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p10/ Cul sera el modelo ptimo de gestin del agua en Espaa?p34/ Qu beneficios econmicos generara el desarrollo del nuevo modelo?p48
La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
www.pwc.es
El documento que presentamos ha sido realizado por PwC, a peticin de Acciona, con la finalidad de realizar una reflexin estratgica y regulatoria sobre el sector del agua en Espaa. El objetivo fundamental del trabajo es impulsar el necesario debate social y poltico en nuestro pas que permita sentar las bases para una mejora en la gestin del ciclo integral del agua y dinamice la inversin en el sector. Dada la naturaleza del trabajo, PwC ha formado un equipo de trabajo interdisciplinar que combina profesionales de distintas reas de conocimiento: Estrategia y Operaciones, Legal & Regulatorio y Economics. Adems, con el fin de contar con una visin lo ms global posible PwC ha realizado entrevistas a mltiples expertos sectoriales a los que agradecemos sus valiosas aportaciones. Este grupo de expertos cubre a los principales agentes del sector agua en Espaa: En primer lugar, el equipo de PwC cont con la colaboracin de Acciona, que puso a nuestra disposicin la posibilidad de realizar sesiones de trabajo con diferentes directivos de la compaa y especialistas en la gestin y construccin de infraestructuras de agua. En segundo lugar, PwC recogi la visin de las principales asociaciones sectoriales como AEAS y ATTA. En tercer lugar, PwC realiz mltiples entrevistas con responsables pblicos con competencias en materia de gestin de infraestructuras de agua tanto a nivel nacional como autonmico. Finalmente, PwC mantuvo entrevistas con inversores financieros especializados en proyectos de agua y con los responsables de las entidades financieras encargados de financiar este tipo de proyectos. Con todo, esto no significa que los participantes en las entrevistas y reuniones de trabajo, de deliberada composicin plural, tengan que identificarse con la literalidad del documento final. Desde PwC queremos de nuevo reiterar nuestro agradecimiento al conjunto de participantes y especialmente a Acciona sin cuya involucracin no habra sido posible la elaboracin del presente documento.
ndice
1. Introduccin 2. Resumen ejecutivo 3. Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 3.1. Un nuevo paradigma para el sector del agua en el siglo XXI 3.2. Espaa se enfrenta a importantes retos estructurales en la gestin del agua 3.3. El actual marco regulatorio est generando ciertas disfunciones en el sector del agua en Espaa 3.4. El sector del agua es clave para la economa nacional 4. Cul sera el modelo ptimo de gestin del agua en Espaa? 4.1. Presentacin de los principios del modelo y de sus objetivos estratgicos 4.2. Presentacin de las medidas propuestas y anlisis de su impacto en el sector 5. Qu beneficios econmicos generara el desarrollo del nuevo modelo? 5.1. Beneficios macroeconmicos 5.2. Reduccin de ineficiencias en el sector del agua 5.3. Beneficios medioambientales 4 6
10 11 19
26 31 34 35 39 48 49 54 56
1. Introduccin
Alcance
Tanto en Espaa como a nivel mundial existe una conciencia creciente sobre la escasez de recursos hdricos y la importancia de la gestin integral del ciclo del agua. La crisis del agua, las polmicas interregionales en torno a la asignacin del recurso, las dificultades de abastecimiento y restricciones que peridicamente padecen determinadas poblaciones junto con una regulacin fragmentada a lo largo del territorio nacional, provocan que el agua se nos presente, cada da ms, como un verdadero problema en Espaa, que afecta a sectores completos de nuestra economa y comienza a determinar las condiciones esenciales de vida de amplias zonas de poblacin. Este informe, La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros, elaborado por PwC para Acciona, nace de la firme creencia en la necesidad de realizar un anlisis interdisciplinar, tcnico-hidrolgico, econmico y jurdico que, con carcter general, se ocupe de la realidad hidrolgica de Espaa, teniendo en cuenta todos los condicionantes
(directivas europeas, poltica nacional, exigencias medioambientales, marco regulatorio/tarifario actual, calidad de las aguas, competencia estatal, autonmica y municipal, modalidades de gestin, rgimen econmico-financiero, rgimen sancionador, calidad del servicio, gestin eficiente, etc.). Este anlisis puede servir para impulsar un necesario debate social y poltico en nuestro pas que permita sentar las bases para una mejora en la gestin del ciclo integral del agua y dinamice la inversin. Por tanto, consideramos significativo para el sector del agua realizar un estudio en profundidad de todo un conjunto de cuestiones diversas, aunque intensamente relacionadas, que slo encontrarn solucin certera si se estudian globalmente. nicamente as podrn definirse algunos parmetros y estrategias que influyan en la configuracin de una verdadera poltica y gestin hidrulica integradora, distinta de la actual. Nuestro trabajo valora los diversos escenarios y modelos posibles en los que se puede articular el sistema espaol analizando las debilidades y fortalezas de cada uno de ellos, las dificultades
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tcnicas y jurdicas de su implementacin, as como las soluciones concretas posibles. Asimismo, analiza y propone un rgimen adecuado de derecho transitorio. En este documento se han analizado las actividades de: aduccin, distribucin, alcantarillado y depuracin, que forman el ciclo integral del agua. En todo caso el foco de los anlisis ha sido el agua consumida por los usuarios urbanos. Para ello, se han estudiado las principales variables econmicas que afectan a esta actividad (tarifas del agua, inversiones, costes, eficiencia de la red, etc.). No se pretende, pues realizar anlisis alguno vinculado a usos agrcolas o no urbanos, tarea que excede el mbito de este estudio. Para desarrollar este anlisis del sector se ha estudiado la evolucin histrica del sector en Espaa y se ha comparado con la de otros pases europeos pertenecientes a la UE y con otros pases desarrollados pertenecientes a la OCDE. Los anlisis presentados se basan en los datos obtenidos de fuentes pblicas o de organismos especializados, que cuentan con un profundo conocimiento del sector.
Objetivos
El principal objetivo del documento es lograr un entendimiento global de los retos y las oportunidades existentes en el sector del agua en Espaa, as como plantear posibles soluciones y cambios estructurales que mejoren el funcionamiento de dicho sector. Los cambios y propuestas planteadas a lo largo del documento se caracterizan por llevar anejos beneficios para todos los agentes involucrados en el sector: ciudadanos, Administraciones Pblicas y operadores especializados. Detallamos a continuacin los objetivos parciales en los que hemos segmentado nuestro trabajo: En primer lugar hemos analizado en profundidad el conjunto de retos y dificultades a los que se enfrenta el sector del agua en Espaa y que justifican la introduccin de cambios legislativos profundos que modernicen el sector. Este objetivo se desarrolla en la Seccin 3, Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa?
El segundo objetivo del documento pretende definir los objetivos, el modelo y los principios que deberan regir en el sector del agua en Espaa. Para ello, se ha propuesto una serie de medidas concretas con la finalidad de generar debate en el sector y contribuir as, a construir una solucin que incorpore las diferentes realidades y sensibilidades existentes en el sector. Este objetivo se desarrolla en la Seccin 4, Cul sera el modelo ptimo de gestin del agua en Espaa? Finalmente, el tercer objetivo parcial de nuestro trabajo ha consistido en realizar una estimacin orientativa de los potenciales impactos y beneficios econmicos para Espaa asociados a la reforma estructural que se propone. Este objetivo se desarrolla en la seccin 5: Qu beneficios econmicos generara el desarrollo del nuevo modelo?
Introduccin5
2. Resumen ejecutivo
Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa?
La creciente escasez de agua est forzando un cambio en la concepcin sobre este recurso, as como los modelos existentes para gestionarlo. En la actualidad, el nuevo paradigma concibe al agua como un recurso bsico para la vida humana que ha de ser gestionado como un bien econmico escaso de creciente valor. El sector del agua en Espaa se enfrenta a un conjunto de importantes y urgentes retos medioambientales (escasez de agua e incumplimiento de la normativa europea) y econmicos (dficit de inversiones y tarifas insuficientes para recuperar los costes incurridos en los servicios de agua y acometer las nuevas inversiones). A estos retos hay que aadir las deficiencias del marco regulatorio actual (elevado nmero de AAPP con competencias, y ausencia de un marco regulatorio lo suficientemente estable y predecible). Todos estos factores obligan a llevar a cabo una profunda reflexin sobre el actual marco regulatorio y de gestin del agua, con el fin ltimo de identificar iniciativas de mejora.
Adems de los retos estructurales expuestos previamente, el sector del agua en Espaa est padeciendo ciertas disfunciones, como la falta de unidad de mercado: dependiendo de la localidad en que se ubique el consumidor, existen diferencias significativas en las tarifas pagadas por los ciudadanos por servicios similares y hay tambin diferencias en los conceptos que incluyen dichas tarifas. Estas diferencias, a su vez, no responden a una lgica econmica o de escasez, sino que estn influidos por mltiples factores, muchos de ellos ajenos al propio sector. Por otra parte, desde un punto de vista operativo, se percibe cierta incapacidad para reducir las prdidas de agua en la red de distribucin y mejorar as la eficiencia de las infraestructuras.
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necesitan como, en paralelo, facilitar que el consumo del agua sea economicamente eficiente y medioambientalmente sostenible a largo plazo.
En primer lugar, se considera necesaria la creacin de un marco economico previsible y homogneo para la prestacin de servicios. En respuesta a
Figura 1. Principales retos a los que se enfrenta el sector del agua en Espaa y que sugieren la necesidad de reformar el modelo actual de gestin.
Retos del sector del agua Retos medioambientales y asociados a la normativa EU
Espaa es uno de los pases de la EU con mayor estrs hdrico
Retos econmicos
Espaa muestra unos niveles de inversin inferiores a la media comunitaria en materia de agua
0,0 Polonia Austria Rep. Checa Francia Alemania UK Hungra Blgica Holanda Rumana Italia Espaa Suecia
0,4 0,43 0,37 0,28 0,27 0,23 0,23 0,22 0,21 0,21 0,12 0,11 0,10 0,27 UE
0,8
0 Holanda Canada Australia Israel Corea Mexico Francia Italia Portugal UK Espaa Nueva Zelanda USA Grecia 2 3 4 4 4 4
12 Niveles de AA.PP
5 5 5 5 6 7 7 12
Resumen ejecutivo7
esta prioridad, se propone la implantacin de una metodologa nacional de obligado cumplimiento para el clculo de las tarifas del agua urbana. Esta medida ayudara a la consecucin de los siguientes objetivos: Fomentar que la toma de decisiones en el sector del agua se haga a travs de consideraciones tcnicas y previsibles, primando la independencia frente a otros intereses. Favorecer la competencia en la prestacin de servicios, impulsada por la transparencia y predictibilidad del modelo econmico. Minimizar la prima de riesgo para el inversor en el sector: de este modo, se atraer capital al sector y se podrn realizar las importantes inversiones medioambientales y de calidad de suministro que Espaa necesita acometer. Garantizar una homogeneidad en los criterios de clculo de las tarifas en toda la geografa nacional, evitando posibles agravios comparativos entre ciudadanos y consumidores.
Alcanzar la sostenibilidad econmica del sector y la autosuficiencia financiera, garantizando que las tarifas del agua reflejan fielmente los costes reales en los que se incurre para suministrar el servicio a los consumidores. De esta manera se cumplira con el principio de recuperacin de costes sancionado en la Directiva Marco del Agua, y con las diversas recomendaciones que ha emitido la OCDE a este respecto. Para asegurar el xito en la implementacin de la metodologa, se plantean otras iniciativas de apoyo, como: La vinculacin de incentivos econmicos a la aplicacin de la metodologa para los municipios. La definicin detallada de las competencias municipales en agua para evitar duplicidades y propiciar la consecucin de economas de escala y de alcance para aquellas actividades en las que sea ms eficiente la gestin en instancias supra-municipales. En la medida en que los servicios de gestin del agua sean suministrados a un mayor nmero de usuarios, los costes unitarios decrecen debido a las
Figura 2. Esquema con las iniciativas de mejora para el modelo de gestin del agua en Espaa.
Propuestas bsicas
1. Metodologa nacional para el clculo de las tarifas del agua. 2. I ncentivos econmicos para la aplicacin efectiva de la metodologa. 3. Definicin de las competencias municipales en agua. 4. E stablecimiento del principio de separacin de actividades. 5. Incremento de las competencias de las comisiones de precios.
Competencias fundamentales Desarrollo de la metodologa. Emisin de informes vinculantes. Resolucin de conflictos. Fiscalizacin del cumplimiento de la metodologa.
=
Impactos macroeconmicos
Benecios macroeconmicos Eliminacin de ineciencias Benecios medioambientales
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economias de escala. Por otra parte, el propiciar una gestin integral del ciclo del agua para un conjunto de usuarios permite obtener economias de alcance ya que un nico operador gestiona todas las fases del ciclo. El incremento de las competencias de las comisiones de precios u organismos similares autonmicos, con el objetivo de que supervisen la correcta aplicacin de la metodologa estatal. La introduccin de la separacin jurdica, contable y funcional de aquellas sociedades o administraciones relacionadas con la gestin de infraestructuras de agua. En este caso, el objetivo es evitar subvenciones cruzadas entre distintas actividades y asegurar que los recursos obtenidos para la gestin del agua se dedican a este fin. Adems, esta medida ayudara a obtener datos operativos y econmicos del sector y facilitara la liquidacin econmica cuando distintas sociedades o administraciones prestan diferentes servicios a un mismo colectivo de consumidores. En ocasiones hay varios operadores gestionando distintas fases del ciclo del agua para un mismo colectivo de usuarios. Por ejemplo es posible que una sociedad est encargada de la distribucin mientras que otra lo est del saneamiento. Sin
embargo, slo una de ellas est encargada de facturar los servicios a los usuarios y despus tendr que liquidar los servicios realizados por otros proveedores. Por ello, en la medida que haya una separacin jurdica, contable y funcional ser ms fcil el trabajo conjunto de distintos operadores, que podran tener una naturaleza distinta: sociedades pblicas, mixtas o privadas. Por ltimo, para poder hacer frente a los distintos retos a los que se enfrenta el sector, se considera necesario que alguna institucin o ente asuma una serie de competencias con el objetivo de garantizar un marco regulatorio estable y predecible. Estas nuevas competencias deberan incluir, al menos: el desarrollo de la metodologa, la emisin de informes vinculantes en relacin con la aplicacin de la metodologa en los pliegos de contratacin1 y la resolucin de conflictos (arbitraje). En la figura 2 se resume el conjunto de medidas anteriores. Este conjunto de medidas forma un paquete de iniciativas que podran ser la base para llevar a cabo un debate profundo entre los diversos agentes del sector.
consigo una serie de beneficios econmicos que desarrollamos a continuacin. En primer lugar, el desarrollo de un marco regulatorio estable y predecible atraera inversin de operadores especializados, dinamizando la economa y generando empleo. Por otra parte, se fomentara la internacionalizacin de las empresas espaolas en un sector en el que ya cuentan con slidas credenciales, y se garantizara el cumplimiento de la legislacin comunitaria en materia de agua (especialmente relevante la asociada con el saneamiento y depuracin que requiere de fuertes inversiones), evitando as posibles sanciones. Desde PwC hemos realizado una estimacin del potencial impacto macroeconmico de una reforma estructural del sector, y el resultado es que el nuevo modelo de gestin del agua podra generar un incremento de las inversiones de 15.700 millones de euros durante el perodo 2013-2021, traducindose en un impacto agregado en el PIB de 12.600 millones de euros y en la creacin de 23.700 nuevos empleos.
Figura 3. Principales benecios econmicos al desarrollar un nuevo modelo de gestin del agua en Espaa.
Cambio del marco regulatorio
Eliminacin de ineciencias en el sector agua Permitira eliminar ineficiencias derivadas del derroche de agua por valor de 2.500 M. Permitira ahorrar 13.300 M en costes de suministro por la mejora de la eficiencia en la red y la reduccin de las prdidas de agua.
Benecios macroeconmicos Generara un incremento de las inversiones de 15.700 M en el perodo 2013-2021, traduciendose en: Un impacto agregado en el PIB de 12.600 M (0,1362% sobre el PIB anual). La creacin de 23.700 nuevos empleos. Un incremento de la recaudacin tributaria de 6.900 M.
1
Benecios medioambientales Recuperacin de caudales contaminados. ejora en la flora y fauna e impulso a la M reutilizacin del agua. Reducira las emisiones de CO2 en casi 2 millones de toneladas en el perodo 2013-2021, valoradas en 12,2 M.
Se refiere a los pliegos de los concursos y concesiones que desarrolle cualquier Administracin Pblica y que estn vinculados con infraestructuras de agua.
Resumen ejecutivo9
3. Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa?
Con el fin de valorar una potencial reforma sobre el actual modelo de gestin del agua en Espaa, se han analizado los siguientes aspectos: Principales macrotendencias existentes a nivel internacional en esta materia. El objetivo de esta primera tarea es identificar las mejores prcticas que se estn implementando fuera de nuestras fronteras. Casustica espaola y realidad del sector del agua en nuestro pas. En esta segunda fase se ha efectuado un diagnstico de los retos actuales y futuros a los que se enfrenta el sector, considerando la validez de los modelos de gestin vigentes en Espaa y su capacidad para hacer frente a dichos retos. El resultado de esta primera parte de nuestro trabajo se presenta en los epgrafes que resumimos a continuacin: En el epgrafe 3.1: Un nuevo paradigma para el sector del agua en el siglo XXI, se detallan las principales tendencias existentes en lo referente
a la gestin del agua en el mundo, as como los profundos cambios experimentados por el sector en los ltimos aos. En el epgrafe 3.2: Espaa se enfrenta a importantes retos estructurales en la gestin del agua, se presentan los principales problemas y las dificultades (medioambientales, econmicas y regulatorias) a los que se enfrenta el sector del agua en Espaa. En el epgrafe 3.3: El actual marco regulatorio est generando ciertas disfunciones en el sector del agua en Espaa, se describen y analizan las consecuencias negativas que est ocasionando para la sociedad y el sector la ausencia de un modelo de gestin ptimo en materia de agua. En el epgrafe 3.4: El sector del agua es clave para la economa nacional, se recogen diversos argumentos que ilustran la importancia del sector del agua para la economa espaola, as como la necesidad de contar con una legislacin actualizada que aporte estabilidad y predictibilidad a un sector clave para la economa.
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los consumidores en unas condiciones asequibles, justas y equitativas, de modo que se reparta el recurso, evitando concentraciones de poder, se han de estructurar las tarifas de manera que los usuarios con menor poder adquisitivo tengan acceso al servicio y se deben repartir los costes equitativamente. El agua es un bien econmico escaso. Se ha de garantizar el reemplazo y mantenimiento de los activos en el largo plazo. Para ello, los flujos de caja obtenidos en la gestin del agua han de garantizar la conservacin del valor de dichos activos, la gestin debe garantizar la eficiencia operativa y los precios han de ser una seal de los costes reales que se incurren para proveer de agua a los consumidores.
El agua como un elemento clave en el medioambiente. Es necesario desalentar el agotamiento de un recurso natural crtico como el agua, promocionando el consumo responsable para garantizar la preservacin de las funciones ecolgicas del agua y para minimizar la alteracin de sus cauces naturales. Este cambio de paradigma del sector del agua est teniendo importantes consecuencias. En primer lugar ha trado consigo la aparicin de nuevos modelos de colaboracin pblicoprivada, que por una parte facilitan la movilizacin de los recursos econmicos necesarios para desarrollar nuevas infraestructuras y que, adems, fomentan una gestin eficiente y sostenible. En segundo lugar este cambio de paradigma est propiciando la adaptacin de los marcos regulatorios, que se actualizan para dar respuesta a los nuevos retos del sector.
Figura 4. Transicin hacia el nuevo paradigma del sector del agua en el siglo XXI.
Visin tradicional de la gestin del agua En el siglo XX se consideraba que los problemas del agua se deban a un mal reparto, y no a la escasez. El nuevo paradigma del sector del agua en el siglo XXI El nuevo paradigma refleja que la escasez del agua se convertir en un problema a nivel global, lo que obliga a tener en cuenta las 3 dimensiones del agua.
Implicaciones
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El problema de la escasez de agua como principal razn que explica el desarrollo del nuevo paradigma
Las proyecciones y estudios realizados por los principales organismos internacionales sugieren que el problema de la escasez de agua, lejos de mitigarse, continuar agravndose en el medio y largo plazo. Se prev que el porcentaje de poblacin que habitar en zonas donde existe un riesgo de escasez de agua extremo o alto alcanzar el 29% en 2020. Este porcentaje supone prcticamente triplicar el valor existente en 2010, que se situaba en torno al 10%. Espaa no es
ajena a esta realidad, como indica el hecho de que entre 2003 y 2007 el porcentaje de superficie espaola en riesgo de desertificacin haya pasado del 31 al 37%. Otras fuentes, como Water Intelligence, afirman que en Espaa en 2008 el 34% de la poblacin viva ante un riesgo considerable de escasez de agua. Ante el problema de la escasez, el nuevo escenario para la gestin del agua busca integrar las tres dimensiones bsicas del agua y garantizar as una gestin sostenible y eficiente de las infraestructuras. En los siguientes puntos se han analizado cada una de estas dimensiones.
Riesgo de Deserticacin
Moderado
4%
4% 31%
Bajo
69%
63%
60%
Bajo
33%
2010
2020
2003
2007
2013
Fuente: MAGRAMA: Programa de Accin contra la Desertificacin, 2008 y Centro de Investigaciones sobre la Desertificacin, 2013.
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gestin han de tener entre sus prioridades proveer de este recurso fundamental al conjunto de la poblacin en condiciones de equidad. Todava un 13% de la poblacin mundial no tiene acceso a agua potable.
Figura 7. Agua total utilizada por un ciudadano medio en Espaa en un ao y porcentaje de la poblacin mundial con acceso al abastecimiento.
m3 4.000 3.734 40,9% El consumo domstico (el agua para beber, limpiar o cocinar) slo representa el 4,5% del agua consumida por una persona en Espaa al ao (3.734 m3/ao).
En 2010, casi 900 millones de personas en el mundo no tiene acceso al agua potable ONU
13%
16,8% 639 0 Total agua utilizada por una persona en un ao Agua utilizada en los productos agrcolas consumidos Agua utilizada en los productos ganaderos consumidos Agua utilizada en los productos industriales consumidos 4,5% 167 Agua utilizada en el hogar
87%
Fuente: ONU: Managing Water under Uncertainty and Risk, 2012 y WaterFootPrint Network, 2005.
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activos de la red de distribucin de agua se encontrarn en un estado no apto para desempear correctamente su funcin. Por otra parte, el hecho de que el precio del agua no repercuta el coste real incurrido en desarrollar el servicio, desincentiva la inversin y empeora la eficiencia (aumento de las prdidas de agua), generando un exceso de demanda con el consiguiente despilfarro de un recurso escaso y valioso. Sirva de ejemplo el caso espaol, donde entre 2007 y 2010 se redujeron las inversiones en las redes de distribucin de agua un 19% y se incrementaron las prdidas de agua en 1,9 bps, desde el 24% al 25,9%.
Figura 9. Relacin entre las inversiones en la red de distribucin y las prdidas de agua en Espaa.
M 1.000 Red de distribucin rehabilitacin Red de distribucin nueva Prdidas de agua -19%
30%
Excelente
702
Bueno 45% Regular Malo 23% Muy Malo 10% Psimo 1982 2000 2020 0 2007 2008 2009 358 226 170 500 344 24% 220 284 446 454
Fuente: Global Water Intelligence: Global Water Market 2011 e INE: Encuesta sobre el Suministro y Saneamiento del Agua, 2010.
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presin, por lo que es necesario introducir mecanismos que incentiven un consumo responsable y que favorezcan la inversin en los activos que permiten una explotacin eficiente y respetuosa con el medioambiente. La no consideracin de la dimensin medioambiental del agua en los modelos de gestin tradicionales ha provocado un grave deterioro en la calidad de los recursos hdricos a nivel mundial, incrementando las tasas de contaminacin del agua en todo el planeta.
Fuente: Past and future trends in grey water footprints of anthropogenic nitrogen and phosphorus inputs to major world rivers, 2011.
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el sector pblico no cuenta con una gran experiencia de gestin. Finalmente, los modelos de colaboracin pblica-privada, bajo una regulacin y supervisin adecuada, son capaces de garantizar que el recurso sea accesible a los consumidores y que, adems, su explotacin siga los criterios de sostenibilidad econmica y eficiencia operativa. Inducidos, por tanto, en gran medida por la obsolescencia de las infraestructuras y los requerimientos de capital asociados a las nuevas inversiones, se ha experimentado un crecimiento exponencial en el nmero de personas que reciben los servicios de abastecimiento y saneamiento del agua a travs de modelos de colaboracin pblica-privada. Generalmente se potencia esta colaboracin en la gestin integral del ciclo del agua, de manera que un mismo operador especializado gestione la totalidad de las actividades en la cadena de valor del sector (captacin, potabilizacin, distribucin, alcantarillado y saneamiento).
Figura 11. Evolucin del nmero de personas en el mundo que reciben servicios relacionados con el ciclo del agua a travs de modelos de colaboracin pblico-privada.
Millones de personas 800 Slo distribuicin Slo saneamiento Ambos
791
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Reformas del marco regulatorio del sector del agua en pases desarrollados
Este cambio de paradigma est teniendo efectos no solo en los modelos de gestin, sino tambin en los marcos regulatorios de pases desarrollados que reaccionan ante esta nueva realidad. Los principales retos que buscan responder son fundamentalmente dos: (i) garantizar la autosuficiencia financiera de los servicios de abastecimiento y depuracin del agua y (ii) mejorar la
coordinacin entre los distintos entes pblicos con competencias en la gestin del agua. La creacin de organismos reguladores que aporten transparencia a los mecanismos de fijacin de los precios del agua y la adopcin de medidas que favorezcan la mancomunacin de municipios para obtener economas de escala y lograr una explotacin ms eficiente son las medidas ms comunes que estn siendo implementadas por los pases desarrollados de la OCDE.
Figura 12. Ejemplos ilustrativos de pases de la OCDE que han desarrollado recientemente cambios legislativos relevantes en el marco regulatorio del sector del agua.
Australia El gobierno australiano aprob un nuevo marco regulatorio, llamado Water Act (2007), que tenia como principal objetivo crear un mercado que permitiera gestionar el agua como un bien escaso. Adicionalmente el gobierno australiano cre 2 nuevas agencias (el COAG y el Murray-Darling Basin Authority) con la misin de: (I) coordinar las diversas AAPP involucradas en la gestin del agua y (II) garantizar la implementacin de las polticas aprobadas en la Water Act. Por ltimo el gobierno australiano aprob la Water Sensitive Australian Cities. El objetio de esta iniciativa es potenciar la gestin integrl del agua en los municipios fomentando la creacin de estructuras supra-municipales que garanticen la sostenibilidad medioambiental. Israel En 2007 Israel crea un regulador nacional (Water Authority Council ) que concentra todas las competencias en materia de agua y que es el encargado de coordinar todas las acciones gubernamentales. Blgica La creacin de un comit que tiene la misin de mejorar la integracin vertical en la gestin del agua, asegurando que las decisiones en poltica de agua se desarrollan apropiadamente a nivel municipal.
Portugal Reforma estructural con la aprobacin de una nueva ley de aguas en 2005 que homogeinizaba la gestin. Con esta reforma el pas se divide en 10 demarcaciones hidrogrficas, donde se realiza una gestin integral. Nueva Zelanda
Holanda El gobierno ha creado el Water Gobernace Center que tiene como misin disear las medidas de mejora en los modelos de gestin de agua para mejorar los sistemas de informacin de agua para la toma de decisiones.
En 2009 Nueva Zelanda bajo el nombre de New Start for Fresh Water Programme inici un programa para redefinir su poltica en materia de agua con el objetivo global de contar con una planicacin estratgica en materia de agua y asegurar su inplementacin. Entre estas medidas est que el ministerio asuma las competencias en materia de tarifas pagadas por usuarios.
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Figura 13. Mapa de la escasez de agua de los pases europeos segn el ndice de estrs hdrico.
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de Espaa es consecuencia tanto de la falta de recursos hdricos renovables (60% inferiores a la media comunitaria), como de las altas tasas de abstraccin existentes (62% superiores a la media europea). En la actualidad, Espaa no cumple con la legislacin comunitaria en materia de depuracin del agua
urbana. Concretamente, nuestro pas est especialmente alejado de cumplir los objetivos que fija la DMA 3 para la depuracin en municipios de ms de 10.000 habitantes (solo el 32% de los municipios espaoles mayores de 10.000 habitantes cuenta con los sistemas de depuracin terciarios que exige la legislacin comunitaria).
Figura 14. Tasas de abstraccin y de recursos hdricos renovables por habitante (Espaa vs UE-15).
Abstraccin por habitante (m3/hab./ao) 0 Grecia Portugal Italia Espaa Paises Bajos Blgica Hungra Francia Austria Alemania Polonia Finlandia Suecia Reino Unido Rep. Checa Dinamarca
Fuente: FAO: Aquastat, 2008-2012.
Recursos hidricos por habitante (m3/hab./ao) 1.000 Finlandia Suecia Hungra Austria Grecia Portugal Pases Bajos Francia Italia Espaa Reino Unido Alemania Belgica Polonia Rep. Checa Dinamarca 0 5.000 20.000 25.000
500
+62%
-60%
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Figura 15. Mapa del grado de cumplimiento de la directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas.
Cumple los 3 artculos Solo cumple 1 de los 3 artculos No cumple ninguno de los 3 artculos No aplicable Datos no presentados
Fuente: Comisin Europea: Sexto informe de la Comisin sobre la aplicacin de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, 2011.
0 Alemania Austria Finlandia Holanda Dinamarca Grecia Suecia Italia Francia Blgica Espaa Portugal Polonia Irlanda
50
100 %
-64% Media UE
Fuente: Comisin Europea: Sexto informe de la Comisin sobre la aplicacin de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, 2011.
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Espaa es el pas de la UE donde histricamente las inversiones (CAPEX) en agua tienen menor peso en comparacin con los costes de explotacin (OPEX), y es el pas donde las inversiones en agua sobre el PIB tienen el porcentaje ms bajo (0,1% vs 0,27% de media). Espaa cuenta, por tanto, con un dficit estructural de inversiones en agua en un momento en el que las
Figura 17. Evolucin de las inversiones en agua en los principales pases europeos y anlisis de la relacin entre los gastos de explotacin (OPEX) y las inversiones (CAPEX).
Espaa ha sufrido el mayor recorte de inversiones (CAPEX) entre las potencias europeas. OPEX/CAPEX, 2010 4 En los mercados de los principales paises europeos las inversiones (CAPEX) tiene ms peso frente a los gastos (OPEX). De media el ratio OPEX/CAPEX se situa en torno a 2 mientras que en espaa alcanza valores prximos a 4.
Media UE
-15
-10
-5
10
15
20
25
Figura 18. Porcentaje que representa la inversin en proyectos de infraestructuras de agua (CAPEX) sobre el PIB en los principales pases de la UE en 2010.
CAPEX/PIB (%) 0,8 0,73
0,43 0,4
0,37 0,28 0,27 0,23 0,23 0,22 0,21 0,21 0,12 Media UE 0,11 0,10
0,0 Polonia Austria Rep. Francia Alemania Checa UK Hungra Blgica Holanda Rumania Italia Espaa Suecia
22La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
AAPP tienen una situacin financiera que dificulta su capacidad para acometer nuevos proyectos en esta materia. Espaa, en este contexto de relevantes retos medioambientales y falta de inversiones, cuenta con unas tarifas del agua que se sitan en el rango bajo de las europeas (1,62 /m3 vs 3/m3).
De hecho, segn la OCDE, con los valores de tarifas actuales, Espaa es el nico pas desarrollado donde dichas tarifas no permiten cubrir los costes de O&M de saneamiento y distribucin. Sin embargo, ya existe un elevado nmero de pases donde no solo se cubren los costes de O&M, sino la totalidad de costes incurridos en el servicio.
Figura 20. Comparacin de precios del agua en Europa en 2009.
0 Dinamarca Alemania Francia Blgica UK Holanda Austria Suecia Hungra Finlandia Espaa Portugal 1 2 3 4 5 6 /m3
Figura 19. Ratio entre el precio del agua y los costes de O&M (%).
0 UK Rep. Checa Holanda portugal Italia Polonia Hungra Blgica Francia Suecia Alemania Espaa1 Recuperacin de Costes de O&M
1
50
100
250
300
Fuente: OCDE: Pricing water resources and water and sanitation services, 2010.
Figura 21. Mapa de los pases europeos que ya cuentan con marcos regulatorios que permiten la recuperacin total de los costes incurridos para suministrar agua.
Pases con sistema de recuperacin total de costes Pases sin sistema de recuperacin total de costes Reino Unido Finlandia Suecia
Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 23
medida en los municipios, sin que exista ningn marco metodolgico global que determine los costes que han de repercutirse ni los mecanismos de actualizacin que han de emplearse. Este modelo de competencias distribuidas en municipios es poco comn entre los pases de la OCDE, donde solo el 25% (4 de 17) de los pases estudiados sigue modelos similares al espaol. En la mayora de los mercados, las competencias econmicas descansan en organismos reguladores o comisiones tcnicas, o bien estn en manos de los gobiernos regionales. Por ltimo, la OCDE destaca que Espaa es uno de los pases estudiados en los que existe un mayor nmero de retos en su sistema de gestin del agua y un mayor nmero de obstculos a la implementacin de polticas de agua (solapamiento de competencias, falta de incentivos para la cooperacin, etc.).
Figura 22. Nmero de organismos pblicos con competencias en regulacin de agua entre los pases de la OCDE.
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1112 Holanda Canada Australia Israel Corea Mxico Francia Italia Portugal Reino Unido Espaa Nueva Zelanda USA Grecia 2 3 4 4 4 4 5 5 5 5 6 7 7 12 N de organismos
Figura 23. Aproximadamente la mitad (8 de 17) de los pases de la OCDE estudiados cuenta con un organismo regulador en materia de agua.
8 3 5 Regulador especfico en materia de agua que se organiza como un agente independiente Australia Chile Francia UE Portugal Regulador en materia de agua que tiene dependencia directa de un ministerio Israel Mxico Nueva Zelanda Total pases con reguladores especficos en agua
24La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Figura 24. Distribucin de las competencias econmicas en el agua urbana de los pases de la OCDE estudiados.
17 13 4 Pases en los que los municipios s cuentan con competencias econmicas en materia de agua Espaa Portugal Francia Corea Pases en los que los municipios no cuentan con competencias econmicas en materia de agua Austria Blgica Chile Grecia Italia Holanda UK USA Canad Israel Japn Mxico Nueva Zelanda Total estudiados en agua
Figura 25. Nmero de obstculos a los que se enfrentan los pases de la OCDE para implementar sus polticas de agua.
0 Japn Canad Chile UK Holanda Portugal Australia Mxico Nueva Zelanda Francia Grecia Blgica Israel Corea Espaa USA Italia 2 2 2 3 3 4 4 4 5 5 6 6 6 6 6 7 1 2 3 4 5 6 7 N de obstaculos
Figura 26. Nmero de retos a los que se enfrentan los pases de la OCDE para implementar sus polticas de agua.
0 Japn Australia Nueva Zelanda Grecia Francia Israel Blgica Canada Italia Corea Mxico UK USA Chile Espaa Holanda Portugal 2 2 3 4 4 5 5 5 5 5 5 5 6 6 7 7 1 2 3 4 5 6 7 N de retos
1. Falta de incentivos institucionales para la cooperacin (objetivos, indicadores). 2. Dificultad para implementar las decisiones del gobierno central a nivel local y regional. 3. Solapamiento de competencias y falta de una distribuicin clara de las responsabilidades entre AAPP. 4. Interferencia de lobbies. 5. Dificultad para implementar las ltimas reformas europeas. 6. Contradicciones entre organismos nacionales y las recomendaciones supranacionales dadas en las directivas.
1. Cumplimiento de la normativa medio ambiental. 2. Falta de una correcta regulacin econmica. 3. Necesidad de mejorar la coordinacin vertical entre los diferentes niveles administrativos (gobierno central CCAA y municipios). 4. Gestin del agua en pequeos municipios (necesidad de lograr mayores economas de escala). 5. Distribucin de los recursos del agua entre los diferentes consumidores finales (domestico, agricola e industrial). 6. Discrepancias entre las necesidades polticas e hidrolgicas del pas.
Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 25
3.3. El actual marco regulatorio est generando ciertas disfunciones en el sector agua en Espaa
Introduccin
Junto a los retos estructurales expuestos previamente, el marco regulatorio actual presenta algunas caractersticas adicionales que impiden una gestin eficiente y sostenible del recurso. En primer lugar, existe una clara ausencia de unidad de mercado en cuanto a cnones y tarifas. Actualmente el mapa nacional de cnones relacionados con el agua es muy diverso y variado tanto en el nmero de cnones aplicados por cada Comunidad Autnoma como en la tipologa de los mismos. Incluso en algunos de estos cnones (por ejemplo el de saneamiento de reciente creacin) existe una elevada dispersin entre CC.AA. Se observa, tambin, falta de homogeneidad y cierta arbitrariedad en los criterios empleados en la fijacin de las tarifas pagadas por los consumidores, existiendo grandes divergencias en el valor de las tarifas entre municipios similares (mismo tamao, prximos entre s y por tanto con mismas caractersticas hidrogrficas, etc.). Por otra parte, el modelo actual no est permitiendo corregir el problema de eficiencia operativa de la red. Paradjicamente a pesar de contar con unas prdidas de agua crecientes y superiores a la media europea, la inversin en el mantenimiento de la red de distribucin ha decrecido en los ltimos aos.
Figura 27. Principales disfunciones que est generando el marco regulatorio actual en el sector agua espaol.
Principales disfunciones generadas por el marco actual
Falta de unidad de mercado Existen diferencias en el nmero de cnones pagados por los ciudadanos y el valor de los mismos. Espaa cuente con una de las tarifas de agua ms variables de Europa (/m3). 0,0 Dinamarca Alemania Blgica UK Espaa Francia Finlandia Austria Ningn canon 1 canon 2 cnones 3 cnones Holanda Suecia Polonia Hungria Italia Portugal
Fuente: BOE y Boletines Oficiales Regionales. Fuente: OCDE: Pricing Water Resources and Water and Sanitation Services, 2010. Fuente: Global Water Intelligence: Global Water Market 2011.
Falta de eciencia operativa El volumen de las prdidas de agua en Espaa es superior a las de la media de la Unin Europea. 0 Italia Francia Espaa Rep. Checa Hungra UK Blgica Suecia Austria Alemania Holanda Media Europea 10 20 30 40
3,5
7,0
26La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
cobrados en funcin de una Comunidad Autnoma a otra. Como puede comprobarse en las siguientes figuras dependiendo de la Comunidad Autnoma donde se resida los conceptos por los que se cobra a los ciudadanos en su factura del agua cambian. De este modo, existen CCAA donde no hay cnones y otras con ms de tres.
CCAA con un canon Asturias Canon de saneamiento Baleares Canon de saneamiento Murcia Canon de saneamiento Cantabria Canon de saneamiento Navarra Canon de saneamiento Aragn Canon de saneamiento Valencia Canon de saneamiento Extremadura Canon de saneamiento La Rioja Canon de saneamiento
CCAA con dos cnones Canon del agua Canon de vertido Canon del agua Tarifa de utilizacin del agua
CCAA con tres cnones Canon de mejora Canon de regulacion y tarifa Andalucia de utilizacin de agua Canon de servicios generales Canon de control de vertidos Castilla la mancha Canon de aduccin Canon de depuracin Canon de ocupacin y utilizacin de terrenos de Canarias dominio pblico hidrulico Canon de vertido Canon de regulacin
Galicia
Catalua
Canon del agua Pas Vasco Canon de mantanimiento de contadores Tarifas de aduccin, Madrid distribucin y alcantarillado Tarifa de depuracin
Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 27
Si consideramos, por ejemplo, el canon de saneamiento, aparecen diferencias muy significativas dentro del grupo de CCAA que lo aplican. Mientras que la parte variable del canon de saneamiento en Aragn es de 0,55 /m3, en Extremadura el mismo canon tiene un valor de 0,20 /m3. En este caso, la alta dispersin en la cantidad cobrada por el canon de saneamiento en las distintas CCAA no se explica por razones de amortizacin de infraestructuras o por
motivos histricos, ya que son de reciente creacin. De manera anloga, el mercado muestra falta de homogeneidad y cierta arbitrariedad en los criterios empleados para fijar las tarifas pagadas por los consumidores, existiendo significativas diferencias en el valor de las tarifas de municipios similares en trminos de ubicacin, situacin medioambiental, estructura hdrica, etc.
Figura 29. Valor de los cnones de saneamiento en las diferentes Comunidades Autnomas.
/m3 0,6 0,55 0,52
0,3
0,28
0,27 0,20
0,0 Aragon
1 2
Navarra
Rioja
Murcia Extremadura4
Se compara la parte variable de los canones de saneamiento (/m3) Canon de saneamiento para ciudades de ms de 50.000 habitantes 3 En la comunidad de Madrid existe la tasa de depuracin, gestionado por Canal de Isabel II que tiene el rol de canon de saneamiento 4 Canon de saneamiento para un consumo entre 10-18 m3 al mes por vivienda Datos disponibles a la fecha de elaboracin del informe
Fuente: BOE y Boletines oficiales regionales.
Figura 30. Ejemplos ilustrativos de las diferencias en las tarifas de agua pagadas por los consumidores dependiendo del municipio.
+66% 1,7 1,0 A Corua Gijn
Riesgo de escasez muy alto +96% 0,9 Crdoba 1,8 Ciudad +52% real 2,6 +48% 2,1 1,4 Murcia Almeria 1,7 Riesgo de escasez alto Riesgo de escasez medio 0,0 Precios en /m3 para un consumo de 10 m3 al mes % Diferencias entre dos ciudades con variables hdricas similares
Cadiz Malaga
Fuente: Anlisis PwC, Facua.
28La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
En lnea con los datos mostrados en la figura del grfico anterior, se manifiesta un estudio de la OCDE, donde la variabilidad de las tarifas en Espaa (550%) es, con diferencia, la ms alta en
Europa (107%). Esta alta variabilidad indica la falta de coherencia existente en la fijacin de las tarifas por parte de los municipios.
Figura 31. Dispersin en los precios de agua pagados por los consumidores urbanos en distintos pases de la UE.
0 32% 126% 56% n.a. 550% 67% 50% 63% 84% 10% 60% 45% 144% 22% 100% Variabilidad (%)
Fuente: OCDE: Pricing Water Resources and Water and Sanitation Services, 2010.
7 /m3
Dinamarca Alemania Blgica UK Espaa Francia Finlandia Austria Suecia Rep. Checa Polonia Hungria Italia Holanda Portugal
Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 29
situacin se ha agravado, pasando el porcentaje de prdidas de un 24% en 2007 a un 25,9% en 2010. Sin embargo, en este contexto de aumento de las prdidas y con ratios por encima de la media europea, las inversiones dedicadas al mantenimiento de la red de distribucin han decrecido en Espaa (-11,68% CAGR 2007-2010).
10
20
30
40
Figura 33. Evolucin de las prdidas de agua en la red de distribucin urbana en Espaa entre 2007 y 2010.
% 30 1,95 bps
25
23,97%
24,48%
25,67%
25,92%
1.000
20
358 2007
226 2008
30La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
El agua es relevante para muchas actividades clave en la economa espaola Importancia de las actividades intensivas en el uso del agua en el ao 2010
Otros sectores con unas magnitudes econmicas comparables a las del agua pero no tan esenciales pare el desarrollo humano cuentan con una legislacin que facilita la planicacin y la operacin Comparacin del tamao del sector de las distintas utilities en 2010 M 40.000 39.800
28.800
PIB
Exportaciones
Empleo
Fuente: INE.
Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 31
El agua es relevante para muchas actividades clave en la economa espaola y el sector tiene un peso especfico significativo en trminos de PIB o empleo
El agua es un consumo clave en actividades econmicas relevantes para la economa nacional, como son: el
Figura 36. Importancia de las actividades intensivas en el uso del agua en el PIB espaol.
turismo y la hostelera, la agricultura, la energa, la industria qumica, la industria alimentaria, la industria textil y la industria papelera. Estas actividades representan el 18% del PIB espaol, el 20% del empleo y el 56% de las exportaciones que realiza Espaa.
Figura 37. Importancia de las actividades intensivas en el uso del agua en las exportaciones.
Por otra parte, el sector agua en Espaa supone un 0,65%4 de la economa espaola, genera 38.0005 empleos directos, y representa el 0,3% de los insumos que requieren otros sectores productivos de la economa.
Figura 38. Importancia de las actividades intensivas en el uso del agua en el empleo.
Resto 82%
Resto 44%
Industria papelera 0,3% Industria textil 0,5% Industria qumica 1% Energa 2% Agricultura 2% Industria alimentaria 2% Turismo y hostelera 10,2% 2010 18%
Industria papelera 2% Industria textil 5% Agricultura 5% Industria alimentaria 7% Industria qumica 13% Turismo y hostelera 21% 2010
56%
Industria papelera 1% Industria qumica 1% Industria textil 1% Industria alimentaria 2% Agricultura 4% Turismo y hostelera 11% 2010
20%
Figura 39. Importancia del sector del agua en la economa espaola (PIB).
Resto 99,35%
Resto 99,80%
Resto 99,7%
ara estimar el peso del sector del agua sobre el PIB, al valor aadido bruto de las actividades de captacin y distribucin se le ha sumado la parte proporcional del P alcantarillado y la depuracin segn la proporcin que hay entre estas actividades en cuanto a tamao de mercado. os empleos se refieren a las actividades de captacin y distribucin. No se incluyen los empleos de saneamiento y depuracin ya que, como en el caso del PIB, el L INE no da la informacin tan desagregada, integrando la actividad de depuracin con la de tratamiento de residuos.
32La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
El sector del agua tiene, desde un punto de vista econmico, un tamao comparable al de otros sectores que s cuentan con marcos regulatorios que aportan predictibilidad a las condiciones de explotacin
Cuando se compara al sector del agua con otros sectores como el elctrico o el de telecomunicaciones, en trminos econmicos tienen tamaos comparables (peso en el PIB, empleo, inversiones), todos ellos cubren actividades esenciales y estratgicas para los ciudadanos y cuentan con modelos de negocio similares (actividades intensivas en capital que requieren de planificacin en el largo plazo). Por ello, en la literatura econmica todas estas actividades se consideran utilities y tienden a ser analizadas de una manera similar. Sin embargo, el marco regulatorio del sector del agua en Espaa difiere
significativamente del marco regulatorio del sector elctrico y del de telecomunicaciones, ya que: (i) el sector del agua carece de un regulador tcnico independiente que aporte predictibilidad al sector, (ii) no existe un rgimen econmico bsico comn que gue los criterios para regular las actividades econmicas relacionadas con el agua y (iii) la regulacin vara significativamente entre las distintas regiones, e incluso dentro de una misma regin existen grandes diferencias entre los municipios. El mercado del sector del agua tiene un tamao del mismo orden de magnitud al de otros sectores en los que el Estado ha desarrollado un rgimen econmico bsico comn (electricidad y telecomunicaciones). El tamao total del sector del agua, considerando los pagos de los consumidores finales y las subvenciones pblicas, ascendi a
12.8006 millones de euros en 2010, que equivale a un 45% del tamao del sector elctrico (28.2007 millones de euros) y a un 32% del tamao del sector de telecomunicaciones (39.8008 millones de euros). La inversin agregada del sector del agua es comparable a la realizada por otros sectores en los que s existen organismos reguladores nacionales (generacin elctrica y telecomunicaciones). Durante el perodo 2007-2010, la inversin del sector del agua ascendi a 9.2469 millones de euros, que equivale al 47% de las inversiones realizadas por el sector de las telecomunicaciones (19.70010 millones de euros) y al 21% de las inversiones llevadas a cabo por el sector elctrico (44.30011 millones de euros).
Figura 42. Comparativa del tamao del sector del agua vs otros sectores comparables: electricidad y telecomunicaciones.
Figura 43. Comparativa de las inversiones realizadas por el sector del agua vs otros sectores comparables: electricidad y telecomunicaciones.
Inversiones 2007 - 2010 M 50.000 44.300
39.800
20.000 12.800
45%
32%
19.700 47%
Sector Agua
Sector Elctrico
Sector de Telecomunicaciones
Sector Agua
Sector Elctrico
Sector de Telecomunicaciones
os 12.800 millones de euros son una estimacin realizada por el Colegio de Caminos Canales y Puertos, que representa el tamao del mercado, incluyendo las L subvenciones pblicas. Este valor no representa el VAB y no es el correcto para estimar la aportacin al PIB. Segn CNE. Segn CMT. Segn Water Intelligence. Segn CMT. Segn UNESA y APPA.
7 8 9
10 11
Por qu es necesario llevar a cabo una reforma profunda del actual modelo de gestin del agua en Espaa? 33
Considerando las nuevas tendencias mundiales en modelos de gestin del agua y teniendo en cuenta los retos a los que se enfrenta el sector en Espaa, resulta evidente la necesidad de acometer una revisin del modelo vigente y la creacin de un nuevo marco legislativo y regulatorio que aporte estabilidad y predictibilidad al sector. En primer lugar, se considera necesaria la creacin de una metodologa nacional de obligado cumplimiento para el clculo de las tarifas del agua urbana. Esta medida ayudara a la consecucin de los siguientes objetivos: Fomentar que la toma de decisiones en el sector del agua se haga a travs de consideraciones tcnicas y previsibles, primando la independencia frente a otros intereses. Favorecer la competencia en la prestacin de servicios, impulsada por la transparencia y predictibilidad del modelo econmico. Minimizar la prima de riesgo para el inversor en el sector: de este modo, se atraer capital al sector y se podrn realizar las importantes inversiones medioambientales y de calidad de suministro que Espaa necesita acometer.
Garantizar una homogeneidad en los criterios de clculo de las tarifas en toda la geografa nacional, evitando posibles agravios comparativos entre ciudadanos y consumidores. Alcanzar la sostenibilidad econmica del sector y la autosuficiencia financiera, garantizando que las tarifas del agua reflejan fielmente los costes reales en los que se incurre para suministrar el servicio a los consumidores. De esta manera se cumplira con el principio de recuperacin de costes sancionado en la Directiva Marco del Agua, y con las diversas recomendaciones que ha emitido la OCDE a este respecto. En aras de una exitosa implementacin de la metodologa, se plantean otras iniciativas, como: la vinculacin de incentivos econmicos a la aplicacin de la metodologa para los municipios, la definicin clara y precisa de las competencias municipales en materia de agua, el incremento de las competencias de las comisiones de precios autonmicas (con el objetivo de que sancionen la correcta aplicacin de la metodologa estatal), y la introduccin de la separacin jurdica, contable y funcional de aquellas sociedades o administraciones relacionadas con la gestin de infraestructuras de agua.
Por ltimo, para poder hacer frente a los distintos retos a los que se enfrenta el sector, se considera necesario que alguna institucin o ente asuma una serie de competencias con el objetivo de garantizar un marco regulatorio estable y predecible. Estas nuevas competencias deberan incluir, al menos: el desarrollo de la metodologa, la emisin de informes vinculantes en relacin con la aplicacin de la metodologa en los pliegos de contratacin y la resolucin de conflictos (arbitraje). El resultado de esta parte de nuestro trabajo se presenta en los siguientes epgrafes, que resumimos a continuacin: En el epgrafe 4.1: Presentacin de los principios del modelo y de sus objetivos estratgicos, se detallan las bases que deben regir el modelo de gestin del agua propuesto. En el epgrafe 4.2: Presentacin de las medidas propuestas y anlisis de su impacto en el sector, se explican las acciones concretas que, partiendo del modelo actual existente en Espaa, permitiran avanzar en la direccin de desarrollar un marco regulatorio que mejore sustancialmente la gestin del agua en Espaa.
34La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Iniciativas a desarrollar
Asegurar que la toma de decisiones en todos los aspectos relacionados con la gestin del agua se realicen de forma independiente y eficiente12 en base a consideraciones tcnicas.
Figura 45. Detalle de los principios y objetivos asociados con la dimensin del agua como bien bsico esencial.
El agua como un bien bsico esencial
Velar por el bienestar y la defensa del consumidor Incrementar el bienestar del consumidor, mejorando la calidad del servicio recibido (atencin al cliente, reduccin de la tasa de averias...). Velar por la defensa de los consumidores en un sector que requiere un fuerte grado de regulacin por tratarse de un bien esencial para el desarrollo humano y por ser una actividad que se explota en un rgimen monopolistico natural (en el sector agua no tiene sentido econmico que varias redes de infraestructuras compitan por dar el servicio).
Toma de decisiones independiente Fomentar que la toma de decisiones en el sector agua se haga a traves de consideraciones tcnicas, primando la independencia frente a intereses ajenos al sector.
12
a independencia es un valor bien visto por las empresas, la eficiencia es un valor mejor entendido por los L ciudadanos (si se entiende vinculado a la calidad del servicio, etc.)
36La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
costes del servicio, de manera que exista una autosuficiencia financiera. Si no existe autosuficiencia financiera, se pone en riesgo la capacidad de mantener las infraestructuras en el largo plazo y se incentiva un consumo irresponsable al lanzar al mercado precios que estn por debajo de los costes reales. Por ltimo, es necesario impulsar un modelo que fije un marco econmico predecible en el largo plazo y que, por tanto, permita atraer inversin.
Figura 46. Detalle de los principios y objetivos asociados con la dimensin del agua como bien escaso.
El agua como un bien escaso
Eciencia operativa Incrementar la eficiencia operativa, aumentando el rendimiento de infraestructuras de agua con el fin de: Reducir el volumen de prdidas de agua (especialmente relevante en un pas como espaa donde existe un elevado estrs hidrico). Disminuir el consumo de energa elctrica y las emisiones de carbono de un sector como el agua que en Espaa supone el 8% de la demanda elctrica nacional. Autosuciencia nanciera Garantizar la autosuficiencia financiera del sector, contribuyendo as a reducir el dcit de las Administraciones pblicas.
Atraer inversin Desarrollar un marco regulatorio estable y predecible que atraiga inversin de operadores especializados con el fin de dinamizar la economa y generar empleo, a la vez que se fomenta la internacionalizacin de las empresas espaolas en un sector en el que ya cuentan con slidas credenciales, y se garantiza el cumplimiento de la legislacin comunitaria en materia de agua (especialmente relevante la asociada con el saneamiento y depuracin que requiere de fuertes inversiones).
El concepto de explotacin sostenible tiene que incorporarse en cualquier modelo de gestin del agua. Por ello, es importante introducir medidas que incentiven el consumo responsable y mecanismos que impidan la contaminacin de las aguas.
Figura 47. Detalle de los principios y objetivos asociados con la dimensin del agua como elemento clave en el medioambiente.
El agua como un elemento clave en el medio ambiente: Explotacin sostenible Garantizar una explotacin sostenible desde el punto de vista medioambiental de los recursos hdricos de Espaa, fomentando un consumo responsable. El agua es esencial para los ecosistemas naturales y la regulacin del clima, pero su disponibilidad resulta particularmente vulnerable al cambio climtico. En la actualidad las aguas de Europa, y Espaa en concreto, se encuentran sometidas a una fuerte presin por una abstraccin excesiva afectando no solo a la cantidad (escasez de agua) sino a la calidad de la misma tambin, poniendo en peligro el abastecimiento de aguas, la salud humana, los ecosistemas naturales y la biodiversidad. As en la linea con la Directiva Marco del Agua (DMA) cualquier modelo de gestin ha de garantizar que el agua es preservada y protegida para las futuras generaciones.
38La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Figura 48. Iniciativas de mejora para el modelo de gestin del agua en Espaa.
Propuestas bsicas
1. Metodologa nacional para el clculo de las tarifas del agua 2. I ncentivos econmicos para la aplicacin efectiva de la metodologa 3. Definicin de las competencias municipales en agua 4. E stablecimiento del principio de separacin de actividades 5. Incremento de las competencias de las comisiones de precios
Competencias fundamentales Desarrollo de la metodologa Emisin de informes vinculantes Resolucin de conflictos Fiscalizacin del cumplimiento de la metodologa
=
Impactos macroeconmicos
Benecios macroeconmicos Eliminacin de ineciencias Benecios medioambientales
Propuestas bsicas: 1. Aprobacin de una metodologa nacional para el clculo de las tarifas del agua
Se han identificado cinco propuestas de mejora que deberan formar parte esencial del modelo de gestin ptimo del agua en Espaa. Dentro de estas propuestas, la creacin de una metodologa nacional para la jacin de las tarifas del agua urbana es un el elemento clave. Con independencia de la Administracin Pblica gestora del servicio y del rgimen econmico existente (gestin directa o indirecta), se considera necesario crear una metodologa nica a nivel estatal aplicable al clculo de las tarifas urbanas del agua. La metodologa indicara el detalle de los costes que han de ser incluidos para el clculo de la tarifa. Adems, debera considerar un margen industrial para los costes de explotacin y un retorno de capital para las inversiones realizadas en los casos de gestin indirecta.
El objetivo de la medida sera conseguir un rgimen de establecimiento y actualizacin de tarifas vinculadas al ciclo integral del agua con las siguientes consecuencias: Uniformizar el mtodo de clculo a nivel estatal, garantizando el principio de igualdad consagrado en el artculo 14 de la Constitucin Espaola. Coadyuvar al cumplimiento del principio de recuperacin de costes previsto en la Directiva Marco de Aguas. Permitir trasladar efectivamente el precio del agua a quien hubiera incurrido en el coste. Todo ello, a su vez, redundara en un aumento de la seguridad jurdica, tanto para empresas como para ciudadnos minimizando la dispersin regulatoria y promoviendo un marco metodolgica comn en los distintos municipios.
Figura 49. Descripcin, argumentos jurdicos y ventajas de contar con una metodologa nacional para el clculo de las tarifas de agua en Espaa.
Creacin de una metodologa nica a nivel estatal aplicable al clculo de las tarifas de agua urbana vinculadas al ciclo integral del agua con independencia de la Administracin Pblica gestora del servicio y del rgimen de gestin directa o indirecta del mismo. La metodologa indicara el detalle de los costes que han de ser incluidos para el clculo de la tarifa y debera considerar un margen industrial para los costes de explotacin y un retorno de capital para las inversiones realizadas. La metodologa tendr carcter bsico y ser de obligado cumplimiento para todas las AAPP que fijen costes que se repercuten en la tarifa final de agua urbana. Toma de decisiones independiente Descripcin Viabilidad jurdica El Estado puede ejercer competencias exclusivas (art 149.1.13C) incluso cuando concurran sobre materias que las CCAA se hayan reservado tambin competencias, siempre que requieran una actuacin unitaria en el conjunto del Estado. La invocacin de este ttulo competencial vendra justicada por la importancia del capital del agua en la economa nacional. Una Ley habr de prever expresamente la aprobacin de la metodologa y los principios bsicos en cuya virtud podr aplicarse.
Ventajas La existencia de una metodologa nica obliga a los municipios y resto de AAPP a ejercer sus competencias dentro de unos lmites objetivos, tcnicos e independientes.
Bien bsico
Introduce razonabilidad economica en la fijacion de las tarifas asegurando una recuperacin de los costes incurridos evitando la generacin de dcits pblicos en este sentido. Fija unas condiciones de retribucin previsibles que permiten la captacin de capital privado para un sector que adolece de un dficit historico de inversiones en un contexto donde el sector pblico tiene grandes dificultades para llevarlas a cabo.
40La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
la ejecucin de infraestructuras, mejora de las mismas, adquisicin de equipos, etc., en relacin con los servicios del ciclo integral del agua (por ejemplo, proyectos cofinanciados con fondos europeos). Se tratara, por ello, de vincular el otorgamiento de dichas ayudas y subvenciones a la verificacin del cumplimiento de la metodologa, exigiendo, por ejemplo, un certificado de un ente independiente acreditando dicho cumplimiento. Este sistema ya tiene precedentes a nivel nacional (por ejemplo, en el caso del sector del transporte urbano) y es prctica habitual en la normativa comunitaria donde la condicionalidad es un elemento irrenunciable de numerosos programas de ayudas y apoyo comunitario.
Figura 50. Descripcin, argumentos jurdicos y ventajas de desarrollar incentivos econmicos que potencien la aplicacin de la metodologa.
Vincular la obtencin por parte de las entidades de incentivos econmicos procedentes del Estado a la verificacin del cumplimiento de la metodologa. Verificacin del cumplimiento de la metodologa exigiendo, por ejemplo un certicado del organismo o AAPP a la que se le atribuya la competencia de velar por el cumplimiento efectivo de la metodologa.
Descripcin
Viabilidad jurdica
El Estado a travs de la ley sectorial podr imponer el cumplimiento de la metodologa como condicin necesaria para el otorgamiento de las subvenciones en el ciclo integral del agua. Existe una experiencia similar en la que el estado condiciona el otorgamiento de subvenciones en el sector de transporte pblico urbano al cumplimiento de la normativa sectorial, a traves de la aprobacin de planes de movilidad sostenible.
Ventajas Contribuira a garantizar la aplicacin efectiva de la metodologa. Esto potenciaria todos los efectos positivos que tiene la creacin de la metodologa, y en especial, la capacidad para captar capital de los gestores especializados.
Bien escaso
Atraer inversin
reflexin y clarificacin competencial favorecer adems la consecucin de economas de escala y de aprendizaje, al ayudar a situar en mbitos competenciales ms adecuados a aquellas actividades en las que sea ms eficiente la gestin en instancias superiores (diputaciones, CCAA, Confederaciones Hidrogrficas, etc.).
Figura 51. Descripcin, argumentos jurdicos y ventajas de denir claramente las competencias municipales en materia de agua.
Delimitacin de forma clara de las distintas actividades del ciclo integral del agua. Promover que los municipios solo ostenten competencias sobre aquellas actividades que estn vinculadas a las infraestructuras propiamente municipales: distribucion de agua en baja y alcantarillado. Elevar las competencias de agua a las diputaciones en municipios pequeos (menores a 5.000-10.000 habitantes). Fomentar la mancomunacin de municipios dentro de una misma provincia hasta alcanzar la escala ptima, pero conservando su autonoma en el modelo de gestin1. Ventajas La delimitacin clara de las competencias municipales evita duplicidades administrativas y adems permite alcanzar economas de escala en aquellos ambitos que no sean exclusivamente municipales como el saneamiento. Adems la mancomunacin de municipios y la elevacin de competencias tambien generan eficiencias y economas de escala y de alcance. Aclarara las competencias municipales dotando el sector de mayor seguridad jurdica. Por otra parte cualquier medida que implica mayores economas de escala y que potencia la eficiencia operativa fomenta la entrada de gestores especializados. Descripcin Viabilidad jurdica La denicin clara de las actividades del ciclo integral del agua distinguiendo los diferentes mbitos competenciales dotara de mayor seguridad jurdica a la gestin del ciclo integral del agua. Existen este tipo de definiciones en la normativa autonmica. Esta propuesta requeriria la modicacin del texto refundido de la ley de aguas y la inclusin de la definicin de los servicios pblicos de competencia municipal en la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
Bien escaso
Eciencia operativa
Bien escaso
Atraer inversin
l tamao ptimo para lograr economas de escala en la gestin del agua es de aproximandamente 100.000-200.000 personas y requiere que los municipios estn E ubicados en una misma cuenca y que adems alguno de ellos tenga un tamao de 25.000-50.000 habitantes.
42La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Propuestas bsicas: 4. Implantacin del principio de separacin de actividades (jurdica, contable y funcional) en el sector del agua
Esta propuesta pretende introducir las reformas necesarias para aplicar en el ciclo integral del agua el principio de separacin de actividades: jurdica, contable y funcional. La separacin de actividades en la gestin del ciclo del agua se realizara entre la Administracin titular del servicio pblico y de la infraestructura precisa para prestar el mismo, por un lado, y las entidades (pblicas o privadas) encargadas de la gestin del servicio, por el otro. La separacin de actividades tendra los siguientes objetivos: Mejorar el acceso a los datos, informacin y auditora del sector, agilizando las liquidaciones que se efecten entre los distintos operadores. Evitar prcticas inadecuadas en virtud de las cuales se destinen recursos del
sector hidrulico a otras finalidades distintas para las que han sido concedidos, as como, por otro lado, aplicar a actividades del sector del agua recursos pblicos no destinados a ello. La separacin jurdica en el sector del agua implicara que la gestin del ciclo del agua se desarrollara a travs de una persona jurdica diferente a la entidad pblica titular de la competencia del servicio. La separacin contable supondra la llevanza de contabilidades diferenciadas de tal forma que se imputaran los costes de las actividades, en este caso, derivadas de la gestin del agua, de manera separada a otras actividades o servicios pblicos, para evitar as subvenciones cruzadas. En el caso del agua, la separacin funcional se realizara a travs de una diferenciacin de funciones entre las distintas personas jurdicas que llevan a cabo la gestin y la propia administracin titular del servicio.
Figura 52. Descripcin, argumentos jurdicos y ventajas de introducir la separacin jurdica, contable y funcional.
Aplicar al ciclo integral del agua el principio de separacin de actividades: jurdica, contable y funcional entre la administracin titular del servicio y la infraestructura por un lado, y las entidades (pblicas y privadas) encargadas de la gestin del servicio por otro. Esta medida fomentara la creacin de sociedades pblicas diferenciadas. Viabilidad jurdica El principio de separacin de actividades se ha considerado desde el derecho comunitario como la piedra angular del desarrollo de los sectores regulados. Esta separacin se ha aplicado con xito en otros sectores, como el elctrico y el de hidrocarburos. El concepto de servicios pblicos locales no atiende a la idea de titularidad sino a la de competencia, lo que implica que dicha calificacin no impide la iniciativa de agentes en la prestacin de la actividad. Por ello parece que la ley esta abierta a la libre competencia en el mbito municipal. Ventajas Autosuciencia nanciera Bien escaso Atraer inversin Contribuye a reducir el nmero de casos en los que la tarifa tiene consideracin de tasa generalizando los precios pblicos o privados. Este cambio jurdico contribuira a hacer ms atractivo el servicio para un gestor especializado. Mejorara el acceso de los datos, informacin y auditora del sector, lo que ayudara a crear herramientas para juzgar la razonabilidad econmica de las tarifas aprobadas. Adems, agilizara las liquidaciones entre distintos operadores cuando varios de ellos coexisten dando diversos servicios a una misma poblacin. Evita subvenciones cruzadas entre recursos pblicos municipales y los recursos dedicados a la gestin del agua. De manera que se procura que el dinero pagado por los consumidores en las tarifas de agua se dedique integramente en mantener y gestionar el servicio.
Descripcin
Bien bsico
Propuestas bsicas: 5. Incremento de las competencias de las Comisiones de Precios u organismos equivalentes de las CCAA
Con el objetivo de garantizar el cumplimiento de la metodologa estatal de clculo de las tarifas, sera muy conveniente atribuir y/o reforzar las competencias de las Comisiones de precios u organismos equivalentes de las Comunidades Autnomas, en la autorizacin de las tarifas municipales de suministro del agua potable. Aunque actualmente ya les corresponden las facultades de autorizar el lmite mximo de las tarifas pagadas por los usuarios domsticos, se propone
asignarles la competencia de comprobar que el precio cumple el mnimo exigible conforme a la metodologa estatal. De esta forma, podran comprobar tanto el lmite mnimo como un eventual lmite mximo, con el objetivo de controlar el cumplimiento de la metodologa y la inflacin. Para una exitosa implementacin de esta iniciativa, sera necesario atribuir a una institucin superior e independiente la competencia para resolver las controversias que pudieran producirse en relacin con la fijacin de la tarifa, en caso de disconformidad del gestor o del Ayuntamiento con la interpretacin de la Comisin de Precios.
Figura 53. Descripcin, argumentos jurdicos y ventajas de incrementar las competencias de las comisiones de precios y organismos equivalentes de las CC.AA.
Atribucin a las Comisiones de Precios de Competencias en la autorizacin de las tarifas de aguas urbanas, con el fin de garantizar el cumplimiento de la metodologa estatal. Para ello podran comprobar que se cumple tanto el mnimo (para garantizar la recuperacin de costes via tarifa) como el mximo aplicable (para controlar la inflaccin y fomentar la consecucin de eficiencias operativas). Esta facultad estara matizada por la competencia atribuida al organismo regulador estatal para resolver las controversias en relacin con la fijacin de la tarifa, en caso de disconformidad del gestor o del Ayuntamiento con la comisin de precios. Toma de decisiones independientes Explotacin sostenible Descripcin Viabilidad jurdica La competencia del Estado o las comunidades autnomas para intevenir -por la via de la autorizacin- en la delimitacin de las tarifas de suministro de agua potable trae causa directa del artculo 16 del real decreto ley 7/1996, de 7 de junio. El ttulo competencial a invocar es la competencia estatal para intervenir en el rgimen econmico de determinados servicios de competencia municipal (art. 149.1.13 CE).
Ventajas Habra un organismo regional con capacidades tcnicas sucientes para poder vericar que las tarifas minicipales recogen los principios fijados por la metodologa. Permitiria cumplir con el objetivo de principio de recuperacin de costes de la Directiva Marco del Agua (DMA) garantizado la preservacin del agua para futuras generaciones.
Bien bsico
Medio Ambiente
44La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
sector (ciudadanos, empresas, municipios y administraciones). 2. Competencia sobre resolucin de conflictos (recurso administrativo especial) Esta competencia se ejercera para dirimir las controversias o conflictos que puedan surgir como consecuencia de la aplicacin de la metodologa de clculo de las tarifas del agua. A modo de ejemplo, una posible aplicacin sera el caso de no aceptar el gestor del servicio o el Ayuntamiento correspondiente el criterio de la Comisin de Precios autonmica en el establecimiento o la actualizacin de las tarifas, en cuyo caso podra interponerse recurso administrativo especial sustitutivo del recurso de alzada ante el organismo regulador. De nuevo, se busca maximizar la seguridad jurdica y la consistencia en la aplicacin del modelo, favoreciendo una resolucin rpida de conflictos y minimizando los riesgos de judicializacin. 3. Emisin de informes preceptivos y vinculantes en relacin con la aplicacin de la metodologa en la contratacin relativa al ciclo integral del agua Esta competencia consiste en informar con carcter preceptivo y, de ser posible, vinculante, acerca del cumplimiento de la metodologa econmica de clculo tarifario por parte de los pliegos de contratacin que celebren las distintas Administraciones Pblicas en el sector del ciclo integral del agua. El objetivo de la medida sera que la contratacin de las distintas Administraciones Pblicas con competencias en el ciclo integral del agua est verificada por un rgano tcnico e independiente que garantice que se cumplen los requisitos establecidos por la metodologa estatal.
4. Verificacin del cumplimiento de la metodologa y el principio de separacin de actividades e imposicin de sanciones Sera igualmente conveniente que la misma institucin tuviera la competencia para fiscalizar el cumplimiento de la metodologa
impuesta para la fijacin de las tarifas de suministro del agua y la aplicacin efectiva del principio de separacin de actividades (separacin jurdica, contable y funcional), pudiendo imponer sanciones en caso de incumplimiento. Ello exigira:
Figura 54. Resumen de las nuevas competencias relacionadas con el sector del agua e impactos positivos para el sector.
Competencias fundamentales Facultad de desarrollo de la metodologia aprobada por las Cortes. Otras competencias relevantes Garantizar la aplicacin de la separacin de actividades. Fiscalizar el cumplimiento de la metodologa e imponer sanciones. Fomento de transparencia: monitorizacin de indicadores que midan magnitudes: (I) econmicas, (II) de calidad del servicio y (III) medio ambientales. Benchmarking y fomento de la eficiencia operativa. Fomentar la convergencia con Europa impulsando la adaptacin a las diferentes directivas. Toma de decisiones independientes Asegura que los pliegos de las diferentes AAPP se ajusten a unos estandares tcnicos necesarios.
Competencias
Emisin de informes vinculantes en relacin a la aplicacin de la metodologa en los pliegos de contratacin generando modelos de pliegos tipo. Instancia de arbitraje para la resolucin de conflictos.
Bien bsico
Principales ventajas
Bien escaso
Dotara de una amplia seguridad jurdica. Aporta predictibilidad en las condiciones econmicas del sector.
46La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Atribucin de competencias de vigilancia del cumplimiento de dichas obligaciones normativas. Atribucin de competencias sancionadoras en caso de apreciarse el incumplimiento de la normativa. 5. Otras Competencias Por ltimo, la puesta en marcha de una institucin de estas caractersticas (o la adscripcin de las competencias indicadas a una pre-existente) podra complementarse, por eficiencia administrativa y operativa, con otras pertinentes al seguimiento del sector y difusin de sus principales actividades y retos, tanto anivel nacional como internacional.
El seguimiento de un nuevo modelo, pero integrado en una visin completa del sector que integre la eficiencia medioambiental y econmica, as como la garanta de servicio y calidad para los ciudadanos, ayudara a mentalizar a administraciones y reguladores respecto a las nuevas necesidades del agua en Espaa. Dentro de esas competencias podra figurar el seguimiento estadstico del sector, la elaboracin de benchmarks, propuestas de mejora de eficiencia operativa, anlisis y mejoras en materia de financacin, seguimiento de regulacin internacional y aplicacin a nuestro pas, etc.
Figura 55. Principales elementos que justican la creacin de nuevas competencias en el sector del agua.
Responde a la necesidad de garantizar en el sector del agua: La transparencia.
La seguridad jurdica. La objetividad. La predictibilidad econmica. El equilibrio entre el sector privado y pblico.
Principio de unidad de mercado Relevancia clave del sector para la economa nacional. La Ley de Economa Sostenible reconoce expresamente: La competencia para crear organismos reguladores estatales en sectores econmicos precisados de regulacin. La total independencia de dichos organismos reguladores.
La competencia de los mismos para ejercer las ms amplias funciones de intervencin y control, conforme a lo dispuesto en su normativa especfica. En la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creacin de la Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia - Declara en su Exposicin de Motivos que el objetivo de la Comisin es el de velar por la aplicacin uniforme de la normativa sectorial y general de competencia en el territorio nacional y que su existencia se justifica por la complejidad que, en determinados sectores caracterizados principalmente por la potencial existencia de fallos de mercado, tienen las tareas de regulacin y supervisin, as como por la necesidad de contar con autoridades cuyos criterios de actuacin se perciban por los operadores como eminentemente tcnicos y ajenos a cualquier otro tipo de motivacin.
Se ha estimado el impacto que supondra para la economa espaola la implementacin de una reforma estructural del sector del agua que siguiera las propuestas anteriormente explicadas. Los efectos positivos que consideramos que generaran son: en primer lugar, se producira un incremento de las inversiones. Este aumento de las inversiones se traducira en un impacto positivo en el PIB y en un aumento en la creacin de nuevos empleos, todo lo cual a su vez ayudara a mejorar la recaudacin tributaria. El resultado de esta parte de nuestro trabajo se presenta en los siguientes epgrafes que resumimos a continuacin:
Figura 56. Impactos macroeconmicos de la reforma estructural del sector del agua en Espaa.
Cambio del marco regulatorio
Benecios macroeconmicos Generara un incremento de las Inversiones de 15.700 M en el perodo 2013-2021, traduciendose en... ...un impacto agregado en el PIB de 12.600 M (0,1362% sobre el PIB anual). ... la creacin de 23.700 nuevos empleos. ... un incremento de la recaudacin tributaria de 6.900 M. Eliminacin de ineciencias en el sector gua Permitira eliminar ineficiencias derivadas del derroche de agua por valor de 2.500 M. Permitiria ahorrar 13.300 M en costes de suministro por la mejora de la eficiencia de la red y la reduccin de las prdidas de agua.
En el epgrafe 5.1: Beneficios macroeconmicos, se detallan los efectos positivos que tendra para la economa, en trminos de PIB, inversiones, empleo y recaudacin fiscal, la implementacin de las medidas propuestas. En el epgrafe 5.2: Reduccin de ineficiencias en el sector del agua, se explican las eficiencias operativas que se podran alcanzar en el sector en caso de introducir las medidas propuestas. En el epgrafe 5.3: Beneficios medioambientales, se cuantifican los ahorros de emisiones de C02 que se alcanzaran al introducir medidas de eficiencia.
Benecios medioambientales Recuperacin de caudales contaminados. Mejora en la flora y fauna e impulso a la reutilizacin del agua. Reducira las emisiones de CO2 en casi 2 millones de toneladas en el perodo 2013-2021, valoradas en 12,2 M.
48La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Inversiones
La introduccin de un marco regulatorio estable y predecible que generara confianza respecto al rgimen econmico del sector del agua contribuira a reducir el dficit de inversiones que sufre el sector actualmente. En total se estima que el incremento de inversiones que se podra dar en el sector del agua ascendera a 15.700 millones de euros durante el perodo 2013-2021.
En primer lugar se ha estimado el potencial incremento de inversiones en el En la actividad de saneamiento (alcantarillado y depuracin) se sector del agua respecto a un escenario concentraran 13.700 millones de continuista en el que no se introdujera euros. Esta cifra asume que el sector ningn cambio legislativo. captara las inversiones adicionales necesarias para cumplir con los Posteriormente, se ha calculado el requerimientos de la legislacin impacto en trminos de PIB que tendrian europea (Directiva 91/271/CEE) y dichas inversiones.
13
que fueron calculadas por el MAGRAMA en el Plan Nacional de Calidad de Aguas. En la actividad de abastecimiento (aduccin y distribucin) se ubicaran los 2.000 millones de euros restantes. Esta cifra asume que Espaa convergiera con la media europea de inversiones sobre PIB en esta actividad y asume tambin que no se llevarn a
cabo en el futuro inversiones significativas en desalacin. La mayor parte de la inversin tendra un carcter nacional (71%) y solo el 29% se correspondera con exportaciones. Las actividades de fabricacin de maquinaria y construccin seran las ms beneficiadas por la introduccin de cambios estructurales en el sector del agua.
Figura 57. Estimacin de las inversiones adicionales en el sector agua durante el periodo 2013-2021: Distribucin vs Saneamiento.
M 16.000 15.700
Las inversiones en distribucin aumentaran en 2.000 M en el perodo 2013-2021, para situarse en la media europea, mientras que no se esperan inversiones adicionales en tratamiento y desalinizacin.
6.000
13.700
Las inversiones en saneamiento aumentarn en espaa hasta cumplir con los objetivos del Plan Nacional de calidad de Aguas 2007-2015 (PNCA).
Figura 58. Estimacin de las inversiones adicionales en el sector del agua durante el perodo 2013-2021 por tipologa de actividad (en millones de euros).
15.700 Importaciones 29% 56,7% 3.848
8,3% 878
425
8,1% 1.155
274
Total
Construccin
50La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Impacto en PIB
Una vez estimadas las inversiones que se captaran con la implantacin de un nuevo marco regulatorio ms estable y predecible se ha procedido a estimar el impacto que tendran dichas inversiones en el PIB espaol mediante una metodologa14 basada en tablas input-output. El resultado es que los 15.700 millones de euros en inversiones se traducirian en un incremento del PIB
agregado de 12.600 millones de euros durante el periodo 2013-2021. Esta cantidad supone un incremento del 0,136% respecto al PIB que generara Espaa si no se acomete esta reforma estructural. Los sectores ms beneficiados seran el de la construccin (2.900 millones de euros) y el de la fabricacin de maquinaria y equipo mecnico (2.600 millones de euros).
Figura 59. Incremento agregado del PIB durante el perodo 2013-2021 ocasionado por la reforma del sector del agua (en millones de euros).
400
300
3.400
Total
Construccin
Actividades inmobiliarias
Metalurgia
Resto
14
l impacto del PIB estimado incluye tanto los impactos generados de manera directa (sectores afectados por las inversiones) como inducida (aumento de la renta de E las familias). El PIB mide slo produccin final y no la denominada produccin intermedia. Es decir, por cada invertido slo se contabiliza como impacto en el PIB el porcentaje de gasto o inversin que se destina al pago de sueldos y salarios, de impuestos, y se obtiene como excedente bruto de explotacin obtenido (mtodo renta).
En total calculamos que aproximadamente se generaran 23.700 empleos de carcter permanente, pues al menos tendran una duracin igual que la del perodo de estudio (20132021).
Figura 60. Estimacin de los empleos adicionales que se generaran gracias a una reforma estructural del sector del agua durante el perodo 2013-2021.
23.700 6.500 Empleos FTE 1 2
800
700
600
5.100
Total
Construccin
Transporte terrestre
Resto
1 2
mpleos generados de caracter permanente, con una duracin minima igual al perodo analizado (2013-2020). Incluyen empleos directos, indirectos e inducidos. E FTE (Full Time Equivalent): empleos equivalente a tiempo completo.
52La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
En total hemos estimado que los ingresos va impuestos ascenderan a 6.900 millones de euros durante el perodo 2013-2021. El IVA, con una recaudacin de 2.600 millones de euros, sera la principal fuente de nuevos ingresos para las AA.PP.
Figura 61 . Recaudacin scal acumulada durante el perodo 2013-2021 ocasionada por la reforma del sector del agua.
El Impuesto sobre Sociedades aportar 1.000 M. Se ha utilizado un tipo medio impositivo medio del 24,5%1 que se ha aplicado al excedente bruto de explotacin2 sectorial generado con las nuevas inversiones. 1.300 M reales 2012 La recaudacin por IRPF sea de 1.300 M. para su clculo se ha supuesto un tipo medio de 24,6%3 que se ha aplicado sobre el incremento de la masa salarial generado por las inversiones. 2.000 2.600 El incremento de las cotizaciones sociales ascendera a 2.000 M. Se ha asumido un tipo medio de 36,3%4 que se aplica sobre el salario medio sectorial y se multiplica por el nmero de nuevos empleos creados en cada sector. La recaudacin en concepto de IVA sera de 2.600 M resultado de aplicar el tipo impositivo correspondiente5 a cada uno de los sectores afectados al volumen de inversin realizado en cada uno de ellos. Total
1 2
6.900 1.000
Imp. Sociedades
IRPF
Cotizaciones sociales
IVA
ipo medio efectivo extraido del informe Taxation Trends in the UE 2012. Eurostats. T Calculado como el producto entre el porcentaje que supone el excedente bruto sobre la produccin de cada sector (Tabla simtrica Input-Output 2005. INE) y el incremento de produccin total derivado de las nuevas inversiones. 3 Tipo efectivo medio calculado en base a un salario medio bruto anual de 27.900 para el ao 2008, calculado a partr de la Tabla Origen y destino de 2008 del INE. 4 29,9% pagado por las empresas y un 6,35 por los trabajadores. 5 Se aplca un 21% a las inversiones efectuadas en los 4 sectores afectados de manera directa y el tipo medio efectivo pagado por los hogares (12,77%) para pagos derivados de los impactos inducidos. Tipos impositivos publicado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas
54La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Figura 62 . Ahorros por la reduccin de las ineciencias en la explotacin de las infraestructuras de agua durante el periodo 2013-2021.
A. Eliminacin de las ineciencias por el derroche de agua Con el nuevo marco regulatorio se orientaran los precios al coste de provisin del servicio, eliminando las ineciencias generadas por el consumo excesivo debido a unos precios inferiores a su coste real. B. Reduccin de los costes de suministro Los costes de O&M se reduciran, por un lado gracias a la mayor eciencia de las nuevas instalaciones y, por otro, a los propios incentivos que introduce la regulacin para que las empresas reduzcan costes. Se asume una reduccin de los costes de un 10% para los primeros 5 aos del perodo (2013-2017) y de un 5% para los ltimos 4 aos (2018-2021). La mejora de las infraestructuras permitira reducir las perdidas de agua (un 17% hasta llegar a la media europea1) con la consiguiente reduccin de los costes medios.
13.300
10.800
B
2.500
A
Ahorro por eliminalicin del derroche de agua
1
Datos del INE para el ao 2010. Incluyen perdidas reales y perdidas aparentes.
Desde un punto de vista medioambiental, la reforma traera consigo mltiples beneficios. En primer lugar, las mejoras de eficiencia permitiran reducir las prdidas de agua en la red y, por tanto, se mejoraran las condiciones de las cuencas hidrogrficas. Un mayor caudal en los ros reduce la contaminacin y asegura un mayor equilibrio entre los distintos ecosistemas. Por otra parte, un sistema que asegura que el precio del agua refleja el coste real del servicio, permitira reducir la demanda de agua y fomentara el consumo responsable con el consiguiente beneficio para el medioambiente. Otro efecto positivo desde el punto de vista medioambiental es que, la introduccin de medidas de eficiencia operativa y la reduccin de la demanda de agua permitiran disminuir el consumo elctrico del sector y, por tanto, las emisiones de C02 asociadas a esta actividad, generando un ahorro 12,2 millones de euros durante el perodo 2013-2021.
Adicionalmente, el desarrollo de las medidas propuestas permitira incrementar en aproximadamente 15.700 millones de euros las inversiones en el sector durante el perodo 2013-2021. De estas inversiones, una gran parte (13.700 millones de euros) se dedicara a la actividad de saneamiento, lo cual tendra un impacto muy relevante en trminos de contaminacin, reducindola significativamente respecto a los estndares actuales. Adems, se ha de tener en cuenta que las inversiones en saneamiento son clave para poder desarrollar una infraestructura que permita el aprovechamiento del agua reutilizada. Este agua reutilizada es posteriormente usada en actividades distintas a la del consumo humano como son: la agricultura, riego de parques, usos industriales, etc. En definitiva una reforma del modelo de gestin del agua permitira la recuperacin de caudales contaminados, la mejora de la flora y la fauna y, especialmente, el impulso a la reutilizacin del agua gracias a la inversin en nuevas instalaciones de saneamiento.
56La gestin del agua en Espaa, anlisis de la situacin actual del sector y retos futuros
Figura 63 . Cuanticacin del ahorro por la reduccin de la compra de derechos de emisin de CO2.
MtCO2 23 22 21 20 19 22,7 1,7 0,3 20,4 -2 MtCO2 Mejoras en la eciencia energtica La renovacin e instalacin de nuevas infraestructuras y equipos, ms avanzados y diseados bajo parmetros de optimizacin energtica, reducira los consumos energticos de las plantas de depuracin en un 10%. La reduccin de las prdidas de agua La reduccin de las prdidas de agua (17%) permitira atender el mismo nivel de consumo de agua, reduciendo el uso de los equipos e instalaciones. Eso redundara en una reduccin del consumo energtico del 5,7%.
1 0 Emisiones CO2 sin cambio regulatorio Mejoras en la eficiencia energtica 10,2 M Reduccin de perdidas de agua 1,98 M Emisiones CO2 con cambio regulatorio
Suponemos un precio medio del CO2 de 6,2 /Ton (media de cotizacin del EULA entre 2008 y noviembre de 2012)
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