organi-
zativas y las hace accesibles a todos los que pertenecen a dicha
organizacin, con lo que se convierte en base e instrumento del
acopio de la memoria organizativa. Adems, el lenguaje aporta
muchos de los medios para objetivar nuevas experiencias, per-
mitiendo que se incorporen a la memoria organizativa ya exis-
tente, y es uno de los medios ms importantes para transmitir las
sedimentaciones (Tolbert y Zucker, 1996: 185). En sntesis, casi
cualquier sistema de signos otorga un estatus deanonimatoa las
320
ARTURO DEL CASTILLO
experiencias sedimentadas al separarlas de su contexto originario
de biografas individuales o grupales concretas y volverlas accesi-
bles en general a todos los que comparten, o pueden compartir en el
futuro, el sistema de signos en cuestin. De esta manera las expe-
riencias se vuelven transmisibles con facilidad Y, perduran en el
tiempo.
As pues, de acuerdo con esta propuesta, la institucionaliza-
cin de la innovacin puede llamarse propiamente adaptacin. La
adaptacin, en estos trminos, significa que las acciones de inno-
vacin no anticipadas han sido habituadas, objetivadas Ysedimenta-
das, quedndose en los registros de la memoria organizativa. De
tal forma que aun cuando ciertas formas de organizacin no ha-
ban sido anticipadas por los proyectos originales de innovacin
pueden convertirse en cambios perfectamente aceptados y asimi-
lados. As, desde el punto de vista de este captulo, la versin que
ofrece este enfoque de los procesos de cambio adaptativo supone
un grado de complejidad mayor que la propuesta de los enfoques
contingente y ecolgico. Fundamentalmente porque considerar a
la adaptacin como resultado de un proceso de institucionaliza-
cin permite entender no slo cmo es que la organizacin retie-
ne ciertas variaciones seleccionadas positivamente sino, adems,
porque explica por qu los comportamientos o las premisas de
decisin de los individuos estn dadas ms por un conjunto de prc-
ticas y arreglos ya institucionalizados que por ejercicios racio-
nales de clculo y decisin. En efecto, muchos de los rasgos que
caracterizan a una organizacin responden ms a aspectos que tie-
nen que ver con rutinas no anticipadas ya institucionalizadas o la
historia de la organizacin que con circunstancias objetivamente
analizadas.
Esto implica, entre otras cosas, que una organizacin no pue-
da ser considerada tan slo como un instrumento que responde a
ciertas estrategias objetivas. Ms an, la evidencia indica que las
pautas comportarnentales de individuos y organizaciones varan ins-
titucionalmente. Por ejemplo, los estudios sobre la innovacin de
nuevas configuraciones organizativas -como las formas de divi-
sin mltiple, las prcticas de gestin de calidad o los procesos de
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 321 ,
reingeniera, entre otros- muestran que si bien las peculiaridades
sociales o tcnicas de una organizacin pueden explicar la inno-
vacin inicial de esos cambios, sus efectos no anticipados dismi-
nuyen con el tiempo. As, por ejemplo, al analizar el periodo de
1880 a 1935, Tolbert y Zucker (1983) hallaron que las peculiarida-
des de los municipios determinaron la adopcin de procedimien-
tos funcionales hasta 1915, fecha a partir de la cual su adopcin
dej de depender de las peculiaridades municipales. Una vez que
esta innovacin qued institucionalizada, su adaptacin devino en
una fuente de legitimidad de la organizacin independientemente
de su funcionalidad organizativa inmediata o de cualquier otro
criterio de racionalidad interna.
Por tanto, las estructuras organizativas presentan unas pautas
institucionales que no pueden explicarse enteramente por la in-
teraccin competitiva entre organizaciones, por la tecnologa o
por las condiciones ambientales especficas de la organizacin
(aspectos que subrayan tanto el enfoque contingente como el
ecolgico). El nuevo institucionalismo sostiene que los procesos
por los que las formas organizativas tienden a la homogeneiza-
cin y retencin no se pueden explicar nicamente por su contri-
bucin a la eficacia, sobre todo a medida que una organizacin se
modifica e institucionaliza (DiMaggio y Powell, 1983). Los ana-
listas institucionales han especificado los mecanismos -profe-
sionalizacin, regulacin estatal, requisitos de confianza, mime-
tismo, entre otros- mediante los cuales tiene lugar este tipo de
institucionalizacin. As, desde su punto de vista, las organizacio-
nes que habitan, objetivan y sedimentan ciertas formas de orga-
nizacin generalmente funcionan bien, no porque sean ms efica-
ces, sino porque son vistas como legtimas. La adaptacin, pues, de
ciertas formas de organizarse u operar pueden asegurarle a la orga-
nizacin el acceso a ciertos recursos y con ello sobrevivir (DiMa-
ggio y PoweU, 1983: 154).24
2ADentrode este marcde discusin, los recursos se-refieren a los mediosde los cua-
les disponeunaorganizacin parainstrumentar sus objetivosen unasituacin detenninada.
Organizacionalmente estos medios puedentener fuentes de la ms variable ndole. Pue-
322
ARTURO DEL CASTILLO
La forma en cmo una organizacin se adapta a los arreglos
de funcionamiento legtimos varan considerablemente. Sin em-
bargo, en trminos generales, este tipo de procesos de cambio
adaptativo se explican a partir de la categora conceptual de iso-
morfismoP
Especficamente, el concepto de isomorfismo se ha empleado
para designar cierto tipo de relaciones que se pueden establecer
den referirse al tamao de la organizacin en trminos de miembros, presupuestos o clien-
telas a las que se atiende, a la complejidad de estructuras con las que cuenta, a las metas
para las que fue creada, al papel que desempea en una conjuncin de poltica especfica,
a la existencia de la expertise tcnica que utiliza en el desempeo de sus tareas concretas,
etctera. Cada uno de estos recursos puede emplearse en diferentes cantidades y combina-
ciones para establecer un cierto grado de influencia y poder para que sus objetivos puedan
instrumentarse en el contexto de la accin interorganizacional. En este sentido, el poder orga-
nizacional es relativo a los recursos disponibles y al tipo de relaciones que guarda una
organizacin con los dems miembros de un conglomerado organizacionaI.
25 Cabe sealar que uno de los conceptos que vinculan ntimamente al enfoque
ecolgico con la propuesta nuevo institucionalista es precisamente el concepto de isomor-
fismo. En efecto, Hewley (\968) fue uno de los primeros en destacar que los procesos de
isomorfismo son uno de los mecanismos ms importantes en los esfuerzos de adaptacin
y sobrevivencia de los individuos. Hewley propuso el principio bsico del concepto de
isomorfismo al anunciar que: "individuos expuestos a condiciones ambientales iguales o
semejantes tienden a adquirir formas de organizacin similares. Por tanto, adquieren com-
portamientos estandarizados y consecuentemente se desarrollan de forma anloga" (Hewley,
1968, p, 40). Posteriormente, en el campo de los estudios organizacionales se ha recuperado
este mismo principio para explicar cmo las organizaciones seleccionan positivamente
ciertas configuraciones y las retienen. As, por ejemplo, para algunos autores contingentes,
como Lawrence y Lorsch (1967), el isomorfismo ocurre porque los cambios registrados en
el medio ambiente deben de ser seguidos por cambios en la organizacin que le permitan ade-
cuar su configuracin, de lo contrario, dadas las fuerzas del mercado, la organizacin se
encontrara en una posicin de desventaja con respecto a otras organizaciones. Thompson
(1967) y Woodward (1965) tambin han esbozado argumentos similares para referirse al
impacto que pueden tener los cambios en la tecnologa en la estructura organizativa. Por
su parte, para autores de la ecologa poblacional, como Freeman y Hannan (\977; 1989),
el isomorfismo ocurre porque las organizaciones que tienden a imitar formas de estructu-
racin o funcionamiento ya existentes en su medio ambiente les permite tener mayores
probabilidades de ser seleccionadas positivamente. Por su parte, en el nuevo instituciona-
lismo, autores como Meyer y Rowan (\977), DiMaggio y Powell (1983) y Zucker (1987)
sugieren que las organizaciones, al estar en contextos institucionalizados. constantemente
habitan, objetivan y sedimentan reglas y prcticas sociales que coadyuvan en la forma
en cmo se estructuran y funcionan. En ocasiones estas reglas (regulativas, normativas y/o
cognoscitivas) hacen que las organizaciones transformen su configuracin para adecuarse
a lo que institucionalmente se prescribe como aceptable o legtimo. De tal forma que las
organizaciones aseguran la posibilidad de tener acceso a los recursos y lasrelaciones neceo
sarias para desempeAarse.
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 323
entre la organizacin formal y su medio ambiente. DiMaggio y
Powell definen al isomorfismo como "procesos de constreimien-
to que llevan a una organizacin a adoptar o imitar a otras organi-
zaciones o formas de configuracin que presentan caractersticas
contextuales similares o iguales" (DiMaggio y Powell, 1983: 149).
Esta imitacin puede llevarse a cabo por medio de varios proyec-
tos de innovacin o de ajuste inconscente." Pero, lo que aqu cabe
destacar es que an en este tipo de procesos de cambio existen
consecuencias no anticipadas que pueden institucionalizarse. De
hecho, se puede decir que' en gran medida este tipo de cambios no
anticipados y continuos que se dan durante el proceso de isomor-
26DiMaggio y Powell (1983: 67-73) han identificado tres modalidades diferentes de
isomorfismo:
1. El proceso de isomorfismo coercitivo, que es el resultado de la imposicin formal
o informal de arreglos o procedimientos a una organizacin. Organizacin que, una vez
que adapta las imposiciones. se espera de ella cierto tipo de comportamientos y resultados
en trminos culturales y sociales. La imposicin puede llevarse a cabo mediante la persua-
sin, la fuerza o cualquier otra forma. As, en algunas ocasiones, los cambios adaptativos
que se registran son la respuesta a un mandato explcito de las polticas o estrategias ms ge-
nerales de la organizacin. Pero, otras veces, las adaptaciones responden a imposiciones
sutiles que se manifiestan en la cotidianidad de la organizacin por la necesidad de adop-
tar cierto tipo de lenguaje y orden que transmita al exterior una imagen acorde con lo que
se considera adecuado o legtimo.
2. El proceso de mimetismo, el cual se refiere a la adaptacin que se lleva a cabo no
por la accin coercitiva de la autoridad sino por la ambigedad existente en la dinmica
organizativa. Como han sealado March y Olsen (1976). la ambigedad puede hacer que
la organizacin imite o adopte ciertas prcticas organizativas o estructuras con el objeto de
"controlar" la incertidumbre y la inestabilidad de su dinmica. Es decir, cuando en una
organizacin los objetivos que se persiguen son indeterminados, no existe un conocimien-
to claro de los procedimientos de trabajo o cuando la propia dinmica del medio ambiente
genera un contexto incierto, la organizacin tiende a modelarse a s misma con base en la
imagen proyectada por otras organizaciones; De tal forma que ante los problemas que se
van presentando las organizaciones presentan soluciones ya "probadas" y legitimizadas en
otras organizaciones.
3. El proceso de isomorfismo normativo. resultado fundamentalmente de la profesio-
nalizacin. De acuerdo con los estudios que se hanhecho sobre este tema (Larson, 1977),
se deduce que la profesionalizacin significa la sedimentacin de ciertos valores y com-
portamientos por parte de los individuos que tienen en comn la prctica de una misma
especialidad. Esta habituacin, objetivacin y sedimentacin de valores y prcticas hace
que en las organizaciones se tienda a la estandarizacin de estructuras o procesos. As
pues, una organizacin ser ms parecida en estructuras. comportamientos, funciones y re-
laciones a otrasen tanto qlle los individuos que la conformen estn sometidos a un proceso
de profesionalizacin, pues se espera de ellos ciertas pFcticas ya retenidas durante su pro-
ceso de instruccin.
324 ARTURO DEL CASTILLO
fismo son los que le dan sus caractersticas especficas y contex-
tuales a cada organizacin. Es decir, aun con el mimetismo, nunca
podr existir una organizacin igual a otra, y esto se puede expli-
car por los procesos de cambio adaptativo.
Por qu aun en los procesos de isomorfismo ciertos aspectos
de los esfuerzos de innovacin s son adoptados por la organizacin
y otros no? En buena medida, esto se explica porque las institucio-
nes, con su combinacin de reglas explcitas y tcitas, proporcionan
una clave para comprender las paradojas que suelen acompaar a
los procesos de difusin institucional. Si la reproduccin de cier-
tas innovaciones fuera de su contexto de origen suele deparar
sorpresas y producir consecuencias no anticipadas, se debe al he-
cho de que tan slo es posible imitar y trasplantar a un contexto
nuevo una parte de la arquitectura institucional original, la parte
codificada en reglas y procedimientos explcitos; la parte tcita de
la arquitectura institucional, no codificada en reglas, sin embar-
go, se sustrae a los esfuerzos de imitacin. En otras palabras, la
dualidad explcita y tcita de las instituciones se relaciona con el
estrecho vnculo existente entre instituciones y contexto (Zucker,
1977).
En sntesis, lo que aqu se ha intentado establecer es que el
cambio adpatativo, visto como un proceso de institucionalizacin,
no puede entenderse como un proceso lineal, ordenado y directo
entre las decisiones de innovacin y la adaptacin organizativa.
Existen variables que escapan de los ejercicios de planeacin que,
no obstante, la organizacin habita, objetiva y sedimenta. Esta
adaptacin de consecuencias no anticipadas entonces tiene que
ser analizada en el marco de las relaciones que se establecen den-
tro y fuera de la organizacin; ms que como consecuencia de un
anlisis objetivo y racional de los individuos y grupos que consti-
tuyen a la organizacin.
En efecto, las instituciones se originan en la interaccin entre
los actores. Estos interactan unos con otros y establecen, como
se ha visto, de manera consciente o no, consensos acerca de di-
versos temas como normas y valores organizativos (qu es bueno
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 325
y qu es malo), acerca de hechos y ficciones (qu es verdadero y
qu es falso), acerca de relaciones y reglas (quin habla con quin
y cmo), o acerca del poder y la autoridad en la organizacin
(quin y cmo se distribuyen los recursos). Cuando el consenso
entre los actores despliega cierto grado de habituacin, objetiva-
cin y sedimentacin, que a su vez gua nuevas interacciones, se
puede hablar de institucionalizacin. En otras palabras, las insti-
tuciones son producto del proceso de institucionalizacin, y el
cambio adaptativo puede considerarse como una forma de este
tipo de procesos. As, la adaptacin representa una manera en que
la organizacin origina o transforma sus arreglos institucionales.
Arreglos que dan sentido, historia y orden a la configuracin orga-
nizativa.
Desde este punto de vista, las instituciones ofrecen a los par-
ticipantes de la organizacin la oportunidad de actuar, pero al
mismo tiempo limitan esas acciones. Adems, las instituciones
involucran agregados de acuerdos que son aceptados por los acto-
res involucrados en la organizacin como hechos sociales evi-
dentes en s mismos. Una visin ms precisa se adquiere por
medio del reconocimiento de que las instituciones son de hecho
reglas, en el sentido de que son construcciones sociales que expl-
citamente apuntan a regular el comportamiento de los actores. Sin
embargo, se debe de emplear el concepto de "regla" en un senti-
do amplio. ste no slo concierne a normas acerca del compor-
tamiento entre actores sino tambin reglas de la estructura de re-
tribucin, la distribucin de influencias y, en general, de aquellas
que tienen que ver con el sentido de cmo se percibe la realidad
organizativa.
CONCLUSIONES
EL PROPSITO fundamental de este captulo ha sido el de entender
cmo se llevan a cabo los procesos de cambio adaptativo en orga-
nizaciones gubernamentales. Con el objetivo de guiar estas re-
326
ARTURO DEL CASTILLO
flexiones se propuso un esquema, en el que se vincul el concepto
de innovacin con el de adaptacin. De acuerdo con este esque-
ma, la innovacin se refiere a aquellos "mecanismos de disparo"
tendientes a modificar alguna parte o la totalidad de una organiza-
cin (Arellano y Cabrero, 1993). El ejercicio de innovacin supone
un efecto multiplicador de cambios y ajustes diversos. Algunos
de estos ajustes se desarrollan de forma no anticipada, es decir,
sin que se hayan considerado en los planes originales de innova-
cin. A este conjunto de cambios no anticipados, que se dan de
forma continua en la organizacin, es lo que se puede llamar
adaptacin.
Entre estos dos elementos, la innovacin y la adaptacin, se
ha argumentado que existe un proceso de trnsito. Este proceso
mediador se ha denominado proceso de cambio adaptativo. Desde
este punto de vista, el cambio adaptativo se puede explorar des-
de distintas pticas. Este captulo se interes principalmente por
la revisin de conceptos y enunciados explicativos que, desde va-
rios enfoques de la teora de la organizacin, se han propuesto para
el anlisis de este tipo de cambio organizacional. As, se identi-
fic dos punto de vista diferentes:
Por un lado, estn los enfoques contingente y ecolgico que
suscriben la metfora de las teoras evolucionistas de la seleccin
natural. De acuerdo con esta interpretacin, se pueden identificar
tres niveles en un proceso de cambio adaptativo. El primero, es el
de las variaciones del comportamiento, que pueden ser volunta-
rias o involuntarias. En una organizacin, por ejemplo, un equipo
de produccin podra ir variando gradualmente sus formas de tra-
bajo o bien una escasez de gasolina podra llevar a una variacin
de las prcticas del reparto de los camiones. El segundo, se refiere
a que la seleccin natural se produce a medida que se eliminan al-
gunas variaciones porque resultan no deseables y se refuerzan otras
porque funcionan. El criterio de la eficiencia es sencillamente la
sobrevivencia. De acuerdo con el tercero, se daun mecanismo de
retencin que hace que se conserven o se reproduzcan las varia-
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 327
ciones seleccionadas positivamente. Pero dado que nada permane-
ce eternamente inmutable, ni en la organizacin ni en el entorno,
tarde o temprano, las variaciones seleccionadas positivamente
que se convierten en actividades estables quedarn sujetas a pos-
teriores variaciones. Este desarrollo diferencia las organizaciones
en tipos y crea nuevas variaciones y procesos de seleccin y re-
tencin.
Por otro lado, est la interpretacin que propone la teora nue-
vo institucionalista. De acuerdo con esta otra propuesta, por
medio del proceso de cambio adaptativo la organizacin crea, me-
diatiza y canaliza las decisiones y acciones que dan forma a su
configuracin. Como se ha mencionado, las instituciones son crea-
das mediante la interaccin de los individuos. As, las interac-
ciones estn dirigidas a confirmar o a fortalecer las instituciones
existentes, pero tambin a la adaptacin o transformacin de s-
tas, lo cual puede dar como resultado cambios en la configuracin
organizativa.
Este otro punto de vista pone en juicio varios supuestos de los
enfoques que suscriben la metfora de la seleccin natural, par-
ticularmente los que establecen que la adaptacin se da en trmi-
nos uniformes y tienden a un orden evolutivo. De acuerdo con estos
principios la adaptacin se desarrolla en forma uniforme en toda
la organizacin y cualquiera que sea su fuente, intencin o carc-
ter, es, o tiene que ser necesariamente evolutiva u ptima; es decir,
que la organizacin siempre estar "mejorando" sus situaciones
anteriores. Pero, en realidad, puede observarse que una organiza-
cin presente extensos periodos de ajuste en los que diversas
adaptaciones se pueden percibir como conflictivas y, a pesar de
ello, la organizacin sobrevive y se mantiene. Esta perspectiva,
pues, asume que los procesos de cambio adaptativo no necesaria-
mente resultan en equilibrios nicos u ptimos, sino que fre-
cuentemente arrojan resultados subptimos.
Estas reflexiones permiten deducir importantes lecciones
para el estudio de los procesos de cambio organizacional. Qui-
zs la ms evidente es la que apuntan March y Olsen (1989),
328
ARTURO DEL CASTILLO
quienes nos aclaran las dificultades inherentes a un proceso de
cambio institucional deliberado, intencional y, sobre todo, contro-
lado. Las instituciones cambian, pero la idea de que pueden ser
transformadas intencionalmente, segn criterios arbitrarios, es
mucho menos clara. La complejidad de las instituciones obscu-
rece la estructura causal del sistema que est cambiando. En otras
palabras, el cambio institucional difcilmente satisface las expec-
tativas previas de los esfuerzos de innovacin.
Otra leccin que se puede desprender de estas reflexiones es
que las instituciones organizativas no slo responden a su entorno,
sino que tambin lo crean. Este fenmeno ha sido descuidado por
los enfoques convencionales de la teora de la organizacin (como
la propuesta contingente y ecolgica), quienes consideran al cam-
bio adaptativo como un proceso evolutivo y, en cierto sentido,
ordenado.
Si bien las instituciones organizativas proveen elementos im-
portantes de orden en el escenario del cambio organizacional, las
instituciones tambin se transforman. Estos procesos de cambio
incluyen, como aqu se ha analizado, transformaciones incremen-
tales diarias que son consecuencia de la habituacin, objetivacin
y sedimentacin de nuevas formas de configuracin organizativa.
Las instituciones no son simple reflejo de fuerzas exgenas o
de la suma de comportamientos individuales, sino que integran la
experiencia histrica de las reglas, las rutinas y las formas que per-
sisten. De manera que la transformacin de las instituciones no es
completamente dictada por condiciones exgenas ni controlada
precisamente por acciones intencionales. En buena medida, las
instituciones evolucionan a lo largo de procesos graduales y pau-
latinos, slo relativamente controlables.
Esto quizs nos deje como leccin final que las organizacio-
nes gubernamentales, se les mire como se les mire, siempre esta-
rn modificando y transformando su configuracin..Por tanto. re-
sulta fundamental conocer cmo estas organizaciones se adaptan
parapoder. de esta.forma, entender mejor.la dinmica organizativa
de.nuestras estructuras de gobierno.
TRANSFORMACIN INSTITUCIONAL 329
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Parte 111
Asuntos crticos
de la reforma organizacional
del gobierno
En esta parte se enlazan tres captulos
que nos refieren a reflexiones sustantivas
respecto de la viabilidad e integracin del proceso de cambio
en organizaciones gubernamentales.
Cada reflexin (estrategia, importacin de modelos
y redes organizacionales) tiene su propia particularidad y
es tratada con profundidad en cada captulo.
La idea es que, aunque no son reflexiones instrumentales,
es decir, que busquen proponer teoras e instrumentos
para enfrentar cienos dilemas operativos, s pretenden
ampliar la calidad de la reflexin y la sensibilidad
que se necesitan en un proceso de cambio
en organizaciones complejas.
DAVID ARELLANO
CAPTULO 7
Gestin estratgica para la induccin
del cambio organizacional
E
L DISEO de estrategias de cambio en organizaciones comple-
jas no puede ser sino un proceso parcial de induccin de es-
tructuras, normas, reglas, comportamientos y valores, ms que una
tcnica aislada o integral de cambio radical.
En efecto, como se ha visto en los captulos anteriores, y sobre
todo en los dos ltimos, sobre cambio de procesos decisorios en es-
pacios organizacionales flojamente acoplados y sobre transforma-
cin de la vinculacin con el contexto vista como cambio institucio-
nal, hablar de cambio organizacional requiere no slo de tcnicas e
instrumentos sino tambin de amplias capacidades de adaptacin
por parte de los agentes ante la dinmica propia de las organizacio-
nes. Esto hace difcil asegurar que el cambio organizacional puede
dirigirse y controlarse integralmente. En otras palabras, es imposi-
ble asegurar que la direccin y la intencin de cambio (suponien-
do que las hubo de manera absolutamente racional y consciente por
parte de algunos actores con capacidad de decisin) se mantendrn
inalterables a lo largo del proceso de implementacin de las trans-
formaciones en la organizacin y del ineludible proceso de ajuste,
resistencia y adaptacin que diversos actores organizacionales des-
plegarn en respuesta.
Las organizaciones son espacios de mltiples actores. Actores
que guardan una caracterstica fundamental: son capaces de mante-
ner y aumentar su libertad de accinanteJos,lfmites impuestos es-
N
[337]
338
DAVID ARELLANO
tructuralmente O por las relaciones con otros actores.' De esta ma-
nera, cualquier esfuerzo de transformacin radical en una organiza-
cin generar comportamientos adaptativos, de resistencia y simu-
lacin entre los actores, reacomodando sus espacios y capacidades
de influencia a las nuevas condiciones.
Es por eso que se plantea que el cambio es un proceso ms que
una decisin racional, una dinmica de relaciones entre actores
que se gestan y evolucionan en el tiempo, donde son los diversos
movimientos entre agentes y estructuras los que en realidad van
generando las nuevas dinmicas organizacionales, ms all de los
instrumentos y mecanismos utilizados para enmarcar estos compor-
tamientos de manera formal. Pero esto no implica que la decisin
y racionalidad de los actores estn ausentes o tengan efectos mni-
mos en el proceso. Todo lo contrario, si bien no pueden controlar y
dirigir el cambio de manera integral, los actores generan los espa-
cios, la legitimidad, la direccionalidad, el proyecto de cambio. Uti-
lizan las estructuras para apoyarse, interpretan las normas para dar
sentido a su accin, manipulan la informacin con la finalidad de
amalgamar y apoyar ciertas posiciones.
Es ante esta realidad que algunas corrientes del anlisis organi-
zacional se han planteado encontrar nuevos mecanismos, ms flexi-
bles e integradores, para tratar con el cambio. Esto es, mecanismos
que sean capaces, no de enmarcar el comportamiento de la orga-
nizacin de una vez y por todas a travs de un instrumento impues-
to por racionalidad tcnica sino de otorgar metas ms claras, com-
partidas por un buen nmero de actores en la organizacin, buscando
ms bien consensar una direccin determinada para la organiza-
cin vista como un todo, que imponer tcnica o normativamente una
solucin.
Se supone as que al existir una discusin entre diversos grupos
o coaliciones clave respecto al sentido y direccin de la organiza-
cin, un acuerdo bsico de comportamiento surge entre tales coa-
liciones generando las posibilidades de una racionalidad ms o me-
nos unitaria en el proceso de accin de tales actores. Este intento
I Crozier, M. y E. Friedberg, El actory el sistema, Alianza, Mxico, 1990, p. 38.
GESTIN ESTRATGICA PARA LA INDUCCIN 339
de uniformar el comportamiento organizacional sin eliminar la
posibilidad de libertad del actor, es conocido como estrategia.
Una de las bases de la estrategia en el pensamiento organizacio-
nal est en el argumento de que las coaliciones organizacionales
son capaces de generar estrategias que rijan la direccionalidad del
grupo que las componen.' El insumo principal de estas estrategias
(las ms de las veces formadas de manera informal por las coalicio-
nes) es el diagnstico que la coalicin realiza respecto sus rela-
ciones con las otras coaliciones de la organizacin. De esta manera,
una coalicin busca comprender su poder y capacidad siempre en
relacin con otras coaliciones. Siendo el poder una relacin, ms
que un atributo, las coaliciones basan su poder y capacidad de
movimiento en relacin con las coaliciones de la organizacin.
La idea central de la estrategia organizacional est en que es
posible llegar a un acuerdo de este tipo (capacidad y sentido de la
organizacin) si las coaliciones son capaces de hacer sus clculos
tomando en cuenta a la organizacin como un todo. La estrategia
organizacional es en parte un diagnstico de la capacidad organi-
zacional respecto de su entorno y de las capacidades internas para
adaptarse e influir en tal entorno. Para ello es indispensable encon-
trar el acuerdo entre diversos actores, o entre los actores hegem-
nicos de la organizacin, en trminos de la direccin y sentido de
la organizacin en el presente y hacia el futuro.
El esfuerzo de integracin estratgica de una direccin organi-
zacional acordada por lo menos por las coaliciones ms poderosas
de la organizacin, permite presumir la capacidad de integracin de
las estructuras, normas, procedimientos y valores que la organiza-
cin debe perseguir si desea adaptarse e influir en su entorno.
En esta parte del libro discutiremos sobre tal idea de integra-
cin del cambio organizacional. Partiremos por analizar sus su-
puestos bsicos y terminaremos realizando una sntesis del diseo
de estrategias organizacionales a travs de un proceso o de una
serie de etapas que puedan dar cuenta (al menos analticamente)
2Cyert. R. YJ. March, Teorla de las decisiolleseconmicas de la empresa, Herrero,
Mxico, 1965.
340
DAVID ARELLANO
del camino que se puede seguir para la creacin y formulacin de
estrategias organizacionales de cambio.
EL PROBLEMA DE LA ESTRATEGIA
MUCHO se ha escrito sobre el cuestionamiento estratgico: desde el
problema de la guerra y la disposicin correcta de las fuerzas en las
batallas' hasta el de su manejo en una empresa con contextos alta-
mente mviles, pasando obviamente por el mbito de la geopolti-
ca y el de las relaciones internacionales.'
En trminos generales, el principio estratgico se mantiene en
forma aproximadamente homognea pues considera, en todos los
casos, alguna perspectiva globalizadora, compleja y racional de la
realidad.
El concepto estratgico es para algunos uno de los nichos ms
poderosos del modelo de la decisin racional. La estrategia, a su
vez, sera la forma ms consecuente de analizar los diversos aspec-
tos de un problema para lograr discernir consecuencias y escoger
la mejor va de accin entre mltiples caminos.'
"El modelo de decisin, ms cuando el acto de decisin es con-
siderado algo sofisticado, complejamente estructurado, un proble-
ma estratgico, est fuertemente ligado al gerente racional omni-
consciente."
El enfoque estratgico, as como el modelo de decisin racio-
nal que involucra, se han convertido en un paradigma' que posee
ciertas especificidades:
-Su desenvolvimiento en un contexto turbulento, donde la
informacin no es perfecta y la movilidad crea grandes espa-
cios de incertidumbre.
3Clauswwitz, K., De la guerra, Digenes, Mxico, 1983.
4 Aron, R., Paz y guerra entre las naciones, Alianza, Barcelona, 1980.
5AlIison, O., La esencia de la decisin, GEL, Buenos Aires, 1988, p. 38.
6Haselhoff,F., "A NewParadigmfor the Studyof Organizational Goals", en Ansoff,
I. et al., From Strategic Planning to Strategic Management, Wiley,NuevaYork, 1976, p. 20.
'Paradigma en el sentidode que conformaun cuerpoexplcitode categorasque co-
dificanla teorfa parapoderseraplicada, R. Merl\)n, Teoria y estructuras sociales, FCE, Mxi
co, 1980, p. 87.
GESTIN ESTRATGICA PARA LA INDUCCIN 341
Se encuentra definido por la relacin sujeto-contexto. Sin
embargo, no resuelve todos los problemas sino solamente re-
laciones complejas de engranaje entre el sujeto o sujetos to-
madores de decisin y la realidad a la que pertenece. En otras
palabras, se acepta que la inmunidad del sujeto, con relacin
a su contexto, no existe."
As, la lgica estratgica est ntimamente vinculada al mo-
delo clsico de la racionalidad, aunque pareciera ser un intento por
responder a los lmites de modelos rgidos como el hombre econ-
mico o a las insuficiencias del hombre administrativo: es decir, acto-
res que se mueven en espacios de informacin imperfecta, donde
los medios no necesariamente son tcnicamente adecuados, don-
de los fines pueden ser discutidos como valores entre diversos
agentes y donde el xito depende de manera sustantiva de las de-
cisiones tomadas por otros actores, y, sin embargo, pese a todo esto,
donde el actor es capaz de alcanzar ciertos objetivos utilizando
medios escasos.
De alguna manera, el anlisis estratgico organizacional parte
de tres premisas bsicas para comprender la capacidad de actuacin
racional ante estas condiciones de incertidumbre y de ineludibles
espacios de libertad del actor:
La estrategia no es prediccin sino comprensin de la estra-
tegia del "otro". Se tratara de establecer la direccionalidad ms
apropiada respecto de un contexto.
La estrategia no trata con mundos totalmente racionales sino
que ve al contexto como una serie de actores (con intereses,
contradicciones y alternativas) y de sistemas mviles y cam-
biantes, donde el poder y el conflicto son parte de los ingre-
dientes principales de la trama de las relaciones humanas. Los
s"La competenciaagresiva no puedeevitar la disminucinde algunas empresas... la
sola visindel beneficioatrae efectos negativos.La legislacinsobre seguridad,la presin
de los consumidores,los problemas de cootaminaci6n..$00 unademostraei6n de que las
empresas estn perdiendoinmunidadrespectode 1/1 influenciaexterior." Ansoff, l. et al.,
op. cit. p. 43.
342 DAVID ARELLANO
actores no pueden controlar totalmente y en todas condicio-
nes a otros actores, pero s dirigirlos, cooptarlos, vincularse en
relaciones de fuerza y negociacin, etctera.
La estrategia sera una forma de pensamiento, una forma de
observar y percibir la realidad. La estrategia es una perspecti-
va que forma parte de los esquemas racionalistas, pero su dife-
rencia, respecto a otros esquemas racionalistas, estara en el
hecho de que va en contra de las ltimas consecuencias de los
supuestos bsicos del modelo racional tpico:" homogeneidad,
estandarizacin y prediccin-control.
El modelo racional de toma de decisiones, aquel que va des-
de la seleccin de objetivos a los criterios y a los medios que con-
tribuyan a optimizar la decisin, lleva en su extremo lgico a la ne-
cesidad de homogeneizar los fines y valores de los tomadores de
decisiones, a estandarizar los medios tcnicamente especificados y
a controlar la realidad, "modelndola" y enseguida predicindola.
La estrategia, como perspectiva, acepta la idea racionalista del
diseo de la realidad, de medios a fines, pero refuta la idea de que
para alcanzar objetivos sea siempre necesario:
-Homogeneizar fines, al existir actores mltiples y contradic-
torios;
-Estandarizar los medios, al ser las situaciones y los eventos
tan cambiantes y mviles. Por lo mismo, los medios pueden y
requieren ser "reconfigurados" tcticamente, es decir, ser usa-
dos en circunstancias particulares y para finalidades mlti-
ples;
-Predecir-controlar, al sustentarse en la direccionalidad cons-
truida pensando en la estrategia "del otro", siendo este ltimo
factor, rigurosamente, incontrolable.
Por ello, la idea de estrategia como una forma de pensamiento
que busca establecer una direccionalidad, como decisin de inci-
9Sfez, L., Crtica de la decisin. FCE, Mxico, 1984.
GESTIN ESTRATGICA PARA LA INDUCCIN 343
dencia sobre un contexto, es una idea que habla del complejo ca-
mino de los grupos y organizaciones para llevar a cabo proyectos
en mundos plurales y conflictivos.
Para la estrategia organizacional, el reto est en que los grupos
buscan realizar proyectos sobre una realidad que es esencialmente
conflictiva, en principio no racional ni predecible. Es decir, los
agentes organizacionales se enfrentan a una realidad no controla-
ble, con actores diversos donde es difcil establecer a priori un slo
principio de realidad, un consenso sobre los fines de la organiza-
cin. Planear, predecir, crear escenarios, buscar control, no seran
estrictamente la base del anlisis y de la accin, en este sentido.
Seran, ms bien, instrumentos parciales que incrementan cualita-
tivamente la capacidad de comprender una realidad mvil y de
justificar una direccin o los parmetros "objetivos" de la negocia-
cin entre diversos actores organizacionales.
En esencia, la perspectiva estratgica tiene a esta naturaleza
de la realidad como su principio. La estrategia de organizaciones
se construye dentro de un mundo conflictivo, complejo, dinmico e
impredecible. Sin embargo, y un tanto paradjicamente, establece
que pese a todo ello se es capaz de actuar racionalmente para alcan-
zar objetivos. Los actores y coaliciones, al moverse en la comple-
jidad, poseen libertad de accin basada en las relaciones y capaci-
dades de otras coaliciones. Si es posible establecer un conocimiento
sobre estas relaciones y sus posibilidades, y a partir de ah generar
un acuerdo bsico sobre el sentido de la accin de la organizacin,
la visin estratgica plantea como posible un actuar racional.
En otras palabras, la estrategia se utiliza cuando el resultado
de la accin depende de la decisin e intervencin de mltiples
actores relacionados.
Pero en la literatura de organizaciones se pueden encontrar di-
versas perspectivas sobre el tema, lo que hace difcil identificar con
precisin la naturaleza del concepto. Con el fin de simplificacin
podramos identificar dos posiciones generales y contrarias respec-
to al fenmeno estratgico: una, la de planeaci6n; o1:pl, la de gestin.
1 ~
344 DAVID ARELLANO
Para la primera, la estrategia nace como un instrumento para
controlar la realidad, es decir, el contexto y el proceso interno de
una organizacin. Ante un mundo que se vuelve cada vez ms
complejo, es indispensable poder adelantarse a los sucesos para
adaptarse y, entonces, dirigir las acciones por la senda que han
marcado las tendencias.
Los supuestos detrs de una conceptualizacin de estrategia
como sta pueden resumirse en un hecho: la capacidad de planear
acontecimientos futuros y, por lo tanto, de dirigir globalmente los
procesos internos desde una racionalidad productiva.
De acuerdo con esta idea, el diseo estratgico se encarga de
elaborar planes, aproximadamente con el siguiente esquema: se
realiza un diagnstico de la realidad externa lo ms detallado po-
sible; de este diagnstico, que se supone muy preciso, se deducen
tendencias y escenarios futuros sobre la dinmica de los procesos
externos. A partir de dichas tendencias se establecen las acciones
que hay que realizar para adaptar la situacin interna a los posi-
bles sucesos externos futuros. 10
Es decir que, para esta perspectiva, el proceso estratgico est
sustentado en predecir los acontecimientos que sucedern para ajus-
tar la posicin actual y acercar las acciones a esa realidad futura de
manera que las decisiones sean congruentes con lo predicho por el
diagnstico. As pues, la estrategia es un acto sumamente racional
de prediccin. Sin embargo, los procesos dinmicos de la realidad
muestran que fundamentar las decisiones en la prediccin, las ms
de las veces conduce a realizar acciones que suponan una realidad
y que, en el momento concreto, se enfrentan a otra distinta. II
Si alguna de las predicciones bsicas no sucede cualitativa y
cuantitativamente, hace que el plan sufra adaptaciones mltiples,
contingentes, y que al final muy probablemente pierda la direccin
que el plan establece en principio. Es decir, si por alguna razn la rea-
lORo Ackoff, Guta para disear el futuro de la empresa, Limusa, Mxico, 1984; M.
Sharplin,Strategic Management, Estados Unidos. Wiley, 1984.
1\ ConestollO se pretende decirquecualquier intentode ~ n seaerrneo. Lapre-
diccines unafuncinsocialde suma importancia LO que se est criticando.desdeel pun-
to de v ~ epistemolgico. es que se considereala.prediccin come sustentopermanente
de la ac;in y direccinde los procesos.
GESTIN ESTRATGICA PARA LA INDUCCIN 345
lidad no se comporta como se predijo (sobre todo en situaciones
complejas), entonces el plan elaborado puede quedar en un simple
ejercicio heurstico mas no de diseo estratgico.
En este sentido, en vez de ver a la adaptacin del plan como un
proceso de reasignacin estratgica o tctica, segn el caso (lo que
hace cambiar de lleno la perspectiva original de la categora plan),
se le ve como una salida ante una realidad demasiado mutable.
El argumento sustantivo en contra de esta visin de planeacin
es sumamente conocido: definir a priori todas las acciones con base
en una prediccin rgida es tanto como jugarse todo a una proba-
bilidad muy baja de que no suceda algo inesperado, no planeado,
no previsto. Y en una dinmica real que es sumamente mvil y cam-
biante, llena de alternativas y sucesos, la probabilidad se ve an
ms reducida, por ms adaptaciones que se hagan al plan.
Cmo pretender realizar estrategia en un mundo compuesto
de actores y sistemas conflictivos, no enteramente racionales, su-
jetos a relaciones con mltiples actores?"
Disear y cambiar racionalmente organizaciones en una reali-
dad donde el conflicto y el poder son ingredientes clave, aparece
entonces como una tarea casi imposible pues el evento domina a la
realidad y a la decisin. 13
Por el contrario, la otra perspectiva de anlisis organizacio-
nal, la que denominamos antes de la gestin, parte de la posibili-
dad de, en un mundo incierto y complejo, alcanzar objetivos racio-
nalmente. La desconfianza que despiertan esquemas como los de
planeacin clsica y normativa no evita que puedan ser instru-
mentos tiles para una manera de realizar estrategia. Es posible
recuperar la estrategia como una forma de ver el mundo, donde los
12Las visiones que aventurandescribir al mundo como un ente complejo deconflic-
tos, con actores heterogneos de mltiples racionalidades bajo la gida del poder, son
recuperadas con mayor fuerza ante el fracaso relativo de las posiciones simplistas racio-
nales, como M. Crozier y E. Friedberg, op. cit., YL. Sfez, Crtcade la decisin, FCE,
Mxico, 1984.
BE. IbarraYL. Montao,"Diferenciay complejidad: lecciones ocultas al conocimien-
to, lgica y racionalidadde las QrganizaciQoes en pallieS poco industrializados", ponencia
presentada en el Coloquio Interqaeionallldoc:lelos Organizaciona1es paraAmrica Latina.
Lecciones y Desafos, CIDWHECluAM, Mxico,jlllOde1991.
346
DAVID ARELLANO
actores varios y heterogneos son su razn de existir, donde la ra-
cionalidad mltiple es su prerrequisito pero, con todo, donde el
diseo de direcciones para la accin, sin necesidad de predecir
todo, es su punto de llegada.
De esta manera, se dice, la estrategia forma parte de los esque-
mas de decisin racional. La diferencia, respecto a otros esquemas
racionalistas, est en el hecho de que va en contra de las ltimas con-
secuencias de los supuestos bsicos del modelo racional tpico:
homogeneidad, estandarizacin y prediccin-control.
Como se ha establecido anteriormente, el modelo racional de
toma de decisiones, el que va de la seleccin de objetivos a criterios,
a medios, a optimizacin de la decisin, lleva a fin de cuentas, en
su extremo, a la necesidad de homogeneizar los fines y valores de
los que deciden, a estandarizar los medios tcnicamente especifi-
cados y a controlar una realidad "modelndola" y, por lo tanto, pre-
dicindola. 14
Estas dos perspectivas opuestas del anlisis estratgico han
influido en diversos enfoques del anlisis organizacional que es
posible encontrar en la literatura. En la siguiente parte discutire-
mos con mayor detalle la evolucin que en la literatura de organi-
zaciones se puede observar de la planeacin estratgica a la ges-
tin, pasando por la administracin estratgica. A partir de estos
modelos, y sobre todo del tercero, que denominamos gestin es-
tratgica, buscaremos establecer las perspectivas de este enfoque
como mecanismo integrador de procesos de cambio organizacional.
ENFOQUES DEL ESTUDIO ESTRATGICO
EN ORGANIZACIONES
El enfoque de la planeacin estratgica
Este enfoque parte del concepto de competencia. La sobrevivencia
y el crecimiento dependern, en forma sustancial, de que se com-
14Estas consecuencias existen desde los clsicos del modelo racional hasta los de la
"racionalidad limitada". lo que cambia es la forma de llegar a hacerlo. Vase aH. Simn,
Las ciencias de lo artificial. Aguilar, Madrid. 1984.
GESTIN ESTRATGICA PARA LA INDUCCIN 347
pita. Desde Darwin y Wallace, el concepto de seleccin natural ha
dado pie al estudio de la competencia y la lucha por la vida como
esenciales para que cualquier organismo -especie, organizacin o
sociedad- se desenvuelva.
Bajo estas premisas slo el mejor preparado y el ms fuerte
tendrn probabilidades de sobrevivir. La asimilacin del problema
de la guerra -como, asimismo, el de la competencia entre empre-
sas, en un mercado- ser una de las metforas ms socorridas. La
confrontacin de la vida natural con la lgica social de las organi-
zaciones se convertir en el principio iniciador de toda esta corrien-
te, obteniendo mltiples insumos de la teora organizacional y
creando, a este respecto, toda una rama de pensamiento: la ecolo-
ga poblacional y la ecologa humana."
En el marco de las organizaciones, el gran dato es la compleji-
zacin del contexto y el crecimiento de la incertidumbre. Las orga-
nizaciones requieren estudiar su contexto para incrementar sus
probabilidades de sobrevivencia. Las organizaciones debern crear
formas lgicas para reducir la incertidumbre. La manera en que
gran parte de la ciencia administrativa trata con sta, se basa en la
prediccin del futuro y, tal vez -en la medida que esto se logre-,
en su control y direccionamiento. La administracin tiene un pro-
ceso propio para atender estos propsitos: la planeacin. Habra
que planear no slo la actividad cotidiana sino, incluso, el futuro
movimiento del contexto. ste se convierte en un dato" y la orga-
nizacin tiene necesidad de planear para adaptarse al contexto ms
probable que pueda darse. En un mundo turbulento la primera idea
de planeacin fue la de adaptarse a los movimientos del ambiente
complejo.
En los esquemas clsicos de planeacin estratgica, general-
mente se comenz analizando algunas variables que podran con-
siderarse trascendentes para prevenir y asegurar el futuro econ-
ISVan de Venn, A., "Perspectives of the Organizational Theory", en Administration
Social Quarterly, 1987.
16Ansoff, L, La estrategia de la empresa, Limusa, Mxico, 1970, y R. Ackoff, El
futuro de la empresa, Limusa, Mxico, 1978.
348
DAVID ARELLANO
mico de la organizacin. As nacieron las matrices estratgicas. Se
cruzaban distintos conceptos (como crecimiento en el sector y par-
ticipacin en el mismo)" y, ya a un nivel ms amplio de comple-
jizacin, se construan escenarios. 18
La principal preocupacin de estas matrices se dirige a pensar
cul es la variable determinante del proceso de sobrevivencia, al
interior de las organizaciones. Al principio se encontraron una o
dos variables; conforme los estudios avanzaron se encontraron
cada vez ms variables importantes, que era necesario considerar.
Bajo esta dinmica se defini un amplio cmulo de variables y
matrices estratgicas." La solucin de estas matrices culminaba
por lo general en una larga serie de factores considerados trascen-
dentes. De las matrices entonces se pasa a las ya famosas listas de
anlisis estratgico.P
Una de las grandes dificultades de este enfoque radica en que
se sustenta en una lgica de prediccin del futuro como mecanismo
bsico para reducir la incertidumbre. Algunos autores han inten-
tado desarrollar metodologas que sean capaces de utilizar la pla-
neacin como un instrumento ms flexible, menos vulnerable a la
turbulencia del contexto, aunque aparentemente con xito relati-
VO.
21
En general este esquema de planeacin estratgica transfor-
m el anlisis en una funcin, incluso con estructuras organizacio-
nales precisas para alcanzarlo. Al hacer al anlisis estratgico una
funcin estructural de la organizacin, por lo general se afectaba
al proceso por las dinmicas organizacionales de ms corto plazo
y ms internas.
I?sta es la matriz del Boston Consulting Group, Matriz de crecimiento-panicipa-
cin en la estrategia corporativa de crecimiento, Boston C. Group, op. cit.
18GMC "Planeacin contra incertidumbre: la matriz escenario-estrategia", en op. cit.,
1. 2, cap. 22.
19Vase a Sallenave, P., op. cit., cap. 10 y anexos.
20Este autor pas despus a una etapa de mayor sistematizacin, concentrndose en
las condicionantes de la ventaja competitiva a nivel sectorial y luego entre naciones. M.
Porter, Ventaja competitiva, CECSA. Mxico, 1986, y Porter, M., Ventaja competitiva de las
naciones, Javier Vergara, Buenos Aires, 1990.
21 Matus, C., Planificacin de situaciones, FeB, Mxico, 1984, y Estrategia y plan,
Siglo XXI, Mxico, 1980.
GESTIN ESTRATGICA PARA LA INDUCCIN 349
Aun en el mejor de los casos, donde la planeacin fue de arri-
ba hacia abajo y de abajo hacia arriba, interpretar el plan estratgi-
co de una organizacin para traducirlo a un rea donde el proble-
ma estratgico se expresa en condiciones particulares, no es una
tarea sencilla. Un buen nmero de veces el plan termina siendo el
nico resultado de un sistema de planeacin estratgico, por lo ge-
neral con graves problemas para traducirlo en acciones concretas.
Este mecanismo de planeacin, sin embargo, result muy efi-
caz para elaborar estrategias ms particulares en los negocios bajo
el nombre de estrategia corporativa. El foco se redujo, desde es-
trategias organizacionales a estrategias financieras, en determina-
dos "negocios" (entendiendo por "negocios" o portafolios aquellos
espacios del mercado donde la empresa tiene recursos y produce
servicios o bienes). En suma, la planeacin estratgica especifi-
cada como planeacin financiera y de mercados.
Una de las variantes ms poderosas de esta corriente fue la
japonesa, que propugnaba por privilegiar precisamente a la expe-
riencia. Esta corriente aduca que la experiencia podra dar un
anlisis estratgico correcto siguiendo una serie de reglas sencillas,
pero dependiendo, en forma sustancial, de la cultura de las orga-
nizaciones japonesas para desarrollarse con creatividad. 22
El pragmatismo japons llevara a esta escuela a la conforma-
cin de una serie de principios o reglas universales para disear el
pensamiento estratgico. Podramos decir que su lema hipottica-
mente dira: planeacin s, pero slo con base en lo que la intuicin
y la experiencia digan qu es lo realmente importante.
A la luz de las graves crticas que se cernan, en contra de un
enfoque de planeacin como el reseado, se realizaron profundos
esfuerzos por obtener una visin dinmica y amplia de este pro-
ceso. De esta manera, algunos propusieron establecer cuatro ca-
ractersticas dinmicas de la planeacin:" multipropsitos, mul-
220hmae, K., op. cit. Kagono, I. et al., "An evolutionary view of organizational
adaptation summary and implications", en I. Kagono, et al., Strategic vs Evolutionary
management. A uss-Japan comparison ofstrategy and organization, North Holland, Ams-
terdam, 1985.
23Tom Evan, Developing corporate planning in public emerprise, Kuala Lumpur,
ICPE, APOC, 1980.
350 DAVID ARELLANO
tifactico, discriminante y situacional. En otras palabras, que la
planeacin sirve para varias cosas; existen muchos criterios para
realizarla; muchas veces es necesario, sin ser demasiado raciona-
listas, eliminar alternativas, y los aspectos contingentes aparecen
como los factores sustantivos de la forma de planeacin. Por tan-
to, el objetivo es desnormativizar a la planeacin hacindola ms
dinmica y flexible como un proceso abierto al cambio y a la co-
yuntura.
En resumen, el enfoque de la planeacin estratgica dej dudas
importantes respecto al mecanismo idneo para generar estrate-
gias organizacionales:
No slo era cuestin de planear sino tambin de implementar,
lo que haca referencia inmediata a la motivacin y a los recur-
sos humanos.
Exista mucha confusin entre estrategias y tcticas, llegando,
incluso, a proponerse lneas de pensamiento que slo tenan
implcita la idea de estrategia mas nunca era posible encontrar-
la como tal.
Los diagnsticos no podan aspirar a predecir el futuro o a rea-
lizar una fotografa integral de la realidad organizacional, por
10 que la idea de que la planeacin y sus instrumentos eran ms
bien herramientas heursticas se fue haciendo consensual.
Por ms flexible que sea, la planeacin tiende a observar a la
realidad como un todo estructurado y estructurable. Difcil-
mente puede tratar con realidades heterogneas, multiformes
y, por principio, conflictivas.
Sin duda tena que avanzarse hacia una perspectiva ms rea-
lista de la aplicacin estratgica en las organizaciones, donde stas
no dependieran tanto de la prediccin y quedara muy en claro la
estrategia y la importancia de las personas. Que la estrategia fuera
ms racional e integral, era la consigna. Haba que actuar sobre
una realidad de mltiples facetas, donde el xito de la batalla no
GESTIN ESTRATGICA PARA LA INDUCCIN
351
est centrado en la prediccin sino en la direccionalidad de los
procesos.
El enfoque de la administracin estratgica
Este enfoque parte de la idea de que la estrategia debe preocupar-
se ms por los contextos polticos y sociales, aparte de reconocer
que las personas dentro de la organizacin son fundamentales para
el xito y que la implantacin de la decisin es fundamental. 24
Se inicia con los estudios de Lorange respecto a los problemas
de comunicacin interna de la organizacin para el logro de la pla-
neacin estratgica." Poco despus, Mazzolini y Pettigrew" de-
muestran que no es una cuestin simple de comunicacin entre
reas pues los individuos tienen objetivos particulares y de coali-
cin dentro de una organizacin," con lo que la estrategia implica
tambin una lucha interna por alcanzar el poder. 28
As, se deriv a una visin de la planeacin estratgica que no
slo tomara en cuenta a los miembros organizativos sino incluso
a todo aquel que afectara o fuera afectado por la estrategia de la
organizacin. En ingls, a estos personajes se les denominaba:
stakeholders (lo que se podra traducir como: apostadores/agentes
influyentes)." De esta forma, se deba buscar el compromiso de la
organizacin para responder a las necesidades de los apostadores
con el fin de cumplir con la estrategia.
As, la administracin estratgica constara bsicamente de dos
etapas: la formulacin y la implementacin. La primera va desde
24Ansoff, l., From strategic... op. cit., introduccin.
25Vancil-Lorange, "Strategic Planning in Diversified Companies", en Long Range
Planning.
26R. Mazzolini, "How strategic decision are made" 8, 1978, pp. 89-98. M. Pettigrew,
"Strategy fonnulation as a poltica! process" 7, 1977, pp. 78-87.
27Siguiendo a Cyert y March, Teoria de las decisiones econmicas de la empresa,
Herrero, Mxico, 1970.
28Existen casos muy interesantes de esto, como por ejemplo, la lucha que se da entre
un departamento de diseo contra el departamento de investigacin y desarrollo, por defi-
nir la lgica del producto: quien la defina tiene el mayor presupuesto y la mayor confianza
dentro de la organizacin.
29E. Freeman,"Strategic management: a stakeholder aproach", 1984.
352 DAVID ARELLANO
la determinacin, la misin y el diagnstico y la segunda va des-
de la activacin de la estrategia hasta la motivacin para la accin
y el control.
Los diagnsticos econmico y tecnolgico dependen de la
formulacin en tanto que los diagnsticos poltico y social, de la im-
plementacin. El diagnstico no se hace para predecir sino para
encontrar las variables que impactan de manera importante.30
Desde una planeacin dirigida hacia el contexto se pas a una
visin totalizante de la estrategia. Ahora, todo tendra que ver con
la estrategia; todo podra adquirir el adjetivo "estratgico". La
integralidad del enfoque se confundi con una visin que se crea
obligada a ver todos los detalles polticos de la actuacin de los
actores (internos y externos a la organizacin).
De alguna manera, con este enfoque la estrategia reencuentra
su complejidad integral, la de los actores, su poder, su influencia.
De la misma manera, se recupera la .ase de implementacin como
sustantiva: no todo es planear, pues en el proceso de implementa-
cin muchas cosas pueden cambiar. Es claro tambin que el en-
foque de la administracin estratgica requiri formalizar un
argumento que le permitiera justificar el desarrollo de una accin
racional. El argumento que se encuentra en esta literatura es neta-
mente administrativo. Es decir, la implementacin tcnica ade-
cuada es el verdadero instrumento de la estrategia. En efecto, la
administracin estratgica se divide en dos fases: una "poltica" y
otra de "ejecucin". Una vez que la poltica ha sido definida (acto-
res interesados que se ponen de acuerdo o se busca satisfacerlos de
alguna manera) la estrategia se vuelca a la implementacin admi-
nistrativa eficiente de estos acuerdos. Supone entonces a la fase de
implementacin corno un mero desarrollo administrativo de reglas,
estructuras y procedimientos, cuando es en realidad parte de la
propia definicin estratgica pues es en ese proceso mismo de
implementacin que los actores ajustan, se resisten o apoyan a
30Arthur Sharplin, Strategic Management, SE, EUA, 1985, captulo l.
GESTIN ESTRATGICA PARA LA INDUCCIN 353
ciertas direccionalidades explcitas o escondidas que se quieran
implementar en una organizacin.
El enfoque de la gestin estratgica
En los ltimos aos han surgido estudios sobre el problema estra-
tgico organizacional que no slo se refieren a la adaptacin al
contexto ni tampoco pierden de vista la compleja dinmica de la
implementacin.
Por ello, la estrategia no es exactamente una adaptacin al con-
texto. ste se construye y es afectado segn una determinada vi-
sin de la realidad (proyecto) y de acuerdo a la aceptacin de la
construccin mltiple de las realidades posibles por parte de diver-
sos actores organizacionales.
El proceso de elaboracin de la estrategia es un proceso que
envuelve a los ms profundos deseos de los grupos organizaciona-
les en referencia a la perspectiva que stos posean de la realidad.
La intencin -por s sola- no es suficiente para definir una es-
trategia; para ello es fundamental la direccin, el acuerdo de los
actores respecto al sentido de la accin colectiva que la organi-
zacin debe encamar y seguir.
El primer paso que el enfoque de la gestin estratgica reali-
za es diferenciar las estrategias del proceso estratgico. La es-
trategia es la direccin definida por uno o varios agentes organi-
zacionales del sentido que la organizacin persigue. La estrategia
puede crecer como crece la maleza, no necesita de un diseador o
de una intencin maestra: se genera en la propia relacin entre las
coaliciones organizacionales. Pero es posible tambin construir e
implementar estrategias a travs de un proceso, de un camino que
coadyuve desarrollando los elementos tcnicos y clarificando las
expresiones de los actores, sistematizndolos. El proceso estrat-
gico no sustituye a la estrategia ni le es una condicin indispensa-
ble. Pero permite acordar procedimientos, elaborar argumentos,
establecer acuerdos sobre criterios sistemticos. Ha sido comn
354
DAVID ARELLANO
que se confunda a estos elementos entre s. El proceso estratgico
y las tcnicas de anlisis estratgico nunca podrn sustituir del todo
la relacin entre coaliciones y la lucha que entre stas se da para
redefinir los caminos de la organizacinY
La estrategia no puede ser el proceso ni se elabora con una sim-
ple tcnica, es una definicin del sentido de la accin organizacio-
nal generada por la propia dinmica de relacin entre los actores.
En la prctica, la estrategia es observable como una decisin de la
organizacin o ms precisamente de algunos actores organizacio-
nales (por lo general la parte directiva) respecto al camino a seguir
y la justificacin de por qu es importante seguir ese camino. Sin
embargo, todo un proceso de ajuste mutuo, negociacin y compren-
sin del contexto est detrs de tal definicin de sentido, algunas
veces elaborado ms o menos con razones tcnicas.
De esta manera, la estrategia organizacional establece la di-
reccin, el sentido y la expresin vectorial de espacio y tiempo que
las acciones organizacionales deben seguir. La estrategia no es
entonces una accin ni define a las actividades. Es slo la direc-
cionalidad, el sentido de la accin colectiva. Esta direccionalidad se
sustenta en la idea de que los hombres son libres, siempre y cuan-
do se entienda que la libertad significa necesariamente restriccin.32
En trminos ms prcticos, lo que una estrategia hace al definir
el sentido de la accin colectiva es afectar los nodos fundamentales
de la relacin de actores organizacionales. Es decir, viendo a la orga-
nizacin como una red de relaciones entre diferentes coaliciones y
actores, la estrategia establece la direccin base del comportamien-
to y futuro de la organizacin, con lo que afecta las posibilidades le-
gtimas de movimiento de diversas coaliciones y actores.
El desarrollo de la estrategia organizacional puede ser ayuda-
do por un proceso, es decir, por una serie de caminos alternativos
31 Para el conceptobsico de agencia vase a R. Whittington, Corporate Strategiesin
Recessionami Recovery, Unwin, Londres, 1989.
32 Esta idea se apoya en el concepto sociolgicode agency como locus de calculabi-
lidad construidopor los actores en su interrelacindialcticay de podercon una estructura
que es creada por los hombres y a la vez los afecta en su propia recreacin. A. Giddens,
The Constitutionof Society, Universityof Califrnia Press, 1984.
GESTIN ESTRATGICA PARA LA INDUCCIN ,,355
que sirvan para sistematizar y ordenar los elementos que compo-
nen a la estrategia. Hasta aqu hemos construido un concepto de
estrategia que involucra dos elementos. El primer elemento iden-
tificable es el sentido de la accin colectiva, la razn de estar jun-
tos y cooperar. El segundo elemento base es el establecimiento de
una nocin de realidad, un ancla entre lo deseable y lo identifica-
ble como posible. Al primer elemento lo denominamos misin es-
tratgica; al segundo, diagnstico estratgico o para la decisin. La
misin es la expresin volitiva del deseo de constituirse con y par
la realidad, para una realidad socialmente mvil y conflictiva, cam-
biante e impredecible, pero no por ello incomprensible. La misin
es la utopa racional que gua y motiva a la accin, la expresin
de potencialidad que conquista el futuro mediante el esfuerzo de
creacin cultural en que pueda enraizar la conciencia y la volun-
tad de darle al cambio una direccin." El diagnstico estratgico
ubica a los actores, sus aspiraciones y sus relaciones. Establece
un juicio sobre las posibilidades de estas relaciones y sus lmites
actuales y estructurales con el fin de guiar la accin organizacio-
nal para perseguir la misin.
La estrategia, entonces, est en y se alimenta del espacio de
vinculacin orgnica entre los actores como una relacin. Del sen-
tido de la accin (misin) y del anlisis de los lmites y posibilida-
des justificados como "reales" por los actores, es que la direccin de
la accin (la estrategia propiamente dicha) es definida. La estrate-
gia es entonces una propuesta de sentido y direccin para la orga-
nizacin de un grupo de actores. Los dems actores organizacio-
nales tienen as bases para la discusin y la negociacin desde sus
propias posiciones.
El tercer elemento que aparece para el desarrollo de la estra-
tegia es la implementacin. La estrategia es la direccin de la
accin, y para definir sta, el proceso estratgico, adems de la mi-
sin y el diagnstico estratgico, construye los espacios donde hay
que acertar para hacer cumplir la estrategia. En otras palabras, la
33Hugo Zemelman, "La cultura y el poder", en P. Vuskovic, Amrica Latina hoy,
Siglo XXI, Mxico, 1990, p. 86.
356
DAVID ARELLANO
propia implementacin de la estrategia forma parte del proceso de
negociacin entre los diversos actores organizacionales. Los obje-
tivos estratgicos harn explcitos los cambios y afectaciones que
la organizacin (y por lo tanto, los actores y sus relaciones) debe-
rn sufrir ante la estrategia planteada.
Es claro que el querer hacer las cosas en un mundo mvil, por
mucho deseo y conocimiento tcnico que se tenga, no se traduce
automticamente en logro. Los objetivos estratgicos definen los
espacios organizacionales que habr que constituir o afectar si se
quiere cumplir con la direccionalidad. El diseo de objetivos estra-
tgicos parte del hecho de que no son parmetros estticos buro-
crticos que al enunciarse se realizan sino que al intentar afectar
relaciones sociales (ms que elementos unilateralmente manipula-
bles) es necesario implementar una serie de procesos que en su com-
binacin y sinergia incrementen la posibilidad de logro. El alcance
de los objetivos estratgicos, en el sentido de atinar a los objetivos,
requiere de destreza, tino, precisin y, muchas veces, de suerte.
La accin estratgica propiamente dicha, la que deviene en l-
nea directa para lograr la direccionalidad, requiere mucho ms que
procedimientos y funciones administrativas para dirigir una orga-
nizacin con una estrategia. Se necesita la capacidad de adaptar la
experiencia, las habilidades, las aptitudes, a movimientos novedo-
sos y creativos que, al entender la naturaleza de los objetos invo-
lucrados, los pueda utilizar en combinaciones dinmicas, en nue-
vas configuraciones para lograr los objetivos diseados. ste es el
mundo de la tctica.
La tctica, como una forma de pensamiento cualitativamente
distinta al pensamiento estratgico, busca maniobrar a travs de la
manipulacin de elementos implicados, al combinarlos de mane-
ras y alcances distintos para realmente atinar a los objetivos. La
tctica mueve a los elementos concretos, con sus condiciones y
normas, de acuerdo con el parmetro de los objetivos. En otras pa-
labras debe afinar el tino para alcanzar los objetivos, movilizar los
recursos para desarrollar la destreza, impulsar la prctica de nue-
vas habilidades y sortear los golpes de buena o mala suerte. La
tctica es una combinacin muy poderosa de creatividad y prag-
GESTIN ESTRATGICA PARA LA INDUCCIN 357
matismo en la accin, donde los objetos y las relaciones pueden ser
reconfigurados y utilizados de maneras no estandarizadas o prees-
tablecidas hasta ese momento.
Este proceso estratgico, que va de la misin a la tctica en
crculos concntricos y vinculados de manera dialctica, es la gua
metodolgica que, aunada a las tcnicas para cada parte, conforma
el desarrollo estratgico propuesto y que denominamos gestin es-
tratgica.
En las organizaciones gubernamentales, la capacidad de inte-
grar y comprender las dinmicas de actores diversos, extraorgani-
zacionales incluso, como parte de la red gubernamental de organiza-
ciones, pareciera ser fundamental dada la turbulencia y diversidad
de los mecanismos formales y de poder que afectan a tales organi-
zaciones.
En este sentido la finalidad de fundar un proceso estratgico
dentro de estas organizaciones radica en la posibilidad de estable-
cer una base para la discusin y negociacin entre los diversos
grupos organizacionales. Al encontrar una mira, una meta acor-
dada, existe mayor probabilidad de dar continuidad a un proceso
de cambio en los diversos niveles estudiados en los tres captulos
anteriores. Adems, la visin estratgica y tctica pueden auxiliar
a comprender de una manera amplia y dinmica las reacciones y
lmites impuestos por los actores y las estructuras al proceso de
cambio implementado, para reaccionar con capacidad y amplia
comprensin de las relaciones organizacionales.
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ARTURO DEL CASTILLO
CAPTULO 8
Problemas en la accin gubernamental:
organizaciones y redes de actores*
INTRODUCCIN
R
EFORMAR al gobierno ha constituido, de tiempo atrs, un punto
que aparece de manera constante -sea como bandera poltica,
propsito de gobierno, moda administrativa o demanda ciudadana-
en la agenda pblica de buena parte de las sociedades contempo-
rneas. Todos estos proyectos han buscado (sobra decir que no
siempre por los mismos medios) una "mejor" organizacin del go-
bierno, donde dicho adjetivo implica eficiencia y efectividad en la
accin pblica. Sin embargo, los esfuerzos por reorganizar el go-
bierno han arrojado resultados en el mejor caso marginales, cuando
no de plano contraproducentes -y ello en el marco de altos costos
financieros.
Afirmar que la mayora de los esfuerzos por reorganizar la bu-
rocracia gubernamental no han tenido xito, por lo menos si se les
compara con los objetivos que formularon sus patrocinadores, qui-
zs no sea una observacin tan controversial como en un principio
pudiera pensarse.' Sin embargo, no basta con notar esta asimetra
*Para la elaboracin de este captulo se cont con la colaboracin de Jorge Bravo Puga,
quien ayud en la bsqueda de material y en la redaccin de una sntesis bibliogrfica sobre
el tema de redes interorganizacionales y redes de polticas. Dicha sntesis est publicada
como Documento de Trabajo de la Divisin de Administracin Pblica del CIDE. La intro-
duccin y las conclusiones de este captulo se nutren sustancialmente del texto de Bravo
(1997).
1Este carcter fallido de diversas experiencias reformistas bien puede ofrecer un
variado catlogo para ejemplificar las "tres tesis bsicas" que informan las "retricas de la
[359]
360
ARTURO DEL CASTILLO
entre la intencin de los reformadores y los resultados obtenidos.
Conviene hacer un esfuerzo para avanzar en la identificacin de los
alcances y lmites de todo proyecto de reforma organizacional:
qu es lo qu sta puede -y no- modificar. Porque si tras nuestro
punto de referencia para evaluar los resultados de un proyecto de
rediseo organizacional subyace una hiptesis de causalidad equi-
vocada (entre un estado del mundo indeseable y un conjunto de
acciones orientado hacia su modificacin), ni duda cabe que la
conclusin ser que la reforma organizacional ha fracasado en so-
lucionar un problema que, de entrada, no poda haber resuelto.
En este sentido, parte importante de todo proyecto de cambio
intencional orientado hacia la reforma organizacional del go-
bierno consiste en reconocer en 'el gobierno una red de organiza-
ciones antes que una organizacin monoltica. Esto es fundamen-
tal, pues resulta cada vez ms claro que una amplia gama de
problemas pblicos (de la proteccin ambiental a la regulacin
de mercados pasando por la mitigacin de la pobreza) difcilmente
se pueden "solucionar" por las vas exclusivas del control jerr-
quico y centralizado, por un lado, o de la accin voluntaria y espon-
tnea de los individuos (o, incluso, de las organizaciones indivi-
duales), por el otro. As, la nocin de red (en ingls network) puede
llevar a constituir, si se le acompaa de los mecanismos explica-
tivos adecuados, una herramienta til para dar cuenta de diversos
fenmenos de nuestra realidad que exigen la coordinacin de di-
versas unidades gubernamentales y no gubernamentales en el
marco de una interdependencia creciente.
Apuntar la naturaleza eminentemente interorganizacional de
las tareas gubernamentales puede parecer banal; al fin y al cabo,
no es precisamente extico reconocer que la formulacin e imple-
intransigencia": 1. La tesis de la perversidad: toda accin deliberada para mejorar algn
rasgo del orden poltico, social o econmico slo sirve para exacerbar la condicin que se
desea remediar; 2. La tesis de la futilidad: las tentativas reformistas son inocuas, en tanto
no logran incidir efectivamente sobre los rasgos de la realidad que se buscan modificar; y
3. La tesis del riesgo: el costo del cambio propuesto es demasiado alto y/o pone en peligro
algn logro previo y apreciado (Hirschman,I991: 167-181).
PROBLEMAS EN LA ACCIN GUBERNAMENTAL 361
mentacin de polticas pblicas supone la accin de diversos ni-
veles y/o agencias gubernamentales, as como la interaccin entre
autoridades pblicas y organizaciones privadas. En este sentido,
parece natural que la nocin de redes haya sido utilizada con fre-
cuencia para referir diversos fenmenos asociados con el gobier-
no, en un afn por subrayar que la coordinacin entre actores
polticos, sociales y econmicos que exige la tarea de gobernar
frecuentemente ocurre en el marco de "conglomerados" de acto-
res interdependientes cuyas relaciones no se explican -al menos
no exclusivamente- en trminos del mercado o de la organizacin
jerrquica (Scharpf, 1993: 7-23).
As, no es demasiado extrao que, si se hojea una revista es-
pecializada dedicada al estudio de la administracinpblica (Miller,
1994), las organizaciones (Provan y Milward, 1995), la poltica
(Rhodes, 1990), o las polticas (O'Toole, 1993), se encuentre ms
de una referencia que haga mencin a la nocin de redes. Ya sea
intraorganizacionales (la red como patrn de organizacin inter-
na), interorganizacionales (la organizacion y su relacin con un
entorno compuesto por otras organizaciones), intergubemamentales
(las relaciones entre distintos nivelesde gobierno o, mejor dicho, las
relaciones polticas y financieras, de carcter continuo, cotidiano y
no necesariamente formal, entre distintos individuos con posicio-
nes gubernamentales que influyen de manera fundamental el pro-
ceso de polticas), de polticas (la poltica pblica como resultado
de la interaccin entre diversos actores de los cuales slo algunos
son agencias gubernamentales), de implementacin (la imple-
mentacin de polticas por medio de mltiples organizaciones).
Si bien la importancia y visibilidad de algunos de estos fen-
menos ha aumentado de manera significativa durante las ltimas
dcadas, el carcter interorganizacional del gobierno no es nuevo.
Despus de todo, no han faltado las evaluaciones crticas de aque-
llos modelos que ven en la elaboracin de polticas un proceso
unitario donde intervienen mayoras legitimadas mediante elec-
ciones generales, y donde la implementacin de las mismas se
362 ARTURO DEL CASTILLO
reduce a un proceso jerrquico bajo el control de ejecutivos polti-
camente responsables ante el electorado. Y desde hace tiempo ha
quedado claro que las organizaciones gubernamentales requieren
coordinacin no slo interna (por ejemplo interdepartamental),
sino tambin externa (con otras organizaciones pblicas y priva-
das), para conseguir un conjunto de objetivos que exigen nego-
ciaciones bilaterales y multilaterales.
En corto, pues, muchos han insistido, de tiempo atrs y desde
miradores diversos, en no perder de vista que la poltica y las po-
lticas se "hacen" mediante procesos de negociacin, acuerdo y
compromiso, sea en redes pobladas -y dominadas- por comits
parlamentarios relativamente autnomos, agencias burocrticas,
intereses organizados y pblicos especializados, o bien por medio
de mecanismos neocorporativos de concertacin entre el gobierno
y las asociaciones ms importantes de la sociedad. Estamos, pues,
ante la idea de las redes como elemento definitorio del proceso en
que, de hecho, se inscriben la elaboracin e instrumentacin de las
acciones de gobierno. La nocin de redes nos permite alejarnos
de la recurrente simplificacin que presupone la accin de "el go-
bierno", y nos acerca a la intrincada red de relaciones cooperativas
y no cooperativas que explican la (des)coordinacin entre las agen-
cias y niveles gubernamentales y su interaccin con los actores
privados. La imagen resultante, pues, es una donde privan nego-
ciaciones bilaterales y multilaterales entre actores diversos antes
que directrices jerrquicas de los ejecutivos pblicos de alto nivel
(Sharpf, 1993: 7-8).
Ahora bien, aunque su novedad sea ms que discutible, parece
indudable que el carcter interorganizacional de la accin guber-
namental se ha agudizado y extendido durante las ltimas dcadas.
AS, son cada vez ms los autores que observan en las redes formas
organizacionales y entornos crecientemente importantes -lo mismo
en el sector pblico que en el privado-, que son resultado del de-
sarrollo de patrones de interdependencia cada vez mayores que
cruzan, tomando borrosas, las demarcaciones preestablecidas de
PROBLEMAS EN LA ACCIN GUBERNAMENTAL 363
los niveles y las fronteras organizacionales, polticas y secto-
riales.' Esto difcilmente podra ser de otra manera, ante fen-
menos tales como la extensin de las comunicaciones, la globa-
lizacin econmica, los problemas ambientales, factores que han
producido una necesidad creciente por desarrollar una mayor coor-
dinacin entre agencias gubernamentales en todos los niveles
(local, regional, nacional, transnacional e incluso supranacional).
En este sentido, no est de ms notar que la creciente tendencia
a la privatizacin no necesariamente distribuye la necesidad de
coordinacin interorganizacional: a fin de cuentas, la privatizacin
puede verse como una forma de regulacin extrema, que no supo-
ne la capitulacin gubernamental, sino una modificacin en la for-
ma en que el gobierno participa en distintos problemas pblicos
(O'Toole, 1993: 33).
El supuesto segn el cual la interdependencia -y por tanto la
necesidad de coordinacin- entre las acciones de los actores
pblicos y privados est aumentando parece tener fuertes impli-
caciones en nuestra percepcin y concepto de jerarqua organiza-
cional. Y es que la forma predominante -aunque no exenta de pro-
blemas- para inducir la coordinacin en las sociedades modernas
ha sido, precisamente, la organizacin jerrquica: lo mismo al inte-
rior de las empresas privadas y las agencias gubernamentales, que
como mecanismos de coordinacin entre el poder pblico, las orga-
nizaciones y los individuos en una comunidad poltica. Sin embar-
go, la coordinacin por la va de la jerarqua se ha visto afectada en
tiempos recientes: hoy como nunca se manifiesta un desfase entre
la dimensin, complejidad e interdependencia de los problemas
pblicos, por un lado, y el espacio de accin, los recursos y las ca-
pacidades de los componentes individuales (organizaciones guber-
namentales) del sistema poltico-administrativo, por el otro. En
estas condiciones, la posibilidad de resolver problemas pblicos
exige la accin de participantes de distintos niveles decisorios y
2En general, ste es el argumento que animael trabajo de quienes se han dedicado al
estudio de las redes de polticas. Vase por ejemplo, los trabajos incluidos en Hanf y
Sharpf (1978).
364 ARTURO DEL CASTILLO
de una variedad de unidades organizacionales funcionalmente
especializadas. La efectividad de las unidades decisorias individua-
les para alcanzar sus objetivos depende, entonces, no slo de sus
elecciones y acciones, sino tambin de las de los dems; las accio-
nes en un nivel decisorio se vern afectadas por las relaciones que
existen entre los distintos niveles y a travs de las diferentes fron-
teras funcionales (Hanf y Sharpf, 1978: 2).
En este entorno, muchos han recurrido, de manera cada vez
ms frecuente, al uso de un trmino especfico para denotar diversas
propiedades (como interdependencia, carcter interorganizacional,
complejidad, cooperacin... ) de la accin gubernamental: el de
redes. Aun cuando la ubicuidad de esta nocin dentro de las cien-
cias sociales ha aumentado de manera notable durante las ltimas
dcadas, el trmino "red" ha sido utilizado, sobre todo, como una
metfora -antes que como un mecanismo explicativo preciso-,
(Dowding, 1995). Esto ha contribuido a que su uso sea tan frecuen-
te como variado, por lo que no resulta del todo extrao la falta de
una revisin comprehensiva de la literatura sobre redes.' Y es que,
en realidad, no hay una literatura sobre redes: hay una multiplici-
dad de literaturas sobre redes que presentan ciertas contradiccio-
nes e insuficiencias.' Sin embargo, a pesar de las marcadas dife-
rencias que hay en el tratamiento del tema, lo que se ha permitido
es romper con un reduccionismo recurrente: suponer la existencia
de un gobierno homogneo, con amplios mrgenes de coheren-
cia interna y autonoma relativa. De manera que hoyes ms claro
que nunca que, para arrojar luz sobre diversos problemas pbli-
cos, debemos dejar de estudiar al gobierno como la organizacin o
el actor en la vida pblica de la sociedad y acercamos al estudio
del conjunto de relaciones (cooperativas y no cooperativas) que
3Cabe sealar que en realidad estamos ante una escasez relativa antes que absoluta.
Vase, desde un punto de vista organizacional, a Salancik (1995).
4Un examen superficial de estats) literatura(s) nos revela al menos las siguientes
variedades: el anlisis de las redes sociales (en ingls social network analysis) utilizado
por antroplogos (Whtten y Wolfe, 1972); los trabajos de psiclogos sociales sobre din-
micas gfupales, organizacin informal y comunicacin interpersonal (Katz y Kahn, 1978);
el anlisis interorganizacional (Salancik, 1995); las relaciones ntergubemamentales
(Wright, 1988) y las redes de polticas (Rhodes, 1990).
PROBLEMAS EN LA ACCIN GUBERNAMENTAL 365
explican la -falta de- coordinacin entre diversas organizaciones
cuya interaccin frecuentemente da lugar a una o varias redes.
As pues, este captulo tiene corno objetivo esbozar algunos
de los conceptos y enunciados explicativos que permiten entender
la idea del gobierno como un conjunto de redes inteorganizacio-
nales. El propsito, pues, no es el de ofrecer un modelo acabado
de anlisis interorganizacional sino, ms modestamente, presentar
una sntesis de algunos de los argumentos que suelen emplearse en
la literatura especializada para entender el carcter interorganiza-
cional del gobierno, cuya accin ocurre en un entorno poblado por
una diversidad de actores interdependientes.
En este sentido, el captulo est dividido en cuatro apartados.
En el primero se argumenta sobre la necesidad de entender la na-
turaleza eminentemente organizacional del gobierno. En el segun-
do, se presentan algunas de las caractersticas ms importantes
que definen la nocin de redes interorganizacionales. En el terce-
ro, se discute sobre algunas de las implicaciones que tiene la met-
fora de redes en el estudio de la accin gubernamental. Finalmente,
en el cuarto apartado, se establecen algunas conclusiones.
EL GOBIERNO COMO UN
CONGLOMERADO ORGANIZACIONAL
ENLOS ltimos aos se ha registrado un cambio radical en las me-
tforas con las que se sola describir las estructuras de gobierno.
Hasta hace no mucho tiempo, la imagen generalizada era la del
gobierno como un ente monoltico, perfectamente cohesionado,
que responda a la idea del Estado omnipotente. Sin embargo,
recientemente esta metfora ha empezado a ser sustituida por
otras que describen al gobierno corno un cuerpo ~ o r o flojamen-
te acoplado, con las que se intenta describir que el gobierno no
acta de forma uniforme; cindose claramente a una estrategia
global, y que tan slo tiene una capacidad limitada para dirigir y
controlar los procesos de. polticas pblicas..;
366 ARTURO DEL CASTILLO
Con el cambio en las metforas utilizadas para definir la accin
gubernamental se ha iniciado una importante discusin en torno a
varias preguntas, entre ellas: cules son las causas de este cambio
en la percepcin del gobierno? Si la imagen del Estado todo pode-
roso resulta inoperante, qu conclusiones se pueden desprender?
Necesitamos modificar los conceptos utilizados para describir
las funciones de gobierno y las teoras que intentan explicar dichas
funciones? Cmo se refleja este cambio conceptual yexplicati-
vo en los consejos que se les pueden dar a los funcionarios invo-
lucrados en los procesos de polticas? Si el gobierno ya no puede
ser el nico actor visible en la vida pblica de la sociedad, qu
nuevos actores se involucran en las acciones de gobierno, cmo
se organizan estos nuevos actores y que tipo de relaciones es-
tablecen? Qu consecuencias tiene para la administracin pbli-
ca la insercin de nuevas organizaciones en el proceso de polticas?
Cmo afecta este cambio los procesos de toma de decisiones y de
coordinacin y que efectos tiene para la gestin pblica?
Hoy da, en nuestro pas, distamos mucho de encontrar res-
puestas claras y ampliamente aceptadas a estas preguntas. Sin
embargo, los debates acadmicos y los primeros anlisis prcti-
cos que se refieren a estas interrogantes han dado como resultado
que se acepte, de manera cada vez ms frecuente, la compleji-
dad que subyace en toda accin gubernamental. En efecto, los pro-
blemas que actualmente enfrenta la sociedad hacen necesario que
el gobierno instrumente polticas que coordinen diferentes discipli-
nas y campos de conocimiento: desde la medicina y la ecologa
hasta la ingeniera, la diplomacia y la administracin, entre otras.
Esta situacin significa, en concreto, que en una misma poltica y a
un tiempo se vean involucrados diferentes actores, cada uno con su
propia lgica y forma de entender los problemas que se enfrentan.
As, las acciones de gobierno se desarrollan en el contexto de ml-
tiples racionalidades que no necesariamente son compatibles entre
ellas (Peters y Hogwood, 1985).
Como se puede deducir, este panorama cambia radicalmente
la forma en cmo se percibe al gobiernoy las medidas concretas
PROBLEMAS EN LA ACCIN GUBERNAMENTAL 367
que realmente puede adoptar en el proceso de polticas. Desde el
punto de vista de la gestin pblica, esto significa la redefinicin
de lo que se entiende por Administracin pblica y las formas en
que sta organiza y coordina sus acciones (Lynn 1981). Por ende,
esta redefinicin de la administracin pblica implica distintos
niveles de discusin: no slo del ordenamiento jurdico y de las
funciones constitucionales sino tambin de la forma en que se
distribuye y reorganiza las tareas de gobierno. Es, en este ltimo
aspecto, que la reforma organizativa del gobierno se hace necesa-
ria e inevitable.
La complejidad que hoy da define la accin gubernamental
tiene mltiples fuentes. Pero quizs uno de los factores involucra-
dos ms importante, y que seguramente tiene una relacin directa
con los problemas que enfrenta la instrumentacin de polticas, es
el que se refiere a la naturaleza organizativa del gobierno (Atkinson
y Coleman, 1992). En efecto, como se ha sealado arriba, los pro-
blemas que actualmente padece la sociedad requieren de la inter-
vencin de mltiples actores en el proceso de polticas. Actores que
provienen no slo del sector gubernamental sino tambin, y cada
vez con mayor fuerza, del sector privado y no lucrativo. Pero ahora
bien, al decir "actores" no nos referimos a entes extraos que se
presentan en el devenir de las polticas como fuerzas fantasmales.
Con la metfora "actores" lo que se quiere designar son aquellas
organizaciones concretas y especficas que constituyen a la socie-
dad en su conjunto. En efecto, aqu se parte del hecho de que la
sociedad, pero, fundamentalmente el gobierno, ejerce sus tareas
por medio de organizaciones. De esta forma, los funcionarios p-
blicos o tomadores de decisiones no actan en el vaco sino que
generalmente se inscriben en el mbito de alguna organizacin
que les permite imprimir a sus decisiones cierto grado de institu-
cionalidad.
Cualquier esfuerzo que se haga para entender cmo operan
los programas de gobierno -ya sea que involucre exclusivamente
actores gubernamentales o que combine elementCf privados y no
lucrativos- se enfrenta con el carcter multi-orgaaizacional de la
368 ARTURO DEL CASTILLO
accin. Muy pocos problemas sociales pueden ser atendidos por
una o pocas organizaciones aisladas. Tanto en el diseo como
en la instrumentacin de cualquier poltica pblica, los funciona-
rios involucrados en el proceso dependen de ciertos conglomerados
organizacionales en los que las esferas gubernamental y privada
se presentan ms o menos interconectadas. Este fenmeno, que
tiene que ver con las conexiones que enlazan mltiples organiza-
ciones, en las ltimas dcadas ha sido analizado generalmente bajo
el trmino de red (Dowding, 1995: 137-138).
Actualmente, la accin gubernamental impele a los funcio-
narios pblicos a intercambiar cierto grado de informacin y recur-
sos con otras organizaciones, con lo que se expanden las capacida-
des de poder poltico de las burocracias. Es difcil pensar -si no es
que imposible- en un slo proceso de polticas en que un individuo
o una sola organizacin tenga el control total de la informacin y
que coordine las diferentes tareas apelando exclusivamente a un
principio de autoridad. La accin pblica tiende a ser multilateral
y esto significa que inevitablemente en un mismo programa de
gobierno se involucren varias unidades organizativas, las cuales
poseen sus propios objetivos e intereses y tienen distintas capaci-
dades de influencia.
A estas caractersticas, adems, hay que aadir el hecho de
que usualmente los programas de gobierno traspasan mltiples
esferas jurisdiccionales, territoriales y de especializacin, con lo
que se genera un complejo intercambio de formas de percibir y de-
finir los problemas pblicos. As pues, toda accin gubernamental
supone cierto grado de interdependencia. Cada actor o cada orga-
nizacin acta conforme a sus propias estrategias, es decir, no ne-
cesariamente subordinndose a un plan nico, con un conocimien-
to limitado de la informacin y protegiendo intereses distintos que
pueden ser incluso antagnicos con los de otros actores; definin-
dose as formas de interaccin que se desarrollan en algn punto
intermedio de entre la cooperacin total y el conflicto total.
As pues, cualquier anlisis de las acciones de gobierno que
subraye la importancia de las relaciones rnterorganizacionales,
PROBLEMAS EN LA ACCIN GUBERNAMENTAL 369
debe partir del hecho de que las organizaciones no actan de man-
era aislada y que, por tanto, el proceso de toma de decisiones se
desarrolla en un ambiente complejo de mltiples interacciones.
En estas circunstancias es importante aclarar que la toma de deci-
siones que realizan los funcionarios depende no slo de sus pro-
pias alternativas de decisin y de sus capacidades de negociacin
poltica sino tambin de las acciones y no acciones que realizan
otros funcionarios y organizaciones. Por tanto, el proceso de pol-
ticas se lleva a cabo traspasando e interconectando varios niveles
de decisin y fronteras funcionales. En otras palabras, las accio-
nes de gobierno generalmente involucran participantes de dife-
rentes niveles de decisin y de distintas organizaciones.
Por consiguiente, la accin gubernamental no puede dedu-
cirse a partir de criterios meramente personales y racionalmente
concebidos. Por el contrario, generalmente es el resultado prctico
de la interaccin entre diferentes intereses organizacionales. La
conformacin de estos intereses, as como su contenido y alcance,
se derivan de la experiencia histrica y contextual de cada socie-
dad. Arellano (1996) se ha referido a este asunto como la necesidad
de reconceptualizar el principio de racionalidad instrumental con
el que usualmente se piensa y analiza las funciones de gobierno.
De tal forma que se vean a las acciones gubernamentales como un
juego complejo de mltiples lgicas, intereses y racionalidades;
donde "la racionalidad instrumental no es el nico marco de refe-
rencia para entender el comportamiento organizacional y, lo ms
importante, no es el nico marco generador de alternativas viables
de accin y decisin" (Arellano, 1996: 324).
En sntesis, las decisiones gubernamentales deben conside-
rarse como la conjuncin de varias organizaciones que enmarcan
las polticas. Pero, adems, deben verse en el marco de mltiples
formas de racionalidad y acciones de gobierno. Esto explica en
parte por qu no se puede considerar a las polticas pblicas como
un proceso lineal y coherente. Las organizaciones gubernamenta-
les involucradas en unapolticanoactanslocomo instrumentos
de gobierno sino como actores en s mismos con intereses y espa-
370
ARTURO DEL CASTILLO
cios de poder que defender. Organizaciones que describen lgicas
de accin diferentes y no siempre subordinadas a la estrategia de
gobierno global. Por tanto,' a la luz de estas caractersticas, resulta
importante desarrollar conceptos y enunciados explicativos que se
centren en la naturaleza organizativa del gobierno y, concretamen-
te, en la forma en cmo se establecen redes interorganizacionales
durante el proceso de polticas. Ser entonces cuando estemos en
posibilidades de analizar con mayor rigor el impacto que tiene
la configuracin organizativa del gobierno en sus acciones y no
acciones.
Desde el punto de vista de este captulo, abordar el estudio del
gobierno desde un punto de vista organizacional representa un es-
fuerzo de anlisis y de operacionalizacin a nivel de medio alcan-
ce en donde, por un lado, se conserva un nivel de abstraccin sufi-
cientemente amplio, mientras que, por el otro, se permite incluir
una especificidad de fenmenos concretos relativamente detalla-
da. Es decir, considerar al gobierno en su nivel organizacional ni
se pierde en una discusin conceptual altamente abstracta ni se de-
sagrega hasta perder su identidad como objeto de anlisis real-
mente identificable. En este sentido, el marco conceptual que
permite abordar la teora de la organizacin' constituye una opor-
tunidad para relacionar demandas tericas de explicacin y su
explicitacin en trminos empricos, permitiendo desembocar en
un equilibrio aceptable. Para el propsito del presente captulo
esto se traduce en que las organizaciones gubernamentales pue-
den considerarse como actores por s mismo, cuyo comportamiento
va ms all de la actuacin de sus miembros individuales, especial-
mente de los tomadores de decisiones de polticas.
SComo sealan Ibarra y Montafio (1992), la expresin teora de la organizacin sue-
le proyectar una imagen de cohesin interna que est lejos de representar los logros en
este campo. Se trata ms bien de un conjunto anrquico que, al discrepar sobre los lmites
que definen su objeto de estudio, crean un campo fragmentado por la multiplicidad de
unidades de anlisis, definiciones y agregaciones de datos. Para efectos de este trabajo. se
utilizar el trmino de teora de la organizacin para referirse al conjunto de conceptos y
argumentos explicativos que dancuenta de las formas de configuracin organizativa y rela-
ciones interorganizacionales. El lector interesado en una sntesis de la historia y los ltimos
avances que se han dado en este campo vase Clegg et al. 1996.
PROBLEMAS EN LA ACCIN GUBERNAMENTAL 371
Hall (1983: 12) ha detallado esta posicin al sealar que el
hecho de que las organizaciones persistan en el tiempo y reempla-
cen sus miembros, sugiere que no dependen slo de individuos
particulares. Cuando un nuevo miembro entra en una organizacin
se enfrenta con una estructura social -que comprende los mode-
los de interaccin de sus miembros y las expectativas de estos
respecto de l- y con un conjunto de expectativas organizaciona-
les sobre su propio comportamiento. Como lo ha sealado Simon
(1947), no importa quin sea el individuo particular, la organiza-
cin establece un sistema de normas y expectativas para ser
seguidas cualquiera que sta sea. Sistema que continuar existien-
do a pesar de los vuelcos que d el personal. Esto no quiere decir
que los individuos no tengan una importancia en la organizacin.
Por el contrario, son los individuos los que constituyen a las orga-
nizaciones. Lo que aqu se establece es que las contribuciones de
los individuos son incorporadas al sistema organizacional y que
este sistema suele subsistir a travs del tiempo y de los individuos.
En otras palabras, aqu se aduce que las organizaciones tienen
una existencia de por s y pueden actuar por encima de sus miem-
bros y, ms an, ser capaces de establecer su propio contexto
(Selznick, 1949).6 As, el comportamiento de la organizacin que
se manifiesta obviamente por medio de sus miembros puede con-
ceptualizarse, sin embargo, como una realidad distinta; es decir,
como una realidad organizacional. Esta posicin no minimiza la
importancia de los individuos en las organizaciones, pues, como
seal Simon, "una organizacin es, despus de todo, una colec-
cin de personas y lo que hace la organizacin lo hacen las per-
6 En efecto, aqu se retoma la postura de Selznick (1949), quien ha sealado que una
organizacin gubernamental, dado su papel social, suele tener un impacto importante
sobre la forma en que se organiza y estructura la vida social. Usualmente, las organizacio-
nes gubernamentales si bien se encuentran al servicio de ciertos fines generales no son
nunca simples instrumentos de accin, pues apuntalan valores y significados en arreglos
sociales instrumentales; generando compromisos y componendas que tornan lo que ini-
cialmente slo eran simples instrumentos de accin en realidades orgnicas que, una vez
institucionalizadas, ya no son susceptibles de ser manipuladas como instrumentos. En
otras palabras, las organizaciones no slo estn al servicio de una realidad sino que tam-
bin son constitutivas de la realidad.
372
ARTURO DEL CASTILLO
sonas" (Simon, 1947: XXIV). Sin embargo, en el contexto de una
poltica pblica usualmente son las implicaciones organizacio-
nales de las decisiones, ms que las acciones individuales, las que
importan a final de cuentas (Kingdon, 1995).
As pues, en las siguientes pginas se esbozan algunos con-
ceptos y enunciados explicativos que permiten entender y aclarar
la imagen de las acciones de gobierno como un problema de redes
interorganizacionales.
REDES INTERORGANIZACIONALES:
DEFINICIN y CARACTERSTICAS
ELOBJETO de estudio que aqu se propone son las organizaciones
que constituyen al gobierno en interaccin. Esta postura implica
una versin del gobierno que se aleja de la imagen de un bloque
monoltico actuando al unsono. Ms bien, visualiza su manifes-
tacin concreta, la administracin pblica, como un gigantesco
sistema de organizaciones en constante interaccin, aunado a sus
componentes y al medio que los rodea (Arellano, 1994).
Para obtener una forma conceptual coherente con esta nocin
de gobierno, se propone optar por la metfora de redes interorga-
nizacionales (Evan, 1966; 1972).7 En la literatura especializada, el
concepto de redes generalmente se refiere a los vnculos que exis-
ten entre "individuos, grupos y organizaciones de diferentes nive-
les de gobierno (y tanto del sector pblico como del privado y no
lucrativo), que actan conjuntamente en el diseo y en la instrumen-
"Resulta particularmente interesante observar que en Mxico el tema de las relacio-
nes interorganizacionales no es del todo desconocido. De hecho, durante las dcadas de
los aos setenta y ochenta, varios autores (Bravo, 1979, 9 ~ ; Mrquez, 1981, 1984; Godau,
1982, 1984) recuperaron en mayor o menor medida los argumentos de Evan (1966, 1972)
Yotros autores interesados en el estudio de las relaciones interorganizacionales para expli-
car algunos problemas de gobierno en Mxico. Sinembargo, no se logr generar un marco
conceptual ampliamente aceptado y, ms bien, pareciera que este tema ha entrado en una
etapa de olvido del que an no sale. Por tanto, aqu no se apuesta tanto a la introduccin de
un tema nuevo sino a la recuperacin de trabajos yan,lisis empricos cuya relectura segu-
ramentenos abreviaran tiempo y nos .pennitiran establecerunaconrinuidad analtica ne-
cesaria paraentender algunos problemas de la accin gubernamental presentes y futuros.
PROBLEMAS EN LA ACCIN GUBERNAMENTAL 373
tacin de polticas pblicas. De tal forma que toda agencia de go-
bierno aparece involucrada en una o ms redes y, en ocasiones, di-
ferentes subunidades organizacionales se encuentran asociadas a
diferentes conglomerados" (Milward y Rainey, 1983: 140). Por tan-
to, la nocin de redes puede resultar particularmente importante
para entender y analizar el funcionamiento del gobierno. Sobre todo
si se acepta que la mayora de las veces las polticas se desarrollan
en ambientes fragmentados de informacin, donde las decisiones
involucran mltiples burocracias.
As pues, de acuerdo con la metfora de redes, el gobierno es
un conjunto de organizaciones cuyas relaciones con el medio am-
biente y entre ellas mismas establecen un sistema amorfo, no del
todo cohesionado, y en el que se pueden identificar distintas l-
gicas de accin. Por tanto, desde este punto de vista, la adminis-
tracin pblica se define como "el conjunto de todas aquellas
organizaciones complejas que pertenecen al gobierno" (Peabody
y Rourke, 1965: 802-804) o, si se prefiere, como "una organiza-
cin de organizaciones donde se genera una especializacin com-
pleja de trabajo" (Arellano, 1997).
El anlisis de las relaciones interorganizacionales como un
conjunto de redes tuvo sus orgenes y auge en los aos sesenta y se-
tenta." Desde entonces, la mayora de los estudios que se han hecho
sobre este tema han seguido la nocin pionera de conjunto organi-
zacional (en ingls organizational set) que acu Caplow (1964)
y que despus difundi con mayor xito Evan (1966; 1972). Sin
embargo, es importante sealar que cada uno de estos autores des-
cribi de manera diferente la naturaleza de las redes interorgani-
zacionales.
Por un lado, Caplow se refiri con el concepto de conjunto
organizacional a las relaciones que pueden establecer dos o ms or-
ganizaciones del mismo tipo y que son visibles una(s) de otra(s).
Pero, en el fondo, su inters estaba ms en el anlisis de las relacio-
8El lector interesadoen los orgenesy IQs usos que ha
tenidoel conceptode. enel campo de lateora de htorg
anhaci6n
y polticas pbli-
Cal>. as-comouna pmera sntesisbibliOgrfica del tem. vaseBravo, 1997.
374
ARTURO DEL CASTILLO
nes interpersonales que entre las organizaciones en s mismas. Sus
estudios de psicologa social lo llevaron a concluir que las rela-
ciones que pueden establecer distintas organizaciones (conjunto
organizacional) son fundamentalmente el resultado de las interac-
ciones que establecen ciertos individuos, los cuales tienen distintas
capacidades de autoridad y prestigio. Para Caplow la idea de "pres-
tigio" era la clave para entender el funcionamiento y formas de
estructuracin de un conjunto organizacional (1964: 34). De acuer-
do con su argumento, algunas organizaciones en determinado con-
junto tienen ms prestigio que otras; este prestigio posibilita que
las relaciones entre los individuos se ordenen jerrquicamente y,
as, se estandarizan las expectativas que se pueden tener con res-
pecto a las relaciones que entablan los miembros involucrados en
un conjunto organizacional. En este sentido, el prestigio no slo
jerarquiza las relaciones de los individuos sino adems facilita la
comunicacin, genera incentivos de competencia entre los miem-
bros de un determinado conjunto y regula los modos de interac-
cin entre los participantes de una organizacin. En sntesis, para
Caplow, el conjunto organizacional y su manifestacin jerarqui-
zada sirve para establecer y coordinar distintas funciones y tareas
de trabajo entre los miembros de varias organizaciones.
Por su parte, Evan (1966; 1972) retom la idea de conjunto
organizacional para referirse tambin a las relaciones interorgani-
zacionales. Pero, a diferencia de Caplow, su inters no estaba en
el trasfondo psicolgico de los individuos sino en las estrategias y
formas en que las organizaciones que constituyen un conjunto orga-
nizacional interactan entre s. De tal forma que el modelo que
propone Evan se centra en las relaciones que puede establecer una
determinada organizacin (organizacinfocal) y otras organizacio-
nes que, independientemente de su jerarqua o prestigio, se ven
involucradas en un mismo conjunto (Evan, 1972: 81-84).
Estos dos puntos de vista constituyen en buena medida la
base conceptual de las propuestas actuales de redes interorganiza-
cionales. En los ltimos aos, varios autores que intentan explicar
la dinmica de la accin gubernamental han retomado con cierto
PROBLEMAS EN LA ACCIN GUBERNAMENTAL 375
inters la idea de redes (Wolman, 1994). En general, estos autores
suelen construir sus conceptos y enunciados explicativos desde la
ciencia poltica o la teora de la organizacin.
En la ciencia poltica, el concepto de redes ha sido emplea-
do, entre otros usos, para analizar las relaciones complejas que
existen entre las agencias de gobierno y grupos d