C o l e c c i n

Estudi o s
Ministerio
para las
Administraciones
Pblicas
G erencia pblica
en tiempos
de incertidu mbre
B e r n a r do K l i k sb e r g
Serie
A d m i n i s t r a c i n
G e n e r a l
GERENCIA PUBLICA
EN TIEMPOS DE INCERTIDUMBRE
BERNARDO KLIKSBERG
GERENCIA PUBLICA
EN TIEMPOS
DE INCERTIDUMBRE
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA
MADRID
1989
COLECCION ESTUDIOS
Bernardo Kliksberg, 1989
Edita: Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Ministerio para las Administraciones Pblicas
NIPO: 329-89-016-6
ISBN: 84-7088-488-3
Depsito legal: M. 40.483-1989
Fotocomposicin e impresin: Closas-Orcoyen, S. L.
Polgono Igarsa. Paracuellos de Jarama (Madrid)
SUMARIO
Pg.
Presentacin 11
1. UNA REVISION DE LOS MODELOS ORTODOXOS..... 15
1. Nuevas fronteras tecnolgicas en gerencia en Amrica
Latina : , . .. .. . 17
2. Los lmites del modelo burocrtico-formal. La racionali-
dad irracional de la burocracia 55
Il. GERENCIA PUBLICA PARA LA CRISIS Y LA DE-
MOCRATIZACION 87
3. Cmo reformar el Estado......................................... 89
4. Dilemas en la formacin de directivos pblicos. Gerencia
y democracia.......................................................... 116
Ill. EXPLORANDO NUEVAS DIRECCIONES DE TRABA-
JO EN GERENCIA PUBLICA...................................... 141
5. Gerencia social: Una revisin de situacin................... 143
6. Diseos para un Instituto Gerencial Pblico................. 170
7. Una nueva agenda para las ciencias gerenciales. Geren-
cia, Universidad y democracia 184
7
A Ana, con amor
A Iosele, Rubencito y Yoelito,
mis pilares, portadores de la llama
de un mundo mejor
Presentacin
Amrica Latina se halla en un punto crucial de su historia. Tiem-
pos de crisis y de aguda incertidumbre sacuden las estructuras eco-
nmicas y sociales de la regin. La dcada de 1980, la llamada d-
cada perdida para el desarrollo, fue el escenario de la ms severa
crisis econmica que ha experimentado el Continente en este siglo.
Esa crisis, sin visos de salida hasta el presente, est produciendo de-
vastadores efectos sociales. Ha pauperizado a las clases medias y
arrojado ms all de la lnea de la pobreza extrema a amplios'" sec-
tores de poblacin. La pobreza se ha transformado en la principal
causa de muerte en la regin. Un milln quinientos millatinoame-
ricanos mueren anualmente por causas imputables a ella, entre ellos
setecientos mil nios (1).
Cmo hacer frente a esta crisis claramente estructual, y lograr
seguir avanzando en el frente fundamental de la recuperacin y de-
sarrollo de la democracia? Los Gobiernos democrticos y amplias
fuerzas polticas y sociales de la regin se hallan inmersos en la bs-
queda afanosa de nuevas propuestas, y polticas imaginativas, esfor-
zndose por superar los moldes de pensamiento tradicionales ya im-
potentes frente a la situacin. Asoman, entre otras, vas como la in-
tegracin econmica regional, la accin conjunta en defensa de los
intereses comunes en los foros de decisin econmica internacional,
la reforma profunda del Estado, vigorosas polticas sociales, la mo-
dernizacin tecnolgica.
Los formidables desafos planteados encuentran como una limi-
tante estratgica la disponibilidad de capacidad gerencial. Las nue-
vas polticas en diseo no modificarn la realidad si no existe sufi-
ciente capacidad de gestin para ejecutarlas con efectividad. La re-
gin ha superado a travs de un costoso aprendizaje la subestima-
(1) Proyecto Regional del PNUD para la superacin de la pobreza. Base para una es- .
trategia y un programa de accin regional. Conferencia Regional sobre la pobreza en Am-
rica Latina y el Caribe. 1988.
11
cin de la variable gerencial, y hoyes percibida unnimemente como
un recurso vital.
Entre las capacidades gerenciales necesarias es especialmente
fundamental contar con una gerencia pblica de la mayor calidad.
El tipo de liderazgo gerencial practicado en las oficinas presidencia-
les, en los ministerios, empresas pblicas, institutos autnomos, go-
bernaciones y municipios, ha de ser crucial en los niveles de eficien-
cia que pueda alcanzar la economa en su conjunto.
Qu es posible hacer en esta materia? Cmo preparar e insta-
lar slidamente la gerencia pblica necesaria, apta para contribuir
a la identificacin y diseo de polticas no tradicionales, capaz de
garantizar su implementacin eficiente en un marco de estrechez
aguda de recursos, preparada para captar y movilizar el inters y la
identificacin de sus funcionarios?
A pesar del carcter clave del problema, el mismo ha sido abor-
dado de modo totalmente insuficiente. Son limitadas las investiga-
ciones sistemticas que den cuenta de las lneas de las nuevas de-
mandas gerenciales, que indaguen las capacidades disponibles para
satisfacerlas, que revisen experiencias frustradas y extraigan conclu-
siones, que lleven a cabo exmenes comparativos.
Entre los grandes temas a trabajar en profundidad para avanzar
en esta materia se halla en primer trmino el del perfil de la geren-
cia pblica requerida. Cules son las necesidades gerenciales con-
cretas, desagregadas, operacionalizadas que surgen de la crisis eco-
nmica, la crisis social y los procesos de democratizacin en mar-
cha? No se trata con recursos limitados, y con escaso tiempo hist-
rico para nuevos errores, de tantear intuitivamente. Tampoco de uti-
lizar generalizaciones fciles, pero infecundas como la de preparar
gerentes en general. Hace falta explorar rigurosamente las deman-
das latentes, y fijar conclusiones presentes y prospectivas.
Del contacto directo con la realidad surgen seales muy signi-
ficativas como las pronunciadas demandas por capacidades geren-
ciales para la concertacin de esfuerzos con la sociedad civil, la con-
duccin de programas sociales masivos, la planificacin e imple-
mentacin de procesos de descentralizacin, la evaluacin de los
efectos de las polticas pblicas, la conformacin de modelos orga-
nizacionales que den participacin efectiva a los ciudadanos.
Otro tema fundamental es el del salto tecnolgico que es im-
prescindible dar en este campo. La gerencia ser cada vez ms ge-
renciar complejidad e incertidumbre, ante contextos cuya caracters-
12
tica central es el cambio continuo, y donde la vulnerabilidad y de-
pendencia de las economas de la regin aumentan sobremanera los
umbrales de inestabilidad. La ciencia gerencial moderna se halla en
intensa bsqueda de tecnologas para trabajar en estas situaciones
reales. Las principales direcciones de trabajo apuntan hacia mode-
los organizacionales que implican fuertes rupturas con los tradicio-
nales. La regin no puede continuar anclada en la gerencia del pa-
sado, de corte formalista-autocrtico; tiene que conectarse estrecha-
mente con las nuevas fronteras tecnolgicas.
Una tercera cuestin bsica es cmo reestructurar los actuales sis-
temas de instituciones formadoras. Se han hecho grandes esfuerzos
en preparar recursos humanos gerenciales en la zona, y hay avan-
ces relevantes. Sin embargo, existe una generalizada percepcin de
que hacen falta revisar polticas y estrategias. Se plantean interro-
gantes de fondo: en qu medida se est preparando para las de-
mandas prioritarias?; en lugar de ligarse a las nuevas direcciones
tecnolgicas, las polticas curriculares, de contenidos, pedaggicas,
no estn formando ms de lo mismo?; qu papel deben cumplir
las universidades de tanta trascendencia en las sociedades de la
regin?
Un cuarto campo de replanteo es el que tiene que ver con la se-
leccin de los gerentes, las carreras gerenciales, las aparentes anti-
nomias entre polticas y tcnicos. Se impone all enfrentar los dile-
mas, analizar las dificultades y armar estrategias apropiadas.
Los campos de debate y reflexin identificados, y otros necesa-
rios se hallan al presente en muchos casos bloqueados por una ma-
raa de mitos, falacias y dogmas que requieren urgente revisin para
poder avanzar hacia la gerencia pblica deseable.
Esta obra, editada por el Instituto Nacional de Administracin
Pblica de Espaa empeado en una valiossima y pionera labor de
integracin iberoamericana, integra un conjunto de trabajos del au-
tor, escritos en diversos contextos, y momentos, que abordan dife-
rentes aspectos de las cuestiones e interrogantes antes referidos. No
pretende por ende exhaustivizar el tema, ni someterlo a un trata-
miento integral, sino contribuir a la vasta tarea de anlisis requerida.
En primer lugar se trabaja sobre el paradigma conceptual fuer-
temente arraigado en la regin en gerencia en general, y gerencia p-
blica en particular de neto corte tradicionalista. Para ello se presen-
tan en Nuevas fronteras tecnolgicas en gerencia en Amrica La-
tina, perspectivas de algunas de las lneas de la transicin hacia
13
otro paradigma sustancialmente diferente, yen Los lmites del mo-
delo burocrtico formal se hace una revista conceptual al modelo
matriz en el que se ha basado la estructuracin de buena parte de
las organizaciones burocrticas pblicas de la regin y que tiene
fuerte incidencia presente en sus enfoques gerenciales.
En una segunda parte, se ingresa en el anlisis del tipo de de-
mandas que la situacin histrica plantea a la gerencia pblica. Para
ello se aborda el problema de la reforma del Estado en su conjunto
para ubicar en ese marco la cuestin de la gerencia pblica, y a con-
tinuacin se ponen a foco dilemas en la formacin de directivos
pblicos.
En la ltima parte, despus de haber revisado en las partes 1y 11
los basamentos conceptuales de la gerencia pblica actual, e identi-
ficado demandas, se exploran algunas direcciones de trabajo de las
que pueden derivar respuestas significativas. Ellas son: desarrollos
innovativos en gerencia social, la presentacin de un proyecto con-
creto de Instituto Gerencial Pblico elaborado por el autor a solici-
tud de la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado de Ve-
nezuela, y la nueva agenda a abordar, y el papel de la Universidad.
Las demandas de amplios sectores sociales, la opinin pblica,
los requerimientos de los Gobiernos democrticos, han coincidido
en sealar el tema de la gerencia pblica como una de las cuestiones
ejes de cuya resolucin exitosa depende de que Amrica Latina pue-
da emerger de la crisis, y marchar hacia la construccin de las so-
ciedades democrticas, productivas y equitativas a las que aspiran
legtimamente los pueblos de la regin. Urge ampliar y profundizar
el debate al respecto, y aportar alternativas concretas.
Bernardo Kliksberg
14
I
UNA REVISION
DE LOS MODELOS
GERENCIALES
ORTODOXOS
1. NUEVAS FRONTERAS TECNOLOGICAS EN GERENCIA
EN AMERICA LATINA
INTRODUCCION
La demanda histrica de conocimiento administrativo se pre-
senta hoy en Amrica Latina con gran envergadura. Las grandes
fuerzas polticas y sociales as como la opinin pblica ejercen co-
tidianamente una fuerte presin histrico-social concreta para al-
canzar capacidad administrativa y resultados organizacionales.
Puede preverse sin dificultad que, dados los factores que la gene-
ran, esa demanda se ir intensificando en la prxima dcada.
Esta situacin obedece a razones concretas. Por una parte, la
regin est inmersa en el proceso que la Conferencia Econmica
Continental, convocada por Cepal y Sela (Quito, 1984), caracteri-
z como la crisis econmica ms grave de este siglo. La realidad
muestra una crisis profundamente instalada en los sistemas econ-
micos nacionales. No se trata de un problema de coyuntura, sino
de una situacin definidamente estructural, con perspectivas de ex-
tenderse en el largo plazo, e intensificarse, si no se adoptan las po-
lticas apropiadas.
Esta crisis est generando una demanda de administracin efi-
ciente de amplias proporciones. En la mayora de los pases, se le
plantean al aparato pblico exigencias contradictorias. Se le pide
que reduzca el gasto, pero, simultneamente, que asuma misiones
nuevas, diferentes de las usuales y ms complejas, como el desem-
peo de funciones estratgicas en la integracin econmica regio-
nal y subregional, la promocin de exportaciones no tradicionales,
el avance de tecnologas de punta, el desarrollo de programas so-
ciales en gran escala para los sectores ms afectados por la crisis,
que constituyen la gran mayora de la poblacin, etctera.
La envergadura cualitativa de las demandas al aparato, crea una
situacin de sobrecarga en trminos de gestin, y coincide con
la acentuada estrechez de recursos, que dificulta seriamente la ges-
tin. Se configura as un cuadro propicio para el desenvolvimiento
de una crisis de legitimidad de la accin del Estado, y esta debili-
17
dad ha sido ampliamente aprovechada por ciertos sectores de in-
ters, empeados en minar la credibilidad de la Administracin
pblica. La situacin de conjunto conformada por esas nuevas mi-
siones organizacionales no tradicionales y la administracin de es-
casez, plantea severamente la necesidad de incrementos sustan-
ciales en la capacidad de gestin del Estado.
Junto con otras caractersticas, esta necesidad se presenta tam-
bin con fuerza en relacin a la empresa privada de la regin. Las
reglas de juego impuestas por la crisis son bastante definidas.
o
De
no producirse aumentos considerables en la capacidad gerencial,
habr sectores importantes de la actividad privada que estarn con-
denados a desaparecer.
Por otra parte, en el plano poltico se advierten en nuestras so-
ciedades los inicios de un tipo de demanda de administracin efi-
ciente de nuevo cuo. Amrica Latina est en uno de los puntos
ms altos de avance hacia la democratizacin que ha alcanzado en
su historia, y claramente la corriente histrica va en esa direccin.
Lo que las mayoras polticas estn planteando, son exigencias cua-
litativamente muy diferentes a las que se planteaban tradicional-
mente, y que tienen fuertes repercusiones en trminos de deman-
da de capacidad administrativa. En varios pases del norte de Am-
rica Latina se ha lanzado un lema que sintetiza algunas de estas as-
piraciones y es el de democratizar la democracia. La imagen ob-
jetivo es la de una democracia no reducida a un evento electoral
central plurianual, sino que se busca constituir democracias acti-
vas, con determinados rasgos organizativos, como la transparen-
cia absoluta de la gestin pblica y el control social de la misma,
con mecanismos que garanticen plenamente los derechos de los ciu-
dadanos frente al aparato del Estado, y con conductos de interven-
cin de los ciudadanos en la actividad estatal. Su aplicacin requie-
re realizar transformaciones considerables en las estructuras actua-
les del aparato pblico.
Contar con una gerencia eficiente es una necesidad imperiosa
para Amrica Latina. Al respecto, existen serios interrogantes so-
bre la medida en que el conocimiento administrativo predominan-
te en la zona est en condiciones de instaurar el tipo de gerencia
que se necesita para esta dcada y para la prxima. Las dudas so-
bre las posibilidades de ese conocimiento son muy agudas a nivel
internacional. Robert K. Muller, presidente de una de las mayo-
res empresas consultoras mundiales, Arthur D. Little, seala en
18
un trabajo titulado La interrupcin de la simetra en el desarrollo
gerencial (1984), que ha habido un corte radical en la realidad y
que es necesario entenderlo as y variar totalmente la formacin
del gerente. Detalla una serie de factores, derivados del status mis-
mo de la gerencia en el proceso histrico, de su evolucin, etc.,
que hacen que una buena parte del conocimiento existente sea, se-
gn su apreciacin, cuasi obsoleto frente a los cambios que estn
en marcha.
En un programa combinado de investigacin sobre el gerente
de las prximas dcadas, efectuado por la Fundacin Europea para
el Desarrollo Gerencial y la Asociacin de Escuelas de Negocios
de Estados Unidos se llega a conclusiones similares. Estamos in-
mersos en variaciones muy profundas del contexto histrico, que
determinan una aguda necesidad de cambios del perfil gerencial y
de transformaciones del estilo de aproximacin a todo el problema
de la gestin organizacional (1). En el estudio En busca de la ex-
celencia, de Peters y Waterman, del grupo Consultor McKinsey
(1984), se formulan dudas mucho ms categricas aun respecto a
la validez de parte de la ciencia administrativa moderna. Se cita,
por ejemplo, a H. Edward Wrapp, de la Universidad de Chicago,
prominente profesor de poltica comercial, quien critica acerba-
mente la formacin de administradores en los Estados Unidos, di-
ciendo: Hemos creado un monstruo. Uno de mis colegas observ
-yestoy de acuerdo con l- que las escuelas de negocios han con-
tribuido ms que cualquier otro factor para asegurar el xito del
Japn y Alemania occidental en su invasin del mercado norte-
americano. En el mismo libro, Michael Thomas, reputado ban-
quero y escritor dice refirindose a las escuelas de negocios estado-
unidenses: Les falta cultura en las artes liberales... necesitan una
visin ms extensa, sentido de la historia, aportes literarios y ar-
tsticos. Si fuera por m, yo cerrara todas las escuelas de nego-
cios. Estas posiciones extremas encuentran confirmaciones emp-
ricas bastante interesantes en diversos trabajos de investigacin so-
bre las mencionadas escuelas de negocios norteamericanas (2).
(1) Vase al respecto: Management and Management Education in a World of
Changing Expectations. Proyecto de la Asamblea Americana de Escuelas Colegiadas de
Negocios (AACSB) y la Fundacin Europea para el Desarrollo Gerencial (EFMD). Infor-
me al Coloquio Management in the XXI Century (1979). Arden House Harriman, Nueva
York.
(2) Vase Business school solutions may be part of the United States problem. Time,
4 de mayo de 1981.
19
Es posible hallar fundadas dudas desde las perspectivas de otras
disciplinas. As, el epistemlogo Mario Bunge, de la Universidad
McGill, del Canad, considera que las ciencias gerenciales contem-
porneas se hallan lejos de la ciencia y que, entre otros aspectos,
deben librarse de los mitos de la administracin tradicional y ser
ms experimentales, ms abiertas a las innovaciones sociales
(1984). Desde diferentes puntos de vista se formulan preguntas so-
bre la capacidad de responder a la demanda histrica de capacidad
administrativa. Estas dudas y este tipo de planteos, son caracters-
ticos de perodos de transicin en la evolucin del conocimiento
cientfico-tcnico en general, en donde los viejos paradigmas re-
troceden ante los inicios del desarrollo de otros nuevos. Este pa-
reciera ser el signo de los tiempos presentes y futuros en materia
de administracin -existe una crisis muy aguda en los viejos pa-
radigmas, sealada, entre muchos otros, por los testimonios men-
cionados, y se estn abriendo paso nuevas categoras de anlisis;
metodologas, modelos, principios y formas de encarar mltiples
problemas de gestin.
En el presente trabajo, destinado a contribuir a la exploracin
de algunas de las nuevas fronteras tecnolgicas conceptuales y tc-
nicas con respecto a gerencia en la regin, nos proponemos un an-
lisis en tres aspectos. El primero est dirigido a examinar la crisis
de los viejos paradigmas y el nacimiento de otros nuevos en un
caso concreto, que es el del conocimiento relativo a la administra-
cin pblica. El segundo est dedicado a revisar este proceso de
crisis paradigmtica en las ciencias gerenciales en general. El lti-
mo se orienta a confrontar las conclusiones de los anlisis anterio-
res con un campo estratgico: la formacin de gerentes; para lo
cual se examina la realidad de las escuelas de administracin lati-
noamericanas, lo que ensean y lo que proyectan ensear, contras-
tado con lo que est sucediendo en el campo del conocimiento que
constituye su razn de ser. No se trata de agotar esos temas, sino
de contribuir a base de investigaciones y experiencias en diversos
contextos nacionales en que le cupo participar al autor, al debate
que, imprescindiblemente, debe efectuarse en torno a ellos en la
regin.
20
I. LA EMERGENCIA DE UN NUEVO PARADIGMA:
EL CASO DE LA REFORMA DEL ESTADO
El tema de la crisis del antiguo paradigma y el nacimiento de
uno nuevo en lo relativo a la transformacin de la Administracin
pblica tiene gran trascendencia histrica. El Estado se ha amplia-
do en Amrica Latina a tasas de crecimiento que, en diversos ca-
sos, son superiores a las de las estructuras histrico-sociales. Eso
significa un incremento en lo que podramos llamar la presencia
histrica relativa del Estado. El proceso en estos ltimos treinta
aos ha ido, con intermitencias y retrocesos, en direccin continua
hacia un crecimiento de esa presencia, y el Estado se ha converti-
do en un protagonista central. Todos los indicadores pertinentes
--el coeficiente gasto pblico/producto interno bruto, la propor-
cin de la inversin pblica en la inversin bruta fija de la econo-
ma, la participacin del Estado en el mercado de trabajo, el peso
de las empresas pblicas entre las 100 empresas mayores de la eco-
noma, etc. -ponen de manifiesto tales tendencias.
La intervencin generalizada del Estado surge principalmente
de insuficiencias estructurales del sistema econmico-social y, fren-
te a la crisis econmica actual, existe la perspectiva de que conti-
ne activndose. Michel Crozier (1984) seala, en referencia a otro
contexto claramente aplicable a la realidad de esta regin, que la
cuestin, vista desde una perspectiva realista, no es si el Estado
debe intervenir o no: el Estado est obligado a intervenir. El tema
es si el Estado est en condiciones de intervenir, si podr hacerlo,
si tendr la capacidad necesaria de gestin y de administracin (3).
El protagonismo del Estado y las necesidades de capacidades
de gestin han impulsado a Amrica Latina a emprender, en las
tres ltimas dcadas, amplios programas de reforma administrati-
va. Todos los pases del Continente han realizado esfuerzos impor-
tantes para reformar su mecanismo estatal e incrementar seriamen-
te la capacidad administrativa disponible en l; y ste es el caso
que queremos analizar en trminos de paradigma antiguo y nuevo.
(3) El tema del papel del Estado en la regin y la evolucin de dicho papel es abor-
dado en: Ignacio Prez Salgado, Bernardo Kliksberg (1985): Polticas de gestin pblica:
el rol del Estado en la presente situacin de Amrica Latina y el Caribe, Revista Interna-
cional de Ciencias Administrativas, Instituto Internacional de Ciencias Administrativas,
vol. LI, n.O 3, Blgica.
21
Un balance esquemtico de treinta aos de reformas adminis-
trativas en Amrica Latina permite observar, entre los elementos
positivos, sintetizados: el desarrollo de una alta sensibilidad en la
opinin pblica frente a este tema; el establecimiento de institu-
ciones especializadas, los institutos nacionales de Administracin
pblica, u organismos de carcter semejante con diferentes deno-
minaciones, que se dedican a trabajar exclusivamente sobre este
tema; y la formacin, en los movimientos de reforma, de un con-
junto de profesionales latinoamericanos que constituyen una masa
crtica respetable y acreditada. No obstante, junto a estos saldos
favorables, los objetivos finales del movimiento de reforma estn
muy distantes de haberse concretado. En la mayor parte de Am-
rica Latina no se han modificado apreciablemente los estrangula-
mientos fundamentales en la capacidad de gestin del aparato p-
blico: en muchos pases, las decisiones de alto nivel se toman con
metodologas tcnicamente primarias; el aparato presenta una ar-
ticulacin dbil. Los rasgos normales de un Estado latinoamerica-
no son un cuerpo central (presidencia, ministerios) y un amplio sec-
tor que conforma la mayor parte del Estado, la Administracin des-
centralizada, constituida por las empresas pblicas, los institutos
autnomos, las distintas formas de descentralizacin administrati-
va. Ambos operan muy desconectados entre s. Las hiptesis b-
sicas de la descentralizacin, que implicaban independencia admi-
nistrativa con retencin de la fijacin de polticas en el poder cen-
tral, no han funcionado en la realidad. Los servicios de atencin
masiva a la ciudadana tienen, asimismo, severas deficiencias. En
stos y otros temas esenciales, la reforma no obtuvo los objetivos
de fondo que persegua.
Cabe preguntar por qu no los logr. Se ha insistido, al respec-
to, en la falta de apoyo poltico y econmico a los esfuerzos de re-
forma. Sin embargo, en la prctica, la existencia de dicho apoyo
no resolvi el estancamiento de la reforma. En diversas experien-
cias, sta dispuso de amplio respaldo presidencial y, sin embargo,
los resultados fueron tambin escasos. Parecera que las limitacio-
nes de apoyo poltico y econmico no constituyen la
completa de la falta de logros. Resulta necesario buscar la expli-
cacin en otra dimensin que interesa no slo como retrospeccin,
sino fundamentalmente como una mirada hacia el futuro. Hace fal-
ta una revisin de todo el aparato conceptual, el paradigma, en
que se apoy la bsqueda del cambio de la Administracin pblica
22
en Amrica Latina, para determinar si all no ha habido errores de
fondo. Esta revisin est tomando fuerza creciente en la regin (4)
Yest generando importantes conocimientos nuevos. Sin agotar el
tema y slo a manera de introduccin, sealaremos algunos de
ellos, que el autor ha expuesto y analizado en detalle en diversos
trabajos.
1. Naturaleza del cambio administrativo
Existe la necesidad de revisar las ideas aplicadas implcitamen-
te en los procesos de reforma, en diversos casos, sobre la natura-
leza ntima de lo que implica la reforma del Estado. La concep-
cin predominante, que tiene mucho' que ver con las escuelas tra-
dicionales de pensamiento en administracin, gira en torno a las
estructuras formales, la jerarqua a cargo-labor. Parte de la idea
de que reformar el aparato pblico significa, esencialmente, elimi-
nar ministerios, pasar funciones de un ministerio a otro, reorgani-
zar los organigramas de gran nmero de organismos, preparar nue-
vos manuales de normas, redisear procedimientos. En diversos
pases, entre ellos Brasil, Venezuela, Colombia, Costa Rica, se pu-
sieron en prctica reformas de estas caractersticas y los resultados,
despus de la reforma, son inquietantes. Un trabajo clsico en esta
materia, el de Kleber Nacimento (5), evala detenidamente las ex-
tensas apariencias del Brasil en la materia, apegadas a esquemas
eminentemente formalistas. Seala que el saldo fue, con frecuen-
cia, una confusin mayor que la preexistente; los logros, en trmi-
nos de eficiencia, fueron limitados; hubo una lucha entre las nor-
mas antiguas, apoyadas por estructuras muy slidas, y las normas
nuevas, que eran cambios de superficie y no llegaban a penetrar
en los problemas de fondo del aparato pblico. Una vez que se hu-
(4) Vase Congreso Iberoamericano sobre Sociedad, Democracia y Administracin P-
blica (1986). Instituto Nacional de Administracin Pblica de Espaa. Esta reunin inter-
nacional, convocada por el Gobierno espaol, que congreg, en el plano poltico, a con-
ductores de la reforma en pases democrticos y a especialistas seleccionados, constituy un
importante paso de avance respecto al pensamiento tradicional.
(5) Kleber Nascimento: Reflexiones sobre la estrategia de la reforma administrativa.
La experiencia brasilea. Incluido en Bernardo Kliksberg (comp.) (1984): La reforma de
la Administracin pblica en Amrica Latina. Instituto Nacional de Administracin Pblica
de Espaa. Sobre la experiencia de Venezuela, vase Luis Rodrguez Mena: Algunas con-
sideraciones sobre la reforma administrativa en Venezuela, en la misma obra.
23
bieron desgastado los mecanismos de imposicin formal, se produ-
jo un retroceso paulatino de las normas nuevas en beneficio de las
antiguas.
Siendo vlido y necesario ajustar las estructuras formales, el
problema es mucho ms complicado. Cambiar el aparato del Es-
tado no se agota en esta dimensin, ella es slo uno de los aspec-
tos del cambio, y el enfoque unilateral formal lleva a frustraciones
de consideracin. El problema es de mucha mayor dificultad y en-
traa mltiples dimensiones; y la experiencia internacional en el
proceso de reformar el Estado convalida esa conclusin. Por ejem-
plo, en el Reino Unido se hizo en el decenio de 1970 una reforma
de gran amplitud de la Administracin pblica, condensada en el
Informe Fulton. Una evaluacin de esa reforma (Jhonson, 1977)
indica que los resultados efectivos fueron limitados: la realidad ha
sido por lo general ms modesta que las propuestas realizadas y
las esperanzas expresadas; y habla de la ruta tortuosa de la re-
forma administrativa, tratando de sealar lo complicado y difcil
que resulta el problema. En Italia, la revista Burocrazia destaca
editorialmente (1984): Uno de los secretarios de Estado ms pres-
tigiosos de la Administracin italiana me dijo en una conversacin
hace algunos aos: Si llego un da a Presidente del Consejo de Mi-
nistros, nombrar a mi peor enemigo ministro para la reforma bu-
rocrtica, porque sobre esa incandescente poltrona, tarde o tem-
prano acabar quemndose quienquiera que sea. Seala el edito-
rial que all ... se han estrellado las intenciones ms generosas de
los mayores y ms autorizados tericos en la materia, sin contar
las pequeas veleidades de las ms variopintas mediocridades de
la poltica italiana.
La cita resume irnicamente el grado de dificultad de la refor-
ma del Estado. Crozier, en un agudo anlisis de la Administracin
pblica francesa, tomada con frecuencia como modelo en Amrica
Latina, destaca: Nuestra Administracin constituye la clave de b-
veda de los bloqueos (1984), refirindose a lo que llama los blo-
queos tcnico-administrativos y polticos de la sociedad francesa.
Estos testimonios permiten advertir que cambiar el aparato del
Estado es probablemente uno de los problemas ms difciles a que
hace frente la sociedad contempornea. Frente a esto, la forma-
cin y el nfasis predominante en Amrica Latina, de carcter for-
malista juridicista, parece de una alta ingenuidad. En algunas ex-
periencias se pens que el problema finalizaba con la promulga-
24
cin de leyes nuevas que consagraban las reformas. El porcentaje
de leyes no aplicadas en la regin indica la distancia entre una cul-
tura juridicista formal y la prctica real de los procesos histricos,
que discurre por caminos distintos. La cuestin es de un grado de
complejidad muy distante de los supuestos simplistas subyacentes
en el viejo paradigma de carcter formalista. Diversas investiga-
ciones recientes ilustran sobre mltiples variables de alta inciden-
cia, de neto carcter no formal.
Un estudio europeo sobre las caractersticas comparadas de los
aparatos pblicos llega a la conclusin de que hay una ley de rigi-
dez, una serie de causas estructurales que determinan fenmenos
de rigidez y de resistencia al cambio en las burocracias (Lee-
mans, 1977). Entre esas causas se halla, por ejemplo, la de que
aun los aparatos pblicos ms acreditados tienden a formar lites
administrativas con miembros de origen unilateral, es decir, per-
sonas que provienen de un determinado estrato o grupo cultural y
social. Ello genera uniformidades u homogeneidades hacia el inte-
rior del grupo que cierra el camino a la innovacin: La limitada
variedad de valores que se presenta en estos casos al ms alto ni-
vel inhibe los impulsos innovadores.
Un anlisis incluido en los anales de la Academia de Ciencias
Polticas y Sociales de los Estados Unidos (1983) llega a la conclu-
sin de que la mayor capacidad de innovacin en el aparato pbli-
co est en los polticos, porque, en principio, no estn atados a los
procesos administrativos preexistentes. Los funcionarios defende-
rn frreamente los sistemas administrativos vigentes; los polticos
tienen una actitud ms abierta frente al aparato pblico. Cuando
adquieren conocimiento de las ciencias de la Administracin (lo es-
tn haciendo rpidamente en Amrica Latina), se dan cuenta de
que es impresdindible pactar con el aparato, pues, de lo contrario
no hay viabilidad para las decisiones polticas y se frena seriamen-
te toda posibilidad de innovacin. La innovacin es, en definitiva,
ms fcil en las organizaciones que estimulan alianzas ocasionales
entre los polticos y los altos funcionarios.
El nuevo paradigma plantea una ruptura esencial frente al an-
tiguo. Cambiar el aparato pblico no implica transformaciones me-
ramente formales, sino que se trata de un complejo y profundo pro-
ceso de cambio social, equivalente a cualquiera de los grandes cam-
bios sociales histricos. Se trata de modificar un amplio espectro
de relaciones de poder, actitudes, intereses, ideologas, pautas cul-
25
turales, capacidades tecnolgicas y estructuras de organizacin. En
la medida en que se generen conocimientos ms slidos sobre la
naturaleza multidimensional de este cambio, surge la posibilidad
de producir respuestas tcnicas ms eficientes.
Las reformas administrativas que se estn llevando a cabo ac-
tualmente en los pases democrticos de Amrica Latina, bajo el
signo del nuevo paradigma, estn trabajando con orientaciones casi
opuestas desde el punto de vista estratgico a las anteriores, ba-
sndose en esta visin de .la naturaleza del problema. As, en lugar
de buscar reformas globales, la opcin tcnica basada en la nocin
de complejidad del proceso en su carcter de transformacin so-
cial, es la de una estrategia de tipo selectivo. El punto de partida
es la idea de que no se puede cambiar el aparato administrativo en
su conjunto; si el esfuerzo reformista quiere alcanzar logros con-
cretos, tiene que elegir puntos de estrangulamiento muy pertinen-
tes y acotados y concentrar en ellos el esfuerzo reformista. Una
vez generados incrementos apreciables de capacidad de gestin en
estas esferas, se seguir avanzando hacia otras metas. La promesa
de la reforma global ha sido reemplazada por un realismo admi-
nistrativo derivado del cambio de paradigma.
2. Poltica y Administracin
El viejo paradigma hizo suya una concepcin de la Administra-
cin pblica de comienzos de siglo, que es la dicotoma entre po-
ltica y administracin. Supuestamente, habra una direccin pol-
tica elegida por la poblacin, que dicta las rdenes, y un aparato
que las ejecuta, la Administracin. Si no cumple las rdenes, es
porque est fallando desde el punto de vista puramente tcnico y
el problema sera modernizar y ajustar ese aparato. Las investiga-
ciones modernas sobre burocracias plantean hiptesis acentuada-
mente diferentes. Los datos empricos indican que en las organi-
zaciones se da en la prctica la confluencia de, por lo menos, tres
tipos de grupos, que son identificables y que tratan de imprimir a
la organizacin su propio sello: los grupos intraburocrticos de pre-
sin, que se coligan en torno a diferentes intereses sectoriales y
que tratan de que la organizacin avance en la direccin que les
es conveniente; los grupos externos a la organizacin, que ejercen
presiones para que se sesgue hacia sus objetivos; y, en tercer tr-
. 26
mino, la clientela, los beneficiarios legtimos de los servicios de
la organizacin. Las metas y el comportamiento de la organizacin
surgen de la interrelacin entre stos y otros sectores. Las buro-
cracias distan de limitarse a cumplir rdenes. Como describe
R. Collins, pueden ser mejor entendidas como palestras de in-
tereses en conflicto (1975) (6).
Un caso de investigacin altamente ilustrativo de estas realida-
des y de la falacia de la dicotoma, es el estudio pionero de Cro-
zier (1963) sobre el fenmeno burocrtico. El autor estudi duran-
te varios aos dos organizaciones pblicas francesas, una de servi-
cios y otra de produccin, ambas de bajo rendimiento. El equipo
investigador comprob que la explicacin del bajo rendimiento es-
taba correlacionada con el tipo de lucha por el poder que se daba
en torno a las fuentes de incertidumbre organizacional. Las prin-
cipales tenan que ver, hacia el interior de la organizacin, con as-
pectos como las remuneraciones, los sistemas de ascensos, los con-
tenidos de las tareas, etc. Quien controla esas fuentes, acumula po-
der, Crozier desarrolla un enfoque, una metodologa del anlisis es-
tratgico, en que identifica a los grupos que se combaten as como
sus consignas de lucha. Entre los conflictos en marcha descubre un
proceso del siguiente tipo: los niveles superiores de la organizacin
tratan de que haya una acentuada incertidumbre sobre planos que
ellos manejan y que resultan importantes para el personal, por
ejemplo, la carrera administrativa, los sistemas de ascensos, las re-
muneraciones, etc., y que eso permanezca en la dimensin de las
decisiones oscuras. Los niveles inferiores de la organizacin pro-
curan que ocurra todo lo contrario, y que todo est reglado en esos
planos para que no haya incertidumbre. Al mismo tiempo tratan
de que los contenidos de las tareas estn basados en estructuras
abiertas, mientras que los niveles superiores procuran que estn to-
talmente normados. Hay dos corrientes de presin y ambas se
orientan a delimitar la organizacin: los de arriba quieren delimi-
tar los contenidos de las tareas; los de abajo, los sistemas de re-
muneraciones, ascensos, etc. Este esfuerzo entre contendientes
-los sindicatos y la direccin-, que en el contexto histrico fran-
cs tenan un poder parejo, significar un enmaraamiento perma-
nente y creciente de la organizacin, que resulta asfixiada por el
(6) Sobre el particular, vase Osear Oszlak (comp.) (1985): Teora de la burocracia es-
tatal. Paids.
27
peso de las normas excesivas. En el interior de la burocracia que-
dan de manifiesto luchas polticas, frente al supuesto del viejo pa-
radigma (poltica y administracin como esferas separadas) que im-
plica, en la prctica, eludir de hecho el tratamiento del tema pol-
tico en las organizaciones.
Cuando la dicotoma se supera y se incluyen estas variables, sur-
ge la posibilidad de diseos tcnicos para orientarlas. Un caso in-
teresante fue el efectuado por Jorge Roulet y Jorge Sbato en el
Per (Roulet, Sbato, 1974). El Gobierno peruano solicit la ase-
sora de un grupo consultor encabezado por ellos para el planea-
miento institucional eficiente de la poltica de conservacin de los
recursos naturales y el medio ambiente. La poltica respectiva es-
taba distribuida entre organismos distintos, como el Ministerio de
Agricultura, el Ministerio de Pesca, etc. El grupo consultor anali-
z la propuesta tradicional para estos casos de corte formalista, la
de crear un Ministerio del Ambiente, que concentrara todas las
funciones de los organismos que trabajaban en este tipo de activi-
dades y aplicara una poltica unificada con respecto al medio am-
biente; pero descart esta propuesta basndose en un anlisis po-
ltico-institucional de sus posibles consecuencias. De crearse un mi-
nisterio que concentrara todas las actividades, el trabajo fundamen-
tal de ste se concentrara en los aos siguientes en una lucha muy
ardua con los organismos respectivos, que procuraran defender las
facultades que se les estaban arrebatando; en una seria competen-
cia por los recursos presupuestarios asignados a toda esta esfera,
ya que esos organismos no aceptaran retroceder en este aspecto
bsico; y en una pugna por los recursos humanos especializados
existentes para el manejo de polticas de este tipo, que son lgica-
mente limitados. Se plante una alternativa a la estrategia fron-
tal del ministerio, que los consultores llamaron la estrategia in-
directa, la cual consista en fortalecer un organismo de carcter
paralelo a los organismos que estaban trabajando en este campo,
la Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales
(ONARP), reforzando su labor de mejoramiento del trabajo glo-
bal de todos. Entre sus tareas principales figurara producir infor-
macin estadstica sobre el tema, que sirviera de apoyo a la toma
de decisiones de los organismos; desarrollar un programa de for-
macin de recursos humanos de alto nivel para el conjunto de los
organismos; y servir de catalizador de un sistema de coordinacin
permanente de los mismos. La obtencin de resultados prcticos
28
apreciables seal la factibilidad de lograr mayor eficiencia tcni-
ca, cuando el marco conceptual previo sobre el comportamiento
de la organizacin es ms rico y ajustado a su naturaleza y, como
tal, incluye la dinmica poltica del aparato.
3. Modelos obsoletos de percepcin
Un punto crtico de ruptura entre el paradigma nuevo y el an-
tiguo es el de los modelos obsoletos con los que, frente a estos pro-
blemas, se han manejado en Amrica Latina amplios sectores de
los polticos, los planificadores econmicos y los reformadores ad-
ministrativos. Los polticos daban por supuesto, implcitamente,
que los niveles de mando poltico del Gobierno dictan decisiones
que se cumplen por el solo hecho de ser promulgadas y tener fuer-
za legal. Hoy saben mucho ms, y en algunos casos llegan a con-
clusiones opuestas. En efecto, es talla fuerza del aparato que in-
cluso, en ocasiones, es ste el que prepara las decisiones de los po-
lticos y las alternativas que llegan a las cumbres del poder suelen
estar configuradas desde abajo y no desde arriba. El fenmeno es
complicado, y exige que los polticos manejen polticamente las
relaciones con el aparato. La necesidad de la alianza ya seala-
da entre los polticos y los funcionarios, se basa en esa realidad
muy concreta. Los planificadores econmicos utilizaban supuestos
semejantes. El Plan de la Nacin resolva los problemas defi-
niendo las lneas de accin, y luego vena una etapa cuasi auto-
mtica en la que se pona en prctica el plan. Actualmente, ade-
ms de la revisin de aspectos bsicos de la planificacin econ-
mica tradicional, existe un reanlisis muy profundo de la variable
ejecucin. As, entre otras cosas, el estar distanciados los mo-
delos de planificacin tradicionales de lo que implica la capacidad
administrativa disponible como restriccin, determinaba que los
planes no contuvieran muchas consideraciones sobre su viabili-
dad en trminos de capacidad real de gestin. En el nuevo para-
digma, ello se est sustituyendo radicalmente por propuestas que
las nuevas modalidades conceptuales en materia de planificacin
integran una percepcin de las dificultades y complejidad de la
ejecucin.
Los reformadores administrativos no escaparon a estas percep-
ciones obsoletas de la realidad. Se les encomend reformar el Es-
29
tado y seleccionaron y aplicaron una serie de medios (organizacin
y mtodos, sistemas formales de personal, etc.); pero se observa
claramente cmo se ha producido una conversin gradual de lo que
eran medios en fines ltimos de su actividad. Diversos institutos
de Administracin pblica, en vez de dedicarse a reformar el Es-
tado en puntos crticos, se han concentrado en obtener los mayo-
res resultados posibles en trminos de produccin de medios. Una
fuerte tendencia, en los institutos, ha confundido el progreso ad-
ministrativo con la existencia, por ejemplo, de un mayor nmero
de unidades de organizacin y mtodos. Los reformadores admi-
nistrativos se han desconectado seriamente de la actividad de los
niveles polticos y de las grandes metas nacionales, encerrndose
en campanas de cristal.
Estos tres comportamientos basados en percepciones errneas
se han reforzado mutuamente en su enajenacin respecto a la
realidad. El nuevo paradigma plantea la sustitucin de estos mo-
delos obsoletos y la integracin, a partir de percepciones realistas,
de la accin de los polticos, los planificadores y los reformadores
administrativos.
4. Pobreza de pensamiento estratgico
El paradigma antiguo se caracteriza en su prctica administra-
tiva por serias deficiencias de pensamiento estratgico, o sea, que
el esfuerzo se concentra en cuestiones tcticas. Se trata de intro-
ducir mejores metodologas de administracin de proyectos en lu-
gar de averiguar, por ejemplo, si son vlidos los proyectos para los
que se estn planificando esas metodologas; de informatizar a todo
trance, sin analizar previamente si tiene sentido la existencia de los
procesos que se computarizarn; de simplificar procedimientos
cuya razn de ser debera revisarse. Esta es la tendencia que Yehz-
kel Dror (1977) describe como hacer ms eficiente lo incorrecto.
El nuevo paradigma, en cambio, hace hincapi en puntos crticos
y problemas focales. AS, verbigracia, se concentra en temas
como los modos de formulacin, ejecucin, seguimiento y evalua-
cin de polticas pblicas fundamentales, el modelo de decisiones
en las alturas del poder o la administracin de las empresas pbli-
cas por el Gobierno central. En lugar de reducirse a tratar de mo-
dificar, desde el punto de vista microadministrativo; rutinas exter-
30
nas del funcionamiento de los distintos aparatos del Estado, el en-
foque se concentra en aspectos que se han identificado como es-
tratgicos en relacin a las metas nacionales prioritarias.
5. Una poltica de personal meramente logstica
Existe acuerdo entre el paradigma nuevo y el antiguo en que
el rendimiento de la organizacin depende, en gran medida, de los
niveles de productividad de los funcionarios. Segn el paradigma
antiguo, la poltica en materia de personal pblico consiste en el
establecimiento de un sistema administrativo amplio, en el que se
maneja una serie de rutinas orientadas bsicamente hacia el con-
trol de personal, es decir, una gran logstica de personal. A la
luz de la ciencia gerencial moderna, una poltica eficaz de personal
supone, ms all de la logstica, un programa de carcter diferen-
te, que contenga temas como la motivacin, la participacin, la re-
lacin entre el mercado de trabajo privado y el mercado de traba-
jo pblico, el desarrollo planificado y continuo de los recursos hu-
manos, etctera.
La visin tradicional lleva a consecuencias organizativas muy
concretas. La mayor parte de las oficinas de personal pblico que
existen hoy en Amrica Latina son de jerarqua inferior, y depen-
den en muchos casos de los directores de administracin. As como
stos deciden sobre aspectos de pura intendencia, lo hacen sobre
el personal. El nivel jerrquico de estas oficinas en la estructura
de la organizacin, indica la ndole estrecha y la consiguiente im-
portancia secundaria de la poltica de personal.
Esta situacin general se refleja, entre otras cosas, en el mal ma-
nejo del tema de la capacitacin. Existe consenso tecnolgico en
que uno de los componentes bsicos de una poltica de personal efi-
ciente es la capacitacin, que, adems de mejorar la eficiencia, pue-
de constituir un instrumento de modificacin de actitudes, promo-
cin del cambio, creacin de identificaciones, etc. En los organis-
mos pblicos de la mayora de los pases de la regin, tales activi-
dades tienen una identidad muy baja en la organizacin. O no exis-
ten unidades de capacitacin, o bien se hallan mezcladas con otras
divisiones o constituyen oficinas marginales ubicadas en los lti-
mos casilleros del organigrama, sin acceso a los niveles gerencia-
les. Por otra parte, la visin de lo que significa preparar recursos
31
humanos es atrasada. No se conocen estrategias como formacin
y desarollo, y simplemente se adiestra para tareas concretas. A ni-
vel internacional, la concepcin denominada desarrollo de recur-
sos humanos (DRH) es de mucha mayor amplitud. La idea del
DRH, partiendo de las mltiples funciones que puede cumplir la
capacitacin, se orienta a desenvolver al mximo el potencial hu-
mano de la organizacin mediante la implantacin de un sistema
de educacin parasistemtica, un verdadero sistema de educacin
de adultos, que cubrira mltiples etapas: la preparacin para el
mejor desempeo del cargo actual, para otros cargos que pudiera
ocupar el funcionario en la organizacin, y para su propio desarro-
llo en general..
Asimismo, la organizacin institucional de la capacitacin es
irracional en trminos de sistema. Al comparar diversas realidades
se observa que la formacin de los funcionarios se da en dos nive-
les: los organismos estatales especializados y las universidades, ni-
veles que estn coordinados y maximizan el producto final a travs
de sus acciones conjuntas. Tal es, por ejemplo, el caso del Insti-
tuto Administracin-Universidad de Blgica (7). En la regin exis-
te una pronunciada desconexin entre ambos niveles, con los con-
siguientes efectos de superposicin e ineficiencia. Las recomenda-
ciones tcnicas modernas van an ms all. Los sistemas centrales
de personal pblico de los pases en desarrollo no slo deberan
ocuparse orgnicamente de la capacitacin, sino que tendran que
interesarse seriamente por el sistema educacional escolar global,
que va a incidir en la calificacin de los futuros agentes pblicos.
En la prctica real estamos prcticamente en el extremo opuesto.
Las deficiencias en materia de capacitacin de los funcionarios
muestran las limitaciones de las polticas de personal predominan-
tes. El paradigma antiguo, concentrado en los aspectos adminis-
trativos-formales del manejo de personal, margina la formulacin
y desarrollo de polticas concretas en otros planos de mayor inte-
rs como los de identificacin, DRH y participacin. La capacita-
cin se percibe, desde su perspectiva, como un insumo secundario
y que debe reducirse estrictamente a adiestrar en funcin de la des-
cripcin del cargo.
(7) Se describe en Bernardo Kliksberg (1983): Universidad, formacin de administra-
dores y sector pblico en Amrica Latina. Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
32
6. Orientacin al consumismo tecnolgico
Otro punto de crisis es el constituido por la poltica tecnolgica
vigente en el campo de la Administracin pblica. En lneas gene-
rales, la poltica de produccin y transferencia de tecnologas ad-
ministrativas para el sector pblico ha reproducido la poltica tec-
nolgica global de carcter deformado y dependiente, cuya crtica
sistemtica y superacin se ha venido llevando a cabo en toda la
regin durante la ltima dcada. La poltica tecnolgica se carac-
teriza, en materia de Administracin pblica, por lo que podra-
mos llamar el consumismo tecnolgico. Esta tendencia lleva a la
importacin indiscriminada de las modas tcnicas del mercado
internacional. Existe una ruptura fundamental entre esta actitud
modernizante consumista del paradigma antiguo y la actitud mo-
dernizante que propone el paradigma nuevo. Esta ltima se funda
en desarrollar la capacidad de investigacin nacional para conocer
detenidamente los problemas de organizacin locales y elaborar so-
luciones a partir de la capacidad autnoma y la transferencia se-
lectiva y crtica de desarrollos tecnolgicos externos.
Un caso tpico de consumismo es el de la informtica, don-
de, con frecuencia, a fin de hacer aplicable una importacin, se
fuerzan incluso los problemas nacionales, y los profesionales loca-
les tienden a asumir papeles de usuarios finales (Sutz, 1986). La
va aconsejable es la opuesta: definir con precisin el problema e
indagar la lgica, potencialidades y limitaciones de diversas varian-
tes tecnolgicas para producir soluciones apropiadas. Otro ejem-
plo lo ofrece la incorporacin, en aras de la moda, de tcnicas
complejas y de pocas aplicaciones en los aparatos pblicos de la re-
gin y la no integracin, en cambio, de tcnicas bsicas de gran uti-
lidad. As se procura copiar el avance ms reciente en evaluacin
de cargos y no se implantan sistemas tcnicos elementales de gran
infuencia sobre la productividad, como la ambientacin e induc-
cin sistemticas de los nuevos funcionarios ingresados en la Ad-
ministracin pblica.
7. Estrategias para el cambio administrativo
Un punto de crisis entre los dos paradigmas es el de la estrate-
gia general de cambio. Aquella con que se ha manejado la refor-
ma administrativa tradicional puede denominarse el despotismo
33
ilustrado. El procedimiento utilizado ha sido con frecuencia el que
el grupo de reformadores desarrollara, durante largos perodos de
tiempo, diagnsticos y propuestas para culminar en un Libro de
la Reforma, con el plan detallado de la reforma global del Esta-
do. La reforma se basara en este enfoque en un proceso de la-
boratorio. La concepcin del paradigma nuevo es diferente, pues
ve la reforma como un proceso de cambio social, que debe ser en-
carado como proceso poltico. De acuerdo a ello, la estrategia debe
seleccionar esferas donde haya viabilidad poltica para los cambios.
El anlisis debe incluir la identificacin de fuerzas favorables y con-
trarias al cambio y el diseo de la tctica para actuar en relacin
a ellas. La reforma debe construirse contando con un amplio apo-
yo poltico-social para impulsar las transformaciones que se propo-
nen. Todo ese proceso debe desenvolverse en activo contacto con
la ciudadana, pues proyectos de esta ndole no pueden avanzar en
ningn pas de Amrica Latina si no hay consensos amplios de las
fuerzas polticas y apoYQ de la opinin pblica.
Entre las expresiones de este enfoque poltico, el actual Go-
bierno de Venezuela cre la Comisin Presidencial para la Refor-
ma del Estado. Este organismo est integrado por 35 personalida-
des pblicas de alto nivel que representan a las fuerzas ms impor-
tantes del pas: los principales partidos polticos, la Central de Tra-
bajadores, los organismos empresariales, las universidades, etc. La
idea de que, en el seno de esta Comisin, se lleven a cabo la ne-
gociacin y los acuerdos polticos que resulten imprescindibles para
llegar a cambios considerables en el Estado. Se parte de la base de
que no hay reforma sin consensos mayoritarios. La Comisin est
procurando obtener la participacin ciudadana, para lo cual con-
sulta a mltiples sectores y se traslada a distintos lugares del pas
a fin de recoger impresiones y opiniones de las fuerzas vivas del
pas. Como uno de sus productos, ha presentado un proyecto de
Acuerdo nacional para la profesionalizacin de la gerencia pbli-
ca (8), en el cual recomienda, en sntesis, que los cargos geren-
ciales bsicos de las empresas del Estado y los cargos de contenido
gerencial muy acentuado del aparato central sean objeto de una
carrera gerencial orgnica de carcter estable y basada en el mri-
to, donde la promocin est ligada a evaluaciones del rendimiento
(8) Sus bases son expuestas por el Presidente de la Comisin, Jng. Amoldo Gabaldn,
en Reforma del Estado y gerencia pblica (1985), incluido en autores varios, La gerencia
pblica necesaria, CLAD, OCP, Caracas.
34
y los gerentes se preparen con visin nacional, democrtica y cri-
terio pblico.
8. El mito de la neutralidad tecnolgica
Una concepcin difundida en el medio latinoamericano es la de
que el campo de las tecnologas administrativas es totalmente neu-
tro, es decir, que sus diseos tecnolgicos tendran carcter uni-
versal, al margen de los contextos nacionales y de los regmenes
polticos. Concomitantemente se plantea que es un mbito libre de
ruidos, tales como los valores subyacentes, las corrientes polti-
cas, etc.
Los datos empricos disponibles refutan estos supuestos. La ma-
yor parte de las tecnologas administrativas son blandas; son tec-
nologas de intervencin y cambio social y, por ende, por su mis-
ma naturaleza deben incluir necesariamente los rasgos especficos
del contexto nacional. Por otra parte, estas tecnologas no son asp-
ticas. En este campo de tecnologas bsicamente sociales, existen
variantes tecnolgicas. Hay as tecnologas coherentes con el auto-
ritarismo y otras con los valores democrticos.
En este sentido, las investigaciones efectuadas sobre el compor-
tamiento organizacional de los regmenes autocrticos en Amrica
Latina, en la ltima dcada, corroboran la existencia de caracte-
rsticas muy especficas en el estilo de gestin, que permiten afir-
mar, como lo hace Oscar Oszlak, la existencia de un estilo de ges-
tin democrtico y un estilo de gestin autocrtico (1984). El esti-
lo autocrtico genera un modo de gerenciar los asuntos pblicos
desde el nivel alto hasta el bajo que es diferente, desde el punto
de vista tcnico, del modelo de gestin que puede producir un es-
tilo democrtico.
Las posibilidades de productividad de uno y otr<\,estilo son to-
talmente distintas. En la prctica histrica autocrtica de la regin
en esta dcada, los niveles de eficiencia en trminos globales se re-
dujeron muy seriamente en todos los puntos bsicos de funciona-
miento del comportamiento del aparato pblico que tienen que ver,
en definitiva, con el rendimiento final (como los puntos de elabo-
racin de polticas, identificacin, participacin, etc.). La experien-
cia latinoamericana fue muy terminante en cuanto al bajsimo ni-
vel de eficiencia de estos regmenes. Los diferentes estilos de ges-
35
tionar guardan, pues, correlacin con el rgimen poltico dominan-
te. Las tecnologas de organizacin no son, en general, neutras.
Las hay que se orientan claramente en el sentido del mejor apro-
vechamiento de recursos nacionales, mientras que otras se orien-
tan en direccin opuesta, maximizando dependencias externas.
Hay tecnologas que tienen ciertas repercusiones en la estructura-
cin educativa de la poblacin y el desarrollo social, y otras de efec-
tos muy diferentes.
El conocimiento administrativo est constituido, en un porcen-
taje muy importante, por tecnologas de carcter social; el cambio
administrativo es, segn se ha visto, un proceso de cambio social.
Estas tecnologas blandas, guardan relacin con proyectos de ca-
rcter ms general y contienen valores implcitos. La supuesta neu-
tralidad no existe en la prctica, y significa muchas veces una ma-
nera de eludir el anlisis y la discusin abierta sobre las opciones
tecnolgicas y sus consecuencias a mediano y largo plazo.
9. El nuevo programa de reforma
El paradigma antiguo se manejaba con un programa casi cerra-
do de lo que implicaba la reforma de la Administracin pblica,
el cual se concentraba en el ajuste de los sistemas y subsistemas ad-
ministrativos al nivel tcnico ya mencionado. El paradigma nuevo
tiene un programa diferente, dinmico y concentrado en temas
prioritarios para las grandes metas nacionales.
En l se ponen de relieve problemas como el establecimiento
de mecanismos de participacin ciudadana en la gestin pblica,
la creacin de una estructura de apoyo que permita mejorar los
procesos de elaboracin de las polticas econmicas, el desarrollo
de sistemas de informacin en aspectos estratgicos, y otros asun-
tos semejantes. Es un programa que trata de conectarse con las
prioridades fundamentales. Una de sus preocupaciones tpicas es
la organizacin y gerencia de planes para encarar las consecuen-
cias sociales de la crisis en los sectores ms afectados. Cmo ma-
nejar eficientemente planes de este tipo a gran escala? Cules son
las orientaciones gerenciales apropiadas para ellos? Gerenciarlos
es un problema tcnicamente complicado, que requiere diseos
36
creativos y que exige, entre otros aspectos, conocer y aprovechar
las experiencias regionales exitosas (9).
Los mencionados puntos de ruptura indican nuevas direcciones
de pensamiento abiertas a la discusin y, sobre todo, a la investi-
gacin. Esta evolucin no surge en abstracto, sino que emerge de
la demanda histrico-social creciente de gerencia eficiente en Am-
rica Latina, tanto para el sector pblico como para el privado. La
hiptesis planteada en este trabajo es que esta gerencia eficiente
no se alcanzar sino a partir de un replanteamiento de las ideas b-
sicas, de los modelos tericos y de los enfoques metodolgicos.
11. EL NUEVO PARADIGMA Y LAS CIENCIAS
GERENCIALES
La segunda etapa de anlisis planteada implica desenvolver al-
gunas de las lneas bsicas que presenta el nuevo paradigma en el
campo de la reflexin general sobre la gerencia. Conviene desta-
car varios aspectos que, sin agotar las posibilidades, indican algu-
nas de las direcciones de pensamiento donde se estn produciendo
avances cualitativos de importancia en esta materia.
1. Sustitucin del enfoque prescriptivo por el heurstico
El enfoque metodolgico tradicional frente a los problemas ge-
renciales tiene caractersticas fundamentalmente prescriptivas,
pues trata de someter la realidad a una normativa, para lo cual par-
te de reglas fijadas de antemano, a menudo de carcter especula-
tivo o basadas en experiencias de orden casustico, no representa-
tivas desde el punto de vista estadstico por muestreo. Este enfo-
que prescriptivo que dice lo que hay que hacer, y lo dice, en tonos
de seguridad absoluta, en muchsimos textos que se manejan tra-
(9) El Programa Alimentario Nacional (PAN) de la Argentina, establecido como pro-
grama de la ms alta prioridad por el Gobierno del Presidente Alfonsn ha sido uno de los
de mayor efectividad y cumplimiento de metas. El PAN llega con toda eficiencia a ms de
1.400.000 familias de todo el pas (17 por 100 de la poblacin) e insume para ello recursos
muy inferiores a los que le fueron asignados originalmente. Ha alcanzado mltiples objeti-
vos de organizacin social y desarrollo comunitario, adicionales a sus metas directas. Su ge-
rencia ha empleado a fondo la optimacin de recursos disponibles en el mismo aparato p-
blico, a travs de modelos innovativos de cooperacin interinstitucional.
37
dicionalmente en Amrica Latina, se est sustituyendo en el nue-
vo paradigma por un enfoque de carcter fundamentalmente heu-
rstico. Se plantea as un campo que es bsicamente de experimen-
tacin y de bsqueda. En esta ltima dcada se ha venido ponien-
do en tela de juicio lo que se supona conocido y se ha visto que
. la realidad investigada es tan densa y mutable, que resulta inge-
nuo pretender aplicar, en las ltimas dcadas del siglo xx, un en-
foque linealmente prescriptivo al manejo de las organizaciones.
Un aspecto central de la renovacin en marcha es que la pers-
pectiva, autosuficiente y omnipotente, que emitan las normas que
con toda propiedad Simon (1948) denomin proverbios de la Ad-
ministracin, se sustituye por esta perspectiva heurstica, que ex-
plora, investiga y experimenta y sabe que est trabajando en mar-
cos muy amplios de incertidumbre, en condiciones de experimen-
tacin social altamente complejas.
2. Cambio de concepcin respecto a las fuentes de la eficiencia
Hay cambios considerables en el anlisis de las fuentes de la efi-
ciencia, en trminos de la gerencia en general. Varias investigacio-
nes que han conmovido los planes de estudio de las principales es-
cuelas de negocios de los Estados Unidos coinciden en un conjun-
to de conclusiones similarmente orientadas. Cabe citar la investi-
gacin de John P. Kotter, titular de la ctedra de comportamiento
organizacional, de la Universidad de Harvard, los estudios del gru-
po consultor McKinsey y los de Mintzberg (1973) en el Canad.
Kotter y su grupo de investigadores estudiaron, desde 1976 has-
ta 1981, varias empresas privadas de xito de la economa nortea-
mericana, aplicando una amplia gama de indicadores. Trataban de
descubrir las causas de la eficiencia, penetrando, mediante una in-
vestigacin minuciosa, en el comportamiento e identificando la
piedra filosofal de estas organizaciones. Durante varios aos rea-
lizaron un seguimiento prolijo de los directivos mximos de las em-
presas seleccionadas, tratando de reconstruir su estilo de uso del
tiempo. Las conclusiones estadsticas fueron sorprendentes. El per-
fil de comportamiento resultante es el siguiente, segn el informe
final: Pasan la mayor parte de su tiempo con otros (pasan su tiem-
po bsicamente conversando). El promedio pasa solo nicamente
el 25 por 100 de su tiempo de trabajo, y dicho lapso se utiliza fun-
38
damentalmente en casa, en aviones o en los viajes por la ciudad.
Unos pocos pasan menos del 70 por 100 de su tiempo con otros;
mientras que algunos pasan con otros el 90 por 100 de su tiempo
de trabajo (10). Los gerentes sobresalientes se dedican a conver-
sar; la imagen de un gerente de xito que proyecta la Administra-
cin tradicional es casi la opuesta: encerrado en, su oficina, prote-
gido por varias secretarias que impiden los accesos, planificando
permanentemente a base de mtodos cuantitativos, etc.
Cmo se explica este contraste? Cmo conversan? Los inves-
tigadores hicieron la radiografa de las conversaciones. La imagen
se va alejando cada vez ms de la imagen prototipo. Las conver-
saciones se realizan en un contexto no estructurado sino abierto.
Con quin conversan? Conversan con un pblico muy amplio: di-
versos niveles de la organizacin, mltiples niveles externos a la
misma y personas vinculadas indirectamente al campo de la orga-
nizacin. Cmo pueden tener xito en sus gestiones? Esta ima-
gen nos devuelve casi la imagen de un gerente latinoamericano, tal
como era percibido por la sociologa norteamericana de viejo cuo,
que consideraba ese estereotipo como expresin y causa importan-
te del subdesarrollo.
Kotter y su grupo sugieren, a base de la investigacin, que es-
tos gerentes tienen xito porque, de hecho, estn trabajando en lo
que es decisivo como factor de eficiencia y rendimiento, lo cual,
en forma esquematizada, abrazara dos grupos de cuestiones. Un
grupo tiene que ver con la estructuracin del calendario de deci-
siones; esto significa que el gerente tendr xito en la medida en
que realmente logre identificar los problemas estratgicos y dedi-
car su tiempo til a un calendario de decisiones absolutamente fun-
damental para la organizacin. Estos gerentes descubrieron que
ello no se consigue a travs del enfoque prescriptivo y de los prin-
cipales clsicos de administracin, sino mediante un contacto ab-
solutamente vivo y directo con la realidad. Las conversaciones les
suministran elementos heterodoxos, frescos, comprobables, ricos,
no oficiales, etc., que les permiten ver los problemas con mayor
fidelidad que a travs de los conductos formales. El segundo gran
tema es la construccin de la red de contactos. Dichos gerentes cap-
taron que no basta con tomar las decisiones apropiadas, sino que
(10) John P. Kotter (1982): What effective general managers really do? Harvard Bu-
siness Review, noviembre-diciembre.
39
para que las empresas funcionen (aun en las empresas privadas de
los Estados Unidos) es imprescindible tener una red de apoyo lo
ms extendida posible y diversificada, con slidos puntos de con-
tacto, que d fluidez a la aplicacin de las decisiones. Cuando ha-
blan de esta red no estn hablando de una red de amigos; es una
red que, segn la describen los investigadores, est basada en
trueques, en relaciones de presin, directas o encubiertas, en
mltiples procesos sectoriales basados en juegos de intereses den-
tro de la economa norteamericana. A travs de las conversacio-
nes, el gerente construye esta red y la cultiva sistemticamente.
El grupo, yendo ms all, emiti algunas conclusiones crticas
sobre la formacin usual de gerentes en Estados Unidos, las cua-
les resultan muy importantes como tema de reflexin de nuestras
escuelas de administracin latinoamericanas. Deca en esas conclu-
siones: Existe una brecha bastante grande entre el saber conven-
cional acerca de las funciones, instrumentos y funciones gerencia-
les, por una parte, y el comportamiento gerencial real, por otra.
El primero se trata generalmente en trminos de planeamiento,
control, personal, organizacin y direccin; el segundo se caracte-
riza por largas horas, episodios fragmentarios y comunicacin oral.
El comportamiento real, tal como' lo demuestra el estudio de los
gerentes generales de xito, aparece como menos sistemtico, ms
informal, menos reflexivo, ms reactivo, menos organizado y ms
frvolo de lo que podra esperar un estudioso de los sistemas de pla-
neamiento estratgico o diseo organizacional. La brecha es im-
portante e inquietante por muchas razones. Antes de todo, plan-
tea serias preguntas acerca de la clase, de planeamiento formal, eva-
luacin de rendimiento y otros sistemas comnmente en uso.
El trabajo del grupo consultor McKinsey estudi a 62 empresas
norteamericanas de xito y alcanz por otras vas, conclusiones del
mismo corte anterior, que plantea de modo terminante: Llega-
mos rpidamente a la conclusin de que los problemas de estruc-
tura, a pesar de su innegable importancia, no son sino una peque-
a parte de la cuestin de la eficacia de la Administracin (Peters
y Waterman, 1984). La estructura formal ejerce influencia, pero
su incidencia en el rendimiento organizacional final es reducida.
Aducen, entre otros elementos de juicio, una observacin muy ori-
ginal del presidente de una empresa multinacional, que seala: '
considero grotesco un organigrama inflexible, que da por sentado
que un individuo en una posicin dada actuar exactamente en la
40
misma forma que su antecesor. Esto contradice uno de los funda-
mentos implcitos del andamiaje formal-tradicional, a saber, que
una vez construido detalladamente el organigrama y sus anexos, el
cambio de un individuo por otro no implicar alteraciones mayo-
res, porque el sistema formal es el que predomina y maneja el ren-
dimiento organizaciona1. El presidente aludido recalcaba: El in-
dividuo no actuar as. En consecuencia, la organizacin debe mo-
verse, ajustarse y adaptarse al hecho de que es un nuevo individuo
el que ocupa esa posicin. La experiencia demuestra que la ob-
servacin es plenamente vlida. El individuo nuevo en el mismo
puesto no acta como prevea el enfoque prescriptivo; en conse-
cuencia, la organizacin ha de adaptarse a esta situacin.
Las fuentes de la eficiencia gerencial no se hallan, pues, como
revelan las investigaciones referidas y otras semejantes, ni en el
buen planteamiento formal, ni en el respeto a los principios tradi-
cionales de administracin. Se conectan mucho ms con variables
mltiples polticas, sociolgicas, culturales, etc., entre las que re-
saltan factores como los juegos de poder (11).
3. El papel central de la innovacin
Otra direccin de pensamiento que se plantea en el nuevo mar-
co de reflexin global es la de la innovacin, que se convierte en
un tema clave en esta parte final del siglo xx. Robert K. Muller
seala que las escalas de riesgos han evolucionado de tal modo,
que, en realidad, tenemos que crear categoras inditas para cap-
tarlas, e intenta formular algunas. Hablamos normalmente de ries-
go organizacional, distinguiendo diferentes niveles y mrgenes de
riesgos; una categora ms es la de incertidumbre que va ms all
de la de riesgo y aborda un terreno ms sombro de decisin, casi
de apuestas. Muller agrega una categora adicional a la de la in-
certidumbre, que es la de ignorancia, situacin en la cual la mayor
parte de los elementos actuantes no son desconocidos y tenemos
informacin muy escasa de cmo operan y habra una categora
ms extrema an, que destaca: en los tiempos actuales, las orga-
(11) El tema se trata en detalle en B. Kliksberg (1985): El pensamiento organizativo:
del taylorismo a la teora de la organizacin, Editorial Paids, Buenos Aires, 10." ed.; y en
La racionalidad irracional de la burocracia (1976); incluido en B. Kliksberg (comp.),
M. Crozier, G. Friedmann, Paul Fraisse y otros, Cuestionando en administracin, Paids.
41
nizaciones actan en contextos en los cuales lo que puede llegar a
primar no es ni siquiera la ignorancia, sino el desconocimiento,
pues diversos riesgos posibles escapan directamente a nuestro
conocimiento.
Frente a un ambiente organizacional turbulento, donde las
amenazas son de este tipo: incertidumbre, ignorancia, desconoci-
miento, se exige agudizar la capacidad de adaptacin a los cam-
bios, que en estos casos son formidables. Yehezkel Dror concibe
al respecto una ley que dice lo siguiente: En situaciones de rpi-
do cambio, cuanto mayor fuese el xito en el pasado, tanto mayor
es la probabilidad de fracaso en el futuro (1983). La peor gua en
estas condiciones de cambio acelerado es el pasado, y la tendencia
tradicional a basarse en el pasado y a proyectar a partir de l, pue-
de llevar a serias ineficiencias. Ante estas realidades, Karl Weick,
director del Administrative Quarterly de Cornell, sugiere que el mo-
delo de la organizacin necesaria debera ser del siguiente tipo (mo-
delo que escandalizara a los tericos del tradicionalismo, aferra-
dos al formalismo): ... que aprecie ms la improvisacin que la
prediccin, que trate de las oportunidades ms bien que de los obs-
tculos, que descubra nuevos planes de accin en lugar de defen-
der los antiguos, que aprecie las controversias ms que la sereni-
dad, y que estimule la duda y la contradiccin ms bien que la con-
fianza (12). El gerente eficiente no es el que no comete ningn
error; el que tiene tal historial, ya sea en la empresa pblica o en
la privada, es realmente un burcrata en la connotacin populari-
zada del trmino. En las condiciones actuales donde es necesario
innovar, cambiar y arriesgarse, un buen gerente ser el que, por
innovar, cae en un nmero razonable de errores.
4. El modelo organizacional deseable
Qu tipo de organizacin como diseo organizacional bsico,
qu tipo de relacin entre la'organizacin y sus miembros, que son
el motor decisivo del comportamiento organizacional, se proyecta
hacia el futuro? En el documento indito ya mencionado, Mario
Bunge formula algunas reflexiones muy agudas al respecto.
(12) Karl Weick, en T. Peters y R. Waterrnan, op. cit.
42
Bunge seala que el pensamiento administrativo tradicional ha
concebido las organizaciones, tanto en las pblicas como en las pri-
vadas basndose esencialmente en la idea de la jerarqua. Destaca
que Simon, del que disiente, asegura que todos los sistemas esta-
bles en la naturaleza estn organizados jerrquicamente, como si
la condicin jerrquica fuera una condicin sine qua non de dichos
sistemas. Como epistemlogo, Bunge considera que el concepto
de jerarqua que utiliza Simon es ambiguo y resulta altamente cri-
ticable desde el punto de vista metodolgico. Las molculas, por
ejemplo, estn organizadas jerrquicamente, pero la nica jerar-
qua existente no es la del poder unidireccional, sino que sigue
otros cnones totalmente distintos. A partir de all, establece una
clasificacin de los grandes tipos de organizacin conocidos hist-
ricamente y los divide en cuatro modelos que se dan simultnea-
mente en el escenario contemporneo. Un modelo son las organi-
zaciones autocrticas, donde hay un poder centralizado que no se
delega y que maneja unilateralmente la organizacin hacia abajo'
(monarquas absolutas, dictaduras militares, etc.). Un segundo mo-
delo es el de las organizaciones que llama delegativas, donde la c-
pula de poder lo conserva para s, si bien lo comparte con delega-
dos dentro de la organizacin. Un tercer modelo es el de las orga-
nizaciones que denomina consultivas, que estn abiertas a recibir
insumos de abajo hacia arriba y que estn dispuestas a negociar.
En cuarto lugar estaran las organizaciones de tipo participativo,
donde lo que se recibe no son meramente opiniones y sugerencias,
sino que hay participacin efectiva en el poder de decisin de modo
que, el gerente no est en la cspide de la pirmide, sino en el cen-
tro de una red de decisiones. Esta estructura viola claramente el
principio de jerarqua. Bunge sostiene que las conclusiones moder-
nas en ciencias gerenciales demuestran que los niveles ms altos
de productividad y de satisfaccin en el trabajo se alcanzan en las
organizaciones participativas; siendo ese el modelo de organizacin
que genera mayor rendimiento. Pone de relieve que las organiza-
ciones participativas no son patrimonio de una parte del mundo,
sino que existen experiencias mltiples de ellas en los pases occi-
dentales. Un libro reciente prologado por Warren Bennis, uno de
los fundadores del desarrollo organizacional, La colaboracin or-
ganizacional alternativa a la jerarqua, expone detalladamente di-
versas experiencias de este tipo en los pases occidentales. Lo que
43
se plantea es que la jerarqua como condicin sine qua non en el
pensamiento tradicional, no es la nica posibilidad ni deseable en
trminos de eficiencia.
5. Hacia organizaciones flexibles
El nuevo paradigma se. orienta a la constitucin de organizacio-
nes acentuadamente flexibles, a diferencia de los modelos de ca-
rcter formal altamente estructurados que constituan el ncleo
central del paradigma antiguo. Se trabaja con organizaciones es-
tructuradas, de manera ambigua, que deliberadamente dejan sin
definir problemas de jerarquas y de vinculaciones organizaciona-
les, para dar mayor plasticidad a la organizacin. Diversas empre-
sas japonesas no tienen ni siquiera un organigrama, sino que utili-
zan mucho ms equipos de proyecto flexibles. Entre otras ventajas
de este enfoque, se ha comprobado que la innovacin se da en mu-
cha mayor proporcin en lo que se llama la interfase. La innova-
cin no se da en grupos rgidos, enclaustrados en diferentes depar-
tamentos organizacionales, sino en este juego flexible y ambiguo,
en el trabajo interproyectos dentro de las organizaciones.
6. Tecnologas innovativas de intervencin organizacional
En el nuevo pensamiento se estn desarrollando una serie de
tcnicas modernas de intervencin organizacional que, apoyndo-
se en ncleos de pensamiento ya mencionados y otros semejantes,
proponen modelos diferentes de cambio administrativo. Un primer
modelo es el Programa para la Mejora del Rendimiento Organi-
zacional (PIP) (1978), diseado por las Naciones Unidas. Se trata
en su conjunto, de una batera de intervencin organizacional de
naturaleza eminentemente participativa, probada con buenos re-
sultados en numerosos pases de Asia, Africa y Amrica Latina.
Combina diversos tipos de insumos tcnicos: conceptos importan-
tes de desarrollo organizacional, la consultora de procesos y la di-
reccin por objetivos. Otra tecnologa (OPTIMA) (1981), genera-
da por el Instituto Internacional para Empresas Pblicas en Pases
en Desarrollo (ICPE), se orienta a incrementar la eficiencia orga-
nizacional a travs del crecimiento de la capacidad de consultora
44
interna de las organizaciones; consta de un conjunto de tcnicas
que ponen en prctica distintos ejercicios reales de diagnstico y
bsqueda de soluciones a partir de los cuadros directivos de la or-
ganizacin. Favorece as el desarrollo de la capacidad de autoan-
lisis gerencial de las propias organizaciones. Otro modelo es el de
la investigacin-accin, metodologa de manejo de los conceptos e
instrumentos bsicos de investigacin administrativa, en donde la
investigacin no produce resultados al final del programa, siendo,
al mismo tiempo, la va de identificacin de causas importantes de
los problemas, y un instrumento de cambio organizacional. Esta
tecnologa se basa tambin en una participacin absolutamente ac-
tiva de los investigados, que coinvestigan con el equipo investiga-
dor y, al mismo tiempo, van efectuando modificaciones en el com-
portamiento organizacional a base de los resultados de la in-
vestigacin.
7. La gerencia de polticas
La gerencia aparece en estas condiciones con un perfil de dife-
rencias muy notorias respecto al paradigma antiguo. Una de las
fundamentales es que la gerencia no slo administra recursos, sino
que administra polticas (que son ms importantes en el funciona-
miento de la organizacin). El papel principal de la gerencia de
nuestro tiempo es el vinculado con las polticas. Por ello, los ge-
rentes investigados por Kotter tenan xito, se concentraban en la
fabricacin de polticas, y no slo en la gestin de los recursos
organizacionales. La gerencia de polticas implica un enfoque es-
tratgico, una visin totalizadora, una perspectiva a largo plazo,
etc. Significa, entre otros aspectos, no reprimir la incertidumbre or-
ganizacional, sino hacerle frente. Un ejemplo bsico de represin
de la incertidumbre organizacional, es la proyeccin de las cifras
presupuestarias a partir de las cifras del ao anterior. La gerencia
que maneja polticas, en lugar de mirar hacia atrs, se orienta ha-
cia el futuro con un enfoque heurstico.
8. La pertinencia de los valores
Una direccin central del nuevo pensamiento gerencial es el re-
greso a una reflexin que Chester Barnard planteaba pioneramen-
te en el decenio de 1930, a saber, el gerente es, en primer trmi-
45
no, un administrador de valores organizacionales. Deca Barnard
que: el papel del jefe ejecutivo es administrar los valores de la or-
ganizacin y sealaba que los gerentes son forjadores de valo-
res, preocupados por los bienes sociales de la organizacin. Su-
brayamos previamente la correlacin entre eficiencia y participa-
cin en el trabajo. La participacin real se da slo a travs de iden-
tificaciones con valores. El papel del gerente moderno es percibi-
do, no como el del autcrata ajeno a valores y basado en la jerar-
qua, sino como una actividad dirigida a la bsqueda de valores ge-
nuinos, su proyeccin y la constitucin de identificaciones organi-
zacionales en torno a ellos.
III. LA UNIVERSIDAD Y EL GERENTE
QUE HACE FALTA
En la ltima etapa de esta reflexin, pasaremos, a base de los
elementos anteriores, al anlisis de las caractersticas del gerente
que hace falta en Amrica Latina y del papel actual y deseable de
la Universidad al respecto.
1. La cuestin de perfil
De la evaluacin de las formas de pensar sobre este problema,
surgen rasgos del perfil de formacin que difieren profundamente
de los tradicionales. Tomando algunos puntos de referencia inter-
nacionales, el Instituto de Formacin Arthur D. Little, plantea la
preparacin de los profesionales a partir de una concepcin que el
presidente del Instituto resea como sigue: El potencial gerencial
requiere mucho ms que tcnicas gerenciales complejas y habilida-
des estrechas. Requiere educacin general humanstica (13).
Se considera que en esta poca un gerente eficiente debe pre-
pararse en esta direccin supratcnica, y las metas del Instituto
mencionado recalcan, en la formacin de gerentes, la creacin de
habilidades creativas y de relacin. Este tipo de conclusiones coin-
cide con las del fundamental estudio realizado por la UNESCO so-
bre la educacin internacional y especialmente sus niveles superio-
(13) Roberto K. Muller, op. cit.
46
res, Aprender a ser (UNESCO, 1973). La comisin de expertos,
que fue presidida por el ex ministro de Educacin de Francia, Ed-
gard Faure, afirm que, en la formacin profesional: Interesa me-
nos poseer un acervo cognoscitivo definido, que haberse iniciado
en el mtodo cientfico.
En Amrica Latina se requiere buscar un perfil gerencial apto
para encarar los dilemas de gestin en sociedades que tratan de en-
frentar la crisis y afianzar la democracia. Ello implica tomar muy
en consideracin aproximaciones como las mencionadas. Es nece-
saria la iniciacin en el mtodo cientfico. Se debe contar con una
buena formacin en las ciencias que explican el entorno organiza-
ciona!. La formacin en historia econmica y social, economa, so-
ciologa sistemtica, etc., son elementos de trabajo vitales para po-
der desentraar la sobrecomplejidad del contexto contemporneo.
Se debe disponer de las categoras de anlisis y modelos que per-
mitan comprender, de modo articulado, serio y riguroso, la reali-
dad de las organizaciones. El perfil necesita, desde luego, de una
disponibilidad tecnolgica importante, pero no indiscriminada. En
Amrica Latina, el gerente que hace falta tendra que manejar las
tecnologas que son pertinentes desde el punto de vista de los pro-
blemas de gestin fundamentales, como la gestin de materias pri-
mas estratgicas, la administracin de la salud y la educacin, la
gerencia de empresas pblicas, la direccin de empresas pequeas
y medianas, el desarrollo administrativo regional, la administracin
de la ciencia y la tecnologa, etc.
Por otro lado, el gerente tiene que responder al perfil de Ches-
ter Barnard o perfiles semejantes. Se requieren gerentes que sean
capaces de generar fenmenos de identificacin con la organiza-
cin y de participacin en ella, es decir, dirigir democrticamente
a las organizaciones.
Para la capacitacin en este plano se dispone hoy de modelos
explicativos del comportamiento organizacional y de diversos ins-
trumentos tecnolgicos, pero hay que utilizarlos de modo planifi-
cado y sistemtico. Asimismo, se requiere que el gerente tenga ca-
pacidades crtico-creativas. En las dcadas prximas, la disyuntiva
ser entre ser crtico-creativo o ser ineficiente. Los problemas van
a ser imprevistos en muchos aspectos, o con variables combinadas
de modo muy diverso y que ninguna universidad puede programar
en sus planes de estudio. El componente crtico-creativo va a per-
47
mitir un rediseo de esos problemas y de las soluciones en trmi-
nos localmente operativos.
A ello se suma un aspecto que se pone especialmente de relie-
ve en las investigaciones efectuadas en la regin al respecto, es de-
cir, que el gerente debe tener una slida conciencia nacional, tiene
que trabajar para el pas (14). Esto lo destaca, por ejemplo, el ex-
presidente de Mxico Miguel de la Madrid, quien ha sealado que:
La accin del empresario pblico no puede concebirse slo como
la gestin de ciertos recursos a la luz de ciertas metas de construc-
cin; debe concebirse como un mecanismo que forma parte de la
accin poltica de la nacin para lograr el tipo de sociedad que to-
dos deseamos, y que para que los problemas del pas, que son
los de las empresas pblicas, puedan solucionarse a travs de la po-
ltica gubernamental, se requiere de la responsabilidad poltica y
social del empresario pblico. Esta es la nica manera de asegurar
que las empresas pblicas sean administradas no como nsulas ni
como una mera fuente de trabajo, sino como parte integral del sec-
tor pblico (15). La responsabilidad poltica y social del gerente
destacada debera darse en los dos campos pblicos y privado y
ella no brota mgicamente. As, la formacin universitaria debera
incidir en lo que le es posible, en que esta responsabilidad se ad-
quiera, entre otros medios, a travs de la compenetracin del edu-
cando con los problemas bsicos de su pas.
2. Las deficiencias de la escuela de administracin predominante
Qu sucede al contrastar este perfil deseable con el vigente
en las escuelas de administracin de Amrica Latina? Planteado el
interrogante: estamos preparando o no los gerentes del maana?,
la respuesta posible arroja un dficit muy.pronunciado. Predomi-
na en Amrica Latina una escuela de formacin muy tradicional,
profundamente marcada por el pensamiento administrativo forma-
lista y por formas discutibles de concebir a la Universidad en ge-
(14) Vanse sobre el particular los resultados de investigacin contenidos en Bernardo
Kliksberg (1983): Universidad, Formacin de Administradores y Sector Pblico en Amrica
Latina. Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
(15) Miguel de la Madrid (1981): La participacin de la empresa pblica en el proceso
de desarrollo econmico y social del pas. Plan global de desarrollo en Ciclo de Confertm-
cias, Cenapro, Mxico. .
48
neral. De acuerdo a resultados de investigacin (Kliksberg, 1983,
Escuela Empresarial Andina, 1976), la formacin humanstica y
cientfica tiene una presencia mnima dentro de los planes de es-
tudio; materias como epistemologa o metodologa de la investiga-
cin ni figuran en las categoras de anlisis para preparar planes
de estudio en este tipo de escuelas. Se subestima el tema de la com-
prensin del medio ambiente histrico-social. Otro aspecto, la
comprensin del comportamiento organizacional mismo, implica
en nuestro tiempo una base importante de modelos modernos que
lo expliquen; eso es lo que llamamos ciencia de la organizacin, la
cual tiene escasa inclusin en la formacin que se imparte. Las tec-
nologas llenan los planes de estudio, pero no fueron selecciona-
das a partir de investigaciones nacionales de las necesidades pre-
sentes y previsibles del Estado y la empresa privada, sino transfe-
ridas de manera no selectiva y mecnica. En esta materia se ob-
serva con toda intensidad la situacin que plantearon, en su opor-
tunidad, las Naciones Unidas sobre la educacin cientfica superior
en general (16). Extraamente, los planes de estudio en muchas es-
cuelas y facultades de administracin de Amrica Latina se pare-
cen mucho entre s. Se podra presumir que ha habido una plani-
ficacin central, coordinada, entre las diferentes casas de estudio.
Lo que se ha dado es algo muy diferente, una imitacin de con-
junto de modelos externos que estn, adems, en gran medida
obsoletos.
No slo se importa mecnicamente, sino que, adems, la de-
pendencia ha estado ligada, en el caso de las ciencias administra-
tivas en Amrica Latina, a ciertos sectores especficos de retaguar-
dia de las ciencias administrativas de los Estados Unidos y del mun-
do desarrollado en general. Los planes estn unificados por el ori-
gen comn en estas escuelas de otras regiones, que tienden a ser
de caracter tradicional. Por otra parte, en diversas escuelas los pla-
nes de estudio marginan al sector pblico. Los temas especfica-
mente relativos a ste son.casi inexistentes, como si el sector p-
blico fuera en estos pases el prescindente del siglo XIX y no es-
(16) Sealaban: Actualmente se utilizan los proyectos de educacin cientfica proce-
dentes de los pases desarrollados. No podran considerarse proyectos para los pases lati-
noamericanos preparados en la regin? Comit Asesor de las Naciones Unidas sobre la Apli-
cacin de la Ciencia y la Tecnologa al Desarrollo (1973): Plan de Accin Regional para la
Aplicacin de la Ciencia y la Tecnologa al Desarrollo de Amrica Latina. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico.
49
tuviramos en presencia del tipo de Estado protagonista que se
presenta en la regin. Tampoco se prepara en las aptitudes para
la directiva democrtica, ni se cultiva el componente crtico-crea-
tivo. En cuanto a la conciencia nacional, por lo menos a nivel de
planeamiento sistemtico, no tiene tampoco mayor representativi-
dad real en estos planes de estudio.
No basta la identificacin de estas deficiencias de fondo, sino
que ellas requieren una explicacin ms profunda. Creemos que el
mecanismo de imitacin se ha visto facilitado por algunas catego-
ras de razonamiento en cuanto a poltica educativa en las escuelas
de administracin, las que sera interesante revisar. Entre ellas,
aparece con frecuencia la oposicin entre teora y prctica. Se su-
pone que habra un campo que sera la teora, el cual es tema de
otras escuelas distintas pero no de stas, que son escuelas prcti-
cas. La disociacin es falsa. En realidad se trata de un circuito to-
talmente integrado, donde la buena prctica slo se puede fundar
en una slida teora y la buena teora significa un examen riguroso
y fecundo de la prctica. La mala teora es aquella que no tiene
que ver con la prctica, la que se basa en datos empricos insufi-
cientes o mal analizados. Esta falacia en los planes de estudio res-
ta validez al conocimiento terico.
Una segunda falacia tiene bases en la anterior. Se supone que
estas escuelas tienen por finalidad formar tcnicos absolutamente
especializados, sectoriales, dotados de conocimientos puramente
administrativo-contables, que estaran confinados al manejo de un
instrumental tcnico bsico. Lo que sucede en materia de ciencia
organizacional moderna indica que sta tiene que ver con proble-
mas que implican cambios sociales pertinentes. Esa visin es ine-
ficiente frente a la complejidad del fenmeno organizacional, pues
administradores con una formacin parcializada estn destinados a
una baja productividad en trminos profesionales. Se requiere una
preparacin ms amplia y de otro orden. Adems, pases como los
de la regin necesitan profesionales que, como se ha visto, sean al
mismo tiempo buenos ciudadanos y apuntalen el desarrollo nacio-
nal y el fortalecimiento de la democracia.
Un tercer tipo de falacia en trminos de poltica educativa es
el supuesto de que las escuelas de administracin preparan un ad-
ministrador que sirve para todo orden de organizaciones, esto es,
que forman generalistas. En la prctica, la escuela tradicional
prepara para problemas empresariales estrictamente privados, y
50
para determinado tipo de organizaciones privadas, que no son las
predominantes en Amrica Latina, dejando de lado realidades em-
presariales estratgicas, como las de la empresa pequea y media-
na. La pretensin generalista est encubriendo una prctica que
no es tal, sino altamente segmentada.
Otro error en materia de poltica educativa es el estilo de mo-
dernizacin reflej a. La escuela cree que se moderniza en la me-
dida en que logra un mayor nivel de importacin mecnica de aque-
llo que est sucediendo en los centros desarrollados. El perfil tec-
nolgico deseable surge a partir de otras consideraciones. La cues-
tin es partir de las propias necesidades (17), generar localmente
y transferir de manera eficiente y crtica lo que realmente es per-
tinente para las condiciones nacionales. Estas falacias en poltica
educacional afectan los planes de estudio y tienen fuerte repercu-
sin en el catlogo de deficiencias que queda reseado.
3. Hacia una escuela latinoamericana de administracin
En Amrica Latina est creciendo paso a paso, en los procesos
de cambio social y bajo la demanda de las grandes fuerzas polti-
cas y sociales, un nuevo tipo de escuela de administracin. En ella
se trabaja con planes de estudio preparados para las exigencias de
capacidad de gestin que plantean la crisis y la democratizacin, y
se estn formando, con enfoques amplios y contenidos abiertos li-
gados al nuevo paradigma, gerentes de utilidad nacional. En di-
versas universidades se estn desarrollando importantes experien-
cias de transformacin de los planes de estudio, orientadas en esa
direccin. Asimismo, se estn produciendo cambios muy impor-
tantes en la fisonoma interna de las escuelas de administracin.
Las hay actualmente que trabajan sobre la base de la interaccin
activa con la realidad organizacional. El aula se traslada en parte
a las organizaciones, a travs de programas coordinados entre or-
ganismos pblicos y privados y la Universidad. Se est introducien-
do seriamente el tema de la investigacin mediante programas de
investigacin de corto y mediano alcance en las tareas mismas de
las ctedras, los que trabajan sobre realidades organizacionales na-
(17) Consultar sobre ello, los trabajos clsicos de Osear Varsavsky, cuyas aportaciones
tienen amplia aplicabilidad en esta materia.
51
cionales. Adems, se efectan programas de investigacin en gran
escala, con la coparticipacin de las ctedras.
Tambin se estn transformando las estructuras didcticas. Los
sistemas de aprendizaje de carcter tradicional no responden de
ninguna manera a las demandas de estas dcadas finales del si-
glo xx y, en lugar de generar profesionales crticos, estn produ-
ciendo justamente lo opuesto. Adems someten a personas valio-
sas a metodologas que tienen por resultado la esterilizacin de su
capacidad crtico-creativa y, como lo indican algunas investigacio-
nes pioneras, ello conduce a que su potencial crtico-creativo re-
sulta en diversos casos menor cuando regresan de la Universidad
que cuando ingresaron en ella (18). Se trabaja seriamente en for-
mar docentes a travs de programas sistemticos que favorecen al
docente auxiliar/estudiante avanzado como un instrumento funda-
mental de la Universidad activa. Se hacen serios esfuerzos para el
establecimiento de estructuras de posgrado que, coordinadas con
las de pregrado, pueden constituir un polo de reflexin, creativi-
dad y desarrollo, que est enriqueciendo continuamente a este l-
timo. Al mismo tiempo pueden ser laboratorios de investigacin
gerencial, que pueden hacer aportaciones importantes a la reali-
dad administrativa nacional.
Frente a la escuela tradicional, an dominante, est surgiendo
el perfil de una nueva escuela latinoamericana de administracin,
que est a la altura de las necesidades presentes y previsibles. Su
emergencia depender del esfuerzo de amplios sectores de inves-
tigadores, docentes, estudiantes y profesionales. Cambiar el perfil
de universidades y escuelas implica transformaciones de gran mag-
nitud, que slo son posibles gracias a procesos colectivos.
(18) El tema se trata detalladamente en Naum Kliksberg (1984): Elementos pedag-
gicos predominantes en la enseanza universitaria de la administracin en Amrica Latina,
incluido en su obra La crisis pedaggica en las universidades latinoamericanas. Editorial de
la Universidad Central de Venezuela, Caracas.
52
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54
-2. LOS LIMITES DEL MODELO BUROCRATICO-FORMAL.
LA RACIONALIDAD IRRACIONAL DE LA BUROCRACIA
Los distintos puestos tienen cada uno simplemente un nme-
ro: uno, dos, tres. El joven recin llegado empieza por el puesto
uno, situado en el lugar donde el producto sale de la mquina, para
ser desplazado de puesto en puesto hasta el lugar en que los ma-
teriales entran en la mquina. Se le hace creer en la ficcin de que
el circuito representa un ascenso, asegurndole que el trabajo exi-
ge ms habilidad y responsabilidad en cada nuevo puesto que ocu-
pa; se le hace creer igualmente que es necesiario haber trabajado
en todos esos puestos para poseer las condiciones indispensables
para el oficio de capataz. Para reforzar esa ficcin, cada promo-
cin de puesto a puesto se acompaa de un pequeo aumento de
salario.
Pero los obreros afirman que todo ello es artificial, que no se
aprende gran cosa con esa progresin, que no hay bastantes va-
cantes de capataces para tomarse el trabajo de cambiar de puesto;
y que, por lo dems el trabajo es cada vez menos agradable...
EVERETT, C. HUGHES
1. OBJETIVOS
Uno de los rasgos caractersticos del paisaje sociolgico que
ofrecen las sociedades capitalistas desarrolladas en el siglo xx es
el continuo avance del llamado proceso de burocratizacin. En
esencia, el proceso consiste en la vigencia en las grandes organiza-
ciones actuantes en esos marcos., de determinadas regularidades en
su estructura administrativa bsica. Arnold S. Tennenbaum, des-
cribe vvidamente el cuadro de conjunto que presentan las organi-
zaciones burocratizadas:
La burocracia es un sistema legal ms que humano; un siste-
ma en el cual la regla cubre todas las contingencias y en el que se
asegura la obediencia mediante la eleccin de los supervisores tc-
nicamente expertos, quienes administran la Ley con precisin y con
55
fra imparcialidad. El sistema burocrtico es autocrtico, puesto
que tiene una rgida cadena de mando en el cual las personas que
estn al nivel superior, ordenan, y los que estn en el nivel infe-
rior, obedecen sin objecin (1).
Este tipo de sistema tendra, segn la opinin de ciertos cien-
tficos sociales, un mrito sustancial: su superioridad tcnica sobre
cualquier otra forma de organizacin del trabajo humano. A su
vez, este hecho constituira el principal determinante del incesante
progreso de la burocratizacin en el mundo capitalista desarrolla-
do. Estas dos hiptesis, aceptadas en la actualidad por amplios sec-
tores de las ciencias sociales de los pases capitalistas industrializa-
dos, fueron concebidas originalmente por Max Weber. En una de
sus obras fundamentales Economa y Sociedad Weber plantea:
La razn decisiva que explica el progreso de la organizacin
burocrtica ha sido siempre su superioridad tcnica sobre cualquier
otra organizacin, y agrega explicitando las ventajas que atribuye
a la burocracia: Un mecanismo burocrtico perfectamente de-
sarrollado acta en relacin con las dems organizaciones de la mis-
ma forma que una mquina en relacin con los mtodos no mec-
nicos de fabricacin. La precisin, la rapidez, la univocidad, la ofi-
cialidad, la continuidad, la discrecin, la uniformidad, la rigurosa
subordinacin, el ahorro de fricciones y de costas objetivas y per-
sonales son infinitamente mayores en una Administracin severa-
mente burocrtica, y especialmente monocrtica, servida por fun-
cionarios especializados, que en todas las dems organizaciones de
tipo colegial, honorfico o auxiliar (2).
La burocracia aparece, pues, en Weber, y as es recogida en ex-
tensos tramos de la literatura cientfica -sociolgica y de otras dis-
ciplinas- referida al tema de las organizaciones, como el nico me-
dio apto para maximizar la eficiencia. Su aplicacin masiva traera
diversas ventajas de gran peso. Tales entre otras: posibilidad de ac-
tuar en base a expectativas de comportamiento fijas -puesto que
la burocracia generara determinado circuito de conductas regula-
res y predictibles entre sus miembros, y hacia el exterior- con las
consiguientes chances fundadas de cakulabilidad; la eliminacin en
la accin de las organizaciones de elementos irracionales, emoti-
(1) Arnold S. Tennenbaum: Psicologa de la organizacin laboral, Mxico, CECSA,
1968, pg. 21.
(2) Max Weber: Economa y Sociedad, Mxico, Fondo de Cultura 1964,
tomo I1, pgs. 730-731.
56
vos, de prejuicio, etc., y su desenvolvimiento basado en una es-
tricta impersonalidad; la respuesta especializada y precisa frente a
la realidad.
Ese conjunto de diferencias entre la burocracia y las otras for-
mas organizativas existentes, convertiran a la burocracia en una
mquina objetiva, experta y predictible, que automticamente en-
gendrara de continuo, el mayor rendimiento factible, de cualquier
organizacin en la que se aplicara.
El presente trabajo se propone varias finalidades en relacin
con las ideas prevalecientes en el nivel de ciertos sectores de la cien-
cia social sobre la burocracia:
l. Ingresar en un campo generalmente descuidado o ignorado
por esos sectores: el de los efectos negativos de la burocracia, yex-
plotar el contenido de algunos de esos efectos.
n. El trabajo se plantea como hiptesis, que es irreal, la su-
posicin de que la burocracia es el medio apto para maximizar el
rendimiento de cualquier orden de organizaciones. Mediante los
elementos puntualizados en relacin con los efectos negativos de
la burocracia, se procurar demostrar la validez de la hiptesis
sustentada.
nI. Dada la difusin de la hiptesis contraria a la postulada,
la que mantiene la superioridad tcnica de la burocracia, se in-
tenta hacer una aproximacin a dos problemticas:
Las causas histricas reales de la extensin creciente de las
burocracias.
Las motivaciones extrasistemticas, que pueden estar deter-
minando la insistencia de ciertos sectores cientficos, en la mencio-
nada superioridad de la burocracia.
Existe cierto consenso en considerar a la gran empresa mono-
polista, unidad econmica predominante en las economas capita-
listas desarrolladas, como la forma organizativa donde en mayor
medida se habran logrado concretar los contenidos esenciales de
los procesos de burocratizacin.
Las races de esta idea pueden encontrarse en el mismo We-
ber, quien seala entre los ejemplos histricos cuantitativamente
ms importantes de un burocratismo hasta cierto punto claramen-
te desarrollado, a: ... la gran empresa capitalista moderna, y en
57
tanta mayor proporcin cuanto ms grande y complicada sea (3).
Por cierto, los dos requisitos que deban cumplirse para que, se-
gn Weber, la gran empresa capitalista alcanzara la mayor buro-
cratizacin: envergadura y complejidad, se dan con holgura en
nuestros das.
Siendo pues la gran empresa capitalista el modelo y meta de
la burocratizacin, el trabajo se centra en este tipo de organiza-
cin. Por tanto, los anlisis desarrollados se refieren principalmen-
te a la realidad de la gran empresa.
A efectos de cumplir los objetivos fijados, se tratan sucesiva-
mente -siempre dentro de los lmites del rea delimitada- tres
temticas: en primer trmino, se explicitan en rasgos generales los
contenidos principales de un proceso de burocratizacin.
Lo que se formaliza es un proceso de burocratizacin ortodoxo
extrictamente fiel a los atributos esenciales de la burocracia. A lo
largo de este siglo, los procesos de burocratizacin en la gran em-
presa han mostrado muchas veces aparentes diferencias con la con-
cepcin ortodoxa. Sin embargo, casi todos los ncleos bsicos de
sta han sido generalmente respetados en ltima instancia, y han
fijado el lmite final de los cambios posibles. El anlisis se restrin-
ge pues, exprofeso, al proceso ortodoxo de burocratizacin.
En segundo lugar, se examinan algunos efectos negativos rele-
vantes de este tipo de procesos, y finalmente se realiza un acerca-
miento a las cuestiones del origen histrico de los procesos de bu-
rocratizacin y las motivaciones extrasistemticas, actuantes en las
posiciones tericas que exaltan sin reservas sus posibilidades
tecnolgicas.
Desde ya, no se pretende concretar un tratamiento exhaustivo
de ninguna de las reas estudiadas; el trabajo aspira a presentar
una serie de elementos de juicio que, dentro de las limitaciones in-
herentes a su carcter de trabajo exploratorio, estimulen la inquie-
tud respecto de la necesidad de una revisin crtica de las opinio-
nes generalmente predominantes en este campo.
(3) Max Weber: op. cit., pg. 73.
58
11. EN QUE CONSISTE EL PROCESO
DE BUROCRATIZACION?
Tanto en el pensamiento weberiano como en el de algunos de
los defensores modernos de la burocracia, la burocratizacin sig-
nifica sustancialmente, el avance ininterrumpido en la vida de las
organizaciones de la racionalidad. Todo lo que no es estrictamente
racional, aunque fuera humano o social, sera amputado sistem-
ticamente de las organizaciones por medio de los procesos de bu-
rocratizacin. Escribe Weber que la burocratizacin se
ve en tanto mayor grado,
... cuanto ms completamente alcanza las peculiaridades espe-
cficas que le son contadas como virtudes: la eliminacin del amor,
del odio y de todos los elementos sensibles puramente personales,
de todos los elementos irracionales que se sustraen al clculo (4).
La meta final del proceso es la de llegar a una situa'cin de cal-
culabilidad pura. En ese estadio, tanto los comportamientos indi-
viduales, como el comportamiento global de la organizacin sern
predictibles. La eliminacin de todos los factores no racionales,
creara esta situacin ideal de racionalidad, en donde de hecho, la
mente humana podra elaborar predicciones fundadas, con el solo
empleo de sus facultades racionales. Esa concepcin de la organi-
zacin, como un paraso de la racionalidad, aparece claramente
reflejada en las definiciones de organizacin, de autores de gran
peso en la moderna teora de la organizacin. Chris Argyris, ve
como la propiedad ms importante de la organizacin su raciona-
lidad esencial (5). Herbert Simon, destaca que la estructura orga-
nizativa permite la perfecta calculabilidad del comportamiento mu-
tuo; dando a cada miembro de la organizacin una serie de ex-
pectativas fijas y comprensibles de lo que los dems miembros del
grupo estn haciendo y de cmo reaccionarn ante lo que l diga
y haga (6). Chester Barnard, ve a la organizacin como un sis-
tma de actividades o fuerzas conscientemente coordinadas de dos
o ms personas (7); sistema y coordinacin consciente, seran las
(4) Max Weber: op. cit., pg. 732.
(5) Chris Argyris: Personality and organization. Nueva York, Harper & Brothers, 1957,
pg. 54.
(6) Herbert Simon: El comportamiento administrativo. Madrid, Aguilar, 1962,
pg. XV.
(7) Chester Barnard: Las funciones de los elementos dirigentes. Madrid, Instituto de Es-
tudios Polticos, 1959, pgs. 93-94.
59
esencias de la organizacin que en definitiva produciran el mxi-
mo de racionalidad.
Cmo se llega al paraso de la racionalidad, donde no existe
el riesgo de interferencias humanas, y donde la tendencia al com-
portamiento subjetivo innata al gnero humano, se transmuta en
una lnea de conducta estrictamente objetiva? En qu consiste la
racionalidad que permite alcanzar lo racional?
Inspirados en Weber, los defensores de la burocracia, tienden
a coincidir, en considerar como rasgos principales del proceso de
burocratizacin, los siguientes:
A) Un continuo avance en la divisin especializada del traba-
jo: en la burocratizacin, el proceso de divisin del trabajo es lle-
vado hasta sus ltimas consecuencias. Bajo la consigna de la espe-
cializacin, primero han de separase las tareas de elaboracin de
decisiones y programas, de las tareas de ejecucin, y luego han de
efectuarse los mximos esfuerzos por especializar, en cada uno de
los sectores. El fundador de las doctrinas administrativas, predo-
minantes en la gran empresa capitalista a lo largo del siglo xx, Fre-
derick W. Taylor, padre de la administracin cientfica, descri-
be as el nuevo cuadro organizativo de la empresa, creado por la
meticulosa divisin de las tareas de reflexin de las de ejecucin:
... Los elementos de la direccin toman para s todo el traba-
jo, para el que estn mejor dotados que los trabajadores... casi
cada uno de los actos del trabajador ha de ir precedido de uno o
ms actos preparatorios por parte de la Administracin (8).
Por otra parte, all no debe detenerse la especializacin. Tanto
las tareas de direccin, y elaboracin, como las de mera ejecucin
deben subdividirse al mximo posible. Taylor recomienda para el
primer caso la adopcin del sistema de capataces funcionales con-
sistente en el reemplazo del tradicional capataz encargado de diri-
gir el trabajo, por ocho capataces especializados (9). Henry Ford,
partidario ferviente de la administracin cientfica, inventa el sis-
tema de la cinta de montaje que permite, efectivamente, una di-
visin mxima del trabajo de los obreros; en el futuro, cada ope-
rario habr de dedicar su vida laboral a repetir infinitamente un
(8) Frederick Winslow Taylor: Principios de la administracin cientfica. Mxico,
Herrero, 1961, pgs. 41-42.
(9) Son ellos: el capataz inspector, el capataz de planeamiento, el capataz de discipli-
na, el capataz de tiempo, el jefe de cuadrilla, el capataz de rapidez, el capataz de circula-
cin y el capataz de reparaciones.
60
grupo mlnlmo de movimientos, componentes de una operacin,
que a su vez es slo una unidad de un proceso.
B) La vigencia en la empresa de una nica estructura de po-
der, la establecida formalmente, y el respeto estricto a los cargos,
facultades de mando, y obligaciones, nsitas en esa estructura de
poder. En consecuencia, todas las actividades que se desarrollen
en la empresa han de tener su origen en la estructra jerrquica,
nada puede existir al margen de ella, pues introducira un factor
de no calculabilidad.
Por otra parte, todas las comunicaciones han de hacerse siguien-
do tambin exclusivamente las vas jerrquicas.
Esas comunicaciones seran casi exclusivamente de dos tipos:
rdenes, que circularan por la va jerrquica de arriba hacia aba-
jo, e informes sobre su ejecucin, que circularan de abajo hacia
arriba. La estructuracin de las jerarquas, finalmente, ha de efec-
tuarse velando por la aplicacin implacable de un principio: la uni-
dad de mando: todo subordinado ha de tener un solo jefe y ha de
recibir rdenes solamente de l (10).
Dos especialistas en administracin, Piffner y Sherwood, des-
criben con precisin las organizaciones donde rige la jerarqua
formal:
Esta jerarqua es esencialmente un concepto estructural en el
que dominan los cargos, situaciones, procesos y procedimientos.
Trata las operaciones y cosas como algo distinto de las personas.
Se establece sobre la base de obligaciones, actividades y labores.
En la jerarqua estructural las personas son algo secundario; enca-
jan en ella no por sus propios deseos y necesidades, sino de acuer-
do con las exigencias y necesidades de la jerarqua misma (11).
C) La formulacin detallada de normas que han de regir to-
dos los aspectos de cada una de las funciones de la empresa. We-
ber puntualiza este rasgo del proceso de burocratizacin, sealan-
do que: el desempeo del cargo por parte de los funcionarios se
(10) El considerado cofundador, junto con Taylor, de la administracin cientfica, Hen-
ri Fayol, enfatiz constantemente los enormes daos que podra causar la transgresin a
esta regla, clave en el establecimiento del tipo de estructuras, de poder que persigue el pro-
ceso de burocratizacin. As seal que si se viola la unidad de mando: ... la autoridad
sufre menoscabo, la disciplina queda comprometida, el orden alterado, la estabilidad ame-
nazada. (Henri Fayol: Administracin industrial y general, Mxico, Herrero, 1961,
pg. 161.)
(11) Pfiffner y Sherwood: Organizacin administrativa, Mxico, Herrero, 1961,
pg. 97.
61
realiza segn normas generales, susceptibles de aprendizaje, ms
o menos fijas y ms o menos completas. Ellas significan, a su en-
tender, toda una tecnologa especial, que se introduce en la or-
ganizacin (12). En el caso del obrero de las empresas regimenta-
das por la administracin cientfica, esa tecnologa especial est
conformada principalmente, por las descripciones minuciosas de
los movimientos que debe realizar para concretar su trabajo que
surgen del estudio de movimientos, y por los patrones de tiem-
po para la realizacin de cada uno de, esos movimientos, que son
predeterminados por el estudio de tiempos.
D) La eleccin de quienes han de cubrir las diferentes funcio-
nes sobre la base del juicio especializado de las jerarquas del sis-
tema burocrtico. Ello implica desechar todo criterio de elegibili-
dad por factores externos a la estructura burocrtica (verbigracia,
la eleccin popular o democrtica, en el caso de un organismo p-
blico). En trmino de Weber: el tipo puro de los funcionarios bu-
rocrticos es nombrado por una autoridad superior... . Las venta-
jas seran a su juicio, que: el funcionario no elegido, sino desig-
nado por su jefe, desempee su funcin con ms exactitud desde
un punto de vista tcnico, pues en las mismas circunstancias, los
puntos de vista profesionales y las aptitudes tcnicas determinan
con mayor probabilidad su eleccin y su carrera (13).
E) Existe un cuerpo de normas, integrante de las ya mencio-
nadas normas generales que rigen todos los aspectos de la activi-
dad de la empresa, que reglamenta todo lo referente a las promo-
ciones, instituyendo as una carrera burocrtica.
F) Quienes desempean las diversas tareas, tienen una capa-
citacin adecuada para su funcin. Weber escribe: la actividad bu-
rocrtica, por lo menos toda actividad burocrtica especializada-y
es sta la especficamente moderna- presupone por lo general un
concienzudo aprendizaje profesional (14).
G) Forman parte del proceso de burocratizacin, la slida in-
tegracin al comportamiento de los miembros de la empresa, de
ciertas actitudes sociolgicas que se presuponen favorables a la efi-
ciencia organizativa. Entre ellas principalmente:
(12) Max Weber: op. cit., pg. 718.
(13) Max Weber: op. cit., pg. 720.
(14) Max Weber: op. cit., pg. 718.
62
a) Existira una divisin tajante y concreta entre la vida per-
sonal, privada del componente de la organizacin, y su vida orga-
nizativa. La burocratizacin inducira a que esa escisin se inter-
nalizara en l, como actitud sociolgica.
Weber seala que la organizacin moderna burocrtica, se-
para en general la actividad burocrtica, como sector especial de
la esfera de la vida privada, y los medios y recursos oficiales de los
bienes privados del funcionario, el empresario moderno llegara
en ese proceso de separacin de identidad, a actuar segn l como
el primer empleado de su empresa (15).
b) Los miembros de la organizacin, afectados por el proceso
de burocratizacin, actuaran del modo estrictamente impersonal
que constituye una meta de la burocracia. Los problemas se resol-
veran en la burocracia, en trminos de Weber sin acepcin de
personas. En su visin: se lograra en este tipo de organizacin,
reemplazar el jefe de las organizaciones antiguas movido por la
simpata personal, el favor, la gracia y la recompensa, por un es-
pecialista rigurosamente "objetivo" y tanto menos interesado en
las cosas propiamente humanas cuando ms complicada sea la ci-
vilizacin de referencia (16).
e) Los rasgos del proceso de burocratizacin favoreceran la
formacin de un esprit de eorps entre los miembros de la organi-
zacin y tambin su identificacin con los objetivos de la empresa,
produciendo en conjunto un alto grado de lealtad hacia ella y un
sentimiento de pertenencia.
Tales, los grandes trazos del proceso de burocratizacin. Segn
la teora subyacente tras l, una organizacin en que se dieran ple-
namente, sera superior tcnicamente a cualquier otra forma or-
ganizativa. Constituira un reino de la racionalidad, predictible y
objetivo, que llevara a una m ~ x m productividad. Por otra parte,
sera el medio ms eficiente para responder con la velocidad cre-
ciente requerida a una realidad en constante y acelerada mutacin;
al respecto plantea Weber: el ptimo en este sentido ("acelerar
el ritmo de reaccin de la Administracin frente a las situaciones
dadas"), se consigue con una burocratizacin rigurosa (17). La
gran empresa capitalista, cuyo modelo ms realizado se dio en los
pases capitalistas desarrollados, conformara la expresin ms aca-
(15) Max Weber: op. cit., pgs. 717-718.
(16) Max Weber: op. cit., pg. 732.
(17) Max Weber: op. cit., pg. 731.
63
bada de un proceso de burocratizacin, por cuanto en ella se ha-
bran dado con plenitud sus rasgos sustanciales: divisin extrema
y especializada del trabajo, imperio de una rgida estructura jerr-
quica, como nica estructura de poder, regulacin minuciosa de
las tareas, seleccin por va jerrquica de los miembros, carrera
de empresa, capacitacin profesional, y las actitudes sociolgicas
inherentes al proceso, entre ellas: escisin entre lo personal y lo
organizativo, impersonalidad, esprit de corps, identificacin con la
empresa.
111. LA IRRACIONALIDAD LATENTE EN LA
RACIONALIDAD BUROCRATICA
El paraso racional lo es realmente? Por lo pronto la experien-
cia colectiva pareciera tener una imagen diferente de la burocra-
cia. Robert K. Merton lo destaca especialmente:
... La comunidad en su conjunto, evidentemente enfatiza las
imperfecciones de la burocracia, como es sugerido por el hecho de
que "el horrible mestizo burcrata" se ha convertido en un epte-
to (18). Efectivamente, burocracia y proceso de burocratizacin,
implican para muchos sectores de la opinin pblica, lo contrario
de lo que plantean sus defensores: sugieren rigidez, demora, me-
canicismo, frialdad inhumana. El consenso pblico intuye, en este
caso, que tras la aparente racionalidad yacen ocultas importantes
fuentes de irracionalidad. La validez de la intuicin, p.uede verifi-
carse en el nivel cientfico analizando los efectos negativos de los
procesos de burocratizacin. El examen de los rasgos principales
del proceso de burocratizacin a la luz de una serie de evidencias
empricas, permite apreciar --como se ver a continuacin- que
sus pregonados aportes a la maximizacin de la racionalidad, son
susceptibles de diversas objeciones.
En efecto:
A) La burocratizacin implica un continuo progreso en la di-
visin del trabajo, en dos direcciones: separacin de las tareas de
direccin y ejecucin, y subdivisin a los mximos extremos de es-
tas ltimas, y en cierto grado, tambin de las primeras. La racio-
(18) Robert K. Merton: Teora y estructura sociales, Mxico, Fondo de Cultura Eco-
nmica, 1964, pg. 204.
64
nalidad de ambos procesos puede ponerse en duda. Eliminar de to-
das las tareas de reflexin a la inmensa mayora de la plana huma-
na de la empresa, significa perder al mismo tiempo, sus ricas po-
tencialidades para contribuir al incremento de la productividad.
Taylor planteaba que en las empresas donde imperaba la adminis-
tracin cientfica, lo que se deba exigir al obrero, no es producir
ms por su propia iniciativa, sino ejecutar puntualmente las rde-
nes dadas en sus menores detalles (19). El ideal de la administra-
cin cientfica, cumplido en gran parte en la gran empresa mono-
plica, implica el costo de crear una enorme capacidad ociosa, la
del intelecto desaprovechado, por tanto, el rendimiento de su equi-
po humano es, de hecho, infinitamente menor al factible. Es sa
la manera de racionalizar el proceso productivo? Ya Adam Smith
adverta este efecto negativo del proceso de burocratizacin, esca-
samente considerado por sus defensores, cuando en La riqueza
de las naciones, escriba: ... el hombre cuya vida ntegra se pasa
cumpliendo un pequeo nmero de operaciones simples cuyos
efectos quiz son siempre los mismos o casi los mismos, no tiene
oportunidad de ejercer su inteligencia o su facultad de invencin
para encontrar un medio de superar dificultades que nunca se pre-
sentan. Por eso pierde el hbito de ese ejercicio y generalmente se
vuelve tan estpido e ignorante como es posible que una criatura
humana lo sea (20).
Por otra parte, tampoco es muy clara la positividad organizati-
va de la otra direccin de la divisin del trabajo en la burocracia:
la especializacin extrema de las tareas de ejecucin. Las caracte-
rsticas de la tarea en estas condiciones, engendran un deterioro
progresivo de la capacidad productiva del operario. Tanto su es-
tructura fsica por va de la fatiga, como su personalidad por va
de la monotona, son afectadas insalubremente por esta situacin.
La biologa y la psique del hombre, naturalmente preparadas para
otro tipo de trabajo, son duramente oprimidas por el rol que se les
asigna en la burocracia, y consecuentemente el rendimiento resul-
ta altamente afectado. Numerosas experiencias ratifican la irra-
cionalidad de este aspecto de la burocratizacin. En las clebres
experiencias de Hawthorne, Elton Mayo comprob repetidamente
(19) Frederick W. Taylor: Administracin de talleres, Buenos Aires, Editorial Argen-
tina de Finanzas y Administracin, 1945, pg. 32.
(20) Adam Smith: La riqueza de las naciones. Mencionado por Georges Friedmann,
en: A dnde va el trabajo humano. Buenos Aires, Sudamericana, 1961, pg. 344.
65
que la divisin extrema del trabajo no crea la mayor productivi-
dad. As, en la experiencia del Test Room se verific que el as-
censo en la productividad se deba, en parte, a que las operarias
tenan posibilidades en la situacin experimental de eludir la mo-
notona que imperaba en la fbrica.
Puesto que los investigadores les haban otorgado ciertas liber-
tades, las operarias utilizaban su propia creatividad para desarro-
llar su tarea. Algunas de ellas, justamente las ms inteligentes, in-
troducan peridicamente variaciones en las tcnicas que usaban
que les permitan combatir la monotona y aumentar el rendimien-
to. Idntico fue el resultado que permiti apreciar el material em-
prico reunido en la experiencia del cuarto de alambres. William
Foote White lo sintetiza as: La especializacin funcional extrema
no crea necesariamente la organizacin ms eficiente. Mayo y sus
colegas no dieron gran importancia a este punto, pero en su estu-
dio del cuarto de alambres notaron que los obreros intercambia-
ban tareas en contra de la poltica de la Administracin. Los in-
tercambios de tareas no tuvieron efectos negativos en la produc-
cin y parecan elevar el espritu del grupo entero (21). Peter
Drucker llega a similar conclusin, estudiando el caso de la indus-
tria norteamericana durante la Segunda Guerra Mundial: Hemos
aprendido que el organizar toda la produccin en masa de modo
tal que se limite a la mayora de los trabajadores a hacer una y
slo una de las manipulaciones elementales, no es necesario ni
siempre eficaz... (22). Tampoco parece compatible la divisin ex-
trema del trabajo con los requerimientos tcnicos de la produccin
moderna. Alvin Gouldner resalta que la tecnologa moderna no
prohbe necesariamente que existan grados de especializacin me-
nores a los que se encuentran habitualmente en la industria en gran
escala (23). Pero no se trata solamente de que no lo prohbe, sino
que incluso la eficiencia requiere un plantel organizativo totalmen-
te diferente. Los procesos de automatizacin necesitan estndares
de precisin, calidad y coordinacin, imposibles de alcanzar con el
operario sumido en la monotona de la burocracia ortodoxa, y con
los mltiples obstculos que su mtodo para dividir el trabajo pone
(21) William Foote White: Los progresos en las relaciones humanas. Buenos Aires,
CECE, 1965, pgs. 3-4.
(22) Mencionado por Alvin W. Gouldner: El pathos metafsico y la teora de la buro-
cracia. Buenos Aires, OPFYL, VBA, Ficha 376, pg. 5.
(23) Idem anterior.
66
en el camino de una coordinacin eficiente. Pierre Naville detalla
diversos aspectos -de esta inc9mpatibilidad: Los excesos en la di-
visin del trabajo haban comenzado desde haca tiempo a encon-
trar sus lmites al menos en los sectores avanzados de la industria.
La aceleracin de los ritmos de produccin individuales provocaba
desigualdades perjudiciales para la coordinacin del proceso de
produccin. Cuanto ms complejas se vuelven las producciones,
ms disminuye el rendimiento, por la monotona, y ms insopor-
table se vuelve la presin sobre el obrero... El carcter parcelario
del trabajo entra aqu en contradiccin con las exigencias del pro-
ceso de produccin (24).
La divisin burocrtica del trabajo, lleva pues en sus dos direc-
ciones, a un acentuado despilfarro de las potencialidades del plan-
tel humano de la organizacin, y en los procesos modernos de pro-
duccin a importantes dificultades tcnicas. Corresponde agregar
que la introduccin en un aspecto central de la organizacin: la di-
visin del trabajo, de criterios y polticas que violan las necesida-
des ms elementales del hombre y lo oprimen vigorosamente, tra-
jo como respuesta una elevacin general de la- tensin social en la
gran empresa capitalista con los consiguientes efectos sobre la pro-
ductividad. Ya en 1913, la American Federation of Labor, central
de los obreros norteamericanos, denunciaba al taylorismo que en-
tre otros rasgos, supona la aplicacin plena de la divisin extrema
del trabajo, expresando sin ambages que: Ese sistema inhumano
y asqueroso reduce a los seres humanos al estado de simples
mquinas (25).
B) El proceso de burocratizacin, supone implantar firme-
mente como nica estructura de poder de la empresa, la jerarqua
formal. Ello implica aplicar principios de funcionamiento jerrqui-
co rgidos, haciendo respetar escrupulosamente las delimitaciones
de autoridades y responsabilidad, el principio de la unidad de man-
do, los canales establecidos para las comunicaciones, etc. En la
prctica, la aplicacin ortodoxa de este rasgo de la burocratizacin
trae, entre otras, las siguientes irracionalidades:
(24) Pierre Naville: El progreso tcnico, la evolucin del trabajo y la organizacin de
la empresa, en: Georges Friedmann y Pierre Naville: Tratado de sociologa del trabajo,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1963, tomo. I, pg. 378.
(25) Mencionado por Diario La Razn, Buenos Aires, 15 de octubre de 1964.
67
a) La visin burocrtico-formalista de la organizacin, supo-
ne la creencia de que todas las actividades de la organizacin estn
reguladas por las relaciones formales, establecidas a travs del or-
ganigrama y los manuales organizativos. Pero se trata de una mera
creencia. La realidad ofrece otro aspecto. En la organizacin, se
dan mltiples relaciones espontneas, surgidas de la naturaleza so-
cial del hombre, que no guardan ninguna vinculacin de depen-
dencia con las relaciones formales, y que incluso en determinadas
situaciones, tienden a estructurarse conformando lo que se llama
una organizacin informal. Como bien se ha afirmado las acti-
vidades de los trabajadores dentro de la organizacin no estn to-
talmente controladas. Esto da lugar al desarrollo de pautas infor-
males de distintos tipos... (26). Estas relaciones no formales se su-
perponen, de hecho, con las formales, llegando incluso a imponer-
se a ellas en diversas ocasiones, hasta constituirse en casos espec-
ficos en la verdadera estructura de poder.
Ese es el cuadro que, por ejemplo, encontraron Elton Mayo y
su equipo de investigadores cuando indagaron, el cuarto de alam-
bres, de los talleres Hawhorne. All, indiferente y ajeno a la or-
ganizacin formal, exista un grupo obrero perfectamente organi-
zado, pero de acuerdo con relaciones de autoridad y normas inter-
nas, definidas a partir de l mismo, que tena un estricto cdigo im-
plcito de comportamiento, entre cuyos mandatos figuraba estabi-
lizar la produccin en determinado nivel, ni superior, ni inferior,
objetivo que el grupo logr plenamente durante un amplio pero-
do. En sta, como en muchas otras investigaciones, se detect,
pues, que las relaciones informales eran ms reales para los ope-
rarios que las burocrticas, y que ejercan peso fundamental en su
comportamiento. El fenmeno de la organizacin informal, impug-
na de modo importante el supuesto control omnmodo pretendido
por la burocracia. La autoridad no surge de un modo mecnico de-
rivado de la posesin de un cargo en el organigrama. Junto a los
lderes formales, aparecen lderes informales que alcanzan ellide-
razgo por diversas razones: popularidad social, representatividad
(26) Fred E. Katz: Explicacin de los grupos de trabajo informales en organizaciones
complejas. Esquema para ejecutivos, n.O 38, 1967, pg. 10. La trascendencia y algunos de
los roles que pueden jugar los aspectos no formales, pueden apreciarse con cierto detalle
en Bernardo Kliksberg, Naum Kliksberg: Reflexiones sobre las posibilidades y limitaciones
del estudio de pequeos grupos en la industria. Buenos Aires, Oficina de Publicaciones de
la Facultad de Filosofa y Letras, Ficha 756. All se analizan un conjunto de investigaciones
sociales vinculadas con la cuestin.
68
poltica, capacidad y habilidad en el trabajo, etc. Concomitante-
mente a los canales de comunicacin oficiales, existe una profusa
red de canales de comunicacin informales, por la que se transmi-
ten mensajes ajenos a la tarea, o atinentes a ella. En la medida en
que la burocratizacin significa ignorar expresamente estas des-
viaciones de la estructura formal, difcilmente se tiene la posibi-
lidad de obtener un rendimiento altamente productivo de los miem-
bros de la organizacin. Por el contrario, es posible que aumente
la probabilidad de choques frontales entre las estructuras formales
e informales y aliente, de hecho, a una expansin constante de las
relaciones informales como respuesta a su rigidez asocial. En de-
finitiva, cabe poner la racionalidad de la burocracia formal en este
aspecto entre los parntesis que entraa el agudo interrogante que
formulan Henderson y Whitehead: Si usted habla o da rdenes,
o planifica o trabaja con un individuo que vive en un mundo del
cual usted no tiene ni siquiera idea es acaso probable que lo que
usted le dice o le ordena tenga para l el mismo significado que
para usted? (27).
b) La concepcin burocrtica de la autoridad promueve el de-
sarrollo del fenmeno que Merton califica y describe como psi-
cosis ocupacional. La burocracia necesita respuestas calculables,
pronosticables. Para ello ejerce mltiples presiones sobre sus
miembros inducindolos a un comportamiento absolutamente ajus-
tado a la norma, falto de imaginacin, y trata de despertar un sen-
timiento de fidelidad a la rutina misma por sobre todo otro valor.
Siendo tan trascendente la conducta estable y anticipable para la
burocracia, las presiones por obtenerla exceden incluso lo aparen-
temente necesario. Se busca asegurar que el burcrata cumpla
lo esperado. Se produce en ese clima un proceso de alienacin per-
fectamente comprensible. La disciplina, el cumplimiento de las ru-
tinas, la obediencia estricta a la jerarqua dejan de ser un medio
al servicio de los fines ltimos de la organizacin para transformar-
se en un fin en s mismas. Lo importante pasa a ser la adhesin
estrecha al reglamento, y todo lo dems es secundario. As, si la
rigidez jerrquica se hace incompatible en determinadas circuns-
tancias con las metas mismas de la organizacin, la psicosis ocu-
(27) L. J. Henderson y T. N. Whitehead: Los efectos del ambiente social, en: En-
sayos sobre la ciencia de la Administracin pblica. Costa Rica, ESA PAC, 1962, pg. 160.
69
pacional llevar a que se elija la primera, sacrificando estas
ltimas.
e) La rigidez formalista inherente al proceso de burocratiza-
cin tiene diversas repercusiones negativas en el nivel estrictamen-
te tcnico. Entre ellas:
La burocracia pretende, al mismo tiempo, que la especiali-
zacin en el trabajo sea mxima y que rija el principio de la uni-
dad de mando. La prctica organizativa demuestra que esta pareja
es incompatible. En efecto, la especializacin significa crear tam-
bin al jefe especializado, dividiendo los diferentes aspectos de
cualquier posicin de autoridad, como lo hizo Taylor con sus ca-
pataces funcionales, que reemplazaban al tradicional capataz ni-
co. Pero entonces se infringe directamente la unidad de mando,
por cuanto cada subordinado tendra varios jefes. Esta antinomia,
vieja preocupacin de la administracin cientfica, motiv una vi-
gorosa polmica entre Taylor y Fayol, defensores de los principios
de especializacin y unidad de mando respectivamente, y sus su-
cesores modernos quisieron resolverla con la invencin del staff,
cuerpo de asesores de los jefes que permitiran a estos disponer de
un juicio especializado, sin resignar las jefaturas nicas. Sin em-
bargo, en la prctica, el staff tendi inevitablemente a interferir las
lneas de autoridad del jefe, quedando, por tanto, el problema no
resuelto. Una burocracia ortodoxa plantea pues en su misma es-
tructura una incompatibilidad tcnica de primer orden.
Una concepcin ortodoxa de la burocracia descarta el traba-
jo en equipo. Weber plantea: el trabajo organizado en forma co-
legial produce rozamientos y demoras, compromisos entre intere-
ses y puntos de vista contradictorios, y con ello se realiza con me-
nor precisin, con ms independencia de las autoridades superio-
res, con menor uniformidad y mayor lentitud, y agrega: todos
los progresos experimentados por la organizacin administrativa
prusiana han sido debidos y lo sern en el futuro, a los progresos
experimentados por el principio burocrtico, especialmente por el
principio monocrtico (28). Como se advierte, esta recomenda-
cin entra en contradiccin directa con las mltiples comprobacio-
nes de las ciencias sociales respecto a la trascendencia del trabajo
colectivo para la eficiencia en cualquier campo, tanto por la mayor
capacidad de elaboracin de una realidad compleja que proporcio-
(28) Max Weber: op. cit., pg. 731.
70
na, como por la importancia fundamental de la participacin como
motivacin para la productividad, entre otras razones.
Una organizacin eficiente necesita que sus posiciones direc-
tivas tengan una informacin fidedigna y completa sobre los resul-
tados del cumplimiento de las rdenes. El nfasis en la disciplina,
propio de la burocracia, genera el proceso que describe P. M. Blau:
El estricto ejercicio de la autoridad en favor de la disciplina in-
duce a los subordinados, en su ansia por merecer alto concepto de
sus superiores, a encubrir defectos del trabajo (29). La organiza-
cin enfatizada en la obediencia estricta a la jerarqua destruye to-
talmente toda motivacin por la crtica y la autocrtica, puesto que
ellas no tienen ningn valor en esa organizacin, y por el contrario
pueden atentar contra el subordinado. Este para ascender no debe
plantear a sus superiores crticas a la bondad de sus rdenes o a
su propia tarea de ejecucin, sino simplemente resultados que re-
flejen un mecnico cumplimiento de la tarea.
Lgicamente la eficiencia potencial de una organizacin en don-
de la crtica y la autocrtica se hallan desterradas de casi todos sus
niveles ha de ser necesariamente mucho ms baja que la de aque-
lla que las valorice adecuadamente.
La rigidez de la burocracia ortodoxa contrasta notoriamente
con las necesidades de decisiones rpidas, que exige la realidad ver-
tiginosamente cambiante de nuestro tiempo. La aplicacin de prin-
cipios como el que ordena ascender toda la lnea jerrquica y ba-
jarla de nuevo por el otro lado, para poder comunicarse con al-
guien situado al mismo nivel, pueden llevar a la prdida total de
la posibilidad de tomar decisiones frente a hechos concretos, con
las consiguientes consecuencias.
Como se advierte, los efectos negativos de la aplicacin plena
de uno de los aspectos centrales de un proceso de burocratizacin
(las jerarquas rgidas de autoridad) son mltiples. Adems de sus
deficiencias tcnicas intrnsecas no basta, de ningn modo, la mera
instauracin de una organizacin formal para controlar totalmente
la actividad de la organizacin. Y nuevamente la insistencia en su
institucin a viva fuerza, desconociendo las caractersticas natura-
les del hombre que son violadas y atacadas por ese proceso, trae
una serie de consecuencias que van desde psicosis alienantes que
(29) P. M. Blau: La burocracia en la sociedad moderna. Buenos Aires, Paidos, 1962,
pg. 31.
71
implican"prdida de contacto con la realidad, hasta resistencias ac-
tivas, en todos los casos con perjuicios considerables para la
eficiencia (30).
C) El proceso de burocratizacin introduce una tecnologa es-
pecial en la organizacin. La actividad de cada funcin viene re-
glada por normas detalladas que tratan de prescribir totalmente el
comportamiento de quien ha de ocuparla. Con ello se procura ob-
tener precisin, seguridad, confiabilidad en la respuesta del fun-
cionario. Pero se obtiene tambin otras cosas: se elimina su inicia-
tiva, se le obliga a acostumbrarse a depender de controles exter-
nos desechando las ricas posibilidades de la autofijacin de obje-
tivos y la autocrtica, y se lo induce a una rutinizacin progresiva,
que lo va a convertir en inepto para responder a circunstancias cam-
biantes. Luego de examinar la experiencia de diversas burocracias,
Blau resalta: Reprimir la capacidad de imponerse autodisciplina,
socavar la motivacin para realizar esfuerzos, sealando cmo debe
llevarse a cabo cada tarea es, para decirlo lo ms suavemente po-
sible, destructivo (31). Merton seala que se genera una tenden-
cia psicolgica: la incapacidad disciplinada. Los miembros de la
burocracia se acostumbran a actuar segn las rutinas; si la realidad
cambia, seguirn comportndose segn sus prescripciones, disci-
plinadamente, con los consiguientes efectos en cuanto a ineficien-
cia. Un ejemplo tpico de lo que puede significar para la eficiencia
organizativa el respeto estricto a las normas detalladas, es el he-
cho de que uno de los mtodos de presin utilizados con cierta fre-
cuencia por el sector sindical en los conflictos es el trabajo a re-
glamento, o sea la aplicacin puntillosa de las normas vigentes,
que hace descender de inmediato considerablemente la eficiencia.
D) Segn los defensores de la burocracia, el proceso de bu-
rocratizacin conduce a la adopcin de los mtodos de seleccin
(30) Las experiencias concretas demuestran la inadecuacin de la jerarqua formal a
los requerimientos de la eficiencia. Keith Davis concluye citando las experiencias de Har-
bison y Myers, y Slater y Bennis: Ambos grupos de autores sealaron que en las organi-
zaciones modernas complejas el director general no puede ser autoritario en el sentido tra-
dicional y permanecer eficiente, porque l no puede saber todo lo que est sucediendo en
su organizacin. El debe depender de otros centros de poder ms cercanos a los problemas
operantes. En adicin, los trabajadores educados no son prontamente motivados hacia debe-
res creativos e intelectuales por las rdenes autoritarias tradicionales... Evolving models o[
organizational behavior, Academy of Management, Joumal, marzo de 1968, pgs. 37 y 38.
(31) P. M. Blau: op. cit., pg. 61.
72
de personal ms eficientes. La eleccin est a cargo de la jerarqua
formal, que seleccionara objetivamente al personal.
La prctica de la gran empresa plantea serias dudas sobre la efi-
ciencia de la burocracia en este aspecto. En la seleccin tiende a
primar un criterio: las necesidades del proceso de burocratizacin.
Como se ha referido, ste busca ante todo implantar un compor-
tamiento calculable; luego habr de preferirse a quienes tengan in-
clinaciones para adaptarse prolijamente a los mtodos que emplea
la burocracia para lograrlo. Se dar prioridad a quienes puedan
aceptar mejor la divisin extrema del trabajo, el respeto absoluto
a la autoridad, las prescripciones de las normas. En cambio, se re-
chazar a los que muestren capacidad creativa propia, imaginacin,
fastidio por las rutinas, resistencia a sumirse en la repeticin me-
cnica de una operacin. Guiado por ese criterio, Taylor seleccio-
naba al hombre para manejar hierro en lingotes, desechando a el
hombre mentalmente despierto e inteligente... justamente por ello
inadecuado para lo que para l sera la agotadora monotona de
un trabajo de este tipo, y procurando encontrar a un tipo de hom-
bre que ha de ser tan estpido y flemtico que en su conforma-
cin mental ha de parecerse ms a un buey que a ningn otro tipo
de ser (32). En nuestros das, la ms moderna tcnica de selec-
cin, la seleccin por pruebas de personalidad, no persigue en el
fondo un objetivo muy distinto. Se trata, con ellas, de medir el
grado de adaptabilidad para poder elegir a los menos inclinados
a la heterodoxia. Un presidente de empresa americano, citado por
Whyte, explica as el criterio usado para seleccionar altos ejecuti-
vos: Por lo general antes buscbamos al hombre brillante. Ahora
esa palabra de que tanto se ha abusado, carcter, se ha convertido
en algo sumamente importante. No nos importa si usted es Pi Beta
Kapa, o Tau Beta Pi. Queremos una persona bien redondeada que
pueda manejar a gente bien redondeada (33). En ello consiste la
objetivacin burocrtica. Muy objetivamente, la seleccin enfa-
tiza la incorporacin de los ajustables a la organizacin, y des-
carta a los inventivos, crticos, imaginativos, creativos. Queda as
a salvo la calculabilidad; an quedan profundamente afectadas las
perspectivas de eficiencia.
(32) Fredrich W. Taylor: Principios de la administracin cientfica. Op. cit., pg. 59.
(33) William H. Whyte (h): El hombre organizacin. Mxico, Fondo de Cultura Eco-
nmica, 1961, pgs. 133-134.
73
Por otra parte, an la supuesta racionalidad burocrtica en la
seleccin tiene un lmite: los cargos que implican el poder decisivo
en las grandes empresas. All se produce el fenmeno que tanto
preocupaba a Weber. La adjudicacin de las cumbres del sistema
no se rige por mayores criterios de racionalidad. Los que mandan
llegan a sus posiciones basados en criterios totalmente ajenos a su
sapiencia tcnica o su capacidad personal. Valen los status adscrip-
tos. Necesariamente es un miembro de lo que Wright MilIs llam
en la sociedad capitalista ms desarrollada, EUA, la lite del po-
der quien ha de ocupar esas posiciones. Estn reservadas a los po-
lticos, empresarios o militares integrantes de esa lite. La obje-
tividad burocrtica es sustituida en la conformacin de la cumbre
por la digitacin directa de la lite.
E) Un rasgo bsico del proceso de burocratizacin es el esta-
blecimiento de una carrera. La vida del individuo en la organi-
zacin es planeada para l por la burocracia, quien le traza minu-
ciosamente los mritos que debe reunir para ir ascendiendo los di-
versos escalones.
La burocracia presiona fuertemente al individuo, por este con-
ducto, para obtener de l la obediencia incondicional ({ la discipli-
na organizativa. Pero el fomento del escalismo trae efectos dis-
funcionales de magnitud. Merton los describe de este modo: Del
funcionar se espera tcitamente que adapte sus pensamientos, sen-
timientos y acciones a las perspectivas de su carrera, y esto lo rea-
liza ampliamente. Pero estos mismos recursos que incrementan las
posibilidades de conformidad, tambin llevan a sobrevellar la es-
tricta adherencia a las reglas que producen timidez, conservaduris-
mo y tecnicismo (34).
Se refuerzan as las otras tendencias de la burocracia que im-
pulsan a la creacin de un clima alienado. Los valores se truecan
por los medios. El cumplimiento de la disciplina, mrito principal
para escalar, se consolida como meta desalojando a los objetivos
de eficiencia, fines reales de la organizacin a los que la disciplina
tendra que servir.
F) El p r o s ~ de burocratizacin supone crear una. organiza-
cin en donde todas las funciones estn ocupadas por expertos.
Ello requiere, como lo peda Weber, un concienzudo aprendizaje
profesional para cada tarea. En la prctica, la aplicacin ortodoxa
(34) Robert K. Merton: op. cit., pg. 207.
74
de la burocratizacin implica para la mayora del equipo humano
de la gran empresa, sus obreros, la divisin extrema del trabajo.
y en esas condiciones, la capacitacin realmente requerida es m-
nima. Procesos de burocratizacin como el de la cinta de montaje
producen la eliminacin masiva del obrero calificado, apto para
realizar tareas de complejidad tcnica, y su suplantacin por el
obrero intercambiable, destinado a la ejecucin incesante de una
faz mnima de una operacin. El concienzudo aprendizaje profe-
sional est dado en esas condiciones por la mera prctica de la ta-
rea durante un tiempo muy limitado. Henry Ford se enorgullece-
ra de la falta de mayores necesidades de capacitacin en sus f-
bricas: La gran mayora de los hombres que se nos presentan no
tienen especialidad. Aprenden su oficio en pocas horas o en pocos
das (35). Y efectivamente, estudiando las fbricas de Ford, el
economista Julius Hirsch comprob que el 43 por 100 de los obre-
ros que trabajan en ellas tenan una formacin de menos de un
da, el 36 por 100 de menos de ocho das, y slo el 6 por 100 de
una a dos semanas. Puede hablarse en esas circunstancias, de que
el proceso de burocratizacin trae expertos en todos los pues-
tos? Para la mayora del plantel humano de la gran empresa im-
plica una devaluacin total de una real capacitacin, y su sustitu-
cin por la mera prctica. Se despilfarran as las potencialidades
que efectivamente podran desarrollar los miembros de la organi-
zacin, si las necesidades de sta pasaran por su capacitacin con
miras a su mximo rendimiento, y no por su desvalorizacin pro-
fesional. Puede apuntarse, pues, que la burocracia malgasta con su
planteo general las posibilidades de la capacitacin. La situacin
se da incluso en el nivel de los gerentes o jefes medios. La presin
constante de la burocracia para obtener de ellos un comportamien-
to ajustado a la rutina desarrolla hbitos conservadores y renuen-
cias a la creatividad que los van a inhabilitar para una absorcin
eficaz de nuevos elementos, y para un desempeo adecuado en ni-
veles superiores. Peter Drucker resalta el cuadro de rutinizacin
que en las grandes empresas ofrecen los gerentes medios: Nues-
tra tasa de mayor fracaso gerencial tiene lugar en el paso del nivel
medio al superior. La mayora de los gerentes medios, estn ha-
ciendo esencialmente las mismas cosas que hicieron en sus tareas
(35) Mencionado por Georges Friedman en: A dnde va el trabajo humano. Buenos
Aires, Sudamericana, 1961, pg. 352.
75
de ingreso: controlar operaciones y combatir incendios. En con-
traste, la funcin primaria del gerente es pensar... En mi experien-
cia, dos de cada tres hombres promovidos a la direccin superior
fallan, permanecen en la gerencia media (36). Burocracia y de-
sarrollo por la capacitacin no parecen, as, muy compatibles.
G) La burocratizacin traera consigo la vigencia de ciertas ac-
titudes sociolgicas que los defensores de la burocracia entienden
beneficiosas para la eficiencia.
La prctica de las organizaciones permite poner en duda la exis-
tencia real de algunas de esas actitudes, y el aporte a la eficiencia,
de otras. As:
a) Se supone que por efecto de los procesos de burocratiza-
cin, el miembro de la organizacin tendera a separar en forma
cortante su vida personal de su actividad en la organizacin. En
ella dejara de lado sus identidades polticas, familiares, afectivas,
etc., para limitarse a asumir su identidad burocrtica. Esa suposi-
cin es una mera ficcin. En la realidad, el hombre acta como
una unidad cuyas diferentes identidades interactan dialcticamen-
te, determinando en conjunto el curso de su conducta. Su compor-
tamiento en la organizacin no viene definido de ningn modo so-
lamente por las rutinas burocrticas, sino que confluyen en su de-
terminacin sus afiliaciones econmico-sociales, su posicin polti-
ca, las relaciones con su grupo de trabajo, el sindicato, su historia
personal, etc. Los defensores de la burocracia necesitan creer que
la divisin tajante que proponen es una realidad, para que el com-
portamiento siga siendo calculable. Pero la evidencia emprica ms
elemental demuestra que se trata de una hiptesis irreal y, conse-
cuentemente, la predictibilidad de la conducta de los miembros de
la organizacin ofrece serias restricciones especialmente ligadas a
la marcha del proceso histrico, y a la insercin de los mismos en
ese proceso.
b) La burocracia ejerce una fuerte presin en favor de la im-
personalidad en el comportamiento organizativo. El logro de esa
impersonalidad sera uno de sus mritos mayores. Merton consi-
dera, por el contrario, que se trata de una de las principales fuen-
tes de conflicto entre la burocracia y el pblico al que atiende (pro-
veedores, consumidores, accionistas, etc., en el caso de la gran em-
presa). Mientras el pblico busca un trato que signifique la aten-
(36) Peter Drucker: El gerente y el retardo. Revista VADE, junio de 1967, pg. 22.
76
cin especial de su problema, el burcrata tiende, presionado por
la organizacin, a un trato formal y basado en reglas generales.
Su impersonalidad choca fuertemente con las necesidades de
trato personal que exige cada miembro del pblico concreto. De
hecho la presin por la impersonalidad es una de las vas por las
que la burocracia va conformando la incapacidad disciplinada a
que nos referimos con anterioridad.
e) Se argumenta que el proceso de burocratizacin conduce a
la formacin de un esprit de eorps entre los miembros de la orga-
nizacin, y a su identificacin con ella y sus fines. En realidad esta
actitud sociolgica, afectiva, es opuesta y contradictoria con la im-
personalidad total, antiafectiva, que al mismo tiempo se pide a es-
tos miembros. Pero fuera de ello, la prctica revela que no es real
que se sea un rasgo habitual en las burocracias.
En una de sus formas ms logradas (la gran empresa capitalis-
ta) infinidad de investigaciones sociales comprobaron lo contrario.
Un acentuado desinters de los miembros de la empresa por sta,
y un alto grado de conflicto de objetivos entre sus metas y las de
la empresa. Entre las mltiples experiencias que verifican el desin-
ters del personal por su empresa resulta particularmente inte-
resante por una investigacin de Chris Argyris. Argyris estudi la
situacin reinante en una empresa considerada modelo de rela-
ciones humanas, donde mediante la aplicacin de las tcnicas mo-
dernas de personal se haba hecho lo imposible por atenuar los
efectos disfuncionales de la burocracia, y descubri entre otras co-
sas que:
El 65 por 100 de los trabajadores encuestados dijo que su tra-
bajo no les daba ninguna satisfaccin personal.
El 99 por 100 expres que no saban qu sentimiento tena
la gerencia hacia ellos y que tampoco les importaba;
El 96 por 100 no tena ninguna sugerencia que hacer para me-
jorar la tarea, y el 85 por 100 deca que ese tipo de modificaciones
incumban a la direccin.
Puede verse que la falta de identificacin de los miembros de
la organizacin con la misma y sus problemas alcanzaba cifras casi
totales. En lugar del esprit de eorps era la indiferencia absoluta el
sentimiento predominante en la gran mayora de los trabajadores.
Por otra parte, en cuanto se refiere a la contradiccin de obje-
tivos existente entre la gran empresa y sus obreros, la testimonia
77
claramente la historia misma de la gran empresa, que presenta
como una constante el continuo enfrentamiento con el sector sin-
dical. Kornhausser, Dubin y Ross dicen, respecto de EUA, ilus-
trando esta situacin: En veinticinco aos, desde 1927, ha habido
en Estados Unidos ms de 75.000 huelgas que comprendieron
40 millones de obreros y significaron 600 millones de das-hombre
de paralizacin (37). Los motivos centrales de esta enorme masa
de conflictos se concentraron en torno de la contradiccin estruc-
tural existente entre la meta del sector empresario: maximizar sus
beneficios y por ende minimizar sus costos, incluido el costo neto
de su nmina de mano de obra, y la meta directamente inversa de
los trabajadores: maximizar su salario.
Como se advierte, la tesis que sostiene que el proceso de bu-
rocratizacin lleva a la adopcin, por los miembros de la organi-
zacin, de ciertas actitudes sociolgicas favorables a la eficiencia re-
sulta sumamente discutible. La escisin entre la vida privada y la
organizativa, el esprit de corps, la identificacin con los objetivos
de la empresa, no tienen existencia real en la prctica organizati-
va. La impersonalidad, por su parte, crea una acentuada rigidez
en la relacin de la organizacin con el medio externo, deterioran-
do su eficiencia.
Todos los rasgos del proceso de burocratizacin crean, como se
ha visto, el campo propicio para el desarrollo vigoroso de fuertes
efectos disfuncionales. La divisin extrema del trabajo, la jerar-
qua formal rgida, la normacin detallada, la eleccin a partir de
la jerarqua formal, la carrera burocrtica, el tipo de capacita-
cin inducida, las actitudes sociolgicas concomitantes a la buro-
cratizacin contribuyen, en conjunto, a formar la imagen negativa
e ineficiente de la burocracia, generalizada en la opinin pblica a
la que hicimos referencia anteriormente.
El paraso racional no es efectivamente tan racional, encierra
un altsimo grado de irracionalidad latente. El proceso de burocra-
tizacin lleva, en la prctica, a la constitucin de una organizacin
que se carateriza en lo fundamental por:
La racionalidad de sus objetivos ltimos no est garantizada
de ningn modo; son fijados en la cumbre por la lite de poder,
en forma arbitraria y con exclusiva sujecin a sus intereses.
(37) Kornhausser, Dubin y Ross: Industrial conflicto Buenos Aires, Facultad de Cien-
cias Econmicas, UBA, 1964, pgs. 1-2.
78
En el proceso de burocratizacin se produce una transferen-
cia de valor de los fines a los medios. Diversos factores generan
una tendencia a que las rutinas se tornen en sagradas. La sacra-
lizacin de las normas aliena al conjunto de la actividad organiza-
tiva, que se desconecta de sus objetivos originales y se concentra
en la idolatra de rutinas y jerarquas, como si en lugar de ser
meros medios, fueran fines en s mismos.
Weber pensaba que la burocratizacin rigurosa permitira
acelerar el ritmo de reaccin de la Administracin frente a las si-
tuaciones dadas. El testimonio de la realidad permite poner muy
en duda la validez de ese supuesto mrito de la burocracia. Por el
contrario, la burocratizacin ortodoxa genera diversas tendencias
de gran peso en la organizacin que actan en sentido inverso, fo-
mentando su rigidez e ineptitud para responder a una realidad cam-
biante. As, entre otras, promueve la psicosis ocupacional que
lleva a elegir permanentemente el reglamento y la jerarqua por so-
bre las necesidades de cambio, genera una incapacidad discipli-
nada para hacer nada que salga de la rutina, y enfatiza una acti-
tud como la impersonalidad que inhibe al burcrata para dife-
renciar matices en los diversos casos que le plantea el pblico vin-
culado con la organizacin.
Los efectos de la burocratizacin sobre el principal determi-
nante del grado de rendimiento, el factor humano, son regresivos.
Induce a una reaccin en dos direcciones fundamentales: o los
hombres se ajustan y se redondean, segn las exigencias bu-
rocrticas, resignando sus potencialidades fundamentales de crea-
cin, o resisten la presin burocrtica saboteando de uno u otro
modo la actividad de la organizacin. Argyris describe con realis-
mo el conflicto: La organizacin formal y los controles de la Ad-
ministracin se basan en el supuesto de que los seres humanos, por
un sentido de adhesin, actuarn racionalmente, y por una serie
justa de recompensas aceptarn un mundo en que se les exige que
dependan de otros y estn subordinados, y en el cual poco usarn
de sus capacidades interpersonales ms importantes. Las investi-
gaciones personales indican, sin embargo, que este supuesto es con-
trario a la naturaleza misma de los individuos maduros de nuestra
civilizacin. Como organismos dinmicos, los seres humanos no
pueden hacer ms que reaccionar, y lo harn en una de estas dos
79
formas: o combatiendo la organizacin o aceptndola con apata y
sin sentirse implicados en ella (38).
A la luz de estas evidencias, la supuesta superioridad tcnica
de la burocracia es difcilmente defendible. La burocratizacin des-
pilfarra los recursos humanos de la organizacin sometindolos a
un bajo rendimiento sistemtico, trastorna los medios en metas en-
diosando la rutinizacin y las rutinas, y viola aspectos trascenden-
tales de la naturaleza humana, creando un clima autorrepresivo y
opresivo que engendra una altsima tensin social.
Una organizacin que se basara en premisas opuestas: el mxi-
mo desarrollo de las potencialidades humanas, la creacin de un
clima favorable a la autocrtica, la creacin, la imaginacin, la in-
troduccin de innovaciones, el favorecimiento de la realizacin per-
sonal en el trabajo y de las relaciones sociales clidas y cooperati-
vas, conducira por cierto a un nivel de rendimiento global mucho
mayor que el alcanzado por la burocracia ortodoxa.
IV. ALGUNOS PROBLEMAS ADICIONALES
La comprobacin de las limitaciones de los procesos ortodoxos
de burocratizacin desde el punto de vista de su eficiencia plantea
un agudo interrogante: cules son entonces las razones de su inin-
terrumpida difusin en la historia del capitalismo moderno, proce-
so que Weber capt con profundidad en las primeras dcadas del
siglo y que contina en vigencia en nuestros das?
Descartada la hiptesis que plantea, como causa principal de la
burocracia la superioridad tcnica, qu factores juegan en favor
de la burocratizacin? Con frecuencia se ha hecho hincapi en el
gran tamao de las organizaciones modernas, entre ellas la gran
empresa capitalista, como hecho decisivo en la generacin de la bu-
rocratizacin. Sin embargo, Gouldner, entre otros, se pregunta
acertadamente: por qu entonces no fueron burocrticas empre-
sas humanas de enorme envergadura, como por ejemplo la cons-
truccin de las pirmides egipcias? Cabe suponer que si bien am-
bos factores (gran tamao y burocratizacin) aparecen conjunta-
(38) Chris Atgyris: Apata o indiferencia de los empleados: es eso lo que logra la
Administracin?, en: Antologa. La administracin de empresas y su personal. Buenos Ai-
res, Roble, 1967, pgs. 312-313.
80
mente en el capitalismo moderno puede haber tras ellos otra va-
riable actuante que sea, en realidad, el principal determinante de
ambos. Escapa de los estrechos lmites de este trabajo investigar
en profundidad y sistemticamente las fuerzas proburocratizacin
que llevaron a la adopcin de los contenidos burocrticos en orga-
nizaciones como la gran empresa capitalista, pero cabe hacer-a
nivel explorativo- algunas observaciones a modo de pistas (39).
Sectores importantes de la teora econmica moderna han de-
mostrado, con nutrida evidencia emprica, que tras la tendencia a
la expansin continua de la gran empresa se mueve un objetivo eco-
nmico. La expansin es el instrumento para obtener una posicin
monoplica u oligoplica en el mercado, eliminando o subordinan-
do a los competidores, y desde esa situacin es donde pueden re-
guIarse a voluntad las principales variables del mercado, volumen
de produccin, precios, calidad, yen consecuencia, maximizar ga-
nancias. Diversos elementos parecen indicar que el desarrollo de
los procesos de burocratizacin obedece tambin a este orden de
razones. As, por ejemplo, lo demuestra el anlisis de un rasgo cla-
ve del proceso de burocratizacin: la divisin extrema del trabajo.
Se ha pretendido defenderlo tcnicamente, pero ya hemos des-
tacado su negatividad para la eficiencia organizativa. A qu ne-
cesidades responde pues este principio, tan caro a los defensores
de la burocracia? Gouldner menciona las hiptesis del socilogo in-
dustrial Carl Dreyfuss. Para este investigador, la divisin extrema
del trabajo se opone frontalmente a la racionalidad organizativa,
pero logra: a) la intercambiabilidad de los operarios, lo que au-
menta la independencia del empresario respecto de ellos; b) la
creacin de una serie de jefaturas artificiales que permiten gratifi-
car psicolgicamente, con prestigio, a algunos miembros de la or-
ganizacin. Efectivamente, en la historia del capitalismo moderno
el primer elemento enunciado (la intercambiabilidad de los opera-
rios) aparece como un objetivo fijo de la gran empresa, pero por
razones ms amplias que las sealadas por Dreyfuss. La descalifi-
cacin de la tarea que crea la divisin extrema del trabajo permite
la incorporacin a la oferta de trabajo del mximo posible de pos-
(39) Pueden encontrarse un conjunto de profundas hiptesis y un agudo anlisis his-
trico-filosfico respecto de la gnesis de la burocracia y sus aspectos negativos, en Um-
berto Cerroni: La Burocracia moderna, y La burocracia, el Estado y la organizacin del
poden>. Fichas n.O 440 y 446, respectivamente, de la Oficina de Publicaciones de la Facul-
tad de Filosofa y Letras de la Universidad de Buenos Aires.
81
tulantes (facilit as en las primeras dcadas del siglo en los EVA,
el trabajo masivo de nios, mujeres e inmigrantes), por ejemplo,
cualquiera sin necesidad de ninguna capacitacin previa puede in-
tegrarse a la cadena de montaje. El predominio numrico de la de-
manda de trabajo sobre la oferta permite al sector empresario ma-
niobrar con los niveles de salarios e imponer en general las condi-
ciones del mercado de trabajo, con vistas a la maximizacin de be-
neficios. Adems de adquirir independencia, el empresario respec-
to del operario que deja de ser imprescindible, la intercambiabili-
dad hace que ste pase a depender an ms estrechamente del pri-
mero, con el consiguiente deterioro en su capacidad de negocia-
cin. Tambin puede encontrarse una gnesis histrico-econmica
de la misma ndole en la fijacin de rutinas detalladas de compor-
tamiento y en la preponderancia absoluta asignada a los cargos por
sobre las personas que los ocupan. La gran empresa que acta en
condiciones monoplicas tiene asegurada, en medida importante,
la colocacin de sus stocks, y necesita que su organizacin respon-
da mecnicamente a los planes trazados, sin interferencias huma-
nas de ninguna ndole. Ilustra sus necesidades la siguiente carta en-
viada por uno de los ms importantes propietarios de monopolios
de las primeras dcadas del siglo, Alfred Krup, al comit director
de su empresa: Lo que yo quiero conseguir es que nada est su-
bordinado a la vida o a la existencia de una persona determinada,
que la desaparicin de una u otra persona no suponga la desapa-
ricin de determinados conocimientos... (40).
As como el objetivo ltimo de la gran empresa, la maximiza-
cin de ganancias, lleva a la adopcin de los rasgos burocrticos
citados, como los ms racionales en relacin con ese objetivo,
determina en general la eleccin de la burocracia como forma de
organizacin.
La gran empresa enfrenta dos conflictos de fondo. En primer
trmino, sus metas (maximizacin de ganancias para sus propieta-
rios), son contradictorias con las de su personal (maximizacin de
sus salarios). En segundo lugar, sus miembros no tienen mayores
posibilidades de realizarse humanamente en su trabajo; como lo
(40) Mencionado por H. Pasderrnadilan, en: La segunda revolucin industrial. Madrid,
1960, pg. 89. Un anlisis detallado de la correlacin existente entre importantes rasgos del
proceso de burocratizacin y el surgimiento de la gran empresa capitalista puede hallarse
en Bernardo Kliksberg: El pensamiento organizativo: del taylorismo a la moderna teora de
la organizacin. Buenos Aires, De Palma, 1971, parte segunda.
82
demuestran numerosas investigaciones sociales ingresan a l por es-
tricta necesidad (41). En esas condiciones, si bien la burocracia dis-
ta mucho de ser el medio por el que es posible obtener de los hom-
bres su mayor productividad, significa una combinacin de rigor,
control y fomento de ciertas actitudes adaptativas, que logra en de-
finitiva un alto grado de sumisin. Blau sintetiza adecuadamente
la situacin: el efecto combinado de las caractersticas de la bu-
rocracia consiste en crear condiciones sociales que lleven a cada
miembro de la organizacin a actuar de un modo -lgico o no des-
de su punto de vista- que permite el logro racional de los objeti-
vos de la organizacin (42). La burocracia no se propone obtener
el mximo rendimiento potencialmente al alcance de su plantel hu-
mano, sino el mximo rendimiento obtenible dentro de los conflic-
tos de fondo que enfrentan a la gran empresa y su personal.
Si la superioridad tcnica de la burocracia no es real, y las rea-
les determinantes de los procesos de burocratizacin encuentran
sus races en caractersticas estructurales del sistema capitalista,
cmo se explica la insistencia de ciertos sectores de las ciencias
sociales, ligados al estudio de las organizaciones, en idealizarla
como la encarnacin misma de la racionalidad?
En su difundido anlisis crtico de ciertos aspectos de la obra
de Max Weber, Industrializacin y capitalismo en Max Weber,
Herbert Marcuse marca ciertos hitos que permiten extraer ricas
conclusiones sobre el papel que de hecho cumple la postulacin we-
beriana de la racionalidad capitalista y de la burocracia en la con-
troversia global sobre el sistema capitalista. En lneas esquemti-
cas cabe anotar:
A) Para Weber, como se ha puntualizado, la gran empresa ca-
pitalista es la manifestacin mxima de la racionalidad. De ello
saca Weber conclusiones que racionalizan y hacen pasar por actos
de la razn sus caractersticas ms importantes. As, llega a la con-
clusin de que tiene histricamente carcter imprescindible: la
vinculacin del destino material de la masa al funcionamiento
correcto y continuo de las organizaciones capitalistas privadas or-
ganizadas de una manera cada vez ms burocrtica va siendo ms
(41) Por ejemplo, como ya se mencion en la Introduccin, Amital Etzioni describe
que, encuestados, el 80 por 100 de los obreros norteamericanos manifiestan no estar satis-
fechos con su trabajo.
(42) P. M. Blau: op. cit., pg. 30.
83
fuerte a medida que pasa el tiempo, y la idea de la posibilidad de
su eliminacin es, por tanto, cada vez ms utpica (43). Marcuse
seala que tras la mscara tecnolgica, defendida por Weber, se
ocultan intereses sociales especficos.
As, la separacin del hombre y los medios de produccin es
una necesidad tcnica, pero no lo es en modo alguno la apropia-
cin de los medios de produccin por una minora y su utilizacin
para subordinar a las mayoras. All no rige ninguna razn tcnica,
como pretende el anlisis weberiano. La supuesta razn tcnica
est encubriendo a la razn de dominacin.
La gran empresa capitalista no es la forma suprema de la ra-
cionalidad, sino una forma histrica de produccin propia de cier-
ta etapa de la historia universal, que responde a determinados in-
tereses de sectores especficos. Mostrarla como la razn signifi-
ca enmascarar los propsitos que esos sectores persiguen con ella,
bsicamente la maximizacin de beneficios. La gran empresa mo-
nopolista slo es racional para esos sectores, puesto que es el me-
dio que les permite conseguir sus objetivos, pero no lo es para el
conjunto mayoritario de la sociedad del que en definitiva se ex-
traen esos beneficios.
B) La burocracia es para Weber una de las formas de la ra-
cionalidad en accin. Se tratara, segn su opinin, de un campo
donde la discusin, en base a valoraciones morales o sociales ca-
recera de sentido. Constituira un recurso tcnico, asptico, inde-
pendiente de cualquier orden de valores previos. Sin embargo, la
realidad no responde a esta posicin. La burocracia implica deter-
minada concepcin del hombre, su rol en la produccin, sus rela-
ciones con sus semejantes, sus vnculos con sus metas y con los me-
dios, etc. La supuesta racionalidad tcnica pura de la burocracia
se inspira en valores definidos. Tras cada uno de los rasgos del pro-
ceso de burocratizacin hay nsitas una concepcin del mundo y
una axiologa especficas. Marcuse destaca refirindose a la tcni-
ca en general: la sociedad proyecta all lo que ella y sus intereses
dominantes deciden hacer de los hombres y las cosas (44). Ese es
tambin el caso de la burocracia. Y en efecto, como se ha visto,
de acuerdo a valores sociales y morales concretos se instruye, en
definitiva, a los seleccionadores: se quiere un hombre ajustable
(43) Max Weber: op. cit., pgs. 741-742.
(44) Herbert Marcuse: Industrializacin y capitalismo en Max Weber, en: La socie-
dad industrial... Ediciones Quintaria, 1969, pg. 34.
84
que no piense mucho ni critique, bien redondeado como lo lla-
ma Whyte. Atribuir una racionalidad tecnolgica pura a los n-
cleos bsicos de la burocracia cumple de hecho la funcin de ocul-
tar los valores subyacentes.
C) Weber y los defensores del proceso de burocratizacin
plantean categricamente que el futuro es de la burocracia; no hay
otra alternativa. Toda su elaboracin se dirige, en ltima instan-
cia, a demostrar que si la racionalidad se identifica con la burocra-
cia se es el fin deseable, el instrumento esperado, y cualquier otro
proyecto basado en concepciones diferentes del hombre y del mun-
do ser un intento irracional y, por tanto, regresivo. A diferencia
de los defensores modernos de la burocracia, Weber no se qued
all. Se preocup intensamente por una cuestin: qu pasar en
la cumbre?; qu uso harn de la burocracia sus amos?, y augur
certeramente fuertes tendencias a la irracionalidad en la cspide
del sistema capitalista desarrollado. Hoy, importantes sectores de
las ciencias sociales han ido an ms lejos, demostrando que la
cumbre y el instrumento se hallan slidamente conectados. La bu-
rocracia no es una herramienta asptica ni la nica opcin posible,
la glorificacin de su racionalidad lleva a creerlo as. El descubri-
miento de sus efectos disfuncionales permite, en cambio, detectar
el fondo de intereses latentes tras su apariencia tecnocrtica. La bu-
rocracia es la alternativa especfica de la lite del poder de que
hablaba Wright MilIs; refleja sus valores y sus proyectos, y su in-
tento de obtener produccin aun a costa del despilfarro y la opre-
sin de las potencialidades de millones de hombres es perfectamen-
te coherente con los proyectos de dominacin que ya Weber en-
trevea en esa lite. Las irracionalidades de la burocracia se hallan
racionalmente ligadas a las irracionalidades de sus dueos. El plan-
teamiento de la burocracia como nica alternativa encubre, de he-
cho, su carcter de alternativa ideal de cierto sector social.
Si la burocracia no tiene su fundamento en la superioridad tc-
nica, no es lo racional puro ni representa una opcin de sector,
puede decirse fundamentalmente que todo escepticismo respecto
de la existencia de otras alternativas est de ms. Hay pleno lugar
en la historia para la edificacin de otras opciones, donde el hom-
bre que trabaje no sea utilizado, se exprese libremente, viva del
todo sus potencialidades, construya socialmente; y no de un modo
contradictorio, sino justo porque ello responde a su naturaleza, al-
85
cance recin bn esas condiciones su mxima capacidad de creacin,
porque como lo dijera el Papa Juan XXIII en su inolvidable Mater
et Magistra; en la naturaleza de los hombres se halla involucrada
la exigencia de que, en el desenvolvimiento de su actividad pro-
ductora, tengan posibilidad de empear la propia responsabilidad
y perfeccionar el propio ser (45).
(45) Juan XXIII. Carla Encclica Moler el Magislra. Buenos Aires, Librera Catlica
Accin, 1961, pg. 31.
86
II
GERENCIA PUBLICA
PARA LA CRISIS
Y LA DEMOCRATIZACION
3. COMO REFORMAR EL ESTADO
A) LA REFORMA DEL ESTADO EN EL CENTRO
DEL DEBATE POLITICO
El tema del que nos vamos a ocupar: Cmo reformar el Es-
tado se ha convertido -acompaado a los nuevos aires democr-
ticos- en un tema central del debate poltico en Amrica Latina.
Entre otros pases, este tema es absolutamente relevante en el ac-
tual debate poltico en la Repblica Argentina; es motivo de an-
lisis permanente por las principales fuerzas polticas y sociales del
pas.
En Venezuela el Presidente de la Repblica ha creado la Co-
misin Presidencial para la Reforma del Estado, constituida por re-
presentantes de las principales fuerzas sociales, polticas y econ-
micas del pas.
El tema es bsico en el Brasil actual. Es un tema eje de los ac-
tuales proyectos nacionales de transformacin de la Sociedad y del
Estado.
En Per se plantean programas avanzados de reconversin del
Estado actual en el Estado necesario, con un fuerte nfasis en
la descentralizacin integral del Estado.
Este tema, que era hasta hace pocos aos de propiedad de
los especialistas y que se discuta bsicamente en reuniones tcni-
cas, limitadas a cenculos de expertos en la materia, se ha conver-
tido en una cuestin fundamental de la gran agenda poltica de
Amrica Latina, que hoy discuten la opinin pblica y las princi-
pales fuerzas sociales organizadas. .
Esto se debe a razones histricas concretas. Mencionaremos al-
gunas de las ms relevantes.
En primer trmino, hay una razn de fondo en la crisis econ-
mica que atraviesa Amrica Latina. Esta crisis -la ms grave del
presente siglo-, se inicia en la dcada del 80 y evidencia, a travs
de los indicadores econmicos consistentemente regresivos que el
modelo econmico y la insercin de Amrica Latina en el sistema
89
econmico internacional son absolutamente deficientes en aspec-
tos estructurales, y no permiten satisfacer las necesidades bsicas
de la poblacin. Ello lleva a serios replanteos, a bsquedas de un
nuevo modelo econmico y cambios en la insercin.
Las cifras son muy categricas sobre la insuficiencia de aspec-
tos bsicos del funcionamiento econmico en Amrica Latina. En
el ao 1986 el Producto Bruto per cpita descendi un 9 por 100
respecto a 1980. El deterioro en los trminos del intercambio fue
de un 3 por 100 en 1985, de un 15 por 100 para todo el perodo
1980-1985, y del 12 por 100 en 1986. El continente, absolutamente
urgido y necesitado de capitales, se ha convertido en un gran ex-
portador de capitales hacia los centros desarrollados y en los aos
1982-1985, Amrica Latina export hacia los centros desarrollados
106.000 millones de dlares, en 1985, 33.000 millones de dlares.
Las polticas de ajuste, ms todos los elementos de la ecuacin
econmica han llevado a una contraccin brutal del nivel de im-
portaciones que se redujo para toda la zona, en un 50 por 100 de
1980 a 1985, afectando desarrollos econmicos absolutamente
significativos.
A pesar de los enormes sacrificios hechos a travs de las llama-
das polticas de ajuste la Deuda Externa no solamente no ha-dis-
minuido sino que ha crecido. En 1982 era de 228.000 millones de
dlares para toda la zona, a fines de 1985 haba subido a 360.000
millones de dlares.
La tasa de inters anual pagada por la deuda ha llegado a im-
plicar una cifra que est por encima del 5 por 100 del Producto Bru-
to de Amrica Latina, producto a su vez estancado por el proceso
de declinacin econmica.
Todo este cuadro econmico est generando efectos sociales de
gran envergadura, muy desdichados, en la mayor parte de los pa-
ses de Amrica Latina. Las ltimas elaboraciones estadsticas de
la UNICEF al respecto, sealan dramticamente que en Amrica
Latina se ha elevado la mortalidad infantil, en sus diferentes ver-
siones, y que actualmente estn perdiendo la vida diariamente
3.000 nios, que podran haberse salvado perfectamente de mediar
las mnimas condiciones adecuadas desde el punto de vista econ-
mico-social. Esto implica una mortandad, por efectos de la crisis,
de un milln de nios por ao.
Este cuadro es aco.mpaado de cifras que son manejadas por
toda la opinin pblica: agravamiento de las tasas de desocupacin
90
abierta; agudizacin de la desocupacin en grupos crticos como
los padres jvenes de familia; aumento de los plazos por los que
se extienden los perodos de desocupacin; problemas crticos en
materia no solamente de cantidad sino de calidad en el sistema edu-
cacional y en el de salud, como producto del fuerte descenso del
gasto pblico, en esas dos reas, etc.
El conjunto de indicadores y tendencias verifican de forma ab-
solutamente certera la caracterizacin de la crisis actual como de
enorme gravedad y profundamente estructural que hacen los prin-
cipales organismos de anlisis econmico de Amrica Latina, como
la CEPAL, el ILPES y el SELA.
Amrica Latina est a la bsqueda del modelo de recambio y
se insinan una serie de perspectivas, una buena parte de ellas con-
certadas a travs de un dilogo importante entre los gobiernos de-
mocrticos de la regin, que tienen, en todos los casos, como un
protagonista absolutamente relevante al Estado. Las diferentes
propuestas econmicas bsicas que se manejan implican, en algu-
nas de sus dimensiones, cambios muy profundos en la estructura
del tipo de Estado que tiene Amrica Latina. Construir una eco-
noma que, por ejemplo, desarrolle eficientemente la integracin
econmica hacia el interior de la regin, que potencie ese merca-
do al que hace referencia Aldo Ferrer de un milln de millones de
dlares; una economa que diversifique efectivamente las exporta-
ciones, una economa que sea capaz de llevar adelante programas
sociales en escala masiva para atenuar los impactos de la crisis so-
bre los sectores menos favorecidos, una economa que concierne
entre sus grandes sectores econmicos, etc., implica cambios muy
profundos en el tipo de aparato estatal que existe actualmente en
Amrica Latina.
Una segunda razn de la trascendencia adquirida por el tema
del Estado deriva del otro gran proceso en curso en Amrica La-
tina, el proceso de democratizacin que coincide casi paradjica-
mente con el de la crisis econmica. Amrica Latina ha alcanzado
actualmente quiz el pico ms alto de toda su historia poltica en
cuanto a la existencia de reas democrticas, de gobiernos electos.
Esta democratizacin aparece con nuevos perfiles. Las demandas
de las mayoras populares en Amrica Latina no son por la demo-
cracia de viejo cuo; sectores muy importantes de las fuerzas or-
ganizadas estn pidiendo mucho ms que procesos electorales plu-
rianuales; estn pidiendo lo que se llama de diferentes maneras,
91
pero en algunos pases del norte de Amrica Latina se lo est lla-
mando democratizar la democracia. Ello implica avanzar hacia
una democracia muchsimo ms activa, con mecanismos de parti-
cipacin de la ciudadana por diferentes vas, ms significativos que
los del pasado. Ello requiere, a su vez, cambios radicales en la es-
tructura del Estado. Es poco viable llevar adelante una democra-
cia activa con el tipo de aparato pblico que tiene Amrica Latina
en la actualidad. Llevarla adelante supone transformaciones muy
serias en ese aparato pblico.
En funcin de estos dos grandes procesos histricos que se pre-
sentan sumariamente, surgen -tanto para encontrar nuevas sali-
das en trminos de modelo econmico, como para encontrar ca-
minos hacia la democracia activa- razones muy sustanciales para
discutir a fondo las caractersticas del Estado actual y tratar de lle-
gar a conclusiones sobre el tipo de Estado que se requiere.
Esa transformacin es la agenda bsica de la que queremos ocu-
parnos y para ello vamos a transitar tres etapas de anlisis
sucesivas.
En primer lugar nos vamos a ocupar de lo que llamaremos el
Estado heredado, el aparato pblico que heredan las nuevas de-
mocracias de Amrica Latina, surgidas de la superacin de los in-
terregnos de las dictaduras militares. Es un aparato pblico donde
las patologas preexistentes han sido --de acuerdo a las evaluacio-
nes que se estn desarrolland<r- fuertemente agudizadas y radica-
lizadas por la gestin de altsima ineficiencia que llevaron a cabo
las dictaduras militares.
En una segunda etapa, vamos a pasar del Estado heredado, el
Estado actual, a lo que podramos llamar el Estado necesario.
Vamos a tratar de dibujar el perfil del tipo de aparato pblico
que comienza a aparecer en Amrica Latina como la imagen-ob-
jetivo hacia la que se deberan dirigir los esfuerzos.
En una tercera y ltima etapa de anlisis vamos a tratar de ha-
cer algunas reflexiones sobre cmo se puede pasar del Estado he-
redado al Estado necesario, es decir, cmo encarar la reforma del
Estado.
Estos tres temas van a ser tratados a un nivel introductorio, de
presentacin de elementos de juicio para la reflexin.
92
B) ALGUNAS OBSERVACIONES SOBRE FALSOS
DILEMAS
Antes de iniciar el tratamiento de cada uno de los tres temas,
anotaremos algunas observaciones sobre el tipo de debate sobre el
Estado predominante en la regin. El debate tiene, en general, al-
gunas caractersticas metodolgicas que hacen necesaria una re-
flexin seria.
Buena parte del debate se est haciendo a partir de clichs, de
slogans, sin ningn tipo de evidencia emprica seria. Los datos em-
pleados tienden a ser muy globales, no desagregados. Los anlisis
no incluyen perspectivas comparativas; no contrastan los procesos
a los que se hace referencia con procesos histricos de los propios
pases o de la regin y con procesos similares en otras regiones.
Este debate, muy simplificado, que estamos presenciando lleva
a conclusiones ligeras; por ejemplo, se halla muy difundida una
presentacin de los hechos en donde parecera que el problema del
Estado es fundamentalmente una cuestin de tamao; que el pro-
blema es el sobredimensionamiento y que en la medida que solu-
cionemos el problema del tamao habremos hecho la reforma del
Estado. Esto se plantea en trminos del tamao global del Estado
y en trminos del volumen de agentes que tiene el Estado.
Corresponder esa lectura de los hechos a la realidad profun-
da del proceso?, haciendo el redimensionamiento estaremos so-
lucionando el conjunto del problema? Probablemente sea til la
lectura comparada del tema en otras realidades para ampliar la pro-
fundidad de la reflexin. Por ejemplo, en Espaa, el debate sobre
el Estado, muy importante en la Espaa democrtica, presenta
otros lineamientos.
Me toc compartir hace algunos das en Madrid una Mesa Re-
donda con el secretario de Estado de Hacienda, ingeniero Jos
Borrell quien deca que a l, en realidad, el problema que le preo-
cupa no es cunto Estado tiene Espaa, sino qu tipo de Estado,
qu funciones cumple el Estado en Espaa. Sugera que el tema
no debera encuadrarse centrado en la nocin de tamao, sino en
el perfil histrico del Estado.
En Francia, uno de los ms agudos pensadores europeos, Mi-
chel Crozier, escriba recientemente que considera que la interven-
cin del Estado en la economa va a ser una intervencin crecien-
te, demandada socialmente para responder a insuficiencias estruc-
93
turales del funcionamiento del sistema econmico-social. Subraya
que en realidad el tema no .es discutir la intervencin del Estado,
que se est dando de acuerdo a lo que plantea, aun en los modelos
europeos que se presentan como neoliberales.
El tema sera si el Estado podr, si tendr la capacidad de ges-
tin como para llevar adelante las metas que se le estn encomen-
dando desde el punto de vista histrico.
En estos y otros marcos nacionales se replantea el tema con
este encuadre conceptual, que es distinto del que est orientando
el debate en parte de la opinin pblica latinoamericana. El en-
cuadre mencionado evade el simplismo y complejiza el problema.
Lo que se est planteando es que el tema no es slo el tamao, ni
esa es la dimensin central del mismo, sino que es mucho ms am-
plio; el tema es el rol y la calidad del Estado, su capacidad efecti-
va para llevarlo a cabo.
Vamos a tratar de observar el Estado heredado, por tanto, no
desde el punto de vista del tamao, sino desde el punto de vista
de la calidad del Estado. Examinaremos las caractersticas que tie-
ne el aparato heredado de las dictaduras militares en el caso de las
nuevas democracias y el Estado actual en el caso de las democra-
cias latinoamericanas estables.
Una observacin final, antes de ingresar al diagnstico del Es-
tado heredado. Tanto la referencia de Jos Borrell en Espaa o la
de Michel Crozier en Francia, y otras semejantes estn avaladas
en datos concretos, muy interesantes, como elemento para la
reflexin.
El tamao del Estado en Europa y el tamao del Estado en los
Estados Unidos, medido en trmino de los indicadores que utili-
zamos comnmente para medir el tamao del Estado, como el por-
centaje que implica el gasto pblico sobre el Producto Bruto In-
terno, es casi el doble que el tamao del Estado en Amrica La-
tina. Por otra parte el tamao de la burocracia en el Mercado Co-
mn Europeo es de 9,6 funcionarios cada 100 ciudadanos, mien-
tras que para el conjunto de Amrica Latina, segn datos del Fon-
do Monetario Internacional, es de 4,7 funcionarios para cada 100
ciudadanos. Por ende, el Estado latinoamericano es ms reducido
que los de los pases desarrollados.
Por otra parte una reciente investigacin economtrica realiza-
da en los Estados Unidos (Rati Ram, The American Economic Re-
view, March 1986) que examin la relacin tamao del Estado/cre-
94
cimiento en 115 pases en el perodo 1960-1980 concluy en que:
a) al aumentar la dimensin del Estado se increment el Producto
Bruto global; b) al aumentar el tamao del Estado creci el Pro-
ducto Bruto de la actividad privada. A la luz de estos y otros datos
es necesario superar los planteos simplistas en boga.
C) CRITICA AL ESTADO HEREDADO
El estado heredado presenta una serie de patologas muy agu-
das. Vamos a mencionar algunas de ellas, que de ninguna manera
son la lista o el inventario completo, sino que son estratgicas,
neurlgicas.
Una primera es que el Estado actual en Amrica Latina se pre-
senta con un muy bajo nivel de articulacin organizacional.
El proceso histrico de construccin del aparato pblico en
Amrica Latina ha determinado la existencia de lo que casi se po-
dran llamar diferentes Estados en el interior del Estado. Por un
lado existe el primer Estado que es el Estado constituido por el
aparato central de gobierno, el Poder Ejecutivo, y los otros Pode-
res polticos, de estructura administrativa ms reducida y los Mi-
nisterios, bsicamente, Estado en el que ha habido algunas inno-
vaciones tcnicas menores a lo largo del tiempo, no radicales.
Por otro lado, se ha constituido un segundo Estado, el pri-
mer sector descentralizado que se conform. En diferentes reali-
dades latinoamericanas se lo denomina los Institutos Autnomos,
que operan algunos sectores especficos, fundamentalmente, en
atencin de servicios, como Servicios Sociales, Servicios Financie-
ros, etc. Por otro lado, una tercera estructura, es la de las Empre-
sas Pblicas, Empresas configuradas con caractersticas organiza-
cionales de tales.
Hay un cuarto Estado, que es el de las regiones y el de los Mu-
nicipios, que en principio formaron parte del Estado global, pero
cuyos lazos con el conjunto se han ido patologizando a lo largo del
desarrollo burocrtico del Estado en Amrica Latina. Luego, en
realidad, el Estado no es como a veces supone la opinin pblica,
ingenuamente, un todo coherente que funciona en forma absolu-
tamente regular. Cuando el Estado expresa opiniones contradicto-
rias, polticas conflictivas, etc., se est respondiendo entre otros as-
pectos a esta heterogeneidad estructural que tiene el Estado ac-
tualmente en la regin.
95
Los lazos de articulacin entre esos cuatro sub-Estados a los
que estamos haciendo referencia, son lazos de articulacin organi-
zacional que estn planificados formalmente y estn plasmados en
muchos casos legalmente de acuerdo a esas concepciones tericas,
pero cuya vigencia real, es muy baja.
La CEPAL razonaba, a comienzos de la dcada de los 60, con
el supuesto de que el Estado latinoamericano era un Estado org-
nico, coherente, donde las polticas estaban concentradas en el Po-
der Central y que ste haba descentralizado, en los diferentes sub-
Estados a los que hice referencia, aspectos de su ejecucin.
Actualmente, la CEPAL ha revisado profundamente su pensa-
miento sobre el Estado y en algunos de sus documentos tcnicos
se seala que sta era una de las fallas del pensamiento de la CE-
PAL sobre el proceso econmico-social latinoamericano en su con-
junto. El modelo supuesto nunca lleg a ser realidad; el Poder Cen-
tral no concentra las polticas y el sector descentralizado ejecuta.
La relacin es ms compleja y en toda Amrica Latina se dan fe-
nmenos reales de autonomizacin, feudalismo del sector descen-
tralizado, disputas interburocrticas muy serias por el poder real y
en algunos casos de desbalances institucionales muy importantes.
Algunos organismos descentralizados tienen un poder econmico
y poltico mayor al de los Ministerios a los que estn adscriptos y,
por tanto, ese solo desbalance crea una situacin en donde el mo-
delo supuesto de concentracin de las polticas en el Poder Cen-
tral no va a funcionar en la prctica.
La realidad supera al modelo formal y se caracteriza por bajos
grados de articulacin. En la medida en que la heterogeneidad es-
tructural y los dficits de articulacin no han sido expresamente
planteados sobre la mesa de discusin y no han sido encarados,
con polticas adecuadas y se mantiene el supuesto de que existe la
coordinacin, el problema sigue agravndose.
A esta primera caracterstica: la baja articulacin, se suma una
segunda que es la hiperconcentracin del aparato estatal. Este fe-
nmeno es de gran gravedad en algunas sociedades latinoamerica-
nas. Siguiendo a la concentracin del poder econmico y poltico
en las grandes metrpolis, que se va dando desde el punto de vista
histrico, hay un proceso invisible, pero muy importante cuando
se trata de cambiar efectivamente el esquema, que es la concen-
tracin del poder administrativo, del poder burocrtico.
El actual gobierno del Per plantea como un punto dramtico
que de acuerdo a los estudios que llev a cabo, el 80 por 100 de
96
la poblacin no entra dentro de lo que podramos llamar el mer-
cado del Estado; no es atendida de ninguna manera por ninguna
expresin del aparato pblico; est fuera totalmente del circuito al
que llegan los diferentes organismo pblicos; all est incluida la
gran masa campesina del Per.
La Argentina democrtica est implementando un gran progra-
ma de asistencia social el Programa Alimentario Nacional --que
llega a seis millones y medio de personas. El 15 por 100 de la po-
blacin es asistida por el Programa. Trata de paliar el problema de
la desnutricin, heredado del rgimen militar. La Argentina des-
cubri que esa poblacin jams haba entrado en contacto serio
con ningn organismo pblico, que no llegaban a la misma. Y de-
tect, la posibilidad de armar, a travs de ese Programa, nuevas
vas de acceso del Estado a esa poblacin, en otros campos distin-
tos al nutricional, como el abastecimiento de agua, la educacin
preventiva en salud, etc.
La hiperconcentracin, con sus efectos en trminos de inefi-
ciencia burocrtica y en trminos de acentuacin del esquema de
la discriminacin regional es otro rasgo definido del Estado he-
redado.
Un tercer factor es la extrema rigidez que presenta el aparato
pblico actual. Estamos en una situacin histrica donde desde el
punto de vista de la teora organizacional hay absolutamente evi-
dencia respecto a que uno de los parmetros fundamentales para
indicar si una organizacin es eficiente o no es su nivel de flexibi-
lidad, su capacidad de adaptacin a los cambios en el contexto
organizacional.
Es una poca donde, como dice atinadamente Yehezkel Dror,
guiarse por el pasado es probablemente una de las maneras ms
directas de incurrir en errores muy graves. El viejo procedimiento
de extrapolar en trminos organizacionales a partir del pasado en
un contexto que rota a una tasa de cambio absolutamente acelera-
da se ha convertido en un procedimiento totalmente defectuoso.
En una poca de ese tipo, donde los parmetros del sistema eco-
nmico internacional estn en continua variacin, con sus efectos
inmediatos en nuestras economas dada la alta vulnerabilidad y de-
pendencia de las mismas, se requiere extrema flexibilidad de las
organizaciones.
La teora organizacional moderna se ha visto en la necesidad
de ir agregando conceptos para tratar de describir de algn modo
el actual ambiente organizacional.
97
Antes utilizaba la nocin de riesgo y la posibilidad de probabi-
lidades para medirla. Despus pas a hablar de incertidumbre, si-
tuaciones donde ya la aplicabilidad de las probabilidades es muy
reducida. Hoy emplea una nocin an ms compleja, la nocin de
desconocimiento organizacional. Hay variables del contexto so-
bre las que no conocemos virtualmente ms que el nombre, donde
no hay mucha posibilidad de prediccin de ninguna ndole. Luego
se incorpor el concepto de ignorancia; hay variables contextua-
les incidentes que ni siquiera se sabe que existen. Este contexto in-
cierto y turbulento exige flexibilidad organizacional.
Nuestro aparato pblico est fundado en modelos de concep-
cin de lo que es la organizacin y de lo que es la eficiencia, que
apuntan en una direccin casi opuesta.
Nuestra burocracia est fuertemente inspirada en el modelo
Weberiano, que era absolutamente pertinente para describir el
ejrcito prusiano y los logros del mismo. Pero a fines del siglo xx
se requiere un tipo de organizacin que es casi opuesta a esa para
obtener eficiencia organizacional. El modelo complementado con
trasplantes de modelos importados formalistas, lleva a una pronun-
ciada rigidez organizacional. Enfatiza replicar siempre el mismo
tipo de comportamiento y excluye las decisiones que se escapen
del cuadro bsico de rutinas. Est basado en lo que llamamos en
teora gerencial la represin de la incertidumbre, cuando en rea-
lidad lo que hay que hacer actualmente es exactamente lo contra-
rio: desarrollar la capacidad para enfrentar la incertidumbre.
En cuarto trmino, el Estado heredado se caracteriza por ine-
ficiencias serias en lo que podramos llamar la elaboracin de las
polticas pblicas en los niveles ms altos de decisin gerencial del
aparato pblico. Los procesos a travs de los cuales se arma la po-
ltica pblica, en la mayor parte de Amrica Latina no han intro-
ducido elementos de modernizacin tcnica que son relevantes
frente al tipo de contexto. Para decidir hoy, frente al nivel de com-
plejidad de una situacin contextual en donde el sistema econmi-
co internacional se ha convertido virtualmente en una unidad, es
necesario disponer de sistemas de informacin en tiempo real, que
produzcan, no informacin masiva, sino la estrictamente estratgi-
ca para la toma de decisiones, que generen rboles de alternativas
que sean los rboles pertinentes, que precisen probabilidades o po-
sibles derivaciones de las diferentes alternativas de poltica, etc.
98
Estos instrumentos deberan aplicarse en un Congreso de la Na-
cin, en un Poder Ejecutivo Nacional, a nivel de los principales
directivos.
En ese campo estamos atrasados. La poltica pblica se proce-
sa de modo mucho ms rudimentario y primario yesos dficits de
informacin y de planteo correcto de alternativas de decisin no
pueden ser suplidos exclusivamente por buenas intenciones polti-
cas. Ellas, que son absolutamente fundamentales, deben apoyar-
se, para una mayor eficiencia, en desarrollos tecnolgicos apro-
piados.
En quinto trmino, este Estado heredado carece, en la mayor
parte de los pases de Amrica Latina, con muy pocas excepcio-
nes, de una poltica de personal. Aparentemente la tienen; apa-
rentemente existe consenso en toda Amrica Latina en que el per-
sonal es lo fundamental y hay una serie de marcos jurdicos bas-
tante extensos en numerosos pases sobre cmo manejar la gestin
de personal; hay un sistema de oficinas y de organismos en todos
los pases de Amrica Latina que tiene que ver con la materia.
Pero eso slo no implica una poltica de personal. Por el con-
trario; a veces puede ser --como sucede de acuerdo a investigacio-
nes, diagnsticos y experiencias en las que nos toc participar-
una mistificacin que engaa respecto a la falta de una verdadera
poltica de personal. Qu es lo que hace el sistema de personal
en la mayor parte de Amrica Latina? Hace una logstica de per-
sonal. Controla los horarios de entrada y de salida de la gente,
las vacaciones, los perodos de pre-parto y de post-parto, el pago
ms o menos puntual de las remuneraciones y derechos adquiri-
dos, etc. Yeso es una poltica de personal frente a la compleji-
dad enorme del funcionamiento de los seres humanos en la orga-
nizacin, que ha pasado a ser en los finales del siglo xx el tema
central de la gerencia a nivel internacional? Actualmente, los tex-
tos ms difundidos en materia de gerencia se ocupan, nuevamen-
te, como tema bsico de la gente. Algunos de ellos afirman muy
enfticamente, en base a investigaciones de la realidad de los pa-
ses desarrollados, que las estructuras formales de la organizacin
tienen un papel absolutamente secundario y mnimo en la produc-
tividad final; inciden en una parte muy pequea del rendimiento
final. Lo fundamental es la relacin que se establece entre la or-
ganizacin y su activo humano y nuevamente surgen con mucha
fuerza algunos planteamientos pioneros como aquellas reflexiones
99
de Chester Barnard de los aos 30, cuando destacaba que un buen
gerente es el que sabe administrar los valores de una organizacin,
es decir, el que sabe crear una mstica organizacional y favorecer
la identificacin con la organizacin.
El sistema de personal pblico en la mayor parte de Amrica
Latina no tiene que ver con esa agenda; no se ocupa de la misma.
Se centra en puntos meramente logsticos. En consecuencia tiene
una ubicacin jerrquica --con algunas excepciones- absoluta-
mente secundaria.
En la mayor parte de los pases de Amrica Latina las oficinas
de personal dependen de las Direcciones de Administracin de los
ministerios, de organismos, que as como manejan recursos mate-
riales de diferente tipo, manejan el recurso del personal. Los pun-
tos sobre los que se decide son esta agenda logstica a la que he
hecho referencia anteriormente. No hay una poltica que atienda
a los temas de fondo que preocupan a nivel de gran agenda geren-
cial en materia de personal: el tema de la motivacin, de la parti-
cipacin, del desarrollo de los recursos humanos, de la actualiza-
cin tecnolgica, etc. Por tanto, no hay una poltica orgnica, se-
ria, de personal. As el aparato pblico ni siquiera se ocupa mni-
mamente de un tema que es muy evidente, notorio para cualquier
observador de la realidad latinoamericana, que es el del deterioro
de la autoimagen del funcionario. Un funcionario que es tan cues-
tionado por la opinin pblica como sucede en Amrica Latina;
un funcionario que es enjuiciado permanentemente, est sufrien-
do efectos muy relevantes a nivel de su autoimagen; que ha varia-
do respecto a lo que era en otros tiempos histricos. Ello tiene im-
pactos de primer orden en la productividad.
Ese tema debera ser atendido frontalmente. Una atencin m-
nimamente razonable, por ejemplo, sera una campaa de esclare-
cimiento como se est comenzando a hacer en algunas democra-
cias en Amrica Latina, que explique que se comete un error muy
grueso, e interesado en el caso de ciertos sectores, cuando se trata
de presentar la crisis econmica de nuestros pases como una crisis
en donde poco menos que el problema y el enemigo principal se-
ra el agente pblico. Claramente eso no corresponde a la reali-
dad, y desva de los problemas centrales de nuestros pases.
Este tema, el de la autoestima del funcionario, el de la autoi-
magen, el de la imagen pblica, etc., es desatendido totalmente en
trminos de poltica de personal.
100
Un sexto y ltimo punto de diagnstico de este Estado hereda-
do es que este Estado no nos representa desde el punto de vista
de una democracia genuina. O sea, el modelo de relaciones con el
ciudadano que establece el aparato burocrtico actual, es un mo-
delo eminentemente autoritario, profundamente agravado en la
mayor parte de los pases que han padecido las dictaduras milita-
res. Es un modelo donde algunas de las directrices fundamentales,
de la relacin concreta con el ciudadano son la oscuridad res-
pecto a la gestin pblica, cuando lo que se requiere en una de-
mocracia es exactamente lo opuesto: la transparencia total del apa-
rato ante la ciudadana. Es un modelo donde el ciudadano no tie-
ne derecho a saber ni sabe, desde las cosas ms elementales hasta
las alternativas de decisin en las que se resuelven los asuntos ms
complejos. Es un aparato caracterizado por la falta de proteccin
jurdica real del ciudadano; existen mltiples marcos jurdicos de
esa ndole, pero la posibilidad real de ejercitar las protecciones
correspondientes est mediada por infinidad de dificultades.
Esta serie de deficiencias nos indica la presencia de un aparat.o
pblico que no es el que se necesita para trabajar por las nuevas
alternativas de modelo econmico, ni para responder a la demo-
cracia activa que est surgiendo en Amrica Latina como resulta-
do de las presiones de grandes sectores populares.
D) EL PERFIL DEL NUEVO ESTADO
Caracterizado el Estado actual pasaremos a una segunda etapa
de anlisis, que es ver hacia qu perfil de Estado deberamos orien-
tarnos; lo que llamamos el Estado necesario. Cules seran las
caractersticas de un aparato pblico acorde a estas transformacio-
nes por las que estn bregando los pueblos en Amrica Latina.
Se est configurando lentamente -porque estos son procesos
desde ya de una extremada complejidad y dificultad histrica y de
ninguna manera son procesos de corto plazcr- la imagen de un Es-
tado alternativo al Estado actual; lo que llamamos en Planificacin
Econmica una imagen objetivo de lo que sera el Estado de-
seable o el Estado necesario. Comienzan a aparecer algunos ras-
gos. En primer trmino aparece la categora de la gobernabilidad.
Debera ser un Estado que sea capaz efectivamente de gobernar.
Para hacerlo no basta con tener el poder poltico o haber sido in-
101
vestido de la autoridad. En las condiciones de complejidad de las
sociedades latinoamericanas presentes, de interaccin con el siste-
ma econmico internacional, etc., los mrgenes de gobernabilidad
estn determinados por variables externas e internas que tienden
a crear elevados niveles de dificultad para que, en definitiva, las
decisiones polticas adoptadas en las cumbres del poder lleguen a
plasmarse en acciones reales, en el campo.
El tema de la gobemabilidad implica el tema de la soberana
efectiva de los poderes polticos investidos por el rgimen demo-
crtico. Se requiere un Estado que sea efectivamente soberano, lo
que significa que decida en forma autnoma, por lo pronto frente
a los factores de influencia externa. El mbito de gobernabilidad
debe posibilitar de que se pueda hablar de que hay una poltica na-
cional en cualquiera de los campos sustantivos importantes.
En segundo lugar se requiere un Estado que favorezca la de-
mocratizacin de la sociedad. Nuestras sociedades vienen de un in-
terregno donde las dictaduras militares, con diferentes modalida-
des en cada uno de los pases, intentaron -yen algunos casos lo
llevaron hasta los extremos- poco menos que aniquilar las formas
bsicas de organizacin de la sociedad civil.
Se observa en esos perodos un retroceso muy profundo de la
sociedad civil. Dicha sociedad que haba alcanzado, despus de de-
sarrollos histricos muy complejos en algunos casos, formas muy
ricas de articulacin social, sufri un acentuado proceso de desin-
tegracin y repliegue.
Se requiere un Estado que democratice y democratizar signifi-
ca ayudar activamente a rearticular la sociedad civil, a recobrar al-
gunas de las formas de organizacin social bsica y a recrear nue-
vas formas, ajustadas a las necesidades de la regin a finales del
siglo xx.
Se precisa un Estado con gobernabilidad; un Estado soberano;
un Estado que favorezca la reconstruccin de la red social. Se re-
quiere en tercer trmino un estado que acte en el marco de estas
crisis econmicas de extrema gravedad con algunos sesgos.
As la poltica social en la situacin actual de Amrica Latina
debera practicar una discriminacin positiva, lo que significa te-
ner en cuenta seriamente los intereses de esta gran mayora de la
poblacin -se calcula que hay un 40 por 100 de la poblacin de
Amrica Latina, actualmente, que est en pobreza al margen de
condiciones de vida mnimas. Discriminacin positiva significa, por
102
ejemplo, redistribuir el gasto pblico del sistema de educacin su-
perior al sistema de educacin preescolar y primaria, redistribuir
el gasto pblico de la inversin en infraestructuras hospitalarias
grandes hacia sistemas de atencin mdica primaria; redistribuir el
gasto pblico de otros sectores de economa, hacia los sectores so-
ciales bsicos, etc.
Se requiere un Estado que sea capaz de hacer frente a la crisis,
ejecutando polticas sociales de stas u otras caractersticas simila-
res, y en general de afrontar activamente la bien denominada
DEUDA SOCIAL de la sociedad con las mayoras marginadas.
Para avanzar hacia un Estado de este tipo, el perfil organiza-
cional debe variar trascendentalmente respecto al perfil actual.
Entre algunas caractersticas del perfil organizacional que ne-
cesitaramos para manejar este tipo de Estado, una muy relevante
sera la capacidad para la gestin interinstitucional.
Se nos consulta con alguna frecuencia en algunos pases sobre
el tema de cmo sectorializar mejor el aparato pblico. Sectoria-
lizar es una vieja palabra de la jerga administrativa de Amrica La-
tina de otra dcada. Se supone que eso significa cmo diferenciar
mejor las funciones entre uno y otro sector; cmo deslindar ms
los componentes del organigrama para que no haya ninguna posi-
bilidad de que se superpongan funciones entre uno y otro sector,
y as sucesivamente. Nosotros estamos contestando con nfasis en
los ltimos tiempos, que en realidad el tema es exactamente inver-
so: la preocupacin real para corresponder a este perfil de Estado
renovado de que estamos hablando es cmo desectorializar mejor,
porque la cuestin es que parte del nuevo perfil de Estado se va a
procesar en Amrica Latina a travs de lo que podemos llamar pro-
gramas interinstitucionales o programas multi-institucionales.
Cada uno de los grandes objetivos estatales mencionados an-
tes, desagregados a nivel de cada una de las reas, implica la coo-
peracin de diferentes organismos pblicos, de diferentes sectores
para el logro de sus objetivos. Es decir, el aparato pblico latinoa-
mericano tiene que adquirir la capacidad de trabajar a travs de la
interinstitucionalidad. Eso va a posibilitar, lograr metas ms signi-
ficativas, la movilizacin de recursos ociosos importantes y la po-
sibilidad de obtener niveles de optimizacin y de productividad ma-
yores. El aparato pblico est muy lejano de saber trabajar las tec-
nologas correspondientes. Este es uno de los elementos del perfil
organizacional necesario.
103
En cuarto lugar en este perfil organizacional renovado se nece-
sita aplicar seriamente una enrgica poltica de descentralizacin.
Esto se ha convertido en un tema eje de Amrica Latina; es un
tema absolutamente central actualmente en pases como Mxico,
Per, Venezuela y Brasil, en funcin de que se puede demostrar
una asociacin muy significativa entre descentralizacin y eficien-
cia organizacional, por un lado, y una correlacin muy importante
entre descentralizacin y democratizacin.
En la medida que se logre efectivamente transferir poder eco-
nmico y poder poltico hacia las regiones yeso sea acompaado
de capacidades de gestin administrativa real -elemento sine qua
non. para que la transferencia pueda funcionar se estar democra-
tizando la sociedad. Adems, est muy evidenciado a nivel de la
experiencia comparada reciente en pases democrticos, que el con-
tacto directo con la ciudadana y con burocracias mucho ms re-
ducidas de parte de los directivos del aparato estatal, permite ob-
tener niveles de eficiencia mucho mayores. Por ejemplo, la re-
flexin, en la Espaa democrtica, sobre estos aos de ejercicio
de la democracia e intentos de transformar el aparato pblico he-
redado del franquismo en un aparato pblico con nuevas caracte-
rsticas, seala que uno de los mayores xitos en trminos de ges-
tin que ha logrado hasta ahora la nueva democracia espaola son
los buenos resultados que se alcanzaron en la gestin de los Mu-
nicipios. La democracia signific la irrupcin de una nueva gene-
racin de alcaldes jvenes, con formaciones profesionales que en
. muchos casos no tenan que ver con organizacin. Algunos de es-
tos alcaldes provenan de profesiones ligadas a las ciencias socia-
les; eran profesores de filosofa, abogados, profesores de arte, etc.,
pero tenan un buen entrenamiento poltico, desarrollado en parte
por haber sido cuadros universitarios en la lucha contra el fran-
quismo en las Universidades espaolas.
Estos directivos no profesionales pero con una percepcin muy
aguda de las necesidades de la ciudadana, y considerable capaci-
dad poltica hicieron una excelente gestin de gobierno. Reaccio-
naron con rapidez; supieron ver claramente cules eran las deman-
das fundamentales, negociar bien su relacin con los pequeos apa-
ratos burocrticos y producir muchos hechos en un perodo corto
de tiempo.
Otro rasgo fundamental del perfil del Estado necesario es que
exista una verdadera poltica de personal. Es decir que la poltica
104
de personal logstica sea reemplazada por lo que podramos lla-
mar una Poltica de Personal con mayscula. Esto significa una
poltica que atiende a los grandes temas; que trabaje seriamente
el problema de las remuneraciones, que compare el mercado de
trabajo privado con el pblico, que ingrese al tema de la redistri-
bucin de personal en el interior del sector pblico, con miras a
optimizar, utilizando entre otros mecanismos la redistribucin y el
reciclaje. La poltica debe basarse en anlisis sistemticos -4:>rien-
tados por disciplinas como la Sociologa del Trabajo- de cuestio-
nes como las pirmides de edades de los funcionarios, su estructu-
ra cultural, sus niveles de escolaridad, etc. A partir de ah es po-
sible producir algunas conclusiones significativas en trminos de
polticas de personal. Todo ello constituye un campo poco desarro-
llado en Amrica Latina del que se puede esperar mucho.
Asomando posibilidades de una poltica de personal renovada,
un trabajo reciente de un epistemlogo latinoamericano muy des-
tacado a nivel mundial, que ha incursionado en diferentes oportu-
nidades en el tema del management, Mario Bunge revisa las inves-
tigaciones en los ltimos diez aos sobre el tema de la productivi-
dad en organizaciones. Llega a la conclusin de que existe una
correlacin estrecha entre el crecimiento de la participacin y la
elevacin de la productividad y de la moral de trabajo.
Esto es corroborable en diferentes encuadres organizacionales.
Una buena parte de la teora gerencial moderna apunta en esa di-
reccin: movilizar las posibilidades de la participacin organizacio-
nal, tema de alta complejidad, que entraa dificultades, pero, al
mismo tiempo, ofrece una promesa de productividad muy re-
levante.
En un trabajo de anlisis de su propia experiencia, el Director
del Servicio Civil ingls sir Douglas-Wass, miembro de la Cmara
de los Lores de Inglaterra, seala que despus de una larga expe-
riencia estaba sorprendido, asombrado de cmo, a pesar de los sin-
sabores mltiples de la burocracia, la vocacin de servicio puede
sobrevivir en el funcionario pblico (1). Hay en el servicio pblico
un potencial inmenso que es el de saber que se est sirviendo a
una causa de sentido colectivo, potencial que una adecuada pol-
tica de Personal puede canalizar convenientemente.
(1) Douglas Wass. The public service in modern society. Public administration. Roy Ins-
titute of Public Administration, vol. 61, Number 1, Spring, 1983, London.
105
En sexto trmino, un nuevo perfil organizacional significa el re-
planteo del modelo de relaciones con la ciudadana, sealado an-
teriormente. Las directrices seran otras, muy distintas: la transpa-
rencia, el control de la gestin pblica por parte de la ciudadana
en forma activa; canales de participacin ciudadana y la configu-
racin de un aparato que est abierto y en interaccin constante
con la ciudadana.
Algunos autores suecos han marcado una imagen que es muy
explcita al respecto. En el modelo Luis XIV el Rey deca el Es-
tado soy yo y efectivamente el Estado era l exclusivamente en
la Francia autoritaria y absolutista.
La aspiracin de una democracia activa es que los ciudadanos
puedan decir, El Estado somos nosotros sintiendo que eso es la
realidad. Para ello no solamente se requiere voluntad poltica, sino
mecanismos organizacionales de ese orden, ajustados a nuestra
idiosincrasia y a nuestras caractersticas.
Hay experiencias muy importantes a nivel internacional, desde
los Ombudsman hasta las sociedades de usuarios, las asociaciones
de vecinos y hay antecedentes significativos en la historia de Am-
rica Latina. Ah hay un gran campo de trabajo para el nuevo perfil.
En sptimo lugar un Estado eficiente tiene que practicar un mo-
delo organizacional, casi opuesto al modelo organizacional, here-
dado a travs de los esquemas conceptuales de tipo weberiano y
de otros trasplantes semejantes.
Ese esquema conceptual weberiano apunta hacia una organiza-
cin anclada en el pasado. La teora gerencial moderna ve a la or-
ganizacin del futuro como una organizacin que ser eficiente en
la medida en que por lo menos algunos rasgos centrales sean cul-
tivados sistemticamente. Un rasgo es este mencionado de la flexi-
bilidad organizacional, la capacidad de adaptacin rpida al con-
texto. En trminos de gestin organizacional, a partir de eso, hoy
en da se plantean trabajar sobre modelos organizacionales abier-
tos; incluso en algunos casos ex profeso ambiguos; no solamente
que no eliminan las superposiciones, sino que dejan mbitos am-
plios de superposicin para dar posibilidad al buen funcionamien-
to de proyectos interinstitucionales y a la capacidad de reestructu-
racin rpida frente a los cambios en la realidad.
La empresa japonesa existosa -que no recomiendo de ningu-
na manera como trasplante, pero que es til analizar como expe-
riencia gerencial- se plantea, en alguna de sus expresiones ms 10-
106
gradas como una empresa, sin organigrama de ningn tipo. Se tra-
baja sobre la base de proyectos que van siendo sustituidos de acuer-
do a los diferentes objetivos organizacionales, mezclando y remez-
clando los recursos organizacionales en diferentes combinaciones
de proyectos.
Un segundo rasgo asociado con eficiencia es que la organiza-
cin estimule la innovatividad. Para mantener un nivel de eficien-
cia en el contexto actual es necesario crear, generar respuestas in-
teligentes frente a una complejidad gerencial que va a ir en ascen-
so, de ninguna manera en retroceso; donde las variables que inci-
den son cada vez ms numerosas y mezcladas a travs de modos
mltiples. Para gerenciar complejidad se requiere innovatividad y
est demostrado a nivel de investigacin moderna que la innova-
tividad organizacional se asocia con lo que se llama la interfase
organizacional.
La innovacin no se produce por va de individuos aislados en
la organizacin, sino fundamentalmente, por equipos y por equi-
pos que provienen de diferentes reas por lneas
de trabajo que recogen diferentes perspectivas disciplinarias y ex-
periencias, y que logran un enfoque integrado.
En tercer trmino, la organizacin del futuro tiende a ser, a ni-
vel internacional, eminentemente participativa, a travs de formas
diversas que irn desde la cogestin hasta los crculos de calidad,
en un espectro muy amplio, pero utilizando a fondo esta lnea di-
rectriz que mencion anteriormente de potenciar las posibilidades
de la participacin.
Este modelo de organizacin, flexible, innovativa, participati-
va, es casi opuesto al modelo del Estado heredado, a este modelo
absolutamente rgido, jerarquizado, autoritario que caracteriza a
nuestra Administracin actual.
Finalmente, como ltimo punto del perfil organizacional de este
Estado necesario, ste tendr que especializarse en manej ar algu-
nas aptitudes que el Estado no posee actualmente en Amrica La-
tina, y que son imprescindibles para enfrentar la crisis econmica.
Por ejemplo, el Estado debera tener una gran capacidad de
concertacin social. Gran parte de las propuestas en curso estn ba-
sadas en la articulacin de vastos sectores de nuestra sociedad. No
se dar nunca la unanimidad, pero s el acuerdo entre sectores muy
amplios. El Estado tiene una funcin de primer orden en esa arti-
culacin. Debe tener las habilidades gerenciales para llevarla ade-
107
lante; para manejar sistemas de informacin, apropiados que faci-
liten la concertacin, para renovar los comportamientos de concer-
tacin en sociedades tan fragmentarias por las dictaduras militares
como las nuestras, etc.
El Estado deber tener capacidades importantes para la pro-
mocin de la sociedad civil. Tratar de ayudar seriamente, no a
reemplazar los roles de la sociedad civil, sino a promover las po-
sibilidades de autoorganizacin de la sociedad civil, tanto en el pla-
no social como en el productivo, el cultural, etc. Hay algunas ex-
periencias en marcha actualmente en algunos pases de Amrica
Latina muy ricas en ese campo.
El Estado deber tener capacidades especializadas para geren-
ciar programas sociales masivos. Algunos de estos programas cons-
tituyen experiencias inditas en Amrica Latina. Hay en casi to-
dos los pases programas importantes de este tipo. Por ejemplo, el
PAN argentino, que es considerado uno de los ms exitosos, es un
programa que por va de la articulacin de numerosos organismos
pblicos, logra que una caja de comida llegue a un milln y medio
de familias en el da, hora y lugar indicado en todo el pas, con cos-
tos mnimos. Es producto de la colaboracin de la Junta Nacional
de Granos, que compra el producto; del Mercado Central, en don-
de se embalan las cajas; de las Escuelas, que aportan los locales
para las reuniones; de los Ferrocarriles del Estado, que trasladan
las cajas; de un muy amplio grupo de agentes sociales, proceden-
tes de diversas reas que son los que organizan y articulan a las
amas de casa, y as sucesivamente. Mltiples organizaciones que lo-
gran que, finalmente, en algn momento, hasta en lugares remo-
tos e inaccesibles del interior del pas la caja PAN llegue, en esos
casos, a lomo de mula.
Hay programas de este tipo en diversos pases de Amrica La-
tina. Ellos suponen especializar al Estado en estas capacidades ge-
renciales nuevas para sacarle el mximo provecho a los recursos li-
mitados existentes, potenciando amplias posibilidades de coopera-
cin hacia el interior del Estado, en algunos casos en colaboracin
activa con la misma sociedad civil.
E) COMO REFORMAR EL ESTADO?
Cmo pasar del Estado heredado al Estado necesario. No es-
taremos en el terreno de la ciencia ficcin? Cmo convertir el apa-
rato pblico, con todas las caractersticas de ineficiencia que sea-
108
lamos anteriormente, en este Estado necesario que pueda llevar
adelante estas metas de gobernabilidad, soberana, discriminacin
positiva, democratizacin, etc.?
Estamos a la bsqueda en toda Amrica Latina. No hay pro-
puestas terminadas. Pero vamos aprendiendo de las frustradas ex-
periencias anteriores de transformacin del Estado, de experien-
cias innovativas en marcha, y van surgiendo una serie de conclu-
siones, yo dira que al calor, al estmulo y a la presin de la demo-
cracia, de las exigencias totalmente legtimas de la poblacin por
mayor eficiencia estatal en todos los planos.
Entre las directrices conceptuales que van emergiendo y que pa-
recen ser guas significativas -ya estn en aplicacin seria en va-
rios pases latinoamericanos- estn en nmina no taxativa las que
siguen:
Primero, la idea de que el tema no se reduce a la modernizacin
del Estado; la suposicin de otras dcadas, la del 60 y la del 70,
que el tema era montar la Administracin para el desarrollo, lo
que significaba bsicamente modernizar tcnicamente ha sido su-
perada por la realidad. El tema excede totalmente al ajuste tcni-
co. La cuestin es la transformacin del Estado, y la moderniza-
cin es slo una de las dimensiones del cambio.
El enfoque renovado pasa por coordenadas que tienen mucho
ms que ver con la visin del proceso de transformacin como esen-
cialmente poltico.
La experiencia que est llevando adelante en ese sentido Ve-
nezuela, que viene de una serie de esfuerzos anteriores con logros
limitados, est inscripta en este nuevo signo tratando de recoger
las dificultades de las experiencias previas. Hay otras con orienta-
ciones semejantes en curso en otros pases.
El Presidente de Venezuela, dejando de lado las estrategias tra-
dicionales en esta materia, cre un organismo totalmente atpico,
la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE).
La integr con 35 personalidades pblicas representativas a un ni-
vel muy alto de significatividad y de capacidad intelectual, de la
Central Empresaria, la Central Sindical, los principales partidos
polticos con representacin parlamentaria, la Universidad, fuer-
zas sociales fundamentales en la vida de ese pas, etc.
La idea es que para reformar el Estado tiene que haber un gran
acuerdo poltico nacional. Si no es a travs de ello no habr una
reforma estable. Hoy se habla en Venezuela de recrear el pacto de
109
Punto Fijo, aquel pacto que suscribieron las grandes fuerzas pol-
ticas, que sirvi para la creacin del Estado venezolano democr-
tico en los aos 58, en trminos de un nuevo pacto para la reforma
del Estado.
Estas personalidades tendran la finalidad de procesar entre
ellas prepactos, es decir, grandes consensos previos que puedan ser
llevados en una etapa final a ser suscriptos por todas las fuerzas po-
lticas y por el Congreso Nacional.
El enfoque de esta Comisin Presidencial para la Reforma del
Estado es que la reforma implica el cambio de correlaciones de po-
der, profundas en la sociedad venezolana: correlaciones de poder
entre el Estado y los ciudadanos, hacia el interior del Estado, en
la sociedad civil, etc. Entre otros, ilustrando el enfoque la Comi-
sin ha elaborado dos importantes proyectos de vastos alcances que
ha lanzado a la opinin pblica, y se estn discutiendo muy acti-
vamente en el pas. Uno es el proyecto de reforma del sistema po-
ltico, que pretende activizar la democracia; est incorporando en-
tre otros aspectos la eleccin directa de gobernadores y de alcal-
des, y las listas nominales.
El segundo proyecto es el Acuerdo de Profesionalizacin de la
Gerencia Pblica. Es un proyecto de pacto entre las principales
fuerzas polticas del pas para sustraer totalmente del juego pura-
mente partidista, a cargos gerenciales bsicos del sector pblico,
tanto del sector de las empresas pblicas, como del sector de la Ad-
ministracin central y convertirlos en cargos en donde se preparen
cuadros gerenciales a travs de un Instituto Gerencial Pblico, que
se proyecta crear, respondiendo al criterio de formar un gerente
pblico que est bien calificado tcnicamente y que est totalmen-
te identificado con el ideario democrtico y con el gran proyecto
nacional.
Esta direccin de trabajo, la constitucin en la regin de una
gerencia pblica calificada poltica y tcnicamente, es una segunda
lnea de cambio que est generando valiosas experiencias en diver-
sos pases.
La Argentina ha establecido en el mbito de la Secretara de
la Funcin Pblica el Cuerpo de Administradores Gubernamenta-
les y el Curso de formacin de los mismos, ambos por Decreto del
Presidente Alfonsn. En esa misma direccin se estn desarrollan-
do esfuerzos muy importantes en el Uruguay, donde la Oficina Na-
cional de Servicio Civil ha creado el Curso de Formacin de Altos
110
Ejecutivos de la Administracin Pblica, y en Brasil en el que la
Secretara de la Administracin Pblica ha fundado la Escuela Na-
cional de Administracin Pblica.
Una tercera cuestin de carcter conceptual es tratar de cam-
biar en esta materia el enfoque de tipo prescriptivo por el heurs-
tico. La suposicin predominante ha sido la de que existen una se-
rie de tcnicas que estn all, en los libros, codificadas de diferen-
tes maneras, que hay que trasladar a la realidad y modernizar las
organizaciones pblicas. Este enfoque prescriptivo cree que se tie-
ne el conocimiento y que la cuestin es prescribir la realidad. En
teora gerencial moderna se trabaja mucho ms con un enfoque
heurstico. En realidad, en este campo, el de la eficiencia organi-
zacional, lo que sabemos es que producir cambio organizacional,
introducir cambios en el Estado, un aparato de esta complejidad,
no es un proceso administrativo. Es lo que podramos llamar un
proceso de cambio social complejo, en el que juegan mltiples va-
riables de todo orden, que requieren una atencin desde esa pers-
pectiva. No podemos prescribir rgidamente porque no tenemos
ningn saber acumulado suficiente como para plantear el proble-
ma en trminos de prescripcin, sino que lo que podemos hacer es
experimentacin social controlada; tratar de buscar caminos sobre
todo a travs de un muy atento contacto con la realidad, e ir cons-
truyendo respuestas tcnicas pertinentes. Esta realidad pone serias
trabas a la transferencia mecnica de tecnologa en este campo,
que ha sido una de las caractersticas de nuestro funcionamiento
en el aparato pblico en las ltimas dcadas, con resultados muy
pobres.
Otra conclusin, en trminos conceptuales, respecto a lo que
necesitaramos para pasar del aparato heredado al aparato necesa-
rio, es un principio de realismo en estas cuestiones, que es pasar
de la estrategia globalista a la selectiva. Las reformas administra-
tivas de hace algunos aos en Amrica Latina se plantearon como
reformas totales.
Atendiendo a la complejidad del cambio, un proceso de cam-
bio social, estamos transitando ahora en otra direccin el radica-
lismo selectivo. No se pretende cambiar todo el aparato pblico
en el corto ni en el mediano plazo, sino elegir algunos cuellos de
botella muy importantes desde el punto de vista de los grandes
objetivos nacionales y concentrar la atencin en ellos. Adems, ele-
gir reas en donde haya viabilidad para el cambio organizacional,
111
donde efectivamente sea practicable en funcin de la coyuntura
global. Obtenidos esos objetivos se pasar hacia otras metas.
Otro punto muy importante, desde el punto de vista concep-
tual, es la articulacin entre el nivel de la planificacin econmica
y el de la reforma del Estado y de la gestin pblica.
Estos dos niveles han estado altamente desconectados en la his-
toria reciente de Amrica Latina. Los planificadores econmicos
han tendido a construir su modelo de realidad bajo el supuesto de
que el Estado va a implementar la parte que se le asigna en los
diseos de planificacin macroeconmica. La palabra implemen-
tar ha resultado totalmente estrecha para esta realidad que esta-
mos describiendo. El Estado hace mucho ms que implementar; el
aparato pblico es un escenario donde se producen complicados
juegos de lucha por el poder, de intereses en conflicto, etc.
El mediador de la aplicacin de las polticas diseadas en el
esquema de planificacin es infinitamente ms complicado que la
hiptesis. De all que, claramente, los planes se han basado en un
supuesto que no coincida con la realidad.
Actualmente los nuevos modelos y metodologas de planifica-
cin econmica en desarrollo en la CEPAL y en el ILPES, ha re-
valorizado totalmente la dificultad de lidiar con el aparato pblico
y la necesidad de incluir esta complejidad.
A su vez, en el campo de los reformistas administrativos nor-
malmente los esfuerzos de reforma se hacan de modo desarticu-
lado con las grandes metas de planificacin global; como si la re-
forma fuera un fin en s misma y no fuera un medio en definitiva,
al servicio de un proyecto mayor.
Estamos en el trnsito de tratar de articular seriamente los es-
fuerzos en ambos campos en lo conceptual y en lo prctico. Existe
actualmente una conexin institucional efectiva desde el punto de
vista del trabajo tcnico entre los organismos regionales de plani-
ficacin y gestin.
Dos ltimas conclusiones. Hay una lnea de trabajo de la que
creemos que vamos a obtener alta utilidad, que es la lnea de la
integracin; de la integracin planteada en trminos operaciona-
les, de realidades y no en trminos de slogans. Amrica Latina tie-
ne, en este plano concreto, el de reformar el Estado, un gran de-
bate comn, con muchsimas posibilidades de cruces y de interco-
nexiones; desde la de optimizar recursos escasos a partir de la par-
ticipacin en proyectos conjuntos, investigaciones en comn en as-
112
pectos claves, etc., y hay importantes lneas de trabajo en marcha
en este plano con base en el CLAD, punto focal de la integracin
regional apoyado por las Naciones Unidas.
Entre los principales proyectos avanzados est el primer pro-
grama Iberoamericano de desarrollo de directivos pblicos organi-
zado por el CLAD en asociacin con la COPRE de Venezuela, y
con la participacin activa del INAP de Espaa y la asesora gene-
ral del Programa Regional del Programa de las Naciones Unidas
de desarrollo de la capacidad de gestin del sector pblico. El pro-
grama elaborado apunta a formar gerentes con perfil especfico
para la gerencia pblica, que se considera diferenciado del perfil
requerido para la gestin de empresas privadas.
El ltimo punto que queremos subrayar en el esfuerzo por pa-
sar del estado heredado al estado necesario, es lo que podramos
llamar el tema del credo.
Ha existido y se ha ido afianzando a nivel de cierto manejo de
medios masivos de comunicacin en algunos casos, a impulsos de
determinados sectores con intereses creados -la idea de que el Es-
tado es por naturaleza ineficiente; que en realidad no hay nada
que hacer; que la cuestin es, dentro de ese mal, poco menos que
congnito, tratar de atenuar los impactos del mal, etc. A partir de
una presuncin de este orden necesariamente fracasar todo inten-
to de reforma, porque caeremos claramente en lo que Albert
Hirschman, un agudo analista de la realidad latinoamericana, lla-
ma la fracasomana de los latinoamericanos. Partimos de la idea
de que vamos a fracasar en los grandes proyectos que emprende-
mos; ello da lugar al mecanismo de la profeca que se au-
torrealiza.
Este credo no tiene ninguna convalidacin emprica a nivel in-
ternacional, como muchas cosas que se dicen muy superficialmen-
te sobre el aparato pblico. Una revista relevante en la materia,
el Policy Sciences Journal de la Universidad de Arizona (febrero
1985) contiene un Simposio dedicado exclusivamente a la produc-
tividad en el sector pblico, con una larga serie de investigaciones
efectuadas en los Estados Unidos.
Las investigaciones coinciden en la direccin, por un lado, de
que hablar de productividad en el sector pblico es un tema muy
complejo, y que como mrco conceptual de partida hay que pre-
guntar productividad para quin y para qu.
La productividad en el sector pblico tiene referencia a metas
que son muy diversas, cada una de ellas complicada; requieren di-
113
ferentes tipos de medicin y para hablar seriamente de producti-
vidad en el sector pblico hay que operacionalizar esas metas, me-
dir con los instrumentos pertinentes y no hablar en trminos glo-
bales, esquemticos o trados de otros campos, como las traslacio-
nes mecnicas del sector privado.
Por el otro lado, plantean como una conclusin central que en
una serie de reas de la economa americana el sector pblico es
ms eficiente que el privado. Y lo muestran con evidencia empri-
ca sobre el Producto Bruto Agregado, el costo de mano de obra
horaria y una serie de elementos.
Luego no es posible hablar de modo simplista o general de pro-
ductividad en el sector pblico. Por otra parte existen claramente
en el sector pblico de Amrica Latina -hemos hecho ltimamen-
te un inventario de experiencias de ese tipo que estamos comple-
tanda- mltiples experiencias de gerencia de excelencia.
El sector pblico tiene las caractersticas de ineficiencia que
mencionamos anteriormente, pero hay diversos organismos del
mismo que durante un perodo de tiempo histrico significativo,
en el campo de las empresas y algunos organismos en el campo de
la Administracin central han trabajado con gerencia de excelen-
cia y han producido altos rendimientos. Dichas experiencias son
convalidadoras de que es viable la excelencia gerencial en el sector
pblico. Probablemente se pueda aprender mucho ms en trmi-
nos de mejorar la gerencia del sector pblico, analizando atenta-
mente por qu esas experiencias han funcionado bien y siguen fun-
cionando bien y tratando de sacar de all conclusiones, en lugar de
extrapolar conclusiones forzadas de otras reas, como el sector pri-
vado, de otros marcos, de otras regiones, etc. Es decir, que hay
evidencia emprica muy relevante respecto a que la hiptesis de la
insuficiencia congnita no tiene ninguna convalidacin en la rea-
lidad.
Es viable la transformacin del Estado actual en otro tipo de
Estado ms cercano al necesario. Desde ya, eso es un proceso his-
trico de larga duracin, que requerir las energas colectivas, de
los funcionarios, apoyados activamente en la ciudadana, que es la
principal interesada en el buen funcionamiento del Estado. Ese es
un proceso que va a chocar con intereses creados. Como se est
planteando en algunos procesos de reforma de Estado en diferen-
tes pases de Amrica Latina; hay algn sector al que no le con-
viene, en definitiva, la reforma del Estado y la transformacin de
114
ste en un Estado realmente eficiente. Le conviene negociar con
un Estado ineficiente y dbil.
Esta transformacin es un proceso en donde probablemente es-
temos jugando una buena parte de la estabilidad de la democracia
en nuestros pases.
La democracia requiere, para su estabilizacin y su desarrollo
a largo plazo, de un aparato de gobierno que le d sustancia real;
en donde las decisiones de los representantes del pueblo tengan
efectivamente los instrumentos para que sean implementadas en la
realidad; en donde la ciudadana sienta suya la gestin que se est
llevando adelante; requiere que se cuente con un modelo de Esta-
do que pueda realmente permitir enfrentar la crisis econmica y ob-
tener el tipo de sociedad con desarrollo econmico, socialmente
equitativa y afianzadora de los principios bsicos de la democracia
que perseguimos.
Hay una gran pregunta abierta con la que nos encontramos en
esta parte final del siglo xx, que es la pregunta de si seremos, en-
tre todos: funcionarios, ciudadana, personas vinculadas de alguna
manera u otra con este tema, capaces de contestar a este desafo
fundamental, planteado como exigencia imperiosa por los pueblos
de Amrica Latina.
115
4. DILEMAS EN LA FORMACION DE DIRECTIVOS
PUBLICOS. GERENCIA y DEMOCRACIA
I. EL INTERROGANTE GERENCIAL
Latinoamrica est llegando a fines del siglo xx plena de cues-
tiones abiertas. Los interrogantes no se reducen al crculo de los
que tienen acceso al conocimiento cientfico y tecnolgico, y a las
decisiones polticas, sino que muchos de ellos son planteados por
amplios sectores sociales. Entre algunos respecto a los cuales exis-
te una fuerte demanda social por respuestas, se hallan cuestiones
polticas de gran trascendencia. Cmo podemos consolidar y for-
talecer efectivamente los sistemas democrticos? Cmo convertir
la aspiracin generalizada de vivir en ese modelo de organizacin
social y poltica, en una realidad estable al margen de los embates
de las minoras retrgradas y preautoritarias? Cmo podemos in-
cluso avanzar an ms los sistemas democrticos y encontrar en las
experiencias histricas de nuestros mismos pases y en desarrollos
internacionales, posibilidades de profundizarlos y orientarnos hacia
democracias activas y participativas? Hay actualmente en diversos
pases de la regin muy activos debates y bsquedas en esta direc-
cin: la reactualizacin histrica de los modelos democrticos. Al-
gunos ejemplos recientes de estas bsquedas; el Congreso de Ve-
nezuela termina de aprobar un Proyecto de Ley de reforma del sis-
tema poltico surgido de la Comisin Presidencial para la Reforma
del Estado que implica despus de treinta aos de democracia es-
table una actualizacin de las principales estructuras polticas del
pas, con eleccin directa de gobernadores, alcaldes, concejales,
etc.
En Colombia a pesar de las difciles situaciones que afronta el
pas se ha aprobado una amplia Ley de Descentralizacin, que re-
distribuye competencias y recursos hacia los municipios y los for-
talece polticamente, estableciendo la eleccin directa de alcaldes.
La nueva Constitucin brasilea ha incorporado avanzadas fr-
mulas de actualizacin democrtica.
Junto a los interrogantes polticos se hallan los econmicos y so-
ciales. Cmo salir de la grave crisis que comenz a principios de
116
la dcada de los ochenta, y ao tras ao ha ido generando indica-
dores regresivos para el conjunto de la regin? Cules pueden ser
las salidas para problemas tan graves como la deuda externa que
a pesar de los sacrificios realizados a travs de las polticas de ajus-
te no slo no se ha reducido, sino que se duplic, significando el
pago de sus intereses anuales el 6 por 100 del Producto Bruto Na-
cional en diversos pases, producto estancado o con crecimiento
mucho menor a ese 6 por lOO? Cmo encarar el dramtico incre-
mento de la deuda social ligado a la crisis econmica y las pol-
ticas de ajuste? Se denomina deuda social a la que tienen las so-
ciedades latinoamericanas con sus pobres que hoy representan ms
del 40 por 100 de la poblacin de la regin, alcanzando ms de 160
millones de personas. La mitad de ellos presentan una situacin
que los configura como poblacin en estado de pobreza crtica.
Ello implica que aunque gastaran todos sus ingresos en alimen-
tos (hiptesis irreal dado que necesitan vestirse, trasporte, etc.) no
alcanzaran a comprar el mnimo de alimentos imprescindibles.
Este cuadro lleva a que segn los datos de UNICEF 3.000 nios
latinoamericanos perezcan diariamente por causas imputables a la
enfermedad del hambre, lo que genera una cifra de un milln
de nios por ao. Cmo salir de la crisis econmica, de la deuda
externa, de la deuda social?, cmo lograr convertir en hechos rea-
les la voluntad poltica generalizada respecto a la integracin eco-
nmica y al avance de diferentes formas de cooperacin de esfuer-
zos entre nuestros pases? Entre estos interrogantes cruciales pre-
senta carcter estratgico la pregunta de cmo mejorar la eficien-
cia del Estado?, cmo transformar el Estado actual?, que por di-
versas razones histricas tiene serias limitaciones de capacidad de
gestin, en un Estado que est a la altura del tipo de desarrollos
muy imaginativos que vamos a tener que poner en marcha a fines
de este siglo y comienzos del siguiente, para poder contestar algu-
nos de los interrogantes que hemos planteado. Dentro de esta l-
tima problemtica aparecen, a su vez, una serie de cuestiones cla-
ves y entre ellas est teniendo una preeminencia muy importante
en la regin el interrogante respecto a si seremos capaces de cons-
tituir una direccin pblica o una gerencia pblica, como la llama-
mos en otros pases, con las capacidades y caractersticas necesa-
rias para lograr la eficiencia histrica deseable para el Estado
latinoamericano.
La prioridad que se le da al tema de la gerencia no slo a nivel
tcnico, sino a nivel social, est ligada a factores concretos. Para
117
amplios sectores uno de los rasgos esenciales de un lder poltico
eficiente es hoy en Amrica Latina el disponer de capacidades ge-
renciales significativas.
La opinin pblica tiene razones vlidas para percibir, intuiti-
vamente, que contar con directivos pblicos capaces es una de las
claves frente al tema del Estado, cuestin fundamental para los
otros interrogantes que hemos mencionado. Entre esas razones
est la situacin real de complejizacin explosiva del contexto
en que se desarrollan la formulacin de polticas pblicas y la toma
de decisiones en la zona. Los pases de la regin son integrantes
de un sistema econmico internacional donde las interrelaciones
virtualmente han estallado, donde el sistema se ha convertido en
un sistema global, donde todo est conectado con todo. En ese
marco de extrema complejizacin contextual buena parte de la ta-
rea del directivo pblico, centrada en otras pocas en decisiones
de rutina, aquellas que responden a modelos que se pueden pre-
ver y estandarizar de una vez, se ha convertido en la adopcin de
decisiones estratgicas, donde se estn tomando decisiones frente
a cuadros de problemas y alternativas que varan continuamente
en su estructura y en sus contenidos, en una variacin casi cotidia-
na incididos por mltiples variables externas nacionales e interna-
cionales de todo orden.
Por otra parte, la direccin pblica se mueve en un medio am-
biente que exige respuestas innovativas a los interrogantes genera-
lizados que mencionbamos. Se intuye en nuestros pueblos que al-
gunas de las respuestas tienen que ver con la capacidad efectiva
que existe en el Estado para impulsar y facilitar procesos como la
concertacin social, procesos como la integracin regional y en ge-
neral para desarrollar, en esta etapa crtica de nuestras sociedades,
una imaginacin socio-poltica de alto vuelo que permita elaborar
alternativas renovadoras.
En este marco de requerimientos de un directivo capaz de ge-
renciar complejidad y de innovar la capacidad gerencial del Esta-
do se constituye en un factor relevante del conjunto del cuadro his-
trico. El interrogante que se plantea al respecto es el de si sere-
mos capaces en la Amrica Latina democrtica, de cambiar los mo-
delos tradicionales en los que nos hemos movido en este campo,
de resultados muy pobres y pasar a otro tipo de encuadre diferen-
te, mucho ms til para poder resolver nuestros problemas. Ese es
el tema en el que queremos concentrarnos presentando algunos ele-
118
mentos de juicio introductorios sobre ciertos aspectos del proble-
ma, que desde ya no lo agotan, pero que son estratgicos para su
abordaje.
En un primer momento de anlisis queremos plantearnos lo que
podra llamarse el perfil del directivo pblico deseable, el perfil
correspondiente a este cuadro global de interrogantes contextuales
socioeconmicos y polticos que hemos trazado en grandes lneas.
En un segundo momento, planteado dicho perfil queremos mar-
car ciertos dilemas que es imprescindible superar para poder tra-
bajar con efectividad en direccin al perfil deseable.
y en una tercera y ltima etapa, deseamos sealar algunas l-
neas de trabajo promisorias, que estn en desarrollo en Amrica
Latina que puedan acercanos a las metas buscadas. Estamos en un
campo donde, en este momento histrico a favor de los espacios
democrticos, y de los desarrollos sociales que ellos posibilitan es
posible trabajar el tema no especulando sobre lo que se hara sino
examinando pujantes experiencias paralelas, que se estn desarro-
llando en varios pases unificadas por las exigencias de la realidad
latinoamericana y este impulso histrico-democrtico.
11. GERENTES, DE QUE TIPO?
En una aproximacin inicial al perfil deseable, esquematizn-
dolo, creemos ,que, por lo menos, se debe dar una valoracin muy
importante a los siguientes rasgos:
Capacidad para gerenciar complejidad
La complejidad no va a ir en descenso, sino que todos los pro-
nsticos indican que la complejidad en la gestin organizacional,
en general y en el sector pblico en particular, va a ir en ascenso.
Hay algunas lneas nuevas de trabajo muy significativas en el mun-
do cientfico y tecnolgico en cuanto al tema de la complejidad con
mltiples implicancias en trminos de gerencia y de organizacin.
Por ejemplo, un aporte sugerente ha provenido del Premio Nobel
de Qumica de 1978, Ylia Prigogine. Obtuvo su Premio Nobel des-
cubriendo que, en el campo de las ciencias naturales, supuesto rei-
no de la regularidad y de las causalidades, hay una serie de ficcio-
119
nes; descubri que hay una serie de fenmenos que se mueven en
el mismo obedeciendo a leyes que no tienen lgicas racionales den-
tro de los cnones de racionalidad usualmente manejados. Junto
con un grupo interdisciplinario de cientficos, han desarrollado mo-
delos semejantes en el campo de las ciencias sociales y han funda-
do lo que se llama la ciencia de la inestabilidad. Ella trabaja sobre
la idea de que muchos de los sistemas operantes en las ciencias na-
turales, como en el mundo de las ciencias sociales, son sistemas en
donde lo que predomina no es la regularidad. La bsqueda cient-
fica ha estado centrada tradicionalmente en la bsqueda de las re-
laciones de causa-efecto que llevan a las regularidades. Se plantea
que, con frecuencia, lo que predomina es lo que se llama la ines-
tabilidad. Los sistemas polticos, sociales y organizacionales seran,
actualmente en nuestro mundo, sistemas con fronteras extremada-
mente sensibles y la irrupcin de variables externas puede crear cir-
cuitos de desequilibrio interno que cambian las reglas de juego del
sistema. Eso produce fenmenos de retroalimentacin en cadena
hacia adentro que hacen entrar al sistema en lgicas diferentes di-
fciles de predecir. Se menciona como un ejemplo tpico de esto,
actualmente, el fenmeno de la libanizacin o sea cmo todo un
sistema poltico, construido durante siglos, tiene fronteras de ex-
trema sensibilidad ante factores externos que pueden provocar la
destruccin de sus reglas de juego tradicionales.
Esta es una lnea de trabajo desde ya sujeta a controversia que
est enfatizando sobre todo esa complejizacin de la realidad con-
tempornea, causada por la interrelacin total de los sistemas po-
lticos, econmicos y sociales, por el cambio tecnolgico acelera-
do, por la dimensin que han adquirido buena parte de los proble-
mas, etc., y adems, por el hecho de que estamos descubriendo
que hay una serie de variables operantes, que ni siquiera sabamos
que existan y a una parte considerable de esas variables inciden-
tes, todava no las hemos identificado ni tenemos ninguna nocin
cierta de su modo de actuar.
En el campo de las organizaciones hay correlatos significativos
en el mismo orden de direccin. Un libro del Profesor Nils Bron-
son La irracionalidad como base de la accin y el cambio organi-
zacional (New York, Wiley, 1985) trata de demostrar que los mo-
delos de decisin racional de Herbert Simon son susceptibles de se-
rios cuestionamientos. Bronson seala que Simon busca en las or-
ganizaciones, a travs de sus modelos y de las consecuencias prc-
120
ticas que de ellos se derivan, un comportamiento racional que ca-
lifica de comportamiento racional satisfactorio.
Esa bsqueda de racionalidad, en esta realidad en complejiza-
cin creciente, puede segn el autor inhibir fuertemente la accin.
En base a una serie de investigaciones de campo, la obra demues-
tra que las organizaciones, que centran absolutamente el nfasis en
la racionalidad, llevan a que al tomar contacto los ejecutivos orga-
nizacionales con una realidad sembrada de incertidumbres y de
riesgos con mltiples situaciones de baja predictibilidad, se gene-
ren diversos mecanismos de inhibicin de la toma de decisiones.
Bronson destaca que se debe trabajar con modelos decisionales
ajustados a esa nueva situacin y propone orientar la conducta por
la concepcin de ideologa organizacional, conformada por cier-
tos principios generales mucho ms amplios y ms flexibles de bs-
queda de equilibrio, con el medio ambiente, que guiaran la accin
y que deberan ser interpretados en cada una de las situaciones.
La idea central que refuerzan estas investigaciones es que Ge-
rencia eficiente significa actualmente capacidad para gerenciar
complejidad. Frente a esta necesidad los mtodos tradicionales
de formacin de directivos, tanto en el sector privado como en el
sector pblico, no coinciden con las nuevas demandas. Cmo for-
mar este nuevo tipo de gerentes? Sobre eso hay una pujante lnea
de investigaciones en los ltimos aos, y algunos resultados muy
prcticos que han conducido a la reconversin de currculums de
formacin de gerentes en importantes instituciones de avanzada.
Entre algunos de los resultados de dichas investigaciones, tra-
bajos como los de Kolb, sealan que de acuerdo a los estudios de
campo el gerente de excelencia no ser aqul que maneje un gru-
po de habilidades especficas como se plantea en los perfiles tradi-
cionales de formacin de gerentes, tanto en el campo pblico como
en el privado, sino que ser aquel que, entre los aspectos centrales
tenga capacidades para aprender de su propia experiencia, capa-
cidad de darse cuenta o sea ir, sobre todo, haciendo un feedback
muy estrecho y correlacionado con lo que est sucediendo en el
campo. Asimismo que pueda leer las seales de la realidad y tra-
ducirlas en trminos de problemas y decisiones. Ello no est liga-
do a capacidades especializadas de corte usual, sino a facultades,
de orden epistemolgico, de poder pensar inteligentemente la es-
tructura de la realidad. El perfil que se dibuja como deseable est
ligado a comportamientos esperados que no tienen mucho que ver
121
con el perfil de comportamientos que propone la Administracin
clsica de orientacin formalista.
El profesor Joseph Kotter, titular de la Ctedra de Comporta-
miento Organizacional de la Universidad de Harvard ha realizado
al respecto una importante investigacin (ver J. Kotter, What ef-
fective general managers really do? Harvard Business Review,
Nov.-Dic., 1982).
Enfocado sobre los gerentes de excelencia, este trabajo inda-
ga en una muestra de gerentes de desempeo exitoso cules son
las causas del mismo, observando lo que hacen los gerentes con su
tiempo laboral y extralaboral.
La imagen tradicional esquemticamente reseada tiende a pre-
sentar al gerente eficiente como un ejecutivo encerrado en su ofi-
cina, pensando todo el da, protegido por un grupo de secretarias
que no dejan filtrar a nadie y que se rene cada tanto con su staff
de altos asesores y altos ejecutivos para seguir pensando juntos, le-
yendo y analizando informes.
La investigacin de Kotter efectuada durante cinco aos descu-
bri que los gerentes de excelencia hacan casi exactamente lo
opuesto a lo que dice el modelo tradicional. El 70 por 100 _de su
tiempo lo destinan a conversaciones no con el staff inmediato y los
altos asesores, sino con todo tipo de gente ligada directa o indirec-
tamente a la organizacin, mltiples lneas de la organizacin y cr-
culos concntricos de diferentes rdenes del contexto externo. Las
conversaciones estn orientadas centralmente no por una agenda
cerrada, estructurada, definida, sino por una agenda abierta a
posibilidades.
A travs de esas conversaciones se trata de captar las seales
de la realidad. Permiten al gerente recibir elementos frescos y
directos del campo no sesgados por los canales burocrticos. Di-
chos elementos le permiten confrontar la visin burocrtica con la
informacin directa y tratar a travs de ello, de construirse una ima-
gen, una percepcin de situacin realmente cercana a la realidad.
Estas conversaciones permiten al gerente, segn Kotter, traba-
jar bien, lo que es una de las causas centrales de su xito. Segn
la investigacin, por va de las conversaciones, construye la agen-
da estratgica de decisiones, identifica cules son los problemas
realmente cruciales y cules son los principales cursos de accin al-
ternativos. En segundo trmino a travs de las conversaciones es-
tablece la segunda fuente de excelencia la red de relaciones.
122
Construye la base de apoyos imprescindibles para que cualquier
tipo de decisin realmente opere. Esa red la desarrolla utilizando
el espacio de las conversaciones como instrumento de negociacin,
de trueque de intereses, etc.
.Por va de las conversaciones se gestan alianzas de diferentes
rdenes. Todo esto no va a funcionar si el gerente tiene una pa-
red burocrtica delante suyo. Tiene que estar activamente en el
campo, saliendo de la oficina, interrelacionndose ampliamente,
etc.
El comportamiento eficiente se ajusta mucho ms a esta visin.
Es decir, vamos descubriendo una lgica por la que preparar ge-
rentes eficientes, quiere decir prepararlos no en habilidades parti-
culares, sino en estas capacidades de conectarse de un modo inte-
ligente con la realidad compleja y para esto los comportamientos
deseables son heterodoxos respecto a los comportamientos tra-
dicionales.
Capacidades para actuar como agente de cambio de la estructura
del Estado
Las estructuras macro del Estado estn evolucionando a nivel
internacional hacia nuevos perfiles dirigidos a mejorar sus posibi-
lidades de enfrentar el contexto de cambio y complejidad acelera-
do descrito, y fundados en las marcadas disfuncionalidades exhibi-
das por el modelo tradicional de Estado orientado por las concep-
ciones formalistas y los modelos burocrticos.
El Estado Latinoamericano registra acentuadamente dichas dis-
funcionalidades. Fuertemente aferrado a los tipos ideales burocr-
ticos clsicos muestra una alta inadaptacin a los cambios contex-
tuales y ello incide marcadamente en sus niveles de ineficiencia.
El gerente pblico, destinado a cumplir funciones estratgicas
en esas estructuras, puede ser un factor de reforzamiento de prin-
cipios y moldes organizacionales congelados o por el contrario un
relevante agente de cambio en direccin a una renovacin profun-
da del perfil del Estado. Ello le exigir contar con capacidades ade-
cuadas al respecto.
Una primera orientacin de cambio macro es el intento de mo-
dificar la hipercentralizacin que caracteriza al Estado actual en la
regin, llevando a cabo reorganizaciones amplias enfocadas a la
descentralizacin. Los beneficios obtenibles son mltiples.
123
Entre ellos, la descentralizacin puede reducir a dimensiones
de control manejables con efectividad los sobreextendidos mbitos
organizacionales caractersticos actualmente de los niveles centra-
les de decisin. Al acercar los servicios y la organizacin al campo
puede facilitar un ajuste continuo a las realidades y necesidades.
La organizacin puede abrir una relacin sustantiva de feed-back
con los asistidos, y aprender de ellos. Puede dar paso a una cele-
ridad mucho mayor en todo el proceso de toma de decisiones, y a
su simplificacin. Crea asimismo condiciones propicias al estable-
cimiento de canales de participacin de la ciudadana y a la demo-
cratizacin en general.
La descentralizacin presenta sin embargo dificultades y cos-
tos. Require mejorar fuertemente las capacidades de coordinacin
y desarrollar slidos sistemas de informacin. Si no se toman las
medidas adecuadas al descentralizar pueden producirse tendencias
al copamiento de las decisiones por lobbies locales.
Estos problemas pueden ser encarados exitosamente con abor-
dajes apropiados.
El Estado latinoamericano necesita activos procesos de descen-
tralizacin y en diversos pases estn en plena marcha, como entre
otros Per, Brasil, Colombia y Venezuela. Se requiere de una ge-
rencia pblica que promueva, oriente y apoye dichos procesos.
Para ello debe tener actitudes procambio en esa direccin: identi-
ficar continuamente posibilidades de este orden, ser capaz de di-
sear los complicados procesos de transicin normalmente necesa-
rios, solucionar los problemas antes referidos y otros que pueden
aparecer en el proceso.
Una segunda tendencia en la renovacin macro de las estruc-
turas estatales se dirige a la suplantacin de los modelos exclusi-
vamente piramidales por redes en la organizacin de los diver-
sos sectores. As, en el sector social, por ejemplo, normalmente
operan numerosos organismos, Ministerios, Institutos Autnomos,
Programas, etc., que en la visin piramidal se trata de coordinar
a travs de la concentracin de la autoridad en un organismo cen-
tral, un Ministerio. En la prctica los organismos defienden las au-
tonomas conquistadas y tienden a ampliarlas y el Ministerio jefe
tiene que invertir buena parte de sus energas en tratar de que le
obedezcan con resultados magros. La visin red parte del reco-
nocimiento de dichas realidades y trata de obtener el funcionamien-
to coordinado como sector por una va diferente. El Ministerio rec-
124
tor no es la autoridad jerrquica formal, sino el punto focal de una
red constituida por las entidades que operan en el sector. Trata de
actuar como catalizador de la coordinacin del sector, desarrollar
programas de beneficio colectivo para todas sus entidades integran-
tes, favorecer cooperaciones que lleven a economas de escala, etc.
Una autoridad internacional en ciberntica aplicada a organizacio-
nes Andrew Dunsire de la Universidad de Cornell seala al res-
pecto que las pblicas sern crecientemente re-
des interorganizacionales ms que jerarquas. (<<Una perspectiva
ciberntica de la direccin, el control y la evaluacin en el sector
pblico (en Kaufmann, Majone y Ostrom, Guidance, control and
evaluation in the publk sector, de Gruytter, 1986). Avanzar el Es-
tado latinoamericano en esta direccin renovadora puede traer im-
portantes beneficios y transformar mbitos donde predominan
cruentas luchas interburocrticas en espacios de cooperacin y ac-
cin conjunta. El gerente pblico debe contar con capacidades para
superar el perfil histrico, anclado en el mero ejercicio de la au-
toridad formal por la visin punto focal creador de racionalidad.
Ello demanda entre otros aspectos capacidades para pensar el sec-
tor integradamente, para concertar la construccin de las redes,
para negociar la solucin de los mltiples problemas que surgirn
y orientacin a la bsqueda de oportunidades de accin conjunta.
En tercer lugar el trabajo directivo se presenta en el Estado mo-
derno cada vez ms como un trabajo en equipo. Giandomenico
Majone destaca al respecto prospectivamente: La colegialidad an-
tes que la jerarqua puede ser el principio organizador para las ac-
tividades tcnicas superiores de la Administracin pblica (en
Kaufmann, Majone y Ostrom, Guidance, control and evaluation in
the public sector). La complejidad contextual, el manejo de redes,
las necesidades crecientes de capacidades de coordinacin, exigen
la accin en equipos. Ello requiere en el gerente capacidades para
superar las arraigadas tendencias al enquistamiento sectorial y el
caudillismo burocrtico propias del Estado en la regin y contar
con actitudes, calidades, y preparacin para constituir un factor po-
sitivo en la accin en equipo y poder extraer de la misma la mxi-
ma productividad.
125
Capacidades para la movilizacin del potencial humano de la
organizacin
La teora gerencial moderna coincide en destacar el papel del
recurso humano como decisivo para el rendimiento organizacional
total. Consecuentemente vastos sectores de la misma estn con-
centrados en el diseo de estrategias apropiadas para conducir el
delicado y difcil proceso de obtener identificacin de los miem-
bros de una organizacin y crear. condiciones favorables a la mo-
vilizacin de sus potencialidades. En el campo de la Administra-
cin pblica las investigaciones modernas han corroborado conti-
nuamente la afirmacin de un manual de las Naciones Unidas que
planteaba que ningn sistema administrativo puede ser superior
a los hombres y mujeres que lo dirigen y personifican (N.U. Ma-
nual de Formacin en Administracin Pblica, ST/TAO/M 28). En
Amrica Latina, el tema del personal pblico ha sido manejado en
marcos muy tradicionales que han incorporado limitadamente los
avances tecnolgicos al respecto. Areas relevantes de trabajo como
las polticas de motivacin, de participacin, la correlacin estre-
cha entre adiestramiento y promocin, la evaluacin sistemtica
del desempeo, se hallan casi ausentes de las conducciones de per-
sonal de numerosos organismos pblicos, o tienen una jerarqua
marginal en los mismos.
El gerente pblico debe constituir un factor de renovaciones es-
tructurales en esta crucial materia. El objetivo de prestacin de ser-
vicios a la comunidad, propio de la labor del sector pblico, favo-
rece la creacin de vnculos no manipuladores sino reales de iden-
tificacin con las metas organizacionales. El gerente debe ser ca-
paz de liderar el proceso de creacin de una cultura corporativa
pro servicio y productividad. Una estrategia central para ello pasa
por la participacin, segn las constataciones de la investigacin ge-
rencial moderna. Los estudios comparados demuestran la estrecha
correlacin existente entre aumento de la participacin sobre ba-
ses reales e incremento de la productividad y de la moral de tra-
bajo. El gerente debe ser capaz de disear y poner en accin pro-
cesos participatorios sustantivos. Para ello deber superar la trama
de perjuicios y afirmaciones superficiales que se manejan con fre-
cuencia sobre la participacin. Sin duda constituye una va com-
pleja y en estado inicial de desarrollo, pero aparece como una de
las ms provisorias e importantes posibilidades de mejorar la pro-
126
ductividad organizacional al mismo tiempo que constituye el corre-
lato natural en el campo microorganizacional a la propuesta del sis-
tema democrtico a nivel global.
Analizando las tendencias sesgadas a asociar participacin con
desorden y tratar de delegitimar la participacin en todos los nive-
les seala un Instituto de la ONU especializado en la materia que
las mismas tienden en definitiva a mantener a los perdedores en
su lugar (Instituto de las Naciones Unidas para el Desarrollo So-
cial. Dilogos sobre la participacin).
El gerente pblico deber conducir la reestructuracin de los ac-
tuales sistemas de carrera, remuneraciones y capacitacin. Los mis-
mos estn siendo manejados de modo rutinario y cuasi administra-
tivo. Tendr que ser capaz de reemplazarlos por verdaderas pol-
ticas de personal. Por ejemplo, la capacitacin hoy limitada al
adiestramiento ad hoc debe convertirse en Desarrollo de Recursos
Humanos orientado al desenvolvimiento general de las potenciali-
dades de la planta de personal de la organizacin a travs de pro-
gramas de preparacin para tareas determinadas, formacin gene-
ral para el desempeo organizacional en diversas funciones, yedu-
cacin hacia el crecimiento personal, como se practica en algunas
de las organizaciones ms eficientes a nivel internacional. Debe ha-
ber asimismo una legitimacin integral de la capacitacin, convir-
tindola en una instancia del mayor peso en las promociones, la
evaluacin del rendimiento y las remuneraciones.
Estos y otros cambios requieren de un liderazgo gerencial p-
blico diferente, con slida preparacin para entender las comple-
jidades del comportamiento del personal, formacin sobre las in-
novaciones tcnicas producidas internacionalmente en este campo,
capacidad para crear mstica organizacional en derredor a la idea
de servicio a la sociedad latente en la actividad pblica, capacita-
cin especfica para la participacin, calificacin para la negocia-
cin con las organizaciones sindicales pblicas en un marco con-
certatorio y otras calidades que exige la conduccin renovadora
necesaria.
Compromiso con el proyecto nacional
El perfil tradicional de gerente pblico enfatiza como un su-
puesto rasgo ideal la neutralidad tecnolgica total del gerente. De-
bera actuar enmarcado exclusivamente en estndares tcnicos y
127
ajeno a toda consideracin de valores. Es ese el tipo de actitud
bsica que demandan los problemas centrales que confrontan las
sociedades latinoamericanas? Caben serias dudas al respecto.
En primer trmino se estn elaborando activamente en la re-
gin las lneas de un proyecto nacional apoyado por grandes ma-
yoras que se orienta al afianzamiento y profundizacin de la de-
mocracia, la autodeterminacin real, la productivizacin plena de
la economa, la construccin de un modelo social equitativo y la
integracin regional. Se requiere una gerencia no para un proyec-
to tecnocrtico abstracto o replicado, sino para ese proyecto na-
cional concreto. Ello implica una gerencia que opte permanente-
mente en sus elecciones por alternativas que afianzen el proyecto
nacional. As los agudos problemas de pobreza y pobreza extrema
antes mencionados demandan una gerencia pblica que practique
sistemticamente la denominada discriminacin positiva tratan-
do de dar proteccin a los sectores ms vulnerables.
En segundo lugar, la gerencia en general y la pblica en parti-
cular es un campo donde predominan las tecnologas blandas tec-
nologas sociales que llevan implcitos valores y opciones. No hay
caminos tecnolgicos nicos, sino alternativos y el gerente debe se-
leccionar utilizando como marco de referencia fundamental los li-
neamientos del proyecto nacional. Por ejemplo entre propuestas
tcnicas centralizadoras y descentralizadoras las segundas deben
ser evaluadas incluyendo en el balance su aporte a la democratiza-
cin. Entre modelos organizativos verticales y participativos se
debe considerar el aporte de estos ltimos al proyecto participati-
vo global. Entre procesos decisorios meramente tcnicos o proce-
sos decisorios concertados se debe dar especial preferencia a estos
ltimos dada su coherencia con el proyecto general.
En tercer lugar los patrones de evaluacin del xito gerencial
no pueden tampoco ser exclusivamente tecnocrticos. Una rele-
vante orientacin moderna de pensamiento en materia municipal
la Public Service Orientation plantea que el nivel de logro no
debe medirse en los programas municipales por su corresponden-
cia con los estndares tcnicos de que son portadores los imple-
mentadores o diseadores, sino por su efectiva contribucin a la
solucin de necesidades sentidas de la comunidad. Esta directriz
es generalizable a mbitos amplios. La excelencia gerencial debe
medirse a la luz del acierto de la gerencia pblica para identificar
y satisfacer necesidades fundamentales de la ciudadana en el mar-
128
co de modelos organizacionales coherentes con el proyecto de-
mocrtico.
Se requiere, por consiguiente, preparar un gerente para el com-
promiso, la sensibilidad, la cercana a la comunidad y al ciudada-
no, en lugar de un gerente neutro, asptico y distante.
III. ESTRUCTURAS DE RAZONAMIENTO
OBSTRUCTORAS
Los esfuerzos hacia la formacin de los gerentes pblicos de-
seables se han visto seriamente bloqueados en la regin por cier-
tos modos de razonamiento del problema que desvan la atencin
de los problemas reales a encarar, y llevan a vas improductivas de
accin. Entre ellos destacan los que siguen:
Modelos de referencia errneos
Una estructura difundida en la zona para pensar el tema de la
preparacin de los niveles gerenciales pblicos parte de un modelo
de referencia que considera el desideratum hacia el que tender,
sin sustentar esa afirmacin en evidencia emprica especfica. Plan-
tea que dicha gerencia debera tomar como patrn a la gerencia pri-
vada. All simplificando la presentacin, se dara un modelo ge-
rencial exitoso y logrado y el problema sera salvar la brecha entre
gerencia privada y pblica, replicando la segunda las caractersti-
cas de la primera. Se recomienda al efecto imitar modelos de com-
portamiento, planes de estudio, metodologas, material de ense-
anza e incluso en versiones extremas trasplantar al sector pblico
los gerentes privados. No se aade usualmente evidencia concreta
respecto a cuestiones como: qu ha sucedido con los trasplantes,
han tenido mayor xito los gerentes de procedencia privada que
los de origen pblico en el desempeo de cargos pblicos?, qu
opinan los gerentes privados con experiencia gerencial pblica de
la licitud de los traslados de modelos?, cules son las posibilida-
des efectivas desagregando el paquete de transferir mecnica-
mente tecnologas y comportamientos de un sector a otro?, y en
trminos ms estrictos an, hay real evidencia en sociedades con
tal alta rotacin de personal ejecutivo entre los dos sectores que
129
un ejecutivo por ser privado funcione con eficiencia, y al ser p-
blico deje de hacerlo?, y dnde se hallan las investigaciones que
sealan terminantemente que el modelo de referencia es geren-
cialmente eficiente?
Al no presentarse mayores datos respecto a estos y otros as-
pectos similares, el modelo de referencia se convierte en realidad
en una especie de axioma, desde ya cientficamente inadmisible.
La aplicacin del mismo no ha demostrado en la realidad ma-
yores efectos positivos. Pero la cuestin de fondo es que ha des-
plazado el nfasis del problema real a un problema supuesto. La
evolucin del tema a nivel internacional en cambio se orienta ha-
cia marcar fuertemente la necesidad de respetar, investigar y tra-
bajar sobre la especificidad de la gerencia pblica. Gerenciar en
el sector pblico implica hacerlo en un marco de objetivos, restric-
ciones y alternativas con disimilitudes agudas en relacin al sector
privado. Vase, por ejemplo, el desarrollo de la ciencia gerencial
al respecto en materia de evaluacin del desempeo. Los trabajos
ms avanzados resaltan la necesidad de construir bateras de eva-
luacin diferenciadas. Andrew Dunsire plantea que mientras la ge-
rencia usual se mueve entre dilemas, la del sector pblico debe en-
carar con alta frecuencia cuadros de objetivos que constituyen po-
lilemas: hay que considerar siete u ocho normas simultneas con
niveles de incompatibilidad. Un importante Simposium sobre pro-
ductividad en el sector pblico de la Universidad de Arizona (Po-
licy Studies Review, febrero, 1985) destaca que la cuestin real es
la medicin apropiada de la productividad en este campo (Do-
rothy 1. Riddle) y subraya la necesidad de elaborar parmetros par-
ticulares para medir desempeo en los diversos tipos de organis-
mos y actividades que integran el sector pblico. Resalta en sus
conclusiones finales: este Simposium enfatiza la importancia de
considerar las diferencias entre los sectores pblicos y privados en
cuanto a los medios adecuados de evaluar performance.
Las disimilitudes en cuanto a las metas de la organizacin inci-
den fuertemente en el tipo de encuadre tecnolgico que se plantea
a su gerencia. A ellas se suman variaciones relevantes entre orga-
nizaciones pblicas y empresas privadas en cuanto a la incidencia
del contexto, el marco jurdico, las relaciones con otras organiza-
ciones, el modo de acceder a recursos financieros, las alternativas
de utilizacin de los mismos, las polticas de personal posibles y
otros factores que determinan en su conjunto estructuras de pro-
blemas gerenciales especficas.
130
La ciencia gerencial ha recogido cuidadosamente a nivel inter-
nacional estas especificidades, y ha operado las mismas a nivel
prctico utilizndolas como base orientadora en la formacin de di-
rectivos pblicos. La Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la
Universidad de Harvard presenta sus planes de estudio resaltando:
En contraste con la educacin para los negocios, por ejemplo,
el entrenamiento para la vida pblica, requiere una profunda com-
prensin del contexto poltico y constitucional de la s ~ i n guber-
namental en donde la autoridad y el poder se hallan ampliamente
difundidos. Mientras que ambos, la empresa privada y el Gobier-
no, demandan gerencia eficiente, los instrumentos manejados por
un ejecutivo de negocios son con frecuencia las restricciones en las
que el gerente pblico debe trabajar. El ejecutivo de negocios pue-
de usualmente redefinir las metas de la organizacin, cambiar su
estructura, y cambiar su personal. Los gerentes pblicos, por otro
lado, deben tener habilidades que les permitan operar dentro de
las metas fijadas por la Ley, una estructura organizacional contro-
lada por el sistema jurdico, personal protegido por el sistema de
servicio civil y la constante y penetrante presin de la poltica.
(Harvard University, 1987-1988).
Como se advierte contexto, interaccin con el contexto, instru-
mentos viables y restricciones, cambian sustancialmente en el caso
de los ejecutivos pblicos en relacin a los privados. En la misma
direccin L'Institut de Management Public de Pars, seala que la
base de la nocin de gerencia pblica es el reconocimiento de la
especificidad de las organizaciones pblicas (CESMAP, Pars,
1984).
Partiendo de este carcter especfico y diferenciado de la ge-
rencia pblica, The Executive Seminar Centers del Gobierno Ame-
ricano, disea sus programas no a partir de la copia mecnica del
modelo referencial axiomtico mencionado, sino que segn indica
ha conducido varios aos de intensa investigacin para determi-
nar la naturaleza del trabajo gerencial en el Gobierno y que es lo
que los gerentes necesitan saber para llevarlo adelante (USA Of-
fice of Personnel Management. Guide to Training and Develop-
ment). Cuando se indaga al respecto en nuestro medio los resul-
tados apuntan en igual sentido. Hemos tenido oportunidad de con-
ducir una investigacin en Venezuela entre gerentes de reconocida
excelencia del sector pblico y del sector privado sobre su visin
del perfil deseable del directivo pblico. Coincidieron casi en su to-
131
talidad, y ello fue particularmente fundamentado por quienes ha-
ban tenido experiencia ejecutiva en los dos campos, en destacar
las marcadas diferencias que haba en la problemtica que se le pre-
senta al gerente.
Puede, por ende, plantearse en funcin de los datos aportados
por la realidad que ha habido una tergiversacin significativa de
modelos de referencia. En lugar de procurar copiar modelos ge-
renciales de organizaciones de otros campos con otro encuadre ge-
neral, el nfasis debera centrarse en tomar como modelos de re-
ferencia a experiencias gerenciales del mismo campo pblico.
Cmo obtuvieron los resultados alcanzados gerentes que son re-
conocidos socialmente como lderes de desempeos organizaciona-
les altamente exitosos en el sector pblico? Cules fueron sus di-
ferencias de conduccin con las experiencias de gerencia fracasada
en el mismo sector?, qu puede aprenderse del cotejo de ambos
tipos de situaciones?
Polticos VS tcnicos: una antinomia real?
Es usual razonar el problema de la gerencia pblica en Amri-
ca Latina reduciendo la cuestin a una antinomia frontal entre po-
lticos y administradores. El planteamiento difundido, esquemti-
camente expuesto, destaca que el sistema poltico de la regin con-
duce a que los cargos relevantes del aparato pblico sean ocupa-
dos por polticos, cuando lo deseable sera que estuvieran a cargo
de tcnicos. Debera por consiguiente erradicarse la presencia de
nombramientos polticos en los mismos, y reservarlos estrictamen-
te para designaciones tcnicas. La realidad demuestra ser ms com-
pleja. Resulta claramente necesario que los cargos sean ocupados
por personas con las calificaciones tcnicas apropiadas, pero como
se ha sealado Amrica Latina atraviesa problemas histricos gra-
ves que demandan de niveles directivos pblicos polticamente
comprometidos con el proyecto nacional.
Se necesitara entonces sintetizar de algn modo estas dos ca-
lidades, la calificacin tcnica y el compromiso poltico para obte-
ner el directivo necesario.
La investigacin comparada aporta numerosos datos en esa di-
reccin. Un estudio de la ONU en diversos pases del Tercer Mun-
do dedicado al tema, luego de verificar que la presencia poltica
132
en los altos cargos es una constante se plantea si no ser mejor que
lamentarse sobre esa situacin declarndola a priori indeseable, pa-
sar a indagar las causas profundas que determinan su constancia y
fortaleza. Al hacerlo, aparece con toda fuerza la referida necesi-
dad de contar con mandos comprometidos seriamente con las gran-
des prioridades nacionales que es propia de pases que luchan por
su autodeterminacin, desarrollo y la estabilizacin del sistema po-
ltico democrtico. As en los recientes procesos de transicin de
la dictadura a la democracia registrados en el Cono Sur de la re-
gin es observable la prioridad que tiene para construir un sistema
democrtico estable el contar con directivos pblicos firmemente
orientados hacia la democracia, compenetrados con esa meta, y
que toman decisiones optando siempre en favor de alternativas que
la benefician y fortalecen. Lo mismo se da en cuanto al proceso de
construccin de economas nacionales bien integradas, con efecti-
va capacidad de gobernabilidad, y que logren reducir los niveles
de vulnerabilidad externa. Requieren de gerentes pblicos que se-
leccionen opciones desde esos criterios.
Por otra parte, a nivel internacional, la preocupacin predomi-
nante en las economas desarrolladas sigue un camino totalmente
diferente. Est centrada actualmente en cmo los lderes polticos
elegidos por el pueblo para sus. cargos de representacin pueden
efectivamente fijar sus directivas a la burocracia y evitar las ten-
dencias en curso en diferentes pases, donde los altos niveles bu-
rocrticos han alcanzado un poder que excede totalmente a sus fun-
ciones, e invade claramente los mbitos de poder legtimo del li-
derazgo poltico. Una investigacin efectuada por una Comisin
Parlamentaria creada por la Cmara de los Comunes del Canad
lleg a la conclusin de que haba definidas tendencias a que el po-
der estuviera concentrado en una potente maquinaria burocrtica
que no deba dar cuenta a la poblacin y sugiri medidas para re-
forzar el poder poltico sobre ella (Pierre Van Der Dockth). Kris-
ter Stahlberg en un examen de las tendencias hacia la politizacin
de la Administracin pblica en el mundo desarrollado (<<The Po-
litization of Public Administration, Revista Internacional de Cien-
cias Administrativas, sept. 87) destaca que los polticos son fre-
cuentemente escpticos acerca de la habilidad y voluntad de la ad-
ministracin para seguir las seales polticas.
Estas realidades estn presionando hacia una politizacin en la
direccin pblica a nivel internacional. Arne Leemans informa so-
133
bre fuertes tendencias al respecto en numerosos pases desarrolla-
dos, entre ellos Blgica, Alemania, Suecia, etc. (Revue Internatio-
nale des Sciences Administratives, Volume 53, 1987, n.O 1).
Entre otras medidas aumenta el nmero de altos funcionarios
designados polticamente en diversos casos a partir de ternas pro-
puestas por los partidos que presentan candidatos de buen nivel
tcnico, se incrementan los asesores de los altos funcionarios pol-
ticos, y se trata de aumentar el control sobre la burocracia. Stalh-
berg sugiere incluso que la politizacin de la burocracia entendi-
da como pasar de la neutralidad a favorecer el pluralismo y la com-
petencia entre partidos y participar polticamente... es generalmen-
te considerada un indicador de modernismo.
La antinomia usual en la regin constituye pues una trampa pa-
ralizante. No es resoluble en los trminos en que est planteada,
dado que se requiere no una solucin que elimine uno de sus com-
ponentes: el poltico o el tcnico, sino una salida que logre sinte-
tizarlos. Es necesario pasar de ella, a otro problema distinto que
es el de lograr conciliar la difcil tensin como la caracterizaba
Jorge Roulet (Primer Secretario de la Funcin Pblica del Gobier-
no Democrtico Argentino) entre el elemento poltico y el tcnico
y llegar a una integracin equilibrada. Han aparecido en la regin
en la democracia importantes intentos en esa direccin como la se-
leccin para altos cargos de personas que renan ambas calidades,
el establecimiento de programas especiales de desarrollo de geren-
tes orientados hacia las mismas que se analiza ms adelante, y an
ms all la apertura de programas de formacin gerencial para cua-
dros promisorios de los partidos polticos democrticos que los ca-
paciten en funcin de su posible participacin posterior en la ges-
tin de Gobierno.
La visin fatalista de la ineficiencia pblica
La formacin y utilizacin de gerentes pblicos se halla enmar-
cada con alta frecuencia en la regin en una estructura de razona-
miento subyacente que sugiere a priori que el campo organizacio-
nal: sector pblico, conduce necesariamente a la ineficiencia. Ella
conlleva implcitas a su vez presunciones del tipo: el Estado es
siempre ineficiente, slo el mercado puede lograr eficiencia, los
funcionarios no tienen nunca inters real en sus labores, no se pue-
134
de lograr alta productividad del personal en el sector pblico, la
burocratizacin es inherente a la actividad pblica y otras seme-
jantes. Ubicada en ese marco referencial la tarea formativa de di-
rectivos se convierte en una labor de incentivos limitados por cuan-
to sus productos estaran predestinados al fracaso. Se tratara en
todo caso de limitar la magnitud del mismo, pero las variables pro-
ductoras de fracaso seran invencibles. Esta visin fatalista no pue-
de lgicamente estimular mayormente la bsqueda, la innovacin
y la accin orgnica en este campo. Ms bien induce a los ejecu-
tivos a tomar el campo pblico como una etapa de pasaje hacia el
mercado en donde se podran pensar seriamente. en alcanzar rea-
lizacin profesional y excelencia.
Qu grado de evidencia emprica hay soportando estas afirma-
ciones?, en qu medida se basan en investigaciones comparadas
rigurosas para llegar a las afirmaciones tan graves que formulan?
La evidencia disponible seala distancias considerables entre ~
presunciones expuestas y el fluir de la realidad organizacional. Des-
de ya gruesos sectores de actividad pblica se caracterizan en Am-
rica Latina por bajos niveles de eficiencia y requieren reestructu-
raciones radicales. Pero de all a sostener axiomticamente una in-
capacidad insuperable hay una brecha considerable. La eficiencia
y la ineficiencia no parecen pertenecer necesariamente a ningn
sector especfico, son calidades alcanzables en ambos campos. Re-
sulta clara la presencia de amplios sectores de actividad ineficiente
en la empresa privada en Amrica Latina, as lo constataron, por
ejemplo, investigaciones efectuadas por la Cepal y otros organis-
mos sobre la conduccin empresarial en la regin que demostra-
ron agudos problemas y deficiencias tcnicas. Por otra parte en
toda la zona hay experiencias de gerencia eficiente en el sector p-
blico que indican con su presencia que no hay vallas estructurales
insalvables para obtener productividad en el mismo. As lo demues-
tran casos como los de Telebras de Brasil, la Petroqumica Gene-
ral Mosconi de la Argentina, el Sena de Colombia, el Seguro So-
cial de Costa Rica, la Industria Petrolera Venezolana y otros se-
mejantes hallables en casi todos los pases de la zona, en donde or-
ganizaciones pblicas obtienen alta productividad, identificacin de
sus funcionarios, actan gilmente, desenvuelven innovaciones sig-
nificativas, exhiben estndares de rendimiento de primera fila a ni-
vel internacional, constituyen una cultura corporativa que jerarqui-
za la eficiencia, el rendimiento y el servicio como valores centra-
135
les, y son fuentes de orgullo y sentimiento de realizacin para sus
funcionarios.
La cuestin no es sumergirse en el fatalismo axiomtico, sino
buscar cmo aprender de esas experiencias.
La investigacin comparada apunta en esta orientacin. De-
muestra que el campo est contaminado de mitos como los que des-
tacan Downs y Larkey en su amplio estudio sobre la eficiencia gu-
bernamental: Los Gobiernos son ms eficientes y las empresas pri-
vadas menos eficientes de lo que popularmente se cree. (The Re-
search for Governmental Eficiency, Random House, New York,
1986). Indica que la productividad es un tema en el que no caben
traslados mecnicos y debe separarse cuidadosamente el anlisis
de las formas organizacionales pblicas y privadas para no come-
ter serios errores. Edward J. Woodhouse concluye de sus estudios
de casos concretos de organismos pblicos que medir productivi-
dad como un atributo puramente interno de una organizacin sin-
gular interferir probablemente con los esfuerzos para mejorar la
productividad gubernamental subrayando las incidencias de los
contextos en la productividad pblica (Policy Studies Review, fe-
brero, 1985). Dorothy I. Riddle plantea que el mito de que el sec-
tor de servicios en general y el sector pblico en particular son me-
nos productivos que otros sectores de la economa proviene prin-
cipalmente de un problema de medicin.
Es por ellos que adems de los xitos de organizaciones con-
cretas, es posible encontrar Estados que han demostrado alta efi-
ciencia en campos muy amplios de su actividad general" como el
Sueco, por ejemplo, o en reas especficas complejas y sofisticadas
como el brasileo en la ciencia y la tecnologa.
Se requiere pasar del fatalismo a un realismo sustentado
que parta de las ineficiencias pronunciadas actuales para concen-
trarse en cuanto a formacin de gerentes no en el lamento o la
copia mecnica de recetas mgicas, sino en dotarlos de capacida-
des que les permitan actuar como diseadores, promotores e im-
plementadores de proceso de cambios y reconversin tecnolgica
de las estructuras estatales.
IV. LA NUEVA GERENCIA DE LA DEMOCRACIA
Hemos trabajado sobre el perfil del gerente pblico til para la
realidad regional, y visto algunas de las concepciones que deben
ser reemplazadas para avanzar hacia ese perfil. Como se anticip
136
hay una intensa labor en las nuevas democracias y en otras en pro-
ceso de profundizacin sobre este problema que es percibido como
estratgico, y es posible advertir los inicios de la marcha hacia la
constitucin de una nueva gerencia pblica generada y ligada a la
democratizacin. .
El Gobierno democrtico argentino cre el Cuerpo de Admi-
nistradores Gubernamentales como primer paso en el proceso de
profesionalizacin y de consolidacin de una administracin para
la democracia (Jorge Roulet, La formacin de gerentes pblicos
para un proceso democrtico: la experiencia argentina, en La ge-
rencia pblica necesaria, CLAD, 1985). El Cuerpo selecciona es-
trictamente a posibles aspirantes al mismo y los somete a un pro-
grama formativo de amplios alcances de orientacin innovativa,
alto nivel tcnico y enfoque ligado al proyecto nacional. Uno de
sus ejes es la idea de que de la misma manera que la democracia
se funda en la responsabilidad individual y en el sentido de perte-
nencia nacional, la formacin no slo apunta a enriquecer y afian-
zar el conocimiento de los individuos sino tambin y fundamental-
mente a promover la coherencia de los comportamientos y de las
aptitudes con las lealtades adquiridas y con los contenidos del mar-
co valorativo cuya transmisin es tambin un objetivo que permita
toda la accin formativa que encaramos (Jorge Roulet). El Cuer-
po ya ha producido dos promociones de egresados, se halla en de-
sarrollo la tercera y sus integrantes estn siendo activamente em-
pleados por el alto nivel de conduccin pblica. Constituye ade-
ms un activo punto de apoyo para los importantes programas que
en los campos de los recursos humanos, los sistemas normativos,
las tecnologas de gestin, la relacin Estado-usuarios y la organi-
zacin estructural del Estado viene desarrollando la Secretara de
la Funcin Pblica que conduce Luis Sthulman.
En Uruguay, por Decreto 370 de 1986, se cre el Curso de For-
macin de Altos Ejecutivos. Pionera iniciativa de la Oficina del
Servicio Civil del Gobierno Democrtico promueve adems de co-
nocimientos tericos y prcticos del mejor nivel tcnico el senti-
do de la funcin pblica y del servicio pblico y procura el per-
feccionamiento de calidades tales como el correcto anlisis de las
situaciones, la aptitud para discernir el inters general, la capaci-
dad y actitud para trabajar en equipo y la conciencia de las obli-
gaciones y deberes funcionales (Rubn Correa Freitas, La Refor-
ma del Estado en el Uruguay, 1988).
137
En Brasil se instal en 1988 la Escuela Nacional de Adminis-
tracin Pblica, en la que el Estado brasileo proyecta formar sus
nuevos cuadros dirigentes a travs de un programa de avanzada
de imaginativas caractersticas curriculares y pedaggicas orienta-
do por la idea de que el servicio pblico es legitimado por el buen
servicio a las necesidades del ciudadano. Ver (Gileno Marcelino
Fernandes, La experiencia Brasilea de Reforma Administrati-
va, Investigacin y Gerencia, nms. 20 y 21).
En Venezuela la Comisin Presidencial para la Reforma del Es-
tado (COPRE) desarroll las bases de un Acuerdo Nacional para
la profesionalizacin de la gerencia pblica partiendo de que sin
una buena gerencia pblica no pueden instrumentarse los planes
del Gobierno (Arnoldo Gabaldn, presidente de la COPRE, en
La gerencia pblica necesaria, CLAD) apuntando a un nivel cre-
ciente de profesionalizacin... que tienda no slo a niveles supe-
riores de eficiencia, sino que provea de una concepcin prctica
de la democracia a los funcionarios pblicos (Carlos Blanco, se-
cretario ejecutivo de la COPRE, en La democracia frente al reto
del Estado eficiente, Grupo Editor Latinoamericano, 1988). Como
punto de apoyo del sistema de profesionalizacin se prepar un
proyecto del Instituto Gerencial Pblico (el proyecto detallado se
halla en B. Kliksberg, Proyecto de Instituto Nacional de la Alta Di-
reccin Pblica, 1988).
A estas y otras experiencias nacionales se suman los relevantes
esfuerzos que a nivel iberoamericano est realizando el CLAD en
esta materia. En 1988 en asociacin con el Gobierno de Espaa y
con el apoyo del Programa Regional de las Naciones Unidas que
asiste al Centro se estableci el Primer Programa Iberoamericano
de desarrollo de directivos pblicos en el que participaron 16 pa-
ses, y se preparan para 1989 programas nacionales similares en nu-
merosos pases basados en el paquete tecnolgico elaborado por
dicho Programa. El Programa procura: a) formar desde una ptica
pblica; b) proporcionar instrumental tecnolgico de punta aplica-
ble a las especificidades de la gerencia en el campo pblico, y c)
nutrir la formacin con casos y experiencias latinoamericanas. El
paque'te tecnolgico desenvuelto que contiene un diseo curri-
cular renovador, ms de 700 documentos tcnicos, casos de la re-
gin, modelos de simulacin en computadora para entrenamientos
de ejecutivos pblicos, vdeos con conferencias espeCializadas, ha
comenzado a ser intensamente utilizado en toda la zona para pre-
138
parar ejecutivos pblicos con la orientacin nacional y democrti-
ca antes mencionada.
Todos estos esfuerzos estn partiendo de un replanteo profun-
do del problema de la gerencia pblica, que a partir de las deman-
das concretas que las sociedades estn formulando trata de cons-
truir un pensamiento independiente que sobrepase dogmas y mi-
tos, y presente opciones reales y vlidas.
Comienzan a dibujar una nueva posibilidad de pensar y actuar
en relacin a estos temas en la regin. La fuerza y consistencia con
que estn avanzando, y su rpida generalizacin a mltiples pa-
ses, evidencia que tienen a su favor su conexin con trascendentes
necesidades insatisfechas. Sin embargo, el camino a recorrer est
surcado de dificultades. Se trata de diseos sociales innovativos
que deben superar los enquistamientos autoritarios, las fuerzas an-
ticambio, los mitos y estructuras de razonamiento errneas arrai-
gados en la zona, y al mismo tiempo construir alternativas imagi-
nativas apropiadas para los nuevos tiempos. Es un desafo abierto
a enfrentar mediante la accin colectiva. La cuestin es encararlo
y producir el reemplazo gerencial necesario o permitir que las in-
tenciones de progreso y cambio de la democratizacin tropiecen a
diario con las limitaciones de gerencias de corte autoritario, y ale-
jadas tcnica y valorativamente del ambicioso proyecto de renova-
cin histrica que se proponen los pueblos de la regin.
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J
III
EXPLORANDO NUEVAS
DIRECCIONES DE TRABAJO
EN GERENCIA PUBLICA
5. GERENCIA SOCIAL: UNA REVISION DE SITUACION
1. GERENCIA SOCIAL EFICIENTE, ALTA PRIORIDAD
La crisis econmica que sacude Amrica Latina desde inicios
de los 80 y que ha llevado a una dcada perdida en el campo eco-
nmico ha ido conformando un escenario social de la mayor gra-
vedad que hoy tiene efectos agudos en la vida cotidiana de la ma-
yor parte de los habitantes de la regin. Las significativas dificul-
tades que arrastraba el Continente en este campo han sido poten-
ciadas y multiplicadas por la crisis y por el modo en que la misma
se ha distribuido en la estructura social.
En diversos pases se han aplicado polticas de ajuste moneta-
rista de corte ortodoxo. Como se ha puntualizado: El modelo neo-
liberal monetarista, que abandona la estrategia de desarrollo hacia
adentro, elimina el proteccionismo y busca el impulso al crecimien-
to en las ventajas comparativas estticas y en la dinmica del mer-
cado externo, lejos de resolver los problemas que la estrategia an-
terior generaba, los ha agravado en su mayor parte: de hecho, no
sent bases slidas para el crecimiento econmico ni pudo mante-
ner constante la relacin porcentaje de las exportaciones/pago del
servicio de la deuda, sino que adems aument el desempleo y la
pobreza (1).
El ajuste activ los mecanismos econmicos regresivos laten-
tes en la economa, favoreciendo la creacin de crculos perver-
sos de redistribucin asimtrica que se reflejan con fuerza en los
indicadores sociales (2).
(1) Proyecto Regional del PNUD para la superacin de la pobreza base para una es-
trategia y un programa de accin regional. Conferencia Regional sobre la pobreza en Ame-
rica Latina y el Caribe, 1988.
(2) Observan Martn y Guijarro: Las personas de mayores ingresos han escapado a
los costos del ajuste a travs de la fuga de capitales, la renegociacin en trminos favora-
bles de la deuda externa privada con el gobierno y, en algunos casos, la reduccin de la
carga tributaria. En oposicin, los grupos de menores ingresos se han visto afectados por
una drstica cada en los niveles de empleo y en los salarios reales de los sectores pblico
y privado, as como por la reduccin del gasto social del gobierno. (Juan Martn, Maite
Guijarro: Impacto de la crisis econmica sobre el gasto y financiamiento pblico. ILPES,
1988).
143
Entre otras expresiones centrales de la situacin conformada:
i) Entre 1980 y 1986 el Producto Bruto por habitante cay
cerca de un 8 por 100, retrocediendo al nivel de 1977. Ese retro-
ceso no fue simtrico en toda la estructura social. Puede estimarse
que el per cpita correspondiente a los pobres y pobres crticos su-
fri mucho ms que el per cpita general. As, por ejemplo, en Bra-
sil mientras que el per cpita nacional anual era en 1986 de US$
1967 en el Nordeste no llegaba, para 20 millones de personas, a
US$ 300 anuales.
ii) El nmero total de desocupados subi entre 1980 y 1985,
como lo indica la CEPAL, en un 8 por 100 anual, llegando en ese
ao el desempleo urbano a la cifra del 11,9 por 100. Actualmente,
se estima que el desempleo y el subempleo implican el 44 por 100-
de la mano de obra activa (3).
iii) Los salarios reales han experimentado una fuerte reduc-
cin. Entre 1980 y 1985, los salarios reales industriales cayeron en
un 8 por 100 y los ingresos de los informales en un 27 por 100.
iv) El deterioro social llev a fuertes niveles de desnutricin.
La misma afecta a cerca de la tercera parte de la poblacin o a por-
centajes an mayores en pases como Colombia, Ecuador, Guate-
mala, Honduras, Mxico, Panam, Per y Venezuela. Brasil tiene
setenta millones de desnutridos.
v) Se observan pronunciados retrocesos en materia educativa
de saneamiento ambiental y de vivienda, aumentando considera-
blemente los dficits respectivos, 140 millones de latinoamericanos
carecan en 1987 de agua potable.
vi) La pobreza se ha expandido vigorosamente en la regin.
El nmero de pobres se estimaba en 1988 en 163 millones. Casi la
mitad de ellos se hallaban en pobreza crtica. Aunque gastaran todo
lo que ganaban en alimentos (hiptesis irreal, dada la imprescin-
dibilidad de otros gastos como transporte, vestimenta, medicinas,
etc.) no llegaran a poder comprar los alimentos mnimos ne-
cesarios.
vii) La extensin y profundidad de la pobreza llevan a la si-
tuacin que identifica el proyecto Regional de las Naciones Uni-
das para la superacin de la pobreza.
Un clculo preliminar permite estimar que al menos el 40 por
100 de las muertes que anualmente ocurren en la regin son evi-
(3) Proyecto Regional, op. cit.
144
tables de acuerdo con normas internacionales mnimas de alimen-
tacin, saneamiento, atencin a la salud y proteccin climtica.
Esto significa que la pobreza y la violencia estructural que la pro-
ducen son la causa de muerte de un milln y medio de personas al
ao en la regin, de los cuales 700.000 son menores de un ao.
Por ninguna otra causa mueren tantas personas (4).
Las perspectivas son asimismo inciertas. Se ha predicho que lo
peor todava est por venir (5) y se estima que, de mantenerse
las actuales tendencias, el total de pobres ser en 1990 de 20 mi-
llones, constituyendo el 46 por 100 de la poblacin total.
La respuesta estatal a este cuadro condicionada por las polti-
cas neoliberales de ajuste que tienden a cortar severamente los gas-
tos sociales ha sido en numerosos pases una fuerte contraccin en
el gasto social. Huang y Nicholas estiman que el gasto social per
cpita se ha reducido en un 25 por 100 (6). El Proyecto Regional
ONU de superacin de la pobreza ha calculado que el gasto social
representaba el 10,8 por 100 del producto interno bruto regional a
finales de la dcada de los 70, lo que significa menos de la mitad
del 22 por 100 que destinaban los pases de la Comunidad Econ-
mica Europea. Para 1983, ya haba descendido al8 por 100 del Pro-
ducto Bruto Interno y continu su tendencia descendente en la d-
cada. Ello afect duramente la cobertura de servicios bsicos como
la salud, la educacin, los programas nutricionales, etc., y su cali-
dad. As, los recortes produjeron, entre otros efectos, la migracin
de personal calificado ante los bajos sueldos, la interrupcin del
mantenimiento regular de las estructuras escolares y hospitalarias,
la no renovacin de equipos.
Los gastos en salud y educacin se contrajeron al mismo tiem-
po que suba la demanda por efecto. del impacto de la crisis y se
trasladaban de los servicios privados a los pblicos amplios secto-
res de clase media impactados por la misma.
Por otra parte, los procesos de democratizacin en marcha en
toda la zona han creado espacios favorables para la libre expresin
de las demandas, de los amplios sectores afectados y posibilitado
un intenso y permanente debate sobre los costos sociales de la cri-
(4) Idem, anterior.
(5) James C. Grant, director general de UNICEF, en G. Cornia, R. Jolly, F. Stewart:
Ajuste con rostro humano. Siglo XXI, 1987.
(6) Huang, Yukon, y Nicholas, Peter: The social costs of adjustment W. B., CPO,
Discussion Paper, n.O 1987-6, Washington.
145
siso Una conclusin bsica de dicho debate es la absoluta legitimi-
dad de los reclamos de dichos sectores y su consideracin crecien-
te como un problema de derechos humanos bsicos al que res-
ponde el difundido concepto de duda social, que expresa la obli-
gacin de la sociedad de garantizar a sus miembros condiciones fun-
damentales de vida.
En ese marco diversos pases estn replanteando seriamente sus
polticas sociales y se orientan hacia darles mayor prioridad, au-
mentar sustancialmente su impacto y en diversos casos incremen-
tar significativamente los recursos asignados.
El tema tiene que ver con mejoras sustanciales en el diseo de
las polticas pblicas respectivas, pero involucra como una dimen-
sin clave la cuestin de la gerencia. Las polticas mejor intencio-
nadas no lograrn objetivos mayores si no se crean las condiciones
de gerencia adecuadas. El problema es general a la poltica social
a nivel internacional. Seala Marc Maringiff:
Es en el nivel organizacional donde los intentos humanitarios
pueden ser transformados en resultados efectivos y es all que los
programas finalmente tienen xito o fracasan (7).
Una gerencia social eficiente aparece como una condicin de
viabilidad fundamental para una poltica social avanzada.
Su concrecin no tiene que ver con la aplicacin de recetas tec-
nolgicas dadas o la copia de modelos externos. El campo es en
Amrica Latina de alta complejidad. La agenda de la gerencia so-
cial debe encarar cuestiones como: Cmo organizar el aparato ins-
titucional para el gasto social? Cmo lograr pasar de su actual
fragmentacin a una articulacin que opere? Cmo focalizar los
programas para maximizar el impacto sobre los sectores priorita-
rios a asistir? Cmo integrar los programas operando multiinsti-
tucionalmente? Cmo descentralizar para acercar los programas
a los beneficios? Cmo concertar esfuerzos entre el sector pbli-
co y la sociedad civil en esta materia? Cmo promover y abrir ca-
nales adecuados para la participacin de la poblacin asistida en
los programas? Cmo estimular las capacidades organizacionales
y productivas de los pobres? Cmo medir resultados? Cmo for-
mar recursos humanos para las delicadas y especializadas tareas de
gerencia implicadas? Cmo vincular las polticas y los programas
(7) March Maringoft: Management Human Servces Organzatons. New York, Mac Mi-
llan, 1980.
146
sociales con las polticas econmicas de modo orgnico e ins-
titucionalizado?
Estos y otros problemas a resolver indican la presencia de un
campo organizacional de alta complejidad y marcada especificidad.
Las aproximaciones simplistas al respecto van a conducir necesa-
riamente a serios errores (8).
Se intenta a continuacin presentar algunos elementos sobre la
situacin general de la reflexin y la accin en gerencia social en
la regin. Para ello se trabaja en primer trmino sobre ciertos cue-
llos de botella observables. Luego, se sealan direcciones concre-
tas de trabajo, de carcter innovativo, que se estn experimentan-
do y avanzando en la regin, con una relevante promesa de im-
pactar el futuro de la gerencia social. Finalmente, una nota sobre
el problema en su conjunto.
11. CUELLOS DE BOTELLA ESTRATEGICOS
Entre las principales dificultades que, en el terreno de la con-
cepcin y de la implementacin, traban seriamente el desarrollo de
la gerencia social en la zona se hallan las que se discuten a conti-
nuacin con intencin exploratoria.
El tema del poder
Con frecuencia se tiende a entender la dinmica de los progra-
mas sociales a partir de la difundida dicotoma entre poltica y ad-
ministracin, modelo tradicional de enfoque de la Administracin
pblica. Aplicndola, habra en los programas una dimensin po-
ltica donde se decidira su contenido de acuerdo a los mecanismos
formales establecidos por el sistelJla poltico y luego se ingresara
en la dimensin administrativa donde las burocracias implementan
las e i ~ i o n e s adoptadas, atenindose estrictamente a las mismas.
(8) Como, por ejemplo, creer que el tema se resuelve privatizando programas socia-
les. David Billis advierte al respecto: Para aqullos profundamente envueltos en el trabajo
y la investigacin de los sectores gubernamental y voluntario, los estereotipos corrientes so-
bre las desventajas del primero y las virtudes del ltimo resultan muy irrealistas. Las buro-
cracias sociales de cualquier tipo son arreglos sociales complejos. Los estereotipos simplis-
tas no hacen justicia a la naturaleza de esa complejidad. Son de valor dudoso para el re-
ceptor de los servicios... (David Billis Welfare Bureaucracies. Heinemann, 1984).
147
Los desvos respecto a las decisiones se deberan a deficiencias tc-
nicas de las burocracias y la va para subsanarlos sera la de su me-
joramiento tecnolgico, introduciendo mtodos modernos, reorga-
nizaciones, ajustando procedimientos.
Esta imagen idlicamente administrativa est marginando las
continuas luchas por el poder que se presentan en derredor de los
programas sociales. Se trata de una asignacin de recursos escasos
que no se produce en el vaco sino en un marco dado de correla-
ciones de poder. La aspiracin a obtener dichos recursos no se re-
duce a sus beneficiarios legtimos, los sectores postergados, sino
que tienden a ser cooptados por otros sectores sociales que procu-
ran participar en la asignacin, ya sea interviniendo en las decisio-
nes polticas, o movindose activamente en el proceso de im-
plementacin.
La pregunta real no es si se han seguido los circuitos formales
del proceso poltico y los procedimientos administrativos, sino
QUIEN RECIBE QUE? como consecuencia de la dura lucha po-
ltica que acompaa todo el proceso.
Como destaca con precisin Merilee Grindle, la observacin de
la dinmica real de los programas permite as detectar cmo lde-
res polticos sagaces tratan de ellos de consolidar apoyos polti-
cos y conciliar intereses divergentes, y sectores de la burocracia
pueden utilizarlos para fortalecer sus propias posiciones o para ob-
tener apoyo poltico en favor de determinados partidos o indivi-
duos, y los beneficiarios, los pobres, procuran ver si encuentran
medios de presionar a la burocracia (9). A ello se suman intereses
econmicos nacionales y regionales que pueden obtener provecho
de participar en aspectos como la produccin de los bienes del pro-
grama, su comercializacin o distribucin, u otros intereses econ-
micos diferentes a los que puede perjudicar la existencia misma del
programa por su efecto sobre su manejo del mercado de necesida-
des respectivo.
El proceso de competencia por los recursos no se efecta asp-
ticamente respondiendo a la dinmica legal formal. Es fuertemen-
te incidido por la distribucin del poder en la sociedad global. Di-
cha distribucin condiciona, como lo destaca la CEPAL, los pa-
(9) Merilee Grindle: Restricciones polticas en la implementacin de programas sociales
masivos: la experiencia latinoamericana.
148
trones generales de distribucin del ingreso y constituye una clave
explicativa de sus marcadas tendencias a la inequidad.
La desigual distribucin del poder entre los grupos sociales
que se expresa en especial en la propiedad de activos productivos
y en la capacidad de orientar la poltica econmica mediante el con-
trol del aparato del Estado, ha sido considerada un factor decisivo
en la explicacin de la distribucin inequitativa del ingreso (10).
Esa asimetra inicial que se refleja en los procesos de elabora-
cin de las polticas pblicas hace que los sectores ms dbiles, con
muy pocas posibilidades de influir en esa etapa distante de ellos,
traten de defender sus derechos en la etapa de implementacin que
les es cercana y donde pueden tomar contacto directo con la bu-
rocracia. Pero, a su vez, la misma es activamente interferida por
intereses econmicos y polticos locales (11). Se convierte enton-
ces en un proceso activamente poltico. All nuevamente.1as corre-
laciones globales ejercern fuerte incidencia. Como seala Grindle:
Aunque diversos factores de la poblacin intentaran influir ac-
tivamente en las decisiones de rutina respecto a la atribucin de re-
cursos sern, por lo general, los ms ricos y poderosos quienes lle-
varn adelante esa actividad con ms xito (12).
La explicitacin, en lugar de la marginacin, del tema del po-
der en la gerencia de programas sociales, el reemplazo de la fic-
cin de la dicotoma poltica y administracin por un esquema con-
ceptual ms cercano a la realidad, permitirn disear polticas y
programas desde una perspectiva que integre predicciones sobre
los posibles comportamientos de los intereses actuantes y prevea
estrategias para maximizar los efectos buscados a favor de los be-
neficiarios legtimos.
A la luz de ese enfoque, diversos aspectos de la gerencia de los
programas toman otros significados. As, la eficiencia misma de-
seable bajo todas las condiciones adquiere un valor adicional. Las
(10) CEPAL: La crisis del desarrollo social: retos y posibilidades, en Gerencia de
Programas sociales masivos, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1989.
(11) Ver al respecto Merilee Grindle: El implementador: restricciones polticas sobre
el desarrollo rural en Mxico. En B. Kliksberg, J. Sulbrandt (comp.): Para investigar la
Administracin Pblica. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid-Espaa,
1984.
(12) Merilee Grindle: Restricciones polticas en la implementacin de programas socia-
les, op. cit.
149
ineficiencias organizacionales pueden favorecer ampliamente a los
usufructuarios no legtimos e incluso pueden ser protegidas y fo-
mentadas por sectores de los mismos.
La hegemona del economicismo
Existe consenso generalizado en que las polticas y la gestin so-
cial deben articularse estrechamente con la poltica econmica. En
la realidad, los componentes de esta ltima son productores de par-
te fundamental de las condiciones sociales sobre las que acta la
poltica social. Asimismo, condicionan severamente las posibilida-
des reales de obtencin de metas de la misma. Si se desea lograr
efectividad se impone la articulacin de ambas polticas.
Sin embargo, la realidad de la regin ha seguido otro curso
diferente:
Tradicionalmente, la prctica de la poltica pblica en los pa-
ses de la regin revela la tendencia a una divisin de tareas entre
la poltica econmica y la social; mientras la primera, con frecuen-
cia, ha favorecido la concentracin del ingreso y la riqueza, la po-
ltica social ha buscado compensar los desequilibrios resultan-
tes (13).
La visin dominante en esta materia ha cultivado un nfasis eco-
nomicista marcado. Aceptando la necesidad de la articulacin, ha
practicado de facto una suerte de articulacin impuesta. Simpli-
ficadamente, la poltica econmica sera el eje a privilegiar, su apli-
cacin exitosa traera desarrollo econmico y, consiguientemente,
desarrollo social, y la poltica sociardebera actuar compensatoria-
mente en el proceso. La experiencia ha indicado la superficialidad
inherente a este modelo. El crecimiento econmico, como el que
se produjo en diversos pases de la regin, entre los 50 y los 80,
no gener necesariamente desarrollo en todos los sectores de la po-
blacin. Padeci de una acentuada ambivalencia como la llama la
CEPAL, producindose, como identifica: distribucin desigual del
ingreso, gran nmero de personas en pobreza absoluta y la persis-
tencia de un considerable contingente de desempleados y, en es-
pecial, subempleados (14).
(13) J. Martn y M. Guijarro, op. cit.
(14) CEPAL, op. cit.
150
Desarrollo econmico no significa necesariamente desarrollo
social e, incluso, los ndices tradicionales de medicin del desarro-
llo, de marcada raz economicista, son altamente objetables. Como
lo resaltara Simon Kusnetz:
La tasa de crecimiento del Producto Nacional Bruto es en s
un indicador engaoso del desarrollo, toda vez que est fuertemen-
te ponderada por las proporciones del ingreso de los ricos.
As, un incremento del 10 por 100 en el 20 por 100 ms rico de
la estratificacin social tiene un efecto considerablemente mayor
en el PNB que un incremento del 10 por 100 en el 20 por 100 ms
pobre (15).
A pesar de las evidencias y de la aceptacin conceptual de la
necesidad de la articulacin entre lo social y lo econmico, sin em-
bargo la lgica economicista subyacente sigue permaneciendo el es-
pectro de las relaciones entre ambos campos. Parece hallarse muy
profundamente arraigada en estructuras e intereses bsicos del mo-
delo social (16).
Se hace imprescindible hacer operar en la prctica una lgica
alternativa que responda a la idea de la articulacin, donde lo so-
cial no est formado por parmetros derivados de lo econmico.
Como lo advierte Faletto, pensar en polticas equitativas no impli-
ca ver a la poltica social como una correctora de las deficiencias
sociales de la poltica econmica, sino disear esta ltima desde su
origen como una poltica productora de equidad y no desigualda-
des y deformaciones a corregir por otras vas (17).
La articulacin involucra complicados problemas poltico-eco-
nmicos y organizacionales.
En el primer campo, una lnea relevante de trabajo puede ser
la concertacin, pero ella a su vez debe tener en cuenta las reali-
(15) Simon Kusnetz: Problems in comparing recent growth rates for developed and
less developed countries. Economic Development and Cultural Change. January, 1972.
(16) Criticando el reduccionismo ortodoxo que implica, Alfredo Costa Filho cita la su-
gerente posicin de Willis Harman: "La preeminencia de la racionalidad econmica es una
caracterstica de nuestra era burocrtica. Las decisiones de mayor importancia se defien-
den, si no es que se adoptan sobre la base del anlisis econmico; adems esto es conside-
rado como un comportamiento racional. Para una visitante de otra civilizacin que nos ob-
servara por primera vez, esta elevacin de las instituciones econmicas y de la racionalidad
econmica a tales posiciones de preeminencia le parecera como el mximo de la locura.
(ONU, Foro de Desarrollo, junio, 1987, citado por A. Costa Filno. Progreso Social en Am-
rica Latina: Utopa para la prxima dcada, ILPES, 1988).
(17) Enzo Faletto: Problemas de la transformacin social en Amrica Latina en Ge-
rencia de Programas Sociales Masivos, Grupo Editor Latinoamericano, 1989.
151
dades de facto como la asimetra del poder antes mencionado y la
prevalencia subyacente del enfoque economicista. Lo advierte la
CEPAL al subrayar que en Amrica Latina y el Caribe debe te-
nerse en cuenta que hay importantes grupos sociales que son d-
biles en cuanto a su capacidad de organizacin y de representacin
de intereses, por lo que la concertacin no debera constituirse en
una consagracin de las condiciones existentes, para ello debe
abarcar una amplia agenda que comprende las concertaciones eco-
nmica, social y poltica, integradas (18).
La articulacin, para operar efectivamente, requiere asimismo
mecanismos organizacionales especficos que la garanticen, le den
carcter permanente y permitan se produzca en tiempo real. Hay
all una cuestin totalmente estratgica a resolver por la gerencia
social en concertacin con la gerencia de las polticas econmicas.
Debilidad institucional del sector social
El tipo de posicionamiento organizacional, caracterstico del
sector social en Amrica Latina, lo coloca en una situacin de mar-
cada debilidad institucional.
En primer trmino, desde el punto de vista del diseo organi-
zacional, mientras que en la mayor parte de los pases han tendido
a producirse una concentracin de las funciones econmicas en uno
o dos Ministerios de la Economa con peso central en la toma de
decisiones de alto nivel, el sector social ha permanecido en la dis-
persin con varios Ministerios y mltiples instituciones, pero sin
un Ministerio de lo Social que, recin ahora, inicia sus primeros pa-
sos en algunos pases.
En segundo lugar los Ministerios de lo Social no forman parte
normalmente del ncleo ministerial en donde se deciden las pol-
ticas econmicas de fondo, a pesar de la aceptacin formal de la
necesidad de integrar la poltica econmica y la social. Asimismo,
no tiene participacin usualmente en procesos de negociacin de-
finitorios de reglas bsicas de juego como los que se llevan a cabo
con los organismos financieros internacionales sobre la deuda
externa.
(18) CEPAL, op. cit.
152
En tercer trmino, los Ministerios de lo Social con frecuencia
se hallan ubicados en el grupo de Ministerios no modernos. Pre-
sentan presupuestos muy restringidos, verbigracia el Ministerio de
Trabajo suele ser uno de los ms pobres del espectro pblico, es-
caso empleo de tcnicas gerenciales modernas, ausencia de carre-
ras profesionales orgnicas, mecanismos burocrticos tradicionales,
polticas de personal meramente administrativas. El sector social
se presenta as dbil y con un bajo perfil organizacional en la es-
tructura macro del aparato pblico y en la toma de decisiones. Ac-
ta como satlite del sector econmico, situacin correlato a la
antes descrita en cuanto a hegemona de la poltica econmica.
Se requiere una jerarquizacin del sector que, entre otras di-
mensiones, implique la creacin de instancias ministeriales espe-
cializadas, su integracin permanente a los equipos de elaboracin
de polticas claves, su participacin en las rondas de negociacin
de significativas implicancias sociales y su fortalecimiento y mo-
dernizacin.
Baja articulacin
El sector social comprende, en la mayor parte de los pases, un
extenso grupo de Ministerios, Institutos Autnomos, Fundaciones,
programas y otros organismos. Una de sus caractersticas centrales
generalizadas es la desarticulacin en que se mueven los operado-
res del sector.
La desarticulacin cubre los principales campos. Hay dbiles
procesos de diseo conjunto de polticas y de concertacin de las
mismas. No existen fuentes de informacin comunes confiables
para todo el sector en que se apoyen las decisiones. No se trabaja
en conjunto en el delicado y crucial tema de la bsqueda de recur-
sos econmicos. La accin concreta a su vez presenta, en lugar de
una coordinacin estrecha y la integracin de programas, continuas
situaciones de solapamiento, superposicin y abordajes aislados de
los problemas.
Se hace totalmente necesaria una reestructuracin a fondo en
este plano. Sin embargo, deben evitarse las soluciones simplistas.
El problema excede a un reordenamiento formal, exige estrategias
ms elaboradas y se vern en la seccin siguiente del trabajo algu-
nos avances innovativos en esa direccin.
153
Dificultades en la focalizacin
Se halla totalmente recomendada en poltica y gerencia social
la necesidad de ajustar al mximo los mecanismos de focalizacin.
Se deben tomar todas las precauciones posibles para que los pro-
gramas lleguen efectivamente a los sectores que se quiere asistir y
no se desven hacia sectores en mejor condicin econmica, pero
que usufructan de los mismos basados en sus mayores posibilida-
des de acceso a la burocracia, su superioridad informativa y edu-
cativa, etc.
La focalizacin requiere, en primer trmino, partir de la diver-
sidad intrnseca a la realidad social de la regin. Se deben identi-
ficar cuidadosamente los diversos grupos con diferencias significa-
tivas y establecer estrategias para cada caso. Esa diversidad ha ido
amplindose crecientemente en las ltimas dcadas y, adems, di-
cho proceso se est produciendo a tasas aceleradas. As, entre otros
cambios como destaca Faletto, en el campo agrario han surgido los
asalariados de las grandes empresas agrcolas y los minifundistas
se han convertido en economa campesina con una relacin dis-
tinta con respecto al latifundio. Por otra parte, como seala, en la
industria el sector obrero ha seguido la heterogeneidad industrial,
hay ncleos obreros vinculados a las industrias de punta, a las in-
termedias, a las atrasadas, con sus diferencias (19).
Tambin la denominada economa informal registra un ampl-
simo espectro de situaciones que no son homogeneizables.
Trabajar con la diversidad para poder realmente focalizar im-
plica, por ejemplo, desarrollar enfoques gerenciales diferenciados
para llegar a los siguientes grupos que la CEPAL identifica como
prioritarios para la poltica social: a) poblacin indgena; b) pobla-
cin urbana pobre de reas no metropolitanas; c) poblacin urba-
na pobre de reas metropolitanas afectada por antigua y prolon-
gada marginalidad, y d) familias de jefatura femenina (20).
Los programas sociales parten con frecuencia de suposiciones
que no consideran adecuadamente esta diversidad y, por ende, dan
lugar a serios desvos respecto a la focalizacin deseable (21).
(19) Enzo Faletto, op. cit.
(20) CEPAL, op. cit.
(21) As ocurre que, en Ministerios de Educacin, para elaborar las polticas se parte
de la base de que todos los nios y jvenes estn comprendidos en dichos servicios. Sin em-
bargo, un alto porcentaje de su clientela no se encuentra en realidad incluido en sus ser-
154
Subutilizacin de la participacin
Si bien se halla generalizada la idea de que la gerencia social
debe promover la participacin y que ella es un instrumento de
alta relevancia para el cumplimiento de las metas de la poltica so-
cial, en la prctica su empleo protegido y sistemtico es limitado
y, adems, se suelen manejar concepciones estrechas de la par-
ticipacin.
En primer trmino, la burocracia social tradicional tiene fuerte
resistencia a dar lugar real a las poblaciones asistidas. Construye
una telaraa de racionalizaciones y mitos respecto a las consecuen-
cias caticas que ello tendra para los programas, obstruye la par-
ticipacin y finalmente, en algunos casos, adjudica a los asistidos
un bajo inters en participar cuando ha hecho todo lo posible por
desalentar su intervencin.
Por otra parte, no se halla capacitada para la participacin, ni
maneja el instrumental tcnico necesario, por lo que la misma cons-
tituye una sobrecarga para sus tareas.
En segundo trmino, como lo subraya el Proyecto Regional de
la ONU de pobreza, en lugar de apoyar las organizaciones de eco-
noma solidaria que los mismos pobres arman con fuertes esfuer-
zos, las desjerarquiza y contribuye a sofocarlas a travs de trabas
burocrticas.
En tercer lugar, el enfoque de participacin predominante es
restringido. Al variar el marco conceptual pueden surgir posibili-
dades muy diferentes. Es lo que hacen los innovativos aportes que
ha planteado el Proyecto Regional de la ONU antes mencionado
con su concepcin de economa de los pobres. All se plantea po-
ner en marcha una alternativa de desarrollo para los pobres, que
tenga como fuerzas matrices la ampliacin del mercado popular y
la produccin popular.
Para encarar a fondo la pobreza, la participacin debera su-
mar a todas estas dimensiones otra fundamental, debera expresar-
se en el plano poltico.
vicios ni es atendido por nadie, si se tiene en cuenta la desercin escolar masiva que se pro-
duce en el sistema educacional primario y, en menor grado, en algn tramo de la educacin
media. Como stos debieran estar comprendidos en el proceso de educacin, en los casos
de marginalidad respecto del sistema educativo, se acta como si no existieran (CEPAL,
op. cit.).
155
Las aspiraciones de los pobres a una vida digna, empleo y es-
tabilidad deberan tener canalizacin activa en el campo poltico.
Para ello deben dejar de ser excluidos de los centros de decisin.
Como subraya el Proyecto de ONU referido: La superacin de la
pobreza supone que el sistema de partidos polticos se plantee or-
gnicamente la integracin y la articulacin de los intereses del
mundo de la pobreza (22).
Orientacin a la centralizacin
Las organizaciones y programas sociales han seguido la tenden-
cia general del aparato pblico en la regin hacia la hipercentrali-
zacin. Tienden a concetrarse en las sedes de los ministerios e ins-
titutos de lo social ubicadas en la metrpoli, las decisiones de po-
ltica, las asignaciones financieras, los nombramientos, la elabora-
cin de proyectos y gran parte de los componentes de los procesos
de implementacin. Aparecen en las regiones delegaciones de ex-
trema debilidad que tienen recursos muy limitados y operan con-
sultando permanentemente a la central.
La descentralizacin aconsejable para el aparato pblico en ge-
neral presenta en el campo social marcadas ventajas adicionales.
Puede observarse ello en concreto examinando los mltiples bene-
ficios que podran derivarse del empleo activo de la municipaliza-
cin de los programas sociales.
Bajar los programas a nivel local puede mejorar notablemente
las condiciones de viabilidad de los objetivos de focalizacin antes
destacados. El municipio es un punto de contacto con la realidad
social que, por su cercana a la misma, puede captar con precisin
la diversidad e idear mtodos apropiados para responder a las es-
pecificidades de cada segmento social a ser atendido.
Por otra parte, la labor a nivel municipal abre importantes po-
sibilidades de feed back permanente con los asistidos. Hace posi-
ble recibir directamente sus reacciones y rectificar y ajustar cursos
de accin en funcin de ellas. En este trascendente potencial del
municipio, se apoya la Public Service Orientation, innovativa
concepcin respecto a la tarea municipal que plantea bsicamente
que el xito de la misma no debe medirse en relacin a los estn-
(22) Proyecto Regional para la superacin de la pobreza, op. cit.
156
dares tcnicos de los funcionarios, sino en contraste con el grado
efectivo en que se satisfacen necesidades sentidas de la poblacin
y que los funcionarios deben ser sensibles a las mismas y tratar de
aprender continuamente de las seales que les llegan de la
ciudadana (23).
En tercer trmino, el municipio constituye un mbito adecuado
para tratar de hacer realidad la difcil integracin de acciones en-
tre las diversas reas sociales: salud, educacin, nutricin, vivien-
da, etc. En ese marco acotado y controlable, la integracin tiene
ms factibilidad y sus resultados pueden ser palpables y actuar
depor s como reforzantes del proceso.
A lo anterior se suma la capacidad del municipio de actuar como
una especie que facilite la participacin que se examin en el tem
anterior. La promocin de la misma, el respaldo a sus formas pri-
marias, su ejercicio real, el ajuste en funcin de la experiencia,
todo ello puede hacerse mejor desde el contacto cara a cara con
las formas asociativas creadas por la poblacin, que la dimensin
a escala humana del municipio permite.
Dficit de evaluacin
La evaluacin constituye un instrumento de trabajo obligado
en materia de gerencia social. Se trata de programas orientados a
objetivos mltiples, heterogneos y de naturaleza compleja. Para
tener idea de si se est avanzando en la direccin planificada o,
por el contrario, si se estn produciendo desvos de consideracin
y, por tanto, se requiere revisar planes y estrategias de implemen-
tacin y detectar causas, se requiere contar con sistemas de eva-
luacin continua, capaces de dar cuenta de metas cualitativas, ba-
sados en fuentes de validacin mltiples y viables operacional-
mente.
La situacin predominante muestra pronunciados dficit en esta
materia, que han sido rigurosamente analizados con amplio apoyo
en la experiencia por Jos Sulbrandt en Evaluacin de polticas y
programas sociales masivos. La falta de atencin sistemtica a la
evaluacin y la ortodoxia evaluacionista que trabaja a partir de mo-
(23) Al respecto, ver John Stewart and Michael Clarke: The public service orienta-
tion: issues and dilernrnas. Pub/ie Administration. Royal Institute of Public Adrninistra-
tion. u m r n e ~ 1988.
157
delos tecnocrticos estereotipados debe ceder paso a escuchar al
pueblo, porque en la medida en que aprendemos a integrar las
polticas y los planes con las prioridades y perspectivas del pueblo,
nosotros ayudaremos a dar origen a un proceso de desarrollo
sostenido (24).
Por otra parte, como destaca Sulbrandt, la visin fiscalista de
la evaluacin que enfatiza su papel de comisario debe ampliarse
subrayndose su funcin de instrumento maestro para aprender de
la realidad y enriquecer la prctica de la gerencia social.
Restricciones en las capacidades gerenciales disponibles
La gerencia social aparece como una rama de la gerencia, de
particular complejidad. El perfil deseable requiere, como se ha pre-
cisado, entre otras capacidades, las de moverse en la inestabilidad
tpica de los contextos modernos, captar las seales de la realidad,
orientacin a la articulacin social, capacidades para la concerta-
cin, dominio de la frontera tecnolgica en gerencia, compro-
miso (25).
Este orden de gerentes no nacen, sino que deben formarse a
travs de sistemticos procesos de preparacin cuidadosamente
planificados, provistos de los avances curriculares e instruccionales
modernos y basados en un contacto intensivo con las experiencias
de la regin. El campo, en cambio, ha sido ocupado con frecuen-
cia por profesionales con conocimiento de un rea social sustanti-
va determinada: salud, educacin, nutricin, pero sin formacin
gerencial. Este perfil real se ha movido con serias restricciones
para poder conducir programas de los grados de dificultad de los
requeridos actualmente.
Es necesario pasar de la buena voluntad o la improvisacin en
esta materia a armar una poltica orgnica de preparacin de cua-
dros gerenciales para el sector social especializados en la materia.
(24) Said Husain en L. Salmen: Listen to the People: participant-observer evaluation de-
velopment projects. Oxford University Press. New York, 1987 (mencionado por J. Sulbrandt,
op. cit.).
(25) El autor analiza en detalle el tema en B. Kliksberg: Cmo formar gerentes so-
ciales, elementos para el diseo de estrategias, en Gerencia de programas sociales masi-
vos, Grupo Editor Latinoamericano, 1989.
158
Dicha poltica debera integrar interdisciplinariamente el cono-
cimiento tcnico sustantivo ms avanzado disponible regionalmen-
te respecto a las reas concretas de lo social, con los avances mo-
dernos en gerencia pblica y formar, en un marco presidido por la
asuncin de esta particular profesin con un compromiso social y
tico activo con los destinatarios de la poltica social, sus padeci-
mientos y la lucha por la superacin de la pobreza y sus causas.
Esa poltica formativa debera inscribirse en una poltica ms ge-
neral de desarrollo de la gerencia social, que establezca una carre-
ra orgnica, estable y fundada en la evaluacin del desempeo.
III. HACIA NUEVAS DIRECCIONES DE TRABAJO
EN GERENCIA SOCIAL
Impulsado por las demandas de amplios sectores sociales por
polticas y programas sociales ms vigorosos y efectivos y por el
peso que da a dichas demandas la democratizacin. Se est pro-
duciendo en la regin una apertura de consideracin en el cam-
po. Estn en activa revisin modos de pensar el problema, cate-
goras conceptuales, indicadores, modelos. Al mismo tiempo, se es-
tn avanzando experiencias renovadoras que ilustran las incluidas
en este volumen integrantes de un grupo en continua ampliacin
de experiencias innovadoras. Asimismo se estn introduciendo sig-
nificativos cambios en las estructuras institucionales del sector.
Los cuellos de botella analizados y otros semejantes se ha-
llan frontalmente cuestionados y estn apareciendo frente a los mis-
mos direcciones de trabajo alternativas. Entre ellas, se encuentran
las que se presentan esquemticamente a continuacin.
Revisando las relaciones entre la poltica econmica y la poltica
social
La realidad generalizada en la regin antes expuesta exhibe una
pronunciada asimetra entre ambas polticas a pesar de las decla-
raciones en contrario. La siguiente descripcin de situacin es apli-
cable incluso con agravantes a la gran mayora de los pases de la
regin:
159
Difcilmente puede hablarse en Venezuela de la existencia de
una poltica social. Esta ha sido concebida la mayora de las veces
como un aditamento de la poltica econmica y ha estado. orienta-
da a tratar de solventar problemas que sta crea o no logra resol-
ver. Ello la ha hecho errtica y, en muchos casos, inexistente (26).
Venezuela justamente es actualmente uno de los pases en don-
de se estn haciendo esfuerzos para reordenar los roles de ambas
polticas. La poltica social ha sido rejerquizada a travs de hechos
como la creacin de un Ministerio especializado en la materia, des-
tinado a ser el rgano rector de dicha poltica, el Ministerio de Tra-
bajo y Desarrollo Social. Dicho Ministerio ha adoptado un diseo
de avanzada para su organizacin que incorpora diversas innova-
ciones tcnicas (27).
En otros pases se observan similares tendencias a dar el ms
alto nivel poltico al tema de la poltica social, verbigracia entre los
casos recientes, en Mxico donde se ha constituido un Consejo Pre-
sidencial para la pobreza.
Sin embargo, se requerir avanzar mucho ms y convertir a la
rejerarquizacin de la poltica social y a su ligazn igualitaria con
la poltica econmica en una mecnica organizacional cotidiana.
Para ello pueden constituir vas significativas de trabajo la consti-
tucin de equipos tcnicos mixtos de los Ministerios econmicos y
sociales de carcter estable que realicen el seguimiento y anlisis
de las polticas pblicas vinculadas y constituyan un marco perma-
nente de acercamiento de perspectivas conceptuales, identificacin
de problemas, bsqueda de compatibilizacin e integraciones en-
tre lo social y lo econmico y elaboracin de propuestas concretas
para los gabinetes econmico-sociales o niveles de articulacin mi-
nisterial semejantes.
Otro paso relevante en el camino de la ruptura de la asimetra
sera la atribucin al Ministerio rector de la poltica social del ca-
rcter de instancia de consulta obligada para la toma de decisiones
gubernamentales que involucren efectos sociales de consideracin.
(26) Programa de desarrollo productivo, alimentario y social (PROPAS, COPRE, Ve-
nezuela, 1986).
(27) Ver al respecto Marisela Padrn, Bernardo Kliksberg y otros. Proyecto del Mi-
nisterio de Trabajo y Desarrollo Social para Venezuela, 1988.
160
Hacia la conformacin de redes sociales
Cmo superar la desarticulacin predominante en el sector so-
cial? la dispersin y vacos de coordinacin de Ministerios, Insti-
tutos y programas no constituye un hecho episdico o propio de
alguna realidad nacional, sino que es la tendencia claramente do-
minante. Su presencia lleva, entre otras consecuencias, a la utili-
zacin deficiente de recursos escasos y dificulta severamente la in-
tegracin de las acciones sociales. Cmo integrar labores en salud,
educacin, nutricin, empleo y otras reas cuando las instituciones
cpula marchan por caminos divergentes sin armonizar polticas,
estrategias ni programas.
La solucin en los modelos burocrticos ortodoxos es la de crear
un superministerio o instancia dominante a la que se atribuyan fa-
cultades formales que le den la supremaca sobre la mayor parte
de las instituciones que operan en el sector e impulsar al supermi-
nisterio a disciplinar a sus instituciones subordinadas. Esta su-
puesta solucin intentada en diversos campos del sector pblico y
tambin en lo social conduce con frecuencia a crear un escenario
organizacional an ms ineficiente que el original. Desata una dura
lucha por el poder burocrtico entre el super y las instituciones
preexistentes que defienden celosamente los campos ganados. En-
tre otros aspectos disputan las jurisdicciones y establecen una com-
petencia aguda por los recursos presupuestarios de por s limitados
y por los recursos humanos especializados restringidos como se ha
visto. El superministerio debe utilizar gran parte de sus energas,
no en idear nuevas polticas o disear programas creativos, sino en
la lucha interburocrtica con el desgaste consiguiente y magros
resultados.
Es posible enfocar el problema desde otra ptica y all se halla
una de las fronteras tecnolgicas en que se trabaja en el Estado mo-
derno a nivel internacional. Puede ser mucho ms efectivo, a los
efectos de articulacin buscados, operar con redes en lugar de je-
rarquas piramidales. Conformar con las instituciones del sector la
red social. Dicha red tendra por funciones coordinar programas,
llevar adelante proyectos de beneficio comn como pools para la
preparacin de recursos humanos superiores o para la obtencin
de tecnologas de punta y mltiples otras iniciativas de inters co-
mn identificables. La red tendra un punto focal que servira
como su eje catalizador y que podra tomar a su cargo campos no
161
cubiertos de utilidad colectiva como la produccin de informacin
estratgica para la toma de decisiones en lo social.
Seala sobre estas redes Andrew Dunsire, de la Universidad de
Cornell, que las Administraciones pblicas sern crecientemente
ms redes interorganizacionales que jerarquas (28).
Estas redes, que comienzan a gestarse en la regin (29), sern
el marco indicado para operar mucho ms orgnicamente y con ma-
yores resultados en la integracin de acciones en el campo.
Las experiencias limitadas en donde se han dado de hecho, en
la labor en derredor de objetivos acotados, son indicativas del con-
siderable potencial que puede esperarse de ellas cuando se institu-
cionalicen y abarquen una agenda amplia. Entre otros ejemplos de
las dinmicas de eficiencia que pueden favorecer, son ilustrativos
los interesantes resultados alcanzados por experiencias como el
Programa Alimentario Nacional de la Argentina que integr insti-
tuciones pblicas de salud, educacin, nutricin y otros campos,
de nivel nacional, provincial y local y sum asociaciones de la so-
ciedad civil y los Mdulos de Servicios creados en Venezuela, que
unificaron en el barrio la prestacin de los servicios aportados
anteriormente de modo aislado por mltiples entidades.
Aprendiendo sobre participacin popular
La participacin de la poblacin en los programas sociales apa-
rece como una promesa fundamental para el mejoramiento de
su eficiencia y logro de metas. Favorece la focalizacin, el ajuste
efectivo del programa a las necesidades, crea controles sociales es-
trechos que limitan las filtraciones, contribuye a la articulacin
social de la poblacin y abre ingentes posibilidades de movilizar y
capitalizar las amplias potencialidades de desarrollo productivo y
social autnomo latentes en ella.
Esta promesa est cargada de complejidad. Cmo crear es-
pacios que favorezcan la participacin? Cmo evitar la manipula-
cin de la poblacin o el paternalismo? Cmo apoyar, sin inter-
ferir, los procesos de participacin?
(28) Andrew Dunsire: Una perspectiva ciberntica de la direccin, el control y la eva-
luacin en el sector pblico, en Kaufman, Majone, Ostrom. De Gruytter, 1987.
(29) Ver sobre ello, Marisela Padrn, Bernardo Kliksberg y otros, op. cit.
162
Estos y otros interrogantes pueden beneficiarse sobremanera de
aprender de la experiencia concreta. A instancias de la conciencia
creciente sobre el vnculo entre eficiencia social, democratizacin
y participacin estn desarrollndose en los espacios democrticos
significativos experiencias que van arrojando mltiples enseanzas
que deberan ser atentamente analizadas, debatidas y capitalizadas.
Entre las experiencias ms destacadas en marcha, con que cuen-
ta la regin, se halla la internacionalmente reconocida experiencia
de autogestin comunitaria de Villa El Salvador. Potenciando ac-
tivamente sus posibilidades de participacin, conectando estrecha-
mente la organizacin social con el espacio, abriendo mtodos de
democracia directa de la comunidad, los 250.000 habitantes mar-
ginales de la Villa consiguieron logros organizacionales y produc-
tivos notables. Entre otros aspectos, estn haciendo un uso pti-
mo de los muy limitados recursos a su alcance, creando imaginati-
vamente alternativas productivas inditas, recogiendo viejas for-
mas culturales de cooperacin arraigadas en la poblacin andina y
fundando sobre ellas modelos avanzados de cooperacin y contri-
buyendo a un uso ptimo a nivel macroeconmico de recursos
nacionales.
Con las dificultades inherentes a estos muy complicados proce-
sos de arquitectura social, la Villa es una significativa fuente de
aprendizaje social concreto.
Las posibilidades de la participacin pueden observarse en cada
uno de los campos bsicos de la accin social. En el campo alimen-
tario, uno de los aspectos ms innovativos del PAN Argentino y
de programas similares ha sido la eleccin para actuar sobre los d-
ficit alimentarios de una alternativa participativa en lugar de los tra-
dicionales bonos, foods stamps, cupones o modelos semejantes. La
entrega de los alimentos por va directa a las madres en grupos,
que se trata de promover, ha demostrado ser uno de los saldos ma-
yores obtenibles de un programa de este tipo. La estrategia bsica
fijada por el Programa: Estimular la participacin social y la so-
lidaridad social con el fin de recuperar formas de organizacin co-
munitaria como estrategia de supervivencia (30) ha demostrado
tener una singular capacidad de convocatoria, movilizacin y pro-
mocin social. Su implementacin efectiva plantea sin embargo
(30) Ver A. del Franco. Consideraciones Organizacionales del PAN, En Gerencia
de Programas Sociales Masivos, Grupo Editor Latinoamericano, 1989.
163
contar con capacidades organizacionales perfeccionadas y prepa-
rarse un esfuerzo sostenido en el tiempo, permanentemente eva-
luado y ajustado, para que vayan madurando las condiciones que
se quiere fomentar.
La estrategia participativa ha dado tambin relevantes resulta-
dos en programas de atencin crtica como el Programa de Coci-
nas Comunitarias desarrollado en el Estado de Sao Paulo.
El programa dirigido a asegurar a la poblacin de bajos ingresos
el acceso directo a la alimentacin proporciona los recursos eco-
nmicos necesarios a las prefecturas que apoyaron toda su opera-
cin en las comunidades. Las mismas se hicieron responsables por
el recibimiento de los elementos para el funcionamiento de las
cocinas y la preparacin de los alimentos, elaboraron los mismos,
los distribuyeron y controlaron, hicieron el mantenimiento del 10-
cal, etc.
Incluso la exigencia de la existencia de ncleos comunitarios
maduros, interesados en el programa y capaces de asumir parte de
las responsabilidades que impona fueron una condicin esencial
para definir los lugares donde sera implementado (31).
Los principios participativos han demostrado tener amplia ca-
pacidad de accin en materia de salud, la idea aplicada en Panam
y otros pases, de que el pueblo con su organizacin puede pro-
ducir su propia salud y que dicha organizacin es la clave para po-
der montar un esquema de salud preventiva, ha demostrado alta
fecundidad prctica (32). En programas de empleo tambin se abre
como lnea relevante de trabajo la de entregar por lo menos la eje-
cucin de los proyectos a organizaciones comunitarias de
base (33).
Estos aprendizajes de la prctica de la participacin en progra-
mas sociales en la regin, en su primera etapa, comienzan a ser
principios fundantes de los nuevos diseos. As, entre ellos, el
FROPAS de Venezuela se plantea:
Como palancas fundamentales para mejorar las condiciones de
vida de estos estratos a partir de s mismos, el programa postula y
(31) A. Batlhe: Da alimentafao no Gobierno Montero. Gobemo de Estado Sao Pau-
10,1987.
(32) Jos R. Esquivel: Marco conceptual de la salud integral de la comunidad. El
caso de Panam, en Gerencia de Programas Sociales Masivos, Grupo Editor Latinoame-
ricano, 1989.
(33) Jos Wurgaft: La gerencia de los programas especiales de empleo, en Geren-
cia de Programas Sociales Masivos, Grupo Editor Latinoamericano, 1989.
164
desarrolla, tomando en cuenta elementos metodolgicos muy con-
cretos, una poltica social basada en la promocin de la organiza-
cin y la solidaridad al interior de la poblacin que padece pobre-
za crtica (34).
Recuperacin de tecnologas para la economa de los pobres
La variable tecnolgica puede modificar sustancialmente la eco-
noma de los pobres. La incorporacin a la misma de know-how,
especialmente diseado para sus especiales condiciones puede te-
ner un impacto de primer orden. Hay all un amplio campo para
la gerencia social, que ha sido pioneramente conceptualizado y
avanzado en la regin por el Proyecto Regional de las Naciones
Unidas de Superacin de la Pobreza. Seala su director Luis Thais
que:
Una lnea especialmente promisoria, realizada por el proyecto
es la recuperacin y sistematizacin de tecnologas apropiadas para
la economa de los pobres y, evidenciando la fertilidad de esta di-
reccin de trabajo, indica que el avance de esta lnea permiti pre-
parar inicialmente dos volmenes con 500 tecnologas para apoyar
los proyectos de superacin de la pobreza (35).
Entre las tecnologas recuperables para esta labor, el Proyecto
ha identificado:
- Tecnologas de muy bajo costo que contribuyen a satisfacer
necesidades bsicas y liberan recursos. Ej.: que permiten captar y
conservar agua de lluvia.
- Tecnologas que permiten racionalizar el uso de recursos
abundantes o estacionales. Ej.: de conservacin de productos
alimenticios.
- Tecnologas de autoconstruccin de viviendas. Ej.: reempla-
zo de materiales costosos por otros econmicos.
- Tecnologas de sustitucin de alimentos comprados. Ej.: la
hidroponia.
- Tecnologas de autoproduccin de servicios. Ej.: los microa-
cueductos rurales.
(34) PROPAS, op. cit.
(35) Luis Thais Daz: Informe de la Secretara Tcnica. Conferencia regional sobre la
pobreza en Amrica Latina y el Caribe, 1988.
165
- Tecnologas que extraen el mayor provecho de los aportes
del Estado.
- Tecnologas que se orientan a producir productos que la co-
munidad puede proveer al Estado.
- Tecnologas para producir productos vendibles en el merca-
do general. Ej.: servicios de reparacin.
El caso de Villa El Salvador ilustra las posibilidades de algunas
de estas tecnologas. En lugar de arrojar los desages al mar, la Vi-
lla construy aplicando una tecnologa casera, lagunas de oxida-
cin. Con el agua almacenada en ellas desarroll regados y desen-
volvi, en base a los mismos, bosques de eucaliptos y una zona
agropecuaria creando campo en medio de la ciudad.
Est tratando, en otra rea, de armar un parque industrial para
los ms de 2.000 microtalleres con los que cuenta, en donde pue-
dan enfrentar, a travs de empresas comunales autogestionadas,
sus dificultades de produccin y comercializacin.
Potenciando la descentralizacin
La descentralizacin de los programas sociales tiene efectos di-
rectos en materia de eficiencia gerencial y crea condiciones propi-
cias a la participacin como se coment anteriormente.
Los programas alimentarios, de empleo, de salud, pueden ob-
tener importantes beneficios de una descentralizacin adecuada-
mente' planificada. Las experiencias en salud al respecto son nu-
merosas y permiten sealar como se plantea en relacin al caso de
Panam, que los servicios de salud deben regionalizarse y ofre-
cerse lo ms cerca posible de la poblacin (36).
Una experiencia ilustrativa de las posibilidades abiertas es la
realizada en la Gobernacin de Sao Paulo durante la gestin Mon-
toro en el campo alimentario.
Bajo el sugerente lema de la descentralizacin y la participa-
cin dan resultado, se llevaron adelante programas municipaliza-
dos para la produccin y distribucin de alimentos de bajo costo,
se municipalizaron las meriendas escolares y se organizaron inclu-
so consorcios intermunicipales en los que diversos municipios se
(36) Jos R. Esquivel, op. cit.
166
asociaron para producir alimentos y comprar medicamentos (37).
Los municipios demostraron tener ventajas comparativas significa-
tivas para gestionar dichos programas frente a las tradicionales al-
ternativas centralizadoras.
La descentralizacin estatal con su capacidad de llegada directa
y real a amplios sectores sin nexos virtualmente con el aparato p-
blico central y que no seran contactados si no fuera por el enfo-
que descentralizador, favorece la creacin de una red de relacio-
nes con los mismos. Esa red puede ser despus empleada por el
Estado en otros programas sociales, como sucedi en el caso del
PAN argentino, a travs del aprovechamiento de la red que de-
sarroll, en apoyo de programas de agua, distribucin de asisten-
cia de emergencia en inundaciones y otras finalidades.
IV. UNA ANTACIN FINAL
Como lo demuestra un estudio reciente de un investigador in-
gls sobre los efectos de la pobreza en dicho pas, la pobreza
mata, las diferencias de esperanza de vida entre los sectores po-
bres y los libres de carencias son muy amplias (38).
Dicha situacin tiene, como ya se ha visto, total vigencia en
Amrica Latina donde la pobreza se ha convertido en la principal
causa de muerte.
Frente a ello, parece necesario cambiar el marco de referencia
de aspectos de la discusin tradicional sobre poltica social en la re-
gin. La misma ha estado dominada en tramos significativos por
una acusacin velada y a veces explcita de ilegitimidad, contra
los programas sociales. En algunas de sus versiones ms frecuen-
tes, la acusacin presenta la visin de que los programas constitu-
yen un gasto no reproductivo y argumenta que estn, en todo caso,
condenados a mala gerencia y resultados deficientes.
No hay elementos de juicio que permitan sustentar seriamente
estas poses de debate. La productividad del gasto social puede
ser muy alta y superior a muchas de las inversiones econmicas co-
(37) A. Batlhe: Da alimenta<;ao, op. cit.
(38) El investigador Peter Townsend, que analiz la pobreza en Manchester, conclu-
ye: quien es pobre se muere antes. Mis investigaciones prueban que la pobreza mata. No
se trata de un comentario -poltico o social-, sino un hecho cientfico (El Universal, 7
de enero de 1989). Caracas. .
167
nocidas. Se ha demostrado, por ejemplo, que un ao de escolari-
dad adicional de una madre baja la mortalidad de lactantes y ni-
os de corta edad en un 9 por 1.000, que con 2,5 a 4 dlares por
persona al ao es posible dar atencin mdica primaria a toda la
poblacin, que un agricultor con educacin primaria tiene una pro-
ductividad, 85 por 100, mayor al que no la tiene. Es decir inver-
siones como las mencionadas en salud ahorran gastos de gran mag-
nitud posteriores en medicina curativa y en el rea de educacin
incrementan notablemente la productividad. Por otra parte, se ha
evidenciado terminantemente que un alto nivel educativo de la po-
blacin trabj adora es un prerrequisito esencial para montar un es-
quema industrial avanzado y producir competitivamente en el sis-
tema econmico internacional actual.
Asimismo, no hay evidencia emprica que sustente una actitud
fatalista en cuanto a que los programas sociales no pueden ser
eficientes. S en cambio hay en toda la regin experiencias de ex-
celencia gerencial en gestin de programas de esta ndole, algunas
de las cuales se mencionaron anteriormente.
.
El marco de referencia del debate debe moverse de la acusa-
cin a un marco ms productivo. Partiendo de la rentabilidad so-
cial y econmica que puede tener el gasto social, afrontar concre-
tamente las dificultades gerenciales que ofrecen estos programas
que deben integrar tantas variables y encarar mltiples dilemas.
Ello implica profundizar en posibilidades como las que presentan
la combinacin de descentralizacin, participacin, recuperacin
de tecnologas, desarrollo de la economa popular y cambios en los
esquemas macroinstitucionales en el sector social que se han plan-
teado. Tambin involucra procurar abrir lneas de investigacin sis-
temticas sobre dimensiones bsicas de la gerencia social (39). Una
de esas lneas sera la de tratar de investigar las causas del xito
de los programas sociales con altos logros gerenciales realizados en
la regin para aprender de ellas y procurar aplicarlas a otros casos.
Desde ya, el mejoramiento de la gerencia social no debe cons-
tituir una lucha a librarse desvinculadamente de otro problema ms
general que la engloba.
(39) Ver al respecto la interesante agenda de investigacin que plantea Isidoro L. Pe-
loman: La gerencia de programas sociales masivos: algunas propuestas para el diagnstico
y la accin, en Gerencia de Programas Sociales Masivos, Grupo Editor Latinoamericano,
1989.
168
Es fundamental, como ya se ha destacado, que haya cambios
de fondo en las polticas econmicas globales que generan y au-
mentan la pobreza. La divisin del trabajo, producir pobreza a
travs de la poltica econmica y tratar de atenuarla a travs de los
programas sociales, debe ser reemplazada por un enfoque unifica-
do que coloque la economa al servicio de los derechos indiscuti-
bles de la poblacin a la alimentacin, la salud, la educacin, el tra-
bajo y una vida digna.
169
6. DISEOS PARA UN INSTITUTO GERENCIAL
PUBLICO (*)
1. MARCO DE REFERENCIA
El programa de trabajo de la John F. Kennedy School of Go-
vernment de la Universidad de Harvard, se abre sealando que el
desafo del mundo moderno es la excelencia en la conduccin y ges-
tin gubernamental.
Este reto decisivo para el futuro de las sociedades de nuestro
tiempo es crucial para la Venezuela presente. Los grandes objeti-
vos histricos planteados ante el pas, como el avance tecnolgico,
el desarrollo regional, la diversificacin econmica, la competitivi-
dad en los mercados internacionales, la integracin de su econo-
ma, el enfrentamiento de la pobreza crtica, la modernizacin de
sus estructuras polticas, requieren de la excelencia mencionada
como una condicin fundamental para que la sociedad pueda
avanzar.
La experiencia internacional indica que el camino a la excelen-
cia en el gobierno es una de las empresas de mayor dificultad que
se presentan en el mundo actual. Los pases ms adelantados han
encontrado mltiples obstculos y trabas en este campo, empren-
den continuamente nuevas y ms profundas reformas, y se consi-
deran an distantes de las metas deseables.
Un factor que la experiencia prctica ha demostrado totalmen-
te estratgico en el conjunto del problema, es la alta direccin o
gerencia estatal. Los pases desarrollados han puesto los mayores
esfuerzos en preparar cuadros de direccin adecuadamente capa-
citados para las posiciones respectivas, yen rodearlos de condicio-
nes que favorezcan su desempeo. Se ha forjado a nivel interna-
cional una extensa tradicin tcnica de trabajo permanente en este
campo y se han establecido escuelas e institutos especializados al-
tamente calificados, entre ellos, la Escuela Nacional de Adminis-
(*) Proyecto del Instituto Gerencial Pblico preparado por el autor para la Comisin
Presidencial para la Reforma del Estado de Venezuela (COPRE).
170
tracin de Francia, el Federal Executive Institute de Estados Uni-
dos, el Colegio del Servicio Civil de Gran Bretaa, la Escuela Su-
perior de la Administracin Pblica de Italia, el Instituto Admi-
nistracin-Universidad de Blgica, el Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica de Espaa.
Asimismo, la mayor parte de las Universidades de primera fila
del mundo desarrollado, han organizado maestras y doctorados es-
pecializados en gestin pblica y polticas pblicas.
Tras estos programas, a los que los pases han asignado impor-
tante prioridad, subyace la concepcin comn de que es impres-
cindible contar con una profesin gerencial pblica jerarquizada
y especializada, como requisito sine qua non de un Estado mo-
derno.
El problema constituye una verdadera cuestin de Estado
para la Venezuela actual y prospectiva. Se le ha encomendado a
la alta direccin pblica la responsabilidad de gerenciar un Estado
constituido por ms de 300 organismos, con una planta de perso-
nal de 931.356 funcionarios, y que administra 343.623 millones de
bolvares (1). Debe cumplir objetivos de naturaleza mltiple, com-
patibilizar permanentemente esos objetivos, interpretar adecuada-
mente las seales de un contexto en cambio acelerado, donde la
interdependencia del sistema econmico internacional, la posicin
del pas en el mismo, y la fuerte tasa de cambio tecnolgico, ge-
neran continuas variaciones drsticas en parmetros bsicos para
la gestin. Asimismo debe tratar de disear e implementar proce-
sos de cambio que superen las insuficiencias actuales de la buro-
cracia, y tratar de establecer un nuevo modelo de relaciones entre
aparato pblico y ciudadana, cnsono con la democracia y acorde
con los legtimos reclamos de la poblacin al respecto.
Esa gerencia pblica necesita el mayor respaldo posible en tr-
minos de capacitacin, estabilidad, carrera y profesionalizacin en
general.
Precursoramente, en el inicio de la democracia, Rmulo Betan-
court haba percibido con su visin de estadsta, la relevancia de
este problema, por Decreto 779 del 26 de junio de 1962, en uso de
las atribuciones que le confera la Ley de Medidas Econmicas de
Emergencia, cre la Escuela de Administracin Pblica. Sin em-
(1) Datos incluidos en Oficina Central de Presupuesto, Presupuesto Consolidado del
sector pblico, 1986.
171
bargo, este paso avanzado, que puso a Venezuela tempranamente
a la vanguardia de Amrica Latina en esta materia, no fue consis-
tentemente continuado, y hoy, el pas carece de una entidad espe-
cializada de esta ndole, a diferencia de los principales pases de la
regin y del concierto internacional.
Este vaco fue agudamente planteado en su exposicin especial
ante la COPRE, por el doctor Gonzalo Barrios, quien seal: De
esta ltima reflexin me surge la idea de sugerir a esta Comisin
una recomendacin expresa para la creacin de una escuela de alto
nivel acadmico, cuyos certificados o diplomas sean indispensables
para acceder a ciertos cargos en la Administracin, con prescin-
dencia por supuesto, de consideraciones de amistad o de mritos
o compromisos polticos (2).
Desde el inicio de sus actividades, la Comisin Presidencial para
la Reforma del Estado (COPRE), creada por el Presidente Jaime
Lusinchi para aportar el diseo de un Estado moderno, ha identi-
ficado al problema de la gerencia pblica como un tema clave para
la construccin de dicho Estado. En tal sentido, como producto de
esfuerzos sistemticos, elev al presidente de la Nacin el 29 de
septiembre de 1986, el Proyecto de un acuerdo nacional a ser sus-
crito por las principales fuerzas polticas del pas para la profesio-
nalizacin de los niveles directivos y supervisorios del sector
pblico.
Para que ese proceso de profesionalizacin sea posible, se re-
quiere imprescindiblemente que se apoye en el establecimiento de
una entidad dedicada exclusivamente a la preparacin de los ge-
rentes pblicos, que cuenten con las metodologas y contenidos ms
avanzados, y trabaje al ms alto nivel de calidad tcnica.
Su proceso de diseo y conformacin debe tener en cuenta di-
versos y delicados factores, como la identificacin precisa del tipo
de necesidades a satisfacer, el carcter particular de la gerencia p-
blica, el rescate de la amplia experiencia gerencial del pas con lo-
gros significativos en sectores como el petrleo, la petroqumica,
los complejos siderrgico y elctrico, el Metro, la conexin con el
sistema universitario, la compatibilizacin de la formacin con la
modernizacin del sistema poltico en marcha, un enfoque pros-
pectivo sobre la Venezuela de las prximas dcadas, y tambin la
(2) Gonzalo Barrios. Exposicin en la COPRE. COPRE, El Lideragzo nacional, 1986.
172
experiencia comparada regional e internacional y la del pas en esta
materia.
A continuacin se formulan sintticamente expuestos, linea-
mientos sobre aspectos esenciales del posible Instituto que tratan
de incorporar dichos factores.
Il. METAS BASICAS DEL INSTITUTO
El Instituto de Alta Direccin Pblica tendr como finalidades
centrales:
A) El desarrollo sistemtico de capacidades gerenciales en los
niveles de conduccin de los organismos centrales, descentraliza-
dos, empresas pblicas, regiones, municipios y otras entidades
estatales.
Los programas a establecer en tal aspecto, se guiarn por las
siguientes directrices tcnicas:
1) Los programas se ligarn estrechamente a necesidades prio-
ritarias y problemas de gestin concretos del Estado venezolano.
El enfoque general del Instituto ser el de formacin-accin, de-
senvolvimiento de capacidades como insumo de procesos de me-
joramiento de la formulacin y manejo de polticas pblicas y de
incremento de capacidades de gestin.
Il) La concepcin de partida respecto a en qu consiste la
funcin de la gerencia, por ende cuales son capacidades gerencia-
les deseables, se conectar con la frontera tecno)gica internacio-
nal en esta materia. En esa perspectiva, de acuerdo a investiga-
ciones y enfoques modernos como los de Harvard o la Universi-
dad MacGill de Canad, se reemplazarn los modelos tradiciona-
les del rol del gerente de orden principalmente administrativo for-
malista, por la visin de las funciones reales del gerente como cen-
tradas en: a) implementador efectivo de las polticas pblicas;
b) construccin de la agenda estratgica de decisiones; c) lideraz-
go motivante y participativo del personal de la organizacin; d) ne-
gociacin con otras organizaciones pblicas y con el sector priva-
do; e) centro de informacin clave; f) estructuracin de escenarios
prospectivos consistentes; g) constructor de la red de relaciones y
apoyos a la actividad de la organizacin; h) factor de cambio per-
173
manente (3). Las capacidades a desenvolver sern las requeridas
para el desempeo eficiente de estas funciones.
111) La formacin se concentrar en las problemticas carac-
tersticas de la gerencia en el campo pblico que presentan en nu-
merosos casos, marcada especificidad. Esa especificidad es el eje
central de la actividad formativa en organismos como The Execu-
tive Seminar Centers del Gobierno americano. Segn seala dicho
Gobierno, a efectos del diseo de los contenidos de sus cursos, la
Oficina de Personal ha conducido varios aos de intensa investi-
gacin para determinar la naturaleza del trabajo gerencial en el Go-
bierno y qu es lo que los gerentes necesitan saber para llevarlo
adelante (4). Resaltando el carcter particular de la educacin de
gerentes pblicos, destaca en igual sentido la Escuela de Gobierno
John F. Kennedy, de la Universidad de Harvard:
En contraste con la educacin para los negocios, por ejemplo
el entrenamiento para la vida pblica, requiere una profunda com-
prensin del contexto poltico y constitucional de la gestin guber-
namental en donde la autoridad y el poder se hallan ampliamente
difundidos. Mientras que ambos, la empresa privada y el Gobier-
no, demandan gerencia eficiente, los instrumentos manejados por
un ejecutivo de negocios son con frecuencia las restricciones en las
que el gerente pblico debe trabajar. El ejecutivo de negocios pue-
de usualmente redefinir las metas de la organizacin, cambiar su
estructura, y cambiar su personal. Los gerentes pblicos, por el
otro lado, deben tener habilidades que les permitan operar dentro
de las metas fijadas por la Ley, una estructura organizacional con-
trolada por el sistema jurdico, personal protegido por el sistema
de servicio civil y la constante y penetrante presin de la polti-
ca (5). En la misma direccin resalta L'Institut de Management
Public de Pars, que la base de la nocin de gerencia pblica es el
reconocimiento de la especificidad de las organizaciones pbli-
cas (6).
(3) Ver al respecto, entre otros estudios recientes sobre qu hacen los gerentes de ex-
celencia, los de Henry Mintzberg (Universidad McGill), The Nature of Managerial Work
(Harper & Row), y Crafting Strategy (Harvard Business Review, July-August 1987); y los
de John P. Kotter, Universidad de Harvard, What Effective General Managers really do?
(Harvard Business Review, November-December, 1982).
(4) United States Office of Personnel Management. Gliide to Training and De-
velopment.
(5) John F. Kennedy: School of Government, Harvard University, 1987-1988.
(6) L'Institut de Management Publico CESMAP, Pars, 1984.
174
IV) La problemtica gerencial pblica, adems de particular,
presenta rasgos propios en los distintos y heterogneos tipos de or-
ganizaciones que constituyen el Estado. Los programas deben in-
tegrar esos rasgos, y por ende, organismos, como por ejemplo los
ministerios, las empresas pblicas de servicios, o los municipios re-
quieren programas de preparacin gerencial diferenciados.
V) El trabajo del gerente pblico actual tiene como una di-
mensin central la gerencia de complejidad, dadas ciertas con-
diciones, como entre otras, la pronunciada incertidumbre, multi-
plicidad de variables y restricciones; y estrictas interdependencias
en que se desenvuelven sus procesos de toma de decisiones. El pro-
nstico, por otra parte, es que la complejidad ir en aumento. Los
programas debern enfatizar la capacitacin para su manejo. La in-
vestigacin internacional al respecto, indica que al efecto lo rele-
vante no es el aprendizaje de conocimientos especficos, sino fac-
tores como habilidades analticas, el desenvolvimiento de capaci-
dades de percepcin de las seales de la realidad, competencia
para su adecuada interpretacin, y la capacidad de aprender de la
propia experiencia, de darse cuenta.
VI) El gerente pblico tiene una responsabilidad social y na-
cional de primer orden. Su accionar tiene que estar presidido por
valores. Debe tener como norte el proyecto nacional compartido
de desarrollo, autodeterminacin, equidad social y profundizacin
democrtica. Los programas debern enfatizar y elaborar el com-
promiso tico y nacional de la alta direccin pblica.
B) El apoyo por todas las vas a su alcance al diseo, estable-
cimiento y operacin de una carrera gerencial pblica estable y
profesionalizada. \ ,
C) La creacin de un Foro'permanente de intercambio y an-
lisis de las polticas pblicas y la gestin pblica, en el que parti-
cipen los niveles directivos, la empresa privada y diversas fuerzas
sociales organizadas.
D) El anlisis conjunto de la marcha de la implementacin de
polticas pblicas relevantes y de programas estratgicos, por par-
te de los lderes polticos del Estado y los altos niveles gerenciales.
E) La cooperacin tcnica con el mejoramiento de los estn-
dares de calidad de entidades y programas de formacin de cua-
dros altos y medios en operacin en el sector pblico, y la asisten-
cia al establecimiento de nuevos programas sectoriales.
175
F) La realizacin de programas de I & D gerencial destinados
a la experimentacin de nuevas tecnologas, el anlisis y rplica de
experiencias nacionales e internacionales exitosas, el desarrollo de
soluciones gerenciales para problemas especficos de la realidad or-
ganizacional del pas, y el apoyo a los programas formativos con
la conversin de los productos anteriores en insumos instrucciona-
les y la produccin de casos y modelos de simulacin.
G) La constitucin de un puente de colaboracin activa en-
tre el sector pblico y el sistema universitario, a travs, entre otros
programas, de la utilizacin de capacidades docentes y de investi-
gacin existentes en el mismo, la cooperacin con el establecimien-
to de programas de postgrado especializados en reas relevantes
de poltica y gestin pblica, el empleo de experiencias acumula-
das en el sector pblico en la docencia universitaria, la creacin de
un sistema orgnico de stages en el sector pblico, la realizacin
de investigaciones sobre problemas concretos de operacin del Es-
tado de alta significacin.
H) La conformacin de un Centro Nacional de Documenta-
cin e Informacin en Polticas y Gestin Pblica, que recupere y
ponga bajo control documental, las experiencias, documentacin
indita, anlisis, trabajos acadmicos, documentacin comparada,
y todo orden de documentacin de inters, generada en derredor
del tema, y genere servicios informativos en base a la misma.
1) El desarrollo de relaciones de cooperacin activa con otros
institutos y entidades similares de Amrica Latina, y el estableci-
miento de vnculos internacionales de intercambio con otros pases
de fuera de la regin, y organismos de asistencia internacional.
III. PLAN DE TRABAJO BASICO DEL INSTITUTO
A efectos de cumplir las metas indicadas, el Instituto instalar
las siguientes reas de trabajo, y llevar a cabo en cada una entre
otros, los programas que se resean esquemticamente a con-
tinuacin:
Area de trabajo A.-Gerencia superior
A.l. Programas para los niveles directivos altos y medios del
Gobierno central (presidencia, ministerios, oficinas centrales), con
nfasis en reas crticas como la formulacin, implementacin, se-
176
guimiento y evaluacin de las polticas pblicas, y en la introduc-
cin de tecnologas de gestin de punta.
A.2. Programas de capacitacin en polticas pblicas y geren-
cia para parlamentarios.
A.3. Programas para la constitucin de unidades de anlisis
de polticas pblicas para el nivel presidencial y niveles ministeria-
les con funcin de think tanks en la materia.
AA. Programas de formacin directiva para los niveles ejecu-
tivos altos y medios del complejo nacional de empresas pblicas
con nfasis en planificacin corporativa y tecnologas de gestin
moderna aplicables especficamente a su doble identidad de em-
presas y entes pblicos.
A.S. Programas de capacitacin gerencial especializada para
los niveles directivos de los institutos autnomos.
A.6. Programas para los gobernadores y equipos directivos de
las gobernaciones, con capacitacin especializada para sus particu-
lares problemas de gestin, y las relaciones Gobierno central-Go-
biernos estatales.
A.7. Programas para la capacitacin gerencial de arcaldes,
consejos municipales y administradores municipales.
Area de trabajo B.-Gerencias especializadas
. B.1. Programas de formacin de los niveles directivos de los
organismos productores de polticas econmicas, en los aspectos
institucionales de su gestin y en mecanismos de coordinacin
interorganismos.
B.2. Capacitacin para la gerencia de programas sociales
masivos.
B.3. Capacitacin para la gestin de proyectos interinsti-
tucionales.
BA. Capacitacin para la gerencia de la ciencia y la tec-
nologa.
B.S. Preparacin para la gerencia de programas ambientales.
B.6. Capacitacin gerencial especializada para la ejecucin de
programas de gobiernos prioritarios especficos. .
B.7. Capacitacin en nuevas tecnologas gerenciales.
B.8. programas de empresa, diseados para atender reque-
rimientos gerenciales especficos de organizaciones o empresas p-
blicas, a desarrollarse en los mismos. .
177
B.9. Programas para el desarrollo de equipos de consultora
gerencial interna en el sector pblico.
Entre otros aspectos, los equipos seran capacitados en planifi-
cacin estratgica, manejo de crisis, anlisis organizacional, de-
sarrollo de recursos humanos, control de gestin, investigacin-
accin.
Area de trabajo C.-Carrera gerencial pblica
C.l. Programas de formacin de nuevos gerentes para el in-
greso a la carrera gerencial pblica en planificacin.
C.2. Programas de reciclaje sistemtico de los cuadros altos y
medios del 'sector pblico.
Area de trabajo D.-Foro permanente sobre las polticas pblicas
y la gestin gubernamental
o
D.1. Programa de intercambio y anlisis entre los directivos
del sector pblico, la empresa privada y fuerzas sociales or-
ganizadas.
D.2. Jornadas de anlisis de polticas pblicas especficas en-
tre los lderes polticos y cuadros de conduccin burocrtica liga-
dos a la poltica a examinar.
Area de trabajo E.-Cooperacin tcnica con unidades y
programas de formacin y adiestramiento del sector pblico
E.1. Asistencia tcnica en el estudio de necesidades y el dise-
o de programas.
E.2. Asistencia en la evaluacin de programas y el mejora-
miento de sus estndares de calidad.
E.3. Adiestramiento de adiestradores.
EA. Apoyo a la introduccin de metodologas didcticas
avanzadas y la produccin de material tcnico de soporte apro-
piado.
E.S. Cooperacin en la planificacin de nuevas unidades for-
mativas o de programas ad hoc.
178
Area de trabajo F.-Investigacin, desarrollo y transferencia de
tecnologas gerenciales
F.1. Investigacin de posibilidades de aplicacin de nuevas
tecnologas gerenciales de punta a las condiciones nacionales.
F.2. Anlisis de problemas gerenciales nacionales y elabora-
cin de soluciones gerenciales.
F.3. Identificacin, anlisis y transferencia de elementos re-
plicables de experiencias gerenciales exitosas producidas en el mis-
mo pas o de otras realidades.
FA. Conversin de los resultados del I & D en insumos para
los programas de formacin.
F.5. Produccin de casos de gerencia pblica venezolana, y
de modelos de simulacin en computacin sobre polticas pblicas
y toma de decisiones en el sector pblico.
Area de trabajo G.-Cooperacin Gobierno-Universidad
G.1. Ajuste de los perfiles de egresados del sistema universi-
tario a las demandas reales y prospectivas del sector pblico en las
carreras correspondientes.
G.2. Cooperacin con el sistema universitario nacional en el
establecimiento de un cuarto y un quinto nivel especializados en
polticas pblicas y reas fundamentales de la gerencia pblica, con
elevados estndares de calidad.
G.3. Programa de stages Gobierno-Universidad.
GA. Realizacin de investigaciones conjuntas.
G.5. Empleo de capacidades docentes de la Universidad en
programas formativos.
G.6. Utilizacin de casos y exposiciones de protagonistas
del sector pblico en el currculum universitario.
Area de trabajo H. -Centro nacionDI de documentacin e
informacin en polticas y gestin pblica
H.1. Instalacin de sistemas permanentes de recuperacin de
la informacin y documentos significativos relativos al campo, ge-
nerados en el pas y en el exterior.
179
H.2. Establecimiento de metodologas de procesamiento de la
informacin recuperada.
H.3. Montaje de servicios de abstracts, alerta, informacin
por temas, dossiers y otros para los directivos pblicos.
H.4. Diseo de servicios de informacin especializada para di-
rectivos del sector pblico con intereses en temticas
H.5. Edicin de una Hoja gerencial permanente con informa-
cin sobre avances internacionales, y resultados relevantes de la in-
formacin procesada.
H.6. Conexin con la Red Latinoamericana de Informacin y
Documentacin sobre Administracin Pblica, establecida por el
CLAD, y otras redes internacionales de informacin.
Area de trabajo 1. -Cooperacin internacional
1.1. Desarrollo de programas continuos de cooperacin con
otros organismos latinoamericanos similares.
1.2. Intercambio de docentes, investigadores, casos, progra-
mas, etc., con otras entidades de la regin.
1.3. Cooperacin activa con los organismos de integracin re-
gional en la materia, como el Centro Latinoamericano de Admi-
nistracin para el Desarrollo.
1.4. Establecimiento con apoyo en el CLAD, de pools para
la realizacin de programas regionales integrados que permitan ha-
cer factible y optimizar el cumplimiento de metas en programas de
alta complejidad tecnolgica.
1.5. Intercambio con entidades similares de pases de fuera de
la regin.
1.6. Identificacin y movilizacin de fuentes de cooperacin
tcnica internacional tiles para el pas.
IV. CONCEPCION ORGANIZATIVA GENERAL
DEL INSTITUTO
El Instituto debera ser una institucin que enfatice en todos
sus planos de actividad la obtencin de un nivel de calidad acorde
a los estndares internacionales. Asimismo, tendra que tener una
orientacin estrictamente aplicada, estar totalmente insertado en
180
los problemas de polticas pblicas y gestin del pas, eludiendo las
desviaciones campana de cristal que suelen darse en este orden
de entidades. Por otra parte, adicionalmente, tratndose de un Ins-
tituto que va a ensear alta direccin, debera constituir en s mis-
mo una estructura organizacional modelo de gerencia eficiente.
A efectos de cumplir ptimamente las metas trazadas, dentro
de los marcos generales delineados se considera que su concepcin
organizativa tendra que guiarse entre otros, por los siguientes prin-
cipios orientadores:
a) El Instituto debe estar al margen de la utilizacin partidis-
ta o sectorial. Su imparcialidad poltica y orientacin a la excelen-
cia deben estar aseguradas por un acuerdo nacional al respecto de
las principales fuerzas polticas. Debe procurarse, asimismo, edu-
car a la ciudadana en la trascendencia de la labor a cumplir por
el Instituto y en la necesidad por ende en beneficio del pas, de pro-
tegerlo de los avatares polticos.
b) El Instituto debera ser una entidad con la mayor autono-
ma y jerarqua organizacional factible, a fin de crear las mejores
condiciones para su delicada tarea formativa.
e) Su relacin organizacional central debe darse con el orga-
nismo conductor de la reforma integral del Estado, dada la nece-
sidad de una total coordinacin de su accionar con las polticas y
lneas de reforma.
d) Deben estar representados. en el nivel de fij"acin de pol-
tica general del Instituto, los principales usuarios de gerentes del
sector pblico, a fin de maximizar el ajuste de sus programas a las
demandas prioritarias del Gobierno.
e) El Instituto debe tener una planta de personal reducida,
pero de la mejor calificacin tcnica. Es imprescindible para el
cumplimiento de sus finalidades ltimas, que se conforme en su in-
terior una real masa crtica pensante, creativa, renovadora, con
capacidad de autoanlisis de la labor realizada.
1) A efectos de promover la conformacin y desarrollo de di-
cha masa crtica, la poltica de personal del Instituto deber garan-
tizar plena estabilidad, implantar una carrera profesional, fijar un
sistema de remuneraciones adecuado y premiar la innovatividad y
fomentar el trabajo en equipo.
g) En el aspecto estrictamente organizativo, a efectos de la efi-
ciencia general del Instituto y de favorecer y no antagonizar u obs-
truir el afianzamiento de la masa crtica buscada, deber confor-
181
marse como un modelo desburocratizado, basado entre otros, en
los siguientes principios:
- Direccin por objetivos.
- Organizacin por proyectos.
- Mxima flexibilidad organizacional para adaptarse a los
cambios en las demandas.
- Control de gestin por resultados..
- Instancias sistemticas de evaluacin, retroalimentacin e
introduccin de reajustes.
- Espacios mltiples de coordinacin e integracin de expe-
riencias y resultados.
- Trabajo interfase para favorecer la innovacin tecnolgica.
- Promocin de equipos interdisciplinarios.
- Mecanismos que garanticen la mxima agilidad adminis-
trativa.
v. CONSIDERACIONES FINALES
A pesar de sus grandes avances en mltiples terrenos, y del fun-
damental rol del Estado, el pas no ha podido an construir una
carrera gerencial orgnica en el sector pblico, y crear un marco
especializado para la preparacin de sus gerentes.
Ello limita sobremanera el apoyo que los mismos pueden tener
para el ejercicio de las misiones cada vez ms complejas que la so-
ciedad les est asignando.
El Gobierno, los gerentes pblicos, y todo el pas, podran be-
neficiarse altamente de una profesionalizacin seria de esta fun-
cin de tanta responsabilidad social, y uno de los aspectos bsicos
de esa conversin del trabajo del gerente pblico en profesin es
su preparacin.
Por otra parte, el desarrollo acelerado que se ha experimenta-
do a nivel cientfico-tecnolgico en este campo, permite contar hoy
con instrumentos tcnicos sofisticados y especializados en las par-
ticularidades que implica la gestin en el sector pblico. Al mismo
tiempo, el pas cuenta con significativas experiencias de gerencia
pblica exitosa. Todo ello podra ser capitalizado activamente en
la formacin del gerente pblico necesario.
182
Asimismo, el vigoroso e innovativo proceso abierto en materia
de reforma del Estado que ha movilizado grandes acuerdos nacio-
nales, constituye un marco global ptimo para la realizacin del
profundo cambio que significa establecer una gerencia profesional
con la formacin necesaria.
Se dan, pues, un conjunto de condiciones propicias para la cons-
titucin del Instituto de la Alta Direccin Pblica. Responde a una
sentida necesidad histrica, podra conformar el pilar de la marcha
hacia la profesionalizacin, y puede preverse que dispondra de un
amplio apoyo poltico nacional y del respaldo de toda la sociedad.
Avanzar en esa direccin es, segn los elementos de juicio dis-
ponibles, una condicin de viabilidad esencial para la construccin
del Estado moderno que necesita la Venezuela actual y pros-
pectiva.
183
7. UNA NUEVA AGENDA PARA LAS CIENCIAS
GERENCIALES. GERENCIA, UNIVERSIDAD
Y DEMOCRACIA
1. CIENCIA ADMINISTRATIVA Y SOCIEDAD
Amrica Latina se halla en una encrucijada histrica, en la que
las polticas y decisiones adoptadas han de definir severamente sus
rasgos en el siglo XXI, del que slo nos separa una dcada.
Reflexionar en este marco sobre las ciencias administrativas y
la funcin de la Universidad, exige superar el fcil desvo del an-
lisis meramente tecnocrtico. La reflexin debe trabajar sobre una
agenda significativa para los problemas histricos de fondo de los
pueblos de nuestro Continente. La ciencia es una actividad social
de la ms alta relevancia, que no debe perder nunca su norte de
servicio. Lo destacaba el productor de la mayor revolucin cient-
fica de este siglo, Albert Einstein, cuando nos recordaba: Preo-
cuparse por el hombre en s y por su secreto debe constituir el in-
ters primordial de todas las empresas tcnicas. Nunca debe olvi-
darse esto en medio de los diagramas y las ecuaciones (1).
Esa responsabilidad bsica de la ciencia se convierte en una ne-
cesidad aprerviante en un Continente que lucha duramente por su-
perar el subdesarrollo y la dependencia, y por crear una sociedad
diferente, presidida por la democracia, la equidad, y la
autodeterminacin.
Un rea clave de esa lucha es el campo cientfico-tecnolgico.
El conocimiento se ha convertido en la variable crucial del sistema
econmico internacional moderno. Su disponibilidad predetermi-
na decisivamente la posibilidad de ingresar en las nuevas formas
de produccin y en los principales mercados presentes y prospec-
tivos, y constituye la inversin de ms alta relacin insumo-pro-
ducto existente.
La lucha por el control de la ciencia y la tecnologa constituye
.uno de los escenarios centrales de la evolucin histrica presente,
(1) Albert Einstein: Mis ideas y opiniones. Antoni Bosch, editor, Barcelona, 1980.
184
y sus resultados condicionan severamente las posibilidades de pro-
greso de los pueblos.
Dentro del espectro tecnolgico contemporneo, juegan un pa-
pel estratgico las ciencias de la gestin. Todo esfuerzo humano so-
cial de significacin se realiza hoya travs de organizaciones. Las
mismas actan en un contexto cuya nota distintiva es la explosin
de complejidad. Esta explosin est determinada por procesos
como la interrelacin creciente del sistema econmico mundial, la
tasa indita de cambio tecnolgico, la ampliacin continua de los
umbrales de incertidumbre influidos por los desarrollos anterio-
res y por la aparicin de nuevas variables e interconexiones. A ello
se suma el descubrimiento de que la estructura ntima de las rea-
lidades econmicas y sociales excede totalmente en complejidad a
los modelos usualmente manejados, para aprehenderlas.
Puntualiza al respecto el Premio Nobel de Qumica, Ilya Prigo-
gine, fundador de la ciencia de la inestabilidad, que contra lo su-
puesto, predominan en las sociedades modernas estructuras que
son de final abierto, y que contradicen la hiptesis conceptual
que pide una sola trayectoria (2).
A su vez, los avances en el conocimiento relativo a las organi-
zaciones marchan en la direccin de la asuncin de que los mode-
los tradicionales son incapaces de dar cuenta de la complejidad in-
terna de las mismas, que exige tanto en el campo pblico como el
privado, replanteos y diferenciaciones de fondo en los paradigmas
empleados.
La utilidad de los mismos parece haberse agotado frente a or-
ganizaciones que requieren para su comprensin y el diseo de so-
luciones y procesos de cambio: aproximaciones multicmensiona-
les, modelos heursticos, proyecciones de escenarios alternativos y
nuevos enfoques epistemolgicos y metodolgicos de base.
La cuestin organizacional moderna consiste en cmo geren-
ciar organizaciones complejas en un contexto en complejidad cre-
ciente. Se trata, como lo sealaba un autor moderno de adminis-
tacin estratgica, de gerenciar en un mundo de entrometidos,
en donde son mltiples y van en aumento las variables externas a
la organizacin con incidencia en la misma.
(2) Ilya Prigogine: New Perspectives on Complexity, en The Science and praxis 01
complexity. The United Nations University, Tokio, 1985.
185
Esa incidencia externa adquiere niveles de influencia an ma-
yores en las sociedades latinoamericanas cuyo modo de insercin
en la economa mundial genera acentuadas dependencias y alta vul-
nerabilidad a los cambios en las economas centrales, con los con-
siguientes efectos organizacionales.
Cmo apoyar desde las ciencias adminitrativas la gestin so-
cialmente eficiente de organizaciones en este marco de condicio-
nes contextuales y tecnolgicas? Qu papel debe cumplir all la
Universidad? Cmo orientar las ciencias de la gestin y la Uni-
versidad en Argentina y Amrica Latina hacia el gran proyecto na-
cional y regional de construir democracias ~ s t l e s y modelos de
sociedad productivos y equitativos?
Los anlisis siguientes procuran explorar esta temtica crucial
que debera constituir un eje central de la accin profesional, do-
cente y de investigacin en gerencia en el pas y la zona. Para abor-
darla, examinaremos en primer trmino el contexto global de Am-
rica Latina; en segundo lugar, la necesidad de una nueva agenda
para las ciencias administrativas en el Continente, en tercer lugar,
la funcin de la Universidad; y formularemos algunas reflexiones
finales.
II. LOS DILEMAS DE AMERICA LATINA
Amrica Latina se halla inmersa en un conjunto de procesos his-
tricos de enorme fuerza y signo contradictorio, que crean agudos
dilemas e interrogantes.
En primer lugar, se ha abierto paso en la regin el proceso es-
peranzador y cargado de promesas de la democratizacin. Como
producto de esforzadas luchas de amplios sectores sociales, Am-
rica Latina ha alcanzado actualmente uno de los picos mayores
de democratizacin de su historia poltica. Con limitadas excepcio-
nes, los pueblos eligen a sus gobernantes a travs de procesos elec-
torales. Las pocas dictaduras sobrevivientes estn claramente in-
gresando a su etapa final.
El proceso tiene un corte particular que lo diferencia ntida-
mente de otras etapas histricas. El estilo de democracia al que as-
piran grandes mayoras en la zona, difiere marcadamente de la de-
mocracia tradicional. No se trata solamente de elegir cada cuatro,
cinco o seis aos la Presidencia y el Congreso Nacional. Se halla
186
planteado el proyecto de una democracia nueva de carcter acti-
vo. Ello implica un sistema poltico donde se multipliquen las ins-
tancias de participacin ciudadana, donde hay oportunidades con-
tinuas de rendicin de cuentas y responsabilidades de los represen-
tantes ante sus electores, donde los asuntos pblicos sean transpa-
rentes, donde los derechos del ciudadano estn efectivamente ga-
rantizados, y a travs de estos y otros mecanismos y espacios abier-
tos, la ciudadana sienta que efectivamente tiene el control del Go-
bierno y el aparato pblico.
Este Proyecto no constituye una mera expresin de deseos. En
diversos pases se estn desenvolviendo importantes transformacio-
nes en esa direccin. Entre otros casos: La nueva Constitucin
aprobada por el Congreso del Brasil incorpor novedosos canales
de participacin ciudadana, y un acentuado fortalecimiento de los
municipios y las regiones; en Venezuela, el Congreso Nacional san-
cion en agosto de 1988 las reformas polticas preparadas por la Co-
misin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), insti-
tuyendo la eleccin directa de Gobernadores, la figura del alcalde
y su eleccin directa, la consulta obligatoria a la comunidad de de-
cisiones del Consejo Municipal, el referndum y una nueva Ley
del Sufragio, que trata de favorecer la plena apertura del sistema
poltico; en Colombia, pese a las serias dificultades por las que atra-
viesa el pas, se ha iniciado un enrgico proceso de descentraliza-
cin que refuerza la expresin popular a travs del fortalecimiento
de los municipios; Per est llevando adelante, como programa de
Gobierno de la ms alta prioridad, una vigorosa poltica de regio-
nalizacin que descentraliza en las regiones y comunidades campe-
sinas, atribuciones y facultades; las dota de autonoma y les pro-
porciona recursos econmicos concretos.
Junto al pujante proceso democratizador, se da en Amrica La-
tina un proceso conflictivo con el anterior. El Continente atraviesa
la crisis econmica ms aguda del presente siglo. Una crisis que ha
cubierto toda la dcada del 80 -la dcada perdida para el avan-
ce y la resolucin de los problemas econmicos de la regin, como
se la est calificandcr- y se ha evidenciado como de carcter to-
talmente estructural. Ao tras ao, los indicadores han funciona-
do de modo regresivo con alternativas menores. La crisis se halla
directamente ligada al tipo de insercin de Amrica Latina en la
economa mundial, que la coloca en extrema indefensin frente a
sus fluctuaciones y al consiguiente proceso de transferencia de re-
187
cesin que por diversas vas generaron las economas centrales al
iniciar y registrar fuertes movimientos de declinacin econmica a
comienzos de la dcada. Se interrumpieron los flujos de capitales
y crditos hacia la regin, aumentaron a niveles inditos las tasas
de intereses reales pagadas por la deuda externa, se desarroll un
proteccionismo extendido que junto a otros mecanismos da se-
veramente las exportaciones latinoamericanas. Los aspectos pro-
blemticos estructurales que arrastraba la economa de la zona se
vieron potenciados negativamente por el manejo de la recesin en
el centro.
Los efectos son conocidos:
1) El Producto Bruto per cpita declin acentuadamente.
Mientras que entre 1976 y 1980 haba crecido en un 2,4 por 100
anual, entre 1981 y 1985 decreci a un 1,8 por 100 anual. En 1987
fue un 5,5 por 100 menor al de 1980.
11) Se deterioraron fuertemente los trminos del intercambio
de la zona. Alcanzaron su nivel ms bajo en medio siglo. La rela-
cin de precios del intercambio de los pases de la zona con el res-
to del mundo cay en 21 por 100 entre 1980 y 1986. AS, a pesar
de los esfuerzos hechos por incrementar el volumen de las expor-
taciones, su valor descendi (el valor unitario de las exportaciones
baj a un 10,3 por 100 en 1982, 6,5 por 100 en 1983. Subi 2,6 por
100 en 1984 y descendi 6 por 100 en 1985 y 12,7 en 1986).
El total de exportaciones latinoamericanas, que fue en 1981 de
95.900 millones de dlares, se redujo en 1987 a 88.300 millones.
111) La deuda externa se multiplic por diez en una dcada,
pasando de 25.000 millones de dlares en 1973 a 253.000 en 1983
y, a pesar de las polticas de ajuste orientadas a satisfacerla, creci
a 410.000 millones en 1987.
Fueron fundamentales en su crecimiento las altas tasas de inte-
rs pagadas. Seala al respecto la CEPAL: La tasa internacional
de inters contina siendo, en trminos nominales y reales, mucho
ms alta que la que rigi durante los primeros setenta aos de este
siglo y su nivel actual tiene pocos precedentes histricos (3).
Los montos necesarios para el pago de los intereses de la deu-
da han alcanzado tales magnitudes que representan proporciones
(3) Norberto Gonzlez: Situacin y Perspectivas de la crisis estructural de la regin.
Exposicin del Secretario Ejecutivo de la CEPAL ante la XII Reunin Ordinaria del SELA,
19 de septiembre de 1987. (En Captulos SELA. 17 de julio-septiembre de 1987.)
188
significativas del Producto Nacional Bruto de los pases. Son supe-
riores en numerosos pases al6 por 100 de dicho Producto. El mon-
to de los intereses anuales se estima en 40.000 millones de dlares.
IV) El ingreso de capitales se redujo drsticamente. Descen-
di de 37.600 millones de dlares en 1981 a 14.300 millones en
1987. La diferencia entre los egresos de capitales por intereses y
utilidades y las entradas de inversiones y prstamos han llevado a
una aguda descapitalizacin. Amrica Latina ha remitido al exte-
rior, entre 1982 y 1986, 175.500 millones de dlares netos. Se es-
tima que 94.000 fueron financiados con incremento en la deuda
externa.
V) El nivel de importaciones se redujo de 98.000 millones de
dlares en 1981 a 65.000 en 1987, afectando reas econmicas
relevantes.
VI) Las tasas de desempleo se elevaron fuertemente en la ma-
yora de los pases. Se estimaba el desempleo en 1986 superior al
15 por 100 de la fuerza laboral urbana en varios pases.
VII) La economa informal, refugio principal de la desocupa-
cin, se ha ampliado aceleradamente y ocupa ms de la tercera par-
te de la poblacin activa total.
Frente a este panorama, tendieron a predominar ciertas polti-
cas denominadas de ajuste ortodoxo que no slo no llevaron a la
solucin de la crisis, sino que parecen haber incidido en su agra-
vamiento. Sobre ellas previno en su testamento conceptual Ral
Prebisch:
El Fondo Monetario Internacional siempre ha recomendado a
nuestros pases polticas de ajuste externo que tambin recaen so-
bre los elementos ms dbiles del sistema. Si hay desequilibrio en
el balance de pagos, se recomienda afrontarlo con la contraccin
de la economa, hasta que la relacin entre importaciones y expor-
taciones recupere su equilibrio. En la CEPAL, hemos impugnado
sistemticamente esta forma perversa de restablecer el equilibrio
externo. Forma que, sin embargo, ha vuelto a aparecer en el pro-
blema de la deuda. Qu significa esto? Que el ajuste recae otra
vez sobre los elementos ms dbiles del sistema internacional que
son nuestros pases. Estos tienen que reajustar el balance de pa-
gos, comprimir la economa, restringir las importaciones para ge-
nerar un saldo positivo a fin de pagar los servicios de la deuda.
Mientras los banqueros comerciales internacionales han seguido
189
disfrutando de cuantiossimas ganancias, el ajuste tiene que ser so-
portado por los eslabones ms dbiles (4).
Junto a la crisis econmica se ha desenvuelto silenciosamente
una crisis social de una magnitud desconocida en la regin, pese a
sus permanentes dificultades en este campo. La crisis econmica
no se distribuy de modo uniforme entre la poblacin. Las polti-
cas ortodoxas empleadas en diversos casos, amplificaron sus efec-
tos sobre los ms dbiles. No slo no se aument la proteccin
aconsejable en estas situaciones a los sectores sociales ms vulne-
rables, sino que en diversos casos se la debilit en extremo, a tra-
vs entre otros aspectos, del recorte del gasto social (en su nivel
ms bajo en dcadas), el corte de subsidios a productos bsicos al
mismo tiempo que la inflacin regresiva estaba generando un com-
ponente inflacionario ms acentuado en ellos, la ausencia de pla-
nes especiales de empleo, etc.
La situacin resultante de la crisis y los efectos de las polticas
de ajuste ortodoxos sobre su distribucin, es descrita con precisin
por el fundamental, trabajo de UNICEF Ajuste con Rostro Hu-
mano en cuadro de conjunto para el Tercer Mundo, plenamente
aplicable a nuestra regin.
Despus de seis aos consecutivos de declive o estancamien-
to, la capacidad de resistencia a la crisis de muchos individuos, fa-
milias y gobiernos, se ha debilitado sensiblemente a medida que la
deficiente nutricin, el menor acceso al cuidado de la salud y el des-
censo en las oportunidades educativas se han acumulado hasta el
punto de que sus efectos se han hecho permanentes... ser cada
vez ms difcil y costoso reparar el dao que representan una in-
fancia retrasada y un analfabetismo creciente, as como el deterio-
ro acumulado en la situacin material de hospitales, clnicas, es-
cuelas y en las condiciones ambientales de vida en su conjunto (5).
El impacto de la crisis econmica y su manejo, llevaron a que
segn las estimaciones disponibles, Latinoamrica tenga actual-
mente un 40 por 100 de su poblacin, 160 millones de habitantes
por debajo del lmite de la pobreza, es decir, en incapacidad de sa-
tisfacer sus necesidades bsicas de nutricin, educacin, salud, vi-
vienda yagua potable. Por otra parte, se ha debido profundizar y
(4) Ral Prebish: Exposicin en el XXI perodo de sesiones de la CEPAL, 24 de abril
de 1986.
(5) Giovanni Andrea Cornia, Richard Jolly y Francis Stewart. Ajuste con rostro hu-
mano. Siglo XXI, Espaa, UNICEF, 1987.
190
explorar las formas de la nueva pobreza para 'poder
ca de la misma y esa exploracin ha conducIdo a una dIferencIa-
cin entre los pobres y los muy pobres, la llamada pobreza extre-
ma. La misma comprende a familias que aunque gastaran todos
sus ingresos en alimentos (hiptesis no viable dada la necesidad de
realizar gastos en vestimenta, transporte, salud, etc.) no llegaran
igualmente a adquirir los alimentos mnimos necesarios para pro-
porcionarles las caloras y protenas indispensables al organismo.
Se hallan en esta franja de miseria absoluta, 20 por 100 de los la-
tinoamericanos, 80 millones de personas. Se estima que el nmero
de personas desnutridas en la regin aument entre 1980 y 1986
en 10 millones.
Los porcentajes actuales de poblacin desnutrida (con una in-
gesta probable menor a 1,4 veces la tasa de metabolismo basal)
son muy elevados en la mayor parte de la regin. As alcanzan las
siguientes tasas: Chile 23,3 por 100, Colombia 30,9 por 100, Ecua-
dor 43,6 por 100, Guatemala 44 por 100, Honduras 45,2 por 100,
Mxico 26,8 por 100 y Venezuela 28,1 por 100.
Estos hechos han llevado entre otras consecuencias, a la inad-
misible situacin que denuncian las investigaciones de la UNICEF,
cerca de 800.000 nios latinoamericanos mueren anualmente por
causas ligadas a la desnutricin, cifra que excede a los impactos de
las guerras ms destructivas.
Se ha conformado en la regin junto a la deuda externa, otra
deuda de enorme magnitud y acelerado crecimiento, la correcta-
mente denominada deuda social, la deuda que las sociedades tie-
nen con aqullos a los que no estn garantizados los derechos hu-
manos ms elementales de satisfaccin de necesidades bsicas.
El director general de UNICEF, James C. Grant, previene para
las zonas en crisis social que:
A menos que se produzcan urgentes y radicales cambios de po-
ltica, la prediccin de que "lo peor est todava por venir", es hoy
ms acertada que nunca (6).
(6) Idem anterior.
191
III. UNA NUEVA AGENDA PARA LAS CIENCIAS
ADMINISTRATIVAS
La ciencia y la tecnologa en general y las ciencias administra-
tivas en particular, deberan, replantear su agenda bsica en fun-
cin del apoyo a los esfuerzos de los pueblos por encarar los gran-
des problemas planteados.
Las ciencias de la gestin, de papel clave en la medida en que
pueden ayudar a dar viabilidad organizacional a las polticas y pro-
gramas innovativos que debern adoptarse, tendran que hacer un
trabajo detenido de anlisis del escenario histrico general de cada
pas, para identificar problemas de gestin cruciales y concentrar
esfuerzos de investigacin, accin y docencia en ellos.
Avanzando hacia la agenda de prioridades en gestin a confor-
mar, mencionaremos en nmina no taxativa algunos temas que en
nuestra experiencia de asesora en ms de 20 pases parecen tener
un alto grado de generalidad y la mayor relevancia. Los clasifica-
remos en funcin de su correlacin con los tres grandes procesos
histricos que recorren Amrica Latina, antes reseados.
A) Administracin para la democratizacin
Participacin ciudadana
La democracia activa hacia la que se orienta el proceso de de-
mocratizacin, ha de fundarse en una vigorosa participacin de la
ciudadana. La ciencia administrativa debe proponer espacios, ca-
nales y mecanismos para dicha participacin. Se estn explorando
interesantes direcciones de trabajo al respecto. La actual Reforma
del Estado Sueco, por ejemplo, ha establecido un mecanismo de
delegacin condicional del poder central a los municipios. Les
delega facultades y recursos, siempre condicionado a que establez-
can mecanismos que aumenten la participacin de los miembros de
la comunidad.
Se requieren en Amrica Latina, diseos tcnicos que no slo
posibilitan la participacin, sino ms all an, propuestas para fa-
vorecer la organizacin de la sociedad civil para la participacin,
como por ejemplo, Oficinas del Ciudadano, destinadas a promo-
ver el establecimiento de ncleos participativos de consumidores,
192
usuarios, vecinos, etc. Se demandan asimismo, diseos tcnicos en
cuanto a la conformacin de capacidades de procesamiento, y res-
puesta a los reclamos, inquietudes y puntos de vista aportados por
la ciudadana.
Orientacin de servicio pblico
Un nuevo cuerpo de ideas internacional sobre la relacin Mu-
nicipio-Administracin, la Public Service Orientation, plantea
ciertos principios que deberan presidir la estructuracin y puesta
en marcha de los programas de accin en la materia (7).
Entre ellos plantea:
Los municipios existen para dar servicios al pblico.
La calidad y eficiencia de los servicios prestados no debe me-
dirse por su grado de correspondencia con estndares tcnicos su-
puestamente ptimos, sino por su real contribucin a la satisfac-
cin de las necesidades populares.
Es fundamental para la eficiencia de los servicios, la cerca-
na a los beneficiarios.
Los rganos prestadores de los servicios deben enfatizar en
su accin aprender de los beneficiarios.
Estos principios son cuasi opuestos a los vigentes en muchas rea-
lidades latinoamericanas donde pareciera que los entes son obje-
tivos en s mismos, los funcionarios miden su eficiencia por patro-
nes ajenos a la real satisfaccin de las demandas comunitarias, hay
distancia considerable entre la Administracin y los beneficiarios,
y ella no presta atencin a las reacciones de los mismos. Se requie-
re redisear las organizaciones municipales y las pblicas en gene-
ral a partir de ellos.
(7) Puede verse al respecto, John Stewart and Michael Clarke: The public Service
Orientation: Issues and Dilernrnas. Pub/ic Administration, vol. 65, Surnrner, 1987. Royal
Institute of Public Adrninistration, Londres.
193
Transparencia
Se debe hacer transparente la toma de decisiones en la Ad-
ministracin pblica, ante todos los ciudadanos. Ello exige montar
mecanismos organizacionales apropiados. El Municipio de Brad-
ford en Inglaterra, por ejemplo, cuenta con un contact officer
cuya funcin es informar a los ciudadanos sobre todos los aspectos
de la elaboracin de polticas, toma de decisiones y gestin del Mu-
nicipio. Asimismo, en la Biblioteca del Municipio funciona una sec-
cin de informacin que contiene los elementos de juicio sobre su
gestin (actas de sesiones, memorias, planes, etc.) que estn a dis-
posicin del ciudadano.
Gobierno abierto
La democratizacin exige una renovacin sustancial en el ac-
tual aparato pblico. Se debe convertir en un aparato abierto a la
ciudadana. Ello significa entre otros aspectos concretos: buena
atencin al ciudadano, formularibs sencillos, procedimientos sim-
ples, oficinas ubicadas en lugares accesibles.
Fortalecimiento organizacional del Congreso y el Poder Judicial
La operacin de dos rganos centrales del sistema democrti-
co, las legislaturas y el Poder Judicial suele desarrollarse en la re-
gin en medio de un fuerte atraso administrativo, sin contar con
los instrumentos de apoyo organizacional mnimamente necesarios,
lo que los debilita marcadamente. Darle vigencia efectiva a la de-
mocracia implica entre otros aspectos, reformar a fondo la estruc-
tura organizacional de sostn a ambos poderes, y dotarlos de sis-
temas tcnicos avanzados.
Atencin a la diversidad
Alvin Toffler marca como perfil deseable de la democracia, una
democracia anticipatoria que se adelante a las necesidades de sus
ciudadanos a travs de mecanismos permanentes de reajuste de sus
194
actividades. Ello significa incluir como una dimensin fundamen-
tal la diversidad de sectores que contiene la sociedad, y prestar
atencin diferenciada y no uniforme, a sus necesidades. En el mis-
mo sentido, la Reforma del Estado sueca en desarrollo actualmen-
te, antes mencionada, se fija como objetivo central ampliar la li-
bertad de eleccin de los ciudadanos, y se propone mejorar el
ajuste de la Administracin a los mismos. Se deben estructurar
criterios organizacionales que puedan permitir cumplir con la meta
de atender la diversidad.
B) Gerencia para la crisis econmica
Administracin para la integracin
Una de las vas principales discernibles en el enfrentamiento de
la crisis econmica es la maximizacin del desarrollo de las amplias
potencialidades de la integracin econmica regional. Se requiere
idear estructuras organizacionales que promuevan y favorezcan la
integracin en lugar de trabarla y procesos de gestin que permi-
tan implementar los programas respectivos con celeridad y efec-
tividad.
Gerencia econmica
Los procesos actuales de elaboracin de las polticas econmi-
cas, de implementacin de las mismas, y de monitoreo, presentan
agudas insuficiencias organizacionales. Se plantea la necesidad de
elaborar propuestas innovativas en cuestiones como, entre otras,
las estructuras organizacionales ptimas para Ministerios de Eco-
noma, de Planificacin, de Hacienda, sistemas de informacin de
apoyo a la poltica econmica que acten en tiempo real y practi-
quen una seleccin estratgica de informacin, unidades de moni-
toreo, sistemas tcnicos para la coordinacin efectiva de los orga-
nismos que producen la poltica econmica.
Descentralizacin
La revisin profunda de las estructuras estatales actuales con
orientacin a la descentralizacin, puede aportar a la superacin
de uno de sus cuellos de botella ms pronunciados, la hipercon-
195
centracin de las decisiones, crear condiciones ms favorables para
el mejor uso de recursos y el mayor rendimiento y al mismo tiem-
po fortalecer la democratizacin al dar apoyo organizacional a uno
de sus ejes, la regionalizacin y el desarrollo municipal. Los pro-
cesos tcnicos correspondientes son de alta complejidad y se nece-
sita idear en este campo, virtualmente de experimentacin, solu-
ciones especficas que atiendan cuestiones como las mayores de-
mandas de coordinacin que suponen los procesos de descentrali-
zacin, los problemas de construccin institucional de nuevas ad-
ministraciones que plantean, sistemas de informacin que conec-
ten orgnicamente las unidades descentralizadas y los puntos foca-
les centrales, etc.
Potenciacin productiva de la sociedad civil
Est planteado tratar de rearticular las relaciones Estado-socie-
dad civil en favor de la promocin y movilizacin de las amplias
potencialidades productivas existentes en la misma. Ello requiere
un rediseo de aspectos de la actividad estatal en esa orientacin,
la ideacin de propuestas organizacionales apropiadas para las nue-
vas formas de accin conjunta y modelos organizativos inditos
para la sociedad civil. Entre otros aspectos: estructuras para la co-
gestin, la autogestin, la modernizacin de las cooperativas, para
emprendimientos mixtos, etc.
Gerencia para la pequea y mediana empresa y las microempresas
Las polticas econmicas innovativas orientadas a nuevas alter-
nativas frente a la crisis, tienden a enfatizar el papel que pueden
desempear las pequeas y medianas empresas en el sector for-
mal, y las microempresas en el sector informal. Se trata de secto-
res muy limitadamente atendidos por las ciencias administrativas y
que plantean cuestiones gerenciales muy concretas. Se debe apor-
tar modelos para pequeos y medianos desarrollos organizaciona-
les en planos como su gestin financiera, organizacin interna, ma-
nejo de tecnologas avanzadas, competitividad, etc. En materia de
microempresas, pueden ser de la mayor relevancia para su viabili-
196
dad, propuestas especficas sobre parques de microempresas, fon-
dos de financiamiento, apoyo tecnolgico, asesora en mercados,
capacitacin, sistemas administrativos acordes, etc.
Reforma del Estado
La cnSIS urge reformas sustanciales en el aparato pblico ac-
tual para las que se necesitan marcos conceptuales, diseos tcni-
cos y estrategias apropiadas. De lo contrario, los errores pueden
ser muy graves y en lugar de mejorar la situacin, las reformas pue-
den contribuir a empeorarla.
El tema, en nuestra opinin, no parece ser el del tamao del
Estado y mltiples trabajos lo verifican, sino el del rol del Esta-
do (8). En ambos aspectos se necesita una reforma que abarque
cuestiones como, entre otras: la mejora de los procesos de toma
de decisiones en los altos niveles; la introduccin de modelos ge-
renciales flexibles y abiertos en reemplazo de los formal-weberia-
nos obsoletos en gerencia moderna; la elaboracin de una poltica
de personal pblico que atienda seriamente a los niveles de remu-
neracin, a la jerarquizacin de la funcin pblica, a la motiva-
cin, ligue capacitacin con promocin, instale sistemas de evalua-
cin del desempeo, abra vas de participacin, etc. (9).
(8) Al respecto ver la investigacin dirigida por el profesor Ratin Ram de la Univer-
sidad de Illinois, sobre la correlacin tamao del Estado-desarrollo econmico. Analizando
economtricamente 115 pases durante veinte aos (1960 a 1980), concluye que: el tamao
del Gobierno tiene un efecto positivo sobre el desempeo econmico y el crecimiento y la
conclusin se aplica a una amplia mayora de los indicadores considerados. Aun ms parece
ser una casi igual extendida indicacin de un efecto de externalidades positivas del tam ano
del Gobierno sobre el resto de la economa (<<Government Size and Economic Growth,
The American Economic Review, March 1986). Ver asimismo Bernardo Kliksberg, Cmo
reformar el Estado? (en edicin).
(9) Un marco conceptual riguroso y elaborado sobre la evolucin histrica del Estado
en la regin y su rol es aportado por los trabajos de Oscar Oszlak, entre ellos: Formacin
histrica del Estado en Amrica Latina (en B. Kliksberg, la Reforma del Estado en Am-
rica Latina, INAP de Espaa, 1984), Teora de la Burocracia (Paidos, 1986), Democracia
y administracin pblica (en Sociedad, Democracia y Administracin Pblica, INAP, Es-
paa, 1986). Ignacio Prez Salgado, conductor y orientador de la transformacin de la la-
bor de cooperacin tcnica de las Naciones Unidas en reforma del Estado desarrolla una
agenda sustantiva integral de los problemas que deberan abordarse en Balance de los mo-
vimientos de reforma administrativa en Amrica Latina, Enseanzas (en Sociedad, Demo-
cracia y Administracin Pblica, INAP, 1986).
197
C) Gerencia social (10)
Organizacin del sector social
En casi todos los pases de la regin hay diversas instituciones
que operan en el campo social, actuando con bajos grados de ar-
.ticulacin interinstitucional, y de retroalimentacin. Cmo reor-
ganizar el sector social? Cmo transformarlo en una red orgni-
ca, orientada hacia objetivos comunes, con divisin del trabajo,
sin superposiciones, aprovechamiento de economas de escala, res-
cate de las experiencias significativas? Se requieren propuestas tc-
nicas especficas.
Articulacin de las polticas econmicas y sociales
El diseo de las polticas econmicas ha tendido a prescindir
de la atencin especfica a sus proyecciones y efectos sociales. La
puesta en marcha de polticas firmes frente a la deuda social re-
quiere como un prerrequisito la articulacin estrecha de la poltica
econmica y la social. Deben constituir un marco de polticas in-
tegrado y en continuo proceso de reajuste recproco. Cmo ar-
mar mecanismos organizacionales que permitan un funcionamien-
to permanente de esa integracin? Cul debe ser el diseo de sis-
temas de informacin que garanticen a esa. coordinacin los flujos
de informacin estratgica necesarios en los tiempos adecuados?
Gerencia de proyectos multiinstitucionales
La accin eficiente en el campo social exige la coordinacin es-
trecha de programas que atiendan las franjas de pobreza y pobre-
za extrema en diversas dimensiones de sus carencias. Deben inte-
grarse acciones de salud, educacin, nutricionales, vivienda, ocu-
pacionales, etc. Para ello, deben armarse proyectos multiinstitu-
cionales. Por otra parte, en las condiciones de escasez primantes
en la regin, esos proyectos permiten una optimizacin de los li-
(10) Ver al respecto los fundamentales y pioneros trabajos aportados sobre problemas
de la pobreza en la regin, por el Programa Regional de Superacin de pobreza crtica, del
PNUD que dirige Luis Thais.
198
mitados recursos. Las ciencias administrativas deben proporcionar
criterios tcnicos para gerenciar proyectos de este orden, que pre-
sentan complicaciones mltiples, y respecto a los que hay limitada
experiencia.
Indicadores sociales
Cundo hay progresos efectivos en el campo social? Cundo
un programa social ha tenido realmente xito respecto a sus obje-
tivos? Cmo medir en esta materia y armar sistemas para que la
elaboracin de polticas y la toma de decisiones se apoye en bases
de datos consistentes y producidas en tiempo real?
Las ciencias administrativas deben aportar sistemas de control
de gestin de lo social, vlidos, confiables y rpidos.
Gerencia no tradicional
La conduccin de programas sociales demanda de un tipo de ge-
~ e n i con acentuadas particularidades. Entre ellas, debe manejar
la ya mencionada multiinstitucionalidad, debe mantener un con-
tacto estrecho con los beneficiarios para poder planear su accin a
partir estrictamente de sus peculiaridades, debe optimizar recursos
siempre limitados, y de acuerdo a todas las evidencias de la expe-
riencia internacional, debe procurar la ms amplia participacin de
los sectores asistidos.
Respecto a este ltimo factor se plantea que es una clave fun-
damental del xito. La participacin de los beneficiarios posibilita
la interpretacin adecuada de sus necesidades, da feed back conti-
nuo al programa, garantiza un control efectivo (11). En este mar-
co de condiciones se requiere una gerencia de alta innovatividad,
que revise los esquemas gerenciales tradicionales y proponga nue-
vas formas de plantear los problemas. Ejemplificaciones de las po-
(11) Pese a las mltiples ventajas de la participacin, tanto en el campo mencionado,
como en reas como la participacin ciudadana y en las organizaciones en general, hay una
permanente ofensiva destinada a deslegitimarla, tratando de asociarla con desorden y caos.
Sugiere al respecto un Instituto de las Naciones Unidas especializado en estudios sobre par-
ticipacin que en definitiva lo que trata esa campaa es mantener a los perdedores en su
lugar (Instituto de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, Ginebra).
199
sibilidades de una gerencia no tradicional las dan programas como
los modelos para organizacin cooperativa de microempresas de-
sarrollados en Costa Rica y el Per, o el programa de amplios al-
cances por el que Tanzania logr atender las necesidades de me-
dicamentos de 20 millones de habitantes de sus zonas rurales,
adoptando la poltica de medicamentos simplificados de la Orga-
nizacin Mundial de la Salud, reduciendo por ende, los miles de
medicamentos circulantes en el mercado de 32 a 36, que satisfa-
can todas las necesidades bsicas, y armando una red que permi-
ti el objetivo buscado. El costo de este programa de tan elevado
impacto en la salud, fue nfimo, 0,30 dlares por habitante y ao.
Estos son algunos de los problemas a encarar en la nueva agen-
da que debe fijarse la ciencia administrativa. En la gran mayora
de los casos, son cuestiones que no pueden contestarse desde la Ad-
ministracin tradicional. As, el intento de avanzar programas en
estos campos en base a los mecanismos burocrticos establecidos,
ha llevado a fracasos reiterados, y se tiende a optar por crear para
su manejo, programas especiales u organizaciones nuevas. Se ne-
cesita dar un salto adelante cualitativo de gran envergadura en la
ciencia gerencial de la regin para actualizar su agenda, concen-
trarla en temas de este orden, y ponerla en condiciones de produ-
cir soluciones efectivas.
IV. LA UNIVERSIDAD Y LA NUEVA AGENDA
Avanzar la nueva agenda debe ser un esfuerzo conjunto de las
instituciones y grupos profesionales ligados a las ciencias adminis-
trativas. Cabe un protagonismo central en el mismo, a la Uni-
versidad.
La Universidad debe conectarse estrechamente con las priori-
dades reales de los pueblos. Debe superar las tendencias que la
orientan a replicar burocrticamente lneas tradicionales y conte-
nidos alguna vez ligados al contexto, pero ya desactualizados, o a
crear campanas de cristal dirigidas a ,una supuesta sofisticacin
tecnolgica, pero de espaldas a las necesidades reales. Un pionero
de la renovacin del pensamiento cientfico-tcnico en la zona, Os-
car Varsavsky, planteaba que la verdadera brecha tecnolgica
no es la que nos separa del mundo desarrollado, sino la que nos
distancia de nuestras propias necesidades.
200
En el rea de las ciencias administrativas, la Universidad lati-
noamericana muestra una brecha pronunciada respecto a la reali-
dad, que se ir acentuando frente a las nuevas necesidades si no
genera profundos procesos de transformacin.
PelfU del administrador necesario
En primer lugar, deben producirse cambios de fondo en su rol
docente. La Escuela de Administracin tipo de la regin tiende a
trabajar hacia un perfil de egresado confuso, y no ligado a las de-
mandas antes reseadas. Su currculum y contenidos no recogen
los grandes temas de la agenda histrica. Se debate con frecuencia
en antinomias curriculares estriles. Entre ellas la de tecnocratis-
mo vs. humanismo, tendiendo a percibir al egresado en ciencias ad-
ministrativas como un mero tcnico que no tiene por qu recibir
ms que un grupo lo ms amplio posible de tecnologas. Ignora all
los desarrollos modernos en gerencia que coinciden en sealar que
el manejo de complejidad e incertidumbre requiere en lugar de ca-
pacidades especficas, un aparato conceptual y lgico altamente
evolucionado que permita captar las seales de la realidad e in-
terpretarlas adecuadamente; la conformacin de ese aparato supo-
ne fuertes insumos formativos humansticos en campos como la
epistemologa, la metodologa de la investigacin y las disciplinas
que posibilitan comprender el contexto, como historia econmico-
social, economa, sociologa, antropologa, etc. Se tiende asimis-
mo a enfrentar teora y prctica; la primera sera poco menos que
indeseable en una carrera de administracin, que debera privile-
giar totalmente la segunda.
La supuesta incompatibilidad es una falacia. El fundador de la
psicologa social moderna, Kurt Lewin, indicaba: Nada hay ms
prctico que una buena teora. Una buena teora no se halla di-
vorciada de la realidad, constituye por lo contrario, una compren-
sin en profundidaq de cmo funciona estructuralmente la reali-
dad, y es la base y el marco orientador para una prctica eficiente
que trate de transformarla. En tercer trmino, la formacin tiende
a partir de un enfoque prescriptivo. Formar administradores signi-
ficara darles informacin detallada respecto a un catlogo de tc-
nicas dado, dotarlos de una especie de Biblioteca Tcnica. El en-
foque supone que se sabe cmo prescribir las organizaciones y
201
se trata de informar sobre ese supuesto saber terminado. La reali-
dad es la antes descrita: Organizaciones complejas en un texto
complejo, avance de la incertidumbre, obsolescencia rpida de
gran parte del catlogo, necesidad permanente de producir niveles
de comprensin y conocimiento ms elaborado. El enfoque pres-
criptivo debera ceder paso a un enfoque heurstico. El campo de
las organizaciones es un rea dinmica de experimentacin social
compleja, donde se trata, utilizando instrumentos metodolgicos
cada vez ms sofisticados, de explorar seriamente la realidad e ir
actuando segn las evidencias concretas y no las hiptesis de
manual.
Se requiere una renovacin substancial que supere las antino-
mias, reoriente directrices y redefina el perfil.
El administrador necesario debe disponer de un bagaje con-
ceptual y tcnico del mejor nivel para poder gerenciar compleji-
dad. Por otra parte, su preparacin tiene que tener marcada orien-
tacin hacia la nueva agenda. Amrica Latina necesitar crecien-
. temente gerentes para la descentralizacin, directivos capacitados
en las regiones y municipios, gerentes para la integracin, capaci-
dad gerencial para la pequea y mediana empresa; gerentes socia-
les, etc. La formacin debe cultivar el compromiso.
A diferencia de la suposicin implcita en la escuela tipo, que
ve al administrador como un profesional neutro ajeno a todo or-
den de valores, el administrador necesario es un profesional com-
prometido con el proyecto nacional. Tiene valores y opta. Elige
modelos y tcnicas que favorezcan la democratizacin sobre la au-
tocratizacin, el desarrollo de la integracin regional sobre el ais-
lamiento,la autodeterminacin sobre la dependencia. Practica lo
que se denomina en el mundo desarrollado una discriminacin po-
sitiva hacia los pobres y los muy pobres. La mejor preparacin tc-
nica ser intil o regresiva para la sociedad, si no viene enmarcada
en valores ticos, nacionales y sociales y se halla ligada a las gran-
des necesidades del pas.
Investigacin gerencial
En segundo trmino, la Universidad debe aportar conocimien-
to administrativo nuevo a la sociedad a travs de la investigacin.
La nueva agenda significa trabajar temas sobre los que sabemos
202
muy poco, y en diversos casos, se sabe poco a nivel internacional.
Implica asimismo, trabajar directamente sobre la realidad. Ambas
situaciones exigen un soporte slido en investigacin, que identi-
fique problemas clave, determine las dinmicas reales operantes,
discierna alternativas.
La Universidad debe ingresar de lleno en el campo de la inves-
tigacin gerencial casi marginal actualmente, en su actividad cien-
tfica general. Entre otros temas que ilustran las posibilidades de
aporte se debe trabajar rigurosamente sobre la mencionada pro-
blemtica de la pequea y mediana empresa para aportar eviden-
cia consistente que permita producir diseos tcnicos relevantes.
En el campo pblico, entre mltiples lneas necesarias, una in-
vestigacin deseable sera aquella que trabaje sobre las experien-
cias de gerencia pblica de excelencia. Hay en todos los pases jun-
to a ineficiencias pronunciadas en el aparato pblico, organismos
y programas pblicos que funcionan con niveles de eficiencia re-
conocidos incluso internacionalmente, como ejemplificando Tele-
bras de Brasil, la Petroqumica argentina, el Metro y las empresas
petrolferas venezolanas, el SENA de Colombia, el Seguro Social
de Costa Rica, etc. Sera de la mayor utilidad un programa de in-
vestigacin que explorara las causas del xito gerencial en esos ca-
sos y las posibilidades de una transferencia de las mismas a otros
organismos pblicos.
Otra lnea ilustrativa de las posibilidades de aporte de la inves-
tigacin organizacional es el examen de experiencias exitosas de la
sociedad civil. Verbigracia, entre otras destacadas, una experien-
cia de autogestin comunal peruana que ha ganado el ao pasado
el Premio Prncipe de Asturias del Rey de Espaa por su eficien-
cia y logros que la ubican entre las ms avanzadas del mundo. Se
trata de Villa El Salvador del Per, objeto asimismo de la aten-
cin de las Naciones Unidas y de numerosos pases. Ha consegui-
do organizar a ms de 300.000 pobladores marginales de Lima en
modelos de gestin fundados en la democracia de base y la solida-
ridad activa, y ha obtenido niveles de eficiencia rcord en mlti-
ples aspectos (12). Investigaciones sobre experiencias de este tipo,
(12) Puede verse al respecto, Gastn Antonio Zapata. Participacin popular en la ges-
tin de programas sociales masivos. El caso de Villa El Salvador. Incluido en Pobreza y
Gerencia Social (en edicin, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires).
203
que traten de aprender de la creatividad social y organizacional des-
plegada en ellas, podran hacer contribuciones de alto valor al
avance del conocimiento administrativo regional.
Universidad-Sector Pblico-Sociedad Civil
En tercer lugar, la Universidad debe aportar directamente a los
problemas gerenciales clave del Estado y la sociedad.
Las experiencias y conocimientos que desarrolle en sus labores
de formacin e investigacin, deben ser aplicados en programas
conjuntos Universidad-Sector Pblico, Universidad-Sector Civil.
Casi no se ha iniciado seriamente en la regin con limitadas excep-
ciones, el establecimiento de marcos orgnicos de trabajo conjun-
to donde equipos universitarios desarrollen programas de forma-
cin para organizaciones especficas, realicen investigaciones ad
hoc, creen en conjunto con el sector aparato pblico postgrados es-
pecializados en reas requeridas de capacidades gerenciales espe-
cializadas, aprovechen en las aulas orgnicamente a protagonistas
centrales de las organizaciones pblicas y privadas, desenvuelvan
garantas productivas sistemticas, etc.
Contribucin al debate nacional
Por ltimo, la Universidad debe contribuir a los grandes deba-
tes en curso en las sociedades latinoamericanas que habran de con-
dicionar su futuro y que tienen en muchos casos aspectos adminis-
trativos significativos. No slo no debe dejar de tomar posicin,
sino que corresponde que asuma como un deber esencial sumar a
esos debates su juicio basado en la investigacin y el conocimien-
to. Los dilemas sobre la orientacin a dar a la democratizacin,
como parlamentarismo vs. presidencialismo, sobre cmo articular
el control social sobre el aparato pblico, sobre el papel del Esta-
do y la privatizacin, sobre el gasto social, deben tener a la Uni-
ver"sidad como un participante permanente y activo.
v. UNA ANOTACION FINAL
Los problemas de gestin se hallan hoy en el escenario central
de las grandes disyuntivas de Amrica Latina. El debate sobre te-
mas como la Reforma del Estado ha salido del mbito de los es-
204
pecialistas y es discutido a diario por amplios sectores de opinin,
los partidos polticos y los medios masivos. El debate se presenta,
sin embargo, con frecuencia como de poca altura. Se suele traba-
jar con frases generales, poca evidencia, dogmas, mitos y pre-
juicios.
Dada la transparencia del debate, es ms que nunca necesario
elevar su nivel, mejorar su calidad, nutrirlo con ciencia real y fun-
dada. De lo contrario se puede caer en trampas y llegar a con-
clusiones que desven totalmente las soluciones correctas. Amri-
ca Latina ha logrado en oportunidades anteriores superar debates-
trampa. As logr comprender que desarrollo no es meramente cre-
cimiento econmico, que puede haber incremento del producto
bruto y sin embargo desmejorar y retroceder el nivel de vida de la
mayora de la poblacin por el modo de funcionamiento del mo-
delo global. Hoy hay conciencia de que para que el desarrollo sig-
nifique progreso social, el estilo de crecimiento debe jugar a favor
de las capas ms desprotegidas. Tambin en otro plano super la
identificacin que por va de la imposicin y la propaganda se in-
tent hacer hace pocos aos entre autoritarismo y eficiencia.
No slo no tiene evidencias a su favor, sino que las mismas van
en direccin opuesta, como lo comprobaron con su sufrida expe-
riencia las sociedades del Cono Sur. El autoritarismo viola necesi-
dades bsicas del ser humano y colide frontalmente con mecanis-
mos bsicos para obtener eficiencia en gerencia moderna, como la
participacin, el trabajo en equipo, la transparencia intraorganiza-
cional, etc.
Hoy se plantea un nuevo debate-trampa. Nos llama la atencin
sobre ello una de las mximas autoridades mundiales en desarro-
llo, Albert Hirschmann. En un reciente trabajo dirigido al pblico
estadounidense, Hirschmann advierte que la brecha de incompren-
sin con Amrica Latina puede hacerse ms aguda que nunca por
la inversin de roles que se ha producido. Mientras que Amrica
Latina, resalta, tiende a adoptar actitudes realistas superando vie-
jos dogmatismos, en Estados Unidos el pragmatismo y el realismo
tienden a ser reemplazados por un nuevo dogmatismo. Escribe:
. .. el obstculo ms bsico para un dilogo til entre las dos
partes es esa transformacin extraa: quienes no hace mucho tiem-
po se enorgullecan de su pragmatismo de pronto tan practicado
un viraje ideolgico mientras que los idelogos de ayer, cansados
205
de su anterior conjunto de certezas y soluciones se exasperan
ante los nefitos que pretenden ensearles un nuevo conjunto.
Destaca Hirschmann:
... Nunca han sido tan insistentemente adoctrinados y sermo-
neados los latinoamericanos como en los aos recientes, ahora con
lineamientos muy diferentes, sobre las virtudes de los mercados ~
bres, la privatizacin y la inversin extranjera privada, as como
acerca de los peligros de la direccin y la intervencin estatales, y
la tributacin excesiva para no mencionar la planeacin.
y advierte:
Las prdicas ideolgicas de esta clase son muy contraprodu-
centes. Adems de suscitar preocupacin entre los latinoamerica-
nos por la soberana y la dignidad de sus pases, ahora provocan
protestas en el sentido de que el mundo es un lugar demasiado com-
plejo para corregirlo mediante la aplicacin mecnica, por todas
partes, de alguna frmula idntica y simplista. (13)
La apelacin de Hirschmann debe ser recogida. Es un llamado
a la independencia intelectual, a no importar no ya slo tecnologa
envasada, sino lo que es ms grave an, cuerpos dogmticos. Las
ciencias administrativas y la Universidad deben ayudar a superar
el nuevo debate-trampa y contribuir a que la sociedad en su con-
junto pueda comprender mejor la agenda real y llevar a cabo un
debate ms libre y productivo.
Esa aportacin permanente a la independencia intelectual, a
una Amrica Latina que construye y lucha por el pensamiento in-
dependiente necesario para resolver ste y otros debates que ven-
drn, es el desafo principal para nuestra ciencia administrativa.
Desafo que debe enmarcarse en un compromiso, compromiso en
primer lugar con el fortalecimiento y desarrollo de la democracia
y con los condenados sin causa, los pobres y los muy pobres.
(13) Albert Hirschmann. Economa Poltica del Desarrollo Latinoamericano. El Tri-
mestre Econmico, Mxico, octubre-diciembre, 1987.
206
Cmo gerenciar en el sector pblico en tiempos de incertidumbre? Cmo
estructurar una gerencia pblica eficiente en contextos internacionales en donde
la interdependencia, las fluctuaciones, la acelerada tasa de cambio tecnolgico y
la velocidad de las transformaciones genera permanentemente complejidad e in-
certidumbre? Cmo hacerlo en las condiciones de Amrica Latina, ubicada en
la encrucijada de un esperanzado y vigoroso avance hacia la democratizacin y
al mismo tiempo la crisis econmica y social mayor de este siglo?
Qu perfil de gerente pblico se necesita? Cmo prepararlo para trabajar
en ambientes donde el pasado ha dejado de ser una gua, y donde los escenarios
futuros son mltiples y contradictorios? Cmo capacitarlo para captar las sea-
les del contexto, interpretarlas adecuadamente, concertar eficientemente, dise-
ar y promover estructuras participativas? Cmo reformar una gerencia pblica
que acte como factor de cambio liderando una renovacin profunda de las es-
tructuras estatales actuales con orientacin a la descentralizacin, la participacin
ciudadana, la desburocratizacin? Qu pueden aportar las ciencias gerenciales
modernas al respecto? Cmo reorganizar las polticas formativas, los sistemas
de instituciones formadoras, las carreras gerenciales?
Estos y otros interrogantes semejantes son tratados rigurosamente y con sin-
gular vuelo creativo en esta importante obra editada por el Instituto Nacional de
Administracin Pblica de Espaa. El autor encara directamente los mitos, fa-
lacias y dogmas que impiden el avance en el tema, somete a incisiva revisin cr-
tica los modelos gerenciales ortodoxos, traza lneas estratgicas para la geren-
cia pblica necesaria y formula propuestas operacionales.
Su reconocida autoridad internacional en los campos de las ciencias adminis-
trativas y la gestin pblica avala sus fecundos aportes. Doctor en Administra-
cin, Doctor en Ciencias Econmicas, Licenciado en Sociologa, Contador Pbli-
co, Licenciado en Administracin, Summa Cumm Laude, Bernardo Kliksberg es
autor de una vasta y densa produccin cientfica integrada por 27 obras y ms de
400 trabajos tcnicos traducidos a diversos idiomas, y en muchos casos emplea-
dos como referencia obligada en numerosos pases. Ha prestado asesora en la ge-
rencia, desarrollo administrativo y formacin de gerentes a ms de 20 pases. Ha
sido asesor y consultor de la ONU, la OIT, ILPES-CEPAL y diversos organis-
mos internacionales. Laureado con los ms altos honores acadmicos por mlti-
ples universidades --entre ellas la Universidad Nacional de Buenos Aires le ha
conferido recientemente la distincin de Profesor Honorario de la misma-, de-
signado padrino y epnimo por promociones de graduandos y posgraduandos de
la Universidad Central de Venezuela, la Universidad del Zulia, la Universidad
de San Martn de Porres del Per, y diversas altas casas de estudio, miembro de
honor de colegios profesionales y sociedades cientficas, dirige actualmente el Pro-
grama Regional de las Naciones Unidas de desarrollo de la capacidad de gestin
del sector pblico que asiste tcnicamente al CLAD y los Gobiernos de Amrica
Latina. Entre sus obras: El pensamiento organizativo: del taylorismo a la teora
de la organizacin (Paids); Universidad, formacin de administradores y sector
pblico en Amrica Latina (Fondo de Cultura Econmica); La reforma de la ad-
ministracin pblica en Amrica Latina (Instituto Nacional de Administracin P-
blica de Espaa); Administracin, subdesarrollo y estrangulamiento tecnolgico (Pai-
ds); Formacin de administradores (UCV, Venezuela); La democracia frente al
reto del Estado eficiente (en colaboracin con el Grupo Editor Latinoamericano);
Para investigar la administracin pblica (en colaboracin con el INAP de Espaa).
C o l e c c i n
Estudi o s
Ministerio
para las
Administraciones
Pblicas
G erencia pblica
en tiempos
de incertidu mbre
B e r n a r do K l i k sb e r g
Serie
A d m i n i s t r a c i n
G e n e r a l