Ilustraes Carla Werkhaizer

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gesto de redes

GOVERNANA DE REDES COLABORATIVAS PBLICO-PRIVADAS:

recursos e solues para demandas sociais
POR

R O S I L E I A M I L A G R E S , O T V I O R E Z E N D E E C A R L O S A L B E R T O G O N A LV E S

Uma Parceria Pblico-Privada (PPP), visando a criao de grupos de trabalho em torno de um objetivo maior implementar a lei n 10.639/2003 nas escolas pblicas brasileiras. Essa era a finalidade do projeto A Cor da Cultura (ACDC), nascido da necessidade de levar a cultura afro-brasileira s escolas de ensino fundamental e mdio. Embora fosse uma exigncia da lei, o projeto foi fruto de uma conquista do movimento negro no Brasil. Como no havia material didtico ou metodologia disponvel para trabalhar a temtica nas escolas, surgiu a necessidade de uma articulao entre os atores que compuseram a ACDC: Canal Futura (CF); Centro de Documentao e Informao do Artista Negro (CIDAN); Fundao

Roberto Marinho (FRM); Ministrio da Educao/ Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (MEC/SECADI); Petrobras; Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR); TV Brasil e TV Globo. Alm dos resultados alcanados com o projeto, seu porte e capacidade de mobilizao se destacaram no contexto das polticas pblicas, o que motivou um estudo aprofundado sobre o tema, realizado em parceria pela Fundao Dom Cabral e Fundao Roberto Marinho. Este artigo apresenta a rede A Cor da Cultura, seus objetivos e resultados, alm de discutir o pano de fundo que a cerca as parcerias pblicoprivadas e sua importncia no contexto atual.
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O CONTEXTO DO PROJETO A formao do ACDC acontece num contexto de crescente aumento das parcerias entre governo, ONGs e empresas privadas. De fato, trata-se de um fenmeno global, resultado de uma sociedade marcada pela fragmentao, complexidade e dinamismo. Essas caractersticas esto ligadas proliferao de organizaes pblicas e privadas relativamente independentes, que buscam representar mltiplos atores, e seus diferentes entendimentos, expectativas e identidades. Um cenrio que demanda solues baseadas em conhecimentos especficos, trazendo discusso distintas racionalidades, procedimentos e estratgias, dentre outros. Esses aspectos levam obrigatoriamente a uma maior interao entre eles, ampliando as possibilidades de conflitos, incertezas e riscos. O fenmeno tambm pode ser explicado como uma tentativa de suprir os limites e falhas do Estado ou do mercado, como agentes reguladores. Em consequncia, surgem as redes outra forma de articulao que se caracteriza pela formao de parcerias, acordos ou arranjos de cooperao e alianas estratgicas (dentre outros), entre o setor pblico e o privado. Embora o tema relativo s parcerias e acordos de colaborao no seja novo muitos executivos e pesquisadores se dedicam a ele desde os anos 1970 , a incluso do Estado nesse contexto, particularmente as parcerias pblico-privadas, mais recente, tendo se iniciado na dcada de 1990. No centro dessa discusso est a interdependncia dos atores, ou seja, o entendimento de que sozinhos no conseguiro responder s demandas da sociedade. Portanto, eles tm conscincia da necessidade de composio entre seus recursos. essa percepo que leva as organizaes governamentais a abrirem mo do controle absoluto das suas aes em favor de processos de negociao e articulao com outros atores. Esse tipo de parceria visto como uma forma de trabalhar questes polticas intrincadas, possibilitando a identificao rpida de problemas e produo de respostas. Entende-se que, por meio de grupos ordenados, reunindo recursos distintos, possvel agregar informaes e conhecimentos, abrir espao para a construo de consenso e reduo de conflitos, alm de diminuir resistncias e promover um sentimento de corresponsabilidade e copropriedade, ao envolver os atores afetados.
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As parcerias pblico-privadas podem ser entendidas como uma articulao estvel entre atores mutuamente dependentes, mas funcionalmente autnomos. Eles interagem em constantes negociaes, que ocorrem num contexto institucionalizado por regras, normas, conhecimento partilhado e imaginrio coletivo. Contribuem para a produo de valor pblico, no sentido amplo da definio de problemas, vises, ideias, planos e regulamentaes concretas, considerados relevantes para amplas camadas da populao (Sorensen e Torfing, 2009, p.236). O conceito enfatiza a interdependncia entre os atores envolvidos em termos de recursos e capacidades que, apesar disso, mantm sua autonomia em princpio, eles no esto submetidos s mesmas estruturas caractersticas das hierarquias. As relaes se caracterizam por sua horizontalidade, o que no implica dizer que os atores sejam iguais, em termos de autoridade e/ou alocao de recursos. Entretanto, devido sua interdependncia, eles tm conscincia de que os resultados s sero alcanados em parceria. Consequentemente, nenhum ator tem poder suficiente para obter o controle sobre os demais (Torfing, 2005). No entanto, embora o poder pblico possa impor decises aos parceiros, estes possuem como contrapeso alguns recursos, como informao, conhecimento especfico, capital, suporte poltico, dentre outros. Ao disponibilizarem esses recursos, tentam obter influncia poltica, pois esperam que o poder pblico no adote ou implemente polticas contrrias aos interesses dos atores privados envolvidos (Borzel e Panke, 2007). Essa interao acontece num ambiente marcado por negociaes que privilegiam a busca de consenso, a construo de confiana, o aprendizado e entendimento comum. Esses aspectos no permitem afirmar que as escolhas ou deliberaes das parcerias sejam fruto de decises unnimes, j que acontecem em contextos com diferentes perspectivas e vises de mundo, portanto, propcios a conflitos e antagonismos (Torfing, 2005). Por isso, ela regulada por um sistema de governana composto por elementos contratuais, como regras e papeis; normativos, como normas, valores e padres; cognitivos, como cdigos, conceitos e conhecimentos especficos; e conforme proposto por Torfing (2005), imaginrios,

AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS PODEM SER ENTENDIDAS COMO UMA ARTICULAO ESTVEL ENTRE ATORES MUTUAMENTE DEPENDENTES, MAS FUNCIONALMENTE AUTNOMOS
uma vez que produzem identidades, ideologias e expectativas comuns. No campo da pesquisa acadmica, dois momentos distintos trataram desse tema. Inicialmente, tentou-se entender como as redes pblico-privadas surgiram, procurando demonstrar sua importncia, causas e diferenas. Em uma segunda fase, buscou-se analisar como se formam, funcionam e desenvolvem, se provocam falhas ou permitem o alcance de objetivos coletivos. Sobre essa questo, muitos pesquisadores das reas de administrao pblica, cincia poltica ou sociologia econmica apontam caminhos ainda a serem percorridos, buscando respostas para questes importantes: a identificao das limitaes e dificuldades na gesto dessas redes; a dinmica burocrtica entre organizaes; aspectos ligados aos processos relativos ao dia a dia das relaes entre empresas privadas e instituies pblicas; obstculos encontrados na busca de resultados pretendidos. Essas parcerias podem envolver diferentes formas de acordo relacionamentos formais marcados por contratos ou informais, inter ou intraorganizacionais, deliberados ou emergentes, de curto ou longo prazo, constitudos visando um setor ou

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TODOS OS PRODUTOS UTILIZADOS NO PROJETO FORAM DESENVOLVIDOS A PARTIR DA TRAJETRIA DA FRM NA CRIAO DE PROGRAMAS ATRATIVOS E MATERIAIS EDUCATIVOS

intersetoriais, preocupados com formulao de polticas ou sua implementao, dentre outros. A COR DA CULTURA O projeto resultante de uma parceria pblico-privada visava implementar na rede escolar de todo o pas a Lei n 10.639/2003, que tornou obrigatrio o ensino de Histria e Cultura Afro-Brasileira na educao bsica. A lei foi criada no governo Lula (a primeira de seu mandato), como resultado da luta dos movimentos sociais, especialmente do movimento negro. Essa ao veio ao encontro de outras importantes conquistas sociais, como a criao das cotas sociais para indgenas e negros nas universidades pblicas, a criao da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial SEPPIR e o Estatuto da Igualdade Racial, promulgado em 2010. A partir da unio de instituies pblicas e privadas foi criada uma rede nacional, com o apoio de organizaes no governamentais (ONGs), relacionadas ao movimento negro e s questes educacionais. O ACDC se estruturou e foi implementado em duas etapas. A primeira, realizada entre 2004 e 2006, oferecia subsdios metodolgicos, com treinamento para educadores e professores de
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diferentes estados brasileiros fazerem o melhor uso dos contedos abordados nos produtos, materiais e atividades do ACDC, alm de adapt-los realidade local. Visava, tambm, a formao de uma rede social de multiplicadores professores que deveriam formar outros professores, capacitando-os para o uso do material de apoio e consequente disseminao da cultura afro-brasileira. Essas aes buscavam: contribuir para a aplicao da Lei n 10.639/03; permitir que diversas ONGs difundissem a metodologia de utilizao dos produtos, como ferramenta educacional para reflexo, e desenvolvimento de capital social local; fortalecer o capital social por meio da formao dos professores de escolas pblicas, educadores sociais e de ONGs; fortalecer as redes de ensino com a participao de universidades e ONGs que trabalham com o contedo sobre a formao da cultura e histria africano-brasileira (FRM, 2009). Durante esse perodo, foram distribudos 2.044 kits (material didtico utilizado na implementao da metodologia) nos estados da Bahia, Mato Grosso do Sul, Maranho, Par, So Paulo e Rio de Janeiro, envolvendo 31 Secretarias Municipais de Educao (SME) e 3.000 educadores capacitados. No total, a distribuio do material envolveu 2.000 escolas pblicas e comunitrias, 115 ONGs, 20 universidades, 36 especialistas, 199 parceiros e consultores, possibilitando a uma mdia total de 90.000 alunos utilizarem o material e vivenciarem a metodologia em sala de aula. Mais de 1.000 instituies tiveram contato com a formao e vdeos no Canal Futura, numa audincia, poca, de 23 milhes telespectadores. Na segunda fase, realizada entre 2010 e 2011, o ACDC retomou suas atividades formais com o objetivo de oferecer subsdios metodolgicos aos educadores, para que eles pudessem aperfeioar o potencial dos contedos, materiais e atividades, adaptando-os realidade local e formando uma rede social de multiplicadores. Nessa etapa, as aes foram implementadas em mais seis estados: Cear, Pernambuco, Amazonas, Minas Gerais, Paran e Mato Grosso. Ao final de 2011, foram treinados 26.517 educadores de forma direta, 53.033 de forma indireta, 9.791 educadores sociais (que trabalham com indivduos em situao de vulnerabilidade socioeconmica) de forma direta, 20.761 educadores de forma indi-

reta, perfazendo um total de 110.102 educadores (professores, coordenadores, etc.). Essa etapa buscava oferecer as bases de sustentabilidade e autonomia na utilizao dos materiais e metodologias para o fortalecimento da rede. Todos os produtos utilizados no projeto foram desenvolvidos a partir da trajetria da FRM na criao de programas atrativos e materiais educativos. Sua experincia em comunicao, na mobilizao e formao de educadores em diferentes partes do pas, tambm contribuiu para a criao de um material diferenciado. Essa produo recebeu a contribuio de consultores e especialistas, com a participao de acadmicos, educadores, tcnicos, produtores e diretores de TV. Houve investimento em design, com utilizao de recursos multimdia, para o desenvolvimento de material de ensino, buscando levar aos diferentes pblicos professores, crianas e jovens, comunicadores, polticos, entre outros a mudana de paradigma proposta pelo projeto. Esse material, para apoiar o professor em sala de aula, foi distribudo e implementado nas escolas pblicas brasileiras por meio de parcerias na formao dos professores (Brando, 2011). A gesto do projeto ACDC foi delegada Equipe de Articulao Institucional do Canal Futura, denominada no projeto, Ncleo de Gesto Executiva. Essa escolha se deu no apenas pela autoria da FRM sobre o projeto apresentado Petrobras, para financiamento, mas principalmente pela experincia da instituio em operar redes de articulao voltadas para a Educao. Portanto, a coordenao da rede era feita pelo Ncleo, reunindo diferentes sub-redes, e contava com o apoio de comits, atuando nos nveis estratgico, ttico e operacional (Figura 1). Os comits Gestor, de Credenciamento e Editorial desempenhavam atividades de coordenao, orientando os trabalhos desenvolvidos pelas sub-redes, articuladores, implementadores e de educadores. Por sua vez, as sub-redes articuladores, implementadores e de educadores eram compostas por instituies, atuando em diferentes instncias. As aes e atividades de gesto foram desenhadas com o propsito de estimular a circulao do conhecimento e, ao mesmo tempo, possibilitar que seus gestores entendessem o que acontecia no campo, ou seja, nas escolas. De forma dinmica, essas
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FIGURA 1 | INTERAO ENTRE COMITS E SUB-REDES DA REDE DE GOVERNANA DO ACDC

Fase de Pr-formao - Busca de parceiros e negociao para constituio formal de rede Sub-rede Articuladores - Organizaes que constituram o projeto: Canal Futura; CIDAN; FRM; MEC/SECADI; Petrobras; SEPPIR; TV Brasil e TV Globo

Comit Gestor - Composto por representantes da rede de articuladores

GOVERNANA DO ACDC

Ncleo de Gesto Executiva - Nomeado pelo comit festor e constitudo pela equipe de mobilizao institucional da FRM

Comit de Credenciamento - Composto por representantes do comit gestor para formulao do edital e seleo das organizaes formadoras

Comit Editorial - Composto por especialistas na temtica tnico-racial para proposio de contedo e adequao de produtos

Sub-rede Implementadores - Formadores responsveis por multiplicar a metodologia e uso do material para a rede de educadores

Sub-rede Educadores - Representantes das instituies implementadoras, das secretarias de educao e de organizaes locais, responsveis pelas formaes dos professores nos polos

FONTE: ELABORAO PRPRIA

FIGURA 2 | DINMICA E FUNES DAS SUB-REDES DO ACDC

Sub-rede Articuladores: Articulao polticoinstitucional, tecnologia educacional, recursos nanceiros e conhecimento de gesto

Sub-rede Implementadores: Conhecimento especializado; Recursos Humanos para formao; Metodologias diferenciadas; Atuao local e regional

Sub-rede Educadores: Projeto Poltico, Pedaggico, professores e coordenadores, espaos de formao, logstica e gesto local

FONTE: ADAPTADO DE FRM (2009)

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TORNOU-SE UMA EXPERINCIA RELEVANTE, QUE ILUSTRA E APONTA PARA NOVAS FORMAS DE ARTICULAO ENTRE ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E ORGANIZAES PRIVADAS

sub-redes se complementavam, compreendendo todas as atividades do projeto, desde sua concepo e articulao poltica, produo e definio da metodologia de trabalho, at a implementao da formao nas escolas (Figura 2). Todas as atividades realizadas nas sub-redes estavam integradas com os comits, coordenados pelo Ncleo de Gesto Executiva, que era composto pelos funcionrios da rea de mobilizao comunitria do Canal Futura, vinculado FRM. Criou-se uma estrutura contratual, envolvendo os diferentes atores, para orientar os relacionamentos existentes em todos os nveis da rede negociaes entre instituies, determinaes dos comits processos existentes nas atividades de criao de materiais, integrao e difuso dos contedos criados pelo ACDC, e formao dos professores. Para isso, foram constitudas diferentes formas de contrato que atendiam s demandas especficas do projeto. CONSIDERAES FINAIS inegvel o sucesso alcanado pela rede ACDC, seja pelo alcance dos resultados, por conciliar atores com diferentes conhecimentos e expectativas ou pelas possibilidades futuras que a parceria abriu para o movimento social e negro no Brasil. Alm disso, tornou-se uma experincia relevante, que ilustra e aponta para novas formas de articulao entre Estado, sociedade civil e organizaes privadas. Conforme salientado, esse novo paradigma visto por muitos como uma forma alternativa de atuao do governo. Embora nossa inteno tenha sido apenas ilustrar o arranjo, estabelecido entre os atores mencionados, fica clara a necessidade crescente de maior entendimento sobre a governana de
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redes e parcerias pblico-privadas. Como j citado, a sociedade tem apresentado cada vez mais questes complexas e multidisciplinares, e a parceria que apresentamos demonstra a necessidade desse tipo de interao para que os objetivos estabelecidos sejam alcanados.

ROSILEIA MILAGrES professora e pesquisadora da Fundao Dom Cabral, doutora em Economia pelo Instituto de Economia da UFRJ e pesquisadora convidada da Copenhagen Business School (Dinamarca). OTVIO REZENDE pesquisador da Fundao Dom Cabral, doutorando em Administrao pelo CEPEAD-UFMG. CArLOS ALBErTO GONALVES professor e pesquisador do CEPEADUFMG, doutor em Administrao pela Universidade de So Paulo.

Qual o papel das redes colaborativas pblico-privadas na atuao estratgica da FRM? Como a FRM desenvolveu a habilidade de constituio de parcerias dessa natureza? As redes colaborativas pblico-privadas desenvolvem um papel fundamental na atuao estratgica da FRM, pois, a partir delas emergem modelos inovadores que promovem as agendas nacionais ligadas educao e cultura. Ou seja, contribuem para a gerao e implementao de novos paradigmas, que podem ser replicados em larga escala e auxiliar polticas pblicas, como aconteceu com o A Cor da Cultura. Diante de grandes desafios, temos que contar com diferentes aportes de conhecimento. Para desenvolver seus projetos, a FRM lida com as melhores instituies e com profissionais de diversas reas - contedo, esttica, gesto e financiamento. A Fundao utiliza saberes que j existem e articula experincias, explorando distintas formas de cooperao e de parcerias para a realizao do trabalho. Nascemos em um grupo de comunicao, portanto da nossa natureza associar prticas e conhecimentos. Hugo Barreto Secretrio-geral da Fundao Roberto Marinho

Quais as principais limitaes e dificuldades na gesto dessa rede? Como gerenciar a dinmica poltica e a dinmica burocrtica entre as organizaes? Na gesto da rede do ACDC, o principal desafio a construo da confiana para edificar um plano de trabalho comum que potencialize a contribuio de cada organizao. Em geral, na sociedade, no somos preparados para cooperar com quem est prximo e valorizamos a competio. Quando h a necessidade de atuaes coordenadas e aes de convergncia, preciso contornar as diferenas ideolgicas e relativizar pontos de vista. Nesse contexto, a confiana mtua indispensvel para obteno dos melhores resultados, assim como um posicionamento claro e direto das instituies parceiras. Deve-se conversar com as organizaes sobre o desafio colocado, os limites e as possibilidades dentro do arranjo que est sendo apresentado. importante manter reunies e encontros regulares para essas trocas. No caso do ACDC, a FRM precisou rever suas prticas e seus modelos usuais de contrato. Foi elaborada uma anlise que fornecesse para a Fundao uma base mais segura acerca dos limites da parceria e estratgias de monitoramento dos riscos, visando mitig-los no percurso. Marisa Vassimon Gerente de Mobilizao e Articulao Comunitria - FRM

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Quais os principais desafios relativos ao dia a dia das relaes entre empresas privadas e instituies pblicas? Quais foram os obstculos encontrados na busca dos resultados pretendidos? Na relao cotidiana com as organizaes, o maior obstculo equacionar as diferenas de tempos entre os envolvidos. Nas instituies pblicas, as aes levam mais tempo para serem articuladas e o alcance das atividades maior em comparao s empresas privadas. A complexidade do processo acontece nas reas administrativa e jurdica dos organismos pblicos, devido burocracia e s regras rgidas, e na execuo das tarefas, que, geralmente, so voltadas para um grande nmero de pessoas - o que no ocorre, necessariamente, nas empresas particulares. Reunir em um mesmo projeto instituies com caractersticas to variadas foi um grande desafio no desenvolvimento do trabalho. As atuaes de cada parceiro eram muito distintas entre si, mas, precisavam desaguar em uma ao comum. Muito dilogo e articulao foram necessrios para atingir o objetivo do ACDC, a formao de educadores em apoio implementao da Lei 10.639/03. Ana Paula Brando Coordenadora do projeto A Cor da Cultura Futura - Mobilizao Comunitria/Projetos

PARA SE APROFUNDAR NO TEMA BRANDO, A. P. Racial diversity as a positive variable for the construction of strategies for empowerment and creation of resources to tackle ethnic and racial prejudice in Brazilian Schools: the experiencie of the project The color of culture. An International workshop on innovation, diversity and sustainable development in areas of social vulnerability, 2011, Boston. University of Massachusetts. BRZEL, Tanja A.; PANKE, Diana. Network governance: effective or legitimate? In: SORENSEN, Eva; TORFING, Jacob (Eds.). Theories of democratic network governance. New York: Palgrave Macmillan, 2007. cap. 8, p. 153-168. PROVAN, Keith G.; KENIS, Patrick. Modes of network governance: structure, mnagement and effectiveness. Journal of Public Administration Research and Theory, v. 18, n. 2, p. 229-252, 2008. SORENSEN, Eva; TORFING, Jacob. Introduction: Governance networks research: towards a second generation. In: SORENSEN, Eva; TORFING, Jacob (Eds.). Theories of democratic network governance. New York: Palgrave Macmillan, 2007. p. 153-168. TORFING, Jacob. Governance network theory: towards a second generation. European Political Science, v. 4, p. 305-315, 2005.

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