POLTICAS PBLICAS: ENTRE FALHAS, LEGADOS E OUTRAS LIMITAES S AVALIAES CONCLUSIVAS.

Autoria: Ivan Antnio Pinheiro

Resumo Como saber que um governo deu certo, foi bom ou, o oposto? Essa pergunta, to freqente entre os alunos e estudiosos da Administrao Pblica, na opinio do autor no tem resposta absolutamente conclusiva, entre outros, pelos argumentos que expe neste ensaio sobre o processo de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas (PP). O fundamento do raciocnio desenvolvido a crena, por evidncias empricas, de que os agentes que decidem e avaliam as PP, de partida, j se encontram compromissados com os grandes paradigmas que orientam as vises de mundo: a tica liberal e a tica coletivista. Esse comprometimento inicial aprisiona e da limita a perspectiva de anlise, que por isso tende a sobrevalorizar a presena das falhas, ou de mercado (falta de governo) ou de governo (excesso de governo). A existncia de legados, que em parte esto institucionalmente afirmados no marco constitucional quando aborda o sistema de planejamento e oramento brasileiro Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei do Oramento Anual -, ampara a segunda concluso de impossibilidade defendida pelo autor: a de atribuir a um e somente um governo o xito ou o fracasso pelas polticas pblicas que empreendeu. INTRODUO Como saber que um governo deu certo, foi bom ou, o oposto? Essa pergunta, to freqente entre os alunos e estudiosos da Administrao Pblica, na opinio do autor no tem resposta absolutamente conclusiva, entre outros, pelos argumentos que a seguir expe. Como conviver com essa situao, se formular, implementar e avaliar polticas pblicas (PP) so aes tipo razo de ser de todos governos, sobretudo quando apreciada a sua face de Poder Executivo? Embora a ao governamental seja um conceito mais abrangente do que o de PP, estas, aos olhos dos cidados e eleitores, em grande medida, com aquela se confundem. Apesar da existncia de variadas tcnicas e ferramentas gerenciais apropriadas avaliao de PP (OEI, 2002; BONETI, 2006), bem como o tempo histrico ter sido suficiente para acumular experincias, o resultado das avaliaes raras vezes rene a unanimidade; seja xito ou fracasso, enquanto por uns ser minimizado, por outros ser sobrevalorizado. Sendo o Estado uma arena de mltiplos e controversos interesses, por vezes explicitados na forma de declarado conflito, alguns irreconciliveis, a ausncia de unanimidade na avaliao das polticas pblicas, s por esses motivos, no deveria surpreender, eis que os que avaliam o fazem a partir dos seus interesses e perspectivas individuais ou do grupo que integram (partidos polticos, representaes regionais, setoriais, etc.); portanto, grosso modo, possvel dizer que todos os governos, simultaneamente, acumulam xitos e fracassos. Ao final de um mandato algumas promessas levadas aos palanques eleitorais tero sido cumpridas, outras nem tanto, e outras sero mantidas como promessas e expectativas de realizao em um eventual segundo mandato; destarte, o saldo, se positivo ou negativo, refletir to somente um ponto de vista. situao cabe valorizar os sucessos, enquanto que oposio responsvel cabe acompanhar e fiscalizar a realizao das promessas, bem como oferecer alternativas. Por conseguinte, o autor argumenta que juzos definitivos e taxativos a respeito do desempenho de um governo, aferido atravs das PP implementadas, no que tange responsabilidade de mais alto nvel, ainda que embasados em dados e fatos, sempre guardaro uma dose de subjetividade. Contudo, h argumentos, bem como evidncias empricas mais

slidas do que a simples diferena de perspectiva para explicar a impossibilidade de uma avaliao conclusiva e definitiva das PP, sendo essas, em sentido amplo, as teses do autor. Portanto, procurando manter-se margem dos juzos de valor e dos irredutveis e comprometidos posicionamentos ideolgicos, este ensaio tem dois objetivos: 1) demonstrar que as crticas s PP de um Governo tm origem na dificuldade natural e intrnseca ao ato de governar, dado que as iniciativas dos dirigentes transitam entre os estreitos e difusos limites que tm, de um lado, as falhas de mercado e, do outro, as falhas de governo; e 2) demonstrar que, no Brasil, o prprio desenho institucional no autoriza atribuir a este ou aquele governo o pleno xito ou o fracasso pela PP realizada. Para atingir o seu intento, na primeira seo o autor estabelece a noo de polticas pblicas e apresenta marcos delimitadores a partir dos quais so apreciadas as iniciativas governamentais; na seo dois - As Falhas -, traz os principais argumentos identificados na literatura e que, aos olhos dos avaliadores, levam queles em exerccio no Poder Executivo a cometer desvios, por faltas ou excessos, que posteriormente lhes sero imputados como xitos ou fracassos. Assim, estabelecidos os marcos de referncia que orientam as crticas s PP, nas prximas sees so alinhados o segundo e o terceiro argumento s teses do autor: o legado de polticas pblicas (seo 3) e a gesto concertada e o marco regulatrio do sistema de planejamento e oramento do Brasil (seo 4). Na quinta e penltima seo so consolidados os argumentos destacando-se os seus relacionamentos. Com base nas evidncias reunidas, nas Consideraes Finais o autor avana sobre os desdobramentos dessa realidade no comportamento poltico dos candidatos e tambm dos eleitores. 1 POLTICAS PBLICAS No se pode, daqueles tempos e sobre as polticas pblicas, pensar como hoje, contudo, j em Caio T. Ccero (106-43 a.c.) - Dos Deveres e Da Repblica -, bem como em a tica a Micmaco, e tambm em a Poltica, ambas de Aristteles (384-322 a.c.), podem ser encontradas as primeiras referncias razo de ser dos governos: uma Cidade uma comunidade de famlias e agregados que se unem para viver melhor, com o objetivo de uma vida perfeita e auto-suficiente uma vida feliz e nobre [...] o fim de uma Cidade a boa vida, e aquelas instituies so os meios para chegar a esse fim (ARISTTELES, 2006, p. 128). Embora distantes mais de 20 sculos, os entendimentos de Aristteles e o de Anita Kon, quando esta se refere s polticas pblicas, guardam grandes semelhanas: [...] uma srie de aes ligadas formulao de decises tomadas pelas autoridades governamentais, envolvendo os fins e aspiraes de uma sociedade moderna, atravs da utilizao de meios disponveis para alcan-los (KON, 1999, p.179). Tanto no texto de Boneti (2006), quanto no Manual da Organizacin de Estados Iberoamericanos - OEI (2002), e sobretudo em Saravia e Ferrarezi (2007), inmeras definies, algumas mais sintticas, outras mais extensas, sobre o que so PP podem ser encontradas, contudo, nenhuma que, em essncia, contrarie os mestres mais antigos; afinal, quem sustentaria, nos dias de hoje, que o objetivo de todos os governos no fazer a sociedade mais feliz? Dessa forma, desnecessrio, por redundante, a introduo de outros autores e definies, pois as mudanas havidas sero encontradas nos tipos de aspiraes dos povos, no entorno e nos meios utilizados para atingir o objetivo maior e por isso perene a felicidade. O espao e as justificativas para a formulao e a implementao de polticas pblicas, a exemplo de praticamente todas as iniciativas humanas, lato sensu, so delimitadas por duas grandes indagaes de permanncia histrica, tendo j situado, por exemplo, em campos opostos, Aristteles e Plato (428-347 a.c.): devem prevalecer os interesses dos indivduos sobre os do grupo ou os do grupo sobre os dos indivduos? Frente a essas questes alguns tero se alinhado entre os primeiros, o que deu origem corrente hoje denominada de os 2

liberais; sendo os demais, identificados como coletivistas. De outro modo so apresentados como dois movimentos: Liberalismo x Socialismo, ambos com dissidncias que levaram formao de subgrupamentos (faces, partidos, entre outras denominaes). Paralelos a esses, outros dois vetores orientam os debates e avaliaes: o dos que desejam as mudanas aceleradas e, por isso, provocadas e, o dos querem a manuteno do status quo, o que no correspondem a no-mudana, mas que esta seja lenta e gradual, a seu tempo. De outro modo, os primeiros so apresentados como progressistas e inovadores, cabendo aos demais a identificao de conservadores ou reacionrios. Wallerstein (2002), entre outros, a exemplo de Bobbio (2001) quando refere ao surgimento dos partidos polticos, pontua que quase todos os movimentos polticos e sociais, organizados em ideais, se esgotariam em duas ou no mximo trs grandes tendncias; assim, por exemplo, as dezenas de partidos hoje existentes no Brasil atenderiam antes a outros interesses do que efetiva e significativamente corresponderiam a projetos alternativos de sociedade e planos de governo. fato que existem posicionamentos e nuances entre os extremos, bem como estes assumem, conforme a autoria, outras denominaes, por exemplo, ao invs de liberais, neoliberais, todavia, no cabe aqui, esse detalhamento. O movimento liberal tem como alicerce o indivduo e, como valor mais caro, as liberdades (ir e vir, expresso, iniciativa - exerccio profissional, empreender -, entre outras) (BOBBIO, 2004). Aos governos foi confiada a proteo do que as revolues modernas e liberais (inglesa, francesa e a independncia norte-americana) vieram a reconhecer como direitos, de incio, os naturais, tambm chamados de primeira gerao ( vida, liberdade e propriedade quanto a este no h unanimidade entre os autores). Todavia, pouco a pouco, com as lutas e conquistas sociais, ampliados com a incluso dos direitos sociais (previdncia, sade, educao, trabalho, entre outros) e, de acordo com Streck e Morais (2000), os direitos de hoje (envolvendo as questes genticas reproduo in vitro, clonagem, etc. e, de informtica violao de privacidade, etc.) j so referidos como de quarta ou quinta gerao. De regra, prevalece a crena de que a livre iniciativa, ao premiar os mais diligentes, e com a proteo do Estado propriedade privada, atua como catalisadora do progresso e do desenvolvimento que, no longo prazo, assim como se expandem as ondas no meio lquido, de maneira uniforme e concntrica, atingiro e beneficiaro a todos. O indivduo o agentemotor. Sobre essa viso de mundo, John Locke (1632-1704) e Adam Smith (1723-1790) so os autores-referncia, sucedidos por Von Hayek e Von Mises (BICHIR, 1991), entre outros contemporneos. J os que identificam no grupo a primazia sobre o indivduo, justificam, seno a supresso, a limitao das liberdades e outros direitos em benefcio de uma trajetria que, se no tem por objetivo a igualdade, pelo menos a reduo das desigualdades (vistas como causa principal da desestruturao e do caos social, j pelos antigos Aristteles, Ccero e outros), no as naturais, as decorrentes da fortuna, mas as surgidas como resultado das iniciativas do homem, sobretudo pela sua ao legislativa. Ao legislar, em nome de todos, so includos, bem como excludos, beneficirios de direitos que, entretanto, so minorias na sociedade, embora esta, atravs dos tributos (direta ou indiretamente recolhidos de todos), financie os empreendimentos. A forma de utilizao do progresso tcnico (tecnologias) tambm tem sido apontada como causa dos problemas sociais. A poltica dos cercamentos (enclousures) na Inglaterra dos tempos da Revoluo Industrial o exemplo mais citado, pois combina o efeito do progresso tcnico alavancado pela ao poltica-legislativa. Por esses motivos, nessa vertente, a da supremacia do grupo, avulta a igualdade como valor que se contrape liberdade, que pode ento ser limitada. No plano das organizaes polticas, Plato (428-347 a.c.) o autor seminal e, mais recentemente, no plano da economia poltica, J. M. Keynes (1883-1946) o mais citado. A ao e a interveno governamental so reconhecidas como legtimas nas mais diversas reas, inclusive revendo e, se necessrio suprimindo, os direitos 3

(individuais ou coletivos), sempre sob o argumento dos benefcios esperados para a sociedade como um todo. Nas democracias ocidentais, o Welfare State a mais completa construo dessa viso de mundo. O Estado o motor e exerce um papel central como agente da mudana planejada. Por fim, a contribuio de outros autores a essa viso, a exemplo de K. Marx (1818-1883), no foi esquecida, mas traz-las ao texto exigiria consideraes de outra ordem, enquanto que a sua ausncia no compromete os objetivos pretendidos. esse, pois, o pano de fundo da formulao, da implementao e, finalmente, da avaliao das polticas pblicas. Inevitvel, por conseguinte, os permanentes embates. Com as limitaes e os riscos implcitos aos sumrios, os pargrafos anteriores pretenderam tipificar as duas grandes vises que orientam o processo das polticas pblicas. Tanto de um lado, quanto de outro, so dirigidas crticas e acusaes ao lado oposto e no sentido de que a respectiva viso no consegue atender a contento aos anseios da sociedade. Consideradas no plano terico, cada viso tem slida sustentao filosfica, com lgica e racionalidade convincentes, contudo, quando operacionalizadas na forma de PP e atravs do aparelho do Estado, revelam falhas. Por fim, em que pese os valores serem intrnsecos natureza humana, por vezes deles deve ser mantido o necessrio distanciamento que possibilita a avaliao crtica que sustenta as elaboraes e construes superiores. Contudo, tamanha a fora impositiva dos valores que, na seqncia, o foco de apresentao e da anlise ser denominado de falhas, expresso que, apesar da sustentao tcnica que vem a justific-la, carrega, tambm, um contedo axiolgico. 2 AS FALHAS Sendo duas as grandes linhas de pensamento anteriormente desenvolvidas, dois sero os tipos de falhas analisados. Preliminarmente, tome-se a seguinte definio para mercado: [...] um grupo de compradores e vendedores que, por meio de suas reais ou potenciais interaes, determinam o preo de um produto ou de um conjunto de produtos [...] (PINDYCK; RUBINFELD, 2007, p. 7). Os adeptos da corrente liberal defendem que as solues aos grandes problemas coletivos, inclusive a oferta dos servios pblicos para atender os direitos (individuais e sociais) assegurados pela Constituio, devem provir naturalmente do mercado, isto , sem ou com a mnima interveno governamental. Ao governo cabe a funo de fomento, no a de provedor e, quando nesta condio atuar, ficar restrito a determinadas reas e bens os chamados bens pblicos (no senso econmico da expresso) ou, por ocasio de determinadas circunstncias (guerras, conflitos sociais, catstrofes naturais e afins). Contudo, se, em determinadas situaes, os mecanismos de mercado oferecem boas solues aos problemas coletivos, o mesmo no se verifica em tantas outras, em razo da ocorrncia das chamadas falhas de mercado. De outro lado, as falhas de mercado se constituem no principal, mas no o nico, argumento dos coletivistas para justificar as intervenes do Estado na economia. Assim, em todas as formas de apresentao das polticas pblicas, isto , a poltica econmica, de desenvolvimento regional, de atendimento aos direitos, entre outras, se observar, de diferentes maneiras a interveno governamental, sobremodo como agente regulador e regulamentador das atividades. Tambm aqui cabe a mesma lgica: se, em determinadas situaes, a interveno governamental traz boas solues aos problemas coletivos, o mesmo no se verifica em tantas outras, em razo da ocorrncia das chamadas falhas de governo. O que se observa que no curso da avaliao das polticas pblicas, desde a concepo implementao, as anlises e crticas, sobretudo quando realizadas no plano poltico, portanto em macro perspectiva, tanto os adeptos de uma linha de pensamento, quanto 4

os posicionados no lado oposto, tendem a destacar antes as falhas (de mercado ou de governo) do que as realizaes propriamente ditas, razo pela qual o autor as v como inconclusivas. Sobre as falhas, a seguir uma anlise mais detalhada. 2.1 AS FALHAS DE MERCADO A ocorrncia de falha sugere que algo no ocorreu conforme o planejado, no caso, evidncias empricas que dessem sustentao aos pressupostos implcitos s teorias dos economistas neoclssicos e sintetizadas no conceito de mercado perfeito; esse se caracteriza pela ausncia de incerteza e pelo pressuposto de que o acesso s informaes livre (cost free) e amplo (o tempo parece ser uma varivel irrelevante). Ademais, a escolha (de compra, venda, poupana, investimento, etc.) dos agentes econmicos (produtores, compradores, governo, entre outros) se d atravs de um procedimento racional que tende maximizao das satisfaes (utilidades) individuais. As falhas, nesse caso ditas de mercado, seriam, pois, evidncias empricas que comprometessem, em diferentes graus, um ou mais dos pressupostos alinhados. Resulta das falhas, que o preo verificado no mercado no um bom indicador do seu ponto de equilbrio, dificultando, assim, as decises (de compra, de venda, de investimentos, etc.) dos agentes. Portanto, uma falha afasta o mercado da situao ideal (e por isso procurada atravs de PP), aquela em que as quantidades x preos ofertados e demandados se apresentam em equilbrio, isto , ausncia de excesso e de escassez. As evidncias empricas colhidas ao longo de toda a histria so efetivos atestados de que, embora existam, nem todos os mercados so perfeitos, sendo inmeras as causas alinhadas para explicar essa realidade: o crescimento populacional, o adensamento urbano, a diversidade exponencial de produtos e servios, o custo das informaes, as presses sobre o tempo, entre outras que a seguir sero explicitadas, notadamente, as de natureza comportamental. Cada um desses acontecimentos contribui, em menor ou maior grau, para afastar a realidade dos pressupostos implcitos viso neoclssica do funcionamento econmico. Assim, ao longo do tempo, outras formas de mercado foram tipificadas: concorrncia quase-perfeita, concorrncia oligopolstica, duoplio, monoplio e monopsnio. Cabe observar que mercados antes tidos como no perfeitos, hoje, com o surgimento e a massificao no uso da internet, pelo menos no que tange ao acesso s informaes, esto mais prximos das condies de perfeio. Alm das causas principais, j mencionadas, a literatura enumera outras tantas fontes para explicar a ocorrncia de falhas; propsito, Sam Peltzman (1998) afirma que a engenhosidade dos economistas assegurou que a lista de fontes potenciais de falhas de mercado nunca se completasse; da, na seqncia, sobre apenas algumas sero tecidas consideraes. Por oportuno, importa lembrar que a cada falha identificada corresponde a uma justificativa para a interveno governamental, afastando, com isso, as condies de livre mercado to caras aos liberais e, que, por esse motivo, sero crticos aos governos. A forma de interveno se d conforme a natureza da falha e, no raro, observa-se uma combinao de modos de interveno. Antes de apreciar as falhas, cumpre estabelecer e distinguir os diferentes conceitos de eficincia encontrados na literatura pertinente ao tema em debate. 2.1.1 O Conceito de Eficincia Ao contrrio das demais organizaes, com fins lucrativos ou no, os governos devem se preocupar tanto com a eficincia administrativa (no Brasil, elevada a princpio da administrao pblica federal pela Emenda Constitucional n0 19/98), quanto com outros tipos de eficincia. 5

No domnio da Administrao, a eficincia corresponde a um coeficiente que resulta da relao entre as sadas - S (tambm denominadas de outputs) do sistema produtivo objeto de anlise (uma mquina, um rgo, um setor, uma empresa, etc.) vis--vis as suas entradas - E (idem, inputs). Tomando a empresa como exemplo, comum que as sadas sejam representadas pelos produtos e servios vendidos, j as entradas correspondem aos fatores de produo (mo-de-obra, matria-prima, tecnologias, etc.), ambos, inputs e outputs, expressos em unidades monetrias. A literatura registra um sem nmero de indicadores criados para aferir a eficincia dos sistemas: peas/homem/hora; peas defeituosas/produo total; alunos concluintes/ingressantes/ano, horas trabalhadas/horas disponveis, taxa interna de retorno, entre tantos outros. Destarte, diz-se que o sistema A mais eficiente do que o B, quando o ndice (o valor calculado de um determinado indicador) apresenta uma relao (razo) SA/EA > SB/EB. Trata-se de uma noo de eficincia de grande aplicabilidade quando a anlise se d no nvel micro, das firmas ou unidades governamentais. Embora tambm aplicvel nos nveis meso e macro, quando a estes referidos, a anlise demanda outros conceitos bem como ferramentas de gesto. (Ademais, por razes cuja anlise tambm foge ao escopo deste estudo, a noo administrativa de eficincia nem sempre se aplica avaliao das iniciativas governamentais). Se a ao governamental (PP) se d a partir e sobre grandes agregados, por bvio que se faz necessrio outro significado para a mesma expresso a eficincia -, no distinto, mas mais abrangente, por isso o recurso ao campo da Economia. Neste, o foco de anlise e interveno o ambiente no qual operam as mais diversas organizaes, agora apreciadas em conjunto e a partir dos grandes agregados (Produto, Renda, Consumo, Investimentos, etc.) que compem, seja na forma de estoques ou de fluxos. Assim, o conceito de eficincia deve, necessariamente, ter maior amplitude; eficincia administrativa os economistas denominam de eficincia produtiva, que pode ser ainda esttica ou dinmica - quando o sistema alterado em razo, por exemplo, da adoo de uma nova tecnologia. Entretanto, o economista tambm considera, e o poder pblico persegue, a chamada eficincia distributiva: a de que os ganhos do sistema sejam distribudos por entre os agentes econmicos (produtores, consumidores, governo, etc.), evitando a sua concentrao em poucos agentes empresa(s), setor ou regio. Assim, frente ineficincia distributiva, justifica-se a interveno governamental para evitar que as rendas de natureza mono-oligopolsticas obtidas por alguns poucos venham a prejudicar os demais agentes econmicos, comprometendo, por isso, a produtividade, a competitividade e, no limite, colocando em risco a sobrevivncia do prprio sistema. Vale dizer que, neste caso, a economia poltica e as teorias que a suportam no tm por objetivo o ideal utpico de estabelecer a igualdade entre os agentes, punindo os mais eficientes (sob a tica da gesto) em favor dos incompetentes e, tampouco, requerem como pressuposto um iderio coletivista. J a eficincia alocativa, por vezes tambm referida como eficincia econmica, refere-se ao timo de Pareto situao em que cada agente no pode aumentar o seu grau de satisfao sem prejudicar o do outro. Para que o timo de Pareto seja atingido, ou que dele se aproxime se faz necessrio estimular o aumento do nmero de transaes, isto , o nmero de agentes compradores e vendedores. Na prtica, uma situao terica, s atingida em mercados perfeitos e em situao de equilbrio geral. No obstante se tratar, conforme bem expressa o nome, de uma situao tima, um ideal, a eficincia econmica sempre colocada como um objetivo governamental que, para ser atingido, requer o uso combinado de polticas ativas e passivas de regulao dos mercados. Por fim, cabe o registro de que no h unanimidade entre os autores no que tange s expresses para designar o mesmo fato, Pinheiro e Saddi (2005), por exemplo, reconhecem as seguintes (in)eficincias no sistema econmico: alocativa, tcnica ou produtiva, e, dinmica.

2.1.2 Tipos de Falhas de Mercado Conforme j mencionado, entre tantas, pela freqncia de citao, merecem ser destacadas as seguintes falhas de mercado: 1) externalidades efeitos externos de uma deciso econmica que beneficia ou prejudica um agente econmico que no guardava interesse e, tampouco, muitas vezes, sequer estava envolvido na deciso. Na presena de externalidades os preos de mercado no refletem, efetivamente, o empenho e a alocao de recursos dos produtores ou de consumidores e, por conseguinte, o seu valor social. Assim, as empresas podero vir a produzir quantidades excessivas ou insuficientes, de maneira que o resultado pode acarretar uma ineficincia no mercado preos mais elevados, falta de produto, estoques em excesso, etc. Ademais, verificam-se externalidades negativas quando a ao de uma das partes impe custos sobre a outra e, ao contrrio, positivas quando a ao traz benefcios a terceiros. Quando o governo, por exemplo, sem nus adicional pavimenta uma via, de se esperar que os imveis experimentem uma elevao no seu valor de mercado (externalidade positiva), j a notcia da construo de um presdio tende a reduzir o valor dos imveis na suas adjacncias (externalidade negativa). Frente s externalidades positivas, observa-se o surgimento dos free rides (caronas) agentes que, embora beneficirios, no arcam com os nus das iniciativas; 2) poder de mercado em estruturas mono ou oligopolistas rompida a eqidade e a imparcialidade, o que tende a provocar perdas em razo do sobrepreo imposto pelos produtores aos compradores. Casos tpicos de uso (abuso) do poder de mercado a imposio de quotas (para aquisio de determinados bens a exemplo da caixa de medicamentos) ou da chamada venda casada (a exemplo de bebidas, produtos do mercado financeiro: emprstimo + seguro). A prtica de dumping vender abaixo do custo para expulsar ou impedir a entrada de concorrentes - tambm reconhecida como abuso do poder de mercado; 3) assimetria de informaes provoca erro de avaliao sobre os preos ou a qualidade dos produtos, comprometendo, por isso, tanto a eficincia distributiva quanto a econmica. Tais falhas podem vir a estimular os produtores a ofertarem quantidades excessivas de determinados bens e quantidades insuficientes de outros. Devido falta de informaes os consumidores podem ser levados a adquirir produtos que no seriam os de sua preferncia, seja no que tange qualidade ou ao preo, como o caso, por exemplo, dos medicamentos. A assimetria de informaes favorece o comportamento oportunista expresso utilizada para caracterizar a explorao, explcita ou velada, de um agente menos informado, pelo outro, mais informado. Situao extrema verificada no mercado financeiro, em especial o burstil, quando se recorre expresso insider information para explicar os ganhos obtidos pelo detentor de uma informao at ento restrita e, por esse motivo, privilegiada, caso em que, inclusive, caracteriza crime de natureza econmica; 4) bens pblicos em razo das suas caractersticas (consumo no-rival e no-exclusivo), muito difcil evitar o consumo de outros, seno aquele(s) para os quais os bens ou servios foram destinados. o caso, por exemplo, da empresa que oferece servios de combate aos mosquitos (da dengue, entre outros) mediante pulverizao no ambiente: embora dois ou trs consumidores se disponham a pagar, no h como evitar o benefcio colhido por aqueles que esto no mesmo permetro. Em situaes como essa a renda auferida pelos ofertadores pode ser insuficente, o que foraria a firma a elevar os preos, empreendimento que, no sendo vivel, pode lev-la sada do mercado. Assim, embora de reconhecido e relevante interesse, o servio no seria oferecido; e, 5) monoplios naturais diz-se que h monoplio natural quando h economias (de escala ou de escopo, esta ltima em caso de atividade multiprodutora) significativas em relao 7

ao tamanho do mercado, definido para um preo ao nvel do custo mdio mnimo. Em termos de custos, correspondem condio em que os custos unitrios de longo prazo so decrescentes com a escala (capacidade produtiva instalada). Nestas condies, uma nica empresa (pblica ou privada) operando no mercado tende a ser economicamente mais eficiente do que se houver concorrncia; isto , os custos e os preos ofertados por duas ou mais empresas tendem a ser maiores do que se apenas uma operasse no respectivo mercado. Em geral, os monoplios se verificam nos mercados de servios de utilidade pblica: energia eltrica, gua, saneamento, telefonia fixa, entre outros conhecidos como indstrias de rede. A inelasticidade de consumo e a inexistncia de um mercado secundrio para os ativos fixos - instalaes e por vezes os equipamentos faz com que os investimentos nesses setores sejam considerados como custos irrecuperveis (sunk costs), sendo justificado, tambm por esses motivos, um tratamento diferenciado por parte das autoridades governamentais. Como se pode depreender do texto acima, as falhas no so mutuamente exclusivas, elas podem coexistir em um mesmo mercado e com diferentes graus de impacto sobre os nveis de eficincia. Ademais, uma falha pode vir a criar condies favorveis para o surgimento de outras falhas, a exemplo da assimetria de informaes que conduz formao de estruturas oligopolsticas. At mesmo um avano tecnolgico, dependendo do impacto que provoca no mercado j estabelecido, pode dar origem a um poder monopolista, havendo ainda o risco de, em sendo uma firma multiproduto, ela tentar extrair benefcios e estender o seu monoplio de produto toda sua linha de produtos e servios caso Microsoft, entre outros. Ainda, o poder de mercado, se no existente em razo das caractersticas do prprio mercado, como o caso dos monoplios naturais, pode vir a ser criado em razo da estratgia da firma, o que sucede, por exemplo, em sucessivas aquisies e fuses. Em todos esses casos, assim como em outros tantos anlogos, as autoridades governamentais atuam no sentido de reestabelecer as condies do mercado perfeito. ao governamental denomina-se interveno no domnio econmico, expediente realizado atravs de inmeros mecanismos de regulao e de regulamentao. H dois padres de regulao: a ativa e a reativa. A primeira resulta das iniciativas exante facto, isto , antes que as falhas de mercado venham a prejudicar o sistema econmico e surge por iniciativa do agente regulador, cuja atuao se verifica, sobretudo, nos setores de infra-estrutura, tambm denominados de public utilities. A regulao reativa, conforme o nome expressa, tem incio quando o poder pblico identifica a existncia ou a possibilidade de ser exercido o poder de mercado, seja por parte de um fornecedor ou de um comprador, agindo isoladamente ou de forma articulada. Neste caso o agente regulador atua estimulando a concorrncia, prevenindo ou reprimindo as condutas anti-competitivas atravs dos rgos e da legislao especfica, sendo exemplo, no Brasil, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), a Secretaria do Direito Econmico (da estrutura do Ministrio da Justia), as Agncias Reguladoras e o Banco Central do Brasil. Na prtica, os dois padres de regulao se complementam na busca da maximizao da eficincia. Por fim, conforme j antecipado, as polticas pblicas regulatrias, porque restritivas livre iniciativa, nunca estaro livres de controvrsia: Williamson, citado por Salgado (1997, p. 33), refere o dilema do posicionamento jurdico frente s prticas concentradoras como sendo um trade-off concorrncia X eficincia, o que bem dimensiona a extenso dos conflitos. De outro lado, mais fcil a interveno no domnio econmico, via polticas regulatrias, contar com o apoio daqueles que justificam as restries livre iniciativa em nome dos benefcios coletivamente obtidos, sobretudo, nas reas que sofrem a chamada regulao de carter social: sade, previdncia e educao. No obstante a inteno dos governos de resgatar a eficincia 8

perdida, no curso das suas aes acaba, tambm, por cometer falhas, estas, denominadas de falhas de governo, tema da prxima seo. 2.2 AS FALHAS DE GOVERNO A anlise das falhas de governo integra um campo de estudo mais abrangente - o do neoinstitucionalismo, cujo foco pode ser apreendido a partir da afirmativa de H. Demsetz, citado por Zylbersztajn e Sztajn (2005, p. 5): o objeto de estudo da Economia Neoclssica a compreenso do funcionamento dos mercados e no das organizaes. As falhas de governo possuem vrias causas, sendo necessrio, tambm aqui, se limitar apenas a algumas. Tullock, Seldon e Brady (2005), entre outros, so os propositores da chamada Teoria da Escolha Pblica, mais comumente citada na sua denominao em ingls: Public Choice Theory. Ao contrrio do que afirmado em determinados textos, Tullock defende que h vrios motivos para crer que os tomadores de deciso no setor pblico no agem, sempre e necessariamente, visando o interesse coletivo. O argumento mais evidente resulta do fato de que a maioria dos tomadores de deciso, por certo as de maior relevncia, ocupa cargos eletivos que periodicamente devem ser submetidos consulta dos eleitores; da ser impossvel no pensar que as suas aes, seno no todo, em parte no sero dirigidas pelos seus prprios interesses polticos e eleitorais. Mesmo os que no disputam a preferncia dos eleitores, como o caso dos profissionais de carreira, tm interesses pessoais (prestgio, progresso profissional, benefcios, etc.) que certamente influenciam as suas decises; h casos em que somente o interesse meramente corporativo parece poder explicar certas decises o melhor exemplo so as resistncias s reformas para reduzir a burocracia. Assim, resulta falso o pressuposto de comportamento altrusta do tomador de deciso no setor pblico. Trata-se de uma falha, pois os interesses de uma minoria so custeados com os recursos de todos da sociedade. Um segundo argumento tambm difcil de refutar a prtica de logrolling - traduzida como troca de votos. Esta prtica permite criar falsas maiorias nos parlamentos. Um exemplo bem esclarece o procedimento: suponha trs parlamentares (A, B e C) que representam trs regies igualmente populosas e idnticas em todos os demais aspectos. Nessas condies, um projeto (no campo da sade, da educao, etc.) de interesse de uma determinada comunidade (do representante A, B ou C) dever ser obrigatoriamente rejeitado sob o argumento de que os benefcios so de interesse de uma minoria (1/3) enquanto os custos sero de toda a comunidade. Entretanto, se A estabelecer uma aliana com B ou C, selando uma troca de apoios (votos), poder construir a maioria (2/3) necessria aprovao do projeto; assim, tanto A quanto B, embora representem os interesses de uma minoria (1/3), reuniro os 2/3 ou at mesmo a totalidade dos votos no caso de a aliana reunir o apoio dos trs. Destarte, embora cada projeto beneficie uma comunidade minoritria, sero aprovados pela maioria e contaro com o financiamento de toda a comunidade. Tullock ilustra com exemplos de projetos que beneficiam somente jovens, idosos, um setor, uma regio, empresrios que demandam favores fiscais, enfim, minorias. Tomando o Brasil como exemplo, comum que no Congresso Nacional a bancada de um estado-membro negocie e troque votos com as demais bancadas em nome dos interesses exclusivamente regionais. Os votos de lideranas que, de acordo com Bobbio (1986) e, Bobbio e Virolli (2002), uma das ameaas democracia, ao lado das questes fechadas, elevam a extenso da falha, pois, ao invs da troca individual, a troca se verifica inter-grupos partidrios. As duas situaes tm um ponto em comum: o benefcio que, embora usufrudo por poucos, financiado por toda a coletividade. Ao lado de outras falhas, Tullock destaca ainda a ao dos lobistas em busca do que denomina de rent seeking (privilgios especiais). Sob o argumento do interesse pblico, tambm apresentado como social, o interesse privado que 9

leva organizao desses grupos, transferncia de recursos, proteo de empregos e a privilgios especiais para os grupos de interesse (TULLOCK, SELDON e BRADY, 2005 p. 53). Os autores citados, ao lado de Stigler, (1971), Peltzman (1998) e Buchanan (1999), entre outros, tm claro que as aes, sobretudo as intervenes dos governos no domnio econmico, muitas vezes (sendo praticamente impossvel distinguir, com clareza, exatamente quando) so dirigidas por interesses de grupos; da, a referncia expresso Teoria da Captura do Estado (pelo interesse privado) para ilustrar esses casos. Ao contrrio da Escola de Chicago, que entende a regulao como uma iniciativa no sentido de melhorar a eficincia, criar e preservar oportunidades de trabalho, os analistas da Escolha Pblica e da Teoria da Captura tm claro que o Estado, por ser alvo permanente do assalto por parte dos interesses privados, deve ser reduzido, minimizando-se, com isso, as transferncias de recursos do setor pblico para os interesses privados e localizados. Os comentrios anteriores fizeram referncia apenas Tullock porque a obra citada (TULLOCK, GORDON e BRADY, 2005) tem a seguinte estrutura: Parte I uma apresentao da Teoria da Escolha Pblica, escrita por Tullock; Parte II estudos de casos norte-americanos, escritos por Brady; e, Parte III uma escolha pblica na Gr-Bretanha, anlise conduzida por Seldon. A obra dos autores , portanto, mais ampla, contudo, opta-se para, na seqncia, resgatar as contribuies de Seldon (2000) em obra parte. Entretanto, antes da prxima seo, no caso brasileiro, deve ser citada, porque de indiscutvel importncia, a contribuio do professor Monteiro (2007), um dos poucos que consistentemente tem recorrido Public Choice Theory como referncia terica para analisar a conjuntura e o entrelaamento entre a poltica e economia nacional. 2.2.1 As Falhas de Governo de acordo com Seldon Os argumentos de Seldon (2000) tm sido utilizados por vrios analistas e articulistas para dirigir crticas s aes governamentais, a exemplo de Flores (2006) e Peringer (2007). Primeiramente, o autor traz discusso, com maior grau de radicalismo, um tema j tratado por Bobbio (1988): o dos eventuais desencontros entre as prticas democrticas (eleies regulares, alternncia obrigatria no poder pelo impedimento continuada reeleio, entre outras) e as duas trajetrias do liberalismo: a poltica e a econmica. Assim, para Seldon, o fracasso da democracia est evidente, principalmente no abuso do princpio da maioria [...] o poder da maioria fonte de regra arbitrria. A democracia representa algumas pessoas mais do que as outras [...] (p. 37). Essa, ao lado de outras manifestaes do mesmo quilate, autoriza o questionamento acerca das convices democrticas do autor, no que confirmaria Bobbio, para quem, muitas vezes, o liberalismo econmico se faz acompanhar da falta de liberdades polticas, a exemplo do fascismo. Assim, embora com diferentes matizes, os autores demonstram que o exerccio democrtico nem sempre contribui para a racionalidade econmica, sendo os governos, e a sociedade por extenso, os mais atingidos, pois sobre eles recaem os nus na forma de custos ineficincia. O comportamento tpico dos agentes polticos na disputa pela preferncia dos eleitores o de oferta de benefcios, muitos inscritos na forma de direitos, promessas que, acabado o pleito sero cobradas e, se atendidas, provocaro o que Seldon denomina de excesso de governo gerado pela democracia (2000, p. 17 e outras). Embora nem sempre fceis de serem institudos pelo processo legislativo, muito mais difcil a eliminao dos direitos uma vez inscritos na lei, posto que adquirem inrcia prpria e defensores que oferecem resistncia sua eliminao, da a tendncia ao acmulo de direitos (BOBBIO, 2004; PRADO, 1994). Assim, o custo de carregamento do Estado pode se tornar insustentvel, comprometendo a produtividade e a competitividade dos agentes produtivos que lanam mo, entre outras, das seguintes estratgias de sobrevivncia: 1) identificao de lacunas na legislao que permitam 10

a eliso ou at mesmo a evaso fiscal, por vezes levadas aos tribunais; 2) atuao na informalidade; e, 3) beneficiando-se da abertura das economias, contratao de fornecedores externos. Combinadas, essas estratgias alimentam uma circularidade viciosa cuja expresso mais visvel queda na qualidade da prestao dos servios pblicos. Calcada na praxiologia da gesto pblica, a Teoria da Escolha Pblica, base para a identificao da falhas de governo, detalha como e porque estas ocorrem; na parte II, Seldon enumera Os Males Debilitadores do Excesso de Governo, tambm identificados como tendncias audestrutivas do governo (SELDON, 2000, p. 55), entre elas: a oferta, cedo demais, de bens e servios por parte do governo. Analisando a constituio do Estado de bem-estar social ingls, o autor critica a nobreza que, no passado, frente pobreza e s dificuldades enfrentadas pelo povo, deu incio oferta de educao, sade, seguros (desemprego), habitao, entre outros. Assim, o prprio governo no teria contribudo para forjar o esprito empreendedor e a elevao do mrito individual categoria de valor. Afirma o autor: Foi o prprio Estado que criou a necessidade poltica do Estado de bem-estar (op. cit., p. 59); a ampliao, desmedida, da oferta de novos bens e servios. Sempre se referindo s ocorrncias nos EUA ou na Inglaterra, o autor chama a ateno para a oferta de servios pblicos justificados a partir da divulgao de determinados nveis de riscos. o caso dos rgos encarregados de instituir e fiscalizar procedimentos a serem seguidos pelos agentes produtivos. Tendo por base o risco de, por exemplo, uma criana engolir uma pea de um brinquedo, para evit-lo as autoridades criam normas, procedimentos e taxas para custear a estrutura burocrtica encarregada de realizar semelhante tarefa raciocnio anlogo pode se estendido a inmeros servios pblicos. De todos os expedientes empregados pelo Estado democrtico para justificar a necessidade e o excesso de expanso do governo, o exagero de riscos tem sido usado para inflar a utilizao do seguro social nacional (op. cit, p. 70). O cidado, sensibilizado pelo valor social da iniciativa (defesa da vida humana), bem como devido falta de informaes precisas (sobretudo os custos totais) tende a aceitar sem questionamentos as iniciativas dos governos nesta rea; e, por fim, a tendncia perdurarem, eternamente, pelos motivos anteriormente j citados, a coleo e as estruturas e bens e servios disponibilizados. A essas grandes falhas, o autor alinha outras, a exemplo do que denomina de excesso de governo no grito (op. cit., p. 72), quando as autoridades se curvam s presses (por vezes falaciosas) de grupos mais organizados e aguerridos, a exemplo dos ambientalistas e, no Brasil, talvez um exemplo talvez fosse o Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra, mais conhecido como MST. Conforme se verifica, a crtica s polticas pblicas a partir das falhas de governo est centrada na oferta direta de bens e servios pblicos por parte do governo, os quais, na opinio dos seus propositores, seriam prestados com maior eficincia se deixados livre iniciativa do mercado. Nessa linha, entre outros, Osborne e Gaebler (1988), assim como Savas (2000), enumeram, para diferentes servios pblicos, modalidades tambm distintas de oferta e que cobrem desde a prestao direta atravs do aparelho do Estado, at a oferta completamente privada, havendo como alternativa intermediria a prestao em colaborao com o Terceiro Setor. Na seqncia, o segundo argumento para a demonstrao do segundo objetivo deste ensaio.

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3 O LEGADO DE POLTICAS PBLICAS Poucos se do conta, a comear pela classe poltica, a julgar pelo nmero de promessas levadas ao eleitorado, mas fato incontestvel que ao assumir o mandato o Poder Executivo depositrio de tantos compromissos legados pelos antecessores que, por vezes e a priori seria possvel inferir sobre a impossibilidade de o novo titular vir a implementar os seus prprios compromissos assumidos nos palanques eleitorais. A primeira, dentre as heranas, o prprio texto constitucional, onde se acham gravados os deveres do Estado, os quais o mandatrio, na posse, jura respeitar e cumprir perante os representantes do povo reunidos na casa parlamentar. Ali, no texto constitucional, antes dos compromissos programticos-partidrios e das promessas levadas aos palanques, esto os compromissos prioritrios e de mais alta ordem: limites de gastos, repasses constitucionais, exigncias de aplicao mnima em determinadas reas, etc. A legislao infra-constitucional, se meio para a realizao das promessas, tambm limita os graus de liberdade quando vincula recursos, seja atravs das Fundaes ou dos Fundos, sendo anlogo o caso das taxas cobradas para o exerccio do poder de polcia do Estado. Sobre as vinculaes, assim se manifestou o prof. Luiz G. Belluzzo (s.d, s.p.), da Unicamp:
O princpio da elaborao democrtica evitar vinculaes. Isso permite que cada Governo desenvolva seu programa, conforme suas necessidades e estratgias. O excesso de vinculaes no permite mudar a composio dos gastos, o que necessrio quando as circunstncias e o governo mudam. A vinculao uma espcie de desconfiana na capacidade do governo eleito democraticamente. Ao entregar todo o oramento vinculado ao prximo governo, determina-se a estrutura de gastos. Em geral, as vinculaes ocorrem porque h a defesa de interesses particulares no Congresso [...] quando se vincula de forma to estrita, as prioridades do pas vo mudando e fica difcil de quebrar a vinculao [] faz parte do jogo poltico. Isso tambm ocorre nos Estados [] Seria necessrio mexer em muitas leis e at na Constituio.

Assim, conforme o tipo de legislao (se a prpria Constituio, a Lei Complementar, etc.) utilizado para estabelecer os limites ou as vinculaes, tambm no Legislativo podero ser, ou no, levantadas dificuldades para a liberao dos recursos necessrios ao atendimento das promessas (novas prioridades) do eleito. Neste caso, mas tambm no s por isso, se impe como condio sine qua non a necessidade de contar com o apoio do Legislativo para implementar as polticas que caracterizaro a gesto do mandatrio que assume o Executivo. Por fim, ainda no mbito dos legados, h os compromissos contratuais de curto, mdio e longo prazo deixados pelos antecessores, que podem trazer diferentes nveis de comprometimento futura gesto. Portanto, conforme se verifica, impossvel avaliar isoladamente as realizaes de um mandato, pois este poder desde o incio ser prejudicado ou beneficiado conforme a natureza da herana recebida. A rigor, a avaliao das polticas pblicas estruturantes e de maior relevncia, a exemplo das Reformas (previdncia, fiscal, etc.), da organizao do Aparelho do Estado, tarefa que demanda uma anlise que transcende a um mandato e ao prprio desempenho do Poder Executivo. Decerto que algumas iniciativas, mais pontuais e de implementao rpida, podero ser contabilizadas na prxima prestao de contas ao eleitorado. Outras questes tambm se somam s dificuldades para a avaliao conclusiva das polticas pblicas e sero, na seqncia, abordadas: o marco regulatrio do sistema de planejamento e oramento brasileiro, o arranjo federativo e a gesto concertada.

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4 A GESTO CONCERTADA E O MARCO REGULATRIO DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO BRASIL Ditam os manuais contemporneos de gesto que, em razo da complexidade dos fenmenos, da velocidade das mudanas, dos custos e riscos crescentes, a gesto deve, sempre que possvel, ser compartilhada entre parceiros de mesmo interesse; trata-se de recomendao que visa superar as dificuldades trazidas por essas condies. No setor pblico, pela sua prpria natureza, em que pese a diviso de competncias decorrentes do arranjo federativo, no deveria ser diferente. E de fato no , exceto quando os interesses e as rivalidades polticas se colocam acima do interesse pblico. No Brasil, muitas polticas pblicas esto estruturadas na forma de uma organizao sistmica-matricial, a exemplo das polticas de sade, de segurana, das que envolvem o meio ambiente, entre outras. Conselhos interministeriais, Secretarias e Fundos, entre outras, so estruturas que mantm conectados os nveis de governo, enquanto que os convnios e os consrcios so os instrumentos que operacionalizam as diretrizes e os planos emanados da hierarquia superior, somando, assim, recursos e competncias em prol dos mesmos objetivos. Em assim sendo, tambm por esse motivo, no se revela correta a atribuio de mrito, pela implementao de uma PP, a apenas um nvel de governo ou mesmo governante, pois no raro, as polticas, para lograr xito, requerem a gesto concertada de todas as esferas de governo. Para concluir, um derradeiro argumento que contribui para a tese que ora se pretende demonstrar. Determina a Constituio Federal (BRASIL, 2007) no seu artigo n0 165:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. 1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica [...] 2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica [...] ................................... 5 A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal [...] II - o oramento de investimento [...] III - o oramento da seguridade social [...]

Mandamento semelhante reproduzido nas Constituies estaduais e nas Leis Orgnicas Municipais, com a ressalva de que os mandatos, bem como os horizontes de tempo do PPA (4 anos), so no-coincidentes a Figura 1, a seguir, auxilia no entendimento.

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2004

2005 ...

2006

2007

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2009

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2011

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2013

2014 Calendrio PolticoEleitoralPlanejamento & Oramento no Plano Federal e Estadual Calendrio PolticoEleitoralPlanejamento & Oramento no Plano Municipal

Mandato Poder Executivo(1) Mandato Poder Executivo(2) Plano Plurianual LDO1 ... ... LDO4 LDO1 ... ... ... LOA1 ... ... LOA4 LOA2 ... ...

Mandato Poder Executivo PPA LDO4

Mandato Poder Executivo PPA LOA4

Figura 1 O Marco Regulatrio do Sistema de Planejamento e Oramento, os Mandatos dos Executivos e a Administrao Concertada

Portanto, as realizaes e por conseqncia a avaliao do mandato de um governo deve contabilizar, obrigatoriamente, a execuo do ltimo ano do Planejamento (PPA) legado pelo seu antecessor, bem como ter em conta que os objetivos da Lei Oramentria Anual (LOA) do primeiro ano de governo foram da autoria do Executivo anterior e, a sua aprovao se deu pela bancada parlamentar que encerra a legislatura e, assim, sucessivamente. 5 A COMPLEXIDADE DO PROCESSO DE AVALIAO Resulta, em primeiro lugar, que no h como escapar aos crticos. A crtica liberal, a dos propositores do Estado mnimo, emerge de qualquer lado. J os coletivistas, frente a qualquer avaliao sinalizadora de desigualdades, iro se insurgir alegando a omisso do governo frente s foras do mercado. Assim, pelo exposto, mais fcil os governos errarem do que acertar: ora por omisso, ora por excesso, neste caso, de oferta de bens e servios ou de interveno no domnio econmico. No h, na teoria ou nas evidncias empricas da trajetria dos povos, soluo definitiva para o problema do nvel preciso (ideal) de interveno do Estado na economia e, tampouco, do nvel de oferta de servios pblicos. Os ajustes se do por tentativa e erro e somente ex-post-facto possvel que se faa uma avaliao em carter mais definitivo acerca das polticas pblicas. Na maioria das vezes se faz necessrio um distanciamento histrico para as consideraes mais definitivas. Destarte, governar significa: 1) ora exceder na dose de interveno, tendo como efeito perverso e no desejado a restrio das foras empreendedoras e da eficincia administrativa; 2) alternativamente, correr o risco de, em deixando livre iniciativa dos agentes produtivos, permitir que estes acumulem ganhos excepcionais que podem comprometer as eficincias econmicas (distributiva e alocativa); 3) eventualmente receber crticas por no cumprir o mandamento constitucional que determina seno a eliminao, a reduo das desigualdades de toda ordem o que, por outro lado, ampliaria a oferta de servios promovendo o excesso de

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governo; ou, 4) manter o equilbrio fiscal ao custo do recrudescimento das desigualdades sociais. No caso brasileiro, para complementar, mas sem esgotar o tema, agravam o quadro de dificuldades: 1) o excessivo centralismo da Unio, cujos atos impactam, sobremodo, a gesto dos estados-membros e dos municpios; e, 2) o encadeamento, via legislao, dos gastos com pessoal, a exemplo, entre outras, das carreiras na Magistratura e no Legislativo. evidente que sendo a ao governamental mais ampla do que as PP, as crticas podero ter outros contedos: abrir, ou no, a economia?; aderir, ou no, a um pacto em torno de um mercado comum? Por fim, se, de um lado, o posicionamento doutrinrio frente s grandes questes, em certa medida a priori baliza as crticas ao governo que inexoravelmente incorrer em uma das falhas, de outro, no o nico fator a impedir anlises e avaliaes conclusivas sobre as polticas pblicas: as heranas e o desenho institucional do sistema de planejamento e oramento brasileiro tambm contribuem, posto que, conforme demonstrado, um governo obrigatoriamente executa parte da proposta do seu antecessor, bem como, em que pese a partio federativa, a complexidade das PP, salvo nas reas de competncias exclusivas, requer a colaborao como princpio. CONSIDERAES FINAIS A conjuntura externa, a crescente globalizao dos mercados, o avano tecnolgico, as calamidades naturais, entre outras variveis e contingncias, ora contribuindo positiva ora negativamente, tambm poderiam ser alinhadas para demonstrar a falcia do sucesso (ou do fracasso) atribudo a uma s gesto; contudo, no cabe aqui detalh-las, pois, fugiria aos objetivos pretendidos. Ao no reconhecer a contribuio e a importncia do passado, assim como a colaborao dos seus contemporneos de gesto, o dirigente pblico, mais propriamente os titulares do Poder Executivo, alimentam toda a sorte de sentimentos e prticas nocivas sociedade: 1) falta de responsabilidade poltica, sobretudo da oposio ao governo; 2) revanchismos; 3) a torcida no sentido de quanto pior, melhor e, por conseguinte, em caso de insucesso eleitoral, deixar a Casa desarrumada para o sucessor; entre outras, mas com destaque para o risco do culto personalidade daquele que se arroga a genialidade pelo sucesso obtido. Tanto do ponto de vista terico, quando gerencial, se aceitas as consideraes do autor, necessrio se faz a emergncia de modelos e ferramentas de gesto que agreguem outras dimenses quando da elaborao, implementao e avaliao das PP, devendo ser evidenciado, sobretudo na fase da avaliao e responsabilizao, as relaes que essas dimenses mantm no tempo e no espao. O eleitor, mal informado e confuso, ou acredita que todos so iguais, o que pode levar apatia poltica, ou, clama por um salvador da ptria. Melhor seria se todos, antes de assumir um cargo pblico, (re)lessem os clssicos, pelo menos, Dos Deveres e Da Repblica. -*-*-*-*REFERNCIAS ARISTTELES. tica a Nicmaco. So Paulo: Martin Claret, 2007. _______. Poltica. So Paulo: Martin Claret, 2006. BICHIR, Antonio S. (Org.). Antologia Liberal. So Paulo: Inconfidentes, 1991. BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. 15

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