N 116

Desafios contemporneos na gesto das Regies Metropolitanas

13 de outubro de 2011

Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli de Correa Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fbio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Comunicados do Ipea Os Comunicados do Ipea tm por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com uma comunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate sobre os temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral, so sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros e demais publicaes.

Os Comunicados so elaborados pela assessoria tcnica da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento e pesquisa de todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais de cem tcnicos participaram da produo e divulgao de tais documentos, sob os mais variados temas. A partir do nmero 40, eles deixam de ser Comunicados da Presidncia e passam a se chamar Comunicados do Ipea. A nova denominao sintetiza todo o processo produtivo desses estudos e sua institucionalizao em todas as diretorias e reas tcnicas do Ipea.

1. Introduo 1 Este Comunicado analisa a metropolizao institucional vivida no Brasil a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e discute alguns dos elementos relativos gesto das regies metropolitanas (RMs) do pas, buscando apontar os desafios e as perspectivas relativos organizao destes territrios, expressos nas vrias faces da metropolizao no Brasil: o avano do processo socioespacial de metropolizao, a ampliao do nmero de RMs, a fragmentao da gesto metropolitana e o relativo abandono/fragilizao dessa questo, ausente da agenda poltica nacional. possvel destacar certos parmetros globais que regem o funcionamento e a evoluo das metrpoles, ao mesmo tempo em que cada uma delas tem especificidades, que se devem histria do pas onde se encontram e sua prpria histria local2. Assim, o que se pretende discutir neste texto so algumas especificidades da questo metropolitana no Brasil, muito particularmente no que tangem gesto metropolitana em face do processo de institucionalizao das RMs. Reconhece-se que a formao das metrpoles decorre da intensificao do processo de urbanizao e reflete o desenvolvimento de pelo menos um ncleo urbano (uma cidade nuclear), em torno do qual se desenvolvem outros ncleos a ele articulados, integrados e, finalmente, conurbados3. A metropolizao consiste em um processo de integrao de territrio a partir da cidade-ncleo, configurando um territrio ampliado, em que se compartilham funes de interesse comum. A metropolizao expressa, portanto, a concentrao de pessoas, investimentos, atividades e poder em uma cidade ampliada ou em ampliao que pode

1. Colaboraram para este Comunicado, pela Diretoria de Estudos Regionais, Urbanos e Ambientais do Ipea (Dirur), Miguel Matteo e Maria Fernanda Becker; pela Assessoria de Planejamento do Ipea (Aspla), Marco Aurlio Costa; e pela Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea (Astec), Luciana Acioly, Renato Balbim, Andr Calixtre e Larissa Oliveira. A finalizao deste documento contou com o apoio da Assessoria de Comunicao do Ipea (Ascom). Este Comunicado uma verso resumida e atualizada do captulo 18 do livro do Ipea Infraestrutura Social e Urbana, sob o ttulo Faces da Metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das Regies Metropolitanas, de autoria de Renato Balbim, Marco Aurlio Costa e Miguel Matteo. 2. SANTOS, M. Metrpole corporativa e fragmentada: o caso de So Paulo. So Paulo: Nobel, 1990. 3. A expresso conurbao teria sido cunhada por Patrick Geddes, em 1915, para descrever o fenmeno de urbanizao e metropolizao de Londres e das regies industriais inglesas.

comandar territrio maior que o da cidade-ncleo e desempenhar papis de comando e de poder importantes no ordenamento regional e no territrio nacional. No Brasil, h um conjunto de aglomeraes urbanas que no so reconhecidas por todos como metrpoles, ainda que no se ignore que algumas delas, tanto quanto as metrpoles, desempenhem papel importante no desenvolvimento de seus territrios e regies de influncia e sejam polos de desenvolvimento. Esse descolamento entre o reconhecimento de uma metrpole ou seja, a identificao e a caracterizao do processo de metropolizao e a instituio de uma RM tem se aprofundado, desde as alteraes trazidas pela CF/88. As metrpoles brasileiras, definidas como tal nos anos 1970, tm seu estatuto de RM acoplado ao processo histrico que levou produo do espao metropolitano4. No entanto, diversas aglomeraes urbanas e um conjunto expressivo de microrregies, que sequer apresentam a ocorrncia de ncleos urbanos conurbados e partilhem um conjunto expressivo de funes pblicas de interesse comum, possuem o estatuto de RM, ainda que no constituam territrios reconhecidos como metropolitanos. So regies metropolitanas sem metrpoles5. O descolamento entre o processo metropolitano e seu reconhecimento jurdicoinstitucional configura elemento chave para: i) debater o que so as RMs no Brasil, sua formao e como esse reconhecimento relaciona-se ou no a projetos de desenvolvimento regional e nacional; e ii) identificar e caracterizar o que seriam os desafios e as perspectivas para a gesto das RMs legalmente institudas, o que remete discusso sobre a questo federativa e a cooperao entre os entes federados. Na segunda seo, ser tratado o quadro atual, em que so reconhecidas 37 RMs e trs regies integradas de desenvolvimento (Rides)6, apresentando elementos sobre a gesto das funes pblicas de interesse comum nesses territrios e os arranjos e desenhos
4. No se quer aqui afirmar que isto tenha se dado sem conflitos e assimetrias. A prpria regionalizao que criou as metrpoles, em 1973, assumiu critrios ao menos bastante flexveis ao definir Belm entre as primeiras oito RMs. Sobre esse histrico, ver Souza (2006). 5. Vale salientar que a acelerao do processo de metropolizao institucional observada nos ltimos anos no espelha, de forma acurada, este tipo de processo no pas, havendo um claro descolamento entre um e outro. Para ilustrar o descolamento, ver, na seo 3 deste comunicado, quadro que observa a classificao dos principais municpios das RMs atuais no estudo Regio Influncia das Cidades (REGIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). 6. Regies Integradas de Desenvolvimento, ou Rides, equivalentes RM quando se abarca municpios de mais de uma unidade da Federao.

institucionais que esto sendo empregados. Ser feita ainda uma breve caracterizao dessas RMs e Rides, para demonstrar sua grande diversidade, ainda que no se pretenda aqui apresentar um conjunto detalhado das condies sociais e econmicas destes territrios. Na ltima seo apresentam-se as consideraes finais, que procuram informar acerca dos desafios e das perspectivas da gesto metropolitana no pas, em uma discusso que passa, necessariamente, pelo debate em torno do modelo de federalismo brasileiro.

2. Metropolizao institucional e processo de formao das metrpoles

2.1. O fenmeno da metropolizao institucional no Brasil: criao de regies metropolitanas em um quadro de esvaziamento institucional e de crise financeira A partir da vigncia da CF/88, a criao das RMs deixa de ser feita pela Unio e passa para a competncia dos estados. Inicia-se, ento, o aumento no nmero de RMs institudas legalmente no Brasil, um processo de metropolizao institucional que culmina, hoje, com a existncia de 40 regies, entre RMs e Rides, que envolvem um total de 482 municpios, alm do DF. Comparativamente, em 1973, eram oito RMs, somando 113 municpios7. O quadro 1 traz a relao das atuais RMs brasileiras8. Nele, consta a referncia da lei complementar (LC) responsvel pela criao da RM/Ride, o nmero de municpios relativo ltima alterao de sua composio na data de referncia (31 de janeiro de 2010) e a legislao que trata da gesto metropolitana, envolvendo a definio das funes pblicas de interesse comum, o desenho institucional da gesto metropolitana e seu modelo de financiamento.

7. Essas oito primeiras RMs a do Rio de Janeiro seria instituda apenas em 1974 somam, hoje, 177 municpios, resultado da incluso de novos municpios e da subdiviso de antigos. 8. As informaes sobre as RMs existentes no Brasil tm como referncia a aprovao de criao e definio de composio e estrutura de RMs em 31 de janeiro de 2010, com exceo dos dados referentes RM de Feira de Santana (BA), atualizados em 26 de agosto de 2011. Por ser matria de competncia estadual, o acompanhamento da composio atualizada das RMs brasileiras exige a consulta permanente s leis complementares estaduais. Trata-se, portanto, de um dado que varia muito, exigindo um trabalho cuidadoso na produo e na publicao de informaes sobre as RMs do pas.

Quadro 1 Caracterizao institucional das RMs no Brasil

Regies Metropolitanas (RMs) Nmero de Lei especfica que trata da gesto municpios metropolitana (31/1/2010) Regio Norte 3 RMs e 15 municpios LCE1 no 27, de 19 de outubro de 1995 LCF no 14, de 8 de julho 5 (institui a RM e cria conselho e de 1973 fundo) LCE no 52, de 30 de maio de 2007, o LCE n 52, de 30 de complementada pelas LCEs no 60, de 8 maio de 2007 fevereiro de 2008, e no 61, de abril de 2008 LCE no 21, de 26 de No h lei especfica. Sequer a LCE 2 fevereiro de 2003 trata da questo metropolitana Regio Nordeste 13 RMs, 2 Rides e 172 municpios LCF no 14, de 8 de julho 14 LCE no 10, de 6 de janeiro de1994 de 1973 LCF no 14, de 8 de julho No foi encontrada LCE relativa 13 de 1973 gesto metropolitana LCE n 35, de 6 de julho No foi encontrada LCE relativa 6 de 2011 gesto metropolitana LCE no 18, de 29 de dezembro de o LCF n 14, de 8 de julho 15 1999, alterada pela LCE no 34, de de 1973 maio de 2003 LCE no 78, de 26 de 9 LCE no 78, de 26 de junho de 2009 junho de 2009 LCE no 38, de 12 de LCE no 69, de 23 de dezembro de 5 janeiro de 1998 2003 LCE no 89, de 17 de LCE no 89, de 17 de novembro de 8 novembro de 2005 2005 LC no 152, de 16 de LCE no 152, de 16 de janeiro de 1997, 10 janeiro de 1997 e alteraes posteriores LCE no 59, de 30 de LCE no 59, de 30 de dezembro de 13 dezembro de 2003 2003 LCE no 92, de 15 de LCE no 92, de 15 de dezembro de 23 dezembro de 2009 2009 LCE no 18, de 19 de LCE no 18, de 19 de novembro de 11 novembro de 1998 1998 LCE no 27, de 30 de LCE no 27, de 30 de novembro de 20 novembro de 2009 2009 Instrumento legal e data de criao LCE no 25, de 29 de dezembro de 1995 LCF no 113, de 19 de setembro de 2001 LCF no 112, de 19 de setembro de 2001 LCE no 29, de 29 de dezembro de 1995 (lista as funes pblicas comuns) A LCE no 113 remete gesto da Ride regulao posterior A LCE no112 remete gesto da Ride regulao posterior LCE no 94, de 29 de maio de 1974, complementada pela LCE no 760, de agosto de 1994 LCE no 815, 30 de julho de 1996, e LCE no 853, dezembro de 1998 cria

RM de Belm (PA)

RM de Manaus (AM)

RM de Macap (AP)

RM do Recife (PE) RM de Salvador (BA) RM de Feira de Santana (BA) RM de Fortaleza (CE) RM do Cariri (CE) RM da Grande So Lus (MA) RM do sudoeste maranhense (MA) RM de Natal (RN) RM de Joo Pessoa (PB) RM de Campina Grande (PB) RM de Macei (AL) RM do Agreste (AL)

RM de Aracaju (SE) Ride do Polo Petrolina e Juazeiro (PE/BA) Ride da Grande Teresina (PI/MA)

4 8 13

Regio Sudeste 7 RMs e 129 municpios2 RM de So Paulo (SP) RM da Baixada Santista (SP) LCF no 14, de 8 de julho de 1973 LCE no 815, de 30 de julho de 1996 39 9

RM de Campinas (SP) RM do Rio de Janeiro (RJ) RM de Belo Horizonte (MG) RM do Vale do Ao (MG) RM da Grande Vitria (ES)

LCE no 870, de 19 de junho de 2000 LCF no 20, de 1o de julho de 1974 LCF no 14, de 8 de julho de 1973 LCE no 90, de 12 de janeiro de 2006 LCE no 58, de 21 de fevereiro de 1995

19 17 34

a Agncia Metropolitana da Baixada Santista (AGEM) LCE no 870, de 19 de junho de 2000, e LCE no 946, de setembro de 2003 (cria a AGEMCAMP) LCE no 87, 16 de dezembro de 1997, e alteraes posteriores LCEs no 88e 89, de 12 de janeiro de 2006, e LCE no 107, de janeiro de 2009 (Agncia) LCE no 88, de 12 de janeiro de 2006 (gesto RMs em MG), e LCE no 90, de janeiro de 2006 LCE no 318, de 17 de janeiro de 2005, alterada pela LCE no 325, de janeiro de 2005

Regio Sul 12 RMs e 127 municpios LCE no 11.740, de 13 de janeiro de 2002 LCE no 111, de 11 de agosto de 2005 RM de Curitiba (PR) 26 (gesto das RMs no PR) LCE no 81, de 17 de junho de 1998, e o LCE n 81, de 17 de 8 LCE no 111, de agosto de 2005 RM de Londrina (PR) junho de 1998 (gesto das RMs no PR) LCE no 83, de 17 de julho de 1998, e LCE no 83, de 17 de 13 LCE no 111, de agosto de 2005 RM de Maring (PR) julho de 1998 (gesto RMs no PR) RM da Grande LCE no 495, de 26 de LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 9 Florianpolis (SC) janeiro de 2010 (nfase nas funes pblicas) LCE no 377, de 17 de LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 RM de Chapec (SC) 16 abril de 2007 (nfase nas funes pblicas) RM do Vale do Itaja LCE no 495, de 26de LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 5 (SC) janeiro de 2010 (nfase nas funes pblicas) RM do Norte/Nordeste LCE no 495, de 26 de LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 2 Catarinense (SC) janeiro de 2010 (nfase nas funes pblicas) LCE no 495, de janeiro LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 RM de Lages (SC) 2 de 2010 (nfase nas funes pblicas) RM da Foz do Rio Itaja LCE no 495, de 26 de LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 5 (SC) janeiro de 2010 (nfase nas funes pblicas) LCE no 495, de 26 de LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 7 RM Carbonfera (SC) janeiro de 2010 (nfase nas funes pblicas) LCE no 495, de 26 de LCE no 104, de 14 de janeiro de 1994 RM de Tubaro (SC) 3 janeiro de 2010 (nfase nas funes pblicas) Regio Centro-Oeste 2 RMs, 1 Ride e 39 municpios, alm do DF LCE no 27, de 30 de LCE no 27, de 30 de dezembro de RM de Goinia (GO) 13 dezembro de 1999 1999, e alteraes posteriores LCE no 340, de 17 de dezembro de RM do Vale do Rio LCE no 359, de 27 de 4 2008 (gesto das RMs no MT), e Cuiab (MT) maio de 2009 LCE no 359, de maio de 2009 o Ride do DF e Entorno LCF n 94, de 19 de A LCF no 94 remete gesto da Ride 22 e o DF (DF/GO/MG) fevereiro de 1998 regulao posterior. RM de Porto Alegre (RS) LCF n 14, de 8 de julho de 1973 LCF no 14, de 8 de julho de 1973 31
Fontes: CF/88, constituies estaduais e legislaes complementares. Notas: 1 Lei Complementar Estadual. 2Trs municpios mineiros fazem parte da Ride do DF e Entorno, situada na regio Centro-Oeste do pas.
o

A metropolizao institucional, intensificada a partir da segunda metade dos anos 1990 e ao longo da primeira dcada deste sculo, d-se no contexto em que estados passam a legislar sobre a questo metropolitana, com entendimentos e solues/arranjos institucionais diversos expressos nas legislaes das unidades federativas (UFs) , configurando o que pode ser qualificado de fragmentao institucional da gesto metropolitana. A fragmentao ocorre porque a gesto metropolitana apresenta-se de forma dispersa pelas legislaes estaduais existentes no pas e tambm porque no h legislao especfica, no plano federal, que a oriente e regule. Outra faceta da fragmentao da gesto metropolitana que, em virtude da inexistncia de um reconhecimento federal, esta obedece exclusivamente aos interesses e motivaes dos estados com exceo s Rides, enfraquecendo o tema metropolitano na agenda nacional. Quanto ocorrncia de diversos arranjos, modelos e solues para a gesto metropolitana, e tambm de omisses, destaca-se que a legislao estadual pode abranger: i) o processo de criao e instituio das RMs e sua composio; ii) a definio das funes pblicas de interesse comum; iii) a indicao do modelo e desenho institucional para a gesto metropolitana, de forma articulada a esse modelo; iv) a criao de conselhos consultivos ou deliberativos que iro apoiar a gesto; e v) o financiamento da gesto metropolitana, que, em alguns casos, passa pela criao de um fundo. O quadro 2, a seguir, condensa a anlise da legislao complementar dos 26 estados brasileiros no que diz respeito gesto metropolitana9.

9. A especificidade do Distrito Federal no permite que a legislao distrital seja comparada s legislaes estaduais das outras 26 UFs do pas. O DF configura um ente singular, ainda que possua status equivalente aos estados.

Quadro 2 Painel comparativo do marco jurdico-institucional da gesto das RMs brasileiras por UF (legislaes complementares estaduais em 31 de janeiro de 2010)
UF Criao/ instituio ou composio das RMs Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim, o poder de instituir Sim Sim Sim Sim, o poder de instituir Sim Sim Sim Sim Definio das funes pblicas de interesse comum Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Revogada Sim Sim Sim Instituio de sistema de gesto Sim Sim Sim Sim Sim Prev Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Prev Sim Sim Sim Sim Criao de conselho(s) especfico(s) Sim Sim Criao de fundo especfico Prev Sim Sim Sim Sim Prev Sim Sim Sim Sim Sim

AC AL AM AP BA CE ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO

Fontes: Constituies e legislaes complementares estaduais. Obs.: O smbolo () informa que, na legislao analisada, no foi encontrada referncia normativa relativa matria.

Percebe-se que o quadro institucional da gesto metropolitana no pas de expressiva diversidade. Isso, complementado pela omisso da legislao federal no que diz respeito matria, configura territrios institucionalmente muito distintos nas RMs, criados e implementados por meio de prticas e motivaes que: i) no guardam, necessariamente, relao com o processo de formao das metrpoles; ii) no refletem, obrigatoriamente, polticas ou estratgias de desenvolvimento territorial seja no plano nacional, seja no plano estadual ou regional ; e iii) no se atrelam, obrigatoriamente, gesto das funes pblicas de interesse comum.

No que diz respeito ao poder de criao de RMs, a maioria das constituies estaduais contempla esta competncia, ainda que apenas formalmente e sem outras diretrizes que indiquem elementos relativos gesto metropolitana, replicando, apenas, o que foi estabelecido na CF/88. Nas constituies estaduais, entre os critrios empregados na instituio e na delimitao de uma RM, so citados, com maior frequncia, os indicadores demogrficos (volume e ritmo de crescimento populacional e densidade demogrfica); a ocorrncia ou a tendncia conurbao; a necessidade de organizao, planejamento e execuo das funes pblicas de interesse comum; e as atividades econmicas regionais e seu grau de integrao. Em alguns estados, os fatores de polarizao so citados tambm como requisitos bsicos para a instituio e ampliao das RMs. Apenas as constituies do Acre, do Amap, de Roraima e do Tocantins estados da regio Norte do pas no tratam, de forma explcita, da instituio das RMs, o que no configura uma falha legislativa destes estados. O Amap, por exemplo, ao criar a Regio Metropolitana de Macap, em 2003, remete-se CF/88 para afirmar seu poder legal de instituir esta que uma das menores RMs do pas. Por outro lado, estados como o Amazonas e o Cear vo alm da mera reafirmao da atribuio da competncia para legislar sobre a questo metropolitana e estabelecem normas gerais sobre a matria, seja por meio da definio do que deve ser entendido como funo pblica de interesse comum; seja na definio da forma como a criao das RMs ir ser proposta e validada pelas cmaras municipais; seja no estabelecimento de diretrizes para a instituio de um processo de planejamento e gesto do territrio metropolitano que promova a articulao das aes das esferas estadual e municipal de governo. No que diz respeito definio das funes pblicas de interesse comum, observase que h um entendimento menos heterogneo em que o saneamento bsico, o uso do solo, o transporte pblico e o sistema virio constituem funes pblicas de interesse comum definidas por todas as normas estaduais consultadas. Contudo, h de se registrar que apenas 15 estados brasileiros explicitam seu entendimento sobre o tema. Os elementos relativos caracterizao dos sistemas de gesto metropolitana ilustram melhor a diversidade de arranjos, solues e omisses na gesto metropolitana no pas. No quadro 2, possvel observar que apenas dez estados brasileiros instituem, por meio de legislao complementar, o que poderia ser qualificado como sendo sistemas de
10

gesto metropolitana. Estes ltimos envolvem a definio das regras para se criar e incorporar municpios s RMs; dos objetivos envolvidos na institucionalizao e na implementao das RMs; dos instrumentos de planejamento e gesto; e das competncias e instncias decisrias relativas gesto metropolitana, abrangendo, por seu turno, a definio, composio e delimitao das atribuies de rgos deliberativos, consultivos e de execuo de polticas, planos, programas e projetos relativos ao desenvolvimento metropolitano, assim como de seus modos de financiamento. Portanto, o que a terceira coluna do quadro informa que, a despeito da ocorrncia de um intenso processo de metropolizao institucional, tal processo no se fez acompanhar pela criao de sistemas de gesto metropolitana, ainda que sob formas e arranjos distintos. O caso de Santa Catarina emblemtico: o estado concentra o maior nmero de RMs do pas, mas no possui uma legislao que trate, especificamente, da instituio do sistema de gesto metropolitano. Para alm das disputas e tenses polticas locais ou regionais, a motivao para a criao de RMs atrela-se possibilidade de se ter acesso privilegiado a recursos da Unio, em funo da compreenso amplamente difundida que associa RMs ao intenso processo de urbanizao. Apesar do reduzido nmero de estados que propem ou prevem a instituio de sistemas de gesto, nota-se que a criao dos conselhos metropolitanos, consultivos ou deliberativos, uma prtica mais disseminada entre os estados, ainda que a observao desse montante no informe muito sobre a estrutura, as atribuies, as atividades e a efetividade destes conselhos. Ao todo, 16 estados instituram e um previu a instituio dos conselhos metropolitanos, o que sugere um empenho maior dos gestores e legisladores em criar fruns consultivos e deliberativos atendendo expectativa participativa de atores polticos locais e regionais, que em estabelecer, de forma clara, as regras para a gesto metropolitana. Observa-se a existncia de conselhos descasados da instituio de estruturas mais bem desenhadas de gesto metropolitana. A criao dos conselhos metropolitanos pode refletir a influncia da LCF no 14/1973, que previa conselhos consultivos e deliberativos para a gesto das RMs federais e, de certa forma, responde pelo anseio de atores polticos que se ressentem e, em alguma medida, podem resistir instituio de outra esfera de

11

poder, em um quadro institucional marcado por um arranjo federativo tridimensional que apresenta tenses e fissuras. Quanto ao financiamento do desenvolvimento metropolitano, o quadro 2 traz a informao de que apenas nove estados instituram seus fundos metropolitanos, os quais esto associados, na maioria dos casos, mas no necessariamente, criao dos sistemas de gesto. Para alm dos fundos metropolitanos de perfil mais geral, o que se observa nas maiores RMs do pas a existncia de alguns fundos e/ou cmaras de compensao setoriais, associados, sobretudo, gesto do transporte metropolitano. Decerto, arranjos institucionais cooperativos, baseados na Lei dos Consrcios Pblicos10, contribuem para dar maior legalidade e viabilidade gesto metropolitana. Quanto ao consorciamento intermunicipal, destacam-se as aes concertadas na rea da sade pblica, realizadas em 1906 municpios, e que podem ser relacionadas necessidade de articulao para implementao do Sistema nico de Sade (SUS). Em segundo lugar, as aes setoriais relacionadas ao meio ambiente contam com 387 municpios consorciados. O Ministrio do Meio Ambiente apia a formao de consrcios para viabilizar as aes de coleta e destinao final de resduos slidos, o que pode explicar a importncia de tais associaes11. Nos consrcios entre municpios e estados, destacam-se novamente as aes na rea da sade, em 1167 municpios consorciados, e na rea da educao, em 1116 municpios. Pode-se ainda destacar a existncia de trs consrcios interestaduais, sendo um voltado promoo do turismo (Cear, Piau e Maranho), outro ao desenvolvimento regional de um trecho do Rio So Francisco (Alagoas e Sergipe), e o ltimo gesto de um hospital de urgncias (Pernambuco e Bahia, e prefeituras municipais de Juazeiro e Petrolina). As solues observadas na rea dos servios de transporte em Recife e Curitiba, ou, como se observou no caso do Cear, a instituio do Consrcio Pblico de Cooperao entre os municpios de Caucaia, Fortaleza, Maracana e Maranguape - que autoriza a

10. Lei Federal no 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto no 6.017, de 17 de janeiro de 2007. 11. CUNHA, A. S, MEDEIROS, B. A., AQUINO, L. M.C. (Org.). Coordenao e cooperao no federalismo brasileiro: avanos e desafios. In: Estado, instituies e democracia: repblica. Braslia: Ipea, 2010, p.177-212.

12

gesto associada de servios pblicos para desenvolver e controlar as condies de saneamento e uso das guas da bacia hidrogrfica do rio Maranguapinho, alm da criao do Fundo Intermunicipal do Consrcio do Rio Maranguapinho - so exemplos de solues que procuram superar as dificuldades e as deficincias do arranjo federativo brasileiro. Contudo, a fragilizao da gesto metropolitana e a ausncia desse tema na agenda pblica federal e de diversos estados brasileiros configuram elementos graves em face da ocorrncia dos processos de fragmentao associada metropolizao institucional, anteriormente descritos. Ao refletir-se sobre tais processos e avaliar as condies de governana, o planejamento e a gesto metropolitana no pas emergem como tema central, seja para as perspectivas do desenvolvimento brasileiro o papel que as metrpoles podem desempenhar na sua promoo, seja na busca para superar os dficits de infraestrutura social e urbana e melhorar a qualidade dos servios disponibilizados para os cidados brasileiros, especialmente aqueles que vivem nas atuais RMs do pas.

2.2. Perfil demogrfico e econmico das regies metropolitanas do Brasil e classificaes dos espaos metropolitanos A recente urbanizao brasileira tem como caracterstica a forte ampliao do nmero de municpios, a partir de 1988, pela criao de pequenos municpios, com menos de 20 mil habitantes, e pela consolidao de aglomeraes urbanas formadas por diversos municpios autnomos em todas as regies e estados do pas. As nove regies metropolitanas federais, que correspondem s primeiras RMs, institudas durante o regime militar, viram o nmero de seus municpios integrantes passar de 117, em 1980, para 189, em 2003, alcanando 194 municpios, em 2009. Segundo o Censo Demogrfico de 2000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), nessa data, existiam 23 RMs estabelecidas. Em 2002, foram criadas mais duas Rides (Petrolina Juazeiro e Teresina) e Santa Catarina criou mais trs RMs. Em 2003, foi criada ainda a RM de Joo Pessoa, e, em julho de 2011, a RM de Feira de Santana na Bahia. As anlises sobre as RMs do Brasil aqui apresentadas sero feitas sempre em dois nveis: um para as de definio anterior a 1988 (chamadas de RMs federais) e outro para seu conjunto. De maneira geral, as metrpoles concentram parcela importante tanto da riqueza quanto da pobreza do pas, ambas as realidades convivendo em nica cidade dividida por
13

vrias administraes. No entanto, muitas especificidades do caso brasileiro devem ser destacadas. Os dados que sero apresentados a seguir mostram, de um lado, o peso expressivo das RMs no pas e, de outro, a profunda heterogeneidade entre elas. O pas tem hoje 37 RMs, alm de trs Rides, somando 482 municpios - alm do Distrito Federal - ou seja, 8,6% do total nacional. Existem ainda 155 municpios que se encontram em regies consideradas de expanso ou colar metropolitano, atingindo ento 11,4% dos municpios brasileiros. Se o nmero de municpios das RMs representa apenas 8,6% do total nacional, a anlise de seus dados populacionais mostra como a populao est concentrada nessas regies: representava 41% do total, em 1991, passou para 42,3%, em 2000, e alcanou 42,9%, em 2009. Quando se analisam as RMs federais, contudo, verifica-se que, embora elas sejam apenas nove contra 27 das criadas posteriormente CF/88 , representam 70,1% da populao das regies metropolitanas (71,9% da populao urbana). Essas regies so bastante heterogneas, variando de dois municpios como em Macap, Norte-Nordeste Catarinense e Lajes at 39, como no caso de So Paulo. Quanto configurao das RMs federais exceo de Belm, que possui apenas cinco municpios a diferena entre o nmero de municpios das demais oito RMs apresenta menor amplitude, variando de 13 (Salvador) a 39 (So Paulo). A disparidade em termos de populao mostra-se acentuada: enquanto a RM de So Paulo tem aproximadamente 20 milhes de habitantes, a de Tubaro abrigava pouco mais de 120 mil habitantes, em 200912. O tamanho mdio das cidades que compem as RMs (populao dividida pelo nmero de municpios) apresenta ainda mais discrepncias: o tamanho mdio das cidades das RMs de Rio de Janeiro, So Paulo e Belm , respectivamente, 679.427, 507.106 e 421.124 habitantes, enquanto o mesmo indicador para as RMs de Agreste, Campina Grande e Chapec de 30.253, 29.893 e 13.913, respectivamente. A relao entre a maior delas (Rio de Janeiro) e a menor (Chapec) de quase 49 vezes. Se forem analisados esses dados somente para as RMs federais, a relao entre a maior (Rio de Janeiro) e a menor (Curitiba, com 127.229 hab./municpio), 5,3, ou quase nove vezes menor que a relao anterior, mostrando maior uniformidade.
12. Fontes: IBGE, legislaes complementares federais e legislaes complementares estaduais.

14

Em relao atividade econmica, nota-se que a discrepncia aumenta: o PIB da RM de So Paulo 319 vezes maior que o da RM de Tubaro, em valores correntes de 2007; analogamente para as metrpoles federais, verifica-se que a RM de So Paulo 29 vezes maior que a de Belm, a que tem o menor PIB13. Isto mostra quanto o processo de metropolizao est presente nas RMs federais e, pelo contrrio, as dimenses de populao e de PIB fazem com que, em vrias das RMs criadas por lei estadual, o aspecto institucional esteja desvinculado de processos efetivamente metropolitanos. Outros estudos mais recentes sobre a rede urbana brasileira tambm atestam a existncia do descolamento entre os processos de metropolizao socioespacial e institucional que vem sendo apresentado neste Comunicado. Com efeito, o estudo Regio de Influncia das Cidades (REGIC, IBGE, 2008) sustenta, a partir de uma anlise das reas de influncia, das interrelaes entre municpios, assim como das atividades e funes desenvolvidas em cada um deles, que o pas possui 12 metrpoles, sendo uma grande metrpole nacional (So Paulo), duas metrpoles nacionais (Rio de Janeiro e Braslia) e outros nove espaos metropolitanos: Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, Fortaleza, Salvador, Recife, Belm, Manaus e Goinia.14 O quadro 3 apresenta uma comparao entre a classificao deste estudo com a institucionalidade das RMs, procurando, assim, verificar o grau de homogeneidade ou no entre elas. Observou-se a classificao da principal cidade em termos demogrficos das RMs e Rides no estudo REGIC do IBGE.

13. A anlise se concentrou nos dados provenientes do PIB dos municpios brasileiros, calculado pelo IBGE e por instituies estaduais de estatstica, que deriva diretamente do clculo do PIB nacional, que, aps 2002, incorpora um nmero maior de variveis, captando mais adequadamente a vida econmica do pas. 14. As tipologias da REGIC contam ainda com as capitais regionais (70, divididas em trs subtipos), que tambm so parte do estrato superior da rede urbana e possuem capacidade de gesto no nvel imediatamente inferior ao das metrpoles, tendo rea de influncia de mbito regional e sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades, por grande nmero de municpios; os centros subregionais (169, subdivididos em dois nveis), configurando centros que possuem atividades de gesto menos complexas, tm rea de atuao mais reduzida e seus relacionamentos com centros externos sua prpria rede do-se, em geral, apenas com as trs metrpoles nacionais; os centros de zona (556, tambm subdivididos em dois nveis), constituindo-se em cidades de menor porte e com atuao restrita sua rea imediata, em que so exercidas funes de gesto elementares; e, por fim, os centros locais, constitudos pelas demais 4.473 cidades, cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas aos seus habitantes.

15

Quadro 3 Rede urbana, regies metropolitanas e regies integradas de desenvolvimento no Brasil

Classificao da REGIC Nvel Subnvel Grande metrpole nacional Metrpole nacional Metrpole Regies metropolitanas e regies integradas de desenvolvimento So Paulo Rio de Janeiro e Braslia (Ride) Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Goinia e Porto Alegre So Lus, Teresina (Ride), Natal, Joo Pessoa, Macei, Aracaju, Vitria, Campinas, Florianpolis e Cuiab Campina Grande, Londrina, Maring Blumenau (RM do Vale do Itaja), Chapec e Joinville (RM do NorteNordeste Catarinense), Feira de Santana Santos (RM da Baixada Santista), Macap, Petrolina-Juazeiro (Ride), Arapiraca (RM do Agreste), IpatingaCoronel Fabriciano-Timteo (RM do Vale do Ao) e Cricima (RM Carbonfera), Crato (RM do Cariri) e Imperatriz (RM do Sudoeste Maranhense) Itaja (RM da Foz do Rio Itaja), Lages e Tubaro Nmero de ocorrncias 1 2 9

Metrpole

Capital regional A

10

Capital regional B Capital regional

Capital regional C

Centro subregional
Fonte: IBGE (2008).

Centro sub-regional A

Da leitura desse quadro, observa-se que todas as nove RMs federais encontram-se enquadradas no nvel metrpoles da REGIC, incluindo-se a, das demais RMs, apenas as de Goinia e Manaus e a Ride de Braslia, esta ltima considerada uma das metrpoles nacionais. Das demais RMs e Rides, verifica-se que 24 RMs e duas Rides so capitais regionais, das quais dez so de nvel A, sete de nvel B e oito de nvel C. Vale ressaltar ainda que trs RMs (Foz do Rio Itaja, Lages e Tubaro) nem chegam a ser classificadas como capital regional, sendo classificadas como centro sub-regional A. As informaes apresentadas e a anlise desse quadro comparativo corroboram para os argumentos desenvolvidos at aqui e reforam o que pode ser qualificado como um paradoxo da questo metropolitana no pas: se, de um lado, se observa a ampliao relativa da importncia das RMs federais, de outro, a questo metropolitana encontra-se fragmentada e fragilizada. Ou seja, o avano do processo socioespacial de metropolizao

16

se faz acompanhar de um intenso processo de metropolizao institucional que, contudo, no traduz um efetivo fortalecimento ou valorizao da questo metropolitana no pas. Nos atuais 40 territrios metropolitanos, entre RMs e Rides, moram cerca de 88 milhes de pessoas, ou seja, 46% da populao brasileira, correspondendo a quase dois teros da populao urbana do Brasil. Vale notar, como visto na sesso anterior, que quase 45% da populao urbana brasileira vivem nas RMs federais. A participao relativa da populao das RMs federais no total da populao brasileira registrou avanos mesmo que pequenos ao longo das ltimas dcadas, o que atesta a importncia delas para o pas, a despeito e apesar do fenmeno da fragmentao institucional da gesto metropolitana e do seu enfraquecimento em termos da agenda poltica brasileira.

3. Desafios e perspectivas para a gesto metropolitana no Brasil A constituio e a ampliao das metrpoles configuram um processo vigoroso e dinmico, baseado na transformao e na construo de espaos urbanos que trazem desafios ampliados para a sociedade e o Estado, medida que condensam um amplo conjunto de demandas e desafios que expe a lgica da gesto fragmentada dos territrios sejam municpios, vilas ou cidades. A lgica e a dinmica da metropolizao sobrepemse estrutura e organizao poltico-administrativa de planejamento e gesto do territrio e trazem questes que no so apenas de uma escala ampliada, mas tambm de um escopo alterado, na medida em que a metrpole mais do que a soma de suas partes. Na histria brasileira, fortes investimentos foram feitos para a modernizao dos circuitos da produo comandados pelas metrpoles e os conflitos federativos eram amainados pela inexistncia de dilogo ou cooperao entre municpios e esfera metropolitana. A poltica metropolitana era centralizada, partindo das definies da Unio para o comando dos estados sobre o conjunto de municpios. O desenvolvimento nacional, portanto, ancorava-se no desenvolvimento dessas metrpoles, o que se traduziu na criao de formas de gesto, chegando a se propor o Sistema de Regies Metropolitanas, e na alocao de recursos e investimentos, notadamente de infraestrutura econmica, social e urbana, privilegiando as condies de produo e de reproduo nesses territrios.

17

Aps a CF/88, a instituio das RMs marcada pela redemocratizao do Estado e pela descentralizao poltica. A transferncia da competncia de criao e gesto das metrpoles para o nvel estadual de governo, coincidindo com o enfraquecimento dessa esfera de poder, leva criao de diferentes formatos institucionais para as RMs no pas. A falta de meios e recursos necessrios para a efetiva implementao das RMs, associada ao fortalecimento relativo dos governos municipais, implicou o esvaziamento da questo metropolitana, num momento em que o processo socioespacial da metropolizao manteve-se concentrado nas RMs federais, o que se torna ainda mais expressivo caso se inclua a Ride de Braslia. Identifica-se, portanto, um fenmeno paralelo ao processo socioespacial da metropolizao, a saber, a metropolizao institucional, que consiste na instituio de RMs, a partir dos estados da Federao, em territrios que no possuem, a rigor, aquilo que pode ser reconhecido como o processo socioespacial da metrpole. A esfera federal se distanciou da discusso, ainda que continue, em termos de investimentos em infraestrutura social e urbana, privilegiando esse espao, e que seja exclusivamente competente, segundo o Art. 21 da CF/88, a elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. A Unio assume um papel protagonista apenas quando se trata de instituir uma Ride, ainda que pouco se tenha avanado, do ponto de vista institucional e gerencial, na gesto destes territrios. A nica iniciativa de regulao da questo metropolitana tomada at o momento a proposio do Projeto de Lei (PL) no 3.460/2004, chamado de Estatuto da Metrpole em tramitao. O PL prope uma regulamentao das unidades regionais urbanas que organize a ao dos entes federados nos territrios em que funes pblicas de interesse comum devam ser compartilhadas. No entanto, o PL no avana na definio das RMs, tratando exclusivamente da continuidade da urbanizao entre municpios e da dimenso populacional destes. Pode-se entender que nessa matria o legislador foi cauteloso ao no avanar na definio de critrios e indicar a necessria elaborao de pesquisas que apontem quais so, efetivamente, as regies metropolitanas no Brasil. O Art. 5o define como de competncia da Unio a elaborao destes estudos, a serem revisados a cada dez anos, sendo que o

18

primeiro deveria ser concludo no prazo de trs anos aps a promulgao da lei em discusso. No que concerne gesto do territrio, o PL no apresenta instrumento que possa colaborar na superao dos impasses metropolitanos amplamente conhecidos no pas. Verifica-se, atualmente, que na ausncia de qualquer instrumento legal nacionalmente aceito para a conceituao de RMs, o governo federal acata a definio feita pelos seus estados-membros, ocasionando dificuldades de adaptao e destinao das aes, polticas e investimentos pblicos que tendem a priorizar as RMs em funo da importncia relativa destes territrios no cenrio nacional. H um distanciamento da Unio da gesto metropolitana, o que reflete tanto as condicionantes institucionais do federalismo brasileiro quanto a dimenso poltica da questo. A questo da autonomia municipal, expressa na CF/88, e o fato de haver um elevado grau de liberdade para a construo de desenhos institucionais de gesto metropolitana, com pouca ou nenhuma interferncia do governo federal, condicionou a cooperao dos entes federados que partilham a competncia da gesto metropolitana das funes pblicas de interesse comum. As contradies entre a metropolizao e a organizao e estrutura polticoadministrativa do Estado foram ampliadas, no caso brasileiro, pelo tipo de federalismo tridimensional existente. A gesto da questo metropolitana, com todas suas ambivalncias e paradoxos, passa a depender, fundamentalmente, da cooperao de entes municipais pouco estimulados ao estabelecimento de solues cooperativas e pouco habituados a estas prticas que, em tese, pretendem, em alguma medida, superar os condicionantes polticopartidrios. Portanto, o maior ou ao menos o primeiro obstculo a ser enfrentado o de natureza poltica, do ponto de vista do poder e da organizao institucional. Afinal, a criao e a gesto metropolitana, conforme o desenho constitucional de 1988, so uma atribuio dos estados que adotaram critrios e modelos distintos para todo o pas, sendo que, na maior parte das RMs, a participao estadual est assentada em estruturas tericas de paridade, vinculadas a fundos metropolitanos que no chegaram a existir, criados apenas no papel, ou que se tornaram figuras frgeis e no utilizadas. O desenho que surge com a CF/88 de autonomia dos municpios e definio das RMs como incumbncia exclusiva dos estados revelou um paradoxal arranjo poltico que,
19

necessariamente, deve ser equacionado. Esse paradoxo est assentado em uma ordem poltica incompleta, marcada pela gesto metropolitana esvaziada de efetivo poder, autonomia e recursos; por incumbncias concorrentes e compartilhadas que ainda devem ser arranjadas entre os entes federados; e pela necessidade de se instituir um marco legal e pblico que d conta da associao entre os entes federados. Os arranjos que necessariamente devem ser pensados para solucionar os problemas apontados so da ordem da pactuao federativa do pas. A gesto de servios de interesses comuns em territrios compartidos e o prprio planejamento e produo desse territrio implicam tanto o respeito autonomia de cada um dos entes, quanto a partilha entre tais envolvidos de responsabilidades e, sobretudo, de poder. No h, at o momento, qualquer modelo desenhado no pas que consiga dar conta dessa dualidade. O estado lana mo de alguns instrumentos, como os consrcios pblicos, para implementar aes setoriais concertadas entre municpios e estado e at mesmo entre estados, sobretudo nas reas de sade, educao, meio ambiente e transportes. Com efeito, recentemente aprovada, a Lei dos Consrcios pode contribuir para a superao de alguns desafios que se colocam para a gesto metropolitana no Brasil atual, pois em tese os consrcios pblicos deveriam suprir uma lacuna no que diz respeito relao de cooperao entre entes governamentais distintos, mesmo que no tenham sido desenhados especificamente para a gesto metropolitana. Exemplos na gesto de algumas funes pblicas de interesse comum confirmam esta possibilidade, mas as relativas ao planejamento integrado e gesto do uso do solo no constituem objeto ideal destes consrcios. O desafio colocado contribuir na definio de arranjos institucionais e instrumentos de concertao e cooperao entre os entes federados, possibilitando o efetivo planejamento e a gesto compartilhada de cidades que ocupem o territrio de mais de um municpio. Finalmente, cabe refletir sobre qual papel tem a Unio nesse processo e qual, em face da situao apresentada, deveria assumir, inclusive no que diz respeito ao eventual papel das RMs na promoo/facilitao dos processos de desenvolvimento

regional/nacional. Nesse sentido, cabe salientar que, a persistir o quadro de multiplicidade de definies de regies metropolitanas, estruturas e mecanismos de gesto e formas de
20

organizao e ao permanecerem dificuldades e tenses no campo das relaes intergovernamentais, de se esperar o agravamento de alguns problemas sociais, econmicos e ambientais existentes nas RMs e nas metrpoles brasileiras, sobretudo aqueles decorrentes de uma gesto ineficaz das funes pblicas de interesse comum, afetando de forma negativa a vida do cidado metropolitano, ou seja, da maioria dos cidados brasileiros que vivem nas reas urbanas do pas.

21

22