Artigo de Flavio Sapori

Desaos da governana do sistema policial no Brasil: o caso da poltica de integrao das polcias em Minas Gerais
Luis Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade
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Luis Flvio Sapori

Doutor em Sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ, coordenador do Centro de Estudos e Pesquisa em Segurana Pblica (CEPESP) da PUC Minas. Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais Belo Horizonte MG Brasil flaviosapori@gmail.com
Scheilla C. Andrade
Mestre em Administrao Pblica, Administradora Pblica na Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais Belo Horizonte MG Brasil
Resumo
O artigo tem como proposta analisar os resultados alcanados pela poltica de integrao das polcias executada pelo governo de Minas Gerais no perodo de 2003 a 2010. A partir de ampla anlise documental e da realizao de entrevistas qualitativas e de um survey, procurou-se averiguar o grau de institucionalizao obtido pela referida poltica pblica. A principal concluso do estudo a de que a despeito da elevada sofisticao da estrutura de governana implantada nos setores de informao, ensino, correio, reas de atuao e planejamento operacional, com ampla legitimidade perante os policiais civis e militares, o antagonismo corporativo entre as policias permaneceu.
Palavras-Chave
Minas Gerais; Governana; Integrao.
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Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 102-130 Fev/Mar 2013
presente artigo tem como objetivo avaliar os resultados alcanados, em termos do grau de institucionalizao, pela poltica de integrao das Polcias Militar e Civil implementada pelo governo de Minas Gerais, no perodo de 2003 a 2010. O conceito de institucionalizao aqui adotado oriundo de Tolbert e, Zucker (1998). Nesse sentido, o processo de institucionalizao envolve: criao de arranjos estruturais e formais em resposta a certos tipos de problemas habitualizao; desenvolvimento de certo grau de consenso entre os decision-makers organizacionais sobre o valor dessas estruturas objetivao; e continuidade no tempo das estruturas criadas, mantendo-se ao longo de geraes seguintes dos membros das organizaes sedimentao. O marco inicial dessa poltica o ano de 2003, quando foi criada a Secretaria de Estado de Defesa Social (Seds), em substituio s extintas Secretarias de Segurana Pblica e de Justia e Direitos Humanos. Nesse momento tambm foi concebido um Plano Estadual de Segurana Pblica, que nortearia as aes na rea no quadrinio 2003-2006. A estrutura desse novo rgo passou a dedicar uma superintendncia para a temtica da integrao policial, onde passaram a ser coordenados proje-
tos em algumas reas consideradas fundamentais para a obteno da necessria interlocuo entre as organizaes policiais mineiras. O projeto inicial, denominado Sistema Integrado de Defesa Social (Sids), priorizou o compartilhamento de informaes e a padronizao dos registros de ocorrncias. Paralelamente a esse esforo, foi iniciada a compatibilizao de reas de atuao, de forma que houvesse correspondncia entre unidades policiais de ambas as corporaes, as reas Integradas de Segurana Pblica (Aisp). Numa segunda fase foi implantada uma metodologia de gesto do trabalho policial denominada Integrao da Gesto em Segurana Pblica (Igesp), inspirada nas experincias de Nova Iorque e Bogot. Outras estratgias tambm se zeram relevantes para a promoo da integrao policial em Minas Gerais, com aes de aproximao entre as Academias de Polcia e tambm entre suas Corregedorias. O artigo apresenta uma anlise de dados empricos obtidos em pesquisa realizada em 2009 e 2010. Para tanto, foram utilizados trs instrumentos de coleta de dados. Aplicou-se um survey, que visou aferir o nvel de legitimidade alcanaRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 102-130 Fev/Mar 2013
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do pela poltica de integrao junto aos policiais militares e civis. Alm disso, foram realizadas entrevistas qualitativas com os atores considerados relevantes para a poltica de integrao policial, tais como a Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais e as Polcias Militar e Civil de Minas Gerais. Outro instrumento de coleta de dados foi a anlise de documentos e normatizaes produzidas ao longo da implementao da poltica de integrao das polcias.1 A integrao das informaes Os trabalhos do Sids so distribudos entre dois centros operativos em funo da natureza da atividade a ser desenvolvida. O Centro Integrado de Atendimento e Despacho (Ciad) e o Centro Integrado de Informaes de Defesa Social (Cinds) so os dois centros operativos do Sids que cuidam da gesto integrada das informaes geradas no mbito das organizaes policiais. O Ciad responsvel pela gesto das atividades operacionais, centralizando os atendimentos radiofnicos das Polcias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros, processando e direcionando as chamadas aos rgos competentes. J a funo do Cinds coordenar a gesto das informaes sistematizadas, especialmente a produo de estatstica e anlise criminal. O Ciad foi a primeira estrutura integrada, permitindo o atendimento mais agilizado das chamadas radiofnicas, a visualizao da rea geogrca do local referente aos eventos, a comunicao imediata do efetivo incumbido do atendimento e a atuao mais bem direcionada de policiais. Os mdulos que possibilitam a aglutinao de informaes em forma de banco de dados so o Controle de Atendimento e Despacho (CAD),
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o Registro de Eventos de Defesa Social (Reds) e o PCNet, que o Sistema de Gerenciamento de Procedimentos Policiais via web. O mdulo CAD importante para o processo do ciclo policial porque ali ocorre o tratamento inicial do evento de defesa social. O evento encaminhado adequadamente a quem responsvel (PM, PC ou CBM) para as devidas providncias. A integrao dos trabalhos policiais por meio do CAD permite o acompanhamento simultneo de uma ocorrncia, atualizao com novos registros e alocao adequada de efetivos pelas Polcias Militar e Civil e Corpo de Bombeiros sem acontecer acmulo de efetivos numa mesma chamada. Isto representa um grande avano, porque antes os centros eram separados e as pessoas no tinham uma viso clara do que estava acontecendo no momento (Entrevista, policial militar). O Reds, por sua vez, a porta de entrada de ocorrncias para o Sids. Ele consiste num boletim de ocorrncias policiais e de bombeiro padronizado e nico para as instituies, no qual so tratados todos os registros de eventos de defesa social. Este mdulo do Ciad uma ferramenta que passou a ser fundamental, tendo em vista o armazm de dados dele proveniente e o alinhamento que possui com os mdulos CAD e PCNet. Todo fato cadastrado no Reds possui um nmero e este acompanhar o fato at a concluso do inqurito caso este tenha sido gerado. Depois de lanados no Reds, os dados no podem ser alterados, a menos que haja permisso de superiores ou o servidor possua liberao de sua instituio para acessar essa ferramenta.
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O Reds funciona no sentido de evitar o duplo registro de ocorrncias pelas instituies, alm de garantir a continuidade do processamento de uma ocorrncia entre as Polcias Militar e Civil. medida que os registros vo sendo alimentados dentro do Reds, existe essa sincronia imediata. Uma ocorrncia registrada pela Polcia Militar seria obrigatoriamente repassada para a Polcia Civil via web, que consulta e procede ou no o aceite da ocorrncia, dando, ainda, os encaminhamentos que sua funo constitucional determina (abertura de inquritos, tomadas de providncias, diligncias policiais, etc.). Esse registro de ocorrncias deve alimentar automaticamente o mdulo PCNet, de forma a evitar o retrabalho na entrada de dados. O projeto est funcionando plenamente nas 18 cidades-sede das Regies Integradas de Segurana Pblica (Risp).2 A expanso do Sids para todo o interior do Estado de Minas Gerais depende, em grande medida, da instalao do Reds nas cidades abarcadas pelas respectivas Risps. medida que o Reds implementado, uma estrutura de coleta, armazenamento e disseminao de dados vem a reboque. Mas existem diculdades principalmente referentes tecnologia e ao oramento destinado a estas aes. Apesar da unanimidade em torno do desempenho tecnolgico do Ciad, o ponto de conito que ainda perdura entre as Polcias Civil e Militar a discordncia com relao permanncia do hardware do sistema no prdio do Comando-Geral da Polcia Militar. A Polcia Civil considera que os hardwares dos sistemas Reds e CAD deveriam estar num espao fsico vinculado Seds, o que garantiria
O PCNet o sistema que possibilita o controle de ocorrncias, inquritos, autos de priso em agrante e termos circunstanciados de ocorrncia, entre outros procedimentos de investigao, voltando-se em grande medida para a gesto dos trabalhos da Polcia Civil. Pode-se dizer tambm que um sistema que cuida de todas as rotinas de uma delegacia, pois seus usurios, de acordo com suas especicidades, competncias legais ou carreiras, lanam mo desta ferramenta para executarem boa parte dos trabalhos. Como o PCNet interligado ao sistema Reds, o servidor na Polcia Civil tem acesso quase imediato s ocorrncias preenchidas e devidamente encaminhadas a esta corporao. Seja o policial civil ou militar responsvel pelo preenchimento do Reds, aps a concluso de seu preenchimento, este policial deve encaminhar o Reds via web para a execuo dos procedimentos seguintes do ciclo policial no PCNet: abertura de inquritos; tomadas de providncias; diligncias policiais; entre outros conforme determinar a legislao. Ento, a migrao das informaes do Reds o processo que interliga o trabalho da ocorrncia e da investigao, fornecendo as informaes j digitalizadas e categorizadas Polcia Civil. H alguns aspectos que podem comprometer a institucionalizao do PCNet e consequentemente do Sids. A questo crtica a no disponibilizao de informaes do PCNet para o sistema Sids, ou seja, para o acesso da Polcia Militar e do Corpo de Bombeiros. Na percepo da PMMG, ocorre uma quebra no ciclo
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a inexistncia de privilgios de acesso aos bancos de dados por parte tanto da Polcia Militar quanto da Polcia Civil.
de compartilhamento das informaes entre o Reds e o PCNet. As informaes do Reds so compartilhadas, mas o PCNet no um sistema compartilhado. H informaes dos inquritos que, segundo entrevistados, so subsdios para o trabalho militar. Por exemplo, no trabalho de preveno existe a necessidade de dados sobre autores de crimes, de motivao para cometerem os crimes ou o modus operandi dos criminosos. Alm disso, a divulgao de informaes sobre o andamento do inqurito ao cidado s pode ser feita aps o repasse desse tipo de dado pelo PCNet. Entretanto, o entendimento da Polcia Civil de que as outras instituies militares, Polcia Militar e Corpo de Bombeiros, no apresentam o arcabouo necessrio para interpretar adequadamente as informaes que so internas do inqurito policial.
Ou seja, eles no tm um instituto de criminalstica, eles no tm um IML, o cara que fez as percias, os laudos eles dependem dos nossos institutos, porque todos so vinculados Polcia Civil em Minas Gerais. Ento no justifica o mdulo PCNet, que todo voltado policia investigativa, ser aberto vamos assim dizer, um link, pra essas instituies militares (Entrevista, policial civil).
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processual, cumprimento de medidas socioeducativas, execuo penal, preveno de sinistros e proteo, socorro e salvamento. As principais fontes de dados usadas pelo Cinds so os sistemas Reds, o SM20 da Polcia Militar e o Seab da Polcia Civil. A Polcia Militar possui o sistema SM20, mais antigo e presente em todo o Estado, que conta com o armazenamento das ocorrncias, mas no tem um padro de entrada de dados compatvel com o sistema do Reds. medida que o Reds implementado, o SM20 desarticulado e substitudo. No caso da Polcia Civil, medida que ocorre a implantao do PCNet, vai sendo desarticulado o sistema Seab, que no conta com um armazm de informaes to elaborado quanto os demais. Ele produz informaes de criminosos, veculos condutores e informaes de indivduos e no oferece ferramentas estatsticas. A Polcia Civil manteve por longo tempo uma Diretoria de Anlise Criminal, onde eram processadas todas as informaes criminais e prisionais que tambm poderiam ser realizadas no Cinds. Neste caso, a execuo das atividades de estatstica por mais de uma instncia prejudicava o Cinds no sentido de no estarem nesta unidade integrada os prossionais mais bem capacitados da Polcia Civil para realizao de tal tarefa. Somente no nal de 2010 essa duplicidade de estruturas foi resolvida, com a incorporao dessa Diretoria ao Cinds. Outra questo relevante que envolve o Cinds sua concepo como centro operativo integrante do sistema de inteligncia policial em Minas Gerais. Nessa perspectiva, algumas das
O Cinds, conforme a Resoluo Conjunta n. 54/08, de 18 de junho de 2008, se fundamenta na anlise, qualitativa e quantitativa, no tempo e no espao, das informaes produzidas no mbito do Sistema Integrado de Defesa Social. Os artigos 1 e 2 desta Resoluo descrevem os principais objetivos do centro operativo Cinds, que, entre outras atividades, foca-se na gesto de informaes que, de alguma forma, contribuam para o trabalho de preveno e investigao criminal, natureza
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informaes oriundas do Cinds teriam as agncias de inteligncia como destinatrias. Pode-se armar que a poltica de integrao no foi capaz de formular uma estratgia consistente no que diz respeito integrao da inteligncia policial e, ao contrrio, aumentou o nmero de agncias com a criao do Gisp (Gabinete Integrado de Segurana Pblica) e da Assessoria Consolidao de Informaes, ambos ligados Seds, para alm das j existentes em cada uma das organizaes policiais. Essa situao demonstra no somente a ausncia de diretriz em relao ao tema, mas tambm a indenio de um conceito nico de inteligncia policial e, sobretudo, a negligncia da poltica para com esse evidente ponto de conito entre as organizaes policiais. A integrao das reas de atuao A anlise das resolues conjuntas que dispem sobre o projeto Aisp revelou que houve avanos principalmente no que se refere correspondncia circunscricional de reas entre Polcia Militar e Polcia Civil. Pode-se perceber que no perodo correspondente publicao da Resoluo Conjunta n. 13/2003, de 17 de setembro de 2003, que instituiu as primeiras Aisp, Acisp e Risp no Estado de Minas, at a publicao da Resoluo Conjunta n. 117/2009, de 09 de dezembro de 2009, houve um profcuo movimento de negociaes e acordos entre as duas instituies para que houvesse o mapeamento e a delimitao desta nova estrutura integrada desde a RMBH at o interior. So institudas, neste perodo, pelo menos 313 Aisps e 71 Acisps no Estado inteiro e praticamente todas as 18 Risps estaduais, com exceo da ltima com sede em Poos de Caldas que, at a concluso da pesquisa, se encontrava em processo de implantao.
Ademais, a apreciao das Resolues Conjuntas aponta a existncia de uma lgica territorial de implementao da metodologia do projeto reas Integradas de Segurana Pblica, referente sistematizao do trabalho policial em espaos geogrcos coincidentes. Esta lgica parece denir etapas de trabalho de maneira que o processo de formatao destas reas avanasse at o interior do Estado. A terceira fase do projeto reas Integradas de Segurana Pblica foi designada pela Resoluo Conjunta n. 39/2006, de 05 de julho de 2006, que determinou as Regies Integradas de Segurana Pblica para todo o Estado. Alm da Risp j instituda em Belo Horizonte e das outras duas criadas na Regio Metropolitana, sediadas nos municpios de Contagem (Risp 2) e Vespasiano (Risp 3), mais treze Risps foram criadas em Minas Gerais, com sede nos municpios de Juiz de Fora (Risp 4), Uberaba (Risp 5), Lavras (Risp 6), Divinpolis (Risp 7), Governador Valadares (Risp 8), Uberlndia (Risp 9), Patos de Minas (Risp 10), Montes Claros (Risp 11), Ipatinga (Risp 12), Barbacena (Risp 13), Curvelo (Risp 14), Telo Otoni (Risp 15) e Una (Risp 16). J as duas ltimas, com sede em Pouso Alegre e Poos de Caldas, foram institudas recentemente em 2009 e 2010, respectivamente. A partir da anlise do contedo das Resolues Conjuntas que dispem sobre o projeto reas Integradas de Segurana Pblica, conclui-se, primeiramente, que todas as Regies Integradas de Segurana Pblica do Estado de Minas Gerais so, efetivamente, compostas pela Regio de Polcia Militar e Departamento de Polcia Civil, assim como as reas de Coordenao Integrada de Segurana Pblica
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(Acisps) compatibilizam a rea de um Batalho de Polcia Militar (BPM) ou uma Companhia Independente de Polcia Militar (Cia. Ind.) e a rea de uma Delegacia Regional de Polcia Civil, da mesma forma que as reas Integradas de Segurana Pblica (Aisps) conjugam as reas de uma Companhia, Peloto ou Destacamento de Polcia Militar com as reas de uma Delegacia de Polcia Civil. importante mencionar que o Decreto n. 44.712, de 30 de janeiro de 2008, modicou e padronizou a nomenclatura de Delegacia de Polcia de Municpio, Distrito, ou de Comarca, para Delegacia de Polcia Civil, como componentes das reas Integradas de Segurana Pblica. Portanto, cada um dos nveis de organizao da Polcia Militar apresenta uma correspondncia com os nveis de organizao da Polcia Civil, em termos de Risp, Acisp e Aisp, no Estado de Minas Gerais. Alm disso, as Risps podem apresentar, em suas sedes, mais de uma Acisp, assim como as Acisps, mesmo quando numa sede de Risp, subdividem-se em Aisps. No que diz respeito percepo dos entrevistados em relao s diculdades para a implementao do projeto reas Integradas de Segurana Pblica, os maiores problemas apontados consistem na alocao de recursos. Isso deve-se ao fato de que tais unidades demandam um aporte considervel de recursos nanceiros, especialmente porque se optou pela construo de novos prdios, concebidos especialmente para abrigar as duas corporaes policiais com todas as suas peculiaridades. Alm disso, a alocao de recursos humanos pela PCMG tambm outro limite encontrado no projeto. O efetivo da Polcia Civil considerado reduzido e incapaz de cobrir as necessidades de policiamento, assim como mal dis-
tribudo no Estado de Minas Gerais. Outro fato decorrente do nmero insuciente de policiais civis so os frequentes casos de delegados respondendo por mais de uma Aisp a chamada ampliao de competncia , ferindo a diretriz do projeto reas Integradas de Segurana Pblica. Integrao do planejamento operacional3 O projeto Integrao da Gesto em Segurana Pblica (Igesp) foi implantado em 2005, compreendendo a incorporao da gesto por resultados na ao policial. Estabelecimento de metas, cobrana constante de resultados e premiao dos melhores resultados constituem os mecanismos caractersticos desse modelo de gerncia intensiva e proativa das atividades de policiamento ostensivo e investigativo. Alm disso, a metodologia contempla a integrao policial no planejamento operacional, bem como institui o mtodo de soluo de problemas (problem-solving policing) como racionalidade que deve instru-lo. incentivada a participao das demais organizaes do sistema de justia criminal, em especial o Ministrio Pblico, o Judicirio e o sistema prisional, assim como das prefeituras municipais. O projeto Igesp parte do princpio de que so as unidades de ponta das organizaes policiais que devem ser valorizadas e cobradas no sentido da obteno da queda dos indicadores de criminalidade. As unidades policiais componentes das Aisps so colocadas em foco. Seus respectivos comandos, delegados e ociais passam a ocupar posio de destaque no gerenciamento intensivo da ao policial. Os respectivos comandos das polcias na Aisp so convocados para participar de uma grande reunio de trabalho, a ser coordenada pelo representante da
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o entendimento da PCMG de que a integrao possa significar uma sobreposio de funes e at mesmo uma perda de identidade desta corporao diante da PMMG. Isto pode ser verificado em situaes nas quais a PM solicita mandado de busca e apreenso sem aquiescncia da Polcia Civil, bem como na forma isolada e autnoma de a Polcia Militar realizar aes de cunho investigativo; a prpria deficincia de infraestrutura logstica e de pessoal da PCMG que tende a criar uma baixa autoestima dos policiais e descrena na corporao, discurso comum aos delegados; existncia de um grau distinto de envolvimento com a metodologia Igesp, entre as polcias, especialmente quanto execuo das tarefas cobradas aos policiais, reforando o lugar de coadjuvante da PCMG. Este fato produz tambm uma assimetria de informaes entre a PMMG e a PCMG. Vale destacar que nos relatos muitos delegados assumem desconhecer a origem das metas pactuadas, a existncia do Dogesp (documento que deveria ser gerado antes de cada reunio pelos responsveis pela Aisp), o que refora a imagem verticalizada da PCMG sobre a metodologia, bem como o papel secundrio assumido pelos policiais civis.
Primeiramente, vale destacar que o Igesp propiciou maior contato entre as polcias, a partir da formatao das reas integradas e dos encontros sistemticos, e consequentemente a visualizao pessoal dos diversos atores que compem o sistema, sendo que, desta forma, hoje eles sabem a quem, como e onde recorrer quando necessitam do auxlio de determinada agncia. Ainda sobre este aspecto, segundo os relatos, enquanto no interior este contato j ocorria por meio da informalidade, nas cidades grandes o desenho do Igesp institucionalizou esta proximidade, o que, sem dvida, constitui um primeiro passo para estreitar as trocas e o compartilhamento de informaes. Outro avano refere-se pactuao de metas e acordos de resultados, inserindo na prtica policial a gesto pautada na transparncia e prestao de contas. Embora se veriquem graus distintos de aprovao entre as corporaes do modelo de gesto por resultados, em ambas as polcias constataram-se discursos que reconhecem o aumento de transparncia e produtividade no trabalho policial a partir da adoo deste modelo de gesto.
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Secretaria de Estado de Defesa Social e assessorada pelos comandantes regionais de ambas as polcias. A reunio realiza-se sempre no mesmo espao fsico, que uma grande sala, especialmente montada para esse m. Em cada reunio do Igesp, duas Aisps apresentam seus planos de ao operacional. Durante as exposies, o coordenador da reunio ou mesmo os comandantes das polcias presentes podem intervir, tirando dvidas, problematizando os diagnsticos, determinando alterao de prioridades e, principalmente, avaliando o trabalho policial que est sendo executado na Aisp.
Por outro lado, dentro das prprias corporaes, ainda persistem limites estruturais e cognitivos que restringem o sucesso da metodologia, tais como a reduo dos princpios bsicos do Igesp em instrumentos de operacionalizao percebidos, pelas polcias, de forma mecnica como meios de prestao de contas ao governo. Alm disso, foram observadas as seguintes questes:
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Formao e treinamento policial integrados A integrao do ensino teve como objetivo promover uma educao prossional adequada, atualizada, abrangente e contnua que contribusse para integrao e articulao das aes das organizaes policiais. Considerou-se que o ensino integrado seria fundamental para a institucionalizao da poltica de integrao, uma vez que possibilitaria a disseminao de seus valores para as novas e antigas geraes de policiais militares e civis. Nessa perspectiva, um dos principais cursos ofertados consistiu no Mdulo Integrado de Formao Policial, que se refere integrao dos cursos de formao para ingressos nas carreiras de base das organizaes policiais. Seu primeiro e nico mdulo foi realizado no nal de 2004, com 40 horas/aula de durao, sendo ministradas as seguintes disciplinas: sensibilizao para o trabalho integrado; tica prossional; polcia comunitria; ciclo do trabalho policial; sistema de persecuo criminal; e sistema de informao de segurana pblica. Outra iniciativa importante consistiu no Treinamento Policial Integrado (TPI), com uma carga horria de 40 horas/aula, realizado no perodo de uma semana, sendo ministradas nove disciplinas tericas e prticas. Esse curso visava a capacitao de prossionais das Polcias Militar e Civil de forma integrada, com a participao contgua do corpo docente e discente, composto por professores oriundos de ambas as organizaes policiais, que elaboraram e executaram as disciplinas de maneira conjunta. Este curso foi ministrado, alternadamente, nas dependncias da Academia de Polcia Mi-
litar e na Academia de Polcia Civil, sendo treinados, aproximadamente, 1.700 policiais civis e militares ao longo de 2005. A terceira fase do Treinamento Policial Integrado foi realizada em 2006, nos mesmos moldes dos TPIs realizados na primeira e segunda fases do projeto, sendo todo o planejamento, monitoramento e coordenao desta fase de responsabilidade da comisso integrada, designada ocialmente pela Resoluo Conjunta n. 034/2006, tendo suas atividades parcialmente previstas no Convnio Senasp/MJ n. 033/2006. Os municpios que participaram deste mdulo localizam-se no interior de Minas Gerais, j possuindo delimitao de Aisp na poca de realizao do Treinamento Policial Integrado: Uberlndia (385 policiais treinados); Uberaba (210); Montes Claros (200); Governador Valadares (175); e Juiz de Fora (344). Ao todo, participaram da terceira fase deste projeto 2.289 policiais. Alm do Mdulo Integrado de Formao Policial e do Treinamento Policial Integrado, diversos outros cursos so realizados de forma integrada, para policiais civis e militares, como o caso do Curso Integrado de Direitos Humanos, que se subdivide em dois cursos: Promotor de Direitos Humanos, com carga horria de 68 horas/aula; e Multiplicador de Direitos Humanos, com 128 horas/aula. Este ltimo visa a formao de docentes para atuar em diversos cursos referentes rea dos direitos humanos. Ainda pode-se citar o Curso Integrado de Promotores e Multiplicadores de Polcia Comunitria. O curso disponibilizou 3 mil vagas divididas em 100 turmas integradas, distribudas em 13 Risps, contando com a durao de
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40 horas/aula, sendo capacitados 2.985 policiais de todo o Estado de Minas Gerais. Ainda nesta linha de atuao, outros cursos foram realizados de forma integrada, como o Curso Integrado de Inteligncia: vertentes analista, operacional e gerncia. Este curso teve como objetivo a capacitao do efetivo que integraria a agncia de inteligncia integrada ligada Seds denominada Gisp, bem como das outras agncias de inteligncia dos rgos de Defesa Social. Ao todo, o curso apresentou 280 vagas, distribudas em turmas mistas de 40 alunos. A capacitao ocorreu na Academia de Polcia Militar de Minas Gerais, sendo treinados 236 alunos. A partir do levantamento das aes realizadas pela Secretaria Estadual de Defesa Social de Minas Gerais, no perodo de 2003 a 2010, conclui-se que o Mdulo Integrado de Formao Policial no avanou conforme previsto. Com relao s causas dessa paralisia, alguns fatores foram elencados. o caso do zelo das polcias com relao identidade organizacional.
Eu percebi que as pessoas achavam a rea de ensino uma rea mais leve, mais tranquila, por exemplo, do que a rea correcional, do que a rea que trabalha a questo da informao, seja sistemas informatizados, seja de inteligncia, mas no . A rea de ensino uma rea, principalmente nas instituies policiais, extremamente reservada. As polcias apresentam uma resistncia muito grande interferncia externa, mesmo que essa interferncia seja qualificada. Por que que h uma resistncia? Porque na academia, no universo da academia, que reside o embrio da corporao. Ali que est o ncleo central
do que vai se tornar a instituio, futuramente. Ento, quando se mexe na formao, neo capital humano que faz a instituio acontecer, que define o futuro da instituio (Entrevista, funcionrio da Seds). Artigos Desaos da governana do sistema policial no Brasil: o caso da poltica de integrao das polcias em Minas Gerais cessariamente, se mexe no capital humano, e
Em relao formao policial integrada, se ns mencionarmos currculos integrados, o posicionamento nosso contrrio. Se ns mencionarmos atividade de integrao durante a formao, somos completamente favorveis. Quando mexemos no currculo, ns mexemos na identidade da prpria organizao, e a prpria proposta do projeto de integrao que sejam respeitadas as identidades organizacionais das diversas entidades envolvidas. [...] Fazer currculos integrados, interferindo no sistema de formao das instituies, no a poltica da PM de Minas (Entrevista, policial militar). Trabalhar de forma integrada [nas academias de polcia] no uma realidade. O que ns temos so atividades pontuais, em que promovemos a integrao do corpo discente, atravs de palestras, exposies, seminrios. Agora, trabalhar de forma integrada na academia, isso no acontece (Entrevista, policial militar).
Em relao ao Treinamento Policial Integrado, o curso apenas informa sobre a poltica de integrao, visando a sensibilizao dos policiais para esse processo. Ainda que as organizaes policiais sejam menos receosas no que se refere execuo deste curso, em comparaRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 102-130 Fev/Mar 2013
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Percepo de representantes da PMMG, envolvidos diretamente nesse processo, refora o depoimento anterior.
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o com a realizao da formao integrada, mesmo assim, identicamos diversos gargalos no que diz respeito sua implementao. O pressuposto bsico para a realizao do Treinamento Policial Integrado, que a delimitao de reas Integradas de Segurana Pblica, no consistiu em um critrio rigorosamente levado em conta. A partir da anlise do nmero de cursos realizados, sendo considerada sua distribuio espacial no territrio de Minas Gerais, constata-se que esses cursos se concentraram mais em Belo Horizonte e na sua regio metropolitana, ocorrendo um dcit de treinamento no interior do Estado. Integrao do trabalho correcional No que diz respeito integrao da atividade correcional das organizaes policiais de Minas Gerais, o desdobramento mais signicante dessa diretriz consiste na instituio do Sistema Integrado de Corregedorias de Defesa Social (Sicods). Vale ressaltar que a congregao em um mesmo ambiente fsico das corregedorias do sistema de defesa social foi fundamental para aproximao das corregedorias de polcia. Isso extrapola a aproximao fsica, pois a diminuio da distncia espacial proporcionou a interlocuo das mesmas, facilitando o contato entre as corregedorias e o intercmbio de informaes, impulsionado, tambm, pela criao do Colegiado de Corregedorias dos rgos da Defesa Social. Um dos empreendimentos iniciais na perspectiva de integrao da atividade correcional das organizaes policiais de Minas Gerais consistiu na implantao do Colegiado de Corregedorias dos rgos da Defesa Social, formaliza-
do pelo Decreto Estadual n. 43.695, de 11 de dezembro de 2003, competindo-lhe planejar, organizar, coordenar, gerenciar e avaliar as aes operacionais das atividades de correio administrativa, dos rgos que o compem. Segundo esse decreto, tal Colegiado apresenta em sua composio, como membros natos: o secretrio adjunto de Defesa Social, que o preside; o corregedor-geral da Polcia Civil; o corregedor da Polcia Militar; o corregedor do Corpo de Bombeiros Militar; o diretor de Correies da Subsecretaria de Administrao Penitenciria e o ouvidor da Polcia. Fazem parte do Colegiado de Corregedorias dos rgos da Defesa Social, como membros designados, indicados pelos respectivos rgos ou entidades e designados pelo governador do Estado para um mandato de dois anos, permitido a reconduo: um representante do Ministrio Pblico Estadual; um representante da Comisso de Direitos Humanos da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais; e um membro da Ordem dos Advogados do Brasil, Seo Minas Gerais. Deve-se ressaltar que o Colegiado de Corregedorias dos rgos da Defesa Social funciona e encontra-se organizado em conformidade com o que est estabelecido neste decreto que o institui. Em relao regularidade dos encontros do Colegiado, detectamos que as reunies so realizadas, conforme o previsto, em carter ordinrio, mensalmente, podendo ser convocadas, em carter extraordinrio, por seu presidente. Essas reunies so registradas em atas, sendo que os assuntos mais recorrentes, segundo os entrevistados, consistem no acompanhamento de procedimentos correcionais de relevncia, assim como daquelas investigaes que con-
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A legitimidade da poltica de integrao Para se investigar em que medida a poltica de integrao alcanou aprovao entre policiais militares e civis, foram analisados os dados produzidos pela pesquisa de opinio de praas e ociais da Polcia Militar e dos delegados e demais carreiras da Polcia Civil. Inicialmente foram analisados o conhecimento e a concordncia dos entrevistados com os fundamentos, objetivos e justicativas desta poltica pblica, consubstanciada por seus projetos. Da buscou-se perceber a opinio destes policiais sobre os resultados decorrentes da sua implementao e suas percepes no que diz respeito ao trabalho integrado entre as corporaes. A apresentao dos dados foi controlada principalmente pelas variveis corporaes e patentes ou carreiras. A percepo inicial dos entrevistados com relao aos efeitos da Poltica de Integrao das Polcias foi de que houve melhoria considervel nas condies de infraestrutura (armas, equipamentos de proteo individual,
Quando se cruza a varivel condies de infraestrutura de sua organizao com patente ou carreira, os ociais e praas da Polcia Militar parecem se posicionar mais positivamente em relao aos efeitos da poltica de integrao. Enquanto 55,9% dos delegados e 50% dos servidores nas outras carreiras da Polcia Civil percebem melhorias nas condies de infraestrutura de sua organizao, entre os militares 75,4% dos ociais e 72,6% dos praas entrevistados tambm tiveram essa percepo. Boa parte dos policiais civis entrevistados (33,9% dos delegados e 42,0% daqueles em outras carreiras) tambm considerou que, na verdade, houve uma continuao dos processos, estruturas e dos resultados alcanados, no ocorrendo alterao.
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A partir do levantamento de dados referentes ao que se desenvolveu, pode-se armar que as Corregedorias de Polcia trabalham de forma integrada. Nessa perspectiva, entende-se por trabalho correcional integrado a cooperao nas atividades de planejamento, gesto e avaliao das aes operacionais dos procedimentos de correio administrativa, respeitadas as competncias e a autonomia de cada instituio policial.
Dos entrevistados da Polcia Militar, 72,7% informaram ter percebido melhorias sensveis nas condies de infraestrutura de trabalho. Outra parcela correspondente a 25,1% considerou que estas condies no se alteraram. Os entrevistados da Polcia Civil tambm perceberam melhorias. Num total de 285 entrevistados, entre delegados, agentes de polcia, mdicos legistas, peritos criminais e escrives de polcia, 146 (51,2% da amostra) informaram que tambm houve melhorias em funo da integrao. Boa parte deles (40,4%) armou que, na verdade, houve uma continuao dos processos, estruturas e dos resultados alcanados, no melhorando e no se alterando. J aqueles que informaram que as condies de infraestrutura pioraram correspondem a 1,1% dos militares e 7,4% dos civis.
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templem servidores de mais de um dos rgos envolvidos, e o aprimoramento dos mecanismos disciplinares e correcionais, visando a melhoria da qualidade da atividade policial.
viaturas, instalaes fsicas) das suas corporaes. Os dados esto na Tabela 1.
Tabela 1 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, segunArtigos
do opinio sobre as condies de infraestrutura de sua organizao aps implantao da poltica de integrao das Polcias
Estado de Minas Gerais 2009/2010
Situao das condies de infraestrutura da organizao Melhoraram
Policiais militares N. abs. 1.348 466 21 18 1.853 % 72,7 25,1 1,1 1,0 100,0
Policiais civis N. abs. 146 115 21 3 285 % 51,2 40,4 7,4 1,1 100,0
Total N. abs. 1.494 581 42 21 2.138 % 69,9 27,2 2,0 1,0 100,0
No se alteraram Pioraram No sabe/no respondeu Total
Fonte: Cepesp/PUC Minas.
Tabela 2 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, por
patente ou carreira, segundo opinio sobre as condies de infraestrutura de sua organizao aps implantao da poltica de integrao das polcias
Situao das condies de infraestrutura da organizao Policiais militares Ociais Praas Policiais civis Delegados de polcia % 72,6 25,4 1,2 0,9 100,0 N. abs. 33 20 5 1 59 % 55,9 33,9 8,5 1,7 100,0 Demais carreiras da polcia civil N. abs. 113 95 16 2 226 % 50,0 42,0 7,1 0,9 100,0 N. abs. 1.494 581 42 21 2.138 % 69,9 27,2 2,0 1,0 100,0 Total
N. abs. Melhoraram No se alteraram Pioraram No sabe/no respondeu Total 95 28 1 2 126
% 75,4 22,2 0,8 1,6 100,0
N. abs. 1.253 438 20 16 1.727
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No que diz respeito percepo sobre a ecincia no enfrentamento da criminalidade, observa-se que tanto policiais militares quanto civis concordam que houve uma melhoria desta ecincia: 68,6% dos entrevistados da Polcia Militar e 56,1% da Polcia Civil consideraram que houve aumento da ecincia no enfrentamento da criminalidade, sendo que 67% do total perceberam alguma melhoria. De maneira geral, existe uma percepo de aumento da ecincia em funo da poltica de integrao, com os policiais civis mostrando-se menos otimistas do que os militares. Se comparadas as opinies dos efetivos das duas polcias, observa-se que as porcentagens de ambos esto muito prximas e que as duas corporaes apresentaram uma proporo
Desse modo, embora haja uma viso geral de melhoria no enfrentamento da criminalidade aps a integrao das polcias, os militares so mais otimistas se comparados com os civis
Tabela 3 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, seg-
undo opinio sobre a ecincia no enfrentamento da criminalidade aps implantao da poltica de integrao das polcias
Situao da ecincia no enfrentamento da criminalidade Melhorou No se alterou Piorou No sabe/no respondeu Total Policiais militares N. abs. 1.272 546 20 15 1.853 % 68,6 29,5 1,1 0,8 100,0 Policiais civis N. abs. 160 101 19 5 285 % 56,1 35,4 6,7 1,8 100,0 Total N. abs. 1.432 647 39 20 2.138 % 67,0 30,0 1,8 0,9 100,0
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Entre os militares, a parcela mais expressiva de entrevistados que no identicaram melhorias correspondeu aos praas (25,4%).
considervel de entrevistados que no sentiram alterao da ecincia no enfrentamento da criminalidade, com valores um pouco mais elevados para os servidores da Polcia Civil: 15,9% de ociais e 30,6% de praas na Polcia Militar consideraram que a ecincia no se alterou, enquanto na Polcia Civil 28,8% dos delegados e 37,2% nas demais carreiras da Polcia Civil tiveram essa percepo. Alm disso, a opinio piorou foi mais mencionada pelos civis do que pelos militares quando analisada em funo das carreiras e patentes: menos de 2,0% dos ociais e praas responderam que piorou esta ecincia, contra 5,1% dos delegados e 7,1% dos servidores nas outras carreiras da Polcia Civil.

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patente ou carreira, segundo opinio sobre a ecincia no enfrentamento da criminalidade aps implantao da poltica de integrao das polcias
Situao da ecincia no enfrentamento da criminalidade
Policiais militares Ociais Praas
Policiais civis Delegados de polcia % 67,7 30,6 1,1 0,8 100,0 N. abs. 37 17 3 2 59 % 62,7 28,8 5,1 3,4 100,0 Demais carreiras da polcia civil N. abs. 123 84 16 3 226 % 54,4 37,2 7,1 1,3 100,0
Total
N. abs. Melhorou No se alterou Piorou No sabe/no respondeu Total 103 20 1 2 126
% 81,7 15,9 0,8 1,6 100,0
N. abs. 1.169 526 19 13 1.727
N. abs. 1.342 647 39 20 2.138
% 67,0 30,3 1,8 0,9 100,0
os delegados so um pouco mais otimistas do que o restante das carreiras da Polcia Civil. Os entrevistados tambm foram questionados sobre o grau de importncia da poltica de integrao, cujas respostas obtidas so mostradas no Grco 1 e na Tabela 5. Somados os percentuais das categorias muito necessria e necessria, verica-se que 91% dos entrevistados responderam positivamente importncia da poltica de integrao. Contudo, 3,6% dos militares e 15,1% dos policiais civis responderam que a poltica de integrao desnecessria. Embora a porcentagem de entrevistados que indicaram ser desnecessria a integrao das polcias (3,3%) seja bem pequena, entre delegados (8,5%) e demais carreiras da
Polcia Civil (6,6%) a proporo maior. Pode-se constatar alguma tendncia de policiais civis serem um pouco mais crticos em relao necessidade desta poltica do que os militares. Os dados a seguir revelam a mesma tendncia checada na anlise da percepo dos policiais civis e militares sobre os efeitos produzidos pela poltica de integrao. Pode-se perceber que os policiais militares so mais otimistas em relao aos resultados produzidos se comparados com as opinies dos policiais civis. O Grco 2 mostra como a poltica de integrao produziu efeitos no sentido de reduzir os conitos entre estas duas corporaes. Mais da metade dos entrevistados (58%) percebeu melhorias no relacionamento pesso-
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Grco 1 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, segundo Estado de Minas Gerais 2009/2010
No sabe | no respondeu 0% Desnecessria 3% Pouco necessria 6%
opinio sobre a importncia da poltica de integrao das polcias

Artigos Desaos da governana do sistema policial no Brasil: o caso da poltica de integrao das polcias em Minas Gerais
Muito necessria 45%
Necessria 46%
Tabela 5 - D istribuio
dos policiais militares e civis entrevistados, por patente ou carreira, segundo opinio sobre a importncia da integrao
Policiais militares Policiais civis Delegados de polcia % 2,8 5,3 46,3 45,2 0,3 100,0 N. abs. 5 1 26 27 0 59 % 8,5 1,7 44,1 45,8 0,0 100,0 Demais carreiras da polcia civil N. abs. 15 25 111 74 1 226 % 6,6 11,1 49,1 32,7 0,4 100,0 Total
Importncia da integrao
Ociais N. abs. % 0,8 0,8 34,9 63,5 0,0 100,0
Praas N. abs. 49 91 800 781 6 1.727
N. abs. 70 118 981 962 7 2.138
% 3,3 5,5 45,9 45,0 0,3 100,0
Desnecessria Pouco necessria Necessria Muito necessria No sabe/no respondeu Total
1 1 44 80 0 126
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Grco 2 - D istribuio
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dos policiais militares e civis entrevistados, segundo opinio sobre o relacionamento pessoal entre policiais militares e civis aps implantao da poltica de integrao das polcias
No sabe | no respondeu 1% Piorou 2%
No alterou Melhorou 58% 39%
al entre policiais civis e militares e apenas 2% disseram haver piorado o relacionamento. Estes dados so mais bem visualizados em funo das carreiras e patentes (Tabela 6). Os dados mostram um grau elevado de legitimidade da poltica de integrao, visto que as aes realizadas melhoraram em boa medida o relacionamento pessoal entre os efetivos das duas corporaes. No entanto, uma parcela dos entrevistados (39,3%) no percebeu mudanas, entre os quais o percentual um pouco maior de civis 28,2% dos delegados e 49,6% dos servidores nas demais carreiras , congurando uma viso menos otimista entre os policias civis em comparao com os militares.
Nessa mesma perspectiva foram observadas opinies diferentes das duas corporaes em relao aos conitos de competncia (Grco 3). De maneira geral, mais da metade dos entrevistados (63%) respondeu que houve uma reduo dos conitos de competncia entre os policiais civis e militares. Se analisados estes dados em funo das corporaes (Grcos 4 e 5), observa-se que 66% dos policiais militares armaram que a poltica de integrao contribui para a reduo e 22,0% indicaram que no alterou o nmero de conitos. Dos entrevistados da Polcia Civil, 43,0% perceberam contribuio para a reduo dos conitos de competncia e 28% mencionaram que no houve alterao. Alm disso, para
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Policiais militares Relacionamento pessoal entre policiais militares e civis Melhorou No se alterou Diminuiu No sabe/no responde Total Ociais N. abs. 93 31 0 2 126 % 73,8 24,6 0,0 1,6 100,0 Praas N. abs. 999 680 33 15 1.727 % 57,8 39,4 1,9 0,9 100,0 Policiais civis Delegados de polcia N. abs. 36 17 3 3 59 % 61,0 28,2 5,1 5,1 100,0 Demais carreiras da polcia civil N. abs. 103 112 7 4 226 % 45,6 49,6 3,1 1,8 100,0 Total
N. abs. 1.231 840 43 24 2.138
% 57,6 39,3 2,0 1,1 100,0
dos policiais militares e civis entrevistados, segundo opinio sobre os conitos de competncia aps implantao da poltica de integrao das polcias
No havia e ainda NO H conflitos 3% Contribui para o AUMENTO dos conflitos 11%
No sabe | no respondeu 1%
Contribuio para REDUO dos conflitos 63% NO ALTEROU o nmero de conflitos 22%
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dos policiais militares e civis entrevistados, por patente ou carreira, segundo opinio sobre o relacionamento pessoal entre policiais militares e civis aps implantao da poltica de integrao das polcias
27% dos policiais civis ocorreu aumento dos conitos, contra 8% dos militares. Embora haja uma percepo geral de que a poltica de integrao produziu avanos, revelando um bom nvel de legitimidade das aes implementadas, ainda transparece a tendncia mais crtica da Polcia Civil. A metade dos servidores da Polcia Civil respondeu que a poltica de integrao no contribuiu para resolver o problema dos conitos de competncia. Se, por um lado, no alterou a frequncia dos conitos, por outro, contribuiu para aument-los ainda mais. Isso mostra tambm que a metade dos policiais civis entrevistados entende que as medidas adotadas pela poltica de integrao no foram
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sucientes para resolver este problema totalmente. J a percepo dos policiais militares mais positiva com relao aos avanos em direo sua superao. Em relao possibilidade de a Polcia Militar realizar trabalhos exclusivos da Polcia Civil, 48,1% dos policiais civis consideraram um aumento dessa possibilidade e 45,6% no perceberam diferena (Tabela 7). Em se tratando de conitos de competncia, a percepo dos policiais civis est entre a no alterao da possibilidade de os militares tambm executarem suas funes exclusivas e o aumento dessa possibilidade. J a percepo dos militares est mais para a no alterao dessa possibilidade (55,1%) do que seu au-
dos policiais civis entrevistados, segundo opinio sobre os conitos de competncia aps implantao da poltica de integrao das polcias
No havia e ainda NO H conflitos 2%
No sabe | no respondeu 1%
Contribui para o AUMENTO dos conflitos 27% Contribuio para REDUO dos conflitos 43% NO ALTEROU o nmero de conflitos 28%
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No sabe | no respondeu 1% No havia e ainda NO H conflitos 3% Contribui para o AUMENTO dos conflitos 8%
Contribuio para REDUO dos conflitos 66%
NO ALTEROU o nmero de conflitos 22%
mento (40,5%). Mas, de maneira geral, do total de entrevistados, uma maioria no tanto expressiva (53,8%) considera a no alterao dessa possibilidade. J no que se refere possibilidade de a Polcia Civil realizar os trabalhos da Polcia Militar (Tabela 8), observa-se, nas opinies dos entrevistados discriminados em carreiras e patentes, uma tendncia em no ter havido qualquer alterao nesta possibilidade, tanto por parte de ociais (70,6%) e praas (66,8%) quanto de delegados (64,4%) e demais carreiras policiais (73,5%). Do total de entrevistados, 67,6% tiveram esta percepo. Em termos de conitos de competncia, a maioria conrmou pouca frequncia de atividades exclusivas da Polcia Militar sendo executadas por policiais civis. O mesmo no
se pode dizer das atividades exclusivas da Polcia Civil. Estas variveis so indicadores da percepo mais crtica dos entrevistados da Polcia Civil com relao aos benefcios produzidos pela poltica de integrao. Alm disso, na percepo dos entrevistados civis, houve um prejuzo maior para a sua corporao do que para as outras organizaes envolvidas pela poltica estudada. O Grco 6 demonstra esta tendncia. Dos civis, 32% consideraram a sua organizao como a mais prejudicada no processo de integrao entre todas as organizaes envolvidas. Por outro lado, mais da metade de todos os policiais civis (61%) respondeu que no houve organizao mais prejudicada, informando alto grau de legitimidade da poRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 102-130 Fev/Mar 2013
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dos policiais militares entrevistados, segundo opinio sobre o relacionamento pessoal entre policiais militares e civis aps implantao da poltica de integrao das polcias
Artigos
dos policiais militares e civis entrevistados, segundo opinio sobre a possibilidade de a PM realizar o trabalho da PC
Possibilidade de a PM realizar o trabalho da PC Aumentou No se alterou
Policiais militares N. abs. 751 1.021 61 20 1.853 % 40,5 55,1 3,3 1,1 100,0
Policiais civis N. abs. 137 130 12 6 285 % 48,1 45,6 4,2 2,1 100,0
Total N. abs. 888 1.151 73 26 2.138 % 41,5 53,8 3,4 1,2 100,0
Diminuiu No sabe/no respondeu Total
dos policiais militares e civis entrevistados, por patente ou carreira, segundo opinio sobre a possibilidade de a PC realizar o trabalho da PM aps implantao da poltica de integrao das polcias
Policiais militares Policiais civis Delegados de polcia % 18,8 66,8 13,0 1,4 100,0 N. abs. 7 38 12 2 59 % 11,9 64,4 20,3 3,4 100,0 Demais carreiras da polcia civil N. abs. 34 166 23 3 226 % 15,0 73,5 10,2 1,3 100,0 Total
Possibilidade de a PC realizar o trabalho da PM
Ociais N. abs. 21 89 13 3 126 % 16,7 70,6 10,3 2,4 100,0
Praas N. abs. 325 1.153 225 24 1.727
N. abs. 387 1.446 273 32 2.138
% 18,1 67,6 12,8 1,5 100,0
Aumentou No se alterou Diminuiu No sabe/no respondeu Total
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patente ou carreira, segundo opinio sobre a organizao mais prejudicada pela poltica de integrao das polcias
Organizao mais prejudicada Policiais militares Ociais Praas Policiais civis Delegados de polcia N. abs. 0 24 0 % 0,0 40,7 0,0 Demais carreiras da polcia civil N. abs. 3 68 0 % 1,3 30,1 0,0 N. abs. 159 141 2 % 7,4 6,6 0,1 Total
N. abs. Polcia Militar Polcia Civil Secretaria de Estado e Defesa Social Corpo de Bombeiros No houve uma organizao mais prejudicada Outra No sabe/no respondeu Total 7 1 0
% 5,6 0,8 0,0
N. abs. 149 48 2
% 8,6 2,8 0,1
2 115
1,6 91,3
32 1.444
1,9 83,6
1 32
1,7 54,2
4 143
1,8 63,3
39 1.734
1,8 81,1
1 0 126
0,8 0,0 100,0
8 44 1.727
0,5 2,5 100,0
0 2 59
0,0 3,4 100,0
0 8 226
0,0 3,5 100,0
9 54 2.138
0,4 2,5 100,0
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ltica. Embora este percentual bastante alto, quase 1/3 (um tero) do total de entrevistados civis percebeu mais prejuzos para a Polcia Civil. Houve maior frequncia de crticas poltica de integrao por parte de delegados (40,7%) do que dos demais servidores da Polcia Civil (30,1%). Desse modo, muitos delegados viram mais prejuzos em funo da poltica de integrao das polcias, embora a maioria dessa carreira (54,2%) preferiu se posicionar de maneira neutra, dizendo que no houve organizao mais prejudicada.
Entre os militares, a maioria tambm no percebeu organizao mais prejudicada. Conforme mostra o Grco 7, 84% dos entrevistados consideraram no haver organizao mais prejudicada pela poltica de integrao. Para 8% houve mais prejuzos para a Polcia Militar do que para o restante das organizaes. Com relao aos benefcios, tambm observou-se essa mesma tendncia de neutralidade das opinies, isto , a maioria dos entrevistados das duas corporaes considerou homogeneidade em termos de benefcios.
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dos policiais civis entrevistados, segundo opinio sobre a organizao mais prejudicada pela implantao da poltica de integrao das polcias
Secretaria de Estado e Defesa Social Polcia Militar
Outra 0%
1% Corpo de Bombeiros Militar 2% No sabe | no respondeu 4%
NO HOUVE uma organizao mais prejudicada 61%
Polcia Civil 32%
Do total dos policiais militares e civis entrevistados, 68,2% armaram que no houve uma organizao mais beneciada do que as outras. Mas 36,1% dos entrevistados da Polcia Civil consideraram que a Polcia Militar foi a mais beneciada entre as organizaes (Tabela 10). Na Tabela 11, os dados comprovam a tendncia de os entrevistados civis serem menos otimistas com relao aos resultados da poltica de integrao: 30,5% dos delegados e 37,6% dos servidores nas demais carreiras perceberam parcialidade em relao aos benefcios recebi-
dos, uma vez que a Polcia Militar foi, na viso desta parcela dos policiais civis, a mais beneciada entre todas as organizaes envolvidas. Consideraes nais A poltica de integrao das polcias em Minas Gerais conseguiu bons resultados no que se refere institucionalizao do trabalho articulado entre as organizaes no perodo analisado. Essa institucionalizao foi alcanada pela implantao de novos arranjos institucionais que fomentaram e delimitaram a integrao das polcias em vrias dimenses, a saber: nas
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Outra 1% No sabe | no respondeu 2% Corpo de Bombeiros Militar 2%
Polcia Civil 3%
Polcia Militar 8%
NO HOUVE uma organizao mais prejudicada 84%
informaes criminais; nas reas geogrcas de atuao; no planejamento operacional; no ensino; e na correio. Um complexo arcabouo de atividades cooperadas foi estruturado, consubstanciado em um sosticado emaranhado de novas nomenclaturas e siglas que passaram a fazer parte da dinmica do sistema policial no Estado (Sids, Igesp, Aisp, Sicods, TPI). Pode-se armar que esse arcabouo institucional constitui uma manifestao de estruturas de governana, envolvendo instncias colegiadas com representao paritria das
polcias e da Seds com o intuito de viabilizar o funcionamento das estruturas criadas. Houve uma intensa formalizao de procedimentos, com a elaborao de normas conjuntas, resolues e decretos. Analisando-se, por sua vez, a percepo dos policiais mineiros acerca da poltica de integrao, constata-se ampla legitimidade, com maior destaque para os policiais militares, em especial os ociais. Entre os policiais civis, praticamente 2/3 dos entrevistados manifestaram aprovao da poltica de integrao.
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Secretaria de Estado e Defesa Social 0%
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dos policiais militares entrevistados, segundo opinio sobre a organizao mais prejudicada pela implantao da poltica de integrao das polcias
Tabela 10 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, segunArtigos
do opinio sobre as condies de infraestrutura de sua organizao aps implantao da poltica de integrao das Polcias
Organizao mais beneciada Polcia Militar Polcia Civil Secretaria de Estado e Defesa Social Corpo de Bombeiros No houve uma organizao mais prejudicada Outra No sabe/no respondeu Total Policiais militares N. abs. 115 157 148 20 1.311 57 45 1.853 % 6,2 8,5 8,0 1,1 70,8 3,1 2,4 100,0 Policiais civis N. abs. 103 4 20 0 148 1 9 285 % 36,1 1,4 7,0 0,0 51,9 0,4 3,2 100,0 Total N. abs. 218 161 168 20 1.459 58 54 2.138 % 10,2 7,5 7,9 0,9 68,2 2,5 2,5 100,0
Embora tenha sido vericado que a poltica de integrao das polcias em Minas Gerais alcanou elevado grau de institucionalizao, principalmente na dimenso da estruturao e formalizao de novos procedimentos, o processo encontra srias diculdades para se consolidar. Os interesses corporativos no foram superados pelos arranjos estruturais e formais implantados, persistindo focos crnicos de resistncia aos diversos projetos implantados. Persiste a desconana na relao entre as respectivas organizaes, o que tem impossibilitado a plena objetivao do processo, que, por sua vez, diculta sua sedimentao ao longo do tempo. O pequeno avano da integrao na rea de ensino revelador de como o processo ainda percebido enquanto ameaa identidade das respectivas organizaes policiais.
O fenmeno manifesta-se tambm na questo do no compartilhamento dos dados contidos no sistema PCNet, pertencente Polcia Civil. A insatisfao da Polcia Militar com o fato notria, ao passo que a Polcia Civil utiliza esse procedimento como trunfo diante da supremacia poltica alcanada pela PMMG no processo. Eis, inclusive, a principal objeo explicitada por segmento expressivo da Polcia Civil, praticamente 1/3 da corporao, poltica de integrao implementada pelo governo mineiro. Os policias civis interpretam que a Polcia Militar foi a organizao mais beneciada com a poltica, da mesma maneira que apontam a Polcia Civil como a que foi mais prejudicada. Alm disso, nos ltimos anos alguns eventos ocorridos no mbito poltico recrudesceram a disputa organizacional entre as polcias. Em
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Artigos Desaos da governana do sistema policial no Brasil: o caso da poltica de integrao das polcias em Minas Gerais
10,2 7,5 7,9 0.9 68,2 2,7 2,5 100,0
patente ou carreira, segundo opinio sobre a organizao mais beneciada pela poltica de integrao
Policiais militares Organizao mais prejudicada Ociais N. abs. Polcia Militar Polcia Civil Secretaria de Estado e Defesa Social Corpo de Bombeiros No houve uma organizao mais prejudicada Outra No sabe/no respondeu Total 11 15 13 0 80 6 1 126 % 8,7 11,9 10,3 0,0 63,5 4,8 0,8 Praas N. abs. 104 142 135 20 1.231 51 44 % 6,0 8,2 7,8 1,2 71,3 3,0 2,5 100,0 Policiais civis Delegados de polcia N. abs. 18 1 6 0 32 0 2 59 % 30,5 1,7 10,2 0,0 54,2 0,0 3,4 100,0 Demais carreiras da polcia civil N. abs. 85 3 14 0 116 1 7 % 37,6 1,3 6,2 0,0 51,3 0,4 3,1 Total
218 161 168 20 1.459 58 54 2.138
100,0 1.727
226 100,0
2010 foram aprovadas emendas Constituio do Estado de Minas Gerais, sendo a primeira delas de reincorporao dos delegados de Polcia s carreiras jurdicas do Executivo estadual. Meses depois, a segunda emenda concedeu status jurdico-militar aos ociais da PMMG, inovao sem precedentes no sistema policial brasileiro. As representaes sindicais da Polcia Civil tm questionado judicialmente a constitucionalidade dessa mudana de status dos ociais da PMMG, sob a alegao de que a atividade de policiamento ostensivo no necessita da obrigatoriedade da formao jurdica. Outra conquista da Polcia Civil ocorreu meses depois, tambm
obtida pela PMMG, qual seja, a transformao das carreiras de base em carreiras de nvel superior. J em 2011, as negociaes salariais das polcias com o novo governo tiveram desfechos diferentes. Enquanto as entidades de classe da PMMG aceitaram o porcentual de reajuste, de mais de 100% escalonado nos quatro anos de governo, as da PCMG recusaram o reajuste e decidiram entrar em greve. A conjuntura nacional tambm no tem sido favorvel integrao das polcias. Desde a realizao da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica, em 2009, surgiu uma proRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 102-130 Fev/Mar 2013
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N. abs.
posta alternativa congurao do sistema policial brasileiro: a constituio, no mbito dos Estados, de duas polcias de ciclo completo, diferenciadas pelos tipos de crimes que seriam competentes para atuar. Ou seja, lanou-se a ideia de que as polcias militares se ocupassem do patrulhamento e investigao de crimes menos graves, enquanto as polcias civis tratariam de crimes mais graves. Esse cenrio pode ser considerado favorvel para determinadas mudanas em curso na PMMG, desde a j citada obrigatoriedade do bacharelado em Direito para seus ociais, at o incremento signicativo de suas estruturas de inteligncia policial. Por outro lado, a Polcia Civil tem tentado romper o acordo tcito subjacente poltica de integrao, que preconiza a paridade salarial entre as instituies policiais. As lutas pelo retorno dos delegados de Polcia s carreiras jurdicas do Executivo estadual, pelo nvel superior para o ingresso das carreiras de base (investigador e escrivo de polcia) e, nalmente, a recusa de reajuste idntico ao da PMMG so claros indcios dessa tentativa da Polcia Civil em se diferenciar cada vez mais da Polcia Militar. A PMMG age no sentido inverso, de forma a no romper o pretenso tratamento igualitrio entre as Polcias Militar e Civil, com padres remuneratrios similares. Em suma, enquanto a Polcia Civil pretende rearmar um status prossional superior
calcado na funo investigativa, a Polcia Militar segue persistindo na paridade e no incremento de suas aes no campo da inteligncia policial, para que numa eventual mudana do aparato institucional da segurana pblica esteja em condies de se transformar em uma instituio de ciclo completo. A integrao das polcias em Minas Gerais no est sedimentada e no h garantia de que os arranjos institucionais criados sejam capazes de minimizar os confrontos corporativos, ao contrrio do que havamos previsto em artigo anterior. (SAPORI; ANDRADE, 2008). Os mecanismos de governana adotados no foram sucientes para superar as desconanas entre as organizaes, como chegamos a acreditar em uma primeira avaliao. A mais audaciosa experincia em curso no Brasil de integrao das polcias completa oito anos de execuo com ntidos indcios de esgotamento. Tal fato nos leva a problematizar a capacidade de polticas de segurana pblica de atenuarem os efeitos perversos oriundos da frouxa articulao do sistema policial brasileiro. As srias limitaes da poltica de integrao remetem-nos constatao de que se fazem necessrias mudanas substantivas no arcabouo institucional do sistema policial, a comear do artigo 144 da Constituio Federal.
Artigos
1. Os dados empricos apresentados nesse artigo so oriundos do relatrio da pesquisa Percepo da Poltica de Integrao, conforme demanda da Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais ao Crisp/UFMG e com participao do Centro de Pesquisas em Segurana Pblica da PUC Minas. 2. As cidades-sede das Risps so: Belo Horizonte, Contagem, Vespasiano, Juiz de Fora, Uberaba, Lavras, Divinpolis, Governador Valadares, Uberlndia, Patos de Minas, Montes Claros, Ipatinga, Barbacena, Curvelo, Tefilo Otoni, Una, Pouso Alegre e Poos de Caldas. 3. A anlise apresentada nesse item baseou-se em pesquis a coordenada por Zilli (2009).
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Referncias bibliogrficas
o sistema policial mineiro. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica) Fundao Joo Pinheiro/Escola de Governo, Belo Horizonte, 2006. BERGER, P.; LUCKMANN, T. A construo social da realidade. Petrpolis: Vozes, 1977. RHODES, R. A. W. Understanding governance policy networks, governance, reexity and accountability. Maidenhead Open University Press, 1997. SAPORI, L. F. Segurana pblica no Brasil: desaos e perspectivas. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2007.
nas Gerais: desaos da governana da poltica de segurana pblica. Civitas, Porto Alegre, v. 8, n. 3, p. 428-453, set.-dez. 2008. TOLBERT, P.; ZUCKER, L. G. A institucionalizao da teoria institucional. Handbook de estudos organizacionais. So Paulo: Atlas, 1998.
Zilli, F. Avanos e limites do processo de integrao dos rgos de defesa social em Minas Gerais: uma avaliao da metodologia IGESP. CRISP/UFMG, 2009.
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Artigos
ANDRADE, S.; S. C. Polcia bipartida: uma reexo sobre
SAPORI, L. F.; ANDRADE, S. C. P. Integrao policial em Mi-
Artigos
Resumen
Luis Flavio Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade
Abstract
Challenges to governance in Brazils police system: the case of the policy to integrate police forces in the state of Minas Gerais This article aims to analyze the results of the policy to integrate police forces carried out by the Minas Gerais State government from 2003 to 2010. Based on a far-reaching analysis of documents, qualitative interviews, and a survey, it seeks to assess how far the above-mentioned public policy managed to institutionalize its results. The studys main conclusion is that despite the high degree of sophistication of the structure of governance put in place in such areas as information technology, teaching, correction, operational areas and operational planning, and the projects significant legitimacy for civil and military police forces, antagonism between the police forces has continued to exist.
Desafos de la gobernanza del sistema policial en Brasil: el caso de la poltica de integracin de las policas en Minas Gerais El artculo se propone analizar los resultados alcanzados por la poltica de integracin de las policas ejecutada por el gobierno de Minas Gerais en el perodo de 2003 a 2010. A partir de un amplio anlisis documental y la realizacin de entrevistas cualitativas y de un sondeo, se pretendi averiguar el grado de institucionalizacin obtenido por la referida poltica pblica. La principal conclusin del estudio es que a pesar de la elevada sofisticacin de la estructura de gobernanza implantada en los sectores de informacin, enseanza, correccin, reas de actividad y planificacin operacional, con una amplia legitimidad ante los policas civiles y militares, el antagonismo corporativo entre las policas ha persistido.
Palabras clave: Minas Gerais; Gobernanza; Integracin.
Keywords: Minas Gerais; Governance; Integration.
Data de recebimento: 31/10/2012 Data de aprovao: 23/01/2013
130

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Desaos da governana do sistema policial no Brasil: o caso da poltica de integrao das polcias em Minas Gerais

Luis Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade

Luis Flvio Sapori

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 102-130 Fev/Mar 2013

Luis Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade

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Luis Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade

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Luis Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade

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Luis Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade

viaturas, instalaes fsicas) das suas corporaes. Os dados esto na Tabela 1.

Tabela 1 - D  istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, segunArtigos

Situao das condies de infraestrutura da organizao Melhoraram

Luis Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade

No se alteraram Pioraram No sabe/no respondeu Total

Fonte: Cepesp/PUC Minas.

Tabela 2 - D  istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, por

N. abs. Melhoraram No se alteraram Pioraram No sabe/no respondeu Total 95 28 1 2 126

% 75,4 22,2 0,8 1,6 100,0

N. abs. 1.253 438 20 16 1.727

Fonte: Cepesp/PUC Minas.

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 102-130 Fev/Mar 2013

Tabela 3 - D  istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, seg-

Fonte: Cepesp/PUC Minas.

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 102-130 Fev/Mar 2013

Luis Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade

Tabela 4 - D  istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, por

Luis Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade

Situao da ecincia no enfrentamento da criminalidade

Policiais militares Ociais Praas

N. abs. Melhorou No se alterou Piorou No sabe/no respondeu Total 103 20 1 2 126

% 81,7 15,9 0,8 1,6 100,0

N. abs. 1.169 526 19 13 1.727

N. abs. 1.342 647 39 20 2.138

% 67,0 30,3 1,8 0,9 100,0

Fonte: Cepesp/PUC Minas.

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opinio sobre a importncia da poltica de integrao das polcias

Fonte: Cepesp/PUC Minas.

Ociais N. abs. % 0,8 0,8 34,9 63,5 0,0 100,0

Praas N. abs. 49 91 800 781 6 1.727

N. abs. 70 118 981 962 7 2.138

% 3,3 5,5 45,9 45,0 0,3 100,0

Desnecessria Pouco necessria Necessria Muito necessria No sabe/no respondeu Total

Fonte: Cepesp/PUC Minas.

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 102-130 Fev/Mar 2013

Luis Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade

Luis Flvio Sapori e Scheilla C. Andrade

No alterou Melhorou 58% 39%

Fonte: Cepesp/PUC Minas.

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Estado de Minas Gerais 2009/2010

N. abs. 1.231 840 43 24 2.138

% 57,6 39,3 2,0 1,1 100,0

Fonte: Cepesp/PUC Minas.

Tabela 1 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, segunArtigos

Tabela 2 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, por

Tabela 3 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, seg-

Tabela 4 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, por

Tabela 9 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, por

Tabela 10 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, segunArtigos

Tabela 11 - D istribuio dos policiais militares e civis entrevistados, por