Rodriguez - Estructura y Crisis de La Seguridad Social en Colombia 1946 - 1992

ESTRUCTURA Y CRISIS DE LA SEGURIDAD
SOCIAL EN COLOMBIA
(1946-1992)
ESTRUCTURA Y CRISIS
DE LA SEGURIDAD
SOCIAL EN COLOMBIA
(1946-1992)
C >
Osear Rodrguez
Decsi Arvalo
Ulpiano Ayala
Edgar Ivn Arvalo
CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO
CID - Centro de Investigaciones para el Desarrollo
Facultad de Ciencias Econmicas
Universidad Nacional
ISBN: 958-628-077-2
Editor: Universidad Nacional
Disefio de cartula: Paula Iriarte - Camila Costa
Artes e impresin: Grupo Editorial 87
Impreso en Colombia
CONTENIDO
PROLOGO
Jorge Hernn Crdenas S 9
INTRODUCCIN 15
CAPITULO I
INTRODUCCIN A LA SEGURIDAD Y A LOS SEGUROS SOCIALES
UlpianoAyala 17
Principios, origen y difusin de los seguros y la seguridad social 18
Estructura y organizacin 24
Prestaciones y cobertura 27
Finanzas y administracin 41
La encrucijada actual de los seguros y la seguridad social en Colombia . . . . 66
CAPITULO II
LOS SEGUROS SOCIALES DE REPARTO:
UN PROPOSITO NACIONAL
Osear Rodrguez S 71
El auge econmico de la dcada del 40 73
La respuesta gremial al seguro 76
El respaldo obrero al programa de seguridad social 80
El realismo poltico de la ley 90 94
Las limitaciones del seguro 102
CAPITULO III
EL PREMBULO A LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL
Osear Rodrguez S 111
La nueva concepcin del intervencionismo estatal 113
El proceso de institucionalizacin de la racionalidad econmica 115
Planes de desarrollo e intervencin estatal 122
CAPITULO IV
LOS AVATARES DE LOS SEGUROS ECONMICOS
Y LA CENTRALIZACIN DEL AHORRO
Privatizar o estatizar: el dilema de los seguros econmicos 131
Reservas limitadas o proyecto de reparto? 138
La ambivalencia de las organizaciones sindicales 149
Creacin de los bonos de valor constante para la seguridad social 156
El impacto macroeconmico de los bonos de valor constante 159
Restricciones a la generacin de ahorro 162
CAPITULO V
LA REESTRUCTURACIN DEL SEGURO SOCIAL
DecsiArvaloH. 171
Marco institucional 172
Poltica econmica 175
Poltica social 180
Extensin de la seguridad social 185
El camino hacia la reestructuracin 191
CAPITULO VI
UNA APROXIMACIN A LA SITUACIN FINANCIERA
DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES
EN LA DECADA DE LOS OCHENTA
Edgar IvnArvalo 203
Marco general 203
Estructura financiera deliss 205
Balance general 205
Estado de resultados 221
Ejecucin presupues tal 229
Sntesis del anlisis Dofa 232
CAPITULO VII
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
El contexto de la crisis de la seguridad social 237
El debate sobre la reforma del sistema 251
BIBLIOGRAFA 279
PROLOGO
Jorge Hernn Crdenas S.
Como lo presenta con esmerado rigor histrico este trabajo, las expec-
tativas que sobre seguridad social tiene la poblacin colombiana y su
fuerza laboral, en particular, se han transformado sustancialmente en los
ltimos 50 aos. Es as como en los aos 40 slo un grupo muy limitado
de trabajadores ubicados en empresas catalogadas como modernas tena
acceso a una seguridad social amplia, que cubra todos los riesgos, no
obstante que el tema no haba sido materia legal. Medio siglo despus, en
1991, en el seno de la Constituyente, se habla de seguridad social como
servicio pblico que debe ser universal.
El renovado inters por la seguridad social no se sucede en el vaco. Es,
en esencia, un valor por fortuna ya profundamente arraigado en la cultura
del trabajo asalariado y tambin ms recientemente, del no-asalariado.
Crece, as mismo, conforme se debilitan las redes informales de solidari-
dad y supervivencia de las comunidades tradicionales y por la paulatina
prdida de vigencia del concepto de la familia extensa. La seguridad social
responde, en esencia, al ms genuino inters de promover el bienestar
social de las personas en el mercado laboral (formal e informal) y de sus
familiares cercanos.
No es de extraar, entonces, que los expertos ubiquen el tema de la
seguridad social como uno de los cuatro pilares de la denominada poltica
social, en asocio con la educacin, la salud y la vivienda.
Hablar del sistema de seguridad social en Colombia es usualmente
hacer referencia a tres asuntos bien distintos que conviene distinguir:
10 JORGE HERNN CRDENAS S.
la atencin de la enfermedad general y la maternidad, que apareci en el
pas en 1949, con la creacin del Instituto Colombiano de Seguros
Sociales (ICSS hoy ISS); la proteccin de los riesgos profesionales y de
los accidentes de trabajo introducida en 1965 y, finalmente, el cubri-
miento de las pensiones de invalidez, vejez y muerte, que se conocen en
el pas solo desde 1967.
El sistema de seguridad social colombiano inquieta profundamente
por distintas razones que se exponen con claridad y detalle en este
trabajo y que cabe sealar aqu, una vez ms:
1) La baja cobertura del sistema, con slo el 21% de la poblacin
total y el 51.9% de los asalariados;
2) La dispersin de instituciones de la seguridad social, con un total
de 1.040 organismos, la cual es especialmente crtica en el sector
pblico donde existen 1.024 de stos. Esta situacin se ha prestado
para asegurar privilegios y, en algunos casos concretos, para amparar
arbitrariedades y claros abusos, como en el caso de las pensiones por
diez aos de servicios, que no son otra cosa que un asalto institucio-
nalizado al erario pblico y a la buena fe ciudadana.
3) El dficit actuarial, mejor caracterizado como una bomba de
tiempo, resultante de unos ingresos por afiliado que en valor presente
no cubren todos los compromisos pensinales ya asumidos y los que
habrn de asumirse en un futuro. Este problema se empieza a tornar
crtico a partir de 1985 cuando la tasa de crecimiento de los pensiona-
dos es muy superior a la de afiliacin. Cabe aqu, entonces, distinguir
entre pases con programas de seguridad social "jvenes ", como toda-
va lo es Colombia, y pases con programas "maduros", donde la
relacin pensionados I afiliados es alta y por esa razn cualquier dficit
actuarial hoy equivale a un dficit financiero futuro, de gigantescas
proporciones, que apenas si se insina hoy en el pas.
4) Finalmente, est el problema de la calidad de los servicios que
ofrecen el ISS y Cajanal en el manejo de los seguros de salud y los
econmicos. Aqu son generalizadas las crticas sobre cierta lentitud y
el desgreo administrativo en materia de salud y especialmente los
tortuosos caminos para el trmite de una pensin, que puede demorar
ms de un ao. En estas dos instituciones se han hecho esfuerzos
realmente importantes al respecto durante los ltimos meses, pero es
tan grande su operacin y concomitantemente tan difcil garantizar a
cabalidad la calidad y el correcto servicio, que muchas veces estos
intentos de modernizacin no logran adquirir momentum propio y
superar las resistencias que usualmente enfrentan. As las cosas, ms
que emitir apresuradamente un juicio sobre el particular, lo lgico es
PROLOGO 11
esperar un tiempo para valorar mejor el alcance de estos esfuerzos, no sin
sealar antes que se trata de una de las crticas ms reiteradas sobre la
seguridad social en Colombia.
Quizs por todo lo anterior la Constituyente se ocup del tema y elev
a canon constitucional a la seguridad social, precisando en el artculo 48
su carcter de servicio pblico obligatorio, garantizando a todos los
habitantes el derecho a la seguridad social; definiendo que la prestacin
del servicio estar bajo direccin, control y coordinacin del Estado;
dejando la administracin del mismo a entidades pblicas y privadas, con
sujecin a los principios de solidaridad, universalidad y eficiencia; sea-
lando que la ampliacin de la cobertura es una responsabilidad del Estado
y de los particulares. Estas definiciones de la asamblea dejan en claro el
inters en universalizar su cobertura, atendiendo criterios de equidad y
convivencia pacfica (solidaridad) y de oportunidad, calidad y costos
razonables del servicio (eficiencia). El balance de estos dos ltimos
criterios, que estn aparentemente encontrados, se deja al libre ejercicio
de las fuerzas polticas y econmicas, toda vez que se deja la direccin y
control de la seguridad social en cabeza del Estado y permite la partici-
pacin de entidades pblicas y privadas en su prestacin.
En otras palabras, la Constitucin dej un marco claro y amplio, con
algunos criterios muy definidos como el de la universalizacin de la
cobertura y el de la direccin del Estado, pero abriendo un amplio margen
de discrecin en la configuracin institucional de este servicio social, que
se define hoy como servicio pblico.
Al comenzar los aos 90, y por los problemas anteriormente
descritos, Colombia se ve ante la inminencia de una profunda refor-
ma de su sistema de seguridad social. Hay cada vez mayor conciencia
de que retrasar su solucin no es otra cosa que dejar avanzar ms el
dficit actuarial y acercarnos a paso cada vez ms definido hacia
una situacin explosiva e incontenible. En este caso, como en muchos
otros, esperar y no resolver pronto el problema equivale a dejar
crecer el mismo y verse abocado a una escogencia entre alternativas
menos favorables, cuando no a un conflicto social y econmico de
grandes proporciones. De ah la importancia de este libro que de
manera seria y documentada ilumina lo que ha sido el acontecer de
la conformacin del sistema de seguridad social del pas. Explica
cul ha sido el papel de los trabajadores, las asociaciones empresa-
riales, el gobierno y los polticos en la conformacin de la seguridad
social colombiana. Presenta tambin con claridad y la mejor infor-
macin disponible los elementos ms caractersticos y dilemas que
ofrece la actual coyuntura de la seguridad social en Colombia.
12 JORGE HERNN CRDENAS S.
En los ltimos das el gobierno ha puesto a consideracin del
Congreso un proyecto de creacin de un nuevo sistema de ahorro
pensional, que considera la posibilidad del ahorro en fondos de
pensiones privados, buscando sistemas de capitalizacin individual,
dejando atrs los predominantes esquemas de reparto simple. El
proyecto contempla un incremento del 6.5% al 13.5% en los aportes
pensinales, aumento en la edad de jubilacin y subsidio a la vejez
indigente. El nuevo sistema conserva el ISSpara los afiliados que no
se acojan a los fondos privados y deseen mantenerse en el Instituto
y tambin para continuar con la provisin de servicios de salud.
El proyecto tiene algunas virtudes: introduce la libertad de esco-
gencia del ahorrador del fondo de ahorro pensional; promueve la
competencia en el manejo de las pensiones, lo que redundar en
eventuales mejoras en los servicios de los seguros econmicos y en
un manejo ms exigente en la utilizacin de los recursos captados y
en los rendimientos de las inversiones asociadas a los nuevos fondos;
incentiva una verdadera capitalizacin individual como una forma
de incrementar el ahorro y evitar la evasin en la cotizacin, as
como un mejor registro contable y financiero de los aportes de cada
trabajador; flexibiliza la edad de jubilacin, siempre y cuando el
trabajador haya logrado determinado nivel de ahorro. En sntesis,
genera algunos incentivos e introduce la competencia que en princi-
pio, y con una adecuada regulacin podra mejorar en parte el
sistema.
Sin embargo, tambin surgen algunos interrogantes iniciales con
relacin al proyecto: cmo se promover efectivamente la solida-
ridad, en un sistema que fundamentalmente se orienta por la capita-
lizacin individual?; cmo se har la transicin entre uno y otro
sistema y si realmente hay recursos financieros para asumir masiva-
mente el traslado al nuevo esquema de todas las personas eventual-
mente interesadas?; cul es el papel que tienen los servicios de
salud en el nuevo esquema y por qu no se incluy el tema en el
proyecto?; cul ser la suerte ms probable del iss, de adoptarse
esta propuesta ?
Un debate inteligente del proyecto de reforma al sistema pensio-
nal en el Congreso exige claridad en el diagnstico sobre los proble-
mas de la seguridad social en Colombia, una identificacin razonada
y valorada de alternativas y contingencias, un sealamiento de los
criterios y metas precisas que deben guiar la reforma y, por supuesto,
la generacin de consensos sociales y polticos en torno a las mejores
ideas. De lo contrario, el populismo campantey la improvisacin, si
PROLOGO 13
no los lugares comunes y las aguas tibias pueden ser la nota predomi-
nante en un debate que, por su trascendencia, se merece mejor suerte.
De ah que diga que ha sido un acierto el trabajo elaborado por Osear
Rodrguez, Decsi Arvalo, Ulpiano Ayala y Edgar Arvalo.
Este esfuerzo, de cerca de dos aos de trabajo continuo, ofrece a sus
lectores e interesados y a los no especialistas, los elementos para un
debate cuidadoso, responsable e inteligente. No de otra forma puede
abordarse este problema de poltica pblica que, sumando las deudas
de las pensiones causadas y por cubrir de los sectores pblico y privado,
comprometen 15.1 billones de pesos (millones de millones), un 47.4%
del PIB de un ao, cifra varias veces por encima de los costos del
racionamiento elctrico.
El trabajo se realiz en el Centro de Investigaciones para el Desa-
rrollo -CID- de la Universidad Nacional de Colombia, centro al cual
estuve vinculado como director por la poca en que se inici el estudio.
Cont con un generoso patrocinio financiero y especialmente documen-
tal del ISS como quiera que se pudieron consultar todas las actas del
Consejo Directivo desde septiembre de 1949 hasta diciembre de 1991.
Es, tambin, el resultado del inagotable y entusiasta inters de sus
autores y su compromiso investigativo, superando todas las rigideces y
estrecheces institucionales.
Su publicacin ha sido acogida por la Facultad de Ciencias Econ-
micas de la Universidad Nacional y ha contado con el auspicio de la
Fundacin Friedrich Ebert de Colombia FESCOL entidad que en
muchas ocasiones ha apoyado la ms amplia difusin y discernimiento
de debates complejos, de crtico inters para el pas, siempre de manera
respetuosa de nuestra soberana y en ejercicio de los ms altos princi-
pios de convivencia pacfica y democrtica.
Santa Fe de Bogot, octubre de 1992.
INTRODUCCIN
La seguridad y los seguros sociales se han convertido en uno de los
temas de mayor controversia en Colombia; no slo por las dificultades
inmediatas apreciadas sino, ante todo, porque se comienza a entender
que tienen importancia decisiva para la economa y la sociedad, que
deben cambiar cuando stas tambin enfrentan nuevos retos, y que los
sistemas de seguridad social comprometen a tal grado los recursos y el
bienestar que es necesario un amplio debate ilustrado sobre las reformas.
Este libro presenta varios ensayos sobre el significado econmico de
la seguridad social, y en especial de los seguros sociales y del Instituto
de Seguros Sociales, con los cuales se quiere aportar a la discusin
sobre el rumbo que en el futuro tomarn estos programas e instituciones.
En el primer captulo se presenta una breve introduccin a los con-
ceptos y descripcin de estructura de la seguridad social y de los seguros
sociales, recurriendo adems a algunas comparaciones internacionales
que van sentando base para la seleccin de alternativas. Los captulos
segundo y tercero muestran cmo se configuraron los Seguros de Salud
a partir de la ley 90 de 1949, los Seguros Econmicos desde
1967 y el Instituto de Seguros Sociales. El desarrollo institucional de
los seguros se articula con la evolucin econmica y con el comporta-
miento de los agentes sociales: Estado, gremios y sindicatos. El cuarto
captulo se ocupa de la manera como se dio paso a los seguros econmi-
cos y se permiti la centralizacin del ahorro, explicitando la forma como
se invierten los recursos provenientes de los riesgos de IVM y ATEP, y su
contribucin al desarrollo de la economa nacional. El captulo quinto
16 INTRODUCCIN
versa sobre la transformacin legislativa que permite reestructurar el
Instituto de Seguros Sociales en el perodo 1968-1977, as como el marco
institucional y de poltica econmica y social en el cual se presenta. El
captulo sexto presenta una aproximacin a las finanzas y el manejo
financiero del Instituto durante la dcada de los ochenta. El ltimo
captulo se toma a manera de conclusiones y perspectivas, en l se seala
cmo a travs de los crculos acadmicos y de la prensa se va perfilando
la reforma a la seguridad social y los lincamientos que ella va tomando
en el marco de un modelo de desarrollo que intenta modernizar la
economa; se comenta el borrador del proyecto de Ley 155 presentado
en el mes de septiembre de 1992.
Ulpiano Ayala fue el autor del primer captulo, el cual fue posterior-
mente ampliado y actualizado por Osear Rodrguez y Decsi Arvalo; los
captulos segundo, tercero, cuarto y sptimo son elaborados por Osear
Rodrguez; el quinto por Decsi Arvalo; y el sexto por Edgar Arvalo.
Se cont, adems, con la realizacin de estudios de apoyo para el captulo
I por parte de Mnica Uribe.
Valiosos fueron los aportes que el Instituto de Seguros Sociales brind
a la investigacin, pues no slo contribuy financieramente al estudio,
sino que se cont con informacin y comentarios de algunos de sus
funcionarios, especialmente de los doctores Juan Carlos Ramrez, Al-
fonso Figueroa, Carlos Cuartas y Pedro Plazas. Por supuesto, la respon-
sabilidad de lo afirmado en este libro corresponde al grupo de autores.
El Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID, de la facul-
tad de ciencias econmicas de la Universidad Nacional fue el lugar
institucional y el ambiente acadmico donde se adelant el trabajo, el
cual recibi el decisivo aporte directivo y los comentarios de sus direc-
tores Jorge Hernn Crdenas y Juan Patricio Molina. Adems la colabo-
racin de Mara Claudia Carrasquilla, secretaria general del CID, fue de
gran ayuda para la terminacin de la investigacin.
Igualmente, la Embajada del Canad otorg una beca al director del
proyecto, profesor Osear Rodrguez, para estudiar el sistema de seguri-
dad social de ese pas.
CAPITULO I
INTRODUCCIN A LA SEGURIDAD Y A LOS
SEGUROS SOCIALES
Ulpiano Ayala
Este primer captulo slo pretende facilitar al lector no especiali-
zado los antecedentes necesarios para los captulos siguientes, ante la
dispersin y poca difusin de informacin y el relativo grado de
especializacin del tema. No se pretende, por tanto, una resea siste-
mtica ni completa de la situacin corriente de la seguridad social en
Colombia, y se utiliza libremente el aporte de varios estudios previos
a los cuales se remite al lector para el sustento y profundizacin de
las afirmaciones aqu consignadas. Se concluye con la aseveracin de
que el sistema de seguridad social y el Instituto de Seguros Sociales
se encuentran en una encrucijada decisiva que demanda reformas
sustanciales, lo cual es la hiptesis de trabajo del resto del libro, que
bien puede ser muy controvertida, en parte porque an se carece de la
informacin necesaria para sustentar conclusivamente algunas propo-
siciones claves, tales como las referentes a la situacin de las entida-
des previsionales del sector pblico, el equilibrio financiero del ISS
y otros. Se aspira a que en el futuro inmediato se clasifiquen estos
asuntos precisamente llamando la atencin y colocndolos en el
contexto del debate sobre reformas.
En la siguiente seccin del captulo se resumen algunas definiciones
y principios de la seguridad y los seguros sociales en forma combinada
18 ULPIANO AYALA
con una sntesis del origen y evolucin, comparando con otros pases y
pocas. Este tipo de comparaciones e introduccin de conceptos tambin
se emplea en secciones posteriores, entre las cuales la segunda se refiere
a asuntos de estructura y organizacin; la tercera a los beneficios y al
grado de cobertura, la cuarta a la financiacin. La ltima parte del
captulo condensa conclusiones previas y otras adicionales en la descrip-
cin de una encrucijada decisiva para el porvenir de la seguridad social
en Colombia que, por otra parte, tiene varios aspectos comunes con la
de muchos otros pases.
PRINCIPIOS, ORIGEN Y DIFUSIN DE LOS SEGUROS
Y LA SEGURIDAD SOCIAL
El debilitamiento de los lazos familiares y de las comunidades tradi-
cionales y el ascenso del trabajo asalariado han aadido nuevos elemen-
tos y han transformado el viejo problema de proteger a quienes experi-
mentan prdidas de ingreso o requieren atencin de salud. Han sido los
gobiernos centrales los que principalmente han asumido la proteccin
contra esos riesgos en la medida en que los mercados no existen o son
deficientes, hay externalidades y algunos monopolios naturales, o para
aprovechar las ventajas de compartir riesgos entre poblaciones con
perfiles muy diversos.
Se entiende hoy por seguridad social los mecanismos y programas
que atienden: riesgos profesionales (cobertura de salud y monetaria
contra accidentes de trabajo y enfermedades profesionales), pensiones
por vejez, invalidez y para sobrevivientes, (tambin a veces por antige-
dad y cesanta); atencin de salud y monetaria de la enfermedad y el
accidente comn o no laboral y la maternidad; asignaciones familiares
que completan salarios en proporcin al nmero de hijos y subsidio al
desempleado. A lo cual se aaden en ocasiones algunas protecciones
adicionales (como auxilios funerarios, prstamos para vivienda o educa-
cin y guarderas) y la asistencia pblica social a grupos indigentes no
contribuyentes, que, sin embargo, no sern considerados dentro de la
seguridad social.
La seguridad social se inici y an permanece en la mayora de los
pases latinoamericanos y en Colombia bajo la modalidad de seguros
sociales. Estos fueron introducidos en Alemania en 1880 por el canciller
Bismarck, y estn basados en la relacin de empleo dependiente que es
la que moldea el sistema:
INTRODUCCIN A LA SEGURIDAD Y A LOS SEGUROS 19
1. Programas separados para atender los diversos riesgos (principal-
mente los profesionales, pensiones y enfermedad general).
2. Cobertura obligatoria restringida a la fuerza laboral asalariada
(principalmente la urbana y vinculada a lo que hoy se considera empresas
'formales').
3. Cotizaciones basadas en los salarios y aportadas por los asegurados,
por las empresas que los emplean, y a veces tambin por el Estado (no
slo como empleador sino como subsidiador).
4. Prestaciones (especialmente las pensinales) directamente relacio-
nadas con las cotizaciones.
5. Regmenes tcnico-financieros de capitalizacin para las pensiones
(esto es, basados en los ahorros de los aportes y sus rendimientos)
1
.
Lo cual suele distinguirse de la seguridad social ms comprensiva que
se ha alcanzado en los pases ms desarrollados de Occidente y que se
deriva de la concepcin expuesta en el informe ingls de William
Beveridge a comienzos de la dcada de 1940, fuertemente influida por
el keynesianismo econmico, y que comprende:
1. Unificacin bajo un solo ente gestor o coordinador de los diversos
programas de seguro social con la asistencia pblica, los programas de
empleo y las asignaciones familiares (el llamado principio de unidad).
2. La uniformidad de las condiciones de adquisicin de derechos y la
eliminacin de desigualdades injustificadas entre los asegurados (principio
de igualdad).
3. La cobertura total de la poblacin, independientemente de si est
empleada o es asalariada (principio de universalidad) y la proteccin
contra todos los riesgos (principio de integralidad).
4. Financiamiento mediante impuestos, prestaciones bsicas y sufi-
cientes no relacionadas con las cotizaciones, y la distribucin progresiva
del ingreso posterior a los beneficios de la seguridad social mediante
redistribucin (principio de solidaridad).
5. Regmenes tcnico-financieros de reparto, en los cuales los contri-
buyentes aportan lo requerido por los beneficiarios en cada perodo
2
. Esta
seguridad social, en sentido amplio, se considera un derecho irrenuncia-
ble de toda la poblacin (principio de obligatoriedad), y por eso asume
el carcter de una institucin de derecho pblico, es establecida por ley
y la garantiza el Estado en lo que respecta al cumplimiento de sus
compromisos financieros. La obligatoriedad es importante no slo desde
1. Ver CARMELO MESA-LAGO, El desarrollo de la seguridad social en Amrica
Latina, CEP AL, 1985, p. 3.
2. Ibd., p. 3.
20 ULPIANO AYALA
el punto de vista de la solidaridad sino tambin para el equilibrio
financiero del sistema.
La mayor parte de los pases europeos y los pases ms industrializa-
dos de Amrica del Sur y del Norte adopt esquemas pensinales y otros
de salud en las primeras dcadas de este siglo, frecuentemente como
seguros sociales restringidos a grupos ocupacionales aislados que en
forma progresiva se fueron integrando, o en Estados Unidos se iniciaron
con reparto simple pero con alcance prestacional restringido. El resto de
pases independientes y administraciones coloniales de tamao superior
o igual al mediano fue instituyendo programas completos y en alguna
medida integrados desde la poca de la segunda guerra mundial. Mien-
tras los pases pequeos en desarrollo, con menos de dos millones de
habitantes, los han implantado ms bien desde los aos sesenta.
Los analistas de la seguridad social latinoamericana han distinguido
entre los sistemas que se desarrollaron primero en forma muy estratifi-
cada, segn grupos ocupacionales, y que fueron casi todos los iniciales
de las primeras dcadastlel siglo, de los sistemas que se instauraron desde
el comienzo de manera unificada y que se desarrollaron algo ms
tardamente, a menudo como seguros sociales pero con pretensiones ms
comprensivas de seguridad social. Los sistemas iniciales y estratificados
experimentaron entre los aos cuarenta y sesenta integraciones sustan-
ciales pero comnmente bajo modelos de seguridad social y con reparto
simple
3
.
El patrn de difusin de los programas globales de seguridad social
moderna se muestra en el cuadro 1, que indica que los pases que hoy
tienen mayor ingreso y que han tenido por largo tiempo sectores econ-
micos modernos sustanciales, son los que han adoptado primero y ms
comprensivamente los programas de seguridad social. Pero hoy, 24 de
37 pases de bajo desarrollo tienen programas que cubren, al menos,
riesgos profesionales y proveen pensiones de invalidez, vejez y, a
menudo tambin, para sobrevivientes. Tambin se indica el desarrollo
progresivo de programas que cubren los diversos riesgos. Lo usual ha
sido el inicio con programas que atienden riesgos profesionales, adicio-
nalmente las pensiones y la atencin a la enfermedad general; y, final-
mente, las asignaciones familiares y el subsidio a los desempleados
4
.
Como ha sido comn en Amrica Latina, la seguridad social colom-
biana se ha desarrollado en forma gradual y fragmentada: los grupos
3. Ibd., captulo i.
4. D. PUFFERT, Social Security Finance in Developing Countries, Banco Mundial,
PPR Artculo de trabajo wps 36, 1988.
Cuadro 1
DIFUSIN DE PROGRAMAS DE SEGURIDAD SOCIAL
Grupo
Latinoamrica y el Caribe
(21 pases)
Economas
bajos ingresos
(muestra 37)
Economas
ingresos-bajos
(muestra 36)
Economas
ingresos medio-altos
(muestra 24)
Economas
industriales
(muestra 19)
Tipo beneficio y programa
Invalidez, vejez, muerte (IVM)
Enfermedad general y maternidad (EGM)
Accidentes de trabajo y enfermedad profesional (ATEP)
Desempleo (DES)
Asignaciones familiares (AF)
IVM
EGM
ATEP
DES
AF
IVM
EGM
ATEP
DES
AF
IVM
EGM
ATEP
DES
AF
IVM
EGM
ATEP
DES
AF
1925
2
2
12
0
0
0
0
4
0
0
1
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0
0
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0
0
13
12
18
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11
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0
0
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0
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1
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6
11
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14
19
18
19
19
19
O
o
o
o
o
t/3
m
O
50
5
m
O
73
8
FUENTE: D.J. Puffert, Socio/ Security Finance in Developing Countries, Working Paper HPS 36, Banco Mundial, 1988.
22 ULPIANO AYALA
ocupacionales con mayor poder gremial y poltico han sido los primeros
en lograr cobertura y las prestaciones ms generosas, segn el patrn,
ilustrado en el cuadro 2
5
. La expansin e integracin ms decisiva tuvo
lugar en los aos cuarenta mediante: a) la creacin de la Caja Nacional
de Previsin -CAJANAL para los empleados pblicos nacionales en
1946 y el mandato para la creacin de entes similares en los niveles
locales; y b) con la constitucin en 1946 del Instituto Colombiano de
Seguros Sociales (ICSS y luego ISS) para los empleados del sector
privado. En este ltimo caso la proteccin se ha desarrollado gradual-
mente: desde 1949 atendiendo la enfermedad general y luego la mater-
nidad de afiliadas o dependientes, desde 1965 los riesgos de accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales y slo desde 1967 las pensiones
por invalidez, vejez y muerte. Se adopt el modelo bismarckiano de
seguro social, pero plantendose como paso inicial hacia un sistema ms
completo de seguridad social, direccin en la cual se han venido dando
pasos parciales, como desde los aos setenta el permitir la afiliacin
voluntaria de los trabajadores independientes y medicina familiar; en los
aos ochenta programas para empleados domsticos y actualmente se
discute la extensin a la poblacin de la tercera edad.
El subsector pblico de la seguridad social persiste fragmentado. Los
empleados pblicos no cubiertos por CAJANAL se agrupan en mltiples
fondos o programas separados. Del orden nacional para militares y
policas, empleados del sector pblico de comunicaciones y las superin-
tendencias bancaria y de sociedades, notariado y registros, los empleados
de la aviacin civil, la procuradura y el sector judicial, la contralora, los
congresistas, etc. Algo similar ocurre con los empleados pblicos de los
niveles departamental y municipal. Existen programas y fondos aislados
en empresas pblicas como los ferrocarriles, el petrleo y los puertos.
Las asignaciones familiares se pagan desde el ao de 1957 para
empleados del sector privado y a partir de 1963 para los del sector pblico
a travs de cajas privadas, parte en dinero y parte en especie que
comprende prestaciones de salud, recreacin, comercio y vivienda, en
el primero de los casos a menudo duplicando beneficios del sistema de
seguridad social.
Los sistemas de seguridad social y los seguros sociales han sido
apreciados a menudo no slo desde la perspectiva de la proteccin contra
riesgos y el bienestar, sino tambin como medios para la expansin
econmica y para amortiguar los efectos de los ciclos econmicos y
5. CARMELO MESA-LAGO y W. DE GEYNDT, Colombia: Social Security Review,
Banco Mundial, Reporte interno 6540-ro, 1987.
Cuadro 2
RESUMEN DE LA EVOLUCIN DE LA LEGAUZACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL
EN COLOMBIA 1843 -1986
Fecha de legalizacin
1843, 1896, 1903, 1916
1905, 1926
1906, 1913, 1961
1916, 1946, 1964
1925, 1977, 1984
1938
1943, 1945
1945, 1946,1968, 1978
1946, 1949, 1965, 1967
1946
1955, 1971, 1984
1957, 1966
1961
1962, 1965
1963
1971
1971, 1976
1975
1975, 1980
1976
1977
1985
Riesgos cubiertos
M
IM
IVM. EMA
R
IVM. EMA R
MA
IVM. PA. EMA
IVM. EMA. R
IVM. EMA. R
IVM, EMA. R
IVM. EMA. R
AF
IVM. EMA
IVM, EMA
AF
IVM. EMA
IVM. EMA
IVM.EMA
EMA
IVM. EMA
IVM. EMA
IVM. EMA
Grupo cubierto
Montepo familiar
Jueces Corte Suprema, ciertos servicios civiles.
Educacin pblica
Asalariados industria y comercio
Militares y policas
Mujeres en industria y comercio
Empleados Ministerio de Comunicaciones
Servicio Civil (CAJANAL) y creacin fondos locales que han proliferado.
Asalariados sector privado iss
Empleados Superbancaria
Polica (separados de militares)
Todos los asalariados sector privado
Empleados aviacin civil
Miembros Congreso y Asambleas
Extensin al sector pblico
Procuradura y sector judicial
Independientes, voluntarios iss
CAJANAL maestros secundaria
Medicina familiar iss
Contralora
Civiles en fuerzas armadas
Fondo independiente para Congreso
NOTA-, IVM Pensiones por invalidez, vejez y muerte, EMA Seguro enfermedad general y maternidad, R. Accidentes de trabajo y enfermedad profesional-
riesgos profesionales, PA Pensiones de antigedad, AF Asignaciones familiares.
FUENTE: C. Mesa-Lago y W. de Geyndt, Colombia: Social Security Review. Banco Mundial, 1987.
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24 ULPIANO AYALA
estabilizar la demanda final interna. Desde esta perspectiva, la seguridad
social colabora en la llamada "reproduccin de la fuerza trabajo", esto
es, en la reposicin de la capacidad laboral de la poblacin y a travs de
ello tambin incide en la demanda final. Y los recursos ahorrados en las
reservas constituidas para pagar posteriormente las pensiones sirven para
financiar la inversin de capital. En torno de estas funciones se desa-
rrollan instituciones y se contraponen o colaboran grupos y clases
sociales de manera decisiva para la configuracin de los estados moder-
nos y para la propia regulacin econmica. El modelo bismarckiano
expresara as no slo un modo de previsin sino tambin su correspon-
dencia con determinado estadio de la acumulacin en el cual la regula-
cin tiene an forma predominantemente competitiva, la fuerza de
trabajo se reproduce, en gran medida, con flujos y aportes desde la
produccin precapitalista. El modelo Beveridge correspondera a una
regulacin predominantemente monopolista hasta en las relaciones la-
borales, a una fuerza laboral reproducida dentro del mbito exclusivo
asalariado, al estado intervencionista keynesiano y de 'bienestar'
6
.
Esta forma, complementaria de anlisis del origen y la difusin de la
seguridad social, debe verse en estrecha asociacin con el progreso de
la economa y la poblacin, y no slo como ente autnomo u orientado
a cumplir alguna funcin general como se ha hecho en el recuento
anterior. Los captulos segundo a quinto de este libro hacen un aporte
inicial en esta direccin que vincula el proceso de la seguridad y los
seguros sociales en Colombia con el del desarrollo econmico apreciado
como demandante de fuerza de trabajo y medios para la acumulacin.
ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN
La seguridad social en Colombia comprende fondos y programas que
proveen prestaciones de salud y pensinales (adems de las asignacio-
nes) bajo un modelo de seguros sociales con algunas proyecciones y
compromisos mis amplios. No hay un "sistema", ya que las 1.040 de
acuerdo con el Informe Estadstico ISS 1990 entidades componentes
no tienen coordinacin o siquiera rgimen bsico comn.
En contraste con algunos pases de Amrica Latina donde entre los
aos cincuenta y sesenta se instituy algn fondo pensional nacional
6. Sobre regmenes de acumulacin y regulacin, vase M. AGLIETTA, Regulacin
y Crisis del Capitalismo, Siglo xxi, 1978, o R. BOYER y J. MISTRAL, Accumulation,
Inflation, Crises, Presses Universitaires de France, 1983.
bastante exclusivo, en Colombia slo se hizo para los asalariados del
sector privado y los trabajadores oficiales sujetos al rgimen laboral
privado, generalmente obreros de ciertas empresas pblicas productivas,
con base en el Instituto Colombiano de Seguros Sociales ISS.
En la propia constitucin inicial de la Caja Previsional para empleados
pblicos nacionales, CAJANAL, se impuso un modelo fragmentado al
ordenar la configuracin de unidades similares en los niveles locales, sin
integrarse en un "sistema". No se ha elaborado legislacin que restrinja
la tendencia fragmentadora resultante ante las dificultades surgidas de
las inequidades en contribuciones y prestaciones o de la ausencia de
reservas para las pensiones en casi todos los casos. Se ha presentado una
proliferacin de entidades, no slo segn niveles geogrficos de admi-
nistracin sino tambin grupos ocupacionales, entidades pblicas des-
centralizadas y empresas oficiales. Las cajas oficiales de previsin social
han llegado a ser ahora del orden de 169 entidades municipales, 25
departamentales, una distrital y nueve nacionales
7
. Estas cajas carecen
de un sistema tcnico adecuado para financiacin de los riesgos; no
tienen estimativos o clculos actuariales sobre los pagos por pensiones
en curso y adquiridas. Sus regmenes financieros no discriminan adecua-
damente entre riesgos econmicos y de salud, y por ello con los recaudos
se pagan los gastos corrientes de funcionamiento y las prestaciones de
salud, por lo que las pensiones acaban dependiendo y cancelndose
mediante transferencias presupustales. Esta proliferacin no ha condu-
cido a una cobertura alta sino que, como se ver luego, es una de las ms
bajas de la regin latinoamericana, 21% de la poblacin
8
. Cada entidad
tiene monopolio sobre el grupo de afiliados que la compone, y por tanto
no hay competencia que estimule la eficiencia ni la ampliacin de la
cobertura.
La Ley 71 de 1988 estableci la acumulacin de las cotizaciones
hechas para pensiones en los diversos fondos que hasta el momento no
exista. Pero no ha ordenado efectivamente la constitucin de las reservas
en el sector pblico ni ha unificado los regmenes.
La nica entidad con un sistema financiero de reservas para pensiones
es el ISS, que tiene debidamente separados los riesgos a su cargo. Es un
instituto con autonoma administrativa y patrimonio independiente, pero
7. LEONARDO CAN, Una visin integral de la seguridad social, 1988. El
documento Social Security Review del Banco Mundial en 1987 detect 195 fondos de
pensiones registrados en el Ministerio de Trabajo.
8. Segn el Informe estadstico 1990, publicado por la Oficina de Planeacin e
Informtica del iss, la cobertura del conjunto de la seguridad social sobre la poblacin
econmicamente activa es de 25%. Ver p. 14 del Informe.
26 ULPIANO AYALA
adscrito al Ministerio de Trabajo y sujeto a sus planes y regulaciones, as
como a las normas del Ministerio de Salud en lo pertinente. Se rige ahora
en principio por lo consignado en el Decreto Ley 1650 de 1977 que le
reserva el monopolio sobre las pensiones obligatorias.
En materia de salud la poblacin colombiana es atendida en principio
por tres subsistemas con un rgimen comn y coordinado: el del servicio
pblico nacional de salud, el de las entidades de seguridad social y el de
medicina privada. El subsistema pblico es legalmente responsable por
un 74% de la poblacin, pero no es efectivamente alcanzado al menos
por un tercio de ese grupo; el de seguridad social atiende a un 16% y la
medicina privada al 10%. Se estima que un 60% no tiene acceso a
servicios de atencin primaria por deficiencia de los tres subsistemas.
Dentro del subsistema de seguridad social, solo el ISS tiene alguna
capacidad hospitalaria de alcance nacional significativo (del orden de
4.313 camas y 37 hospitales, 1990) y subcontrata, adems, una parte
minoritaria de sus servicios con hospitales del sistema pblico o privado.
Las dems entidades del subsistema previsional tienen algunos hospita-
les (CAJANAL, dos) y contratan servicios con el subsistema pblico o
privado y con el ISS.
Se ha venido adelantando en los ltimos aos una poltica de 'integra-
cin funcional' principalmente entre los subsistemas pblico y de segu-
ridad social, por la cual comparten las facilidades de servicios de propie-
dad de uno u otro mediante contratacin y unificacin de reglamentos y
tarifas, para que, al menos en salud, haya una coordinacin tcnica del
'sistema' por parte del Ministerio de Salud.
En Amrica Latina los sistemas estratificados iniciales de seguridad
social experimentaron sustancial integracin y unificacin en los ltimos
veinticinco aos, y los otros, ms recientes, surgieron en tal forma.
Persisten sin embargo fragmentaciones significativas con respecto a la
relacin entre los sistemas pblicos y de seguridad social en salud, y los
fondos y programas para ciertos grupos como los militares y los emplea-
dos pblicos
9
. En contraste con ello, el sistema colombiano es uno de
los ms desintegrados, porque ante la baja cobertura del subsistema para
el sector privado, el peso del sector pblico es muy alto (del orden del
25% de los afiliados y 30% de los protegidos) y es el que permanece
desintegrado. Y tambin porque el sistema de salud es mayoritariamente
pblico, sin recurrir a la seguridad social como medio de extensin ya
9. Ver CARMELO MI:SA.-LAGO, Op. cit., Cap. I.
que sta se ha desarrollado siempre como integral, o sea con cobertura
de todos los riesgos y a alto costo.
La multiplicidad de entes gestores de seguridad social casi siempre es
ineficiente, eleva los costos administrativos, dificulta el registro y el
control, crea problemas de continuidad al asegurado, es fuente de ine-
quidades y restringe la cobertura
10
. Se justifica cuando se combina con
alguna forma de competencia entre entes que prestan servicios y con
coordinacin bajo un rgimen unificado; pero ste es un modelo que slo
se ha dado recientemente en Chile, sobre la base de un sistema previo
que ya tena alta cobertura (2/3).
PRESTACIONES Y COBERTURA
La cobertura legal se refiere a la especificacin normativa sobre
quines tienen derecho a los beneficios, en tanto la cobertura estadstica
muestra quines efectivamente reciben las prestaciones prescritas legal-
mente.
El ISS debe cubrir a todos los asalariados del sector privado as como
a los trabajadores oficiales de empresas pblicas por invalidez, vejez y
muerte, enfermedad comn, maternidad y riesgos profesionales: acci-
dentes de trabajo y enfermedades profesionales. Los empleados doms-
ticos deben ser afiliados y los trabajadores independientes pueden
hacerlo voluntariamente. Los trabajadores familiares sin pago y los
desempleados, no son elegibles, y los pensionados reciben cuidado de
salud. En el sistema 'clsico', todava vigente en la mayor parte del pas,
los nicos dependientes del afiliado que reciben cuidado de salud son
la esposa para maternidad y los hijos menores de un ao, pero bajo el
sistema 'familiar' de medicina tienen proteccin completa de salud el
cnyuge, los hijos hasta ocho aos u otros parientes cuando no hay hijos.
En el sector pblico las prestaciones son comnmente las mismas del
ISS pero hay variaciones notables respecto al servicio prestado a los
dependientes del afiliado: los beneficios son algo inferiores en CAJANAL
pero muy superiores en la Caja de la Superintendencia Bancaria y para
los militares y la polica. Cuando no hay proteccin contra riesgos
profesionales va ISS, los empleadores son usualmente responsables de
los mismos.
10. Ibcl., p. 10.
28 ULPIANO AYALA
El cuadro 3 muestra estimaciones de la cobertura estadstica de los
diversos fondos y programas de seguridad social colombiana hacia 1988.
Como puede haber cobertura mltiple de dependientes, las estimaciones
de beneficiarios pueden ser algo exageradas. La cobertura de poblacin
pas de 7.5% en 1970 a 15% en 1980 y otros 3.6% en los aos ochenta.
El relativo alto crecimiento en los aos setenta se debi a la introduccin
de la medicina familiar del ISS, y en los ltimos dos aos (2.6%) al
aumento de pensionados. El 75% de los afiliados y 65.6% de los
beneficiarios pertenecen al ISS. CAJANAL representa el 6.8% de los
afiliados y las cajas de Fuerzas Armadas otro 5.2%, pero en beneficiarios
las participaciones respectivas son 5.5% y 13.4%. Las cifras obtenidas
en 1990 muestran que respecto de la poblacin total de 32.978.170 la
cobertura de beneficiarios era de 20.88%, frente a una ocupacin de
12.597.661, los afiliados son 27.59%, y entre los asalariados, la propor-
cin llega a 51.7%
n
.
Cuadro 3
COBERTURA SOCIAL EN COLOMBIA 1988
(Miles de personas)
Entidad
ISS
CAJANAL
CAPRECOM
M.O.P.
Caja retiro FM
Caja retiro Polica
Otras (principalmente
dptos. y municipios)
Total
Afiliados
2495
227
24
12
69
105
390
3322
Pensionados
182
62
10
N.D
21
37
N.D
312
Derecho
habientes
1197
37
82
30
253
308
N.D.
1907
Total
poblacin
cubierta
3874
327
116
42
343
450
750
5901
Notas: Poblacin total del pas: 31.68 millones.
Poblacin ocupada: 12.10 millones; 7.15 urbanos y 4.95 rurales.
Orden magnitud afiliados otras cajas: Capresub 850, ferrocarriles 22 mil.
N.D.: No disponible.
Fuentes: Informes ISS, Cajanal, Caprecom, Capresub, clculos de los autores.
11. Ver iss, Anexo Estadstico 1990, p. 14
La relativa alta cobertura de riesgos contrasta, entonces, con la redu-
cida cobertura poblacional que en 1980 estaba entre las relativamente
bajas de la Amrica Latina (puesto decimotercero por debajo de Bolivia,
Paraguay y Per) como se aprecia en el cuadro 4. En trminos de
cobertura de la poblacin econmicamente activa Colombia ocupaba el
duodcimo lugar (por debajo de Guatemala y Per)
12
, mientras en
trminos de ingreso per cpita Colombia ocupaba el noveno lugar. Desde
1980 la posicin colombiana debe haber mejorado por el retroceso de
los sistemas de seguridad social en otros pases de la regin y la mejora
del ingreso en Colombia pero, de todas maneras, el pas no ocupa un
lugar en la regin en materia de cobertura de seguridad social similar al
que presenta en ingreso o en otros servicios sociales, como la educacin.
El cuadro 5 muestra, adems, que la contribucin de la seguridad social a
la atencin de salud de toda la poblacin es tambin una de las ms bajas.
La baja cobertura y el relativo lento ritmo de su crecimiento se deben,
ante todo, a la composicin de la fuerza laboral colombiana (cuadro 6).
La proporcin asalariada de la poblacin activa es de las ms bajas de la
regin (54%) y la de independientes (34%) y ayudantes sin remuneracin
(7.6%) de las ms altas. La proporcin informal dentro del empleo
urbano ha aumentado del 54% al 57% entre 1984 y 1988. El empleo
pblico y asalariado en actividad comercial rural es slo un 35% del
empleo rural. Slo la mitad del empleo asalariado est a su vez afiliada
a la seguridad social, lo que indica, adems, alta evasin. El ISS afilia al
43.7% de los asalariados privados. Los independientes afiliados a la
seguridad social no pasan de veinte mil.
La cobertura es muy variable segn ramas de actividad econmica:
en los servicios pblicos es casi completa (99%) y es relativamente alta
tambin en la manufactura (47%), pero mediocre en servicios (22%),
transporte (28%), comercio (27%) y construccin (25%) y muy baja en
la actividad agropecuaria (6%) y la actividad extractiva (6%). Estas
diferencias sectoriales son mayores que las encontradas en otras partes
de Amrica Latina y, en parte, obedecen a la composicin de los sectores
entre actividades formales e informales, pero tambin a irregularidades
y deficiencias del patrn de expansin geogrfica de la seguridad y de la
alta evasin cuando hay subcontratacin o formas de pago a destajo y
similares
13
. La cobertura tambin difiere notablemente segn secciones
del pas: se concentra en alto grado en Cundinamarca, Valle, Antioquia
y Atlntico, que en 1988 tenan el 69.37% de los afiliados al ISS y tasas
12. CARMELO MESA-LAGO, Op. cit., cuadro 2.
13. CARMELO MESA-LAGO y W. DE GEYNDT, Op. cit., p. 12.
30 ULPIANO AYALA
Cuadro 4
COBERTURA DE POBLACIN Y POBLACIN
ECONMICAMENTE ACTIVA EN AMERICA LATINA 1980
Pas
Ingreso bajo
Hait
Ingreso medio
Bolivia
Honduras
Nicaragua
Rep. Dominicana
El Salvador
Paraguay
Per
Ecuador
Guatemala
Costa Rica
Colombia
Ingreso medio-alto
Brasil
Uruguay
Mxico
Panam
Argentina
Venezuela
Poblacin cubierta en
programas de
enfermedad general y
maternidad de la
seguridad social %
1
25
7
9
8
6
18
17
8
14
78
12
96
69
53
50
79
45
Poblacin
econmicamente activa
en programas
personales %
2
18
13
19
14
12
14
37
23
33
68
22
96
81
42
46
69
50
FUENTE: C. Mesa-Lago (1986), "Comparative Study of the development of Social Security in
Latin America ", en International Social Security Review, 39, pp. 127-152. Tablas 1 y 3.
Cuadro 5
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE COBERTURA
DE ATENCIN A LA SALUD DE LA POBLACIN
TOTAL POR SECTOR PROTECTOR 1988
Pas
Argentina
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
Mxico
Panam
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Ministerio de
Salud y sistema
pblico
23
74
14
100
85
84
30
42
55
64
43
Seguridad social
74
87
16
81
0
a 90
10
60
58
17
6
44
Privado
3
13
10
5
0
10 a 15
6
10
7
28
30
13
FUENTE: C. Mesa-Lago, "Financiamiento de la atencin de la salud en Amrica Latina y el
Caribe, con focalizacin en el Seguro Social", Banco Mundial, Estudios de Seminarios del Instituto
de Desarrollo Econmico, 1989, p. 14.
de cobertura de PEA entre 17% y 23%, mientras las de los otros departa-
mentos estn bajo 10%
14
.
Al revisar la evolucin de la afiliacin y la cobertura, particularmente
las del ISS, se aprecia
15
: a) las tasas de crecimiento de la afiliacin al ISS
son muy variables pero en promedio cercanas a las de la poblacin activa,
excepto por perodos que coinciden con la iniciacin y con la oferta de
nuevos servicios, b) sin embargo, se observa una nueva aceleracin de
la afiliacin al ISS desde 1987, c) la tasa de crecimiento de los pensiona-
dos ha sido muy irregular pero siempre superior a la de afiliacin y viene
14. Ibd., p. 13.
15. Esta informacin es tomada de los anexos estadsticos publicados por el Instituto
de Seguros Sociales.
32 ULPIANO AYALA
Cuadro 6
COMPOSICIN DEL EMPLEO 1988
A.
A.l
A.1.1.
A. 1.2.
A.2.
A.2.1.
A.2.2.
A.3.
A.3.1
A.3.2
B.
B.l.
B. l. l.
B.1.2.
B.2.
B.2.1.
B.2.2.
B.3.
B.3.1.
B.3.2.
Empleo urbano
Empleo asalariado
Pblico
Privado
Microempresas
Peq., med., y gran.
Empleo independiente
Cuenta propia
Prof. y tcnico
Informal
Patronos
Microempresas
Peq., med., gran.
Otros empleos
Domsticos
Ayudantes familiares
Empleo rural
Empleo asalariado
Agricultura comercial
No agropecuario
Empleo independiente
Cuenta propia
Agrup. campesina
No agropecuario
Patronos
Agricul. comercial
No agropecuario
Otros empleos
Trabajador familiar
Agropec. campesina
No agropecuario
Empleados domstic.
7.15
4.36
0.80
3.56
1.79
1.77
2.32
1.89
0.11
1.78
0.43
0.40
0.03
0.46
0.27
0.19
4.95
2.20
1.56
0.64
1.89
1.63
0.87
0.76
0.26
0.21
0.05
0.86
0.73
0.60
0.13
0.13
59.1
36.0
6.60
29.4
14.8
14.6
19.2
15.6
0.9
14.7
3.6
3.3
0.3
3.8
2.2
1.6
40.9
18.2
12.9
5.9
15.6
13.5
7.2
6.3
2.1
1.7
0.4
7.1
6.0
5.0
1.0
1.1
100
61.0
11.1
48.8
25.0
24.8
32.4
26.4
1.5
24.9
6.0
5.6
0.4
6.4
3.8
2.6
100
44.4
31.5
12.9
32.9
17.6
17.6
15.3
5.3
4.2
1.1
17.4
14.7
12.1
2.6
2.7
100
18.3
81.9 100
41.1 50.3
40.6 49.7
100
81.5
4.7
76.8
18.5
17.2
1.3
100
58.7
41.3
100
70.9
29.1
100
86.2
46.0
40.2
13.8
11.1
2.7
100
84.9
69.8
15.1
15.1
NOTA: Poblacin total de 31.68 millones; urbana 18.18 y rural 13.5, incluyendo la de cabeceras
municipales en municipios 'rurales' en los cuales la mayora vive fuera de las cabeceras o vive
de actividad agropecuaria. Empleo total: 12.1 millones.
FUENTE: Clculos de los autores con base en DAE, Encuesta Nacional de Hogares, junio y
noviembre de 1988.
experimentando una aceleracin an ms pronunciada desde 1985, d) la
afiliacin en la modalidad clsica y, sobre todo, los derechohabientes en la
modalidad clsica han perdido participacin frente a los de la modalidad
familiar (de salud), e) en la actualidad ya la mayora de derechohabientes
(56.6%) lo es por acceso al sistema familiar a pesar de que slo el 18% de
los asegurados cotiza en la forma correspondiente, f) la mayor extensin
de la cobertura se ha dado por desarrollo del sistema familiar y no tanto por
incremento de la afiliacin ni de la expansin geogrfica. Estos desarrollos
apuntan hacia un aumento de la relacin de beneficiarios a cotizantes; tanto
por envejecimiento que eleva el componente de pensionados, como por
aumento de prestaciones, que aumenta el de derechohabientes. Hechos que
afectarn las finanzas del instituto y su equilibrio financiero.
En esa revisin se encuentra, adems, que para el ISS la cobertura
respecto al universo potencial ha evolucionado: a) en la relacin afilia-
dos/PEA de 15 a 20% desde los aos setenta hasta 1980-81, aos en que
esa razn es de 23.7%; a partir de este momento declina y se recupera
en 1989 y en 1990 alcanza el 26. 1% (cuadro 6A); b) la relacin
Cuadro 6A
EVOLUCIN DE LA COBERTURA ISS
Aos
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1986
1987
1988
1989
1990
Afiliados/
Pobl. total
0,055
0,056
0,057
0,064
0,067
0,070
0,071
0,072
0,072
0,072
0,070
0,070
0,067
0,071
0,069
0,078
0,079
Afiliados/
P.E.A.
0,179
0,183
0,187
0,210
0,221
0,231
0,234
0,237
0,237
0,236
0,230
0,229
0,222
0,234
0,228
0,256
0,261
Afiliados/
asalar.
0,343
0,350
0,357
0,402
0,423
0,443
0,448
0,452
0,453
0,451
0,440
0,438
0,424
0,448
0,436
0,489
0,498
FUENTE: Clculos de los autores con base en ISS. Anexos Estadsticos.
34 ULPIANO AYALA
protegidos a poblacin ha crecido desde 1965 del 6% al 12.8% actual,
pero muy lentamente en los aos ochenta; c) lo que ms se incrementa
es la proporcin de pensionados mayores de 60 aos, que ascendi de
0.5% en 1970 a 4.34% en 1980 y 9.54% en 1988. Todo lo cual muestra
que la mejora de afiliacin apenas supera el crecimiento actual de la
poblacin activa; y que de nuevo los avances de cobertura se realizan
ms por elevacin de prestaciones y aumento de pensionados que por
afiliacin.
Otra caracterstica interesante de la evolucin de la afiliacin al ISS
es el aumento notable de participacin de los afiliados de las empresas
de menor tamao. La participacin de afiliados empleados en estable-
cimientos de entre 1 y 49 personas era 47.3% en 1970, 45% en 1975,
48.8% en 1983, y de 50.9% en 1990. Los de las unidades con ms de
500 personas han disminuido de 18.8% en 1975 a 15.8% en 1983 y
14.3% en 1990 (ver cuadro 6B). En cuanto al nmero de empresas
afiliadas se aprecia que la participacin de las empresas de entre 1 y
49 empleados ha permanecido ms o menos estable alrededor de
95.7% producindose un cambio hacia el aumento de participacin de
aquellas entre uno y cuatro empleados (ver cuadro 6C). Lo anterior
corresponde en parte al patrn de crecimiento reciente de la actividad
econmica colombiana, pero parece deberse, adems, a que la exten-
sin de cobertura ya se da, cada vez ms, en las empresas medianas y
pequeas. Ntese que estas ltimas tienen adems una alta cartera
morosa.
Como consecuencia de la desactualizacin de las tablas de cotizacio-
nes se aprecia que las cotizaciones con base en sueldos de hasta un salario
mnimo han aumentado su participacin de 23.3% en 1970 a 24.6% en
1974, 47.5% en 1984, 57.1% en 1988 y 61% en 1990
16
. Por envejeci-
miento de esas mismas tablas pero, sobre todo por evasin se observa
que la distribucin de los salarios bsicos es mucho ms sesgada hacia
abajo y en torno del mnimo que la de los trabajadores asalariados del
sector moderno de la economa. En 1990 un 61% de los afiliados estaba
en el salario mnimo, 19.66% entre uno y dos salarios mnimos, 17.69%
de dos a cinco salarios mnimos y slo 7.47% por sobre ese nivel,
mientras los asalariados de las empresas formales reciban remuneracio-
nes hasta el salario mnimo slo en el 28% de los casos, entre uno y dos
salarios mnimos en el 46%.
16. La informacin aqu presentada se deriva de los informes estadslicos publicados
por el iss.
Cuadro 6B
TRABAJADORES AFILIADOS AL ISS, SEGN TAMAO
DE EMPRESA
Aos
1970*
1975
1983
1990
1-4
117064
131784
208696
350158
5-19
177794
260816
401870
566609
20-49
150323
205117
289794
403753
50-99
111457
152787
212918
286860
100-199
141347
158682
211506
285435
2 0 0 -49 9
84147
170228
221050
331910
500 y
ms
158311
150609
291316
369958
FUENTE: ISS, Informes Estadsticos.
* En 1970 los rangos eran: 1-5, 6-20, 21-50, 51-100, 101-250, 251-500, 501 y ms.
Cuadro 6C
NUMERO DE EMPRESAS AFILIADAS AL ISS,
SEGN TAMAO
Aos
1970*
1975
1983
1990
1-4
55478
70066
107081
211409
5-19
17285
28617
43081
62635
20-49
4693
6869
9677
13520
50-99
1591
2234
3099
4195
100-19 9
925
1152
1524
2072
2 0 0 -49 9
243
579
742
1099
500 y
ms
155
236
291
382
Total
80370
109753
165495
295312
FUENTE: iss, Informes estadsticos.
* En 1970 los rangos eran: 1-5, 6-20, 21-50, 51-100, 101-250, 251-500, 501 y ms.
36 ULPIANO AYALA
El Estudio Nacional de Salud de 1980 permiti indagar las relaciones
entre la cobertura de la seguridad social (general) y otras variables
socioeconmicas, y en tal forma sealar que la cobertura est relacionada
positivamente con el tamao de la ciudad, que los hogares ms pobres
no tienen afiliados, en tanto los ms pudientes tienen hasta cuatro
afiliados por hogar, el analfabetismo de los excluidos es tres veces mayor
que el de los beneficiarios, y que la cobertura est muy asociada con la
propiedad de vivienda y el acceso a servicios sanitarios. El afiliado tpico
es hombre, en su edad productiva, con relativo alto ingreso, asalariado
de la capa ms desarrollada del sector moderno, residente en las mayores
ciudades y tiene acceso a los otros servicios pblicos y sociales; mientras
el no asegurado es ms probablemente infante o mujer u hombre de bajo
ingreso, independiente, empleado domstico o ayudante familiar sin
remuneracin, o asalariado en agricultura, construccin, minera, comer-
cio o servicios personales y que reside en los departamentos y ciudades
menos desarrollados o en el rea rural, y tambin carece de otros
servicios sociales, educacin y vivienda propia. Todo lo cual significa
que la actual cobertura excluye a los pobres
17
.
La cobertura restringida por evasin significativa de la obligacin de
afiliacin de los asalariados tiende a producir efectos negativos sobre el
ISS. En primer lugar, se presenta "seleccin adversa" cuando la discre-
cionalidad de la afiliacin conduce a sesgos sistemticos de afiliacin en
contra del seguro y, en segundo trmino, hay un problema de "riesgo
moral" cuando se inducen afiliaciones para aprovechar beneficios espe-
cficos. En el caso del ISS se ha detectado que hay numerosas afiliaciones
hechas slo para acceder a costosas prestaciones de salud en casos de
grave enfermedad, o aun de maternidad. Por otra parte, tambin se
aprecia que se producen reafiliaciones de independientes o empleados
pblicos que alguna vez anterior cotizaron al ISS en bsqueda de
completar requisitos pensinales logrables con especial facilidad. Como
ninguna pensin puede ser inferior al salario mnimo y se poda obtener
con la edad requerida y slo quinientas semanas, se est induciendo a
que los que ganan ese salario (o un poco ms) obtengan la pensin con
slo diez aos de cotizacin, en lugar de los veinte ordinarios. La
subdeclaracin de ingresos para cotizaciones es inducida porque de su
nivel no dependen las prestaciones mdicas, y porque la base salarial
para el clculo de pensiones slo toma en cuenta los dos ltimos aos.
17. Ver M.C. OCAMPO DE HERRN et al., Seguridad social en Colombia, volumen
del Estudio Nacional de Salud, MINSALUD, INS, ISS, 1986; as como CARMELO MESA-
LAGO y W. DE GEYNDT, Op. C., p. 13
En contraste con la baja cobertura, las prestaciones colombianas se
distinguen entre las ms generosas de Amrica Latina, especialmente en
el sector pblico y en lo que se refiere a las pensiones
18
. El cuadro 7 es
ilustrativo de las diferencias existentes entre diversos fondos y progra-
mas en lo atinente a las prestaciones. En la mayora de los casos se cubren
riesgos de vejez, invalidez y muerte, pero en no pocos casos del sector
pblico la pensin se obtiene por antigedad, lo que hoy da es una rareza
en sistemas previsionales. La edad mnima para pensin de vejez en el
ISS es de 60 aos para los hombres y 55 para las mujeres, lo cual coloca
a Colombia entre los cinco pases latinoamericanos con menores edades
de retiro y aos de cotizacin para obtener pensiones
19
. En CAJANAL
podr haber retiro desde los 55 y 50 aos, segn sexo. Las edades
mnimas bajas y la antigedad como criterio bsico para pensionados no
son slo privilegio de los ocupados en profesiones riesgosas sino tambin
de msicos, notarios, periodistas y jueces. Los seguros de vida acompa-
antes a las pensiones tambin muestran gran variacin en trminos de
minoras pagadas a los sobrevivientes.
El 90% de las pensiones jubilatorias otorgadas por el ISS est al nivel
del salario mnimo, pero puede haber pensiones hasta por 15 veces esa
cifra. El nivel promedio (1989) es de 1.29 salarios mnimos. La pensin
promedia en CAJANAL es 66% superior a la del ISS, la de CAPRECOM
(comunicaciones) 150% y CAPRESUB 350%, sin que los salarios medios
en esos sectores sean tanto mayores que los de los afiliados al ISS
20
. En
esta institucin la jubilacin es igual a un monto bsico de 45% del salario
mensual de base ms un incremento de 3% de ese salario por cada 50
semanas de cotizacin que el asegurado acredite por sobre las 500
iniciales. El salario base es igual a 4.33 (semana/mes) por la centsima
parte de la suma de salarios semanales sobre los cuales cotiz en las
ltimas 100 semanas (aproximadamente dos aos). La jubilacin no
puede exceder el 90% del salario base ni ser inferior al salario mnimo.
La pensin se incrementa de acuerdo con el nmero de hijos menores de
16 aos y por existencia de cnyuge hasta un tope de 42% sobre la
pensin mnima. Las pensiones estn indizadas ahora de acuerdo con el
salario mnimo, pero por un buen tiempo fueron ajustadas insuficiente-
mente, lo que tambin contribuy a reducirlas a niveles de salarios
mnimos. Los salarios mnimos han crecido desde mediados de los aos
setenta por sobre los promedios, y esto ha contribuido a que las pensiones
18. CARMELO MESA-LAGO y W. DEGEYNDT, Op. cit., p. 14.
19. Ibd., p. 14.
20. Ibd., tabla 21, p. 62
38 ULPIANO AYALA
Cuadro 7
RGIMEN DE PRESTACIONES 1986
PENSIONES DE VEJEZ
Fondo/Grupo
Edad
Hombres
50
55
60
55
Mujeres
45
50
55
50
Antigedad
20
20
10
16
Ferrocarriles
Cajanal y empleados iss
Afiliados iss
Notaras y registro
PENSIONES ANTIGEDAD
Fondo/Grupo
Jueces corte suprema, Procurador
Militares, puertos, ferrocarriles
Notaras y registro, Caprecom,
Militares y polica
Imprenta Nal., Aerocivil,
Periodistas
Aos servicio indep. edad
10
15 (Hasta
20
25
30
Salario base
Mximo llimo ao
Mximo ltimos 6 meses
Salario acta]
Ultimo salario
Promedio ltimos 3 meses
Promedio ltimo ao
Promedio ltimos 2 aos
i 20 en puertos)
%
100
100
Hasta 95
80-100
100
75
75
CALCULO DE PENSIONES
Fondo/Grupo
Sector judicial
Contralora
Militares
Ferrocarriles, Caprecom
Empleados iss
CA ANAL
iss Afiliados
DEPENDIENTES CON DERECHO
A SALUD
Fondo/Grupo
Militares, Capresub, Polica
iss Medicina Familiar
iss
CAJANAL
Cnyuge Hijos edad Parientes
H.M
H.M
Mujer
Mujer
Menos 21
Menos 18
Menos 1
Menos 6 meses
S
S (S mayores 60 y
no hay hijos)
No
No
% DE SALARIO PAGADO
POR INCAPACIDAD
Fondo/Grupo
Militares, polica, ferrocarriles,
Capresub, icr
Puertos
ES y la mayora fondos
100%
100% primero 8 das, luego 75 y 66
66% primeras 15 semanas y 50% las
otras 15.
SEGURO DE VIDA
Fondo/Grupo
Empr. Minas
ICT
Puertos
CA ANAL
iss
Vieses de salario por
muerte natural
24
48
21
12
12
Muerte por riesgo
ocupacional
60
48
40
24
12
FUENTE: C. Mesa-Lago, W. de Geyndt, Colombia: Social Security Review, 1987, p. 57.
tambin hayan mejorado en trminos reales a cerca del 3% anual en los
tres ltimos lustros
21
.
En CAJANAL el empleado de la administracin pblica nacional o de
algunas dependencias descentralizadas accede a una pensin vitalicia del
75% del salario promedio del ltimo ao cuando tiene 20 aos (continuos
o no) de servicios y 55 o ms aos. Puede continuar hasta los 60 aos (o
55 si es mujer) que es la edad de retiro, con excepciones para magistra-
dos, docentes, militares, y otros. La pensin se reajusta segn el salario
mnimo y tiene un tope de 15 salarios mnimos. Slo un 20% de las
pensiones est en ese nivel mnimo. En caso de fallecimiento la pensin
se extiende al cnyuge y/o hijos sobrevivientes o a los padres y/o
hermanos que dependan del titular.
El seguro por accidente de trabajo y enfermedad profesional -ATEP- es
prestado por el ISS y cubre a todo trabajador asalariado. La cotizacin est
a cargo del patrn y depende del riesgo del tipo de empresa. Cuando hay
incapacidad permanente se recibe una pensin vitalicia equivalente a entre
60 y 85% del salario base. Si la incapacidad es parcial se indemniza segn
la gravedad del hecho y se brinda la asistencia mdica correspondiente.
Las prestaciones de salud general y maternidad son relativamente ms
restringidas que las personales. Lo ordinario es que tenga proteccin
completa y permanente slo el afiliado, maternidad para su esposa y
cuidado hasta el ao (o seis meses CAJANAL) para el recin nacido. Pero
el ISS tiene un programa de salud familiar que cubre en el ao de 1990
al 17% de sus afiliados en el cual la proteccin mdica es completa para
el afiliado, esposa e hijos hasta 18 aos, y otros parientes cuando no hay
hijos. En ciertos programas pblicos para grupos especiales como los de
comunicacin, superbancaria y fuerzas armadas los beneficios mdicos
tambin son ms completos que en el ISS y CAJANAL. La mayor desi-
gualdad tiene lugar, sin embargo, frente a quienes acuden al sistema
nacional de salud pblica: mientras que este sistema atenda en 1985 al
50% y efectuaba slo un 41% del gasto, la seguridad social atendiendo
al 16% gastaba el 54%
22
.
Dentro del ISS, el gasto en los programas de salud general y materni-
dad representa un 54% (1985) mientras el de pensiones es el 41% y
riesgos ocupacionales un 5%, composicin que viene cambiando sensi-
blemente ante el aumento de las jubilaciones, cuya participacin era de
27% en 1980
23
. Los servicios de salud prestados por seguridad social
21. Ibd., tabla 18, p. 59.
22. CARMELO MESA-LAO, Financiamiento de la atencin..., Op. cit., p. 33.
23. CARMELO MESA-LAGO y W. DE GEYNDT, Op. cit., tabla 17, p.58
40 ULPIANO AYALA
son principalmente curativos, basados en atencin hospitalaria, intensi-
vos en tecnologa y atendidos por mdicos. La poblacin beneficiara de
este sistema carece de adecuada proteccin bsica y, sobre todo, preven-
tiva. Sin embargo, la utilizacin no es muy alta: el ISS registra una
tendencia decreciente en la visita anual al mdico por persona, en 1970
el ndice reporta 4.3 visitas anuales por persona, en 1980 pasa a 3.17, y
en 1990 desciende a 2.S9
24
; frente a un promedio de cinco en los pases
en desarrollo, incluyendo maternidad que es la prestacin ms recurri-
da
25
. El ISS tiene un par de camas por cada 1.000 asegurados, cifra que
tambin es relativamente baja, as como una utilizacin de capacidad del
70%, moderada, subutilizacin por estndares internacionales. Donde
hay algn exceso es en el promedio de empleados por cama, que es de
cinco.
La subutilizacin moderada de hospitales y recursos mdicos es, sin
embargo, promedio de una situacin en la cual hay muy alta utilizacin
en el nivel terciario y es muy baja en los hospitales primarios y algo
superior en los secundarios. Los hospitales locales no estn bien dotados,
sus servicios son de baja calidad, y buena parte de la atencin primaria
y las urgencias se dirigen ms bien hacia los de nivel superior
26
. En los
aos recientes el ISS ha adelantado una poltica de constituir y dotar
centros bsicos que tienden a racionalizar el conjunto proveyendo me-
jores servicios, en la base y reduciendo costos en la cima. Pero la atencin
primara es an muy poco preventiva.
En principio, las prestaciones mdicas se reparten entre la atencin de
enfermedad general y maternidad al titular o su esposa o recin nacido
por parte de los fondos previsionales, y la cobertura para hijos y dems
familiares, a cargo de las cajas de subsidios familiares que tambin
distribuyan las asignaciones familiares, cuando no hay la 'medicina
familiar' a cargo del ISS y otros del sistema de seguridad previsional. Este
sistema da lugar, sin embargo, a una gran duplicidad de servicios, que
adems se eleva en algunos casos en los cuales hay seguros mdicos
privados adicionales que suplen las debilidades o complementan las
prestaciones de la seguridad social. El Sistema Nacional de Salud coor-
dinado por el ministerio respectivo debera en principio racionalizarlos,
pero en la prctica no tiene suficiente injerencia sobre los subsistemas
de seguridad social y privado.
24. Ver iss Informe estadstico 1990, p. 20
25. CARMELO MESA-LAGO y W. DE GEYNDT, Op. cit., p. 18.
26. Ibd., p. 18.
FINANZAS Y ADMINISTRACIN
El significado y el impacto econmico de la seguridad social dependen
crticamente de la manera como se la financia, de la distribucin de los
ingresos entre prestaciones, y de la eficiencia en la produccin de los servicios.
El tamao de la seguridad social en la economa se refleja en la partici-
pacin de sus ingresos y egresos en el PIB, la cual se ilustra en el cuadro 8
para una muestra de pases en desarrollo y algunos bien avanzados, junto
con la de otros programas especiales para empleados pblicos que en
ocasiones no hacen parte de los seguros sociales as como la de programas
mdicos pblicos y de asistencia que complementan los de seguridad
social
27
.
En algunos pases estos programas son ms importantes que los
denominados estrechamente como de seguridad social, pero hacen
parte de sus propsitos y alcance generales. Hay pases como Chile,
Israel, Yugoslavia y Portugal en los cuales la participacin de la
seguridad social en el PIB es casi tan alta como en los pases ms
avanzados. La variacin en las participaciones entre pases en desa-
rrollo es muy grande, y hay pases con muy poco alcance de la
seguridad social a pesar de algn nivel de desarrollo apreciable tales
como India, Pakistn, Indonesia y Tailandia. Amrica Latina tiene en
promedio, pero con variaciones significativas, un relativo mayor
alcance de la seguridad social que otras partes del mundo en desarro-
llo. En general, cuanto ms ricos los pases, distribuyen mayor parte
de su producto a travs de la seguridad social, pero esta relacin tiene
muchas excepciones. La muestra global slo contiene muy pocos
casos de pases en desarrollo con sistemas deficitarios, caso que es
tambin ms frecuente en Amrica Latina
28
.
27. Las comparaciones que siguen sobre una muestra de pases en desarrollo se
harn ron base en D. PUFFERT, Op. cit., Cap. 2 y tablas 5 a 8, y para Amrica Latina en
CARMELO MESA-LAGO, El desarrollo de la seguridad..., Op. cit., especialmente las
tablas 4 a 6
28. De acuerdo con el estudio actuarial realizado por CARLOS ALBERTO NARANJO,
JORGE ENRIQUE URIBE, JESS LJZARDO BARRIOS y ARISTBULO VALDERRAMA, investi-
gadores de JLB Actuarios para el Instituto de Seguros Sociales, se calcul que el total de
ingresos para el sistema IVM (ingresos por cotizacin + ingresos financieros) apenas se
acerca al 1% del PiB en 1989 y el esfuerzo anual del ahorro que constituyen las
cotizaciones no pasa del 0.6%. Al tomar como criterio el saldo acumulado de las reservas
a fin de ao la cifra es superior al 2% del PIB. Ver volumen vil del Estudio actuarial de
los seguros IVM y ATEP a cargo del Instituto de Seguros Sociales, noviembre de 1990,
pp. 15 a 17
Cuadro 8
FLUJOS FINANCIEROS DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL Y COMPLEMENTARIOS
COMO % DEL PIB (1983)
pnc
IdlS
Jamaica
Per
Colombia
Chile
Brasil
Mxico
Kenya
Costa Marfil
Turqua
Portugal
Yugoslavia
Israel
India
Pakistn
Sri Lanka
Indonesia
Filipinas
Tailandia
Malasia
Japn
Suecia
Estados Unidos
SISTEMA SEGURIDAD SOCIAL
Ingresos %
PIB
2.22
2.15
2.03
16.73
5.52
2.03
0.77
1.17
3.38
7.86
11.33
10.42
1.33
0.10
2.0
0.08
1.0
0.04
5.32
10.97
19.88
8.97
Gastos
% PIB
0.54
2.04
1.52
13.01
5.07
1.52
0.05
0.51
2.23
7.44
10.33
7.92
0.48
0.03
0.32
0.01
0.31
0.01
0.77
7.44
16.93
8.34
Excedente
% PIB
1.46
-0.14
0.28
2.44
0.06
-0.08
0.70
0.51
1.02
-0.09
0.60
1.15
0.82
0.06
1.66
0.05
0.67
0.02
4.49
2.51
2.51
0.35
Excedente
ingresos
65.9
-6.7
13.9
14.6
1.1
-3.9
90.8
43.9
30.3
-1.1
0.5
11.1
61.3
60.3
83.0
71.8
66.4
63.7
84.4
22.9
12.6
3.9
SISTEM.
Ingresos
PIB
0.70
0
0.52
0
0.15
1.04
0
0
1.47
1.74
0
0.80
1.44
0.37
0.47
0
0.75
0.16
0
211
2.37
3.27
PARA EMPLEA.
0
Gastos % PIR
0.59
0
0.47
0
0.15
0.65
0
0
141
1.78
0
0.80
0.92
0.37
1.81
0
0.40
0.16
0
1.58
2.37
1.71
PBLICOS
Excedente
% PIB
0.11
0
0.04
0
0
0.40
0
0
0.05
-0.04
0
0
0.52
0
-1.34
0
0.35
0
0
0.53
0
1.55
OTROS
Mdico
pblico
0.62
0
0
0
0
0
0
0
0.31
3.38
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.25
7.77
1.12
PROGRAMAS
Asistencia
pblica
0.24
0
0
0
0
0
0
0
0.01
0.40
0
0.72
0.04
0.21
0.06
0
0
0
0.04
1.25
5.46
2.66
o
~i
FUENTE: D.J. Puffert, "Social Security Finance in Devdoping Countnes", Banco Mundial, 1988.
En el cuadro 9 se ilustran las variaciones en las tasas de contribucin
de asegurados y empleadores y en las fuentes de ingreso para la seguridad
social en la misma muestra de pases en desarrollo, hacia 1983. En cerca
de la mitad de los casos del cuadro 9 las contribuciones totales de
patronos y trabajadores estn entre 10 y 20% de los sueldos, y en casi
todos los otros casos especialmente los latinoamericanos entre 20
y 30%. Pero tambin hay tasas totales muy altas, sobre el 30%, como
las de Argentina y Portugal. Los pases con las menores tasas, como
Corea y Tailandia, no tienen pensiones. Con muy pocas excepciones
(Chile) los empleadores pagan ms que los trabajadores, en parte porque
las contribuciones para riesgos profesionales y asignaciones familiares
casi siempre corren a cargo de las empresas. En contraste con los pases
ms desarrollados la contribucin estatal mediante subsidios e impuestos
no es muy alta en los que estn en proceso de desarrollo, pero en stos
los rendimientos de las reservas son la otra fuente significativa de
ingresos.
Los programas de seguridad social de los pases en desarrollo son a
menudo "jvenes", tanto en el tiempo transcurrido desde su iniciacin como
en la conformacin de la poblacin y la relacin de afiliados a pensionados.
Ello implica que producen supervit de los programas pensinales. Pero
tambin hay pases en desarrollo con programas bastante "maduros" en los
cuales son muy altas las razones de pensionados a afiliados, mayor la edad
media y esperanza de vida, y en los cuales hay frecuentes dficit de los
programas pensinales; esto ocurre con algunos pases latinoamericanos
pioneros de la seguridad social en el mundo en desarrollo.
Los programas pensinales son usualmente los que tienen mayor
participacin en la distribucin de los beneficios de la seguridad social
(cuadro 10). Pero Colombia, junto con Per, Mxico, Portugal tienen
participacin principal de las prestaciones para atender la enfermedad
general. Este rubro es relativamente ms alto en Amrica Latina y
Europa que en los pases en desarrollo.
En nuestra regin el financiamiento se hace principalmente a travs de
la cotizacin sobre el salario de los asegurados, con porcentajes a pagar
por el afiliado y su empleador, y a veces el Estado como aportador
tripartito adems de empleador. El Estado a menudo tambin contribuye
al financiamiento mediante impuestos especficos y cubriendo dficit.
Cuando se cubre a los trabajadores independientes stos suelen
pagar una tasa igual a la suma de las contribuciones de los asalariados
y sus patronos. La otra fuente significativa de financiacin es, por supuesto,
el rendimiento de las inversiones de las reservas cuando las hay. En la
mayora de los casos latinoamericanos, lo ms comn es una pequea
Cuadro 9
FUENTES DE INGRESO PARA LA SEGURIDAD SOCIAL 1983
rafe
Jamaica
Per
Colombia
Chile
Brasil
Mxico
Argentina
Kenya
Costa Marfil
Turqua
Portugal
Israel
India
Pakistn
Sri Lanka
Indonesia
Filipinas
Tailandia
Malasia
Corea
Japn
Suecia
Estados Unidos
TASAS ESTABLECIDAS
Asegurado
2.5
3.0
5.5
24.6 a 26.5
8.5 a 10
3.75
14.0
5.0
1.5
14.0
11.5
3.6
8.7 a 10.5
0
8.0
3.0
2.85 a 4.55
0
9.5
1.5 a 4
10.05
0
7.05
Empleador
2.5
7.0 a 18.2
18.0 a 24.0
2 a 4.6
4.7 a 6.8
11.3
24.0
5.0
9.3 a 12.3
20.5
25.0
8.2
11.6 a 13.4
12.0
13 a 19.5
7
7.75 a 9.45
0.2 a 4.5
12.75
3.24
10.9 a 23.3
30.45
12.0
Cotizacin
asegurados
24.3
8
23.7
31.1
15.6
19.7
. . .
25.3
25.3
36.9
28.1
23.2
29.7
0
28.7
16.5
20.0
0
62.8
. . .
31.8
1.8
34.9
DISTRIBUCIN DE LAS FUENTES DE INGRESO
Cotizacin
patronal
29.7
3.5
55.8
2.1
74.0
61.3
. . .
25.3
25.3
36.9
64.1
38.2
33.7
72.3
29.9
48.4
31.4
64.0
2.2
...
28.8
64.9
45.1
Otros impuestos
(Estado)
7.4
0
0
48.9
8.2
12.3
. . .
49.3
0
5.1
7.8
27.2
1.1
0.1
0
0
0
3.7
0
21.6
16.7
17.6
Rendimiento
inversiones
38.5
10.2
9.0
15.9
0
5.2
. . .
...
0
20.4
17.6
0
10.6
32.7
26.9
41.4
0
48.1
32.3
34.4
16.7
2.3
Otros
0.1
1.2
11.4
2.0
2.2
0.8
.
0
0
0.5
0
0.7
2.8
0.5
0
35.1
0.5
0
0.6
0
0.1
FUENTE: D.J. Puffert, "Social Security Finance in Developing Countnes", Banco Mundial, 1988
Cuadro 10
DISTRIBUCIN DE BENEFICIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL POR TIPOS 1983
(% DE LAS PRESTACIONES)
Pas
Jamaica
Per
Colombia
Chile
Brasil
Mxico
Kenya
Costa de Marfil
Turqua
Portugal
Israel
India
Pakistn
SriLanka
Indonesia
Filipinas
Tailandia
Malasia
Suecia
IVM
94.3
34.1
28.8
65.9
62.1
22.5
99
32.9
61.9
67.9
39.8
75.1
*
100
38.5
73.7
0
95.9
61.3
BGM
0.1
58.8
62.9
14.9
11.6
63.8
0
0
19.0
9.6
3.3
8.5
100
0
0
*
0
0
23.3
Riesgo
profesional
5.6
7.1
8.3
2.5
0.6
10.1
0
24.1
3.2
0
2.7
3.9
*
0
61.5
4.2
100
4.1
1.4
Otro cuidado
mdico
0
0
0
0
21.9
1.8
1.0
0
0
0
32.8
11.0
0
0
0
22.1
0
0
0
Desempleo
0
0
0
3.5
0
0
0
0
0
3.3
1.1
0
0
0
0
0
0
0
5.1
Asignacin
familar
0
0
0
9.7
3.3
0.4
0
43.0
0
10
19.1
0
0
0
0
0
0
0
8.8
Otros
0
0
0
3.6
0.4
1.4
0
0
15.9
9.1
1.1
1.5
0
0
0
0
0
0
0
Total
Atencin
mdica
0
65.5
58.9
12.7
21.9
36.7
1.0
0
17.0
0
34.2
11.0
85.3
0
0
23.3
41.2
0.4
2.7
FUENTE: D.J. Puffert, "Social Security Finance in Developim Countnes", Banco Mundial, 1988.
46 ULPIANO AYALA
participacin estatal, contribucin menor a 1/3 de los asegurados y la
mayor carga recae en los empleadores, lo cual es corroborado por la
distribucin efectiva de los aportes, slo que a la postre la contribucin
estatal resulta siendo efectivamente superior a la prescrita. Cuando la
cobertura es muy baja esto implica inequidad en el impacto distributivo
de la seguridad social, como ocurre precisamente en el caso colombiano.
Es comn que en estos pases con baja cobertura sea el Ministerio de
Salud o el sistema pblico financiado con impuestos el que asuma la
atencin de los ms pobres y no afiliados a la seguridad social, pero que la
participacin de la seguridad social en el gasto total en salud sea despropor-
cionada a su cobertura, lo cual eleva an ms la inequidad, en el cuadro 11
se puede apreciar el caso de Colombia en posicin desfavorable, por debajo
de pases como Costa Rica y Panam.
Los pases que iniciaron en Amrica Latina la seguridad social y en
los cuales ha alcanzado mayor cobertura tienen a menudo desequili-
brios financieros
29
. Sus costos han crecido por esa universalizacin,
por prestaciones muy generosas, medicina curativa intensiva en capital,
programas personales que han mejorado, pensionados que han vivido
ms que lo previsto y ajustes pensinales de acuerdo con el costo de
Cuadro 11
DISTRIBUCIN DE COBERTURA E INGRESOS ENTRE
EL MINISTERIO O SISTEMA DE SALUD PUBLICA
Y EL SEGURO SOCIAL EN 1980
Pas
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Panam
Per
R. Domin.
MINISTERIO O SISTEMA PUBLICO
Cobertura
82
15
89
45
76
91
Ingresos
38
22
59
34
50
53
Razn
0.46
1.47
0.66
0.76
0.66
0.53
Cobertura
18
85
11
55
24
9
SEGURO
Ingresos
62
78
41
65
50
47
Razn
3.44
0.92
3.72
1.18
2.08
5.22
FUENTE: C. Mesa-Lago, "Financiamiento de la atencin de la salud en Amrica Latina y el Caribe
con focalizacin en el Seguro Social", Banco Mundial, 1989, p. 29.
29. El 'modelo' de evaluacin expuesto a continuacin se debe a CARMELO MKSA-
LAGO, El desarrollo de la seguridad..., Op. cit., pp. 16 y ss.
vida. Los ingresos, tambin, son cada vez proporcionalmente menores
por limitaciones en extensin de cobertura (o slo posible a los ms
pobres), alta relacin pensionados/activos, evasin y mora, incumpli-
miento de las obligaciones estatales para evitar dficit fiscales, excesiva
carga tributaria, ineficiencia administrativa, transferencias desde las
reservas pensinales a otros usos y, por supuesto, la reciente crisis
econmica de los aos ochenta.
En el cuadro 12 se observa cmo los pases con mayor desarrollo
de la seguridad social son Uruguay, Argentina, Chile, Cuba, Brasil y
Costa Rica, y entre ellos slo Chile y Costa Rica se libran de desequi-
librio financiero. Los sistemas antiguos (excepto Costa Rica) con
coberturas mayores al 60 % de la poblacin activa, altas tasas de
cotizacin legal (26 a 46 % de sueldos), participacin de seguridad
social en el PIB entre el 9 y el 11%.
Hacia 1989 se aprecian razones de pensionados a afiliados entre 0.18 y
0.65, altas esperanzas de vida y proporciones de mayores de 65 aos en la
poblacin. Colombia se encuentra en un grupo intermedio, acompaada de
Mxico, Per, Bolivia, Ecuador, Panam y Venezuela, en el cual la antige-
dad de los sistemas estaba en 1980 entre 30 y 50 aos, la cobertura de la
PEA entre 18 y 50%, la cotizacin legal entre 18 y 25%, la participacin de
seguridad social en el PIB entre 3 y 7%, haba an pocos deficitarios (Panam
y Colombia), la razn de pensionados a afiliados entre 0.05 y 0.15 y la
poblacin tendr expectativas de vida entre 60 y 70 aos, siendo mayor de
65 aos entre 3.2 y 4.4% de la poblacin. El grupo conformado por
Repblica Dominicana, Guatemala, Salvador, Nicaragua, Honduras y Hait
tiene sistemas ms recientes, nunca deficitarios, de muy baja cobertura y
participacin en el PIB, poblaciones ms "jvenes" y con menor esperanza
de vida al nacer. Se aprecia as un patrn de evolucin latinoamericano de
la seguridad social conducente a una "maduracin" asociada con el desa-
rrollo econmico, que ha conducido a dificultades financieras, pero con
notables excepciones como las de Chile y Costa Rica.
Este proceso de maduracin ha llevado cambios en los regmenes
tcnico-financieros. Se ha tendido a abandonar la capitalizacin completa,
sustituyndola por regmenes de capitalizacin parcial, hasta llegar al
reparto simple. En estos regmenes se busca siempre un equilibrio de
ingresos y egresos sobre diversos plazos de tiempo. Los programas de
riesgos de corto plazo, como los de enfermedad general, generalmente usan
el reparto simple en el cual el equilibrio es anual y hay reservas slo para
contingencias, con algunas insuficiencias reales ante crecimientos tenden-
ciales de gastos unitarios. Los programas de largo plazo ms bien se
iniciaran con regmenes de capitalizacin completa con una prima unifor-
Cuadro 12
FINANZAS Y CARACTERSTICAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMERICA LATINA
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Mxico
Nicaragua
Panam
Per
Rep.
Dominicana
Uruguay
Venezuela
CONTRIBUC. MAX.
COMO % SALARIO
(1980)
Asegurado
15
3.5
8.6
5.5
g
0
27.8
9
3.5
4.5
3.5
3.8
4
7.5
5
2.5
16
4
Empleador
215
20
147
18
22.6
10
29
9.5
8.3
10
9
12.4
11
15.2
14
9.5
29
9
Eiudo
15.3
1.5
a
a
1.5
a
a
a
0.5 a
3.0 a
1.2
1.9
0.5
0.8 a
2.0 a
2.5
a
1.5
DISTRIBUCIN DLOS
INGRESOS
(1980)
Asegundo
27.3
28.5
12.3
23.4
17.5
30.2
11
26.1
._
24
14 8
23.8
7
24.6
9 2
Empleador
57 2
47.6
31.3
44 2
100
466
32.2
32.6
41.1
266
50 3
36 3
49 7
7
43 4
184
Etlado
68
118
3 5
22.3
30.7
204
52.8
31.7
197
455
19 3
67 6
18.5
678
Inven.
6 8
0
27
5 9
0
2 5
163
3 1
0
3 5
2 5
3 1
72
7
2.3
4.6
Oros
1.9
12.1
18.7
4.2
0
3.7
0.9
0.5
1.1
0
3.5
0.3
1
-
7
5.2
0
INGRESOS Y EGRESOS
COMO % PIB
m
3.8
4 3
45
1 1
3 8
8,3
14 1
4 1
24
2
2 8
26
7 3
2.3
2.9
10.1
3
INGRESOS
m
8
3 5
6 2
4 5
7 4
9 2
13 2
4.5
3 4
2.1
0.9
3.9
2.8
99
26
113
4.5
/**
3.2
3 6
4 3
1.1
23
122
29
22
2
2.6
2 1
6
2.9
27
14.5
3.1
EGRESOS
Total predaciones
m
73
31
62
37
5.8
_
1 0 1
3
2 9
1 6
0 8
3 4
23
7.9
25
10 3
4 1
m
3
34
1
1.9
8.3
10
2.5
2.1
18
. . .
2 2
1.9
5,6
1.8
8.7
3
m
7
2.8
5.3
3.3
5.3
9.2
9.4
2.8
2
1.5
0.7
2.9
21
7
Z4
9.1
3.8
% cobert
pobb.
KtlV.
69
18
96
22
68
90
62
23
12
33
2
42
19
46
37
14
81
50
CARACTERSTICAS 1980
Gasto
seguro
social %
PIB
10
3
5
4
9
9
11
3
2
2
1
3
2
7
3
2
3
11
Denoto
suptr.
como %
ingreso
(19)
8
(7)
(8)
0
(46)
17
36
23
3
17
17
34
(11)
12
4
(60)
26
Leylnk
penslo-
nes (b)
6
3
6
4
4
6
6
5
3
2
2
4
3
4
5
4
6
2
Pensionado/
Amado
0 32
0 3 0
0 18
0 0 6
0 0 6
0 2 1
0,45
0 1 5
0 0 8
0 0 6
0.08
0.08
0 1 2
0 0 9
0 6 6
0,06
%pobl.
navortt
8 2
3 2
4
3 5
36
7 3
5 5
3 5
3 4
29
35
36
24
44
3 6
2.9
104
2 8
Esperanza
de vida
69
51
64
62
71
73
68
60
62
58
61
64
55
70
58
60
71)
66
(a) Impuestos, cobertura, dficit y subsidios, (b) Dficit antes 1980.
FUENTE: Mesa-Lago, "El desarrollo de la seguridad social en Amrica Latina", CEPAL, 1985.
me calculada para que cada ahorro individual baste para pagar la pensin
hasta el momento de muerte (o invalidez).
Este procedimiento exige disciplina en la cual no se ajusten prestaciones
sin alterar cotizaciones ya que aquellas son estrictamente proporcionales a
stas, que se administren los fondos de reservas con eficiencia y que se
realicen balances peridicos. Por presiones polticas, falta de control, la
inflacin, los aumentos de esperanza de vida, bsqueda de mayor cobertura
y redistribucin, estos sistemas han sido de difcil sostenimiento, por lo cual
se han adoptado regmenes intermedios como el de capitalizacin con
prima media escalonada y curvas incompletas. En este el equilibrio se
mantiene por perodos ms cortos (e.g. cinco aos) estableciendo una prima
fija en cada perodo que se va elevando entre perodos. Exige revisiones
peridicas, condicin que no ha sido cumplida en Colombia, donde ste
es el rgimen legal establecido, al menos para el ISS. La prima media
escalonada se ha venido sustituyendo de jacto o de jure por regmenes de
reparto simple tambin para los sistemas pensinales (o por capitales de
cobertura). Estos regmenes tienen perodos cortos y exigen flexibilidad para
reajuste, an ms difcil de lograr. Son extremadamente vulnerables a la fase
tarda de la transicin demogrfica en la cual se eleva mucho la proporcin de
pensionados a afiliados. En consecuencia, se ha terminado con frecuencia en
regmenes desequilibrados internamente y con altsimo costo fiscal o inflacio-
nario. En el caso chileno esto condujo a una reforma radical que volvi a la
capitalizacin pero bajo modalidad privada (y obligatoria).
La diversidad de regmenes legales de cotizacin y aportes dentro de
la seguridad social colombiana es la materia del cuadro 13. En l se
muestra que en el ISS la contribucin para enfermedad general y mater-
nidad es un 7% del sueldo, la pensional es del 6.5% (desde 1985) y la
promedia para accidentes de trabajo y enfermedades profesionales es del
1.5%. Las dos primeras estn divididas entre una porcin de 1/3 corres-
pondiente al asegurado y 2/3 al empleador, mientras la cotizacin ATEP
es cargada enteramente a este ltimo, y es adems dependiente del tipo
de empresa dentro de un rango que va de 0.28 a 7%
30
.
No hay contribucin estatal, excepto como subsidio a la afiliacin de
algunos grupos muy restringidos como el de las empleadas domsti-
cas. La tasa para EGM es de 12% en los municipios donde hay el
sistema de medicina familiar.
Al constituirse el sistema pensional en 1967 se instituy una tarifa del
6% de la cual el 3% correspondera al empleador y 1.5% a los asegurados
30. La evolucin de la tarifa media de ATEP en la ltima dcada se muestra en el
cuadro 17. El promedio de los ltimos diez aos ha sido 1.47%.
50 ULPIANO AYALA
Cuadro 13
CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL
POR PROGRAMAS (COMO % DE LOS SALARIOS)
Programa
ISS
Pensiones
Salud
Riesgo profesional
Total
CAIANAL
Pensiones(C)
Salud
Total
CAPRE-
SUB/CAPRECOM
Pensiones (c)
Salud
Total
MILITARES
Peasiones(o
Salud
Total
POI K'lA
Pensiones (C)
Salud
Total
CONGRESO
Pensiones
Salud
Total
Trabajador
2.17
2.33/4.0 (a)
0
4.5/6.17
0
5
5
0
5
5
8
0
8
5
9
5
5.0/10.0 (g)
Empresa
4.33
4.67/80 (a)
10.5/13.83
3
5
8
e
r
r
e
f
e
8
Estado
...
(d)
e
f
f
e
f
e
f
Total
6.5
7.0/12.0 (a)
1.5
15.0/20.0
3
10
13
5
5
8
0
8
5
0
5
13/18
NOTAS: (a) Salud clsica y familiar, (b) vara enlre 0.28 y 7% segn empresa el promedio es 1.5% (c) sin
distincin entre pensiones de jubilacin y riesgo profesional, cubiertas por el Estado y empleador, (d) el
Estado cubre los dficit, (e) el Estado paga todo, (f) el Estado cubre diferencia, (g) Congresistas 10% y
empleados 5%. Fuera de las cotizaciones peridicas se suele pagar una cuota de afiliacin de 1/3 .
FUENTE: C. Mesa-Lago y W. De Geyndt: Social Security Review, Banal Mundial, 1987.
y al Estado. Pero ste no hizo los respectivos aportes y su contribucin
se elimin legalmente con lo cual la tasa efectiva qued en 4.5%. Se
elev al actual nivel en 1985. La base salarial debera incluir todos los
componentes prestacionales del salario pero en efecto no ha sido as y
ms bien parece haber evasin porque la distribucin de los salarios
declarados para cotizaciones es mucho ms sesgada hacia el nivel de
salario mnimo que la de los salarios del sector moderno de la economa.
La contribucin se hace con base en una tabla con rangos en trminos
nominales que con frecuencia se ha desactualizado, haciendo las contri-
buciones para altos niveles efectivamente menores que las legales. Estas
contribuciones constituyen impuesto a la nmina y en ello se ven acompa-
adas por otro 3% destinado al ICBF, 4% para los subsidios familiares, y 2%
para el SENA, todos a cargo enteramente del empleador. Dentro del conjunto
latinoamericano la contribucin total al ISS es relativamente alta y cargada
al empleador, en contraste con la baja cobertura. Colombia tiene la sptima
contribucin ms alta, pero el lugar 13 en cobertura y casi todos los pases
con mayor tasa de contribucin tienen muy alta cobertura.
En los otros subsectores de seguridad social las contribuciones muestran
muy alta variacin. En CAJANAL el total es del 13% con iguales participa-
ciones (5%) para asegurado y Estado empleador para salud, y solo 3% para
el gobierno en pensiones. En los otros programas pblicos no hay contri-
bucin predeterminada para el Estado como aporte a los programas pensi-
nales, excepto en las fuerzas armadas. En estas ltimas, el Estado asume
todo el costo de la salud. La contribucin estatal es, en efecto, mucho mayor
que la que le correspondera como patrn y se convierte realmente en un
subsidio, permanente en el caso de cajas como CAPRESUB, CAPRECOM y la
de las fuerzas armadas. En CAJANAL el aporte legal para salud y pensiones
casi nunca se hace completo y se acaba transfiriendo fondos presupustales.
El cuadro 14 muestra que es en el ISS donde ms contribuyen los asegura-
dos; en los fondos pblicos el Estado empleador asume hasta 88% del aporte
de ingresos. En los programas militares donde el Estado paga todo es donde
los asegurados pagan la ms baja proporcin.
El rgimen financiero del seguro IVM es el de prima media escalonada
(artculo 19 del Decreto Ley 1650 de 1977). La tarifa establecida en cada
perodo debe cubrir los gastos y acumular unas reservas que permitan una
relacin adecuada entre el valor de las inversiones permanentes y el costo
de las prestaciones, relacin que se conoce como el "coeficiente de reser-
vas". En el diseo inicial se contemplaron aumentos quinquenales en la
cotizacin. Entre 1967 y 1971 la tasa sera del 6% y en los quinquenios
sucesivos siguientes aumentara 3%; a partir de 1993 la tarifa permanente
ser 22%. Estos clculos estaban por sobre la realidad, pero no en forma
que se pudiera financiar el seguro de IVM sin ajustar la tasa de cotizaciones.
La tasa efectiva fue del 4.5% hasta 1985 y 6.5% desde entonces.
Los cuadros 15 y 16 permiten observar que el crecimiento de las
prestaciones ha superado con creces el de los recaudos y el de los rendi-
mientos de las inversiones y las reservas^
1
. A pesar de que los recaudos por
31. En el estudio actuarial anteriormente citado se seala que la relacin entre
cotizaciones y prestaciones econmicas viene descendiendo desde 1987 al tener un ndice de
124 para situarse en 1989 en 92 para los riesgos IVM. Las inversiones, como las reservas por
pensionado se redujeron a menos de la mitad de su valor real durante la dcada pasada. Para
1980 el primer indicador (inversiones/pensionados) era de $2.382.518 y para 1989 fue
de $953.532. El segundo indicador (reservas/pensionados) ascenda a la suma de
$2.593.377 en 1980 y decay a la suma de $990.867 en 1989.
52 ULP1ANO AYALA
Cuadro 14
DISTRIBUCIN DEL INGRESO POR PROGRAMAS
PREVISIONALES 1984
Fondo
ISS
CAJANAL
CAPRESUB
CAPRECOM
CORPOANONIMAS
Militares (slo
pensiones)
Polica (slo pensin)
Asegurado
25.4
19.9
5.5
14.3
2.7
4.6
11.7
Empleador
58.9
Estado
0
73.2
84.4
68.5
88.1
77.1
77.7
Inversin
10.7
Otros
5
6.9
10.1
17.2
9.2
22.8
10.6
FUENTE: C. Mesa-Lago y W. de Geyndt, "Colombia: Social security Review ", Banco Mundial,
1987.
afiliados crecen ms que las prestaciones medias, el incremento de
pensionados relativo al de afiliados ha sido excesivo para la tarifa
vigente en el perodo. La relacin gasto/salarios asegurados es supe-
rior al 6.5% durante todo el perodo 1980-1989 (excepto 1986), por
lo cual las inversiones han podido crecer slo gracias a rendimientos
y revalorizaciones, a un ritmo irregular y a la larga prcticamente
nulo
32
. Los expertos aseguran que el coeficiente de reservas debe
mantenerse entre tres y cuatro pero desde 1985 ha cado bajo ese nivel,
llegando en 1989 a slo 1.76. As se registra una disminucin de la
capacidad para respaldar las obligaciones por pensiones inmediatas y
futuras. Las reservas decrecen en trminos reales desde 1987 y estn
estancadas desde 1984. Ante un aumento en pensionados vs. afiliados
de 0.0326 en 1980 hasta 0.0735 en 1989, esas reservas sern clara-
mente insuficientes para mantener el equilibrio financiero".
La recuperacin de un sistema con rgimen tcnico-financiero de
prima media escalonada se efecta mediante un aumento en la tasa de
cotizacin. Sin embargo, ese incremento sirve para obtener el equi-
32. Las revalorizaciones slo garantizan el valor real de las reservas porque stas
se invierten en su mayora en bonos de valor constante. No constituyen utilidad.
33. La tasa de crecimiento anual de las reservas en los aos ochenta fue de 3.23%
inferior a los salarios asegurados que crecieron al 5.16%. En el peor de los casos han
debido crecer al mismo ritmo.
Cuadro 15
INGRESOS, INVERSIONES, RESERVAS, IVM 1980-1989
AFILIADOS
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
(Est.)
*
(1000)
1804
1866
1834
1902
1943
1988
2129
2257
2495
2590
ndice
100
103
102
105
103
110
117
123
134
139
SALARIOS
ASEGURA-
DOS.
$
billn
ctes.
0.134
0.182
0.254
0.547
0.414
0.457
0.570
0.819
1 108
1 401
ndice
$
const.
100
104
117
137
138
127
128
149
157
157
SALARIO MEDIO
ASEGURADO
$
1000
ctes.
6.41
8.15
11.54
15.24
17.77
19.56
22.33
30.24
37 01
45.09
ndice
$
const.
100
101
115
130
128
115
109
119
113
110
Salar,
mn.
1.42
1.43
1.56
1.65
1.57
1.44
1.33
1.47
1.11
1.38
RECAUDOS
TOTALES
$
1000
M.
ctes.
6.25
8.17
11.43
15.65
19.66
20.99
37.04
53.26
72.08
91.09
ndice
$
const.
100
103
117
137
138
127
185
215
227
227
RECAUDO
POR
AFILIADO
$
1000
M.
ctes.
3.46
4.40
6.25
8.23
9.60
10.56
17.44
20.59
29.87
36.17
ndice
$
const.
100
101
115
130
128
115
157
171
164
158
SALDO
PARA
INV.
$
1000
M.
ctes.
1.63
0.97
1.40
1.36
- 1.38
- 7.03
- 3.28
0.98
- 4.15
-13.63
INVERSIN
NUEVA
$
1000
M.
ctes.
-2.73
-2.80
-4.29
-4.67
5 06
191
-2 31
-8 74
-580
-0 68
ndice
$
const.
00
82
100
94
86
126
26
81
42
104
ACUMULADO
DE
INVERSIN
RESERVA
$
1000
M.
ctes.
28.09
38.10
49.23
63.46
70.53
94.53
113.43
144.66
183.42
223.57
ndice
$
const.
100
108
112
123
131
127
127
130
128
124
RENDI-
MIENTO
INVERSIN
$
1000
M.
ctes.
1.10
1.87
2.89
3.30
3.96
5.12
560
776
996
12.95
ndice
$
const.
100
134
168
164
166
176
159
178
178
183
REVALORIZA-
CION
RESERVAS
$
1000
M.
ctes.
4.38
7.17
6.84
9.57
11.01
16.91
16.58
2248
32.97
40.83
ndice
$
const.
100
loo
100
119
116
146
118
129
148
145
FUENTE: Elaborado con base en H. Zuleta y C. Medina, "La Crisis del seguro de IVM", Fundacin La Previsora, 1990.
O
a
o
o
o
vi
rn
O
C
73
5
>
5
00
en
m
O
jo
O
Cuadro 16
RGIMEN PENSIONAL, IVM (1980-1989)
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
PRESTACIONES
$1000
ctes.
4.26
6.18
9.08
13.15
18.62
26.31
37.53
48.31
70.86
98.15
Idice
Const.
100
115
126
169
202
234
275
286
327
359
PENSIONADOS
$1000
58.81
69.56
79.34
94.45
108.87
121.77
133.35
147.49
169.11
189.99
ndice
100
118
135
157
185
207
227
251
288
323
PENSIN MES
PROMEDIO
$1000
Ctes
5.87
7.35
9.33
11.71
14.14
14.48
22.56
26.36
34.25
41.87
M.
Salars.
Mnimos
1.31
1.29
126
1.26
1.25
1.29
1.34
1.29
1.34
1.29
ndice
$ Const.
100
99
101
109
111
112
120
113
115
111
GASTOS
$1000
M. Ctes
4.62
7.20
10.03
14.29
20.03
28.02
40.32
52.28
76.19
104.71
GASTOS
SALAR.
ASEGUR
%
3.33
3.97
3.35
4.11
4.83
60.10
7.08
6.38
6.88
7.47
COEFI-
CIENTE
De
reservas
4.54
3.90
3.80
3.45
3.17
2.84
2.34
2.17
1.86
1.76
ACTIVOS POR
PENSIONADOS
Razn
30.7
26.7
23.1
20.6
17.8
16.3
15,9
15.3
14.7
13.6
ndice
100
87
75
67
58
53
52
50
48
44
FONDO
SOCIAL
$1000
M.
Ctes.
0.168
0.473
0.438
0.524
0.651
0.789
1.280
1.830
2.453
2.970
SERVIC.
COMPL.
ndice
$ Const
100
223
166
171
179
224
238
274
288
276
FUENTE: Elaborado con base en H. Zuleta y C. Medina, "La Crisis del Seguro IVM", Fundacin la Previsora, 1990.
NOTA: Coeficiente de Reservas = valor reservas al inicio del ao/costos del seguro en el ao.
librio correspondiente a una etapa dentro de una serie con tasas de
cotizacin que se van elevando hasta lograr en el largo plazo un
equilibrio equivalente al de un rgimen de capitalizacin completa
(o casi completa). Dentro de cada perodo hay a la vez cierta
redistribucin entre generaciones, ya que los afiliados sostienen
parcialmente a los pensionados contemporneos, pero al mismo
tiempo van constituyendo reservas que ayudarn a pagar las pensio-
nes de los de etapas futuras, que son, a su vez, afiliados corrientes.
La tasas de cotizacin de las distintas fases deben ser suficientes
para impedir descapitalizacin y por tanto mantener un valor ade-
cuado del coeficiente de reservas, que es lo que no ha ocurrido con
la tasa actual del ISS.
Cuanto ms corto el plazo para llegar a la capitalizacin completa,
mayores sern las tasas correspondientes a las diferentes etapas y se
dispondr de mayor ahorro pronto para invertir y disponer de rendi-
mientos para financiar en el corto y mediano plazo las inversiones del
resto de la economa y en el ms largo plazo el pago de pensiones.
Pero unas tasas intermedias demasiado altas inducen evasin, y si la
cotizacin se cobra como impuesto a la nmina (como en Colombia)
pueden producir efectos de empleo adversos, especialmente si la
cobertura es baja. As que hay que escoger entre alternativas que se
sustituyen en cuanto a sus efectos. Mientras haya una alta proporcin
de afiliados a pensionados es ms posible compatbilizar metas de
equilibrio financiero y ahorro por una parte, y empleo y cumplimiento
por la otra, pero a medida que envejece la poblacin y se va invirtiendo
esa relacin, son menos compatibles. Un retraso en efectuar los
ajustes mientras va envejeciendo la poblacin conduce a escogencias
entre alternativas menos favorables y tal ha sido el caso del seguro
social colombiano, y por tanto una recuperacin del sistema con prima
media escalonada exigir tasas posiblemente muy altas.
Esta situacin ha sido entendida recientemente como una "crisis
financiera" del seguro social colombiano en su aspecto pensional. Como
indicador de la misma se ha estimado un dficit actuarial. Es el valor
presente de lo que se debera pagar en el futuro para cumplir con todos
los compromisos pensinales adquiridos hasta el momento del clculo,
con pensionados y afiliados, a lo cual se resta lo existente en reservas y
el valor presente de lo que an continuaran aportando los afiliados hasta
el momento de su retiro y calculado justo para pagar su pensin hasta su
muerte y la de sus sucesores por el perodo siguiente reglamentario (hasta
la muerte de la esposa). En 1988 ese dficit ascenda para el ISS a unos
56 ULPIANO AYALA
600 mil millones de pesos y creca a un ritmo cercano a los $185 mil
millones/ao
34
.
Ntese que supone la comparacin con respecto a un rgimen de
capitalizacin completa, que no es el del seguro social colombiano
actual. Este dficit corresponde al valor presente de lo que sera
necesario cubrir presupuestalmente si el seguro se cerrara en el
momento del clculo y se cambiara a algn rgimen de capitalizacin
completa en manos de otra(s) entidad(es), y por tanto es til para
evaluar esta alternativa. Pero no la de continuacin del seguro bajo
alguna mejora que recupere su capacidad de cumplir compromisos
actuales y futuros dentro del rgimen tcnico-financiero de prima
media escalonada. Para desechar esta ltima alternativa, sera nece-
sario demostrar que los aumentos de cotizaciones seran inconvenien-
tes poltica y/o econmicamente en el corto plazo y ello demandara
involucrar, adems, datos adicionales como los de los plazos para
efectuar la recuperacin hasta lograr determinado coeficiente de re-
servas y para la capitalizacin completa (o casi) de largo plazo, los
cuales no se derivan del argumento puramente tcnico-financiero sino
que requieren otras consideraciones externas econmicas y polticas
de largo plazo. Tampoco es necesario pensar que estas dos alternati-
vas, la de cierre y paso inmediato a otro sistema de capitalizacin
completa y la de continuar con el rgimen de prima escalonada, sean
las nicas ya que hay otras que se discutirn luego, que pueden
tambin atender a criterios adicionales para una eventual reforma,
siendo equilibrados financieramente.
El desbalance del seguro IVM se evidencia ya en las cuentas de corto
plazo. El estado de prdidas y ganancias a 31 de diciembre de 1989
muestra ingresos por cotizaciones e intereses, pero sin revalorizaciones
por $104.739 millones y egresos por prestaciones y otros gastos y
transferencias por $113.341 millones, con lo cual hay un dficit corriente
de $8.602 millones que no aparece como tal en la contabilidad porque
hay revalorizaciones de reservas por $41.885 millones, as pues, aparece
un resultado favorable al ISS por $33.282 millones. Pero esa revaluacin
no es un ingreso real. Parece que ya se consumen adems amortizacio-
nes. Se han hecho proyecciones financieras provisionales del seguro de
IVM que muestran que a este ritmo, y si fuera posible, las reservas actuales
podran agotarse completamente en unos cuatro aos, pese a las medidas
de transferencia de recursos desde los fondos de servicios sociales
34. El clculo citado del dficit actuarial, se debe a IVN RESTREPO, INGESISTEMAS,
en esludio hecho para Planeacin Nacional, informe de marzo 2 de 1989.
complementarios y de promocin de salud industrial y a la actualizacin
de las tablas de cotizaciones que mejorarn la situacin, slo en un corto
plazo (aos noventa y noventa y uno). De nuevo, todas estas son
indicaciones de la necesidad inmediata de ajustes en las tasas de cotiza-
cin y otras medidas complementarias (cambios en edades de retiro, la
base salarial para clculo de pensiones, y otros). Si no se hacen estos
ajustes desaparecer el rgimen de prima media escalonada, y el 1SS-IVM,
sin proponrselo, habr cado en un rgimen de reparto simple, para el
cual la tasa actual es tambin insuficiente; esta situacin ha ocurrido en
otros pases latinoamericanos, segn la resea hecha anteriormente, y
sera similar al caso colombiano a pesar de que la poblacin an no es
tan anciana ni tan altas las razones de pensionados a afiliados ni la
cobertura tan elevada como en los pases en los cuales la "maduracin"
condujo a la crisis.
El rgimen tcnico financiero del seguro contra accidentes de trabajo
y enfermedades profesionales ATEP es de capitalizacin bajo la
forma de "capitales de cobertura" que constituye reservas para financiar
completamente las prestaciones. El cuadro 17 resume la evolucin del
seguro ATEP del ISS. Los recaudos crecen a ritmo superior al de las
prestaciones de pensiones y se van constituyendo adecuadamente los
capitales. Este seguro muestra entonces hasta ahora "el necesario equi-
librio financiero". El seguro de enfermedad general y maternidad tiene
un rgimen financiero de reparto simple. Sin embargo, no es posible
establecer adecuadamente su situacin de equilibrio porque, por una
parte, incluye gastos realizados para los otros fondos tales como los de
administracin general e inversiones fsicas del ISS y los de personal,
equipo y suministros de ATEP y, por otra parte, recibe transferencias
desde los otros fondos. EGM recibi sustanciales y quiz peligrosas
transferencias de IVM a comienzos de los aos setenta que se corrigieron
con la reforma de 1977, tras lo cual experiment sustanciales dficit al
trmino de la dcada de los setenta, que en el momento se han corregido
otra vez, para llegar a crecientes supervit en los ltimos aos: inestabi-
lidad que denota que, quiz, an est por establecerse un adecuado
equilibrio, ante la carencia de una clara contabilizacin y separacin de
riesgos. A lo cual se aade el que este seguro parece tener costos "altos"
por ineficiencias y/o beneficios generosos, y enfrentar costos crecientes
por envejecimiento de la poblacin, hechos cuyo control y un adecuado
sistema de tarifas son impedidos por esta contabilizacin con confusin
de riesgos y transferencias que a su vez limita conocer la verdadera
situacin financiera del seguro EGM.
Cuadro 17
EVOLUCIN FINANCIERA ATEP (1980-1989)
A O
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
PENSIONA-
DOS
$1000
6.65
7.66
8.50
9.14
10.07
10.74
11.41
12.08
12.90
13.82
ndice
100
115
128
137
151
162
172
182
194
208
RECAUDOS
$1000
M.
ctes.
3.15
3.06
3.65
4.89
5.59
7.19
8.50
11.50
15.44
21.05
ndice
$
const.
100
112
108
125
120
126
123
136
141
153
PENSIN MEDIA
$1000
M.
ctes.
3.87
4.62
7.08
7.87
20.03
11.17
14.56
17.59
22.14
36.36
Salars.
mnimo
0.86
0.81
0.96
0.85
0.89
0.82
0.89
0.86
0.86
1.12
ndice
$
const.
100
94
117
111
120
109
117
114
112
146
INV.
INI.
$1000
M.
1.72
2.22
2.84
3.84
5.36
6.65
9.17
12.44
16.85
25.61
NUEVA
INVERSIN
$1000
M.
ctes.
0.36
0.6
0.99
1.47
1.96
2.52
3
4.5
8.1
10.53
ndice
$
const.
100
131
178
223
251
264
288
314
441
455
INVERSIN
ACUMUL.
$1000
M.
ctes.
2.22
2.85
2.84
5.36
6.66
9.17
12.44
16.65
26.61
36.14
ndice
$
const
100
101
110
132
138
156
175
1091
226
253
RENDIM.
INVERS.
$1000
M.
ctes.
0.39
0.73
0.98
1.08
1.41
1.93
1.82
3.1
4.22
6.43
ndice
$
const.
100
143
161
151
167
187
106
200
213
259
RENT.
REAL
$1000
M.
ctes.
-4.9
2.7
5.9
7.4
4.7
2.5
-7.9
-0.03
-5.1
-5.1*
CAPIT.
CONS.
$1000
M.
ctes.
0.32
0.51
0.74
0.77
1.24
1.08
1.4
1.43
2.43
4.5
SUPER
INV.
$1000
M.
ctes.
0.36
0.64
0.73
0.38
0.59
10.4
-0.28
0.03
-1.82
0.46
>
O
FUENTE: Elaborado con base en H. Zuleta y C. Medina, "La Crisis del Seguro IVM", Fundacin La Previsora, 1990.
NOTAS: Supervit inversin = Capitales constitutivos + rendimientos - inversiones efectuadas.
Desde 1984 los capitales se calculan con el inters tcnico de 7%, antes era 5% anual.
* Se incluy revaluacin del prstamo a la nacin en 1985.
Para realizar tareas de largo plazo y conexas con cada uno de los
seguros del ISS se constituyeron a partir de 1977 los Fondos de Promo-
cin y Desarrollo de la Salud, de Promocin de la Salud Industrial y de
Servicios Sociales Complementarios financiados con porcentajes de los
ingresos de EGM, ATEP e IVM respectivamente. El de Servicios Sociales
Complementarios ha recibido un 3% de los ingresos IVM que llegaron
en 1989 a $2.97 miles de millones, y tiene unos activos financieros por
$18.900 millones, resultantes de falta de capacidad de ejecucin de los
programas y de inversiones en esos rubros, por lo cual en 1989 se redujo
dicho porcentaje al 1.5%. El Fondo de Promocin de Salud Industrial
reciba el 5% de las cotizaciones ATEP, y por razones similares esa
fraccin se redujo a 1.5%. Este Fondo tena activos financieros (a
diciembre de 1989) por 4.55 miles de millones, y el de la Salud haba
acumulado $5 mil millones. En total, unos $28.5 miles de millones en
inversiones distintas al objeto social de estos fondos.
Los sistemas de seguro social con reservas capitalizadas han llegado
a obtener hasta un 15% de sus ingresos por rendimiento de las mismas;
mientras en el sistema colombiano no lleg a obtenerse en su momento
mximo ni la mitad de esa proporcin. La proporcin del gasto del ISS
en inversin lleg en 1975 al 27% y haba descendido ya en 1985 al
6.4%
35
. De los ingresos IVM destinados a inversiones financieras un 80%
debe ir por ley a bonos del Instituto de Fomento Industrial IFI y del
Banco Central Hipotecario BCH, 10% a bonos del Fondo Nacional
Hospitalario para construccin y equipamento de hospitales y 10% a
ttulos de deuda pblica. Los dos instrumentos primeros son bonos de
valor constante BVC reajustados por inflacin, no transferibles y
redimibles en 25 aos. La inversin de ATEP se realiza en ttulos de
ahorro nacional. La tasa de inters real de los BVC es del 5.5% sobre el
valor reajustado.
Los BVC son emitidos y garantizados por el gobierno nacional, sus-
critos por el ISS y administrados sus recursos por el IFI (35%), BCH (50%),
Fondo Elctrico Nacional FEN (15%). El garante de los bonos ha
encontrado, sin embargo, un dficit de 99 mil millones de pesos a
diciembre 31 de 1989, sobre un valor (abril 30/90) de $219.8 miles de
millones que representan 89% de las reservas IVM. En el caso del IFI que
concentra la mayor parte de las prdidas, stas se han debido a diferencias
entre tasas activas y pasivas de los crditos otorgados, a inversiones
obligadas por el gobierno en bonos especiales de menor retorno y
35. CARMELO MESA-LAGO y W. DE GEYNDT, Op. cit., p. 22
60 ULPIANO AYALA
tambin a uso de recursos de la lnea por el IFI en sus propias operaciones
sin reconocer su costo entre 1969 y 1981.
Los programas pensinales del sector pblico carecen en general de
bases actuariales y de mtodos de financiacin. Los regmenes financie-
ros no discriminan suficientemente entre los riesgos econmicos y de
salud. Con los recaudos se pagan gastos de operacin y prestaciones de
salud, y por tanto, al final, las pensiones son canceladas mediante
transferencias presupustales. Con frecuencia las razones de pensiona-
dos a afiliados son muy altas: en 1984 era de 0.061 en el ISS, 0.206 en
CAJANAL, 0.26 en CAPRECOM, 0.428 en la Polica y 1.57 en los Ferroca-
rriles Nacionales. Para ese mismo ao se estim un dficit corriente que
en pesos de 1990 sera de 32 mil millones, pero que bien podra ser ahora
muy superior
36
.
La Ley 71 de 1988 tendr importantes efectos sobre el rgimen
previsional: 1) todas las pensiones sern reajustadas segn el salario
mnimo legal mensual en tanto en el pasado las pensiones parciales y las
superiores al mnimo tenan un rgimen ms laxo; 2) estableci el valor
mximo de cualquier pensin en 15 salarios mnimos; 3) ampli el
rgimen sucesoral incluyendo a padres o hermanos invlidos que depen-
dan del pensionado, y sobre todo, 4) los trabajadores que acrediten 20
aos de aportes sumados en cualquier tiempo y acumulados en una o
varias entidades de previsin social de cualquier orden tendrn derecho
a pensin de jubilacin a los 60 aos si son hombres 55 si son mujeres,
por contraste con la injusta falta de compatibilidad de tiempos cotizados
existente hasta ahora. Pero slo el ISS y una que otra Caja de Previsin
oficial cuentan con sistemas de reservas y regmenes que prevn el pago.
Se estableci una transicin de 10 aos en la cual las diversas entidades
acomodaran sus regmenes, pero dos aos despus no se han hecho
siquiera los clculos actuariales necesarios. Por otra parte, sera necesa-
rio cambiar el propio rgimen del seguro IVM del ISS para acomodarse a
este sistema cambindolo al de prima media con capitales de cobertura,
lo cual hace necesario en cada ao crear la reserva constitutiva de las
pensiones entonces reconocidas. Y, por supuesto, tambin debern esta-
blecerse las correspondientes reservas en los fondos pblicos, a lo cual,
sin embargo no los obliga la Ley 71.
Los gastos administrativos del conjunto de la seguridad social colombia-
na han crecido junto con su expansin desde un 4.4% del gasto total en 1965
hasta 7.1% en 1975, y 12.4% en 1980, con lo cual Colombia era en este
36. Ibfd., Tabla 29.
ltimo ao el quinto pas latinoamericano y del Caribe entre 18 pases
en lo tocante a costos administrativos, hecho an ms significativo si se
tiene en cuenta que los costos latinoamericanos estn entre los ms altos
ya que en los pases desarrollados stos varan entre 2% y 4%
37
. El
Decreto 1650 de 1977 que reorganiz el ISS asign un mximo de 3.5%
de los ingresos IVM a gastos administrativos y 4% de los ingresos a ATEP,
8% para salud, pero los procedimientos contables no permiten verificar los
costos administrativos reales. Clculos hechos en 1984 establecieron pro-
porciones de costos administrativos del 4.8% en CAJANAL, 9.5% en CAPRE-
SUB, y en 1982 segn la Contralora un promedio incluyendo adems ISS,
polica y militares, CAJANAL y CAPRECOM del orden del 13.2%. El rubro
ms importante es el del personal en el cual el ISS cuenta con unos 7.4
empleados por 1.000 asegurados (1985) tras haber llegado a 10.9 hacia
1975, CAJANAL tena 10.6 empleados por 1.000 asegurados. El promedio
de empleados por asegurado parece haberse controlado en esta dcada, pero
por el esfuerzo realizado en el ISS y no tanto en los programas pblicos; y
es an alto segn estndares latinoamericanos
38
.
En materia administrativa tambin se han sealado limitaciones de la
seguridad social colombiana reflejadas en la escasez de informacin para
el manejo y para los usuarios, la carencia de cuentas individuales actualiza-
das que permita conocer la situacin y el reconocimiento rpido de las
prestaciones, deficiencias en registro, altos ndices de evasin y poca
supervisin sobre la misma, costosas adquisiciones y contratos con terceros,
carencia de planes para las inversiones y pobre ejecucin de la misma
39
.
Ante lo cual las administraciones de los programas emprenden acti-
vidades y programas de mejoras que logran xitos; difcilmente sosteni-
bles, sin embargo, ya que tienen lugar sobre deficiencias estructurales y
frente a cambios que ms bien ya comienzan a requerir reformas de
fondo, como se discutir en la siguiente seccin del captulo.
Una vez ms conviene adoptar el enfoque comparativo para apreciar
el resultado conjunto de la administracin y el rgimen de prestaciones
en trminos de costos y gastos de seguridad social. En lo que atae a
salud, el gasto total de los sectores pblico y privado se muestra en el
cuadro 18. El nivel del gasto colombiano corresponde al del grupo de
37. CARMELO MESA-LAGO, Financimiento de la atencin de la salud en Amrica
Latina... Op. el;, p. 20.
38. CARMELO MESA-LAGO y W. DE GEYNDT, Op. cit., pp. 20 y ss.
39. Vase la resea ms detallada en el Social Security Review del Banco Mundial,
1987, escrito por CARMELO MESA-LAGO y W. DE GEYNDT.
62 ULP1AN0 AYALA
Cuadro 18
GASTOS DE SALUD COMO PROPORCIN DEL PIB
ENTRE 1980 y 1986
Pas
Argentina
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Per
Uruguay
(1985)
(1982)
(1985)
(1985)
(1980)
(1985)
(1982)
(1986)
Sector
pblico
2.1
1.2
1.9
2.1
3.6
1.8
1.8
Seguro
social
2.6
1.3
2.5
4.8
0,7
2.6
1.2
0.4
Sector
privado
2.4
1.5
0.2
n-d
0.0
n-d
n-d
3.2
Total
7.1
4.0
4.6
6.9
4.3
2.6
3.0
5.4
FUENTE: C. Mesa-Lago, "Financiamienio de la Atencin de la Salud en Amrica Latina y el
Caribe con focalizacin en el Seguro Social", Banco Mundial, Documento de Seminarios IDE, NO.
42, 1989.
los pases ms avanzados en esta materia en la regin, pese a su inferior
cobertura.
En general, se aprecia en casi todos los pases adems, un incre-
mento del gasto en salud, acompaadono pocas veces tambin de dficit
de los seguros mdicos generales (ver cuadros 19 y 20). Ello se ha
debido, en primer lugar, a la demografa y el consecuente perfil patol-
gico: los pases ms desarrollados y con bajas tasas de crecimiento
demogrfico, poblacin en proceso de envejecimiento y alta esperanza
de vida, van consumiendo servicios de salud por mayores perodos de
tiempo y demandan tratamiento ms costoso. En contraste con ello, en
los pases ms jvenes y menos desarrollados la morbilidad tiene mayor
componente de enfermedades de desnutricin inmuno-prevenibles, de
los aparatos digestivo y respiratorio que pueden ser tratadas ms eficien-
temente con tcnicas menos costosas como saneamiento, vacunacin,
nutricin, educacin; pero lapoblacin por atender est enrpidaexpan-
sin. Colombia combina las dos problemticas, pero su componente de
seguridad social de saludes predominantemente curativo y se concentra
ms en poblacin productiva y pensionados, con lo que sus gastos son
relativamente elevados. Tambin son factor de elevacin de costos las
Cuadro 19
PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL DEL SEGURO SOCIAL
SOBRE EL PIB EN 1980 Y EXTRAPOLADO
A COBERTURA UNIVERSAL
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Mxico
Per
Uruguay
Venezuela
% gasto del
seguro social en
PIB
11.9
2.9
5.2
2.8
7.5
8.6
11.0
2.9
2.6
8.1
1.3
% Poblacin
cubierta
78.9
25.4
96.3
15.2
81.5
100.0
67.3
53.4
16.6
68.5
45.2
Extrapolacin del
% del gasto/PiB
con 100%
cobertura
15.1
11.4
5.4
18.4
9.2
8.6
16.3
5.4
15.7
11.8
2.9
con focalizacin en la Seguridad Social", Banco Mundial, 1989.
prestaciones elevadas, a lo cual corresponden tambin tarifas y/o subsi-
dios altos, sobre locual aporta informacin el cuadro 21. En tercer lugar,
se presentan los altos costos administrativos mostrados en el cuadro,
dentro del cual se destaca la alta proyeccin del gasto administrativo en
el total de la seguridad social colombiana, as como su ndice de emplea-
dos por asegurado. Nuestro pas tambin se ubica entre los de altos
costos de suministros y materiales, en el grupo de Argentina, Costa Rica,
Chile y Uruguay, pases de alto desarrollo de seguridad social con
participaciones entre el 22 y 34% . La ineficiencia hospitalaria es la otra
razn de altos costos, y ello se refleja en baja ocupacin y altos promedios
de estada en los hospitales (ver cuadro 22).
Cuadro 20
CONDICIONES LEGALES DE PRESTACIN DEL SEGURO EGM HACIA 1985
Pas
Argentina
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Mxico
Per
Uruguay
Venezuela
Semanas
cotizacin
a
52
4
a
26
6
13
13
a
PRESTACIONES
ENFERMEDAD
% Salario
100
70-90
50-66-6
50-90
100
60
100
70
50-66-6
Duracin
(semanas)
26
b
26-52
52-78
49
52-104
52
MONETARIAS
Semanas
cotizacin
42
a
12
11
26
30
39
a
a
MATERNIDAD
% Salario
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
66.6
Duracin
(semanas)
12
12
8
18
12
12
13
12
a
PRESTACIONES
MDICO-HOSPITALARIAS
Semanas
cotizacin
a
13
4
b
a
a
13
a
52
Duracin
(semanas)
26-52
52-104
52
FUENTE: C. Mesa-Lago, "Financiamiento de la atencin de la salud en Amrica Latina y el Caribe con focalizacin en el Seguro Social",
Documentos de la serie de Estudios de Seminarios del IDE NO. 42. Banco Mundial, 1989.
CONVENCIONES: a. Slo se requiere estar asegurado o tener trabajo en ese momento.
b. No suministrados por el Seguro Social sino por el sistema Nacional de Salud o sector pblico. Usualmente el nico registro es la
residencia (a veces ciudadana)
r
T3
>
Cuadro 21
INDICADORES DE EFICIENCIA ADMINISTRATIVA
DEL SEGURO SOCIAL EN AMERICA LATINA ENTRE
1980 y 1985
Pas
Argentina
Costa Rica
Chile
Uruguay
Per
Brasil
Colombia
Venezuela
Mxico
% Gasto administrativo
en total (1980)
4.4
6.9
7.5
7.7
11.5
12.1
12.4
14.0
19.5
Empleados por mil
asegurados (1980-1986)
n-d
10.5
n-d
n-d
8.1
n-d
7.4
4.1
7.5-10.4
n-d: No hay datos.
Cuadro 22
INDICADORES DE EFICIENCIA HOSPITALARIA ENTRE
1979 y 1985
Pas
Argentina
Colombia
Colombia
Cuba
Chile
Mxico
Per
Uruguay
(1980)
(1984)
(1983)
(1980)
(1985)
(1982)
(1983)
(1984)
Sector
Pblico
Pblico
Seguro Social
Pblico
Ambos
Seguro Social
Pblico
PROMEDIO NACIONAL
% Ocupacin
Hospitalaria
60.6
56.2
70.1
81.0
75.3
67.0
71.9
81.8
Das de estada
7.5-2.6.9
5.4
5.7
9.6
8.5
4.6
11.0
13.3
FUENTE: C. Mesa-Lago, "Financimiento de la atencin de la salud en Amrica Latina y el Caribe
66 ULPIANO AYALA
El costo de extender la cobertura de seguridad social a toda la
poblacin no es econmicamente viable en muchos pases con los
modelos actuales; situacin en la cual se encuentra Colombia
40
.
LA ENCRUCIJADA ACTUAL DE LOS SEGUROS Y LA SEGURIDAD
SOCIAL EN COLOMBIA
De lo expuesto anteriormente bien puede inferirse que la seguridad y
los seguros sociales colombianos se encuentran en una encrucijada que
demanda reformas y ajustes significativos. Los elementos principales
que caracterizan esta encrucijada pueden resumirse esquemticamente,
as:
1. El grado de desarrollo ya alcanzado por el pas, su fuerza laboral y
su poblacin han transformado las expectativas, necesidades y demandas
sobre la seguridad social.
En especial, la transicin demogrfica afecta la demanda por servicios
y pensiones, as como el ahorro y las posibilidades de financiacin de la
seguridad social al elevar la razn entre los beneficiarios y cotizantes
actuales y potenciales.
Como consecuencia de la mejora econmica, hasta de los pobres cuyo
nivel de vida se ha venido mejorando aunque lentamente, y en general
de toda la fuerza laboral, as como resultado de mayores niveles de
ingreso, educacin, urbanizacin, las expectativas sobre la cobertura de
la seguridad social cada vez se centran ms en la universalizacin, a pesar
de la creciente "informalizacin" de la economa urbana y tambin rural.
Tambin resulta indispensable contemplar las nuevas alternativas
organizacionales y tecnolgicas que estn surgiendo en otros pases para
enfrentar estos mismos problemas.
2. En desarrollo del consenso poltico que ha sustentado hasta ahora
el modelo vigente de seguridad social colombiano, se han introducido
recientes mandatos legales, especialmente la Ley 71 de 1988, que
implican nuevas cargas y responsabilidades as como elevacin de las
expectativas, infortunadamente an sin la previsin suficiente para los
reajustes financieros y organizacionales que ello implicara.
Con la Ley 71 el sistema de seguridad social en Colombia compatibi-
liz el tiempo cotizado en el sector pblico con el cotizado en el sector
privado. Igualmente previo un rgimen de transicin que deba aprove-
40. CARMB.O MESA-LAGO, Financiamiento de la atencin ele la salud en Amrica
Latina. Op. ck. cap. 6.
charse para que en los diez aos de espera para la entrada en vigor de las
pensiones compartidas entre el sector pblico y privado, las entidades de
seguridad social afiancen sus esquemas financieros y administrativos.
Tambin establece un tope mnimo a las pensiones equivalente a un
salario mnimo mensual y un lmite superior equivalente a 15 salarios
mnimos.
Por otra parte, ese consenso ha comenzado a ser cuestionado y se
proponen reformas sustanciales orientadas a la privatizacin de, por lo
menos, parte de los seguros econmicos, pero tambin se contemplan
privatizaciones de aspectos de la salud como la prestacin de los servicios.
3. Se carece de informacin bsica, esencial para un conocimiento
adecuado de la situacin de la seguridad social, tal como ocurre con la
real situacin actuarial de los diversos subsistemas, y la propia subsis-
tencia y funcionamiento de la mayor parte de las cajas de previsin del
sector pblico.
A lo cual se suma el no insignificante desconocimiento, en la opinin
pblica y en los propios sectores tecnocrticos y el gobierno, de los
conceptos bsicos y alternativas para la seguridad social. Es lo que se
ha llamado la inexistencia, pero urgencia del desarrollo de una "cultura
de la seguridad social".
4. El sistema de salud colombiano est tambin en proceso de cambio.
Y a tal efecto se ha elaborado hasta una nueva Ley Marco, la 10 de 1990
que, sin embargo, an no contempla suficiente integracin con la segu-
ridad social en aspectos tan crticos como los financieros y la prestacin
de servicios mdicos por parte del subsistema de seguridad social. Los
cambios que experimentara el Sistema Nacional de Salud debern
coordinarse ms con los realizados en la seguridad social, en especial
contemplando mayor recurso a la medicina prepagada y a los seguros
como medio para financiar salud.
5. Cualquier financiacin para la seguridad social a partir del presu-
puesto experimenta actualmente severas restricciones derivadas del
servicio de la deuda, los ajustes necesarios para prevenir desequilibrios
fiscales, la reorganizacin de las transferencias requeridas por el pro-
ceso de descentralizacin, y por los ajustes necesarios para hacer
efectiva la recaudacin tributaria e incentivar el ahorro. Por tanto la
medida de acudir al presupuesto nacional para suplir nuevas necesida-
des o sanear dficit en curso no est muy disponible, y ms bien se trata
de promover desarrollos en la seguridad social para contribuir a superar
esta restriccin.
6. Para poder enfrentar las reformas de la seguridad social ser nece-
sario, adems, reforzar los mecanismos de concertacin, mejorar y agili-
68 ULPIANO AYALA
zar la participacin legislativa, propiciar e ilustrar el debate sobre el tema
y analizar detalladamente alternativas al sistema de seguridad social
colombiano. Actualmente no existen mecanismos suficientes para cum-
plir estas tareas y ello est incidiendo sobre las dificultades para reconocer
los problemas y para efectuar las previsiones y reformas necesarias.
7. Cabe recoger los problemas "internos" al sistema de seguridad
social, y al seguro en "particular":
a. El conjunto de la seguridad social presenta una muy alta multipli-
cidad de regmenes de instituciones, alto grado de fragmentacin y
estratificacin, simultneamente con baja e inequitativa cobertura.
b.El sistema de contribuciones para la financiacin es insuficiente e
inequitativo y, como se ver luego, quiz produce impactos econ-
micos innecesariamente inconvenientes sobre la capitalizacin, el
empleo y la distribucin del ingreso.
cHay redundancia en algunos servicios de salud prestados por las
cajas de compensacin familiar, los seguros sociales y las cajas de
previsin.
d. Hay un alto grado de ineficiencia interna, que se manifiesta en altos
costos administrativos y de prestacin de servicios, restricciones a
la prestacin y la accesibilidad a los mismos, y dificultades de
informacin y conocimiento para la previsin y planeamiento.
e. Las inversiones de reservas como fuente de financiamiento vie-
nen decayendo y son prcticamente inexistentes en el subsector
pblico. Son papeles de deuda pblica, muy costosos para quie-
nes los estn utilizando (BCH, IFI, FEN) y por tanto tienen bajos
rendimientos, lo cual implica aumentos imprevistos del subsidio
estatal.
f. Los seguros econmicos y de salud del sector pblico presentan un
desbalance financiero, situacin que tambin es previsible en muy
corto tiempo para el ISS bajo las condiciones actuales. Este ltimo
tiene ya un gran desbalance actuarial relativo a la manera como se
ha previsto hasta ahora su financiacin. Adems si se cumple la
nueva reforma pensional, los diversos dficit se acumularn posi-
blemente con cargo al Estado, lo cual configurara una crisis de la
seguridad social que se manifestar en pocos aos.
8. Finalmente, la reforma a la Constitucin en 1991, en su captulo II
al reglamentar los derechos sociales, econmicos y culturales estipul
en su artculo 48 que
"la seguridad social es un servicio pblico de carcter obligatorio que se
prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado en sujecin
a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los trminos
que establezca la ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la seguridad social. El Estado, con la participacin de los
particulares, ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social,
que comprender la prestacin de los servicios en la forma que determine
la ley. La seguridad social podr ser prestada por entidades pblicas o
privadas de conformidad con la ley. No se podrn destinar ni utilizar los
recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a
ella. La ley definir los medios para que los recursos destinados a
pensiones mantengan su poder adquisitivo constante".
El nuevo marco constitucional necesariamente implica una reforma
al sistema de seguridad social para poder extender la cobertura e igual-
mente una nueva poltica en materia de inversiones en donde se articule
lo privado con lo pblico, pero siempre bajo la reglamentacin y control
del Estado.
CAPITULO II
LOS SEGUROS SOCIALES DE REPARTO:
UN PROPOSITO NACIONAL
Osear Rodrguez S.
La promulgacin de la Ley 90 de 1946 con la cual se estableci el
seguro social obligatorio y se cre el Instituto Colombiano de Seguros
Sociales puede ser visualizada como un propsito de carcter nacional,
por cuanto recibi el respaldo de las diferentes fuerzas sociales: cont
con el apoyo de los sectores obreros, con el beneplcito de los diferentes
gremios y estuvo vinculada a la accin decidida por parte del gobierno.
Las organizaciones sindicales estaban especialmente interesadas en
respaldar el seguro social, porque si bien algunos sectores obreros
gozaban de un buen servicio en materia de seguridad social, como
resultado de que algunos pliegos de peticin presentados a las empresas
contienen aspectos tales como: servicios mdicos, indemnizaciones en
caso de accidentes de trabajo, pagos de salarios mientras duraba la
incapacidad, seguros de vida, pensiones por vejez, etc., estas conquistas
dependan en buena medida de la correlacin de fuerzas; cuando la
capacidad de negociacin se debilitaba se corra el riesgo de disminuir
la cobertura de los servicios.
De otra parte, slo un grupo muy limitado de trabajadores poda tener
acceso a una amplia seguridad social que cubra todos los riesgos; en
especial, aquellos que haban logrado formar un sindicato, y que a finales
de los aos 40 eran por regla general obreros vinculados a empresas
72 SCAR RODRGUEZ S.
catalogadas como modernas. La Ley 90 y su posterior reglamentacin
dejaba a un lado las vicisitudes de la lucha sindical como reguladora de
la expansin del sistema de seguridad.
El Estado tena inters particular en comprometerse con la Ley, debido
a que desde comienzos del presente siglo haba expedido un conjunto de
disposiciones sobre esta materia y era de urgencia integrar y cohesionar
la jurisprudencia que se hallaba dispersa en varias leyes. Adems, la
firma de algunos convenios internacionales, en su mayora auspiciados
por la Organizacin Internacional del Trabajo, le planteaban la necesidad
de modernizar su intervencin en la esfera de lo social.
Con la creacin del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, el
gobierno igualmente buscaba solucionar parcialmente el dficit hospita-
lario, a la vez que incrementar el presupuesto orientado al sector salud.
Al contar con parte de los ahorros tanto de los sectores empresariales
como de los obreros, al Estado se le brindaba la oportunidad de modificar
sustancialmente su poltica hospitalaria; el hecho de contar con recursos
fijos le impona a la administracin la obligacin de tomar el camino de
la planificacin.
A los gremios empresariales les pareca conveniente ceder al gobierno
la responsabilidad de administrar los seguros de reparto; esto significaba
una disminucin en los costos laborales. A partir de la Ley 90 los riesgos
de enfermedad no profesional y maternidad deban ser cubiertos por el
ICSS. Anteriormente la financiacin de esta clase de seguros corra, nica
y exclusivamente, a cargo de las empresas; de entonces en adelante
deban participar los obreros y el Estado.
Un elemento adicional por tener en cuenta para explicar este compor-
tamiento de los empresarios es la coyuntura econmica por la cual
atravesaba el pas. Durante el perodo de la segunda guerra mundial y
algunos aos despus de la posguerra, la economa colombiana mostr
signos de recuperacin y report buenas utilidades a las empresas. Los
indicadores macroeconmicos, tales como crecimiento del Producto In-
terno Bruto, expansin de las exportaciones, aceleracin de la sustitucin
de importaciones, diversificacin industrial, reparto de utilidades, dan
muestras de una economa boyante, la cual predispone a los capitalistas
a participar e impulsar activamente el establecimiento del nuevo Instituto.
Desafortunadamente no todos los grupos sociales estuvieron de acuer-
do con la Ley 90; un grupo de galenos objet el proyecto de seguridad
social. La guerra fra se dej sentir en la Federacin Mdica, la que se
opuso a este proyecto, por el temor a ver socializada la profesin mdica.
Con el transcurrir del tiempo, los mdicos advirtieron la bondad de las
labores desarrolladas por el Instituto y terminaron apoyndolo.
\
LOS SEGUROS SOCIALES DE REPARTO 73
El presente captulo intenta ilustrar las condiciones histricas que hicieron
posible el desenvolvimiento y aplicacin de la Ley 90 y explicar las causas de
su permanencia.
EL AUGE ECONMICO DE LA DCADA DEL 40
Las investigaciones de historia econmica realizadas sobre este perodo
concuerdan en que a partir de 1940 la economa colombiana entra en un ciclo
ascendente. Por ejemplo, las cifras elaboradas por la CEPAL ponen de relieve
los niveles de crecimiento:
Durante el perodo comprendido entre 1936 y 1950 el PIB, a precios
constantes de 1950, crece a una tasa promedio de 3.70%; en trminos ms
accesibles se puede expresar que durante estos 15 aos el Producto Bruto se
alcanza a multiplicar por 1.72.
Cuadro 1
COLOMBIA: PRODUCTO BRUTO POR PRINCIPALES ACTIVIDADES
1936-1950 (Millones de pesos de 1950)
Aos
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
Total
3.662
3.719
3.961
4.204
4.295
4.367
4.376
4.394
4.691
4.911
5.383
5.542
5.751
6.253
6.322
Agrope-
cuario
1.892
1.884
1.992
2.024
2.070
2.098
2.164
2.118
2.227
2.037
2.645
2.556
2.562
2.728
2.505
Minero
150
161
173
188
209
202
125
135
188
184
181
192
180
216
246
Manufac-
turero
325
382
390
479
448
536
555
562
631
656
749
798
871
939
1.068
Comercio
Finanzas
Servicios
491
432
511
521
557
481
435
418
454
500
580
619
620
800
816
Resto*
804
860
895
992
1.011
1.050
1.088
1.161
1.192
1.264
1.408
1.427
1.518
1.570
1.687
* El grupo resto incluye: Industria artesanal, coastruccin, transporte, energa, comunicaciones y
servicios, gobierno, ingresos personales por alquileres y renta.
FUENTE: CEPAL, Anlisis y proyecciones del desarrollo econmico de Colombia.
74 SCAR RODRGUEZ S.
Dos elementos conviene resaltar en el cuadro anterior: en primer
lugar, la importancia tanto absoluta como relativa que va adquiriendo la
industria manufacturera. Su valor se multiplica por ms de tres y su
contribucin a la produccin nacional se incrementa significativamente:
en 1936 tan slo representaba el 8.87%, diez aos ms tarde el 13.9% y
al finalizar la dcada era del orden del 16.89%T
En segundo trmino, la produccin de origen agropecuario contina
siendo la de mayor peso, aunque en cifras relativas pierde ligeramente
importancia. La tasa de crecimiento es del orden del 1.88%, y su
participacin decrece pasando de 54.6% en 1936 a 39.6% en 1950.
Qu factores influyeron en esta expansin de la produccin? Duran-
te este decenio se presenta una bonanza cafetera, la cual incide de manera
directa en la reactivacin de la demanda. La investigacin de Mariano
Arango
1
, aporta valiosa informacin a este respecto: el caf-Medelln
entre 1940 y 1950 multiplica por 6.3 su precio en dlares, el caf-Mani-
zales lo hace en 6.3 y el caf-Girardot en 6.5.
Este boom exportador, junto con la afluencia de capital extranjero en
la dcada de los 40, que alcanza la cifra de $1.127 (millones de pesos a
precios de 1950), incrementa significativamente la capacidad de la
economa para importar
2
. As, en 1940 era de $601.6 millones y en 1950
sube hasta $1.136.3 millones, es decir, que tiene una tasa de crecimiento
del 5.95%.
Esta capacidad para importar se utiliza racionalmente y conduce a
acelerar el proceso de sustitucin de importaciones, lo cual se refleja
obviamente en incentivos al proceso de industrializacin. Segn las
estadsticas recopiladas por la CEP AL, en los comienzos de la dcada en
cuestin, el 26.5% del total de los productos importados corresponda a
bienes de capital, cinco aos ms tarde eran del orden de 29.2% y en
1947 alcanzan a representar el 40.1% de las importaciones.
1. MARIANO ARANGO, El caf en Colombia 1930-1958. Produccin, circulacin
y poltica, Bogot, Carlos Valencia Editores, 1982, p. 118. A una conclusin similar
llega el trabajo de JOS ANTONIO OCAMPO y SANTIAGO MONTENEGRO, Crisis mundial,
proteccin e industrializacin, Bogot, CEREC, 1984; al calcular el ndice de precios de
las exportaciones cafeteras y tomando como base 1925-1929, estos autores encuentran
que para 1940 el ndice era de 30.5 y en 1945 alcanza a duplicarse siendo de 64.6, p.
131. William Paul McGreevey, teniendo como referencia los precios del caf Manizales,
disea igualmente una serie de nmeros ndice sobre el precio del caf, toma la misma
base y encuentra que para 1940 el ndice era de 37 y en 1950 sube a 231. Ver MIGUEL
URRUTIA y MARIO ARRUBLA, Compendio de estadsticas histricas de Colombia,
Bogot, Universidad Nacional, p. 213.
2. La devaluacin durante el perodo slo es importante en 1950 cuando es del
9.6% en relacin a 1938. Ver CEPAL, Op. cit., cuadro 15.
La maquinaria constituye uno de los mayores renglones de importacin;
los clculos realizados por Santiago Montenegro sealan cmo en 1940 se
adquiere en esta clase de mercancas, la suma de US$18.807,5 (miles de
dlares a precios de 1947) y en 1947 la cifra de US$63.845,7; de este ltimo
valor
3
, la maquinaria para la industria textil representaba el 16.45%
Al contar con una mejor capacidad de planta instalada se facultaba una
mejora sustancial en la produccin de la industria textil; en 1940 se
elaboraron 73.940 (miles de metros) de telas de algodn y 6.951 (miles de
metros) de tela de rayn; cinco aos despus estas cifras se colocaron en
141.453 y 9.204 respectivamente. Algo similar sucede con la industria
cervecera, azucarera y de cementos
4
.
Gran parte de este acrecentamiento en la produccin pudo haberse
originado en la fundacin de nuevas empresas; el censo industrial de 1945
registra que para el ao de 1940 iniciaron labores tres nuevas fbricas de
textiles y entre 1941-1945 se establecieron 125 unidades. En el segundo
censo industrial, realizado en 1953, aparecen 562 factoras empleando
36.849 trabajadores. En cuanto a las bebidas, en el quinquenio se crearon
175 industrias cerveceras, y en el segundo censo industrial aparecen 233
establecimientos con un personal ocupado de 16.476 obreros
5
.
Diversos estudios se han preocupado por tener alguna idea sobre la forma
como la buena situacin econmica favorece las ganancias del capital,
contribuyendo de esa manera a la financiacin de las empresas. Rafael
Baquero realiz algunos clculos para las industrias monopolistas; por
ejemplo Coltejer, en el bienio comprendido entre 1947-1949 obtuvo una
utilidad de 178% (utilidades sobre capital); Fabricato el 289%; Colombiana
de Tabaco el 360%; Cementos Diamante el 129% y Azucarera del Valle
168%
6
.
Con una metodologa diferente, Miguel Urrutia intenta hacer algu-
nos clculos en la misma perspectiva
7
; l relacion las utilidades con
3. Ver JOS ANTONIO OCAMPO y SANTIAGO MONTENEGRO, Op. cit., p. 137.
4. La fabricacin de cerveza tiene un comportamiento ascendente; si se toma como
base el ao de 1953 = 100, en 1942 es de 17.2 y en 1945 de 30.9. La elaboracin de
azcar tiene ndices de 51.2 y 81.4 respectivamente. La produccin de cemento que en
1940 es de 187.8 (miles de toneladas) en 1945 es de 302.6. Ibd., pp. 138-139.
5. Cifras tomadas de CONTRALOREA GENERAL DE LA REPBLICA, Primer censo
industrial de Colombia, p. 17 y "Resumen del Segundo censo industrial, 1953", en
Anuario General de Estadstica, 1955, p. 421.
6. RAFAEL BAQUHRO, La Economa nacional y la industria de guerra, Citado por
JAIME FORERO y PATRICIA ZAMBRANO, "De la Unin Nacional a la Guerra Civil". Tesis
de grado, Facultad de Economa, Uniandes, 1976.
7. MIGUEL URRIJTIA, Dificultad en la medicin de tendencias histricas de las
utilidades de las sociedades annimas, citado por JOS ANTONIO OCAMPO y SANTIAGO
MONTENEGRO, Op. cit., p. 204.
76 SCAR RODRGUEZ S.
el capital pagado y adems tuvo en cuenta las reservas. Con este
indicador encontr que el Banco de Bogot obtuvo en 1947 una utilidad
real del 44% y la industria harinera del 6.87%.
Respecto a los salarios, el auge econmico gener tan slo un leve
crecimiento; Albert Berry y Miguel Urrutia confeccionaron algunas
series estadsticas a este respecto. Los salarios reales de obreros en la
industria manufacturera de Cundinamarca, Boyac, Santander y Norte
de Santander crecieron en la dcada estudiada en 12.7%, si se le agregan
las prestaciones sociales
8
, el porcentaje se sita en 16.8%.
LA RESPUESTA GREMIAL AL SEGURO
Las anteriores condiciones econmicas eran un clima favorable para
que el sector empresarial se sintiera inclinado a respaldar y apoyar al
gobierno en la aplicacin de la Ley 90 de 1946, igualmente varios
aspectos de ella los beneficiaban de manera directa. As se capta en la
exposicin de motivos del proyecto de ley presentado al Congreso el 26
de julio de 1945, por el ministro de Trabajo de la administracin de
Alberto Lleras Camargo, Adn Arriaga Andrade, proyecto con base en
el cual se expidi la ley que estableci el seguro social obligatorio,
cuando expresa que:
"En el rgimen de prestaciones patronales, aun las grandes empresas
soportan una carga excesiva, al convertirse en aseguradores de sus traba-
jadores contra todos los riesgos profesionales, sin la compensacin que
las compaas de seguros encuentran en la especializacin de los riesgos,
en la "ley de los grandes nmeros" y en el clculo de las probabilidades.
En el de Seguros Sociales, la carga financiera es infinitamente menor,
pues al distribuirse los riesgos entre toda la poblacin activa, se reduce la
incidencia individual de cada siniestro y, adems, el Estado contribuye a
la debida financiacin"
9
.
En el mismo sentido se manifestaba Carlos Holgun Holgun al hacer
una comparacin entre los seguros privados y el seguro obligatorio, al
poner de presente la imposibilidad del patrono de asumir el total de cada
riesgo por cuanto afectara los costos de las empresas, lo que necesaria-
8. ALBERT BERRY y MIGUEL URRUTIA, "Salarios reales en la industria manufactu-
rera", en Compendios de Estadsticas Histricas, Op. cit., p. 78.
9. JESS MARA RENGIFO (Compilador), Legislacin colombiana de los Seguros
Sociales, Bogot, Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, 1952, Tomo ti, p. 225.
mente se reflejara en aumento de los precios, con la consecuente
disminucin de la demanda. Al final sobrevendra la recesin industrial.
As mismo el "seguro elimina los riesgos para el patrono; ste sabe que
pagando su contribucin puntualmente, quedar liberado de toda obliga-
cin, pues es la entidad aseguradora la que pagar las prestaciones, dar
los servicios asistenciales y se encargar de tratar y curar a los enfer-
mos"
10
.
Una de las caractersticas centrales de la etapa inicial del Seguro
consisti en que los empresarios no fueron renuentes a aceptar algunas
disposiciones que vulneraban sus intereses inmediatos. Por ejemplo,
mediante el decreto 320 de 1949, se modific el Artculo 46 de los
Estatutos del ICSS y adems dispuso que: "En las cotizaciones de los
Seguros Obligatorios de Enfermedad-Maternidad, Invalidez, Vejez y
Muerte, la cuota del Estado no ser inferior a la mitad de la cuota del
patrono. La del patrono ser igual al doble de la que corresponda al
asegurado". Esta medida reform los artculos 41, 50 y 63 de la Ley 90.
De esta manera se estableci una cotizacin mensual del 2% de los
salarios de los trabajadores, un 2% para el Estado y un 4% sufragado por
los patronos respectivos. Carlos Echeverri Herrera, primer gerente
general del Instituto, se refiri de la siguiente forma al nivel de las
cotizaciones:
"... La necesaria reforma de la Ley 90 de 1946 que estableci la equiva-
lencia de los aportes de los asegurados y sus empleadores, lo cual era a
mi juicio, una disposicin socialmente injusta, por cuanto impona cargas
idnticas, a partes econmicamente desiguales. Declar que en el prop-
sito de rebajar aquella contribucin de los trabajadores, en que vena
esforzndose desde la iniciacin del Departamento de Seguros Sociales,
que antecedi al Instituto, cont con el concurso favorable no solamente
de los gremios representativos de la poblacin asalariada, sino con la
buena voluntad de las entidades patronales del pas, y con la entusiasta
acogida del Gobierno Nacional"
11
.
Una controversia interesante de resear y en la cual aparecen por
primera vez fricciones entre los gremios y el Instituto, la constituy el
conflicto surgido en Medelln a propsito de las categoras salariales
fijadas por esa caja seccional; a esta discusin se suma el problema de
10. CARLOS HOLGUN HOLGUN, "LOS Seguros Privados y el Seguro Obligatorio",
en Revista Seguridad Social, Vol. 1, septiembre-diciembre de 1948, p. 5.
11. CARLOS ECHEVERRI HERRERA, "Reformas nacionales indispensables para la
plena aplicacin del seguro obligatorio", en Revista Seguridad Social, Vol. 1, No. 1,
septiembre-diciembre de 1948, pp. 10-11.
78 SCAR RODRGUEZ S.
la exclusin de empresas, contemplado originalmente en el Artculo 73
de la Ley 90, y posteriormente derogado.
Mediante decreto 521 de 1950 (febrero) se cre la Caja Seccional de
los Seguros Sociales en Antioquia y se aprobaron sus estatutos; el primer
contingente llamado al Seguro estaba compuesto por 50.000 trabajado-
res. Segn lo dispuesto por la Ley 90, cada Caja estaba dotada de
autonoma financiera y poda fijar las cotizaciones tripartitas as como
las respectivas categoras salariales. Uno de los criterios "adoptados por
el ICSS en el sentido de no excluir de los contingentes de Medelln y
Bogot a las empresas pertenecientes a las grandes industrias, ya que de
hacerlo, vendra inmediatamente la desfinanciacin de esas Cajas porque
quedaran en poder nicamente del grupo de empresas de ms bajas
cotizaciones y el Seguro tendra que atender a una poblacin enferma
con entrada escasa de dinero"
12
.
Para el caso de Medelln la cotizacin fue fijada en dos puntos por
encima de la cancelada en Bogot. Los gastos iniciales de financiamien-
to e inversin, como la compra de una clnica, la construccin de un
dispensario en el centro de la capital antioquea en un lote cedido por la
gobernacin, condujo inevitablemente a que la seccional en sus primeros
das tuviera que recurrir a las cuotas obrero-patronales como forma de
financiamiento
13
.
Al comparar el monto de cotizaciones por seguro de enfermedad-ma-
ternidad
14
, para la Caja Seccional de Cundinamarca, administrada tran-
sitoriamente por el ICSS, con la de Antioquia encontramos que en la
primera se establecieron ocho categoras salariales que comprendan
aportes del patrono desde $0.30; en cambio en la segunda, se contem-
plaron trece categoras, con cotizaciones para los patronos que iban desde
$0.40 hasta $40.30.
Esta discriminacin caus malestar en la ANDI seccional de Antioquia,
y se conden en un comunicado publicado por El Colombiano en su
edicin del 29 de marzo de 1950. Entre sus puntos centrales se pueden
12. Ver Acta No. 1, sesin del 6 de junio de 1950, Consejo Directivo icss. En una
reunin posterior, del 11 de julio del mismo ao y resumida en el Acta No. 6, la gerencia
fij la siguiente poltica en relacin con la exclusin de empresas: "Los seguros sociales
no son estatales, sino producto de una convergencia de fuerzas econmicas", expuso
ampliamente los motivos actuariales, estadsticos y administrativos que haba tenido el
Instituto para no conceder la exencin de Seguros a algunas empresas que lo haban
solicitado. Subray especialmente el fundamento de solidaridad que tenan los seguros
sociales y la situacin de desfinanciacin del Instituto que traera consigo la exclusin
de algunas empresas.
13. Ver Acta No. 1 y Acta No. 8, sesin del 25 de julio de 1950.
14. Ve- JESS MARA RENGIFO (Compilador). Op. cit., Tomo ni, p. 210.
destacar los siguientes: que la Ley 90 conceda derecho a las empresas
para prestar los mismos servicios del ICSS, con lo cual quedaban exentas
de cotizaciones, por tanto no se vea claro por qu fue reformada por
decreto-ley esta disposicin. (El doctor Gutirrez Gmez, presidente de
la ANDI, haca referencia al decreto reglamentario No. 3227 de 1950, con
el cual se suprimi la exencin de empresas). El Instituto no contaba
con datos actuariales para establecer un monto tan alto de las cotizaciones
en esa seccin del pas y, por ltimo, se asuma la defensa del gremio de
FENALCO, el cual tema que el Instituto fuera a entorpecer las actividades
comerciales de farmacuticos, clnicas y mdicos, en lugar de buscar los
canales ordinarios de comercio que a la larga eran ms econmicos.
La directiva central de la ANDI, por intermedio de su presidente Jorge
Botero Ospina, se dirigi al Instituto para solicitar la rebaja de las
cotizaciones y la reduccin de las categoras
15
. Esta carta fue acompa-
ada por una serie de declaraciones del gremio pidiendo una reestructu-
racin del ICSS, en particular solicitando limitar el poder excesivo del
gerente
16
.
Segn Carlos Echeverri Herrera, otra de las causas de la crisis presen-
tada en Medelln fue el atraso de las cuotas del Estado, que de un total
de $4.200.000 slo haba girado $2.100.000
17
. Este dficit condujo a
cerrar las oficinas regionales de Barranquilla, Cali y Santa Marta
18
.
Al final la presin condujo a la expedicin del decreto 3117 del 9 de
octubre de 1950, por medio del cual el Presidente aprob el Acuerdo
No. 15 del 28 de septiembre, en donde se modifica el rgimen de aportes;
a partir de esta fecha la seccional de Antioquia slo tendra diez catego-
ras y la cuota del patrono oscilara entre $0.50 y $18.80. Otro aspecto
de la disputa termin con el retiro del primer gerente del Instituto.
Cuando se estudian las actas de la Junta Directiva del Instituto se
encuentra un marcado inters por asumir los llamados seguros econmi-
cos
19
; incluso se realizan algunos estudios actuariales con el fin de llegar
a conocer los respectivos aportes. Esta labor se contrapone a la presencia
de algunas fallas de carcter administrativo de la institucin. Tal vez lo
que ms conmocin caus en la opinin pblica fue una comunicacin
15. El Colombiano, Medelln, junio 15 de 1950.
16. El Tiempo, 11 y 28 de julio de 1950.
17. El Tiempo, octubre 5 de 1950, entrevista a Carlos Echeverri Herrera.
18. Acta No. 20, sesin de octubre 18 de 1950, Consejo Directivo icss.
19. En el Acta No. 64, de la sesin del 2 de noviembre de 1949, el gerente informa
que el actiiario Paul Shwab estudia la posibilidad de presentar el proyecto de riesgos de
invalidez, vejez y muerte. Igualmente en el Acta No. 1, de la sesin del 6 de junio de
1950, se menciona el tema.
80 SCAR RODRGUEZ S.
de la Superintendencia Bancaria auditor del Instituto en la cual se
negaba a refrendar los balances "por cuanto muestran saldos inexac-
tos"
20
.
Frente a esta situacin, de relativo desorden, en una conferencia
realizada por la ANDI se lleg a la conclusin de dirigirse al gobierno
nacional para pedir (con respecto al ICSS):
Que no se dicten medidas que impliquen nuevas erogaciones.
- Que en consecuencia, no se asuman nuevos riesgos ni se establezcan
nuevas cajas seccionales, mientras no se hagan estudios financieros que
demuestren la posibilidad de emprender ampliaciones del Instituto sin
incrementar los ya elevados aportes.
- Que se restablezca la facultad otorgada por la Ley 90 de 1946, para
que las empresas puedan asumir directamente los riesgos que cubre el
Seguro, prestando las requeridas garantas
21
.
Durante un buen perodo el Instituto Colombiano de Seguros Sociales
debi aplazar su deseo de instaurar los llamados seguros econmicos
(accidentes de trabajo, enfermedades profesionales, invalidez, vejez y
muerte), pero antes de conseguirlo tuvo que sobreponerse a una serie de
dificultades y tropiezos, los cuales sern analizados someramente en el
prximo captulo. Mientras tanto el Instituto se resign a cumplir tan
slo con los seguros de reparto (enfermedad-maternidad), los ms one-
rosos pero que a la vez garantizaban un funcionamiento sin mayores
traumatismos, y daban posibilidades de expansin por gran parte del
territorio nacional.
EL RESPALDO OBRERO AL PROGRAMA
DE SEGURIDAD SOCIAL
En la primera fase del Seguro, la clase trabajadora estuvo siempre
dispuesta a apoyarlo y en algunas ocasiones lleg incluso a exigir la
creacin del Instituto. Por ejemplo, en el pleno de la Confederacin de
Trabajadores de Colombia, convocado el primero de mayo de 1945, se
dise un plan de lucha para el siguiente perodo; entre los puntos ms
sobresalientes estaban:
- Respaldo sin reservas al gobierno de Lpez, especialmente en todo
lo que tienda a fortalecer los derechos de los trabajadores; la construc-
cin de un gabinete de unidad democrtica en el que participen, adems
20. Acta No. 60 del 28 de enero de 1952, Consejo Directivo css.
21. El Tiempo, abril 22 de 1952.
de representantes de los dos partidos tradicionales, los socialistas demo-
crticos y la CTC.
- Reconocimiento de los derechos polticos y sociales de la mujer
colombiana.
- Establecimiento del Seguro Social Nacional para todos los trabaja-
dores.
- Elevacin del nivel de vida de los trabajadores agrcolas sobre la
base de hacer extensivas todas las prestaciones sociales de los trabaja-
dores urbanos a los rurales.
-Reglamentacin y fijacin del salario mnimo e industrial para todos
los trabajadores.
- Que las empresas con capital mayor de 50 mil pesos apropien
anualmente un porcentaje sobre nmina destinado a proveer de vivienda
a los trabajadores; establecimiento en todas las capitales departamentales
de Cajas de Vivienda Popular
22
.
Diversas razones de carcter histrico condujeron a que el sector ms
importante de los asalariados se manifestara a favor de la institucionali-
zacin del seguro social; el nacimiento del movimiento obrero est ligado
a las luchas por mejores condiciones de trabajo. Las peticiones obreras
de las primeras dcadas del presente siglo se orientaban hacia el
"alza salarial, estabilidad laboral, condiciones higinicas de trabajo y
cumplimiento de la escasa legislacin laboral... De otra parte, y esto es
lo que se quiere resaltar, encontramos una serie de peticiones que reflejan
los mtodos coercitivos extra-econmicos heredados del pasado. Nps
referimos a peticiones que rechazaban por ejemplo, el sbito descenso de
los salarios nominales, el alargamiento de la jornada de trabajo, la exis-
tencia de contratistas, el predominio del trabajo a destajo, el sistema de
vales, el monopolio comercial de la empresa sobre bienes de consumo de
los trabajadores, las multas y lo que se llam el "trato injusto" a trabaja-
dores y trabajadoras"
23
.
Al detallado balance del movimiento huelgustico realizado por Mau-
ricio Archila, para las primeras cuatro dcadas del siglo XX, se le podra
agregar algunas manifestaciones obreras en las cuales estaban presentes
reivindicaciones relacionadas con la seguridad social. La Memoria de
Industria de 1924 contiene una relacin sucinta sobre las primeras
22. Ver el semanario Justicia Social, mayo 1 de 1945.
23. MAURICIO ARCHILA, "De la revolucin social a la conciliacin? Algunas
hiptesis sobre la transformacin de la clase obrera colombiana (1919-1935)", en
Anuario Colombiano de Historia Social y de la Cultura, Bogot, Universidad Nacional
de Colombia, Departamento de Historia, 1984 pp. 65 y 66.
82 SCAR RODRGUEZ S.
legislaciones en caso de accidentes de trabajo; a manera de ilustracin
se puede citar el tratamiento dado a las explotaciones de hidrocarburos:
en caso de que algn obrero tuviese un accidente durante el transcurso
del trabajo, tena derecho, adems de la hospitalizacin, al suministro de
drogas, alimentacin adecuada a la enfermedad y el tratamiento aconse-
jado por los mdicos de acuerdo con lo ordenado por el artculo 6 de la
Ley 57 de 1915 y en armona con las disposiciones de la Ley 4 de 1921
24
.
En este mismo documento aparece reseado el pliego de peticiones
formuladas por los trabajadores de la fbrica de fsforos El Toro. En el
artculo cuarto de la convencin estipulaba que:
"La empresa ofrece darle cumplimiento a la Ley sobre seguro colectivo
y a las disposiciones departamentales sobre accidentes de trabajo y
prevencin de estos, proveyendo a las fbricas de los aparatos exigidos
por el decreto No. 243 de 1921 dictado por la gobernacin de Cundina-
Uno de los sectores obreros de mayor nivel de combatividad fue el de
los braceros. Posteriormente nos referiremos a su Caja de Previsin
Social de Navegacin Riocaja; por el momento basta mencionar cmo
en 1928 promueven una huelga cuyo motivo principal fue la negacin
de las empresas a reconocer los accidentes de trabajo
26
. En este mismo
ao los trabajadores de Bavaria pedan garantas, y entre sus reivindica-
ciones estaban: salarios, jornada de trabajo, dominicales, ropa de trabajo;
el artculo sexto inclua una demanda para que la empresa facilitara las
drogas que son necesarias para las enfermedades de los obreros y que se
estableciera un botiqun de urgencias, indispensable, dados los diarios
accidentes acaecidos en la fbrica
27
.
La fbrica de hilados y tejidos Monserrate sufra igualmente por la
conmocin obrera; en el pliego de peticiones se estipulaba: sostenimiento
de los puestos para los obreros que enferman, suministro de asistencia
mdica y farmacutica, jornada de ocho horas, provisin de aparatos en
las mquinas para evitar accidentes de trabajo y enfermedades profesio-
nales; establecimiento de salacunas y pagos de salarios en los das
precedentes y subsiguientes al alumbramiento, 15 das de vacaciones
remuneradas en el ao y limitacin del derecho de despido
28
.
24. Memoria Ministerio de Industria, p. 274.
25. Ibcl., p. 277.
26. Ver Memoria Ministerio de Industrias 1928, p. 147.
27. El Tiempo, julio 26 de 1928.
28. Memoria del Ministerio de Industrias 1933, p. 191.
La zona bananera fue escenario de continuas luchas; cada firma de
un pliego estaba antecedida por conflictos sociales de gran enverga-
dura, tanto regional como nacionalmente. Una gran mayora de las
convenciones colectivas comprenda aspectos de seguridad social; as
el pliego firmado en diciembre de 1934 tena, entre otras, las siguien-
tes clusulas: aumento de salarios y trabajo a destajo mximo en un
cincuenta por ciento, cumplimiento por parte de los productores de
todas las leyes de proteccin obrera, jornada de ocho horas, descanso
dominical, servicio mdico gratuito, creacin de escuelas, y de hos-
pitales en la zona; adems de lo anterior se peda seguro colectivo de
vida y pago de accidentes de trabajo
29
.
Una resea de los paros y conflictos laborales, en los cuales estaban
de por medio aspectos inherentes a la legislacin sobre seguros
sociales, podra resultar muy extensa; solo resta hacer mencin de tres
grandes confrontaciones que repercuten en la conciencia del pas y
que contenan igualmente reivindicaciones en esta materia, ellas son
la huelga de las bananeras, el movimiento de la Tropical-Oil y la
derrota de la FEDENAL.
Con un saldo trgico, por cuanto result un buen nmero de obreros
bananeros muertos en la plaza de Cinaga, el 6 de diciembre de 1928
concluy la huelga de mayor beligerancia social y poltica del pas.
La Unin Sindical de Trabajadores del Magdalena que aglutinaba a
ms de 30.000 trabajadores le present un pliego de peticiones a la
United Fruit Company consistente en nueve puntos:
1. Reconocimiento para todos los obreros del seguro colectivo de
acuerdo con la Ley.
2. Reconocimiento de accidentes de trabajo y descanso dominical
remunerado, tambin como lo ordena la legislacin.
3. Pago semanal.
4. Aumento del 50% en el valor de los jornales fijos y en los
contratos a destajo.
5. Reconstruccin y mejoramiento de las habitaciones de los obre-
ros de acuerdo con las disposiciones de la Junta Central de Higiene.
6. Supresin de los prstamos en vales.
7. Supresin de los comisariatos de la compaa y libertad para
establecer todo comercio en la regin cultivada.
29. El Tiempo, 28 de diciembre de 1934, p. 1.
84 SCAR RODRGUEZ S.
8. Supresin de los contratos individuales, cambindolos por co-
lectivos, para que todos los obreros figuren en la nmina de la
compaa.
9. Creacin de hospitales y establecimientos de servicios mdicos
eficientes
30
.
La violenta represin desatada contra los huelguistas, que termin en
una masacre, fue denunciada por Jorge Elicer Gaitn en el Congreso
31
,
el debate parlamentario ayud al descrdito del gobierno; de esta forma
concluy la ltima administracin del perodo de la historia poltica
conocido como la repblica conservadora.
Los proletarios vinculados a la industria del transporte martimo,
fluvial y portuario del ro Magdalena
32
, constituyeron la Federacin
de trabajadores del ro Magdalena FEDENAL, la cual aglutinaba
a ms de 15.000 trabajadores y era la organizacin representativa de
ms de 40 sindicatos; a manera de ejemplo se pueden mencionar
algunos de ellos: Sociedad de capitanes del ro Magdalena, Sindicato
de braceros portuarios y navegantes de Barranquilla, Sindicato de
braceros de Caracoli, Sindicato de braceros y lancheros de Puerto
Wilches. La personera jurdica de la Federacin fue expedida por
resolucin 778 del 22 de abril de 1938.
Un ao antes de ser reconocida legalmente, la FEDENAL ya haba
declarado una huelga que estall el 14 de junio y finaliz con la
aprobacin del primer contrato colectivo de trabajo. En este docu-
mento se consagr entre otras cosas: clasificacin de la tripulacin
de las embarcaciones fluviales de acuerdo con una serie de categoras,
alza de salarios, se determin la alimentacin de la marinera y la
indemnizacin por accidentes de trabajo
33
. Pero, tal vez la reivindi-
cacin de mayor repercusin fue la de haber logrado que la tripulacin
deba ser escogida entre el personal sindicalizado, as como la obliga-
30. CAMILA BOTERO y ANGELA GMEZ DE MARTNEZ, "La huelga de las bananeras",
en Anuario de los Andes, 1972, p. 9.
31. JORGE ELICER GAITN, 1928. La Masacre de las bananeras, Bogot, Edi torial
Documentos y Testimonios, 1972.
32. La tesis de AMANDA BEATRIZ GMEZ y BERTHA EDY MALPICA DE MORENO,
Historia de la organizacin y lucha de los trabajadores del ro Magdalena 1935-1945,
elaborada en la Universidad Nacional en el ao de 1984, facilita la reconstruccin de la
historia de la Federacin. Segn las autoras "para 1937 las empresas del transporte
fluvial por el ro Magdalena, eran: la Naviera Colombiana S.A.; la Empresa de Vapores
Julio Montes; la Compaa de Navegacin de Santander; Empresas Unidas del Dique
S.A.; Empresa de Vapores de; la Fluvial Colombiana S.A.; Empresa de Vapores
Marvsquez Ltda.; Empresa Transportadora de Ganado y Empresa Nacional de Trans-
porte", p. 31.
33. Ibd., pp. 34yss.
cin de los empresarios navieros de contratar para las labores de cargue
y descargue a personal exclusivamente vinculado a la Federacin
34
.
En 1942 la FEDENAL denunci el pacto firmado en 1940 y present
un pliego de peticiones en el cual se solicitaba aumento de salarios, pago
de horas extras, domingos y das feriados, el mejoramiento de prestacio-
nes sociales y la rotacin y ocupacin de personal excedente en la
navegacin; (es preciso recordar que el transporte por carretera y el areo
estaban desplazando paulatinamente el transporte fluvial). Al no llegar
a un acuerdo entre empresarios y trabajadores, estos ltimos declararon
una serie de paros escalonados; de "manera inmediata el gobierno
declar ilegal el paro y nombr una comisin de arbitramiento para
debatir las divergencias entre los sectores en conflicto. Frente a la
negativa del sector laboral de aceptar el tribunal, el gobierno de Eduardo
Santos por medio de las facultades extraordinarias, otorgadas por la ley
128 de 1941 dict el 24 de junio de 1942 el Decreto 1485"
35
.
La Comisin emiti un fallo conocido como Laudo Arbitral, el cual
era de forzoso cumplimiento para las partes en conflicto. Nos extende-
remos en el fallo por varias razones: presenta un pormenorizado anlisis
del origen del conflicto, llama la atencin del gobierno para que haga
cumplir la legislacin laboral de ese entonces, estipula el incremento
salarial y tal vez lo ms significativo: da pasos firmes en la instituciona-
lizacin de la Caja de Previsin Riocaja.
El 30 de septiembre de 1942, el tribunal de arbitamiento presidido por
Jorge Soto del Corral, y del cual tambin formaban parte Jos Gmez
Pinzn, Rubn Jaramillo Arango y Manuel Barriga Latorre quien actua-
ba como secretario, examin el "problema del ro Magdalena". En
primer lugar encontr que
"las compaas de navegacin en el ro, en sus pocas de mayor prospe-
ridad, cuando realizaban ganancias sin precedentes en la historia de una
industria, en las pocas en que llegaron a exigir y cobrar hasta 120 y 140
pesos de prima sobre la tarifa establecida para el transporte de una
tonelada de Barranquilla a La Dorada (lo que en ocasiones trajo como
consecuencia el que el valor de un barco llegara a amortizarse ntegra-
mente despus de dos viajes), no se preocuparon por mejorar las condi-
34. Para MEDFILO MEDINA, en su Historia del Partido Comunista de Colombia,
T.l, Bogot, Centro de Estudios e Investigaciones Sociales, cms, 1980, esta clusula
contribuy al fortalecimiento de la FEDENAL, p. 319.
35. BEATRizGMEZy BERTHA E. DE MALPICA, Op. cit., p. 88. El cese de actividades
fue declarado ilegal, por cuanto la Ley 24 de 1940 prohibi las huelgas en los llamados
servicios pblicos.
86 SCAR RODRGUEZ S.
ciones de los trabajadores... Cometieron toda clase de abusos reprobables
en perjuicio del comercio, exigindole el pago de unas tarifas contrarias
a la equidad, pero sin ocurrrseles que deban hacer partcipes de sus
ganancias a los trabajadores, siquiera en una mnima cuanta, mediante el
sostenimiento de sus condiciones de vida, salarios, prestaciones sociales,
etc."
36
.
Ms adelante el informe hace mencin de la guerra de tarifas desatada
entre las empresas como efecto de la Gran Depresin; la manera de hacer
frente a la competencia, fue reduciendo costos por la va de disminuir
los salarios de sus trabajadores. Desde luego, inevitablemente, eso trajo
como consecuencia que se enardecieran las relaciones obrero-patronales
y los primeros se vieran obligados a organizarse sindicalmente en la
entidad jurdica: la Federacin nacional del transporte martimo, fluvial,
areo y portuario, FEDENAL; "era el frente que presentaban los trabaja-
dores ante los empresarios por la incomprensin de stos respecto de sus
ms justos intereses"
37
.
Simultneamente se criticaba la orientacin dada por la directiva
sindical, la que pareca estar ms interesada en hacer mritos entre sus
adeptos que en solucionar los problemas de sus afiliados. Para el tribunal
de arbitramiento una de las explicaciones a los continuos paros resida
en la procedencia de los directivos, quienes en gran mayora no eran
propiamente trabajadores activos, sino que vivan de un sueldo producto
de las cuotas sindicales y, en algunos casos, provenan de profesiones
diferentes a la navegacin. Por tanto les interesaba ms justificar su
posicin convocando a conflictos, que solucionar problemas
38
.
Al gobierno se le censuraba por el incumplimiento de un conjunto de
medidas, las cuales eran beneficiosas para la navegacin por el ro
Magdalena, y adems:
"ha tenido complacencias con las organizaciones sindicales y tal vez por
ello no se ha visto obligado a soportar un conflicto de grandes propor-
ciones. Ni capitanes, ni inspectores de navegacin, ni inspectores de
trabajo, tienen autoridad para resolver un conflicto con los trabajadores,
36. JESS MARA RENGIFO, LOS Antecedentes y Documentas de los Seguros Sociales
en Colombia, 3 tomos, Instituto Colombiano de Seguros Sociales, 1952. El Laudo
Arbitral aparece en el T. 1, pp. 520 y ss.
37. Ibd., p. 522.
38. El tribunal manifestaba "que en gran parte el espritu de los pliegos de peticiones
de los trabajadores lo informaban (sic) no tanto el deseo de una mejora de los salarios,
sino el de reduccin de trabajo por medio del aumento inconsiderado de personal", Ibd.,
p. 524.
de cualquier naturaleza que sea, y en ocasiones carecen de ella hasta para
hacer cumplir resoluciones y decretos"
39
.
Uno de los aspectos de mayor trascendencia en el pliego que tuvo que
considerar el tribunal, fue el referente a la creacin de la Caja de
Previsin. Los problemas del trpico se dejaban sentir de manera directa
en los trabajadores del ro; la indemnizacin de las empresas por enfer-
medades profesionales ocasionadas por servicios prestados era siempre
un punto central en los diferentes pliegos. Los empresarios discutan en
torno a saber cundo una enfermedad poda ser considerada como
profesional y cundo no; afortunadamente, el Tribunal adopt como
criterio, el
"que figuraba en el proyecto de ley sobre accidentes de trabajo acogido
por la Cmara de Representantes en 1935 y que dice as: Entindase por
enfermedades profesionales aquellas que adquieren los trabajadores o que
se desarrollan en su organismo como efecto directo, inmediato o necesario
de su profesin y oficio, producindoles una lesin o perturbacin org-
nica que los inhabilite para trabajar. El patrono es responsable de las
enfermedades profesionales"
40
.
Las condiciones de salubridad hacan urgente la necesidad de organi-
zar la Caja; el tribunal determin quines deban vincularse a ella.
Adems de las empresas enumeradas en pginas anteriores, la Tropical
Oil company, que tena establecido un servicio particular de navegacin,
el gobierno nacional, contaba con un buque de calado mayor el ro
Magdalena y tena en l un gran nmero de trabajadores ocupados en las
labores de los terminales martimos; los dueos de los astilleros en
Barranquilla, que trabajaban para las compaas fluviales en la construc-
cin o reparacin de las embarcaciones y que ocupaban principalmente
el gremio de paileros. Se calculaba un total de 12.058 trabajadores, para
ser adscritos a la Caja
41
.
39. Ibd., p. 525.
40. El Tribunal describe las causas que originaban algunas de dichas enfermedades:
"el paludismo en sus diversas manifestaciones, desde la fiebre tercia benigna hasta la
fiebre perniciosa; fiebre amarilla rural o portuaria; fiebre recurrente, pian, amibiasis,
anemia tropical, escaridosis, leishmaniasis. Enfriamientos bruscos y repentinos en las
mquinas, calderas, cargue y descargue y en general de la navegacin, originan tuber-
culosis pulmonar, reumatismo articular o muscular con sus derivados, lumbagos, neu-
ralgias y congestin renal con sus complicaciones; intoxicaciones digestivas adquiridas
por alimentos alterados". Ib(d., pp. 527 y 528.
41. Ibd., p. 531.
88 SCAR RODRGUEZ S.
La financiacin se estableca de la siguiente forma: al cubrir todas las
prestaciones sociales, los patronos deban contribuir con un 3%, los
trabajadores con 3%; los pagos como cesantas, vacaciones y lo cance-
lado por las empresas a las compaas de seguros por concepto de seguros
de vida y otros, seran recolectados igualmente por la Caja. Esta cubrira
indemnizaciones por accidentes de trabajo, muerte e invalidez y enfer-
medades profesionales.
Tres aos ms tarde de haberse proferido el Laudo Arbitral estall
nuevamente un conflicto entre la FEDENAL y las empresas; dos de las
razones que lo suscitaron fueron: la negativa de las empresas navieras
a reconocer el pago de la prima mvil sobre el valor de la tonelada de
carga a los capitanes, tripulantes y trabajadores de los astilleros; y el
incumplimiento en el pago de las prestaciones sociales a los paileros y
reparadores navales. Una forma de dar solucin al diferendo presentado
en la huelga de septiembre de 1945, fue la de revisar el fallo del tribunal
de arbitramento y conformar nuevamente un tribunal de conciliacin y
arbitraje. Esta alternativa condujo a la Federacin a presentar un pliego
petitorio a las empresas navieras y al Ministerio de Trabajo y Previsin
Social.
En el pliego se contemplaba que el aumento de salarios no poda ser
menor del 40% para compensar la prdida del salario real, y "el mejora-
miento de los servicios de la Caja de Seguridad Social Riocaja y se
especificaba cules eran las enfermedades profesionales que se deban
incluir en el Laudo Arbitral"
42
. Como resultado del nuevo tribunal se
aprobaron los estatutos de la Caja, por resolucin ejecutiva No.l de enero
8 de 1947.
Los estatutos sealaban a la ciudad de Barranquilla como sede de la
Caja, con sucursales y agencias en las ciudades del litoral Atlntico y
puertos del ro Magdalena; su naturaleza jurdica fue establecida como
entidad autnoma con personera jurdica. Dentro de las funciones
estaban: el reconocimiento y pago de las indemnizaciones por accidentes
de trabajo, en proporcin al dao sufrido y de conformidad con una tabla
de valuacin (el accidente fue fijado por el artculo 12 de la Ley 6 de
1945); el auxilio por enfermedad no profesional; indemnizacin por
enfermedad profesional; gastos de entierro; y pensin de invalidez. Una
responsabilidad adicional fue el pago de la cesanta a partir del 1 de mayo
de 1947; adems qued consignado el auxilio de maternidad de confor-
midad con lo dispuesto por las leyes 53 y 97 de 1938.
42. BEATRIZ GMEZ, y BERTIIAEDYMALPICA, Opcit., p. 116.
Los fondos de la Caja estaran conformados por: el activo y el pasivo
de la extinguida Caja de Previsin Social de Navegacin Riocaja liqui-
dada el da 31 de octubre de 1946. Las empresas cotizaran con el 12%
del valor de los sueldos y salarios de los trabajadores y un porcentaje
adicional, calculado por el tcnico actuario de la Caja, cuando esta
asumiera el pago de las cesantas. Los trabajadores contribuiran con el
5% del valor de sus sueldos y salarios y los empleados de la Caja con
igual proporcin; no se explicit en estos estatutos el destino que deban
tener las reservas de la Caja. La direccin estara integrada por tres
miembros principales y dos suplentes, nombrados uno por el gobierno
nacional, otro por las empresas y otro por los trabajadores
43
.
Sobre los otros aspectos contemplados en el pliego no hubo acuerdo
y frente al fracaso de las etapas de negociacin y conciliacin, FEDENAL
declar un cese de actividades el 18 de diciembre de 1945. Por su parte,
el gobierno le suspendi la personera jurdica; al interior de los trabaja-
dores se present una fuerte divisin, entre un sector de la CTCque orden
el levantamiento de la huelga y otro grupo, liderado por el Partido
Comunista, que decidi continuar con el paro. Al final se levant la
huelga; el Ministerio de Obras Pblicas dict la resolucin 26 del 28 de
diciembre de 1945 en la que se estableci la reduccin del 50% del
personal necesario para la navegacin de los barcos y se propuso despedir
un sector considerable de las directivas sindicales
44
.
Al momento de expedirse la Ley 6 de 1946 y tres aos ms tarde,
cuando se cre el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, el movi-
miento obrero entr en un marcado reflujo. Importa subrayar esta
caracterstica por cuanto ella nos explica el porqu del apoyo de este
sector a los seguros obligatorios y la clase de seguros optados: los de
reparto. Las prximas pginas estn orientadas a sealar agunas inves-
tigaciones que se ocupan de la clase obrera en esta coyuntura histrica.
No se puede olvidar que la derrota de la FEDENAL implic un debili-
tamiento tanto de la CTC como del movimiento obrero. Segn Daniel
Pcaut entre agosto de 1946 y finales de 1947 se pueden encontrar 600
conflictos colectivos de trabajo, incluyendo la fallida huelga general del
13 de mayo de 1947 (por ser slo parcial, la ANDI estim que en Bogot
se alcanz a parar el 50% de las fbricas) y como "resultado del cese de
43. Esta Caja funcion hasta el 16 de marzo de 1949, ao en el que el fallo arbitral
de Medelln determin la supresin de la Riocaja; y en virtud del Decreto 4000 de
diciembre 16 de 1949 se orden su liquidacin. Ver JESS MARA RENGIFO, Op Cit., p.
568.
44. BEATRIZ GMEZ y BERTHAE. MALPICA, Op cit., p. 150.
90 SCAR RODRGUEZ S.
actividades ms de 500 sindicalistas fueron despedidos en Bogot... de
la jornada del 13 de mayo los sindicatos salen exnimes"
45
.
Con posterioridad al 9 de abril de 1948, segn Vctor Manuel Mon-
cayo y Fernando Rojas, se inaugura una poca de despidos masivos,
facilitada por los decretos de Estado de Sitio conducentes a imponer
lmites al derecho de reunin, desconocimiento del fuero sindical, decla-
racin administrativa de la ilegalidad de las huelgas
46
.
Tal vez una de las medidas que ms contribuy a debilitar el movi-
miento obrero fue la divisin y el paralelismo sindical. Es curioso
observar cmo la revista Semana rese esta noticia:
"Mientras el juez noveno de trabajo en Bogot, Eduardo Castro Osorio,
estudiaba la reciente demanda del Ministerio del ramo sobre eliminacin
de la CTC, el gobierno dict un decreto considerado por la CTC y la prensa
liberal, como un nuevo golpe al llamado sindicalismo independiente. El
decreto firmado conjuntamente por el presidente Ospina y su ministro de
Trabajo Evaristo Sourdis, establece oficialmente el paralelismo sindical,
o la llamada libertad de afiliacin sindical; deroga las disposiciones
contenidas en leyes y decretos expedidos durante el rgimen anterior,
reflejo de las tesis liberales en materia de sindicalismo, y se aplican sobre
el mismo asunto. La finalidad de fondo del decreto, es dar chance legal
a la Unin de Trabajadores de Colombia UTC para obtener su personera
jurdica. De esta manera habra en el pas dos confederaciones obreras y
los trabajadores divididos en dos bandos opuestos, lucharan abiertamente
por el predominio de su respectiva central sindical"
47
.
La UTC sera reconocida legalmente en 1949 y para ello fue necesario
derogar algunos artculos de la Ley 6 de 1945 en los cuales se prohiba
el paralelismo sindical. Los apoderados de la CTC, el exministro de
Trabajo Adn Arriaga Andrade y Blas Herrera, condenaron la decisin
45. DANIEL PCAUT, Orden y Violencia: Colombia 1930-1954, Vol n, Bogot,
CEREC-Editorial Siglo XXI, pp. 448 y ss.
46. El decreto 1815 de mayo 31 de 1948 someti al rgimen de permisos todas las
reuniones de carcter sindical y se abrogaba el gobierno la facultad de sealar el orden
del da de las asambleas generales de los sindicatos. En materia de fuero sindical, la
medida restrictiva es adoptada por el decreto 2158 de 1948 denominado tambin Cdigo
Procesal del Trabajo. La disposicin pertinente de este cdigo desvirta fatalmente la
institucin del fuero sindical, pues, permite a los patronos desconocerlo mediante el pago
de una indemnizacin. Un tercer aspecto restrictivo de la lucha reivindicativa est
constituido por la regulacin del Cdigo, segn la cual se traslada la competencia para
la declaratoria de ilegalidad en los servicios pblicos de la rama jurisdiccional al
Ministerio de Trabajo. Ver VCTOR MANUEL MONGA YO y FERNANDO ROJAS, Luchas
obreras y poltica laboral en Colombia, Medelln, Editorial La Carreta, 1978, pp. 87-88.
47. Revista Semana, septiembre 24 de 1949, Vol. vil, No. 153, p. 13.
del ministro de Trabajo, Evaristo Sourdis, en estos trminos: "doble
objetivo; a) debilitar el movimiento obrero; b) obtener homogeneidad
conservadora en juzgados y tribunales de trabajo, pues si a los candidatos
conservadores que da el gobierno y las organizaciones patronales se
suman los de la UTC, el resultado es obvio, manifest Adn Arriaga; por
su parte, Blas Herrera dijo: Es el ms fuerte golpe a los trabajadores...
est bien que se seale una nueva frontera entre los 2 partidos... pero es
grave que el gobierno viole la Ley"
48
.
Mediante la creacin de la UTC se hizo necesaria la reforma de la Ley
90 de 1946 y en especial su artculo 1, en el que estipulaba quines
conformaban el Consejo Directivo. Por medio del decreto 3850 del 6 de
diciembre de 1949, se acord que la direccin administrativa, financiera
y tcnica del ICSS quedara a cargo de un Consejo Directivo y de un
gerente general conformado por: un delegado del presidente de la
Repblica, el ministro de Hacienda o un delegado suyo, el ministro de
Trabajo, el ministro de Higiene, un representante de los patronos, un
representante de los empleados, un representante de los obreros, un
representante del cuerpo mdico. Los representantes de los patronos, de
los trabajadores y del equipo mdico eran escogidos en cada caso, por el
presidente de la Repblica de lista de sus candidatos principales y
suplentes que, de comn acuerdo, integraran las entidades postulantes
correspondientes. Las organizaciones con derecho a participar en el caso
de los patronos eran: SAC, ANDI y FENALCO. En el caso de los obreros
UTC y CTC; en el caso de los empleados: la Federacin de Empleados
de Bogot y la Confederacin Nacional de Empleados; en el caso del
cuerpo mdico: la Federacin Mdica Colombiana y la Academia Na-
cional de Medicina
49
.
48. Ib(d, p. 14.
49. Inicialmente en la Ley 90, en su captulo n se estipula que el Consejo Directivo
estara conformado por diez miembros, entre los cuales se contaran dos representantes
de los trabajadores (asegurados). En el Decreto 3850 el Consejo fue reducido a ocho
personas. En los primeros seis meses de funcionamiento del Consejo Directivo, se
presentaron algunos inconvenientes al Instituto; en la sesin del 6 de junio de 1950 el
gerente Carlos Echeverri Herrera "explica las dificultades sobre la marcha del Consejo
Directivo anterior, especialmente haciendo notar que el excesivo nmero de componen-
tes haba creado un ambiente de parlamentarismo en todo caso incompatible con la
urgencia de buscar soluciones rpidas para los difciles problemas que se haban
presentado a su consideracin, en relacin con la implantacin de los seguros sociales
en la Repblica". Ver Acta No. 1 Consejo Directivo, 6 de junio de 1950. Por medio del
Decreto legislativo No.1159 de 1951 el Consejo fue integrado por cinco representantes:
el ministro de Trabajo, el de Higiene, un representante de los trabajadores, uno de los
patronos y uno del cuerpo mdico; cada uno con sus respectivos delegados.
92 SCAR RODRGUEZ S.
contingente de afiliados en la ciudad de Bogot fue integrado con 53.657
trabajadores y 7.174 empresas
50
. La inscripcin haba comprendido al
comercio, los servicios y las pequeas industrias de transformacin; no
se incluy a grandes empresas de la manufactura, ni aquellos
"establecimientos tales como bancos que por la naturaleza de su organi-
zacin y las prestaciones que otorgaban a sus trabajadores hacan que
fuera menos til su incorporacin al Instituto. En el primer perodo de su
actividad se ha querido, por tanto, dar proteccin al mayor nmero de
trabajadores de los establecimientos que tradicionalmente les haban
otorgado menos garantas, ya sea por la cuanta de los capitales con que
se mueven las empresas, por las pocas utilidades que sus negocios
reportan, o porque a ellos no alcanzaran los niveles de nuestra legislacin
laboral"
51
.
Desde sus inicios el Seguro busc acentuar un criterio de redistribu-
cin del ingreso incluso al interior de los asalariados. Para Alfredo
Vsquez Carrizosa era necesario incluir la poltica redistributiva; en su
artculo sobre la experiencia del seguro social en latinoamrica, escrito
para la primera revista Seguridad Social, publicada en noviembre de
1948, manifestaba cmo las grandes compaas y consorcios en los
ramos de la industria, el comercio y los transportes podan otorgar
cuantiosas prestaciones sociales y muy por encima de los niveles legales,
como fruto de la accin sindical y de las convenciones colectivas de
trabajo. Este sistema de prestaciones deba hacerse extensivo a los
campesinos aunque fuera en sus niveles legales.
Las dos confederaciones sindicales brindaron su respaldo a esta
primera etapa de vida del Seguro; su comportamiento vis a vis del
Instituto, se explica, en parte, por cuanto buscaban garantizar a la clase
obrera un mnimo de acceso a los sistemas de salud y porque la cobertura
del Instituto se extenda hacia aquellos sectores con bajo nivel de
organizacin y en donde la seguridad social no poda dejarse a los albures
de la lucha reivindicativa. De otra parte, el seguro de reparto no afectaba
50. Informe del Director del icss 1967-1969, p. 128.
51. JORGE MIRA RESTREPO, "Estadsticas del personal inscrito al icss", en revista
Seguridad Social, No. 4-5. "Al intentar el Seguro cobijar a las fbricas de textiles el Hato
y Fabricato, los sindicatos de ambas empresas solicitaron que no se las incluyera en un
nuevo contingente de afiliados de Antioquia, por cuanto reciban mejores prestaciones
a las que pudiera otorgarle el Seguro: pago completo en caso de incapacidad, atencin
en caso de tuberculosis. El gerente pone como criterio el no violar el principio de
solidaridad y por lo tanto se Tes debe afiliar al Seguro". Acta No. 133 del Consejo
Directivo, del 24 de junio de 1955.
los logros obtenidos en los pliegos y las cuotas de los trabajadores no se
veran afectadas sensiblemente.
Esta actitud se puso de presente en diversas oportunidades; por
ejemplo la Unin de Trabajadores del Valle apoy la instalacin del
Seguro:
"La Junta Directiva de UTRAVAL felicita a los funcionarios del Seguro,
por el trabajo que han venido desarrollando en la ciudad de Cali y piden
al Sr. gerente general la pronta iniciacin de los servicios asistenciales
mdicos en esa regin"
52
.
Otro tanto sucede cuando el consejo directivo decidi suspender los
estudios para poner en funcionamiento los servicios en Cali y Barran-
quilla, las organizaciones sindicales enviaron comunicaciones al consejo
directivo solicitando considerar el Acuerdo en el que se ordenaba tal
medida
53
.
Al producirse esta determinacin El Tiempo en su edicin del 20 de
octubre de 1950, public un artculo titulado "Sobre la importancia del
Seguro en Barranquilla habla el gerente del ICSS" en el cual recogi las
declaraciones de Carlos Echeverri Herrera en que se pronunciaba frente
a la participacin del Estado, en estos trminos:
"yo me he preguntado varias veces, si el 2% del presupuesto nacional
es demasiado para la organizacin de la justicia social y de la demo-
cracia econmica en las zonas ms perturbadas por la desigualdad de
clases, ms confundidas por el aumento de la mortalidad y el ndice
precario de los salarios en relacin con el costo de vida, y por otra
parte, ms dispuestos tcnicamente, como centros de operacin indis-
pensable para la debida expansin del Seguro en favor de los trabaja-
dores campesinos y de los navegantes", ms adelante afirmaba: "He
odo de los dirigentes obreros de Barranquilla, de todos los matices
doctrinarios y de los mandatarios de la opinin popular del Valle del
Cauca en la ciudad de Cali su concepto, en el sentido de que el pas no
se enrumba por los Seguros Sociales, como tercera fuerza entre los
excesos del capitalismo y del comunismo, ellos no podrn responder
de la paz social en el porvenir colombiano"
54
.
52. Acta No. 15, Consejo Directivo, sesin del 22 de septiembre de 1950.
53. Acta No. 22, Consejo Directivo, sesin del 2 de noviembre de 1950.
54. El Tiempo, octubre 20 de 1950.
94 SCAR RODRGUEZ S.
EL REALISMO POLTICO DE LA LEY 90
Una de las virtudes de la legislacin promulgada para sentar las bases
de la seguridad social en Colombia fue su realismo poltico; dise un
adecuado marco jurdico ajustado a la realidad socio-econmica del pas,
pero adems previo el futuro desarrollo de la seguridad social.
Se deba comenzar por los seguros de reparto, pero sin olvidar la
existencia de los seguros econmicos; respecto a los segundos, la Ley
90 fue complementada por el ya mencionado decreto 3850 de 1949, que
en su artculo 5
o
acord:
"El Instituto Colombiano de Seguros Sociales podr aplicar el seguro de
los riesgos de invalidez, vejez y muerte, en su totalidad dentio del orden
de prelacin que estime conveniente, en relacin con los dems riesgos
cuya direccin le ha sido encomendada. El Instituto podr igualmente
establecer el orden regional de aplicacin de tales seguros y determinar
las actividades y categoras de empresas a las cuales se aplicar desde su
iniciacin".
Si bien con este "permiso legal" no se renunciaba a la aplicacin de
los seguros econmicos, ellos quedaban postergados hasta cuando las
condiciones socio-polticas fueran diferentes y mientras los sectores
comprometidos de manera directa en esta empresa tomaran conciencia
de la importancia de un sistema integral de seguridad social y del
beneficio derivado, tanto por la comunidad, en general, como del capital,
en particular, y del manejo del ahorro
35
.
En cuanto a la cobertura, es decir, las personas que deba amparar el
seguro se formul el artculo 2
o
: "Sern asegurados, por el rgimen del
seguro social obligatorio, todos los individuos nacionales y extranjeros,
que presten su servicio a otra persona en virtud de un contrato de trabajo,
expreso o presunto, de trabajo o aprendizaje, inclusive los trabajadores
a domicilio y los del servicio domstico". Como puede apreciarse, el
sector prioritario sera el de los asalariados; de igual manera quedaban
cobijados los trabajadores por cuenta propia, pero por carecer de contrato
de trabajo a este grupo la afiliacin al seguro les era facultativa, mas no
obligatoria.
55. El captulo 1 de la Ley 90 determin el campo de aplicacin y en su artculo
1 estableci el seguro social obligatorio de los trabajadores contra los siguientes riesgos:
a) Enfermedades no profesionales y maternidad; b) Invalidez y Vejez; c) Accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales; y d) Muerte. El texto de la Ley fue publicado en
la coleccin que compil JESS MARA RINGIIO, Op. cit., Tomo ni, pp. 3 y ss.
Las primeras administraciones del Instituto pretendieron que el Segu-
ro dejara de ser eminentemente urbano y se extendiera a las zonas rurales;
incluso el gobierno expidi el decreto 320 del 15 de febrero de 1949 que
en su artculo primero le fijaba al Instituto la tarea de adelantar trabajos
preparatorios del seguro social en favor de la poblacin campesina. Esta
medida fue reforzada cuatro aos ms tarde, por medio del decreto 2082
de agosto de 1953, mediante el cual se cre la Comisin de Planeamiento
de la Seguridad Social Campesina
56
.
Los esfuerzos por continuar con esta clase de seguro permanecieron
an en la dcada del 50; nuevamente el 8 de septiembre de 1955 el
Consejo Directivo se ocup del tema:
"El gerente dice que este proyecto tuvo su origen durante la gerencia del
Dr. Vctor G. Ricardo (1950-1952) quien lo present ante la Comisin V
permanente de la Cmara de Representantes, habiendo sido aprobado en
todos los debates y no faltndole sino la aprobacin en la plenaria, la cual
no pudo llevarse a cabo por motivo de la clausura del Congreso...; se
remiti a la presidencia y se le solicitaba al gobierno nacional su aproba-
cin como Decreto-Ley. La idea principal consiste en autorizar directa-
mente al Instituto para la aplicacin del rgimen de seguro al campesino,
no slo para el trabajador asalariado, sino tambin para sus familiares, y
an en determinados casos, para los patronos"
57
.
Durante ms de un lustro el gobierno apropi dineros para el seguro
campesino, pero la deuda del Estado con relacin al Seguro con-
dujo a Enrique Cortzar (gerente), en el primer trimestre a desechar este
loable proyecto
58
.
En el cuadro siguiente se puede observar el fuerte impulso dado por
el gobierno al seguro campesino, ms del 30% del presupuesto apropiado
para el Seguro en 1950 fue girado para cubrir las necesidades del sector
rural; sin embargo, a partir de esa fecha, los dineros hacia la poblacin
vinculada a la agricultura no tienen mayor significacin y en 1963 ya no
aparece registrada ninguna partida presupuestal.
56. La Comisin fue presidida por el profesor Ernesto Guhl, quien se fij como
primera tarea realizar los esludios geogrficos, econmicos y sociales de los departa-
mentos de Antioquia, Cundinamarca, Cauca, Huila, Nario, Caldas, Santanderes, Boya-
c, Tolima, Valle del Cauca. Elemento central de la investigacin fue la aplicacin de
una encuesta a 15.000 hogares rurales. Parte de los resultados fueron publicados en la
revista Economa Colombiana, de noviembre de 1954 y febrero de 1955.
57. Ver Acta No. 138, Consejo Directivo del tcss, sesin del 8 de septiembre de
1955.
58. Ver Acta No. 201, Consejo Directivo del icss, sesin del 3 de marzo de 1959.
96 SCAR RODRGUEZ S.
Cuadro 2
PARTICIPACIN DEL SEGURO CAMPESINO
EN EL PRESUPUESTO PARA EL ICSS
(Millones de Pesos)
Aos
1950*
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
ICSS
4.768.633
7.119.633
7.932.501
7.933.157
7.866.190
8.777.896
8.816.724
8.816.720
Seguro
campesino
1.600.000
518.336
138.240
422.490
334.765
291.472
330.622
408.140
Participacin %
33.50
7.28
1.74
5.32
4.25
3.32
3.74
4.62
* De 1951 a 1953 el monto correspondiente al seguro social campesino aparece sumado al
presupuesto del Instituto.
FUENTE: CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, Informes Financieros, 1950-
1960
Tal vez la mejor presentacin que tuvo la Ley 90 fue la realizada por
el entonces senador Jos Jaramillo Giraldo, cuando presenta su ponencia
para el segundo debate, en la Comisin v del Senado. El ponente le
encontraba como distintivos al proyecto: era tcnico, ambicioso, realis-
ta, elstico, descentralista, prudente, propulsor y suficiente. En relacin
con la primera caracterstica, la ley estaba presidida por clculos actua-
riales bastante precisos y en ello participaron tcnicos de reconocida
experiencia internacional; ambicioso por cuanto "marca la tendencia a
proteger en un futuro ms o menos prximo a la totalidad de los que
viven de su trabajo de los riesgos profesionales"; realista al organizar
una aplicacin gradual, por etapas de sectores asegurados, de regiones
econmicas y de clases de riesgos, que permitiera capitalizar experien-
cias preciosas, preparar debidamente el personal humano y "adems
elude en la primera etapa el riesgo de cesanta, dejando vigente la actual
legislacin sobre la materia"; elstico al remitir la mayor parte de los
detalles a los reglamentos generales de la institucin; descentralista,
otorga a las cajas seccionales una amplia autonoma; prudente, al man-
tener la financiacin tripartita y no dejarle toda la responsabilidad al
Estado; popular la acumulacin de numerosos capitales para atender a
los seguros a largo plazo (invalidez, vejez y muerte), y har del Instituto
el motor ms eficaz de la prosperidad colectiva; suficiente, aunque en un
principio slo estarn protegidos por el seguro social los trabajadores
asalariados de carcter permanente, y slo contra los riesgos de enfer-
medad no profesional y maternidad, ello basta para llenar un intenso
programa durante varios aos; los otros seguros (incluido el de desem-
pleo) se aplicarn de manera gradual, escalonada, progresiva
59
.
Otro elemento para resaltar en la creacin del ICSS, consisti en
haber fijado como naturaleza jurdica, el ser "una entidad autnoma
de derecho social, con personera jurdica, patrimonio propio distin-
to a los bienes del Estado e independiente del mismo"
60
. La vigilan-
cia y control le fue asignada a la Superitendendencia Bancaria; en
un comienzo el auditor era nombrado por el presidente de la Rep-
blica, de terna presentada por el consejo directivo, posteriormente
ese cargo recay directamente en un funcionario de la Institucin
encargada de la vigilancia de los bancos. A partir del mes de febrero
de 1956 esa funcin dependi directamente de la Contralora Gene-
ral de la Repblica
61
.
Al ser el ICSS una entidad de derecho social, sus trabajadores
estaban facultados para presentar pliegos de peticiones y firmar
convenciones colectivas; a esta conclusin se lleg despus de
superar algunas discrepancias en el seno del consejo directivo. De
esta forma los empleados del Instituto quedaron excluidos del De-
creto 3055 de 1955, en el cual se prohiba a los trabajadores pblicos
presentar pliegos de peticiones; gracias a esta prerrogativa el 17 de
febrero de 1959 el Sindicato de trabajadores del ICSS negoci el
primer pliego
62
, en el cual contemplaba, adems de los respectivos
incrementos salariales, la elaboracin de un escalafn y reglamento
de ascenso.
La mejor definicin de la naturaleza jurdica del Instituto se
puede encontrar en 1962 cuando, a propsito de la oposicin de los
59. "Ponencia del Honorable Senador Jos Jaramillo Giraldo", en Revista Seguri-
dad Social, No. 1, septiembre-diciembre de 1948, pp. 132 y ss.
60. JESS MARA RENGIFO, Op. cit., p. 48.
61. En la sesin del 25 de mayo de 1956, el presidentedel Consejo, Castor Jaramillo
Arrubla, opin que: "El icss es de carcter pblico... carcter dado por los tratadistas de
Derecho Administrativo por cuanto tiene patrimonio propio, autonoma, ser creacin de
la Ley... y por tanto los trabajadores deben ser considerados como empleados oficiales
y por tanto no pueden firmar contrato de trabajo". Ver Acta No. 151, Consejo Directivo.
Ms tarde la oficina jurdica del Instituto conceptu que, los empleados deban ser
considerados como trabajadores particulares; esta concepcin prevaleci hasta la Refor-
ma de 1968. Ver Acta o. 167, sesin del 6 de junio de 1957.
62. Acta No. 200, Consejo Directivo lcss, sesin del 17 de febrero de 1959.
98 SCAR RODRGUEZ S.
gremios a que el Seguro se hiciera cargo de los llamados riesgos
econmicos, el presidente de la Repblica Alberto Lleras Camargo, el
ministro de Trabajo, Juan Benavides Patrn y el Director del ICSS,
Enrique Cortzar Garca, asumen la defensa de la Institucin. La pol-
mica que ser analizada en el prximo captulo gir en torno a que
el Estado invadi a dominios exclusivos de la empresa privada al decretar
la cobertura para los nuevos riesgos; la argumentacin consisti en que:
"la proteccin de los derechos humanos no es patrimonio de esta ltima
[la empresa privada], sino obligacin esencial y primordial del Estado,
por lo cual la legislacin colombiana, como todas las de los dems pases
del mundo, considera el Seguro Social Obligatorio como un servicio
eminentemente social. Por eso la Ley 90 de 1946 defini al Instituto como
una institucin de servicio social y no de lucro para el Estado o para la
misma institucin, y adems declar de utilidad pblica el Seguro Social
Obligatorio"
63
.
Una cualidad adicional de la Ley 90 es la de sintetizar e integrar
las leyes anteriores en un solo cuerpo jurdico coherente y visionario.
En la compilacin de Jess Mara Rengifo, mencionada en pginas
anteriores y en especial en el Tomo I aparece un conjunto de leyes y
decretos presentados desde 1928 hasta 1948, que de una forma u otra
se ocuparon de la seguridad social. Por ejemplo, el primer proyecto
puesto a consideracin del Congreso fue sobre seguros de trabajo,
elaborado en 1928 por el entonces ministro de Trabajo Jos Antonio
Montalvo, en el cual se creaba una Caja de Seguros del Trabajo, de
este proyecto el Congreso no tuvo tiempo de ocuparse.
Vale la pena mencionar igualmente el proyecto de ley "por el cual
se crea el Seguro Obrero Obligatorio" llevado a las sesiones extraor-
dinarias de la Cmara de Representantes, del ao de 1942; tuvo como
a uno de sus ponentes al representante Diego Montaa Cullar; la
cobertura era: de enfermedad y maternidad, organizacin del pago de
cesantas, indemnizaciones por accidentes de trabajo, seguro de vida,
invalidez y vejez. La presentacin en la Comisin VI de la Cmara le
fue encomendada al representante Gilberto Vieira, quien en su infor-
me, al referirse a la financiacin tripartita, expresaba:
"Y en lugar de exigir sectariamente a los empresarios la financiacin
de la totalidad de estas prestaciones, establece un sistema mediante el
cual Los patronos, los trabajadores y el Estado contribuyen de manera
63. Acta No. 272, Consejo Directivo del icss, sesin del 12 de abril de 1962.
proporcional a sus recursos, para sufragar los gastos de la Caja Colom-
biana de Seguro Social"
64
.
As mismo la Ley 90 integra leyes y decretos que se ocupaban de
manera parcial de aspectos de seguridad social.
Las actividades en donde se desarrollaron economas de enclave:
minera, petrleo, banano, fueron las primeras sometidas a la obligacin
de asumir los riesgos de enfermedad no profesional; la Ley 26 de 1921
en su artculo 6 instaba a las compaas mineras que operaban en la
Intendencia del Choc a suministrar a sus trabajadores hospitalizacin y
servicio mdico gratuito; la Ley 4 del mismo ao, hizo otro tanto con los
obreros petroleros; el Decreto Ley 1268 de 1939 expresaba nuevamente
la obligatoriedad de este sector de la produccin de tener servicio mdico.
La Ley 6 de 1945, dispona que "mientras se organiza el seguro social
obligatorio correspondern al patrono las siguientes indemnizaciones:
auxilio por enfermedad hasta por 180 das".
Para el riesgo de maternidad, desde el ao de 1938 la Ley 53
dispuso: "Toda mujer en estado de embarazo, que trabaje en oficinas
o empresas de carcter oficial o particular tendr derecho en la poca
del parto a una licencia remunerada de ocho semanas".
Las pensiones de jubilacin se fueron extendiendo a los trabajado-
res de algunos sectores, se comienza por los ferrocarriles, cuyos
empleados a los 55 aos de edad o 20 de servicio independiente de
la edad, tienen derecho a tal pensin
65
. En el ao de 1951, los
Ferrocarriles tenan 5.451 empleados y 9.420 obreros, en total 14.871
trabajadores; el total de las prestaciones pagadas fue de $2.137.664,
a la asistencia farmacutica le correspondi el 46.9%, auxilio por
enfermedad el 21.3%, auxilio por accidentes de trabajo el 7.6%, el
seguro de vida colectivo el 14.6% y las pensiones de jubilacin
representaron el 1.8% del total de prestaciones causadas
66
.
Las pensiones a los profesores fueron garantizadas por la Ley 42
de 1933, para aquellos que hubieren desempeado durante ms de
15 aos la docencia y tuvieran ms de setenta aos de edad.
A manera de conclusin podemos tomar las palabras de un espe-
cialista, Jorge Restrepo Hoyos, a propsito de la Ley 90:
64. JESS MARA RKNGIFO, Op cit., Tomo i, pg. 583.
65. "Ponencia del Honorable Senador Jos Jaramillo Giraldo", en Op. cit., pp. 139
yss.
66. Ciras tomadas de Anales de Economa y Estadstica, pp. 107 y 108.
100 SCAR RODRGUEZ S.
"La Ley 90 representa a todas luces, un avance decisivo en el empeo
de hacer efectivo un sistema coordinado de proteccin contra los
riesgos sociales y de extenderla a un mayor nmero de trabajadores.
Es lamentable, sin embargo, que al cabo de catorce aos la aplicacin
del sistema se haya limitado, en la prctica, al seguro de enfermedad
y maternidad y que an con esa limitacin no se haya logrado exten-
derlo a todo el pas"
67
.
Los seguros econmicos, hasta 1967, fueron asumidos por el
patrono; el Estado por medio de los decretos legislativos 2663 y 3743
de 1950, oblig a los empresarios a responder por IVM y ATEP . Como
se analizar en el prximo captulo, a pesar de que el capitalista tena
esa responsabilidad, se opuso en un principio a la asuncin de nuevos
riesgos por parte del ICSS.
Retomar la experiencia internacional se constituy en otro de los
mritos de la creacin del Instituto; en las diferentes sustentaciones a
los proyectos de ley los ponentes demuestran un gran conocimiento
de diversas leyes de seguridad social de otras latitudes. Por ejemplo,
el ministro de Trabajo, Adn Arriaga Andrade, aboga porque Colom-
bia debe adecuar el desarrollo de la seguridad social con la de un gran
nmero de pases
68
. La presentacin del Plan Beveridge, para Ingla-
terra el 17 de enero de 1942, contribuye a sustentar el pensamiento
latinoamericano en esta materia.
La elaboracin del Plan fue realizada durante la segunda guerra
mundial y se concibi como una contribucin limitada a una poltica
social ms amplia, aunque como algo que puede nombrarse ahora
sin esperar la realizacin total de esa poltica. Es conocida en el
mundo acadmico la enumeracin hecha por Sir William Beveridge,
estudioso de la seguridad social, sobre los cinco gigantes que obs-
truyen el camino de la reconstruccin: indigencia, enfermedad, ignoran-
cia, suciedad y desocupacin.
La poltica propuesta por el Plan comprenda a todos los ciudadanos
sin considerar profesin o lmite de ingresos, y cubra todos los riesgos;
67. JORGE RESTREPO HOYOS, Aspectos Econmicos de la seguridad social en
Colombia, Bogot, Aedita Editores, 1960, p. 53.
68. La exposicin de motivos comienza con la descripcin del Seguro como un
sistema universal... "Los seguros sociales funcionan en Alemania, Argentina, Austria,
Blgica, Brasil, Bulgaria, Costa Rica, Cuba, Checoslovaquia, Chile, Dinamarca, Ecua-
dor, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Gran Bretaa, Venezuela, Uruguay,
Rusia, Mxico, Italia...". Ver INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, Cdigo de los Seguros
Sociales en Colombia, Tomo i, p. 15.
la contribucin al Seguro era tripartita y no se comprometa con ningn
tipo de cotizacin
69
.
Gran parte de la modernizacin de la seguridad social en Amrica
Latina fue agenciada por la Organizacin Internacional del Trabajo
OIT; en diferentes reuniones de esta entidad se aprueban conve-
nios: reparacin de accidentes de trabajo (1921), y en la II Conferencia
Interamericana del Trabajo celebrada en La Habana (1939) se opt
como resolucin organizar la prevencin de riesgos como invalidez
y los accidentes de trabajo. En 1942 se celebr la I Conferencia
Interamericana de seguridad social en Chile, en donde se sugiere:
"Establecer a cargo exclusivo del patrono, el seguro social obligatorio de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, sobre el principio del
riesgo profesional y su coordinacin, si no es posible su unificacin con
el seguro obligatorio de enfermedad, invalidez, vejez y muerte"
70
.
A nivel latinoamericano, Chile es el pas que ms avanza en la legislacin
sobre seguridad social; en 1926 implanta su Seguro Obrero Obligatorio y
se crea la Caja de Seguro Social Obligatorio
71
. El desarrollo del seguro
clnico tiene su repercusin en las capas de la intelectualidad colombiana,
un joven, Marco Aurelio Muoz Alvarez, viaja a Santiago y estudia en la
Universidad de Chile en la Facultad de Economa y Comercio; su tesis de
grado para optar el ttulo de licenciado versa sobre "La inversin en el seguro
social obligatorio en Amrica Latina" (ao de 1943). El modelo de segu-
ridad social propuesto en la investigacin es integral y unificado, rescata la
experiencia de la Ley 4054 del 8 de septiembre de 1924 en el cual se
establece en Chile el seguro social de enfermedad, maternidad, invalidez,
vejez y muerte; por medio de esta Ley se cre el seguro obrero obligatorio.
Su anlisis se ocupa tanto del manejo de las reservas como de la cobertura;
su trabajo es reseado por el diario El Colombiano y tiene repercusin en
la futura legislacin nacional
72
.
69. Ver WlLUAM BEVERID(E, El Seguro Social, Mxico, Editorial Jus, 1946.
70. CARLOS MART BUFILL, El Seguro Social en Hispano-Amrica, Madrid, 1949,
p. 30.
71. LEOPOLDO CRISTANCHO, Colombia y los modelos de seguridad social en el
mundo, Bogot, Editorial Tercer Mundo, 1986. Hace un esbozo de los principios de este
sistema: universalidad, integridad, uniformidad y solidaridad. Estos se harn presentes
para guiar muchas de las discusiones al interior del Consejo Directivo del icss.
72. Los autores agradecen a la familia Muoz, y en especial a Aida Muoz de Prez,
la posibilidad de haber tenido acceso a la tesis de grado, ya que es un documento de gran
valor historial para reconstruir el devenir de la poltica de seguridad social en Colombia.
LAS LIMITACIONES DEL SEGURO
Tres fueron las restricciones que el ICSS debi superar en sus primeros
aos de funcionamiento: el dficit hospitalario, la oposicin de la Fede-
racin Mdica y las oscilaciones de los aportes del Estado
73
.
En la Memoria del Ministerio de Trabajo del ao de 1943-44 se
present un inventario de la infraestructura hospitalaria del pas: en total
se contaba con 239 hospitales con 16.762 camas, estos centros carecan
de laboratorios clnicos y de investigacin
74
; el dficit en Bogot estaba
calculado en 1.200 camas para enfermedades generales. De esta situa-
cin era consciente el primer gerente del Instituto; en la revista Seguridad
Social manifest: "En efecto, el principal problema que debe resolverse
como requisito esencial para la instauracin de un buen seguro en una
nacin como la nuestra es el asunto hospitalario"
75
.
Junto a esta situacin se podra aadir la escasez de mdicos; para
1949 se haban graduado 3.223 galenos; con una poblacin aproximada
de 10.897.934 habitantes, cada mdico deba atender 3.381 personas; la
relacin ideal, segn clculos realizados por el Seguro era de un mdico
por cada mil habitantes
76
. Obviamente, esto se reflejaba en los costos,
los clculos actuariales disponan que la asistencia mdica absorbera el
20% de los gastos, sin embargo, para 1953 ella representaba el 42.75%,
es decir, ms del doble del costo estimado
77
.
Este problema marca las tareas desarrolladas por el ICSS e incluso daa
su imagen, pues no cuenta con buenos servicios hospitalarios. En 1954,
el gerente, Gabriel Barrientos Cadavid, sealaba una de las causas de
esta falta de previsin:
73. Realmente la primera dificultad afrontada por el Seguro se produjo a raz del
bogotazo, los primeros estudios fueron quemados como consecuencia del incendio del
Hotel Regina; el actuario brasileo Augusto Seabra debi salir precipitadamente del pas
por los sucesos del 9 de abril, dejando inconclusa la investigacin; al jefe del Departa-
mento de los Seguros le correspondi rehacerla. Ver Acta No. 1, Consejo Directivo del
icss, sesin del 11 de septiembre de 1948.
74. Memoria Ministerio de Trabajo 1943-1944, p. 154.
75. Conferencia de Carlos Echeverri Herrera en la Radiodifusora Nacional de
Colombia presentada en la revista Seguridad Social, bajo el ttulo "Reformas nacionales
indispensables para la plena aplicacin del Seguro Obligatorio", No. 1, septiembre-di-
ciembre de 1948, p. 17.
76. CARLOS ECHEVERRI HERRERA, "El problema mdico y hospitalario en el pas",
en revista Seguridad Social, No. 6, enero-marzo de 1949, p. 21.
77. AURELIO CAICEDO AYERBE, "Problemas de la Seguridad Social", en Economa
Colombiana, No. 7, noviembre de 1949, p. 15.
"La ley colombiana sobre Seguridad Social considerando la necesidad
urgente de atender la salud del pueblo puso al Instituto en condiciones
poco difciles al ordenar que se hiciera primero un seguro de enfermedad
sin contar con una cadena de hospitales adecuados, cuando en casi todas
las partes del mundo, lo primero que se crea es el Seguro de Pensin que
con las reservas facilita la construccin de hospitales para despus llegar
al seguro de enfermedad-maternidad"
78
.
El diagnstico es bastante acertado y explica en parte la mayora de
los problemas de la institucin.
Sin embargo, las primeras directivas pensaron en una alternativa para
capitalizar, aunque fuese temporalmente, al Instituto: manejar las cesan-
tas de los trabajadores de las empresas. La idea consista en que los
empresarios, independientemente de la naturaleza jurdica, giraran a esta
entidad las cesantas de sus trabajadores, de esta forma se poda contar
con un capital de trabajo para financiar la construccin de hospitales e
incluso acometer la construccin de barrios populares y de escuelas de
reeducacin profesional
79
. A raz del problema suscitado en la Caja
Seccional de Antioquia con la ANDI (del cual se hizo mencin en la
seccin del primer captulo, "Estructura y organizacin") esta agremia-
cin se pronunci frente al proyecto, de la siguiente manera:
"Es prematuro e inoportuno el establecimiento del Banco de Cesantas,
el Seguro debe acudir donde hay un problema; pero est probado que
donde hay cajas de previsin u organismos semejantes es menos efectiva
la cesanta que en las empresas particulares"
80
.
La oposicin a esta idea posterga la posibilidad de financiar obras de
envergadura en materia de salud y, adems, condena al ICSS a especiali-
zarse en el reparto y a limitar el nmero de afiliados. La manera como
el Instituto soluciona la carencia de su propio hospital, es mediante el
sistema de tomar en arriendo camas; en Bogot se acude a un pabelln
del hospital San Jos y la Asociacin de Clnicas le ofrece: 20 camas en
78. Acta No. 89, Consejo Directivo icss, sesin del 13 de mayo de 1954.
79. CARLOS ECHEVERRI HERRERA, Reformas Nacionales, Op. cit., p. 25.
80. Peridico El Colombiano, marzo 29 de 1950. La idea de las cesantas aparece
incorporada en la Ley 90 en su Artculo 77: "Mientras el Seguro Social Obligatorio no
est en condiciones de tomar a su cargo el riesgo de Cesanta, continuarn rigiendo las
disposiciones vigentes sobre la materia". Por su parte, Castor Jaramillo Arrubla en un
artculo publicado en el No. 8 (enero-marzo de 1949) de la revista Seguridad Social se
manifestaba contrario a que el Seguro manejara las cesantas. Sera pertinente recordar
cmo el auxilio de cesanta fue creado por la Ley 10 de 1934.
las clnicas Camero, otras tantas en la Clnica La Magdalena, de Pea,
Santa Luca; el hospital Santa Clara pone a disposicin 34 camas"
81
.
En otras regiones del pas el Seguro adquiere directamente algunas
clnicas: en Antioquia y en el Valle del Cauca; en este ltimo departa-
mento compra las clnicas de Buga y Tulu, pero en ambas localidades
esta decisin los aboca a dificultades financieras que llegan a poner en
peligro la existencia del Seguro
82
. Una excepcin a este comportamiento
se puede encontrar en la adquisicin del hospital de la Frutera de Sevilla
(antigua United Fruit Company) en Santa Marta; esta compaa en 1961
decide su retiro de la produccin de banano y opta ms bien por la
exportacin del fruto, por tal motivo resuelve vender el hospital a un
precio relativamente bajo, pagadero en servicios mdicos completos que
el ICSS suministrara a los trabajadores y a sus respectivos familiares. En
estas condiciones inicia labores la oficina de Santa Marta, bajo el signo
de la normalidad hospitalaria
83
.
Historia aparte es la construccin de la Clnica San Pedro Claver,
diseada para terminar con las deficiencias hospitalarias del Seguro. El
29 de octubre de 1954 el Consejo Directivo ratifica la compra de un lote
de 44.014 V. cuadradas en la Avenida de las Amricas, por un valor de
$1.500.000; en abril del siguiente ao se aprueban los planos elaborados
por la firma Cullar, Serrano, Gmez; en abril de 1956 se hace necesario
recurrir a un crdito bancario de tres millones de pesos para continuar
con la construccin por cuanto el Estado no ha girado los dineros. Por
los problemas presentados con el cuerpo mdico se decide suspender la
obra en junio de 1958, y utilizar el dinero girado por el Estado para
cancelar el pliego de solicitudes elevado por las agremiaciones de este
sector
84
, dos aos ms tarde se pueden reiniciar labores en la construccin
de la clnica San Pedro Claver y en mayo de 1964, gracias a un emprstito
bancario de 40 millones concluye la clnica
85
. La solucin definitiva del
problema hospitalario del ICSS se perfilar solamente con la creacin de
los seguros econmicos.
81. Ver Acta No. 41, Consejo Directivo del icss. sesin del 11 de julio de 1949.
82. Estas intervenciones sumadas a la falta de aportes de la cuota correspondiente
al Estado influyeron en la crisis de las dos Cajas. Ver Acta No. 193, Consejo Directivo
icss, sesin 16 de septiembre de 1958.
83. Acta No. 244, Consejo Directivo css, sesin del 4 de abril de 1961.
84. Acta No. 111, Consejo Directivo css, sesin del 29 de octubre de 1954; No.
127, sesin del 14 de abril de 1955; No. 150, sesin del 12 de abril de 1956; No. 186,
sesin del 3 de junio de 1958; No. 223, del 21 de abril de 1960.
85. Ver Acta No. 306, del 6 de mayo de 1964.
Durante los diez primeros aos de vida el Instituto debi limar una
serie de asperezas con algunos sectores mdicos, en especial con los
aglutinados en la Federacin Mdica; esta organizacin, mediante el
Decreto No. 1199 de 1951, tuvo representacin en el consejo directivo.
Pero antes de empezar labores el Seguro, la revista de esta agremiacin,
El Heraldo Mdico, haba iniciado una campaa de descrdito contra la
institucin por la pretendida poltica de "socializar la medicina"; en el
nmero 102, del Heraldo publicado en septiembre de 1948, se rese la
siguiente noticia:
"La Federacin Mdica Colombiana, nica agrupacin gremial existente
en el pas, y por lo tanto en su calidad de representante y vocera del cuerpo
mdico nacional, se dirigi en septiembre 11 de 1945, por medio de una
junta compuesta por los doctores Daro Hernndez Bautista, Agustn
Arango Sann, Leurentino Muoz, Jorge Uribe Olarte y Miguel Serrano
Camargo, a la "Comisin V del Senado de la Repblica" encargada de
estudiar un "Proyecto de ley por el cual se establece el Seguro Social
Obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales", en
los trminos que resumimos ahora y que complementamos en puntos
principales, los cuales siguen siendo la opinin inalterable del mdico en
Colombia, respecto al Seguro Social y a la socializacin de la medicina:
La Federacin Mdica Colombiana teniendo en cuenta que:
1. En los pases en donde se ha implantado la Caja de Seguro Social
Obligatorio y consecuencialmente se ha socializado la medicina, se ha
observado un marcado descenso en el avance y progreso de la ciencia
mdica.
2. Que la iniciativa particular, que en todo tiempo y lugar constituye un
resorte valioso y de avance cientfico, tiende a desaparecer con el sistema
del Seguro Social Obligatorio y que este retardo constituye un serio
perjuicio para la salud de los asociados.
3. Que este sistema de Seguros y de Socializacin de la Medicina ha sido
ensayado desde hace 20 aos en muchos pases y los resultados finales
han constituido siempre un fracaso"
86
.
Estas consideraciones condujeron a la Federacin a declarar que la
Ley 90 era el imprescindible fruto de las necesidades de los polticos de
promesas y ofrecimientos y ante la inminencia de que la Ley fuera
aprobada, proponan: 1) Un mdico como jefe de la Caja del Seguro
Social; 2) Un representante del cuerpo mdico en el Consejo Directivo;
3) La necesidad del visto bueno de la asociacin gremial a todo proyecto
de reglamentacin y organizacin del Seguro y la asistencia social. En
86. El Heraldo Mdica, No. 102, agosto-septiembre de 1948.
esta misma lnea de pensamiento se mueve el editorial de El Heraldo,
correspondiente al mes de enero de 1949; bajo el ttulo "La servil
imitacin socializante" se expresaba:
"Varios demagogos, no pocos burcratas y una insignificante minora de
mdicos, casi todos funcionarios oficiales, intentan ahora hacerle tragar
al pueblo colombiano la pildora de la socializacin mdica, como la
panacea inigualable que va a resolver todos los problemas de la salud
pblica", y ms adelante agregaba "sin estudios estadsticos, comproba-
torios se dice, que una gran mayora del pueblo colombiano carece de
atencin mdica adecuada, porque no tiene con qu pagarlo... quin lo
ha demostrado, quin ha efectuado una averiguacin as sea verbal que
pruebe tan horripilante aserto?"
87
.
No sobra advertir que la Federacin Mdica Colombiana hace parte
de la Asociacin Mdica Mundial y, a su turno, esta ltima se haba
opuesto sistemticamente a la implantacin de los seguros sociales en
otras partes del mundo; es conocido cmo la American Medical Asso-
ciation, filial de la Asociacin Mundial, se opuso al sistema de seguridad
social norteamericano.
Al tener la Federacin representacin en el Consejo Directivo, las
peticiones del cuerpo mdico deban ser tratadas en cada reunin. Las
primeras discrepancias se presentaron por desacuerdos salariales
88
, los
sueldos se fijaron por hora/mes y las directivas gremiales demandaban
el sistema de tarifas
89
. El Instituto adopt finalmente los honorarios por
hora/mes y reivindic la facultad de designar libremente a su personal.
El sector mdico no consider cmo por medio del principio de
solidaridad presente en el acervo doctrinario de la seguridad social, se
87. Ver El Heraldo Mdico, No. 106, enero de 1949.
88. En la sesin del 17 de agosto de 1949, recogida en el Acta No. 50, se plantea
por primera vez la posibilidad de una huelga en el icss; el gerente responde de la
siguiente forma: "que en realidad no le teme el Instituto a ninguna huelga as sea del
cuerpo mdico, porque las directivas han cumplido con suficiencia el deber de organizar
el Seguro y que cabe ahora si los mdicos van a prestar o no sus servicios. En el supuesto
de una posible huelga de prestacin de servicios profesionales por los mdicos, slo
podra informar al pas que despus de tantos esfuerzos combinados de todos los sectores
econmicos y gremios productores, el nuevo rgimen de prestaciones sociales haba
fracasado por la negativa de los mdicos a prestar su servicio social".
89. "La junta de mediros celebrada en la Federacin Mdica manifest que en el
referendum se haba acordado que el Instituto procediera de inmediato a fijar las
asignaciones a los mdicos por el sistema de tarifas aunque estas fueran reducidas por
el momento actual, por razn de las limitaciones financieras. Se pretende que la
Federacin Mdica sea la que suministre la lista para el nombramiento de profesionales".
Acta No. 58, Consejo Directivo icss, sesin del 13 de septiembre de 1949.
poda desarrollar una poltica redistributiva del ingreso. Esta incompren-
sin los condujo a pedir la siguiente explicacin:
"El Consejero Henao (representante de la federacin) solicita se le aclare
por qu el Seguro ha establecido la medicina social o mejor ha socializado
la medicina, es decir, por qu se estn prestando servicios en el Seguro a
personas que como gerentes de empresas y otros tienen suficientes recur-
sos para atender sus propias necesidades y en cambio no se presta el
servicio ni se atiende a otra clase de gente que vive en la miseria, como
sucede en muchos barrios de la ciudad capital"
90
.
El gerente del ICSS, abogado Vctor Guillermo Ricardo G. le responde
con bastante acierto, cmo la Ley 90 tiene, como criterio de cobertura,
el de la relacin salarial y por esta va el Instituto estaba en obligacin
de prestar el servicio no slo al trabajador con bajo salario, sino tambin
al empleado que devengue un alto salario como los gerentes adems
estos ltimos tienen una mayor cotizacin y en principio deben tener la
misma atencin mdica de aquellos que reciben salarios menores.
Hacia el ao de 1957, ms exactamente el 17 de diciembre la federa-
cin organiza sus reivindicaciones y propone al ICSS la celebracin de
una convencin colectiva de trabajo y ello da lugar a la discusin, ya
expuesta en este captulo, sobre si los empleados del Instituto eran
pblicos o privados. Sin embargo, la federacin estaba inhabilitada para
presentar pliegos de peticiones, por varias razones: careca de repre-
sentacin de los trabajadores del Instituto, en general, y de los mdicos,
en particular; no tena personera jurdica y, de otra parte, la federacin,
de la cual trataba el artculo 47 del Cdigo Sustantivo del Trabajo, eran
uniones de sindicatos y sta, la Federacin Mdica era una agre-
miacin profesional
91
. Ochos das antes de este hecho el Instituto haba
sido notificado por el Ministerio de Trabajo de la formacin de un
sindicato gremial denominado "Asociacin de Mdicos del ICSS".
Otra forma de aglutinamiento de los mdicos fue la creacin de las
sociedades cientficas, las cuales nacieron teniendo como eje el Instituto,
tales como: Sociedad de Radiologa, Asociacin de Oftalmologa y
Otorrinolaringologa. Estas organizaciones hacen su aparicin deman-
dando mejores tarifas, la primera de ellas le manifest al consejo direc-
tivo el 24 de abril de 1958 su deseo de trabajar a destajo, individualmente
y por tarifas; pero el pronunciamiento ms enrgico provino de la
segunda:
90. Acta No. 70, Consejo Directivo icss, sesin del 9 de noviembre de 1953.
91. Acta No. 177, Consejo Directivo icss, sesin del 17 de diciembre de 1957.
"Su presidente el Dr. Juan Arciniegas en una primera conversacin con
el gerente manifest que representaba un grupo de oligarcas a quienes
tienen muy sin cuidado el seguro social. Sobre una lista de tarifas para la
ciruga de la especialidad, manifest que debera considerarse por el
Instituto a la mayor brevedad posible, y que de no ser aceptada en su
totalidad y por la cuanta all expresada para cada intervencin, era fcil
que la Sociedad decretara el paro"
92
.
Ante la negativa del consejo directivo de atender el pliego de peticio-
nes los mdicos entraron en paro. Posteriormente el Consejo Directivo
acude al incremento de tarifas, pero sacrificando, como se expuso
anteriormente, los dineros destinados a la construccin de la clnica San
Pedro Claver
93
. A partir de ese momento la Asociacin Mdica Sindical
ASMEDAS, instaur la costumbre de presentar pliegos de solicitudes
y en la mayora de las veces lo hizo en compaa con los odontlogos
(ASDOAS) y el Sindicato de Trabajadores del ICSS.
Un agobio presupuestal continuo fue otra de las caractersticas que marc
los primeros aos del Instituto. El Estado, que por ley se encontraba en la
obligacin de aportar, en la mayora de las veces se atras y esto repercuti
en la imposibilidad de extender por todo el territorio nacional el sistema de
seguros sociales. No obstante este comportamiento, el Gobierno facilit
administrativamente el desarrollo del proyecto de seguridad social. El
Departamento de Seguros Sociales, dependiente del Ministerio de Trabajo,
realiz los trabajos preliminares tales como los clculos actuariales para las
principales ciudades: Bogot, Medelln, Barranquilla y Cali; de otro lado,
se permiti ejecutar las tareas pertinentes de ndole administrativa; as pudo
surgir el Instituto con slidas bases y enfrentar los nuevos retos demandados
por la ardua labor de llevar a cabo un programa de seguridad social
94
.
El Seguro inici actividades con dos millones y medio de pesos, y el
gobierno pensaba crear un impuesto a las grandes rentas, con el fin de
92. Acta No. 183, Consejo Directivo icss, sesin del 24 de abril de 1958. El
peridico El Tiempo, en su edicin del 21 de junio de 1958, elabora la siguiente noticia:
"Cincuenta mdicos del icss amenazan entrar en huelga". Se trata de los otorrinolarin-
glogos, quienes piden aumento de tarifas. Los reajustes propuestos por el icss abarcan
la totalidad de las disponibilidades del Instituto. Las tarifas en ese momento variaban
entre $60 y $400 y las propuestas por la sociedad eran del orden de $80 a $1.000. Este
reajuste significaba una erogacin de ms de tres millones. Hasta esa fecha el dficit del
Estado con el Instituto asciende a 22 millones de pesos.
93. La urc, por medio de Justiniano Espinosa, hizo una declaracin publicada en la
prensa, censurando el paro mdico.
94. El Decreto 2402 del 18 de julio, cre el Departamento Nacional de Seguros
Sociales. ANDRS LLERAS SORIANO, "Resea Histrica", en Informe del Director del
icss 1967-1969, p. 122.
financiar al Seguro y en una reunin del Consejo Directivo realizada el
10 de mayo de 1949, con asistencia del Ministerio de Hacienda se traz
la siguiente poltica:
"El Instituto como poltica financiera debe plantearle al Congreso, al pas
y al gobierno siempre una situacin deficitaria, un estado siempre de
necesidad; por tal motivo cree conveniente presentar al Congreso prxi-
mo una serie de iniciativas y realizaciones que justifiquen las partidas
solicitadas. Es conciente, igualmente, que dentro de este programa Bogot
aparezca como una realizacin, pero dentro de los proyectos futuros se
incluyan nuevas regiones de la repblica y sectores rurales a los cuales
vaya a favorecer el Seguro. De no ser as cree que el ambiente en el
Congreso para la aprobacin presupuestal no es benfico"
95
.
En el informe del gerente Vctor G. Ricardo, rendido al consejo
directivo el 10 de noviembre de 1953, se presenta una relacin de las
sumas presupustales solicitadas al gobierno por concepto de su cuota
como cotizante: en el ao 51 la suma pedida fue del orden de $10.381.580
y la apropiada de $6.368.633, o sea un dficit de ms de cuatro millones
y en 1952 de $14.804.904 solicitados slo se apropiaron $7.868.633, es
decir, que el dficit subi a cerca de siete millones y finalmente en el 53
la crisis fue ms aguda por cuanto ascendi a $9.202.243
96
.
En pginas anteriores se ha hecho referencia a algunos de los problemas
originados por el dficit durante esos aos, entre ellos mencionamos el
prematuro cierre de algunas oficinas locales, Cali, Barranquilla y Santa
Marta; en una oportunidad la situacin lleg a ser tan crtica, que se desat
pnico al conocerse una disminucin sensible de las cotizaciones. El
consejo directivo en su sesin del 10 de octubre de 1950 se vio obligado
a emitir un comunicado de prensa "a propsito de algunas publicaciones
en torno a la marcha de la institucin, estima conveniente hacer la
siguiente declaracin: Que la situacin econmica y financiera del
Instituto no encierra peligro"; sin embargo, diez das ms tarde promul-
gaba un acuerdo clausurando las oficinas citadas anteriormente
97
.
Todava para el ao de 1957 la situacin no se alter y el dficit
acumulado era de $18.837.560; durante los aos comprendidos entre
1954 y el ao en cuestin la suma apropiada haba sido de $26.553.920
y la solicitada $45.491.481
98
. Los efectos se dejaban sentir sobre todo en
95. Acta No. 29, Consejo Directivo icss, sesin del 10 de mayo de 1949.
96. VCTOR G. RICARDO, Informe de Labores del Director, Op. cit., p. 7.
97. Acta No. 19, Consejo Directivo icss, sesin del 10 de octubre de 1950.
98. ActaNo. 167, Consejo Directivo icss, sesin del 6 de junio de 1957. EIDirector
General en esa oportunidad era el coronel Jorge Ordez Vaiderrama.
la carencia de hospitales como el caso analizado para la Clnica San
Pedro Claver, tambin la provincia se resenta de esa poltica".
La situacin de crisis se subsan temporalmente con la llegada de Otto
Morales Bentez, al Ministerio de Trabajo quien se comprometi a
cubrir la deuda contrada por el Estado; efectivamente esto se realiz, y
se pudo plantear la asuncin de nuevos seguros: accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, invalidez, vejez y muerte; los cuales son
objeto de anlisis en el prximo captulo
1
"*'.
99. Con el objeto de disminuir gastos, se pens incrementaren 20 semanas el tiempo
de espera para tener derecho al sistema de Seguros. Cotizar durante este lapso y despus
s utilizar el servicio; la propuesta no tuvo acogida. Acta No. 394, Consejo Directivo
icss, sesin del 3 de marzo de 1959.
100. La situacin de salud del pueblo colombiano era tan precaria, que en la prensa
del ao 58 se desat un debate sobre el fraude a los seguros, consistente en cambiar de
identidad, aquellos quienes no tenan acceso a los servicios mdicos brindados por el
Instituto, tomaban prestado el carnet de afiliacin de los trabajadores cobijados por el
sistema. El Consejo Directivo se vio precisado a cambiar el carnet. Ver Actas No. 186
y 187 del 3 de junio y 25 de junio de 1958.
CAPITULO III
EL PREMBULO A LA SEGURIDAD
SOCIAL INTEGRAL
Osear Rodrguez S.
La extensin de la seguridad social a los riesgos originados en
accidentes de trabajo y enfermedad profesional, y a los seguros de
invalidez, vejez y muerte fue posible gracias a una nueva concepcin
acerca del papel que deba asumir el Estado en el proceso econmico,
en aspectos tales como: formacin de ahorro, distribucin del ingreso, y
ampliacin de la poltica en el rea de lo social, en particular en el campo
de la salud.
Si bien al iniciarse el proceso de industrializacin por sustitucin de
importaciones, al Estado se le impone una nueva tarea en la sociedad y
como parte de sus nuevas responsabilidades se ve ante la obligacin de
expedir la Ley 90 es a partir de la segunda mitad del siglo XX, cuando
se introduce el concepto de planeacin econmica. El sector pblico debe
tener una presencia ms activa y de su actuacin va a depender la
obtencin de altas tasas de crecimiento y la generacin de condiciones
necesarias para garantizar un desarrollo autosostenido del capitalismo.
Uno de los instrumentos para incidir en este sentido lo constitua la
centralizacin del ahorro; las reservas de los seguros econmicos permi-
ta financiar proyectos de inversin y apoyaba de esta forma la amplia-
cin del aparato productivo.
Entre las posibles explicaciones de carcter histrico al porqu fue
factible la extensin de la seguridad social, figura la decisin tomada por
la administracin de Carlos Lleras Restrepo de expedir las respectivas
medidas para implantar los seguros econmicos. Esta determinacin
como se ver en el captulo siguiente en un comienzo cont con la
oposicin de algunos sectores, que posteriormente se beneficiaran con
el manejo del ahorro o con el disfrute de los beneficios de la pensin ya
fuera por vejez, invalidez o muerte.
La imposicin del nuevo proyecto fue posible gracias a que al interior
de los organismos de direccin de la administracin y de un sector de
las capas dirigentes de la sociedad, paulatinamente haba ganado audien-
cia una nueva concepcin sobre la intervencin del Estado. Algunos
antecedentes inmediatos se orientan en esta direccin: desde muy tem-
prano el gobierno hace uso de los instrumentos de regulacin macroe-
conmica los cuales se ajustan al modelo de "crecimiento hacia dentro",
ms tarde con la Reforma Constitucional de 1945 se introduce el
moderno concepto de planeacin y con la creacin de la Junta Monetaria
se dan pasos firmes en este camino.
La elaboracin de los primeros planes de desarrollo presenta un avance
en la formacin de una conciencia acerca de la necesidad de darle un marco
coherente al intervencionismo; la mayora de estos documentos no fue
aplicada en su totalidad y su evaluacin posterior tampoco se realiz; sin
embargo, fue de gran utilidad. Uno de sus usos ms importantes fue la
identificacin de los problemas centrales por resolver tanto en el corto como
en el mediano plazo; los primeros planes se elaboraron como requisito para
tener acceso al crdito externo, y algunas de sus recomendaciones fueron
introducidas en la poltica econmica.
De los tres primeros programas de desarrollo: Informe del BIRF,
Misin Economa y Humanismo, y el Plan Decenal, tal vez fue este
ltimo el que tuvo mayor influencia en la configuracin de los seguros
econmicos. La primera etapa del plan reitera el nfasis sobre el manejo
del ahorro interno, y la poltica sobre el sector de la salud, factores que
allanaron el camino para que el Estado expidiera los reglamentos sobre
los seguros econmicos.
La Reforma Constitucional de 1968 consolidar definitivamente el
proyecto de un Estado regulador. Este captulo profundizar en la forma
como se van adecuando los instrumentos de regulacin a la nueva
dinmica de acumulacin; adems, se analizar tambin la manera
cmo, por medio del proceso de planificacin, se influye en la transfor-
macin econmica del Estado.
EL PREMBULO A LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL 113
LA NUEVA CONCEPCIN DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL
El proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones hace
imprescindible la presencia del Estado en la regulacin de la actividad
econmica, en campos tales como: la moneda, el sistema tributario, y la
existencia de las empresas manufactureras est ligada a la adopcin de
una poltica proteccionista. Incrementos en los aranceles y control de
cambios son las herramientas utilizadas para garantizar el desenvolvi-
miento de la industria fabril.
Las ideas keynesianas, comienzan a cobrar fuerza en Amrica Latina;
en Colombia el ministro de Hacienda, Esteban Jaramillo, es la primera
persona que reproduce y aplica en nuestro pas los nuevos avances de
la teora econmica. Una primera ruptura con los postulados del laissez-
faire se produce con el cuestionamiento de Ral Prebish a la teora
clsica sobre comercio exterior; este economista pone en duda las
ventajas que el libre cambio trajo al continente, y ms bien propone como
poltica alternativa la proteccin y por esta va la reactivacin de la
demanda interna.
Otro elemento adicional a esta reflexin es la relativa desconfianza
en el papel que puede desempear el mercado en la ptima fijacin de
precios y asignacin de recursos; el libre juego de las fuerzas del
mercado no ha logrado solucionar los problemas de desempleo e infla-
cin que sufren las economas perifricas.
El balance histrico de las economas "desarrolladas" lleva a recono-
cer el trascendental papel cumplido por el intervencionismo estatal; por
tanto, si los pases "atrasados" se proponan como meta superar las
barreras del "subdesarrollo", era an ms necesaria la accin guberna-
mental.
A partir de las dos primeras dcadas del presente siglo, Colombia
pasa de un modelo de crecimiento basado en la agroexportacin a otro
cuya dinmica se centra en el mercado interno. No obstante este
cambio, la industria es bastante frgil y la agricultura no responde a las
demandas del crecimiento industrial, adems de mantener formas pro-
ductivas caracterizadas por la gran propiedad territorial, situacin esta
que repercute en la estrechez del mercado. El dbil crecimiento econ-
mico se refleja igualmente en el tamao e importancia del sector pblico:
el gasto del gobierno, la formacin bruta de capital fijo de este sector no
alcanzan magnitudes considerables y ocupan un lugar de segundo orden
si se les compara con otros pases latinoamericanos.
Cuadro 1
GASTO PUBLICO COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO
INTERNO BRUTO
Total
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Total
Gastos corrientes
del sector gobierno
1950
14.7
13.3
13.7
11.5
6.5
12.1
1960
16.1
18.6
22.5
7.8
5.1
12.3
15.1
1970
17.3
24.3
25.6
10.6
6.0
17.0
18.4
Formacin 1
de
1950
7.8
4.2
3.3
1.9
6.1
1.8
capital
1960
5.3
6.7
6.8
3.4
5.6
2.3
5.6
jruta
f j o
1970
7.9
9.0
9.0
0.6
7.5
4.5
7.3
Gasto pblico
1950
22.4
17.5
7.0
3.4
12.6
13.9
1960
21.4
25.3
29.3
11.2
10.7
14.6
20.7
1970
15.2
33.3
34.6
17.3
13.5
21.5
25.7
FUENTE: PHILIP WRIGHT, "El papel del Estado y las polticas de acumulacin en Colombia", en
revista Cuadernos de economa, Nos. 3 y 4, Universidad Nacional, p. 43. Cifras tomadas de E. V.K.
FITZGERALD, The fiscal Crisis ofthe Latn American State, London, Cass, 1978.
Segn el cuadro 1, para los aos de 1950, 1960 y 1970 el gasto
pblico colombiano con relacin al PIB se encuentra por debajo de pases
como Argentina, Brasil y Chile; pero lo ms llamativo de la serie es la
nfima participacin del Estado en la formacin bruta de capital fijo: en
el ao de 1950 fue de 1.9%, en los aos 60 casi se duplica y en 1970 el
porcentaje es el ms bajo con relacin al conjunto de los pases anali-
zados.
Otras investigaciones sobre la magnitud del sector pblico llegan a
conclusiones similares; por ejemplo, Jorge Ivn Gonzlez, para el
perodo comprendido entre 1950 y 1983
1
, elabora una serie en la cual
se relaciona la inversin pblica, el consumo del gobierno, el gasto
pblico y el valor agregado con el Producto Interno Bruto. As, en 1960,
la primera variable participa con el 2.8%, la segunda con el 7.5%, la
tercera con el 10.4% y la cuarta con el 5.9%. Diez aos ms tarde, la
1. Tal vez el trabajo ms sistemtico en este sentido es el presentado por JORGE
IVN GONZLEZ, "Algunas hiptesis acerca de la intervencin del Estado en Colombia
(1964-1985)", en la revista Cuadernos de Economa, No. 11,1987, Bogot, Universidad
Nacional, Facultad de Economa, p. 156.
inversin representa el 5.6%, el consumo del gobierno el 9.3%, el
gasto pblico el 14.8% y los servicios del gobierno el 7.3%. La
inversin realizada por el gobierno slo alcanza niveles significativos
a partir de 1977 con el 6.6% del PIB; el desarrollo de la infraestructura,
y en particular las cuantiosas inversiones recibidas por el sector
elctrico a partir de 1980, elevan la inversin hasta el 8.4% del PIB
(1983).
La participacin del Estado, para el perodo en consideracin, en las
"actividades productivas ha sido mnima: en 1968 solamente nueve de
las 100 ms grandes empresas eran de propiedad estatal y siete de ellas
se dedicaban a la produccin de bebidas alcohlicas bajo los auspicios
de las autoridades departamentales"
2
.
A pesar de que los rdenes de magnitud no son considerables no se
pude subestimar la importancia de la actividad desempeada por el
sector gobierno, la cual es primordial desde el punto de vista cualitativo.
La accin del Estado, adems de crear un marco jurdico para garantizar
las transacciones econmicas, configura un sistema de leyes reguladoras
de la relacin capital-trabajo, beneficia y protege el desarrollo del
capitalismo mediante la poltica econmica.
Por estas consideraciones nuestro anlisis debe orientarse en primer
lugar, a examinar la forma como la poltica econmica contribuye a
consolidar el modelo de "crecimiento hacia dentro" y cmo cuando el
Estado impone los seguros econmicos, stos aparecen como resultado
natural del desenvolvimiento de esta poltica. En segundo trmino, el
estudio inevitablemente debe hacer referencia a los diferentes planes de
desarrollo, por cuanto, si bien es cierto que ellos, en algunos casos, no
fueron ni siquiera medianamente seguidos, su gran utilidad consisti en
crear una conciencia acerca de la necesidad de racionalizar la actividad
estatal; y en algunas oportunidades al estar ligados a solicitudes de crdito
internacional, sirven de gua general para la intervencin del Estado.
EL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIN DE LA RACIONALIDAD
ECONMICA
La intervencin del Estado tanto en lo econmico como en lo social
adquiere un mayor nivel de racionalizacin mediante el proceso de
planificacin; la elaboracin de los planes permite hacer un diagnstico
2. PHILIP WRIGHT, "El Papel del Estado y las polticas de acumulacin en Colom-
bia", en revista Cuadernos de Economa, Nos. 3 y 4, p. 42.
de la estructura econmica e ir identificando los "cuellos de botella" que
se contraponen al desarrolo y al logro de mayores niveles de bienestar
social. Esta funcin es determinante, lentamente va calando en los rga-
nos de direccin social la necesidad de "organizar la accin del Estado";
en un primer instante "el concepto de Plan que se ha identificado en
Colombia con la inversin pblica, y ha surgido en buena medida de la
poltica de encauzar recursos externos para el desarrollo"
3
.
El ambiente planificador fue antecedido por cambios de carcter
jurdico; una mayor divisin social del trabajo requiere, para su regula-
cin, nuevas instituciones poltico-administrativas.
La Reforma Constitucional de 1945, conocida por el nombre de Acto
Legislativo No.l, desarroll lo que algunos consideran los principios
"jurdicos esenciales del intervencionismo de Estado; el Artculo 4 del
Acto Legislativo expresa que el Estado puede intervenir por mandato
de ley en la explotacin de industrias o empresas pblicas o privadas,
con el fin de racionalizar la produccin, distribucin y consumo de las
riquezas... Esta funcin no podr ejercerse en uso de las facultades del
Artculo 69, es decir en uso de facultades extraordinarias"
4
. Esta nueva
norma Constitucional posibilit al gobierno de Laureano Gmez fundar
el Comit de Desarrollo Econmico y, en 1951, se establece la Oficina
de Planeacin adscrita a la Presidencia de la Repblica
5
.
La Reforma Constitucional de 1968 otorga a la Planeacin un estatus
superior permitiendo al Estado una presencia ms activa en el proceso
econmico; con la promulgacin de esta reforma se condensa la expe-
riencia adquirida en el uso de los instrumentos de regulacin macroeco-
nmica y del desarrollo constitucional de las ltimas dcadas. Carlos
3. Para Edgar Reviz, el perodo comprendido entre 1950 y 1966 crea y consolida
"las principales estructuras de poder que ms inciden sobre la Planeacin, el sector
cafetero y las agencias financieras internacionales, al paso que el pas haba adquirido
valiosa experiencia en el manejo de la poltica cambiada y monetaria, y en las institu-
ciones de intervencin directa como el IFI, el BCH, el Instituto de Crdito, se consolid
en este perodo la base Institucional que hoy caracteriza los principales instrumentos de
intervencin del Estado en Colombia. Este perodo se distingue, a mi juicio, por el intento
de dotar al pas de una estructura coherente de planeacin e intervencin. A ello
concurrieron el modelo cepalino de "nacionalismo latinoamericano", que comienza a
configurarse en la fase expansiva de la economa ocurrida entre 1945-1956". Ver EDGAR
REVIZ, "Evolucin de las formas de Intervencin del Estado en Amrica Latina: el caso
colombiano", en JESS ANTONIO BEJARANO (Compilador), Lecturas sobre economa
colombiana, Bogot, Procultura, 1985, pp. 240-241.
4. Lius HERNANDO LLANOS, La crisis del Estado de los setenta en Colombia, Tesis
de Grado, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional, 1980, p. 53.
5. RICARDO SNCHEZ, Estado y Planeacin en Colombia, Bedout, 1984, p.73. En
1958 por medio de la Ley 19 se form el Consejo Nacional de Poltica Econmica y
Planeacin y Servicios Tcnicos. Ver Luis HERNANDO LLANOS, Op. til. , p. 57.
Lleras Restrepo, gestor de la iniciativa, comprob la discrepancia entre
los avances de la tcnica planificadora y las herramientas jurdico-pol-
ticas
6
; esta situacin condujo al gobierno a hacer uso del estado de sitio
o de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso para
legislar sobre asuntos econmicos.
Los cambios propuestos plasmaban una concepcin acerca de la
importancia que deban tener las diferentes ramas del poder pblico;
segn los idelogos de la reforma, para salvar la democracia se haca
necesario el fortalecimiento del rgimen presidencial, otorgarle mayores
atribuciones al ejecutivo por cuanto los problemas fundamentales de la
vida poltico-econmica del pas demandaban una rpida solucin dif-
cilmente alcanzable en los rganos legislativos
7
.
Dotar al ejecutivo de mayores poderes se converta en un requisito
indispensable para que el Estado pudiera intervenir en el desarrollo
econmico, actividad prioritaria en los pases llamados en desarrollo:
"Si el moderno Estado, por su funcin poltica interventora y planifica-
dora, y por su fin social de bienestar, es dinmico y tiene que dotar al
correspondiente rgano Ejecutivo de la suficiente energa institucional
para su accin, ese presupuesto funcional es ms imperativo todava en
las especies de Estado que se encuentran a punto de 'despegue' para el
desarrollo a las que se han enrumbado hacia l. Es un lugar comn de la
moderna teora Econmica y Social y Poltica para las naciones subdesa-
rrolladas que la adecuacin de las instituciones polticas y del aparato
Estatal para la tarea del Desarrollo es un requisito imperativo"
8
.
Cules fueron las modificaciones efectuadas con la Reforma
Constitucional de 1968? La respuesta a esta pregunta puede ser
dividida en dos partes: la primera hace mencin de las facultades
econmicas asumidas por el ejecutivo y la segunda al conjunto de
6. En mensaje de Carlos Lleras al honorable Senado el 23 de agosto de 1966
expresa: "El ms ligero anlisis de la vida institucional colombiana durante los ltimos
aos y una confrontacin entre la magnitud de los problemas econmicos y sociales que
es indispensable atender y la eficacia de los instrumentos de que disponemos para
hacerlo, muestran la urgencia impostergable de introducir reformas en el rgimen
constitucional, en los reglamentos del Congreso y en el funcionamiento de la rama
ejecutiva del Poder Pblico", Historia de la Reforma Constitucional de 1968, Presiden-
cia de la Repblica, Secretara Jurdica, Imprenta Nacional, Bogot DE., 1969, p. 21.
7. En abril de 1962 Carlos Lleras Restrepo escriba un artculo titulado "El
Panorama Econmico", en l haca las siguientes observaciones: "La manera como
actualmente funciona el Congreso y la reparticin de las materias entre comisiones, hacen
prcticamente imposible mantener una poltica econmica y fiscal dotada de unidad y
armona", p. 56.
8. Ib(d.,p. 69.
cambios de carcter poltico. En relacin al primer aspecto, la transfor-
macin ms significativa fue introducida por el artculo 32 al establecer
una nueva funcin al Estado: asumir la "direccin general de la econo-
ma"
9
. Los fines perseguidos por la actuacin del Estado en el proceso
econmico deban ser bsicamente los siguientes:
1) Planificar y racionalizar la economa;
2) Tratar de lograr el desarrollo integral y
3) Buscar el pleno empleo
10
.
A esta ltima meta la articulaba una poltica de ingresos y salarios.
Estas consideraciones se implementaran mediante la creacin de la
Comisin del Plan; a ella el gobierno debera presentar el Plan de
Desarrollo, de esta forma el Congreso tendra un instrumento nuevo para
controlar la poltica econmica del gobierno. Esta Comisin que sera
permanente estara integrada por diez miembros de cada cmara, cuyas
funciones seran:
a. Darle un primer debate a los proyectos de ley sobre planes y
programas de desarrollo econmico y social as como a los de obras
pblicas que hayan de emprenderse o continuarse.
b. Vigilar la ejecucin de los planes y programas de desarrollo
econmico y social lo mismo que la evolucin de los gastos pblicos
11
.
Conjuntamente con esta nueva atribucin dada al ejecutivo, la Reforma
adicion el artculo 122 por medio del cual se poda declarar el estado
de emergencia econmica; de esta forma ya no era necesario recurrir al
estado de sitio para legislar en materia econmica; a partir de este
momento se hara uso de las facultades extraordinarias para intervenir,
con mejores herramientas, en la economa cada vez que se viera enfren-
tada a una situacin de crisis.
Desde 1968 las prerrogativas econmicas del Congreso se redujeron
significativamente; el rgano legislativo sera el encargado de expedir
9. El dirigismo es un nuevo concepto en la historia constitucional del pas y se
diferencia del intervencionismo adoptado desde la Reforma Constitucional del 36, en
que ste ltimo implica la actuacin del Estado en problemas muy particulares y el
primero lo lleva a decisiones de tipo general y acordes al Plan General de Desarrollo.
Ver HUGO PALACIOS MEJA, La economa en el derecho constitucional colombiano,
ANIF, 1975, Tomo I, p. 233.
10. Este aspecto es objeto de un amplio anlisis en la obra de HUGO PALACIOS MEJA,
Op. cit., p. 233.
11. Ver Historia de la Reforma, Op. cit., p. 42. En la Constitucin Poltica qued
impresa como una de las prerrogativas del Presidente de la Repblica la presentacin al
Congreso de los planes y programas y este ltimo organismo tendr la facultad de
aprobarlos. Ver Art. 76, numeral 4 y Art. 128, numeral 3 de la Constitucin Poltica de
Colombia.
las llamadas "leyes cuadro"
12
, las que determinaban de una manera
bastante general el marco de accin del presidente en cuestiones adminis-
trativas, fiscales y econmicas "dentro de las cuales pueda el ejecutivo
tomar las medidas necesarias para organizar en detalle la estructura de la
administracin nacional (ministerios, departamentos administrativos y es-
tablecimientos pblicos), de las sociedades de economa mixta, y de las
empresas comerciales e industriales del Estado y regular lo referente al
crdito pblico, la deuda nacional, el cambio internacional, el comercio
exterior, los aranceles y el rgimen de aduanas"
13
. Estas ltimas facultades
quedaron establecidas en el artculo 118 de la Constitucin.
Con esta reforma el presidente entr a desempear papel de vital
importancia garantizando, en primer lugar, ptimas tasas de crecimiento
y en segundo trmino amortiguando los sobresaltos de la economa
mediante el uso de la poltica econmica. Esta afirmacin la podemos
ilustrar al hacer referencia al manejo del comercio exterior; es bien
conocido por todos cmo la vinculacin de las economas "en vas de
desarrollo" con el mercado mundial determinan, en buena parte, los
patrones del desarrollo econmico. En este campo es necesario dotar a
uno de los componentes del Estado de las herramientas diseadas para
responder prontamente a las fluctuaciones del sector externo y as
proteger la balanza de pagos; si esta funcin permaneca como una
prerrogativa del Congreso se corra el peligro de no tomar urgentemente
las disposiciones pertinentes para evitar situaciones de crisis; en cambio
el ejecutivo podra enfrentar rpida y flexiblemente las variaciones del
comercio exterior.
Otro aspecto importante por resaltar es la intervencin directa del
gobierno en el proceso econmico. Mediante el artculo 118 el Estado
pas a ser un complemento del capital privado; el denominado sector
pblico puede formar empresas dedicadas a la elaboracin de algunos
productos claves para el desarrollo capitalista y que la empresa privada
no est en condiciones de asumir ya sea por los riesgos derivados de la
estrechez del mercado o por la cuantiosa erogacin que significa la
12. Historia de la Reforma, Op. cit., p. 45.
13. Segn un experto tratadista constitucional se "entrega al ejecutivo la direccin
del Estado y la responsabilidad de proveer el rgimen de una economa poltica de
Intervencin. Esto no sera posible si no se modificara la estructura jurdica-Constitu-
cional que daba al parlamento y a sus actos un nivel jerrquicamente superior al que
corresponde al gobierno y a sus actos administrativos. Es un verdadero desplazamiento
de la potestad legislativa en beneficio del Ejecutivo". PABLO CCERES CORRALES,
Crtica constitucional. Del Estado liberal a la crisis del Estado providencia, Bogot,
Banco de la Repblica, 1989, p. 453.
inversin inicial; por las anteriores consideraciones esta clase de industrias
correr a cargo del gobierno siendo el presidente quien seale la orien-
tacin de las mismas.
El complemento al sector privado lo podemos encontrar tambin en
el manejo que hace el ejecutivo del crdito pblico; frente a la escasez
de capital en la economa colombiana es necesario recurrir al crdito
para financiar proyectos de inversin y el Estado, por medio del Banco
de la Repblica y particularmente a travs de los ya mencionados fondos
de fomento, se convierte en uno de los organismos financiadores de
mayor peso al otorgar crditos subsidiados tasa de inters por debajo
de la bancaria y de la tasa de inflacin y a largo plazo.
La Reforma no dej de lado la financiacin del Estado; los constitu-
yentes fueron conscientes de que para garantizar una eficiente presencia
del gobierno tanto en el plano poltico como en el econmico era
necesario dotarlo de un adecuado presupuesto a la vez que se racionali-
zaba el gasto pblico. En este sentido qued constitucionalmente pro-
hibido aprobar leyes que aumentaran las erogaciones a cargo del tesoro
sin proveer al mismo tiempo el recaudo de ingresos destinados a
sufragar esos nuevos gastos. Como una de las caractersticas de la
Reforma se adujo la naturaleza eminentemente tcnica por cuanto:
"propuso nicamente la racionalizacin de la actividad de los componen-
tes orgnicos del Estado y de ningn modo tena incidencia en los
fundamentos dogmticos de la Constitucin, es decir, en los derechos
fundamentales, libertades y garantas de los colombianos... Era una pro-
puesta objetiva para que el desempeo de los rganos del Estado, parti-
cularmente el legislativo y el ejecutivo, sea ms acelerado y ms rendidor
para la realizacin de los fines del desarrollo y el cambio social"
14
.
A pesar de esta apreciacin un punto clave que se introdujo en la
implementacin de la Reforma fue el referente al derecho de huelga de
los trabajadores cuya actividad estuviese ligada al servicio pblico. El
Decreto-Ley 48 de 1968 limit el derecho al estipular que:
"si una huelga, por razones de su naturaleza o magnitud, afecta de manera
grave los intereses de la economa nacional considerada en su conjunto,
el presidente de la Repblica podr ordenar en cualquier momento la
cesacin de la huelga y que los diferendos que la provocaron sean
sometidos al fallo arbitral
15
14. Ver Historia de la Reforma Constitucional, Op. cit., p. 15.
15. HUGO PALACIO MEJA, Op. cit., p. 158.
Este Decreto fue demandado ante la Corte Suprema de Justicia que
preceptu sobre la constitucionalidad del mismo; a partir de este mo-
mento un nmero de trabajadores pertenecientes al sector privado no
gozara plenamente del derecho de huelga por razones de carcter
econmico, quedaba en una situacin anloga a la de los trabajadores al
servicio del Estado. Para estos ltimos la Reforma dio lugar a la rees-
tructuracin de la carrera administrativa efectuada en el ao 1968.
Los cambios de ndole poltica estuvieron enfocados a modificar
parcialmente el pacto suscrito entre los dos partidos tradicionales que
dieron lugar al establecimiento del Frente Nacional y a programar la
forma como deba realizarse el desmonte. El sistema de rotacin instau-
rado mediante este pacto poltico entrababa la capacidad de decisin de
los rganos deliberativos, por tanto era menester regresar a la rotacin
cuyo eje era el de las mayoras simples; votar cualquier resolucin con
el sistema de las 2/3 partes era algo obsoleto y reflejaba una profunda
desconfianza poltica entre los firmantes del acuerdo.
Otro elemento sustituido por la Reforma y que transformaba sustan-
cialmente el acuerdo fue el relacionado con la paridad poltica; a partir
de 1970 otros partidos diferentes a los tradicionales podran tener
representacin en la Asamblea y Concejos municipales y despus de
1974 en el Congreso de la Repblica
16
.
Frente a la oposicin que tuvo la Reforma en el Congreso, el presi-
dente de la Repblica, Carlos Lleras Restrepo, presiona su aprobacin
presentando en junio de 1968 carta de renuncia al cargo si el rgano
legislativo no proceda a sancionar la Carta en sus puntos esenciales; para
Lleras estos eran:
"1. Las reglas concernientes a la distribucin de competencias entre los
rganos legislativo y ejecutivo del poder poltico. As como organizar
una vigilacia eficaz y tcnica del Congreso sobre la marcha de la admi-
nistracin y el cumplimiento que sta d a los programas de desarrollo
econmico y social, resulta de urgencia reservar para el gobierno la
iniciativa de ciertas materias. 2. Las reformas del artculo 121 de la
16. En los Anales del Congreso No. 10, de 1967 se encuentra una referencia sobre
esta temtica y la forma como se distribuiran los puestos pblicos: "La Reforma de otra
parte, no afecta los principios fundamentales del sistema provisional iniciados en 1957
para la recuperacin democrtica y el funcionamiento institucional. El proyecto se cuida
muy bien de garantizar la continuidad de los principios fundamentales del rgimen del
Frente Nacional y de asegurar a los partidos el clima de confianza que es su esencia. Por
tanto, se continuar manteniendo la paridad de los cargos de la Rama Ejecutiva no
pertenecientes a la carrera administrativa en la Corte Suprema de Justicia y en el Consejo
de Estado". Ver Historia de la Reforma, Op. cit., p. 176.
Constitucin en cuanto no hacen imperativo que el Congreso funcione
durante todo el tiempo en que la nacin se halle en estado de sitio. La
creacin de la nueva figura jurdica de Estado de Emergencia constituye
una garanta para el mantenimiento del orden constitucional al tiempo
que da eficaces instrumentos de accin. 3. La prohibicin de aprobar
leyes que aumenten las erogaciones a cargo del tesoro sin que se provea
al mismo tiempo el recaudo de ingresos destinados a atenderla. 4. La
modificacin de la norma plebiscitaria que exige una mayora de 2/3
partes para que las corporaciones pblicas puedan decidir sobre cualquier
materia. 5. Establecimiento de un lmite razonable en el nmero de
miembros del Senado y Cmara de Representantes. 6. Acabar con la
paridad poltica en la eleccin de congresistas; esto se prev para 1974"
17
.
Finalmente, se promulg el Acto Legislativo nmero 1 de 1968, en
el cual se acogieron los elementos que Lleras Restrepo consideraba
como de "principios" y los cuales dieron lugar a la apertura de una nueva
concepcin al proceso planificador de Colombia.
PLANES DE DESARROLLO E INTERVENCIN ESTATAL
La extensin de los Seguros Sociales a los riesgos de invalidez, vejez
y muerte, a los accidentes de trabajo y enfermedad profesional, fue en
parte, producto de una toma de conciencia por el Estado y como lo
veremos en los captulos siguientes en algunas ocasiones el gobierno
debi enfrentarse a la oposicin de aquellos a quienes de manera directa
beneficiaba ya sea porque los protega o por cuanto se les brindaba la
oportunidad de financiar proyectos de inversin mediante la centraliza-
cin de una proporcin considerable del ahorro nacional.
Los seguros de reparto no permitan configurar una seguridad social
integral y como bien lo sealaba uno de los ms firmes impulsores de
los nuevos reglamentos:
"Desafortunadamente la Ley 90 de 1946 se detuvo en su aplicacin en
dos riesgos tan solo: en el de maternidad y en el de enfermedad no
profesional, los ms difciles de cubrir, los ms costosos y que producen
mayores inconformidades... los dos riesgos que se estn cubriendo en
Colombia, son los que producen ms crticas y ms zozobras a los seguros
sociales en el mundo"
18
.
17. Ib(d.,p. 287.
18. Orro MORAUS BENTEZ, Seguridad social integral, Cali, Imprenta Departa-
mental, 1960, p. 20.
Gracias a las transformaciones operadas por el Estado no slo en su
contexto jurdico sino en el continuo uso de la regulacin macroecon-
mica, cada da se haca ms imprescindible la asuncin de los seguros
econmicos; la nueva poltica de intervencin del Estado no poda dejar
de lado el campo de la Seguridad Social
19
.
El proceso de planificacin, sobre todo en la parte correspondiente a
los diagnsticos realizados por los diferentes planes, resalta la urgencia
de manejar el ahorro y ampliar el radio de accin del Estado en el rea
social. No es extrao que el primer Plan de Desarrollo haya estado ligado
a la solicitud de un crdito externo; en efecto, a comienzos de 1950, el
gobierno de Laureano Gmez busc financiar una proporcin del gasto
pblico mediante un prstamo del BIRF.
Una vez instalado el Frente Nacional y bajo la presidencia de Alberto
Lleras Camargo se dise el plan decenal el cual se ejecutara entre 1960
y 1970 y servira de marco tcnico a la poltica econmica.
La presentacin de este documento corresponda a las orientaciones
de la Carta de Punta del Este y al proyecto de la Alianza para el Progreso;
por esta razn, para la elaboracin del Plan se cont con la ayuda de la
CEP AL, que adems estara encargada de revisarlo cada dos aos, con
miras a introducirle los correctivos pertinentes.
El Plan Decenal tambin se ajustaba a los requerimientos exigidos
por los organismos crediticios internacionales para la obtencin de
prstamos; para beneficiarse de la "ayuda externa" era requisito sine qua
non la presentacin del plan y ella podra ser proporcionada en condi-
ciones excepcionales que escapan totalmente a los conceptos primitivos
del crdito internacional. En Punta del Este "ya se dijo que deba tomar
la forma de subvenciones, de prstamos a largo plazo y condiciones
flexibles de pago para que la balanza de pagos de los pases atrasados
no sufra un nuevo impacto con el servicio de la deuda exterior despro-
porcionada en el momento mismo en que se requiera la mayor amplitud
para el aumento de las importaciones"
20
.
Con estos criterios el Banco Interamericano de Reconstruccin y
Fomento sera el encargado de financiar el Plan y con tal fin fomentara
la formacin de un consorcio crediticio internacional para otorgar
crditos de largo plazo al gobierno, con baja tasa de inters; la presencia
19. Segn Otto Morales: "La Seguridad Social debe ser dirigida y orientada por el
Estado, necesariamente. Porque como lo he dicho, es una consecuencia de la teora del
intervencionismo". Ib(d., p. 21.
20. Colombia. Plan general de desarrollo econmico y social. Parte general.
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Planeacin, El Mundo, Cali, 1962, p. 22.
del capital extranjero se hara prioritariamente mediante la concesin de
prstamos externos, por cuanto se descartaba la posibilidad de atraer la
inversin extranjera renuente a desplazarse hacia mercados estrechos
como el existente en Colombia durante este perodo.
Este documento era parte constitutiva de toda una estrategia planifi-
cadora que la Organizacin de Estados Americanos quera propiciar en
la Amrica Latina. La explosiva situacin de este continente haca
indispensable una mayor intervencin de los Estados para solucionar los
graves desequilibrios sociales que podran llevar a desatar procesos
revolucionarios; en este sentido lo sucedido en Cuba daba el primer
campanazo de alerta a estos gobiernos. Para el caso colombiano el Plan
Decenal era explcito en estas consideraciones:
"Es posible tambin que la ayuda exterior no venga en magnitud consi-
derable, ni las obras se adelanten para que todos los proyectos se inicien
simultneamente. Eso sera grave pero no desastroso, ni irreparable. Al
paso que una conmocin o una serie de conmociones sucesivas, que
pusieran en tela de juicio la capacidad de los colombianos para el gobierno
propio y democrtico, hundira el programa de manera sbita y con l la
nica esperanza de arrancar a Colombia del atraso, la pobreza y pro-
bablemente la sumira en la anarqua"
21
.
La estabilidad poltica era otro de los requisitos indispensables para
garantizar el funcionamiento del plan; sin embargo, las condiciones de
atraso y miseria por las que atravesaba el pueblo colombiano la podan
hacer tambalear. Durante los siguientes diez aos el Plan tena por lo
menos que disminuir el nmero de analfabetos, que para fines de 1959
llegaba a dos millones y medio; proporcionar viviendas para solucionar
el dficit habitacional urbano cercano a las 240.000 casas en el mismo
perodo; crear empleos y generar ingresos para lograr una mejor alimen-
tacin de los habitantes, en Colombia durante 1956-1958 el consumo
de caloras era de 2.055 por habitante y por da, lo cual representaba el
78% de las metas recomendadas en el ao de 1953 por el Instituto
Nacional de Nutricin
22
, igualmente el consumo de calcio, protenas y
vitaminas era deficiente.
La explosin demogrfica contribua a acentuar la crisis social; se
calculaba que entre 1935-1955 la tasa de crecimiento demogrfico
superaba el 3.2%, segn el Plan este era un elemento adicional que
contribua a agravar la inconformidad social:
21. b(d., p. 24.
22. /fot.,p. 70.
"no podemos dejar que (los nuevos habitantes) lleguen infiltrados como
las quintas columnas de la revolucin, no ya a encontrarse en la pobre
condicin de la mayora de nuestros compatriotas sino obligados a dispu-
tarle su pedazo de miseria a la generacin actual"
23
.
El propsito del Programa era obtener un crecimiento del PIB a
precios constantes del mercado equivalente al 5.6% anual sobre los
niveles de 1959; este incremento se proyectaba hasta 1964; a partir de
este ao y hasta 1970 la tasa deba ascender al 7.2%, lo que representaba
en promedio un 6.5% anual sobre el perodo
24
.
En materia de remuneracin, el plan se inclinaba por un proceso de
reajuste racional de salarios, en la medida en que se presentaran incre-
mentos en la produccin, estos podran traslucirse en aumentos salaria-
les; as se distribuiran los beneficios de una mejor productividad agr-
cola e industrial. De otra parte, al ampliarse la oferta de bienes, sta solo
sera absorbida por una mayor capacidad de compra de la poblacin,
puesto que era remota la posibilidad de incrementar las exportaciones
de productos manufacturados; por tanto la produccin tena que reali-
zarse internamente.
La mejora salarial tendra efectos inmediatos sobre la productividad
del trabajo: "un mayor ingreso real beneficia al trabajador, esto necesa-
riamente dar un mayor rendimiento, puesto que puede mejorar su dieta
alimenticia, atender mejor a su salud, a su educacin y en general elevar
su condicin de vida"
25
. Esta poltica salarial sera agenciada directa-
mente por el Estado y mediante ella podran conjurarse los peligros de
agitacin social derivados del desajuste social. Otro mecanismo para
mejorar los ingresos de la mayora de la poblacin sera el incremento
del gasto pblico de inversin, infraestructura, educacin y salud.
Al comparar el Plan Decenal con los planes anteriores, se aprecia
cmo al Estado se le exige un mayor nivel de participacin en el proceso
econmico; incluso su radio de accin tendra ms alcance que en los
llamados pases desarrollados:
23. Ibd., p. 23.
24. Las metas de inversin para el primer perodo (1961-64) ascendan a $26.499
millones o sea un 61% con relacin al PIB del ao 59. Con este gasto se buscaban los
siguientes objetivos: 1) Proveer los bienes de capital necesarios para lograr las metas de
produccin, 2) Obtener una mejora en el rendimiento de la mano de obra como requisito
para acelerar los objetivos sociales de elevacin del nivel de ingreso, 3) Establecer
facilidades de transporte, energa y comunicacin. Ibd., p. 177.
25. Ib(d.,p. 235.
"Al Estado le corresponde promover el desarrollo y establecer las condi-
ciones propicias para que se perpete y acelere; esta funcin en los pases
ya desarrollados puede confiarse mucho ms en la iniciativa privada. En
los primeros existe, adems, una inmensa gama de servicios pblicos por
crear, de obras bsicas por construir, de problemas humanos por solucio-
nar, los cuales requieren una accin enrgica y a veces dramtica del
Estado, que debe, en consecuencia, estar dispuesto a cambiar fuertemente
la estructura de ingresos para procurarse los fondos necesarios para la
realizacin de las obras pblicas"
26
.
En esta perspectiva, al Plan no le eran extraos los procesos de reforma
agraria; en los anteriores programas de desarrollo se haba contemplado
esa posibilidad; ahora cobraba actualidad y se le vea como la solucin
ms eficaz para transformar el sector. En casos excepcionales los
latifundios podran ser objeto de expropiacin con indenmizacin, sera
preferible la imposicin de altos tributos por estar inadecuadamente
explotados; la pequea propiedad tendra facilidades de crdito, asisten-
cia tcnica con el objetivo de incrementar la productividad.
El Estado, adems de ejecutar esta poltica, creara institutos de
fomento diseados para acelerar el crecimiento del sector, y respondera
a las siguientes necesidades:
"a) Satisfacer una demanda creciente de productos alimenticios origina-
da por el incremento de la poblacin y el ingreso per cpita; b) demanda
creciente de materias primas industriales y la sustitucin de importacio-
nes de algunas de stas como oleaginosas y cacao; c) incrementar las
exportaciones de banano, algodn y ganado"
27
.
Otro campo de accin estatal sera la proteccin a la industria, bus-
cando la sustitucin de importaciones mediante la frrea proteccin. La
alternativa que en los aos posteriores se esbozara entre sustitucin de
importaciones y promocin de exportaciones, fue desechada para esta
coyuntura.
Gracias a esta proteccin la industria manufacturera haba logrado
desarrollarse; el Plan hizo a este respecto una referencia explcita:
"el proceso de sustitucin ha rendido en la ltima dcada resultados muy
importantes para el desarrollo del pas, en general, y ha sido particular-
mente intenso en el sector industrial. Este hecho se manifiesta en el
surgumiento de industrias bsicas nuevas como la siderrgica, la soda
26. Ibd.,p. 378.
27. Ib(d.,p.9O.
custica, el cido sulfrico, las fibras de rayn, las hilazas, textiles,etc. y
en la expansin de otras de gran importancia, ya existentes, como refine-
ras, fbricas de llantas, papeles y cartones"
28
.
Para reforzar este proceso sustitutivo la poltica tributaria cumpli un
papel importante por cuanto exista exencin parcial o completa de
impuesto sobre la renta a las sociedades annimas cuya finalidad fuese
el establecimiento y explotacin de industrias bsicas para el pas y de
aquellas que se dedicaran a explotar elementos complementarios de la
produccin de hierro o de materias primas procedentes de Aceras Paz
de Ro.
En el campo de la poltica social el suministro de agua potable se haca
imprescindible si se queran mejorar las condiciones de vida de la
poblacin, y en particular, la salud; por tal motivo fue propuesto el Plan
Nacional de Acueducto y Alcantarillado tanto para el sector rural como
para el urbano; con l se propona solucionar el dficit en esta rea: en
1960, el 58.7% de los habitantes careca del servicio de acueducto y el
27.6% de alcantarillado
29
.
La meta para mejorar el estado de salud era la erradicacin de las
enfermedades endmicas por medio de campaas contra la malaria y la
fiebre amarilla; y se haca menester incrementar las asignaciones pre-
supustales del Ministerio de Salud. Parte del gasto se encaminara a la
terminacin de los hospitales en ejecucin, construccin de nuevas
instalaciones, y preparacin de personal mdico y paramdico.
28. Ib(d.,p. 378.
29. Ibd.,p. 213.
CAPITULO IV
LOS AVATARES DE LOS SEGUROS ECONMICOS
Y LA CENTRALIZACIN DEL AHORRO
Osear Rodrguez S.
En la adopcin de los seguros econmicos confluy un conjunto de
circunstancias: en primer lugar, se haca necesario estabilizar el pro-
yecto de seguridad social colombiano; para lograr esta meta era priori-
tario dar una respuesta definitiva a las dificultades financieras por las
que atravesaba el Instituto Colombiano de Seguros Sociales. Al disponer
de apreciables recursos, el dficit hospitalario comenzara a resolverse,
con lo cual la calidad en la prestacin de los servicios de enfermedad
general y maternidad mejorara considerablemente, adems de estar
solucionando los problemas de salud.
En segundo lugar, los conflictos sociales originados en las demandas
laborales por compensacin pecuniaria a causa de Accidentes de Tra-
bajo y Enfermedad Profesional ATEP saldran del mbito de la
empresa y le correspondera al gobierno responder por estas solicitudes; de
manera indirecta se contribua a generar un clima de paz conveniente para
lograr las metas de crecimiento econmico.
El esquema de capitalizacin, los aportes del gobierno, de los patronos
y de los trabajadores, las mesadas pensinales, es decir, el tipo de proyecto
adoptado fue resultado de una decisin poltica; por tanto se hizo menester
realizar una serie de transacciones al interior del consejo directivo entre
los representantes del Estado, los gremios y las organizaciones sindicales.
Antes de llegar a un acuerdo definitivo el gobierno debi enfrentar la
frrea oposicin de estos sectores sociales que en un comienzo fueron
renuentes a comprometerse con el desarrollo de los seguros econmicos.
El estudio actuarial seleccionado fue igualmente producto de una negocia-
cin; el proyecto del tcnico Meyers represent una alternativa intermedia
entre la propuesta gubernamental, elaborada por Gonzalo Arroba y la
realizada por Jorge Restrepo Hoyos a nombre de la ANDI.
En medio de estas dificultades, a finales de 1964 (21 de diciembre)
se reglament el seguro ATEP, y dos aos ms tarde (19 de diciembre),
por medio del Decreto 3041 se expidieron las normas sobre el seguro
obligatorio de invalidez, vejez y muerte IVM.
Con estas medidas se daba una respuesta parcial a la inquietud de los
organismos de crdito internacional, a los gestores de la planeacin y a
algunos grupos sociales, preocupados por la escasez de ahorro que
dificultaba la financiacin de proyectos de inversin y por la baja
participacin de lo social en las polticas econmicas de la poca.
De otra parte, el Estado era consciente de las limitaciones de la seguridad
social al estar funcionando bajo un esquema de reparto; los seguros de
enfermedad general y maternidad eran los ms costosos y conduciran al
Instituto a una situacin de dficit permanente. La experiencia chilena era
valorada positivamente; a esta nacin le fue posible estabilizar el proyecto
de seguridad social gracias a haber comenzado por un esquema de capita-
lizacin. De esta forma se impona la plena ejecucin de la Ley 90 que desde
un principio contempl los seguros econmicos.
Una vez definido el esquema de capitalizacin para los riesgos de
invalidez, vejez y muerte IVM y de accidentes de trabajo y enfermeda-
des profesionales ATEP, se precisaba fijar con exactitud la forma como
se deban invertir los recursos provenientes de la asuncin de estos riesgos.
La creacin de los bonos de valor constante para la seguridad social
se convirti en un mecanismo expedito mediante el cual se financiaran
proyectos de inversin tendientes a propiciar la ampliacin del mercado
interno, en el contexto de un modelo de industrializacin por sustitucin
de importaciones.
La magnitud del impacto macroeconmico se hall prontamente limitada
por varias razones: en primer lugar, por el incumplimiento del Estado al
no girar los dineros estipulados en la Ley; en segundo trmino, a la falta
de transparencia en el manejo de los seguros econmicos, por cuanto
durante algunos aos los recursos provenientes de estos fondos se
destinaron a financiar los seguros de reparto; y finalmente, a una crecien-
te politizacin de la institucin que la condujo a inefciencias adminis-
trativas.
LOS AVATARES DE LOS SEGUROS ECONMICOS 131
Este conjunto de aspectos ser desarrollado en el presente captulo,
que cronolgicamente abarca desde 1964 hasta 1973.
PRIVAT1ZAR O ESTATIZAR: EL DILEMA DE LOS SEGUROS ECONMICOS
La Ley 90 de 1946, en el artculo primero, al estipular el campo de
aplicacin del Seguro Social Obligatorio, pretendi cubrir a los trabajadores
de los siguientes riesgos:
a) Enfermedades no profesionales.
b) Invalidez y vejez.
c) Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
d) Muerte
1
.
En el segundo captulo de esta investigacin se hace una reflexin del
porqu el Estado se vio en la obligacin de postergar la aplicacin de los
seguros que permitan la capitalizacin, as como de las modificaciones
legales que ocasionaron este aplazamiento.
Como antecedentes inmediatos se podra mencionar los Decretos 1697
y 1698 de 1960, por medio de los cuales se aprobaron los reglamentos IVM
y ATEP respectivamente; stos fueron elaborados por el entonces ministro
de Trabajo, Otto Morales Bentez, y siendo presidente Alberto Lleras
Camargo
2
. A pesar de la oposicin suscitada por los mencionados decretos
ellos no preceptuaron acerca de la cuanta de los aportes y se aplaz la
decisin hasta conocer los estudios actuariales.
De todos modos la aplicacin de los nuevos riesgos slo pudo realizarse
entre 1964 y 1967; de esta observacin se deriva una serie de preguntas:
Si era un proyecto altamente beneficioso tanto para el capital como para
el trabajo, qu factores se opusieron, en un comienzo a su ejecucin? Qu
repercusiones futuras tuvo esa oposicin? Cmo incide en la actual situa-
cin de la seguridad social la renuencia y la tardanza en asumir los seguros
econmicos? Las limitaciones al seguro social comentadas en el captulo
II, no contribuyeron a crear un ambiente favorable a la iniciacin de
labores de los seguros econmicos
3
. El dficit financiero en los riesgos de
1. Ver JESS MARA RENGH-O, Legislacin colombiana de los Seguros Sociales,
Tomo ni, IOSS, 1952, p. 3.
2. Un anlisis detallado de estos reglamentos puede ser consultado en el libro de
OTTO MORALES BENTEZ, Seguridad social integral, Cali, 1960.
3. Uno de los grandes escndalos que contribuy a daar la imagen del Seguro fue
el cambio en la intervencin quirrgica de dos pacientes, al confundir sus historias
clnicas, hecho sucedido en la clnica de Bogot el 26 de agosto de 1959. Ver Acta 211,
abril 24-1959.
enfermedad no profesional y maternidad, debido al no pago de la cuota
estatal, le cre oposicin en la opinin pblica
4
.
Como puede observarse en el cuadro siguiente, en promedio, durante
estos aos, el gobierno tan slo aport el 36% de lo que efectivamente deba
sufragar. En algunos aos, como en 1965, el dficit alcanz al 82.3%; el
mayor nivel de participacin se origin en 1961, se gir el 71.2% de los
dineros correspondientes a su cuota.
Cuadro 1
DFICIT DE LOS APORTES DEL ESTADO
1958-1966
Ao
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
Cuota estatal
($)
21.683.887
25.443.442
30.342.007
36.427.161
45.968.155
67.638.381
78.883.959
93.338.545
117.550.389
Valor realmente
cancelado ($)
9.018.135
8.818.977
12.635.977
25.956.953
22.829.330
16.149.960
16.150.040
16.600.000
29.400.000
Dficit
estatal (%)
58.5
65.4
58.4
28.8
50.4
76.2
79.6
82.3
75.0
FUENTE: ROBRRTO ACOSTA BORRERO, "Respuesta a unos interrogantes", texto de la carta del
director general del 1CSS al cuestionario de El Tiempo, agosto 17 de 1972, p. 5.
Esta situacin condujo a que la extensin a los nuevos riesgos fuese
interpretada como una estratagema gubernamental para eludir sus res-
ponsabilidades financieras y trasladar los nuevos costos a los otros
aportantes: patronos y obreros.
4. En algunas provincias, los peridicos, se opusieron radicalmente al Instituto. La
Prensa de Barranquilla, public el viernes 24 de abril de 1959 un artculo titulado
"Frankenslcin icss", el texto era el siguiente: "Anteayer volvi a hablarse en pblico de
lo que es el icss. El hecho ocurri en la Comisin i v de la Cmara, ante la cual se present,
por citacin expresa el Dr. Enrique Cortzar, quien al rendir un informe dio una mala
noticia: que el Instituto se prepara a extender dentro de muy pocos das su accin a otros
cuatro departamentos. No sabemos cules sean estos, porque la brevsima resea,
publicada en la prensa de Bogot no lo dice, confiemos en que una de las vctimas no
sea el Atlntico".
As se manifest en diferentes reuniones convocadas por la Asocia-
cin Nacional de Industriales ANDI; en la XIV asamblea realizada
en 1957, se emiti una resolucin a propsito de los Seguros Sociales;
en los apartes pertinentes expresaba:
a. Desechar por un tiempo la idea de ampliar los riesgos cubiertos
por el Instituto y aplazar indefinidamente la apertura de nuevas cajas,
mientras se resuelven los problemas financieros y de manejo existen-
tes.
b. Poner al da y regularizar los aportes del Estado, cubriendo direc-
tamente la cuota que corresponda a cada caja y no hacerlo por intermedio
del Instituto.
c. Regreso a los sistemas de composicin del consejo y de la junta
previstos en la Ley 90 tanto para el Instituto como para las cajas.
d. Facilitar la accin y el progreso de los seguros reimplantando la
norma de exclusin del artculo 75 de la Ley 90
5
.
Este ltimo artculo, el cual estaba suspendido, haca mencin a que
aquellos patronos, que desearan asumir directa o indirectamente todos
o algunos de los riesgos, podran hacerlo siempre y cuando reconocieran
los mismos beneficios. Al poner en marcha esta poltica se permita que
las empresas con gran capital y los sindicatos con poder de negociacin
se podan salir del Seguro llevando a agudizar los problemas financieros
y olvidndose del principio de solidaridad como elemento crucial de la
seguridad social.
Ms tarde, en la siguiente asamblea, efectuada en 1958, se enfatiz
nuevamente en este aspecto; su presidente Jorge Ortiz Rodrguez propuso
una resolucin, cuyo contenido en el primero de sus considerandos mani-
festaba: "Que la marcha de los seguros sociales se encuentra profundamen-
te perturbada por deficiencias de su organizacin administrativa y porque
el Estado no ha cumplido con sus obligaciones totales en materia de
aporte"; las crticas a la Institucin se dejaron sentir nuevamente a nivel
organizativo: "Que la organizacin gerencial, tanto del Instituto como de
las Cajas, impide la accin del Consejo y de las Juntas Directivas en forma
que se les pueda demandar mayor grado de responsabilidad en el manejo
de los seguros". Segn la ANDI, una manera de resolver las dificultades
administrativas consista en la reforma del consejo directivo, con la finali-
dad de ampliar la representacin de los gremios interesados en su
marcha y hacer a los seguros ms independientes de la direccin oficial
6
.
5. ANDI, Xiv Asamblea General, 1957, p. 45.
6. ANDI, xv Asamblea, 1958, p. 34.
Sin lugar a duda, una de las dificultades que afrontaba el Seguro era
la composicin de su consejo directivo que entorpeca su funcionamien-
to; para dar solucin a este problema y planear el desarrollo de la
organizacin, el gobierno conform una Comisin de Reforma de la
Seguridad Social
7
. Entre sus recomendaciones se puede citar la
promulgacin de la Ley 1695 del 18 de julio de 1960 que fij en dos aos
el perodo de los miembros del consejo -y estableci su composicin: el
ministro de Trabajo o su representante, quien presidira las reuniones,
el ministro de Salud Pblica o un delegado suyo, un representante de los
patronos, otro de los trabajadores y uno del cuerpo mdico. Los repre-
sentantes de los gremios deban ser elegidos de las listas enviadas por
la ANDI, FENALCO, y la SAC; los delegados de los trabajadores saldran
de la UTC y la CTC. El gobierno de Alberto Lleras Camargo dict el
Decreto No. 1695, que modific parcialmente la estructura organiza-
tiva del Seguro, ahora su gerente general se desempeara como un
director general, con un perodo de cuatro aos y nombrado directa-
mente por el presidente de la Repblica; se facult al consejo direc-
tivo para crear cajas seccionales y se organiz un departamento
matemtico actuarial
8
.
Ninguna variacin se produjo en la XVIII asamblea de la ANDI, con
relacin al Seguro Social; este evento fue convocado en 1961 y presidido
por Alejandro Uribe Escobar; por el contrario, la opinin de este gremio
se torno an ms crtica frente al Instituto. Para este momento el
gobierno haba expedido los decretos reglamentarios de los seguros
ATEP e IVM; frente a ellos la asamblea manifest "que numerosas
compaas de seguros prestan hoy con rectitud y eficacia estos servi-
cios" y adems "que podra ser causa de graves perjuicios para los
trabajadores y para los patronos, el cambio del seguro privado eficiente
y oportuno, por el seguro oficial ms dilatado y costoso"
9
. Nuevamente
se vuelve a reiterar la aplicacin del artculo 75 de la Ley 90.
En la reunin del consejo directivo del 15 de julio de 1960, su
presidente, Otto Morales Bentez, present los dos proyectos de acuer-
7. Siendo ministro de Trabajo Otto Morales Bentez, el gobierno constituy una
Comisin para reformar el Seguro. Como resultado de los trabajos adelantados se puede
citar, la reforma al consejo directivo y la realizacin de los primeros estudios para
implantar los seguros econmicos. Ver Actas Consejo Directivo, No. 219, enero 28 y
No. 223, abril 21 de 1960.
8. En el informe del director, correspondiente al ao de 1967, se encuentra un
excelente recuento histrico del desenvolvimiento del Seguro, desde el momento en que
se promulga la Ley 90 hasta esa fecha.
9. ANDI, XVIII Asamblea, 1961, p. 45.
do, relativos a los reglamentos de ATEP e IVM; ellos no implicaban que
de inmediato se asumieran los riesgos, por cuanto era necesario elaborar
previamente los clculos actuariales para reglamentar su aplicacin. El
gobierno estaba muy interesado en asumir los nuevos riesgos, especial-
mente los accidentes de trabajo, que ocasionaban muchos conflictos
entre patronos y trabajadores, y tambin los riesgos IVM que cobijaba
tan slo a un nmero reducido de trabajadores vinculados a las grandes
empresas y al sector oficial
10
.
Al no quedar incluido el rgimen de capitalizacin en el nuevo
proyecto y ante la falta de estudios actuariales, se contrat a Gonzalo
Arroba, asesor tcnico de la Asociacin Internacional de la Seguridad
Social, y adems presidente de este organismo
11
. El 17 de febrero
presenta al consejo directivo, su primer informe segn el cual es preciso
adoptar determinaciones transitorias; v.g. frente al primer contingente
de afiliados de edad madura o avanzada a IVM, el consejo decidi un
reconocimiento gradual en funcin de la edad. En relacin con el
esquema de capitalizacin Arroba present las diferentes alternativas:
sistema de reparto simple, reparto de capitales de cobertura, sistema de
capitalizacin colectiva por prima media uniforme, y primas medias
escalonadas. El consejo se inclin por el de primas medias escalonadas
combinada con el sistema de capitales de cobertura.
Una decisin bastante conflictiva como se ver en el prximo
numeral fue la de homogenizacin de tarifas; el consejo opin que los
clculos actuariales se proyectaran con base en la unificacin de las
seccionales; por ltimo el director general y el actuario manifestaron la
necesidad de separar a la mayor brevedad posible el Instituto de la Caja de
Cundinamarca, a fin de que aqul pudiese asumir los riesgos a largo plazo
12
.
Uno de los puntos pertinentes de aclarar sobre los seguros econmi-
cos es el referente a las cesantas; el representante de los patronos Blas
Buraglia y su suplente Alvaro ngulo, opinaban que el seguro de vejez
estaba incluido en el pago de las cesantas; el ministro de Trabajo, Jos
Elias del Hierro propuso hacer una consulta al Consejo de Estado que
fall en los siguientes trminos:
La cesanta no es un seguro que pueda asumir el Instituto.
Una vez el Instituto asuma los riesgos IVM, estos dejarn de estar
a cargo de los patronos, conforme lo dispone el artculo, 259 de C.S.T.
La cesanta como es natural seguir a cargo del patrono.
10. Ver Acta No. 227, Consejo Directivo, reunin del 15 de julio 1960.
11. Ver Acta No. 235, Consejo Directivo, sesin del 6 de diciembre de 1960.
12. Acta No. 241, Consejo Directivo, sesin del 17 de febrero de 1961.
No se ve la necesidad de que el ICSS trate en sus reglamentos sobre
el auxilio de cesanta porque, como se ha preceptuado, no le compete
13
.
La legalizacin de los reglamentos se realiz por medio del Decreto
3294 de 1961 que aprob el Acuerdo No. 122 de 1961 relativo a los
riesgos IVM. En el mencionado acuerdo se incrementaron efectivamente
las tarifas; esta situacin unida a la imposibilidad de abolir las cesantas,
condujo a demandar la nulidad del decreto. El demandante Pedro Nel
Rueda asumi la vocera de la Asociacin Nacional de Agentes de
Seguros
14
, y solicit igualmente la suspensin provisional que fue
decretada por el Consejo de Estado. El ICSS se constituy en parte de la
demanda por nulidad y contrat a Alvaro Copete Lizarralde para presen-
tar los respectivos recursos de splica
15
.
Siendo director Enrique Lleras Restrepo, ministro de Trabajo Beli-
sario Betancur y ministro de Salud Jos Flix Patino, el Consejo de
Estado resolvi favorablemente el recurso de splica interpuesto por el
Seguro contra el auto de suspensin provisional; con este pronuncia-
miento era factible que este organismo no accediera a las splicas
formuladas en la demanda instaurada por ACODASE. El fallo definitivo
y favorable al seguro se produjo mediante ponencia de Gabriel Rojas
Arbelez el 5 de diciembre de 1964
16
.
Simultneamente a los trmites adelantados frente a ese organismo se
present un proyecto de ley a consideracin del Senado de la Repblica,
mediante el cual se creaba la Caja Colombiana de Pensiones; la comi-
sin sptima fue la encargada de estudiarlo pero su trmite no prosper
17
.
El primer semestre de 1962 se caracteriz por una oposicin de los
gremios hacia los seguros econmicos; esta actitud se manifest tanto
al interior del consejo directivo como en la prensa capitalina. A manera
de ilustracin, se podra recoger una noticia aparecida en el diario El
13. Ver Acta No. 260, Consejo Directivo, sesin del 18 de diciembre de 1961.
14. En 1949, cuando iniciaba operaciones el icss, las compaas de seguros no
atendan ninguno de los riesgos cobijados por el Instituto. Los seguros cubiertos por las
compaas nacionales eran: vida, incendio, transporte, automviles, robo, manejo y
varios. Incendio y transporte representaban ms del 80% del valor de las primas. Datos
tomados de la SUPERINTENDENCIA BANCARIA, Informe del jefe de la seccin de Seguros,
Jorge Acosta, 1950, Bogot, p. 54.
15. Las sesiones del Consejo Directivo realizadas el 10 y el 23 de julio de 1962, se
ocuparon de esta temtica. Ver Actas Nos. 279 y 280, Consejo Directivo.
16. La demanda fue instaurada el 18 de octubre de 1962. Ver Acta Consejo Directivo
No. 283 y el fallo del Consejo de Estado se identific con el No. 915. Ver Acta Consejo
Directivo, No. 313, sesin del 5 de mayo de 1965.
17. Ver Acta No. 300, Consejo Directivo, sesin del 26 de septiembre de 1963.
Tiempo el 5 de abril de 1962 y titulada "Los gremios no quieren que el
ICSS maneje jubilaciones"; el texto deca lo siguiente:
"Los representantes de los gremios econmicos y de las centrales obreras
propusieron ayer al Presidente de la Repblica la creacin de una nueva
entidad oficial que asuma la prestacin de los seguros de vejez, invalidez
y vida (sic), pero el primer mandatario insisti en que el Instituto Colom-
biano de Seguros Sociales est en capacidad de realizar esta labor. Los
argumentos que exponen Alejandro Uribe Escobar y Jos R. Mercado son
falta de capacidad administrativa para manejar los nuevos seguros, lo cual
origina encarecimiento de los costos de manejo de ellos, situacin que es
demostrable comparando las cotizaciones establecidas por el icss con las
de las aseguradoras"
18
.
El ambiente contra la institucin llev a una declaracin drstica del
presidente publicada por la prensa y suscrita por el consejo directivo
19
.
En este material se da respuesta a las inquietudes formuladas por los
gremios y la UTC, y se sientan algunos principios a propsito de la
intervencin del Estado en la empresa privada. Uno de los criterios
esbozados manifestaba que:
"No es vlido el argumento de que con la asuncin de los nuevos riesgos
el Estado pretenda invadir actividades propias de la empresa privada, pues
la proteccin de los derechos humanos no es patrimonio de esta ltima
sino obligacin esencial y primordial del Estado, por lo cual la legislacin
colombiana, como todas las de los dems pases del mundo, considera el
Seguro Social Obligatorio como un servicio eminentemente social".
Exista una notoria diferencia entre los objetivos buscados por los
seguros privados y los de carcter obligatorio; para los primeros el
sentido de lucro en sus decisiones financieras prevalece, lo que les
impide brindar una seguridad social integral, por lo tanto no pueden
cubrir aquellos riesgos como enfermedad general que no le son rentables.
Por el contrario, los segundos lo pueden realizar no solamente por el
capital que concentra sino porque uno de sus criterios es el principio de
solidaridad que lleva inmerso la poltica de redistribucin del ingreso.
Un argumento empleado para sustentar esta posicin era que en quince
aos de funcionamiento del Instituto la empresa privada no haba asu-
mido nunca los seguros de reparto.
18. El Tiempo, abril 5 de 1962, p. 1. La ACOPI se opuso al nuevo proyecto por cuanto
incrementaba las cuotas. Acia 269.
19. Ver El Tiempo, abril 17 de 1962.
Ms adelante en el texto de la declaracin se seala cmo una de
las preocupaciones de los gremios haca referencia a la incapacidad
del ICSS para administrar los seguros econmicos:
"Precisamente se adujo esta razn como fundamental, al tratar de que-
brantar la unificacin de los Servicios de la Seguridad Social proponien-
do la creacin de la Caja Colombiana de Pensiones, por medio de un
proyecto de ley que fue presentado al Congreso Nacional... Tal proyecto
contemplaba la administracin, por una entidad de carcter privado, del
Seguro Social Obligatorio en lo relativo a pensiones que por mandato
legal corresponde al Instituto. Adems tal proyecto de ley demandaba la
asistencia tcnica del Instituto, como que exiga de ste la continuacin
en sus tareas de afiliacin de patronos y trabajadores, el control de sus
actividades, la facturacin, el recaudo de las cuotas mensuales corres-
pondientes, etc., para entonces s entrar a operar la Caja con la nica
funcin de pagar y manejar las reservas"
20
.
La declaracin continuaba mencionando que las deficiencias en la
prestacin de los servicios tan slo eran un problema coyuntural, solu-
cionable con la construccin de nuevos centros hospitalarios, lo cual
podra ser posible mediante la capitalizacin de la Institucin. A prop-
sito del manejo de las reservas todava el gobierno, para ese entonces,
no tena un concepto claro, como ms tarde se adquiri durante la
administracin de Carlos Lleras Restrepo, con la creacin de los bonos
de valor constante. Por el momento se contempl que la inversin y
colocacin de los fondos y reservas de los seguros de pensiones y de
riesgos profesionales, las determinara el consejo directivo del Instituto
con la supervisin de una comisin asesora de inversiones.
RESERVAS LIMITADAS O PROYECTO DE REPARTO?
Un aspecto polmico en relacin con el nuevo proyecto lo constituy
el estudio actuarial adoptado y la forma como se interpusieron diferentes
intereses frente a los estudios actuariales presentados por cada uno de
los tcnicos que pasaron propuestas al consejo directivo.
Como se expuso en pginas anteriores, el trabajo de Gonzalo Arroba
puede ser considerado como la propuesta oficial del Instituto, presentado
en mayo de 1961, y elaborado durante los primeros cinco meses de ese
ao.
20. Ver Acta No. 272, Consejo Dircclivo, sesin del 12 de abril de 1972.
El rgimen financiero seleccionado por el consejo directivo, entre
las diferentes alternativas sugeridas por el tcnico, fue el de primas
escalonadas combinadas con el mtodo de reparto de capitales de cober-
tura. Este sistema prev el aumento sucesivo de las cotizaciones de un
perodo de escalonamiento a otro y, de otra parte, hace intervenir el
rendimiento de las reservas en el financiamiento, y disminuye con ello
las primas que de otra manera se precisaran en un sistema de reparto puro.
Entre las ventajas de la seleccin se podran sealar la de tener una
cotizacin inicial muy moderada, lo que significaba para la industria, y
en general un recargo igualmente leve de sus costos de produccin y
para los asegurados un aumento mnimo de la cotizacin personal
cancelada al Seguro Social. Otro aspecto contemplado era el de prever
el desarrollo futuro de financiamiento, facilitando a las empresas hacer
clculos de la incidencia del aumento de los aportes en sus costos laborales.
Desde la perspectiva del Instituto el rgimen de capitalizacin posi-
bilitaba la constitucin de reservas tcnicas en forma gradual y paulatina;
lo cual asegurara el mejor aprovechamiento de la experiencia que se
vaya adquiriendo en materia tan delicada como es la ptima colocacin
de las reservas.
Para la economa en su conjunto, particularmente para un pas "en va
de desarrollo", que se encontraba en proceso de expansin industrial, el
sistema de financiamiento escalonado no representaba un retiro excesivo
de capitales dedicados a los fines de la produccin nacional
21
.
Despus de haber realizado los clculos actuariales respectivos, el
estudio recomend los siguientes perodos de escalonamiento:
1. Para los primeros cinco aos de vigencia del seguro de invalidez,
vejez y muerte se inclin por una cotizacin global del 8%, de los
salarios asegurables. Este porcentaje sera cancelado el 4% por los
patronos, al Estado le correspondera el 2% y a los asegurados 2%.
2. A partir del sexto ao de vigencia, la cotizacin global debera ser
del 129 de los salarios asegurables. Le correspondera a los patronos
absorber el 6% y la diferencia sera cancelada por partes iguales entre
Estado y trabajadores.
3. Para la tercera etapa, vale decir la comprendida entre el dcimo y
el decimosexto ao de vigencia, la cotizacin global necesaria sera del
16% de los salarios asegurables.
21. El trabajo de Arroba se conserva en material fotocopiado y se titula Informe
financiero-actuarial sobre la extensin del seguro social colombiano a los riesgos de
invalidez, vejez y muerte, Exposicin General, icss-mayo de 1961, pp. 10 y 11.
4. Por ltimo, y en forma definitiva, se recomendaba una cotizacin
global del 20% de las remuneraciones asegurables a partir del vigsimo
sexto ao
22
.
Importa subrayar las caractersticas demogrficas de la poblacin
que sera amparada por estos riesgos. Para efectos de los clculos
actuariales se tom una muestra de los asegurados cotizantes; en el
mes de noviembre de 1960, en Cundinamarca, estaban inscritas al
Seguro 155.259 personas, en Antioquia 96.237, en el Valle del Cauca
103.682 y en el Quindo 37.203; en total la cifra ascenda a 392.381
trabajadores. La muestra fue del 29.9%, es decir, que se estudiaron
en 106.068 asegurados las variables demogrficas y salariales
23
. Por
razones de ndole administrativa la encuesta no se extendi a la caja
seccional del Quindo.
En la muestra se detect que la poblacin asegurada era relativa-
mente joven; un poco ms del 65% corresponda a edades menores
de 35 aos; la mayor concentracin en el nmero de asegurados en
Cundinamarca se encontraba, para los hombres, en las edades de 24
a 28 aos y para las mujeres entre 19 y 22 aos. Entre 29 y 32 aos
para asegurados varones en el Valle del Cauca y entre 25 y 32 aos
en igual grupo en Antioquia.
La proporcin de mujeres era relativamente alta, para la edad de los
17 aos representaba el 34.6% del total de los asegurados; en el
intervalo de 32 aos la participacin era del 23.7% y a los 55 aos del
15%
24
. Con base en estas cifras, se supuso en los clculos que tan slo
un 15% de los asegurados que llegaban a los 55 aos de edad se retiraba
con pensin de vejez, de acuerdo con las disposiciones establecidas
hasta ese. momento.
Otro elemento considerado en el estudio fue el relativo a la rota-
cin; se presentaban cifras muy elevadas entre retiro e ingreso anual
de asegurados. Por ejemplo, para Cundinamarca se haba renovado
tres veces el efectivo asegurado en el lapso de los diez aos que
llevaba vigente el seguro; Arroba consideraba, que, dada esta situa-
cin era "difcil, si no imposible, la aplicacin del seguro de pensio-
nes"
25
.
Ante la ausencia de informacin, algunos clculos se realizaron
con base en la experiencia adquirida en otras latitudes; para calcular
22. Ibid., pp. 33 y 34.
23. Ib(d., pp. 12 y 13.
24. Ib(d., p. 14.
25. lbd., p. 17.
la tasa de eliminacin del seguro por otras causas diferentes a la
invalidez, la vejez o la muerte se tom en consideracin la experiencia
del seguro social italiano, con una reduccin del 70%. La tasa de
mortalidad se elabor con base en el Censo de Poblacin de 1951 y se
compar con la venezolana, la espaola y la italiana; en la poblacin de
siete aos era del 3.24%, en el grupo de 37 aos del 6.11% y a los 57
aos del 16.42%.
La edad mnima para tener derecho a la pensin de vejez se
estableci en 55 aos para las mujeres y 60 para los hombres; el
perodo de calificacin en el rgimen normal consista en tener acre-
ditadas 500 cotizaciones semanales efectivas (diez aos) en los
ltimos 20 aos anteriores al cumplimiento de la edad mnima, o de
mil cotizaciones en cualquier tiempo. El rgimen transitorio, en favor
del efectivo inicial asegurado, reducira el perodo de calificacin en
la siguiente proporcin: los varones asegurados nacidos antes de 1911
tendran derecho a que se redujeran en 50% las semanas exigidas por
cada ao de diferencia entre 1911 y el ao de nacimiento; pero en
ningn caso se poda otorgar pensin con menos de 250 semanas de
cotizacin, equivalente a cinco aos.
La cuanta de la pensin no podra ser inferior a la suma de $ 120,
incluyendo los subsidios familiares; tampoco podra exceder el 90%
del salario base. Con mil semanas de cotizaciones, equivalentes a diez
aos, se recibira el 57% del salario; la pensin de invalidez y vejez
pagara lo correspondiente al 70.2% del salario al cotizar durante
1.550 semanas, lo cual significaba haber trabajado durante 31 aos y
estar inscrito a los Seguros Sociales
26
.
Este estudio sirvi de base para las discusiones entre el gobierno, los
gremios y las organizaciones sindicales; al comienzo se pens en poner en
funcionamiento el IVM a partir del primero de enero de 1965
27
; sin embargo,
la ANDI haba presentado otra propuesta matemtica actuarial, elaborada
por Jorge Restrepo Hoyos autor del libro Aspectos econmicos de la
seguridad social en Colombia, publicado por Cromos en julio de 1960.
En este informe el autor sugiere a las directivas del Instituto instaurar
un sistema contributivo de seguridad social, el cual, lgicamente, parta
de una crtica al funcionamiento y concepcin del sistema existente. El
objetivo de la nueva modalidad de seguridad social era el de proteger a
los trabajadores contra la vejez, la invalidez y muerte; el nuevo proyecto
reconoca la incapacidad del Estado para responder financiera y admi-
26. Ibd., p. 17.
27. Ver Acta No. 310, Consejo Directivo, sesin del 14 de septiembre 1964.
nistrativamente por los Seguros, as lo demostraban casi tres lustros de
experiencia en la aplicacin de los seguros de reparto. El papel del
gobierno deba estar cincunscrito a la asistencia pblica; la baja cober-
tutura del Instituto en los riesgos de enfermedad general y maternidad,
y el dficit hospitalario, seran razones sobradas para imponerle al
Estado esta poltica
28
.
Otra apreciacin negativa del Instituto era su estructura orgnica;
tena un carcter marcadamente oficial no obstante ser los patronos y los
trabajadores sus principales aportantes. El consejo directivo era sensible
a las interferencias polticas; los continuos cambios de los funcionarios
no permitan una estabilidad en los programas; esto se contrapona a una
administracin rigurosamente tcnica, la que deba corresponder a un
buen sistema de seguridad social.
Era necesario un alto grado de autonoma y la de las Cajas deba ser
suprimida; como esquema alterno organizativo se propona una asam-
blea en la cual estuvieran representadas todas las secciones del pas; el
consejo directivo deba conformarse por un representante del presidente
de la Repblica, uno de los patronos, uno de los trabajadores y dos
elegidos por la asamblea general
29
.
La no extensin de la seguridad social a los trabajadores independientes
era otra de las recomendaciones contenidas en el libro de Restrepo Hoyos;
ms bien el Estado fomentara y estimulara el seguro privado de tal forma
que el trabajador se procurar alguna proteccin
30
.
Estos elementos constituiran prerrequisitos para cualquier posible
extensin del campo de accin del Instituto:
"Mientras dentro de una bien orientada reorganizacin no haya logrado
el Instituto un alto grado de eficiencia administrativa en el riesgo de
enfermedad-maternidad, y la razonable extensin de sus servicios a
nuevos ncleos de la poblacin trabajadora, sera un error evidente que
tratara de asumir la responsabilidad de cubrir, con su propia organizacin
otros riesgos. Cada riesgo tiene problemas financieros y administrativos
distintos y especiales. Los problemas del seguro llamado de reparto, que
cubre el de enfermedad general-maternidad, son fundamentalmente dis-
28. Segn el autor, para 1957, slo el 7,57% de la poblacin activa, equivalente a
339.028 personas, estaba protegido por el Instituto; en ese mismo ao el nmero de camas
existentes alcanzaba la cifra de 31.909, y el nmero de camas faltantes era de 22.634
(se supona 4.12 camas por cada mil habitantes). Ver JORGE RESTREPO HOYOS,Aspectos
econmicas de la Seguridad Social en Colombia, pp. 74 y 128.
29. Ibld.,p. 131.
30. Ib(d.,p. 131.
tinto de los del seguro a largo plazo o de capitalizacin, que protege la
vejez, la invalidez y los sobrevivientes"
31
.
En relacin con la compensacin por riesgos profesionales, Jorge
Restrepo Hoyos defenda una poltica franca de privatizacin por
cuanto la experiencia de los seguros privados mostraba altos grados
de eficiencia; adems las primas cobradas por las compaas se suje-
taban a las tarifas autorizadas por la Superintendencia Bancaria. La
unidad y especialidad en esta clase de riesgos llevaban a la creacin
de la caja de riesgos profesionales y tendra la colaboracin de otra
entidad privada: el Consejo Nacional de Seguridad Industrial. La caja
tendra una junta directiva integrada por un representante del presi-
dente de la Repblica y cuatro miembros elegidos por las compaas
de seguros participantes y su control sera igual al establecido por la
ley para las compaas privadas
32
.
Uno de los principios del seguro social contributivo consista en
que su financiacin se restringa exclusivamente a los patronos y
trabajadores; en la propuesta para los seguros de invalidez, vejez y
sobrevivientes, la pensin se comenzaba a disfrutar a los 60 aos para
la mujer y 65 para los hombres. Los clculos actuariales contrapues-
tos a los realizados por Arroba partan de este supuesto. La escala de
contribuciones era la siguiente:
Cuadro 2
ESCALA DE CONTRIBUCIONES
Ao
1960
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
Patrono
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Trabajador
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
FUENTE: JORGE RESTREPO HOYOS, Op. cit., p. 173.
31. Ib(d.,p. 132.
32. Ib(cl.,p. 144.
144 SCAR RODRGUEZ S
En el plan de seguro propuesto las cotizaciones iniciales crearan una
reserva, que aumentara lentamente en los primeros aos; los fondos
acumulados posibilitaban su incremento. Se depositaran en bancos co-
merciales, aumentando la capacidad de crdito de la economa; para
evitar la desvalorizacin, se podan invertir en edificaciones, y en
papeles de sociedades annimas. No se pensaba llevarlos al Banco de la
Repblica, por temor a los efectos inflacionarios, normales en una
economa en desarrollo. La administracin de estos riesgos saldra
obviamente del Instituto, y correra a cargo de una junta directiva central
integrada
"por un representante del presidente de la Repblica y con representantes
de los patronos y de los trabajadores en proporcin a sus aportes, y un
gerente elegido por la misma junta, tendran a su cargo el control general
del sistema y la direccin suprema de la administracin, que se hara por
conducto de Cajas Seccionales con la necesaria autonoma. La fiscaliza-
cin oficial cumplira fcilmente su misin"
33
.
La discusin de los dos estudios actuariales cre un impasse dentro
del consejo directivo y fue necesario recurrir a una situacin interme-
dia
34
. La solucin encontrada consisti en contratar un nuevo actuario,
pagado por partes iguales entre el ICSS y la ANDI, para que revisara los
dos clculos matemticos actuariales y conceptuara sobre cada uno de
ellos. Con tal motivo vino al pas Robert J. Meyers actuario jefe de la
administracin de seguridad social de Estados Unidos y actuario con-
sultor de varios comits del Congreso y de la judicatura federal de este
mismo pas. Este tcnico fue seleccionado de una lista suministrada por
la ANDI
35
.
En el informe del director general del Seguro, Enrique Lleras Restre-
po, presentado en 1965 hace, a propsito de la discusin sobre los
actuarios, el siguiente recuento:
"Pero en cuanto hace relacin al sistema de financiacin, el grupo mdico,
la CTC, el Instituto y los representantes del gobierno nacional fueron
partidarios del sistema propuesto por el ICSS basado en los estudios
econmicos actuariales practicados por el Dr. Gonzalo Arroba y revisados
por numerosos actuarios de fama internacional; en tanto que el sector
33. lbd.,p. 179.
34. En algn momento se pens financiar la seguridad social en Colombia a partir
de una tasa o recargo sobre el impuesto a la renta, patrimonio y exceso de utilidades. Ver
Acta No. 310, Consejo Directivo, sesin del 14 de septiembre de 1964.
35. Ver Acta No. 311, Consejo Directivo, sesin del 24 de noviembre de 1964.
patronal y la UTC. fueron partidarios del sistema propuesto por el Dr.
Jorge Restrepo Hoyos... As las cosas y al trmino de las labores del
Comit, el gobierno nacional resolvi adoptar un sistema intermedio entre
los dos propuestos, sistema basado en los estudios y en la propuesta del
informe Meyers-Bay" (p. 5).
El 11 de diciembre de 1964 Meyers puso a disposicin del consejo
directivo los siguientes elementos:
1. Consideraba perfecto, desde el punto de vista tcnico, el sistema
propuesto por Arroba. Crea, sin embargo, que haba presupuestado
algunos costos elevados y al no causarse estos costos, el Instituto quedara
al cabo de cinco aos, con una reserva de 1.000 millones de pesos, sin
contar con la contribucin del gobierno.
2. Igualmente, apreciaba positivamente el informe de Jorge Restrepo
Hoyos, adems era viable desde el punto de vista financiero y permita
una reserva de 430 millones al cabo de cinco aos. Lo objetaba por la
variacin frecuente de las primas, lo cual sera un obstculo para la
administracin de las empresas.
3. Confirmaba que ninguno de los dos sistemas era de capitalizacin,
ni de reparto, sino que ambos eran mixtos.
4. Presenta cuatro alternativas de financiacin: entre ellas una inter-
media entre la propuesta de Arroba y de la de Restrepo, en la cual el
Instituto quedara al cabo del quinto ao con una reserva de 750 millones
de pesos; adems se deban reajustar los aportes cada cinco aos
36
.
Por esta ltima alternativa se inclin el consejo directivo en su sesin
del 30 de junio de 1965 y con el voto afirmativo de los honorables
consejeros Roberto Acosta Borrero, en representacin tanto del Minis-
terio de Salud como de los ministros del despacho, Reinaldo Muoz
Zambrano, representante de los patronos, y Alvaro Ramrez Pinilla, en
representacin de los trabajadores, se aprobaron los reglamentos gene-
rales del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte, as como
los reglamentos de inscripcin
37
. Por medio del Decreto 3041 de 1966,
el gobierno le dio vida jurdica.
Los recursos financieros prevean que para los primeros cinco aos
de vigencia, se fijaba como cotizacin global el 6% de los salarios
asegurables: la cual sera satisfecha en 3% por los patronos, y 1.5% por
los asegurados, en igual proporcin participaba el Estado. Despus de
los primeros cinco aos, la cotizacin global se ubicara en un 9% de
36. Acta No. 312, Consejo Directivo, sesin del 11 de diciembre de 1964.
37. Acta No. 316, Consejo Directivo, sesin del 30 de junio de 1965.
los salarios asegurables, el 4.5% correspondera a los patronos y los
otros dos aportantes contribuiran cada uno con el 2.25% Al transcurrir
los diez primeros aos, la cotizacin sera del 12%, el 6% pagado por
los patronos, el gobierno con el 3% y los asalariados con igual suma. A
los quince aos la cotizacin global se situara en 15%, a los 20 aos en
un 18% y al cabo de 25 aos se estara cancelando el 22% de los salarios
asegurables
38
.
Segn la investigacin de Carmelo Mesa-Lago, realizada para el
Banco Mundial en septiembre de 1987, el dficit en la contribucin para
el perodo comprendido entre 1967 a 1972 fue del 1.5%, originado al
no aportar el Estado la cuota que le corresponda. Entre 1972 y 1977 se
esperaban aportes del 9.0%; las cuotas no fueron modificadas y el
gobierno no gir ningn dinero, situndose el dficit de aportes en 4.5%.
En el perodo que abarca 1977-1982 el faltante en aportes fue del 7.5%.
Las cuotas de los seguros econmicos fueron reajustadas por medio del
Decreto 2879 de 1985, los asalariados contribuiran con el 2.17% y los
patronos con el 4.33%; el total sera del orden del 6.5% de los salarios
asegurables; de acuerdo con el Decreto 3041 los aportes alcanzaran al
15%, por tanto el dficit alcanz el 8.5%
39
.
Siendo director general Roberto Acosta Borrero, el Instituto deba
proceder al reajuste de las cotizaciones tal y como lo ordenaba la legis-
lacin existente; el camino seguido, con el visto bueno de la presidencia
de la Repblica, fue el de ampliar las categoras de salarios. En el Decreto
1824 de 1965 se contemplaron diez categoras que comprendan sala-
rios mensuales desde $ 359.99 hasta ms de $ 5.039.99, la nueva pro-
puesta tena trece categoras con un salario mensual de $539.99 hasta
$19.560
4
". De esta forma se ajust la cotizacin al incremento monetario
del salario, un comportamiento similar siguieron otras administraciones,
y solamente hasta 1985 los aportes fueron reajustados, lo cual lgica-
mente condujo a que el proyecto de capitalizacin se acercara cada vez
ms a uno de reparto.
Comentario aparte merecen las dificultades atravesadas cuando se
quiso instaurar los riesgos de accidentes de trabajo y enfermedad profe-
sional. Segn el impulsor de estos seguros, Otto Morales Bentez, ellos
permitan eliminar los roces entre capital y trabajo:
38. Ver el artculo 33 de! Decreto 3041 de 1966.
39. Ver el informe de CARMELO MESA-LAGO, Colombia Social Security Review,
Banco Mundial, septiembre 17 de 1987, Tabla 27, p. 66.
40. Acta No. 496, Consejo Directivo, sesin del 27 de enero de 1972.
"excluyendo un pequeo grupo de empresas que no entran en litigio por
la prestacin de los servicios que deben otorgar de acuerdo con la ley, en
las dems el fenmeno es de choque permanente por el incumplimiento
de ella. Esto daa las causas de armona obrero-patronal, que es regla de
una buena administracin de las empresas. Ahora el reclamo en caso
de presentarse va dirigido a una entidad distinta de la empresa. Los
patronos saben y lo reconocen que los riesgos que hoy se cubren por los
Seguros Sociales maternidad y enfermedad profesionalles han eli-
minado multitud de problemas"
41
.
Desde finales de 1961, se inicia la discusin del proyecto de regla-
mento general de los riesgos profesionales; un punto de discordia con
las organizaciones sindicales se origin al comparar el reglamento con
el artculo 199 del Cdigo Sustantivo del Trabajo, en donde se estipu-
laban los criterios jurdicos para establecer cundo se produca un
accidente de trabajo y la indemnizacin correspondiente.
En el Cdigo, si el obrero era vctima de un percance en su lugar de
trabajo, podra recibir asistencia mdica hasta por dos aos; adems
gozara del 100% del salario durante un tiempo mximo de seis meses.
Si a consecuencia del accidente quedaba alguna perturbacin orgnica
o funcional, tena derecho a una indemnizacin en capital hasta dos aos
de salario, y en caso de gran invalidez hasta 30 meses de salario. Las
prestaciones estaban sujetas a restricciones referentes al monto del
capital de la empresa; slo las mayores de $125.000 tenan la obliga-
cin de indemnizar y en caso de muerte pagar una suma equivalente a
24 meses de salario. Los establecimientos con capital inferior al monto
anteriormente nombrado, cancelaban por incapacidad temporal hasta las
dos terceras partes del salario
42
.
Con el reglamento inicialmente propuesto, Gonzalo Arroba introdu-
ca algunos cambios sustanciales a lo estipulado en el Cdigo Sustan-
tivo del Trabajo, por ejemplo, la incapacidad para todos los casos,
solamente pagara 2/3 del salario y por un perodo no mayor de seis
meses, si pasado este tiempo las lesiones o la enfermedad no haban
curado, le consideraba como incapacitado permanente total para perci-
bir la pensin correspondiente a este estado; el seguro sera financiado
exclusivamente con la cotizacin patronal, y no era necesario ningn
aporte previo.
41. OTTO MORALES BENTEZ, Seguridad Social Integral, Op. cil., p. 74.
42. Un resumen de lo estipulado en el Cdigo Sustantivo del Trabajo para los riesgos
profesionales, se encuentra en el librode JORGE RESTREPO HOYOS, Aspectos econmicos
de la Seguridad Social en Colombia, Op. cit. , pp. 136 y 137.
Los principios rectores de la cobertura de estos riesgos de acuerdo
con la concepcin del tcnico, eran diferentes a los del Cdigo:
"estos se fundan en la responsabilidad patronal; en cambio el de los
Seguros Sociales parte de un punto de vista diferente, ms amplio, cual
es el principio de riesgo social; segn ste las consecuencias de un riesgo
profesional no interesan solo en cuanto a la ocupacin del accidentado
en la empresa sino fuera de ella, es decir, en la sociedad, porque el Seguro
Social no debe contentarse con pagar el dao sufrido por el trabajador,
que es el sistema establecido en el Cdigo, sino que debe velar por el
porvenir del trabajador accidentado en la sociedad, para buscar hasta
donde fuere posible su reincorporacin al trabajo"
43
.
Una discusin con los gremios se centr en los costos causados en la
administracin de estos riesgos; se aduca que la empresa privada
ofrecera primas ms bajas en la prestacin de los servicios; Arroba
expresaba que el costo del seguro en el ICSS sera ms bajo si se
comparaba al cobrado por las compaas privadas; en promedio ste era
del 8% mientras el de aqul alcanzaba el 2% de los salarios asegurables.
Adems, se deba tener en cuenta que los patronos no recurren a las
compaas privadas sino cuando la atencin de los riesgos profesionales
les significa una carga muy onerosa y necesariamente las tarifas eran
altas. De todas maneras la obligatoriedad en la inscripcin posibilitaba
tarifas ms bajas y permita una redistribucin del ingreso
44
.
Las discrepancias con los sectores sindicales giraron en torno a dos
aspectos: el monto de la incapacidad y la clasificacin de enfermedades
para el seguro ATEP de la cual se deriva una tabla de incapacidades. El
primer impasse se solucion
"mediante la expedicin del Acuerdo No 186 del 2 de junio de 1965 por
medio del cual se modific la cuanta del subsidio en dinero por incapa-
cidad para el trabajador en caso de accidente de trabajo o enfermedad
profesional, que haba sido establecido inicialmente en los dos tercios del
salario de base y que fue modificado de tal manera que se pague el 100%
del salario de base durante los primeros 180 das y los dos tercios de ah
en adelante hasta cuando el trabajador se halle en condiciones de volver
al trabajo o se declare que no procede mis la atencin curativa, estable-
cindose en seguida una pensin de invalidez, si sta se ha configurado"
45
.
43. Ver Acta No. 275, Consejo Directivo, sesin del 7 de mayo de 1962.
44. Ibld.
45. Ver ENRIQUE LLERAS RESTREPO, informe del Director General del icss 1964-
1965, p. 2.
Esta modificacin fue aprobada por el gobierno mediante Decreto
No. 1726 del 1965.
La segunda dificultad condujo a que la tabla de incapacidades fuera
aprobada con el salvamento de voto del representante de los trabajadores
Alvaro Ramrez
46
.
Algunas empresas manifestaron su descontento, al producirse la ins-
cripcin, clasificacin y aportes para el seguro obligatorio de ATEP; para
estos casos la ley previo que las compaas presentaran recurso de
apelacin ante el consejo directivo, y en algunas ocasiones se modifica-
ron las resoluciones clasificatorias de las empresas
47
.
El impacto de este seguro se puede observar en el nmero de inscritos,
los ingresos y las reservas generadas por el mismo. El seguro inicia
operaciones en 1965 con un contingente de 485.889 trabajadores, en
1970 se haban inscrito 783.658; su crecimiento fue de ms del 50%.
Los ingresos para el primer ao fueron del orden de $21.170.561,
mientras que los gastos de $9.891.865, se gener una reserva de
$11.278.685, equivalente al 53% de los ingresos. Al cabo de cinco aos
los ingresos llegaron a $210.682.466 y los gastos a $131.828.758; la
reserva represent ms del 37% de los ingresos
48
.
LA AMBIVALENCIA DE LAS ORGANIZACIONES SINDICALES
El comportamiento de las organizaciones sindicales frente a los
seguros econmicos oscil entre una crtica acrrima y un apoyo a los
planteamientos del gobierno. Las divergencias surgieron, en un primer
momento, a propsito de la recomendacin de Gonzalo Arroba, y adop-
tada por el Instituto, de unificar los aportes patronales y laborales de los
seguros de reparto: el consejo directivo acord que la unificacin se
efectuara con base en la mayor escala de salarios asegurables vigentes
46. En el Acta No. 316, correspondiente a lasesindel 30dejuniode 1965,al votar
la tabla de incapacidades, el representante de los trabajadores argument cmo en
algunos casos la diferencia entre la indemnizacin reconocida por el Instituto y la
establecida en el Cdigo Sustantivo de Trabajo superaba el 45%. Por ejemplo, por la
afasia total el seguro reconoca el 10% mientras el Cdigo del 35 al 55%. Por prdida
total de la visin el Instituto le pagaba del 30 al 40%, y el Cdigo del 60 al 85%.
47. En el Acta No. 323, del 1 de abril de 1966, de este procedimiento se beneficiaron
varias empresas; v. gr. entre los casos ms connotados se puede citar la Compaa A.
Johnson a la cual se le clasific separadamente el personal que laboraba en las oficinas
de los trabajadores. A Carvajal y Ca., al revocarse la resolucin 27 del 21 de abril de
1965, se le clasific en la clase grado de riesgo 6.
48. Ver Acta No. 515, Consejo Directivo, sesin del 25 de julio de 1965.
para ese entonces en el pas, la cual corresponda a la Caja Seccional
de Antioquia. En esta forma se podan realizar los clculos actuariales
e instaurar el nuevo sistema de prestaciones.
Una de las primeras organizaciones obreras en protestar por esta
medida fue la Asociacin Nacional de Trabajadores de la Prensa, pues
al considerar las nuevas tarifas como un nuevo impuesto reclamaba:
"que antes de imponer mayores gravmenes a los trabajadores y patronos
es necesario que el gobierno cancele al Instituto Colombiano de Seguros
Sociales los 120 millones de pesos que le adeuda por concepto de aportes
y porcentajes establecidos por la ley" y manifestaba igualmente "que los
trabajadores no estamos contra los Seguros Sociales en esencia, pero s
contra la forma como se han venido aplicando entre nosotros"
49
.
En cambio los bancarios iban ms lejos en sus crticas y llegaron a
solicitar al presidente de la Repblica su desafiliacin de los Seguros
Sociales; el argumento era que los bancos les proporcionaban directa y
gratuitamente atencin mdica y por tanto no reciban ningn servicio
del Seguro; ahora se les quera imponer un alza en las cotizaciones
50
. El
sindicato de trabajadores de Fabricato se opuso igualmente a la inscrip-
cin a los Seguros. Las razones eran similares a las expresadas por los
bancarios; al interior del consejo directivo el representante de los traba-
jadores en ese momento, Justiniano Espinosa, opin que se deba impo-
ner la obligatoriedad de la afiliacin
51
.
De acuerdo con un estudio realizado para la Caja Seccional de
Antioquia, los trabajadores de los municipios de Bello, Caldas, Copa-
cabana, La Estrella, Rionegro y La Ceja, sumaban en total 10.773; entre
Fabricato y Pantex se empleaba a 5.869 trabajadores; la afiliacin al
seguro era bastante difcil por cuanto el sindicato de Fabricato consi-
deraba que al tener la empresa un servicio mdico aceptable no se
justificaran los aportes al Seguro Social
52
.
El incremento en las tarifas afect igualmente al servicio de los
transportes; el Ministerio de Fomento dirigi una comunicacin al
consejo directivo, expresndole
49. El Tiempo, abril 15 de 1962. La reunificacin de tarifas y categoras para el
riesgo de enfermedad no profesional y maternidad, afect a las seccionales de Cundina-
marca y Quindo, que tenan categoras diferentes e inferiores a las del Valle y Antioquia.
Ver Acta No. 251, sesin del 13 de julio de 1961.
50. El Tiempo, abril 11 de 1962.
51. Acta No. 285, Consejo Directivo, sesin del 10 de diciembre 1962.
52. Ver Acta No. 281, Consejo Directivo, sesin del 20 de agosto de 1962.
"que la congelacin de los precios en las tarifas de transporte no poda
ser levantada en mucho tiempo, por lo cual el gobierno ha venido
interesado en que los subsidios que actualmente se pagan a las empresas
de transporte no se eleven de sus cuantas actuales, razn que ha tenido
para congelar el precio de las llantas y gasolina, lo que aduce para rogarle
que para este sector no rija el aumento de cotizaciones decretadas por el
Instituto"".
El sindicato de trabajadores de Manuelita S.A. atac con virulencia la
extensin de los seguros; en dos resoluciones emitidas el 17 de julio de
1965, consideraba que el nuevo proyecto lesionaba a la clase obrera por
cuanto la medida les haca perder conquistas laborales adquiridas du-
rante aos de lucha. A juicio de la organizacin, algunos sindicatos
tenan prestaciones legales y extralegales superiores a lo contemplado
en el reglamento de ATEP; de otra parte el pago de los seguros era de
acuerdo con la categora salarial y no con el promedio del salario
devengado tal y como lo ordenaba el Cdigo Sustantivo del Trabajo en
el numeral 2 del artculo 218. En la resolucin se exiga al gobierno la
derogacin de los nuevos reglamentos
54
.
La central que ms se opuso a la extensin de los seguros y al proyecto
de los seguros econmicos fue la UTC; en un primer momento consider:
"que la asuncin de los nuevos riesgos era para cubrir las actuales
situaciones precarias o deficitarias, los gastos de la burocracia y los
despilfarros de dineros en viajes innecesarios"
53
. Al discutirse las dife-
rentes propuestas actuariales esta central vot por el proyecto de Jorge
Restrepo Hoyos, por cuanto consideraba que los aportes ms bajos
favorecan a los trabajadores
56
.
Cuando se votaron los reglamentos del seguro ATEP, el representante
por los trabajadores, Alvaro Ramrez Pinilla, hizo salvamento de voto;
las razones expuestas abarcan diferentes temas: iban desde la falta de
divulgacin para asumir los nuevos riesgos hasta el incumplimiento de
acuerdos entre la central y el gobierno para aplazar la ejecucin del
nuevo proyecto. Un punto preocupante para la confederacin era la
situacin en que iban a quedar aquellos trabajadores que mediante la
lucha sindical haban obtenido por convencin colectiva prestaciones
53. Ver Acta No. 270, Consejo Directivo, sesin del 4 de abril de 1962.
54. Ver Acta No. 317, Consejo Directivo, sesin del 26 de julio de 1965. Puertos
de Colombia objet igualmente su afiliacin al Seguro. Ver Acta No. 341, Consejo
Directivo, sesin de 8 de mayo de 1967.
56. Ver Acta No. 316, Consejo Directivo, sesin del 30 de junio de 1965.
superiores a las otorgadas por el Instituto. Solicitaba mantener como
edades para tener derecho a la pensin, las establecidas por el Cdigo, es
decir, 50 aos para la mujer y 55 aos para los hombres y adems se
deban tener en cuenta edades inferiores si el trabajador se ocupaba en
labores anormales o con temperatura variable, v.g. la industria siderrgi-
ca
57
.
A nivel regional, algunos sindicatos se apartaron de las directrices
emanadas de la confederacin y solicitaron su inscripcin al seguro; en el
K Congreso de la Unin de Trabajadores del Tolima UTRATOL y de
la ni Asamblea de cultivadores de tabaco del Tolima, se agradeci al
Seguro su inters por extender los servicios a este departamento. En estas
reuniones se aprob una proposicin protestando por la demanda elevada
ante el Consejo de Estado en contra de la asuncin de los nuevos riesgos
58
.
La CTC a diferencia del comportamiento asumido por la UTC, apoy
con reservas la extensin a los seguros econmicos. Segn la primera
central el manejo de IVM se poda hacer por una entidad autnoma, con
patrimonio propio, y bajo la direccin de un organismo oficial. En
relacin con ATEP, comparta parcialmente la posicin de la ANDl, en el
sentido de que la administracin sera compartida entre el ICSS y las
compaas privadas; lo que no admita dudas para la confederacin
era la necesidad apremiante de tener una seguridad social integral, y con
tal fin se haca imprescindible extenderla a los seguros econmicos
59
.
Tal vez por esta consideracin le dieron su respaldo a la propuesta de
Arroba
60
.
Al final las dos confederaciones aprobaron las formas de capitali-
zacin elaboradas por Meyers; la prensa capitalina registr el hecho
de la siguiente forma:
"La UTC, que en tres ocasiones obtuvo el aplazamiento en la asuncin de
estos riesgos, por no compartir los criterios sobre cotizacin, dijo que las
modificaciones introducidas por el presidente Lleras al respecto son
adecuadas, y agreg que al ponerse en marcha el plan de Seguridad Social,
demostramos al pas que la UTC en ningn momento se opuso a los nuevos
57. Acta No. 319, Consejo Directivo, sesin del 3 de septiembre de 1965. Un hecho
importante de mencionar es que el sindicato del irss estaba afiliado a la UTC; segn
algunos miembros del Consejo Directivo, los conflictos entre el Instituto y el sindicato,
explicaban en parte la actitud de la Central. Ver Acta No. 312, Consejo Directivo, sesin
del 11 de diciembre de 1964.
58. Ver Actas No. 297 y 299 Consejo Directivo, sesiones del 26 de julio y 24 de
agosto de 1963.
59. Acta No. 272, Consejo Directivo, sesin del 12 de abril de 1962.
riesgos sino a los reglamentos iniciales que en muchos artculos lesiona-
ban claros intereses de los trabajadores"
61
.
Por otra parte, el respaldo de la CTC iba acompaado de la sugerencia
de que estos dos organismos sindicales llevaban la representacin de los
trabajadores colombianos en el Consejo Directivo del Instituto. Jos
Raquel Mercado, presidente de la CTC en una entrevista concedida a la
prensa, manifest:
"Apoyamos los nuevos riesgos porque garantizan la agrupacin de milla-
res de trabajadores que estn desamparados de la Seguridad Social. Con
este sistema a travs del ICSS, se incorporarn al programa de seguridad
social integral los trabajadores eventuales, los campesinos y los peque-
os artesanos, y se garantiza la estabilidad en muchas empresas o frentes
de trabajo, donde el temor a los mayores costos que representan las
pensiones de vejez, por ejemplo, hace que el patrono, de la noche a la
maana, prescinda de los servicios de personal idneo"
62
.
La aprobacin de los nuevos riesgos tuvo que ser postergada a causa
de la agitacin obrera, vivida en el primer quinquenio de la dcada de
los sesenta
63
. En el ao de 1962 se realizaron 36 huelgas, en 1963 se
produjeron 59, en 1964 se suscitaron 75, y en 1965 el nmero de
conflictos obreros patronales lleg a 84
64
. Este perodo estuvo marcado
por otra caracterstica, a nivel econmico se atraves por una situacin
de crisis; las tasas de crecimiento del PIB as lo sealan. Por ejemplo,
en 1964 la variacin porcentual de este indicador fue del 6. 1% y un ao
ms tarde decay a 3.5%
65
.
La crisis afecta igualmente los niveles de empleo; la tasa de desem-
pleo calculada a partir del Censo de Poblacin realizado en 1964 fue
61. El Tiempo, jueves 22 de abril de 1966. Es preciso recordar que en las elecciones
de 1966, la irrc cre el Movimiento Social Pollico Laborista MOSPOL y respald la
candidatura de Carlos Lleras Restrepo. Ver, BI.ANCA VICTORIA MARTNEZ y ORLANDO
PRIETO MNDEZ, El sindicalismo independiente: un movimiento social, Tesis de Grado,
Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional, 1985, p. 95.
62. El Tiempo, jueves 22 de abril de 1966.
63. "El icss hubiera podido asum ir rpidamente los riesgos de ATP, pero el conflicto
que se present en el pas a propsito del frustrado paro nacional del 25 de enero de 1965
hizo necesario que se aplazara la asuncin de estos riesgos por varios meses", Informe
del Director General del icss 1964-1965, p. 2.
64. HERNANDO GMEZ BUENDA y RODRIGO LOSADA, "La actividad huelgustica
en Colombia 1962-1976", en Coyuntura Econmica, Bogot, FEDESARROLLO, mayo de
1977, p. 20.
65. Clculos de SALOMN KALMANOVITZ, Economa y Nacin, Bogot, Siglo
XXl-Universidad Nacional, 1985, p. 436.
del 4.9%, siendo el sector urbano el ms afectado por la desocupacin,
al alcanzar una tasa del 6.8%. De la primera etapa de la Encuesta
Nacional de Hogares aplicada en 1970 se obtuvo una tasa de desempleo
del 7.5% y a nivel urbano del 10.0%
66
. Los salarios de los obreros
perdieron su capacidad de compra; en el sector manufacturero la
remuneracin real promedio de los trabajadores que en 1963 alcanz la
suma de $1.624; en 1965 solo lleg a $1.394. La evolucin de los ndices
de los salarios reales para los empleados de la administracin pblica
(tomando como base 1970) sufrieron igual comportamiento al pasar de
89.5 a 84.2 durante el mismo perodo
67
.
El trasfondo de la oposicin de los sectores obreros se explicaba a
partir del deterioro en las condiciones de vida; el rechazo a los nuevos
proyectos esbozados por el Instituto se hizo extensivo al sindicalismo
independiente. De acuerdo con los datos suminitrados por Miguel Urru-
tia, la Confederacin Sindical de Trabajadores de Colombia CSTC,
no obstante no ser reconocida por el Estado, en 1965 aglutinaba al 13.1%
de los trabajadores sindicalizados
68
.
En el peridico Voz Proletaria el cuestionamiento a la poltica de
seguridad social se enfoca a partir de la crisis hospitalaria del pas
69
.
Posteriormente en una carta de esta confederacin dirigida a la UTC y a
la CTC se propone un paro para el primero de julio de 1966, fecha en la
cual se comenzaran a aplicar los nuevos reglamentos
70
.
La tctica de la Confederacin consisti en proponer una unidad de
accin, con las otras fuerzas del sindicalismo, tendiente a lograr la
revisin de la poltica del Instituto; para la central
"el ICSS modifica leyes, despoja a grupos de trabajadores de lo que son
derechos suyos, conquistados tras grandes luchas y consignados en la
legislacin positiva; tiene un poder en cierto modo inconstitucional, y en
todo caso incompatible con principios democrticos. Por eso, de pronto
sorprende a los trabajadores con reglamentaciones que desconocen sus
reivindicaciones y merman sus derechos, sus salarios, sus prestaciones.
66. DAE, Divisin de Esludios Sociales, Indicadores sociales para Colombia
1958-1980, p. 40.
67. Ibd., pp. 64 y 66.
68. MIGUEL URRIJTIA, Historia del sindicalismo en Colombia, Bogot, Universidad
de los Andes, p. 260.
69. Voz Proletaria, enero 20 de 1965.
70. La protesta girara en torno al incremento de las cuotas del trabajador y a los
incrementos en las edades para tener derecho a la pensin, Voz Proletaria, julio 23 de
1966.
Conviene oponerse seriamente a la implantacin afanada de los dichos
acuerdos, tal como estn elaborados"
71
.
Con las modificaciones introducidas en el Decreto 3041 del 19 de
diciembre de 1966, la percepcin de la CSTC cambia sustancialmente.
Desde este momento se encuentra que el valor de algunas de las
prestaciones otorgadas por los seguros son favorables para los trabaja-
dores; la pensin de invalidez, el seguro por muerte, son superiores a lo
establecido por el CST
72
.
La situacin econmica cre malestar en los sectores de trabajadores, y
a comienzos del mes de enero de 1965 se organiza un paro nacional; las
metas del movimiento son obtener la derogatoria del impuesto a las ventas,
el cual repercuta negativamente en la capacidad de compra de la pobla-
cin, reformas al proyecto de seguridad social y modificaciones de la
legislacin laboral. En "vsperas de la realizacin del paro, las Centrales
Obreras son llamadas a negociar con el Gobierno en la llamada Gran
Comisin de Estudios y desistieron del movimiento"
73
.
En la Comisin de "alto nivel" estuvieron representados los gremios
econmicos, los partidos polticos y las centrales obreras. Como resultado
de la negociacin, el presidente Guillermo Len Valencia expide el Decreto
2351 de 1965 y resuelve aplazar la aplicacin de los nuevos decretos sobre
seguridad social, mientras se realiza una serie de consultas con los sectores
directamente comprometidos en su ejecucin
74
.
Gracias al buen funcionamiento de la subcomisin encargada de
realizar los estudios sobre las formas de financiacin que deba adoptar
el seguro social de Colombia, se allan el camino para ambientar la
asuncin de los nuevos riesgos. Si bien las propuestas, a las cuales se ha
hecho referencia anteriormente, es decir, la de Arroba apoyada por el
Instituto, la CTC y el cuerpo mdico
75
, y la de Restrepo que cont con el
71. Voz Proletaria, diciembre 11 de 1966.
72. Voz Proletaria, enero 12 de 1967.
73. Ver VCTOR MANUEL MONCAYO y FERNANDO ROJAS, Luchas obreras y poltica
laboral en Colombia, Medelln, La Carreta, 1978, p. 206.
74. La reforma al Cdigo, tomada por facultades del Estado de sitio, toc los
siguientes puntos: nuevas reglas de representacin sindical relacionadas con los sindi-
catos mayoritarios de cada una de las empresas, ampliacin del fuero sindical, sanciones
a la obstaculizacin de la lucha reivindicativa, ampliacin de las etapas previas a la
huelga, la opcin arbitral, esquirolaje y derecho a reintegrarse al trabajo, huelga por
desconocimiento patronal de la convencin colectiva, extensin de las convenciones
colectivas. Un anlisis del conjunto de las medidas puede ser consultado en VCTOR
MANUEL MONCAYO y FERNANDO ROJAS, Op. cit., pp. 206 a 213.
75. A diferencia de los seguros mdicos de reparto, el cuerpo mdico apoy al
gobierno y al Instituto, en la expedicin de los decretos de IVM y ATEP.
respaldo de la AND1 y la UTC, ninguna de ellas fue aceptada por el
gobierno; al adoptar por una intermedia, la de Meyers, se le disminuy
la oposicin social al proyecto de seguros econmicos. Se puede con-
cluir que, gracias a la accin decidida por parte del Estado y a los
acuerdos parciales logrados entre las partes comprometidas, fue posible
extender la seguridad social en Colombia y contribuir a la formacin del
ahorro nacional.
CREACIN DE LOS BONOS DE VALOR CONSTANTE PARA LA
SEGURIDAD SOCIAL
Con la expedicin del Decreto 1824 del 12 de julio de 1965, se aprueba
el reglamento de inscripciones, aporte y recaudos para el seguro IVM; con
el Decreto 3041 del 19 de diciembre de 1966, aprobatorio del reglamento
general de este seguro obligatorio, se da un paso importante no slo en la
consolidacin de la seguridad social sino en el proyecto de un Estado
racionalizador de la actividad econmica.
El manejo de las reservas del ICSS se realiz gracias a un contrato de
fideicomiso y suscripcin de bonos de valor constante para seguridad
social firmado entre el Instituto, el gobierno y el Banco de la Repblica,
bajo el amparo del Decreto 687 de 1967. De esta forma se resuelve parte
de las restricciones inherentes al proyecto de seguridad social originadas
en el hecho de haberse iniciado por el cubrimiento de los seguros de
reparto. Igualmente se dejaron de lado otras posibilidades de financia-
cin contempladas en algunas sesiones del consejo directivo.
En particular, vale la pena mencionar la reflexin del director del
Seguro, Enrique Lleras Restrepo que ante el incumplimiento del Estado
con la obligacin de aportar al ICSS, se inclinaba por la creacin de un
impuesto a la renta para la seguridadad social. Para ello se haca
imprescindible una reforma a la Ley 90 de 1946; el impuesto podra ser
de un 5% a la renta y al patrimonio
76
.
Antes de optarse por los bonos, el consejo directivo no tena claro qu
hacer con los recursos provenientes de los aportes; los grupos de presin
al interior del Instituto, y especialmente del sindicato de ASMEDAS de la
caja de Cundinamarca, al firmar la convencin colectiva de trabajo, en
junio de 1965, postula en su artculo 54 la financiacin de la vivienda
76. Acta No. 306, Consejo Directivo, sesin del 6 de mayo de 1964. Ms tarde el
14 de septiembre se discuti el proyecto de Ley (consultado con el presidente de la
Repblica), y el exceso de utilidades, ver Acta No. 310, Consejo Directivo.
con los aportes de los seguros econmicos
77
. Por otra parte, el entonces
director del Ministerio de Salud Pblica, Roberto Acosta Barrero,
propuso inversiones transitorias de los fondos de ATEP y conceder
prstamos a mediano plazo, mientras se constitua la Comisin Asesora
de Inversiones
78
. Parte de estos dineros ($5.000.000), se destin a la
compra de bonos cafeteros
79
.
El Decreto 687 expedido el 20 de abril de 1967 determin la forma
como se deban invertir las reservas IVM del ICSS y cre el bono de
valor constante para la seguridad social. Seis eran los objetivos buscados
por esta disposicin legal: preservar el valor real de las reservas;
extender el beneficio del seguro a sectores de la poblacin no cubiertos
por l; encauzar el ahorro nacional hacia la industria de la construccin
e inversiones reproductivas; propender por la solucin del problema de
la vivienda; mejorar los servicios de asistencia social por el sistema
de inversiones adicionales con destino a la contruccin y la dotacin
de hospitales y procurar la estabilidad monetaria a travs de la
orientacin del ahorro o las inversiones consideradas anteriormente.
El artculo 2o del mencionado Decreto, estipul la forma como se
invertiran las reservas:
a) 80% en bonos de valor constante para la seguridad social.
b) 10% en depsitos bancarios y en documentos de deuda del Banco
de la Repblica para que fueran de fcil realizacin y atender las
necesidades de corto plazo del Instituto, y
c) 10% en aportes al Fondo Nacional Hospitalario para la
construccin y equipamiento de hospitales.
En el decreto se deja abierta la posibilidad de incrementar el
porcentaje establecido en el ordinal b) del artculo 2o cuando as lo
exigieren las nececidades de liquidez del Instituto; igualmente se
poda disminuir el porcentaje cuando los requerimientos de liquidez
fuesen menores.
Los ingresos de las reservas estaban compuestos por las cotiza-
ciones de los empleadores, de los trabajadores y del Estado y por el
rendimiento y la amortizacin de las inversiones de las reservas.
78. La propuesta consista en comprar la firma IDE/BO (lechera) ofrecida en venta
por la UNiciiF. La idea no fue aceptada por cuanto la empresa tena deficiencias tcnicas
y CICOLAC haba ya rechazado una oferta similar. Acta 322, Consejo Directivo, sesin
29 de marzo de 1966 y 324, Consejo Directivo, sesin 4 de mayo de 1966.
79. Acta No. 331, Consejo Directivo, sesin 27 de agosto de 1966.
En el artculo noveno se consign que los recursos provenientes de las
inversiones que hiciera el ICSS en los bonos se distribuyeran por mitades
entre e Instituto de Fomento Industrial y el Banco Central Hipotecario.
Los fondos recibidos por el IFI se aplicaran a prstamos industria-
les a mediano y corto plazo, principalmente para el establecimiento
de nuevas industrias o para la ampliacin de las existentes. Una parte
no mayor al 40% de los fondos a que se refiere el inciso anterior,
poda quedar representada en bonos del mismo Instituto emitidos con
la garanta del Estado.
Igualmente, el IFI poda, en caso de que los fondos en su poder
excedieren a sus posibilidades inmediatas de inversin, traspasar el
margen excedente a las corporaciones financieras privadas naciona-
les. En el otorgamiento de los prstamos se tena, entre otros, los
siguientes criterios: contribucin de la respectiva industria al au-
mento del empleo, el incremento y diversificacin de las exportacio-
nes, una razonable y econmica sustitucin de importaciones y los
acuerdos de complementacin que se celebraren para la integracin
latinoamericana.
Por su parte, el BCH orientara los crditos hacia la construccin y
adquisicin de nuevas viviendas familiares o multifamiliares, lo
mismo que a proyectos de obras de remodelacin urbana. El artculo
12 cre la posibilidad de que se diera prioridad a programas de vivienda
para empleados pblicos y trabajadores oficiales, para afiliados del
ICSS y funcionarios del Instituto.
Con el fin de evitar la descapitalizacin futura de ICSS, el artculo
13 propugn porque los prstamos que haba previsto el Decreto 687
fueren incrementados por el ndice de Precios al Consumidor y una
adecuada tasa de inters. Adems, estos dos establecimientos debe-
ran obtener un ingreso superior al riesgo de depreciacin, lo que se
convirti en una condicin previa para la administracin de los
fondos.
Conforme a las normas que dictara la Junta Monetaria en desarro-
llo de sus facultades legales, le sealara al IFI y al BCH las tasas de
inters que deberan cobrar en sus prstamos; de esta manera se
podra responder a la valoracin de los recursos del ICSS.
Respecto al ordinal b) del artculo 2o, el Instituto debera invertir
el 10% de sus reservas en documentos de deuda pblica del Banco
de la Repblica, cuyo plazo no excedera de seis meses, una vez
deducidas las cantidades que fuese absolutamente necesario mante-
ner en depsitos bancarios. Este aspecto fue difcil de cumplir por
cuanto para el ao de 1968 los Bonos del Banco slo otorgaban hasta
un 5.5% en la tasa de inters y esto conduca necesariamente a una
devaluacin del dinero
80
.
En la sesin del 22 de mayo de 1967, el consejo directivo discuti el
proyecto de contrato de fideicomiso firmado por Abdn Espinosa Val-
derrama (ministro de Hacienda), Eduardo Garca Bodel (director gene-
ral del ICSS) y Germn Botero de los Ros (gerente del Banco de la
Repblica). Una de las caractersticas del contrato residi en que el
gobierno se convirti en deudor de los bonos de valor constante para
la seguridad social y el banco asumi la responsabilidad de fideico-
misario. En caso de incumplimiento y tal como lo estipulaba el
Decreto 687, le corresponda al gobierno incluir en el presupuesto
nacional, con carcter de deuda pblica, las partidas que el Seguro le
haba transferido al banco.
El gobierno emita los bonos a favor del Instituto y ste era la nica
entidad autorizada para adquirirlos; para que los bonos no se depre-
ciaran, su valor se ajustaba anualmente con base en un 70% de la
variacin registrada por el ndice de precios al por mayor del comer-
cio y adems devengaba el 6% anual liquidado sobre su valor reajus-
tado. Su perodo de amortizacin estaba calculado a 25 aos, y se
liquidaban por veinticuatroavas partes e inclua el valor reajustado; la
primera amortizacin estaba prevista para iniciarse dos aos despus de
efectuada la primera emisin.
EL IMPACTO MACROECONMICO DE LOS BONOS
DE VALOR CONSTANTE
La forma de medir el impacto que sobre la economa tuvo esta
forma de ahorro, se har a partir de los crditos otorgados por el IFI
a las diferentes ramas de la divisin social del trabajo. As mismo se
examinar el efecto de las contribuciones de la Seguridad Social
sobre el PIB y del subsector de las administraciones pblicas. Para
cumplir con este objetivo se hace indispensable extender el perodo
de anlisis esbozado en las primeras pginas de este captulo.
80. Actas 354 y 355, Consejo Direclivo sesiones del 10 y el 23 de enero de 1968,
en carta enviada por Ignacio Copete Lizarralde, las corporaciones financieras (Colom-
biana, Corporacin Financiera del Valle, Caldas y Manizales, Norte, Occidente y
Santander) reconocan un inters del 6% anual por mensualidades vencidas; sin embargo,
la Superintendencia Bancaria no autoriz colocar los dineros en estas Corporaciones
(Ver Acta 358, sesin del 3 de abril de 1968).
En 1970 ms del 48% de los crditos otorgados por el IFI se destin
a financiar a las industrias productoras de maquinaria y equipos, y el
22% a productos qumicos y caucho. En 1971 cerca del 60% se
orient hacia esta ltima industria; el mayor nmero de empresas
beneficiadas contina siendo el de maquinaria y equipo.
En 1972 la financiacin de productos qumicos, plsticos y de
caucho permanece como el mayor receptor de crditos, el 51% de los
prstamos fue captado por esta rama industrial. Segn el informe del
IFI para este ao se otorgaron crditos a empresas como Sucromqu-
mica S.A., SOFASA, Forjas de Colombia, CONASTIL, COLAR Colombia-
na de Arrabio, que sustitua la importacin de hierro, Copescol S.A.
La inversin en 1973 decae en trminos monetarios; el 38% se
orient a la minera; entre las empresas que recibieron una fuerte
inyeccin de capital se puede citar El Cerrejn. Un ao ms tarde la
industria de maquinaria y equipo vuelve a ocupar un lugar destacado
en la percepcin de crditos tomando el 42% de la financiacin,
mientras la minera recibira el 24%.
Durante el ao de la recesin econmica mundial, el sector financiero
result beneficiado con ms del 27% de los recursos captados por los Bonos
de Valor Constante girados por el Banco de la Repblica al IFI. Para 1976
nuevamente se favoreci a los productos qumicos, el plstico y el caucho
con el 31.8% de los prstamos. En todos estos aos empresas como lcalis,
Monmeros Colombo Venezolanos, Empresa Colombiana de Nquel,
Carbones de Colombia, Calizas del Meta, Concesin Salinas, recibieron el
respaldo financiero del IFI.
En el cuadro 3 se clasifican los crditos segn las ramas de la
actividad econmica, y las cifras se deflactan a precios de 1975.
En trminos reales en 1971 se presenta el mayor volumen de
prstamos, por cuanto ascienden a la suma de $6.540.169.000 y en
1973 se registra la menor cantidad: $1.804.859.000.
No es extrao que el mayor receptor de crditos haya sido la
industria manufacturera; precisamente, la filosofa de la creacin de
los bonos de valor constante para la seguridad social, resida en la
necesidad de industrializar el pas por medio de la sustitucin de
importaciones y en esta forma fortalecer el mercado interno.
En el lapso de siete aos este sector recibi en promedio, cerca del
65% de los prstamos otorgados por el IFI; en algunos aos, como,
por ejemplo, en 1970 y 1971, ms del 80% de la financiacin se
orient hacia el sector industrial. Le sigue en importancia la rama 2,
es decir, la explotacin de minas y canteras; la tasa de crecimiento
para este sector y durante el perodo en cuestin lleg al 1.8%.
Cuadro 3
CRDITOS BONOS DE VALOR CONSTANTE SEGN SECTOR ECONMICO Y EMPRESAS
FINANCIADAS (Miles de pesos constantes de 1975)
Rama
*
1
2
3
4
6
8
9
Total
1970
$
21355.6
24854.4
421418.1
1314.1
930.8
7596.7
477469.7
E**
8
2
19
2
1
5
197 1
$
37818.5
70863.6
535772.2
8446.7
1115.9
654016.9
E
8
2
27
1
2
19 7 2
$
19539.9
113469.5
425487.2
558496.6
E
4
6
20
19 7 3
$
25112.0
99196.0
56177.9
180485.9
E
2
3
16
19 7 4
$
30925.2
95468.3
217330.0
343724.1
E
3
3
27
19 7 5
$
2800.0
102669.7
197717.1
6000.0
115359.6
424546.4
E
1
2
30
1
14
19 7 6
$
83207.7
261886.1
6457.6
351531.4
E
4
34
5
* Las ramas corresponden a:
1. Agricultura, silvicultura, caza y pesca
2. Explotacin de minas y canteras
3. Industria manufacturera
4. Electricidad, gas y agua
6. Comercio, restaurantes y hoteles
8. Establecimientos financieros, seguros y bancos
9. Servicios comunales, sociales y personales.
** La letra E corresponde al nmero de establecimientos beneficiados con crdito.
FUENTE: Informes Financieros IFI. \
I
>
I
70
8
JO
O
en
|
i
Otra forma de aproximarnos al impacto macroeconmico de la
seguridad social es referirlo a su participacin en el Producto Interno
Bruto. El cuadro siguiente contiene esa informacin:
Cuadro 4
PARTICIPACIN DE LAS CONTRIBUCIONES DE LA SEGURIDAD
SOCIAL EN EL PRODUCTO INTERNO BRUTO
(Millones de $)
Aos
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
PIB
132.678
155.886
189.614
243.160
322.384
405.108
532.270
Contribuciones
2.516
3.668
3.879
5.087
6.074
8.538
11.175
%
1.89
2.35
2.04
2.09
1.88
2.10
2.09
FUENTE: DAE, Cuentas Nacionales de Colombia 1970-1989.
Las contribuciones dadas por el conjunto del sistema de la seguridad
social colombiano tiende a mantener una participacin estable; en
promedio se participa con el 2.06% del PIB. En algunos aos como en
1975 este porcentaje es del 2.10%.
Entre las razones para obtener estos bajos niveles se deben sealar, en
primer trmino, la baja cobertura del sistema (conviene recordar que en el
captulo I, destinado, a analizar la cobertura del sistema esta tan slo llegaba
al 51.5% de la poblacin asalariada). En segundo lugar, la informalidad
adquirida por el mercado laboral colombiano; si bien es cierto que el seguro
social ha querido extenderse a los trabajadores independientes, los bajos
niveles de ingreso y la falta de una cultura sobre la seguridad social han
actuado negativamente frente al llamado del Instituto.
RESTRICCIONES A LA GENERACIN DE AHORRO
La debilidad financiera del Instituto Colombiano de Seguros So-
ciales se vio acentuada por el dficit de los aportes del Estado, la
falta de transparencia en el manejo de los seguros econmicos y
problemas de orden administrativo generados en la creciente politi-
zacin de la entidad.
El incumplimiento financiero del Estado es una de las caractersticas de
toda la historia de la Institucin. Si bien esto fue una situacin que de manera
reiterada se present desde la expedicin de la Ley 90, ahora con la asuncin
de los seguros econmicos se poda conducir al Instituto a una descapitali-
zacin y a un uso inadecuado del ahorro de los aportantes, es decir, de los
trabajadores y empresarios.
En varias sesiones del consejo directivo de los Seguros Sociales
se enfatiz sobre la crtica situacin por la cual atravesaba la Institu-
cin, originada en parte por el dficit en los aportes estatales. En el
cuadro 5 se retoman las cifras presentadas en el Acta No. 536 de la
sesin del consejo directivo, celebrada el 22 de febrero de 1973, en
donde se present el monto del dficit.
Cuadro 5
COMPARACIN ENTRE COTIZACIN PATRONO-LABORAL
Y APORTE ESTATAL
Ao
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
Cotizacin
patrono-
laboral G-M
234.585
279.623
351.753
423.105
493.470
585.544
724.708
869.493
Aporte
estatal
estimado
78.195
93.208
117.251
141.035
164.490
195.181
241.569
293.744
Aporte
estatal
recibido
14.400
14.400
29.400
45.197
50.000
100.000
100.000
75.000
Variacin
63.795
78.808
87.851
95.838
11.490
95.181
141.569
118.744
FUENTE: ICSS, Consejo Directivo, Acta No. 536.
Los clculos para 1971 se establecieron, con base en el 25% de los
gastos, segn lo acordado en el Decreto 433 de 1971. Este dficit por
afiliado determin que el faltante estatal se situara en $425 millones
de pesos
81
; la forma de responder a las urgencias financieras fue la
de subsidiar con los seguros econmicos el dficit acarreado por los
seguros de reparto; este tema ser analizado posteriormente.
El incremento en los gastos del Instituto fue ocasionado por el diseo
de una poltica que tuvo como eje la ampliacin de la cobertura. Desde su
fundacin y hasta 1962 el ICSS estuvo representado por las cajas seccionales
de Cundinamarca, Antioquia, Quindo y Valle; posteriormente se pusieron
en funcionamiento la oficina local de Boyac y Santa Marta. Estas cuatro cajas
y las dos oficinas fueron abiertas exclusivamente para los seguros de
enfermedad general y maternidad. En el perodo comprendido entre 1962 y
1966 se cre la oficina local de Manizales, y en 1967, durante la presidencia
de Carlos Lleras Restrepo, el Seguro asumi los riesgos de FVMyATEP. Desde
ese momento, hasta finales de 1970, el Instituto form las oficinas locales de
Nario, Caribe, Huila, Atlntico, Choc, Guajira, Meta, Norte de Santander,
Santander, Tolima, Cesar, y se organizaban San Andrs y Girardot. Desde
agosto de 1966 hasta marzo de 1970 el nmero de afiliados se increment en
322.371, con lo cual la cobertura pas a ser del 37.5% de la poblacin
82
.
Este esfuerzo por extender la poblacin afiliada al ICSS, no fue
seguido, de igual manera, por una mayor disponibilidad presupuestal;
incluso se present un cambio en la poltica del gobierno al darse
prioridad en la extensin de los servicios asistenciales a los grupos de
la poblacin econmicamente dbil. Era de esperar un mayor esfuerzo
financiero del Estado pero, por el contrario, el dficit continu en
ascenso. Por ejemplo, en 1972 se presupuest la suma de 100 millones
y el gobierno slo gir 50 millones de pesos
83
.
La nueva poltica qued consagrada en el Decreto Ley 433 de 1971, en
donde se consign que el aporte del Estado deba ser destinado a zonas de
la poblacin econmicamente dbil a travs del Fondo de Solidaridad. Los
dficit de las Cajas no podan ser cubiertos por ste, sino que estara
destinado exclusivamente para los trabajadores independientes y rurales
que conformaban la poblacin con estas caractersticas
84
. En este mismo
decreto el gobierno se impuso la obligacin de aportar no menos de una
cuarta parte del costo global de los seguros sociales. Para el perodo, el
Fondo de Solidaridad destin los siguientes recursos: Santander, la suma de
$10.750.000, Santa Marta $7.640.000, el Tolima $9.000.000, Nario
$4.942.000, Cauca $4.424.224 y Bolvar la suma de $10.709.810
85
.
Las retenciones que hicieron las Cajas sobre los riesgos de invalidez,
vejez y muerte se convirtieron en la forma de responder a la crisis
financiera; en trminos ms explcitos, la retencin se convirti en el
mecanismo idneo para financiar EGM. En el cuadro 6 se presenta el nivel
de estas retenciones.
82. Acta No. 444, Consejo Directivo, sesin del 19 de agosto de 1970.
84. Ibd.
Cuadro 6
MOVIMIENTOS DE RECAUDOS Y RETENCIONES DE IVM
(Miles de pesos)
Aos
1967
1968
1969
1970
1971
1972
Totales
Total recaudos
IVM
221.687
337.597
433.662
536.011
671.450
731.856
2.932.263
Recaudos IVM
recibidos
221.687
327.612
432.455
515.370
670.671
693.687
2.861.482
Retencin
9.985
1.207
20.641
779
38.169
70.781
FUENTE: Acta No. 538, Consejo Directivo, sesin del 22 de marzo de 1973.
En 1972 el 5.2% de los recaudos de IVM se destin a financiar los
seguros de reparto, en la Caja seccional de Antioquia se present el
mayor volumen de retenciones. La situacin financiera del Instituto se
agrav al aplazar por dos aos el incremento, contemplado en la prima
media escalonada, de los aportes. La razn por la cual se tom esta
determinacin obedeci a las siguientes consideraciones:
"El aplazamiento es conveniente para la coyuntura econmica y social
por cuanto el pas vive un estado de permanente ascenso en el nivel de
los precios, el cual se vera agravado, si de inmediato se decretase un
incremento del 2.25% en la cotizacin, lo que ocasionara el descontento
popular hasta lmites insospechados"
86
.
La polmica de las retenciones tuvo repercusiones periodsticas; en
ella terciaron algunos de los anteriores directores de la Institucin. El
debate estuvo centrado entre el director de ese momento, Roberto
Acosta Borrero y los exdirectores Adolfo Zea y Enrique Lleras Restrepo.
Uno de los puntos de discusin fue la extensin de la seguridad social
a los trabajadores no dependientes; para Adolfo Zea la "extensin a los
sectores menos favorecidos de la sociedad debe hacerse, pero en forma
tcnica, con el objeto de no poner en peligro futuro la existencia misma
del instituto"
87
. Adems agregaba en la declaracin de prensa que "en
86. Acta No. 538, Consejo Directivo, sesin del 22 de marzo de 1973.
el ao de 1971, la casi totalidad de estas reservas ATEP fue transferida a
los riesgos de EGM con el objeto de cubrir los dficit ocasionados por
concepto de estos riesgos, en las cajas seccionales, durante el ao de 1971.
Esto se hizo en clara violacin de la ley que en el artculo 433 de 1971,
prohibe en forma expresa el traslado de fondos de un grupo de riesgo para
ser utilizado en otro. Se viol la ley al transferir los fondos, con el carcter
de prstamo sin inters, a las cajas seccionales, en las siguientes cantidades:
Cundinamarca $44 millones, Antioquia $ 36 millones, Valle $25 millones,
Risaralda $25 millones en total $120 millones de pesos"
88
.
Por su parte, Enrique Lleras Restrepo critic igualmente la ausencia
de estudios tcnicos para ampliar la cobertura, sin ellos la extensin de
los seguros traera "funestas consecuencias para toda la estructura
econmica y financiera de la Institucin"
89
-
De todas formas las declaraciones de Adolfo Zea colocaban al orden
del da la discusin en torno a la forma como se vena administrando
ATEP. Con el objeto primordial de orientar el destino de los recursos
generados por el cubrimiento de este riesgo, el ICSS integr la comisin
asesora de inversiones, prevista en el artculo 43 de los estatutos. Enrique
Corts fue el representante gubernamental, Jorge Ruiz Lara del presi-
dente de la Repblica, Roberto Salazar Gmez y Arturo Aparicio Jara-
millo representantes de los patronos, y Luis Alfonso Perdomo por el
sector laboral
90
.
En un comienzo la comisin, adems de recomendar las inversiones
de los fondos de ATEP
91
y de IVM, tena como una de sus tareas fiscalizar
los prstamos otorgados por el IF1. Adicional a esta junta funcionaba la
de aportantes particulares del ICSS; en alguna oportunidad, el repre-
sentante de los mdicos, Csar Gmez Villegas, pregunt al consejo
directivo si las empresas a las cuales benificiaba el IFI con prstamos
otorgaban garantas para recibir los crditos. Este interrogante surga de
analizar la empresa Carboneros del Carare que tena por lo menos el 50%
de la cartera vencida, y la deuda era de difcil recaudo
92
.
87. El Tiempo, mayo 28 de 1972.
88. Ibcl.
89. El Espectador, mayo 22 de 1972.
91. Para el 31 de julio de 1968 el estado de las reservas de ATEP ascenda a la suma
de $86 millones de pesos depositados en las cuentas bancarias las cuales deban ser
invertidas en forma adecuada. Para tal efecto, la comisin recomend las cdulas BCH y
los bonos de desarrollo econmico. Ver Acta No. 368, Consejo Directivo, sesin del 31
de julio de 1968.
'92. Ver Acta No. 514, Consejo Directivo, sesin del 19 de julio de 1972.
Los criterios bajo los cuales se estaban realizando transferencias de
los seguros econmicos a los de reparto obedecan a la llamada unidad
de riesgo, lo cual "implicaba el poder suplir necesidades de un rgimen
con los sobrantes de otro; habida cuenta desde luego, de la garanta del
cumplimiento de las obligaciones en curso de pago y de las en curso de
adquisicin. Esta unidad, implica adems, unidad en el esquema de
prestaciones".
La discusin sobre esta forma de financiar la situacin deficitaria
de los regmenes de EGM estaba en contrava de lo contemplado en el
Decreto Ley 433 de 1971, que estipul con claridad meridiana en su
artculo 46 que "los ingresos del seguro de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales no podrn ser empleados por ningn
concepto para cubrir gastos de otras ramas del seguro social". Poste-
riormente, con el Decreto Ley 1935 de 1973, se otorg mayor flexi-
bilidad en las transferencias de fondos, por cuanto se seal en el
artculo 18 que
"los reglamentos del ICSS prescribirn el monto de las transferencias
que deban hacerse al rgimen de enfermedad general y maternidad con
cargo a IVM y al de riesgos profesionales por las prestaciones medico-
sistenciales que se otorguen, bien sea a los pensionados o bien a los
afiliados en caso de accidentes de trabajo y enfermedad profesional"
93
.
Otro elemento de debate gir en torno de la clasificacin de las
empresas, por cuanto de ella dependan las tasas que se deban cancelar.
I-a ANDI era uno de los sectores afectados, si bien es cierto no se opuso
a la creacin de ATEP, siempre guard una distancia prudente frente a
este riesgo. En la XXIV Asamblea ordinaria de la ANDI, en uno de sus
considerandos manifest que as cotizaciones, especialmente las corres-
pondientes a ATEP, eran excesivas, en concepto de expertos en la materia.
Esta agremiacin recomend revisar las tasas del seguro social de ATEP,
sirvindose de la experiencia colombiana que alcanzaba cerca de tres
aos, y reemplazar las bases iniciales que fueron establecidas sobre
estadsticas de otros pases
94
.
El manejo de las cuentas bancadas se convirti en piedra de escndalo
para la institucin; al no ofrecer el Banco de la Repblica papeles de
inversin con tasas superiores al 5.5%, el Instituto se vio ante la necesidad
93. Ver Cdigo de los Seguros Sociales en Colombia, Tomo I, "Norma sobre
Estructura orgnica del ss y Reglamentos de los Seguros Sociales Obligatorios", 1986,
p. 68.
de buscar otras inversiones. En una oportunidad, el representante de los
trabajadores, Tulio Cuevas, propuso al Banco de los Trabajadores como
receptor de los dineros provenientes de las cotizaciones
95
. Como ya se
hizo mencin en este captulo, el consejo directivo se inclin por las
inversiones en el BCH y en los bonos de desarrollo econmico; sin embargo,
el problema radicaba entre el tiempo transcurrido cuando se realizaba el
depsito del aporte del trabajador y del empresario y el momento en el cual
se giraban los dineros a las instituciones estatales.
En pocas pasadas los dineros eran depositados en el Banco de Bogot,
que gozaba de una especie de monopolio en esta materia; pero adems tena
el agravante de que su gerente Jorge Meja Salazar haba hecho parte del
consejo directivo. Y si a esto se le agregaba la renuencia de la entidad
bancaria a no reconocer ningn inters por el manejo del dinero y negarle
crdito al Seguro Social, la situacin se tornaba insostenible
96
. Esto condujo
al Consejo de Ministros, por intermedio de su secretario Ernesto Lucena
Quevedo, a solicitar que el manejo de los depsitos bancarios se realizara
por intermedio del banco emisor
97
.
"Dos aos ms tarde, el ministro de Trabajo Jorge Mario Eastman solicita
un cambio en la poltica bancaria de la Institucin porque 'ya lo haba
manifestado en ocasin anterior, he recibido quejas especialmente de la
banca de fomento en el sentido de que la mayor parte de los Fondos del
ICSS se encuentran depositados en bancos privados y que hay bancos que
no tienen un solo centavo del Instituto, en cambio otros permanecen con
depsitos que pasan de varios millones'"
98
.
La creciente politizacin de la institucin puede ser sealada como
otra de las causas que impidieron la buena marcha del proyecto de
seguridad social. La paridad poltica tan cara a los gobiernos del Frente
Nacional tambin tuvo sus efectos en la institucin; en la sesin del 2 de
abril de 1971, el ministro de Trabajo en mencin manifest que "deba
existir una distribucin poltica, equitativa entre los dos partidos por
cuanto tienen personas competentes". Ms tarde Jorge Mario Eastman
expres que:
"Es necesario tener en cuenta el aspecto poltico y no debe tomarse
determinacin alguna al respecto (nombramiento de nuevos gerentes de
las Cajas y oficinas seccionales) sin antes or a los directorios polticos...
97. Ver Acta No. 369, Consejo Directivo, sesin del 28 de agosto de 1969.
98. Ver Acta No. 471, sesin del 26 de mayo de 1971.
Considera Mintrabajo que es de importancia definir cul va a ser la
afiliacin poltica de los distintas Cajas y Oficinas Seccionales, para luego
mirar el mtodo de escogencia que otorge un mayor grado de ecuanimi-
dad, tomando como base el que los nombramientos no sean promotores,
ni catalizadores de divisiones internas de los partidos pero s ante todo,
buscando la idoneidad de los candidatos"
99
.
La reparticin de los gerentes de acuerdo con la afiliacin poltica
tuvo la siguiente discriminacin: a los liberales se les adjudic:
Atlntico, Magdalena, Sucre, Crdoba, Valle, Caldas, Risaralda,
Meta, Tolima y Cundinamarca. A los conservadores: Antioquia, San-
tander, Norte de Santander, Guajira, Bolvar, Huila, Cauca, Nario,
Boyac, Choc, Quindo y Cesar
100
.
Varios estudios se realizaron con miras a formular una reforma no
slo de la institucin sino del sistema de seguridad social; el actuario
Gonzalo Arroba, de quien se hizo mencin en el aparte "Reservas
limitadas o proyecto de reparto"? regres al pas, a mediados de abril
de 1970, con el deseo, en primer lugar, de revisar los clculos
actuariales de los seguros econmicos y, en segundo trmino, de
estudiar la integracin del Instituto con la Caja Nacional de Previsin.
Tal vez uno de los aspectos en los cuales se hizo mayor nfasis fue
el relacionado con la integracin de los servicios de salud; por cuanto se
haca imprescindible manejar las instituciones hospitalarias con criterio
unificado, con lo cual sala fortalecido el sistema hospitalario. Para tal
efecto se present ante el Congreso de la Repblica un proyecto de ley con
el objeto de unificar todo el sistema de salud pblica y en esa forma ampliar
la cobertura, por cuanto con la pluridad existente en este momento solamen-
te un porcentaje reducido de la poblacin tena acceso al sistema de salud
101
.
La marcha del seguro hacia una mayor eficiencia descans tanto en el
proyecto de la medicina familiar como en la integracin del sistema
nacional de salud.
CAPITULO V
LA REESTRUCTURACIN DEL SEGURO SOCIAL
Decsi Arvalo
Durante cerca de diez aos se discuti en nuestro pas el camino que
deba seguir la seguridad social y en particular el Instituto de Seguros
Sociales. Los gremios econmicos, las profesiones mdicas, los repre-
sentantes de los trabajadores y el personal directivo del Instituto se
pronunciaron para contribuir al buen desempeo de las actividades del
seguro.
El Estado propici una nueva forma de concebir el papel del ISS en el
desarrollo de la poltica social.
De otra parte, en 1975, con la creacin del Sistema Nacional de Salud,
se avanz en el diseo de un modelo que permitiera la racionalidad
administrativa con el fin de lograr una mayor cobertura en el campo de
la salud. Adems, con el situado fiscal se garantiz un flujo de ingresos
mnimos para poder cumplir con las metas trazadas en los planes de
desarrollo. Esta nueva dinmica influy en el seguro, y el Instituto
contribuy significativamente en este nuevo espectro de la poltica
social.
En este captulo veremos las condiciones bajo las cuales se desen-
volvi el proceso de reorganizacin del seguro social, las polticas
sociales que marcaron el perodo y el paso legislativo a una nueva
organizacin.
172 DECSIAREVALO
MARCO INSTITUCIONAL
Como se mencion en el captulo tres, la tendencia intervencionista
del Estado signific un nuevo proceso de regulacin macroeconmica
signada por el modelo de sustitucin de importaciones y promocin de
exportaciones. A esta intervencin estatal se adiciona la ampliacin de
las competencias del Ejecutivo, al considerarse esta rama como la ms
gil y apta para realizar la intervencin y desarrollar las actividades de
servicio y bienestar social propuestas.
Esta transformacin est unida al cambio en la concepcin del papel
del ejecutivo. Aos atrs esta rama era considerada constitucionalmente
como subalterna, de ejercicio reglamentario de lo estipulado por el
legislativo; en adelante la labor gubernamental se contempla como
administracin, y el ejecutivo pasa a ser el eje del poder
1
.
Con esta premisa se realiza la reforma constitucional de 1968. En ella
se persigue la distribucin de competencias entre el legislativo y el
ejecutivo:
"de modo que las facultades de naturaleza normativa se radicarn prefe-
rencialmente en aqul, y las de carcter puramente administrativo queda-
rn en cabeza de este, ya que la distribucin que exista no era sistemtica.
Es decir, que se aplic el criterio de competencias alternas (iniciativa,
decisin, ejecucin y control), asignando a cada rama en forma alter-
nada estos pasos del proceso, de modo que se frenen y contrapesen,
siguiendo la idea democrtica de la pluralidad de centros para tomar
decisiones"
2
.
De acuerdo con las formulaciones de la Constitucin, las funciones
de carcter administrativo que tiene a su cargo el ejecutivo son:
1. Nombramiento de los directores, gerentes o presidentes de los
establecimientos pblicos y la remocin de los mismos.
2. Nombramiento de todos sus agentes y, especialmente, de los
representantes de la nacin en las juntas directivas de los establecimien-
1. El anlisis de la Constitucin puede sugerir la caracterizacin del rgimen
poltico como parlamentario, sin embargo, el uso continuo del estado de sitio le otorg
un papel preponderante al ejecutivo. Daniel Pcaut expresa que: "la vigencia permanente
del Estado de Sitio no es una innovacin. Raros han sido los momentos en que ha sido
levantado a lo largo de los ltimos treinta aos". Crnica de dos dcadas de poltica
colombiana 1968-1988, Bogot, Siglo XXI, 1989, p. 340.
2. Estas ideas son tomadas de Luis CARLOS SCHICA, "El reforzamiento del
ejecutivo nacional en la reforma constitucional de 1968", en revista Administracin y
Desarrollo, No. 11, 1972, ESAP.
LA REESTRUCTURACIN DEL SEGURO SOCIAL 173
tos pblicos, sociedades de economa mixta y empresas industriales y
comerciales del Estado.
3. Creacin, supresin y fusin de empleados en los ministerios, depar-
tamentos administrativos y subalternos del ministerio pblico, y fijacin de
sus funciones especiales, as como de su dotacin y emolumentos, dentro
de los trminos de la correspondiente ley-cuadro.
En el mismo ao en que se reforma la Constitucin, se expide la
reforma administrativa, que compila una serie de decretos emitidos con
anterioridad. Con las Leyes 62 y 65 de 1967 se otorgan facultades
extraordinarias al presidente de la Repblica para dictar entre otras,
normas en el ramo de relaciones exteriores y para modificar la estructura
y funcionamiento de la administracin pblica central y descentralizada,
en el mbito nacional, as como para expedir disposiciones en materia
de administracin de personal civil y militar al servicio del Estado
3
. Con
el Decreto 3130 de diciembre 26 de 1968 se reforma el estatuto orgnico
de las entidades descentralizadas del orden nacional, considerando "que
para lograr una mejor orientacin, coordinacin y control de las entida-
des descentralizadas del orden nacional, sin perjuicio de su autonoma
es necesario dictar normas generales que guen su organizacin y fun-
cionamiento"
4
.
De acuerdo con la Ley 65 los institutos y empresas oficiales se
consideran de tres tipos: establecimientos pblicos, empresas industria-
les y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta. Los
ministerios a los cuales se hallen adscritas o vinculadas estas entidades
descentralizadas sern los organismos encargados de ejercer la tutela
gubernamental, los ministros presidirn los consejos directivos de tales
entidades. Los establecimientos pblicos y las empresas industriales y
comerciales del Estado, por su parte, participarn en la formulacin de
la poltica econmica, en la elaboracin de programas sectoriales y en la
ejecucin de los mismos.
Con la definicin de los tipos de empresas surge la clasificacin de
empleados pblicos y trabajadores oficiales. Los primeros son aque-
llos que se vinculan a la administracin pblica, de la cual hacen parte
los establecimientos pblicos. Los segundos se vinculan a las empre-
sas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de econo-
ma mixta. Los empleados pblicos se rigen por las normas del
derecho administrativo y su vinculacin se hace mediante un acto
3. PRHSiDKNCiADt-LAREPmjCA. Reforma Administrativa 1968, Bogot, Impren-
ta Nacional, 1970.
4. Ibd.
174 DECSIARVALO
condicin creador de una situacin legal y reglamentaria; los trabaj ado-
res oficiales quedan sometidos a las normas del derecho privado conte-
nidas en el Cdigo Sustantivo del Trabajo, y se vinculan mediante
contrato
5
.
La injerencia del Estado central en las entidades descentralizadas
implica adicionalmente, que estas presenten sus proyectos de presupues-
to a la oficina de planeacin del ministerio o departamento administrativo
al cual estn adscritas o vinculadas; adems dentro de los estatutos de
dichas entidades se determinarn los actos que por su importancia o
cuanta requieren para su validacin el voto favorable e indelegable del
ministro, jefe del departamento administrativo o la aprobacin del go-
bierno nacional.
Dentro de esta misma perspectiva se inscribe la direccin de las
entidades descentralizadas, la cual estar a cargo del consejo o junta
directiva. Los miembros de estas juntas o consejos debern obrar
consultando la poltica gubernamental del respectivo sector y el inters
del organismo ante el cual actan. Los miembros de las juntas o consejos
aunque ejercen funciones pblicas no sern considerados como emplea-
dos pblicos por ese solo hecho, sino que se regirn por los estatutos del
organismo al que pertenecen.
Finalmente, en el Decreto 3130 se insta a que los organismos
directivos de las entidades descentralizadas enven para aprobacin
del gobierno el proyecto de estatuto de su personal en el que se
determinen las condiciones para la creacin, supresin y fusin de
cargos y de acceso al servicio; las situaciones administrativas y el
rgimen disciplinario; el campo de aplicacin de la carrera adminis-
trativa y los correspondientes procedimientos; lo mismo que todo lo
referente a la clasificacin y remuneracin de los empleados, primas
o bonificaciones, gastos de representacin, viticos, horas extras,
prestaciones sociales y requisitos para el otorgamiento de comisiones
en el interior o el exterior del pas.
Bajo este marco institucional se desenvolver la reestructuracin del
Instituto Colombiano de Seguros Sociales. Sin embargo, paralelo a este
elemento jurdico-administrativo el rumbo del Seguro estar delineado
por la poltica econmica y social implementada en cada perodo guber-
namental.
5. IGNACIO REYHS POSADA. "Empleados pblicos y trabajadores oficiales", en
revista Administracin y Desarrollo, No. 11, ESAP, 1972.
POLTICA ECONMICA
De la orientacin reguladora y del papel protagnico del ejecutivo, se
deriv la obligatoriedad para el gobierno de formular planes de desa-
rrollo. Un primer intento sistemtico en este sentido lo constituy el plan
decenal; aos ms tarde se elabor el plan Las cuatro estrategias, que en
sus lneas generales conservaba el espritu que inspir al plan decenal, pero
se empieza a observar cmo dentro de las estrategias tienen papel importante
las reformas sociales; por esta consideracin el gobierno de Pastrana
Borrero se autodenomin: Frente Social.
Las directrices de su programa, esbozado en el discurso de posesin,
pueden sintetizarse de la siguiente manera:
"Continuacin de la reforma agraria segn todas las modalidades que le
haba impreso el gobierno precedente; realizacin complementaria de una
reforma urbana, destinada a limitar la especulacin inmobiliaria y a
permitir alcanzar ambiciosos objetivos en el dominio de la construccin;
prioridad a la poltica de creacin de empleo; atenuacin de los desequi-
librios entre regiones; extensin de la seguridad social a nuevos sectores
sociales; disminucin de las desigualdades en el terreno educativo, y en
un plano ms general, afirmacin del papel directivo del gobierno en el
dominio econmico, pero dando al sector privado posibilidades ms
amplias de participar en la definicin de los objetivos"
6
.
El plan de desarrollo de la administracin de Pastrana, sin olvidar la
importancia de garantizar el crecimiento del sector agrcola, traza una
estrategia de desarrollo del mercado interno sustentada en el impulso de
un sector lder: la construccin. Ello hace volver los ojos a un desarrollo
"hacia adentro" y con la concepcin adicional de que el sector financiero
debera ser tambin el generador del crecimiento econmico
7
.
Teniendo en cuenta el diagnstico sobre la situacin del pas, realizado
por la misin de la OIT que visit a Colombia en 1970, el gobierno
encauza sus instrumentos de poltica a combatir la escasez en la genera-
cin de empleo. El documento de la OIT seala el persistente crecimiento
del desempleo como el ms grave problema que afronta el pas. Es por
esta razn que se considera a la construccin un sector de punta capaz
de dinamizar el resto de la economa.
6. Ver DANIEL PCAUT, Op. cit., p. 130. El subrayado es nuestro.
7. Ver Luis ALBHRTO ZULETA JARAMII.O, "Hacia una interpretacin de la poltica
econmica en la dcada del 70", en Lecturas sobre economa colombiana, compilado
por JESS ANTONIO BFJARANO, Bogot, Procultura-Presidencia de la Repblica, 1985.
176 DECSIARVALO
A diferencia de administraciones anteriores, la de Pastrana no consi-
dera el sector agrcola capaz de jalonar un proceso de crecimiento, por
cuanto su estructura no permite aumentos sustanciales del empleo ni de la
demanda. El sector de la construccin, por su parte, ocupa mano de obra
no calificada, abundante en nuestro pas, contribuye al aumento de la masa
global de ingresos y por tanto al incremento de la demanda de bienes tanto
agrcolas como industriales. En concordancia con la anterior argumenta-
cin se debe promover la realizacin de una reforma urbana que propicie la
migracin campesina, induciendo, por esta va, el aumento de la producti-
vidad agrcola al incrementar la relacin tierra/trabajo.
Desarrollar este programa de empleo requera de una estrategia con-
junta: el incremento del ahorro. Este particular elemento era un punto
dbil de la economa nacional, por cuanto el rendimiento del ahorro de
largo plazo resultaba negativo, dado que las tasas de inters controladas
del mercado institucional eran superadas por la inflacin, especialmente
a partir de 1970. Para corregir tal distorsin se crearon las UPAC y las
instituciones encargadas de administrarlas: las corporaciones de ahorro
y vivienda. As el ahorro de largo plazo tendra rendimientos positivos
aun con tasas de inflacin fluctuantes
8
.
Con la creacin de la UPAC se da un vuelco a la concepcin del ahorro.
En adelante las decisiones financieras de los demandantes de activos
financieros estarn guiadas prcticamente por la tasa de inters real,
cambiando el panorama en el cual se haba desenvuelto la composicin
del portafolio de los agentes econmicos. A partir de este momento el
inters no estara atado por completo a las decisiones de la autoridad
monetaria, ni tampoco guardara estrecha relacin con las tasas de
redescuento del Banco de la Repblica.
En este plano la tasa de inters se convierte en una variable relevante
en la formacin del ahorro; durante mucho tiempo se utiliz como
mecanismo institucional para impulsar sectores prioritarios en la econo-
ma, pues, con niveles de inters bajos se favorece una mayor inversin,
aumento de ingreso y por tanto crecimiento del ahorro. La nueva concep-
cin del ahorro apoya la intervencin institucional en la asignacin del
crdito, pero disminuye su participacin en el control de la tasa de inters
9
.
8. Ver HOMERO CUEVAS, "Las cuatro estrategias", en Modelos de Desarrollo
Econmico. Colombia 1960-1982, Bogot, Editorial La Oveja Negra, 1982.
9. MAURICIO AVELLA GMEZ y CARLOS CABALLERO ARGEZ, "La economa
poltica de la reforma financiera", en JESS A. BEJARANO, Lecturas sobre economa
colombiana, Op. cit..
Con el mismo objetivo de lograr un aumento del ahorro, se preten-
di rescatar la creacin del Fondo Nacional del Ahorro, pero ya no
como un fondo centralizado propuesta de Lleras Restrepo, sino
con la formacin de fondos regionales que invirtieran en sus propias
jurisdicciones. Estos fondos regionales de capitalizacin social esti-
mularan la industria, particularmente la gran industria, pues el 45%
de sus recursos ir a las sociedades annimas y slo el 10% a la
Corporacin Financiera Popular
10
. En este proceso de creacin de
fondos se instituye tambin en el Banco de la Repblica el Fondo de
Ahorro y Vivienda FAVI .
De otra parte, el comportamiento de la economa en el cuatrienio
1970-1974 reporta crecimiento en las variables econmicas: el PIB crece
a una tasa de 6.5% promedio anual; la industria al 9.5% promedio anual,
logrando un incremento de 10.7% en 1972, rcord histrico; la inversin
alcanza un aumento de 7%, promedio del perodo, y el sector externo lo
hace al 4.7%
n
.
No obstante este auge, el gran problema de la economa nacional es
la inflacin. En los primeros aos de este cuatrienio el incremento de
los precios fue explicado por factores coyunturales como la adecuacin
a las nuevas polticas seguidas por el gobierno, y la inflacin mundial.
Sin embargo, en la segunda mitad del cuatrienio se vislumbra la necesi-
dad de aplicar un plan de estabilizacin econmica.
Si bien los indicadores econmicos dan la idea de desarrollo, los
indicadores sociales del perodo reflejan fenmenos de inestabilidad.
As la reforma agraria condensada en el Acuerdo de Chicoral provoc la
manifestacin campesina, especialmente propiciada por la ANUC; la
promulgacin de las universidades pblicas en contra del abandono de
la poltica de cogestin, la cual es cambiada por la intervencin guber-
namental en la conformacin de los organismos directivos de la univer-
sidad y la poltica de depuracin de la planta docente en la Universidad
Nacional; las protestas populares por el alza de precios; y finalmente
una nueva arremetida de la guerrilla.
Bajo estas circunstancia, recibe Lpez Michelsen el gobierno, decidi-
do a hacer de Colombia el Japn suramericano. La intencin es mo-
dernizar la economa y aprovechar al mximo la capacidad empresarial
del sector privado, se procura vincular el sector agrario al industrial a
10. DANIEL PCAUT, Op. cii., p. 203.
11. Estas cifras son calculadas a partir de los datos presentados en DAE, Cuentas
Nacionales de Colombia 1970-1982. En 1978 para el PIB se encuentra una tasa de
crecimiento casi de igual magnitud.
178 DECSIARVALO
travs del flujo de materias primas, con miras a inundar el mercado
internacional con artculos producidos en el pas. Estos aspectos forman
las dos brechas que pretende cerrar el plan de gobierno: la desigual
distribucin del ingreso nacional y el desbalance del comercio exterior.
La primera estar inscrita en la poltica social y la segunda en la poltica
de fomento a las exportaciones.
El proyecto de modernizacin de la economa induce al cambio en la
participacin del Estado. Se modifican las relaciones entre lo pblico y
lo privado, pues se debilita la inversin estatal y se persigue la autofi-
nanciacin de las empresas estatales, por ello se le otorga un papel
predominante a la Junta Nacional de Tarifas. La fijacin de tarifas
deber asegurar un ingreso que permita cubrir costos de operacin
normal del servicio y adems prever una rentabilidad adecuada para
llevar a cabo los planes de inversin de las respectivas empresas pbli-
cas
12
. Como se observa, estas formas de regulacin no implicarn ya
intervencin directa del Estado sino control, sta se vuelve ms selectiva.
De otra parte, se transforman las instituciones que han sido tradicio-
nalmente instrumento de intervencin directa del Estado como el IF1, ICT,
BCH, INSFOPAL, PROEXPO entre otras. Los cambios tanto en el gobierno
central como en las entidades descentralizadas conducen a concentra-
cin, complejidad en los procedimientos de adopcin de las decisiones
que en adelante recaern sobre las juntas directivas de tales institu-
tos y prdida del poder decisorio del Congreso, reforzando de esta
forma el rgimen presidencialista existente en el pas.
Las directrices del plan de gobierno tendrn como meta el aumento
de eficiencia de la economa nacional. Ello implica que la contribu-
cin del Estado no se observar a travs de la inversin directa en el
sector productivo sino en aquellas actividades que contribuyen a
insertar a la poblacin marginada dentro del proceso productivo y del
mercado.
Esta es una visin internacional, as lo podemos constatar en el
discurso de Robert McNamara ante la Asamblea de gobernadores del
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, indicando cmo el
programa del Banco Mundial
"Prestar primordial atencin no a la redistribucin del ingreso y de la
riqueza, por muy necesaria que esta sea en muchos de nuestros pases
miembros, sino ms bien al objetivo de elevar la productividad de los
12. DRPARTAMF.NTO NACIONAL DR PLANKACIN, Para cerrar la brecha. Plan de
desarrollo social, econmico y regional 1975-1978, Bogot, DNP, p. 15.
segmentos menos favorecidos de la poblacin, en forma que puedan
participar ms equitativamente en los beneficios del crecimiento econ-
mico"
13
.
Afirma, adems, Me amara que los resultados dependen ms de las
medidas que tomen los gobiernos que del Banco Mundial. As se insta
a los pases a:
"comprometerse a promover una reforma eficaz de la tenencia de la tierra,
un suministro seguro y suficiente de crdito a un costo razonable y la
modificacin de las polticas de precios, subvenciones y tributacin que
son discriminatorias para las zonas rurales. Los gobiernos que deseen
tomar medidas de esta ndole tendrn nuestra plena colaboracin"
14
.
La particular importancia del sector agrcola obedece a la disminucin
de la oferta alimentaria internacional, por ello los pases en va de
desarrollo deben proteger tan valiosa produccin.
Todos los objetivos propuestos en el Plan de Desarrollo deben ser
sustentados por un eficiente comportamiento del sector financiero; de
ah el nfasis del gobierno en modificar el esquema financiero del pas.
Esta propuesta se resume muy bien en el diagnstico y recomendaciones
que elabora el economista norteamericano McKinnon, en visita al pas
realizada en 1974
15
.
McKinnon diagnostica que en Colombia el sistema financiero no
acta con la debida eficacia, pues se estn realizando inversiones con
bajo rendimiento, y el ahorro privado, particularmente el de las familias,
es deficiente y est desestimulado por rendimientos reales inadecua-
dos y algunas veces negativos. Afirma tambin que "aunque el go-
bierno est dispuesto a liberalizar la poltica financiera, la situacin
fiscal determina la factibilidad de llevar a cabo dicha liberalizacin"
16
,
en parte porque la financiacin de dficit fiscal se realiza con rentas
del Banco de la Repblica, lo que adicionalmente desata un fenmeno
inflacionario.
13. ROBERT MCNAMARA, Asamblea de gobernadores del Fondo Monetario Inter-
nacional y del Banco Mundial, "Discurso del seor McNamara, presidente del grupo del
Banco Mundial", Revista del Banco de la Repblica, No. 563, Bogot, septiembre de
1974.
14. Ibd., p. 216.
15. RONALD McKinnon, "Poltica monetaria y financiera en Colombia", en Revista
del Banco de la Repblica, No. 566, Bogot, diciembre de 1974.
16. Ibtd.
180 DECSIARVALO
Luego de este diagnstico, McKinnon recomienda acortar drsti-
camente la dispersin de las tasas de inters, objetivo que se puede
lograr incrementando sustancialmente el inters nominal de los acti-
vos financieros de menor rendimiento, e incrementando proporcional-
mente las tasas de inters ms bajas. Paralelo a estas medidas el
gobierno debe disminuir la inflacin a travs del control de la oferta
monetaria.
La poltica seguida en el gobierno del presidente Lpez se apartar
del plan al dar primaca a la poltica monetaria para cumplir la meta de
estabilizacin econmica, esta proposicin tendr gran significado en la
segunda mitad del perodo presidencial, apoyada por la concertacin
entre gobierno y grupos cafeteros. La mayor apertura de la economa y
la creciente interdependencia en el mercado internacional le da prelacin
a la poltica econmica sobre el plan de desarrollo.
POLTICA SOCIAL
Desde las primeras pginas del plan Para cerrar la brecha se hace
hincapi en el propsito de solucionar los problemas sociales por los que
atraviesa el pas. Dentro de los objetivos generales tiene un gran peso el
sector social; las caractersticas de una sociedad dual se reflejan tambin
en este sector: "se espera reducir la brecha entre el campo y la ciudad;
brecha entre los barrios ricos y los barrios pobres, la brecha entre quienes
tienen acceso a los servicios de salud y educacin, y los analfabetos y
desnutridos"
17
. Con la poderosa arma del gasto pblico se espera cumplir
con los objetivos trazados, reorientando el gasto a prioridades como la
educacin primaria, salud, vivienda, nutricin y el rea rural.
Una caracterstica del plan es la de proponer programas multisecto-
riales en el mbito social con el fin de conjugar aspectos sociales,
econmicos y acciones interprogramas, tal como sucede con el Plan de
Alimentacin y Nutricin PAN. Para llevar a buen trmino este
programa se deban poner en funcionamiento diversas piezas de un
mismo engranaje: desarrollo agrcola e industrial con tecnologa adap-
tada a las condiciones colombianas y distribucin del ingreso.
El gobierno considera a los nios y a las mujeres embarazadas como
objeto prioritario de su poltica social. Constituye foco de atencin la
explosin demogrfica; los anteriores planes hacan mencin a este
17. Para Cerrar la Brecha, p. V.
fenmeno y dejaban entrever la necesidad de reducir la tasa de creci-
miento de la poblacin. Este plan opta por facilitar "informacin y
medios necesarios para que toda pareja e individuo decida libre y
responsablemente sobre el nmero de sus hijos"
18
.
Las polticas sobre salud no difieren sustancialmente de las adoptadas
en los planes anteriores: aumentar la cobertura de los servicios de salud
prioritariamente en el sector materno-infantil; disminuir la morbi-mor-
talidad generada por enfermedades infecciosas y parasitarias mediante
el incremento de programas de medicina preventiva; aumentar la forma-
cin del personal mdico y paramdico; coordinar instituciones encar-
gadas del servicio de salud.
Los esfuerzos realizados por el Estado, al disear un conjunto de
instrumentos, tendiente a mejorar las condiciones de salud de la pobla-
cin colombiana, se pueden remontar a la Ley 21 de 1946 cuando se crea
el Ministerio de Higiene
19
. De manera simultnea se va diseando una
nueva concepcin sobre la salud y con el Decreto 3224 de 1963 se
establece que:
"la atencin en salud se entiende como el conjunto de actividades del
Estado que actan sobre el hombre y su medio ambiente para procurar la
preservacin de la salud, el tratamiento de la enfermedad, la rehabilita-
cin de los incapacitados y la proteccin a la niez y a la ancianidad
abandonadas, utilizando los mtodos epidemiolgicos y administrativos
necesarios"
20
.
Para desarrollar la poltica de salud se establecen dos instrumentos
bsicos. El primero es la creacin del Sistema Nacional de Salud por
Decreto-Ley 056 de 1975, tendra como eje central la regionalizacin
con cuatro niveles de atencin mdica: rural, local, regional y univer-
sitario. Recordemos cmo la implantacin de esta esfera haba sido
recomendada en el plan Las cuatro estrategias. El segundo, este de
carcter fiscal, es el de fortalecer los hospitales a travs de la transfe-
rencia de fondos provenientes de los impuestos a la venta de licores
y loteras.
18. Ibd., p. 32.
19. En Nueva Frontera, nmero 132, mayo 31 de 1977, MARA TERESA HERRN
public un artculo titulado "Cmo se lleg al sistema Nacional de Salud". En este
documento se considera que la Ley 21 hace parte del paso de un Estado gendarme a uno
responsable.
20. Ver JORGE REYNA VIVAS, EUGENIO TARAZONA BETANCOURT, CARLOS CABA-
LLERO ARGEZ y NANCY MORENO, El Sistema Nacional de Salud, Bogot, Fedesarrollo
y Organizacin Panamericana de la Salud, 1988, p. 17.
182 DECSIAREVALO
El Sistema Nacional de Salud se define como "el conjunto de orga-
nismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad
especfica procurar la salud de la comunidad en los aspectos de promo-
cin, proteccin, recuperacin y rehabilitacin"
21
.
Entre los objetivos de organizacin estaba adoptar una estructura a
nivel nacional, seccional, regional y local, que permitiera dirigir la
operacin del sector salud, por medio de la cual se promoviera la
integracin de todos los organismos pblicos y privados. Este esquema
organizativo deba abarcar las reas de atencin a las personas y al
ambiente; de esta manera se incrementaba la utilizacin del recurso
humano, tanto cuantitativa como cualitativamente.
Al tener en cuenta el origen de estos organismos se haca imprescindible
formalizar un doble rgimen de vinculacin, ya fuese por adscripcin o por
vinculacin. El primero deba integrar a los del sector pblico, tales como
el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, el INPES, el Instituto Colom-
biano de Bienestar Familiar, el Fondo Nacional Hospitalario, el INSFOPAL
y, el Instituto Colombiano de Cancerologa
22
. El ICSS, al final, qued como
actividad aislada, junto con las cajas de previsin y de compensacin.
Las reuniones del consejo directivo, celebradas durante el primer
semestre de 1975, abordan la discusin sobre el Sistema Nacional de
Salud y las repercusiones sobre el Instituto. El ministro de Salud, Haroldo
Calvo Nez, llega a sostener que, dado el nuevo marco jurdico, se hace
necesario el traspaso del ICSS a ese Ministerio
23
.
Esta proposicin no encuentra eco dentro del consejo directivo, ni en
las esferas gubernamentales, pero de todas maneras se va formando una
conciencia de la necesidad de integrar servicios. Producto de esta nueva
mentalidad, es la declaracin suscrita entre el Servicio Seccional de
Salud de Bogot, y el ICSS en la cual se manifiesta que han resuelto aunar
esfuerzos que les permitan:
"a) Utilizar todas las instalaciones fsicas, propiedad del D.E., tales como
centros y puestos de salud, policlnicas y laboratorios, etc., para desarro-
llar en ellos un servicio de farmacia, atencin mdica, atencin quirrgica
para ciruga menor o ambulatoria.
b) Emplear, en lo posible, el mismo personal mdico y paramdico que el
servicio mutuo exija determinando claramente la situacin laboral en cada
caso.
21. Ibd., pp. 18 y ss.
22. El ss es vinculado al Sistema Nacional de Salud por medio del Decrelo-ley 056
de 1975.
c) El ICSS contratar con el Servicio de Salud de Bogot el sistema de
computacin de historias clnicas, mediante documento que se firmar en
su oportunidad.
d) El Servicio de Salud de Bogot iniciar un estudio mdico arquitect-
nico que determine la capacidad instalada de hospitales, clnicas y funda-
ciones de la ciudad. Con este estudio el servicio propondr un programa
concreto de remodelacin y reequipamiento hospitalario.
e) El ICSS y el Servicio de Salud de Bogot se comprometen a consultarse
mutuamente sobre la creacin de nuevos consultorios, dispensarios, cl-
nicas u hospitales. As mismo a buscar la cooperacin e integracin de
las otras entidades que suministran atencin mdica en la ciudad, e
instituciones de seguridad social"
24
.
Por diversas razones esta poltica no se llev a cabo, y en el Estudio
Nacional de Salud se constat que, para 1985, la ocupacin de las
clnicas en el ISS era del 62%, mientras para una muestra del subsector
oficial, era del 71.5%
25
. Estas cifras, adems de sealar ineficiencias
del Instituto reiteran cmo, en vez de integrar los servicios de las
entidades, lo que se ha presentado es ms bien un divorcio, entre otras
razones, por la manera tan dsimil bajo diversos tipos de esquema
en que se realiza la prestacin de los servicios.
Con la formalizacin de los seguros econmicos el Estado intenta
solucionar parcialmente las limitaciones hospitalarias. En efecto,
mediante el Decreto 687 se crea el Fondo Nacional Hospitalario
FNH-, como organismo adscrito al Ministerio de Salud, y se le dota
de recursos financieros provenientes del 10% de los aportes de IVM a
travs de los bonos de deuda pblica. Adicionalmente, mediante el
acuerdo 003 del 26 de enero de 1976 se estableci la junta adminis-
tradora del Fondo, integrada por tres miembros: el ministro de Salud
Pblica o su delegado, quien la preside; el director del ISS o su
delegado; un representante personal del presidente de la Repblica.
En el perodo comprendido entre 1968 y 1976, el FNH haba acumu-
lado inversiones por $1.303.752 millones de pesos
26
.
En el cuadro 1 se evidencia la importancia del apoyo que brinda el
Instituto de Seguros Sociales al sistema de salud. Se aprecia que la
mayor participacin del Fondo Nacional Hospitalario en la inversin
total se presenta en coyunturas difciles de manejo en la poltica econmica,
25. JORGE VIVAS REYNA et al., Op. cit., p. 250.
26. Ver MARA TERESA HERRN, "El Fondo Nacional Hospitalario", en Nueva
Frontera, No. 135, junio 15 de 977, p. 10.
184 DECSIARVALO
lo cual muestra la estabilidad que le da al sistema de salud la presencia
financiera del Seguro Social. Las ms altas tasas de participacin se
lograron precisamente en el perodo en que el gobierno, a travs de
reformas a los estatutos del Instituto elimina la obligatoriedad de la
contribucin estatal en el sistema de aportes, se lleva a cabo la reestructu-
racin del ISS, y el Instituto afronta la peor de sus crisis laborales.
Cuadro 1
EVOLUCIN DEL GASTO PUBLICO EN SALUD
FONDO NACIONAL HOSPITALARIO
(Miles de pesos corrientes)
Aos
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
Inversin
total
76.628
452.053
363.081
427.140
924.571
294.708
606.663
1.111.435
1.414.781
1.743.311
2.524.253
3.034.428
4.625.506
3.048.256
3.941.536
Inversin
FNH
52.421
161.892
87.140
363.546
639.951
282.243
547.176
836.915
318.809
726.873
1.134.936
1.120.887
1.545.000
1.111.400
1.491.837
FNH/Total
%
68.4
35.8
24.0
85.1
69.2
95.8
90.2
75.3
22.5
41.7
45.0
36.9
33.4
69.3
37.8
FUENTE: CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, informes financieros y clculos de
FEDESARROLLO. Tomado de JoRGEViVAsREYNAea/., El sistema nacional de salud.
Se concluye, adems, que en promedio de los quince aos registrados
en el cuadro, la participacin de las contribuciones del FNH en la inversin
total es del 46.4%, aportando en total $ 11.421.026.000. Con tal volumen de
ingresos en modo alguno puede despreciarse la contribucin de la seguridad
social a la ampliacin de la cobertura en salud.
Los esfuerzos financieros del Estado por solucionar el dficit hospi-
talario se reflejan tambin en un incremento del presupuesto; para el ao
de 1975 se asign el 9.58% para este sector
27
, esto fue posible gracias a
la existencia del situado fiscal. Junto a esta poltica presupuestal se
intenta racionalizar la administracin coordinando los entes vinculados
a la prestacin del servicio en salud.
Programas como el de integracin de servicios y participacin comu-
nitaria en zonas marginales urbanas IPC daban cuenta de la nueva
forma de abordar la redistribucin de ingresos. El proyecto se dise
con el objetivo de integrar al desarrollo la poblacin marginada urbana:
"Este programa acepta como premisa fundamental que la poblacin margi-
nada pueda incorporarse a los beneficios del desarrollo si se ataca el problema
en un forma integral y coordinada; entendindose como tal aqul que
contempla acciones de salud, capacitacin, empleo, servicios comunitarios,
actividades culturales, recreacionales, vivienda y servicios pblicos"
28
.
Con tal accin slo podran asegurarse resultados benficos con la
participacin de la poblacin mediante formas organizativas en la solu-
cin de sus necesidades bsicas.
El progresivo deterioro social sera confrontado de tres formas dife-
rentes: a) Protegiendo la familia mediante la atencin al preescolar y por
medio de una accin del Estado en los campos de la cultura, deporte,
salud, nutricin y recreacin; b) incrementando el ingreso familiar; y c)
mejorando las condiciones fsicas e higinicas de la vivienda.
Con el fin de alcanzar estos objetivos se propuso la creacin de centros
de desarrollo vecinal y bancos de trabajo. Los primeros seran el centro
operativo de prestacin de los servicios a la niez, a la familia y a la
comunidad, en general en forma integral; los segundos configuraran el
principal mecanismo para la creacin de empleo dentro de los centros de
desarrollo vecinal.
EXTENSIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Acorde con el programa establecido por el gobierno nacional, en lo
correspondiente a la seguridad social, el Instituto Colombiano de Seguros
Sociales por intermedio de una comisin integrada por los jefes de las
divisiones mdico, tcnico-econmica y por el coordinador nacional de
27. EDUARDO DAZ URIBE, "Lincamientos para la reestructuracin del Sistema
Nacional de Salud", en Reorganizacin del Sistema Nacional de Salud, Volumen I,
Bogot, MINSALUD/ACOMSAP, octubre de 1990, p. 367.
28. Ibd., p. 142.
186 DECS1AREVALO
seguros, elabor una serie de recomendaciones basadas en el estudio de
los documentos sobre la materia, producidos por la oficina de planeacin
del ICSS.
Como polticas de desarrollo a corto y mediano plazo, el documento
mencionado seala entre otras las siguientes
29
:
Extender los servicios de asistencia mdica a los familiares de los
trabajadores afiliados con el fin de aliviar a estos de la preocupacin que
causa el desamparo de la familia, con el consecuente bajo rendimiento
de la productividad. Esto implica la ejecucin de programas a corto y
mediano plazo, hasta que su implantacin cubra todo el territorio nacio-
nal y puedan cumplirse as las polticas del gobierno en cuanto a seguri-
dad social para el 50% de la poblacin menos favorecida.
Ampliar los servicios a todas las regiones del pas y a los sectores
de poblacin desprotegidos, de acuerdo con los planes de desarrollo del
gobierno nacional, a travs de la regionalizacin administrativo-asisten-
cial y en coordinacin con el Ministerio de Salud y dems entidades
oficiales del ramo. Continuar la implantacin de la cobertura de sus
servicios a los trabajadores independientes, rurales y urbanos.
Mejorar la capacidad instalada en todo el pas mediante la ampliacin
y construccin de nuevas unidades asistenciales; as como la renovacin y
dotacin del equipo hospitalario de las mismas, con el fin de prestar servicios
en forma oportuna y eficaz. Tambin mejorar la gestin farmacutica con
el objeto de tener un suministro oportuno y econmico de drogas.
Buscar un perfeccionamiento de los sistemas administrativos para
agilizar las gestiones y realizar los propsitos de extensin y ampliacin
de la cobertura.
Vigilar a las entidades oficiales para que reinviertan sus reservas
hacia los sectores verdaderamente productivos e importantes para el
desarrollo socioeconmico del pas. Al buscar una mayor rentabilidad
de las inversiones se incrementan las reservas y se procura una mejora
en las prestaciones econmicas.
Armonizar la realizacin de los objetivos en el marco del desarrollo
econmico del pas; es decir, en acuerdo con los planes sectoriales que
proponga el Departamento Nacional de Planeacin, y con los dems
organismos ejecutores de la poltica de seguridad social del gobierno.
El presidente Lpez, a lo largo de sus intervenciones pblicas insisti
en la prioridad de desarrollar una poltica social acorde con las necesi-
dades del pas, teniendo en cuenta, como lo hemos mencionado anterior-
29. icss. Informe de Comisin, Anexo al Acta No. 669 de septiembre 19 de 1975.
El destacado es nuestro.
mente, la difcil situacin mdico-asistencial en que vive la poblacin
colombiana. De ah la importancia de que tanto el Ministerio de Salud
como el ICSS extendieran sus servicios escalonadamente hasta lograr
la cobertura del 100% de la poblacin. Dentro de estos requerimien-
tos el ICSS tendr a su cargo la ampliacin de la cobertura en tres
direcciones: el seguro campesino, el seguro mdico familiar y los
pensionados.
EL SEGURO CAMPESINO
Los antecedentes legales del seguro campesino se encuentran en el texto
de la Ley 90 de 1946 creadora de la seguridad social en Colombia, pero
aparecen ms ntidamente perfilados en el Decreto-Ley 433 de 1971 al
sealar la cobertura del seguro extensiva a grupos de poblacin econmi-
camente activa, rural o urbana, e imponer un orden de prioridades hacia los
sectores ms necesitados y econmicamente ms dbiles de la poblacin.
De acuerdo con el acta del consejo directivo del ICSS, No.655 de 19
de mayo de 1975, los antecedentes del seguro campesino se encuentran
consignados en el "Programa coordinado de Salud" llevado a cabo a
mediados de 1968, en el cual se hace una programacin bajo la direccin
del ICSS y con la colaboracin del INCORA, el Ministerio de Salud Pblica
y la Universidad Nacional, para dar seguridad social al sector campesino.
Para tal efecto, se dise un plan experimental por un ao, que
amparaba a trabajadores rurales independientes y sus familias vincu-
lados al INCORA por la modalidad de crdito supervisado. La adscrip-
cin al servicio se estableci bajo un sistema de cuotas fijas y cotiza-
cin proporcional al nmero de hijos dependientes de cada afiliado
mnima $600 anuales y en cuya financiacin incurran por partes
iguales los asegurados, el ICSS y el INCORA. Este plan estuvo en
ejecucin en una parte de la zona de los Llanos Orientales, departa-
mento del Meta, cubriendo los municipios de Acacias, Guamal, San
Martn y Granada.
Con el Decreto 1535 de octubre 30 de 1972 el Consejo Directivo
ordena la extensin de los servicios del Seguro Social al ncleo de
trabajadores independientes rurales y sus familias, en las agencias de
Pitalito, Timan, San Agustn, San Jos de Isnos, Saladoblanco, Oporapa
y Elias, de la jurisdiccin de la oficina seccional del Huila. Posterior-
mente se autoriz la extensin en los municipios de Garzn, Agrado,
Acevedo, Guadalupe, Gigante, Pital, Suaza y Tarqui.
En las zonas de Garzn y Pitalito el seguro es voluntario y cubre a los
trabajadores y sus familias con actividad agropecuaria independiente. La
188 DECSIARVALO
afiliacin a este seguro se limita a los trabajadores rurales independientes
cuyo patrimonio no exceda de trescientos mil pesos ($3OO.OOO)
30
.
Para efectos de cotizacin los afiliados se hallan agrupados en cinco
categoras as:
I. Con capital hasta $20.000, aporta $600 anuales
II. De $20.001- a $50.000, aporta $800 anuales
m. De $50.001 a $100.000, aporta $1.000 anuales
IV. De $100.001 a $200.000, aporta $1.400 anuales
v. De $200.001 a $300.000 , aporta $2.000 anuales.
Las cuotas se pagan, en anualidades anticipadas, directamente por el
afiliado a travs de la Caja de Crdito Agrario Industrial y Minero; esta
entidad para tal efecto concede prstamos personales sin garanta de
ninguna especie y con inters del 10% anual.
Los servicios recibidos por los derechohabientes son bsicamente
mdico-asistenciales: preventivos y restaurativos, quirrgicos, materni-
dad-prenatal, parto y puerperio, odontolgicos, hospitalarios y farma-
cuticos. Son prestados por personal mdico y paramdico de planta y
contratados por hora/mes, segn las necesidades del servicio y en insta-
laciones del ICSS en Pitalito, Garzn, Neiva e incluso en Bogot, as como
en los centros hospitalarios que hayan firmado contratos con el ICSS y
en centros asistenciales en las agencias.
Segn el informe presentado al consejo directivo
31
, al evaluar los
ingresos y gastos per cpita del seguro campesino en esta zona se obtiene
un dficit de $48.62 por usuario. Tambin se observa que en cuanto a
gastos quirrgicos y de hospitalizacin, estos son ms elevados en el
sector urbano que en el rural.
Esta clase de seguro social, con las caractersticas sealadas anteriormen-
te, funciona paralelo con el seguro social clsico o tradicional para asalaria-
dos en las ciudades y municipios, y con el seguro familiar establecido para
aquellas zonas como extensin del seguro clsico.
En sesin del consejo directivo del ICSS, celebrada el 14 de junio de
1977, se discute ampliamente sobre el seguro campesino y la creacin
de una oficina que lo administre. El entonces representante de los
trabajadores, Hel Armbulo, explica la importancia de crear una oficina
para atender los asuntos del seguro social campesino; l sostiene que:
" puesto que en las capitales, segn datos del DAE, estn concretados
(sic) 74.2% de los mdicos, mientras que en el sector campesino hay un
30. Nos referimos a precios corrientes de 1975.
31. ICSS, Informe Comisin IBIDI.
31.3%, las localidades de ms de 20.000 habitantes tienen 16.6% de
mdicos y las de menos de 20.000, o sea el sector campesino especial-
mente, est atendido por 9.2% de los mdicos, para un total de 63.3% de
los campesinos colombianos. (...) Los organismos internacionales como
la OISS, OIT, etc. han recomendado en varias ocasiones el cubrimiento del
sector campesino, y cuando se habla de Reforma Agraria siempre se habla
de una reforma integrada que abarca la salud, educacin y vivienda que
debe tener el sector campesino"
32
.
A esta apreciacin de Armbulo, el consejero Camilo Casas Santofi-
mio representante de las profesiones mdicas argumenta cmo la
extensin del seguro social campesino es fundamental y es el comple-
mento indispensable a la gran seguridad social integral, pero no se genera
creando una oficina sino dando una orden expresa como poltica por
desarrollar en forma inmediata. Afirma adems el consejero Casas que
al iniciar la primera etapa de la reestructuracin del ICSS se refiere a
la de 1977 se deben estudiar los problemas rurales.
Para lograr todos estos objetivos propuestos se nombra una comisin
que desarrolle la planeacion de estos aspectos y determine un zona piloto
dnde iniciar la labor. Este tipo de discusin no se present nuevamente
en el consejo directivo, lo referente al seguro campesino qued consig-
nado finalmente en el Decreto 1650 de 1977, el cual no se diferencia
sustancialmente del estatuido en 1971. Las discusiones posteriores
girarn en torno al seguro para los trabajadores independientes.
EL SEGURO MEDICO FAMILIAR
Como parte de la poltica tendiente a mejorar el sistema de atencin
mdica prestado por el ICSS a todos los niveles, en 1970 se solicita la
asesora de algunos organismos internacionales, los cuales coincidieron
en recomendar el sistema denominado de medicina familiar como el ms
adecuado para el cumplimiento de las responsabilidades que le competen
a esta entidad, de acuerdo con la ley y sus propios reglamentos. Con el
Decreto-Ley 433/71 se establece que tambin estarn sujetos al seguro
social obligatorio:
"La mujer del asegurado, los hijos menores de catorce aos y los mayores
de edad no emancipados, que dependan econmicamente de aqul, ten-
drn derecho al cuidado y promocin de la salud dentro de los servicios
32. Ver Acta de Consejo Directivo, junio 14 de 1977, punto XI.
190 DECSIARVALO
de carcter mdico que disponga el Instituto, en la extensin y condicio-
nes que determinen los reglamentos que l mismo dice para tal efecto'".
A falta de mujer e hijos, tendrn derecho a los servicios de salud de
que trata este literal, la madre del asegurado y el padre invlido o mayor
de sesenta (60) aos, que dependan econmicamente de l
33
.
Finalmente en septiembre de 1975 el Consejo Directivo del ICSS,
mediante el acuerdo No.575 reglament la inscripcin, de los familiares
de los asegurados en el rgimen del seguro mdico familiar. Esta ha sido
una de las formas de aseguramiento que mayor acogida ha tenido dentro
de las modalidades de seguridad social, de tal manera que actualmente
el nmero de derechohabientes por el sistema familiar supera con creces
el del sistema clsico.
LA ATENCIN A PENSIONADOS
Segn el documento sobre los pensionados escrito por Alvaro Gar-
ca
34
, en Colombia para 1977 tan slo el 10% de la poblacin denominada
de "tercera edad" tena derecho a pensin de jubilacin. Este derecho se
adquiere a los 60 aos de edad si es hombre y 55 si es mujer, y veinte
aos de servicio para los trabajadores del sector privado; si es trabajador
pblico los requisitos son tener 55 aos para los hombres y 50 para la
mujer, adems cumplir con 20 aos de servicio.
La legislacin para pensionados no es tan profusa como lo ha sido
para el trabajador activo. Dentro de la conformacin normativa es
preciso citar la Ley 171 de 1961 en la cual se establece que los
pensionados disfrutarn de los mismos servicios mdicos, farmacu-
ticos, quirrgicos y hospitalarios a que tienen derecho los trabajadores
activos; para tal efecto los pensionados oficiales y semioficiales
pagarn el 5% de la pensin mensual, y los particulares, con base en
la respectiva pensin, pagarn el valor correspondiente a la cotizacin
de enfermedad no profesional. En la Ley 4 de 1966 se consigna el
derecho que tienen los pensionados oficiales y semioficiales a parti-
cipar al igual que los trabajadores activos en los planes de vivienda.
Con la Ley 33 de 1973 se transforman en vitalicias las pensiones para
las viudas; esta ampliacin del beneficio se contrarresta al excluir,
33. Decreto-Ley 433 de 1971, artculo 3, en JORGE LEMA ARCILA, Cdigo de los
seguros sociales en Colombia, Tomo i, icss, 1986.
34. Ver ALVARO GARCA MARTNEZ, "LOS pensionados", en Nueva Frontera, No.
145, agosto 24-30 de 1977, p. 14.
por medio de la Ley 12 de 1975, a los hijos mayores estudiantes como
beneficiarios de la pensin del trabajador fallecido.
Sin embargo es con la Ley 4 de 1976 que se logran los mayores
avances en garantas para este sector de la poblacin. Esta Ley estatuye
un reajuste de oficio cada ao para todas las pensiones; estipula que
ninguna pensin podr ser calculada inferior al salario mnimo mensual;
otorga una prima anual equivalente a una mesada; obliga a la entidad a
cuyo cargo est la pensin a cubrir los gastos de sepelio; y exige el
otorgamiento de becas para los hijos de los pensionados en igualdad de
condiciones a los hijos de los trabajadores activos.
Fortalecer la atencin a pensionados se esgrimi como un argumen-
to central en la extensin de la seguridad social. No obstante la
financiacin de los servicios mdicos se constituye en un reto para el
Instituto, por cuanto este segmento de la poblacin causa las mayores
demandas de atencin mdica, pero tiene menores niveles de cotiza-
cin; de ah que demanda la necesaria solidaridad de la poblacin
trabajadora.
Despus de este breve recorrido por los pilares de expansin de la
seguridad social expuestos por el presidente Lpez, es evidente que el
desarrollo de polticas de esta magnitud no responde con celeridad a la orden
impartida por el gobierno. Las razones de esta lentitud son explicables a
partir de la estructura bajo la cual se desenvuelve la prestacin de servicios
por parte del Instituto. El establecimiento de la norma legislativa, la
apropiacin de recursos y el diseo de los programas son pasos que
requieren tiempo y grandes esfuerzos de financiacin por parte del Instituto.
Si bien es cierto que la decisin gubernamental de ampliar la cober-
tura estimula la creacin de mecanismos alternos de prestacin del
servicio por parte del Instituto, tambin lo es que el ISS en su evolucin
debe mantener una lnea rectora para llevar a cabo su proceso de
crecimiento, lo que le permitira minimizar los riesgos propios de los
vaivenes de administraciones gubernamentales con polticas de desarro-
llo dismiles.
EL CAMINO HACIA LA REESTRUCTURACIN
A partir de la reforma administrativa de 1968 el Instituto Colombiano
de Seguros Sociales inicia su camino de transformacin. Primero en
1971 cuando se da cumplimiento a las disposiciones emanadas del
gobierno en 1968, luego en 1973 al modificarse el rgimen financiero
del Seguro, posteriormente en 1976 al ser reestructurado el Ministerio
192 DECSIARVALO
de Trabajo y Seguridad Social, y finalmente en 1977, al constituirse el
Consejo Nacional de Seguros Obligatorios.
La norma erogada en 1968 se plasmar en Estatutos del Instituto
Colombiano de Seguros Sociales en 1971 con el Decreto-Ley 433 de
marzo 27
35
. En este decreto se establece que la seguridad social es un
servicio pblico orientado y dirigido por el Estado, y el ICSS se considera
como un establecimiento pblico de derecho social. El decreto, en gran
parte, subroga el articulado de la Ley 90/46, logrando mayor precisin
en cuanto a la naturaleza y definicin de la seguridad social, la cobertura,
riesgos y prestaciones.
Establece esta ley que estarn sujetos al seguro social obligatorio los
trabajadores nacionales y extranjeros que en virtud de un contratode trabajo
o aprendizaje presten sus servicios al sector pblico o al privado, los
trabajadores independientes; la mujer del asegurado, los hijos menores de
14 aos y los mayores de esta edad no emancipados, que dependan
econmicamente de l, tendrn derecho a los servicios de carcter mdico
que disponga el Instituto; cuando las finanzas del Instituto lo permitan se
extendern los servicios de salud a la viuda y los hurfanos del asegurado.
En el artculo 4 se consigna que
"la extensin progresiva del seguro social se har segn orden de priori-
dades que permita amparar primordialmente a los sectores ms necesita-
dos y econmicamente ms dbiles de la poblacin, en concordancia con
los programas de atencin mdica que realice el Ministerio de Salud".
Las funciones que se establecen en los estatutos conservan plena corre-
lacin con las formulaciones del Decreto 3130/68. Los estatutos fijan que
se requiere la aprobacin del gobierno en: la elaboracin y modificacin de
los reglamentos; la extensin (regional, empresarial, de actividad, etc.); la
conformacin del orden de prioridad en riesgos, actividades, sectores, etc.;
cambios actuariales y en la fusin, creacin, supresin de cajas seccionales.
As mismo, es funcin del ICSS organizar y ejecutar programas de salud en
coordinacin con el Ministerio de Salud, la nacin, los departamentos, los
municipios, las intendencias y comisaras y dems entidades descentraliza-
das. Realizar inversiones que le permitan servir oportunamente los objeti-
vos propios de la institucin y faciliten lograr medidas de inters pblico o
35. Lo referente a las reformas de 1971, 1973, 1976 y 1977 es tomado de JORGK
EDUARDO LEMA GARCA, Cdigo de los Seguros Sociales en Colombia, Bogot, Instituto
de Seguros Sociales, 1986.Los decretos reglamentarios de estas leyes fueron compilados
por ALFONSO MUNVAR UMBA y FERNANDO SAI.AZAR RAMREZ, Cdigo del Instituto
de Seguros Sociales, Bogot, iss, 1989.
de progreso social, de manera que queden suficientemente garantizadas
y en condiciones de mxima seguridad y adecuada rentabilidad; el
parmetro de medida de la rentabilidad ser la tasa de rendimiento
calculada en los estudios actuariales. Debe adems, adoptar planes y
programas en materia de seguridad social que deben proponerse para su
incorporacin en los planes sectoriales y generales de desarrollo, de
acuerdo con los organismos nacionales de planeacin.
Para dar cuerpo a la articulacin entre el Instituto y el Estado, la direccin
administrativa, cientfica, financiera y tcnica del Instituto est a cargo del
consejo directivo y del director general. El consejo directivo est compuesto
por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, el Ministro de Salud, un
representante de los trabajadores, un representante de los patronos y uno de
las profesiones mdicas, y sus respectivos suplentes.
Un captulo importante de la reestructuracin de 1971 hace referencia a
los recursos financieros. En l se expresa claramente la cotizacin por parte
de los empleadores y los trabajadores para todos los riesgos, excepto en el
caso de ATEP en donde la cotizacin corresponde nicamente a los emplea-
dores. El Estado no ser cotizante, pero contribuir con recursos del
presupuesto, como lo afirma el literal e del artculo 31:
"El Estado contribuir al financiamiento de los seguros sociales mediante un
aporte anual que se sealar en los presupuestos de rentas y gastos dla nacin
en proporcin al costo total de las prestaciones y servicios de aqullos. El
aporte del Estado se aplicar a incrementar los fondos de solidaridad desti-
nados a contribuir al financiamiento de las prestaciones y servicios de los
seguros sociales en beneficio de los sectores de la poblacin y de las zonas
econmicamente ms dbiles del pas. El aporte anual del Estado para los
programas de los seguros sociales no podr ser inferior a una cuarta parte del
costo anual global de las prestaciones y servicios otorgados por el Instituto
Colombiano de Seguros Sociales"
36
.
Con este artculo el gobierno cambia su relacin con el seguro social en
su sistema de financiamiento, ya no ser una cotizacin tripartita como se
formul en 1946, sino de carcter bipartito con contribuciones gubernamen-
tales.
En 1973 con el Decreto-Ley 1935 se modifica la participacin del Estado
en el financiamiento del seguro, es as como se aclara que el Estado
contribuir mediante un aporte no inferior al 20% del costo anual global de
las prestaciones y servicios derivados de la aplicacin del seguro social
obligatorio en el pas, tomado del presupuesto aprobado para el Instituto.
36. Ibd.,p. 46.
194 DECSIARVALO
El aporte ir al Fondo de Solidaridad y compensacin, creado para
atender el excedente de los costos sobre los recursos propios de cuales-
quiera de los riesgos y proveer recursos para la extensin de la seguridad
social. El fondo de solidaridad, adems de contar con el aporte del
Estado destinado exclusivamente a la extensin de la seguridad social,
recibe el 12% de los ingresos de IVM, el excedente de los gastos de
administracin de IVM y ATEP, y la diferencia entre la tasa media de
rendimiento de las inversiones de las reservas y la tasa de inters empleada
en los clculos actuariales.
La progresiva disminucin de la participacin financiera del Estado en
el Instituto, le permite a aquel no incurrir en endeudamientos futuros con el
ICSS. De otra parte, la reformulacin del sistema de cotizaciones conduce
a que la participacin del Estado en trminos financieros forme parte de
la poltica de inversin social, sujeta a la disponibilidad de recursos en
el fisco nacional.
El Decreto 1935/73 es una manifestacin de la preocupacin, por
parte del gobierno, del funcionamiento de las finanzas del seguro
social. Partiendo de la separacin de los fondos correspondientes a
cada riesgo, estatuida en la reforma de 1971, se pretende establecer
un rgimen financiero que le permita al ICSS disponer de parte de los
ingresos de los seguros sociales de invalidez, vejez y muerte, y de
accidentes de trabajo, y enfermedades profesionales independientes
de sus reservas, para saldar todo eventual dficit en cualquier rama
del seguro social obligatorio. Se persigue adems que las reservas de
IVM y ATEP se inviertan en condiciones de rentabilidad, seguridad y
liquidez.
Con estas razones se establece que de los ingresos de IVM se aplicar
un 12% al Fondo de Solidaridad y Compensacin; el 8% se destinar a
gastos de administracin, el 80% cubrir las prestaciones. La diferencia
entre este ltimo valor y los pagos causados por concepto de prestaciones
en IVM constituir las reservas. Tales reservas se discriminarn as: el
80% se invertir en bonos de valor constante, el 10% emprstito al Fondo
Nacional Hospitalario y el otro 10% ser crdito emitido o garantizado
por el Estado. Esta distribucin garantiza que el Instituto contribuya a
la consecucin del progreso social y a la ampliacin de la capacidad
productiva del pas.
Bajo estas nuevas condiciones estatutarias el ICSS debe continuar
la prestacin de sus servicios. Una de las grandes dificultades que se
presentar en este momento y en los perodos siguientes a cada
reforma ser la fijacin de las normas internas que permitan llevar a
cabo las modificaciones de los estatutos.
En 1974 se discuten algunos planes de reorganizacin del Instituto
de Seguros sociales, de sus cajas seccionales y unidades de atencin
mdica y/o hospitalaria. Veamos.
Para resolver los problemas de la Clnica San Pedro Claver se
disea un proyecto. En el diagnstico que presenta este proyecto se
afirma cmo en la actual organizacin "el director es un simple testigo
del flujo de rdenes y movimientos que se suceden en la clnica tanto
en el sentido hacia el estrato superior como al inferior sin que haya
podido opinar, responder y menos dirigir en beneficio de una accin
unificada hacia el objetivo de la atencin mdica al paciente"
37
. Esto
se explica en parte porque no todos los empleados de la clnica son
subalternos del director, pues, de acuerdo con la dependencia son
funcionarios de divisiones de la seccional Cundinamarca.
Ante esta situacin la proposicin es cambiar la organizacin tipo
araa por una lineal, vertical con lneas de mando definidas bajo el
sistema de departamentalizacin, separando en forma clara las reas
operativas y de apoyo financiero. Se requiere, adems, personal de
tiempo completo y jerarquizado.
En la prensa de junio de 1974 aparece publicada una declaracin de
Miguel Jos Pombo Salazar (gerente de la Caja Seccional del Valle), en
la cual se refiere a la reestructuracin del seguro social y en particular al
de la Caja Seccional del Valle. En sus comentarios refiere Pombo que se
va a adelantar una poltica de descentralizacin, dando mayor autonoma
tanto mdica como administrativa a las cajas y hospitales. Se crearn seis
cajas seccionales. La razn aducida por Pombo para explicar el cambio
administrativo es que la creacin de dependencias no se apoy en un
marco terico de organizacin y se fueron agregando sin estudios pre-
vios, sin determinar funciones especficas y sin delinear la relacin que
estas guardaban con las dependencias ya existentes.
Esto sugiere, adems, que la jerarquizacin y los canales de comuni-
cacin no estn claramente establecidos y predominan las relaciones de
tipo informal dentro de la organizacin, siendo ms de tipo funcional que
jerrquico-administrativo; no existen mecanismos de coordinacin in-
terna entre las diferentes dependencias, lo que se agrava al existir una
administracin de tipo centralista; no hay definicin de objetivos y metas
37. Tomado del Acta No.615 de mayo 20 de 1974, p. 3 y ss. Esta propuesta es
presentada por el Dr. Castilla Zarate y realizada por la divisin mdica del icss,
departamento mdico de la Caja de Cundinamarca y la direccin de la Clnica San Pedro
Claver. El Consejo Directivo del icss aprueba unnimemente las sugerencias expuestas
y con Acuerdo No. 535 de mayo 20 de 1974 expide el nuevo reglamento orgnico de la
clnica.
196 DECSIARVALO
lo cual se refleja en la dificultad de elaborar programas de largo y corto
plazo
38
.
Al respecto, el consejo directivo aclara que an no se han diseado
las polticas de descentralizacin, pero que actualmente existe una comi-
sin interna efectuando el estudio sobre la reforma administrativa del
ICSS.
No obstante este desconocimiento por parte del Consejo Directivo a
las opiniones de Pombo Salazar, se nota en ellas la reflexin sobre la
organizacin institucional, la operatividad de la legislacin de 1971 y
1973, y la tendencia organizativa que esperan algunas seccionales.
Especial atencin merece la comunicacin de la Caja Seccional de
Antioquia al Consejo Directivo del ICSS, en la cual se sealan algunas
deficiencias en el funcionamiento del correaje administrativo con que
opera el Instituto. Hctor Abad Gmez (gerente de la seccional Antio-
quia) expresa cmo constantemente las materias operacionales de detalle
son interferidas o detenidas individual y prolongadamente por los man-
dos medios de la oficina central, que dan rdenes directas a los mandos
medios de las oficinas de Medelln, aun cuando expresamente se ha
instruido que las relaciones en materias importantes entre la Caja y el
Instituto deben ser establecidas entre la gerencia y la direccin general
o la secretara general. Un ejemplo de estas fallas lo presenta Abad
Gmez, as: la demora (hasta ms de un ao) de la aprobacin de
pensiones por muerte e invalidez se viene presentando por falta de una
descentralizacin adecuada para las liquidaciones y reconocimientos y,
porque en la Oficina Central, el Departamento de Riesgo no tiene la
suficiente autonoma teniendo que enviar todo a la posterior aprobacin
de la oficina jurdica
39
.
Sostiene el gerente, que a pesar de la existencia del Decreto-Ley
433/71 no hay una clara definicin sobre el carcter del Instituto y de sus
Cajas y oficinas seccionales. Adicionalmente, sugiere la pertinencia de
definir a la mayor brevedad el carcter oficial o pblico de los trabaja-
dores del Instituto. Estas propuestas de reorganizacin pasan a ser parte
de los archivos del Instituto sin una posterior discusin.
Con otra perspectiva, pero dentro del entorno de cambio institucional
vale la pena sealar algunos de los pasos que se dieron previamente a la
expedicin del Decreto-Ley 0148/76, referidos a la organizacin presu-
puestal.
38. Este comentario en varias versiones apareci publicado en la prensa colombiana
el 10 de junio de 1974.
39. Ver Acta No. 657, de junio 3 de 1975.
Los Acuerdos 521 y 522 de enero 31 de 1974,547 de diciembre 13/74
y 593 de diciembre 17 de 1975 reforman la estructura orgnica del
presupuesto de ingresos y gastos del ICSS, clasifican, determinan y
definen los rubros presupustales segn objeto del gasto. Esta modifi-
cacin surge de una disposicin estatal, segn el Decreto-Ley nmero
294 de febrero 28 de 1973, en el cual se reglamenta que el presupuesto
de los establecimientos pblicos nacionales forma parte del presupuesto
general de la nacin; esta orden legislativa se inspira en que en adelante
el presupuesto general de la nacin ser instrumento bsico para cumplir
metas y objetivos fijados en los planes y programas de desarrollo
econmico y social, y en los planes de Inversiones pblicas. Se deter-
mina tambin que dicho presupuesto debe ser elaborado y presentado de
manera que indique las funciones, programas y proyectos de los estable-
cimientos pblicos nacionales.
An sin llevarse a cabo completamente la reforma de 1971, el ICSS se
ve abocado a una nueva reestructuracin en 1976, luego de que es
reformado el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social al cual se encuen-
tra adscrito. Las directrices que reciben tanto el Ministerio como el
Instituto estn ntimamente ligadas a la poltica laboral y social formu-
lada por el presidente Lpez Michelsen.
Se trata de una mayor vinculacin entre el Ministerio y la situacin
de la poblacin. As se establece que el Instituto debe actuar en coordi-
nacin con el Ministerio para llevar a cabo los programas gubernamen-
tales de extensin de servicios a los sectores menos favorecidos, a la
poblacin campesina y zonas geogrficas descuidadas. El Ministerio
ejercer la labor de dirigir, coordinar, controlar y evaluar las labores de
las dependencias bajo su direccin.
En sus primeros artculos el Decreto-Ley 148 de enero 27 de 1976
estatuye que los seguros sociales sern organizados por el Estado y son
servicios pblicos. El Instituto Colombiano de Seguros Sociales dirigir,
organizar y controlar los seguros sociales; estar adscrito al Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, con personera jurdica, autonoma
administrativa y patrimonio independiente.
La participacin del Estado en el Instituto se observar a travs del
Ministerio de Trabajo, el cual se encargar de la direccin y orientacin
de los programas. Frente a los actos con previa aprobacin del gobierno
no hay modificaciones sustanciales a la reforma de 1971. Se trata ahora
ms bien de adecuar los recursos del seguro social para el cumplimiento
de planes ms articulados con la poltica econmica del Estado.
Una modificacin interesante se lleva a cabo en la conformacin del
Consejo Directivo, ahora se establece que estar integrado por el ministro
198 DECSIARVALO
de Trabajo, el ministro de Salud, un representante del cuerpo mdico,
tres representantes de los trabajadores y tres representantes de los patro-
nos. Este cambio resulta llamativo por cuanto el gobierno parece dar
ms participacin en los destinos del Instituto a quienes lo sostienen; sin
embargo, es curioso observar cmo esta norma nunca fue llevada a la
prctica, ms an, en los Consejos Directivos se hallaba presente, adems
de los ministros, un representante del presidente de la Repblica.
Esta reforma se presenta en momentos en que el pas inicia uno de sus
perodos ms delicados, al fenmeno inflacionario se suma la protesta
social por las difciles condiciones econmicas y el consiguiente dete-
rioro de los ingresos.
Por su parte el ICSS enfrenta crticas sobre el manejo financiero
deteriorado por las sucesivas reformas y la deficiente prestacin de
los servicios. Este agudo momento del Instituto es agravado por la
indefinicin de la administracin en lo referente al establecimiento del
estatuto de personal que determine la clasificacin de los cargos y
finiquite el clima de inestabilidad laboral que reina en la institucin
40
.
Adicionalmente la falta de claridad en este punto ha generado serios
problemas en la contratacin de personal, en algunas seccionales ha sido
congelada la nmina, aun siendo necesaria la contratacin para lograr la
adecuada prestacin del servicio. El punto crucial de la situacin llega
con la negociacin de los pliegos de peticin de los sindicatos del
Instituto, las negociaciones en muchas ocasiones se han visto suspendi-
das en espera de los reglamentos, la prorrogacin desencadena en el cese
de actividades por parte del personal mdico.
El seor presidente de la Repblica en comunicacin al Consejo
Directivo del ICSS, con fecha septiembre 21 de 1976, seala que la crisis
del Instituto obedece, en parte, a la inexperiencia para manejar en una
sola institucin un personal tan heterogneo y numeroso, como es el que
se ha ido formando alrededor del instituto y sus dependencias.
Nuevas propuestas de reorganizacin se hacen pblicas, lo cual resalta
la debilidad de cada una de las reformas anteriores y sobre todo su
inaplicabilidad. La reestructuracin ahora es exigida por la Ley 12 de
1977 que le da facultades extraordinarias al presidente para:
"Crear, reorganizar, modificar o suprimir entidades, organismos, caracte-
rsticas y sistemas financieros de los seguros sociales obligatorios para
que los recursos concernientes a ingresos provenientes de los seguros de
invalidez, vejez y muerte, de una parte, y de accidentes de trabajo y
40. La reglamentacin clasificatora del personal fue promulgada en 1982.
enfermedades profesionales, de la otra, se administren en condiciones de
rentabilidad, seguridad y liquidez, en forma que garanticen el pago
oportuno de las prestaciones econmicas de los asegurados"
41
.
Con esta reforma se pretende dar absoluta claridad a los estatutos del
seguro social, se prev modificar el rgimen de los seguros sociales
obligatorios, la administracin, el rgimen de adscripcin, las normas de
clasificacin y cotizacin, el sistema de prestacin de servicios y deter-
minar el rgimen disciplinario.
Del foro mdico celebrado en Bogot en mayo de 1977, y auspiciado
por la Federacin Mdica, surge una serie de recomendaciones para tener
en cuenta en la reestructuracin del Seguro Social. Veamos una sntesis
de la propuesta: a) separar, pero sin desintegrar la unidad del ICSS, los
riesgos de salud de los econmicos; b) conservar la unidad del Instituto,
pero separndolo administrativamente; c) evaluar permanentemente la
parte mdica y crear estmulos competitivos, ya que esta puede ser la
falla del ICSS en cuanto a servicios mdicos; d) prestacin de servicios
directos por parte del Instituto, e indirectos que permitan contratar, a
voluntad del patrono y del trabajador, con entidades privadas que iran
desde el consultorio particular hasta los organismos del Ministerio de
Salud; e) crear la competencia entre los servicios del Ministerio de Salud,
los del ICSS y los privados, que podra ser una base fundamental para
mejorar los servicios mdicos del ICSS; y, por ltimo, se hace nfasis en
que el futuro y las proyecciones del ICSS deben depender de estudios
tcnico-actuariales.
Otras sugerencias que recibe el presidente de la Repblica para
realizar la reestructuracin se resumen as: adoptar un rgimen unificado
de servicios de salud en todo el territorio nacional: un sistema mediante
el cual las empresas y los trabajadores asuman, bajo el control del Estado,
la prestacin de los servicios mediante un sistema de honorarios o un
sistema semejantes al que ponen en prctica las cajas de compensacin
familiar, que releve a los profesionales de la enojosa condicin de
empleados pblicos.
Estas propuestas, que en muchos de sus puntos sugieren reformas de
carcter estructural no fueron tomadas en cuenta al momento de la
reestructuracin, en cambio se opt por una mayor articulacin adminis-
trativa, a travs de la creacin del Consejo Nacional de Seguros Obliga-
torios (CNSO).
41. LEMA ARCILA, Op. cit., p. 99.
200 DECSIARVALO
El Consejo se crea como organismo gubernamental encargado de la
formulacin de polticas sectoriales, sujetas a la poltica general del
gobierno y a los planes de desarrollo econmico y social. Como ente
rector el Consejo ser el que apruebe los diferentes proyectos que
presenten los institutos de seguridad social, pero los actos aprobatorios
del CNSO no sern vlidos sin la anuencia del gobierno nacional, debe
adems vigilar el cumplimiento de los programas y planes financieros y
de inversin, y promover una adecuada coordinacin entre los diferentes
organismos de seguridad social y el sistema nacional de salud.
Este organismo est integrado por el ministro de Trabajo y seguridad
social, el ministro de Salud, dos representantes del presidente de la
Repblica, tres representantes de los patronos, tres representantes de los
trabajadores y un representante de las profesiones mdicas y odontol-
gicas. Se configura de esta manera una representacin balanceada de los
diferentes participantes en los destinos del Instituto, para dar soluciones
concertadas a las polticas gubernamentales de seguridad social.
La reforma de 1977 establecida por Decreto-Ley 1650 de julio de
18 de 1977, confirma la naturaleza de los seguros sociales planteada
en 1971 que afirma que son de utilidad pblica e inters social, y
constituyen un servicio pblico orientado y dirigido por el Estado. El
Instituto funcionar como establecimiento pblico adscrito al Minis-
terio de Trabajo con el nombre de Instituto de Seguros Sociales (ISS),
pero sometido a la direccin y coordinacin del CNSO, y sin descono-
cer las normas del Sistema Nacional de Salud, que vigilar por medio
de la Superintendencia de Salud.
Esta reestructuracin se corresponde con la idea de lograr una gran
consolidacin de los Institutos que presten atencin a la poblacin, lo que
adems permitir una ms expedita comunicacin entre las polticas guber-
namentales y los organismos que las ejecutan.
La forma de participacin del Estado, dentro de las juntas administrado-
ras de los Institutos, tiene un gran peso. Los miembros de la junta adminis-
tradora del ISS sern: el ministro de Trabajo y Seguridad Social, el ministro
de Salud, dos representantes del presidente, un representante de los traba-
jadores, un representante de los patronos y un representante de las profesio-
nes mdicas y odontolgicas. Se aprecia pues, cmo la orientacin que debe
dar el Estado a la seguridad social se encuentra controlada por su participa-
cin en la direccin de los Institutos.
Las funciones de la Junta Administradora as como las del director logran
un mayor grado de especificacin en los nuevos estatutos, ahora estos
niveles directivos debern tener una mayor comunicacin con el Estado por
medio de la presentacin de informes que den cuenta de la actividad
administrativa, de inversiones, programas de desarrollo, planes de ex-
pansin, manejo financiero, adquisiciones, etc.
Tampoco aparece en este decreto una firme tendencia hacia la descen-
tralizacin del Instituto. Si bien es cierto que ahora los gerentes son
designados por el director, ste es nombrado por el presidente. Adems son
aquellos los ordenadores de gastos en la respectiva seccional pero en niveles
determinados por la Junta Administradora.
En trminos financieros el ISS se regir por el sistema de prima media
escalonada. Se suprime el Fondo de Solidaridad y Compensacin, pero se
crean otros fondos como el de Redistribucin Seccional, alimentado con el
10% del total de recaudos de EGM; el de Promocin y Desarrollo, confor-
mado por el 1% de las cotizaciones de EGM, una suma igual aportada por el
Estado y otros ingresos que reciba a cualquier ttulo; el Fondo de Promo-
cin de la Salud Industrial, recibir el 5% de las cotizaciones de ATEP, una
suma igual aportada por el gobierno y otros ingresos que reciba a cualquier
ttulo; y el Fondo de Servicios Sociales Complementarios (dedicado a los
pensionados) que contar con el 3% de los ingresos de IVM, ingresos
provenientes de multas y otros ingresos que reciba a cualquier ttulo. Los
fondos se constituyen como cuentas especiales con destinacin especfica.
La creacin de estos fondos obliga a una nueva configuracin de las
erogaciones en cada uno de los riesgos, lo ms significativos, por supuesto,
sern los que generan reservas. En el riesgo de IVM se destinar el 93.5%
para el pago de prestaciones econmicas, su diferencia entre ingreso y gasto
se constituir en reservas que sern invertidas as: 10% en ttulos BCH
garantizados por la nacin, recursos que sern colocados en el Fondo
Financiero de Desarrollo Urbano; cada mes se invertira una cantidad no
inferior al 60% de las pensiones pagadas por IVM en el mes anterior, en
bonos BCH reajustados en condiciones iguales a las de ahorros en UPAC y
con la misma tasa de inters; el excedente ir: un 20% para compra de bonos
del gobierno nacional, recursos destinados al Fondo Nacional Hospitalario;
un 30% para compra de bonos del Banco de la Repblica; y un 50% en
bonos del IFI con destino a apoyar la industria manufacturera.
No obstante, el papel definitivo que le otorga el Estado al ISS en el
cumplimiento de la poltica social y en el fomento del desarrollo econmico,
le disminuye las contribuciones del presupuesto nacional, quedando res-
tringidas al 1% de los ingresos de EGM y al 5% de las cotizaciones de ATEP.
Un elemento que interesa sealar es que en la reforma se establece
que los ingresos por concepto de cotizaciones en los riesgos de IVM
y ATEP sern manejados por la compaa de seguros La Previsora, sin
embargo, esta norma nunca se ejecut por tanto las finanzas son
manejadas por el Instituto.
202 DECSIAREVALO
Este nuevo estatuto orgnico, tuvo un largo camino para su implantacin
real; an persisten algunos problemas que remiten al carcter de la articu-
lacin de las diferentes instancias del Instituto, que conducen a trabas en la
prestacin del servicio con el consiguiente desprestigio del Seguro.
Al observar la ruta seguida por el Instituto en las sucesivas reformas se
evidencia un lento camino hacia la consolidacin de un sistema financiero
fuerte, alimentado casi en su totalidad con recursos propios del Instituto, y
un constante afn por parte del Estado en lograr el control de la poltica
de seguridad social, aprovechando adicionalmente los ingentes recursos
financieros que maneja el Instituto.
CAPITULO VI
UNA APROXIMACIN A LA SITUACIN
FINANCIERA DEL INSTITUTO DE SEGUROS
SOCIALES EN LA DECADA DE LOS OCHENTA
Edgar I van Arvalo
MARCO GENERAL
El Instituto de Seguros Sociales es un establecimiento pblico del
orden nacional, sin nimo de lucro, creado segn Ley 90 de 1946 con el
fin de proporcionar los servicios de seguridad social a la clase trabajadora
colombiana, mediante el cubrimiento de cuatro reas bsicas:
a. Prevencin: Promocin y desarrollo de la salud, promocin de la
salud industrial.
b. Curacin: Atencin mdica en: enfermedad general y maternidad,
accidentes de trabajo y enfermedad profesional.
c. Proteccin: Seguro de invalidez, vejez y muerte.
d. Servicios sociales complementarios.
Con miras a atender el financiamiento de las reas de accin del Instituto
se estableci que los recursos tendran un carcter tripartito segn el cual
las fuentes seran: los aportes de los trabajadores y los patronos y estos, a
su vez contaran con el apoyo econmico del Estado, teniendo en cuenta
que la seguridad social es una de sus principales funciones.
En el orden administrativo y recogiendo la consideracin anterior se
dictamin que la direccin del Instituto estara a cargo del Estado con la
204 EDGAR IVN ARVALO
participacin de trabajadores y patronos reunidos alrededor de una junta
administradora, la cual estara guiada por criterios de eficiencia y eficacia
tanto en la prestacin del servicio como en el manejo de los recursos
destinados para tal fin.
Con el transcurso de los aos, la economa colombiana ha transitado
a travs de diversos modelos de desarrollo econmico y social a los
cuales la seguridad social no ha sido ajena y, por consiguiente, el papel
del Instituto ha sido evaluado, discutido y comparado con el de otros
pases con el objetivo de determinar si su operacin ha respondido a las
necesidades internas y para pronosticar su desempeo frente a las nuevas
condiciones que plantea el desarrollo nacional.
Como resultado de la experiencia recogida en el paso por diferentes
esquemas de desarrollo y del anlisis de las condiciones que se requieren
para lograrlo, se ha entrado de lleno en un proceso de desarrollo de corte
liberal liderado por lo que se ha denominado el "Programa de modernizacin
de la economa colombiana", el cual ha precisado la adopcin de medidas
orientadas a promover un profundo cambio en la estructura econmica e
institucional, como estrategia que permita una adecuada participacin de
Colombia en el concierto internacional.
Con este propsito se han implementado varias reformas a las que no
ha sido ajeno el rgimen laboral, el cual experiment una importante
reorientacin a partir de la aprobacin de la Ley 50 de 1990. En este
sentido, el ISS vuelve a tener un papel protagnico frente a la discusin
sobre si su gestin responder a la nueva realidad del mercado laboral
colombiano y si su administracin deber continuar en poder del Estado
o por el contrario, deber ser dirigido por el sector privado.
Al considerar que la situacin financiera del Instituto se constituye en
una pieza fundamental para caracterizar la gestin estatal, el presente
captulo tiene como meta evaluar, mediante un anlisis financiero duran-
te el perodo 1980-90, si el manejo de los recursos ha sido acorde con
los criterios de eficiencia que su funcin requiere.
Para tal efecto el trabajo se basa en los siguientes documentos:
a. Balance general consolidado de la administracin nacional y sec-
cionales para el perodo 1980-90.
b. Estado de resultados consolidado de la administracin nacional y
seccionales para el perodo 1980-90.
c. Estado de ejecucin presupuestal de ingresos y gastos para el
perodo 1980-90.
Finalmente, el anlisis se desarrolla a partir de tres mediciones prin-
cipales: anlisis financiero vertical, anlisis financiero horizontal y algu-
nos indicadores financieros.
UNA APROXIMACIN A LA SITUACIN FINANCIERA 205
ESTRUCTURA FINANCIERA DEL ISS
BALANCE GENERAL
La primera aproximacin a la magnitud de las operaciones financieras
que realiza el ISS est dada por el monto de los activos con que cuenta,
el cual alcanza un nivel de $588.551 millones al cierre del ejercicio de
1990. Las cifras obtenidas en el clculo de la participacin de los
diferentes rubros que conforman los estados financieros (cuadro 2)
permiten la formulacin de la estructura financiera del Instituto, basada
en el promedio de los once aos analizados. Dicha estructura se presenta
en el cuadro 1.
Cuadro 1
ESTRUCTURA FINANCIERA DEL ISS
ACTIVOS CORRIENTES
Caja y bancos
Cotizac. y ctas. cobrar
Prov. de cartera
Inventarios
28%
13%
14%
- 3 %
4%
ACTIVOS NO CORRIENTES 65 %
Inv. permanentes
ACTIVOS FIJOS
Terrenos
Const. en curso
Edificios
Equipo mdico
Equipo ofna. y varios
Depreciacin
ACTIVO TOTAL
65%
7%
2%
1%
2%
2%
2%
- 2%
100 %
PASIVOS CORRIENTES
Cuentas por pagar
Acreedores varios
Prestaciones sociales
PASIVOS LARGO PLAZO
Emprstitos
RESERVAS
Reservas IVM
Reservas ATEP
PATRIMONIO
Capital
Supervit
PASIVO TOTAL
11%
7%
2%
2%
4%
3%
1%
72%
63%
9%
13%
1%
12%
100%
Cuadro 2
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES. ESTADOS FINANCIEROS 1980-1990
BALANCE GENERAL ($ Mili)
>
50
ACTIVOS
Comentes
Caja
Bancos
Fondos rotatorios
Inversiones temporales
Cotizaciones por cobrar
Cotizac dudoso cobro
Crditos por cobrar
Cuentas por cobrar
Cuentas dudoso recaudo
Deudores vanos
Aportes por cobrar
Avances
Gastos pag por anticipado
Depsitos entregados
Inventarlos
Protec inventarios
Pedidos en trnsito
So corrientes
Cuentas por cobrar LP
Inversiomes por cobrar LP
FIJOS
NO DEPRECIABLES
Terrenos
Construcciones en curso
DEPRECIABLES
Edificios
Depreciacin acumulada
1980
44 145
11603
65
4 871
102
168
3 884
(550)
2
494
(31)
21
531
262
11
37
377
862
26
30 766
1 734
360
189
172
1 374
833
(97)
1981
61675
17 107
354
4 755
295
140
7 047
(911)
45
649
(35)
29
1501
497
26
27
1392
(5)
1 301
41074
26
30 766
3 406
1033
672
361
2 373
1330
(126)
1982
80 305
20 302
228
7 201
419
0
7 756
(1 050)
1
847
(242)
35
1565
608
17
61
1870
0
985
54 772
15
54 757
5 216
1300
986
314
3 917
2 032
(172)
1983
103 463
24 518
269
6 522
540
7
12 523
(1 460)
0
1 185
(185)
63
566
597
13
39
2 534
0
1305
72 377
13
72 364
6 523
1927
1 041
886
4 596
2 318
(231)
1984
120 944
26 475
289
736
927
2 286
16 089
(9 034)
0
1565
(253)
51
931
1429
15
54
3 205
(215)
1771
86 384
13
86 371
7 958
2.916
1 148
1768
5 042
2664
(288)
1985
153 591
39 355
5 761
12 413
1 171
0
22 356
(10 455)
0
Z085
(1 242)
50
1238
1 726
16
70
2 894
(269)
1527
104 027
157
103 870
10 140
4677
1296
3381
5 463
3 025
(367)
1986
194 783
54 548
214
24 757
1553
0
25 702
(9 955)
65
3 720
(1444)
46
160
1778
26
153
3 627
(243)
4 387
126 307
257
126 050
13 868
7 371
1395
5 976
6 497
3 532
(451)
1987
273 120
94 325
971
42 402
1766
0
30 240
(10 817)
66
4 618
(1738)
38
11854
1600
26
395
5 151
(427)
8 180
159 933
339
159 594
18 786
10 574
1 393
9 181
211
4 445
(594)
1988
343 105
104 099
703
51474
1645
87
36 688
(12 087)
66
8 055
(2001)
45
225
3 221
13
294
7 535
(472)
8 611
211 671
888
210 783
27 238
14 111
1 766
12 345
13 127
6 452
(696)
1989
456 855
160 802
711
91 579
994
0
49 629
(14 021)
66
7 266
(2 204)
91
0
5 120
75
375
11958
(721)
10 786
261 805
647
261 158
34 155
12 856
1528
11.328
21299
11751
(916)
1990
588 551
181712
786
90 055
98
0
63 918
(16 559)
66
9 918
(2339)
205
0
6 272
77
617
13 022
(638)
11 213
383 818
1540
362 277
42 900
7266
1551
5 714
35 635
23115
(1462)
<
z
73
<
s
(Continuacin)
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Equipo medico
Equipo de transpone
Equipo de oficina
Equipos vanos
Oros activos
Bienes en prstamo
Responsabilidades
Resp dudoso cobro
Depsitos permanentes
Mejoras prop ajena
Estudios y pro>ectos
Pasivos y Patrimonio
Pasivos
Trnenles
Cuentas por pagar
Obligaciones Bancanas
Acreedores vanos
Depsitos recibidos
Largo plazo
Emprstitos nacionales
Emprstitos internacionales
Patrimonio
Capital
Reservas i\ M
Reservas ATE>
Reservas varias
Super\ it o Dficit
446
(155)
62
(39)
250
(103)
288
(111)
15
1
13
(2)
2
1
0
44 145
8 278
6 132
3 819
0
798
305
1210
2 146
2 146
0
0
35 867
899
30 578
2 928
15
1447
800
(202)
137
(51)
359
(128)
403
(148)
88
1
13
(2)
3
1
73
61675
8 783
59 9 9
3 733
0
992
284
989
2 784
2 596
187
0
52 892
900
42 970
3 843
33
5147
1393
(296)
339
(84)
486
(164)
573
(191)
15
0
15
(8)
3
5
0
80 315
11 376
7 790
5 317
0
1 280
0
1 193
3 462
3 181
281
0
69 063
953
54 345
6 218
0
7 547
1874
(437)
352
(127)
589
(207)
718
(253)
45
0
57
(29)
7
10
0
103 463
17 298
8 236
5 431
0
1233
202
1371
3 140
2 893
247
0
92 088
1009
72 663
8 389
0
10 028
2120
(620)
352
(163)
696
(263)
854
(310)
127
0
92
(H)
12
34
0
120 944
21 301
13 687
7 325
235
237 0
508
3 249
3 611
3 407
204
0
103 646
1009
83 812
10 404
0
8 421
2 495
(827)
417
(225)
776
(331)
945
(444)
69
0
46
(23)
12
33
0
153 591
28 350
15 930
8 935
406
2 516
371
3 703
5 370
5 047
323
0
132 290
1009
102 228
15 467
0
13 587
3211
(1048)
419
(267)
865
(401)
1 110
(474)
60
1
65
(33)
13
13
0
194 783
42 531
18 253
9 378
23
4 791
264
3 797
10 097
6 342
637
3 118
166 432
1009
122 132
15 821
0
27 490
4 040
(1 325)
442
(307)
995
(468)
1580
(598)
77
1
80
(39)
22
13
0
273 120
59 162
36091
15 556
38
4 937
239
15 321
6441
0
642
5 799
230 589
1009
154 613
22125
0
52 843
6640
(1 752)
604
(345)
1349
(550)
1892
(468)
97
2
81
(34)
35
13
0
343 105
58 257
39 162
26 355
12
6 503
110
6 183
18 897
12960
646
5 291
285 047
1009
191 655
34 416
0
57 967
8 406
(2 309)
842
(386)
1906
(669)
3 627
(953)
93
3
93
(46)
36
8
0
456 855
80 257
49 337
45 604
225
3 507
0
0
30 920
25 015
625
5280
376 598
1009
233197
5159 7
0
90 796
11453
(3538)
1359
(532)
3 030
(1 071)
4 544
(1 262)
121
2
124
(49)
36
8
0
588 551
87 431
53 031
44 924
6
6 743
1358
0
34 400
28 244
563
5 594
501 120
10 12
304 832
69 649
0
125 627
73
O
X
o
o
o
o
a
ra
73
FUENTE: iss, Balances financieros, 1980-1990.
ACTIVOS CORRIENTES
Al analizar estos indicadores se encuentra que el ISS maneja un alto
nivel de recursos de corto plazo, que en trminos relativos equivalen
al 28% del activo total; en valores absolutos llegan a ser bastante
significativos en la medida en que pasan de $11.603 millones en 1980
a $181.712 millones en 1990. Al interior de los activos corrientes los
rubros de mayor participacin son: caja y bancos 13%, cuentas por
cobrar netas 11% e inventarios 4%. (Incluyendo pedidos en trnsito).
Una primera conclusin se puede formular al considerar que el
dinero que permanece en caja y bancos al cierre de cada ao fiscal,
representa una cifra relativamente alta si se tiene en cuenta que dichos
recursos permitiran cubrir cerca de 3.3 meses de gastos de funciona-
miento en promedio del perodo 1980-90 (ver cuadro 3).
Cuadro 3
COBERTURA DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO CON EFECTIVO
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
PROM
(1)
4.936
5.109
7.429
6.791
7.657
18.174
24.971
43.373
52.177
92.290
90.841
(2)
18.240
27.472
33.717
43.981
56.725
68.989
89.839
121.001
164.147
175.277
305.955
(3)
3.2
2.2
2.6
1.9
1.6
3.2
3.3
4.3
3.3
6.3
3.6
3.3
(1) Monto de los gastos de funcionamiento.
(2) Monto del electivo en caja y bancos.
(2) Cobertura del electivo en meses de gasto.
FUENTE: Clculos con base en: ISS, Estallos financieros consolidados 1980-1990.
En relacin con la dinmica presentada por este rubro, los resultados
indican que la caja crece a un ritmo del 257% promedio anual mientras
que los depsitos bancarios lo hacen a un ritmo del 39%, cifras consid-
erablemente mayores a las arrojadas tanto por el ndice del activo total
como del corriente (30% y 33% respectivamente). En consecuencia, el
crecimiento progresivo en estos rubros influye directamente en los
indicadores de liquidez que se presentan ms adelante.
Sin desconocer la importancia que para el Instituto representa
contar con adecuadas disponibilidades de efectivo para atender el
normal funcionamiento, se debera considerar una poltica ms gil
para el manejo de estos dineros segn la cual se posibilite la pronta
inversin de estos recursos bien sea en inversiones de carcter tem-
poral o de largo plazo, ya que una de las principales fuentes de
ingresos est representada por los rendimientos financieros (15%).
Sobre este particular tiene un amplio campo de accin la junta de inversio-
nes, la cual a pesar de las dificultades de orden administrativo y legal, debe
contar con un portafolio de alternativas de inversin, justificado con serios
estudios financieros previos, que permitan en corto tiempo, y atendiendo al
criterio de eficiencia decidir las alternativas ms viables para invertir los
elevados excedentes de tesorera, con lo cual se minimice el riesgo tanto de
la prdida del poder adquisitivo del dinero como de posibles fraudes dentro
y fuera de la institucin.
Las cuentas brutas por cobrar alcanzan una participacin del 14%
del activo total y estn representadas en:
Cotizaciones por cobrar 12 %
Aportes por cobrar 1 %
Cuentas por cobrar 1 %
14%
De acuerdo con esta estructura se observa que la mayor incidencia la
reporta el rubro de cotizaciones por cobrar, situacin que responde
adecuadamente a las caractersticas de la funcin que cumple el Instituto,
y su monto equivale, en promedio, a los aportes de los ltimos dos meses
del ao. Sin embargo, un factor que permite definir efectivamente si su
nivel es adecuado, es decir, si este monto reporta seguridad y confiabi-
lidad a la estructura de activos corrientes, es el nivel de la provisin para
cuentas de difcil recaudo.
La tendencia presentada por este rubro a lo largo de los aos ochenta
permite detectar que en promedio el 21.4% de la cartera tiene altas
probabilidades de no recuperarse, cifra que se traduce en que cerca de
un 4.3% de los ingresos por cotizaciones se pierde.
En relacin con la dinmica de las cuentas por cobrar y la provisin
para proteccin de cartera, la tendencia arroja un crecimiento promedio
anual del 35% en el rengln de cotizaciones por cobrar frente a un 70 %
anual en la cartera de difcil recaudo siendo mayor entre 1980-85 (131%)
que entre 1986-90 (10%). El comportamiento de la cartera de dudoso
recaudo se agudiza entre 1983-84, fundamentalmente, cuando pasa de
$1.645 millones a $9.287 millones experimentando un crecimiento del
464.5% mientras que la cartera pasa de $14.337 millones a $18.636
millones, es decir, crece slo el 30%; de igual manera, su participacin
pasa del 11.5% a ser el 50% de las cuentas por cobrar correspondientes.
Por su parte, las otras cuentas por cobrar, aunque su monto es conside-
rablemente menor a las anteriores, aumentan 35% promedio anual al tiempo
que su provisin de dudoso recaudo crece a un ritmo del 108%.
En materia de rotacin de cartera (cuadro 4) el indicador arroja un
resultado de 71 das promedio para los 11 aos, siendo ms elevada entre
1980-85 (74 das) que entre 1986-90 (67 das). Esta cifra se considera
bastante alta en razn a que la facturacin de las cotizaciones es mensual y
para su pago se otorga un plazo que gira alrededor de los 20 das siguientes
al mes causado. Esto implica que la poltica de recaudo en realidad es de
contado, pero los resultados no son consecuentes con esta poltica.
Si bien las diferentes administraciones se han preocupado por el
adecuado recaudo de la cartera y como fruto de ello se establecieron
diferentes programas tendientes a mejorar los ndices de eficiencia, que
se reflejaron en una disminucin de 26 das al comparar el indicador en
1985 (90 das) con el de 1990 (64 das), an el ndice contina por encima
del reportado a comienzos de la dcada.
Entonces, se tiene una baja eficiencia en el recaudo, lo cual segura-
mente ha contribuido a que buena parte de la cartera sea de alto riesgo,
a juzgar por el volumen de la provisin para deudas de difcil recaudo.
Entre las causas de este fenmeno se pueden contar: evasin, fallas en
control de cartera y posiblemente fraudes, de tal manera que se evidencia
la necesidad de dotar al Instituto de mecanismos tanto procedimentales
como de infraestructura que permitan un adecuado manejo de las cuentas
por cobrar, por cuanto de la eficiencia en el cobro de los aportes depende
la prestacin del servicio.
El tercer rengln en importancia dentro de los activos corrientes
corresponde a inventarios cuya contribucin es del 4%, siendo constitui-
dos por existencias de farmacias, depsitos de droga, almacenes y
pedidos en trnsito. Teniendo en cuenta que el suministro de medica-
Cuadro 4
RESUMEN DE ALGUNOS INDICADORES FINANCIEROS
(1980-1990)
1. LIQUIDEZ
Razn corriente
Prueba acida
Capital de trabajo prom ($Mill.)
Razn corriente promedio
1980-90
Prueba acida promedio 1980-90
Capital de trabajo prom. ($Mill)
1980-90
2. ROTACIN
Rotacin de cartera (das)
Rotacin promedio (das)
1980-90
3. ENDEUDAMIENTO
Nivel de endeudamiento
Conc. corto plazo
Nivel endeudamiento promedio
1980-90
Conc. corto plazo prom.
1980-90
1980
1.89
1.61
5.471
52
19%
74%
1981
2.85
2.4
11.108
2.70
2.31
43.745
79
71
14%
71%
15%
70%
1982
2.61
2.24
12.512
70
14%
71%
1983
2.98
2.51
16.282
76
11%
73%
1984
1.93
1.59
12.788
78
14%
79%
1985
2.47
2.21
23.425
90
14%
71%
1986
2.99
2.56
36.295
71
15%
60%
1987
2.61
2.26
58.234
78
16%
81%
1988
2.66
2.26
64.937
61
17%
65%
1989 1990
3.26 3.43
2.83 2.98
111.465 128.681
' 61 64
18% 15%
61% 60%
c
>
I
o
H
O
O
TI
z
i

FUENTE Clculos con base en lss, Estados Financieros Consolidados de la administracin nacional y seccionales, 1980-1990 . ,
mentos representa una parte del servicio que presta el Instituto su
participacin en la estructura financiera slo se puede considerar ade-
cuada en la medida en que con esta inversin se logren satisfacer los
requerimientos de la poblacin atendida.
La evolucin de este rubro marca un ritmo de crecimiento del 32%
para las existencias y 39% para los pedidos en trnsito, reflejando un
incremento ligeramente superior al de los activos total y corriente men-
cionados. Sin embargo, el monto en pesos ha pasado de $ 1.739 millones
en 1980 a $24.235 millones en 1990, experimentando una variacin
positiva equivalente a 13.94 veces en el perodo.
Un indicador que permite medir la inversin en inventarios y su impacto
sobre la liquidez del Instituto es el de prueba acida, el cual plantea que la
inversin en inventarios no es alta ya que su impacto sobre la liquidez
implica una disminucin de 0.4 puntos. Esto quiere decir que, incluyendo
los inventarios, el ndice de liquidez (razn corriente) es de 2.7 mientras que
sin incluirlos (prueba acida) el ndice pasa a 2.3, siendo an muy favorable.
Estos indicadores sern abordados ms adelante.
En relacin con la poltica de inventarios es importante considerar que
el ISS ha enfrentado serias dificultades en lo referente a planeacin,
adquisicin, control y consumo de medicamentos y materiales clnicos.
Las causas de la deficiencia en este servicio tienen su origen en aspectos
de orden interno y externo, tales como
1
:
En el mbito externo:
a. Incremento permanente de los precios unido a escasez de los
mismos en el mercado.
b. Ausencia del Ministerio de Salud en el comit de fijacin de precios
para la industria farmacutica.
c. Produccin exclusiva de un gran nmero de drogas por parte de
unos pocos laboratorios.
En el mbito interno:
a. Dbil actuacin del comit de evaluacin farmacolgica.
b. Insuficiencia en el conocimiento de la informacin cientfica de los
medicamentos.
c. Ausencia de una poltica integral sobre control y calidad de los
medicamentos que permita examinar los productos que se adquieren o
se pretenden adquirir.
1. Ver. Acta No. 081, octubre 20de 1983; Acta No. 082de noviembre lOde 1983;
Acta 047 de julio 16 de 1987; Acta No. 050 de noviembre 26 de 1987; Acta No. 055 de
abril 27 de 1989; Acta No. 061 de marzo 15 de 1990, correspondientes a las reuniones
de la Junta Administradora del iss y de la Junta de Seguros Sociales Obligatorios.
d. Modalidades de costo inadecuadas.
e. Procesos licitatorios y de importacin demorados.
f. Carencia de uniformidad en la poltica de compras, pues mientras
la junta de adjudicaciones aprueba un programa de adquisiciones, cuando
ste pasa para obtener la autorizacin por parte del consejo directivo, es
modificado por la inclusin de parmetros nuevos o adicionales no
considerados por la junta de adjudicaciones. Con frecuencia se encuen-
tra que la Junta adjudic la compra a determinado laboratorio, de acuerdo
con la marca del producto y luego el Consejo autoriza la compra teniendo
en cuenta el nombre genrico. Sin duda esta prctica le reporta un ahorro
al Instituto, pero ocasiona deficiencias por cuanto la utilizacin de estos
criterios no es constante en todas las adjudicaciones. Tambin se en-
cuentran diferencias entre los montos adjudicados por la junta y el
efectivamente aprobado por el consejo directivo.
g. Falta de procedimientos que garanticen una adecuada planeacin y
programacin de las compras de medicamentos, esto es, insuficiencia
cuando no inexistencia de estudios previos sobre compra de drogas
por desconocimiento de las existencias reales; en consecuencia, se
adquieren altos niveles de medicamentos y materiales con baja rotacin
y bajos stock de aquellos con alta rotacin.
Sobre este fenmeno tiene una importante influencia el hecho de que
el presupuesto de algunas licitaciones que se declaran desiertas es
invertido en medicamentos que no consultan las verdaderas necesidades
de la poblacin, es decir, lo importante es ejecutar el presupuesto, no
importa en qu tipo de drogas.
h. Dado el desconocimiento sobre las existencias reales, los mdicos
formulan medicamentos que no se encuentran en las farmacias o bien se
encuentran bajo su nombre genrico. Es decir, los mdicos guiados por
la propaganda y los laboratorios formulan el ltimo medicamento que
est en el mercado, sin considerar si el ISS cuenta o no con ellos, de tal
suerte que los productos genricos permanecen en bodega hasta su
expiracin sin ser utilizados.
i. Por ltimo, se reconoce cierta insuficiencia en la capacitacin del
personal vinculado a los procesos de planeacin, control y adquisicin
de drogas.
Aunque la problemtica del suministro de medicamentos ha sido una
preocupacin constante por parte de las diferentes administraciones y se
han diseado algunos programas tendientes a mejorar la eficiencia en
este sentido, an subsisten fallas que se traducen en costo para el
Instituto. Esto se puede apreciar en la provisin para obsolescencia y
prdida de valor de los inventarios, que alcanza un monto de $638
millones en 1990 (cerca del 5% del inventario), los cuales no sera
necesario provisionar (gastar en la medida en que una provisin est
representada por un gasto en uno o varios perodos) si el manejo de
estos recursos fuera completamente eficiente.
Lo anterior plantea entonces que la composicin de los inventarios no
es elevada y tambin que seguramente no responde plenamente a las
expectativas del servicio; que si bien su monto en trminos relativos no
es alto se trata de recursos superiores a los $24.000 millones, que pueden
ser administrados con mayor eficiencia.
ACTIVOS NO CORRIENTES
Representan el 65% del activo total y estn compuestos principalmen-
te por las inversiones permanentes (cuadro 1). Siendo estos los recursos
que permiten la prestacin del servicio en el largo plazo que ofrece el ISS
(IVM y ATEP), se estima conveniente que su incidencia en la estructura
financiera sea mayoritaria. No obstante, se hace necesario analizar si su
monto es adecuado al nivel de las reservas establecidas para tal fin. En
el cuadro 5 se presenta una comparacin entre el nivel de las reservas de
IVM y ATEP y el monto de las inversiones permanentes, el cual muestra
que los fondos efectivamente invertidos cubren solamente el 91% de las
reservas, con un 9% no cubierto que equivale a $12.204 millones para
1990.
Al contrastar este resultado con los saldos de efectivo en caja y bancos
se observa que los compromisos de largo plazo pueden ser atendidos
adecuadamente sin afectar la liquidez inmediata destinando parte de los
recursos corrientes a dar una cobertura del 100% a las reservas. Adems,
como se ver ms adelante, los rendimientos provenientes de las inver-
siones con fondos de IVM y ATEP, son los que estn avalando la conti-
nuidad en el pago de las prestaciones econmicas respectivas. Desde
1973 con el Decreto 1935, se establecieron los mecanismos para la
conformacin de las reservas y se fij la forma como deberan ser
invertidas mediante un portafolio que incluira: BCH, IFI, FNH y el Banco
de la Repblica, lo cual implica cuando menos una igualdad entre el
monto de las reservas y el de las inversiones.
En cuanto a la dinmica de las inversiones permanentes, se aprecia
que crecen a un ritmo del 28% promedio anual, cuatro puntos por debajo
en el nivel de crecimiento de las reservas, reflejando el desfase comen-
tado antes.
Cuadro 5
COBERTURA DE RESERVAS CON INVERSIONES
PERMANENTES
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
PROM
(1)
33.521
46.846
60.563
81.052
94.216
117.695
137.934
176.738
226.071
284.794
374.481
(2)
30.766
41.048
54.757
72.364
86.371
103.870
126.050
150.594
210.783
261.158
362.277
(3)
2.755
5.798
5.806
8.688
7.845
13.825
11.884
17.144
15.288
23.636
12.204
Cobertura
91.78%
87.62%
90.41%
89.28%
91.67%
88.25%
91.38%
90.30%
93.24%
91.70%
96.74%
91.13%
(1) Monto de las reservas apropiadas.
(2) Monto de las inversiones permanentes efectuadas.
(3) Monto de reservas no cubiertas con inversiones permanentes.
FUENTE: Clculos con bas en: ISS, Estados Financieros Consolidados 1980-1990.
ACTIVOS FIJOS
Este rubro contribuye con el 7% de los activos totales del Instituto y
est compuesto por:
No depreciables
Depreciables
3%
4%
7%
Aun cuando la participacin de los activos fijos es relativamente baja
en relacin con el activo total, su evolucin plantea, en principio, una
poltica continua de dotacin de infraestructura fsica guiada seguramen-
te por el crecimiento de la poblacin afiliada. Aunque, naturalmente, su
magnitud debe ser analizada a la luz de la ampliacin en la cobertura de
servicios, es decir, que si bien el ISS ha venido invirtiendo en infraestruc-
tura fsica ello no significa que su incremento refleje estrictamente las
necesidades reales de cobertura.
El crecimiento promedio anual de los activos fijos alcanza un nivel
del 39%, siendo ms dinmico entre 1980-85 (45%) que entre 1986-90
(34%); en todo caso se incrementan ms que proporcionalmente al
aumento en los activos totales (30%). Entre los activos fijos ms
dinmicos sobresalen: construcciones en curso 58%, equipo de transpor-
te 43%, 42% y 40% en edificios y equipo mdico, respectivamente.
Como una forma de examinar si el crecimiento de la inversin en
infraestructura fsica ha correspondido al aumento en la poblacin bene-
ficiara, el cuadro 6 presenta la evolucin en el nmero de beneficiarios,
disponibilidad de camas, nmero de hospitales e inversin percpita
en infraestructura. Al analizar este cuadro se encuentra que el nmero
de beneficiarios se incrementa anualmente en 4.75% promedio, la dis-
ponibilidad de camas ha disminuido a un ritmo del 0.86% anual y el
nmero de hospitales ha evolucionado muy lentamente, al aumentar en
cinco durante 11 aos.
Esta situacin enfrenta al Instituto a un problema de descenso en la
capacidad de atencin. En 1980 se dispona de 6.226 camas, para 1990
se contaba con 5.695, lo cual significa que mientras en 1980 exista una
cama para cada 432 beneficiarios, en 1990 se tiene una cama para cada
748 beneficiarios aproximadamente.
Esta circunstancia plantea, a priori, un deterioro en la capacidad de
atencin del servicio frente a un lento crecimiento en el nmero de
nuevas unidades de atencin, valga decir, hospitales y/o clnicas; pero
aun as puede estarse presentando un proceso de ajuste en el ndice de
ocupacionalidad real, el cual pasa de ser de un 69.3% en 1981 a 73%
promedio para 1989
2
.
En resumen, durante los aos ochenta se construyen cinco nuevos
hospitales y se destinan importantes recursos a la construccin, dotacin
y adecuacin de las Unidades Programticas Zonales UPZ y los
Centros de Atencin Bsica CAB, en donde, al parecer, son estos
ltimos los que justifican el alto crecimiento en activos fijos. Aun
cuando la construccin de estas nuevas unidades de atencin bsica,
implicara una mayor cobertura de servicios, sta tampoco se confirma,
pues al analizar la evolucin de los ndices de atencin se encuentra que
el aumento del volumen de consultas en este perodo ha sido marginal
(1.86% anual).
2. ISS, OFICINA DE PLANEACIN E INFORMTICA, Informe Estadstico 1990, Bogot,
abril de 1991.
Cuadro 6
EVOLUCIN DE LA COBERTURA Y LA INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
VAR. PROM.
Benef. 1
2.686.610
2.753.733
2.831.745
2.849.653
2.938.517
3.088.573
3.288.042
3.475.230
3.874.801
4.049.110
4.257.574
4.75%
Camas 2
6.226
6.179
6.077
6.153
6.100
6.065
6.020
6.022
5.838
6.022
5.695
-0.86%
Benef ./Cama
432
446
466
463
482
509
546
511
664
672
748
Hospit
33
33
33
32
32
34
34
35
36
38
38
Cama/Hosp. 3
125
131
ND
138
136
ND
127
120
119
119
ND
Consultas
8.517.838
8.165.608
8.090.297
8.335.950
8.877.328
9.082.903
8.667.779
9.145.237
9.471.509
9.651.956
10.171.035
1.86%
Infraest. 4
1.989
3.703
5.637
7.189
8.906
11.559
15.643
21.081
29.699
37.842
47.737
38.41%
Inf ./Benef. 5
$740.34
$1.344.72
$1.990.65
$2.522.76
$2.030.78
$3.742.51
$4.757.54
$6.066.07
$7.664.65
$9.345.76
$11.212.25
32.29%
1. Los beneficios no incluyen pensiones ni sus derechohabientes.
2. El nmero de camas incluye tanto propias como contratadas.
3. Clculos con base en camas propias.
4. La inversin en infraestructura (INFRAEST) est expresada en ($Mill.).
5. La inversin per cpita en infraestructura (INF/BENFF) est expresada en ($).
FUENTE: iss. Informe Estadstico 1980. Bogot, abril de 1991, pp. 19 y 63.
C
>
>
-o
50
O
X
>
O
O
en
o
>
o
50
>
El monto de la inversin en infraestructura vari positivamente a
un ritmo del 38.41% y la inversin per cpita (inversin/beneficiarios)
lo hizo al 32.29%. Todo lo anterior indica que el crecimiento en la
inversin de infraestructura fsica no obedece a una ampliacin de la
cobertura sino, fundamentalmente, al alza de los costos de dotacin,
mantenimiento y remodelacin de instalaciones y equipo necesarios
para la prestacin del servicio y, en consecuencia, cada vez es ms
costoso prestar el servicio.
PASIVOS
Los pasivos corrientes equivalen al 11 % del activo total y al 73% del
pasivo total, al tiempo que los pasivos de largo plazo representan el 4%
y 27% respectivamente. Esto da lugar a un endeudamiento total del
Instituto alrededor del 15%. El cuadro 4 muestra una tendencia decre-
ciente en el nivel de endeudamiento del Instituto pasando de 19% en
1980 a 14% en 1985 y 15% en 1990, con un promedio del 15%. De igual
manera, la concentracin del endeudamiento en el corto plazo es de 70%
promedio. Entre los rubros ms importantes dentro de los pasivos, se
encuentran los siguientes:
Empleados (Prest, sociales)
Terceros
Cuentas por pagar
Acreedores varios
Emprstitos internacionales
33%
67%
47
13
7
TOTAL 100 %
Esta composicin refleja que el Instituto no presenta un nivel de
endeudamiento alto que permita prever problemas futuros, al contrario, la
deuda es baja y por tanto la carga financiera que debe soportar el Instituto
es mnima. La deuda con terceros a largo plazo tambin es mnima.
En conclusin, el nivel de endeudamiento del ISS es significativamen-
te bajo ya que mientras el promedio de la industria sobrepasa el 70%, el
ISS tiene slo el 15% y, consistentemente, la carga financiera es insigni-
ficante y representa cerca del 0.6% de los egresos para 1990, ao en el
que muestra el mayor nivel en pesos
INDICADORES DE LIQUIDEZ
Una vez analizados tanto los activos corrientes como los pasivos
corrientes, se cuenta con los elementos necesarios para evaluar la situa-
cin de liquidez del Instituto. El cuadro 4 contiene los indicadores de
liquidez, los cuales plantean a primera vista una buena situacin para el
ISS, por cuanto la razn corriente alcanza a 2.7 promedio para los 11
aos, equivalentes, a que por cada peso de deuda corriente el Instituto
cuenta con $2.7 para atenderla. De igual manera, como se expres
oportunamente, la inversin en inventarios no es factor de preocupacin
en materia de liquidez, ya que sin tenerlos en cuenta, el indicador arroja
una resultado de 2.3, es decir, que el monto de los inventarios implica
solamente una disminucin del 11 % en el ndice de liquidez.
Los aos en que se han presentado las mayores variaciones en estos
indicadores corresponde a 1980, en que el indicador de razn corriente
lleg a 1.89 y el de prueba acida a 1.61 y 1990, cuando fueron de 3.43 y
2.98 respectivamente.
El capital detrabajoasciendea$128.681 millones en 1990, evidenciando
un crecimiento de 23.5 veces entre 1980-90, partiendo de un nivel de $5.471
millones en 1980. Para 1990 el capital de trabajo representa el 28.7% del
presupuesto anual, lo que quiere decir que el ISS dispone de efectivo para
atender un poco ms de tres meses de funcionamiento, cifra bastante
considerable en trminos absolutos.
Estos resultados se encuentran directamente relacionados con el ele-
vado nivel de recursos que se conservan en caja y bancos, que en 1990
ascienden a $90.841 millones. Aunque estas cifras indican una buena
situacin de liquidez no necesariamente son las ms ptimas, si se tiene
en cuenta que la principal fuente de recursos proviene del rendimiento
de las inversiones de largo plazo. Por tanto se obtendra un mayor
beneficio destinando los excedentes de tesorera para tal fin. Adicional-
mente, el nivel de endeudamiento de corto plazo y el presupuesto de
operacin no exigen la disponibilidad inmediata y permanente de la
totalidad de dichos fondos.
RESERVAS
Las reservas se constituyen en el rengln ms importante dentro del
pasivo total del ISS, con una participacin del 72% distribuidas en sus
dos principales riesgos: IVM y ATEP. Las reservas presentan la siguiente
composicin: IVM, 63% y ATEP, 9% en promedio de los once aos,
aunque han venido disminuyendo su participacin global especialmente
a partir de 1987, es decir, mientras que en 1980 representaban el 76%
220 EDGAR IVAN AREVALO
del pasivo total, en 1987 llegan al 65% y concluyen en 1990 con una
participacin del 64%.
Las reservas para IVM son las que han experimentado una mayor baja
relativa pasando de representar el 69% en 1980, al 52% en 1990, esto es,
una cada neta de 17 puntos, los cuales han sido levemente compensados
con un aumento de cinco puntos en las reservas para ATEP en el mismo
perodo.
En trminos de la dinmica de crecimiento promedio anual, se observa
que las reservas de IVM se incrementan en un 26%, nueve puntos por
debajo del crecimiento en las cotizaciones por este concepto, las cuales
evolucionan positivamente a un ritmo del 35% promedio anual.
En materia de reservas, tiene una especial incidencia de un lado, la
entrada en uso de buen retiro de una mayor cantidad de asegurados que
se vincularon al rgimen pensional a partir de su creacin en 1967, y de
otro, por los desfases que se presentan entre el monto de la cotizacin y
la contraprestacin econmica recibida. Segn el cuadro informe esta-
dstico 1990 del ISS el nmero de pensionados por concepto de IVM y
ATEP aumenta proporcionalmente ms que el de los afiliados, reflejan-
do la iniciacin del proceso de transicin demogrfica. Entre 1980-85
la tasa de crecimiento de afiliados es de 2% y la de pensionados de IVM
es de 15.7% y 10.1% los pensionados de ATEP; para el perodo 1986-90
el crecimiento de los afiliados es de 6.5% y la de pensionados de IVM
pasa a 11.3% junto con un 6.5% en los pensionados de ATEP
3
.
PATRIMONIO
Est conformado por el capital y el supervit operativo. El capital del
Instituto ha pasado de $899 millones en 1980 a $1.012 millones en 1990,
experimentando un crecimiento del 12.6% en todo el perodo y repre-
senta el 1% del pasivo total.
De otra parte, el supervit tiene una participacin del 12%. Se nota
que es uno de los rubros ms dinmicos en la determinacin del nivel de
las reservas ya que por su naturaleza, el monto debe establecerse con
base en la apropiacin de los excedentes generados por la operacin de
los seguros y, en consecuencia, la eficiencia econmica en la utilizacin
de los recursos es lo que garantiza una adecuada atencin de estos riesgos
en el futuro.
A esta altura conviene mencionar que la operacin de los seguros de
IVM y ATEP se basan en el criterio de solidaridad intergeneracional la
3. Ver: iss, Informe Estadstico 1990, Bogot, abril de 1991, p. 20.
cual tiene como fundamento que los asegurados jvenes contribuyen
para atender las prestaciones de los asegurados ancianos y en esta
medida, el diferencial entre el valor cotizado y el recibido por los
afiliados jvenes (excedente) es el que hace posible que los pensionados
disfruten de una vejez digna. La conformacin del supervit ser tratada
junto con el estado de resultados.
ESTADO DE RESULTADOS
Este estado financiero contiene la configuracin tanto de los ingresos
como de los egresos propios del funcionamiento del Instituto y da una
aproximacin a la eficiencia con que han sido manejados los recursos;
eficiencia entendida en trminos de supervit o dficit, como resultado
final de un determinado perodo de operacin (ver cuadro 7). La estruc-
tura del estado de resultados, promedio del perodo 1980-90 es la
siguiente:
Ingresos 100 %
Gastos de funcionamiento 72 %
Supervit 28 %
ESTRUCTURA DE FUNCIONAMIENTO
Como se aprecia en el cuadro 8, la principal fuente de ingresos
corresponde al seguro de enfermedad general y maternidad pero conse-
cuentemente es el rengln que absorbe la mayor parte de los recursos
destinados a funcionamiento; sin embargo, los rendimientos generados
por las inversiones de este fondo, lo convierten en la segunda fuente de
crecimiento del supervit global del Instituto.
El segundo rengln en importancia entre los ingresos es el seguro
para invalidez, vejez y muerte, que contribuye con el 24% de los
recursos y su operacin absorbe en promedio el 14% de los mismos.
En principio esta tendencia llevara a verificar el criterio de solidaridad
intergeneracional, en la medida en que los asegurados aportan el 24%
de los ingresos del Instituto, los cuales se destinan a atender las presta-
ciones de los ancianos, que tienen un costo equivalente al 14% de los
recursos, y en esta forma el 10% restante contribuira a atender el
crecimiento en el nivel general de personas del seguro IVM; no obstante
los resultados efectivos anuales no muestran la misma situacin.
Cuadro 7
ESTADO DE RESULTADOS ($Mill.)
INGRESOS
Prom. y des. de la salud
Prom. salud industrial
Enfermedad y maternidad
Riesgos profesionales
Invalidez, vejez y muerte
Administracin nacional
Redistribucin
Financieros
Varios
EGRESOS
Enfermedad y maternidad
1980
32.919
74
102
17.122
2.472
7.270
3.018
503
2.264
94
22.823
24
65
15.171
3.621
1.283
1981
44.226
168
125
21.813
3.440
9.777
2.195
1.532
4.984
193
30.117
43
47
21.116
3.649
1.828
1982
53.388
201
195
26.743
4.129
12.169
1.949
2.375
5.424
202
39.047
60
26
26.995
3.060
3.712
1983
68.983
259
254
34.853
5.282
16.175
2.515
3.026
6.386
233
46.086
96
19
34.363
4.386
1.762
1984
85.766
328
318
44.461
6.755
19.817
2.700
3.840
7.384
163
58.598
138
66
43.619
5.662
2.518
1985
104.737
418
391
53.839
8.166
24.545
1.865
4.763
10.182
567
66.940
137
70
51.330
4.870
3.843
1986
160.790
927
421
71.989
8.273
36.717
7.266
5.849
38.469
881
127.744
182
199
65.709
9.232
38.975
1987
239.017
692
635
112335
12.190
57.008
3.521
8.075
41.544
3.018
175.087
417
560
94.439
9.387
54.323
1988
278.040
674
850
112.370
18.344
71.107
4.250
10.285
58.551
1.608
213.395
926
540
105.475
10.794
75.713
1989
373.606
892
925
158.350
24.602
92.024
4.837
13.171
75.954
2.851
302.037
634
843
145.210
15.491
113.341
1990
497.158
1.443
922
188.656
30.696
140.048
10.929
15.119
106.361
2.982
371.803
482
312
167.308
20.491
14
C
'J67
s
o
>
>
>
yo
>
5
Continuacin
Redistribucin
Financieros
SUPERVIT (DFICIT)
COMP. DEL SUPERVIT
Enfermedad y malernidad
Redistribucin
1980
2.196
463
1
10.096
10.096
50
37
2.145
(417)
7.351
890
40
1981
1.990
1.441
4
14.108
14.108
125
78
1.517
562
11.263
472
91
1982
3.196
1.996
0
14.341
14.341
142
169
764
1.997
11.356
(465)
379
1983
2.982
2.478
0
22.897
22.897
163
235
1.446
1.963
18.226
316
546
1984
3.440
3.155
0
27.167
27.167
190
252
1.532
2.660
21.528
138
867
1985
2.809
3.881
0
37.797
37.797
342
358
3.967
5.285
25.972
375
1.497
1986
8.385
5.022
39
33.045
33.045
969
552
8.107
431
20.144
941
1.902
1987
9.477
6.433
50
63.930
63.930
656
572
21.616
6.285
32.446
(921)
3.276
1988
11.240
8.662
46
64.645
64.645
402
1.025
11.120
12.446
37.718
(2.112)
4.046
1989
15.250
11.227
41
71.569
71.569
1.386
1.276
18.727
16.062
33.282
(4.638)
5.474
1990
24.697
13.352
93
125.355
125.355
2.461
1.862
29.078
20.227
68.897
(3.217)
6.089
FUENTE: iss Estados Financieros Consolidados 1980-1990.
>
-o
73
O
X
i
o
O
O
Z
O
Cuadro 8
ESTRUCTURA DE INGRESOS Y EGRESOS
Fuente
Aportes EGM
Aportes IVM
Financieros
Aportes ATEP
Otros aportes
Total
Ingresos
47%
24%
15%
7%
7%
100%
Egresos
44%
14%
0%
6%
8%
72%
Esto se explica cuando a partir de 1986 el seguro de IVM pasa de ser
superavitario a ser deficitario (comparando cotizaciones vs. egresos, sin
tener en cuenta rendimientos financieros). En 1980, el supervit ascen-
da a $5.987 millones, en 1985 era de $20.702 millones y en 1986 pasa
con un dficit de $2.258 millones, en 1989 el dficit llega a $21.317
millones y termina en 1990 con un desbalance de $5.019 millones, es
decir, equivalente al 3.6% de los respectivos aportes.
Esta cifra, como se explic en el rubro de reservas en el balance
general, es resultado en primer lugar, del comienzo del proceso de
transicin demogrfica; segn el cual la poblacin pensionada aumenta
proporcionalmente ms que la joven y en esta medida las cotizaciones
percibidas a travs de los nuevos asegurados estn resultando insuficien-
tes para atender las necesidades de los adultos. En segundo lugar el
rezago que presentan los aportes pues atendiendo al criterio de propor-
cionalidad los asegurados cotizan segn su capacidad econmica, pero
la retribucin no puede guiarse por el mismo parmetro, ya que de ser
as, se estaran sentando las bases de la pauperizacin del grueso de la
poblacin.
Segn el informe estadstico de 1990, el crecimiento promedio anual
del personal afiliado en los aos ochenta es de 2% entre 1980-85 y 6.5%
entre 1986-90. De otra parte, las tasas de crecimiento de pensionados de
IVM y ATHP, pasan de 15.7% y 10.1% entre 1980-85 a 11.3% y 6.5%
entre 1986-90, respectivamente. En todo caso, con tasas superiores a la
poblacin joven cotizante. Igualmente, el informe presenta los resulta-
dos en la concentracin de la poblacin cotizante y beneficiara segn
escala salarial, el cual da cuenta que el 61% de los cotizantes devengan
hasta un salario mnimo y que el 88% de la poblacin pensionada est
en este segmento
4
.
Ya desde 1983 se prevea el desfase que comenzara a presentar el
seguro de IVM y se planteaba la participacin del Estado en el cubrimien-
to del dficit, con cargo al presupuesto nacional; no obstante, esta
alternativa no se implemento y por consiguiente este seguro est a
expensas de los rendimientos financieros de sus inversiones.
La tercera fuente de ingresos corresponde a los rendimientos genera-
dos por la gestin financiera del Instituto, es as como el 15% de los
recursos es provisto por una intermediacin financiera que al tiempo que
contribuye a subsanar los dficit del seguro de IVM y de la administracin
nacional, promueve el desarrollo nacional a travs de las inversiones en
el Instituto de Fomento Industrial (mediante la suscripcin de bonos de
valor constante), el Banco Central Hipotecario, el Fondo Nacional
Hospitalario y en el Estado (bonos de deuda pblica).
Si bien es cierto que la intermediacin financiera no debe ser una
de las prioridades de las entidades estatales, en la medida en que es
una actividad que le compete principalmente al sector privado, esta
ha sido la nica alternativa que, al parecer, ha tenido la direccin del
Instituto para cumplir con su objetivo. De otra manera, estos recursos
deberan haber sido provistos bien mediante una impopular elevacin
de las cotizaciones, en detrimento de la situacin econmica de la gran
masa de afiliados que devengan hasta un salario mnimo, o bien por
el gobierno nacional y ste no ha efectuado aportes significativos para
el funcionamiento del seguro social.
La gran diferencia de este mecanismo de generacin de ingresos
(la intermediacin) es que los recursos no se destinan a aumentar el
tamao del sector financiero sino que van a financiar el crecimiento
del sector real de la economa, a travs de los crditos otorgados por
el IFI; la inversin en infraestructura de salud, mediante las inversio-
nes que realiza el Fondo Nacional Hospitalario; la construccin de
vivienda de inters social, a travs del BCH, entre otros. Lo cierto es
que los rendimientos financieros pasan de representar el 23% del
supervit en 1980 a 87.2% en 1990.
El seguro de ATEP contribuye con el 7% de los ingresos y absorbe
el 6% de los mismos en su operacin (cuadro 8). Sobre este resultado
debera influir la gestin de prevencin que se adelanta a travs de la
promocin y desarrollo de la salud y la promocin de la salud indus-
4. Ver INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, OFICINA DE PLANEACIN E INFORMTICA,
Informe Estadstico 1990, Bogot, abril de 1991, pp. 20 y 46.
trial, pues cuanto ms nfasis se haga en ellos , la probabilidad de
aumentos en el nivel de gastos de ATEP podra ser menor. Sin embargo,
como se aprecia, la participacin de los programas de prevencin
guarda una relacin marginal respecto de la actividad del Instituto y,
paralelamente, las reservas para este seguro han aumentado cinco
puntos en los aos ochenta. Aunque en algunos aos este rengln ha
presentado dficit, a partir de 1987 se presentan supervit.
El ltimo rubro en importancia dentro de la estructura planteada
est compuesto por los ingresos de la administracin nacional y
redistribucin que contribuyen con el 7% de los ingresos totales a la
vez que absorben el 8% de los mismos. En relacin con la dinmica
que presentan estos dos renglones se observa que los ingresos de la
administracin nacional pasan de representar el 9% en 1980 al 2% en
1990 mientras que los egresos respectivos se mantienen alrededor del
5%, generando un dficit promedio del 2% al concluir la dcada, com-
pensado parcialmente por el supervit del 1% promedio en redistribu-
cin.
En cuanto al dinamismo durante el perodo, se puede afirmar que
en trminos generales, los ingresos del Instituto crecen a un ritmo del
32% promedio anual con un pico entre 1986-87 cuando crecen al 54%
y 49% respectivamente. Entre los componentes ms dinmicos en los
ingresos se cuentan los rendimientos financieros que experimentan un
aumento del 54% promedio, seguidos por redistribucin y adminis-
tracin nacional con 47% y 37%. Los tres seguros principales crecen
as: 35% IVM, 29% ATEP, 28% EGM, es decir, son los menos dinmi-
cos durante el perodo. Esto deja de presente que sin rendimientos
financieros el crecimiento promedio de los ingresos estara muy por
debajo del 32% anual y de esta manera se acelerara sustancialmente
la descapitalizacin del sistema.
En relacin con los egresos, evolucionan positivamente a un ritmo
de 34%, dos puntos por encima de los ingresos, presentando fluctua-
ciones significativas en 1986 (91%) y 1989 (42%). Entre los grupos
que ms inciden en este resultado estn los gastos de IVM que crecen
a un ritmo de 126% mientras que sus ingresos lo hacen a 35%. Este
elevado nivel es provocado por el quiebre en la tendencia entre
1985-86 en que los gastos pasan de $3.843 millones anuales a $38.475
millones anuales, es decir, aumentando cerca de diez veces y, a partir
de all, se aprecia que una tendencia ascendente gua su comporta-
miento (ver cuadro 7). Este es quizs el impacto ms drstico en el
perodo por cuanto signific una variacin de 914% de un ao a otro,
siendo seguido por una variacin de 198% en los gastos de la admi-
nistracin nacional que pasan de $2.809 millones a $8.385 millones
entre 1985-86.
En el segundo lugar de importancia se ubican los egresos por
concepto de redistribucin 46%, seguido por los gastos de la adminis-
tracin nacional que en promedio de los 11 aos crece a 37% anual,
junto con 28% en EGM y 23% en ATEP. LOS dems renglones si bien
presentan altos ndices de crecimiento, su impacto en el conjunto se
reduce dado el bajo nivel de participacin relativa.
ESTRUCTURA DEL SUPERVIT
El estado de resultados refleja un supervit producto de la gestin
financiera y presenta la siguiente estructura:
Supervit
IVM
EGM
ATEP
Otros
100%
67.9 %
14.3 %
10.7 %
7.1 %
Paradjicamente, el seguro de IVM, que es el que presenta un dficit
operacional de $5.019 millones, contribuye con el 67.9% del supervit,
cifra que en trminos absolutos representa $68.897 millones para 1990.
Como se deriva de lo anterior, los rendimientos de las inversiones con
recursos de IVM, generaron durante 1990 la suma de $73.916 millones
de los cuales se apropiaron $5.019 millones para atender el dficit. La
tendencia que presentan los resultados evidencia un paulatino crecimien-
to en la importancia relativa de los rendimientos financieros como fuente
de recursos para IVM y es as como, mientras en 1980 los rendimientos
representaban el 18.6%, en 1985 el 20.3% y en 1990 el 107.2% del
supervit por este concepto. En el cuadro 9 se muestra la progresiva
prdida de participacin de las cotizaciones como fuente de capitaliza-
cin del sistema desplazada a partir de 1986 por los rendimientos
financieros.
En segunda instancia, el supervit es fortalecido por el resultado del
seguro de enfermedad general y maternidad en donde cerca del 70%
corresponde a excedentes operacionales y el resto a rendimientos finan-
cieros. En tercer lugar, el seguro de ATEP genera el 10.3% del supervit
Cuadro 9
EVOLUCIN DE LA CAPITALIZACIN DEL SEGURO DE IVM
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
Promedio
Cotizacin
7.270
9.777
12.169
16.175
19.817
24.545
36.717
57.008
71.107
92.024
140.048
Egresos
1.283
1.828
3.712
1.762
2.518
3.843
38.975
54.323
75.713
113.341
145.067
Capitalizacin va:
Cotizacin Rendimiento
5.987 1.364
7.949 3.314
8.457 2.899
14.413 3.813
17.299 4.229
20.702 5.270
(2.258) 22.402
2.685 29.402
(4.606) 42.324
(21.317) 54.599
(5.019) 73.916
Total
7.351
11.263
11.356
18.226
21.528
25.972
20.144
32.446
37.718
33.282
68.897
Rend/Total
18.6%
29.4%
25.5%
20.9%
19.6%
20.3%
111.2%
91.7%
112.2%
164.0%
107.3%
65.5%
FUENTE: Clculos con base en: ISS, Estados financieros consolidados 1980-1990.
dentro del cual aproximadamente el 60% corresponde al excedente
operacional y el resto a rendimientos.
Entre estos tres seguros generan el 94.3% del supervit, por tanto
la contribucin de los otros rubros es marginal, aun si se tiene en
cuenta que la administracin nacional es deficitaria principalmente a
partir de 1987, siendo compensado por los renglones de prevencin y
redistribucin.
En cuanto a la tendencia, el supervit crece a un ritmo del 33%
promedio anual, siendo influido fundamentalmente por el incremento en
el excedente generado por ATEP equivalente al 157% anual, lo que lo
constituye en el seguro que en el futuro aportara en mayor medida a la
conformacin del excedente global. En segundo lugar, redistribucin
reporta una aumento del 79%, seguido por EGM 52% e IVM 30%. Ntese
que el seguro de IVM, es el primero en contribuir en volumen pero su
dinmica presenta sntomas de rezago.
EJECUCIN PRESUPUESTAL
El Instituto maneja un presupuesto total que oscila entre $26.054
millones en 1980 y $446.305 millones en 1990 (cuadro 10). La ejecucin
presupuestal promedio para el perodo 1980-90 es del 95% para los
ingresos y 79% para los egresos. Los ingresos propios del instituto
equivalen a 85% y el 15% restante es originado por rendimientos
financieros. Los ingresos guardan una estrecha relacin con la estructura
de los ingresos del estado de resultados. Los egresos presupustales
estn representados en 89% gastos de funcionamiento, 9% en inversiones
financieras y 1 % en inversin en infraestructura fsica.
Entre los principales componentes del gasto de funcionamiento se
encuentran: 25% gastos de personal (incluye salarios, honorarios mdi-
cos, horas extras, festivos, prestaciones sociales, etc.), 40% promedio en
prestaciones econmicas (pensiones de exfuncionarios del ISS y pagos
por concepto de seguros de EGM, ATEP, IVM), 7% en transferencias de
recursos a otras entidades estatales, 5% en compra de servicios mdicos
y hospitalarios (pago de servicios prestados por el servicio nacional
hospitalario) y 12% entre gastos generales, compra de equipo mdico y
drogas, fundamentalmente.
Esta composicin plantea, en primer lugar, que el costo de funcio-
namiento del ISS es bastante alto en la medida en que el 25% de los
recursos se destina a pagos de personal. Esta cifra resulta consider-
ablemente alta en comparacin con los recursos destinados a inversin
en infraestructura fsica (1%) e inversiones financieras (9%) y an
ms considerando que estas ltimas generan cerca de 15% de los
ingresos del perodo.
Esta relativa elevada participacin del gasto de personal es consecuen-
te con la participacin de los empleados como acreedores del ISS segn
se pudo constatar al analizar la composicin del pasivo, en donde cerca
de la tercera parte del pasivo corresponda a prestaciones sociales.
Adicionalmente, la ejecucin del presupuesto de personal equivale a
93%, 14 puntos por encima de la ejecucin promedio para el conjunto
de los egresos totales.
En segundo lugar, se considera consistente que el 40% de los recursos
se destinen a la atencin de las prestaciones econmicas, aspecto que
corresponde a buena parte del servicio prestado por el Instituto.
Tercero, se aprecia que la medicina privada, es decir, la compra de
servicios mdicos y hospitalarios fuera del ISS, absorbe el 5% de los
recursos, con una ejecucin presupuestal de 81%, siendo ms alta en la
primera mitad de los aos ochenta (92%) que en los cinco aos finales
Cuadro 10
ESTADOS FINANCIEROS 1980-90 - EJECUCIN PRESUPUESTAL
($ Mili.)
1W 1981 1982 183 1984 1985 1W 1987 1388 1989 B
R
Presup. Rol Presup Real Presup Real Presup Rol Premp Real Presup, Rui Presup. Real Presup Rol Presup Real Presup. Real Presup.
INGRESOS
Propios
Comentes
Aportes de BM
Aportes de I\M
Aportes de ATH-
Delppto nacional
Financieros
Rendimientos
Amortizaciones
Crditos
Recursos del balance
EGRESOS
Funcionamiento
Gastos de personal
28 540
22158
101
12 180
7 436
2 442
837
5 544
1 974
1 350
0
2 220
28 540
22191
7 491
26 054
20 788
162
11535
6 773
2318
411
4 856
1491
1145
0
2 220
22633
18 240
6.898
(1)
38299
32J54
1532
17 235
10 341
3 447
383
5362
3064
2 298
0
0
38 299
34 871
8 426
37 318
31720
1493
16 793
10076
3 359
373
5 225
2985
2 239
0
0
30172
27 472
6 638
ra
49 434
42 019
1977
22 245
13 347
4 449
494
6 921
3 955
2966
0
0
49 434
38 717
11565
45 443
38 627
1818
20449
11270
4090
454
6 362
3 635
1727
0
0
40664
33 717
11403
62890
55494
3 405
29 488
17097
5 505
570
6 825
6825
0
0
0
62890
50687
14614
54 747
47 639
1984
25 893
14 691
5071
0
7108
7108
0
0
0
51156
43981
14 320
75 292
66187
1757
35 930
20600
6900
394
8 711
5300
670
317
2424
75 292
66 564
18191
69 460
60 804
1237
33 243
18966
6 357
0
8 657
5 033
883
317
1424
61206
56 725
17 799
89167
76879
1779
42100
23 800
8200
121
11168
6000
1602
25
3542
89167
83563
20 061
90 937
77 634
4 1 3
41822
23.877
7*11
0
13302
7 450
1287
25
3542
71131
68 989
19 6W
131.585
105.502
5 181
51 942
39 102
9 277
181
25882
5 387
4 261
0
16 234
131.565
110462
25 304
139 776
111593
6009
51860
42.040
9 685
0
28182
7036
4913
0
16233
103*11
89 839
24 769
1694^5
149.641
6 319
74.505
55*56
11961
182
19633
10372
369
1 485
7 407
169455
150167
33410
163862
141193
8128
67 569
54 229
12268
1
21667
11003
773
1485
7 407
132113
121001
32502
(3)
214161
183108
9 637
96 372
S7 823
19.274
1071
29983
17133
11850
0
0
214161
191092
40 518
207217
177999
10154
93 MS
55 949
18 650
207
29 010
16 577
12 433
0
0
180369
164147
39 283
284.252
243.576
18058
114*15
90 278
20 424
0
40 677
18 310
10.515
0
11852
284.252
253*50
56 248
238103
207759
13946
97161
79120
17 532
0
30 344
11673
6819
0
11852
191159
175277
41383
444*27
333.534
3127
171265
134J664
30478
1337
103957
51366
14 780
0
37*11
444*27
366 583
77 281
463054
346604
3623
174612
137295
31074
370
99 331
45 505
16015
0
37811
361512
308.955
68 303
8
>
7)
>.
Z
>
>
Continuacin
Compra de equipo
Materiales ytum
Drogas
CompraSsMHj A
Gastos generales
Transferencias
Pensiones
Prestac econmicas
Otras
Amortizaciones
Serv deuda
Construcciones
Inversiones
Cancelacin dficit
SUPERAV O
DFICIT
l<80
PlTSUp.
516
1260
1 059
1300
683
9 146
620
5 9125
2 614
726
10
730
5 620
0
Rui
128
812
704
1034
513
7 4o5
585
5 468
1411
676
0
186
4 207
3 421
1961
Pnsup.
383
1532
1 149
1 915
766
20 298
1 5*2
16 986
2681
383
19
364
3 064
0
Real
302
1207
905
1509
603
15 991
1207
12672
2112
302
15
287
2 414
7145
1982
Pnip.
1012
1937
1607
2 967
1384
18 199
1083
11734
5 382
46
54
2 568
8094
0
Rol
523
1531
1119
1569
1162
15 346
1079
11490
2777
21
44
914
6034
4 779
1983
Pnsup
622
1638
4 347
1933
1122
23 883
1.534
16 797
5 552
357
173
1776
9427
0
Rral
252
1910
1357
3 070
1352
21369
1499
16181
3689
335
16
173
7002
3 590
1984
Pnsup
695
3 432
1483
5 391
1208
33 753
1 875
23 392
8 487
197
215
2983
5 745
(0)
Real
267
2504
1876
4 287
1592
28 295
1830
22216
4 249
72
33
399
4 082
8 254
1985
Prrsup.
536
1871
1730
6800
1538
46165
1544
33265
10356
758
104
3025
1580
0
Real
259
2966
2120
4664
1726
36 840
2485
29 747
4608
659
61
462
1680
19806
19K
Pnip.
1155
4680
3 989
7 988
3 217
63 595
3 376
43 442
16 777
392
143
2 588
10 873
764101
0
Real
685
4 011
1974
5 622
2141
49 233
3 161
40 062
6 010
303
100
1415
4 916
7641 X>1
35 965
1987
PlTSUp.
3 942
7 706
6184
11652
5340
80 733
4 401
59 427
16 905
367
332
7 217
12071
0
Real
956
4 840
4 398
7 352
2 764
67 177
4 384
54 265
8528
722
289
2 217
8 895
31749
1988
Pnsup.
3 745
8234
8 05J
13 525
5 798
109121
5 931
82 479
DO 711
1318
73
6 490
16 578
0
Real
1089
6 266
6663
9705
4 005
95 353
5 823
77 372
12157
1090
694
2237
13 985
26 848
1S
Pnsup
4569
10 619
10 372
18909
7286
143*17
8 048
105.066
30734
1306
693
7771
22631
0
189
Rtal
1204
6 400
7 253
11242
4231
101359
6 340
83 287
12 751
786
420
1351
13.532
46944
1!
Pnsup
6 020
16068
15 644
26185
14 419
207936
0
160*44
47092
1386
643
16 707
61.537
0
190
Rol
1499
11726
12 786
18915
7 8S5
184 464
0
150043
34 421
1 793
583
3860
48697
84 793
(1) Por no contar con la informacin, tanto los ingresos como los egresos (presupuestados y reales) se estimaron con base en la tendencia
(2) Por no contar con la informacin, los ingresos (presupuestados y reales) se estimaron con base en la tendencia.
(3) Por no contar con la informacin, los ingresos (presupuestados y reales) se estimaron con base en la tendencia.
FUENTE iss, Estados Financieros Consolidados 1980-1990.
O
|
O
>
o
o
3
I
rn
SO
>
(67%), evidenciando un esfuerzo de racionalizacin del gasto a finales
de la dcada.
La ejecucin presupuestal tambin muestra que, si bien, como se
analiz en el balance general, la inversin en infraestructura fsica creci
considerablemente durante los 11 aos, la verdadera dimensin de esta
es significativamente baja a juzgar por el porcentaje de recursos del
presupuesto que se destina para este fin (1% del presupuesto anual),
luego ello puede explicar en parte el estancamiento en el nivel de
cobertura hospitalaria y de servicios.
En trminos generales, se encuentra una ejecucin de ingresos de
95%, lo cual muestra un comportamiento real muy ajustado al presupues-
tado concomitante con un esfuerzo de racionalizacin del gasto que
implica una ejecucin presupuestal de 79% promedio anual.
La dinmica muestra que los ingresos crecen a un ritmo de 34% con
altas fluctuaciones en 1986 (54%) y 1990 (87%), siendo ms gil en la
segunda mitad de los aos ochenta (40%) que entre 1980-85 (29%).
Entre los ms dinmicos estn los ingresos corrientes (102%) pero su
contribucin a la conformacin del ingreso es slo de 4%. Los ingresos
por seguros muestran una evolucin media de 33%, mientras que los
recursos provenientes de operaciones financieras crecen a un ritmo del
47% presentando mayor dinamismo en la segunda mitad del perodo
(71%) que en la primera (23%); las amortizaciones de inversiones, es
decir, los retiros de capital crecen a 181% (siendo reinvertidos pronta-
mente) frente a 60% en los rendimientos, a pesar de que su contribucin
al ingreso total es menor que este ltimo.
Por su parte los egresos crecen a una tasa de 33% promedio anual.
As mismo los gastos de funcionamiento crecen a 34% y las inversiones
tanto en infraestructura como financieras al 67% y 61% respectivamente.
Entre los gastos de funcionamiento se destacan las prestaciones econ-
micas que evolucionan a 43%, los gastos de personal 28%, compra de
equipo 50% y las compras de drogas y servicios mdicos y hospitalarios
35% promedio anual.
SNTESIS DEL ANLISIS DOFA
Despus de analizar de manera detallada el comportamiento de las
principales variables que integran la estructura financiera del ISS, con-
viene revisar el objetivo que ha guiado este captulo, cual es el de evaluar
si el manejo de los recursos ha correspondido a los criterios de eficiencia
y eficacia requeridos. Con este propsito y tomando como base los
resultados presentados, la situacin financiera puede resumirse as:
FORTALEZAS
1. Buen nivel de liquidez que permite atender oportunamente el
presupuesto de funcionamiento. No obstante, sera conveniente estable-
cer mecanismos idneos para maximizar el rendimiento de los exceden-
tes de tesorera.
2. Bajo monto de endeudamiento y, por consiguiente, un servicio de
la deuda con menor impacto sobre el flujo de caja.
3. Buen nivel de rendimiento de las inversiones que ha permitido
garantizar una ejecucin presupuestal favorable.
4. Eficiencia en la planeacin financiera reflejada en la alta confianza
que proveen las proyecciones de los ingresos, unida al esfuerzo de
racionalizacin del gasto
5. Contribucin al desarrollo nacional mediante las inversiones en el
IFI, BCH, Fondo Nacional Hospitalario y en ttulos de deuda pblica.
DEBILIDADES
1. Deficiencia en la recuperacin de cartera, evidenciada en la mag-
nitud de la provisin para deudas de difcil cobro y en el largo perodo
de recaudo, que no resulta apropiada con una poltica de cobro de
contado.
2. Bajo volumen de inventarios que, si bien no crea problemas de
liquidez, implica deficiencias en el normal suministro de medicamentos
a la poblacin atendida. Adicionalmente, teniendo en cuenta las fallas
que se presentan en la planeacin, adquisicin y control del stock de
medicamentos, se presume la existencia de inventarios que no corres-
ponden a las necesidades reales del Instituto, dando lugar a la provisin
para prdidas de inventario con una alta magnitud en trminos absolutos.
3. Insuficiencia de las inversiones permanentes en el cubrimiento de
las reservas de IVM y ATEP, considerando que, de un lado, se tienen
excedentes de tesorera que pueden ser invertidos y, de otro, que los
rendimientos financieros son una de las principales fuentes de ingresos
del Instituto.
4. Altos costos de dotacin, adecuacin y remodelacin de infraes-
tructura, verificados en el elevado crecimiento de los activos fijos, junto
con una baja dinmica en la ampliacin de cobertura.
5. Dficit actuarial en el seguro de IVM, producto del incremento en
el ritmo de crecimiento de los egresos por concepto de prestaciones
econmicas, frente al lento crecimiento de las cotizaciones.
OPORTUNIDADES
1. El ISS cuenta con un rea de oportunidad importante en la reduccin
de los costos de inversin en infraestructura y de adquisicin de medi-
camentos, como consecuencia de las medidas adoptadas en el marco del
programa de modernizacin de la economa colombiana, en curso ac-
tualmente.
2. Tambin cuenta con buenas posibilidades de ampliar la cobertura
mediante una mejor articulacin operativa con el sistema nacional hos-
pitalario a cuyo fortalecimiento ha contribuido por intermedio del Fondo
Nacional Hospitalario.
AMENAZAS
1. Aceleracin del proceso de transicin demogrfica con consecuen-
cias desfavorables sobre los costos del seguro IVM.
2. Cada del salario real como resultado del proceso inflacionario, con
impacto directo en los recaudos por cotizaciones.
3. Disminucin de la tasa de rendimiento de las inversiones origina-
dos, bien sea por procesos de estabilizacin econmica o bien por
fenmenos de recesin.
4. Creacin de los Fondos Administradores de Pensiones que traera
como consecuencia una disminucin de la poblacin aportante y dificul-
tades financieras en el largo plazo.
Todos estos factores permiten concluir que el manejo de los recursos
financieros y los resultados correspondieron a las alternativas que tena
a su disposicin la administracin para garantizar un rgimen de seguri-
dad social aceptable frente a las crecientes necesidades del pas, mxime
si se tiene en cuenta que enfrenta dos serias restricciones:
Por una parte, no cont con una de las principales fuentes de finan-
ciacin la estatal para atender sus operaciones y, en consecuencia
debi atenerse solamente a los ingresos por concepto de cotizaciones.
En este sentido, le quedaba la opcin de maximizar su rendimiento a
travs de inversiones acordes con la poltica macroeconmica del go-
bierno, y fueron estas las que finalmente contribuyeron a mejorar las
finanzas del Instituto.
De otra parte, el seguro se encontr frente a una baja capacidad econ-
mica de los aportantes al sistema, ya que en promedio el 61% de los afiliados
devenga hasta un salario mnimo y en esta medida el desfase entre ingresos
por cotizaciones y egresos por prestaciones econmicas, condujo a un dficit
actuarial en el seguro de invalidez, vejez y muerte, el cual ha venido siendo
cubierto desde 1986 con rendimientos financieros.
No obstante, persisten importantes reas de mejora que requieren la
concentracin de esfuerzos, con miras a superar las debilidades y con-
trarrestar las amenazas esbozadas en la matriz DOFA.
CAPITULO VII
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
Osear Rodrguez S.
La crisis del sistema de seguridad social colombiano se asocia a
diversos factores que estn ligados a la historia de las decisiones polticas
tomadas para configurar el proyecto de seguros sociales obligatorios, a
la escasa o nula conciencia sobre la necesidad de generar una cultura de
seguridad social, a que la Institucin hace parte de un Estado inclinado
a satisfacer las demandas de la clientela poltica y, de manera ms directa,
al rgimen de acumulacin que determina un conjunto de caractersticas
del mercado laboral.
EL CONTEXTO DE LA CRISIS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Cuatro son los indicadores de las dificultades por las cuales atraviesa
la seguridad social: la baja cobertura del sistema, la dispersin de los
organismos , el dficit actuarial y la calidad de los servicios prestados.
Este conjunto ha originado un relativo alejamiento de los principios
reguladores de la seguridad social como son: la universalidad, la equidad,
y la solidaridad. El cumplimiento de estos principios, bases de la protec-
cin social, se ha convertido en un elemento esencial de la concepcin
de la vida en sociedad y del modelo de civilizacin. La seguridad social
se concibe como un sistema de proteccin contra riesgos sociales cuya
responsabilidad recae sobre el Estado, y, por tanto, en la administracin
y ejecucin de sus programas se impone una redistribucin del ingreso.
La cobertura, no es la ms baja de los pases latinoamericanos. Llega
en 1991 a cubrir el 21% de la poblacin total, el 25% de la PEA y el 51.5%
de los asalariados. El total de afiliados a la seguridad social en este
mismo ao ascendi a 3.527.701 de los cuales 2.876.901 correspondan
al ISS y 650.800
1
al sector pblico Al examinar este mismo indicador
de acuerdo con el volumen y la composicin del empleo, segn los datos
suministrados por la Encuesta Nacional de Hogares de 1988, aplicada
en 10 reas metropolitanas, se encuentra que el 61.3% del empleo
asalariado est cubierto por la seguridad social; tan slo el 30.4% del
empleo independiente, el 5.6% del servicio domstico y el 2.6% de los
ayudantes familiares tienen acceso al sistema.
Para 1990, el nmero de instituciones de seguridad social ascenda a
la cifra de 1.040, de las cuales 1.024 pertenecan al sector oficial 12
eran de orden nacional; 4 de las universidades; y las dems correspon-
dan a entidades de previsin de carcter departamental, municipal y
comisarial
2
. A esta proliferacin de entidades se deben agregar las
disparidades en los aportes, en las edades para obtener la jubilacin, en
los niveles de las pensiones. Gracias al poder de presin de diferentes
grupos sociales, que obtienen generosas concesiones en seguridad social,
se ha instaurado un sistema estratificado e inequitativo.
No se tiene una idea confiable de la magnitud del dficit del sistema.
De una parte, hay vacos de informacin y, de otra, las cifras existentes
slo son estimadas. El vaco principal se encuentra del lado de los
trabajadores pblicos: se desconocen los compromisos del Estado con
sus trabajadores, en el sentido de no saber cuntos funcionarios accede-
rn a la jubilacin en los prximos aos y cules sern los niveles de las
respectivas pensiones
3
. Los clculos se han centrado en el Instituto de
Seguros Sociales. La deuda del ISS con el seguro de pensiones, para la
1. Ver OFICINA NACIONAL DE PLANEACIN E INFORMTICA, Informes Estadsticos,
1991, p. 31.
2. Ver Informe estadstico del iss, 1990, p. 14.
3. HERNANDO ZULETA retoma una investigacin de Carlos Alberto Narango ("R-
gimen de invalidez, vejez y muerte. Una propuesta de cambio", Bogot, abril de 1991),
y seala: "El valor de las pensiones de jubilacin en curso, decretadas a favor de
funcionarios oficiales, tiene, entre 1993 y 2020, a precios de 1992, un valor cercano a
los nueve billones de pesos que a valor presente equivalen a ms de cinco billones, lo
que a su vez significa el 15.7% del PIB de este ao". HERNANDO ZULETA, "El rgimen
pensional de Colombia: la necesidad de un cambio radical", en CARMELO MESA-
LAGO/LOTHAR WrrTE el al., Regmenes pensinales, Bogot, FESCOL-FAUS-CHD, 1992,
p. 210.
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS 239
revista Semana de julio 21 de 1992 tena las siguientes caractersticas:
la total se situaba en el 25% del PIB, las reservas actuales alcanzaban a
cubrir apenas el 6% de la deuda total. Segn la directora del ISS, Cecilia
Lpez, el costo de las jubilaciones en este mismo ao es de 240 millones
y las reservas a 31 de enero del presente ao $417 mil millones, lo cual
significa que est por mitad del mnimo requerido y que en menos de dos
aos se podra consumir el 40% de las reservas IVM
4
.
De acuerdo con los actuarios, la relacin entre las reservas acumuladas
al comienzo de un ao y el valor de los gastos en ese mismo perodo, en un
rgimen de prima media escalonada, se debe situar entre cuatro y cinco. En
los clculos de Hernando Zuleta, este coeficiente se situ en el ao de 1980
en 4.54, cinco aos ms tarde en 2.84 y en 1991 descendi a 1.40. De esta
forma el ISS, sin proponrselo, entr en un rgimen de reparto simple
5
.
Entre los factores que de manera directa determinan la crisis financiera
se encuentra la dificultad de mantener pensiones con un aporte del 6.5%
de los salarios. En el proyecto inicial que dio origen a los seguros
econmicos se contemplaban incrementos quinquenales de los aportes,
que para la fecha actual deban ser del orden de 18%; pero tan slo en
1985 se opt por un tmido incremento. Con la transicin demogrfica y
el lento ritmo de crecimiento econmico nos encontramos ante el hecho
de que entre 1986 y 1990 el nmero de pensionados por IVM aument a
razn de 11.30% anual mientras las afiliaciones lo hicieron en 6.5%
6
.
La calidad del servicio brindado por el ISS incluye tanto a los seguros
de salud como a los econmicos. En relacin con los segundos conviene
sealar cmo el trmite de una pensin se puede demorar entre un ao y
ao medio. La insatisfaccin del usuario se ha convertido en un problema
serio para el Instituto; si bien en la atencin en salud que demanda alta
tecnologa la Institucin brinda excelentes servicios, en la atencin de
baja complejidad presenta serias deficiencias
7
.
De todas formas no se puede dejar de mencionar que "el ISS es la
empresa de salud ms grande del pas, en 1991 realiz 11.5 millones de
consultas, 8 millones de frmulas, 8 millones de exmenes clnicos,
4. Ver El Espectador, mayo 14 de 1992.
5. HERNANDO ZULETA HOLOUN, Op. cit., p. 206, cuadro 4.
6. Ver Informe Estadstico del ISS, 1990, p. 20.
7. Las irregularidades que ha venido denunciando la directora de la institucin,
Ceci lia Lpez Montano, en lo que atae al pago de pensiones y a la prestacin de servicios
de salud, puede recuperar la coniabilidad en sta. Por citar un caso de las anomalas, la
denuncia presentada por la directora en la edicin de El Espectador del 14 de mayo de
1992, en el sentido "de cmo funcionarios inescrupulosos borraron los inventarios de
drogas de los meses de enero y lebrero".
352.000 egresos hospitalarios, 256.000 intervenciones quirrgicas y
127.000 partos... El ISS no es un monopolio pblico en la prestacin de
servicios; baste slo sealar que las clnicas privadas de Bogot tienen ms
del 50% de su presupuesto financiado con el Instituto de Seguros Sociales"
8
.
En el trasfondo de la crisis, adems de la evolucin histrica del
proyecto, se encuentran las modalidades que viene asumiendo el merca-
do de trabajo. El peso de la informalidad de la economa, anotada en el
captulo primero de esta investigacin, se expresa en el volumen de
empleo generado por este sector; as, para junio de 1988, del total de
empleo asalariado e independiente, el 30.4% era absorbido por este
ltimo segmento de la poblacin, que ascenda a 1.314.800 trabajadores
9
.
Existe una tendencia al incremento de los empleos urbanos inde-
pendientes; en las cuatro principales ciudades, en el lapso comprendido
entre 1976 y 1989, es decir, 13 aos, la participacin de esta clase de
empleo en el total de la poblacin ocupada pas de 25% al 30%
10
.
El empleo independiente se encuentra localizado en el sector comercio
y servicios, generando el 63.7% del trabajo. La seguridad social, para este
conjunto de la poblacin ocupada, tan slo abarca el 15.2%. Algo ms crtico
sucede con los ayudantes familiares, desprotegidos en un 97.4%.
Otra caracterstica importante de resaltar se refiere al ciclo de vida
laboral; "en una proporcin considerable los colombianos comienzan
su vida laboral como asalariados y la terminan trabajando de manera
independiente". Esta clase de empleo alcanz a representar el 67% para
los viejos de ms de 60 aos
11
.
Adicional a esta situacin, la inestabilidad laboral se convierte en una
seria limitante a la configuracin de cualquier sistema de seguridad
social; la legislacin laboral, en el marco de una flexibilizacin del
mercado de trabajo, contribuye a la rotacin laboral y, por ende, a la
prdida del empleo. En efecto, la movilidad de los trabajadores se
traduce en un alto ndice de rotacin.
Los trabajadores asalariados que se encuentran desempleados tienden
a volverse independientes y muy pocos hallan empleo remunerado
8. Intervencin de Cecilia Lpez Montano durante el i Seminario Internacional de
Seguridad Social, convocado por el ISS-OIT, en Bogot, abril de 1992, p. 9. Las ponencias
de este seminario fueron recientemente publicadas en el libro Elementos conceptuales
para una reforma integral a la seguridad Social en Colombia. Experiencias recientes
en Amrica y Europa, iss, OIT, PNUD, agosto de 1992.
9. DAE, Encuesta Nacional de Hogares, junio de 1988.
10. Ver HUGO LPEZ CASTAO, "Ciclo de vida, seguridad social y atencin a la
tercera edad en Colombia", en CARMELO MESA-LAGO/LOTHAR WITTE et ai, Regmenes
pensinales, Bogot, FESCOL-FAUS-CIID, 1992, p. 225.
11. Ib(d.,p. 227.
mediante un contrato de trabajo. Para 1986 cerca del "52.1 de los
trabajadores independientes contaba con una experiencia anterior. Para
el 10.8% el oficio anterior haba sido independiente y para el 41.3% haba
sido distinto, sobre todo, asalariado (39.4%). Lo anterior se expresa en
una tasa de inmigracin negativa para los asalariados (-13.8%) y positiva
para los independientes (32.1%)"
12
.
En el volumen I del Estudio Actuarial contratado por el Instituto de
Seguros Sociales se realizaron clculos sobre la rotacin de los trabaja-
dores tomando como perodo el mes de julio de 1990. Se detectaron las
desafiliaciones producidas en 1986 y las reafiliaciones en el mismo ao
o en los aos 1987 a 1989.
Una conclusin a la cual llega la investigacin es que "para los
trabajadores independientes las proporciones de reafiliaciones con res-
pecto al total de las mismas, para los cuatro aos, es casi despreciable:
7.36% y 4.85%. El problema es igualmente crtico si se toma este
indicador segn sexo, por cuanto slo el 29.51% de las reafiliaciones es
realizado por las mujeres"
13
. La tasa de reemplazamiento, la cual es un
indicador que toma en cuenta el nmero de afiliaciones sobre el nmero
de desafiliaciones, para el ao de 1989 alcanz un nivel de 1.41%, esto
significa que por cada caso de desafiliacin de un trabajador, se presen-
taron 1.41 casos de afiliacin
14
.
De manera adicional los nuevos enganches de personal discriminan
contra los adultos; segn la Encuesta de Hogares de junio de 1988, cerca
del 50% de los nuevos puestos de trabajo generados por las empresas
privadas corresponda a menores de 25 aos y el 70% a menores de 30
aos y slo el 17% personas de 35 aos o ms
15
.
La escasa capacidad de ahorro de los trabajadores originada en bajos
niveles salariales, condiciona las posibilidades de desarrollo de un mer-
cado de capitales teniendo como base la seguridad social y, de igual
forma, explica parcialmente la crisis financiera de la entidad y el devenir
incierto para la tercera edad.
12. Ver HUGO LPEZ CASTAO y FERNANDO TOBN BERNAL, Trabajadores urba-
nos independientes, ciclo de vida laboral y seguridad social en Colombia, Universidad
de Antioquia, 1991, p. 8.
13. JLB ACTUARIOS, Estudio Actuarial de los Seguros IVM y ATEP, Vol. v, Rotacin
y escenario de base, Bogot, septiembre de 1990, p. 29.
14. lb(d.,p. 33.
15. HUGO LPEZ CASTAO, "Ciclo de vida...",Op. cit., p. 230. En el trabajo
presentado por HUGO LPEZ, OLIVA SIERRA y MARTA LUZ HEN AO, a la Misin de Empleo
y titulado "Sector informal: entronque econmico y desconexin jurdico poltica con la
sociedad moderna", se encontr, que el promedio de edad en el sector informal era de 34.4
aos para 1984.
El rgimen de bajos salarios, encontrado por la Misin de Empleo en
su diagnstico sobre el problema laboral colombiano, se refleja obvia-
mente en el sistema de seguridad social. La distribucin porcentual de
afiliados al ISS, segn la escala de salario mnimo legal vigente en 1990
($41.025), muestra que el 61% de los afiliados devengaba hasta un
salario mmimo y el 80.70% hasta dos salarios y solamente el 2.7%
perciba ms de tres salarios.
Las restricciones de los ingresos provenientes del trabajo limitan los
niveles pensinales de la poblacin con derecho a la jubilacin; la
distribucin porcentual de los pensionados segn escalas de salario
mnimo legal seala que en 1990 el 88.6% de los jubilados devengaba
pensiones equivalentes a un salario mnimo legal y el 8.6% perciba dos
salarios.
Al observar el comportamiento de las mesadas pensinales entre 1983
y 1990 se observa cmo a raz de la Ley 71 de 1988, que determin el
reajuste de las pensiones con base en el salario mnimo, se presenta una
tendencia leve a mejorar la condicin de vida para los ancianos con
derecho a pensin. En efecto, en el primer ao de referencia, el 91.0%
de los pensionados obtuvo una mesada igual a un salario mnimo
16
.
La historia de la seguridad social en Colombia, y en particular la del
Instituto, nos permite, adems de encontrar algunas razones de la crisis
de la institucin, aprender del pasado para no repetir decisiones que
condujeron a un esquema no siempre ajustado a los patrones internacio-
nales sobre seguridad; adicionalmente se pueden suministrar algunos
elementos para tener en cuenta en cualquier proyecto de reforma.
Desde sus comienzos el proyecto de seguridad social fue moldeado
no slo por la presin de diversos grupos sociales
17
, sino por las necesi-
dades del Estado de cumplir con ios compromisos internacionales
18
16. Ver Informe Estadstico del ISS, 1989, p. 50.
17. En Francia el Centro de Estudios de las Relaciones Sociales CIRS public
en 1962 una investigacin sobre seguridad social y conflicto de clases. El libro se ocupa
del papel desempeado por diferentes actores sociales, y uno de sus captulos versa sobre
la historia poltica de las Assurances Sociales y sobre el papel desempeado, a partir de
1921, por los gremios econmicos, en particular por la Cmara de Comercio de Lyon,
Grenoble y Strasburgo. En esta misma ptica se encuentra el trabajo de HI-NRI HATZFELD,
Du Pauprisme a la Scuril Sacale 1850-1940. Essai sur les origines de la Scurit
Sociale en Frunce, Presses Universilaires de Nancy, 1989.
18. Para un anlisis de la forma romo el concepto de seguridad social se le
consolidando internacionalmente, ver GUN PERRIN, "La Formation du Concept de
Scurit Sociale dans la perspective Internationale", cnActes du 110 Congrs National
des Saceles Savantes, Montpellier, 1985.
suscritos con la OIT y paralelamente crear un clima social adecuado al
desenvolvimiento econmico.
Al comparar con otros pases (Alemania) que inician la seguridad
social con los seguros econmicos y prontamente llegan a tener una
cobertura aceptable, la Ley 90 de 1946, aunque contemplaba la capitali-
zacin, instaur un rgimen de seguros mdicos basados en el reparto.
Uno de los supuestos de esta norma estribaba en la capacidad de la
economa para generar altas tasas de crecimiento y por tanto la relacin
salarial se extendera en el mercado de trabajo.
La creacin de los seguros de reparto cont con la anuencia de los
grupos sociales afectados por la decisin de obligatoriedad de los seguros
sociales; en esta forma los gremios, sindicatos y el Estado, entraron en
un proceso de concertacion para respaldar la Ley 90 presentada durante
la administracin de Mariano Ospina Prez, por su ministro de Trabajo,
Adn Arriaga.
Concertar implicaba hacer mutuas concesiones de parte de los actores
sociales comprometidos en el proyecto; pero ellas fueron de tal magni-
tud, que ms tarde repercutieron en la deficiente calidad de los servicios
de enfermedad general y maternidad prestados por el ICSS. Ante la
negativa de la ANDI de iniciar el proyecto con ATEP e IVM, el gobierno
vio la posibilidad de capitalizar la institucin mediante el manejo de las
cesantas de los trabajadores privados, pero la organizacin gremial
condicion su apoyo a desistir de este intento. Por ello sin la infraestruc-
tura necesaria el Instituto comenz a operar con el sistema de arrenda-
miento de camas en clnicas privadas, lo cual afect no slo la imagen
de la institucin sino la calidad del servicio.
La oposicin de los mdicos, agrupados en la Federacin Mdica, al
proyecto de seguros obligatorios, limit la accin de la entidad. El
comportamiento de este sector social se justific por cuanto no compren-
da los intentos del gobierno por socializar la medicina, adems por
consideraciones de carcter tico, en el sentido de quitarle al paciente la
posibilidad de seleccionar su mdico y, adems, por cuanto el ICSS se
convertira en un regulador de las tarifas de los servicios.
La denuncia hecha por la Federacin Mdica, sobre los supuestos
peligros socialistas que entraaba el proyecto de seguridad social, se
debe enmarcar en el ambiente de la poca caracterizado por la guerra
fra, y tiene similitudes, con la oposicin de la Federacin Mdica
Canadiense al seguro social instaurado en este pas.
Las sociedades cientficas organizadas dentro del Instituto, en mo-
mentos en que las facultades de medicina no tenan ni siquiera previstos
cursos de postgrado o especializacin, condujo a la presentacin de
pliegos de peticiones salariales que incidi en el dficit prematuro de la
institucin.
Un aspecto que repercuti significativamente en la gravedad de la
situacin financiera fue el incumplimiento por parte del gobierno en los
aportes que se haba comprometido a cancelar al expedir la Ley 90. Las
administraciones anteriores a los gobiernos del Frente Nacional siempre
quisieron extender la cobertura a los trabajadores agrcolas, a los fami-
liares y ms tarde a los independientes; el fracaso de estos intentos
obedeci al dficit presupuestal del ICSS ocasionado por los incumpli-
mientos del Estado
19
.
La extensin de la seguridad social a los riesgos originados en acci-
dentes de trabajo y enfermedad profesional y a los seguros de invalidez,
vejez y muerte fue posible gracias a una nueva concepcin del Estado
sobre su papel en la ampliacin del mercado interno y en la elaboracin
de una poltica social que condujera al buen vivir de los habitantes. Sin
embargo, cuando se expidieron los Decretos 1825 de 1965 y 87 de 1967,
reguladores de los seguros econmicos, los gremios y los sindicatos
argumentaron que esto era una mecanismo para que el gobierno evadiera
sus responsabilidades y no se pusiera al da con la deuda pendiente
contrada con el ICSS.
A diferencia de los seguros de reparto, el de los econmicos fue
impuesto por el Estado tanto a los sectores empresariales como a los
sindicatos. La ANDI se moviliz para lograr que el sistema de capitaliza-
cin fuese el ms bajo posible; los aumentos de los aportes atemorizaban
a los empresarios. No se percataron o por lo menos no valoraron en su
justa medida los beneficios de contar con altos niveles de ahorro, en una
coyuntura en la cual el gobierno manifestaba su irrenunciable deseo de
participar en la financiacin de los seguros econmicos.
La falta de cultura sobre la seguridad social limit la comprensin del
proyecto. El rechazo de la propuesta estatal elaborada por Gonzalo
Arroba debe ser entendido como una visin estrecha de los empresarios,
19. La deuda del Estado con la seguridad social ha sido una constante para los pases
de Amrica Latina y el Caribe; "El Estado se ha convertido en el principal deudor al
Seguro Social porque: no paga su contribucin como empleador o como tercera parte,
y/o retiene el ingreso de impuestos destinados al seguro social, y/o no cumple con su
obligacin de reembolsar al seguro social los gastos de atencin de salud de los indigentes
o los empleados pblicos o los militares. A mediados de la dcada de 1980 la deuda
acumulada del Estado era: us$73 millones en Costa Rica, us$95 millones en la Repblica
Dominicana, US$170 millones en Colombia (slo la Caja de empleados pblicos)". Ver
CARMELO MESA-LAGO, Aspectos econmico-financieros de la seguridad social en
Amrica Latina y el Caribe: tendencias, problemas y alternativas para el ao 2000,
Banco Mundial, 1990, p. 30.
que ms tarde se beneficiaran del crdito otorgado por el IFI el cual
contribuy no slo a aumentar las utilidades sino a posibilitar una mayor
divisin del trabajo y, por ende, el fortalecimiento del proceso de
sustitucin de importaciones.
En los estudios actuariales presentados a nombre de la ANDI por
Jorge Res trepo Hoyos y que contemplaban aportes reducidos, Seguros
Sociales Contributivos, fondos de IVM y ATEP manejados directamente
por los bancos comerciales y el Banco de la Repblica quedara
excluido. La administracin de estos riesgos saldra del ICSS y correra
a cargo de una junta directiva central integrada por empresarios y
trabajadores.
Desde los inicios del proyecto de seguros econmicos, a cuya cabeza
se encontraba Otto Morales Bentez, ministro de Trabajo de la adminis-
tracin de Alberto Lleras Camargo, la Asociacin Nacional de Agentes
de Seguros ACODASE demand la nulidad del Decreto 3294 de
1961; con esta disposicin se realizaba un primer intento de reglamentar
los riesgos IVM. El Consejo de Estado fall a favor del ICSS. La argu-
mentacin expuesta por el consejo directivo se remita a la diferencia
entre los objetivos buscados por los seguros privados y los de carcter
obligatorio; para los primeros el sentido de lucro regula sus decisiones
financieras, los segundos atienden ms la redistribucin del ingreso
como forma de cumplir con la seguridad de sus afiliados. Por tanto, los
intereses econmicos de las aseguradoras deberan quedar postergados
para una oportunidad ms favorable.
Los sectores sindicales organizados en la UTC y CTC y algunos del
llamado sindicalismo independiente objetaron el proyecto. En 1965 se
presenta un descenso del salario real y por ende el incremento en los
aportes gener manifestaciones de descontento. De otra parte, al consul-
tar el censo de poblacin de 1964, se encuentra una poblacin obrera
joven y que seguramente an no est inclinada a protegerse de los riesgos
inherentes a la tercera edad.
Las anteriores consideraciones no pueden soslayar la actitud irrespon-
sable de algunos de los representantes obreros que llegaron al consejo
directivo. La participacin de los trabajadores en los organismos de
direccin del ISS puede ser visualizada como una forma de fiscalizacin
del Instituto, con el objeto de asegurar mayor eficiencia y manejo
transparente de los dineros pblicos. Sin embargo, a partir de 1974 son
nombrados en puestos de direccin y por un buen perodo administran
la Caja de Cundinamarca; en esta seccional, la mayor del seguro, se
comienzan a percibir actuaciones dolosas, sobrefacturacin, y pagos de
pensiones a afiliados que haban fallecido.
El debate que se realiza sobre las licitaciones, en el Senado de la
Repblica en 1974, encuentra a algunos dirigentes sindicales responsa-
bles en la adjudicacin de compra de drogas a laboratorios farmacuticos
sin cumplir con los requisitos exigidos por la ley en esta materia.
Los compromisos adquiridos por el Estado mediante la promulgacin
de los seguros muy rpidamente fueron incumplidos y con el Decreto
Ley de 1971 se liber de la obligacin que haba contrado en los
reglamentos de IVM y adicionalmente desconoci la deuda contrada.
Esta situacin condujo, segn Carmelo Mesa-Lago
20
, a que el dficit de
los aportes se situara de 1982 a 1984 en 11.5% y entre 1985 y 1987 en
8.5%.
Con la expedicin de los Decretos 1824 de 1965 y 3041 de 1966 se
reglament el seguro IVM; bajo el amparo del Decreto 687 de 1967, el
manejo de las reservas del ICSS operara en virtud de un contrato de
fideicomiso y suscripcin de bonos de valor constante BVC para la
seguridad social, firmado entre el Instituto, el gobierno y el Banco de la
Repblica. De esta forma, el Estado podra hacer uso de una parte del
ahorro nacional, lo cual le facilitaba un mayor grado de intervencin en
la actividad econmica y transitar por el sendero de la racionalidad.
A la crisis financiera del sistema de seguridad social contribuy el
dficit que tiene el IFI por el manejo de los recursos de los BVC del seguro
social, que en 1990 era cercano a los $60.000 millones de pesos
21
.
Segn un informe de la Contralora "la responsabilidad del resultado
negativo es compartida entre el propio gobierno nacional y el IFI. El
primero, por autorizar inversiones sin ningn tipo de rendimiento y dejar
perpetuar en el tiempo el desequilibrio financiero. El segundo, por
manejar con laxitud los fondos puestos a su disposicin, y haber permi-
tido el crecimiento de la cartera morosa de sus propias empresas"
22
.
Una de las causas del problema financiero radic en que el Instituto
de Fomento Industrial otorgaba crditos a una tasa de inters ms baja
que la reconocida al ISS. Para el segundo semestre de 1990 se estaba
vislumbrando un acuerdo entre las diferentes partes; el IFI responda con
el 36% del pasivo y el gobierno central con el 64%, esta propuesta se
20. CARMELO MESA-LAGO, Colombia Social Security Review,,Banco Mundial, 17
de septiembre de 1987, p. 66.
21. Declaraciones del gerente del IFI, Eduardo Robayo, a El Espectador, mayo 24
de 1990.
22. Artculo de la Contralora General de la Repblica titulado "Quin terminar
pagando las pensiones a cargo del ss?", publicado en el Informe Financiero, de mayo
de 1988.
ejecutara tanto con la venta de las empresas del IFI, en el marco de la
privatizacin, como con recursos del erario pblico.
Parte de la responsabilidad en la crisis financiera la tienen los empre-
sarios que incumplen con la seguridad social, con sus obligaciones
laborales y mediante el uso de contratos temporales evaden los aportes
al ISS
23
. Igualmente, la evasin tiende a producir efectos negativos sobre
el ISS, al presentar una "seleccin adversa" cuando la discrecionalidad de
la afiliacin conduce a sesgos sistemticos de sta contra el seguro, adems
por cuanto se pueden inducir afiliaciones para aprovechar beneficios espe-
cficos.
El balance de los resultados financieros del Instituto, elaborados en el
captulo vi, muestra decisiones acertadas, por lo menos en la ltima
dcada. Aunque continan presentndose dificultades en el manejo de
la cartera, su recuperacin se logra en 71 das promedio; la poltica de
inventarios de medicamentos y material clnico, no responde en la
mayora de las veces a las necesidades reales de la poblacin atendida,
dando lugar a una provisin por obsolescencia de cerca de $630 millones
en el ao de 1990; altos costos de dotacin en infraestructura ($ 40.000
millones en activos fijos en el perodo 1980-1990), que no se reflejan en
la ampliacin de la cobertura, as, mientras el nmero de beneficiarios
del sistema se incrementa en 4.75%, la disponibilidad de camas descien-
de a un ritmo de 0.86% promedio y el ndice de atencin en consultas es
apenas de 1.8% promedio anual.
Frente a estas restricciones el ISS cuenta con aspectos a su favor:
a) excelente ndice de liquidez, que arroja un resultado promedio de
2.31, es decir, que por cada peso de deuda corriente el Instituto cuenta
con $2.31 para cubrirla; b) un nivel de endeudamiento promedio de
15% y por tanto una carga financiera relativamente liviana cuyo tope
no alcanza a representar el 1% del presupuesto; c) un adecuado
manejo del portafolio de inversin que se traduce en rendimientos
financieros, monto que representa el 14% de los ingresos totales y
72% promedio del supervit operacional; y d) una adecuada capacidad
presupuestal, producto de la certidumbre en la estimacin de los
ingresos y el esfuerzo de racionalizacin del gasto reflejado en una
ejecucin presupuestal equivalente al 95% de los ingresos y 79% de
los egresos.
23. Este aspecto fue tratado por el Contralor General de la Repblica, en un reportaje
concedido al diario La Repblica el 11 de julio de 1990 y titulado "El iss, una entidad
de alta ineficiencia".
Adems de los problemas financieros, al ISS se le responsabiliza de
contar con serias limitaciones en la prestacin de los servicios de salud
24
.
La calidad del servicio no puede ser considerada como ptima cuando
la oportunidad en la prestacin del mismo no es la esperada y, como lo
anota la directora del ISS, se ha presentado una deshumanizacin en el
trato con los demandantes del servicio
25
; este es un rasgo que desafortu-
nadamente se extiende a todo el sistema de salud.
Desde mayo de 1977, a instancias del foro mdico auspiciado por la
Federacin Mdica, se recomienda mejorar la calidad en la prestacin del
servicio mediante la creacin de estmulos competitivos entre el Ministerio
de Salud, el ISS y la medicina privada; igualmente se menciona la posibilidad
de que el Instituto permita a los patronos y trabajadores contratar con
entidades privadas la prestacin del servicio mdico. Esta reforma se podra
realizar sin llegar a desintegrar al Instituto e incluso la posibilidad de su
ejecucin presupone la existencia de este organismo pblico.
Una de las mayores dificultades en este campo la constituan los altos
costos de atencin y una capacidad instalada excesiva
26
. Para 1977, en la
orientacin del ISS prevaleca la prestacin de servicios realizados en gran
proporcin por mdicos especialistas, con fuerte nfasis en la reclusin
hospitalaria e inclinacin desmesurada por intervenciones tcnicamente
complejas.
El Sistema Nacional de Salud quiso aprovechar la capacidad hospita-
laria del ISS; para 1982 el Banco Mundial conceptu que: "es evidente
que se ha progresado poco en el desarrollo del Sistema Nacional de
Salud, debido, principalmente, a la falta de coordinacin entre el Minis-
terio de Salud Pblica y el sector de la seguridad social"
27
. Esto era de
esperarse por cuanto si era difcil la coordinacin de los organismos de
seguridad social, lo era en mayor grado la del Sistema Nacional de Salud
bajo la direccin del ministerio; esta descoordinacin repercuti en una
subutilizacin de la capacidad hospitalaria instalada.
De todas formas, merced a la expedicin de los seguros econmicos
y a la consecuente creacin del Fondo Nacional Hospitalario, el dficit
24. La importancia del iss en el conjunto de las instituciones de salud es inobjetable.
Para 1989 el 27.7% del total de los ingresos generados en el sector correspondi a esta
Institucin. Ver Informe Estadstico del iss, p. 18.
25. Intervencin de Cecilia Lpez Montano, exdirectora del iss, en Elementos
conceptuales para un reforma integral a la seguridad social en Colombia, p. 6.
26. En esta perspectiva apunta la publicacin de Nueva Frontera, No. 149 de
septiembre 27 de 1977, titulada "Los seguros sociales, un documento impresionante".
27. Documento del BANCO MUNDIAL, Colombia. Examen del Sector de la Salud,
15 de octubre de 1982.
en esta materia se ha venido solucionando paulatinamente. La contratacin
entre el ISS y el SNS para la prestacin de servicios ha permitido una mayor
integracin. La reducida utilizacin de las clnicas del ISS impone como
poltica frenar o, por lo menos, reducir la inversin en infraestructura. Sin
embargo, los costos de operacin de las clnicas del ISS son en general
mayores a los registrados en los hospitales del subsector oficial del Sistema
Nacional de Salud
28
.
La estratificacin del servicio de salud se ha convertido en una seria
restriccin para avanzar en la necesaria equidad que debe brindar la
prestacin de este servicio. Existe una salud para gente de altos ingresos
y otra para pobres
29
; las acciones en materia de promocin y prevencin
deben intensificarse.
Un aspecto importante por subrayar lo constituye la concepcin de la
seguridad social como parte de la poltica social; esta forma de percibirla
estuvo presente cuando se dio paso a los seguros econmicos. El nuevo
marco de la intervencin estatal promovido por la administracin de Lleras
Restrepo llev aparejada una reforma administrativa con el fin de clasificar
a los institutos que componan la administracin pblica. Al ICSS se le
consider como establecimiento pblico. Ms tarde el Decreto Ley 433 de
1971, modific sus estatutos y los adecu a la reglamentacin establecida
en la reforma de 1968; de esta manera los planes y programas por desarrollar
en la institucin deban contar con la aprobacin del gobierno central.
La reforma de 1971, complementada con los Decretos-Ley 1935 y
2796 de 1973, se ocup de las finanzas. Se establece en estos decretos
que el sistema de cotizaciones sera bipartita y con contribuciones
estatales destinadas exclusivamente a la financiacin de proyectos de
extensin de la seguridad social. Esta modalidad supedita el creci-
miento del Instituto a sus propios recursos y a las prioridades de la
poltica que dicte el gobierno. Esta perspectiva conduce a la creacin
de un rgimen financiero que garantice al ISS rentabilidad, seguridad
y liquidez; las reservas deben ser invertidas en activos que brinden
por lo menos la tasa de rendimiento calculada en los estudios actua-
riales. Se establece, adems, que el 80% de tales reservas se invertira
en bonos de valor constante, 10% al Fondo Nacional Hospitalario, y
el 10% restante a la compra de bonos emitidos o garantizados por el
28. JORGE VIVAS REYNA, El Sistema Nacional de Salud, Bogot, FEDESARROLLO,
1989, p. 253.
29. Esta caracterstica se acenta ms en los pases de bajo desarrollo. Ver GINETTE
PAOUET, Sant et negantes Sociales. Un problme de distance culturelle, Institu
Qubcois de Recherche sur la Culture, 1990.
Estado. Esta distribucin de las reservas asegura la contribucin del ICSS
a la consecucin del progreso social y a la ampliacin de la capacidad
productiva del pas sin desmedro de las finanzas de la institucin.
La implementacin de la reforma requera la determinacin de los
reglamentos internos de funcionamiento, especialmente en lo atinente a las
seccionales y a la clasificacin de los empleados pblicos. No obstante, la
discusin de estos reglamentos se prolonga y se vincula a una nueva reforma
en 1976, inscrita en la reforma del Ministerio de Trabajo, que persigue una
mayor articulacin entre los institutos y la poltica social del Estado. Sin
embargo, estas modificaciones no hacen claridad sobre la descentralizacin
del Instituto ni el reglamento del trabajo.
Esta indefinicin administrativa, al igual que las protestas en favor del
establecimiento del rgimen de clasificacin de empleados (el cual ser
promulgado en 1982), repercute en la calidad de la prestacin de los
servicios. Ante la nueva situacin el gobierno promueve una reforma de
tipo administrativo, aun cuando existan propuestas conducentes a refor-
mar estructuralmente el sistema.
La salida que encuentra el gobierno es la creacin del Consejo Nacional
de Seguros Obligatorios CNSO, que como organismo gubernamental
dirigir y controlar la poltica de seguridad social. En esta reforma,
consignada en el Decreto-Ley 1650 de 1977, se lleva a cabo una modifica-
cin del manejo financiero. Desaparece el fondo de solidaridad y compen-
sacin y se crean cuatro fondos: fondo de redistribucin seccional, fondo
de promocin y desarrollo, fondo de promocin de la salud industrial, y
fondo de servicios sociales y complementarios. El gobierno aporta recursos
a cada uno de estos fondos, el presupuesto destinado a tal fin se calcula con
base en los ingresos provenientes de EGM y ATEP.
La constitucin de estos fondos induce cambios en la magnitud de las
reservas. Para el riesgo IVM se destinar el 93.5% de sus ingresos al pago
de las pensiones. Las reservas que de ah se deriven se invertirn en la
siguiente forma: 10% en ttulos de BCH garantizados por la nacin, que
se colocaban en el Fondo Financiero de Desarrollo Urbano; una suma
equivalente a mnimo el 60% de los pagos de pensiones IVM, se colocar
en ttulos BCH con reajustes segn la UPAC y con la misma tasa de inters.
De la cantidad que reste ir un 20% para bonos del gobierno nacional
destinado al FNH, 30% para compra de bonos emitidos por el Banco de
la Repblica y el 50%, bonos del IFI.
La reforma alcanza una gran precisin en las funciones que deben
cumplir cada uno de los niveles administrativos del sistema de seguridad
social sin lograr establecer una poltica descentralizada respecto a las
secciones del Instituto.
El camino seguido por las reformas muestra la preocupacin del
Estado por articular el sistema de seguridad social a la poltica social. Al
Instituto de Seguros Sociales se le encarga ejecutar parte de esta poltica
y adems contribuir al progreso social y a la ampliacin de la base
productiva; sin embargo, el respaldo financiero del Estado al ISS dismi-
nuye progresivamente.
Pero cules seran los temas centrales de una reforma en salud? La
directora de la institucin responde de la siguiente manera: Primero,
estrategias y modelos para ampliar la cobertura; segundo, el papel del
Estado en la atencin de la salud; en tercer lugar, el modelo de atencin
y, por ltimo, el esquema de financiamiento del sistema
30
.
Una transformacin sustancial de la seguridad social debe contemplar
obligatoriamente el tema de reforma en el sistema de salud al tiempo que
disea alternativas para la proteccin a la tercera edad.
EL DEBATE SOBRE LA REFORMA DEL SISTEMA
Un aspecto por tener en cuenta en cualquier propuesta de reforma a
la seguridad social en Colombia es la manera como el Estado, adems
de propiciar condiciones para el crecimiento econmico, cancela la
deuda social contrada con los grupos ms vulnerables de la poblacin.
En esta perspectiva el reto es doble, generar niveles adecuados de ahorros
mediante el fortalecimiento de los seguros econmicos y posibilitar la
redistribucin del ingreso.
En relacin con la deuda social, PREALC y la OIT, la definieron de la
siguiente forma: "Al analizar el ajuste de carcter recesivo y regresivo que
realizaron las economas latinoamericanas frente a la crisis de la deuda
externa en los aos 80 se defini la deuda social en un doble contexto. Por
un lado, la deuda social de corto plazo corresponde a los mayores costos del
ajuste absorbidos durante esos aos por los grupos sociales cuyos ingresos
provienen del mercado de trabajo. Por otro lado, la deuda social de largo
plazo se refiere a los cambios distributivos necesarios para alcanzar un grado
de equidad socialmente aceptable, as como al costo de superar la pobreza
acumulada que exista antes del perodo de la crisis externa"
31
.
30. La exdirectora del iss, Cecilia Lpez Montano, en su intervencin en el Primer
Seminario internacional sobre Seguridad Social, celebrado en marzo de 1992, deline
cul podra ser la reforma en materia de pensiones y de servicios de salud ligados a la
seguridad social. Ver "Elementos conceptuales", Op. cit., pp. 5 y 6.
31. PREALC, Informe de la Misin PREALC-OIT. "Colombia, la Deuda Social en los
80" Tomo I, p. 17, Bogot, 1990.
Si bien, durante esta dcada, el caso colombiano fue atpico en el contexto
del continente por cuanto, adems de no generarse deuda social en el corto
plazo, se alcanz a cancelar una parte de la adquirida en el largo plazo; no
por ello la sociedad puede quedar exenta de continuar cancelando la deuda
social por " razones de justicia distributiva hacia los ms postergados"
32
.
Una manera de cumplir con esta meta la constituyen las acciones
gubernamentales sobre el mercado laboral; en esta perspectiva la segu-
ridad social se debe convertir en un aspecto central de la poltica estatal.
Tal vez una forma de aproximacin a la deuda social en Colombia la
brindan los estudios y el tratamiento que se le ha dado al problema de la
pobreza
33
. Su magnitud es preocupante aunque se observen mejoras en
los indicadores; en efecto, para 1985 abarcaba al 45.6% de los habitantes
34
y en 1973 la cuantificacin por el mtodo de NBI, reportaba que el 70.2%
de la poblacin se encontraba en esta situacin.
Se puede encontrar un deterioro en las condiciones de vida de los hogares
al no poder satisfacer sus necesidades bsicas; en las principales siete
ciudades, entre 1986 y 1990 los hogares pobres (segn el mtodo NBI)
pasaron de 34.35% a 37.59%. Esto repercute en un aumento del nmero de
pobres, por cuanto se incrementan de 37.84% a 40.83% en el mismo lapso
35
;
la edad promedio de los jefes de hogar oscila entre 41 y 42 aos. La magnitud
del fenmeno de la pobreza abarca ms de trece millones de habitantes, lo
cual impone al gobierno una poltica audaz para mejorar la calidad de vida
de la mayora de la poblacin colombiana.
La revisin del modelo actual y la formulacin de un nuevo esque-
ma de seguridad social buscar, adems de ampliar la cobertura a la
mayora de colombianos, abarcar efectivamente a los trabajadores
independientes. La existencia de una alta rotacin caracterizada por
el paso de ocupaciones basadas en un contrato laboral a situaciones
32. Ibd.. p. 34.
33. La magnitud de la pobreza ha sido cuantificada por el mtodo de Necesidades
Bsicas Insatisfechas NBI y la Lnea Ue Pobreza LP. La primera se define como las carencias
que tienen los hogares en ciertos bienes y servicios (vivienda inadecuada, servicios
inadecuados, inasistencia escolar, hacinamiento crtico, alta dependencia econmica)
que se consideran bsicos para subsistir en la sociedad a la cual pertenece el hogar. Y la
LP se percibe como el ingreso mnimo que requiere un hogar para poder adquirir los
bienes y servicios necesarios para que sus miembros puedan subsistir. Ver MANUEL
MU OZ CONDE, "Evolucin de la pobreza en siete ciudades colombianas 1986-1990",
en Boletn Mensual de Estadstica, No. 465, diciembre de 1991, p. 200.
34. Cifras lomadas de DNP-PNUD-UNICEF-DANE. II La pobreza en Colombia, Tomo i, p.
79.
35. Ver MANUEL MU OZ CONDE, Op. cic, p. 209.
de trabajo por cuenta propia, a medida que los trabajadores se acercan a
la edad de retiro, se convierte en una fuente de graves inequidades
36
.
La elaboracin y discusin de las diferentes propuestas deben
enmarcarse en el contexto de la poltica social, por cuanto se considera
a la seguridad social como parte integrante de esta poltica. No se
puede concebir una reforma a la seguridad social que no contemple
transformaciones en el sistema de salud, y cuyos esquemas de pensio-
nes no respondan a los principios de la seguridad social incorporados
no slo por los organismos internacionales (OIT), sino de manera ms
general a la forma de vida de sociedades civilizadas.
Adems de estas consideraciones, se exige responsabilidad en el
proceso de concertacin poltica; los estudios actuariales de cada una
de las cajas de seguridad social darn una idea del dficit del sector y
permitirn calcular la magnitud de los problemas por resolver, y
tambin saber qu tan viable puede ser el esfuerzo fiscal del Estado.
De no ser as, la improvisacin y la presin de diversos grupos sociales
reemplazarn una decisin de carcter tcnico, y la reforma nacer
debilitada, sin mucha credibilidad en la poblacin.
Los principios rectores de la seguridad social: la solidaridad, la
equidad y la universalidad tienen que estar contemplados en los distintos
proyectos de reforma y es una demanda a la cual deben responder los
estudios actuariales. De lo contrario, cualquier ley reformatoria de la
seguridad social que no cumpla con el mandato constitucional, contenido
en el captulo de los derechos sociales, y en particular con el artculo 48,
corre el riesgo de ser declarada inexequible. No sobra recordar el
contenido de este artculo: "La seguridad Social es un servicio pblico
de carcter obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y
control del Estado en sujecin con los principios de eficiencia, univer-
salidad y solidaridad en los trminos que establezca la ley. Se garantiza
a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social".
El principio de solidaridad presupone, ante todo, una redistribucin
entre generaciones; y permite la redistribucin del producto nacional
entre personas con ingreso de trabajo o sin l. Esto es particularmente
cierto entre personas de edad
37
. El sistema de proteccin social no es
nada ms que un contrato, que debe ser garantizado por el Estado;
ninguna otra instancia lo puede avalar. Poner en cuestin el papel del
36. Ver PREALC, Op, cit., Tomo i, p. 38 y Tomo II pp. 325 y ss.
37. Ver FRANZ-XAVER KAUFMANN y Lirrz LEISERING, "Impacts des volutions
dmographiques sur les systmes de scurit sociale" en HERMN DELEECK, L 'avenir
de la Scurit Sociale en Europe, Edit. Econmica, Pars, 1985, p. 13.
Estado en esta temtica es debilitar la credibilidad del individuo sobre la
colectividad y de las generaciones actuales sobre las futuras
38
.
No sobra insistir cmo los sistemas de seguridad social son diseados
sobre la base de una redistribucin que comprende los riesgos acaecidos
en el transcurso de la vida (enfermedad, desempleo, invalidez, jubila-
cin), entre personas jvenes y viejas, entre poblacin activa e inactiva.
Las dificultades de la previsin social condujeron al actual gobier-
no a darle prioridad legislativa a la reforma; junto con el Estatuto
Tributario de las entidades territoriales, distribucin de sus competen-
cias y recursos, las funciones del Banco de la Repblica y la interven-
cin del gobierno en el sistema financiero, la reforma a la seguridad
social hace parte de los proyectos que las autoridades econmicas
defendern con mayor nfasis en las sesiones ordinarias que se inicia-
ron el 20 de julio
39
. La reforma laboral expedida por la Ley 50 de 1991
se complementar con la reorganizacin del sistema de seguridad social
y en particular los fondos de pensiones se fortalecern con los aportes
de patronos y trabajadores.
De manera similar la Comisin vil del Senado presion al gobierno
para decretar un alza en los aportes de IVM; la comisin laboral en un
primer momento propuso un incremento de 6.5% al 9.0%. Por acuerdo
entre los organismos de direccin del ISS y el gobierno se logr, a partir
de enero de 1993, un aumento menor (8%) en las contribuciones. En esta
forma se evita hacer uso de las reservas, con lo cual se disminuira la
descapitalizacin del Instituto de Seguros Sociales
40
.
Sin embargo, no ha sido necesario consumir las reservas, se han
gastado $20.000 millones de la rentabilidad que ellas producen. La
situacin de supervit "que registra la Institucin se debe a varios
factores: el crecimiento inusitado de las afiliaciones, que en aos ante-
riores no sobrepasaba 5%. En los meses transcurridos de 1992 se ha
quebrado esa tendencia histrica. En el momento las afiliaciones se
encuentran por encima del 6%, lo cual significa que hay un fenmeno
de credibilidad en el ISS. El alza del salario mnimo en un 27% implic
38. Ver DOMINIOUE STRAUSS-KAHN, "Economie, Mutations et Scurit Sociale",
en HERMN DELEECK, Op. cit., p. 80.
39. Declaraciones del ministro de Hacienda Rudolf Hommes, al peridico El
Tiempo, mircoles 22 de julio, 1992.
40. Ver El Espectador, mayo 21 de 1992, "Los miembros de la Comisin sptima
de la Cmara de representantes demandaron al gobierno una actitud ms seria y franca,
ya que desde la pasada legislatura viene anunciando la presentacin de un proyecto de
Ley que reforma el sistema de seguridad social colombiano y hasta el momento no ha
dado cumplimiento a su promesa". Ver La Repblica, 7 de agosto de 1992.
un incremento de recursos significativos para el Instituto. La suma de
estos dos fenmenos sostiene Lpez Montano hizo que los aportes
del Instituto crecieran en trminos reales cerca de seis puntos, es decir,
que los recursos aumentan en 33% aproximadamente"
41
.
Atenuar la crisis financiera le permite un respiro a las fuerzas sociales
y polticas involucradas en la reforma para poder discutir los rasgos
centrales que debe tener sta. Pero lo ms importante es calcular los
costos sociales y econmicos de los diferentes proyectos y examinar si
en realidad el fisco nacional puede comprometer recursos de manera
mediata para configurar un nuevo rgimen de pensiones.
Hasta el presente el gobierno ha redactado dos proyectos de Ley, uno
difundido por la prensa capitalina "por el cual se crea un nuevo sistema
de pensiones y se instituyen programas de atencin para proteccin de
los pobres contra riesgos de vejez, invalidez y muerte", esta versin
preliminar se quiso llevar al Congreso al iniciar sus sesiones ordinarias
el 21 de julio de 1992
42
. El otro, fue presentado formalmente al Congreso
por el ministro de Trabajo, Luis Fernando Ramrez el pasado 25 de
septiembre; el Proyecto de Ley 155: "por el cual se crea el Sistema de
Ahorro Pensional y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad
Social". Estas dos propuestas han puesto al orden del da la discusin
sobre los sistemas de financiamiento de la seguridad social, la justifica-
cin fiscal de la transicin entre los distintos modelos e, igualmente,
retomar el balance de experiencias similares como el caso chileno. El
debate gira en torno a las ventajas y desventajas tanto de los sistemas de
capitalizacin pura como los de reserva con reparto simple o los sistemas
mixtos; el contexto de la polmica tiene como marco no slo el respeto por
los avances logrados en materia de seguridad social, sino el comportamien-
to a largo plazo de variables macroeconmicas: crecimiento econmi-
co, tasa de inflacin, tasa de inters, comportamiento de los salarios, y
niveles de ahorro.
Cualquiera de las opciones debe trazarse como meta: incremento de la
cobertura, mejora del servicio en salud y condiciones de vida aceptable para
la poblacin de la tercera edad; los mecanismos utilizados para alcanzar
estas metas sociales pueden contribuir a fortalecer el mercado de capitales,
41. Ver el artculo de La Repblica, "No descartan aumentos en los aportes al iss",
jueves 6 de agosto de 1992.
42. El diario La Repblica en sus ediciones del 5, 6 y 7 de agosto de 1992 public
el Proyecto de Ley. Las caractersticas del mismo, basadas en la capital izacin individual,
haban sido ya esbozadas en el Memorndum del Ministerio de Trabajo a la Comisin
de Seguridad Social, el 19 de noviembre de 1991. Ver FESCOL, La Reforma del rgimen
pensional en Colombia, Documentos de Trabajo, febrero de 1992.
pero no se puede olvidar que lo prioritario es expandir el rgimen de
seguridad social.
De manera independiente a las formas de financiamiento se hace nece-
saria la constitucin de una reserva de capital suficiente, no slo para
garantizar los pagos futuros, sino tambin para tener una reserva de carcter
coyuntural, financiando los dficit en perodos de crisis y creciendo en
momentos de auge econmico. Los cambios de un rgimen a otro implican
un perodo de transicin, que normalmente toma ms de una decena de aos,
en el cual una generacin asume la doble responsabilidad de cotizar para
los viejos y para su propia pensin.
Con el mtodo de capitalizacin se constituye una mayor reserva y
adicionalmente goza de las siguientes ventajas:
Se encuentra menos sujeto a las evoluciones demogrficas. Una
disminucin en la tasa de fecundidad no lo afecta mayormente.
La constitucin y la liquidacin de una reserva facilita la evolucin
ms regular de la carga financiera: si una reserva se constituye durante
un perodo demogrfico favorable, las cotizaciones no se aumentan
considerablemente durante perodos de evolucin demogrfica desfavo-
rable.
Dentro del sistema de capitalizacin, el ahorro es mayor con
relacin al sistema de reparto. Ello facilita la inversin sin riesgo de
inflacin; la reserva de capital aumenta al igual que el crecimiento
econmico
43
.
Un efecto redistributivo particular del sistema de capitalizacin
est asociado a la diferencia de esperanza de vida de distintos grupos.
Los fondos acumulados pagarn una pensin menor para aquellos grupos
de mayor esperanza de vida
44
.
Las preocupaciones que genera esta alternativa estn asociadas: a la
depreciacin del ahorro originada por un proceso inflacionario tan
caracterstico de las economas latinoamericanas; a mantener en el largo
plazo una tasa de inters real; a que el gobierno se comprometa fiscal-
mente con el proyecto, sobre todo durante el perodo de transicin de un
rgimen a otro; a las crisis financieras o a un crash de la bolsa que pueda
atentar contra ese ahorro. El sistema tiende a ser fuertemente selectivo y
sesga los beneficios del desarrollo a favor de la poblacin de altos
ingresos. Tambin pueden ser nombrados los temores de ndole poltica;
43. WINFRIED SCHMAHL, "Analyse des principales propositions en matire de
financement de la scurit sociales", en HERMN DELEECK, Op. cu., p. 159.
44. PATRICIO ARRAU, "El nuevo rgimen previsional chileno", en CARMELO MESA-
LAGO/LOTHAR WITTE el al., Op. cit., pp. 50-51.
se hace necesaria una vigilancia del Estado a los fondos de pensiones;
las prcticas clientelistas estn en contrava de la eficiencia del sistema,
por tanto la fiscalizacim de los fondos debe correr a cargo de los
funcionarios ms honestos y capaces.
En el esquema de reparto las cotizaciones de los activos son inmedia-
tamente utilizadas para financiar a los pensionados y en esta forma se
establece una solidaridad entre generaciones similar a la existente dentro
de las familias.
Norbert Eichler encuentra siete ventajas a este sistema: economas
de escala en la administracin, ya que solamente se hace necesaria
una entidad en cada territorio; se pueden implementar mecanismos de
solidaridad de gnero e intergeneracional; proteccin contra las crisis
econmicas propias del sector financiero; el monto de las pensiones
no depende de la tasa de inters; al haberse consolidado en el ISS un
sistema de reparto simple la transicin no demandara costos adicio-
nales; si los salarios crecen las pensiones lo podran hacer en la misma
proporcin
45
.
Los inconvenientes del esquema de reparto simple se relacionan con:
desestmulo del ahorro, aumento de los costos de la mano de obra,
sensibilidad a la transicin demogrfica; el rgimen aparece ante los
cotizantes como parte del sistema impositivo. Si la demanda de trabajo
decae, se corre el riesgo de aumentar el dficit fiscal al incrementar el
Estado sus aportes; y existe mayor proclividad a ceder ante las presiones
de grupos sociales que pretenden beneficios extras en la seguridad social.
La actual administracin piensa desarrollar el artculo 48 de la Constitu-
cin mediante el Proyecto de Ley 155, por el cual se crea el sistema de
ahorro pensional; el gobierno se inclin por el modelo basado en la
capitalizacin individual. Al comparar los dos proyectos gubernamenta-
les difundidos por la prensa, aunque se apoyan en los mismos princi-
pios, se encuentran algunas diferencias.
Los 118 artculos que contiene el proyecto de Ley 155 estn agrupados
en cuatro ttulos, en el primero se hace una reglamentacin del sistema de
ahorro pensional, el segundo se ocupa del rgimen transitorio, el tercero
del rgimen aplicable a los trabajadores no afiliados al sistema de ahorro
pensional y en el cuarto se consignan las disposiciones finales
46
.
45. NORBERT EICHLER, "Las Reformas al Rgimen Pensional: Reparto simple o
Capitalizacin? Catlogo de Argumentos", en FESCOL, La Reforma del rgimen..., Op.
cit., p. 29.
46. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, public el Proyecto de Ley "por
el cual se crea el Sistema de Ahorro pensional y se dictan otras disposiciones en materia
de seguridad social", Santaf de Bogot, D.C , septiembre de 1992.
Con la creacin de este sistema se intenta cumplir con los principios
de la seguridad social: eficiencia, universalidad y solidaridad al garan-
tizar a la poblacin las pensiones de vejez, invalidez y de sobrevivientes.
Entre las caractersticas ms sobresalientes del nuevo sistema se pueden
sealar las siguientes:
El reconocimiento a la pensin y su cuanta dependern de los
aportes de los afiliados y empleadores y de los subsidios del Estado,
cuando a ellos hubiere lugar.
Una parte de los aportes se capitalizar en la cuenta de ahorro
pensional de cada afiliado y otra parte se destinar al pago de primas de
seguros para atender las pensiones de invalidez y de sobrevivientes.
Las cuentas de ahorro pensional sern administradas por las entidades
autorizadas para tal efecto, sujetas a la vigilancia y control del Estado.
Los actuales afiliados al sistema podrn escoger y trasladarse
libremente entre entidades administradoras y seleccionar la aseguradora
con la cual contraten las rentas o pensiones.
El conjunto de las cuentas individuales de ahorro pensional cons-
tituye un patrimonio autnomo, denominado fondo de pensiones, el cual
ser independiente del patrimonio de la entidad administradora. Estas
debern garantizar una rentabilidad mnima del fondo de pensiones.
Entre las formas de desarrollar el principio de solidaridad se
encuentra la garanta de una pensin mnima por parte del Estado cuando
la capitalizacin de los aportes fueren insuficientes.
Se reconocern bonos pensinales a los afiliados voluntarios al
sistema cuando se hayan hecho aportes al ISS, o a entidades de previsin
social o hayan estado vinculados como trabajadores pblicos.
Acerca de la afiliacin se presenta una discriminacin entre los
trabajadores que se vinculen por primera vez al mercado laboral median-
te contrato laboral y aquellos quienes alguna vez estuvieron ya vincula-
dos a la fuerza laboral; para los primeros, la afiliacin a los fondos
pensinales es obligatoria, mientras que para los segundos se convierte
en opcional.
La cotizacin ser bipartita y obligatoria; en ningn caso se podr
cotizar por debajo del salario mnimo y por encima de 20 salarios
mnimos. Los aportes al sistema de ahorro pensional sern de 13.5% de
la base de cotizacin; el 10% a cargo del empleador y el 3.5% destinado
al pago de las primas de los seguros y cancelado por el trabajador. Se
deja abierta la posibilidad para que cada afiliado efecte cotizaciones
voluntarias en su cuenta de ahorro individual.
En el artculo 9 se hace mencin a la base de cotizacin de los
trabajadores independientes quienes aportarn sobre los ingresos labo-
rales que declaren ante la administradora del fondo de pensiones y sern
responsables por la totalidad de la cotizacin. En ningn caso esta base
podr ser inferior al salario mnimo.
Los requisitos para obtener la pensin de vejez se modificarn en el
siglo XXI, los hombres y las mujeres tendrn acceso despus de cumplir
los 65 aos; esta edad se establece para los primeros a partir del ao 2000,
mientras que para las segundas en el 2005. El artculo 89 contempla las
diferentes alternativas de pensin para aquellas personas que en el
momento de entrar en vigencia la presente Ley, tuvieran una edad igual
o superior a los 50 aos si son hombres, o a 44 aos si son mujeres
47
.
Otra modificacin sustancial con relacin al actual rgimen lo cons-
tituye el nmero de semanas requeridas para tener derecho a la pensin,
el cual se eleva a 1.500; las personas con una edad igual o superior a los
45 aos tendrn derecho a la garanta de pensin mnima de vejez.
Igualmente se presenta un cambio a propsito de la base para liquidar
la pensin, que ser igual al promedio de los salarios cotizados durante
los diez aos anteriores al reconocimiento de la pensin; la pensin
mxima ascender a quince salarios mnimos legales mensuales vigentes
al momento de pago.
Un avance en el proyecto lo constituye la creacin del Fondo de
Pensiones Pblicas del nivel nacional, como una cuenta de la nacin
adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se
manejarn en entidades fiduciarias. En esta forma se sustituye a CAJANAL
y a las dems cajas de previsin o fondos insolventes del sector pblico
en el manejo de pensiones. Con este cambio se incrementan los aportes
de los empleados pblicos, que en adelante debern cotizar para EGM e
IVM.
El Captulo v, del Ttulo I, se ocupa de las Administradoras del
Sistema de Ahorro Pensional. En el artculo 55 se seala que podrn ser
administradoras de los fondos de pensiones: las sociedades administra-
doras de fondos de pensiones y cesantas, las sociedades fiduciarias y
las sociedades de capitalizacin, que sean autorizadas para tal efecto por
la Superintendencia Bancaria. Estas administradoras debern contar con
el aval del Fondo de Garantas de Instituciones Financieras, con cargo a
sus propios recursos, para asegurar el reembolso del saldo de las cuentas
47. Segn clculos realizados por el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANBACIN, la
esperanza de vida actualmente se sita en 68 aos. Ver: La Revolucin Pacfica. Plan
de desarrollo econmico y social 1990-1994, Bogot, Departamento Nacional de
Planeacin, 1991. p. 44.
individuales de ahorro pensional, en caso de disolucin o liquidacin de
la respectiva administradora.
Las administradoras debern garantizar a los afiliados al sistema
una rentabilidad semestral mnima, equivalente a la que resulte mayor,
entre la tasa de rendimiento ponderado obtenida por el conjunto de
fondos de ahorro para pensiones del sistema durante cada semestre,
disminuida en un 10%, la cual ser certificada por la superbancaria,
y el monto promedio de la tasa de inters DTF aplicable a depsitos a
90 das, que resulte en el mismo perodo. En caso de no alcanzar la
rentabilidad minma, las administradoras debern responder con sus
propios recursos, afectando inicialmente la reserva de estabilizacin
de rendimientos que se establezca para tal efecto.
El Ttulo II trata del Rgimen transitorio del sistema de ahorro
pensional y, en particular se ocupa de los bonos pensinales; slo
podrn ser efectivos a partir de la fecha en la cual se cumplan los 65
aos de edad. Sin embargo, los bonos devengarn una tasa de inters
equivalente al DTF sobre saldos capitalizados que determine el gobier-
no, durante el tiempo de afiliacin del trabajador y el momento de
redencin del bono. En esta forma una deuda social se convierte en
deuda privada. Estos papeles de deuda pblica constituyen aportes
destinados a contribuir a la conformacin del capital necesario para
financiar las pensiones a los afiliados al sistema de ahorro pensional.
Para tener derecho al bono se debe cumplir con alguno de los siguien-
tes requisitos:
Haber efectuado cotizaciones al ISS o alguna caja del sector
pblico.
Haber sido servidores pblicos con anterioridad a su ingreso al
sistema.
Haber sido empleados de empresas que tienen exclusivamente a
su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones.
Adems de los cambios anotados anteriormente, el proyecto de ley
introduce dos innovaciones importantes: el auxilio por prdida del em-
pleo y el auxilio monetario por vejez. El primero se fija por tres aos
contados a partir de la vigencia de la ley; para tener derecho al auxilio
es necesario ser jefe de hogar, devengar hasta tres salarios mnimos al
perder el empleo, haber laborado por lo menos dos aos continuos antes
de quedar desocupados, participar en un programa del SENA, y no haberse
retirado voluntariamente del empleo anterior.
El monto del auxilio ascender a un salario mnimo y se extender por
ocho semanas, si el beneficiario rechaza una oferta de empleo cesar el
auxilio. La financiacin de este auxilio correr a cargo de las cajas de
compensacin familiar que destinarn 0.5% de los 4.0% percibidos de
los salarios de sus afiliados
48
.
El segundo, hace referencia que a partir del 1 de enero de 1994,
aquellas personas mayores de 70 aos que se encuentren en condiciones
de pobreza extrema podrn recibir un auxilio monetario hasta del 50%
de un salario mnimo legal mensual vigente; este subsidio ser cubierto
con recursos de la nacin y cofinanciacin de los municipios.
Cules son las razones que condujeron al gobierno a inclinarse por un
proyecto de estas caractersticas? La exposicin de motivos se encarga de
responder este interrogante; en general las explicaciones se mueven en el
campo econmico ms que en el terreno de lo social. En este orden de ideas
se aduce que "El sistema vigente no es financieramente viable y produce un
impacto econmico desfavorable, es fundamentalmente inequitativo, y de
imposible expansin para ampliar la cobertura. Las deficiencias son estruc-
turales y no se superan con ajustes administrativos, o de cotizaciones y
beneficios; por lo tanto se requiere un rgimen enteramente distinto"
49
.
Al sustituir el rgimen pensional vigente por uno basado en la capita-
lizacin, se respetan los derechos adquiridos; el proceso de transicin
mantiene un subsistema pblico que requiere reformas sustanciales para
ser financiable y equilibrado con respecto al basado en la capitalizacin.
El sistema actual de pensiones se ha venido convirtiendo en reparto
simple, en el cual no se constituyen reservas y las pensiones actuales no
son financiables a las tasas vigentes de cotizacin y "Para equilibrar este
seguro por el sistema de reparto la tasa de cotizacin debera ser de 8.2%
de los salarios en el perodo 1991-1995, y en cada uno de los quinquenios
siguientes debera ascender a 10.1%, 13.3%, 16.1%, 18.8% y 21% entre
los aos 2015 y 2020. Si se incluyera el sector pblico, dicha tasa tendra
que aumentar a 15.5% en el ao 2000, a 21.3% en el ao 2010 y a 27.5%
en el ao 2020"
50
.
Se presenta un futuro incierto para poder cumplir los compromisos
con los pensionados, "El valor presente neto (al 5% anual) de las
obligaciones del ISS con los pensionados actuales y quienes ya han
48. La Ley 21 de 1982 modific parcialmente el rgimen de subsidio familiar, y
reiter que el 4% de los salarios sera destinado a proveer el pago del subsidio familiar.
PABLO FRANKY VASQUEZ,Textos Normativos Vigentes del Subsidio Familiar en Colom-
bia, 1981-1991, ASOCAJAS, p. 25 y ss. Con el proyecto de Ley 155, las cajas reduciran
sus ingresos en un 12.5%.
49. Ver Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley por el cual se crea el sistema
de ahorro pensional y se dictan otras disposiciones sobre seguridad social, Bogot,
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, p. 7.
50. Ibd., p. 14.
alcanzado los derechos correspondientes, hasta 1992, es de $4.7 billones,
mientras que las reservas a la fecha ascienden tan slo a $420.000 millones.
Las pensiones adeudadas en el sector pblico tienen un valor presente de
otros $5.05 billones con lo cual la deuda total ya heredada vale $9.75 billones
30.7% del PIB del ao 1992, monto cercano a la deuda externa de la nacin
(35% del PIB), a cuyo pago ya no contribuirn los causantes"
51
.
Adems de presentar esta crtica situacin financiera, la comisin guber-
namental encargada de la redaccin del proyecto aduce fallas al sistema
actual por su marcada ineficiencia; la manera de otorgar pensiones ha
conducido a que se obtengan sin relacin adecuada con las cotizaciones. La
apreciacin negativa del ISS, contenida en la exposicin de motivos, conduce
a responsabilizarlo de las limitaciones estructurales de la economa
52
.
De otra parte, se responsabiliza al ISS de haber afectado el nivel de
las reservas al permitir traslados masivos de dineros de IVM a EGM, por
el pago actual de los aportes para los seguros mdicos de los pensionados,
pero sobre todo por el manejo de la inversin de las reservas por la va
administrativa, "que ha ocasionado, por ejemplo, un dficit en la lnea
de los Bonos de Valor Constante de $99.000 millones a 1989, como
resultado diferencial entre tasas activas y pasivas"
53
. En el captulo 4 de
este libro, al hacer la reconstruccin del proceso histrico del ISS, se hizo
mencin de cmo los traslados de dineros se originaron en la renuencia
del Estado en aportar al ICSS lo cual condujo a una grave situacin
financiera a los seguros mdicos de reparto. El dficit de los BVC, es
responsabilidad de los malos manejos del IFI y al final es una deuda
contrada del Banco de la Repblica con el ISS.
Tal vez el argumento central para reformar el sistema de pensiones
por la va de la capitalizacin es el fortalecimiento del mercado de
capitales, con ello se mejora el manejo macroeconmico: "la implanta-
cin del sistema de ahorro pensional aumentara muy significativamente
su tamao, y con ello su capacidad y eficiencia; cambiara la composicin
de los ttulos a una que tuviera ms inversiones de largo plazo, acciones,
papeles hipotecarios, y otras diversificaciones deseables; permitira a las
empresas captar recursos limpios de fuentes ilegales y amenazas de
51. Ib(d., p. 11.
52. "En el caso del iss se ha hecho evidente: i) una severa subdeclaracin de los
salarios base para la cotizacin; ii) sobrevaloracin de los salarios base durante las 100
semanas que preceden la jubilacin, para elevar la pensin; iii) poca continuidad en los
aportes, ocasionada en parte por la alta rotacin laboral de los trabajadores en Colom-
bia..iv) una alta evasin, aun en el sector moderno de la economa, donde una quinta
parte de los empleados no se afilia a la seguridad social", Ibd., pp. 11-12.
53. Ibd., p. 13.
control; exigira e impondra mayor transparencia y desarrollara los
inversionistas institucionales"
54
.
Esta meta hace descartable cualquier otra posible alternativa para
optar por un nuevo sistema de pensiones, por ejemplo, los sistemas
mixtos de capitalizacin y reparto, iniciativa que fue planteada al crear
el IVM en el ISS. La razn para descartar esta posibilidad estriba en el
nivel de los aportes, la tasa media de cotizacin a partir de 1991-1995,
se situara en el 18.1%; el alza en los aportes conducira a encarecer
la mano de obra.
La difusin de la propuesta gubernamental sign la discusin de un
componente econmico y se abandon el aspecto social que debe tener
cualquier reforma a la seguridad social. Por la prioridad en transformar el
rgimen pensional, la modificacin al rgimen de salud queda postergada
para un futuro inmediato, pero de todas formas seguir los mismos princi-
pios de ampliar las posibilidades y alternativas que tenga el afiliado para
escoger la entidad que habr de prestarle los servicios mdicos y de salud.
Se antepone el fortalecimiento de los fondos de cesantas y pensiones
al diseo de una poltica social. Con los fondos privados de pensiones se
busca una utilidad financiera
55
; y por lo dems se acogen los riesgos
inherentes a los sistemas de capitalizacin.
El inters por limitar la dispersin de los entes encargados de la
seguridad social, la garanta de pensin mnima
56
, la separacin de los
seguros de reparto de los seguros econmicos y el deseo de brindar una
vida respetable a los ancianos pobres, son aspectos por resaltar en la
propuesta gubernamental. Sin embargo, las bases sobre las cuales se
dise el Proyecto de Ley suscitan algunos temores.
54. lbd., p. 25.
55. En un artculo publicado por MIGUEL EDUARDO CRDENAS RIVERA, en El
Espectador, el 2 de agosto de 1992 y titulado: "Seguridad Social o utilidad financiera?",
se demostraba cmo los trabajadores de altos ingresos pueden ms fcilmente que los
de bajos ingresos, efectuar un ahorro suficiente para disfrutar de una pensin adecuada
teniendo en cuenta su mayor estabilidad laboral y su mayor capacidad de ahorro. Con
una tasa hipottica de rentabilidad real del 8% de las reservas, un trabajador que devengue
un salario mnimo y cotice el 10% de su salario deber hacerlo durante cerca de 30 aos,
para tener derecho a una pensin vitalicia igual a este salario; con dos salarios mnimos
deber cotizar durante ms de 20 aos para tener derecho al 50% de su salario.
56. La pensin mmima en un sistema de seguridad social avanzado, se podra
extender en forma de seguro contra el desempleo para la poblacin que haya perdido su
empleo. En el esquema de la seguridad social en la provincia de Quebec se pas de un
seguro de desempleo a una estrategia cuyo eje era garantizar un ingreso mnimo anual
por el empleo. Ver MICHEL PELLETIER, De la Scurit Sociale la Scurit du Revenu.
Essais sur la politique conomique et sociale contemporaine, Montreal, 1982.
Es conocido por los especialistas la carencia de estudios actuariales para el
sector pblico
57
; por tanto la propuesta de reforma tiene cierto sabor de
improvisacin que genera dudas sobre su xito. Cul ser la magnitud de los
aportes del Estado a las Administradoras de Fondos de pensiones y cesantas?
Otra inquietud hace referencia a la capacidad fiscal del Estado para
responder a la deuda contrada y que va a contraer con los fondos. Las
proyecciones elaboradas por el Ministerio de Hacienda sobre los ingre-
sos adicionales derivados de la reforma tributaria (Bonos de desarrollo
y seguridad interna, sobretasa a la renta, contribucin de hidrocarburos,
y el efecto neto de la reforma del IVA) sin incluir el 3% de la retencin
por divisas indican que para 1992 se generarn recursos por valor de
$276.324 millones de pesos, en 1993, $490.589 millones de pesos, en
1994, $491.711 millones de pesos, en 1995 $538.824 y en 1996 ascen-
dern a $623.212 millones de pesos.
Estos recursos adicionales cubriran los costos de la apertura
58
, y
ayudaran a financiar el gasto social derivado de la aplicacin de las
normas constitucionales; en estas proyecciones no se incluyeron las
erogaciones derivadas por la reforma a la seguridad social.
Las dudas sobre la capacidad real del Estado para asumir el costo fiscal
derivado de la transicin de un rgimen de reparto a uno de capitalizacin
va dficit le resta credibilidad a la propuesta, mxime cuando histri-
camente el Estado ha incumplido con los compromisos contrados con
la seguridad social
59
.
Un aumento inicial en los aportes de IVM del 6.5% al 13.5% tendr
sin duda repercusiones, a corto plazo, sobre la generacin de empleo
60
;
57. En la propuesta elaborada por EDUARDO LORA, HERNANDO ZULETA, LOREDANA
HELMSDORFF: "Viabilidad Macroeconmica y financiera de un sistema privado de pensio-
nes", se expresa "La incorporacin al salario de los verdaderos aportes pensinales de todos
los trabajadores exige efectuar estudios actuariales para todos los regmenes de pensiones
existentes y reconocer la existencia de deudas que actualmente estn incurriendo todas las
entidades pblicas por dichos regmenes". Coyuntura Econmica, abril de 1992, p. 78.
58. "Los impuestos a las importaciones constituyen el 32% de los ingresos corrien-
tes del nivel central... y el costo fiscal por reduccin en las tarifas impositivas se situ
en 1990 a $112.059 millones de pesos". Ver Contraloria General de la Nacin, Informe
Financiero, febrero de 1991, p. 34.
59. En la propuesta del gobierno, parte del ahorro individual se originar en los
rendimientos de las cuentas individuales; al caer la tasa de inters real y los ahorros se
desvaloricen afectando las reservas, es inevitable incrementar el dficit para garantizar
la pensin mnima.
60. En el artculo elaborado por HERNANDO GMEZ BUENDA y ARIEL CIFUENTES
para la Misin de Empleo y titulado "Seguridad Social y Empleo" una de las considera-
ciones analticas expresaba: "El sistema de financiamiento de la seguridad social basado
en contribuciones sobre la nmina castiga a las empresas o sectores intensivos en el uso
de la mano de obra y subsidia a los intensivos en el uso de capital", p. 117.
con la reforma las cotizaciones del empleador al sistema de seguridad
social pasarn del 10.70% al 16.37%. En el largo plazo el crecimiento
econmico, en especial del sector formal, puede incrementar la demanda
de mano de obra y superar la pobreza absoluta
61
, en esta forma se tendera
a aumentar la cobertura de la seguridad social.
Tal vez una de las mayores dificultades que afronta el proyecto de ley
se relaciona con la capacidad de ahorro de los agentes econmicos; la
existencia de un rgimen de bajos salarios en Colombia, excluye a los
hogares de la posibilidad de ahorrar. De- acuerdo con la Encuesta
Nacional de Hogares de junio de 1991 aplicada a siete reas metropoli-
tanas, del total de trabajadores ocupados (4.590.346), la pregunta sobre
ingresos la declararon solamente 3.967.530; de stos cerca del 26%
perciba entre $6.000 y un salario mnimo, y el 67,39% menos de dos
salarios mnimos.
La otra limitante hace referencia a la fidelidad de la cotizacin; por
ella se entiende el nmero de aos que se debe cotizar para tener derecho
a una pensin. A esta variable se contrapone el ciclo de vida y la
inestabilidad laboral; en momentos de apertura y reconversin industrial
es bastante probable que la rotacin tienda a aumentar. En los clculos
del gobierno se supone que de cada diez aos el afiliado cotiza durante
nueve, lo que es un indicador que no se ajusta a la realidad del mercado
laboral.
En la propuesta del gobierno no se soluciona uno de los aspectos ms
importantes de la crisis del sistema: la baja cobertura
62
. No es clara ni
factible la forma como se puede incluir a los trabajadores independientes
con bajos niveles de ingreso. Al incrementar los aportes estos trabajado-
res, con mayor razn, seguirn excluidos de la seguridad social; a partir
de la reforma las contribuciones al sistema clsico pasarn de 15.20% a
22.5% de los ingresos laborales.
Difcil aunque no imposible, es la tarea de la concertacin para expedir
un nuevo rgimen de la seguridad social. Las concepciones, o mejor, los
intereses del sector financiero y de los trabajadores se encuentran en
franca colisin.
61. ULPIANO AYALA, "Hogares, participacin laboral e ingresos", en Informe.
Misin de Empleo, p. 214.
62. "El proyecto no slo no ofrece una solucin al problema de la universalizacin
de la cobertura previsional sino que tiende a cerrarla. Esta tarea se deja en manos
exclusivas de la macroeconoma". Ver Hur.o Lpr^z CASTAO, "Fondos de Pensiones.
La propuesta del gobierno: alto costo fiscal y pensiones inciertas", en La Reforma del
rgimen pensional en Colombia, Op. cit., p. 35.
Para los segundos, el fortalecimiento del "mercado de capitales, y tal
como se desea hacer con las masas pensinales, representa un desequi-
librio macroeconmico peligroso. Propicia el desmonte industrial, la
quiebra de sectores econmicos importantes y favorece el endeudamien-
to externo". Los trabajadores proponen: "presionar la definicin del
papel del Estado y su intervencin en materia social, frente a la tendencia
privatizadora y monopolista. Disear un sistema de seguridad social
acorde con los derechos sociales que enfrenten la trasnacionalizacin de
la economa. Garantizar el acceso de la poblacin no protegida al seguro
social, como solucin inicial de tipo preventivo hacia un sistema de
seguridad social y reclamar los derechos a la participacin en la gestin
de empresa de seguridad social, de todos los sectores comprometidos,
en igualdad de condiciones tal como reza la norma constitucional"
63
.
La Central Unitaria de Trabajadores CUT considera que detrs
del revolcn en seguridad social se esconde una expropiacin social. En
la controversia con el presidente de la ANIF, Javier Fernndez Rivas, la
Central sostiene cmo el fortalecimiento del mercado de capitales acre-
cienta la tendencia de monopolizacin en ese mercado; de hecho, la
tercera parte de accionistas concentra ms del 92% de todos los papeles
burstiles de Colombia
64
.
La CUT se inclina por un rgimen financiero construido con base en
la prima media escalonada, al considerarlo el ms apto y conveniente
para la seguridad social e inconveniente para el seguro o fondos privados
de pensiones
65
. Las experiencias de pases como Alemania, Mxico y
Per, que retornaron nuevamente a un rgimen de reparto, sirven de
referencia a la CUT.
Los sectores financieros se encuentran vivamente interesados en un
esquema similar al del nuevo rgimen de cesantas, manejado a travs
de fondos privados. La ANIF eboga por acabar con el monopolio estatal
y otorgar libertad de eleccin al trabajador. Este sector espera que con
la liberacin de las fuerzas del mercado se introduzcan elementos de
eficiencia y de transparencia financiera. Con la presencia de la compe-
63. Ver "Aportes de los trabajadores frente a la reforma de la seguridad social en
Colombia", marzo 19 de 1992, documento presentado por Orlando Obregn Sabogal,
Sal Pea Snchez y Alberto Pardo Barrios a nombre de la Central Unitaria de
Trabajadores-cirr y SINTRAISS.
64. Ver El Espectador, mayo 16 de 1992. En el artculo "Revolcn o expropia-
cin?", se condensa la carta enviada por la Central Unitaria de Trabajadores, ar r en
respuesta a los planteamientos del presidente de la ANIF.
65. "Aportes de los trabajadores frente a la reforma de la seguridad social en
Colombia", Op. cil., p. 7.
tencia se logran las metas de un proyecto de capitalizacin individual,
donde los beneficios pensinales estn inequvocamente asociados con
el esfuerzo de ahorro
66
.
Siempre se ha tenido presente en el debate la experiencia chilena; el
modelo de seguridad social reformado durante el rgimen de Pinochet
ha servido de gua en la elaboracin de la propuesta del gobierno
colombiano. La diferencia radical entre las dos propuestas, es que en el
esquema chileno de seguros invalidez, vejez y supervivencia, han sido
excluidos los empleadores. En cambio, en el proyecto de Ley de la
administracin Gaviria la contribucin es bipartita, con cotizaciones de
empleadores y trabajadores.
Esta experiencia chilena se remonta a mayo de 1981; a partir de esta
fecha los trabajadores cotizan a las Administradoras de Fondos de
Pensiones AFP. La idea es que la corriente de ahorro forzoso,
expresada en los aportes, al realizarse durante la vida laboral debe servir
de base para su pensin. Los riesgos de fluctuaciones econmicas tales
como: inflacin por encima de 10%, descenso en el inters real por
debajo de 3%, incremento del desempleo, congelacin salarial inciden
en la tasa de sustitucin (relacin entre pensin y salario), y son asumidos
directamente por el trabajador
67
.
Este rgimen de jubilacin no cubre gastos de "atencin de la salud
ni comporta solidaridad econmica alguna entre grupos econmicos y
sociales con muy distintas necesidades ni medios"
68
. Al Estado le corres-
ponde financiar el trnsito del rgimen creado a partir de 1928 y trans-
formado radicalmente con la dictadura militar; adicionalmente debe
financiar la proteccin contra la pobreza mediante la garanta de una
pensin mnima a los trabajadores que han aportado durante un perodo
razonable. Los niveles de cotizacin, de la fuerza laboral, para el con-
junto de la seguridad social se sitan entre 19.5% y 20.7%
Los dineros captados por las AFP se invierten indiscriminadamente
tanto en la economa chilena como en el extranjero. A juicio de los
expertos de la OIT, esta posibilidad se contrapone a la poltica de
mantener tipos de inters real ms altos con objeto de atraer as al capital
extranjero
69
. Entre las caractersticas favorables del modelo se encuentra
su transparencia y movilidad; se puede conocer en cualquier momento
66. Ver El Espectador, 18 de agosto de 1992, el artculo "Guerra por control de
pensiones".
67. Ver COI.LIN GILUON y ALEJANDRO BONILLA, Estudia de la privatizacin de un
rgimen nacional de pensiones. El caso chileno, Documento 18, OIT, 1992.
68. Ib(d.,p.l.
69. Ibd.,p.9.
el estado de la cuenta individual y el importe de las comisiones de las
AFP; e igualmente los afiliados pueden cambiar de administradora.
An no se ha consolidado el sistema de pensiones del pas austral
70
, sin
embargo, comienzan a aparecer rasgos no deseables para la seguridad
social, por ejemplo, los afiliados asumen parte de los costos de operacin
del sistema. En el ao de 1989 los gastos de funcionamiento de las
administradoras se haban elevado hasta constituir el 25 % del ingreso total
procedente de las cotizaciones; estas erogaciones estaban representadas en
buena parte por la comercializacin y ventas, en contraposicin a los gastos
exclusivamente administrativos. La comisin fija que cobran las AFP es
proporcionalmente mayor para aquellos cotizantes de bajos ingresos, por lo
que la rentabilidad del sistema para estos afiliados ser menor
71
.
Se presenta, as mismo, una tendencia a la monopolizacin: tres de
las trece AFP concentran cerca del 65% del total de afiliados, estas tres
entidades no son las que cargan menos gastos ni las que ofrecen tasas de
rentabilidad ms altas; cuatro de las ms importantes estn controladas
por sociedades extranjeras
72
. La cobertura se ha venido afectando, la
"proporcin de afiliados al nuevo rgimen que paga regularmente sus
cotizaciones disminuy de 76% en 1983 a 53% en 1990. Hay indicios
que algunos trabajadores mal remunerados, conforme se acercan a la
jubilacin, demoran el pago de las cotizaciones con objeto de tener
derecho a la pensin mnima que concede el Estado"
73
.
Los costos de la transicin han conducido al Estado a introducir sesgos
en la poltica social: se menoscaba la apropiacin para otros renglones
del gasto social; por ejemplo, el presupuesto en educacin se redujo entre
1978 y 1988 del 35.8% al 22.0%
74
. En definitiva la OIT concluye que el
rgimen de pensiones instaurado en Chile se aparta notablemente de las
pautas laborales establecidas por la normativa internacional en materia
70. "El valor de los fondos administrados por las AFP han crecido muy rpidamente;
en el ltimo decenio su valor nominal se duplic cada dos o tres aos. En marzo de 1991
su cuanta era de 9.000 millones, lo que representa el 25% del PNB de Chile y el 50% de
su deuda exterior. Sin embargo, en el futuro cada peso que se ahorre ser absorbido bien
sea por una pensin o por una renta vitalicia, de modo que el extraordinario volumen de
los fondos de las AFP no significa forzosamente que los ahorros netos de la economa
aumenten en progresin constante", Ib(d., p. 15.
71. PATRICIO ARRAU, Op. cit., p. 42.
72. Los procesos de monopolizacin va los fondos de pensiones, son estudiados
para el caso de Canad, Inglaterra y Estados Unidos por RICHARD LEE DEATON en su
libro: The Political Economy ofPensions. Power, Politws and Social Change in Canad,
Britain and The United States, University of British Columbia Press, Vancouver, 1989.
73. COLLIN GILLION y ALEJANDRO BONILLA, Op. cit., p. 17.
74. Ibid., p. 30.
de seguridad social, y de la estructura de los regmenes de seguridad
social vigentes en la mayora de pases desarrollados.
Como se seal en pginas anteriores otra restriccin del proyecto de
ley redactado por el gobierno colombiano es que deja de lado la reforma de
la seguridad social con su componente de salud. Esta es una ausencia
protuberante que debilita el compromiso de la administracin con el llamado
"revolcn social". No se puede olvidar que en el cubrimiento de los riesgos
de enfermedad general, maternidad, accidentes de trabajo e invalidez, la
seguridad social se integra inevitablemente al sector de la salud.
En la nueva Constitucin, el artculo 49 le otorga al servicio de la salud
un carcter pblico, adicionalmente convierte a los servicios bsicos en
derechos gratuitos y obligatorios, dentro de una concepcin participati-
va. Con la Ley 10 de 1990 se reglamenta la descentralizacin del sector
de la salud, le otorga autonoma administrativa y financiera a las dife-
rentes regiones.
Existe igualmente una crisis del sistema de salud. Para el Departa-
mento Nacional de Planeacion "el problema ms grave de la salud
pblica en Colombia consiste en la deficiente y escasa cobertura de
atencin primaria de los grupos con menores recursos. Una tercera parte
de los colombianos probablemente los ms pobres no tiene acceso a las
instituciones de salud... Las coberturas de los servicios de consulta
externa mdica son en general bajas; en todos los grupos solo alcanza al
30.2% de la poblacin asignada al sector oficial"
75
.
Como parte del diagnstico se pueden aadir los siguientes proble-
mas: servicios de salud orientados preferencialmente a acciones curati-
vas, relegando la atencin preventiva y la promocin a un plano secun-
dario; atencin dirigida al individuo ms que a la familia; dbil coordi-
nacin entre los sectores que contribuyen al estado de salud de la
poblacin; ineficiencia en la gestin de los recursos pblicos reflejada
en el costo excesivo de los servicios; inadecuadas coordinacin y com-
plementariedad entre las instituciones pblicas y las de seguridad y
previsin social
76
.
Desde la perspectiva financiera el gasto en salud como proporcin del
PIB presenta una tendencia hacia el descenso, "por cuanto pas de 6.8%
en 1986 a 6.1% en 1990, cifras que se sitan por debajo de la participa-
cin observada en el perodo 1981-1985 que fue del orden de 7.4%"
77
.
75. Ver DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION ,Op. CU., pp. 167-168 y 190.
76. /bit/., pp. 189-190.
77. Ib(d., p. 183.
En el Proyecto de Ley presentado por el gobierno de hecho se separa
el sistema de seguridad social en sus dos componentes bsicos: riesgos
en salud y seguros econmicos. El desarrollo de la poltica en salud
dentro del esquema de seguridad social, debe continuar manteniendo un
nivel de competencia con miras a asegurar la eficiencia; por tanto la
financiacin ser mixta y el Estado se comprometer a aportar para
aquellos quienes estn en niveles de pobreza.
Diferentes propuestas se han venido elaborando con miras a vincular
la reforma de seguridad social a la reforma en el campo de la salud. El
Seguro Obligatorio de Salud Integral se erige sobre el cambio en la
estructura de aporte de los afiliados al ISS al pasarlos de medicina clsica
a la medicina familiar y con una cotizacin de 12% para EGM; canaliza-
cin de los ingresos de ECOSALUD para el seguro obligatorio; una cuarta
parte de los ingresos de las cajas de compensacin; cobro de una suma
fija mensual a los trabajadores informales, menor a la cotizacin al
seguro; y cobro de franquicias por servicios prestados
78
. La ampliacin
de la medicina familiar se estara beneficiando del hecho de que existe
un buen nmero de hogares que cuenta con un asalariado.
En el campo administrativo, adems de la coordinacin real de los
servicios se debe hacer nfasis en procedimientos por implantar no slo
con el fin de tener una mejor planificacin del gasto sino tambin de
lograr una mejor calidad. La contabilidad de costos y la auditora mdica
iran en este sentido.
Integrar la salud a la reforma, evitar una expropiacin social mediante
el reconocimiento de los aportes hechos por los trabajadores en el
transcurso de su vida laboral a cualquiera de los organismos de seguridad
social y garantizar a la tercera edad una vida digna
79
, sern los garantes
del xito de la reforma.
El proceso de ajuste que inevitablemente trae el cambio de un modelo
basado en la sustitucin de importaciones a otro que internacionaliza la
economa, demanda una mayor intervencin del Estado mediante la
poltica social. Uno de los ejes es la previsin social; los criterios de
78. Las propuestas en esta materia hacen parte del libro de MIGUEL EDUARDO
CRDENAS y GUILLERMO OLANO (Coord.), Reforma de la Seguridad Social en Salud,
FESCOL-FES Fundacin Restrepo BarcoFundacin Corona, abril de 1992. El Seguro
Obligatorio de salud integral es presentado por JORGE MICHELSEN, MAURICIO RESTREPO,
GABRIFX URIBE y JORGE CASTELLANOS, pp. 156 a 195.
79. El libro de PAUL JOHNSON, CHRISTOPH CONRAD y DAVID THOMSON, Workers
Versus Pensioners: IntergeneratianalJustice in an Ageing World, Manchester Univer-
sity Press, 1989, se ocupa de la forma como el envejecimiento de la poblacin afecta el
bienestar de la sociedad.
solidaridad deben enmarcar la reforma
80
. La recuperacin de la historia
de la seguridad social seala una responsabilidad colectiva en la actual
crisis; la experiencia internacional y la situacin de violencia del pas
imponen una reforma ajustada a los principos rectores de la seguridad
social.
La actual reforma pensional establece como uno de sus principios
bsicos la solidaridad, pero propende por una solidaridad fiscal. Se
persigue a travs de recursos fiscales (no parafiscales) garantizar un nivel
de pensin mnima. De igual manera, el nivel de pensin se articula
estrechamente con los esfuerzos del ahorro personal; de esta forma la
sociedad seguir el camino del ms acendrado individualismo, manifies-
to en la relacin directa entre beneficios-cotizacin y sustentado en los
imponderables de la soberana del consumidor y de la competencia
empresarial. De no lograrse el crecimiento esperado del ingreso, el
esfuerzo fiscal de la sociedad debe ser mayor.
No obstante, con una estructura fiscal con gran sensibilidad a los ciclos
econmicos, como es la colombiana, se dificulta en gran manera contra-
rrestar los efectos que sobre la seguridad social ellos crean. A esto hay que
agregar que el mayor esfuerzo fiscal proviene de los sectores medios de la
poblacin. Teniendo en cuenta los impuestos directos, se observa que a
partir de la segunda mitad de los aos setenta el ritmo de tributacin de los
asalariados se acelera, mientras que el de los propietarios de capital dismi-
nuye; adicionalmente la paulatina sustitucin de impuestos directos por
indirectos en la composicin tributaria le imprime caracteres regresivos al
sistema, ya que en trminos relativos la carga impositiva pesa ms sobre los
hogares pobres que sobre los estratos de altos ingresos
81
.
Bajo este escenario los objetivos de redistribucin del ingreso no
presentan claras posibilidades de realizacin y por ende se desfigura el
principio de solidaridad que implica el proyecto. La situacin puede
ser reforzada negativamente si se considera la alta magnitud de trabaja-
dores con salario mnimo. As la solidaridad fiscal se manifiesta no como
un deseo compartido por la sociedad, sino como una carga impuesta por
el Estado, sin clara conciencia de la reciprocidad del ejercicio, lo cual
80. Sobre la articulacin entre seguridad social y racionalidad econmica, ver
JOSEPH PECHMAN, HENRY ARON y MICHAEL TAUSSIG, Social Security. Perspectives for
Reform, The Brokings Institution, Washington D.c., 1972.
81. Segn el estudio realizado por JORGE IVN GONZLEZ y DIVA BOTERO,
"Apagando incendios con los pobres", mientras los hogares que perciben hasta un
salario mnimo deben destinar 7.01% de su ingreso al pago del IVA, la proprocin en
los otros niveles oscila alrededor del 5.4%. Ver Revista Economa colombiana, No.
239, p. 30 y ss.
conduce a perpetuar los vicios de nuestro sistema tributario. Adems los
esfuerzos riscales dependern de las prioridades que sobre el gasto
pblico determine el gobierno y del comportamiento del sistema finan-
ciero.
La equidad es otro de los principios considerados en la norma consti-
tucional. De acuerdo con la exposicin de motivos del proyecto de ahorro
pensional, el sistema vigente se caracteriza por ser inequitativo, ya que
las pensiones se obtienen sin una relacin adecuada con las cotizaciones,
lo que conduce a que se aprecien como un impuesto sin beneficio directo.
Si bien es cierto que la relacin estrecha entre cotizaciones y beneficios
limita la cobertura solidaria, un rgimen ampliamente solidario se torna
inequitativo; tal razn induce a contemplar un modelo en el cual se
atienda la solidaridad sin perder la proporcionalidad entre los beneficios
y las cotizaciones.
Dentro de los principios fundamentales del sistema se erige como
nuclear el de la universalidad, que es invocado no slo en atencin a la
necesidad social, sino tambin a los requerimientos de financiacin del
proyecto. Desde la creacin de los seguros sociales en 1946, se estableci
la extensin de la cobertura a todos los segmentos de la poblacin, y no
slo a la poblacin asalariada. Sin embargo, an hoy y a pesar de las
varias discusiones y proyectos de reglamentos, esta extensin slo se
logra parcialmente, pues no hay mecanismos claros para incentivar el
ingreso de grupos no asalariados y los que establecen son tardos.
La ampliacin de la seguridad social en nuestro pas ha corrido en lo
fundamental por cuenta de la poltica social, como lo recuerdan la
experiencia del seguro campesino, el subsidio familiar, el seguro familiar
y la extensin a regiones en las cuales se haca necesaria la presencia del
Estado para contrarrestar presiones sociales.
En el proyecto de ley se discrimina entre los afiliados obligatorios, es
decir, quienes se vinculen por primera vez al mercado de trabajo y
aquellos quienes podrn afiliarse voluntariamente al nuevo sistema. Al
incrementarse al 13.5% las cotizaciones, tanto en el corto como en el
mediano plazo se excluye a los trabajadores independientes y por tanto
una de las metas, la de ampliar cobertura queda relegada.
Todo lo anterior constituye un conjunto de razones por las cuales es
pertinente discutir la seguridad social en sus principios, teniendo en
cuenta que ellos deben ser manifestacin de la conciencia de la pobla-
cin, al sentir como una necesidad social la existencia de un sistema
solidario, universal y equitativo, que no perpete las desigualdades que
genera el mercado de trabajo. Por su parte, el Estado actuar en conse-
cuencia comprometindose con el sistema, no slo como cotizante, sino
tambin a travs de un programa fiscal eficiente que cumpla con los
objetivos de redistribucin del ingreso.
De esta manera se contribuye a generar nuevos nexos sociales, puesto
que el acceso de toda la poblacin a un sistema integral bajo esos
principios, reduce la capacidad de conflicto y la bsqueda de soluciones
de fuerza a las tensiones sociales. Prever los impactos negativos que
sobre la distribucin del ingreso generan los modelos de crecimiento
econmico significa desarrollar una poltica social que los contrarreste.
A pesar de las deficiencias del sistema, su estructuracin se logr
gracias a un proceso de concertacin poltica entre las fuerzas sociales
comprometidas en el proyecto, el cual fue avalado por el Estado.
En la expedicin de la Ley 90 la concertacin tuvo como escenario el
Congreso de la Repblica; en la adopcin de los seguros econmicos los
acuerdos tripartitas celebrados entre empresarios, trabajadores y gobier-
no, posibilitaron la expedicin de los decretos reglamentarios de IVM y
ATEP. En la presente coyuntura, la administracin Gaviria tuvo la posi-
bilidad de concertar el proyecto de Ley 155, antes de ser presentado en
el Congreso; sin embargo, por iniciativa propia y por intermedio del
ministro de Trabajo, Luis Femando Ramrez, lo tramit ante el Congreso
con mensaje de urgencia. Afortundamente el Legislativo no acept el
mensaje y lo est sometiendo a un detenido examen que se extender
durante el primer semestres de 1993.
Sorprenden los cambios introducidos por el gobierno al Instituto de
Seguros Sociales en el marco del proceso de modernizacin del Estado
82
.
La reforma al Instituto se tomo en desarrollo del artculo 20 transitorio
de la Constitucin; de acuerdo con los consejeros de Estado, que parti-
ciparon en la comisin que redact los decretos reformatorios de algunas
de las instituciones del Estado, el artculo 20 no autorizaba al ejecutivo
a cambiar la naturaleza jurdica de la entidad.
Esta institucin, a partir de 1993, se convierte en una empresa indus-
trial y comercial del Estado, lo cual le permitir flexibilidad en materia
administrativa, contractual y laboral. Las funciones del Seguro Social
consistirn en dirigir, administrar, controlar, vigilar y garantizar la
prestacin de los servicios mdicos y asistenciales a sus afiliados.
82. "El decreto de reestructuracin del iss fue expedido pese a la recomendacin de
los consejeros de estados Jaime Betancourt Cuartas, Humberto Mora Osejo y Diego
Younes Moreno, de aplazar cualquier modificacin hasta cuando haga trnsito en el
Congreso de la Repblica el proyecto de reforma de pensiones". El Tiempo, enero 6 de
1993.
Si bien este organismo no se privatiza totalmente, se fortalece la contra-
tacin de los servicios mdicos brindados por el sector privado. De manera
adicional, la planta de personal mdico deber ser reducida al terminar la
adscripcin de galenos a la institucin. En un futuro se puede pensar, en aras
de la eficiencia, en vender algunas de las clnicas del iss.
Con esta determinacin gubernamental el proceso de concertacin
necesariamente se entorpece. Los cambios en la naturalezajuridica de la
institucin, y en la relacin entre servicios mdicos y pensiones, que
deberan haber sido prerrogativa del Congreso de la Repblica, se
reglamentaron de manera unilateral por el ejecutivo.
La transformacin tan radical de la institucin no garantiza mayor
eficiencia ni transparencia en la administracin de los recursos. Ajuicio
de Cecilia Lpez Montano:
"El ISS lleva muchos aos contratando con el sector privado y puedo dar
testimonio de que este es el peor foco de corrupcin que tiene el Estado,
pues no solamente cobran caro, sino que a los pacientes remitidos por el
Instituto se les atiende como si fueran indigentes"
83
.
No es claro cmo se espera mejorar la calidad del servicio en un pas
donde no existe la auditora mdica y el tribunal de tica mdica no se
ha caracterizado precisamente por su eficiencia. Tal vez los economistas
neoliberales, inspiradores del proyecto, piensan que el mercado ser el
encargado de decidir acerca de la calidad del servicio
84
.
La actual directora del ISS, Fanny Santamara, intenta que los usuarios
pagen un aparte del valor de la consulta, con el objeto de racionalizar el
uso del servicio. En vez de reestructurar el sistema de prestacin de los
servicios con el objeto de mejorar la atencin a los afiliados, la actual
direccin se inclina por un doble pago: el realizado mediante los aportes
de EGM y el pago de la franquicia.
Este esquema privatizador se explcito en el proyecto de ley que el
ministro de Salud, Juan Luis Londoo, present al Congreso al fina-
lizar las sesiones ordinarias de 1992. En la reforma a los servicios de
salud de las entidades de la seguridad social y de la reorganizacin
del Instituto de Seguros Sociales y de las Cajas de previsin, la
83. El Tiempo, mircoles 6 de enero de 1993.
84. El Espectador, en el editorial del 6 de enero de 1993, titulado "Con la salud no
se juega" expresaba que: "Si se trata de ir por el camino de la privatizacin, la figura del
encargo fiduciario nos parece lgica, ya que es una opcin para alcanzar la misma meta.
Pero salir y entregarlo todo, quin sabe a qu precio, nos parece un albur que no podemos
correr. En realidad no conviene soltarle en su totalidad el mercado de la salud al sector
privado, porque en l hay una obligacin bsica del Estado de la cual no se puede eximir".
naturaleza de estas instituciones sera la de empresas industriales y
comerciales del Estado. Supuestamente este proyecto deba ser discutido
y aprobado por el poder Legislativo, pero de manera arbitraria se impone
al pas mediante el uso discrecional.del artculo 20 transitorio de la
Constitucin.
La reforma a los servicios de salud de las entidades de la seguridad
social expresaba en el artculo 15 que:
"los afiliados al sistema de seguridad social tendrn derecho a un
paquete integral de atencin, compuesto al menos por los servicios de
que trata el artculo 6 de esta ley. Dichos afiliados tendrn acceso a los
servicios integrales de atencin en salud, de acuerdo al nmero de
semanas cotizadas y segn el reglamento que el correspondiente con-
sejo directivo de la entidad de seguridad social expida para tal efecto.
Los afiliados y beneficiarios de dicho sistema pagarn al momento de
usar cualquiera de los servicios, de acuerdo a la clasificacin socio-
econmica del afiliado, del nivel de atencin, el nmero de semanas
cotizadas, una franquicia la cual ser establecida por la junta directiva
de la respectiva entidad".
Los servicios cubiertos por el sistema, establecidos en el artculo 6,
consistan en: acciones de promocin, educacin y prevencin, consulta
extrema mdica, consulta odontolgica general y preventica, las ayudas
diagnsticas, las urgencias, la hospitalizacin, ciruga y procedimientos
quirrgicos, medicamentos esenciales.
Al estipularse el objeto de la empresa de seguridad social, en el
Artculo 20, el proyecto de reforma de salud presentado por el gobierno
estableci que:
"en el rea de los servicios mdicos asistenciales la Empresa de Seguridad
Social se orientar a ser una entidad rectora, promotora, financiadora y
contratante de servicios mdico asistenciales. La empresa de Seguridad
Social, en general, no prestar servicios de salud para sus afiliados en
forma directa. Previa aprobacin del Consejo Directivo Nacional, la
empresa podr excepcionalmente o de manera temporal prestar servicios
en zonas geogrficas en donde no exista oferta adecuada".
Uno de los graves riesgos que tiene este proyecto es el de encarecer
el servicio, excluir a las capas medias, y el no garantizar la calidad del
mismo; los problemas centrales como cobertura y calidad, no se solucio-
nan con este esquema privatizador, no consulta la experiencia interna-
cional, y algunos pases con un esquema similar (caso Estados Unidos)
comienzan a revisarlo.
La reestructuracin de la economa colombiana pone en crisis el
sistema de seguridad social. Los procesos de reconversin industrial que
hacen uso de tecnologas que van desde la robotizacin y la microelec-
trnica hasta la implantacin de procesos organizacionales como los de
calidad total, justo a tiempo, manufactura celular y crculos de calidad,
flexibilizan el proceso productivo
85
.
Estas razones inducen a la configuracin de un mercado laboral menos
rgido, en el cual se disponga de mayor capacidad para variar el nivel de
empleo y las horas trabajadas, introduciendo formas de empleo temporal
o parcial, modificando la estructura de salarios y sistemas de remunera-
cin; as como tambin integrando formas de subcontratacin con otras
empresas o trabajo a domicilio. La relacin salarial tendr limitaciones
para su generalizacin y ms bien la inconformidad caracterizar el
mercado laboral.
Las nuevas formas productivas conducen a la flexibilizacin del
mercado laboral, lo cual se convierte en una fuente de inestabilidad en
el empleo. La reforma laboral (Ley 50 de 1990) se orient en estea
perspectiva, al consignar que los contratos de trabajo a trmino fino
pueden ser renovados indefinidamente; la contratacin de la forma de
salario (por unidad de tiempo, por obra o a destaje y por tarea) se
convendr libremente entre el patrono y el trabajador; se permite la
creacin de turnos sucesivos con 36 horas laborales a la semana; se
autorizan despidos colectivos (con pago de indemnizacin) cuando la
empresa tenga que asumir procesos de modernizacin o supresin por
obsolescencia, con miras a mejorar su competitividad
86
. Por tanto la
apertura de la economa y la reconversin industrial parecen ser factores
que fortalecern esta nueva estructura.
Por estas consideraciones es prioritario que se prevea un sistema de
proteccin social que contenga la erosin de los ingresos y la caida en el
nivel de vida. Si se establece un sistema de seguridad social integral los
efectos de corto plazo producidos por el cambio en las Relaciones
Industriales pueden ser minimizados; el acceso a la salud por parte del
trabajador y su familia es un elemento importantsimo para el logro de
este objetivo; una poltica amplia de pensiones permitir corregir, en
parte, los efectos negativos que sobre la distribucin del ingreso generan
los programas de ajuste estructural.
85. Ver ALVARO ZERDA, Apertura, nuevas tecnologas y empleo, FESCOL, Bogot.
86. Ver Ley 50 de 1990 "Por la cual se introducen reformas al Cdigo Sustantivo
del Trabajo y se dictan otras disposiciones", Legis, Bogot, 1991.
Un sistema de seguridad social accesible a la poblacin, con buena
calidad en la prestacin del servicio, garantizando la calidad de vida a la
tercera edad, sern los retos a responder por el Congreso de la Repblica
en sus sesiones ordinarias de 1993.
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NDICE DE CUADROS
CAPITULO I
Cuadr al . Difusin de programas de seguridad social 21
Cuadro 2. Resumen de la evolucin de la legalizacin de seguridad
social en Colombia 1843-1986 23
Cuadro 3. Cobertura social en Colombia 1988 28
Cuadro 4. Cobertura de poblacin y poblacin econmicamente
activa en Amrica Latina 1980 30
Cuadro 5. Distribucin porcentual de cobertura de atencin a la salud
de la poblacin. Total por sector protector 1988 31
Cuadro 6. Composicin del empleo en 1988 32
Cuadro 6A. Evolucin de la cobertura iss 33
Cuadro 6B. Trabajadores afiliados al isssegn tamao de empresa . . . . 35
Cuadro 6C. Nmero de empresas afiliadas al iss segn tamao 35
Cuadro 7. Rgimen de prestaciones 1986 38
Cuadro 8. Flujos financieros de los sistemas de seguridad social
y complementarios como porcentaje del PIB (1983) 42
Cuado 9. Fuentes de ingreso para la seguridad social 1983 44
Cuadro 10. Distribucin de la seguridad social por tipos 1983
(porcentaje de las prestaciones) 45
Cuadro 11. Distribucin de cobertura e ingresos entre el Ministerio
o sistema de salud pblica y el Seguro Social en 1980 . . . . 46
Cuadro 12. Finanzas y caractersticas de la seguridad social en
Amrica Latina 48
Cuadro 13. Contribuciones a la seguridad social por programas (como
porcentaje de los asalariados) 50
Cuadro 14. Distribucin del Ingreso por programas previsionales 1984 . . 52
Cuadro 15. Ingresos, inversiones, reservas, IVM 1980-1989 53
Cuadrl o. RgimenpensionalIVM 1980-1989 54
288 CRISIS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Cuadro 17. Evolucin financiera ATEP 1980-1989 58
Cuadro 18. Gastos de salud como proporcin del PIB entre 1980 y 1986 . 62
Cuadro 19. Porcentaje de gastos total y del seguro social sobre el PIB
en 1980 y extrapolado a cobertura universal 63
Cuadro 20. Condiciones legales de prestacin del seguro EGM hacia 1985 64
Cuadro 21. Indicadores de eficiencia administrativa del seguro social
en Amrica Latina entre 1980 y 1985 65
Cuadro 22. Indicadores de eficiencia hospitalaria entre 1980 y 1985 . . . . 65
CAPITULO II
Cuadro 1. Colombia: Producto bruto por principales actividades
1936-1950 73
Cuadro 2. Participacin del seguro campesino en el presupuesto
para el iss 93
CAPITULO III
Cuadro 1. Gasto pblico como porcentaje del producto interno bruto . . 114
CAPITULO IV
Cuadro 1. Dficit de los aportes del Estado 1958-1966 132
Cuadro 2. Escala de contribuciones 143
Cuadro 3. Crditos Bonos de Valor Constante. Segn empresas
financiadas 161
Cuadro 4. Participacin de las contribuciones de la seguridad
social en elPiB 162
Cuadro 5. Comparacin entre cotizacin patrono-laboral y aporte estatal . 163
Cuadro 6. Movimiento de recaudos y retenciones de IVM 165
CAPITULO V
Cuadro 1. Evolucin del gasto pblico en salud Fondo Nacional
Hospitalario 184
CAPITULO VI
Cuadro 1. Estructura financiera del iss 205
Cuadro 2. Instituto de Seguros Sociales, Estados Financieros 1980-1990
Balance General 206
Cuadro 3. Cobertura de gastos de funcionamiento con efectivo 208
Cuadro 4. Resumen de algunos indicadores financieros 1980-1990 . . . . 211
Cuadro 5. Cobertura de reservas con inversiones permanentes 215
Cuadro 6. Evolucin de la cobertura y la inversin en infraestructura . . 217
Cuadro 7. Estado de Resultados 222
Cuadro 8. Estructura de ingresos y gastos 224
Cuadro 9. Evolucin de la capitalizacin del Seguro de IVM 228
Cuadro 10. Estados financieros 1980-1990. Ejecucin presupuestal . . . . 230

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