Dados vol. 41 n.

3 Rio de Janeiro 1998

http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52581998000300004

As Origens da Reforma Sanitria e da Modernizao Conservadora na Bahia durante a Primeira Repblica*

Luiz A. de Castro Santos

Na virada do sculo XX, o movimento de sade pblica revelava um mpeto considervel em certas regies do Estado de So Paulo e na capital federal, mas pouco avanara alm do eixo Rio-So Paulo. Se tomarmos como referncia o caso bem-sucedido de So Paulo, examinado em ampla produo acadmica (Blount, 1971; Mehry, 1985; Ribeiro, 1993; Castro Santos, 1993; Telarolli Junior, 1996)1, pe-se logo uma questo comparativa: por que a maioria dos estados da Federao no desenvolveu um vigoroso movimento de sade pblica durante a Primeira Repblica? Mesmo aqueles que haviam desfrutado posio poltica de destaque, como a Bahia que, ademais, se sobressaiu na prpria histria da medicina , ficaram em ntida desvantagem em relao aos progressos de So Paulo. Para simplificar, se me for permitido apontar um "caso negativo" da reforma da sade pblica, o exemplo da Bahia parece-me dos mais ricos para a anlise histricosociolgica. O fracasso da Bahia em partir rapidamente para a reforma coloca um desafio para os estudiosos de sade pblica. Alm de sua tradio centenria em educao mdica uma tradio que motivou incontveis estudos de historiadores brasileiros de medicina , outros fatores pareciam favorecer a reforma da sade. Sob o ngulo da economia, ao longo do sculo XIX, a Bahia manteve uma produo diversificada de acar, cacau, fumo e algodo. As atividades de minerao comearam desde 1840 na poro centro-oeste do estado, e a criao de gado formou a base da economia no serto, ao longo do vale do rio So Francisco (Pang, 1979:47-55). Em segundo lugar, o estado foi o centro da administrao por mais de dois sculos. (A cidade de Salvador foi a capital do Brasil de 1549 at 1763, quando o marqus de Pombal mudou a sede do governo para o Rio de Janeiro.) As elites baianas ainda tiveram influncia sobre o curso dos eventos nacionais ao longo do sculo XIX, aps a Independncia. A Bahia ocupava o segundo lugar entre as provncias, em nmero de membros nomeados para o Conselho de Estado da Monarquia2. Finalmente, a grande populao da Bahia era instrumental no jogo poltico3. O tamanho da populao era freqentemente usado pelos estados mais populosos para exigir um nmero maior de cadeiras no Congresso Nacional (Love, 1980:138). Entretanto, apesar da importncia poltica, econmica e cultural da Bahia durante a Primeira Repblica, o estado no conseguiu realizar uma reforma sanitria nos moldes da experincia bem-sucedida de So Paulo. Longe disso. As taxas de mortalidade para a capital, bem como levantamentos e relatrios mdicos sobre o interior, revelavam as precrias condies da sade de todo o estado. Higienistas baianos lutaram para disseminar a idia da reforma, mas encontraram uma vigorosa resistncia da parte de um establishment mdico conservador e de um ambiente poltico e intelectual hostil (ou indiferente) s aes no campo da sade pblica. S na dcada de 20 houve progresso do movimento reformista na Bahia,

mas a, graas interveno do governo federal e, em segundo plano, ao sanitria da Fundao Rockefeller. Que condies impediram o governo estadual de promover a reforma sanitria? Por que a administrao estadual foi incapaz de agir decisivamente sem o concurso do governo federal? Estas questes relacionadas com aquela mais ampla da inexpressividade do movimento sanitarista na Bahia antes de 1920 sero enfrentadas nas duas sees seguintes. Dois pontos bsicos devem ser antecipados nesse sentido: em primeiro lugar, o alcance limitado das polticas do governo baiano, que raramente chegavam alm da rea da capital e seus arredores; em segundo lugar, o papel decisivo do governo federal na promoo da incipiente reforma sanitria rural durante os anos 20.

O MOVIMENTO SANITARISTA ANTES DE 1920: UM FALSO COMEO

1. Uma Tradio Mdica Conservadora Praticamente nenhum trabalho sobre a histria da medicina no Brasil deixa de louvar a tradio de ensino mdico da Bahia, datando do incio do perodo monarquista. So tambm freqentes as referncias Escola Tropicalista da Bahia como embrio, no sculo XIX, da pesquisa mdica no Brasil (Santos Filho, 1947:245-270, 364; Stepan, 1976:53-54, 112-115, 141-142; Schwartzman et alii, 1979:66-70, 333-446; Peard, 1996). Que razes se encontram, ento, por trs do fracasso da Bahia em cumprir sua "vocao" mdica ao longo do perodo republicano? parte os obstculos polticos e econmicos (que sero examinados a seu tempo), o conservadorismo de sua tradio mdica representou, como procurarei explicitar, um grande empecilho ao progresso cientfico. A Escola Tropicalista Baiana constituiu um embrio de pesquisa parasitria no Brasil, mas este foco inovador se extinguiu gradualmente sob as presses de uma categoria mdica predominantemente conservadora. Em primeiro lugar, do ponto de vista da sociologia da cincia, difcil classificar o movimento tropicalista como uma "escola". Se este movimento chegou a ser assim considerado, foi devido ao carter pioneiro de sua contribuio medicina brasileira. A "escola" foi o primeiro grupo mdico formado no Brasil (por volta de 1850) para estudar doenas tropicais. Os mdicos baianos alcanaram maior reconhecimento por volta de 1866-1872, com a publicao peridica de a Gazeta Mdica da Bahia. Os trs membros mais importantes do grupo eram Otto Wucherer (1820-1873), John Patterson (1829-1882) e J. F. da Silva Lima (1826-1910). Wucherer e Silva Lima nasceram em Portugal, Patterson na Esccia. Silva Lima estudou o beribri, cuja sintomatologia descreveu cuidadosa e precisamente (embora falhasse na compreenso da causa da doena). Foi tambm um dos primeiros a estudar o ainhum, uma infeco que afetava os dedos dos ps e tinha uma alta incidncia nos escravos. Wucherer foi responsvel pela identificao de um tipo de filariose que se tornou conhecida como Filaria wuchereri, e por argumentar, contra a opinio consagrada de professores das Escolas de Medicina da Bahia e do Rio de Janeiro, que era um parasita chamado Ancystoloma duodenale o causador da doena do amarelo. (A tradio mdica sustentava que a doena era uma conseqncia do clima tropical.) Patterson diagnosticou o primeiro

ataque grave de febre amarela em Salvador, em 1849. Neste episdio, os tropicalistas tiveram de lutar contra o ceticismo do corpo docente da Faculdade de Medicina da Bahia, bem como dos funcionrios da sade e dos lderes polticos, que insistiam que a doena invasora era a malria, e no a febre amarela (Cooper, 1975:676)4. Algum tempo depois Patterson diagnosticou corretamente uma epidemia de clera na cidade. O ceticismo do corpo docente da Faculdade de Medicina em relao aos diagnsticos feitos pela Escola Tropicalista sugere o quanto as vises do establishment mdico e da Escola eram divergentes. Nem Silva Lima que se formara na Faculdade de Medicina da Bahia nem Wucherer nem Patterson ocuparam cargo de docncia na Faculdade de Medicina. Eram freqentemente criticados como sendo "estrangeiros intrometidos" (idem:676). Alm disso, o pequeno grupo de pesquisadores no dispunha de facilidades laboratoriais para a pesquisa, condio necessria, como lembra Ben-David (1960), para a produo de "carreiras regulares em cincia". verdade que trabalharam no Hospital da Santa Casa de Misericrdia, em Salvador, mas isto no foi suficiente para que atrassem um grande nmero de seguidores5. Eles louvavam a medicina experimental em uma poca em que o ensino da Bahia enfatizava a medicina clnica e o ensino retrico. Na dcada de 1900 j estava claro que as vises tradicionais da Faculdade de Medicina tinham prevalecido sobre a proposta Tropicalista (ver a discusso da poltica cientfica adiante neste captulo). As novas idias mdicas sobre bacteriologia e imunologia no encontraram na Bahia diferentemente de So Paulo e Rio de Janeiro um clima intelectual favorvel sua aceitao6. Salvador permaneceu, durante os primeiros anos da Repblica, uma fortaleza do conservadorismo mdico. Os obstculos colocados pela profisso mdica consagrada da Bahia tiveram um efeito perturbador sobre o progresso do sanitarismo e da pesquisa em sade pblica. Dois exemplos podem ser antecipados a esse respeito: em primeiro lugar, a recusa da Assemblia Legislativa a apontar um bacteriologista estrangeiro para chefiar um centro de pesquisa mdica em Salvador, baseada no argumento de que a Faculdade de Medicina seria "desacreditada" pela iniciativa; em segundo lugar, a indicao de diretores de sade pblica sem formao acadmica ou experincia profissional na rea7. 2. Fragmentao Oligrquica J assinalei que a Escola Tropicalista Baiana no deixou muitos seguidores, mas alguns deles, como Antnio Pacfico Pereira (1846-1922), fizeram parte de um pequeno grupo de mdicos baianos, profissionais de sade pblica e polticos que lutavam por reformas. Esses reformadores tinham de enfrentar um obstculo ainda mais difcil do que as vises tradicionais dos mdicos de Salvador: a fragmentao oligrquica da Bahia. As oligarquias baianas no tinham coeso poltica e no conseguiram desenvolver uma slida organizao partidria. Como resultado, os governos da Bahia, mesmo os que propunham novas polticas de sade, no tiveram o apoio necessrio dos legisladores para assegurar a aprovao de leis. Quando a Assemblia Estadual aprovava um projeto de sade pblica, sempre ocorriam problemas de execuo ou de consolidao dos programas e servios. Para que se avaliem as dimenses bsicas da estrutura oligrquica e algumas evidncias de suas implicaes para a reforma da sade na Bahia, note-se, desde logo, que a economia regional era fortemente fragmentada. Ao contrrio da agricultura paulista, centrada no caf, a estrutura econmica baiana apoiava-se em vrios produtos de exportao, como o caf, o tabaco, o cacau, o acar e o algodo, bem como sobre atividades de minerao, igualmente segmentadas e

isoladas. No dizer de uma estudiosa dos primeiros tempos da Repblica na Bahia, o cenrio produtivo era "diversificado, mas sem dinamismo" (Sampaio, 1979:6-7). As colheitas de exportao e a minerao no foram capazes de gerar um supervit considervel. A despeito de perodos ocasionais de alta demanda por produtos baianos, com efeitos positivos sobre a economia, essas conseqncias no foram duradouras (Souza e Faria, 1980:32). A agroindstria do fumo fornece um exemplo eloqente: qualquer que fosse o supervit gerado pelo produto, era canalizado para mercados externos. Conseqentemente, tinha apenas um efeito reduzido sobre o progresso do estado. Outro exemplo importante foi o do cacau, que em 1908 j se tornara a mais importante fonte de receitas. Contudo, como no caso do tabaco, as casas de importao e exportao estrangeiras se apropriavam da parte do leo dos ganhos totais de exportao, de tal modo que o cacau tambm no impunha um efeito dinmico economia regional (Sampaio, 1979:7, 12, 26). Uma palavra de explicao sobre a imigrao, cujo papel na promoo da reforma sanitria em So Paulo foi indiscutvel. Hipoteticamente, o progresso da agricultura do cacau poderia ter gerado uma grande demanda pelo trabalho imigrante, de modo parecido com o que o caf havia feito em So Paulo. Entretanto, na Bahia deu-se um resultado diferente. Grandes levas de trabalhadores nordestinos afluram para a regio do cacau entre 1890 e 1920, vindos de reas to diversas como as lavouras de cana-de-acar no Recncavo, os distritos mineiros das Lavras Diamantinas e os estados vizinhos (idem:25). A mo-de-obra barata fornecida pelos nordestinos era suficiente para atender s necessidades do cultivo do cacau e, nesse sentido, diferentemente do caso paulista, preveniu a formao da "idia de imigrao" entre as elites baianas. O acar foi possivelmente a nica outra demanda por trabalho importado. Entretanto, a adoo de tecnologia poupadora de mo-de-obra pelos fazendeiros de acar chegou mesmo a transferir trabalhadores rurais da rea densamente povoada do Recncavo (Singer, 1968:309-319). Cada uma das reas agrcolas e de minerao do estado desenvolveu caractersticas semi-autrquicas. A falta de uma rede ferroviria estadual reforou o isolamento econmico e espacial dos vrios centros de produo. Essas zonas geoeconmicas eram, por sua vez, muito pouco integradas capital. Por exemplo, at 1925 a regio das Lavras Diamantinas ligava-se precariamente, por trilhas, ferrovia distante cerca de 100 quilmetros8. O rio So Francisco era a mais importante via de penetrao regional. Entretanto, o rio criou ligaes comerciais entre o interior baiano e os estados limtrofes, aumentando conseqentemente o isolamento do interior vis--vis as zonas costeiras e Salvador. As reas geoeconmicas eram dominadas por poderosas oligarquias, que controlavam uma atividade econmica bsica (ou, em alguns casos, uma combinao de duas). Cada centro econmico era um ncleo do poder oligrquico. Historicamente, a primeira rea em importncia econmica era o Recncavo, onde a cana-de-acar e o tabaco eram cultivados (Lugar, 1977; Pang, 1979:47-55); o Recncavo era o locus da velha "aristocracia do acar". Seus cls tradicionais forneceram a maior parte dos polticos e governadores da Bahia durante a Primeira Repblica9. O Vale do So Francisco era outra regio importante, controlada por alguns dos mais poderosos coronis e oligarcas baianos10. Uma terceira rea centrava-se nos municpios produtores de cacau de Ilhus e Itabuna. Desde a dcada de 1900, essa rea constitua a mais importante fonte de receitas estadual. Entretanto, a regio cacaueira do sul nunca teve influncia destacada sobre a poltica baiana (Sampaio, 1979:24-26)11. A quarta zona geopoltica mais relevante era Lavras Diamantinas. Era uma destacada rea de minerao desde meados do sculo XIX, mas, por causa do seu isolamento geogrfico de Salvador, desenvolveu ligaes mais estreitas com os estados vizinhos de Minas Gerais, Gois e Piau (idem:18). A Chapada Diamantina era a fortaleza de poderosos proprietrios de

terras e de comerciantes, que organizavam seus prprios exrcitos privados e s vezes guerreavam contra tropas estaduais12. A excessiva regionalizao das elites agrrias criava dificuldades para o efetivo controle poltico-partidrio. Muitos partidos polticos foram fundados na Bahia durante a Primeira Repblica, mas a maioria deles teve pouca durao em razo da falta de coeso poltica das oligarquias. A inexistncia de tradio republicana no ocaso do Imprio contribuiu tambm para a fragmentao poltica. Ao contrrio de So Paulo, a Bahia nunca desenvolveu um movimento republicano expressivo nem mesmo um Partido Republicano durante o ltimo quartel do sculo XIX13. Em conseqncia desse tipo de vcuo poltico, o governo federal indicou nada menos que sete governadores baianos entre 1889 e 1892, at que J. Rodrigues Lima, formado pela Faculdade de Medicina da Bahia, foi eleito para o perodo 1892-1896. Entre 1889 e 1892, a Bahia teve nove partidos polticos e clubes republicanos, todos de vida curta (Sampaio, 1979:51; Tavares, 1963:145146; Pang, 1979:46). S em 1920 os baianos organizaram uma frente poltica com idias reformistas. O Partido Republicano da Bahia PRB, fundado em 1901, foi a primeira tentativa sria das elites de chegar a uma coeso poltica. O partido esteve em atividade at 1911, mas, ao contrrio do Partido Republicano de So Paulo, nunca se tornou uma organizao poltica de atuao eficaz em todo o estado. O Partido Republicano Democrata PRD, fundado em 1910, teve um papel de liderana na poltica da Bahia de 1912 at 1924. Contudo, assim como o PRB, fracassou em exercer uma autoridade poltica efetiva sobre os coronis do interior. S depois do nascimento da Confederao Republicana da Bahia CRB, uma "confederao" de faces polticas criada em 1923, tornou-se possvel algum domnio partidrio em mbito estadual (Sampaio, 1979:139-152). Em suma, a poltica de faces bloqueou o caminho para a efetiva consolidao de um "governo de partido nico" na Bahia e tornou extremamente difcil a execuo de leis e polticas pblicas. Na ausncia de um slido partido governista, o aparelho de Estado tinha pouco a fazer para assegurar que as leis fossem observadas e postas em prtica. A Assemblia Legislativa era sempre capaz de agir independentemente das diretivas do Poder Executivo (como, por exemplo, em relao s propostas contidas nas mensagens dos governadores ao Congresso Estadual), mas freqentemente os congressistas exerciam suas prerrogativas simplesmente bloqueando os esforos do governo. Assim, o fracasso das elites baianas em consolidar um governo de "partido nico" (pelo menos at o final dos anos 20) e a funo legislativa eminentemente negativa desempenhada pelas faces partidrias, criaram srios obstculos ao progresso do estado. Nesse perodo da histria republicana nacional, em que as polticas de modernizao social e econmica eram tipicamente derivadas de presses "pelo alto" (na falta de organizaes polticas de carter popular), a incapacidade de coeso partidria das elites baianas deixou marcas profundas na evoluo da sade pblica estadual14. Ainda no incio do sculo, a fraca liderana exercida pelo PRB foi responsvel, em grande medida, pelo fracasso da Diretoria de Sade Pblica em manter as autoridades municipais de Salvador em sintonia com as normas de sade ditadas pelo governo do estado. No restante do territrio, a fragilidade da liderana partidria impediu as autoridades estaduais de executarem campanhas sanitrias nos centros urbanos do interior, mas o quadro era mais crtico nas reas rurais. Nestas reas, a interveno das autoridades em territrio oligrquico era impensvel at bem avanada a dcada de 20 e depois disso, s se tornou possvel uma limitada interferncia federal.

Parecia que o frgil equilbrio de poder entre o interior e a capital condizia com o descaso dos polticos de Salvador em relao s condies de sade das populaes rurais. Por exemplo, o legislativo baiano jamais criou um grupo de trabalho encarregado da preveno do tracoma nas reas rurais, como o governo de So Paulo foi capaz de criar em 1906. Alm do mais, as profundas clivagens no interior da elite baiana tambm explicam o hiato de oito anos entre a aprovao do cdigo sanitrio em So Paulo, em 1917, e a legislao similar na Bahia 15. A despeito do crescimento das intervenes estadual e federal na sade pblica durante os anos 20, a reforma sanitria na Bahia permaneceu limitada diante da existncia do que Eul-Soo Pang (1979) chamou, com propriedade, de "coronelismo no institucionalizado": os potentados rurais comandavam territrios semiautrquicos, e permaneciam a salvo da cooptao pela autoridade pblica.

OS VENTOS DA MUDANA NA DCADA DE 20 1. Uma Ideologia de Construo Nacional O final da dcada de 10 testemunhou novas tendncias nacionais que afetaram a evoluo da sade pblica na Bahia. A idia da reforma sanitria no interior brasileiro e o processo de construo nacional tornaram-se estreitamente relacionados. Polticos do Congresso Nacional e sanitaristas do sul do pas dedicaram especial ateno ao Estado da Bahia. Por um lado, as condies de sade das populaes rurais, particularmente nas reas do serto e do rio So Francisco, eram crticas; por outro, o esforo de modernizao na Bahia limitara-se s reas litorneas, ampliando conseqentemente o hiato entre o interior e Salvador, que a tragdia de Canudos, ainda no raiar da Repblica, apenas anunciara. A obra de Euclides da Cunha dera o primeiro sinal. Em 1916, a publicao do Relatrio de Viagem dos mdicos Arthur Neiva (este, baiano e pesquisador de Manguinhos) e Belisrio Pena lanou novas denncias sobre as condies de isolamento e pobreza das regies sertanejas da Bahia (Neiva e Pena, 1916). Assim, as campanhas de sade pblica na Bahia inseriam-se em um "projeto civilizatrio" mais amplo16. Durante toda a dcada de 20, o movimento de sade pblica da Bahia associou-se fortemente s ideologias de construo do Estadonao brasileiro17. A incorporao dos territrios e populaes do interior aos centros polticos do pas dava o compasso para novas ideologias e prticas institucionais. As campanhas sanitrias do governo federal na Bahia refletiam, dessa forma, uma preocupao nacional com os viventes do serto e, de modo geral, com toda a gente do interior. Contra a danao de suas vidas secas, o governo da Repblica recomendava grandes campanhas de erradicao de doenas, como se aos servios de sade coubesse uma espcie de exorcismo em massa das populaes carentes. 2. A Ao do Governo Central Se as propostas de construo da nacionalidade deixaram marcas profundas do ponto de vista ideolgico e simblico, aqui nos interessa o fato de que essas propostas contriburam para a formulao concreta de programas e servios de sade. No plano das polticas pblicas, o movimento sanitrio na Bahia reforou a mquina do governo estadual; por outro lado, contribuiu para o crescimento dos aparelhos administrativos em mbito nacional. desta ltima questo que tratarei agora. (O impacto estadual dos programas sanitrios ser discutido mais adiante.)

Os poderes bastante ampliados do Estado nacional durante a dcada de 20 decorreram de foras histricas j bem conhecidas: em primeiro lugar, a chamada "poltica dos governadores" permitiu que o governo federal tirasse vantagem das disputas de poder entre as oligarquias estaduais; em segundo, o Estado brasileiro consolidou "poderes tutelares" sobre as polticas fiscais em todos os estados (Reis, 1979). Em 1919, a morte do presidente eleito o paulista Rodrigues Alves ajudou a mudar o rumo da poltica federal em relao ao Nordeste. Epitcio Pessoa foi o primeiro e nico nordestino a ocupar a Presidncia durante a Primeira Repblica. Sua primeira mensagem ao Congresso apregoava uma completa reorganizao do setor de sade pblica, e acentuava que ali estavam em jogo "interesses nacionais". Em 1920, a legislao federal realizou as mudanas institucionais que o presidente solicitara. Um novo cdigo sanitrio proposto pelo cientista e diretor nacional de Sade Pblica Carlos Chagas permitia que o poder central interviesse nos servios estaduais de sade pblica. O Nordeste tornou-se o principal alvo da ao federal e a Bahia, em particular, foi bastante afetada pelas polticas nacionais de sade18. O Departamento Nacional de Sade Pblica iniciou uma campanha contra a malria e a febre amarela na Bahia. Contra a ancilostomase dedicou-se a chamada Comisso Rockefeller no Brasil, que atuou at 1921 em convnio com o governo do estado. Em abril de 1921, o governo federal substituiu o Estado da Bahia no acordo bilateral, que teria prosseguimento durante toda a Primeira Repblica. Em 1924, o funcionrio federal que dirigia a Profilaxia Rural na Bahia foi tambm nomeado diretor estadual da Sade Pblica. As aes sanitrias em todo o estado, incluindo os servios municipais, passaram esfera de influncia da autoridade federal. (Ainda que campanhas como a da febre amarela fossem delegadas misso Rockefeller.)19 Novas e duradouras investidas do governo federal no setor de sade pblica da Bahia ocorreram depois de 1924. Os programas de saneamento de responsabilidade federal, por um lado, e as campanhas contra a ancilostomase e a febre amarela patrocinadas pela Fundao Rockefeller, por outro, representaram os principais eventos na sade pblica baiana durante a dcada de 20. Tanto a criao de servios de sade como as campanhas realizadas no interior da Bahia contriburam para a expanso da mquina administrativa e dos servios pblicos e, de modo mais lento, para a penetrao da autoridade pblica em territrio coronelista. Sob a superviso do Departamento Nacional de Sade Pblica, os projetos levados a cabo pelas equipes de sade pblica da Fundao Rockefeller tambm exerciam, indiretamente, um papel considervel na expanso dos servios pblicos e da presena governamental no interior. Tal papel tornou-se possvel pela maneira como o trabalho da Rockefeller estava organizado: a) os postos sanitrios eram geralmente ocupados por brasileiros; b) com muita freqncia, os postos eram transferidos a autoridades federais da Profilaxia Rural. Em resumo, os novos servios e instituies criados na Bahia alteraram o padro, anterior a 1920, de no-interveno no interior do Estado. Note-se que isto no significou, de modo algum, que os servios deixassem de se concentrar na capital e arredores. 3. A Influncia Crescente do Governo Estadual A dcada de 20 particularmente sua segunda metade testemunhou uma crescente participao do governo baiano no campo da sade. A despeito do limitado alcance dos servios no interior, o governo estadual adotou importantes medidas contra doenas endmicas e epidmicas na capital, organizou um bem integrado Servio Sanitrio e decretou o primeiro Cdigo Sanitrio da Bahia.

Que condies tornaram possvel o papel mais ativo desempenhado pelo governo estadual? As condies financeiras da Bahia no fornecem uma resposta satisfatria. De fato, as finanas estaduais no passaram por nenhuma melhora significativa em relao aos anos pr-1920 (Sampaio, 1979:126-128, 263). Se no a economia, a poltica do perodo fornece uma resposta questo aludida acima. As elites baianas foram capazes de conformar uma frente poltica que de algum modo restringiu a atuao das faces. medida que as oligarquias estaduais chegaram a um acordo sobre a utilizao dos escassos recursos pblicos, as polticas de sade tornaram-se menos sujeitas s disputas de faces no Congresso Estadual. Durante a segunda metade da dcada de 20 algo semelhante a um sistema poltico de "partido nico" tornou-se possvel na Bahia (Pang, 1979:163). O segundo PRB, fundado pelo governador Gis Calmon, foi capaz de estender a autoridade pblica at importantes reas do interior: "A autonomia dos chefes locais havia sido limitada pela primeira vez [...] pela estreita dependncia dos comits municipais em relao ao rgo central do partido na capital" (Sampaio, 1979:162, traduo do autor). Durante o perodo calmonista (1924-1930), os governadores tiveram seguidores fiis entre a aristocracia "ilustrada" e europeizada do Recncavo. J os Mangabeira que rivalizavam com os Calmon em poder poltico destacaram-se na poltica baiana com o apoio da classe mdia de Salvador e Ilhus, sendo esta ligada exportao de cacau (Pang, 1979:150-152). A preeminncia dos Calmon e dos Mangabeira na poltica baiana criou condies favorveis disseminao das idias reformistas. Sob o controle desses cls, partidos como a Concentrao Republicana da Bahia CRB, e mais tarde o PRB, executaram as polticas de modernizao conservadora no estado. A onda reformista alcanou vrias reas, alm da sade pblica e do saneamento. A reforma do sistema educacional, a construo de estradas e o progresso agrcola foram outras prioridades estabelecidas durante o final da dcada de 20 (Sampaio, 1979:163, 271). Entretanto, mesmo o final da dcada no esteve inteiramente livre da poltica de faces. Rivalidades entre os cls eram muito freqentes na capital. No interior, em duas ocasies a autoridade pblica foi seriamente desafiada pelos coronis. Em 1925, irrompeu nas reas de minerao uma violenta batalha de trs meses, a chamada Batalha de Lenis, entre o exrcito privado de um coronel e tropas estaduais, em razo de uma disputa sobre a distribuio de empregos pblicos. Em 1928, uma disputa eleitoral na cidade de Carinhanha evoluiu para uma guerra prolongada entre o governo e os potentados rurais do mdio Vale do So Francisco (idem:144; Pang, 1979:157, 169-171). O movimento de tropas e os choques armados a que se somaram os embates da Coluna Prestes com os destacamentos governistas impediram a operao dos servios e campanhas sanitrias ao longo do territrio baiano, ao mesmo tempo que surtos epidmicos exigiam a presena das autoridades de sade pblica nas reas afetadas.

PROBLEMAS E CONQUISTAS DO MOVIMENTO SANITARISTA 1. A Modernizao Institucional As questes de sade pblica faziam parte do debate poltico baiano desde o incio do perodo republicano20, no obstante a ausncia de progresso significativo das aes de governo propostas no interior daquele debate. As questes relativas criao das instituies e servios de sade pblica, interveno federal em assuntos estaduais, centralizao ou descentralizao administrativa, todas intimamente relacionadas, atraam o interesse das elites polticas. A profisso

mdica, internamente dividida, forneceu no s os maiores defensores como tambm os mais fortes opositores da reforma da sade pblica da Bahia. Os mdicos, deve-se sublinhar, ocupavam um alto status na sociedade urbana da Bahia, e uma grande parte dos intelectuais e polticos de projeo era formada na prestigiosa Faculdade de Medicina. Como professor de medicina legal na Faculdade de Medicina e editor-chefe da Gazeta Mdica da Bahia entre 1890-1893, o maranhense Nina Rodrigues, intelectual de expresso nacional, tornou-se um importante porta-voz de crculos de sade pblica baianos, escrevendo e debatendo exaustivamente sobre a necessidade de centralizao administrativa nessa rea. Na verdade, Nina Rodrigues inicialmente defendia uma "centralizao parcial", que preferia centralizao "asfixiante" do governo federal. Mas se deu conta do duplo risco de sua escolha comedida: em primeiro lugar, a autonomia concedida aos estados mesmo em escala reduzida poderia resultar em um hiato mais amplo entre estados ricos como So Paulo, com uma slida capacidade fiscal derivada dos impostos de exportao, e unidades mais pobres como a Bahia, com receitas estaduais reduzidas. Em segundo lugar, a "municipalizao" dos servios poderia expor qualquer tentativa de saneamento ao boicote das oligarquias locais, no momento em que se sentissem invadidas ou ameaadas em seus domnios por idias cientficas "exticas" (Gazeta Mdica da Bahia, fev. de 1890:341-342; set. de 1891:97-108). Por essas razes, Nina Rodrigues passou a denunciar a autonomia municipal e a estadual. Afirmava que, com a autonomia municipal, o poder dos coronis, assim como a falta de recursos financeiros e de pessoal qualificado, impediriam a execuo de cdigos e posturas sanitrios. Com relao aos servios estaduais, ponderava que se haviam tornado uma mera fonte de apadrinhamento para os polticos baianos. As agncias sanitrias eram apenas restos das organizaes ineficientes criadas durante a Monarquia. Descrevia o sistema da sade pblica existente como "catico": a Bahia tinha uma Inspetoria Federal encarregada da inspeo porturia, duas agncias do governo estadual (a Junta de Higiene e a Junta Vacnica) operando como corpos totalmente independentes, e um sistema municipal de sade pblica na capital, ainda em forma embrionria. Essas unidades administrativas estavam em disputa permanente sobre princpios, prticas e jurisdio territorial. Nina Rodrigues deplorava a "absurda" separao dos servios sanitrios em Salvador entre um sistema "martimo" e um "terrestre" (o primeiro, federal, e o segundo, estadual). Responsabilizou o vacilante governador Leal Ferreira (1891-1892) por sua impotncia em face dos problemas de sade pblica, particularmente diante da ameaa de febre amarela em Salvador. A reforma do sistema, argumentava Nina Rodrigues, deveria centrar-se em duas questes bsicas: em primeiro lugar, o governador deveria criar um Conselho de Higiene para assisti-lo na elaborao de polticas; em segundo, o estado deveria indicar um diretor sanitrio para coordenar, sob sua autoridade, todos os corpos e servios administrativos (Gazeta Mdica da Bahia, jan. de 1892:289-295; fev. de 1892:348, 354; mar. de 1892:423-425). As idias de Nina Rodrigues sobre sade pblica representavam os esforos reformistas de um pequeno grupo de mdicos baianos. Cientes da relevncia das questes institucionais e organizacionais para o futuro da sade pblica na Bahia, julgavam que o estado deveria primeiro iniciar a construo de seu prprio sistema de instituies e servios, a fim de que campanhas de saneamento pudessem ser realizadas com sucesso. Ao contrrio de So Paulo que nos ltimos anos da Monarquia j havia avanado alguns passos em matria de saneamento e higiene a Bahia tinha de comear do incio.

Um primeiro esforo legislativo aconteceu durante a administrao do governador J. M. Rodrigues Lima, formado pela Faculdade de Medicina da Bahia. Um projeto regulando o sistema de sade pblica na Bahia foi submetido ao Legislativo, tornou-se lei e foi sancionado pelo governador em 1892. Os defensores da sade elogiaram a criao de um Conselho Superior de Higiene Pblica da Bahia pela nova legislao. O Conselho inclua alguns dos melhores nomes do corpo mdico baiano: J. F. da Silva Lima, o renomado precursor da medicina experimental (Wucherer e Patterson, seus colegas pesquisadores, tinham morrido em Salvador muitos anos antes), Antnio Pacfico Pereira e Nina Rodrigues, entre outros. Pacfico Pereira, como Nina, era editor da Gazeta Mdica e um prolfico escritor sobre sade pblica e saneamento. Para diminuir o hiato ainda existente entre a administrao estadual e os servios federais no porto de Salvador, o inspetor federal de sade tornou-se um membro permanente do Conselho de Sade Pblica. Os editoriais da Gazeta Mdica no pouparam crticas s novas regulamentaes, particularmente por terem concedido excessiva flexibilidade ao poder municipal (Gazeta Mdica da Bahia, out. de 1892:144-146). A legislao procurava revitalizar uma instituio semi-adormecida o Instituto de Vacinao , conferindo a ela as vitais funes de desenvolver estudos epidemiolgicos, preparar vacinas e ser responsvel pela vacinao ou revacinao. Em um artigo na Gazeta, Nina Rodrigues afirmava que era intil dar ao Instituto tarefas que este no seria capaz de cumprir, porque era mal-equipado e tinha pessoal insuficiente. Alm do mais, insistia que a Bahia no tinha um bacteriologista competente e com boa formao para assumir a chefia da instituio (Gazeta Mdica da Bahia, maio de 1892:499503; jul. de 1892:1-3; ago. de 1892:49-55; set. de 1892:95-103). Nina Rodrigues solicitou ao governador que indicasse um profissional experiente para dirigir todo o sistema de higiene preventiva. O sistema, sustentava ele, no deveria permanecer descentralizado sob mltiplas autoridades, o que acabaria por impedi-lo de enfrentar os surtos epidmicos ( Gazeta Mdica da Bahia, abr. de 1895:361-363). Nina sugeria um sistema semelhante ao adotado em So Paulo: desde 1893 Adolfo Lutz havia sido o diretor do Instituto Bacteriolgico de So Paulo, e em 1898 Emlio Ribas tornou-se o chefe do sistema sanitrio. Um laboratrio bacteriolgico na Bahia, ou um Instituto de Vacinao com funes de certa forma expandidas, seria capaz de repetir o papel crucial desempenhado pela instituio de Lutz nas campanhas sanitrias de So Paulo. Silva Lima, para citar apenas um, lutou para promover a capacitao da Bahia em pesquisa bacteriolgica. Mas a oposio ao pequeno grupo do decano Silva Lima era muito ampla. O exemplo dado abaixo ilustra a reao doestablishment mdico ao progresso da poltica cientfica na Bahia. Em 1894, Silva Lima, presidente do Conselho de Higiene Pblica, manteve acalorado debate com membros do Comit de Sade do Congresso Estadual. O Conselho havia sugerido ao governador que criasse um instituto bacteriolgico em Salvador, mas o Comit rejeitou a proposta, em uma sucesso de eventos que acabou por prejudicar o sistema de higiene baiano por quase trs dcadas. Vejamos os episdios com algum detalhe. O Conselho props a criao de uma instituio de pesquisa bacteriolgica governamental. O Comit da Cmara dos Deputados optou, em vez disso, por uma organizao mdica privada. O Conselho sugeriu que os profissionais poderiam ser trazidos do exterior para organizar um instituto bacteriolgico, "como So Paulo havia feito". Na viso dos congressistas, liderados pelos mdicos Rodrigo Brando e Ramiro Azevedo, a sugesto do Conselho era um "desabono" Escola de Medicina da Bahia, em cujos cursos de fisiologia, assinalavam, a bacteriologia havia sido ensinada desde 1892. Propunham que dois baianos um professor de fisiologia e outro membro do corpo docente da

Escola de Medicina (um poltico de renome) deveriam dirigir o laboratrio bacteriolgico em Salvador21. As credenciais do professor de fisiologia, de acordo com os deputados, eram o trabalho cientfico publicado e recebido favoravelmente na "Europa". No se apresentavam evidncias das pesquisas conduzidas pelo professor, nem se citavam as fontes europias de reconhecimento da obra do brasileiro. Os argumentos do Comit eram frgeis. Um porta-voz do Conselho replicou que no haveria nenhum descrdito para a Bahia de contratar um cientista de fora. Ao contrrio, os baianos corriam o risco de cair em descrdito por se atrasarem na adoo de inovaes cientficas "com a presuno de saber aquilo que ainda ignoramos profundamente" ( Gazeta Mdica da Bahia, jun. de 1894:532-536). As vises do Comit Legislativo eram compartilhadas pelo governador Rodrigues Lima. A deciso do governador teve um impacto negativo e duradouro sobre a organizao da cincia no estado. S na dcada de 20, como se ver, a Bahia lanou as bases da pesquisa em medicina experimental e sade pblica, mas j sob os auspcios do governo federal. A discusso a seguir rev os acontecimentos posteriores derrota da proposta do Conselho de Higiene Pblica. Em dezembro de 1901 o governador Severino Vieira (1900-1904) decretou os "passos preliminares" para organizar os servios de pesquisa bacteriolgica em Salvador, que se referiam ao incio da construo de um pequeno laboratrio, com recursos e pessoal limitados22. As administraes seguintes no avanaram muito. O debate sobre o laboratrio bacteriolgico transformou-se em uma arenga interminvel. Cada novo perodo governamental comeava com declaraes oficiais sobre a necessidade de recursos para a pesquisa experimental na Bahia. Entretanto, esses recursos no foram fornecidos at 1915, exceo feita ao pequeno e mal-equipado laboratrio da poca de Severino Vieira. Em 1915, o governador J.J. Seabra concluiu a construo do sempre prometido e continuamente adiado Instituto Bacteriolgico (na verdade, um composto com uma unidade bacteriolgica, uma vacinognica e uma anti-rbica). A instituio estava no mnimo quinze anos atrasada em relao ao Instituto Bacteriolgico de So Paulo (1892) e ao Instituto Soroterpico Federal do Rio de Janeiro (1900). Era supostamente bem equipada para a pesquisa bacteriolgica e a preparao de vacinas e soros23, mas no parecia talhada para um papel de liderana na reforma da sade pblica: nem Seabra nem seu sucessor indicaram bacteriologistas de alto calibre para encabear o Instituto, ou o municiaram com um grupo de pesquisadores formados em medicina experimental. O soro antiofdico ainda era importado dos laboratrios de So Paulo, em uma poca em que jornais relatavam casos fatais de vtimas de serpentes venenosas na periferia de Salvador ( A Tarde, Salvador, 22/1/1918). 24 O novo instituto bacteriolgico, vacinognico e anti-rbico comeou a funcionar em abril de 1916. Em 1917 o governador Moniz de Arago deu ao Instituto o nome de Oswaldo Cruz. O alcance do trabalho cientfico feito no "Instituto Oswaldo Cruz da Bahia" afastou-se do exemplo dado pelo Instituto Oswaldo Cruz do Rio de Janeiro. A instituio baiana no carecia apenas de suporte financeiro, mas, acima de tudo, de uma administrao inovadora e voltada para a pesquisa. Arthur Neiva, conhecedor das necessidades de pesquisa cientfica em seu estado natal, irritou particularmente seus colegas ao referir-se "retrica" e ao academicismo do corpo docente da Faculdade de Medicina da Bahia (A Tarde, 10/4/1918). Havia, como ao tempo de Silva Lima e, mais tarde, de Pacfico Pereira, figuras que se colocavam frente de seu prprio ambiente intelectual, como Piraj da Silva. Piraj da Silva (1873-1961), quase trinta anos mais jovem que Pacfico Pereira, era docente da Faculdade de Medicina da Bahia e, como mdico voltado para a

pesquisa, distanciava-se amplamente das vises conservadoras do ensino mdico de Salvador. As descobertas de Piraj sobre o Schistosoma mansoni eram produto de um pesquisador engenhoso, um arteso, como apontou o historiador da medicina Lycurgo Santos Filho25. Sem formar escola, Piraj lutou contra as condies financeiras adversas e a falta de equipamentos de laboratrio adequados na Faculdade de Medicina da Bahia26. Entretanto, a ltima dcada da Primeira Repblica testemunhou uma mudana na poltica cientfica do estado. O Instituto Oswaldo Cruz da Bahia fortaleceu-se durante o perodo calmonista. Em grande medida, os novos desenvolvimentos cientficos refletiram os ventos de mudana a que me referi antes, isto , a promoo da cincia e do saneamento pelo governo federal e pela Fundao Rockefeller. Em outubro de 1925 o governador Calmon demitiu o diretor do Instituto Bacteriolgico Baiano e convocou um membro do Instituto Oswaldo Cruz do Rio de Janeiro para dirigi-lo27. A renovao do pessoal tcnico tornou-se um dos maiores compromissos da nova administrao. Dois mdicos baianos foram enviados aos Estados Unidos para estudar anatomia patolgica e preparao de soros e vacinas. Um mdico do servio de proteo infncia foi enviado Europa para estudar outros sistemas de puericultura. Oito mdicos do Servio Sanitrio foram ao sul do Brasil, alguns deles para se familiarizarem com as instituies de sade pblica do Rio de Janeiro, de So Paulo e de Belo Horizonte, um para participar de um curso sobre microbiologia no Instituto Oswaldo Cruz do Rio de Janeiro, outro para participar de um curso sobre malria ministrado pela Fundao Rockefeller no Rio, e outros ainda para entrar em contato direto com os sistemas de higiene escolar do Rio e de So Paulo28. medida que a Primeira Repblica ia chegando ao fim, a instituio bacteriolgica do estado tornava-se gradualmente um instrumento essencial do sistema de sade, particularmente no fornecimento de soros e vacinas populao baiana. Se o painel que se procurou montar sobre o desenvolvimento das instituies de pesquisa revelou srias deficincias ao longo da Primeira Repblica, as instituies administrativas no tiveram melhor sorte. Tema recorrente nos discursos dos governadores baianos, a construo de uma base administrativa para os servios de sade pblica pareceria, ao observador ligeiro, uma alta prioridade de governo. Entretanto, houve pouco progresso antes da dcada de 20. Analisei antes o primeiro esforo legislativo da Bahia republicana, isto , a criao de um Conselho de Higiene Pblica em 1892. Os conselheiros pouco fizeram, no entanto, diante do descaso do governo e do Legislativo. Sobretudo, os servios de sade permaneceram fragmentados e mal-organizados, a despeito das diretivas do Conselho para a criao de um sistema unificado. O Conselho de Higiene interrompeu suas atividades em 1897, e no retomou seu trabalho at 1901, quando a legislao confirmou suas funes consultivas. A lei de 1901 indicou um diretor para os servios de sade do estado, e Pacfico Pereira tornou-se seu primeiro diretor; Silva Lima recebeu a presidncia do Conselho Consultivo. A indicao destes destacados mdicos e defensores da sade pblica poderia ser interpretada, primeira vista, como um prenncio da reforma sanitria. Contudo, o difcil manejo, por parte do governo, da poltica no interior baiano limitou a influncia desses defensores da sade pblica, quando muito, cidade de Salvador. Alm disso, a falta de instituies de pesquisa slidas interrompeu o fornecimento de "sangue novo" aos crculos de sade pblica. Em 1907 o pequeno grupo reformista sofreu a perda do emrito Silva Lima, que renunciou presidncia do Conselho de Higiene e se retirou da vida pblica. O governador indicou Pacfico Pereira para substitu-lo na chefia do Conselho29. Ldio de Mesquita, um bem-

sucedido mdico de Salvador, tornou-se o novo diretor sanitrio do estado, mas faltava-lhe experincia em pesquisa mdica e em assuntos administrativos. Por vezes, as autoridades governamentais tentaram, sem sucesso, fazer chegar a influncia do servio sanitrio ao interior da Bahia. Em tais ocasies, interpunha-se a questo da autonomia municipal; em outras, surgiam interpretaes conflitantes sobre direitos e obrigaes dos municpios. Por exemplo, em 1909 o governador Arajo Pinho lembrou aos deputados baianos que, apesar de a disposio legal conferir tarefas especficas s municipalidades tanto em termos de higiene como de assistncia pblica, tais funes estavam sendo cumpridas com recursos estaduais. (De fato, deveria ter observado o governador, esses recursos raramente eram dirigidos para a efetiva prestao de servios de sade.) De acordo com o governador, caberia ao estado no o provimento de recursos, mas orientar e formar as municipalidades para a realizao de uma reforma administrativa e fiscal. Cautelosamente, afirmou que deixaria ao julgamento do Legislativo onde o partido do governo, o PRB, no tinha maioria a deciso final sobre a ao a ser adotada30. Diante do dbil comando do PRB sobre a poltica estadual, o governador baiano no obteve a aprovao do Legislativo para sua proposta. Uma nova coalizo poltica de antigos opositores do Partido Republicano da Bahia levou o Partido Republicano Democrata PRD ao poder em 1912. J.J. Seabra, governador recm-eleito e fundador do partido, era um poltico influente entre as classes mdias de Salvador. A mquina partidria estadual tirou vantagem de sua crescente ascendncia poltica e fez alguns progressos na administrao da sade pblica. Um projeto de reforma sanitria tornou-se lei em novembro de 1912. A reforma refletia em grande parte a legislao federal que autorizara o presidente Rodrigues Alves a modernizar a capital da nao, discrio e toque de caixa. A reforma baiana invadiu a jurisdio municipal na inspeo sanitria de edifcios pblicos e privados e na vacinao. Esses servios, at ento uma tarefa municipal, tornaram-se uma responsabilidade estadual 31. De fato, a lei aprovada objetivava a organizao dos servios de sade na capital, apesar de o projeto referir-se aos "municpios" e no apenas a Salvador. A reforma permitiu a abertura de um servio de verificao de bitos para melhorar a qualidade dos dados sobre mortalidade, e a dupla checagem dos atestados de bito teve incio em Salvador em janeiro do ano seguinte. Assim, o sistema de sade pblica permaneceu limitado, basicamente, capital. A grande maioria dos municpios baianos no dispunha de servios de higiene pblica e os poucos que os possuam, contavam apenas com uma organizao rudimentar. Um projeto de lei que reduzia o poder dos coronis do interior foi aprovado em 1915, determinando que os prefeitos baianos (intendentes) deveriam ser nomeados pelo governador. Estipulava-se ainda que relatrios anuais das contas municipais tinham de ser submetidos ao Executivo estadual, supostamente com o propsito de prevenir o mau uso de recursos pelas elites locais. O resultado parte o propsito declarado do artigo foi o aumento do poder do governo estadual no interior baiano (Sampaio, 1979:95-97). A coligao poltica que apoiou o PRD era a condio necessria para que o governo baiano pudesse estender os servios pblicos para alm da capital. Mas a coalizo governamental entrou em colapso antes que fosse consolidada. O governador Seabra foi longe demais em sua tentativa de interferir na poltica dos "sertes", e enfrentou a oposio de vrias faces dentro de seu prprio partido ( idem:98). Antigos opositores do PRD comearam a reorganizar suas foras no interior. Aps 1916, o PRD perdeu gradualmente o controle da situao. O sucessor de Seabra tambm atraiu o descontentamento dos coronis baianos ( idem:98, 107-

108; Pang, 1979:104-105). Em 1918 houve violentos choques armados no interior, entre cls locais pr e contra a poltica intervencionista do PRD 32. Em 1920 Seabra foi reeleito governador, mas a base poltica do PRD no interior havia-se despedaado e, com isso, fracassaram os esforos do governo do estado para construir um sistema de sade pblica que penetrasse em territrio coronelista. Se os rumos da relao entre sade, poltica e sociedade na Bahia sofreram uma inflexo a partir de 1920, isto decorreu de uma alterao no relacionamento entre centro e periferia. Desde os primeiros anos da Repblica havia escaramuas freqentes entre o governo federal e o governo baiano. Deve-se lembrar que um inspetor federal de sade controlava o porto de Salvador. A invaso da capital baiana pela peste bubnica, em 1906-1907, foi creditada pelo governador Jos Marcelino ao governo federal, com crticas ao prprio diretor geral de sade pblica, Oswaldo Cruz33. Na mesma linha de ataques, em 1913 as autoridades estaduais culparam o governo federal pela contnua penetrao da febre amarela e da peste no territrio baiano. O diretor do servio sanitrio, Pinto de Carvalho34, pedia maiores poderes (e menos interferncia federal) nas aes de saneamento e superviso do porto, ainda que solicitasse ajuda financeira para a sade pblica. (Como se ver adiante, a Bahia recebeu recursos da Unio durante a dcada de 20, mas o pacote incluiu uma maior interveno federal nos servios estaduais.) Em 1913 nem o governo baiano nem a Diretoria Geral de Sade Pblica estavam em condies de melhorar as condies de sade em Salvador. Por um lado, a Bahia ainda no tinha meios administrativos e recursos cientficos para atacar os problemas de sade; por outro, o governo federal no se envolveria efetivamente na construo de uma poltica nacional de sade at o final da dcada. Este ponto fundamental. Depois dos passos incertos dos governos baianos em direo reforma sanitria, a ao federal veio na onda de uma tendncia geral de interveno federal na administrao pblica e na legislao social (e sanitria) dos estados (Love, 1980:xiii-xx). O Departamento Nacional de Sade Pblica iniciou uma nova fase administrativa sob a liderana de Carlos Chagas 35. A reforma empreendida por Chagas em 1921, amparada em decreto presidencial de Epitcio Pessoa, criou as condies institucionais bsicas para a interveno federal em sade pblica (Luz, 1979:56). O governo federal engajou-se no controle das epidemias na maior parte das capitais brasileiras, incluindo Salvador; alm disso, a erradicao de endemias rurais em todo o pas tornou-se a partir de ento um objetivo federal, no plano ideolgico e das polticas pblicas (Castro Santos, 1985). Na Bahia, como em outros estados do Nordeste e do Norte, os servios de profilaxia da febre amarela passaram para a responsabilidade financeira e administrativa do Departamento Nacional de Sade Pblica. Gonalo Moniz, secretrio do Interior da Bahia e ex-diretor sanitrio durante 1915-1916, criticou o governo federal pelo que julgava ser uma interveno em assuntos internos da Bahia36. Em 1920, a Fundao Rockefeller desde 1916 atuando no Brasil no combate ancilostomase , em convnio com o governo central e com os estados, assinou um acordo com a Bahia para fornecer recursos e pessoal mdico para o controle e tratamento da enfermidade37. Mas o governo da Repblica logo ampliou seu papel na regio, ao substituir a Bahia no convnio, em abril de 1921, e, em dezembro do mesmo ano, ao nomear um mdico do DNSP para a direo dos servios da Comisso Rockefeller na Bahia. Os trabalhos de sade pblica tornaram-se cada vez mais centralizados sob a autoridade federal.

Na trilha aberta pelo governo federal, o Servio Sanitrio estadual passou pelas mais importantes mudanas administrativas da Primeira Repblica. Em 1924 o chefe de profilaxia rural um funcionrio federal tornou-se o diretor geral da sade pblica da Bahia. Em discurso legislatura em abril de 1925, o governador Gis Calmon anunciou as modificaes que pretendia introduzir no setor. A responsabilidade dos municpios pela construo e operao do sistema de esgoto, pelo abastecimento de gua e pela remoo de lixo deveria ser transferida ao Estado, pelo menos temporariamente. No interior, para completar o trabalho dos postos de sade sob responsabilidade federal, o governador recomendou a criao de centros de sade localizados nas reas mais densamente povoadas. Alm disso, duas novas divises sanitrias deveriam ser institudas, uma voltada para os problemas de sade infantil e a outra para as questes de higiene nas indstrias 38. Em julho de 1925, nova legislao (n 1811) reorganizava o sistema de sade pblica, de acordo com as propostas de Gis Calmon no discurso de abril. Uma importante modificao foi a criao de uma Subsecretaria de Sade e Assistncia Pblica subordinada diretamente ao governador e independente da Secretaria do Interior. Em novembro desse ano, o governador Calmon editou o decreto 4144, que fornecia o primeiro cdigo sanitrio da histria do estado . Em junho de 1927, uma lei estadual (n 1993) criou uma Secretaria de Sade e Assistncia Pblica. Antnio Lus Barros Barreto, o chefe da profilaxia rural que passara a ser subsecretrio estadual de Sade Pblica em 1925, tornou-se o secretrio estadual em 1927 (O Imparcial, Salvador, 29/3/1928, Suplemento). Esse conjunto de desenvolvimentos institucionais refletia uma crescente concentrao do poder nas mos do governo estadual vis--vis as municipalidades, assim como uma clara tendncia racionalizao e modernizao das funes de governo. importante notar que tais processos resultaram, em boa parte, de presses federais. No caso da sade pblica, trs elementos justificam essa afirmao. Primeiro, a indicao de Barros Barreto para encabear tanto o Servio de Profilaxia Rural Federal quanto o Servio Sanitrio Estadual e, mais tarde, a Secretaria de Sade, refletia diretamente as preferncias do governo federal 39. Segundo, uma funo meramente burocrtica era agora conferida aos conselheiros da Higiene Pblica Estadual, um rgo com autoridade em declnio mas ainda ativo durante os anos 10. O papel reduzido do Conselho Sanitrio adequava-se muito bem ao novo cenrio de tomada de decises: em lugar de corpos autnomos aconselhando o governo do estado, o poderoso Departamento Nacional de Sade Pblica assumia tais prerrogativas. Terceiro, o cdigo sanitrio da Bahia era em grande medida baseado na legislao federal. Esta aproximao, afirmava o governador baiano, permitia o fim de regulamentaes municipais independentes, a maior parte delas "em completo desacordo" com leis estaduais e federais 40. Por fim, havia a contrapartida da ajuda financeira do governo federal, que financiou parcialmente com o apoio da Diviso Sanitria Internacional da Fundao Rockefeller as campanhas sanitrias no interior e deu total cobertura campanha contra a tuberculose e assistncia sade infantil em Salvador41. 2. Campanhas Sanitrias O pequeno alcance das campanhas sanitrias impressiona o estudioso do movimento sanitarista baiano. Os servios de sade no se estenderam alm do municpio de Salvador at a dcada de 20 (exceto ocasionalmente, como em 1913). Embora tenha havido algum progresso durante os anos 20 no que diz respeito ao saneamento do interior, as atividades continuaram a se concentrar fortemente na capital e em sua periferia, ainda que Salvador reunisse menos de 10% da populao do estado em 1920. Obedecendo a essa dicotomia, farei a discusso das campanhas em dois tempos, analisando em primeiro lugar os servios de sade

pblica na capital e, em seguida, as tentativas de organizao sanitria no interior da Bahia. A capital. Salvador estava entre as cidades litorneas que experimentaram surtos epidmicos desde o sculo XIX. A capital baiana foi o primeiro porto brasileiro atingido pela febre amarela em 1849, que irrompeu de novo nos primeiros anos da Repblica (Gazeta Mdica da Bahia, jan. de 1897, vol. 7:295-297, 303-304; fev. de 1897, vol. 8:370). A varola atingiu a populao de Salvador em 1892. Em 1897 e 1898, apesar dos anncios oficiais de vacinao42, a doena reapareceu em propores epidmicas. A malria e a tuberculose permaneceram causas importantes de morte ao longo de toda a Primeira Repblica. A peste invadiu a cidade em 1904. As autoridades federais e estaduais tentaram sem sucesso estabelecer um cordo sanitrio em volta do porto. Pacfico Pereira, diretor de Sade Pblica, recomendou a adoo de medidas defensivas na cidade, tais como o extermnio dos ratos, a recuperao de velhos edifcios no centro de Salvador, o fechamento de pores e stos e a completa remoo do lixo. De acordo com a legislao existente, essas medidas tinham de ser realizadas pela municipalidade, sobre a qual o governo estadual exercia pouco controle. Isso constitua um obstculo adoo de medidas sanitrias, pois as autoridades municipais sempre evitaram entrar em choque com os interesses comerciais locais, ameaados pelos planos de renovao urbana43. Depois de ter invadido o porto, a doena espalhou-se livremente at os arredores de Salvador44. Em 1909, o governador Arajo Pinho assinalou que s uma melhora geral nas condies sanitrias de velhos cortios e edifcios pblicos, especialmente na parte da cidade prxima do porto, poderia reduzir a infestao de ratos 45. A peste bubnica atacou repetidas vezes a cidade de Salvador at 1915, quando a Lei Municipal de 1915 autorizou o governo do estado a adotar uma srie de medidas de saneamento na capital, em especial na Cidade Baixa. Em 1928, outra vez a cidade esteve sob ameaa (O Imparcial, 20/3/1928:3), mas o Cdigo Sanitrio de 1925 deu s autoridades sanitrias as condies de debelar o surto epidmico, com o estabelecimento de cordes sanitrios e o uso de vacinas e soros. A varola retornou a Salvador em 1904, alcanou propores epidmicas entre 1908 e 1910 e assolou a cidade outra vez em 1919 e 1920. S em 1909 os servios municipais de sade comearam uma campanha de vacinao, financiada com recursos do estado46. Entretanto, as campanhas eram apenas espordicas e grande parte da populao permanecia sem vacinao. O ano de 1919 testemunhou uma devastadora epidemia de varola a mais trgica da histria do estado47. O governo federal interveio. Como a legislao federal de vacinao compulsria de 1904 no vigorava devido resistncia popular, as autoridades federais anunciaram que s as pessoas portadoras de um certificado de vacinao seriam autorizadas a viajar entre os portos brasileiros. O primeiro posto federal de vacinao na Bahia foi aberto em setembro de 191948. Os casos de varola desapareceram gradativamente do estado durante a dcada de 20. Depois dos primeiros surtos no incio da Repblica, a febre amarela assolou repetidamente a capital entre 1909 e 1919. Desde a dcada de 1900, as campanhas sanitrias no Estado de So Paulo e no Distrito Federal estavam centradas na eliminao de mosquitos. Entretanto, a poltica sanitria baiana atevese a medidas tradicionais de desinfeco e isolamento total at a dcada de 10. Quase duzentos casos foram reportados no ano de 1909 em Salvador, cerca de metade deles fatais. O governo baiano criticou os meios de comunicao por publicarem informaes sobre a epidemia, protestando contra essa "atoarda desabonadora" que repercutia l fora em descrdito da Bahia 49. Como

argumentavam Arthur Neiva e Belisrio Pena, em seu Relatrio da misso cientfica de 1912, as estatsticas da febre amarela, na verdade, subestimavam os reais nveis de morbidez e mortalidade (Neiva e Pena, 1916:127). Pinto de Carvalho, diretor de Sade Pblica da Bahia de 1912 a 1914, tentou controlar a epidemia na cidade por meio de uma equipe mdica auxiliada por uma brigada antimosquito50, mas a doena retornou em dois anos em conseqncia de um relaxamento nas medidas sanitrias. O governador chegou a dispensar trabalhadores do servio especial contra febre amarela, com a justificativa de cortar despesas "desnecessrias". No entanto, medida que os casos de febre cresciam vertiginosamente, o governo foi forado a restabelecer os servios de combate doena51. Logo a ao federal encampou os servios de sade estaduais, como parte de uma estratgia geral montada pela Rockefeller para eliminar a febre amarela do Nordeste. As campanhas sanitrias reduziram a prevalncia da doena durante os anos seguintes, mas sua erradicao s ocorreu depois da descoberta de uma vacina na dcada de 3052. As condies gerais de sade em Salvador s comearam a melhorar quando as primeiras medidas de preveno de doenas transmissveis foram tomadas na dcada de 2053. Mas os sanitaristas no conseguiram remover importantes obstculos melhora geral das condies de sade locais. O Relatrio publicado em 1921 por Gonalo Moniz, no tempo em que ocupava a chefia da Secretaria do Interior, relaciona alguns obstculos: a infra-estrutura de esgoto e abastecimento de gua continuava a ser totalmente insatisfatria; os brejos e pntanos ainda constituam perfeitos terrenos de procriao para mosquitos e parasitas; bairros muito antigos, muitos deles datando do perodo colonial, estavam em flagrante violao dos modernos princpios de higiene54. Todos esses problemas permaneciam sem soluo ao findar a Primeira Repblica. O interior da Bahia. Se o balano das condies de sade na capital mostra algum progresso, o interior da Bahia tanto as reas urbanas quanto as rurais ficou claramente para trs. Por um lado, o interior continuou a abrigar freqentes surtos epidmicos at o final da dcada de 20. (A capital tambm, embora sujeita a epidemias menos freqentes.) Ainda mais ameaadoras, por outro lado, eram as chamadas "grandes endemias dos sertes", amplas, crnicas e virtualmente fora de controle ao longo da dcada de 20, como ocorria desde os tempos pr-republicanos. Na variada lista de endemias tinham destaque a malria, a ancilostomase, o tracoma, a leishmaniose, a bouba, a filariose e a doena de Chagas. A situao deplorvel das populaes do interior foi retratada no Relatrio de Viagem de Belisrio Pena e Arthur Neiva, aludido anteriormente. Ambos no pouparam crticas aos poderes constitudos e s oligarquias locais, sem fugir, em sua exposio, aos imperativos do "rigor cientfico" da poca, marcado por indisfarvel darwinismo social (Neiva e Pena, 1916)55. A equipe mdica, apesar de receber apoio dos prefeitos e coronis aliados do governo estadual 56, lanava, de fato, as sementes da interveno federal na sade pblica da Bahia. Alm disso, a misso era, ento, e foi por muitas dcadas seguintes, a nica fonte de dados epidemiolgicos sobre o interior, para uso das autoridades de sade pblica. Neiva e Pena apontaram as srias deficincias de recursos mdicos nas localidades do interior (como Juazeiro), alm da inexistncia de estatsticas vitais confiveis, particularmente quanto s mortes, grande nmero das quais permanecia sem registro. O relatrio era igualmente crtico da qualidade das estatsticas da febre amarela. A ancilostomase foi encontrada em Juazeiro e em inmeras outras localidades. A misso diagnosticou srias infeces dos olhos na populao do

interior, como o tracoma. A malria era largamente disseminada. A mortalidade entre as crianas alcanava nveis altssimos (idem:127, 130, 150-152). A reao do governo baiano ao Relatrio Neiva-Pena foi a abertura de postos de sade em um punhado de municpios. Contudo, as medidas foram tpicas e insuficientes57. Os postos forneciam vacinao antivarilica, mas no estavam equipados para o controle de outras doenas infecciosas. Durante o restante da dcada apenas em duas ocasies, 1916 e 1919, o estado enviou equipes mdicas para alguns ncleos urbanos do interior, mas nenhuma ao foi realizada nas reas rurais. Em 1919, a varola e a peste bubnica espalharam-se por todo o estado. O Servio de Sade estabeleceu comisses temporrias nas localidades afetadas pelas epidemias. Muitas dessas comisses sanitrias haviam supostamente cumprido suas tarefas e no existiam mais quando o governo estadual mudou de mos em maro de 192058. Os "anos hericos": esperana e frustrao . Em abril de 1921, em parte como reao s "impressionantes narrativas" de Neiva e Pena (1916) sobre as condies de vida do serto baiano (Pena, 1918), o governo federal assumiu a responsabilidade do Estado da Bahia no acordo firmado com a misso mdicosanitria da Rockefeller59. Essa ampliao da presena federal na sade pblica da Bahia refletia os novos rumos de interveno nos estados. Nesse ano, o presidente Epitcio Pessoa assinou, com a Comisso Sanitria Internacional da Fundao Rockefeller, acordo de cooperao para o combate ancilostomase em todo o pas. Para que as campanhas sanitrias fossem iniciadas, cada estado deveria homologar o acordo, assumindo uma parte das despesas. Em 1923, a febre amarela tornou-se o alvo mais importante dos trabalhos da Profilaxia Rural (um brao do governo federal) e da Comisso Rockefeller, ficando a Unio responsvel por metade das despesas do Servio da Febre Amarela nos estados do Norte e Nordeste. A princpio, os trabalhos abrangeram somente os Estados da Bahia e do Cear. Mas as perspectivas para a dcada de 20 eram sombrias. Dcadas de negligncia haviam deixado um pesado encargo para as autoridades da Sade. As endemias, em todo o estado, continuaram a cobrar um alto custo em vidas humanas. Em 1921 e 1922 surtos de peste bubnica assolaram o interior. Equipes mdicas federais e estaduais foram enviadas aos municpios de Serrinha (ligado capital por ferrovia), Feira de Santana (importante centro comercial), Camiso e Castro Alves, a oeste da capital. Campo Formoso, a noroeste, sofreu uma segunda epidemia de peste. A febre amarela irrompeu em vrios municpios que tinham at ento sido poupados pela doena60. Na capital da nao, o clima poltico tornava-se cada vez mais favorvel ao movimento de sade pblica no interior do Brasil, e a Bahia, por sua posio de destaque, ganhava tratamento especial. medida que osaneamento dos sertes se transformava em idia-fora de salvao nacional61, no s as campanhas sanitrias na Bahia se tornaram mais intensas entre 1923 e 1925, mas aumentaram os recursos para a sade pblica durante o mesmo perodo. Como salientei anteriormente, o chefe da Profilaxia Rural de Sade, subordinado ao DNSP, foi nomeado diretor de Sade Pblica da Bahia em 1924, fato que expressava a influncia do governo federal no movimento de reforma sanitria da Bahia. Por outro lado, o Servio de Febre Amarela ampliou sobremaneira o papel da Rockefeller em toda a regio. Desde outubro de 1924 havia oito postos de profilaxia rural em operao. No incio de 1926 j eram dezesseis62, que se incumbiam de atividades tais como a ampla

distribuio de medicamentos contra a ancilostomase e a malria, exames de fezes, vacinao contra a varola e educao sanitria. A campanha contra a febre amarela era organizada e parcialmente financiada pela Comisso Rockefeller, embora muito fosse feito, nesse sentido, pelos novos servios estaduais e federais, agora unificados na Profilaxia Rural 63. Entre fevereiro e agosto de 1926 a Coluna Prestes cruzou o interior da Bahia com vrios destacamentos, perseguida por tropas federais e baianas. Os Servios de Sade Pblica foram seriamente prejudicados pelos deslocamentos, em territrio baiano, das foras rebeldes e leais ao governo (Macaulay, 1974:184-185)64. O Servio Sanitrio foi pressionado a ajudar as foras governistas com remdios, vacinas e soros, o que significou para a populao uma escassez de remdios como o quinino. A populao tambm sofreu com a falta de atendimento mdico. Em Juazeiro, o Exrcito requisitou o posto de profilaxia e transformou-o em uma clnica de emergncia para as foras governistas. Em Alagoinhas e Bonfim, o movimento de tropas afetou seriamente as atividades dos postos e paralisou completamente o posto de Barra do Rio Grande65. Os Servios Sanitrios recuperaram-se quando os revolucionrios da Coluna e seus perseguidores deixaram o interior. Quarenta e quatro equipes mdicas foram enviadas aos sertes antes do trmino do ano de 1926. Vrias se deslocaram para as localidades ao longo do rio So Francisco, afligidas pela malria. Quatro equipes dirigiram-se para a regio de Lavras Diamantinas para combater novos surtos de peste. Quatro outras delegaes mdicas alcanaram o longnquo municpio de Barreiras e as reas de criao de gado do oeste da Bahia. Embora srios esforos fossem feitos durante a dcada de 20 para o saneamento do interior baiano, a regio permaneceu exposta a freqentes surtos de varola e "febres" geralmente associadas malria. Pesquisa conduzida no serto pela Liga das Naes, nessa poca, revelou um "cenrio horroroso" de mortalidade infantil, em grande parte causada por infeces intestinais66. Por ltimo, mas igualmente importante, as "endemias dos sertes" particularmente a ancilostomase e a doena de Chagas, alm da malria permaneceram como uma ferida aberta, at os dias de hoje.

O SURGIMENTO TARDIO DA MODERNIZAO CONSERVADORA Se procurasse remeter o leitor aos pontos principais da discusso precedente e s razes histricas de uma reforma sanitria relativamente tardia, teria de enfatizar as seguintes dimenses econmicas, sociopolticas e culturais que conformaram a estrutura social e a sade pblica da Bahia durante a Primeira Repblica. A saber: a) uma economia regionalmente fragmentada; b) no plano social, a existncia de mltiplos grupos oligrquicos; c) no plano poltico, marcada tendncia ao surgimento de faces; e d) um ambiente cultural desfavorvel, em particular, uma tradio mdica conservadora. Quando aponto o surgimento tardio da poltica de modernizao da sade na Bahia, fao-o em referncia reforma sanitria que se desenvolvia em So Paulo muito cedo (e em ritmo mais rpido), desde os primeiros anos da Repblica. Mas h trs outros paralelos importantes com o caso paulista. Em primeiro lugar, a reforma sanitria na Bahia limitou-se s reas urbanizadas do litoral particularmente capital e a um punhado de localidades do interior. Ao contrrio das polticas e programas de So Paulo, a Bahia avanou pouco nas reas sob controle dos coronis do serto. J um outro paralelo refere-se ao recorte centro-periferia. No

caso da Bahia, o movimento de sade pblica resultou em grande parte das presses e da atuao direta do governo federal, particularmente durante a dcada de 20 os "anos hericos" da reforma sanitria. Em contraste, foi a partir do governo e da poltica estaduais que tomou impulso o movimento reformista no Estado de So Paulo. H, por fim, um contraste com respeito ao significado do movimento nos dois estados. O movimento sanitrio paulista teve um impacto considervel sobre a reduo das doenas endmicas, e avanou significativamente na institucionalizao da pesquisa biomdica e na formao de pesquisadores, em laboratrios pblicos e privados. O significado do movimento de sade pblica na Bahia foi, por assim dizer, muito mais ideolgico e institucional do que epidemiolgico67. Com isso quero sugerir que, se no lograram alcanar resultados significativos do ponto de vista dos nveis de sade da populao, as campanhas contra as epidemias e endemias fizeram surgir e conformaram uma organizao pblica de servios e de profissionais da administrao pblica em sade, bem como novas instituies de pesquisa, que influenciaram, por sua vez, o aparelhamento de setores burocrticos. Alm disso, as campanhas contriburam para a cristalizao das idias de reforma sanitria, que sacudiam o sul do pas, particularmente o Distrito Federal, desde a dcada de 10, mas ainda no haviam logrado expandir-se para a Bahia. A questo do ritmo da mudana outro ponto fundamental. Se a Bahia "chega tarde", por assim dizer, isto no significa que o compasso das mudanas fosse necessariamente lento. De fato, o incio foi lento e incerto, mas o impulso dos acontecimentos da dcada de 20 foi de tal modo decisivo, que os trs ou quatro ltimos anos da dcada revelaram um ritmo particularmente impressionante de inovaes e agitao reformista no campo da sade. Na dcada de 20, como procurei indicar, o movimento de sade pblica baiano deu claros sinais de progresso no terreno da legislao de sade, no aparelhamento institucional e administrativo e na poltica sanitria. Os primeiros passos foram dados com a criao de condies favorveis pesquisa. Essas conquistas em sade pblica estavam estreitamente relacionadas com o padro de reestruturao da poltica republicana na Bahia e com o prprio crescimento dos aparelhos de Estado, resultantes de processos polticos mais gerais da Repblica brasileira no perodo ps-1920. Alm disso, os sinais de mudana refletiram a prioridade conferida sade pelo governo federal, com o surgimento do Departamento Nacional de Sade Pblica e dos programas de combate s endemias particularmente os servios de profilaxia rural , tudo sob o mpeto modernizador de Carlos Chagas e Clementino Fraga frente do DNSP. No h como subestimar, nesse contexto, o papel da Diviso Sanitria da Rockefeller. Neste ponto, constata-se claramente um "efeito no antecipado" das campanhas da febre amarela, coordenadas pelos norte-americanos com menor grau de autonomia no sul do pas e maior no Nordeste. Essas campanhas, longe de criar um poder paralelo da Rockefeller, ou grupos profissionais brasileiros subalternos, terminaram por reforar a tendncia geral de consolidao dos aparelhos institucionais e das idias de reforma sanitria, tendncia que j se esboava antes da vinda da Rockefeller ao Brasil, em 1916. Assim, a prpria existncia de correntes nacionalistas (que forjaram o ideal de reforma) e a marca de nossas tradies de pesquisa, operaram como uma espcie de anteparo s aspiraes de dominao profissional, ou de qualquer outra ordem, por parte dos "Rockefeller medicine men" no Brasil. No caso particular da Bahia, a dupla delegao de funes e poderes dos governos estadual e federal misso norteamericana produziu efeitos "no antecipados" ainda mais evidentes, j que, na falta de organizao institucional na rea de sade ou de tradio consolidada de pesquisa experimental (em contraste com So Paulo ou com o Distrito Federal), a Rockefeller e o DNSP viram-se obrigados a um esforo redobrado de formao de

profissionais, criao de laboratrios e de rgos de saneamento. Note-se, ademais, que o Departamento Nacional de Sade Pblica operava, nesse contexto, como um escudo poltico-institucional de defesa da "independncia" da Bahia, no plano das polticas pblicas, caso a misso exorbitasse de suas funes. (Havia aqui um papel de agente duplo, pois tambm sucedia, no raro, que o DNSP fizesse chegar a viso da International Health Division a autoridades governamentais, polticos e lideranas profissionais do estado.) Assim que os aparelhos administrativos da sade passaram por ntido processo de modernizao, culminando com a prpria criao pioneira no Brasil de uma Secretaria Estadual da Sade, em 1927, como se o DNSP submetesse a teste, na Bahia, um arranjo institucional para difuso posterior em outros estados. Ao findar a Primeira Repblica, foras de mudana levaram a Bahia a avanar no terreno institucional da sade. primeira vista, poderia dizer-se que tudo estava pronto para uma profunda reforma sanitria, mas dificilmente um governo de base oligrquica, regional ou nacional, teria condies de realizar um projeto modernizador ousado. No cabe aqui traar, no contexto das polticas de sade ps-1930, a histria das esperanas frustradas de aprofundamento das reformas na Bahia, sob o horizonte poltico centralizador do getulismo. Nesse perodo, novas prioridades estratgicas e um modelo econmico de feitio urbano-industrial fizeram do ideal de reforma sanitria nas capitais e da bandeira do "saneamento dos sertes" um plano de governo, de cunho mais tcnico do que poltico-ideolgico, na Bahia como em todo o pas.
(Recebido para publicao em maro de 1998)

NOTAS:
* Este ensaio uma verso, substancialmente revista, de um captulo de minha tese de doutorado defendida junto Universidade de Harvard. Alunos e colegas sugeriram que este captulo merecia uma circulao mais ampla em portugus. Agradeo a todos pelo estmulo, em especial amiga Guaraci Adeodato de Souza, professora da Universidade Federal da Bahia e baiana da melhor cepa.

1. Para uma anlise do avano do papel do Estado na sade e do "efeito bumerangue" entre sade e s tate-building na Primeira Repblica, e do modo pelo qual esse processo foi afetado pelo progresso paulista no campo sanitrio, ver Castro Santos (1987, caps. 2 e 3) e Hochman (1998).

2. A Bahia era superada apenas pela provncia do Rio de Janeiro em nmero de conselheiros indicados pelo monarca entre 1842 e 1889. Ver RussellWood (1968:78-79); Sampaio (1979:xxiii); Burns (1970:153).

3. Em 1823, a Bahia liderava todas as provncias em tamanho de populao, sendo ultrapassada apenas por Minas Gerais em 1872-1890, colocando-se em terceiro lugar, atrs de Minas Gerais e So Paulo, em 1900-1920. (Os dados so de levantamentos de populao e de censos, reproduzidos em Lopes e Patarra, 1975, Tabela 1.)

4. Um ministro do Imprio, o Visconde de Monte Alegre, insistia que o diagnstico de Patterson estava incorreto.

5. Muito embora Antonio Pacfico Pereira (1846-1922), que muitos consideram um expoente da segunda gerao de "tropicalistas", tenha sido professor da Faculdade de Medicina e tenha lutado pela reforma sanitria na Bahia, tudo indica que sua militncia teve impacto nacional, mas no em seu prprio estado. Paradoxalmente, exerceu, ali, pouca influncia na formao de um ambiente de pesquisa e de reforma da sade pblica. As indicaes de Peard (1996:51) so esclarecedoras neste ponto, ao lembrar que o grupo no logrou institucionalizar "por completo" seu projeto de trabalho cientfico. Em resenha crtica recente, defendo a realizao de mais pesquisas que esclaream o modo pelo qual o grupo tropicalista interagia com a comunidade acadmica, cultural e poltica local (ver Castro Santos, 1997).

6. A vida intelectual de So Paulo beneficiou-se de atividade de positivistas reformistas. O ambiente receptivo do Rio de Janeiro, por sua vez, resultou da luta de intelectuais e administradores para modernizar a capital da nao.

7. Foi esse o caso de Lidio de Mesquita, um renomado cirurgio de Salvador, que chefiou o Servio Sanitrio de 1906 at 1912, apesar de no ser um sanitarista. Ver discusso adiante neste captulo.

8. Ver o mapa da Fundao Rockefeller, "Yellow Fever: Situation West of Bahia" (1925), in Rockefeller Archive Center, Comisso Internacional de Sade, Srie 305, Caixa 24, Pasta 144.

9. Os cls tradicionais da Bahia, tais como os Arajo Pinho, os Calmon, os Mangabeira e os Moniz, vieram do Recncavo (Pang, 1979:49).

10. Por exemplo, Franklin Lins, da cidade de Pilo Arcado, e Ablio Wolney, da regio do extremo oeste do Vale.

11. Antnio Pessoa foi um dos mais poderosos potentados rurais da zona cacaueira. Eul-Soo Pang (1979:39-40, 53) afirma que o fracasso dos fazendeiros de cacau em obter ascendncia sobre a poltica estadual deve ser atribudo a fatores geogrficos e demogrficos. Fundamentalmente, porque havia grande mobilidade e diversificao entre as populaes dos principais municpios, o que pulverizava a influncia poltica entre diversos coronis-fazendeiros, comerciantes, advogados e mdicos da regio.

12. Por exemplo, o chefe regional Horcio de Matos e seus aliados sublevaram-se em armas para combater as autoridades de Salvador em duas ocasies importantes. Em uma delas, a revolta s terminou aps interveno federal, em 1920. Horcio de Matos pertencia a um cl de proprietrios de terra e comerciantes estabelecido na cidade de Chapada Velha desde 1840 (Pang, 1979:54-55, 110, 122; Sampaio, 1979:18-20; Macaulay, 1974:215).

13. Mesmo um Jos Joaquim Seabra (mais tarde, ministro de Rodrigues Alves), de tendncias antimonarquistas, permaneceu filiado ao velho Partido Conservador, em vez de se juntar s fileiras republicanas (Pang, 1979:42, 91).

14. Sobre a modernizao "pelo alto" no caso paulista, durante a Primeira Repblica, ver Castro Santos (1993).

15. O Cdigo Sanitrio Baiano foi aprovado durante a administrao Gis Calmon (decreto 4144, novembro de 1925).

16. Em outra ocasio discuti a fora das idias de saneamento como ideologia de nation-building (Castro Santos, 1985). Para uma anlise recente das misses civilizatrias inclusive a Misso Rondon e seu impacto nas ideologias da nao brasileira, ver Lima (1998).

17. O clima poltico favorvel a ideologias de salvao para o interior brasileiro foi ainda alimentado pelos revolucionrios da Coluna Prestes, movidos por idias de maior fora do que as propugnadas pelas ligas e campanhas de saneamento rural. Voltarei a este ponto mais adiante.

18. Alm dos programas de sade pblica, o governo federal levou a cabo a construo de estradas, ferrovias e audes para irrigao. Entretanto, a maioria dos projetos iniciados na gesto de Epitcio Pessoa ( exceo dos servios sanitrios) foi interrompida em 1925, supostamente por causa das dificuldades financeiras do pas (Hirschman, 1973:32-34).

19. Consulte-se a Mensagem apresentada Assemblia Legislativa pelo governador Jos Joaquim Seabra (Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:452-458; 1922:39-48, passim); e a Mensagem apresentada Assemblia Legislativa pelo governador Francisco M. de Gis Calmon (Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1926:180).

20. Decretos federais estabeleceram, entre 1891 e 1893, a descentralizao do sistema de sade. (Em todo caso, as tentativas de montagem de um sistema centralizado, por meio de uma Inspetoria Geral de Higiene criada por Dom Pedro em 1886, nunca haviam se concretizado. A prpria Inspetoria jamais exerceu qualquer papel significativo, salvo no Distrito Federal e em So Paulo.) A legislao federal republicana concedeu aos estados o controle dos servios, exceto os porturios (Barbosa e Barbosa de Resende, 1909:97-108).

21. O professor da Faculdade de Medicina que ensinava bacteriologia era Augusto Csar Viana; o poltico e membro do corpo docente era Aurlio Rodrigues Viana (Moniz de Arago, 1923:465).

22. Governador Severino Vieira, Mensagens ao Legislativo de 1902, 1903 e 1904.

23. Cf. discurso do governador J.J. Seabra legislatura em 1915, pp. 62-70.

24. Como os meios de comunicao com o sul do pas eram precrios, a necessidade de contar com as importaes de soro de So Paulo (ou do Rio de Janeiro) constitua um grave problema.

25. Comunicao pessoal ao autor, por escrito, em 17/9/1982.

26. Para um exemplo da aguda percepo de Piraj da Silva dos problemas sanitrios no interior e nas reas de ocorrncia da malria no litoral da Bahia, ver sua entrevista a A Tarde, 8/5/1918.

27. Carlos Burle de Figueiredo assumiu a direo do Instituto Oswaldo Cruz da Bahia, sendo substitudo por Eduardo de Arajo. Arajo estudou anatomia patolgica nos Estados Unidos a convite da Fundao Rockefeller.

28. Ver as Mensagens apresentadas Assemblia Legislativa pelo governador Francisco M. de Gis Calmon (Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1926:68; 1927:100).

29. Governador Jos Marcelino, Mensagem Assemblia Legislativa do Estado da Bahia. Oficinas da Imprensa "A Bahia", 1908:29-30.

30. Ver a Mensagem ao Congresso Estadual pelo governador Arajo Pinho, 1909:20-25.

31. Mensagem apresentada Assemblia Geral Legislativa do Estado da Bahia pelo governador Jos Joaquim Seabra. Bahia, Seo de Obras da Revista do Brasil, 1914:48-53.

32. No noroeste da Bahia nas localidades de Pilo Arcado e Remanso irrompeu uma guerra aberta entre os coronis do PRD e as poderosas oligarquias de Franklin Lins de Albuquerque e Anfilfio de Castelo Branco. Os choques espalharam-se por outros municpios no vale do So Francisco. Em novembro de 1918, a guerra havia sido ganha pelos coronis anti-PRD. "Para todos os efeitos prticos", escreve Eul-Soo Pang, "a presena do governo baiano no foi sentida no Vale durante os dois anos seguintes" (1979:108).

33. Governador Jos Marcelino, Mensagens apresentadas Assemblia Legislativa do Estado da Bahia (Bahia, Oficinas do Dirio da Bahia, 1907:18-25; 1908:25-30). Houve tambm responsabilidade estadual pela invaso da peste. Depois de ter invadido o porto, a peste atingiu os arredores de Salvador e o interior: Cachoeira e Maragogipe, no Recncavo, e Alagoinhas, no nordeste do estado.

34. Pinto de Carvalho, professor na Faculdade de Medicina da Bahia, foi diretor Sanitrio de 1912 a 1914. (Ver Jos Joaquim Seabra et alii, Pela Bahia. Defesa do seu Nome, Honra e Crdito (Discursos Proferidos no Senado da Repblica pelo Dr. J.J. Seabra ...). Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1918:241-248.

35. Durante a presidncia de Epitcio Pessoa, Chagas foi tambm indicado diretor do Instituto Oswaldo Cruz.

36. Gonalo Moniz, "Relatrio (Apresentado ao Secretrio do Interior, Justia e Instruo Pblica do Estado da Bahia)", in J.J. Seabra, Mensagem Assemblia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:416-417.

37. O contrato foi assinado pelo Dr. Paes de Azevedo, representando a Fundao Rockefeller, e pelo Dr. Gonalo Moniz, secretrio do Interior. Em dezembro de 1921, Sebastio Barroso, mdico da profilaxia rural do governo federal, substituiu Mrio Jansen de Farias, diretor da Comisso Rockefeller na Bahia, na funo de chefe dos servios contra a ancilostomase. (Ver Gonalo Moniz, "Relatrio", in J.J. Seabra, Mensagem Assemblia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:452-458; ver, ainda, Jos Joaquim Seabra, Mensagem apresentada Assemblia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1922:39-48; Francisco M. de Gis Calmon, Mensagem de 1926 , pp. 170-185.)

38. Francisco M. de Gis Calmon, Mensagem de 1925, pp. 20-40.

39. O cargo no podia ser ocupado por algum com postura independente em relao s autoridades federais. Nesse sentido, Barros Barreto foi um nome conveniente, apesar de no ser um administrador experiente ou pesquisador da rea. Por outro lado, seu nome agradava aos baianos, pois era membro de uma prestigiosa famlia do Nordeste, e sua esposa, aparentada com o governador Gis Calmon ( O Imparcial, 29/3/1928, pp. 5-6; Dirio da Bahia, 18/8/1927, p. 1).

40. Governador Francisco M. de Gis Calmon, Mensagem de 1925, p. 39.

41. Governador Francisco M. de Gis Calmon, Mensagens de 1926, pp. 170-188; 1927, pp. 221-223; O Imparcial, 5/6/1928, p. 1.

42. A varola tambm atingiu o interior do estado. Ver Luiz Viana, Mensagem apresentada Assemblia Legislativa, 1897. Bahia, Tipografia do Correio de Notcias, p. 12.

43. Ver Apndice de Organizao Sanitria da Bahia, Lei 1231, de 31 de agosto de 1917, e Mensagem de 1905 Legislatura Estadual , pp. 9-10, do governador Jos Marcelino.

44. Jos Marcelino, Mensagem apresentada Assemblia Geral Legislativa. Bahia, Oficinas de A Bahia, 1908, pp. 25-30.

45. Joo Ferreira de Arajo Pinho, Mensagem apresentada Assemblia Legislativa. Oficinas de A Bahia, 1911, pp. 11-13.

46. Joo Ferreira de Arajo Pinho, Mensagem apresentada Assemblia Legislativa do Estado da Bahia. Oficinas de A Bahia, 1909, pp. 20-25; Mensagens, 1910, pp. 31-33; 1911, pp. 11-13.

47. As estatsticas disponveis indicam 4.612 casos de varola em 1919 e um total de 2.804 mortes (citado em Gonalo Moniz, "Relatrio", in J.J. Seabra, Mensagem Assemblia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:420).

48. Gonalo Moniz, "Relatrio", in J.J. Seabra, Mensagem Assemblia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:413. Em 1926, o nmero de pessoas vacinadas quadruplicou e em 1930, a Secretaria de Sade Pblica realizou uma campanha de vacinao de porta em porta em toda a Salvador (A Tarde, 21/8/1926, p. 1; 17/9/1930, p. 3).

49. Joo F. de Arajo Pinho, Mensagem de 1910, pp. 231-233.

50. Jos Joaquim Seabra, Mensagem de 1914, pp. 48-53.

51. A. F. Moniz de Arago, Mensagens de 1917, pp. 28-47; 1918, pp. 64-86, passim; 1919, pp. 59-68.

52. Dedicou-se muito esforo descoberta da vacina, tanto no Instituto Oswaldo Cruz do Rio de Janeiro, onde uma equipe de pesquisadores era liderada pelo Dr. Henrique Beaurepaire Arago, como em um laboratrio de pesquisas mantido pela Fundao Rockefeller em Salvador (outros dois laboratrios funcionavam em Lagos e em Nova Iorque). Ver R. B. Fosdick (1952); Fundao Rockefeller, Annual Report, 1930; O Imparcial, Bahia, 17/1/1929 e 14/3/1929.

53. Governador Gis Calmon, Mensagem de 1927, p. 216; O Imparcial, 29/3/1928, pp. 5-6. As taxas de mortalidade geral em Salvador cresceram durante a dcada de 20, mas tudo indica que essa tendncia refletiu me lhores estatsticas vitais, e no uma queda dos nveis de sade da populao.

55. A misso mdica viajou de trem de Salvador a Juazeiro, na margem direita do rio So Francisco. A partir da seguiu a cavalo, percorrendo uma extensa rea ao longo do curso mdio do rio e alguns de seus afluentes. Lembremos que o Relatrio, publicado em 1916, teve impacto no clima poltico e na formao de movimentos pr-saneamento do pas.

56. Aprgio Duarte, prefeito e comerciante da cidade de Juazeiro, era um dos seguidores do governador J. J. Seabra e apoiou a expedio.

57. A Mensagem de 1913 (pp. 33-37), do governador Jos Joaquim Seabra, menciona a ajuda do governo baiano misso cientfica do Instituto Oswaldo Cruz. A passagem da expedio causou alguma comoo na vida poltica do estado durante o ano de 1912.

58. Quinze municpios foram atingidos por surtos de varola e um (Campo Formoso) foi atacado pela peste bubnica (Gonalo Moniz, "Relatrio", in J.J. Seabra, Mensagem Assemblia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:442-452).

59. A Comisso Rockefeller havia aberto dois postos para o controle da ancilostomase: o primeiro, em dezembro de 1920, no distrito rural de Piraj, na periferia de Salvador. O segundo, em Santo Amaro, municpio de agricultura de cana-de-acar no Recncavo (Gonalo Moniz, "Relatrio", in J.J. Seabra, Mensagem Assemblia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:452-458).

60. Jos Joaquim Seabra, Mensagem de 1922, pp. 39-48; Mensagem de 1923, pp. 20-21.

61. Ver notas 16 e 17.

62. Os postos de saneamento funcionavam nas cidades de Esplanada, Bonfim, Juazeiro, Jequi, Nazar, Santo Amaro, Canavieiras, So Flix, Valena, Ilhus, Itabuna, Belmonte, Cachoeira, Alagoinhas, Cruz das Almas e Barra do Rio Grande.

63. Governador Gis Calmon, Mensagem de 1926, pp. 170-185; Mensagem de 1927, p. 216; O Imparcial, 29/3/1928, pp. 5-6. Sobre o trabalho da Comisso Rockefeller, ver "Yellow Fever Situation West of Bahia", Rockefeller Archive Center, IHB, Ser ies 305, Brazil, Box 24, Folder 144; "Report", 5 de setembro de 1926, Comisso de Febre Amarela, Departamento de Sade Pblica, in Rockefeller Archive Center, IHB, Sries 305, Box 26, Folder 158. Ver, ainda, os documentos coletados em Luiz A. de Castro Santos e Lina R. de Faria (orgs.), Arquivo Rockefeller, Banco de Dados: 1920-1925. Srie Estudos em Sade Coletiva, n 143, Instituto de Medicina Social, UERJ, dezembro de 1996.

64. Cerca de mil revolucionrios da Coluna deslocaram-se pelo interior sem assistncia mdica, vitimados pela malria e outras enfermidades e suportando faltas freqentes de comida. Ressalte-se um resultado paradoxal da atuao da Coluna Prestes: se, de um lado, os revoltosos contriburam para a desorganizao dos servios de sade ainda incipientes, de outro, reforaram as bandeiras polticas do movimento sanitrio, ao atrair a ateno nacional para uma rea miservel e uma populao de sobreviventes.

65. Governador Gis Calmon, Mensagem de 1927, pp. 105-107, 205.

66. Governador Vital Soares, Mensagem de 1929, pp. 37-39; O Imparcial, 5/4/1929, p. 1.

67. Doyal (1979) faz uma interessante referncia poltica de sade colonial na frica, cujo impacto seria tipicamente ideolgico.

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ABSTRACT The Origins of Sanitation Reform and Conservative Modernization in Bahia during the First Republic

The analysis focuses on an unsuccessful case of public health reform during Brazils first republican period. Why did Bahia, a state boasting a century-old tradition in medical education, medical societies, and scientific journals, fail to develop a statewide system of public health research and "medical police" during the early twentieth century? Bahia had no strong political machine, it lacked a favorable intellectual climate among medical and public health professi onals, the states economic basis was fragile, and therefore sanitary programs developed at a slow pace. The first signs of sanitary reform came during the 1920s and were triggered by the national government apparatus, which was absolutely essential to the formulation and implementation of plans to "rescue the backlands" in Bahia.

Keywords: public health reform; State building; modernization "from above"; political parties oligarchic power

RSUM Les Origines de la Rforme Sanitaire et de la Modernisation Conservatrice Bahia, Pendant la Premire Rpublique

Larticle examine le cas dune rforme sanitaire rate dans le Brsil de la Premire Rpublique. La question pose est de savoir pourquoi Bahia, un tat ayant une tradition sculire en matire den seignement de la mdecine, des socits de mdecine et des publications scientifiques, na-t-il pas russi mettre en place des recherches et une politique de sant publique au dbut du XXe sicle. Selon lhypothse propose, labsence Bahia non seulement dun appareil politique assez entranant mais aussi dun climat intellectuel favorable chez les mdecins et agents sanitaires, allie la fragilit des bases conomiques de cet tat, ont dtermin la lenteur de lapplication des programmes sanitaires. Les premiers signes de rforme sanitaire, pendant les annes 20, ont t fournis par le gouvernement fdral, ce qui a t primordial dans la conception et limplantation des projets pour "le sauvetage de larrire -pays" Bahia.

Mots-cl: rforme sanitaire; construction de ltat; modernisation "venant du haut"; partis politiquespouvoir oligarchique

54. Ver Gonalo Moniz, "Relatrio", in J. J. Seabra, Mensagem Assemblia Legislativa. Bahia, Imprensa Oficial do Estado, 1921:369-370. Os bairros deteriorados de Salvador, citados no Relatrio Moniz, eram Pilar, Preguia e Taboo.

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