Qualificacao de Gestores Publicos

Qualicao de gestores pblicos em saneamento
Guia do prossional em treinamento
Transversal
Nvel 3
Promoo Rede de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental - ReCESA Realizao Ncleo Sudeste de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental - Nucase Instituies integrantes do Nucase Universidade Federal de Minas Gerais (lder) | Universidade Federal do Esprito Santo | Universidade Federal do Rio de Janeiro | Universidade Estadual de Campinas Financiamento Financiadora de Estudos e Projetos do Ministrio da Cincia e Tecnologia | Fundao Nacional de Sade do Ministrio da Sade | Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades Apoio organizacional Programa de Modernizao do Setor Saneamento-PMSS Comit gestor da ReCESA Ministrio das Cidades Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Educao Ministrio da Integrao Nacional Ministrio da Sade Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico Social (BNDES) Caixa Econmica Federal (CAIXA) Comit consultivo da ReCESA Associao Brasileira de Captao E Manejo de gua de Chuva ABCMAC Associao Brasileira de Engenharia Sanitria E Ambiental ABES Associao Brasileira de Recursos Hdricos ABRH Associao Brasileira de Resduos Slidos E Limpeza Pblica ABLP Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais AESBE Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento ASSEMAE Conselho de Dirigentes dos Centros Federais de Educao Tecnolgica Concefet Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura E Agronomia CONFEA Federao de rgo Para A Assistncia Social E Educacional FASE Federao Nacional dos Urbanitrios FNU Frum Nacional de Comits de Bacias Hidrogrcas Fncbhs Frum Nacional de Pr-Reitores de Extenso das Universidades Pblicas Brasileiras Forproex Frum Nacional Lixo E Cidadania L&C Frente Nacional Pelo Saneamento Ambiental FNSA Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM Organizao Pan-Americana de Sade OPAS Programa Nacional de Conservao de Energia Procel Rede Brasileira de Capacitao Em Recursos Hdricos Cap-Net Brasil
Parceiros do Nucase Cedae/RJ - Companhia Estadual de guas e Esgotos do Rio de Janeiro Cesan/ES - Companhia Esprito Santense de Saneamento Comlurb/RJ - Companhia Municipal de Limpeza Urbana Copasa Companhia de Saneamento de Minas Gerais DAEE - Departamento de guas e Energia Eltrica do Estado de So Paulo DLU/Campinas - Departamento de Limpeza Urbana da Prefeitura Municipal de Campinas Fundao Rio-guas Incaper/Es - Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural IPT/SP - Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo PCJ - Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia SAAE/Itabira - Sistema Autnomo de gua e Esgoto de Itabira MG SABESP - Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo SANASA/Campinas - Sociedade de Abastecimento de gua e Saneamento S.A. SLU/PBH - Servio de Limpeza Urbana da prefeitura de Belo Horizonte Sudecap/PBH - Superintendncia de desenvolvimento da capital da prefeitura de Belo Horizonte UFOP - Universidade Federal de Ouro Preto UFSCar - Universidade Federal de So Carlos UNIVALE Universidade Vale do Rio Doce
Qualicao de gestores pblicos em saneamento
Guia do prossional em treinamento
Transversal
Nvel 3
T772
Transversal : qualicao de gestores pblicos em saneamento : guia do prossional em treinamento : nvel 3 / Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (org.). Braslia : Ministrio das Cidades, 2008. 172 p. Nota: Realizao do NUCASE Ncleo Sudeste de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental e coordenao de Carlos Augusto de Lemos Chernicharo, Emlia Wanda Rutkowski, Isaac Volschan Junior e Srvio Tlio Alves Cassini. 1. Administrao pblica Formao prossional. 2. Abastecimento de gua Brasil. 3. Saneamento Administrao Brasil. 4. Saneamento Legislao Brasil. 5. Saneamento Poltica governamental Brasil. 7. Prestao de servio. 8. Controle social. I. Brasil. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. II. Ncleo Sudeste de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental. CDD 628.081 Catalogao da Fonte : Ricardo Miranda CRB/6-1598
Conselho Editorial Temtico
Lo Heller - UFMG Srvio Tlio Cassini - UFES Emlia Wanda Rutkowski- UNICAMP
Profissionais que participaram da elaborao deste guia Consultores Berenice de Souza Cordeiro (conteudista) | Sonaly Cristina Rezende (conteudista)
Ana Paula Barbosa Vitor (conteudista) | Izabel Chiodi Freitas (validadora). Bolsistas Christiny Schuery Amaral | Joo Gilberto de Souza Ribeiro
Crditos Consultoria pedaggica
Ctedra da Unesco de Educao a Distncia FaE/UFMG Juliane Corra | Sara Shirley Belo Lana
Projeto Grfico e Diagramao
Marco Severo | Rachel Barreto | Romero Ronconi
permitida a reproduo total ou parcial desta publicao, desde que citada a fonte.
Apresentao da ReCESA
A criao do Ministrio das Cidades no Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 2003, permitiu que os imensos desaos urbanos passassem a ser encarados como poltica de Estado. Nesse contexto, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) inaugurou um paradigma que inscreve o saneamento como poltica pblica, com dimenso urbana e ambiental, promotora de desenvolvimento e da reduo das desigualdades sociais. Uma concepo de saneamento em que a tcnica e a tecnologia so colocadas a favor da prestao de um servio pblico e essencial. A misso da SNSA ganhou maior relevncia e efetividade com a agenda do saneamento para o quadrinio 2007-2010, haja vista a deciso do Governo Federal de destinar, dos recursos reservados ao Programa de Acelerao do Crescimento PAC, 40 bilhes de reais para investimentos em saneamento. Nesse novo cenrio, a SNSA conduz aes em capacitao como um dos instrumentos estratgicos para a modicao de paradigmas, o alcance de melhorias de desempenho e da qualidade na prestao dos servios e a integrao de polticas setoriais. O projeto
de estruturao da Rede de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA constitui importante iniciativa nesta direo. A ReCESA tem o propsito de reunir um conjunto de instituies e entidades com o objetivo de coordenar o desenvolvimento de propostas pedaggicas e de material didtico, bem como promover aes de intercmbio e de extenso tecnolgica que levem em considerao as peculiaridades regionais e as diferentes polticas, tcnicas e tecnologias visando capacitar prossionais para a operao, manuteno e gesto dos sistemas de saneamento. Para a estruturao da ReCESA foram formados Ncleos Regionais e um Comit Gestor, em nvel nacional. Por m, cabe destacar que este projeto ReCESA tem sido bastante desaador para todos ns. Um grupo, predominantemente formado por prossionais da engenharia, mas, que compreendeu a necessidade de agregar outros olhares e saberes, ainda que para isso tenha sido necessrio contornar todos os meandros do rio, antes de chegar ao seu curso principal.
Comit gestor da ReCESA
Nucase
Os guias
O Ncleo Sudeste de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental Nucase tem por objetivo o desenvolvimento de atividades de capacitao de prossionais da rea de saneamento, nos quatro estados da regio sudeste do Brasil. O Nucase coordenado pela Universidade Federal de Minas Gerais UFMG, tendo como instituies co-executoras a Universidade Federal do Esprito Santo UFES, a Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ e a Universidade Estadual de Campinas UNICAMP. Atendendo aos requisitos de abrangncia temtica e de capilaridade regional, as universidades que integram o Nucase tm como parceiros, em seus estados, prestadores de servios de saneamento e entidades especcas do setor.
Coordenadores institucionais do Nucase
A coletnea de materiais didticos produzidos pelo Nucase composta de 42 guias que sero utilizados em ocinas de capacitao para prossionais que atuam na rea do saneamento. So seis guias que versam sobre o manejo de guas pluviais urbanas, doze relacionados aos sistemas de abastecimento de gua, doze sobre sistemas de esgotamento sanitrio, nove que contemplam os resduos slidos urbanos e trs tero por objeto temas que perpassam todas as dimenses do saneamento, denominados temas transversais. Dentre as diversas metas estabelecidas pelo Nucase, merece destaque a produo dos Guias dos profissionais em treinamento, que serviro de apoio s oficinas de capacitao de operadores em saneamento que possuem grau de escolaridade variando do semi-alfabetizado ao terceiro grau. Os guias tm uma identidade visual e uma abordagem pedaggica que visa estabelecer um dilogo e a troca de conhecimentos entre os prossionais em treinamento e os instrutores. Para isso, foram tomados cuidados especiais com a forma de abordagem dos contedos, tipos de linguagem e recursos de interatividade.
Equipe da central de produo de material didtico CPMD
Apresentao da rea temtica:

Temas transversais
A concepo da srie sob a denominao de Temas Transversais partiu do pressuposto que enxergar a integralidade do saneamento requer abordar todos os seus componentes de uma forma conjunta, alterando a lgica de setorizao, pois vislumbrar o especco diculta a viso do todo. Os temas que compem a srie foram denidos por meio de consulta aos servios de saneamento, prefeituras, instituies de ensino e pesquisa e prossionais da rea da Regio Sudeste, buscando apreender aqueles mais relevantes para o desenvolvimento do projeto Nucase na regio. Os temas abordados nesta srie dedicada aos temas transversais incluem: Qualificao de gestores pblicos em saneamento; Uso de geoprocessamento em saneamento; Saneamento bsico integrado s comunidades rurais e populaes tradicionais. Certamente h muitos outros temas importantes a serem abordados, mas considera-se que este um primeiro e importante passo para que se tenha material didtico, produzido no Brasil, destinado aos prossionais da rea de saneamento, que raramente tm oportunidade de receber treinamento e atualizao prossional.
Coordenadores da rea temtica temas transversais
Sumrio
Introduo ..................................................................................10 Evoluo das aes voltadas para abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil .............................................. 20 A formao da identidade sanitria nacional ..................... 20 A coletivizao do bem-estar............................................ 23 Dicotomia entre saneamento e sade e o Plano Nacional de Saneamento - Planasa .................................................. 33 Estado, polticas pblicas e legislao ........................................ 38 Estado e polticas pblicas ................................................ 38 Legislao: Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico e a Lei de Consrcios Pblicos ...................................39 Intersetorialidade ....................................................................... 65 Intersetorialidade: aportes conceituais e metodolgicos para a gesto pblica ........................................................ 65 O retrato do saneamento no Brasil: per l do dcit e a falta de foco na gesto integrada ................................ 73 Principais interfaces setoriais do saneamento ................... 81 Planejamento e plano de saneamento bsico ............................. 91 Planejamento: origem e vertentes ..................................... 91 Planejamento e mtodo .................................................... 99 Planejamento em saneamento no Brasil: a novidade dos Planos Municipais de Saneamento Bsico ...................107 Organizao e prestao dos servios de saneamento ..............123 Organizao e prestao dos servios de saneamento no Brasil: quadro em 2008 ................................................123 Capacidade de gesto do prestador: alguns avanos e principais gargalos ........................................................132 Prestao dos servios de saneamento no Brasil: as novas regras ...............................................................145 Controle Social .........................................................................154 Controle social: noo de direito e instrumentos legais .......154 Algumas pinceladas terico-conceituais sobre controle social .................................................................161 Referncias bibliogrcas .........................................................168
Introduo
Caro Prossional, Voc j parou para pensar como, geralmente, realizada a gesto no setor de saneamento bsico? Usualmente, lanamos mo de prticas convencionais, que adiam a soluo realmente denitiva, restringindo-se remediao dos problemas, prticas essas que se limitam a aes pontuais e isoladas, no pensadas em um conjunto articulado e integrado. Em geral, o usurio, principal interessado nos servios prestados, tem sido mantido alienado das principais decises que envolvem essa prestao de servio pblico. Outra questo, que tambm sempre esteve presente, a setorizao dos servios, com diversos responsveis, inclusive de entes governamentais distintos. Por exemplo, um municpio que concede o abastecimento de gua a uma companhia estadual de saneamento tem os servios de esgotamento sanitrio em geral s a coleta dos esgotos prestados por uma organizao federal atravs de um servio associado, como um SAAE, e a coleta dos resduos slidos tambm, em geral, s a coleta efetuada por um departamento de limpeza pblica no necessariamente preparado para um servio de tal importncia sob o ponto de vista sanitrio. Tambm o manejo das guas pluviais urbanas em geral tratadas por um setor da prefeitura que lida com todas as obras um servio sempre questionado quando, em pocas de chuva, as enchentes tomam conta das cidades, ocasionando as trgicas perdas, inclusive de vida humana. Essa situao facilmente vericada quando contemplamos os ndices sanitrios de nosso Pas e podemos conrmar que os servios de saneamento por ns prestados ainda so segregadores, ou seja, esto de fato efetivamente disponibilizados no meio urbano, nas regies mais ricas e para as pessoas com renda suciente para custe-los. E, vez por outra, tomam as manchetes dos principais meios de comunicao quando, de repente, milhares de pessoas em uma grande cidade brasileira comeam a padecer de um mal que j est extinto dos compndios da medicina nos pases mais desenvolvidos, como a dengue ou a leptospirose. Propomos, neste guia, privilegiar a gesto como principal estratgia do poder pblico e da sociedade para alterao desse quadro. Queremos abrir oportunidades a voc, Prossional,
10
Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3
de apreender novos paradigmas de gesto que, baseados no planejamento integrado, na regulao e no controle social, nos levem universalizao do acesso ao saneamento e melhoria da qualidade dos servios prestados populao. Para cumprirmos esse objetivo, organizamos este guia em seis conceitos-chave: Evoluo das aes voltadas para o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio no Brasil Estado, polticas pblicas e legislao Intersetorialidade Planejamento e plano de saneamento bsico Organizao e prestao dos servios de saneamento Controle social Desejamos-lhes bons estudos, muitas e frutferas trocas de experincias e debates que lancem luzes ao seu cotidiano de trabalho no saneamento! E, para iniciarmos, sugerimos que voc faa a atividade a seguir, demonstrando seus conhecimentos prvios sobre o tema deste guia.
Atividade
Na sua atividade prossional, voc tem de tomar vrias decises em face da problemtica diagnosticada no seu municpio. O objetivo desta atividade que voc trabalhe as diversas situaes apresentadas em dois cenrios de municpios ctcios e proponha solues para resolv-los. Os cenrios podem ser visualizados na mdia educativa da Bacia Hidrogrca Virtual (BHV), onde esto descritos os vrios aspectos relacionados s cidades, inclusive as principais informaes sobre os servios de saneamento bsico existentes. Cada cenrio prope um roteiro de atividade que o grupo dever realizar. Por m, cabe esclarecer que esta atividade introdutria da ocina ser retomada pelo mesmo grupo ao nal da capacitao, como atividade nal de avaliao e aprendizado. Assim, o grupo poder comparar as respostas e a forma de apreenso antes e depois da ocina, aferindo por si mesmo o nvel de conhecimento agregado durante o processo.
Guia do prossional em treinamento - ReCESA
11
Cenrio I - Municpio de Andorinha

O municpio de Andorinha se encontra mais a montante da bacia. O entorno do territrio do municpio bem preservado, com presena de parques orestais e margens do Crrego Maxacali vegetadas. O municpio tem populao total de 27.000 habitantes. Na rea urbana a ocupao do solo esparsa e predominantemente horizontalizada. Os lotes no so adensados, possuem timo ndice de rea no construda, com quintais de rvores frutferas, e reas livres no impermeabilizadas. A economia local da cidade baseada principalmente na atividade comercial, que depende, em larga medida, da capacidade de consumo interno sustentada principalmente pela Prefeitura Municipal, como principal agente empregador da cidade. A rea rural do municpio concentra 60% dos habitantes. So vilarejos, remanescentes de reas de quilombos, que tm na produo de farinha o principal meio de trabalho e de sustento das famlias, que convivem com grandes fazendas de criao de gado. A Associao de Produtores Rurais da regio possui um abatedouro prprio, que funciona s margens do Crrego Maxacali e atende aos fazendeiros associados. Vrias pessoas dos vilarejos, antes ocupadas com a lida nas casas de farinha, foram trabalhar nas fazendas e algumas no matadouro. As mulheres que tinham o costume de se reunir em grupo, muitas vezes em famlia, para realizar as tarefas na produo da farinha e que podiam acompanhar suas crianas de perto, que estudavam na escola rural bem prxima, foram as que mais sofreram os impactos dessa mudana quando passaram a se ocupar, cada uma por si, da cozinha, da casa e da famlia dos fazendeiros. O abastecimento de gua do municpio feito por captao no prprio crrego que corta a regio, a cerca de 5 km a montante da rea urbana da cidade. A grande maioria dos domiclios urbanos mantm a fossa sptica como soluo individual, em alguns casos, coletiva, para os esgotos sanitrios. No bairro central, onde existem domiclios comerciais e residenciais, a Prefeitura implantou o sistema condominial de esgotamento sanitrio, com recursos do Governo Federal em parceria com uma escola tcnica do municpio de Ararajuba (municpio de maior porte e mais urbanizado da bacia, situado a 150 km de Andorinha. A Prefeitura tambm a responsvel pelos servios de coleta de lixo e de limpeza pblica. Os resduos so levados para um lixo, instalado s margens do Crrego Maxacali. At bem recentemente a Prefeitura, em parceria com a Associao de Produtores Rurais, mantinha um trator de esteiras no local para fazer o recobrimento do lixo duas vezes por semana. Contudo, logo depois da posse do novo diretor da Associao, ex-prefeito do municpio, o trator foi retirado do lixo e, eventualmente, a Prefeitura ou algumas pessoas que catam lixo no local vericam ossadas de animais despejadas clandestinamente no lixo. H trs meses, a Prefeitura foi selecionada para acessar um nanciamento a fundo per-
12
dido do Governo Federal, proveniente da carteira do chamado PAC Funasa (Programa de Acelerao do Crescimento da Fundao Nacional de Sade). Os recursos so para investimentos no saneamento bsico do municpio, contemplando a implantao de uma Estao de Tratamento de gua, um sistema descentralizado de esgotamento sanitrio para os lugarejos rurais onde existem as fbricas de farinha e a transformao do lixo em um aterro sanitrio simplicado. Contudo, em contrapartida, a Prefeitura ter a obrigao de passar a cobrar pelos servios prestados, principalmente a tarifa de gua nunca antes aplicada. Tambm no rol da contrapartida da Prefeitura, o municpio ter de implantar um programa de acompanhamento e de avaliao dos resultados obtidos com o novo empreendimento com relao aos impactos para a sade pblica da populao, que
vem apresentando ndices preocupantes de diarrias, alguns casos diagnosticados como esquistossomose e outros de doena de chagas na rea rural. Diante desse quadro, o Prefeito convocou a populao do municpio para uma reunio pblica, na Cmara dos Vereadores, que contaria com a participao de um tcnico da Funasa. Grande parte dos moradores, tanto da cidade quanto da rea rural, marcou presena na reunio. No entanto, a Associao de Produtores Rurais no enviou sequer um representante. Mas l estavam grupos de mulheres que trabalham no comando das casas de farinha, comerciantes, professores das escolas, agentes de sade que tentam implantar o conselho municipal de sade, grupos de jovens que atuam na igreja, alm da vereadora e presidente da Cmara Municipal e demais vereadores. Com o salo lotado, o Prefeito abriu a reunio.
Roteiro
A partir do cenrio descrito, o grupo dever eleger, entre seus participantes, quem ir representar os seguintes papis na reunio: o Prefeito Municipal: que ter a funo de abrir a reunio apresentando o projeto de saneamento para Andorinha; o tcnico da Funasa: que ter a funo de explicar os objetivos que se pretende atingir com a implantao do projeto e as obrigaes que o Municpio dever arcar em contrapartida, de acordo com os critrios estabelecidos no programa de nanciamento; um representante dos moradores da rea urbana do municpio (um comerciante ou uma pessoa ligada ao movimento da igreja);
13
um representante dos moradores da rea rural do municpio (uma das mulheres que trabalham nas casas de farinha) um vereador que tambm fazendeiro na regio, mas que no se apresentou como representante da Associao dos Produtores Rurais. Cada ator, ao assumir seu personagem, dever montar a sua fala para participar da reunio. Nessa tarefa, algumas perguntas devem ser respondidas de acordo com cada personagem. No caso do Prefeito: Qual a proposta que ele apresentar para atender aos dois condicionantes do nanciamento que o municpio dever cumprir a ttulo de contrapartida? No caso do Tcnico da Funasa: Que tipo de recomendao este tcnico pode fazer na reunio para ajudar o municpio a encontrar formas para cumprir os requisitos da contrapartida e a levar a implementao do projeto a bom termo? No caso das falas dos representantes do povo: Quais os conitos que se revelaram em relao ao projeto apresentado e s solues propostas pelo prefeito e pelo tcnico da Funasa? No caso do Vereador: quais as questes que a reunio colocar para a Associao de Produtores Rurais, uma vez que todos o vem como um representante dos fazendeiros da regio? O grupo acrescentaria algum aspecto que lhe parece fundamental para a descrio do cenrio? Em caso armativo, esse aspecto implicaria alguma mudana no roteiro proposto para se trabalhar a soluo da problemtica apresentada? Alguns insumos sobre o cenrio:
14
Abatedouro: um abatedouro, mesmo de pequeno porte, grande consumidor de gua, se comparado a outras categorias de usurios de gua de municpios de pequeno porte. Alm do consumo de gua, o abatedouro tambm usa energia eltrica para o aquecimento da caldeira e para a cmara de refrigerao. Essa atividade altamente poluidora se no houver o adequado tratamento dos dejetos de grande concentrao orgnica. Alm da carne, seu produto de maior valor, muitos outros materiais so vendidos pelos abatedouros, como o couro, o sangue usado como insumo em indstrias qumicas, o sebo, retirado em digestores de restos de ossos e gordura, a farinha de ossos, que enriquece raes, os midos, vendidos tambm como alimento. Casa de Farinha: No perodo colonial, a farinha de mandioca era usada para a alimentao dos escravos, dos criados das fazendas e engenhos. O processo de produo da farinha comea no plantio das manivas. Depois da colheita da raiz (tubrculo), a mandioca levada direto da roa para a casa de farinha, onde descascada e colocada na gua para amolecer e fermentar ou pubar. Em seguida, triturada ou ralada em pilo (caititu). A mandioca ralada vai caindo em um cocho, depois prensada no tipiti (tipi = espremer e ti = lquido, na lngua tupi) para retirar um lquido venenoso chamado manipueira. Depois de peneirada e torrada, a farinha est pronta para o consumo. O lquido que sobra da pubagem tem um alto teor alcolico. Nas casas de farinha mais rudimentares, a manipueira escorre sem tratamento, inltrando-se no solo. Rica em cido ciandrico, a manipueira pode envenenar os animais, alm de diminuir o oxignio da terra e da gua. Existe a possibilidade de se transformar a manipueira em biogs (metano) para aquecer os fornos das casas de farinha, em substituio retirada da oresta nativa. Assim, a fbrica se realimentar de seus prprios resduos. A massa da mandioca utilizada como goma para engomar roupa ou para a fabricao de alimentos (mingau, papa, sequilho, bolo, tapioca). A casa de farinha ajudou a xar o homem terra, transformando a mandioca num importante alimento, responsvel pela diminuio da fome em algumas regies brasileiras. Atualmente tambm importante referncia de patrimnio histrico e turstico em algumas regies do pas. Esgoto Condominial: um tipo de sistema que requer mobilizao e determinado nvel de pactuao dos moradores beneciados, tanto na implantao do projeto quanto na operao e manuteno do sistema.
15
Cenrio II - Municpio de Colibri

O municpio de Colibri est localizado entre os municpios de Tarura e de Manati. Dos trs o municpio de maior porte e o mais urbanizado da bacia. A populao total de 140.000 habitantes, sendo que 75% dos moradores moram na rea urbana da cidade. O Crrego Xavante corta a cidade e, na rea central, tem o seu trecho em canalizao aberta, recebendo grande parte do esgoto sanitrio produzido na cidade. A rea urbana apresenta elevado ndice de verticalizao, resultando em alta densidade demogrca e alto nvel de impermeabilizao do solo. Em poca de chuvas fortes, a cidade sofre com as enchentes que ocorrem principalmente na rea central, em funo do estrangulamento do curso dgua e da excessiva impermeabilizao do solo. Soma-se a esses agravantes, o alto teor de sedimentos que escoam com as grandes chuvas em funo do Garimpo gua Preta que funciona a menos de 5 km a montante do municpio. Nesse percurso do Crrego Xavante, as margens apresentam eroso bem avanada e mata ciliar esparsa. Colibri tambm enfrenta problemas srios relacionados moradia. No trecho mais a jusante, o territrio apresenta um relevo mais acidentado. J se observa a ocupao de morros acima da cota 60. Neste loteamento popular, conhecido como Comunidade Morro das Mangueiras, cuja ocupao foi induzida na gesto passada da Prefeitura Municipal, moram cerca de 2.000 famlias. O morro no urbanizado, falta todo tipo de infra-estrutura, os moradores convivem com esgoto a cu aberto, o lixo no recolhido com a periodicidade adequada, e so freqentes os casos de desabamento e desmoronamento de encostas, algumas vezes com perdas humanas. Essa populao abastecida por um reservatrio de gua instalado no topo do morro, poca da ocupao. Por outro lado, no lado oeste da cidade, observam-se vazios urbanos infra-estruturados e sinais de expanso urbana, nos mesmos moldes da urbanizao vericada no centro da cidade. Tambm desse lado da cidade, em frente ao morro da Comunidade Morro das Mangueiras, foi construda uma Estao de Tratamento de Esgotos (ETE), que recebe apenas 30% do esgoto produzido na cidade, pois no foram instalados os interceptores ao longo do Crrego Xavante. Quando a ETE funciona, o lodo proveniente do tratamento lanado diretamente no curso dgua, sem qualquer tratamento. Existe uma Usina de Tratamento de Resduos implantada na cidade h mais de dez anos, e atualmente operada por uma empresa privada, tambm responsvel pela coleta e limpeza pblica. O lixo coletado em caminhes compactadores segue para a usina, onde passa por um processo mecanizado de triagem. A mesma empresa que opera a usina comercializa os materiais reciclados e transporta o rejeito (praticamente 90% do total) para o municpio de Jaguatirica, onde tambm contratada pela Prefeitura para prestar os servios de limpeza urbana. Nesse municpio, de menor porte, o que no incio era um aterro controlado, hoje um grande lixo, com todos os problemas ambientais e sociais associados.
16
Recentemente, o Ministrio Pblico Estadual criou uma Coordenadoria Regional da Bacia do Rio dos ndios, da qual faz parte o Crrego Xavante. A sede dessa coordenadoria foi implantada no Municpio de Colibri. O fator gerador disso foi o funcionamento irregular do Garimpo gua Preta a montante desse municpio. No entanto, a chegada de uma promotora de justia especializada em meio ambiente, porm com uma viso ampla da questo urbana, tem instaurado uma outra dinmica na cidade em relao a tudo e a qualquer atividade que se relaciona com a questo ambiental. Moradores que antes atuavam pontualmente agora se renem em Organizaes No Governamentais (ONGs), os poucos conselhos municipais existentes comeam a pautar os problemas relacionados com a Usina de Lixo, o esgoto que corre a cu aberto na Comunidade Morro das Mangueiras. Passam a observar, tambm, o que ocorre fora do municpio conhecendo tipos de atividades que ocorrem em seu entorno e o que disso resulta. Em decorrncia dessa movimentao, foi criado um Frum Municipal de Desenvolvimento. Nesse frum, a populao tem-se reunido para apresentar suas preocupaes, reivindicar informaes e prestao de contas da Prefeitura, organizar campanhas nas escolas, entre outras atividades.
No incio deste vero, esse cotidiano foi atropelado por uma catstrofe: uma famlia inteira foi vtima de um desabamento na Comunidade Morro das Mangueiras enquanto o centro comercial contabilizava signicativas perdas em seus estabelecimentos totalmente inundados pela enchente do Crrego Xavante. Passados os primeiros dias de susto e de remediao desse quadro de calamidade, a mobilizao dos moradores no Frum assumiu um outro tom: com o apoio da Promotora de Justia, o Frum convocou o prefeito e os secretrios municipais para uma audincia pblica. Nessa audincia, as autoridades deveriam apresentar suas propostas para evitar que outra tragdia daquela proporo se repetisse no municpio. Compareceram ao evento o Prefeito Municipal, o Secretrio de Obras, que gerencia os contratos com a empresa da Usina de Tratamento de Lixo, o Secretrio de Sade e o diretor da Companhia Estadual de Saneamento Bsico, responsvel pelo abastecimento de gua no municpio e parte do sistema de esgotamento sanitrio (apenas o que cobre a rea central e a operao da ETE). Tambm estavam presentes na audincia autoridades dos municpios vizinhos, convidados pela Promotora de Justia.
Roteiro
O trabalho do grupo consiste em avaliar as propostas apresentadas pela Prefeitura e outras surgidas durante a audincia. Com base em informaes especcas para cada alternativa (inclusive sobre recursos), os participantes devem escolher a mais adequada para equacionar os problemas sanitrios e ambientais do municpio de Colibri.
17
Alternativa 1: Obras j O Secretrio de Obras apresentou um estudo, em nvel de projeto bsico, para implantar a canalizao fechada do Crrego Xavante, no trecho que corta a rea central da cidade. O estudo tambm inclui a implantao de obras de emergncia na Comunidade Morro das Mangueiras, como escadarias para acesso dos moradores e conteno tipo gabio das encostas mais comprometidas pelo desabamento. Alternativa 2: O problema maior no da Prefeitura O Prefeito alegou que o principal problema no est dentro da cidade e nem mesmo sob a responsabilidade da Prefeitura. Ele atribui atividade do Garimpo gua Preta a principal causa das recorrentes enchentes que trazem prejuzos de toda ordem para a populao de Colibri. O nvel de sedimentos carreados pelo curso dgua e o estgio avanado de devastao da mata ciliar seriam os principais fatores que levam o municpio situao de calamidade pblica, tal como a ocorrida no ltimo vero. Alerta a representante do Ministrio Pblico que o Garimpo funciona em situao irregular, na medida em que no implantou todas as medidas compensatrias previstas no licenciamento ambiental desse empreendimento. Contudo, reconhece que isso pouco tem a ver com a situao da Comunidade Morro das Mangueiras. Sobre esta rea, o Prefeito informa aos participantes da audincia que solicitou concessionria estadual de saneamento bsico um projeto emergencial para resolver o problema do esgoto naquela rea. E acrescenta que essa alternativa pode complementar as propostas apresentadas pelo Secretrio de Obras na alternativa 1. Alternativa 3: Planejar j, remediar o possvel e obras s no futuro O Prefeito do Municpio de Jaguatirica tambm estava presente na audincia. Conhecedor da realidade de Colibri e muito conhecido na cidade por ter sido secretrio de planejamento desse municpio em gestes anteriores, pediu a palavra e consultou aos presentes se poderia ele tambm colocar uma proposta em debate. Alegou que o problema de Colibri j havia extrapolado os limites locais: por falta de rea em Colibri o seu lixo depositado no lixo de Jaguatirica, atualmente desproporcional populao daquele municpio e com problemas que no se resolvem na ausncia de uma estrutura gerencial adequada. E no s o problema do lixo que impe aos dois municpios a obrigao de pensar em solues integradas e compar-
18
tilhadas. A Estao de Tratamento de gua (ETA) de Jaguatirica tem trabalhado sobrecarregada porque a qualidade da gua do Crrego Xavante, que tambm abastece este municpio, piorou muito nos ltimos anos. E acrescentou: ao escutar as alternativas 1 e 2 apresentadas pela Prefeitura de Colibri, em nenhuma delas viu a possibilidade de minimizar os problemas de Jaguatirica. Com isso, sugeriu que o Frum reetisse se o momento no seria mais adequado para investir em um plano de saneamento para as duas cidades, em vez de partir para a realizao de obras que jogam a sujeira para baixo do tapete por algum tempo. Ao concordar com as medidas emergenciais para a Comunidade Morro das Mangueiras, perguntou ao Prefeito se ali tambm no seria necessrio pensar em medidas mais estratgicas em face do crescente movimento de construo de novos barracos no morro, enquanto a cidade tem reas que dispem de infra-estrutura ainda desocupadas.
Aps a apresentao das solues propostas por voc e seus colegas, vamos aprofundar as questes que envolvem a tomada de deciso e aprimorar ainda mais nossos conhecimentos.
19
OBJETIVOS: - Abordar o processo de desenvolvimento das aes voltadas para o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio no Brasil, sob a perspectiva da formao de uma identidade sanitria nacional. - Reetir sobre a criao e consolidao das aes coletivas de saneamento e de sade pblica, a partir da conscientizao da interdependncia sanitria por parte das elites polticas e intelectuais do Pas. - Compreender a nova viso do saneamento, que se instalou denitivamente no Pas, a partir de meados do Sculo XX, privilegiando nesse contexto a bipolarizao das aes de sade e de saneamento e o Planasa.
Evoluo das aes voltadas para abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil
Voc j parou para pensar nos fundamentos da constituio do saneamento brasileiro? Reita e procure imaginar as causas que embasaram a evoluo de cada uma das reas que compem o setor. Certamente, voc, Prossional, perceber que a evoluo das reas do saneamento no ocorreu de maneira integrada. Vamos conhecer um pouco da histria do saneamento brasileiro para entendermos o panorama atual do setor.
A formao da identidade sanitria nacional

Caro Prossional, descrever uma possvel identidade sanitria nacional mais que traduzir a viso dos fragmentos que vm compondo o mosaico das aes de saneamento no cotidiano das famlias e das comunidades no territrio brasileiro, ao longo da evoluo histrica do Pas. A interpretao de prticas sanitrias exercidas pelas diferentes etnias indgena, branca e negra no contexto do processo de povoamento e explorao colonial, ajuda na caracterizao da origem das aes coletivas de saneamento no Pas. Assim, convidamos voc para uma reexo acerca da contribuio de cada uma das referidas etnias na formao de uma identidade sanitria para o brasileiro atravs da atividade a seguir.
Atividade
As charges e a imagem mostradas a seguir representam trs cenas do cotidiano brasileiro durante o perodo colonial. Observe-as com ateno e descreva para os colegas de grupo o que cada uma delas quer evidenciar quanto aos hbitos das comunidades representadas nas mesmas. Reita sobre as contribuies de cada etnia no processo de assimilao da identidade sanitria nacional. O representante escolhido pelo grupo dever relatar para toda a turma quais foram as impresses do grupo.
20
Charge, Raquel Conde in Rezende e Heller, 2002
Charge, Revista O Arlequim, 1867
Os tigres. Revista A Semana Ilustrada, 1861.
Passemos leitura do texto a seguir, que trata das diferenas tnicas que formam a identidade sanitria brasileira. Na seqncia, vamos comparar o contedo desse texto com as respostas dadas por voc, Prossional, na interpretao das charges. A miscigenao tnica no Brasil um aspecto de grande relevncia para a composio das aes individuais e coletivas, voltadas para a higiene pessoal e o saneamento domiciliar. Nas aes de saneamento existentes durante o perodo colonial, as contribuies da cultura indgena foram muito importantes, pois as populaes nativas sempre se guiaram por um forte senso de preservao do ambiente e da sade, com hbitos salutares como os banhos dirios e a utilizao de fontes de gua pura. Os Jesutas vangloriavam-se de no se darem ao luxo de lavar os ps, enquanto os indgenas tinham como hbitos o banho dirio e o contato e o respeito natureza. O excesso de roupa utilizado pelos europeus nos trpicos, era um fator agravante para as doenas pulmonares e de pele, j comuns nesses povos. No Brasil, as doenas trazidas pelos europeus se alastravam entre os indgenas causando um verdadeiro massacre, visto que no possuam imunidade e resistncia s mazelas trazidas de fora.
21
O iderio colonialista do explorador europeu era pautado pela transitoriedade, provisoriedade e precariedade do modo de vida (Novais, 1997) o que inuenciou fortemente sua conduta sanitria. A maioria da populao vivia sem nenhuma comodidade ou conforto, sendo as atividades domsticas voltadas para a alimentao e a higiene realizadas no exterior da casa. A imundcie das vias pblicas das cidades brasileiras do sculo XIX alm de favorecer a proliferao das doenas, causava constrangimento aos transeuntes. Em algumas reas urbanas ocupadas pelas camadas mais populares, a expresso gua vai era proferida antes do lanamento de guas servidas para fora dos domiclios, o que revela o descaso da populao e do poder poltico com as questes de higiene (Costa, 1994). Nas casas-grandes, sobrados e vivendas, erguidos sob a gide da diversicao econmica e do tmido crescimento urbano do perodo colonial, aos escravos era conferida a responsabilidade do saneamento domiciliar, sendo deles as atribuies de trazer gua para o interior das casas e levar os dejetos para lugares afastados. Os negros de ganho, que entre outras funes transportavam gua, eram chamados aguadeiros, e os que transportavam os dejetos domsticos eram chamados de tigres, por causa das manchas acobreadas deixadas em seus corpos e vestes pelas fezes.
Tudo que corre, grita, trabalha, tudo que transporta e carrega negro
Av-Lallemant, 1859/1980:22
A abolio da escravatura no Brasil forou as elites a se mobilizarem em favor da organizao das aes coletivas pelo poder pblico, para que solues fossem dadas aos problemas relativos ao transporte de gua e coleta dos esgotos.
Negros de ganho carregando pipas dagua. Debret, 1820.
De fato, as aes de saneamento realizadas nas cidades comearam a se tornar pblicas quando da construo de chafarizes e aquedutos, a partir do ciclo do ouro. Esses locais, alm de garantirem a proviso de gua dos domiclios, constituam espaos de convivncia, onde normas e valores exigiam um comportamento coletivo adequado.
22
Como pudemos perceber, as etnias indgena, branca e negra agregaram hbitos diversos trazendo contribuies para a formao da identidade sanitria no Brasil. Veremos, agora, como as aes de saneamento comearam a ser organizadas nas cidades brasileiras.
A coletivizao do bem-estar
Nesta seo, buscaremos compreender os paradigmas da coletivizao das aes de saneamento no Brasil e como essas aes se tornaram pblicas. Para isso, iniciaremos as nossas reexes com a leitura do texto de Meihy e Bertolli Filho, caracterizando a ao do governo no incio da Repblica brasileira; e do texto de Monteiro Lobato, ilustrado pelo seu famoso personagem, o Jeca Tatu. Perceba como era o saneamento brasileiro, como tiveram incio as mudanas e a participao da sociedade frente aos problemas sanitrios. Paradigma: a representao do padro de modelos a serem seguidos. um pressuposto losco matriz, ou seja, uma teoria, um conhecimento que origina o estudo de um campo cientco; uma referncia inicial como base de modelo para estudos e pesquisas. (Wikipdia)
A proclamao da Repblica mudou a posio do Estado diante da questo sanitria nacional. Os novos dirigentes falavam em elevar o Brasil condio de potncia internacional. Com isso, o governo passou a empenhar-se mais e mudar a pssima reputao que o Brasil tinha no exterior. Os primeiros governos republicanos procuraram tornar realmente obrigatrias as leis que exigiam a vacinao das crianas. Procuraram tambm criar servios ecientes de limpeza pblica, instalar redes de esgoto e canalizar a gua usada pela populao. (...) Oswaldo Cruz foi encarregado pelo governo de recuperar a sade pblica do Rio de Janeiro e, posteriormente, de algumas regies da Amaznia. Em pouco tempo, devido a sua ao como higienista, Oswaldo Cruz tornou-se conhecido em todo o Pas.
Meihy e Bertolli Filho, 1995: 13-14.
Oswaldo Cruz aparece nesta caricatura publicada pela revista francesa Chanteclair, em 1911, numa postura de guerra contra os transmissores da febre amarela e da peste bubnica, doenas que grassavam nas cidades brasileiras no incio do sculo XX.
23
Quem do alto olha para o Brasil v um complexo sistema de parasitismo em repouso sobre um largussimo pedestal de escravos andrajosos e rodos de todas as doenas endmicas: o homem rural (...). Sobre a misria innita desses desgraados est acocorada a nossa civilizao, isto , o sistema de parasitismo que come, vestese, mora, e traz a cabea sob a asa para evitar o conhecimento da realidade.
(Lobato,1959:54-55).
Jeca Tatu, imagem permanente do caipira ignorante e doente do interior brasileiro. Capa da 17 edio do livro de Monteiro Lobato, distribudo como propaganda do laboratrio Fontoura.
Os textos mostraram um pouco dos graves problemas relacionados questo sanitria que o Brasil enfrentava at meados do sculo XX. Vamos realizar a atividade a seguir com o intuito de discutir os principais temas dos dois textos que acabamos de ler.
Atividade
Coletivamente responda e discuta as questes a seguir. Quais ideais nortearam as aes de saneamento a partir do perodo republicano no Brasil, reetindo-se na sua ampliao? Relacione as idias expostas no texto de Lobato acerca do habitante das reas rurais do Pas com o quadro observado para uma parcela signicativa da populao residente nas grandes cidades brasileiras da atualidade. Desde a instituio da Repblica, a promessa ocial de todos os presidentes tem sido proteger a sade da populao. Por que isso no tem ocorrido?
24
Aps essa discusso das questes sanitrias e sua correlao com os dias atuais, vamos aprofundar um pouco mais e conhecer como aconteceu a evoluo do saneamento no sculo XX e algumas personalidades que tiveram destaque nesse cenrio, fazendo a leitura do texto a seguir. Nas cidades brasileiras do incio do sculo XX, sobretudo as mais populosas e estratgicas para a economia do Pas, os problemas relacionados ao crescimento e adensamento populacional se multiplicavam. O Brasil, caracterizado por Belisrio Pena como um imenso hospital, tinha suas cidades freqentemente assoladas pelas epidemias de varola, febre amarela e peste bubnica, e em suas reas rurais reinava a trade epidemiolgica, representada pela ancilostomase, tripanossomase e esquistossomose. As poucas aes voltadas para as coletividades, organizadas pelas entidades paroquiais e por iniciativas particulares, resultaram na construo de chafarizes pblicos. Com a abolio da escravatura, as cidades brasileiras deixaram de contar com seus agentes sanitrios primitivos, o que obrigou as autoridades a atentarem para a importncia do desenvolvimento tecnolgico na viabilizao de sistemas de abastecimento de gua e de coleta de esgotos. A institucionalizao de uma poltica nacional de saneamento processou-se aps uma fracassada experincia das companhias privadas, no incio do sculo XX. Uma corrente nacionalista abrangendo as elites poltica e intelectual do Pas se encarregou de chamar a ateno para os problemas de sade pblica oriundos das precrias condies de saneamento das cidades brasileiras e de suas reas rurais, que representavam um entrave ao desenvolvimento. Foi a partir da compreenso de que as epidemias atingiam a todas as camadas da populao que as elites brasileiras atentaram para necessidade da coletivizao dos cuidados com a sade. Tal percepo trouxe a apreenso de que a vida em coletividade exigiria a manuteno de hbitos de higiene e cuidados com a proviso de gua e alimento, alm da destinao dos resduos, aspectos imprescindveis ao desenvolvimento comum (De Swaan, 1990). A precariedade e o abandono em que vivia a grande maioria da populao, residente nas reas rurais do pas, causou indignao nos sanitaristas, que, nas primeiras dcadas do sculo XX, participaram de expedies ao interior do Brasil. Esses expedicionrios fundaram em 1918, na capital Rio de Janeiro, a Liga Pr-Saneamento do Brasil, cujos ideais eram voltados para a valorizao da vocao agrcola do Pas. Esse movimento defendia as aes promotoras do desenvolvimento regional, que trariam efeitos bencos para a sade da populao dos sertes, resultando em mo-de-obra local para as principais atividades econmicas. preciso destacar que, nesse perodo, os tcnicos norte-americanos da Fundao Rockfeller, instituio lantrpica voltada para o controle das endemias rurais, eram parceiros dos sanitaristas brasileiros no controle das endemias rurais e ajudaram a
25
orientar as aes empreendidas para as reas de maior interesse econmico, como no Vale do Rio Doce e do Amazonas. Para atender s crescentes demandas sanitrias das cidades brasileiras, as autoridades focalizaram o controle das doenas, instituindo a polcia sanitria e a vacinao obrigatria, e criaram a Comisso Federal de Saneamento, que elaborava e executava projetos de sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em vrios municpios. Aps a implantao dos sistemas, estes eram entregues s administraes municipais, que se tornaram titulares da gesto dos servios de saneamento. Aps a execuo dos sistemas, a Comisso Federal de Saneamento os transferiam competncia dos poderes locais, que os administravam diretamente. J em meados do sculo XX, o modelo de gesto do saneamento vigente, a administrao direta municipal, tornou-se alvo de crticas relativas burocracia do poder centralizado, poltica tarifria inadequada, s diculdades de arrecadao e dependncia de recursos freqentemente sujeitos ao clientelismo, aspectos que contrastavam com a nova realidade urbana do Pas.
Charge publicada na Revista O Malho em outubro de 1904.
Voc sabia?
O episdio conhecido como Revolta da Vacina representa uma das mais importantes manifestaes populares ocorridas no Pas. Os revoltosos lutavam contra o autoritarismo da polcia sanitria e a obrigatoriedade da vacina antivarilica. Apesar de ter sido contida, essa revolta mostrou a fora da opinio pblica s autoridades sanitrias, e a obrigatoriedade da vacina foi revogada em 1904, apenas alguns meses depois de ter sido instituda.
Saturnino de Brito, considerado o pai da Engenharia Sanitria Brasileira, esteve frente da Comisso Federal de Saneamento entre os anos de 1893 e 1929, tendo sido o maior defensor da utilizao de tecnologias apropriadas realidade do Pas. Ele participou da elaborao de projetos e construo de sistemas de gua e esgotos das capitais dos estados de Minas Gerais, So Paulo, Par, Paraba e Pernambuco, alm de uma dezena de outras cidades do Sudeste e Sul do Pas. Para saber um pouco mais sobre as obras de Saturnino de Brito, interessante fazer a leitura do texto O saneamento de Santos.
26
O saneamento de Santos
A cidade de Santos se tornou ao nal do sculo XIX, a principal porta de entrada dos imigrantes subvencionados que, em sua maioria, iriam para as lavouras de caf do Estado de So Paulo. Com tamanha visibilidade, essa cidade passou a merecer a ateno das autoridades daquele estado, tendo sido alvo de um grande plano de saneamento, elaborado e executado pela equipe do Engenheiro Saturnino de Brito. Em 1917, aps a concluso das obras, a gesto do servio de abastecimento de gua da antiga Cia. de Melhoramentos de Santos transferida para a The City of Santos Improvements Co. Mas a mudana determinante para a melhoria da sade pblica foi a alterao, em 1917, da captao de gua dos antigos
Fonte: http://www.portogente.com.br/arquivos/id_4319_planta.jpg
mananciais j poludos para a Cachoeira dos Piles, no alto da Serra do Mar, em Cubato. A City forneceu gua para Santos, So Vicente e Cubato at 1953, quando o servio foi encampado pelo Estado. A planta da cidade de Santos em 1921 mostra como o traado da Avenida Afonso Pena acompanha o canal do esturio. O sistema de canais projetado por Saturnino de Brito constitudo por canais que ligam o esturio ao mar, permitindo a renovao das guas nas grandes mars e evitando aspecto e cheiro ruins. A instalao de adufas para represar as guas de preamar e descarreg-las em baixa-mar garantia a renovao das guas impedindo o acmulo de areia do mar e a obstruo das descargas.
27
O sistema de saneamento que Saturnino calculava ser suciente at o ano de 1940 foi to bem feito que suportou o crescimento da populao at meados dos anos 60, quando a exploso turstica e o aumento populacional
Fonte: http://www.canaisdesantos.com.br/images/ft2.jpg Fonte: http://www.canaisdesantos.com.br/images/ft1.jpg
nas temporadas de frias saturaram o sistema. O projeto inicial de Saturnino de Brito foi ento ampliado e atualizado. Das estaes elevatrias iniciais, a Sabesp manteve algumas e construiu outras, totalizando 12 estaes.
Ribeiro dos Soldados. Fotos de Jos Marques Pereira, 1907.
Como vimos, Saturnino de Brito teve uma fundamental importncia para o desenvolvimento de aes sanitrias, principalmente no que tange modernizao e realizao de obras voltadas para as reas de gua e esgoto. Essas aes marcaram o sculo XX e imprimiram caractersticas ao saneamento brasileiro. Agora, realizaremos uma atividade para correlacionar a falta de gua e esgoto com o modo de vida das pessoas.
28
Atividade
No ano de 1952, os compositores Lus Antnio e J. Jnior, na poca capites do Exrcito brasileiro, servindo na Escola Especializada da Academia Militar, caminhavam diariamente por um morro da cidade do Rio de Janeiro e presenciavam a rotina do abastecimento de gua de seus moradores em uma bica existente. Da viso de uma mulher equilibrando uma lata na cabea, enquanto levava uma criana, teria surgido a inspirao para a composio de Lata dgua, samba de sucesso entoado pela cantora Marlene. Assista ao vdeo e acompanhe a letra da msica que se encontra a seguir, buscando identicar, na ausncia do saneamento, o contraste entre a dura realidade da favela e o sonho de uma vida melhor no asfalto.
Lata dgua
Lus Antnio e J. Jnior Lata dgua na cabea L vai Maria, L vai Maria Sobe o morro e no se cansa Pela mo leva a criana L vai Maria Maria lava a roupa l no alto Lutando pelo po de cada dia Sonhando com a vida do asfalto Que acaba onde o morro principia
A pintura Lata dgua na cabea, de Gersion de Castro, retrata o cotidiano da extinta Vila Parano, situada na capital federal durante sua construo.
http://mysite.verizon.net/jackiejr/th/LataDaAgua.jpg
Agora, reita e discuta com seus colegas: De que maneiras a ausncia de canalizao interna de gua nos domiclios inuencia o modo de vida das pessoas, sobretudo das mulheres? Esta ainda uma msica atual?
29
At aqui vimos um pouco da histria do saneamento brasileiro at meados do sculo XX, algumas aes que inuenciaram a sua constituio e as interferncias causadas no modo de vida da populao. No prximo tpico, veremos as mudanas introduzidas aps essa poca e os modelos de gesto que zeram parte da histria do saneamento no Pas.
A dicotomia entre as aes de saneamento e sade e o Plano Nacional de Saneamento (Planasa)

Nesta seo, iremos buscar uma nova viso do saneamento, assentada nos ditames do capitalismo mundial vigente no Pas, desde meados do sculo XX, quando se verica o afastamento entre as reas de saneamento e de sade e o aparecimento de uma nova lgica para o empreendimento das aes de saneamento. Os modelos de gesto mais exveis e de feies mais empresariais passam a se destacar como alternativa administrao direta municipal e, a partir da dcada de 1970, com a implantao do Plano Nacional de Saneamento, ca evidente a opo pelas companhias estaduais, eleitas pelos agentes nanciadores do Planasa para serem as nicas contempladas com os recursos destinados ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio. O texto seguinte aborda, de maneira geral, a migrao interna no Brasil. Perceba como o movimento populacional inuenciou diretamente os problemas pertinentes ao saneamento no Pas. Faa a leitura do texto.
A redistribuio espacial da populao: novos e velhos desaos para o saneamento

As migraes internas foram as maiores responsveis pelo acelerado crescimento populacional urbano vericado a partir da dcada de 1960. As conseqncias desse crescimento tornaram-se negativas no Brasil, cujas cidades no estavam preparadas para absorv-lo. Se, por um lado, o desemprego, a falta de moradias dignas, a misria e a fome atingiram em cheio os imigrantes pobres, que rumavam para a cidade em busca de uma vida melhor; por outro, o impacto do crescimento populacional urbano sobre o ambiente, causando a degradao e a escassez dos recursos naturais, alm da violncia urbana, atinge toda a sociedade, transformando a cidade em um caos. Apesar do desenvolvimento de aes de carter coletivo, a partir do incio do sculo XX, as aes individuais de saneamento predominaram no Brasil at a primeira metade
30
daquele sculo, quando as migraes internas comearam a ditar um novo panorama demogrco para o Pas. O xodo rural provocado pela modernizao dos meios de produo agrcola, pela expropriao da terra e pela atrao urbana foi intenso entre as dcadas de 1940 e 1970, contribuindo substancialmente para o processo de urbanizao acelerada do Pas. Tambm o declnio da mortalidade em um regime de fecundidade elevada, fenmeno observado desde a dcada de 1940 at a de 1960, contribuiu para o crescimento da populao urbana. Nesse cenrio, a diculdade do poder pblico em atender s crescentes demandas de saneamento foi preponderante para a reproduo das aes individuais. Paralelamente, as aes de sade foram caminhando rumo privatizao, com um per l cada vez mais curativista, cando a sade pblica focada na ateno s questes previdencirias.
Os retirantes
Voc sabia?
As migraes internas tornaram-se cena tpica no cotidiano do homem rural, sendo retratadas por vrios ceramistas nordestinos em sua arte. Um dos mais famosos artistas de cermica gureira popular foi Vitalino Pereira dos Santos, conhecido como Mestre Vitalino. Nascido no distrito de Ribeira dos Campos, nas cercanias de Caruaru, Pernambuco, em 1909, foi o pioneiro em registrar, nas suas produes, cenas do cotidiano sertanejo em que vivia: sua gente, usos e costumes.
Voc sabia?
As remoes das populaes das favelas cariocas e paulistanas tornaram-se comuns com o crescimento destas cidades e a valorizao econmica de reas centrais. Os removidos engrossaram, juntamente com os imigrantes, as periferias urbanas, que cresciam desordenadamente e sem a atuao do poder pblico, durante as dcadas de 1970 e 1980. Apenas na dcada de 1990, as autoridades se voltaram para as demandas da massa de excludos.
Remoo da populao residente na Favela do Esqueleto, Rio de Janeiro, 1965.
31
Histrico dos modelos de gesto no saneamento do Pas

Antes de iniciarmos a apresentao da histria dos modelos de gesto para o saneamento brasileiro, vamos fazer uma atividade sobre a congurao da gesto para os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio para o ano de 2000.
Atividade
O grco traz, para o ano 2000, a distribuio dos servios relativos ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio no Brasil, segundo os modelos de gesto. Observe os percentuais de participao de cada modelo de gesto, para ambos os servios, e descreva quais aspectos, em sua opinio, so preponderantes para explicar a congurao da gesto do saneamento no Pas.
Fonte: IBGE Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de 2000 (PNSB 2000).
Vimos, no texto anterior, as conseqncias da migrao para o crescimento desordenado nos centros urbanos, sem infra-estrutura adequada para suportar esses uxos migratrios. Sabemos que o crescimento desordenado desencadeou uma srie de problemas relacionados ao saneamento e, conseqentemente, sade da populao residente nessas reas.
32
Reita sobre esses problemas. Quais seriam as melhores aes para solucion-los. Aps a nossa reexo sobre as possveis aes para o saneamento, veremos, no prximo texto, atravs do histrico dos modelos de gesto no saneamento brasileiro, como essas aes comearam a ser estruturadas Ser possvel perceber a sucesso desses diferenciados modelos e quais deles foram decisivos para o atual quadro do saneamento no Pas. A partir dos anos 1950, os principais organismos nanciadores passaram a condicionar a concesso de emprstimos completa autonomia dos servios de saneamento. Tambm ganharam destaque os estudos de viabilidade econmica com previso de amortizao dos recursos investidos por meio de cobrana de tarifa. Nesse contexto, desenvolveram-se os modelos de gesto constitudos pelas autarquias municipais, ainda na dcada de 1940, e pelas Sociedades de Economia Mista, a partir de 1954. Os primeiros passos rumo a um modelo de gesto mais exvel e capaz de superar os problemas relacionados administrao direta e de atender crescente demanda foram dados pelo Servio Especial de Sade Pblica (SESP), com a constituio das autarquias municipais, que se desenvolveram a partir de experincias bem-sucedidas de gesto de sistemas de gua e esgotos por essa entidade. O SESP foi criado em 1942, com o objetivo de promover o desenvolvimento das aes de saneamento em reas especcas do Pas, no Vale do Rio Doce e do Amazonas, e contou com o auxlio tcnico e nanceiro do governo norte-americano para a criao dos Servios Autnomos de gua e Esgoto (SAAEs), que serviram de modelo na reorientao da gesto dos servios at a dcada de 1960, por envolverem solues adequadas e de baixo custo s demandas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Os SAAEs foram os precursores da implantao de programas de nanciamento com previso de retorno dos investimentos, introduzindo a cobrana de taxas progressivas As mudanas processadas nas diretrizes das aes de saneamento no Pas, em funo da industrializao e do rpido crescimento populacional urbano, aconteceram em meio a perodos de expanso acelerada, seguidos de forte retrao na economia nacional. A dcada de 70 marcada pelo Milagre Econmico, perodo de notvel crescimento do PIB (Produto Interno Bruto), quando se viveu um momento de grande euforia no Pas, em meio a muitas promessas de estabilidade monetria e distribuio de renda. Entretanto, a concentrao de renda tornou-se cada vez maior e, em meio ao crescimento populacional acelerado das cidades, teve reexos signicativos no aumento das desigualdades sociais. Nesse contexto, a tendncia de declnio nos nveis de mortalidade observados desde cedo nos anos 1940 comea a ser revertida, virando motivo de preocupao entre as autoridades que assistiam ao espetculo do crescimento, preocupadas com a dramtica realidade sanitria vivenciada pela classe mdia e pelos pobres.
33
Para prover solues s crescentes demandas urbanas de saneamento, idealizou-se um grande plano de abrangncia nacional, o Planasa ou Plano Nacional de Saneamento, marco do desenvolvimento em saneamento urbano no Pas, que estabeleceu novas bases institucionais, polticas e nanceiras para o setor. As metas iniciais desse plano eram voltadas, sobretudo, para a ampliao da cobertura de redes de gua, prevendo tambm um aumento bem menor na cobertura de redes de esgotos. O Banco Nacional da Habitao (BNH), entidade fundada em 1967, cou encarregado de orientar as diretrizes do setor de saneamento e da rea de habitao. Os mecanismos de nanciamento do Planasa foram viabilizados a partir da autorizao do uso de recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio), por meio do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS). Esses recursos no foram concedidos aos municpios com gesto prpria dos servios, sendo quase exclusivamente direcionados s municipalidades cuja concesso estivesse sob a responsabilidade das companhias estaduais. A tradicional estruturao local na gesto do abastecimento de gua foi rapidamente desmobilizada e, em grande parte, substituda pelas companhias estaduais. Sem acesso aos recursos e sem perspectivas de realizao de novos emprstimos, uma grande parcela dos municpios brasileiros aderiu ao Planasa, abrindo mo da gesto em prol do crescimento da cobertura de redes de gua e esgotos. As CESBs evoluram das experincias das Sociedades de Economia Mista (SEM) criadas em meados do sculo XX. A Sanesa, vinculada Prefeitura de Campina Grande, no Estado da Paraba, foi a primeira a ser constituda, em 1954. Esse modelo de gesto tambm foi estruturado segundo o princpio da auto-sustentao tarifria, prevendo a adoo de taxas progressivas com o consumo, como nas autarquias municipais. Essas companhias passaram a substituir uma signicativa parcela da gesto municipal do abastecimento de gua, a partir da dcada de 1960. Alguns municpios no transferiram a gesto dos servios s companhias estaduais e, por isso, no tiveram acesso aos recursos daquele plano, enfrentando diculdades para a ampliao de seus sistemas. As autarquias municipais que haviam surgido nos anos 1940, estabelecendo-se como uma alternativa vivel gesto do saneamento pelas administraes diretas municipais, tambm caram alijadas do nanciamento. Os sucessivos choques do petrleo criaram um desequilbrio na economia mundial, estando o Brasil, no incio dos anos 80, mergulhado em uma grave crise econmica e social, marcada pelo desemprego, pela inao galopante e pelo endividamento externo e interno. A sada encontrada pelos governantes foi adotar programas emergenciais de curto prazo, incluindo cartas de intenes com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) para o estabelecimento de linhas de crdito. As diretrizes assumidas foram recessivas em relao aos recursos do BNH, que j amargava com a brusca reduo nos recursos do FGTS, por causa das crescentes taxas de desemprego e do crescimento
34
da economia informal. Tambm houve reduo nos investimentos pblicos e privados e elevao nos custos do endividamento externo de perodos anteriores. Todas essas mazelas enfraqueceram o Planasa e colocaram o saneamento em um estgio de indenio e estagnao, que apenas teve m no perodo atual, com a criao da Lei 11405/2007, que dene diretrizes para o setor. Com base nas informaes adquiridas no texto anterior, observe se foi possvel descrever, na ltima atividade, os principais aspectos dos modelos de gesto para o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio. E ento? Ser que esses modelos de gesto inuenciaram o percentual de redes de gua ou esgoto? Para sabermos a resposta, vamos fazer a prxima atividade e, em seguida, ler o texto que elucidar esse questionamento.
Atividade
Observe o grco a seguir, no qual so apresentados os percentuais de coberturas domiciliares de redes de gua e esgotos nas reas urbanas do Brasil entre os anos de 1972 e 2002.
Fonte: IBGE, Censo Demogrco de 1970 e PNADs 1977, 82, 87, 92, 97 e 2002.
Agora, pense e responda: A evoluo da cobertura de redes de gua e esgotos ocorreu de forma desigual, tanto temporalmente quanto no que diz respeito distribuio das coberturas por ambos os servios. A quais fatores voc atribui essas diferenas?
35
A proposta da atividade anterior foi elucidar a condio diferenciada entre a distribuio de redes de gua e esgoto. O texto a seguir explicar os principais fatores que levaram a essa conjuntura. Na dcada de 1970, a oferta elevada de redes de abastecimento de gua nas reas urbanas brasileiras tornou-as mais acessveis aos domiclios, mesmo queles com status socioeconmico baixo. A ampla cobertura domiciliar de redes de gua vericada no ano 2002 deve-se, em grande medida, manuteno e ampliao dos sistemas de abastecimento de gua implantados na primeira dcada de existncia do Planasa. O mesmo no aconteceu com a cobertura de redes de esgotos, que, durante a dcada de 1980, permaneceu praticamente inalterada, s esboando uma reao na dcada de 90. Nos anos 90, enfatizou-se a ampliao da cobertura de saneamento por meio da implementao de programas federais voltados para a reduo das desigualdades socioeconmicas, que privilegiavam sistemas sem viabilidade econmico-nanceira, como o Programa de Saneamento para Ncleos Urbanos (PRONURB), o Pr-Saneamento e o Programa de Ao Social em Saneamento (PASS), e tambm programas de modernizao e desenvolvimento institucional de sistemas, como o Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS) e o Programa Nacional de Combate ao Desperdcio de gua (PNCDA). Este impulso na criao de novos sistemas de coleta de esgotos e na ampliao dos sistemas pr-existentes processou-se quando a ausncia daqueles servios passou a adquirir maior relevncia numa perspectiva social e ambiental, pois, por um lado, as populaes mais carentes que ocupavam favelas e periferias no tinham acesso s aes coletivas, pagando o nus da concentrao urbana. Por outro lado, a degradao dos espaos ocupados pelos mais pobres, causada pela disposio inadequada de esgotos e de lixo, era o prenncio de uma situao que viria a se tornar corriqueira em funo da desigualdade gerada pela despreocupao com as conseqncias do aumento no consumo domstico de gua, sem a devida instalao de sistemas de coleta de esgotos. O atual cenrio das aes coletivas e individuais de saneamento no Pas foi determinado pela evoluo dessas aes ao longo do processo de ocupao do territrio, no mbito das polticas econmica e desenvolvimentista empreendidas desde a explorao colonial. As desigualdades historicamente vericadas no nvel regional e em sua dimenso social vm-se reetindo nas aes de saneamento, visto que a extenso do territrio e, conseqentemente, suas diversidades naturais, culturais e nas formas de ocupao tm-se apresentado como fatores relevantes para os diferenciais no acesso dos brasileiros aos sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
36
Os reexos da nova lei de saneamento ainda no comearam a ser sentidos, e os desaos na busca pela universalizao do saneamento so imensos, pois, apesar de colher os louros pelo reconhecido aumento da cobertura de saneamento no Pas, o Planasa, alm de contribuir para a ausncia de integralidade nas aes voltadas para o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio, tambm teve grande responsabilidade sobre o aumento das desigualdades no acesso a esses servios.
Prossional, chegamos ao m do nosso primeiro conceito-chave. O objetivo desta unidade foi entender o quadro atual do saneamento no Brasil atravs da apresentao histrico-conceitual do setor. Retomaremos aqui as principais abordagens que nos guiaram nesse estudo. Comeamos pelo processo de formao da identidade sanitria nacional e vimos que as diferenas tnicas (indgena, branca e negra) tiveram contribuio relevante para iniciar as aes coletivas no setor de saneamento no Pas. Vimos, ainda, que a transio dessas aes foi dicultada em parte pela inexperincia do governo em lidar com a questo da coletividade e, por outro lado, pela falta de entendimento por parte da populao, que no via tais aes como bencas sua sade. Ao debater os ideais que nortearam as aes de saneamento e se reetiram na sua ampliao, constatamos que, no incio do sculo XX, prevaleceu a interdependncia entre o saneamento e a sade pblica. Porm, em meados do sculo XX, esses dois setores se distanciaram. No desenvolvimento do captulo, discutimos a inuncia dos vrios modelos de gesto no setor e vimos que vrios programas federais foram criados na tentativa de resolver os problemas sanitrios. Nessa perspectiva, houve a preocupao em ampliar os sistemas preexistentes de gua e esgoto; no entanto, as populaes perifricas no foram contempladas com as polticas pblicas no campo do saneamento. Um arcabouo poltico e legal primordial para a melhoria dos servios pblicos. Assim, na prxima unidade, sero expostas leis e outras polticas pblicas concernentes ao saneamento bsico.
37
OBJETIVOS: - Adquirir conhecimento sobre o novo arcabouo legal e jurdico que regulamenta o setor saneamento no Brasil. - Identicar, nas leis estudadas, as oportunidades de melhoria da gesto dos servios pblicos de saneamento bsico em seu municpio. - Analisar o atual momento do saneamento brasileiro, identicando sob a retrospectiva histrica do setor, os principais avanos e os desaos que ainda se colocam.
Estado, polticas pblicas e legislao
Neste conceito-chave, vamos avaliar as principais leis que demarcam o saneamento bsico no Brasil. Iremos discutir, portanto, a Lei dos Consrcios Pblicos e a Lei do Saneamento Bsico. Pretendemos, tambm, compreender o papel dos atores que compem o quadro do saneamento. Para isso, valemo-nos de alguns textos e atividades elucidadoras. Versaremos ainda sobre a questo do Estado e outras polticas pblicas que tangem o universo sanitrio, apresentando, sucintamente, o contexto histrico e poltico que antecederam essas novas leis.
Estado e polticas pblicas

Para compreender como as polticas pblicas so formuladas e implementadas, e de que maneira afetam a vida das pessoas, preciso entender qual o papel do Estado. Para isso, devemos considerar, nessa reexo, o contexto histrico em que este Estado atua, seus determinantes polticos, econmicos, sociais e culturais. A natureza da relaco que estabelecida entre a sociedade e o Estado resulta nas polticas pblicas. Nessa conjectura vamos trabalhar com a idia de que o Estado, assim como os diversos atores que representam a sociedade organizada (os movimentos populares, o setor privado, as organizaes no governamentais, os partidos polticos, os trabalhadores, a igreja, entre outros), representa interesses, no se colocando, portanto, como um agente neutro. O lugar onde esses atores se encontram para manifestar os seus interesses, que, muitas vezes, so conitantes e, em algumas situaes, se complementam, chamado de arena poltica. A formulao de polticas pblicas , portanto, resultado da interao dessa complexa rede de atores sociais, que se movimentam entre o estatal, o pblico e o privado. Sem dvida, nessa rede, o Estado um ator importante
38
porque assume a funo de mediador de conitos, de promotor de pactos e consensos. Mas, ainda assim, no neutro e no est acima da sociedade. Alm de no ser neutro, o Estado necessariamente contraditrio. O Brasil vivenciou, nos anos de 1980, um amplo processo de redemocratizao, que, entre outras medidas, armou a autonomia do poder local. A Constituio Federal do Brasil (CF) de 1988 consagrou o Municpio como um ente da Federao, atribuindo-lhe competncia tributria prpria, capacidade poltica eletiva e de auto-organizao. O desenho polticoadministrativo da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Nesse modelo, existe, em particular, uma responsabilidade de Estado que remete complementao do desenho federativo decorrente da Constituio Federal de 1988, especialmente nos aspectos cooperativos do federalismo. Nesse sentido, cabe ao Estado implementar instrumentos de coordenao de polticas pblicas de responsabilidade da Unio, em especial aquelas executadas de forma conjunta com estados e municpios, contribuindo para o aumento da efetividade dessas polticas e da aplicao de recursos pblicos, atribuindo maior racionalidade s aes cooperadas e ampliando os benefcios que podem ser gerados para o conjunto da sociedade. Vamos ver, na prxima seo, de que maneira esses instrumentos de cooperao foram explorados no atual ordenamento jurdico do setor saneamento no Brasil. Para isso, abordaremos as principais leis pertinentes ao tema.
Legislao: Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico e a Lei dos Consrcios Pblicos
A histria da ausncia do marco regulatrio como um dos percalos do desenvolvimento do setor saneamento no Brasil no pode mais ser colocada. Essa etapa est superada! O ano de 2007 consolida esforos em conquistas importantes para o saneamento. A promulgao da Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico (11.445/2007), o Decreto no. 6.017/2007 que regulamenta a Lei dos Consrcios Pblico (11.107/2005), sobre Consrcios Pblicos e Gesto Associada de Servios Pblicos, de 6 de abril de 2005, conformam o novo arcabouo jurdico do setor. nesse ambiente de estabilidade institucional e legal que o Governo Federal anunciou a deciso de destinar, dos recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), R$ 40 bilhes para investimentos em saneamento para o quadrinio 2007-2010.
39
Mas ainda so muitos os desaos! Todas essas conquistas, no campo poltico-institucional e de investimentos, requisitam nossa capacidade de planejamento e de execuo. Para isso, preciso garantir uma gesto que d respostas a esse novo quadro do setor e sociedade. No bastam boa vontade e entusiasmo! preciso estudar as leis, compreender o rebatimento das diretrizes nacionais do saneamento para o nosso cotidiano. A partir dessa compreenso, preciso saber aproveitar as oportunidades que se abrem no campo do planejamento integrado, da qualicao do controle social e da novidade que a regulao ainda representa para a maioria dos que atuam no setor. Para facilitar nossos estudos, apresentaremos, inicialmente, um comentrio a respeito da Lei dos Consrcios Pblicos e de Gesto Associada, realizando, em seguida, uma atividade. Posteriormente, versaremos sobre a Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico e realizaremos, ao trmino da leitura, outra atividade.
Sobre a Lei de Consrcios Pblicos e de Gesto Associada

Vamos voltar ao ano de 1998, mais especicamente Emenda Constitucional no 19, para entendermos a origem da Lei de Consrcios e de Gesto Pblica. Esta emenda que integrou a Reforma Administrativa, expressa no artigo 241 da Constituio Federal, estabelece como se deve dar a cooperao federativa entre Unio, Estados e Municpios do ponto de vista da organizao de Consrcios Pblicos e daquilo que a Constituio denomina gesto associada de servios pblicos. Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais aos servios transferidos. Uma leitura cuidadosa deste artigo nos informa como os trs nveis de governo, ou seja, os entes federados (Unio, Estados e Municpios) devem se articular para organizar e prestar servios pblicos de forma associada. Estava dado, portanto, o mote, ou, se preferir, a oportunidade para a criao da atual Lei 11.107, de 06 de abril de 2005, que dispe sobre as normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum e d outras providncias.
40
Esta lei, mais conhecida como Lei dos Consrcios Pblicos e da Gesto Associada, foi regulamentada pelo Decreto no. 6.017, de 17 de janeiro de 2007. Mais adiante, ao tratarmos das funes da gesto, como o planejamento, a regulao, a scalizao e a prpria prestao dos servios de saneamento bsico, nos apoiaremos principalmente no texto do Decreto 6.017/2007. Voltemos ao ponto central desta seo: a Lei de Consrcios Pblicos e de Gesto Associada.
Para que serve um decreto de regulamentao?

Um decreto de regulamentao de uma lei tem por objetivo maior esclarecer dvidas que porventura o texto da lei apresenta. No caso do decreto da Lei de Consrcios Pblicos, os resultados so bastante satisfatrios, porque os conceitos norteadores da Lei foram exaustivamente explicados, visando melhor compreenso dos principais pontos dessa legislao.
Sabemos que grande parte dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio se d hoje, principalmente, atravs de um contrato entre o Municpio e a Companhia Estadual de Saneamento Bsico (CESB). Esse contrato, at aqui, sempre foi denominado contrato de concesso. Contudo, sabemos que este contrato rmado entre o Municpio e a CESB bem diferente daqueles contratos de concesso, por exemplo, que um Municpio faz com uma empresa privada, pois este certamente precedido de licitao, exigncia da prpria Constituio Federal, conforme estabelecido no art. 175 - Incumbe ao Poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. A Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, dispe sobre normas gerais de licitao e contratao para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Nos casos de concesso dos servios s CESBs, em praticamente todo o Pas, desde o Planasa, nunca houve licitao. Em outras palavras, as CESBs no competiam com outras empresas nem mesmo entre si para obter a concesso para prestar os servios de saneamento em um dado municpio. Compreendido o histrico dessa situao, cabe registrar que, na Lei 11.107/2005, esse ponto est pacicado. Quando o Municpio rma diretamente um contrato com uma CESB, temos um contrato que no decorrente de um ambiente de competio, de concorrncia entre empresas que queiram prestar os servios de saneamento em determinado municpio que abriu um processo licitatrio para essa nalidade. O que temos nessa situao um contrato decorrente de um ambiente de cooperao entre entes federados, no caso, entre Estado e Municpio.
41
Observe que o conceito cooperao remete ao entendimento da noo de federalismo brasileiro e de pacto federativo, que vimos brevemente no incio desta unidade. Contudo, preciso esclarecer que o titular tambm pode contratar uma CESB mediante um contrato de concesso, desde que precedido de licitao. Ou seja, a companhia estadual participa, nesse caso, de um processo licitatrio entre outros concorrentes interessados em prestar os servios de saneamento em determinado municpio. De acordo com a Constituio Federal e a Lei 11.107/2005, existem trs modalidades de prestao de servios pblicos: 1. o titular organiza e presta diretamente os servios: de forma centralizada, ou seja, algum rgo de governo da sua administrao direta (uma secretaria municipal, um departamento de uma secretaria...); ou de forma descentralizada, ou seja, algum rgo de governo da sua administrao indireta (uma autarquia municipal, uma empresa pblica municipal...); 2. o titular se responsabiliza pela organizao dos servios e delega a prestao, tambm chamada prestao indireta: neste caso, a delegao tem de ser feita com base em um contrato de concesso, precedido de licitao (por exemplo, quando o Municpio realiza uma licitao para delegar a prestao dos servios a uma empresa privada, situao bem comum no campo da limpeza pblica); 3. os servios pblicos so organizados e/ou prestados em regime de gesto associada: esta modalidade se d, necessariamente, em um ambiente de cooperao entre entes pblicos, e o servio contratado por meio de um contrato de programa. Neste caso, no h a licitao prvia, desde que respeitada a exigncia de que os dois plos (partes do contrato) sejam da administrao pblica, isto , constituam entes federados ou seus rgos descentralizados. A partir desse quadro legal, mais precisamente a partir de abril de 2005, um contrato de concesso s ser feito dentro de um contexto de licitao, e o contrato de programa passa a ser a forma de organizar os servios no contexto da gesto associada entre entes federativos.
42
O esquema apresentado em seguida pode ajudar a entender melhor esse arranjo.
Atividade
Com base no esquema apresentado a seguir, o grupo deve identicar o que a Lei 11.107/2005 traz de novo, o que altera e o que preservado, comparativamente ao ambiente que vigorava no setor, antes da promulgao da Lei dos Consrcios Pblicos e da Gesto Associada. Modalidades de Prestao de Servios Pblicos
rgo da administrao direta Autarquia Empresa pblica Descentralizada Sociedade de economia mista Fundao
Centralizada
Prestao de Servios Pblicos
Direta
Indireta (delegao)
Licitao
Contrato de concesso
Consrcio pblico
Gesto associada
Convnio de cooperao
Contrato de programa
Aspectos novos
Aspectos alterados
Aspectos preservados
43
Aps realizarmos a atividade sobre as modalidades de prestao de servios pblicos e analisarmos comparativamente os aspectos relacionados evoluo trazida pela Lei dos Consrcios, vamos agora entender o contrato de programa e se essa ferramenta apresentase como uma boa soluo. Os contratos de programa, celebrados em um ambiente de cooperao federativa, podem cumprir papel muito importante, por exemplo, para a gesto sustentvel de resduos slidos. Um conjunto de municpios, em comum acordo com o respectivo governo estadual (ou no), pode constituir um rgo regional ou intermunicipal, sob a forma de Consrcio Pblico, com a funo de gerenciar o conjunto dos servios que atendem a vrios municpios, atribuindo escala organizao e prestao dos servios. E o mais importante, ao reunir esforos e habilidades, proporciona-se gesto tcnica qualicada. Alm do atributo escala, essa forma de gesto associada, muitas vezes, tambm proporciona ganhos de escopo. Em outras palavras, se um nico rgo se responsabiliza por oferecer um conjunto de servios em manejo de resduos slidos, desde o gerenciamento at a prestao, acreditamos que as etapas desse processo estaro mais interligadas e, portanto, executadas com maior ecincia e produtividade. Nesse campo especco do manejo de resduos slidos, que inclui, entre outros, coleta seletiva de materiais reciclveis, solues para reaproveitamento e reciclagem e aterros sanitrios para disposio nal dos rejeitos, a conexo desse sistema com os demais uxos e circuitos econmicos locais e regionais fator preponderante para a sustentabilidade do arranjo como um todo. Um outro exemplo no campo mais geral da regulao associa a Lei 11.445/2007 e a Lei 11.107/2005. Aqui, um conjunto de municpios pode constituir um rgo regional, sob a forma de Consrcio Pblico, para prestar os servios de regulao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. H muito que se explorar, pois so variadas as possibilidades de arranjos de cooperao que esse novo arcabouo legal oferece. A nossa inventividade deve ser colocada a postos! Aproveite a reexo feita no grupo e acrescente novos exemplos de como o contrato de programa pode se apresentar como uma opo adequada.
Sobre a Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico

A Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e tambm a poltica federal para o setor e est em vigor desde 22 de fevereiro de 2007.
44
Primeiramente, preciso entender a quem se aplica essa lei. Quando estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico, estas so vlidas para a Unio, o Distrito Federal, os Estados e os Municpios. J a poltica federal a poltica que a Unio deve seguir. Em geral, a Unio no organiza e no opera o servio. Na maioria das vezes, a Unio desenvolve programas articulada com Estados e Municpios mediante repasse de recursos para nanciamento de aes em saneamento. Dessa forma, a poltica federal implementada pela Unio, mas com reexos em Estados e Municpios. Do que trata essa legislao e como encontrar os assuntos no corpo geral do texto legal?
A Lei 11.445/2007 est organizada em 10 captulos que tratam especicamente dos seguintes assuntos: 1 - Dos princpios fundamentais 2 - Do exerccio da titularidade 3 - Da prestao regionalizada de servios pblicos de saneamento bsico 4 - Do planejamento 5 - Da regulao 6 - Dos aspectos econmicos e sociais 7 - Dos aspectos tcnicos 8 - Da participao de rgos colegiados no controle social 9 - Da poltica federal de saneamento bsico 10 - Disposies nais
A partir daqui, vamos analisar os principais pontos de cada captulo. Antes, porm, a turma se organizar para uma atividade em grupo.
45
Atividade
Em cada grupo, os integrantes escolhem, entre as experincias relatadas por cada um, uma para servir de referncia neste exerccio, de forma a que tenhamos na turma o seguinte arranjo: 1 grupo: 2 grupo: prestador pblico tipo CESB para servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; prestador pblico municipal tipo Empresa Pblica, responsvel pelos quatro servios de saneamento bsico (ou pelo menos os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, incluindo os de manejo de guas pluviais urbanas); 3 grupo: 4 grupo: prestador tipo autarquia (SAAE) para servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; prestador municipal tipo administrao direta (Prefeitura) para os servios de resduos slidos e limpeza urbana, com participao de empresa privada na coleta e na destinao nal. 5 grupo: o prestador dos servios privado.
Para a experincia selecionada, e com base na experincia de cada prossional em seu cotidiano de trabalho, o grupo dever construir um cenrio sobre as condies de organizao e prestao dos servios de saneamento bsico, contemplando as seguintes questes. Quadro Atual: a) Caracterizao da modalidade de organizao e prestao dos servios de saneamento: Houve delegao (para que e para quem)? Existe contrato? Que tipo de contrato? Houve licitao? Quem deniu os termos do contrato? Com base em qu?
46
b) Descrio das condies de prestao dos servios de saneamento: Quais os nveis de cobertura? A que partes da cidade atendem? Quem define as metas a serem atingidas com investimentos em expanso dos sistemas? Os servios so remunerados? Quem determina o valor a ser cobrado dos usurios? So scalizados? Por quem? c) Identicao dos canais de participao e de controle social: Onde os usurios reclamam de eventuais problemas com regularidade, qualidade e custo dos servios que lhes so prestados? Os conselhos existentes participaram da deciso de delegar os servios e da denio dos termos do contrato? Foram realizadas conferncias, audincias pblicas sobre esse tema? Quem aprova o reajuste do valor cobrado (tarifa ou taxa)?
Os cenrios construdos aqui sero retomados como base para a atividade de encerramento deste conceito-chave. Mas, para realizar esta prxima atividade, precisaremos apreender um pouco sobre a Lei 11.445/2007. Ento, daremos prosseguimento leitura do texto a seguir, que esclarece os captulos dessa Lei. Os princpios tratados no Captulo 1 so todos eles fundamentais para o saneamento bsico. No caberia, portanto, destacar um ou outro revelia. Contudo, sob o prisma da novidade, podemos fazer este exerccio, sem incorrer em grandes imprecises. O princpio que define saneamento bsico inovador. Primeiro, porque apresenta ao setor uma denio e, sob o aspecto legal, encerra o vazio ou a polmica a respeito disso. Segundo, porque uma denio precisa e que representa um avanoconceitual. Nesta Lei, saneamento bsico compreende abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, drenagem e manejo das guas pluviais, realizados de forma adequada sade pblica, proteo do meio ambiente, segurana da vida e do patrimnio pblico e privado.
47
Nos termos da Lei: Art.2 Os servios pblicos de saneamento bsico sero prestados com base nos seguintes princpios fundamentais: III abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos realizados de formas adequadas sade pblica e proteo do meio ambiente; IV disponibilidade, em todas as reas urbanas, de servios de drenagem e de manejo das guas pluviais adequados sade pblica e segurana da vida e do patrimnio pblico e privado.
A Lei no inclui a atividade de controle de vetores, que gura em alguns textos tcnicos, mas tampouco impede que um servio de saneamento a inclua entre suas atribuies. A leitura cuidadosa desse artigo tambm revela algumas nuances sobre o conceito de saneamento. Podemos dizer que: legalmente, foi superada a discusso do que saneamento bsico. Pode haver outras leituras, do ponto de vista conceitual, acadmico, que agreguem outros signicados ao conceito; contudo, para o prossional que quiser se apoiar no texto legal, a referncia est dada; sobre o conceito de saneamento ambiental, a discusso ainda est em aberto. Cabe, tambm, observar a terminologia adotada pela Lei para resduos e guas pluviais: comparativamente a projetos de lei anteriores, que tratavam esses dois componentes do saneamento como manejo de resduos slidos e manejo de guas pluviais, o texto aprovado e sancionado adota os termos: limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais; apenas um trabalho aprofundado de investigao seria capaz de revelar qual a inteno do legislador com essas alteraes; contudo, o que importa para o objetivo da nossa ocina o conhecimento sobre a conceituao adotada e seu rebatimento no nosso trabalho como gestores pblicos do saneamento. Para nalizar, podemos observar que comparativamente ao Planasa e a alguns projetos de lei que veremos mais adiante, que reduziam o conceito de saneamento bsico ao conjunto dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, no h nenhum exagero em reconhecer que a Lei 11.445/2007 melhor, ao adotar um conceito mais integral para
48
o saneamento, abrindo possibilidades para a universalizao e melhoria da qualidade dos servios prestados pelo setor. Vejamos as denies constantes na referida Lei, em seu artigo 3, inciso I.
I - Saneamento bsico: conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de: a) abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; b) esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio nal adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento nal no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino nal do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas; d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio nal das guas pluviais drenadas nas reas urbanas;
Alis, esta uma boa oportunidade para comentarmos o princpio fundamental da integralidade. Nos termos da Lei, em seu artigo 2, inciso II: Integralidade compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico, propiciando populao o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eccia das aes e dos resultados. Seria, no mnimo, difcil falar de integralidade fora do contexto do saneamento bsico denido de forma abrangente. Em outras palavras, o conceito de saneamento bsico adotado no Planasa e capitaneado por alguns projetos anteriores (a exemplo do PL 4147, do PLS 266 e ainda e do PLS 155 em sua forma original) restringia o setor aos componentes de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Como tratar esgotamento sanitrio sem considerar as implicaes que esse servio tem com o manejo de resduos slidos? Como tratar do aspecto da qualidade da gua sem considerar
49
os efeitos de um solo urbano praticamente impermeabilizado e sob o impacto de inundaes e cheias recorrentes? Ou ainda, como dissociar os servios de esgotamento sanitrio e os de drenagem? dessa forma que o conceito de integralidade necessariamente se associa ao conceito mais amplo de saneamento bsico e propicia as condies para o acesso universalizado, em conformidade com as necessidades da populao. Outras denies tambm merecem destaque, por sua relevncia ou por oferecerem uma chave de leitura e de anlise para o conjunto do texto legal, que nem sempre se apia na prpria denio adotada. Este , por exemplo, o caso do controle social. Vejamos: a denio de controle social estabelecida no artigo 3 da Lei ampla e abrangente o suciente para dialogar bem com a realidade democrtica em que vivemos. Controle social como direito informao e tambm participao no processo de planejamento, formulao e avaliao da poltica pblica.
IV Controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios de saneamento bsico.
Estamos, portanto, diante de um conceito que trabalha a democratizao das relaes de poder na arena poltica onde se dene como os servios pblicos de saneamento devem ser planejados, organizados e prestados sociedade. E ainda mais, garante o acesso irrestrito informao como estratgia de qualicao dessa participao (tcnica ou social). Contudo, como veremos mais adiante, na unidade especca sobre controle social, esse conceito amplo e abrangente no operacionalizado em toda sua dimenso. Para aqueles que acreditam que o caminho da universalizao do saneamento passa necessariamente pela democratizao do processo decisrio do setor, o artigo 3 da Lei oferece as armas necessrias para travar essa boa luta. O mesmo no ocorre, por exemplo, com a denio de universalizao. Sem sombra de dvidas, a universalizao o princpio fundamental para o saneamento, sem o qual a realizao dos demais nunca ser plena.
50
No texto legal, a universalizao do acesso aparece como princpio fundamental e sua denio est dada no artigo 3, nos seguintes termos:
III Universalizao: ampliao progressiva do acesso de todos os domiclios ocupados ao saneamento bsico.
Optamos por trazer a denio de universalizao que havia no Projeto de Lei 5296/2005, proposta original do Executivo Federal para a poltica nacional de saneamento bsico, para que voc compare as duas conceitualizaes e reita sobre elas.
Art. 6 So diretrizes bsicas dos servios pblicos de saneamento bsico: I - a universalizao, consistente na garantia a todos de acesso aos servios, indistintamente e em menor prazo, observado o gradualismo planejado da eccia das solues, sem prejuzo da adequao s caractersticas locais, da sade pblica e de outros interesses coletivos (grifos nossos);
Para voc, qual a principal diferena que se pode observar nessas duas formas de se conceituar universalizao? O captulo II da Lei 11.445/2007 trata da titularidade. Para o saneamento brasileiro, titularidade deixou de ser um conceito, um tema, e se tornou a grande questo polmica do setor, tendo constitudo um campo de conitos entre diferentes segmentos. A maneira como, historicamente, o setor discutiu a questo da titularidade no foi propositiva. Podemos dizer que esse debate, tal como realizado, em um ambiente de disputa e de concorrncia, impediu o setor de avanar mais rpido e construtivamente. Somente a partir da deciso de excluir essa questo da pauta poltico-institucional do setor e remet-la para a instncia do Supremo Tribunal Federal (STF), foi possvel avanar na regulamentao do nvel infralegal, adequado para se estabelecerem diretrizes nacionais para o setor e a poltica federal para o saneamento bsico. No demais rearmar que uma lei complementar, como o caso da Lei 11.445/2007, no pode interpretar a Constituio Federal. Apenas o STF ou uma emenda constitucional podem faz-lo.
51
Sob essa tica, a Lei 11.445/2007 no trata da titularidade em regies metropolitanas, microrregies e aglomerados urbanos, espaos onde se trava uma acirrada e histrica disputa entre Estados e Municpios. Essa matria est sob julgamento no STF, materializado em dois processos de ADINs (aes diretas de inconstitucionalidade).
No julgamento ainda em curso no Supremo Tribunal Federal (STF) de duas aes diretas de inconstitucionalidade, o resultado contabiliza quatro votos no sentido de que a titularidade nunca estadual, podendo ser municipal (a regra) ou intermunicipal (regies metropolitanas).
Contudo, importante informar que, fora do contexto de regies metropolitanas, no existem dvidas e disputa em torno da titularidade. O Municpio o titular dos servios de saneamento bsico. Mas a Lei no se furtou de tratar das responsabilidades do titular, ou seja, do Poder pblico que tem a competncia de organizar e prestar os servios pblicos de saneamento bsico, indiferentemente de qual ente federativo assuma essa posio. Vamos, ento, conhecer essas responsabilidades e tambm aqui fazer o exerccio da abstrao sobre quem o titular e nos concentrarmos no entendimento de quais so suas responsabilidades, sem tomar partido de quem venha a assumir a titularidade nessas regies de conito. A Lei impe, como primeira responsabilidade do titular, a competncia de estabelecer uma poltica e o seu principal instrumento, que o Plano de Saneamento Bsico. Ao tratar da prestao dos servios como responsabilidade originria do titular, a Lei estabelece que: i) o titular pode prestar os servios diretamente (de forma centralizada ou descentralizada, como vimos no esquema Modalidades de prestao de servios pblicos), ou ii) o titular pode delegar a prestao dos servios, por meio de um contrato de concesso, necessariamente precedido de uma licitao, ou por meio de um contrato de programa, no ambiente da gesto associada. O ponto principal que devemos assimilar disso, e que a lei deixa explcito, que a delegao exige contrato, sendo este um contrato de concesso ou um contrato de programa. De acordo com a Lei 11.445/2007, os convnios esto vedados e os chamados contratos precrios (ou seja, que no se enquadram nas duas situaes relatadas) s tero validade at a data de seu trmino.
52
Nos casos de convnios, tambm entendidos como instrumentos precrios porque podem ser rescindidos unilateralmente, a Lei admite apenas duas excees: I - Para usurios organizados em cooperativas e associaes, desde que se limite a: a) determinado condomnio; b) localidade de pequeno porte, predominantemente ocupada por populao de baixa renda, onde outras formas de prestao apresentem custos de operao e manuteno incompatveis com a capacidade de pagamento dos usurios. II Para os casos de convnios e outros atos de delegao celebrados at o dia 6 de abril de 2005. No primeiro caso, podemos observar que se trata de servio de pequeno porte e em situao de caractersticas especiais. No segundo caso, a Lei autoriza a prestao de servios pblicos de saneamento bsico por entidade que no integre a administrao do titular por meio de algum instrumento de natureza precria apenas para atos de delegao celebrados at o dia 6 de abril de 2005. Tambm para esses casos, a autorizao para usurios organizados em cooperativas ou associaes prestarem os servios pblicos de saneamento bsico - desde que se limitem a determinado condomnio ou localidade de pequeno porte (inciso I do 1 do artigo 10) dever prever a obrigao de transferir ao titular os bens vinculados aos servios por meio de termo especco, com os respectivos cadastros tcnicos. Dessa forma, cam asseguradas as condies para que o titular possa exercer sua responsabilidade sobre o planejamento, a organizao e a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico.Se a obrigatoriedade do Plano de Saneamento Bsico a pedra de toque da Lei 11.445/2007, a exigncia de rmar contrato no caso de delegao dos servios o mote para a boa regulao dos servios prestados populao.
Voc sabia?
A pedra de toque um mineral rico em compostos silicosos, escuro, usado para testar ligas de metais preciosos. O teste consiste em comparar dois traos feitos sobre a superfcie da pedra de toque: um do metal que se quer testar e outro com uma amostra padro de composio conhecida. A capacidade de poder testar e diferenciar ligas de ouro e prata com a pedra de toque, devido sua simplicidade, maravilhou de tal forma o homem, ao longo da histria, que a expresso pedra de toque passou a ser usada como sinnimo de coisa fundamental, imprescindvel (sine qua non) para se obter um resultado esperado.
53
O artigo 11 elenca uma srie de exigncias que devem ser cumpridas pelo titular e pelo prestador para validar os contratos de delegao. Destacamos alguns pontos fundamentais: Os contratos que regulamentam a delegao dos servios tm de se apoiar no Plano, preparado previamente. De forma bastante clara, como se o titular falasse ao prestador: Estou delegando a prestao dos servios para a execuo/implementao deste Plano; A Lei se apia no pressuposto de que o Plano deve ser preparado de forma democrtica, com participao da sociedade, realizao de consultas e audincias pblicas. Alm do Plano, a Lei estabelece como condies de validade dos contratos: a existncia de estudo comprovando a viabilidade tcnica e econmiconanceira da prestao universal e integral dos servios, nos termos do respectivo Plano; a existncia de normas de regulao e de scalizao, incluindo a designao da entidade responsvel para execuo dessas atividades; a realizao prvia de audincia e de consulta pblicas sobre o edital de licitao, no caso de concesso, e sobre a minuta do contrato. Nos casos de servios prestados mediante contratos de concesso ou de programa, as normas de regulao devero prever: a autorizao para a contratao dos servios, indicando os respectivos prazos e a rea a ser atendida; a incluso das metas progressivas e graduais de expanso dos servios, de qualidade, de ecincia e de uso racional da gua e energia e de outros recursos naturais, em conformidade com os servios a serem prestados; as prioridades de ao, compatveis com as metas estabelecidas; as condies de sustentabilidade econmico-nanceira da prestao dos servios, em regime de ecincia, incluindo: o sistema de cobrana e a composio de taxas e tarifas; a sistemtica de reajustes e de revises; a poltica de subsdios; os mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao, scalizao e prestao dos servios; as hipteses de interveno e de retomada dos servios.
54
Ainda sobre os tipos de Contratos: A Lei prev ainda um terceiro tipo de contrato (alm do contrato de concesso e do contrato de programa). Trata-se do contrato rmado em um ambiente de prestao regionalizada dos servios pblicos de saneamento bsico. Nos termos da Lei 11.445/2007, os requisitos para congurar uma situao de prestao regionalizada so denidos no artigo 14, da seguinte forma: I - um nico prestador do servio para vrios Municpios, contguos ou no; II - uniformidade de scalizao e regulao dos servios, inclusive de sua remunerao; III - compatibilidade de planejamento. O inciso I contempla a situao encontrada em vrios municpios brasileiros onde os servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio so prestados por uma companhia estadual de saneamento bsico (CESB). O que a Lei traz de novidade a esse quadro a necessidade de se regularem os servios, possibilitando, inclusive, instrumentos de controle social, o que permite uma maior transparncia e a criao de uma contabilidade prpria para cada sistema atendido, alm da necessidade de compatibilizar o planejamento. Sobre este ltimo quesito, a Lei prev, para os casos em que mais de um prestador execute atividade interdependente com outra, que a relao entre elas dever ser regulada por contrato. Ou seja, o titular dever celebrar um contrato regulamentando as interfaces que existem na prestao desses servios, executadas por agentes diferentes. Pode ser o caso, por exemplo, de um prestador X, que faz a coleta de esgotos no municpio A, e um prestador Y que faz o tratamento dos esgotos nesse mesmo municpio. Ou ainda, um prestador W fornece gua no atacado para o abastecimento de um municpio B, e um prestador Z faz a distribuio local. O conceito de integralidade que vimos no incio desta seo ganha, no mbito desse tipo de contrato, um terreno bem propcio para ser operacionalizado. As diretrizes para a denio das regras sobre as interfaces advm necessariamente do Plano. O plano de saneamento bsico, em situaes de prestao regionalizada, pode ser regional e o rgo regulador pode ser vinculado ao Estado, ou a um dos municpios atendidos pelo prestador regional ou, ainda, a um consrcio pblico.
55
O prestador regional poder ser um rgo pblico, uma empresa pblica ou uma empresa privada. Em qualquer situao, a relao do prestador regional com os municpios para os quais presta os servios dever ser estabelecida com base em contrato, sob a forma de contrato de concesso ou de contrato de programa. Se comparada prestao regionalizada com o que existiu at os dias de hoje, o que diferencia a exigncia legal de que a contabilidade e a apropriao de custos, receitas e despesas seja necessariamente individualizada por municpio. Vale lembrar que esta uma prtica pouco usual no sistema atual que caracteriza a relao Municpio CESB. Recapitulando os trs tipos de contratos estabelecidos pelo novo arcabouo legal do saneamento brasileiro, podemos armar, sem exagero, que esto dadas as condies para qualicar a relao Municpio CESB, to desgastada desde os tempos do Planasa. O estudo minucioso e o aprofundamento dessa sistemtica de gesto oferecida na Lei 11.107/2005, em seu respectivo Decreto 6.017/2007 e na Lei 11.445/2007, deve se dar apoiando-se nos conceitos que fundamentam o planejamento, a regulao, a scalizao, a prestao dos servios e o exerccio democrtico do controle social. A Lei traz um captulo especco sobre planejamento. J comentamos que o Plano a pedra de toque desta Lei. No demais rearmar, constitui o principal instrumento do planejamento. Alm da obrigatoriedade de o titular formular o Plano para balizar a prpria organizao e prestao dos servios pblicos de saneamento bsico e particularmente para, se for o caso, validar a delegao, a Lei trabalha com a intencionalidade de promover um planejamento integrado e pautado na participao e no controle social. Antes, preciso deixar claro que o planejamento uma funo indelegvel. Segundo a Lei, somente o titular dos servios pblicos de saneamento bsico pode e deve exercer essa funo, sendo o Plano parte substancial dessa responsabilidade. A perspectiva do planejamento integrado e participativo se revela principalmente no escopo mnimo do Plano, conforme denido no artigo 19 da Lei 11.445/2007. Entretanto, a Lei abre a possibilidade de que a prestao de servios ocorra com base em um plano especco, ou seja, para o servio de gua e esgoto, por exemplo, ou apenas de manejo de resduos slidos. Essa possibilidade, se no for bem administrada para o conjunto dos servios de saneamento bsico, pode comprometer a integralidade to importante para romper com a lgica do planejamento fragmentado por tipo de servio.
56
H, contudo, uma ressalva. Segundo a Lei, a consolidao e a compatibilizao dos planos, quando especcos de cada servio, sero efetuadas pelos respectivos titulares. Em outras palavras, se h um quadro de urgncia em se delegar a prestao dos servios de abastecimento de gua, faz-se o plano especco com a perspectiva de integr-lo depois ao Plano Municipal de Saneamento Bsico.
Voc sabia?
O projeto original, preparado pela SNSA (o PL 5296/2005), aprovado no Conselho Nacional das Cidades e no Conselho Nacional de Sade, e tambm por diversas entidades do setor, trabalhava com a idia de um Plano (Municipal) de Saneamento Bsico, em que a abordagem integrada entre os quatro componentes era imprescindvel, tanto quanto o seu carter participativo nas etapas de formulao, implementao e reviso.
Outras caractersticas do Plano dizem respeito a: o titular tem a responsabilidade de editar o Plano e poder apoiar-se em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio; o Plano dever ser revisado a cada quatro anos (anteriormente elaborao do PPA plano plurianual e coincidente com a mudana de governo a cada quatro anos); a possibilidade de o Plano ter abrangncia regional, nos casos, por exemplo, de prestao regionalizada ou em um ambiente de gesto associada, o que no retira a possibilidade de cada municpio e o Estado ter o seu prprio plano na abrangncia estrita do seu territrio, porm balizado por um olhar regional, supra-local; nessa mesma linha, o Plano dever ser compatvel com os planos das bacias hidrogrcas em que o municpio estiver inserido; o Plano dever ter abrangncia do territrio do ente que o elaborou; se municipal dever abranger a sede e distritos, rea urbana e rea rural; ser assegurada ampla divulgao das propostas do Plano e dos estudos que o fundamentam, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas. O captulo 5 da Lei 11.445/2007 trata da Regulao. De acordo com o Decreto 6.017/2007, regulao denida como: todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize um determinado servio pblico, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impacto scio-ambiental, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e xao e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos.
57
Ao rgo de regulao, a Lei impe as caractersticas de: independncia decisria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e nanceira; transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade nas decises. Segundo a Lei 11.445/2007, a regulao pode ser delegada, diferentemente do planejamento que indelegvel, inerente responsabilidade do titular pela organizao dos servios pblicos de saneamento bsico. No entanto, a Lei faz uma exigncia fundamental: a regulao tem de ser exercida obrigatoriamente por rgo pblico. Alm disso, esse rgo pblico tem de, necessariamente, integrar o Estado em que o municpio titular se localiza. Ou seja, uma agncia reguladora de um Estado X no poderia assumir a regulao de um municpio que integre o Estado Y. Em linhas gerais, a Lei dene que o rgo regulador pode ser do prprio municpio, ou de um municpio vizinho ou do estado ao qual pertence como ente da federao. A Lei 11.445/2007 dedica o captulo 6 aos aspectos econmicos e sociais, relativos remunerao dos servios prestados. Recomendamos uma leitura comentada desse captulo, mas adiantamos alguns pontos que nos parecem fundamentais para a compreenso da poltica tarifria denida na Lei. Para os servios de gua e esgotos, a cobrana ser feita, preferencialmente, por meio de tarifa ou outro preo pblico. A Lei estabelece preferencialmente porque cabe ao titular denir a forma de cobrana e porque tambm abre a possibilidade de cobrar via taxa. Para no car nenhuma dvida sobre essa matria, bom lembrarmos os conceitos de tarifa, preo pblico, taxa e outras formas de tributo. A Administrao Pblica trabalha com dois conceitos para a recuperao dos custos com a prestao de determinado servio pblico. So eles: tributo: que sempre matria de lei e s pode ser alterado mediante lei; Taxa corresponde a um tipo de tributo como o que se aplica normalmente para cobrana dos servios de limpeza urbana bem como a denominada contribuio de melhoria, adotada recentemente por alguns municpios para a remunerao dos servios de manejo de guas pluviais urbanas. tambm um tipo de tributo.
58
preo pblico: competncia do Executivo e pode ser alterado por decreto. Tarifa uma forma de preo pblico. Relembrados esses conceitos, voltemos ao texto legal. A remunerao dos servios de limpeza pblica e de manejo de resduos slidos pode ser feita mediante cobrana de taxa ou de tarifa, ou mesmo de outro preo pblico. A novidade da Lei nesse campo a possibilidade de generalizar para o conjunto dos municpios brasileiros a cobrana pelo servio de manejo de guas pluviais urbanas, por meio de tributo, inclusive por taxa, que poder ser lanada com base no ndice de impermeabilizao do solo urbano e considerada a existncia no imvel de dispositivo de amortecimento e reteno. Sobre os aspectos tcnicos tratados na Lei 11.445/2007, temos a destacar: Quanto qualidade da gua e dos impactos para a sade pblica: A regulamentao sobre a potabilidade da gua para consumo humano continua sob a responsabilidade da Unio, sendo mantido o enfoque de sade pblica. Quanto ao licenciamento ambiental de empreendimentos em saneamento: A Lei trata do licenciamento ambiental de estao de tratamento de gua ETA (resduos do processo de tratamento da gua) e de estao de tratamento de esgoto ETE (incluindo o processo em si do tratamento de esgotos e tambm dos lodos). Considera etapas de ecincia a m de alcanar progressivamente os padres estabelecidos pela legislao ambiental, em funo da capacidade de pagamento dos usurios. Um exemplo para se compreender melhor a dita progressividade, tal como prevista na Lei: o licenciamento admitiria que um corpo receptor classicado para receber euentes decorrentes de um tratamento tercirio, durante a primeira etapa de funcionamento de uma ETE, receba euente correspondente ao tratamento primrio, em seguida um de tratamento secundrio, at que se alcancem os parmetros exigidos em lei, por etapas sucessivas, estabelecidas previamente no projeto do empreendimento. o chamado gradualismo. Contudo, esse dispositivo legal depende ainda de compatibilizao com a legislao ambiental e concordncia do Ministrio do Meio Ambiente, sobretudo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). Sendo assim, o esprito da Lei licenciar etapas dos empreendimentos de saneamento quando ainda no se encontram em sua fase nal.
59
Quanto interligao rede pblica e quanto aos casos de interrupo do fornecimento do servio: A Lei determina exigncia de conexo rede pblica de gua e de esgoto sempre que estes estejam disponveis para o usurio. Somente lei local poder determinar excees. As instalaes hidrulicas prediais ligadas rede pblica no podem ser abastecidas por outras fontes de gua, por exemplo, poos. Se a gua de outra fonte abastece o mesmo reservatrio domiciliar (seja de uma residncia ou de um condomnio) que recebe gua da rede pblica, no ser possvel saber sobre a qualidade da gua oferecida pelo servio pblico. Esse dispositivo legal trar impactos para diversas cidades que desenvolveram esse sistema paralelo por motivos de escassez e, por isso, talvez venha a ser objeto de regulamentao por legislao local. No entanto, preciso considerar que, muitas vezes, o sistema paralelo de abastecimento por poos compete com o servio pblico por mera prtica de inadimplncia ou ainda pela insistncia de alguns moradores que preferem o poo a pagar pela gua consumida, mesmo que essa opo inviabilize o efetivo controle da potabilidade dessa gua. Para que o municpio adote as melhores medidas, preciso compreender que a intencionalidade da Lei Federal, nesse aspecto, refere-se, sobretudo, ao controle da qualidade da gua. Dessa forma, sempre h de se ter o cuidado de no misturar em um mesmo reservatrio guas de fontes diversas. Por outro lado, essas medidas no podem inibir iniciativas sustentveis como a de reaproveitamento da gua de chuva. A Lei tambm trata das situaes nas quais se aplicam tarifas de contingncia: contexto de escassez ou de contaminao da gua para gerenciar demanda. A Lei 11.445/2007 foi bastante tmida no que se refere participao dos rgos colegiados no controle social. A despeito da adequada denio de controle social, a nosso ver a lei no operacionaliza bem esse conceito ao determinar que o controle social pode incluir a participao de rgos colegiados, quando deveria garantir esse exerccio pelos conselhos, conferncias e outras instncias coletivas. Portanto, os gestores, os prossionais, os militantes que querem um saneamento participativo e democrtico no podem se restringir ao texto da Lei, mas se apoiar nele e insistir na luta social que se trava nas diversas arenas polticas para transformar a possibilidade em realidade. O captulo 9 da Lei 11.445/2007 trata da poltica federal de saneamento bsico.
60
Recapitulando: no incio desta unidade esclarecemos que a Lei determina a poltica federal e as diretrizes nacionais para os servios pblicos de saneamento bsico. A poltica federal cabe Unio, e as diretrizes nacionais se aplicam a todos os entes federados (governo federal, distrito federal, estados e municpios) envolvidos com os servios pblicos de saneamento bsico. As diretrizes e os objetivos que norteiam a poltica da Unio para o saneamento bsico interessam muito aos que desenvolvem programas do Governo Federal. Apresentamos, em seguida, as diretrizes denidas no artigo 48, sendo destacado em negrito a idia central de cada uma delas: I - prioridade para as aes que promovam a eqidade social e territorial no acesso ao saneamento bsico; II - aplicao dos recursos nanceiros por ela administrados de modo a promover o desenvolvimento sustentvel, a ecincia e a eccia; III - estmulo ao estabelecimento de adequada regulao dos servios; IV - utilizao de indicadores epidemiolgicos e de desenvolvimento social no planejamento, implementao e avaliao das suas aes de saneamento bsico; V - melhoria da qualidade de vida e das condies ambientais e de sade pblica; VI - colaborao para o desenvolvimento urbano e regional; VII - garantia de meios adequados para o atendimento da populao rural dispersa, inclusive mediante a utilizao de solues compatveis com suas caractersticas econmicas e sociais peculiares; VIII - fomento ao desenvolvimento cientco e tecnolgico, adoo de tecnologias apropriadas e difuso dos conhecimentos gerados; IX - adoo de critrios objetivos de elegibilidade e prioridade, levando em considerao fatores como nvel de renda e cobertura, grau de urbanizao, concentrao populacional, disponibilidade hdrica, riscos sanitrios, epidemiolgicos e ambientais; X - adoo da bacia hidrogrca como unidade de referncia para o planejamento de suas aes; XI - estmulo implementao de infra-estruturas e servios comuns a Municpios, mediante mecanismos de cooperao entre entes federados. Pargrafo nico. As polticas e aes da Unio de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate e erradicao da pobreza, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida devem considerar a necessria articulao, inclusive no que se refere ao nanciamento, com o saneamento bsico.
Sob a observncia dessas diretrizes, a Lei determina a necessidade de um Plano Nacional de Saneamento Bsico (PNSB).
61
O PNSB tem o papel de explicitar a estratgia da Unio para que o pas avance na meta de universalizao e de melhoria da qualidade dos servios prestados populao. A elaborao do PNSB de responsabilidade da Unio, sob a coordenao do Ministrio das Cidades. Segundo a Lei, o plano nacional deve ter como escopo mnimo: a) os objetivos e metas nacionais e regionalizadas, de curto, mdio e longo prazos; b) as diretrizes para o equacionamento dos condicionantes de natureza poltico-institucional, legal e jurdica, econmico-nanceira, administrativa, cultural e tecnolgica; c) a proposio de programas, projetos e aes com identicao das respectivas fontes de nanciamento; d) as diretrizes para o planejamento das aes de saneamento bsico em reas de especial interesse turstico; e) os procedimentos para a avaliao sistemtica da ecincia e eccia das aes executadas. Sobre a abrangncia do PNSB, a Lei determina que ele deve contemplar o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos, o manejo de guas pluviais e outras aes de saneamento bsico de interesse para a melhoria da salubridade ambiental, incluindo o provimento de banheiros e unidades hidrossanitrias para populaes de baixa renda. Deve tambm tratar especicamente das aes da Unio relativas ao saneamento bsico nas reas indgenas, nas reservas extrativistas da Unio e nas comunidades quilombolas. O horizonte do PNSB de 20 (vinte) anos, avaliados anualmente e revisados a cada 4 (quatro) anos, preferencialmente em perodos coincidentes com os de vigncia dos planos plurianuais. Ainda, segundo a Lei, para as regies integradas de desenvolvimento econmico ou nas que haja a participao de rgo ou entidade federal na prestao de servio pblico de saneamento bsico, os planos regionais de saneamento bsico sero elaborados e executados em articulao com os Estados, Distrito Federal e Municpios envolvidos. Como instrumento da poltica federal de saneamento bsico, o atual Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (Snis) passa a ser denominado Sinisa. Por m, a Lei 11.445/2007 traz disposies finais que alteram algumas leis existentes, as quais tm clara interface com a Lei do saneamento. Na perspectiva da incluso social, essa Lei altera a Lei 8.666/1993 para incluir a dispensa de licitao a m de que municpios contratem associaes/cooperativas de catadores que trabalham em programas de coleta seletiva. Tambm altera a Lei 8.987/1995, de concesses, para prever o equacionamento de situaes nas quais haja delegao a terceiros sem prazo de vencimento ou sem o instrumento
62
formal do contrato. No caso do saneamento, aplica-se situao na qual a CESB presta o servio sem contrato ou sem o prazo denido contratualmente. Ainda sobre os casos de delegao com prazo vencido ou por vencer, as disposies nais estabelecidas no art.58 da Lei 11.445/2007 determinam prazos e condies para se equacionarem situaes dessa natureza. No entanto, o decreto de regulamentao da Lei 11.445/2007, ainda no expedido (pelo menos at janeiro de 2008), o instrumento que dever estabelecer denitivamente esses prazos e condies. Para nalizar o captulo, realizaremos agora a prxima atividade, cujo objetivo aplicar o contedo apresentado sobre a Lei 11.445/2007, bem como fazer um exerccio de projeo futura com base nas experincias por voc relatadas na atividade de construo de cenrios sobre as condies de organizao e prestao dos servios de saneamento bsico.
Atividade
A turma deve retomar os grupos formados no incio desta Unidade para complementar a atividade. Agora, o grupo deve tomar como referncia os conceitos e as determinaes das leis estudadas e, sob a perspectiva do cenrio futuro, reetir e responder s seguintes questes: Situao Futura: d) Avaliando essa experincia com relao Lei 11.107/2005 e Lei 11.445/2007, quais so as principais situaes do quadro atual que o grupo classica como no conformidade legal? e) Tambm tendo como base a Lei 11.107/2007 e a Lei 11.445/2005, quais as oportunidades que o grupo identica, visando melhoria do quadro atual de organizao e de prestao dos servios de saneamento na experincia estudada? Conformidade legal: atendimento s exigncias estipuladas em legislao especca. Tem carter obrigatrio, sendo, portanto, pressuposto bsico da ao pblica ou privada. Diferente da conformidade normativa, que corresponde ao atendimento voluntrio s exigncias estabelecidas em normas tcnicas. Termo muito utilizado no campo da gesto ambiental.
63
Neste captulo, vimos as diretrizes e as principais aes polticas existentes no mbito do saneamento bsico no Brasil. Acreditamos que, com esse novo arcabouo legal e jurdico, voc tenha vislumbrado oportunidades de melhoria da gesto pblica do seu municpio. Lembre-se de que a lei dos Consrcios possibilita arranjos variados que podem ser pensados em conjunto com outras administraes municipais. Alm disso, comentamos a Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico e vimos as questes que essa Lei contempla, destacando as idias centrais de cada captulo da Lei. Esperamos que as atividades realizadas para o quadro atual e para uma possvel situao futura tenham conseguido fomentar discusses pertinentes resoluo dos problemas municipais do setor de saneamento embasadas na Lei. Para ampliar ainda mais as possibilidades de integrao e de polticas territoriais, no prximo captulo, reetiremos sobre uma nova forma de gesto pblica, a intersetorialidade.
64
Intersetorialidade
OBJETIVOS: - Reetir sobre a intersetorialidade como uma nova forma de gesto pblica, que busca promover uma interveno integrada no territrio, que potencializa recursos e que requer a qualicao do aparato institucional do Estado. - Analisar como o saneamento se realiza em nossas cidades, sob quais condies gera benefcios sociais, ambientais e oportunidades de desenvolvimento. - Inferir as necessidades de mudana na prtica dos gestores pblicos para que passem a atuar sob o marco da intersetorialidade.
Na unidade anterior, vimos a importncia da questo legal, inclusive como ela pode ser uma grande auxiliar nas aes de saneamento, e que o entendimento desse arcabouo legal pode ajudar seu municpio. Neste conceito-chave, ser mostrada a importncia dos setores que fazem interface com o saneamento, e a integrao de temas variados pode ser vislumbrada em uma nova forma de gesto. Nessa perspectiva, vamos visualizar as aes intersetoriais e a dificuldade de solues isoladas, considerando uma gesto pblica de saneamento que propicie atuaes integradas e integradoras, promovendo melhoria nas condies sanitrias das localidades. Vamos, ento, comear nossa leitura sobre intersetorialidade.
Intersetorialidade: aportes conceituais e metodolgicos para a gesto pblica

Por que falamos em intersetorialidade como uma nova forma de gesto pblica? Sabemos que o Estado, at ento, sempre se organizou de maneira setorializada, compartimentada em reas e servios que no conversam entre si, geralmente comandados por gestores, administradores e tcnicos, formados prossionalmente segundo a mesma lgica. Contudo, a realidade em que vivemos no reconhece tais limites e barreiras e se apresenta como um todo no fragmentado. E justamente sobre essa realidade que o Estado precisa atuar, assim como o conjunto da sociedade. Estamos falando, portanto, de uma mudana de comportamento do Poder pblico e tambm da sociedade que forma seus prossionais e cidados. Com isso, ca claro que a idia de intersetorialidade no pode ser usada de maneira banalizada, tornando seu signicado vago e retrico. Para no carmos nesse lugar comum, vamos
65
estudar esse conceito a partir de algumas fontes, para ento capturarmos o seu signicado transformador. Podemos dizer que consenso no setor a compreenso de que a tradicional abordagem setorial em saneamento, a exemplo de outros setores das polticas pblicas, tem sido insuciente na resoluo dos problemas que aigem a populao, os prprios gestores e, em geral, tambm implica desperdcio de recursos pblicos. Essa crtica se refere, principalmente, ao fato de que esses problemas so considerados apenas de acordo com a especializao dos prossionais responsveis pelo servio em si sem envolvimento de outros setores, que aduzem outros olhares, outras idias sobre como buscar solues e implement-las. Pensando no que foi dito no texto que acabamos de ler, realizaremos agora a atividade inicial com o intuito de aproveitar os nossos conhecimentos acerca do conceito-chave deste captulo.
Atividade
Dinmica em grupo, do tipo tempestade de idias para fomentar as seguintes reexes: a) O que intersetorialidade? b) Que setores tm interface ou se relacionam de alguma forma com o saneamento? c) Como, no seu trabalho, voc pratica a integrao? Quando isso ocorre, com quais rgos voc se articula? d) Que medidas o Estado e a sociedade precisam tomar a m de se prepararem para atuar de forma integrada?
Provavelmente, devido experincia prtica e observaes, voc, Prossional, deve ter constatado os princpios bsicos que acercam a Intersetorialidade. Na seqncia veremos, ento, estes e outros assuntos relacionados ao tema. Fazendo um paralelo com outros temas que desaam a gesto pblica, a intersetorialidade assume, no campo das polticas pblicas, o mesmo signicado da noo de interdisciplinaridade (Inojosa, 2001). Esta autora dene esse termo como:
66
Intersetorialidade: a articulao de saberes e experincias com vistas ao planejamento, para a realizao e avaliao de polticas, programas e projetos, com o objetivo de alcanar resultados sinrgicos em situaes complexas.
Algumas cidades j contam com programas que vem a intersetorialidade como princpio e estratgia para a resoluo efetiva dos anseios e necessidades da populao que o Poder pblico deve atender. A abordagem intersetorial em polticas pblicas, contudo, algo recente. E enfrenta resistncias cristalizadas em estruturas governamentais bastante departamentalizadas e burocratizadas, conferindo ao desao problemas gerenciais a serem equacionados. justamente por essa complexidade que demarca o tema, que, antes de tratar da intersetorialidade na rea do saneamento, estamos buscando apreend-lo em seu contexto mais amplo, das polticas pblicas em geral. Para isso, estamos impelidos a entender que planejar, formular, implementar e avaliar polticas pblicas, programas e projetos sob o marco da intersetorialidade est diretamente relacionado capacidade do Estado de mobilizar recursos tcnicos, institucionais, nanceiros e polticos, que so exigidos para execuo de suas decises. Para tal, necessrio que os recursos estejam disponveis ou devam ser criados, levandose em conta as habilidades e competncias do quadro tcnico e administrativo. Mas essa capacidade no se encerra no papel do Poder pblico. A sociedade como um todo e, em especial os seus segmentos organizados, tambm co-responsvel nessa tarefa. Alm desses aspectos, importante garantir as condies de sustentao poltica das decises. Nesse sentido, pautar a ao governamental pelo marco da intersetorialidade tambm exige uma estratgia de manuteno de canais abertos com a sociedade. Ento, se at aqui discorremos sobre as principais caractersticas desse conceito novo, que a intersetorialidade, a que ele se ope? O que existia antes no campo da gesto governamental? Ou melhor, que tipo de mudana a intersetorialidade pode promover? Voc, como vrios de ns que estamos aqui nesta ocina, tem o costume de se referir ao saneamento como o setor saneamento, no mesmo? Sim ou no?! Esta parece ser uma questo menor, mas conferir ao saneamento a idia de rea pode atribuir ao campo dois signicados importantes: um que demonstra avano, pois uma estratgia de retirar o saneamento do campo estrito da infra-estrutura urbana, restrito s suas caractersticas de
67
obra e inscrev-lo em seu lugar de excelncia, como poltica pblica que tem como principal resultante a prestao de servios pblicos populao; contudo, mesmo com este avano, a denominao setor o posiciona no campo das polticas pblicas bsicas, via de regra, organizadas e implementadas de forma setorial, estanques em si mesmas. Buscamos em Bourguignon (2001) uma abordagem mais conceitual e ampla dessa questo. O modelo tradicional por meio do qual as polticas pblicas so gerenciadas reete o modelo burocrtico de gesto das polticas pblicas. Segundo esse autor, o que se tem so polticas pblicas bsicas (educao, sade, assistncia social, cultura, habitao, saneamento...), que so implementadas de forma setorial. Setor aqui entendido como uma forma de organizao pblica que atua em determinado campo de interveno atravs de prossionais que interpretam essa realidade apenas sob a perspectiva do seu olhar, resultante da sua rea de formao e prtica prossional. um olhar que, sem dvidas, reete conhecimento, saber especializado. No entanto, esse olhar, ao ver o problema e reetir sobre maneiras de equacion-lo, no faz o exerccio de enxergar a partir de outros olhos, que podem pertencer a um outro campo do saber. Podemos, ento, a partir desse entendimento conceitual, reunir os elementos para uma anlise dos impactos que esse modelo fragmentado traz para o dia-a-dia da gesto pblica e, em particular, para a organizao e forma de funcionamento do Estado, em qualquer um dos seus nveis de governo e, principalmente, da relao entre eles, imprescindvel no contexto do federalismo brasileiro. Cada nvel de governo (o federal, o estadual e o municipal) conta com instituies e servios prprios, via de regra, estanques em si mesmos. Essa lgica institucional gera fragmentao no tratamento das demandas sociais, paralelismo e sobreposio de aes, centralizao de decises, de recursos e de informaes, divergncias de objetivos e funes de cada rea, alm do fortalecimento de poderes polticos e hierarquias, em detrimento do cidado e da sociedade. Como bem nos alerta Inojosa (1998), tais estruturas dicultam a prtica de direitos e o controle social, j que os problemas vivenciados pelos cidados contam com diversas causas, o que os impede de cobrar mudanas de um nico setor. E mais, leva os cidados a fazer uma verdadeira via crucis em diversos rgos, que no dialogam entre si e ainda mais grave fazem, muitas vezes, um jogo de empurra-empurra que a organizao poltica e administrativa tradicional permite.
68
A estrutura governamental, nesse contexto, possui um carter competitivo. Nega a cooperao e, s vezes, at o compromisso com a melhoria da qualidade de vida dos cidados. A lgica de competio leva, inclusive, disputa entre grupos de interesses que extrapolam o interesse pblico, como ainda ocorre em alguns casos, na hora de dividir o oramento. No entanto, a populao, principalmente se organizada, tem por prtica apresentar ao Poder pblico demandas que no so em si isoladas, justamente porque expressam as necessidades que vivenciam no dia-a-dia: a gua que chega de forma intermitente em seu domiclio e, por isso, desorganiza a dinmica domstica, penalizando principalmente a mulher j sobrecarregada por diversas jornadas de trabalho e cada vez mais comum tambm como chefe de famlia; o esgoto a cu aberto e o lixo no coletado que colocam suas crianas em recorrente estado de doena; a falta de iluminao pblica que ajuda a tornar ainda mais grave o quadro de violncia e de falta de segurana no local de moradia e de deslocamento ao trabalho; a precariedade e o perigo de se viver em um barraco na encosta ou s margens de rios e crregos, que expe a todos situao de risco, inclusive de vida. No o caso de pintar apenas com cores harmoniosas as reivindicaes da populao. Existe tambm aquele morador que reivindica do Poder pblico apenas melhorias pontuais, que, no mximo, alcanam a calada da sua casa. Mas, convenhamos, esse tipo de comportamento no resume todas as formas de a populao reivindicar, que, s vezes, consegue se organizar de maneira mais articulada para se instituir na relao com o Estado. As experincias de oramento participativo e de conferncias de saneamento, de sade, de meio ambiente e de cidades so bons exemplos dessa questo. Pena que no tenhamos espao para explorar esses assuntos aqui... Para exemplicar a relao Populao e Poder Pblico, vamos, ento, realizar mais uma atividade que tem a nalidade de representar os problemas e solues dessa relao.
Atividade
A turma pode se organizar em dois grupos para fazer uma encenao dessas duas situaes: um deles, o jogo de empurra-empurra, muitas vezes protagonizados entre secretarias, ou entre a Prefeitura e o Governo Estadual ou entre este e a Unio sobre algum problema apresentado por um morador ou comunidade; o outro grupo encena um problema reivindicado pela populao e resolvido mediante interveno de um conselho municipal.
69
Esperamos que a atividade tenha contribudo para voc perceber as possveis diculdades e solues existentes no mbito dessa relao. Para esclarecer ainda mais essa questo, vamos continuar os nossos estudos com a leitura do texto que aborda o assunto. O modelo burocrtico de gesto pblica impede que os problemas vivenciados pelo cidado sejam abordados de forma intersetorial. justamente para contrapor esse modelo, que surge a idia de intersetorialidade como uma forma de tratar as necessidades dos cidados, levando em conta como elas se apresentam na realidade, ou seja, interligadas e interdependentes. Estamos, portanto, nos reportando necessidade de dilogo intragovernamental e intersetorial e, sobretudo, ao dilogo com a comunidade como sujeito social relevante do processo de formulao e de implementao de polticas pblicas, programas, projetos e aes. Nesse contexto, o enfoque do municpio permite uma maior proximidade com o cidado e pode fazer com que que mais fcil a percepo de seus problemas e de como eles se apresentam no cotidiano. nesse sentido que o conceito de descentralizao de polticas pblicas tambm se relaciona ao de intersetorialidade e ganha ateno como sendo uma das possveis estratgias para superao do modo centralizado e fragmentado. A intersetorialidade traz em si contradies e, portanto, tambm no deve ser vista como uma panacia. Nesse processo de implementao e utilizao da lgica intersetorial, podem surgir alguns problemas (Bogason, 2000), os quais, se observarmos as nossas experincias como gestores pblicos, muitos deles desaam o nosso dia-a-dia. Podemos correlacionar, em um quadro, os principais problemas com que nos deparamos e os conceitos aos quais se associam.
Conceito Problemas - gera maior complexidade do processo de trabalho, pois exige das organizaes uma nova maneira de atuar que passa pela mobilizao de diferentes setores na resoluo de um mesmo problema; - explicita diferentes saberes e olhares com que cada um dos prossionais se referencia quanto s prioridades da regio e/ou de cada rea, podendo ocorrer divergncias entre os prossionais e, no limite, conitos. - submete o uso dos recursos pblicos aos interesses dos responsveis pelas unidades descentralizadas, sejam polticos ou burocratas, em detrimento do interesse pblico; - surgem diculdades do dilogo entre funcionrios das unidades descentralizadas com as demais, caso eles no tenham formao adequada nas suas respectivas reas de atuao e contedo terico suciente para a execuo de suas tarefas, enfraquecendo a abordagem intersetorial.
Articulao (institucional e setorial)
Descentralizao da ao governamental
70
Nesse sentido, o saneamento bsico tratado sob a tica da intersetorialidade capaz de se tornar vetor de: Desenvolvimento, por se tratar de uma rea intensiva em mo-de-obra e geradora de oportunidades de emprego, trabalho e renda nas mais diversas atividades econmicas; Reduo das desigualdades sociais e promoo da incluso social, por meio de uma distribuio mais justa dos benefcios do processo de urbanizao mediante universalizao do acesso aos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta e disposio nal adequada de resduos slidos e drenagem urbana/controle de inundaes; Promoo e proteo da sade da populao, contribuindo para a inverso dos gastos em aes curativas de doenas causadas por veiculao hdrica e para a melhoria dos indicadores de morbidade e de mortalidade relacionados falta ou precariedade dos servios de saneamento; Garantia da salubridade ambiental nas cidades e nas reas rurais, entendendo o saneamento como um intensivo usurio dos recursos naturais e, conseqentemente, indutor da reduo dos nveis de degradao do meio ambiente, em especial da qualidade dos mananciais e recursos hdricos em geral, favorecendo melhores condies de bem-estar e o pleno gozo da sade; Desenvolvimento urbano, constituindo importante vetor para a expanso urbana, para a recuperao de reas degradadas por ocupao irregular e revitalizao dos fundos de vale; Melhoria da qualidade de vida da populao motivada por externalidades positivas, que so geradas a partir da universalizao dos servios de saneamento ambiental atribuindo sustentabilidade ao desenvolvimento. Externalidades: podem ser positivas ou negativas e referem-se ao impacto de uma deciso sobre aqueles que no participaram dessa deciso. Negativa, quando gera custos para os demais agentes, a exemplo de uma fbrica que polui o ar, afetando a comunidade prxima. Positiva, quando os demais agentes, involuntariamente, beneciam-se, a exemplo dos investimentos governamentais em infra-estrutura e equipamentos pblicos (o sentido tratado neste texto). De todo modo, cabe ao Estado criar ou estimular a instalao de atividades que constituam externalidades positivas, e impedir ou inibir a gerao de externalidades negativas.
71
Morbidade: em epidemiologia, morbidade ou morbilidade a taxa de portadores de determinada doena em relao ao nmero de habitantes sos, em determinado local e em determinado momento. Mortalidade: um dado demogrco do nmero de bitos em relao a cada mil habitantes em uma dada regio, em um perodo de tempo. A taxa de mortalidade pode ser tida como um forte indicador social, j que, quanto piores as condies de vida, maior a taxa de mortalidade e menor a esperana de vida. No entanto, pode ser fortemente afetada pela longevidade da populao, perdendo a sensibilidade para acompanhamento demogrco. A taxa de mortalidade infantil mais signicativa, pois apresenta forte correlao com as condies de vida em geral. Com base na atividade que o grupo realizou no incio desta unidade e na leitura do texto conceitual, desenvolva a atividade a seguir. Ela prope que voc descreva a congurao do saneamento em seu municpio, alm da sua prtica como gestor pblico.
Atividade
Nesta atividade, voc, Prossional, vai pensar em sua cidade, no papel que desempenha como gestor pblico e, com base nessa reexo, escrever dois pargrafos sobre as seguintes questes: Como o saneamento bsico se realiza em minha cidade? Quais benefcios so gerados pelo saneamento? A quem contempla, quando visto como uma ao preventiva? Em que circunstncias se coloca como um impacto negativo? Do que o saneamento depende para se efetivar como melhoria da qualidade de vida da populao? Como descreveria a minha prtica prossional como gestor pblico em meu dia-a-dia: Com quais outros setores da Prefeitura me relaciono? Em que medida esse relacionamento modica o meu modo de agir, de analisar e enfrentar os problemas que preciso ajudar a resolver? Quais as diculdades que encontro ao buscar agir de forma mais articulada dentro do governo e com a comunidade? Quais as medidas que poderiam ser tomadas pelo conjunto do governo e da sociedade para minimizar essas diculdades?
72
Agora sim, uma vez problematizado o conceito da intersetorialidade em seus aspectos tericos e metodolgicos e do seu signicado para o campo mais amplo das polticas pblicas, a nossa prxima tarefa a de operar esse princpio no campo especco do saneamento.
O retrato do saneamento no Brasil: perl do dcit e a falta de foco na gesto integrada

Voc pode constatar que o conceito de intersetorialidade no encontrado na Lei 11.445/07, pelo menos de forma direta. Certamente, vrios instrumentos estabelecidos nessa Lei, a exemplo dos planos de saneamento bsico, e a noo de controle social se referenciam no signicado da intersetorialidade. Contudo, o PL 5296/2005, proposta original do Executivo Federal para a Poltica Nacional de Saneamento, trazia a intersetorialidade como um princpio da poltica, denido nos seguintes termos: a intersetorialidade, compreendendo a integrao das aes de saneamento entre si e com as demais polticas pblicas, em especial com as de sade, meio ambiente, recursos hdricos, desenvolvimento urbano e rural, habitao e desenvolvimento regional; (grifos nossos). J a Lei 11.445/2007, traz o conceito de integralidade como um dos princpios fundamentais para a prestao dos servios pblicos. Os grifos feitos no pargrafo anterior so justamente para destacar que disso que trata a integralidade, tal como denido no inciso II do art. 2 da referida Lei: II integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico, propiciando populao o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eccia das aes e resultados; Pretendemos fazer uma reexo sobre como tratar o saneamento sob a perspectiva de suas interfaces com outros setores e polticas pblicas e o quanto essa abordagem depende da integralidade entre os quatro componentes do saneamento em si (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos, drenagem urbana e manejo de guas pluviais). Antes, vamos recapitular alguns dados gerais que nos informam do dcit brasileiro em saneamento e seus impactos em outras esferas da vida. Hoje, segundo dados da Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios (Pnad, 2006), do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), a situao mostra a existncia de disparidade
73
entre os percentuais de domiclios conectados rede pblica de gua e esgoto e tambm o nmero absoluto de casas sem fornecimento de gua pela rede geral e sem esgoto coletado por rede pblica, conforme vemos nos grcos a seguir.
A Pnad 2006 tambm informa que, entre os habitantes das reas urbanas e os que vivem no campo, o percentual de gua tratada bem maior para o primeiro grupo. Para a coleta de esgoto na rea rural, esse percentual incipiente, lembrando que, nos centros urbanos, a diferena superior em 13,5 vezes. Ainda assim, ela est longe de atingir percentual prximo ao de guas tratadas. Veja os dados no grco a seguir.
Fonte: IBGE, Pnad, 2006.
Do ponto de vista das desigualdades regionais, o Norte tem apenas 69% de populao atendida pela rede de gua; nas outras regies, esse ndice est prximo de 90% ou mais. A regio Sudeste tem 81% de sua populao urbana ligada rede de esgoto, as demais no chegam perto dos 50%, sendo que o Norte tem apenas 5,9%. Quanto renda, que revela uma das faces das desigualdades sociais, os contrastes so ainda mais preocupantes. Dos 34 milhes de pessoas que em todo o Pas vivem em lares que no esto ligados rede geral de gua, dois teros moram na zona rural e nada menos que 70% tm renda mensal domiciliar de at trs salrios mnimos. J dos mais de 100 milhes de pessoas que vivem em casa sem acesso rede coletora de esgoto, sete em cada dez esto nas reas urbanas e 61% entre os mais pobres.
74
Existe ainda uma parcela da populao que tem ligao domiciliar, mas que no dispe de abastecimento de gua regular nem mesmo de gua em condies adequadas de potabilidade. preciso destacar tambm a decincia de tratamento do esgoto coletado. Segundo a PNSB (2000, do IBGE), quase 75% de todo esgoto sanitrio coletado nas cidades so despejados in natura, o que contribui decisivamente para a poluio dos recursos hdricos. Alm disso, em 64% dos municpios brasileiros, o lixo domiciliar coletado depositado em lixes a cu aberto e, em muitos municpios pequenos, sequer h servio de limpeza pblica minimamente organizado. A tudo isso se soma carncia na implementao de solues adequadas ao manejo integrado das guas pluviais urbanas, resultando em alagamentos e enchentes que ocorrem, principalmente, nas reas de estrangulamento dos cursos dgua e de excessiva impermeabilizao do solo. No caso dos resduos slidos, embora a PNSB (2000, do IBGE) informe que a coleta era realizada em praticamente todos os municpios, mais de 16 milhes de pessoas ainda no contavam com esse servio. Nessa rea, problemas crticos relacionam-se com a destinao nal dos resduos. A pesquisa do IBGE mostrou que a maior parte dos municpios ainda deposita os resduos inadequadamente, a cu aberto. Veja os nmeros no grco a seguir.
Fonte: IBGE, 2000.
Soma-se, tambm, a esse quadro o fato de ainda existirem crianas envolvidas na catao de lixo nas ruas e nos lixes, a despeito da importante campanha de iniciativa do Unicef, coordenada pelo Frum Nacional Lixo & Cidadania para erradicar o trabalho infantil nesse tipo de atividade. A pesquisa do IBGE de 2000 indicava a existncia de pelo menos 23.340 catadores de lixo, sendo 22% menores de 14 anos (trabalhando na catao nas ruas e nos lixes), ou seja, aproximadamente 43.000 crianas; 7.264 pessoas moravam nos lixes e quase 130 mil pessoas viviam da catao de lixo em condies desumanas.
75
As informaes sobre drenagem urbana so ainda muito precrias e revelam um quadro no menos preocupante. Segundo o IBGE, quase 1,2 mil municpios brasileiros ainda no contam com esse servio, os quais correspondem, aproximadamente, ao mesmo nmero de cidades que informaram terem sido afetadas por enchentes entre 1999 e 2000. J um relatrio do Ministrio das Cidades de 2003 informa que 104 municpios sofrem, de forma recorrente, acidentes mrbidos e/ou declaram estado de calamidade pblica aps fortes chuvas. O mesmo estudo diz que, entre 1993 e 2000, ocorreram 1,5 mil mortes por causa desse tipo de incidente. Por que falta saneamento? Onde se concentra o dcit? Para quais grupos populacionais os servios de saneamento so prestados de forma precria? A resposta central primeira pergunta certamente est fundamentada no processo de urbanizao, em escala mundial e se reproduz, de forma ainda mais perversa, ao nvel das cidades brasileiras. Os problemas gerados pela urbanizao global tm ocupado lugar de destaque na agenda de diversos organismos internacionais. A Organizao das Naes Unidas (ONU) estima que mais da metade da populao mundial vive em centros urbanos, mas, nos pases no-desenvolvidos, essa concentrao mais acentuada, principalmente no continente latino-americano, que apresenta um acentuado grau de urbanizao, oscilando entre 60% e 85% da populao total (Atlas do Censo Demogrco, 2000). No Brasil, os ndices de urbanizao vm atingindo patamares crescentes. Segundo dados do Censo Demogrco do IBGE de 2000, 81,25% da populao brasileira concentravam-se em reas urbanas, bem acima da mdia mundial, da ordem de 50%, tambm de acordo com a ONU. Entre os temas centrais da agenda dessas organizaes supranacionais, esto os desaos e compromissos internacionais para o cumprimento das Metas do Milnio (ODM), denidas pelas Naes Unidas. O Brasil integra o conjunto de pases que se comprometeram a trabalhar pela melhoria da qualidade de vida nas cidades de todo o mundo. Uma das diretrizes denidas pela ONU a reduo, pela metade, at 2015, do nmero de pessoas sem acesso gua potvel e aos servios bsicos de saneamento e, at 2020, a melhoria signicativa da situao de, pelo menos, 100 milhes de pessoas que so moradoras de assentamentos precrios e no tm acesso moradia digna. Dados da ONU indicam que um tero de toda a populao urbana mundial vive em assentamentos precrios e, em todo o mundo, cerca de 900 milhes de pessoas passam por problemas semelhantes aos enfrentados por brasileiros que no tm acesso moradia digna.
76
So nmeros que conrmam, em nvel mundial, que o processo de urbanizao da pobreza est em pleno vigor. De acordo com dados do Ministrio das Cidades, dados de 2004 indicam que existem favelas em cerca de 1.500 dos 5.563 municpios brasileiros.
Perversidade do processo de urbanizao no Brasil

No Brasil, o fenmeno da concentrao urbana impe ainda outros desaos. Um dos agravantes que 60% do total de moradores que vivem em reas urbanas se concentram em apenas cerca de 224 municpios dos 5.563 existentes no Pas. Nesses municpios, a populao superior a 100 mil habitantes e, via de regra, esto localizados nas regies metropolitanas do Pas. O Brasil possui 26 Regies Metropolitanas (RMs) e trs Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) reconhecidas por lei, que hoje agregam mais de 41% da populao brasileira, revelando uma forte tendncia concentrao territorial da populao. De fato, o Censo Demogrco de 2000 j indicava que as RMs e a RIDE Braslia abrigavam mais de 35% da populao brasileira (em torno de 68 milhes de habitantes) e aproximadamente 49% da populao urbana. Esse incremento demogrco vem-se fazendo acompanhar de inmeros problemas sociais, e hoje as RMs so consideradas focos de violncia, desemprego, pobreza e de degradao ambiental e urbana. A rede urbana brasileira extremamente desigual e concentrada. Enquanto treze municpios, com mais de um milho de habitantes, respondem por cerca de 20% de toda a populao brasileira, temos 4.614 municpios, com menos de 20 mil habitantes, concentrando menos de 30% da populao do pas. H tambm o registro de que o crescimento demogrco vem apresentando ndices menores nas reas centrais das RMs que nas suas respectivas periferias, incremento que se mostra mais acentuado nas cidades mdias do Pas, que constituem plos regionais de desenvolvimento econmico.
Fonte: IBGE, 2000.
77
Para se ter a dimenso da relevncia de uma gesto urbana sustentvel nessas reas, preciso saber que, em apenas onze das maiores RMs brasileiras, temos quase um tero da populao do Pas e, dado mais crtico, parcela signicativa desse contingente reside em favelas e reas degradadas. O dcit habitacional qualitativo e quantitativo nessas onze regies de 2.192.296 domiclios, e elas concentram 82% dos domiclios subnormais do Brasil. Por outro lado, o Censo Demogrco de 2000 indicou a existncia de 1,7 milhes de domiclios e 6,6 milhes de pessoas residentes em assentamentos precrios em todo o Brasil, o que representava 3,9% da populao brasileira naquele ano. Desse total, 78,5% estavam localizadas nas nove principais regies metropolitanas. O pas convive com um dcit habitacional da ordem de 6,6 milhes de moradias. Desse total, 92% correspondem demanda de segmentos da populao com renda mensal de at cinco salrios mnimos e 83,2% com renda mensal de zero a trs salrios mnimos. Esse quadro ainda agravado pelo dcit qualitativo, situado em torno de 15 milhes de moradias inadequadas. Ainda segundo dados do Ministrio das Cidades, mais de 30% dos cerca de 180 milhes de brasileiros vivem sem acesso moradia digna e, por isso, vivem em condies desumanas nas nove regies metropolitanas, alm de Braslia e Manaus. H tambm o dficit de habitabilidade, ou seja, de infra-estrutura. Atualmente, o dcit de habitabilidade no Brasil vai alm das 12 milhes de unidades, correspondendo ao dobro do dcit de moradia. Esse quadro resultado do processo de urbanizao vericado no Pas, nos ltimos 50 anos. Se esta realidade complexa est dada, por onde devemos atacar o problema?
Domiclios subnormais so os que possuem caractersticas precrias, seja pelo atributo locacional (favelas, etc.), seja pelas caractersticas domiciliares (palata, barraco, nmero de habitantes, etc.).
O dcit de habitao medido por quem mora em condies inaceitveis, somados aos que co-habitam (mais de uma famlia na mesma moradia), alm da expectativa de crescimento. Todo mundo mora em algum lugar, mesmo embaixo da ponte. O que se mede no dcit quando a situao inaceitvel.
O dcit de habitabilidade compreende a situao em que uma famlia ocupa uma moradia aceitvel, mas est em um terreno ilegal, no tem esgoto ou transporte ou gua de rede pblica.
78
Como vimos, os nmeros do saneamento para o conjunto dos municpios brasileiros apresentam enormes desaos, em variados graus e aspectos, relacionados a problemas da infra-estrutura urbana e qualidade dos servios prestados populao. Se o processo de urbanizao desordenado explica, em parte, a precariedade do quadro de saneamento no Pas, por outro, no h como avanar se ns, gestores, no buscarmos compatibilizar os servios de saneamento com as demais polticas pblicas que os tangenciam. As teses do crescimento populacional e da concentrao urbana servem bem para explicar as causas desse quadro de vulnerabilidade urbana e humana. No entanto, no se mostram sucientes para apontar solues de reverso em situaes j consolidadas. A aposta que se faz , portanto, no campo da gesto. O desao nesse campo a montagem de formas de gesto que, sem esquecer as questes tcnicas, polticas e administrativas, operem segundo o princpio da negociao, da colaborao e da integrao e, com isso, resultem em maior capacidade de implementao de decises sobre polticas pblicas e dos chamados servios de interesse comum (Figueiredo e Marques, 2004). So situaes que requisitam um nvel pactuado de gesto para resolver problemas que no ocorrem em um nico municpio ou em um nico setor, como transporte, coleta e destinao nal do lixo, captao de gua, lanamento de euentes domsticos e industriais, habitao e uso do solo, tendo, atualmente, um avano quando a bacia hidrogrca tomada como unidade de planejamento nas questes das cidades. Um modelo de governana metropolitana ou de gesto associada de servios pblicos baseia-se na denio de uma estrutura de incentivos que torne possvel superar a inrcia e levar cooperao dos entes federativos e destes com a sociedade, visando obteno de bem coletivo. Nesses casos, em funo da heterogeneidade poltica interna dos grupos, a cooperao voluntria, muitas vezes, no suciente e, por isso, impe a necessidade de incentivos que incidam de forma seletiva sobre o grupo, levando os seus membros a cooperarem entre si.
Governana: descreve o processo de tomada de deciso e de implementao ou no implementao das decises tomadas. Representa a forma como as instituies pblicas conduzem suas aes, administram recursos pblicos e buscam garantir a realizao dos direitos humanos.
79
Em termos de participao, essas formas de gesto devem incorporar mecanismos de representao municipal (individualmente ou atravs de um conjunto de municpios), dos nveis de governo estadual e federal, de entidades setoriais viveis naquele mbito territorial, do setor privado e, principalmente, dos moradores e usurios das cidades. O desenho institucional da cooperao deve emergir da negociao e da adeso desses agentes. Conclusivamente, avaliamos que a construo de um novo paradigma pressupe cidades inclusivas, que eliminem barreiras urbansticas, polticas e simblicas entre a cidade da classe mdia e a cidade dos pobres. Alm disso, o novo modelo implica no controle social dos processos decisrios relativos denio da diviso dos subsdios e gastos pblicos e sobre a distribuio dos bens da urbanizao. Particularmente para melhorar a situao de moradores de assentamentos precrios, preciso que a prpria sociedade se apresente como sujeito da ao e no apenas objeto das polticas, programas ou projetos. Alm disso, imperioso o fortalecimento do papel do Estado para liderar, promover e subsidiar os nanciamentos em habitao e saneamento. No marco institucional, o Brasil tem avanos a celebrar! O Estatuto da Cidade, consubstanciado na Lei Federal no. 10.257, de 10 de julho de 2001, constitui importante instrumento de planejamento e regulao urbanstica, para que seja ampliado o acesso terra formal e urbanizada, a proteo ambiental sobre as reas de mananciais, o controle da ocupao de reas com riscos geotcnicos e de inundao, incentivando a cooperao entre cidades e regies. Soma-se ao Estatuto da Cidade, o recente arcabouo jurdico-legal do saneamento brasileiro, amplamente tratado na Unidade II deste Guia: a Lei de Consrcios Pblicos e de Gesto Associada (Lei 11.107/2005 e o Decreto 6.017/2007 que a regulamenta) e a Lei 11.445/2007, que estabelece as diretrizes gerais para os servios de saneamento bsico e a poltica federal de saneamento bsico. Acrescente-se a isso o intenso processo de discusso, pactuao e de controle social que permeou todas as etapas e arenas polticas em que esses projetos foram formulados e denidos. Vamos retomar, agora, a reexo feita por voc sobre a sua cidade e a sua prtica prossional. Tenha em mente o retrato do saneamento no Brasil, que acabamos de ver na leitura anterior, e complemente o texto que voc escreveu na terceira atividade desta unidade. A proposta que cada participante reescreva o texto original, agregando elementos fundamentais trabalhados nesta seo e, eventualmente, no apreendidos em seu signicado essencial.
80
Atividade
Cada pessoa dever retomar o texto redigido na atividade anterior e reescrev-lo acrescentando as novas observaes. Com essa atividade, esperamos que voc, Prossional, tenha agregado novos conhecimentos que possam lhe ajudar na sua prtica diria enquanto gestor. Lembramos que aes integradas podem gerar benefcios sociais, ambientais e oportunidades de desenvolvimento. Continuando nessa mesma perspectiva de integralidade, vamos mostrar alguns setores que interagem diretamente com o saneamento.
Principais interfaces setoriais do saneamento

Elegemos aqui quatro polticas pblicas que, em nossa avaliao, conformam interfaces fundamentais e inquestionveis com o saneamento: a sade pblica, a gesto dos recursos hdricos e do meio ambiente, o desenvolvimento urbano e a gesto do uso e da ocupao do solo. Antes de passarmos a abordar cada uma dessas interfaces, sugerimos um sobrevo na plataforma da Bacia Hidrogrca Virtual (BHV). Esse exerccio ajuda a compreender e a materializar as conexes que se estabelecem entre a forma como ocupamos o territrio, o modo de vida que adotamos em nosso dia-a-dia e as implicaes disso para a sade das pessoas e do meio ambiente em que vivem. Aps essa visualizao da bacia hidrogrca, iniciaremos a leitura dos textos sobre as quatro polticas pblicas.
Sade pblica e vigilncia em sade

A erradicao das carncias em abastecimento de gua, a ampliao das aes para que a populao mais pobre deixe de conviver com esgoto sanitrio a cu aberto e tenha acesso a servios de tratamento e disposio nal adequada de resduos slidos uma questo social e de sade pblica urgente. Os esforos nessa rea vo garantir boa qualidade de vida populao, com grande impacto, principalmente na sade das crianas, que so as principais vtimas de doenas transmitidas por gua e esgoto mal tratados. Vrias doenas podem ser veiculadas ou transmitidas pela gua, como clera, febre, disenteria, hepatite, leptospirose, giardase, diarrias, conjuntivite bacteriana aguda, salmonelose, esquistossomose, dengue e malria. A cada oito segundos, uma criana morre no mundo devido a uma das doenas relacionadas com a gua.
81
Os riscos sade associados gua podem ser de curto prazo, quando resultam da poluio de gua causada por elementos microbiolgicos ou qumicos, ou de mdio e longo prazo, quando resultam do consumo regular e contnuo, durante meses ou anos, de gua contaminada com produtos qumicos, como metais ou pesticidas. Pessoas que fazem uso de fontes alternativas de gua devem tomar cuidado. A mortalidade infantil no Pas caiu, mas ainda superior de pases vizinhos. Dados do Ministrio da Sade referentes ao ano de 2002 revelam que a taxa de mortalidade infantil no pas se situou em 26,46 por mil, inferior aos ndices do ano de 2000. De fato, segundo a verso preliminar da Reviso 2004 da projeo populacional do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), em 2000, de cada 1.000 crianas nascidas vivas, 30 morreram com menos de um ano. Em 1970, esse nmero chegava a 100. A melhora do indicador est relacionada ao aumento da escolaridade feminina, elevao do percentual de domiclios com saneamento bsico e a um maior acesso aos servios de sade. Apesar da queda, o Pas ainda apresenta uma taxa superior de pases como Argentina (21 por 1.000), Chile (12 por 1.000) e Uruguai (15 por 1.000). O Brasil ocupa o 100 lugar no ranking das mais baixas taxas de mortalidade infantil entre 192 pases. Desde a dcada de 40, com a utilizao dos antibiticos no combate a doenas infecto-contagiosas, o Pas comeou a reduzir a taxa de mortalidade infantil. Campanhas de vacinao, de aleitamento materno e a atuao dos agentes comunitrios de sade contriburam para modicar o quadro. O Pas ainda est muito longe, no entanto, dos resultados de pases como Singapura (2,9 por 1.000), Japo (3,2 por 1000) e Sucia (3,4 por 1000). Nos dois ltimos, a mortalidade baixa est associada a enfermidades cujo controle depende de um forte volume de investimentos em pesquisas na rea de biotecnologia e engenharia gentica. As necessidades de investimento em saneamento no devem, de maneira alguma, deixar de considerar a relao direta que existe com a sade pblica, que se pode traduzir em custos ou em benefcios. Segundo a denio da Organizao Mundial de Sade OMS, na Carta de Ottawa de 1986, a sade o maior recurso para o desenvolvimento social, econmico e pessoal, assim como uma importante dimenso da qualidade de vida. De acordo com a Organizao Pan-Americana da Sade (Opas) todas as pessoas, em quaisquer estgios de desenvolvimento e condies socioeconmicas, tm o direito de acesso a um suprimento adequado de gua potvel e segura. Segura, nesse contexto, refere-se a uma oferta de gua que no representa um risco signicativo sade, que de quantidade suciente para atender a todas as necessidades domsticas, que est disponvel continuamente e que tenha um custo acessvel. Nos pases da Amrica Latina e do Caribe, o consumo
82
mdio de gua de 200 litros por pessoa/dia. Essas condies podem ser resumidas em cinco palavras-chave: qualidade, quantidade, continuidade, cobertura e custo. Veja algumas informaes do Relatrio Situao Global de Suprimento de gua e Saneamento, lanado pela Organizao Mundial de Sade (OMS) e pelo Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), no ano 2000.
Voc sabia?
Cerca de um quarto dos 4,8 bilhes de pessoas dos pases em desenvolvimento continua sem acesso a fontes de gua adequadas, enquanto metade desse total no est servida por servios apropriados de saneamento; ocorrem, no mundo, 4 bilhes de casos de diarria por ano, com 2,2 milhes de mortes, a maioria entre crianas de at cinco anos. gua segura, higiene e saneamento adequados podem reduzir de um quarto a um tero os casos de doenas diarricas; os servios de abastecimento nas reas rurais ainda esto bem defasados em relao aos dos centros urbanos. Entretanto, prover abastecimento de gua, a um custo acessvel, para as reas urbanas mais pobres e cada vez mais populosas, tambm tem sido um desao; as tarifas cobradas pelas empresas de abastecimento de gua nos pases em desenvolvimento no so sucientes para cobrir os custos de produo e distribuio de gua. Na frica, sia e Amrica Latina/Caribe, a relao entre uma unidade de tarifa cobrada e uma unidade de custo de produo , respectivamente, de 0.8, 0.7 e 0.9; apenas 35% das guas residurias so tratadas na sia, ndice que cai para 14% na Amrica Latina.
So inmeros os exemplos, dados e indicadores que comprovam a relao gua no segura e doena. A qualidade da gua, se no for adequada, pode ocasionar surtos de doenas e causar srias epidemias (Opas, 2001). A seguir, apresentamos um esquema de correlao. Na primeira coluna, voc poder observar formas de transmisso de algumas doenas veiculadas pela gua e, na ltima coluna, alguns dados reais sobre essas doenas.
83
A gua microbiologicamente contaminada pode transmitir grande variedade de doenas infecciosas, de diversas maneiras:
diretamente, pela ingesto de gua contaminada com urina ou fezes, humanas ou de animais, contendo bactrias ou vrus patognicos: clera, febre tifide, amebase, leptospirose, giardase, hepatite infecciosa e diarrias agudas; provocadas por m higiene pessoal ou contato de gua contaminada na pele ou nos olhos: escabiose, pediculose (piolho), tracoma, conjuntivite bacteriana aguda, salmonelose, tricurase, enterobase, ancilostomases, ascaridase causadas por parasitas encontrados em organismos que vivem na gua ou por insetos vetores com ciclo de vida na gua: esquistossomose, dengue, malria, febre amarela, larioses e oncocercoses.
Os nmeros levantados no Relatrio da Opas (2000) mostram a gravidade do problema:
nos pases da Amrica Latina e Caribe, a epidemia mais signicativa dos ltimos anos foi a da clera, originada em 1991, no Peru, e que se estendeu por 21 pases da regio, com mais de 1.200.000 casos registrados at 1997; a cada ano, mais de cinco milhes de seres humanos morrem de alguma doena associada gua no potvel, ambiente domstico sem higiene e falta de sistemas para eliminao de esgoto;
estima-se que, a qualquer momento do dia, metade de toda a populao nos pases em desenvolvimento esteja sofrendo de uma ou mais entre as seis principais doenas associadas ao abastecimento de gua e saneamento (diarria, scaris, dracunlase, esquistossomose, ancilostomase e tracomas).
Ainda relatando alguns tipos de doenas de veiculao hdrica, apresentaremos informaes sobre as enfermidades de maior incidncia relacionadas com a qualidade da gua, alm da clera, na Amrica Latina e no Caribe. diarrias em crianas, responsveis por 80 mil mortes e uma mdia de trs casos diarricos por ano; hepatite vrica, cuja incidncia se encontra entre 24 e 29 casos por 100.000 habitantes nos pases da Amrica do Sul; amebase e febre tifide, endmicas em muitos pases; entamoeba histolytica, identicada como a causa de algumas epidemias resultantes da contaminao do abastecimento de gua por guas residurias.
84
Nessas regies, apenas 10% das guas residurias recebem algum tipo de tratamento, em geral inapropriado. A OMS estima que o custo de providenciar abastecimento de gua de US$ 105 por pessoa, nas reas urbanas e de US$ 50 nas reas rurais. Os casos mais comuns de contaminao da gua por metais ocorrem com arsnio, chumbo, cdmio e mercrio. Um dos episdios mais conhecidos foi a contaminao, por mercrio, das guas e dos peixes da Baa de Minamata, no Japo, entre 1956 e 1967, que afetou mais de 20 mil pessoas e provocou 1004 mortes. A uoretao da gua numa concentrao tima de 1 mg/l considerada uma maneira segura no sentido de alcanar um importante benefcio para a sade pblica, ao fornecer, a toda populao, proteo importante contra as cries dentrias. Contudo, algumas fontes de gua contm concentraes maiores de uoreto em forma natural e podem resultar imprprias para consumo humano, devido ao risco de uorose dentria e esqueltica. O limite recomendado pela OMS de 1,5 mg/l. A proliferao acentuada das chamadas algas verdes/azuis (cianobactrias) pode ocorrer em lagos e reservatrios de gua potvel, provocando colorao da gua e impedindo sua ltrao. Dependendo da espcie da alga, algumas toxinas, como hepatotoxinas e neurotoxinas, tambm podem ser produzidas. Os nicos casos fatais atribudos a esse tipo de envenenamento ocorreram em Caruaru, no Brasil, quando 50 pacientes renais crnicos foram envenenados pela gua contaminada utilizada nos equipamentos de dilise. O mosquito transmissor da dengue, o Aedes Aegypti, tornou-se uma ameaa sade pblica, principalmente nos pases tropicais. No mundo, infecta entre 50 milhes e 100 milhes de pessoas anualmente, segundo dados da OMS. No Brasil, de janeiro a julho de 2007, foram registrados cerca de 480 mil casos, o que signicou aumento de 50% em relao ao mesmo perodo do ano de 2006. Das cerca de 480 mil pessoas infectadas, 1.076 contraram dengue hemorrgica e 121 morreram. So Paulo viveu, em 2007, o maior surto de dengue da sua histria. Foram 64.310 casos registrados no perodo. A exploso de casos em todos os estados brasileiros, ocorrida mesmo nos meses de inverno, preocupante. Em setembro, a OMS advertiu que o surto de 2007 poderia superar a marca de 2002, ano em que o Brasil registrou nmero recorde de casos (800 mil noticados). Para a OMS, o problema da dengue s pode ser resolvido com profunda mudana na infra-estrutura sanitria do Pas. No resolve lanar campanhas de conscientizao da populao quando o surto j est ocorrendo.
85
Tambm a conscientizao preventiva deve ser constante, assim como o efetivo combate ao mosquito. O hbito de extinguir criadouros precisa ser cultivado e mantido, tanto entre a populao quanto entre as autoridades. necessrio ensinar populao que eliminar focos de insetos deve fazer parte da limpeza diria das casas. s autoridades cabe a tarefa de eliminar sistematicamente, durante o ano inteiro, os macrocriadouros em ambientes urbanos, que surgem sempre nas construes no scalizadas e nas lajes de prdios pblicos e privados, inclusive industriais. Mas preciso tambm incentivar a pesquisa e adotar tecnologias de eccia comprovada pelas universidades para erradicar denitivamente o mosquito. O Aedes Aegypti chegou a ser erradicado do Pas em ns da dcada de 1950, quando os recursos eram muito menores do que os de hoje. Sem aes de controle, no entanto, o vetor voltou a proliferar. Em 1973, nova erradicao foi alcanada com a aplicao de inseticida de efeito residual nos reservatrios domiciliares. Com o crescimento acelerado das cidades, no entanto, as autoridades federais abandonaram a tcnica e passaram a recomendar apenas o controle do mosquito, o que continua at hoje. A gravidade desse quadro pode ser percebida quando se constata a baixa ou nenhuma capacidade de investimento dos municpios em saneamento. No restam dvidas de que o papel da Unio de fundamental importncia para atribuir efetividade aos investimentos visando universalizao dos servios de saneamento, isto , alocando os recursos de forma ecaz onde realmente se encontra a demanda associada ao risco epidemiolgico. Isso exige uma atuao coordenada entre os ministrios ans e a implementao do apoio tcnico e nanceiro que o governo federal pode prestar aos estados e municpios, referenciado em indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e sociais. Como dene a Lei Orgnica da Sade (Lei 8.080/90):
A vigilncia epidemiolgica o conjunto de atividades que permite reunir a informao indispensvel para conhecer, a qualquer momento, o comportamento ou histria natural das doenas, bem como detectar ou prever alteraes de seus fatores condicionantes, com o m de recomendar oportunamente, sobre bases rmes, as medidas indicadas e ecientes que levem preveno e ao controle de determinadas doenas. Esperamos, que com aes planejadas e integradas, haja alterao do per l epidemiolgico, especialmente das reas mais pobres, no sentido da promoo da sade e da preveno e controle de doenas e agravos, implicando reduo das desigualdades regionais e criando, mediante investimentos em saneamento, oportunidades de desenvolvimento social com integridade ambiental.
86
Recursos hdricos e meio ambiente

No tratamento da relao entre saneamento, recursos hdricos e meio ambiente, a primeira considerao que precisamos fazer que, de fato, trata-se de uma interface. Comparativamente em relao s outras polticas (urbana, de sade, de moradia, etc.), a construo dessa interface se faz mais desaante justamente por uma leitura inadequada, que subordina um setor ao outro e no os v em uma relao de complementaridade. Em parte, e dentro do que lhe cabia, a Lei 11.445/2007 equaciona bem essa situao. Em seu artigo 4 determina: os recursos hdricos no integram os servios de saneamento bsico e complementa em pargrafo nico que a utilizao dos recursos hdricos na prestao de servios pblicos de saneamento bsico (...) sujeita a outorga de direito de uso nos termos da Lei 9.433/1997 (...). Equacionada, portanto a rea de sombra e de suposta subordinao, a Lei tambm avana no planejamento integrado dos servios de saneamento bsico que deve tomar a bacia hidrogrca como referncia para o planejamento, principalmente nos casos de planos regionais de saneamento, e institui a necessria compatibilidade desses com os planos de bacia, em que estiverem inseridos. A minuta do decreto de regulamentao da Lei 11.445/07 avana ainda mais. Dedica um captulo especco relao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico com os Recursos Hdricos e rearma: os planos de saneamento bsico devero ser compatveis com: i) os planos de recursos hdricos; ii) o enquadramento dos corpos dgua. Entre outras determinaes no campo das situaes de contingncia e escassez, tambm estabelece, alm da outorga, o direto ao pagamento pelo uso feito pela prestao de servios pblicos de saneamento bsico. A despeito de tais avanos, somos sabedores do tamanho do desao ainda a enfrentar. A complexidade da questo urbana, principalmente nas grandes cidades e megalpoles brasileiras, impe a dicotomia (supervel) entre proteo dos espaos ambientalmente nobres, especialmente as reas dos nossos mananciais, e das reas ambientalmente vulnerveis em face da necessidade cada vez mais urgente de acesso terra e moradia para os segmentos populacionais historicamente excludos do direito cidade. Soma-se em igual medida e relevncia, a regulao pblica sobre esses mesmos espaos frente voracidade do mercado imobilirio para segmentos de alta renda que buscam, nos grandes condomnios, o acesso innito contemplao do belo e do verde, constitucionalmente determinado como direito de todos os cidados.
87
Sabemos que o setor de recursos hdricos e o do meio ambiente dispem, h mais tempo, de robusto arcabouo jurdico-legal e, em decorrncia disso, constituem sistemas consolidados e cristalizados. Isso exige de ns, gestores, em processo de formao intersetorial, maior ateno s oportunidades que o conjunto de leis, de sistemas e de prticas pblicas, para atuarmos com maior criatividade e eccia.
Desenvolvimento urbano, uso e ocupao do solo

A noo de salubridade ambiental, que deve orientar o planejamento, os novos investimentos, a organizao e a prestao dos servios de saneamento, traz implcita a promoo da sade pblica e a integridade do meio ambiente e estabelece a interface necessria com o desenvolvimento urbano, em particular, com a gesto do uso e da ocupao do solo. A existncia ou no de infra-estrutura de saneamento, o padro dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, assim como a capacidade de resoluo dos problemas relacionados ao manejo dos resduos slidos e a drenagem urbana, incidem diretamente no nvel de desenvolvimento de uma cidade ou mesmo de uma regio. Contudo, para o planejamento urbano, no basta saber se tais servios existem ou no. Antes disso, preciso que as informaes sobre os sistemas e servios de saneamento ambiental subsidiem as decises a serem tomadas sobre como e para onde o desenvolvimento deve ser induzido. Para planejar o futuro da cidade e organizar sua dinmica, existe o Plano Diretor Municipal. Mas para que esse instrumento seja ecaz, preciso que governo e sociedade empreendam esforos e trabalhem juntos. A atividade de construir e elaborar o Plano Diretor uma oportunidade para se estabelecer um processo permanente de planejamento participativo para formular polticas pblicas, avaliar as aes e, sempre que necessrio, corrigir os rumos. Informaes bem detalhadas sobre como o municpio pode elaborar o seu plano diretor participativo podem ser encontradas no Guia publicado pelo Ministrio das Cidades e divulgado no stio www.cidades.gov.br. Hoje, o princpio do direito cidade se consolida como principal pilar de um projeto de poltica urbana que visa explicitamente incluso social, considerando a habitao e o acesso universal aos servios pblicos como fundamentais cidadania e priorizando os setores mais vulnerveis da populao. O Estatuto da Cidade prev instrumentos que, se bem aplicados, podem aperfeioar a gesto urbana municipal.
88
So exemplos desses instrumentos: o adensamento de reas com adequada infra-estrutura e provida de servios pblicos, de forma a orientar a ocupao e a expanso urbana para essas reas e com isso reduzir a presso sobre reas vulnerveis do ponto de vista ambiental e a otimizar o uso da capacidade de infra-estrutura urbana j instalada, ampliando os benefcios gerados pelos recursos pblicos investidos; a regularizao fundiria e urbanstica de assentamentos precrios, como vilas e favelas. A melhoria das condies de habitabilidade nesses lugares povoados por populao de baixa renda promove a proteo sade pblica, recuperao ambiental de reas degradadas e possibilidade de gerar e intensicar atividades econmicas, alimentando a dinmica de desenvolvimento local. O adequado emprego desses instrumentos e tambm de outros previstos no Estatuto da Cidade requer a disponibilidade de informaes e de indicadores que sirvam de base elaborao de polticas, programas, planos e projetos. Para isso, necessrio que o municpio disponha de um sistema de cadastro atualizado e integrado e, se possvel, de um sistema de informao georreferenciado. Tambm o Plano Municipal de Saneamento Bsico um importante instrumento de planejamento e gesto local integrada na perspectiva de se superar a forma de abordagem setorial e estanque, tradicionalmente utilizada para se planejarem e implementarem aes e servios de saneamento. Para isso, fundamental a compreenso de que esse tipo de plano , sobretudo, um processo absolutamente dinmico de planejamento que requer a produo, divulgao e atualizao sistemticas de dados e informaes conveis. Uma vez incorporada normalidade institucional de governo, esse processo capaz de gerar indicadores e ndices setoriais que revelam as condies da realidade local em termos de salubridade ambiental e de qualidade de vida. Na prxima unidade deste guia, teremos como explorar melhor esse assunto. Agora, faremos a atividade de encerramento desta unidade, retomando a atividade feita por voc inicialmente, e esperando que todo o aparato terico e informativo possa ajud-lo na reformulao desta atividade.
89
Atividade
A turma deve retomar os painis trabalhados coletivamente no incio desta unidade e a cada questo inicialmente colocada para reexo, os participantes da ocina (em plenria) avaliam se h necessidade de correo, complementao ou mesmo excluso das idias antes trabalhadas sobre: a) O que intersetorialidade? b) Como, no seu trabalho, voc pratica a integrao? Quando isso ocorre, com quais rgos voc se articula? c) Qual a importncia de se trabalhar de forma integrada? d) Que medidas o Estado e a sociedade precisam tomar a m de se prepararem para atuar de forma integrada?
O objetivo central desta unidade foi, principalmente, lev-lo a reetir sobre a intersetorialidade como um eixo estruturante para uma nova forma de gesto pblica. Ao analisarmos os aportes conceituais sobre o tema o retrato brasileiro do saneamento e alguns princpios da poltica pblica de saneamento, esperamos que voc tenha percebido o saneamento como parte integrante de um sistema mais amplo e interligado. O exerccio de analisarmos nossas prticas dirias e, atravs de novos conhecimentos e da troca de idias, buscarmos melhor-las, pode promover transformaes fundamentais para o desenvolvimento desse setor. As aes de saneamento so, tambm, um bem de consumo coletivo, um servio essencial, um direito do cidado e um dever do Estado. Voc, Prossional, a comunidade e o Estado tm papis a desempenhar, e, para o xito desta meta social que o saneamento, necessria uma gesto eciente e ecaz, voltada prioritariamente para a coletividade. Nessa perspectiva, vamos abordar, no prximo captulo, o planejamento integrado e participativo, assim como a elaborao e a implementao de planos municipais de saneamento bsico, que constituem instrumentos estruturantes para uma gesto sustentvel.
90
Planejamento e plano de saneamento bsico
OBJETIVOS: - Identicar o papel do planejamento para a formulao de polticas pblicas e compreender de que maneira o planejamento visto como um processo dinmico e participativo tem rebatimento em todo o ciclo da gesto. - Adquirir conhecimentos sobre mtodos e tcnicas de planejamento integrado e participativo, visando a qualicar o gestor pblico na conduo de processos de formulao de polticas, programas e projetos. - Propiciar ao gestor pblico o instrumental conceitual e metodolgico para conduzir a elaborao e implementao de Planos Municipais de Saneamento Bsico.
Prossional, aps conhecermos um pouco sobre a intersetorialidade e as oportunidades que esse instrumento pode signicar em evoluo para o saneamento e para voc, enquanto gestor, continuemos nossos estudos com um tema imprescindvel para uma gesto eciente: o planejamento. No saneamento, notaremos que traar metas, predenir caminhos e embasar aes so questes primordiais na tomada de decises, assim como, na implementao dos processos pertinentes. Iniciaremos o captulo mostrando o desenvolvimento do planejamento no Brasil e as vertentes que nortearam sua evoluo. Abordaremos um mtodo de planejamento que objetiva fundamentar sua tomada de decises e encerraremos a unidade com orientaes para a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico, instrumento indispensvel para voc, gestor, implementar as aes efetivamente necessrias que tornaro sua gesto apropriada ao seu municpio.
Planejamento: origem e vertentes

Primeiramente, vamos analisar as diversas maneiras de se pensar o planejamento, em particular, aplicado s polticas pblicas e sob uma perspectiva histrica. Ao percorrer as diferentes escolas de planejamento, podemos observar que a forma como se fez planejamento no Brasil tem menos a ver com os perodos da histria que desenharam a cronologia dessa evoluo. As experincias de planejamento vivenciadas em nosso Pas foram bem mais inuenciadas por fatores que determinaram a formao social brasileira, a exemplo da problemtica regional e nacional e da orientao poltica e tcnica que se imprimiu ao planejamento no mbito do projeto nacional de desenvolvimento predominante em cada poca.
91
A associao intrnseca entre planejamento e plano como uma pea meramente tcnica predominou em grande parte da histria da administrao pblica no Brasil. Nessa vertente, o planejamento visto como uma coisa estritamente tecnicista, dominada por economistas e burocratas. Acreditava-se que o plano certo seria suciente para se atingirem os resultados esperados. Porm, so inmeros os exemplos de experincias fracassadas de planejamento que se pautaram em planos que, no papel, mostravam-se perfeitos, mas, na prtica, produziram resultados decepcionantes e at desastrosos. Pensando de forma geral, vocs seriam capazes de dar alguns exemplos de planos que caram no papel? Esta reexo nos leva a outra. Algumas vises da prtica do planejamento pecaram por no considerar uma outra relao muito importante para o campo das polticas pblicas: planejamento e implementao. Essa associao nos leva a conceber o planejamento como processo e no como uma seqncia linear de fases e etapas. Ao conceber o planejamento como processo, a idia de interao se faz indispensvel. Interao entre quem planeja (sujeito) com o que se planeja (objeto). Quando se fala em sujeito no campo do planejamento como processo, a referncia imediata a de Carlos Matus. Para Matus, o indivduo no uma fora potente para gerar mudanas. Apenas quando o indivduo se reconhece coletivo, ele rene as condies para atuar no sentido de provocar mudanas na direo desejada em um processo social e historicamente dado. O chamado homem coletivo constitui o que chamamos de sujeito social. Contudo, esse sujeito social no homogneo nem constitui um ser nico sem apresentar contradies diante da vida. Carlos Matus: chileno, foi o maior estudioso da Amrica Latina sobre planejamento estratgico de governo. Ministro do Governo chileno de Salvador Allende, desenvolveu diversas pesquisas e experincias que resultaram no modelo de planejamento denominado Planejemento Estratgico Situacional (PES). Deixou uma grande obra e inuenciou centenas de administradores pblicos, especialmente no Brasil. (Wikipdia)
Dessa forma, o planejamento no se reduz simplesmente relao desse ser coletivo com as coisas. Quando se olha, se desejar a coisa (o objeto), h nesse olhar uma multiplicidade de vises, de como se v e interpreta a coisa, que em si no esttica, imutvel. Isso faz com que o objeto do planejamento seja um elemento em constante mudana, porque sejamos ou no o sujeito social dessa mudana, haver sempre um outro agente atuando na determinao desse objeto. Na construo de sua teoria do planejamento, Matus aborda a relao entre sujeito que planeja e objeto planejado. Esta relao tem sido vista de diversas formas ao longo da histria do
92
planejamento. De uma forma ou de outra, podemos dizer que dois paradigmas so fundamentais para a compreenso do que especco e do que diferente em cada uma dessas formas de planejar (as chamadas teorias ou escolas do planejamento): um paradigma concebe o sujeito fora do objeto planejado: entre sujeito e objeto h apenas uma interpretao unilateral do sujeito (olhando apenas do seu lugar) em relao ao objeto; o outro paradigma concebe o sujeito como parte do objeto planejado: a gura do sujeito condicionada pelos vrios lugares sociais que determinam o lugar de onde se olha, que interage e inuencia o desenvolvimento do objeto, portanto, do fenmeno. Segundo Matus, a abordagem do sujeito fora do objeto planejado advm do chamado planejamento normativo ou tradicional. Nessa abordagem, o sujeito detm uma viso nica do objeto, sendo possvel apenas essa interpretao do objeto; a relao altamente assimtrica, pois o objeto pode ser completamente apreendido e compreendido pelo sujeito. Ou seja, tendo conhecido o objeto, o sujeito passa a conhecer todas as leis e cdigos que o regem, tornando o objeto altamente previsvel e afastando-se totalmente da noo de processo. Esse tipo de abordagem aproxima-se muito do planejamento normativo, em sua vertente tecnocrtica, cuja formulao de polticas est a cargo de planejadores que detm o domnio sobre a tcnica. A segunda abordagem, o sujeito como parte do objeto planejado, caracteriza o que denominamos planejamento estratgico situacional. De acordo com essa viso, o sujeito no est sozinho, convive com outros sujeitos em constante relacionamento com o objeto planejado. Equivale a dizer que cada sujeito enxerga o objeto do seu prprio lugar, atravs de uma lente, de um ltro particular, mas nenhum dos sujeitos consegue enxergar o objeto de imediato e por inteiro, em sua plenitude e complexidade. So necessrias aproximaes sucessivas do sujeito em direo ao objeto e construo das diversas leituras feitas pelos diferentes sujeitos para se chegar a uma interpretao mais dedigna do objeto em seu contexto histrico e social. Estamos, portanto, nos referindo a uma viso plural do mesmo objeto como pressuposto para planej-lo dentro da concepo de processo. Feita essa abordagem mais geral, passamos agora a uma breve recuperao histrica sobre a evoluo do planejamento, como conceito e como mtodo, tentando identicar em cada contexto, a escola predominante.
93
A idia de planejamento apareceu h aproximadamente um sculo com o objetivo de controlar o futuro, de alguma forma. Para isso, foram concebidos os planos. De forma concreta, podemos dizer que o planejamento das cidades no nal do sculo XIX, na Inglaterra, inaugura esse perodo. Criou-se o conceito de cidade-jardim (Howard, 1902), segundo o qual se poderia planejar uma cidade-modelo, distribuindo de forma tima as suas diversas funes no espao. A resposta que se buscava dar para as cidades europias da poca tinha na poluio, no congestionamento os principais efeitos do fenmeno da aglomerao urbana, da concentrao de diversas pessoas vivendo em cidades. Uma outra vertente de planejamento surge com a criao da Unio Sovitica, no nal da dcada de 1910, sob a gide de um Estado centralizador e com nfase na economia. A partir das dcadas de 1930, 1940 e 1950, a vertente urbanstica se associa dimenso social como vetor da interveno espacial no territrio. O avano das idias keynesianas, de forte interveno estatal, impulsiona a vertente do planejamento em direo s polticas de desenvolvimento regional, dando origem s grandes agncias regionais de desenvolvimento, a exemplo da Sudene, no Brasil.
Idias keynesianas: Keynes nunca defendeu a estatitizao da economia, nos moldes em que foi feita na Unio Sovitica. O que Keynes defendia, na dcada de 1930, e que hoje Stiglitz e os novosdesenvolvimentistas defendem uma participao ativa de um Estado enrgico nos segmentos da economia que, embora necessrios para o bom desenvolvimento de um pas, no interessam ou no podem ser atendidos pela inciativa privada. A mais importante agenda do Estado no est relacionada quelas decises que ningum adota se o Estado no o faz. Assim, a questo central no deve ser o tamanho do Estado, mas as atividades e mtodos do governo. A escolha no deve ser se o Estado deve ou no estar envolvido (na economia), mas como ele se envolve. (Wikipdia)
Na dcada de 1950, inicia-se um debate sobre as limitaes do planejamento centralizador, seqenciado e dependente da ao hegemnica de Estado. Surgem as primeiras incurses da escola incrementalista do planejamento, preparada para lidar com o imprevisto e com o inesperado e, portanto, j no mais se impunha o controle como elemento estruturante da capacidade planejadora. O que havia em comum entre uma escola e outra era a idia de planejamento como pea tcnica. No bojo do movimento de direitos civis nos Estados Unidos, surgiu a idia de que o planejamento no deveria ser um instrumento estritamente tcnico. Segundo Oliveira (2006), para essa corrente, o planejamento deveria ser visto como instrumento de mudana social e de advocacia, principalmente em favor dos interesses dos menos favorecidos social e politicamente, o chamado advocacy planning (Davidoff, 1965).
94
Advocacy Planning: as primeiras prticas de urbanismo democrtico aconteceram nos Estados Unidos, nos anos de 1960, com o Advocacy Planning, que buscava defender as reivindicaes da classe mais desfavorecida. As experincias inspiradas nessa prtica expandiram-se pela Europa, chegando de forma mais destacada no Brasil, na dcada de 1980. Essas experincias apontam para a possibilidade de solues dos problemas da cidade por meio da construo de uma nova cultura poltica democrtica e um novo desenho nas relaes Estado-sociedade civil (BAVA, 2000).
A dcada de 1970 pode ser considerada um divisor de guas para o conceito de planejamento. Se o planejamento j no era visto como uma pea tcnica, a noo de instrumento poltico ganhava vrias interpretaes e variantes. Em vez de o governo atuar como um instrumento de advocacy em favor das classes desprovidas de direitos, o planejamento governamental passaria a instrumento capaz de incluir esses segmentos sociais como sujeitos do processo de planejamento. Dessa forma, o planejador passa posio de mediador dos interesses da sociedade, buscando reduzir ao mximo a assimetria entre os diversos grupos sociais que participam deste processo. Com o crescimento de organizaes e movimentos sociais no processo de planejamento e as interaes destes entre si e com o Estado, surge a chamada sociedade em rede, conceito cunhado por Manuel Castells (1998), que inaugura um novo paradigma para a compreenso do processo de formulao de polticas pblicas. A idia de arena poltica, na qual diversos atores se interagem, ora em posies de disputa e confronto, ora em esforos de concertao. Sob essa perspectiva, o planejamento passa a ser considerado um processo que decorre da qualidade das interaes entre os diversos atores envolvidos. Surge, portanto, o denominado planejamento colaborativo, que, segundo Healey (1997), buscava construir uma relao de conana nas decises que envolvem o planejamento de polticas pblicas. Para isso, essa corrente apregoa uma outra varivel: a necessidade de o aprendizado perpassar todo o processo e alcanar indistintamente os atores nele envolvidos. Oliveira (2006) resume bem o que se quer tratar: a idia de aprendizado nas interaes nos processos de deciso passou a ser cada vez mais relevante para pensar-se planejamento. Este autor ainda acrescenta: o processo de planejamento um processo de deciso poltica que depende de informaes precisas, transparncia, tica, temperana, aceitao de vises diferentes e vontade de negociar e buscar solues conjuntamente, que sejam aceitveis para toda a sociedade e principalmente para as partes envolvidas.
95
Para concluirmos a abordagem sobre tipos de planejamento, falta apresentar sucintamente o denominado planejamento estratgico, em sua variante urbana, e, principalmente, a re exo j acumulada decorrente da implantao desse mtodo em cidades brasileiras. Nos ltimos anos, as concepes e representaes da cidade, assim como conceitos, metodologias e prticas do planejamento urbano no Brasil, e de modo geral na Amrica Latina, tm sido fortemente inuenciadas pela difuso do chamado planejamento estratgico. Transposto inicialmente do pensamento militar para o empresarial nos anos 60 pela Harvard Business School, o planejamento estratgico instalou-se, desde nal dos anos 80, no setor pblico e, mais especicamente, a partir dos anos 90, nas cidades. Agncias multilaterais (Banco Mundial, Pnud, BID, Agncia Habitat, etc.) e consultores internacionais (notadamente catales, no Brasil e na Amrica Latina), propagam a boa nova: as cidades (vale tambm para as regies) devem se comportar como empresas, adotando essa postura num mundo que visto como um mercado em que cidades, regies e territrios competem entre si. Grandes projetos urbanos, recuperao dos centros histricos, parcerias pblico-privadas, planejamento market friendly fomentaro a produtividade e competitividade da cidade, e asseguraro, graas atrao de investimentos, turistas e grandes eventos, uma insero de sucesso no inevitvel processo de globalizao. Entretanto, muitos planejadores propem uma reexo crtica acerca do sentido e da eccia da difuso da nova modalidade de planejamento urbano, a que se tem chamado planejamento estratgico. Sublinham que a mera transposio desse modelo para instituies pblicas que trabalham com polticas urbanas pode reduzir a cidade condio de mercadoria a ser vendida num mercado extremamente competitivo, em que outras cidades tambm esto venda (Vainer, 2008). O plano estratgico de Barcelona, exportado para vrias cidades da Amrica Latina, uma referncia importante nesse debate. Cabe destacar que a cronologia aqui apresentada se aplica evoluo das correntes tericas sobre o planejamento. No Brasil, nos anos de 1960 e 1970, a tnica do planejamento eram os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND I e II), que propunham novas nfases ao processo de desenvolvimento da economia brasileira, atravs do ajuste da estrutura industrial do Pas, incluindo o fortalecimento da empresa privada nacional.
Market friendly: a idia de que a interveno do Estado essencial para o desenvolvimento econmico desde que complementar e amiga do mercado.Wikipdia.
96
O nal dos anos de 1980 e a dcada de 1990 foram marcados pelo processo de redemocratizao do Pas, amplamente respaldados na Constituio Federal de 1988, que elevou o municpio posio de ente autnomo e integrante do federalismo brasileiro. Nesses perodos, experincias locais de planejamento participativo foram ensaiadas em alguns municpios brasileiros, tendo como uma das principais inuncias o mtodo de planejamento desenvolvido por Carlos Matus, no Chile de Salvador Allende. Prossional, aps visualizarmos a trajetria histrica do planejamento, seu surgimento e algumas vertentes utilizadas no mundo e no Brasil, vamos desenvolver a atividade seguinte, que visa busca de solues mais adequadas em um cenrio que representa a realidade de vrios municpios brasileiros. importante lembrar que o planejamento deve considerar a interao planejador e objeto a ser planejado.
Atividade
Apresentamos uma situao-problema para que os grupos reitam sobre a forma de buscar solues para o quadro anunciado. Estudo de caso A Secretaria de Sade do Municpio de Tarura registrou, em 2007, um nmero de casos 60% acima do nmero mdio de ocorrncias de dengue noticadas nos trs anos anteriores e, o mais grave, o nmero de casos com bitos foi triplicado nesse mesmo ano. Na medida em que os jornais locais noticiavam a gravidade do fato e as associaes de moradores dos bairros mais afetados organizavam manifestaes diante do prdio da Prefeitura e da Cmara Municipal, a Prefeita convocou uma reunio com todo o seu secretariado para avaliar o quadro e decidir o que fazer. Da rodada de anlises feitas pelos secretrios, diretores de programas e gerentes de projetos da Prefeitura surgiram as seguintes propostas de encaminhamento: a) contratar, em carter de emergncia, um escritrio de consultoria para elaborar um plano de interveno;
97
b) convocar uma outra reunio, em no mximo dois dias, em razo da ausncia do Secretrio de Obras do Municpio, que se encontrava em Braslia com o objetivo de captar recursos para investimentos em saneamento para a cidade; c) fazer uma compra de emergncia para aquisio de caixas dgua para os domiclios dos bairros mais afetados onde moram pessoas de baixa renda que no tm acesso aos servios prestados pela concessionria estadual de saneamento (CESB). Esses servios so prestados precariamente pela Prefeitura, resultando em condies imprprias de armazenamento da gua (em tambores, em caixas dgua sem tampa), alm da falta de servios e de infra-estrutura adequados de drenagem; d) associar-se mdia local para lanar uma campanha de conscientizao da populao sobre como evitar os criadouros do mosquito; e) tomar a iniciativa de realizar uma audincia pblica, convocando empresrios da regio, associaes de moradores, escolas, conselhos municipais, a mdia local e organizaes sociais atuantes na cidade, com apoio do representante local do Ministrio Pblico, para apresentar populao a situao-problema em que o municpio se encontra e as solues surgidas da reunio de secretariado, formulando coletivamente uma proposta de equacionamento do quadro e contemplando medidas emergenciais e aes estratgicas. Com base nessas alternativas, o grupo deve decidir que caminho tomar para resolver o problema do municpio. Para subsidiar a deciso, primeiramente, o grupo deve fazer uma anlise de cada soluo surgida na reunio da Prefeita com o secretariado (itens a a e), identicando, entre as escolas de planejamento que estudamos nesta seo, com qual delas a ao proposta mais se aproxima. O quadro em seguida pode ajudar na sistematizao do exerccio e sugere que o grupo tambm apresente, pelo menos, um exemplo de experincia concreta para cada escola de planejamento citada.
98
Caractersticas da soluo
Escola de Planejamento qual se aproxima
Exemplo de experincia concreta (vivncia do grupo)
Aps essa rodada de problemas e respectivas solues com que trabalhamos na atividade anterior, iremos, agora, continuar o entendimento do conceito-chave desta unidade. Para isso, realizaremos a atividade que tem como objetivo identicar sua experincia sobre o tema.
Planejamento e mtodo
Atividade
Antes de passarmos ao texto conceitual sobre o tema desta seo, os participantes desta ocina devero organizar-se em grupos para uma troca de experincias. Cada grupo deve indicar uma pessoa para atuar como relator. Cada participante relatar uma experincia vivenciada na prtica, em que precisou conduzir um processo de elaborao de um plano para equacionar determinado problema. Durante o relato das experincias, o grupo deve buscar enfatizar os aspectos metodolgicos da experincia, ou seja, destacar menos a descrio do problema em si e reforar o como se construiu um meio para solucionar o problema.
99
Desenvolvida essa atividade, descreveremos alguns aspectos metodolgicos sobre o planejamento estratgico situacional. Nosso intuito elucidar melhor esse conceito, para que, ao nal do prximo texto, retomemos as experincias relatadas, agregando os novos conhecimentos adquiridos.
Planejamento Estratgico Situacional: aspectos metodolgicos

Planejamento, seja qual for a vertente, requisita um mtodo. Este pode ser visto como uma camisa de fora, quando o praticamos como mero procedimento burocrtico. Mas pode (e deve) ser visto como um trilho que nos leva com maior velocidade e segurana ao destino que almejamos. Aqui, decidimos por eleger o planejamento estratgico situacional (PES) para percorremos todas as etapas do mtodo que o caracteriza, parando um pouco em cada estao, para observar, assimilar e s ento retornar ao trem at o destino planejado. Uma das grandes revelaes da experincia chilena liderada por Carlos Matus diz que por mais competentes que sejam os planejadores, por mais bem intencionados e ainda que estejam em sintonia com os destinatrios de determinado plano, este vai car no papel ou nas boas intenes, se no se garantir o princpio basilar: planeja quem executa, executa quem planejou. Para compor a equipe de planejamento, tanto para se planejar uma determinada organizao como para planejar um plano ou projeto especco, preciso que o grupo compreenda que algumas caractersticas so importantes: a idia de pertencimento e o conhecimento sobre o nvel de governabilidade e de representatividade. Essas caractersticas, reunidas, atribuem autoridade ao grupo. De onde parte o grupo? Pode parecer inadequado, mas o planejamento neste mtodo parte do problema, e certamente no ser apenas um, ou pelo menos o mais importante deles no emergir imediatamente. preciso que o grupo reita sobre os vrios problemas que afetam o objeto a ser planejado. Inicia-se aqui a primeira tarefa, que requer concentrao e discernimento dos objetivos e metas a alcanar: a seleo dos principais problemas a serem atacados.
Pertencimento: (ou o sentimento de pertencimento) a crena subjetiva numa origem comum que une distintos indivduos. A noo de pertencimento pode ser temporria ou permanente. Quando a caracterstica de determinado grupo social sentida subjetivamente como comum, indiferente das diferenas, surge o sentimento de pertinncia, de pertencimento.
100
Mas escolher alguns problemas signica abandonar os demais? No! O grupo, ao avaliar a rvore de problemas, vericar que praticamente todos os problemas se interligam e que, ao solucionar alguns deles, outros problemas tero grandes chances de equacionamento. Como descrever o problema? Se determinado problema foi eleito como prioridade a ser enfrentada, sua descrio no pode ser genrica. Uma descrio precisa e objetiva do problema o que o associa realidade, ou seja: um problema real, que se manifesta de determinada maneira, com tal intensidade e freqncia. A origem do PES j foi tratada na seo 1 desta unidade. Aqui, queremos aprofundar a compreenso do PES como mtodo. O PES uma metodologia recente e exclusiva ao setor pblico, e no uma adaptao. Segundo Huertas (1996), o PES, como mtodo e teoria de planejamento estratgico pblico, foi concebido para servir aos dirigentes polticos, no governo ou na oposio. Seus temas so os problemas pblicos e tambm aplicvel a qualquer rgo cujo centro do jogo no seja exclusivamente o mercado, mas o jogo poltico, econmico e social. H, portanto, signicativas diferenas entre o PES e o planejamento estratgico tradicional, muito focado na lgica empresarial e orientado pelos pressupostos do mercado. No PES, o ambiente outro, mais amplo, e admite a complexidade como varivel do processo. Este pode ser visto como o divisor de gua entre os dois mtodos. Como tambm vimos na seo 1, o processo de planejamento no um ato isolado. Ele inuencia o ambiente social e por este inuenciado, um ambiente em que a incerteza uma constante e no qual a ao do governo, na condio de ator preponderante (porm, jamais nico), no to livre e independente como se poderia pensar. O PES considera o planejamento uma ferramenta de governo que opera em sistemas complexos e torna possvel conhecer a realidade e escolher como intervir nessa realidade. Por isso, situa o sujeito que planeja dentro da realidade que vai receber os efeitos do planejamento, e no mais fora dela, como no caso do planejamento normativo. O ator que planeja possui uma viso particular da realidade, mas no tem controle sobre ela porque outros atores tambm a vem a seu modo e, uma vez inseridos no processo, planejam e, muitas vezes, competem entre si; em outras, cooperam uns com os outros. Dessa forma, a realidade que o planejamento pretende alcanar no possui comportamento previsvel, no
101
se submetendo a uma lei rgida. Tambm assim se comportam os diversos atores que podem mudar sua forma de intervir ou de interagir sem obedecer aos procedimentos imaginados pela racionalidade de um plano. justamente este contexto que expressa a complexidade desse processo de planejamento. Vamos, a partir de agora, compreender o PES como mtodo de planejamento: conhecer suas etapas (aqui denominadas momentos), assimilar as estratgias, identicando, ao longo do percurso, seu potencial, mas tambm possveis limitaes. Um conceito que permeia o PES em todos os seus momentos, fundamental para seu entendimento e eccia, o chamado Tringulo do Governo. Este seria composto de trs vrtices, que se condicionam mutuamente para o equacionamento do problema em questo: o programa de governo, a capacidade do governo e a governabilidade do sistema. O programa de governo pode ser entendido como a proposta formulada inicialmente pelo governo, ou seja, o ponto de partida para se colocar em pauta o objeto a ser planejado. Contudo, preciso registrar que qualquer ator que participa do processo de planejamento posiciona-se de acordo com os interesses que representa e segundo os recursos que pode mobilizar. Portanto, quando o governo apresenta uma proposta inicial, leva em considerao seus objetivos, capacidades e restries em relao ao objeto planejado. A capacidade de governo sua competncia na conduo dos processos e refere-se ao acervo de tcnicas, mtodos, destrezas, habilidades e experincias de um ator e sua equipe de governo, para conduzir o processo social a objetivos declarados, dados a governabilidade do sistema e o contedo propositivo do projeto de governo (Matus, 1993). Portanto, na denio clssica do PES, a governabilidade do sistema compreende aquelas variveis que faro parte do processo de planejamento e que, por sua vez, podem ser divididas em controladas e no-controladas. Ou seja, quanto mais variveis decisivas um ator controla, maior sua liberdade de ao e, por conseguinte, a governabilidade do sistema. A eccia do planejamento estar diretamente ligada compreenso desse ponto.
Governabilidade um termo de uso recorrente nos ltimos tempos, mas pouco assimilado e, muitas vezes, operacionalizado de forma inadequada. Para se denir governabilidade em um processo de planejamento, primeiramente, necessrio que o grupo identique o conjunto de variveis que contornam o objeto planejado. Feito isso, classicar estas variveis em controladas (e por qual ator) e no controladas. O balano dessa anlise dene o nvel de governabilidade do grupo em relao ao objeto planejado.
102
Segundo Matus (1996), a eccia do PES como processo do planejamento estratgico est condicionada capacidade de resposta a quatro questes, que constituem os quatro momentos do PES. Ao descrever cada um desses momentos, estaremos, simultaneamente, assimilando o percurso proposto pelo PES como mtodo e as estratgias que esse mtodo dene como processo. a) Momento Explicativo Aqui o pragmatismo do planejamento estratgico empresarial no nos serve. A maneira como o objeto planejado lido, interpretado e explicado depende de como se situam os diversos atores que participam do processo de planejamento e o inuenciam. O que no signica falta de pragmatismo! No entanto, no podemos subjugar a complexidade do objeto planejado sob a orientao de um processo participativo em nome apenas do pragmatismo, do planejamento de resultados. De acordo com Matus (1996), o planejador deve explicar a realidade a partir da compreenso da inter-relao entre os problemas, para se ter uma viso de sntese do sistema que os produz. O valor dos problemas para cada ator social que participa do processo ser geralmente diferenciado. Nesse momento, so realizados o diagnstico e a anlise situacional. A realidade tem tantas explicaes quanto o nmero de jogadores que participam do jogo social (Belchior, 1999). E cada ator compreende e explica a realidade de acordo com sua posio social no contexto em que se insere o objeto planejado. Portanto, toda explicao situacional porque feita a partir da viso particular de um determinado ator social, o que explica parte do nome do PES. Como cada ator deve explicar, descrever como ele compreende o objeto-problema? A descrio de um problema deve expressar os fatos que revelam sua existncia e os sintomas que o manifestam, na percepo do ator que o declara. Esses sintomas so enumerados como um conjunto de descritores do problema, que passa a ser chamado de Vetor de Descrio do Problema (VDP). Posteriormente, sero denidos os chamados ns crticos do problema, etapa crucial para a eccia do processo. Um elemento considerado n crtico se atender a trs requisitos: i) tem alto impacto sobre o VDP do problema; ii) um centro prtico de ao, ou seja, algum dos jogadores pode agir de modo prtico, efetivo e direto sobre a causa; iii) um centro oportuno de ao poltica durante o perodo do plano.
103
Ao conjunto dos ns crticos se d o nome de rvore do Problema. Ao conjunto formado pela rvore do Problema mais os fatores descritores do problema que no so crticos, d-se o nome de Fluxograma Situacional. Esse momento percorrido dene o contexto diagnosticado. b) Momento Normativo O Momento Normativo trata da formulao do plano propriamente dito, com o objetivo de se produzirem as respostas de ao para o contexto diagnosticado. No entanto, no signica iseno de incertezas e surpresas (Huertas, 1996). Esse carter normativo, associado idia de plano, no pode engessar as caractersticas de processo. No podemos perder de vista a idia de que planejamos porque temos desejo de melhorar as coisas que importam para ns, porque temos um projeto de vida, um projeto de sociedade. Sem perder a referncia do desejo de transformar algo, que devemos avanar. Este o momento em que confrontamos analiticamente a situao inicial analisada e a situao qual queremos chegar (situao-objetivo). O VDP se transforma em Vetor de Resultados (VDR) e ir reetir a proposta do direcionamento dada a cada problema. O desenho da situao-objetivo identicar os ns crticos da rede sobre os quais dever atuar o grupo de planejadores e que se tornaro os pontos de ao futura. Nesse momento, tambm se constroem os cenrios, situaes em que se imaginam diferentes possibilidades de ao, a partir de condies e premissas variadas. Em cada cenrio devem ser identicadas e consideradas as contingncias e surpresas que possam ocorrer durante o processo. Alguns especialistas as chamam de ameaas e oportunidades que caracterizam cada cenrio a ser avaliado. Para organizar os cenrios trabalhados em um nico painel, o mtodo sugere construir a chamada rvore de Apostas. Nessa rvore, devero ser descritas as respectivas operaes, que nada mais so do que o conjunto de conhecimentos adquiridos e que servem de orientao para a ao em cada situao. Feita essa sntese, que d uma visualizao geral do problema, o grupo deve avaliar a viabilidade das situaes propostas, baseada em dois aspectos: i) a eccia das operaes para atingir a situao-objetivo; ii) o balano entre os recursos requeridos para o seu desenvolvimento e os disponveis.
104
c) Momento Estratgico Neste momento, o grupo se dedica a identicar as diversas interaes entre os atores e as potencialidades e restries que rene. Segundo Belchior (1999), essa anlise deve considerar, pelo menos, os seguintes aspectos: denio dos atores envolvidos e montagem da matriz de anidades e motivaes; identicao dos recursos que so crticos para a viabilizao do plano; construo da matriz de peso dos atores; realizao da avaliao estratgica. Essas ferramentas possibilitariam ao planejador obter um plano direcional que no seja apenas ecaz para alcanar a situao-objetivo, mas tambm vivel do ponto de vista poltico, econmico e institucional-organizativo (Belchior, 1999:39). Segundo Huertas (1996), este o momento mais complexo do processo, porque aponta para o problema poltico de analisar e construir a viabilidade do plano. Se no houver uma interao entre os aspectos tcnicos e a viabilidade poltica do plano, certamente todo o processo se tornar impraticvel. d) Momento Ttico-Operacional o momento em que o plano se converte em ao. J alertamos para o fato de que planejamento e implementao precisam caminhar juntos para a eccia do processo. Do ponto de vista da administrao estratgica, talvez seja este o momento mais complexo do processo (Belchior, 1999). Considerando essa diculdade, Matus (1993) prope a diviso do direcionamento estratgico em cinco mecanismos distintos: Gerncia por operaes: implementao de uma administrao por objetivos, descentralizando a execuo do plano e transferindo-se as responsabilidades aos respectivos rgos; Oramento por programas: destinao dos recursos necessrios previstos nos vrios mdulos do plano; Petio e prestao de contas: estabelecimento dos procedimentos e critrios de avaliao para os recursos e responsabilidades destinados a cada rgo; Planejamento de conjuntura: mediao entre o plano e as aes relativas s questes que possam surgir no dia-a-dia da implementao do plano; Sala de situaes: monitoramento intenso dos problemas de maior relevncia, para dar suporte s decises dos dirigentes.
105
fundamental que o grupo assegure a compreenso sistmica dos quatro momentos (explicativo, normativo, estratgico e ttico-operacional) e sua relao direta com o resultado do processo de planejamento. A prxima atividade para que voc possa xar esse contedo, acrescentando-o proposta da atividade anterior.
Atividade
A turma deve retomar os grupos de trabalho organizados na atividade inicial desta seo. Lembrem-se de que os participantes do grupo trocaram experincias sobre como conduzir, na prtica, um processo de elaborao de um plano para equacionar determinado problema. No relato das experincias foram destacados os aspectos metodolgicos. Agora, a atividade do grupo consiste em escolher, das experincias relatadas, a que mais se aproxima do mtodo do Planejamento Estratgico Situacional (PES), estudado nesta seo. Feita a escolha, o grupo identica as aes tomadas pelo gestor (no caso, o prossional que relatou a experincia escolhida pelo grupo) que poderiam ser correlacionadas a cada um dos quatro momentos do PES (o explicativo, o normativo, o estratgico e o ttico-operacional). Em seguida, o grupo tambm escolhe, entre as experincias relatadas, aquela que mais se distancia do mtodo do PES e justica essa escolha. Ao nal, o coordenador de cada grupo, tambm denido previamente, apresenta em plenria as duas experincias analisadas.
Esperamos que a atividade tenha sido proveitosa e que tenha adicionado sua experincia novas concepes que possam ser teis sua prtica enquanto gestor. A prxima seo trata de uma ferramenta que viabiliza a aplicao do processo de planejamento: o plano municipal de saneamento bsico.
106
Planejamento em saneamento no Brasil: a novidade dos planos municipais de saneamento bsico

Para introduzir o assunto, podemos armar que o Plano Municipal de Saneamento Bsico , no mnimo, um instrumento indispensvel para: i) identicar a demanda por infra-estrutura e servios;
ii) decidir sobre os investimentos necessrios, apoiados em metas e prioridades de atendimento diante dos indicadores epidemiolgicos e ambientais; iii) analisar as alternativas viveis, considerando estudo de cenrios futuros baseados na dinmica demogrca, na capacidade de suporte dos recursos ambientais, nas condies de remunerao dos servios prestados, incluindo mecanismos de subsdios e subvenes, de acordo com a capacidade diferenciada de pagamento da populao beneciada; iv) mobilizar a participao da sociedade nos processos de formulao de polticas pblicas e de tomada de deciso sobre as questes relacionadas ao saneamento no municpio. O Plano deve, portanto, estar referenciado na realidade territorial (urbana e rural), ambiental e social do municpio. Dessa forma, as diretrizes estabelecidas no Plano Diretor Municipal devem constituir a principal referncia do plano de saneamento. Vejamos alguns exemplos: antes de estimular novas presses em reas ambientalmente vulnerveis, necessrio que o Poder pblico incentive e viabilize a ocupao das reas que j possuem infra-estrutura de saneamento, ampliando os benefcios gerados com os recursos pblicos investidos; O Estatuto da Cidade prev instrumentos que, se bem aplicados, podem aperfeioar a gesto urbana municipal. Um exemplo o adensamento de reas com adequada infra-estrutura j instalada e provida de servios pblicos, de forma a atribuir o uso dessas reas para moradia. Uma outra estratgia nessa direo a revitalizao dos grandes centros urbanos. a recuperao de fundos de vale, visando renaturalizao dos cursos dgua que cortam as cidades, tem-se mostrado uma estratgia sustentvel de interveno no territrio para a realidade atual das cidades brasileiras.
107
Uma relao direta entre a forma de uso e de ocupao do solo com a infra-estrutura de saneamento remete diretamente ao que denominamos manejo das guas pluviais urbanas. A impermeabilizao do solo como resultante de empreendimentos imobilirios e virios, pblicos e privados, associada prtica to difundida de canalizar rios e crregos, certamente um dos mais nefastos impactos da urbanizao. As enchentes, as inundaes ribeirinhas, inclusive com perdas humanas, tm-nos alertado insistentemente para o fato de que a canalizao articial de cursos dgua no assegura o controle sobre as cheias, nem mesmo sobre as condies sanitrias, como se apregoou por tanto tempo. Ao contrrio, esse tipo de interveno fsica tem resultado em aumento da gravidade dos alagamentos e das inundaes, intensicando ainda mais os processos erosivos do solo, com conseqncias desastrosas para as populaes e para a salubridade ambiental e sanitria nas cidades. Fica claro que as opes de desenvolvimento urbano e econmico de uma regio, denidas no Plano Diretor, podem ter inuncia negativa sobre o padro de urbanizao, principalmente para os grupos sociais de baixa renda e, tambm, sobre o meio ambiente, mais incisivamente sobre os cursos dgua que interferem no espao e na vida tanto da prpria cidade quanto jusante dela. Vimos, na Unidade II deste Guia, como os Planos de Saneamento so tratados na Lei 11.445/2007. Apesar de essa Lei permitir a elaborao de plano especco para cada servio (art.19), o titular car responsvel por compatibilizar e consolidar esses planos no Plano Municipal de Saneamento Bsico. Alm disso, nessa tarefa dever ser observada a compatibilidade do Plano de Saneamento com o plano de bacia hidrogrca (que pode ser mais de uma) em que o municpio estiver inserido (pargrafos 2 e 3 do art. 19). Muitas vezes, os diagnsticos so produzidos para cada servio especco, pois dependem tambm dos dados e das informaes fornecidas pelos respectivos prestadores, que, na maioria das vezes, so distintos. Alis, como tambm j vimos na Unidade II, a Lei 11.445/07 estabelece que os planos de saneamento bsico sero editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio (pargrafo 1 do art. 19). Os diagnsticos setoriais incluem dados provenientes de monitoramento hidrolgico, da qualidade dos meios receptores, em uma espcie de inventrio da infra-estrutura existente referente ao sistema de abastecimento de gua (mananciais, faixas de adutoras, reservatrios, redes de distribuio), ao sistema de esgotamento sanitrio (redes de coleta, interceptores, estaes elevatrias, estaes de tratamento de esgotos ETEs, pontos e condies de
108
lanamento dos euentes nos corpos receptores, lanamentos irregulares de esgotos no sistema de drenagem, etc.), e ao sistema de limpeza urbana (nveis de gerao de resduos, formas de acondicionamento, rotas de coleta, transporte e transbordo dos resduos, alternativas de tratamento, incluindo a coleta seletiva feita pelos catadores e equipamentos de disposio nal). Contudo, entendemos que o esforo do municpio deve ser no sentido de elaborar o Plano Municipal de Saneamento Bsico que, luz do Plano Diretor Municipal, estabelecer as diretrizes para a organizao e prestao dos servios de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio, de manejo de resduos slidos e de manejo de guas pluviais urbanas, tendo na intersetorialidade o principal o condutor. Sob essa perspectiva, outros dados importantes podem ser obtidos por meio de estudos de identicao das reas ambientalmente sensveis ou ainda de risco de inundao e de risco geotcnico e geolgico. Outras reas podem sofrer restries relativas ao processo de ocupao e uso do solo no sentido de constituir reservas fundirias para implantao de equipamentos e infra-estrutura para disposio nal adequada de resduos slidos, como os aterros sanitrios, ou de amortecimento e armazenamento de cheias, a exemplo das bacias de deteno e trincheiras de inltrao. A gesto urbana sustentvel sob a perspectiva ambiental e da incluso social no depende apenas da implantao de infra-estrutura. Muitas vezes, os conitos scio-ambientais no espao urbano so equacionados por meio de aes governamentais e de uma postura prativa dos moradores. Esto nesse campo as iniciativas voltadas para a reduo de perdas no sistema de abastecimento de gua, que, no caso brasileiro, situam-se em patamares bastante elevados. No manejo de resduos slidos, o incentivo minimizao da gerao e maximizao da reutilizao, da reciclagem e do reaproveitamento capaz de aliviar a presso por novas e maiores reas de destinao nal e, na etapa do tratamento, cria oportunidades de incluso social dos catadores. No sistema de esgotamento sanitrio, h ainda muito que se fazer, principalmente em termos de implantao de infra-estrutura de redes coletoras, interceptores e estaes de tratamento. No entanto, em vrios municpios, observa-se um baixo ndice de ligao dos domiclios rede existente. Nesses casos, a ao governamental deve privilegiar campanhas de informao voltadas para fomentar a adeso dos moradores aos sistemas, esclarecendo os benefcios de proteo sade pblica e ao meio ambiente.
109
Alm da leitura do tecido urbano, ambiental e social, a equipe responsvel pela elaborao do plano deve buscar construir uma sntese dos demais planos e programas prioritrios do Executivo Municipal, correlatos ao saneamento, possibilitando uma anlise mais abrangente da realidade municipal. Sendo assim, o Plano Municipal de Saneamento muito mais do que uma lista de empreendimentos. A sua concepo, elaborao e as etapas de implementao, avaliao e de reviso devem estar ancoradas em uma metodologia capaz de promover aes interdisciplinares, que articulem os diversos rgos pblicos que tangenciam o saneamento e assegurem o direito da populao participao e ao efetivo exerccio do controle social durante todo o processo. Ao tratarmos do plano como um processo, estamos nos remetendo s formas de participao dos agentes pblicos, privados e sociais, aos mecanismos de interao entre os processos especcos do plano de saneamento e os demais planos que o tangenciam tematicamente (plano diretor, dos planos de bacia, de recursos hdricos, planos regionais, estaduais, etc.). Alm do carter participativo, a viso de plano como processo tambm requer a incorporao da perspectiva estratgica, que propicia transformar o plano em ao efetiva. Sobre isso, vejam algumas recomendaes importantes: ao se denirem as formas de interao e de participao dos agentes locais, indispensvel o reconhecimento das instncias colegiadas existentes e os mecanismos de articulao institucional j institudos e que podem ser fortalecidos; os processos de interlocuo e de participao devem criar um ambiente que propicie um espao de aproximao e complementaridade entre o saber tcnico e o saber popular; nas diversas etapas do Plano, desde a formulao, aprovao, implementao, avaliao at a reviso, devem ser pactuadas as formas de participao dos diversos agentes sociais (locais e regionais) e os mecanismos para tomada de deciso; estruturar um arranjo institucional para o desenvolvimento do Plano pode ser uma instncia colegiada (tipo um frum ou um conselho ou um grupo de trabalho) de uma dinmica de trabalho que contemple o envolvimento de todos os agentes com atuao no saneamento, no nvel local, regional e estadual, com repasse de atribuies de acordo com as competncias e habilidades de cada agente;
110
trabalhar algum mecanismo que assegure a participao de representantes do legislativo municipal em todo o processo; a tomada de deciso sobre quais investimentos priorizar deve estar referenciada a um conjunto de critrios que associem aspectos no apenas de presena (ou ausncia) de infra-estrutura e servios de saneamento, mas tambm o nvel de adensamento populacional, o tipo de uso e ocupao do solo, as condies de integridade dos recursos ambientais, o quadro de sade pblica, segundo indicadores epidemiolgicos, alm do cenrio institucional e social da comunidade a ser atendida e os benefcios gerados; a sustentabilidade do Plano depende em larga medida da existncia ou do fortalecimento de uma institucionalidade que o abrigue, ou seja, o Plano denido como um dos instrumentos da poltica de saneamento, que tambm deve contar com um conselho, um fundo e outros atributos que garantam perenidade e legitimidade ao processo de planejamento e aprimoramento da gesto; prever mecanismos para avaliao, reviso e atualizao do Plano mediante gerao de ndices setoriais e de indicadores (produo e difuso de dados e informaes), alm da denio de uma instncia de avaliao e tomada de deciso (que pode ser preferencialmente a mesma onde se deu o processo de formulao do Plano). No podemos perder de vista que todas essas recomendaes que dizem respeito ao processo participativo levam a uma situao complexa de planejamento. Lembramos aqui que uma das principais referncias do PES, estudado na seo anterior, a sua caracterstica situacional. Signica dizer que cada agente social (do governo ou da populao) que participa do processo de formulao do Plano compreende e explica a realidade sobre a qual se quer intervir de acordo com sua posio social e, portanto, inuenciado e orientado pelos interesses que representa. Contudo, o Plano, como processo, requer a construo de uma viso de sntese dessas vrias leituras para se chegar a um diagnstico e a uma anlise situacional da realidade o mais representativa possvel do conjunto dos participantes. O diagnstico situacional um instrumento organizativo importante para o ato de planejar. Ajuda as pessoas a denirem os problemas dentro de um determinado contexto, investigar suas causas e conseqncias e a enxergar os recursos existentes e que podem ser potencializados na mobilizao de solues viveis e adequadas realidade local.
111
Outra caracterstica de referncia do PES sua dimenso estratgica. Nesta dimenso, o grupo de planejamento identica os ns crticos da realidade diagnosticada que se tornaro pontos de partida da ao futura. Para esse exerccio, o grupo constri cenrios futuros, que nada mais so que simulao de situaes em que se combinam diferentes possibilidades de ao. No entanto, no se trata de um exerccio de futurologia. Os cenrios devem considerar as condies reais para efetuar as mudanas, consideradas as contingncias e surpresas que possam ocorrer durante o processo, bem como o conhecimento sobre os recursos disponveis ou potencialmente dados, em face do perl do grupo que participa do processo e das oportunidades que agentes externos podem criar. A dimenso estratgica tambm diz respeito ao ato de fazer escolhas, de selecionar prioridades. No se trata de uma escolha aleatria, como se fosse uma roleta. H de se considerar alguns critrios para se fazer a melhor escolha e, sobretudo, agir dentro da dinmica participativa estabelecida desde a concepo do Plano (Redeh, 1999). Como vimos no PES, critrios de natureza poltico-institucional, como a capacidade do governo e o nvel de governabilidade que o grupo detm, so to importantes quanto critrios de natureza tcnica que sinalizam, por exemplo, para a melhoria dos indicadores epidemiolgicos e a capacidade de remunerao dos servios que sero oferecidos mediante implementao do Plano. dimenso estratgica soma-se a ttico-operacional: quando o plano se converte em ao. Na seo 1 desta unidade, alertamos para a importncia de o planejamento e a implementao caminharem juntos para a eccia do processo. A essa altura, os objetivos foram priorizados e as alternativas para implement-los tambm j foram denidas em funo dos recursos disponveis (recursos no sentido amplo). Agora o momento de organizar a implementao do Plano. Uma forma de organizar melhor as aes agrup-las por programas. O programa ajuda a ter uma viso sobre as relaes entre os projetos, a dividir as responsabilidades entre os vrios agentes envolvidos e os respectivos mecanismos de integrao, a denir a destinao dos recursos necessrios e os indicadores mais adequados para o monitoramento e a avaliao de cada etapa do Plano. Quando tratamos a institucionalidade do Plano, caberia tambm adotar uma recomendao peculiar do PES: a sala de situao como locus de mediao entre o plano e o que de imprevisto pode surgir no dia-a-dia de sua implementao e de monitoramento focalizado nos problemas de maior relevncia, para dar suporte s decises dos dirigentes.
112
Sobre a territorialidade do Plano, fazemos trs consideraes: i) pode ser municipal (quando no houver perspectiva de gesto associada), o que no inviabiliza que o plano municipal seja desenvolvido com o olhar supra-local, no s para melhor compreenso dos problemas diagnosticados como tambm para identicar, mesmo que futuramente, oportunidades de atuao conjunta com outros municpios; ii) pode ser regional com derivao para os planos municipais, quando houver perspectiva concreta de gesto associada dos servios, mediante formao de consrcios pblicos; iii) a unidade territorial de anlise pode coincidir com os contornos de uma subbacia, de uma rea de planejamento ou de um distrito censitrio ou outra congurao espacial que melhor represente a realidade local estudada. Devemos ser bastante criteriosos com o conceito de participao e como o operacionalizamos no processo de gesto. O quadro apresentado em seguida traz uma hierarquizao dos nveis de participao que podem ser conferidos aos processos de formulao de polticas pblicas e de planejamento setorial, nos quais o plano o principal instrumento.
113
Nveis de participao na formulao do PMS

Nvel 0 (Nenhuma): a comunidade no participa na elaborao e no acompanhamento do PMS; Nivel 1 (A comunidade recebe informao): a comunidade informada do PMS e espera-se a sua conformidade; Nivel 2 (A comunidade consultada): para promover o PMS, a administrao busca apoios que facilitem sua aceitao e o cumprimento das formalidades que permitam sua aprovao; Nivel 6 (A comunidade controla o Nivel 3 (A comunidade opina): a Administrao apresenta o PMS comunidade, j elaborado, e a convida a question-lo, esperando modic-lo s no estritamente necessrio; processo): a Administrao procura a comunidade para que esta diagnostique a situao e tome decises sobre objetivos a alcanar no PMS.
Fonte: Bernardes, Scrdua e Campana (2006)
Nivel 4 (Elaborao conjunta): a Administrao apresenta comunidade uma primeira verso do PMS aberta a ser modicada, esperando que o seja em certa medida; Nivel 5 (A comunidade tem poder delegado para elaborar): a Administrao apresenta a informao comunidade junto com um contexto de solues possveis, convidando-a a tomar decises que possam ser incorporadas ao PMS;
Breves notas sobre experincias de planos participativos e integrados de saneamento

Vamos nos apoiar em uma publicao da SNSA/MCidades, que relata algumas experincias de planos municipais de saneamento bsico, para extrair desse acmulo algumas recomendaes sobre como conduzir o processo de forma participativa e elaborar o plano sob o princpio da integrao e da universalidade. Das experincias relatadas na publicao, todas ocorridas no estado da Bahia, surgem alguns pontos em comum, indiferentemente do porte dos municpios e da complexidade da realidade urbana, sanitria e ambiental de cada um. So eles: a deciso poltica de realizar o Plano Municipal de Saneamento um pressuposto; essa deciso pode decorrer de uma iniciativa do prprio Governo como de uma resposta deste presso da sociedade organizada;
114
a formao de equipe da Prefeitura, de carter multidisciplinar, envolvendo gestores e tcnicos de todas as secretarias que tm interface com o saneamento, um requisito fundamental para a boa conduo de todo o processo; a cooperao da academia, mediante convnios firmados com universidades, tem-se mostrado um elemento facilitador do processo participativo e, principalmente, uma referncia de excelncia do saber tcnico sobre a leitura que se faz da cidade e dos cenrios futuros, para a melhoria da gesto e da prestao dos servios de saneamento; a dinmica de participao da sociedade e de integrao dos diferentes nveis e setores de governo leva ao dilogo dos saberes (Borja e Moraes, 2005): o saber dos tcnicos, dos dirigentes, o conhecimento da realidade local sob a tica da comunidade, que observa, avalia e prope a partir do seu contexto social, cultural, de suas vivncias e anseios. Desse encontro surge um processo essencialmente educacional, de aprendizado recproco e de conquista cidad; a atribuio de certo nvel de institucionalidade ao processo de formulao do Plano pode se dar mediante a formao de instncias de carter executivo (composta por especialistas, tcnicos e pesquisadores de universidades conveniadas) e de carter consultivo (formada por conselheiros, representantes de outros rgos pblicos afetos ao saneamento em nvel regional/estadual, entidades sindicais e prossionais, organizaes no governamentais e movimentos populares); a necessidade de envio do Plano ao Legislativo municipal para sua apreciao e aprovao, visando, dessa forma, assegurar com maior segurana sua implementao.
Quanto s especicidades de cada experincia, destacamos: a conferncia municipal como principal instrumento de participao e de controle social no processo de formulao da Poltica Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas, da qual deriva o plano, como parte integrante de um sistema municipal de saneamento ambiental, que tambm conta com um fundo, um conselho e um sistema de informaes em saneamento para o municpio;
115
a metodologia adotada no desenvolvimento do Plano Municipal de Saneamento Ambiental de Vitria da Conquista abrange cinco etapas: i) o Comit Executivo dene os fundamentos do Plano (diretrizes, conceitos, avaliao de planos correlatos, diagnstico e prognstico); ii) o Comit Consultivo avalia as propostas formuladas na 1 etapa e as encaminha ao Conselho Municipal de Saneamento e ao Poder Legislativo Municipal; iii) o Conselho Municipal e o Legislativo apreciam e tratam da aprovao do Plano; iv) a etapa de institucionalizao consiste na elaborao de resolues ou decretos regulamentadores e de previses oramentrias para a implementao do Plano; v) a ltima etapa corresponde efetiva implementao das aes propostas no Plano; os Planos Municipais de Saneamento Ambiental de Salvador (capital) e de Barra do Choa (municpio de cerca de 30 mil habitantes) oportunizaram a proposio e o desenvolvimento de termos de referncia para elaborao de projetos de saneamento, bem como minutas de projetos de lei sobre o regime de concesso, no caso da cidade de Salvador. Somam-se s experincias baianas, a de Belo Horizonte MG e a de Santo Andr SP, como referncia de experincias municipais que constituram instncias colegiadas para a gesto integrada dos servios de saneamento bsico. Leia atentamente os quadros a seguir e observe, nos exemplos dados, o nvel de participao na formulao do PMS que pode ser atribudo a cada municpio. Em seguida, faremos uma atividade sobre essa correlao.
Algumas experincias municipais
Santo Andr - SP
SEMASA - Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr. Saneamento ambiental integrado: abastecimento de gua, coleta de esgoto, drenagem urbana, gesto dos resduos slidos, gesto ambiental e de riscos por meio da defesa civil. COMUGESAN - Conselho Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental de Santo Andr. rgo deliberativo e consultivo, com atribuies de estudar, propor diretrizes, deliberar, scalizar e acompanhar a implementao da Poltica Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental no municpio.
116
Belo Horizonte - MG
COMUSA Conselho Municipal de Saneamento. Atribuies: - regular, scalizar, controlar e avaliar a execuo da Poltica Municipal de Saneamento; - estabelecer diretrizes, scalizar e deliberar sobre a aplicao dos recursos do Fundo Municipal de Saneamento (FMS); - aprovar o Plano Municipal de Saneamento e scalizar sua implementao; - apreciar e opinar sobre a composio de tarifas ou taxas incidentes sobre os servios; - aprovar e publicar o relatrio Situao de Salubridade Ambiental do Municpio de Belo Horizonte. Suporte tcnico e administrativo: Grupo Gerencial de Saneamento - GGSAN.
Atividade
Com base no quadro apresentado anteriormente sobre os nveis de participao para formulao do PMS, cada grupo avalia o nvel de participao que poderia ser atribudo a cada experincia aqui relatada. 1. Belo Horizonte MG: 2. Santo Andr SP:
Onde mais os municpios podem buscar apoio para a elaborao dos planos municipais de saneamento bsico?
Desde o processo de discusso que precedeu a edio da Lei do Saneamento Bsico, foram desenvolvidas diversas iniciativas de produo de conhecimento especializado e de capacitao com o propsito de disponibilizar informao para o aperfeioamento e a qualicao do processo de planejamento e da formulao das polticas de saneamento nas cidades brasileiras. No perodo 2005-2007, a SNSA/MCidades, sempre em parceria com a Funasa, promoveu algumas aes de apoio formulao de planos municipais de saneamento bsico. Alm da publicao anteriormente referida, outras fontes de consulta so:
117
o Guia para a Elaborao de Planos Municipais de Saneamento, resultado de um trabalho coordenado pelo Professor Ricardo Bernardes da UnB; a realizao de 18 Ocinas de Capacitao pelo Pas em 2006, numa atividade conjunta que envolveu o Programa Nacional de Capacitao das Cidades (PNCC), a Secretaria Nacional de Habitao, a Funasa e a Caixa; a formalizao de Convnios pela Funasa, com municpios dos estados de So Paulo, Santa Catarina, Paran e Rondnia, transferindo recursos para a constituio de consrcios e a formulao de planos. Portanto, fazer um contato com a SNSA, do MCidades e com a Funasa para buscar essas referncias pode ser uma medida ecaz. Outra referncia importante o Conselho Nacional das Cidades. O pleno do ConCidades aprovou Resolues de Recomendao orientadoras para: i) denio dos prazos para a formulao dos planos; ii) organizao e realizao de campanha nacional de mobilizao e sensibilizao sobre a importncia dos Planos Municipais de Saneamento Bsico; iii) denio da forma de apoio e de assistncia tcnica da Unio aos municpios; iv) constituio de um Grupo de Trabalho para a denio dos contedos do Plano Nacional de Saneamento Bsico. Portanto, aqui vai mais uma dica: voc, como gestor pblico que atua em seu municpio, procure se informar dessas medidas com os representantes do ConCidades em sua regio. Vrias entidades possuem representantes no Conselho, a exemplo das associaes de municpios, da Assemae, da Aesbe, da Abes, dos fruns de secretrios estaduais, dos movimentos sociais, entre outras. Outras possibilidades de intercmbio podem se dar com as diversas iniciativas sob a liderana de entidades especializadas e comprometidas com o aperfeioamento dos processos de planejamento da poltica de saneamento. Citamos aqui algumas delas: a Carta do Seminrio O Municpio Frente ao Novo Marco Regulatrio do Saneamento, evento organizado pela Fecam Federao Catarinense de Municpios, em parceria com a Comisso de Turismo e Meio Ambiente da Alesc. Fruto desse encontro, a Fecam apresentou SNSA pedidos de orientao metodolgica e de apoio nanceiro para capacitao;
118
a ao do Consrcio de Saneamento dos Municpios Bacia do Vale dos Sinos (RS), que desenvolve os planos municipais de saneamento dos 33 municpios da regio; o esforo de capacitao da Federao dos Municpios do Vale do Itaja (SC), em articulao com diversas entidades, como o Ministrio Pblico Estadual; a criao, pela Assemae, de um grupo de trabalho com tcnicos das cidades de Penpolis, Sarandi e Alagoinhas e elaborao de um documento sobre planos com diretrizes e elementos mnimos.
O Plano importante para todos os municpios brasileiros, mas se impe como um requisito mais urgente em quais situaes?
Alm dos prazos previstos na Lei, na Resoluo do ConCidades, a serem regulamentados via decreto, alcanando todos os municpios brasileiros, diferentes grupos de cidades tm interesse imediato na formulao dos seus planos de saneamento. Geralmente, so municpios que esto em situao de trmino dos contratos de concesso ou que necessitam atender requerimentos para programas de investimento do Governo Federal. So eles: os 1033 municpios cujos contratos de concesso esto vencidos ou a vencer (at o ano de 2010. Dados do SNIS Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento); os municpios (de at 50 mil habitantes) apoiados pela Funasa nos convnios do Programa de Cooperao Tcnica; os municpios da Bacia do Rio So Francisco, devido ao forte investimento nos projetos de revitalizao desta bacia e de integrao com as bacias do Nordeste setentrional; um nmero signicativo de municpios com termos de compromisso assinados no Programa Saneamento Para Todos, visando elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico no prazo mximo de dois anos, a contar da data de assinatura do contrato (at 2008); Os municpios integrantes do Consrcio Regional de Saneamento do Sul do Piau CORESA-PI;
119
os 33 municpios do Vale do Rio dos Sinos no Rio Grande do Sul; reas de investimento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), notoriamente nos plos petroqumicos de Suape e de Itabora, que se localizam praticamente dentro das regies metropolitanas de Recife e do Rio de Janeiro, haja vista que os investimentos acarretaro grande presso demogrca com aumento notrio de demanda pelos servios pblicos, que, se no forem devidamente planejados, acarretaro srios problemas ambientais e sociais; Portanto, enquanto gestor de referncia em seu municpio, certique-se da situao da sua cidade em relao aos grupos aqui descritos. Para esses municpios, o prazo ainda uma varivel mais determinante!!! Considerando esse contexto de amplos desaos para efetivao da lgica do planejamento com controle social e pautada na integrao setorial, cabe ressaltar a importncia e necessidade da atuao articulada e cooperativa, envolvendo os diversos rgos do Governo Federal e entidades representativas do setor de saneamento, para a promoo de aes de fomento elaborao e implementao de Planos de Saneamento. Nesse sentido, a Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA deve ser vista como uma importante referncia para coordenar um trabalho de apoio, assistncia tcnica e capacitao e denio de diretrizes para a formulao dos Planos Municipais de Saneamento Bsico. Como encerramento desta unidade, propomos uma atividade que pretende consolidar os conceitos explorados, aplicando-os a uma situao prtica.
Atividade
A turma deve se organizar em grupos. Aqui, diferentemente da atividade realizada na Unidade II sobre a legislao, os grupos devem ser formados com base no porte do municpio. Vamos, ento, considerar a formao de pelo menos trs grupos: o primeiro, para municpios pequenos, com populao de at 50 mil habitantes; o segundo, para municpios com populao entre 50 mil e 500 mil habitantes;
120
o terceiro, para municpios grandes, com populao superior a 500 mil habitantes e que integram alguma regio metropolitana. Organizados os grupos, a atividade consiste em: 1. construir um quadro sucinto com a descrio do conhecimento do problema daquele municpio no campo do saneamento bsico, identicando minimamente os seguintes aspectos: a) nveis de cobertura para cada servio; b) composio social da populao por nveis de renda; c) caractersticas dos sistemas de saneamento existentes (os quatro) e a relao desses sistemas com municpios vizinhos (a montante e a jusante); d) principais problemas ambientais vericados na regio; e) as reclamaes mais recorrentes apresentadas pelos moradores sobre os servios de saneamento; f) as maiores diculdades enfrentadas pela Prefeitura para prestar bons servios populao. 2. denir as principais etapas da metodologia a ser adotada para buscar a participao da populao na elaborao do Plano; contemplando pelo menos os seguintes pontos: da populao: a) identicao dos rgos colegiados e das organizaes sociais existentes no municpio que tm interface com o saneamento; b) denio sobre a instncia colegiada que ser adotada como o lugar para discusso do Plano; c) deciso sobre o nvel de participao que o gestor pblico quer alcanar nesse processo; d) os mecanismos de participao e de controle social que sero adotados, incluindo os de tomada de deciso. da Prefeitura: e) composio do grupo da Prefeitura responsvel pela conduo do processo de formulao do Plano; f) indicao de outros rgos pblicos (de municpios vizinhos ou do Governo Estadual) que devem participar desse processo.
121
3. elaborar uma proposta preliminar da estrutura geral do Plano, que ser o ponto de partida para a discusso com a populao, contendo indicaes gerais sobre: a) territorialidade do Plano; b) abrangncia temtica; c) denio da unidade de planejamento; d) indicao das principais fontes de dados e informaes a serem consultadas ou geradas (inclui outras leis, outros programas municipais, etc.); e) identicao das principais metas; estratgias de implementao do Plano (avaliar governabilidade, necessidade de parcerias, formas de descentralizao, etc.) e respectivas fontes de nanciamento; f) denio dos indicadores de monitoramento e avaliao do Plano. Observao: nesta atividade, o importante que o grupo que mais atento aos aspectos de forma que aos de contedo. Interessa mais explorar como a situao-problema caracterizada no item 1 mobiliza os agentes para participarem da busca de uma soluo (item 2) e como se concebe a estrutura desta soluo (item 3).
Foi abordado, neste captulo, um tema estruturante para a promoo de uma gesto que visa ecincia para o saneamento, o planejamento. Esse processo, quando dinmico e participativo, permite formulao de polticas pblicas, desenvolvimento de programas e projetos sustentveis. Foi apresentado um panorama histrico-conceitual do planejamento que possibilitou conhecer a evoluo das principais correntes tericas desse processo. Vimos, mais detalhadamente, o planejamento estratgico situacional e os diversos momentos a serem percorridos para a elaborao de um plano: momento explicativo; momento normativo; momento estratgico e momento ttico-operacional. Na seqncia, foi mostrado um instrumento que norteia a implementao das aes planejadas, os Planos Municipais de Saneamento Bsico. Esses planos visam estabelecer diretrizes para a organizao e prestao dos servios de saneamento bsico, assunto do nosso prximo conceito-chave.
122
Organizao e prestao dos servios de saneamento Bsico
OBJETIVOS: - Perceber como os servios de saneamento bsico esto organizados e prestados no Brasil, reconhecendo as especicidades de cada servio, sobretudo as institucionais. - Analisar os principais gargalos que obstaculizam uma gesto tcnica e poltica qualicada e trocar informaes sobre experincias que fazem o setor avanar em metas de qualidade e ecincia. - Reforar o conhecimento sobre as novas regras legais que determinam as condies de organizao e de prestao dos servios de saneamento bsico no Brasil.
No captulo anterior, vimos que o Plano Municipal um instrumento que fundamenta e direciona a execuo dos servios de saneamento bsico. Neste conceito-chave, mostraremos peculiaridades e limitaes advindas da organizao e prestao desses servios no Brasil. Para consolidar seus conhecimentos sobre a nova estrutura legal que determina as condies de organizao e prestao dos servios de saneamento bsico no Brasil, retomaremos os principais pontos apresentados no captulo sobre o arcabouo legal existente. Ao longo deste captulo, realizaremos troca de experincias com o intuito de identicar solues ecientes e ecazes, sempre embasadas teoricamente.
Organizao e prestao dos servios de saneamento no Brasil: quadro em 2008

Esta seo apresentar, por meio de dados e grcos, o panorama de como os servios de saneamento esto organizados e so prestados no Brasil, a partir de pesquisas realizadas desde o ano 2000. A prestao dos servios de saneamento no Brasil executada majoritariamente por agentes pblicos que prestam servios de abastecimento de gua a, aproximadamente, 95% da populao brasileira. Na prestao dos servios de gua e esgoto, predominam as companhias estaduais de saneamento bsico (CESBs), que respondem por cerca de 70% dos municpios brasileiros atendidos. Desse contingente, as CESBs prestam servios para: 78% da populao que atendida por servios de abastecimento de gua;
123
55% da populao que atendida com servios de coleta de esgotos por rede pblica, em apenas 17% dos municpios brasileiros. Nos demais municpios brasileiros, predomina a prestao por autarquias ou departamentos municipais, sendo poucos os municpios em que os servios so prestados por empresas pblicas ou sociedades de economia mista locais, assim como por concessionrios privados. Os quadros e grcos apresentados em seguida demonstram nmeros mais exatos sobre o quadro institucional dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no Pas.
Quadro institucional abastecimento de gua

Municpios abastecidos e entidades prestadoras de servio de abastecimento de gua, por esfera administrativa, segundo as Grandes Regies 2000
Brasil/ Grande Regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Entidades prestadoras de servio de abastecimento de gua, por esfera administrativa (%) Municipal 5.391 422 1.722 1.666 1.142 439 45,5 42,2 43,3 54,8 40,6 34,6 Estadual 68,8 42,7 78,3 58,8 75,0 78,8 Federal 0,5 0,2 0,4 0,0 0,1 4,1 Particular 8,4 30,3 4,9 4,1 13,6 3,4
Fonte: IBGE, 2000.
Municpios abastecidos
Fonte: SNIS, 2000
124
Quadro institucional esgotamento sanitrio

Proporo de municpios com servio de esgotamento sanitrio, por esfera administrativa das entidades, segundo as Grandes Regies 2000 (%)
Brasil/ Grande Regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Total 1989 47,3 8,4 26,1 91,0 39,1 12,9 2000 52,2 7,1 42,9 92,9 38,9 17,9
Esfera administrativa Municipal 1989 35,2 3,4 22,3 67,6 28,2 3,7 2000 38,4 3,3 37,9 66,3 24,5 7,4 Estadual 1989 11,9 4,0 3,9 22,7 11,2 9,2 2000 14,1 2,2 5,6 26,8 15,0 10,1 Federal 1989 0,7 0,3 0,6 1,5 0,1 0,3 2000 0,1 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 Particular 1989 0,2 1,7 0,0 0,2 0,0 0,0 2000 1,0 1,8 0,6 1,9 0,1 0,4
Fonte: IBGE, 2000.
Veja, nos grcos seguintes, o rebatimento dessas formas de organizao dos servios na evoluo dos indicadores de cobertura para abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no perodo entre 1991-2003.
Cobertura por rede de abastecimento de gua
Fonte: IBGE/Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD (1992-1993, 1995-1999, 2001-2003), IBGE/Censo Demogrco 2000.
125
Cobertura por rede de esgotamento sanitrio
Fonte: IBGE/Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD (1992-1993, 1995-1999, 2001-2003), IBGE/Censo Demogrco 2000.
Ao contrrio do segmento de gua e esgoto em que predomina a participao de prestadores regionais, os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos so prestados majoritariamente pelos municpios, seja diretamente por rgos da sua administrao centralizada (secretarias, departamentos da Prefeitura), seja por meio de contratos de terceirizao de servios. So pouqussimas as autarquias ou empresas pblicas municipais organizadas para a prestao dos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Alguns consrcios, organizados anteriormente Lei 11.107/2005, foram concebidos principalmente para propiciar a utilizao conjunta de aterro sanitrio. Nos ltimos anos, vem-se ampliando a concesso desses servios a empresas privadas, que se encarregam da limpeza pblica e da operao de aterros sanitrios. No campo do manejo dos resduos slidos, um dos principais problemas a persistncia da disposio nal em lixes, onde milhares de catadores trabalham em condies desumanas, insalubres e absolutamente inaceitveis na recuperao de materiais reciclveis. A baixa capacidade institucional dos gestores, associada falta de ecincia dos prestadores de servios, criam vrios outros problemas. Na grande maioria dos municpios brasileiros, recorrente a insustentabilidade dos investimentos realizados para tratamento e disposio nal dos resduos, sendo muito freqente a perda dos recursos alocados por falta de gesto tcnica e poltica adequada. A realidade em que vivemos nos revela um quadro sistemtico
126
de aterros sanitrios ou controlados que, em pouco tempo, so transformados em lixes por problemas operacionais, falta de equipamentos, falta de recursos de toda natureza, inclusive de pessoal treinado e qualicado, e, sobretudo, por falta de prioridade poltica por parte da administrao pblica. No muito diferente a situao das instalaes e dos equipamentos que constituem a infra-estrutura fsica dos programas de reciclagem e de coleta seletiva. Contudo, nestes podemos ousar dizer que o quadro s menos precrio porque envolve a participao direta de associaes/cooperativas de catadores ou, no mnimo, de cidados responsveis e vigilantes com a reciclagem. Merece destaque tambm a freqncia com que unidades de compostagem e reciclagem so sucateadas aps interrupo da operao, com equipamentos desviados de suas funes originais. H vrias causas apontadas pelos especialistas para explicar esses fenmenos: inexistncia de um rgo adequadamente estruturado para a prestao de servios de manejo de resduos slidos nos municpios, projetos inadequados, falta de recursos para a operao decorrente da inexistncia de cobrana explcita pela prestao dos servios e das diculdades oramentrias dos municpios, falta de capacitao de prossionais, descontinuidade administrativa com a troca dos dirigentes, legislao insuciente, falta de planejamento, falta de escala na prestao dos servios, contratos mal gerenciados. No campo do manejo de guas pluviais urbanas e da drenagem, o problema mais grave e complexo, pois ainda requer uma mudana nos paradigmas de planejamento e de interveno. O processo de urbanizao brasileiro subordinou o sistema de drenagem aos projetos de parcelamento do solo urbano e implantao dos sistemas virios. O resultado desse desenvolvimento urbano desordenado, sem a devida sustentao tcnica, baseado apenas em princpios higienistas de afastamento rpido das guas, que no observa os condicionantes geogrcos, geolgicos e hidrolgicos, so as recorrentes inundaes urbanas que afetam a populao e o meio ambiente de diversas cidades brasileiras. Conforme trabalho elaborado para a SNSA/MCidades, como subsdio formulao de um programa nacional de manejo integrado das guas pluviais urbanas, as decincias no esto apenas relacionadas cobertura dos sistemas, mas, sobretudo, concepo da interveno e inexistncia de mecanismos tributrios prprios para garantia de recursos para investimentos. Os prejuzos relacionados com inundaes urbanas, em todo o territrio nacional, so, em mdia, superiores a U$ 1 bilho por ano. No Pas, 78,6% dos municpios que dispem de algum sistema de drenagem urbana possuem populao superior a 300.000 habitantes e esto concentrados nas regies Sul e Sudeste. Nos municpios com at 20 mil habitantes, o ndice
127
est abaixo da mdia nacional. Se for considerada a totalidade dos municpios brasileiros, apenas 26,3% dispem de alguma infra-estrutura de drenagem (PNSB 2000). Cabe destacar que esses nmeros nada dizem sobre a cobertura e a ecincia dos sistemas implantados. A disposio das guas pluviais nas cidades brasileiras quase sempre tratada de forma setorial, dissociada das outras questes urbanas. Algumas experincias bem-sucedidas com solues tcnicas que consideram uma interveno integrada no espao urbano e que contam com mecanismos prprios de cobrana so conhecidas (a exemplo de Santo Andr SP), porm a difuso dessas solues bastante limitada. Existe uma signicativa lacuna de capacitao tcnica. preciso incentivar o recurso a experimentos piloto, com efeito demonstrativo, que alcancem, inclusive, os pequenos municpios. Persiste, no Pas, uma grande demanda por saneamento bsico a atender, no somente em relao ampliao da oferta dos servios, mas tambm da qualidade dos servios que so prestados populao. A populao atendida convive com problemas de falta de regularidade no abastecimento, de potabilidade da gua fornecida para consumo humano, do baixo nvel de resposta s reclamaes dos moradores com relao a reparos e consertos nos sistemas de saneamento (redes entupidas, estouradas com esgoto vazando a cu aberto, redes de gua com vazamentos, etc.), canais assoreados, lixes clandestinos, bota-foras irregulares, entre tantos outros problemas. O problema do dcit tambm est diretamente relacionado ao problema da falta de qualidade na prestao dos servios. Vrios prestadores pblicos dos servios no possuem capacidade para alavancar investimentos, muitas vezes, devido sua inecincia gerencial e operacional, reetida nos elevados custos, na baixa produtividade e nos insustentveis ndices de perdas nos sistemas que opera. Por um lado, necessrio que a Unio implemente uma poltica regular de investimentos e de nanciamento para o setor. Nesse campo, algumas medidas tomadas desde 2003 possibilitaram destravar, de certa forma, a restrio ao crdito pblico mediante aes voltadas para o descontigenciamento dos recursos. Isso permitiu a alguns prestadores pblicos a contratao de novos nanciamentos para investimentos. Mas, por outro lado, o setor tambm demanda investimento em melhoria da gesto. O quadro atual da organizao dos prestadores de servios de saneamento no Brasil compreende as seguintes modalidades: servio municipal vinculado administrao direta; administrao autrquica; empresa pblica; empresa de economia mista; empresa privada; modelos alternativos (cooperativas, consrcios, etc.).
128
Vamos identicar as principais caractersticas de cada uma dessas formas de organizao do prestador.
Formas organizacionais do prestador

Servio municipal vinculado administrao direta: participa do caixa nico da Prefeitura; alto grau de limitao atribudo gesto oramentria e nanceira, o que impede que seus oramentos vinculem a receita tarifria aos servios (h apenas a vinculao por funes programticas apenas para aplicao dos recursos); ausncia de transparncia nas contas (no se conhece, por exemplo, as fontes e formas de subsdios aplicados e em que nvel se consegue recuperar os custos dos servios); no existe, at ento, obrigao legal para submeter os servios a controle interno; limitao tambm no campo funcional, estando os servidores do rgo subordinados ao regime jurdico nico adotado pela administrao direta, o que impe diculdades ao prestador para atuar com a agilidade administrativa que o servio de saneamento requer. Administrao autrquica: modelo mais freqente de servio municipal, anterior ao Planasa; melhor controle e desempenho operacional por possuir autonomia administrativa e nanceira; por outro lado, seus custos so onerados por uma estrutura organizacional mais complexa, sujeita a mudanas no regime jurdico nico dos servidores pblicos e burocracia processual decorrente do modelo administrativo; adota o mesmo sistema oramentrio e contbil da administrao direta; no h obrigatoriedade imposta para o controle econmico e scal, o que diculta a avaliao sobre os servios prestados. Empresa pblica: este modelo avanou a partir da dcada de 1960, nas reas de telecomunicaes e energia; permite captar recursos no mercado de capitais e o acesso a recursos internacionais facilitado; apresenta desvantagens econmicas devido incidncia de encargos e tributos; possui maior autonomia de gesto de recursos humanos contratados sob a gide da CLT; sua administrao nanceira, contbil e scal feita com base na legislao comercial; h probabilidade de melhor base tcnica para apropriao de custos e investimentos e adequao da estrutura tarifria. Empresa de economia mista: pessoa jurdica de direito privado; no caso do saneamento, pode ter capital aberto, porm predominante a participao majoritria do Estado necessariamente, mais da metade das aes com direito a voto pertencem ao Estado ; difere-se da empresa pblica cujo capital 100% pblico; no se benecia de isenes scais ou de foro privilegiado; uma sociedade annima e seus funcionrios so regidos pela CLT; freqentemente, tm suas aes negociadas em bolsa de valores.
129
As CESBs so empresas pblicas ou empresas de economia mista. Como vimos na Unidade I deste Guia, a maioria dos municpios brasileiros concedeu os servios s CESBs, poca do Planasa, no incio da dcada de 1970. Vrios contratos esto em fase de encerramento desde o incio dos anos 2000. Muitos se encontram em estado de renovao da concesso, processos iniciados antes da promulgao da Lei 11.445/2007. A relao historicamente estabelecida entre a CESB e o municpio titular dos servios sempre foi bastante assimtrica em termos de poder decisrio sobre investimentos, poltica tarifria e acesso informao, remetendo municpios e usurios a um plano muito secundrio. O arcabouo legal e jurdico que atualmente referencia o setor saneamento no Brasil reposiciona essa relao em outro patamar, oferecendo condies bastante satisfatrias para a sua qualicao poltica e tcnica. Veremos, a seguir, dois exemplos de formas organizacionais que interagem com o setor pblico, explicitando alguns casos.
Modelos alternativos: englobam cooperativas de saneamento rural, como as implantadas na dcada de 1990. Um exemplo o Sistema Integrado de Saneamento Rural do Cear (Sisar), inspirado na experincia da Central de Associaes Comunitrias da Bahia (Central Bahia), criada em 1995, com mais de 40 pequenas localidades reunidas para prestar os servios de abastecimento de gua. H, ainda, os recentes consrcios pblicos, a exemplo do Coresa-PI, que rene 36 municpios, incluindo a capital, em gesto associada dos servios de gua e esgoto como alternativa atuao na Agespisa (a CESB do PI), nessa regio.
Empresa privada: a participao de empresas privadas na prestao dos servios de saneamento no Brasil foi incentivada pelo Governo federal durante a gesto do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso, na dcada de 1990. O resultado do envolvimento do setor privado foi relativamente baixo, se comparado a outros pases da Amrica Latina submetidos mesma conduo neoliberal; o quadro atual indica a participao privada em cerca de 60 municipalidades (pouco mais de 1% do total dos municpios brasileiros), o que corresponde a menos de 5% da populao atendida.
At aqui vimos o quadro brasileiro dos servios de saneamento segundo a organizao e prestao dos servios. Na seqncia, faremos uma atividade cujo objetivo faz-lo avaliar a forma organizacional mais adequada, partindo da sua experincia e confrontando-a com as informaes apresentadas.
130
Atividade
Lembre-se de que, na Unidade II deste Guia, foram formados grupos de trabalho de acordo com algumas caractersticas em relao ao tipo do prestador e ao servio prestado: 1grupo: prestador pblico tipo CESB, para servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; 2 grupo: prestador pblico municipal tipo Empresa Pblica, responsvel pelos quatro servios de saneamento bsico (ou, pelo menos, os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, incluindo os de manejo de guas pluviais urbanas); 3 grupo: prestador tipo Autarquia (SAAE), para servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; 4 grupo: prestador municipal tipo administrao direta (Prefeitura), para os servios de resduos slidos e limpeza urbana, com participao de empresa privada na coleta e na destinao nal. Naquela unidade, o objetivo foi o de avaliar o atual quadro da prestao dos servios de saneamento, sob a perspectiva do novo arcabouo legal (Leis 11.445/2007 e 11.107/2005). Aqui, o grupo deve avaliar qual a forma de organizao do prestador dos servios a mais adequada, entre as modalidades estudadas nesta seo, considerando, nessa anlise, as adaptaes e os ajustes que devem ser empreendidos para se obter melhoria do desempenho do prestador, visando gesto e operao tecnicamente qualicadas em relao a: anlise e avaliao geral das perdas e de suas causas tcnicas, operacionais e comerciais, bem como as medidas de controle a serem tomadas pelo prestador;
131
aperfeioamento da gesto comercial no que se refere situao dos cadastros tcnicos e comerciais e da micromedio, tomados como principais pontos de decincia do desempenho na rea comercial; investimento em gesto de pessoas, a partir da anlise e avaliao dos seguintes pontos: - quadro de pessoal (O nmero de trabalhadores adequado? Qual a relao entre pessoal prprio e terceirizado?) - quais as necessidades de qualicao? (A instituio possui programa de capacitao continuada? Com que outros agentes se articula para atender s demandas por qualicao?)
Esperamos que, atravs da deteco dos pontos a serem ajustados, voc tenha encontrado boas opes, nessa anlise crtica, para a melhoria na execuo dos servios de saneamento. O objetivo que voc utilize elementos dessa anlise na prestao e organizao dos servios em seu municpio. No prximo texto, veremos alguns exemplos de avano na capacidade de gesto do prestador, assim como os pontos que ainda so obstculos para uma gesto eciente.
Capacidade de gesto do prestador: alguns avanos e muitos gargalos

A necessidade de apoio estruturao da gesto dos servios de saneamento vem-se acentuando em razo das diculdades enfrentadas pelo setor, particularmente a limitada capacidade de investimento diante do desao da universalizao, bem como os baixos nveis de ecincia na prestao dos servios e a inadequao dos instrumentos de gesto da poltica pblica, sobretudo em face das inovaes no ordenamento legal do saneamento brasileiro. consenso, no setor, a necessidade do estabelecimento de um processo de revitalizao dos prestadores dos servios de saneamento, que contemple, simultaneamente, a preservao dos aspectos positivos existentes na atual organizao do setor e a superao das inecincias e inadequaes de diversas ordens. Relacionamos aqui algumas medidas relevantes para o aprimoramento da capacidade de gesto do prestador, que dizem respeito a aspectos de sua organizao tcnica, financeira e administrativa:
132
desenvolvimento e implantao de tecnologia da informao para integrao dos sistemas de gesto das diversas reas do prestador (servios e obras, pessoal, atendimento ao pblico, controle contbil e nanceiro, rea comercial e operacional, almoxarifado, sistema de informaes e indicadores, etc.); melhoria ou reviso de organograma e de processos, com adequao ao modelo de organizao do prestador e desenvolvimento de aes para a gesto de pessoas, incluindo programa continuado de capacitao, plano de cargos, salrios e carreira. O desenvolvimento dos recursos humanos, principalmente aqueles voltados ao contato com o pblico externo, e o estabelecimento de rotinas geis e uxogramas enxutos de tramitao de documentos com a participao dos servidores tem sido um aspecto motivacional de grande importncia para a qualicao dos servidores pblicos (Costa, 2004). Modicaes nos sistemas de gesto devem ser acompanhadas de aes indutoras de mudana comportamental de todas as pessoas que trabalham na instituio. Essas aes, implementadas sob a orientao de prossionais especializados em sensibilizao e motivao, podem elevar o nvel de compromisso e de cooperao com o processo mais amplo de desenvolvimento institucional da organizao. fortalecimento dos mecanismos de comunicao e de mobilizao social e da relao com os usurios; Alm das medidas tomadas pelo prestador, visando a tornar a instituio mais permevel ao controle social, o redesenho dos processos administrativos e a utilizao de ferramentas informatizadas ajudam na desburocratizao dos servios. Por exemplo, o atendimento aos cidados atravs da Internet aumenta a satisfao do usurio e favorece a transparncia das aes governamentais. melhoria da gesto operacional e comercial, realizada pelo prestador (gerenciamento de perdas, macromedio, automao e sistemas de controle operacional, atualizao, complementao dos cadastros tcnicos e comerciais e, quando couber, a setorizao multifuncional dos servios por metas, operacional e comercial);
Indiferentemente das auditorias do Tribunal de Contas, os controles internos so poderosos instrumentos de gesto para a correta medio dos servios prestados, o combate a fraudes
133
e perdas de faturamento e de arrecadao. A avaliao de parmetros de desempenho ser mais efetiva se feita por um rgo no ligado diretamente rea operacional. Programas de automao dos sistemas de saneamento vm permitindo racionalizar signicativamente o consumo de energia eltrica, alm de reduzir as despesas operacionais e o prolongamento da vida til dos equipamentos. Isso, somado substituio estrategicamente planejada dos equipamentos, leva otimizao dos recursos investidos na rea operacional. A melhoria do cadastro dos usurios e das redes indispensvel e tem forte impacto na arrecadao do rgo. Mantendo as caractersticas locais, a integrao do cadastro com cadastros dos outros rgos da administrao pblica ajuda a simplicar a vida do contribuinte e a aumentar a ecincia do servio prestado. Muitos municpios j utilizam o geoprocessamento e bancos de dados integrados. melhoria do sistema de cobrana mediante realizao de estudos de custos (anlise da estrutura tarifria, histograma de consumo relacionado s faixas de renda dos usurios, anlise de subsdios e subvenes, anlise de custos no atual regime de ecincia tcnica, operacional e econmica, anlise de natureza contbil, incluindo elementos patrimoniais, ativos e passivos, dvidas, etc.); Podemos constatar que alguns rgos pblicos de saneamento aplicam tarifas abaixo das suas reais necessidades, o que consiste em uma prtica equivocada para sustentabilidade do setor. necessrio recuperar a capacidade de gerao interna de recursos para investimentos. Para isso, devem ser realizados estudos socioeconmicos que permitam identicar o justo valor tarifrio. A sustentabilidade tambm requer que sejam implantados sistemas de custos e de desgaste pelo uso dos bens patrimoniais (depreciao), de tal forma que a substituio desses bens se d no momento economicamente oportuno. De outro lado, o controle sistemtico da execuo oramentria permite identicar as variaes de custos na produo dos servios e a tomada imediata de aes para corrigir tais desvios, antes de se partir para o reajustamento ou realinhamento tarifrio. Em todo esse processo, importante o desenvolvimento de indicadores e patamares de desempenho da prestao dos servios, visando ao regime de ecincia operacional e sade nanceira do rgo prestador (Costa, 2005). Ainda segundo Costa (2005), uma das grandes diculdades enfrentadas pelos rgos pblicos a administrao para liquidao da dvida ativa. Muitas vezes, esse esforo transcende
134
a simples cobrana pelos servios, uma vez que esbarra na dinmica do Poder judicirio. Em alguns casos, a padronizao de aes judiciais ou seu agrupamento em blocos pode facilitar a tramitao na justia. A dvida ativa tambm advm, em parte, da inadimplncia de cidados que no tm capacidade de pagamento. Para isso, necessrio que o Poder pblico esteja aparelhado para distinguir adequadamente essas situaes e, ao mesmo tempo, manter a transparncia pblica. Tarifas sociais e outros mecanismos de controle da demanda por servios, se adequadamente parametrizados, podem reduzir o volume e aprimorar a gesto da dvida. Outras aes, como auditoria na base de dados, terceirizao da cobrana, redesenho dos processos internos, parceria com bancos para facilitar o pagamento, programas de cobrana amigvel e alteraes na legislao local, so alguns dos instrumentos indicados que podero melhorar a ecincia na gesto da dvida ativa. otimizao das terceirizaes existentes, incluindo, quando couber, desenho de novos modelos; levantamento da regularidade dos sistemas de saneamento operados pelo prestador junto ao rgo ambiental competente, com identicao de possveis passivos; O conceito de regularidade dos sistemas de saneamento inclui aspectos relacionados conformidade legal do ponto de vista do licenciamento ambiental do empreendimento, mas tambm as medidas mitigadoras e compensatrias, a exemplo de recuperao de reas degradadas por problemas de inadequao locacional, de concepo tecnolgica ou, ainda, operacional dos sistemas de saneamento. operao e manuteno adequadas dos sistemas de saneamento, o que inclui procedimentos regulares, preventivos e corretivos, alm do planejamento e execuo de pequenas obras de expanso e melhoria dos sistemas existentes; implantao de programas de gesto ambiental e sanitria que visem integridade do meio ambiente e ao atendimento aos padres de qualidade da gua fornecida para o consumo humano; A gesto ambiental implementada no mbito de atuao do prestador inclui, por exemplo, a manuteno de programa permanente de proteo dos mananciais, realizao de campanhas de combate ao desperdcio (de gua, de energia eltrica, de gerao desnecessria de resduos, de materiais potencialmente reciclveis que so descartados, como lixo) ou, ainda,
135
programa de monitoramento ambiental dos ecossistemas existentes na rea de entorno dos sistemas de saneamento, entre outros programas. A gesto sanitria inclui medidas de controle da qualidade da gua e emisso de relatrios autoridade sanitria e aos usurios, de acordo com os padres e normas estabelecidas na Portaria MS no. 518/2004 (antiga Portaria n. 1469/2000) e do Decreto Presidencial no. 5440/2005, que dispe sobre o direito informao sobre qualidade da gua e visa garantir que os consumidores recebam informaes sobre a qualidade da gua e suas principais caractersticas, assegurando o adequado cumprimento do direito informao pelo servio prestado. desenvolvimento de programas de mobilizao social em saneamento, que deve incluir, da parte do prestador, a manuteno de canais de interlocuo com a comunidade e com seus segmentos organizados, adotando, inclusive, a prtica de realizao peridica de pesquisa de opinio para aferir satisfao e queixas. As anlises desenvolvidas no mbito Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), sob a administrao do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), vinculado SNSA/MCidades, que completou uma srie histrica de 12 anos consecutivos (para gua e esgotos) e, desde 2002, para resduos slidos, permitem avaliar as condies com que os servios de saneamento so prestados no Pas e o grau de desempenho dos principais prestadores de servios existentes. Assim, os avanos e a qualidade dos servios do setor saneamento podem ser detectados, bem como as decincias existentes e as necessidades de apoio aos prestadores. Tomemos, por exemplo, os resultados divulgados em dezembro de 2007 na 12 edio do Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos, com dados de referncia 2006. Nesse ano, a amostra de prestadores de servios com dados publicados constituda por 592 entidades, distribudas da seguinte forma: 26 prestadores regionais (as CESBs), sete microrregionais e 559 locais (os servios municipais). Essa amostra corresponde a dados de 4.516 municpios sobre os servios de gua e de 1.251 municpios sobre os servios de esgotos (respectivamente, 81,2% e 22,5% do total dos municpios brasileiros). Em termos de populao atendida, os dados da amostra correspondem a servios prestados a 147,9 milhes de pessoas, no caso dos servios de gua, e 115,3 milhes, no caso dos servios de esgoto (respectivamente, 97,1% e 75,7% do total do Pas). Os dados publicados revelam os seguintes dados para os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, referentes amostra de referncia do ano 2006:
136
Sobre cobertura:
Fonte: PMSS - 12 edio do Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos, 2007.
Sobre investimentos: com base na amostra de 2006, o diagnstico apura um crescimento de 28,0% nos investimentos, quando comparados aos do ano de 2005; os investimentos realizados distriburam-se da seguinte forma:
Sobre a gerao de empregos no setor: os dados do grco a seguir referem-se a todo o conjunto de prestadores dos servios participantes do SNIS em 2006, incluindo a estimativa de gerao de empregos (diretos, indiretos e de efeito de renda decorrente dos investimentos), perfazendo um total de 419,7 mil trabalhadores.
137
Sobre a produtividade: o ndice mdio da produtividade de pessoal medido segundo a quantidade de ligao ativa (gua + esgotos) por pessoal total (prprios + terceirizados). Nos prestadores regionais, foi observado um valor mdio, cerca de 45% menor que o ndice de prestadores regionais.
Sobre perdas de gua: o valor mdio de perdas de faturamento para todo o conjunto de prestadores de servios presentes no SNIS 2006 foi de 39,8%; as elevadas perdas nos sistemas brasileiros continuam preocupantes, uma vez que, mesmo em ambiente em que h espao para a melhoria e que os
138
investimentos em abastecimento de gua voltam a crescer, houve piora de 0,8 ponto percentual no indicador, o que signica aumento nas perdas, em relao ao ano de 2005 (39,0%); entre os prestadores regionais (CESBs), o indicador mdio de perdas de 39,5%, sendo que apenas dois em 26 prestadores regionais apresentaram ndices inferiores a 25%, e 10 apresentaram ndices superiores a 50%; entre os prestadores de abrangncia local (os servios municipais), o indicador mdio de perdas de 40,7%, sendo que 233 em 535 prestadores apresentaram ndices inferiores a 25% e, em 50, os ndices foram superiores a 60%.
Sobre receitas, despesas e tarifas: os prestadores de servios participantes do SNIS em 2006 obtiveram receita operacional total (faturamento) de R$ 22,5 bilhes (11,3% maior que em 2005) e despesas totais de R$ 21,5 bilhes (14,3% maior que 2005); em ambos os casos, a variao foi bastante superior inao de 2006, que foi de 3,14% segundo o IPCA; esses nmeros do a dimenso da movimentao nanceira do setor saneamento brasileiro, que, no ano de 2006, somando-se as receitas, despesas e investimentos, totalizou R$ 48,5 bilhes; a tarifa mdia nacional, com os servios de gua+esgotos (2006), foi de R$ 1,75/m3;
139
a variao da tarifa mdia de gua, no perodo de 2003 a 2006, foi de 53,3% e, para a tarifa de esgotos, essa variao, no mesmo perodo, foi de 52,2%, para uma variao de inao no mesmo perodo de 25,72%, medida segundo o IPCA. Os grcos apresentados em seguida demonstram a composio mdia da despesa de explorao das CESBs e de servios municipais, tomando por base o SNIS de 2004.
Para resduos slidos, vamos tomar como referncia dados produzidos desde a 1 edio do SNIS Resduos Slidos, ano base 2002, divulgado em dezembro de 2004, e os dois ltimos diagnsticos, anos base 2004 e 2005, divulgados, respectivamente, em dezembro de
140
2006 e em setembro de 2007. Essa deciso de analisar os dados de pelo menos trs anos de referncia nos parece mais razovel por se tratar de uma srie histrica recente (apenas de quatro anos), referente a um segmento do saneamento que nunca teve a tradio de produzir dados, sistematizar informaes e anlises. Cabe ainda destacar que, tambm no SNIS Resduos Slidos, os dados so fornecidos voluntariamente, neste caso pelos municpios. Coleta de resduos slidos O diagnstico mais recente, referente ao ano de 2005, apresenta informaes sobre mais de 71 milhes de habitantes urbanos e cerca de 50 milhes de moradores das metrpoles brasileiras. Os dados so coletados nas 27 unidades federativas, em 95% dos municpios com mais de 500 mil habitantes e em todos os municpios com mais de 820 mil habitantes. Os resultados revelam que a coleta de resduos slidos atende, em mdia, 97,5% da populao urbana, com freqncia mdia de duas ou trs vezes por semana. Da quantidade coletada, cada habitante responsvel por 0,79 kg por dia. Na coleta de resduos domiciliares (excludos os pblicos), a proporo de 0,58 kg por dia, por habitante. O diagnstico de 2004 aponta que a coleta de lixo atendia a 94% da populao urbana com freqncia mdia de recolhimento dos resduos de duas a trs vezes por semana. Tratamento dos resduos Das 15,8 milhes de toneladas coletadas nos 127 municpios que participaram do Diagnstico de 2005, os resultados demonstram que 68,5% dos resduos foram descartados em aterros sanitrios, 25,2% em aterros controlados e 6,5% em lixes. Os nmeros de 2005 contrastam bastante com a realidade que conhecemos, na qual o lixo ainda a forma preponderante de disposio nal dos resduos. Os ndices aferidos pelo Diagnstico 2004 demonstram que, em 49% dos lixes e aterros existentes, no h impermeabilizao do solo e, em 11%, o lixo ca a descoberto, de acordo com a coleta feita em 36% dos municpios brasileiros. Outro dado que preocupa que 47% dos lixes no tm qualquer tipo de licena ambiental e 1,7% tem apenas licena ambiental prvia. Em relao ao levantamento de instalaes para destinao nal de resduos slidos, o Diagnstico de 2002 identicou que apenas 22 unidades podem ser consideradas aterros sanitrios por atenderem a exigncias da legislao ambiental e s normas tcnicas. Atualmente, existem em funcionamento, no Pas, 817 aterros sanitrios, conforme a PNSB (2000), do IBGE.
141
Coleta Seletiva O Diagnstico de 2005 revela que, em mdia, 59,2% dos municpios brasileiros realizam coleta seletiva. A coleta informal, feita por catadores, acontece em 80% dos municpios. Desses, em 56,8%, os catadores se organizam em cooperativas ou associaes. A triagem de materiais reciclveis permite o aproveitamento de 4,1 kg por ano, para cada habitante urbano. Os dados do Diagnstico de 2004 mostram que os catadores so os grandes responsveis por esse trabalho. A coleta seletiva informal, realizada por catadores, estava presente em 85% dos municpios pesquisados. Varrio O Diagnstico de 2005 aponta que, alm das vias e logradouros pblicos, so varridos, por ano, 0,23 km por habitante. Cada empregado varre, em mdia, 1,1 km por dia. Mo-de-obra, veculos e pessoal Nos municpios que participaram do Diagnstico de 2005, a proporo de mil habitantes para 1,9 trabalhadores, excludos os empregos temporrios. Desse montante, 6,8% se dedicam a atividades administrativas e gerenciais, 33,2% realizam servio de varrio e 27,5% realizam coleta de resduos domiciliares e pblicos. Caminhes compactadores representam cerca de 44,5% da frota, que predominantemente privada (78,6%), e composta em 64,4% por veculos com at cinco anos de uso. No universo das coletas do SNIS, o processo de terceirizao na execuo desses servios expressivo, exceto em cidades com populao inferior a 30 mil habitantes. Desempenho financeiro O Diagnstico de 2005 demonstra que, em 35,4% dos municpios, a limpeza urbana no cobrada. Naqueles que cobram, a receita mdia anual arrecadada com os servios de R$ 13,84 por habitante. A despesa per capita de cerca de R$ 38,20 por ano. O custo mdio do servio de coleta terceirizado chega a R$ 52,04 por tonelada. De acordo com a amostra pesquisada no Diagnstico de 2002, a maioria dos municpios cobra pelos servios regulares de limpeza urbana prestados populao.
142
No entanto, foi constatado que uma parcela signicativa de cidades no realiza a cobrana de forma direta, especialmente aquelas de menor porte. Das 108 cidades, 31 cobrem inteiramente os gastos com a prestao desses servios com recursos provenientes de outras fontes. Das 77 restantes, 63 cobram por esses servios por meio de taxa inclusa no boleto do IPTU. As despesas com atividades de limpeza urbana so, na maioria das cidades, superiores arrecadao de recursos nanceiros vinculados a esses servios, aspecto que tambm alerta para a precariedade das estruturas de planejamento e gesto da limpeza urbana no pas. Unidades de processamento Em mais de 30% das unidades cadastradas pelo Diagnstico de 2005, o destino nal dos resduos feito em solo (aterros controlados, aterros sanitrios ou lixes). Dessas unidades, 51,5% no tm impermeabilizao de base, e 10,6% no fazem recobrimento. Das unidades cadastradas, 46,8% so operadas pelas prefeituras, 46,8% no possuem qualquer tipo de licena ambiental, 1,7% tm licena prvia e 18,5% j possuem licena de operao. Aproximadamente 15% recebem resduos de outro municpio, 21,6% fazem recirculao do chorume, e 9,4% abrigam moradias de catadores. No que se refere aos sistemas de coleta seletiva nos municpios pesquisados pelo Diagnstico de 2002, foram registradas 96 iniciativas diversas de organizao da coleta diferenciada de resduos reciclveis. Desse total, 34 so lideradas pelas prprias prefeituras; 26 por associaes ou cooperativas de catadores; 20 por empresas privadas; e 16 por outros agentes, no identicados. Somam 44 as iniciativas de organizao dos catadores atuantes em 99 dos municpios pesquisados. Nessas cidades, foram identicadas 80 entidades organizadas, englobando o nmero total de 4.758 catadores associados ou cooperados. Mesmo com poucas informaes de natureza quantitativa, a massa total dos resduos triados (ou recuperados) foi considervel: 165.120t, sendo 49.634t de papel e papelo, 40.013t de plsticos diversos, 18.720t de metais, 11.438t de vidros e 10.155t de outros tipos de resduos. Esses nmeros indicam que, por razes econmicas e/ou de preservao ambiental, a reciclagem tem crescido de forma expressiva. Para concluir esta abordagem baseada no SNIS, destacamos que, com a Lei 11.445/2007, o futuro Sinisa passa a ser de carter obrigatrio e estende sua atuao tambm para a avaliao dos programas, resultados e implementao da poltica federal. Discorreremos sobre algumas referncias de mbito nacional, na seqncia.
143
A melhoria da prestao dos servios requer, alm de diagnsticos e anlises tcnicas, a articulao de diversas reas: engenharia, economia, nanas, planejamento, desenvolvimento institucional e organizacional, jurdica, comunicao e tecnologia da informao, gesto ambiental, regulao, participao e controle social, entre outras. Essa articulao possibilita ao Poder pblico e sociedade uma atuao de forma multidisciplinar e integrada. Algumas tentativas esto sendo feitas nessa direo. Um dos esforos mais consistentes nos ltimos anos, no campo dos resduos slidos, decorreu da criao do Frum Nacional Lixo & Cidadania, que atua no sentido de erradicar o trabalho infantil no lixo, no Pas. Para o alcance desse objetivo, logo cou evidente a necessidade de se promover concomitantemente a incluso social e econmica dos catadores, a incluso educacional das crianas e dos adolescentes e a erradicao dos lixes; mais recentemente, foram incorporadas ao programa aes de recuperao ambiental das reas degradadas pelos lixes. Mesmo com a mobilizao de centenas de tcnicos em todo o Pas, articulados em vinte e trs fruns estaduais e algumas dezenas de fruns municipais, a histria de perda dos investimentos em resduos slidos no foi superada e continua a ser a tnica no setor. Por isso, vai-se consolidando, entre os tcnicos do Governo Federal e de outras instituies que atuam na rea de resduos slidos, a convico de que necessrio ganhar escala na gesto dos servios, por meio da regionalizao da aplicao dos recursos, possibilitando uma operao prossional qualicada para a prestao dos servios. No campo do abastecimento de gua, os avanos obtidos no campo da gesto tcnica qualicada dizem respeito, principalmente, s iniciativas de combate s perdas de gua e ao uso racional da energia eltrica. O Programa denominado Com+gua, empreendido pelo PMSS, vem ganhando espao no setor. O programa tem carter demonstrativo e promove a implantao de um comit gestor que tem por objetivo efetivar a gesto e controle das aes a partir do balano hdrico e aes de mobilizao social no mbito de cada uma das empresas ou autarquias parceiras. O apoio se d mediante atividades de capacitao, assistncia tcnica, fornecimento de equipamentos para macromedio e automao; sistema cadastral tcnico e modelagem hidrulica; controle e reduo de perdas reais e aparentes; gesto do uso da energia eltrica; planejamento e controle operacional; educao; cultura; comunicao. No campo do manejo integrado das guas pluviais urbanas, podemos dizer que a expectativa reside na implementao da Lei 11.445/07, que prev a possibilidade de o servio ser
144
remunerado por tributo, inclusive por taxa. Essa cobrana poder ser lanada com base no ndice de impermeabilizao do solo urbano, considerando-se a existncia no imvel de dispositivo de amortecimento e reteno. Eis a um desao para a engenharia sanitria brasileira. Avaliemos, com a prxima atividade, em que medida a melhoria do regime de ecincia do prestador tem relao com as condies de prestao dos servios em termos de escala e escopo, a partir da anlise do cenrio realizado na atividade anterior.
Atividade
Caso se conrme e se mostre relevante a relao entre melhoria do regime de ecincia do prestador e condies de prestao dos servios (escala e escopo), o grupo dever preparar uma proposta geral de reviso do modelo de organizao do prestador no contexto da gesto associada dos servios.
Partiremos para uma retomada do contedo sobre leis, com enfoque na prestao e organizao dos servios de saneamento bsico no Brasil. Para que possamos melhor compreender as novas regras legais, vamos ler o que se segue.
Prestao dos servios de saneamento no Brasil: as novas regras

Tudo o que j tratamos neste Guia pode ser representado esquematicamente no quadro a seguir, do Eng. Marcos Montenegro.
145
Gesto dos servios pblicos de saneamento bsico: planejamento, regulao, fiscalizao, prestao e controle social
Servios pblicos de saneamento bsico Gesto Abastecimento de gua Esgotamento sanitrio Manejo de resduos slidos Manejo das guas pluviais
Planejamento Regulao Fiscalizao Prestao Controle social
Indelegvel Delegvel a rgo ou ente pblico Delegvel a rgo ou ente pblico Direta (Lei 8.666, no caso de terceirizao) ou delegada (Leis 8.987, 11.079, 11.107) Indelegvel
Das novas regras, precisamos compreender que regulao e prestao dos servios de saneamento so atividades necessariamente vinculadas. Isso quer dizer que os servios prestados populao devem ser servios planejados e regulados. A to propalada distino das funes de regulao e de prestao dos servios diz respeito especicamente ao fato de que quem regula no quem presta os servios. Antes de se pensar na delegao, o titular planeja e organiza os servios, mediante realizao de estudos e amplo debate com a sociedade. Como primeiro cenrio, o titular deve avaliar as condies para que ele prprio possa prestar os servios diretamente, seja no mbito da sua administrao direta ou de forma descentralizada, atribuindo a responsabilidade aos rgos de sua administrao indireta. Um cenrio to importante quanto esse o que analisa as possibilidades da gesto associada, mediante formao de consrcio pblico, prioritariamente, ou por convnio de cooperao, e sempre atravs de um contrato de programa. O plano municipal de saneamento bsico, se desenvolvido sob a perspectiva da integrao e da dimenso regional, no sentido de auferir ganhos de escala e escopo, indicar o potencial desse tipo de organizao, baseado no federalismo cooperativo, pedra de toque da Lei 11.107/2005. Avaliados esses cenrios e no comprovada a sua viabilidade, o titular deve, em estreita articulao com os rgos colegiados afetos ao saneamento e com a sociedade em geral, analisar as condies de delegao da prestao dos servios por meio de contrato de concesso e, nesse caso, necessariamente precedido de uma licitao. Sem se esquecer que, neste caso, obrigatria a realizao prvia de audincia e consultas pblicas sobre o edital de licitao e sobre a minuta do contrato de concesso.
146
No entanto, em qualquer arranjo institucional em que se dena a modalidade da prestao dos servios de saneamento bsico, a funo de regulao indissocivel e indispensvel e deve obedecer s normas regulatrias determinadas na Lei 11.445/2007. Diferentemente do planejamento, de acordo com a Lei 11.445/2007, a regulao pode ser delegada. No entanto, obrigatoriamente, a regulao tem que ser exercida por rgo pblico. Atendido esse preceito, a regulao pode ser exercida: i) pelo prprio titular, diretamente por rgo ou entidade de sua administrao direta ou indireta, inclusive consrcio pblico do qual participe; ii) mediante delegao a rgo ou entidade de outro ente da Federao, por meio de gesto associada de servios pblicos, autorizada por consrcio pblico ou convnio de cooperao entre entes federados. Como estamos tratando dos servios de saneamento bsico, uma observao inicial a se fazer que cada um dos servios pode possuir regulao prpria. Via de regra, podemos pensar em ter uma entidade reguladora para os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, e outra, por exemplo, para os servios de manejo de resduos slidos e limpeza urbana. As normas de regulao dos servios so editadas por legislao do titular e devem contemplar minimamente os aspectos que se referem a: poltica tarifria; participao dos usurios; controle social sobre todo o processo de formulao da poltica de saneamento at a prestao dos servios e sobre como devem atuar as entidades de regulao e de scalizao. O titular poder editar as normas sobre: a) direitos e obrigaes dos usurios e prestadores, bem como as penalidades a que estaro sujeitos; b) procedimentos e critrios para atuao das entidades de regulao e de scalizao; c) mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e scalizao dos servios;
147
d) condies de sustentabilidade e equilbrio econmico-nanceiro da prestao dos servios, em regime de ecincia, incluindo: a poltica de remunerao e o respectivo sistema de cobrana e a composio de taxas, tarifas e outros preos pblicos; a sistemtica de reajustes e de revises de taxas, tarifas e outros preos pblicos; a poltica de subsdios. As chamadas normas administrativas de regulao, que se referem s dimenses tcnica, econmica e social da prestao dos servios, so editadas mediante regulamentos emitidos pela entidade reguladora e devem abranger, minimamente, os seguintes aspectos: a) padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios; b) prazo para os prestadores de servios comunicarem aos usurios as providncias adotadas diante de queixas ou de reclamaes relativas aos servios; c) requisitos operacionais e de manuteno dos sistemas; d) as metas progressivas de expanso e de qualidade dos servios e os respectivos prazos; e) regime, estrutura e nveis tarifrios, bem como os procedimentos e prazos de sua xao, reajuste e reviso; f) medio, faturamento e cobrana de servios; g) monitoramento dos custos; h) avaliao da ecincia e eccia dos servios prestados; i) plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certicao; j) subsdios tarifrios e no tarifrios; k) padres de atendimento ao pblico e mecanismos de participao e informao; l) medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento; m) procedimento para a aplicao de penalidades pelo descumprimento de normas. Cabe ressaltar que, em caso de gesto associada, os titulares podero adotar os mesmos critrios econmicos, sociais e tcnicos da regulao em toda a rea de abrangncia do consrcio. No entanto, a entidade de regulao dever instituir regras e critrios de estruturao de sistema nanceiro e contbil e do respectivo plano de contas, de modo a garantir que a apropriao e a distribuio de custos e de remunerao dos servios permitam a individualizao por municpio integrante do consrcio e por tipo de servio atendido no mbito da gesto associada.
148
Alis, ao tratarmos da transparncia, no podemos deixar de sublinhar que a Lei assegura ampla publicidade aos relatrios, estudos, decises e instrumentos equivalentes que se reram regulao ou scalizao dos servios, bem como aos direitos e deveres dos usurios e prestadores, a eles podendo ter acesso qualquer representante do povo, independentemente da existncia de interesse direto. Ainda segundo a Lei, a publicidade dever efetivar-se, preferencialmente, por meio de stio mantido na Internet. No entanto, certamente no poder car restrita a esse meio de divulgao, pois bem sabemos o quanto o acesso Internet exclui grande parte da populao brasileira, particularmente os segmentos sociais de baixa renda, quase sempre os desprovidos dos servios pblicos ou os que os recebem de forma precria. Para abordar os aspectos sobre a sustentabilidade econmico-financeira dos servios pblicos de saneamento bsico, vamos nos apoiar no texto legal. Do Captulo VI da Lei 11.445/07, sublinhamos os aspectos que nos parecem mais relevantes para os objetivos desta ocina.
Sobre a forma de cobrana para remunerao por tipo de servio

Art. 29. I - de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio: preferencialmente na forma de tarifas e outros preos pblicos, que podero ser estabelecidos para cada um dos servios ou para ambos conjuntamente; II - de limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos: taxas ou tarifas e outros preos pblicos, em conformidade com o regime de prestao do servio ou de suas atividades; III - de manejo de guas pluviais urbanas: na forma de tributos, inclusive taxas, em conformidade com o regime de prestao do servio ou de suas atividades.
Sobre as diretrizes para instituir tarifas, taxas e outros preos pblicos

I - prioridade para atendimento das funes essenciais relacionadas sade pblica; II - ampliao do acesso dos cidados e localidades de baixa renda aos servios; III - gerao dos recursos necessrios para realizao dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do servio; IV - inibio do consumo supruo e do desperdcio de recursos; V - recuperao dos custos incorridos na prestao do servio, em regime de ecincia; VI - remunerao adequada do capital investido pelos prestadores dos servios; VII - estmulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatveis com os nveis exigidos de qualidade, continuidade e segurana na prestao dos servios;
149
VIII - incentivo ecincia dos prestadores dos servios. 2 Podero ser adotados subsdios tarifrios e no tarifrios para os usurios e localidades que no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suciente para cobrir o custo integral dos servios.
Sobre a estrutura de remunerao e cobrana dos servios (estrutura tarifria)

Art. 30. I - categorias de usurios, distribudas por faixas ou quantidades crescentes de utilizao ou de consumo; II - padres de uso ou de qualidade requeridos; III - quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio, visando garantia de objetivos sociais, como a preservao da sade pblica, o adequado atendimento dos usurios de menor renda e a proteo do meio ambiente; IV - custo mnimo necessrio para disponibilidade do servio em quantidade e qualidade adequadas; V - ciclos signicativos de aumento da demanda dos servios, em perodos distintos; e VI - capacidade de pagamento dos consumidores.
Sobre os subsdios
Art. 31. Os subsdios necessrios ao atendimento de usurios e localidades de baixa renda sero, dependendo das caractersticas dos benecirios e da origem dos recursos: I - diretos, quando destinados a usurios determinados, ou indiretos, quando destinados ao prestador dos servios; II - tarifrios, quando integrarem a estrutura tarifria, ou scais, quando decorrerem da alocao de recursos oramentrios, inclusive por meio de subvenes; III - internos a cada titular ou entre localidades, nas hipteses de gesto associada e de prestao regional.
Sobre a estrutura de taxas ou tarifas para resduos slidos urbanos

Art. 35. (...) fatores a serem considerados: I - o nvel de renda da populao da rea atendida; II - as caractersticas dos lotes urbanos e as reas que podem ser neles edicadas; III - o peso ou o volume mdio coletado por habitante ou por domiclio.
150
Sobre a estrutura de cobrana para drenagem e manejo de guas pluviais urbanas

Art.36 (...) considerar, em cada lote urbano, os percentuais de impermeabilizao e a existncia de dispositivos de amortecimento ou de reteno de gua de chuva, e tambm: I - o nvel de renda da populao da rea atendida; II - as caractersticas dos lotes urbanos e as reas que podem ser neles edicadas.
Sobre os reajustes e revises tarifrias

Art. 37. (...) no reajuste deve-se observar: o intervalo mnimo de 12 (doze) meses, de acordo com as normas legais, regulamentares e contratuais. Art. 38. (...) nas revises tarifrias deve-se considerar a reavaliao das condies da prestao dos servios e das tarifas praticadas e podero ser: I - peridicas, objetivando a distribuio dos ganhos de produtividade com os usurios e a reavaliao das condies de mercado; II - extraordinrias, quando se vericar a ocorrncia de fatos no previstos no contrato, fora do controle do prestador dos servios, que alterem o seu equilbrio econmico-nanceiro.
Sobre o controle social sob os reajustes e as revises tarifrias

Art.38 1 As revises tarifrias tero suas pautas denidas pelas respectivas entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usurios e os prestadores dos servios. Art. 39. (...) devendo os reajustes e as revises serem tornados pblicos com antecedncia mnima de 30 (trinta) dias com relao sua aplicao.
151
Situaes previstas em lei para interrupo dos servios

Art. 40. Os servios podero ser interrompidos pelo prestador nas seguintes hipteses: I - situaes de emergncia que atinjam a segurana de pessoas e bens; II - necessidade de efetuar reparos, modicaes ou melhorias de qualquer natureza nos sistemas; III - negativa do usurio em permitir a instalao de dispositivo de leitura de gua consumida, aps ter sido previamente noticado a respeito; IV - manipulao indevida de qualquer tubulao, medidor ou outra instalao do prestador, por parte do usurio; e V - inadimplemento do usurio do servio de abastecimento de gua, do pagamento das tarifas, aps ter sido formalmente noticado. A Lei tambm dene as condies de aviso aos usurios nos casos de interrupo e suspenso dos servios.
Sobre a gerao de crdito para o prestador perante o titular

Art. 42. Os valores investidos em bens reversveis pelos prestadores constituiro crditos perante o titular, a serem recuperados mediante a explorao dos servios, nos termos das normas regulamentares e contratuais e, quando for o caso, observada a legislao pertinente s sociedades por aes. 1 No geraro crdito perante o titular os investimentos feitos sem nus para o prestador, tais como os decorrentes de exigncia legal aplicvel implantao de empreendimentos imobilirios e os provenientes de subvenes ou transferncias scais voluntrias. 2 Os investimentos realizados, os valores amortizados, a depreciao e os respectivos saldos sero anualmente auditados e certicados pela entidade reguladora. 3 Os crditos decorrentes de investimentos devidamente certicados podero constituir garantia de emprstimos aos delegatrios, destinados exclusivamente a investimentos nos sistemas de saneamento, objeto do respectivo contrato. Em complementao ao trabalho em grupo realizado nas outras sees desta unidade, vamos aqui retomar os mesmos grupos para reetir sobre a sustentabilidade econmico-financeira da prestao dos servios.
Atividade
Para esta reexo, o grupo deve tomar como pano de fundo as necessidades de universalizao do acesso aos servios e de que forma os mecanismos de subsdios, tarifas sociais, controle sobre a inadimplncia e transparncia ao usurio podem contribuir nessa direo.
152
Para isso, o grupo deve reetir sobre as seguintes questes: a) Qual o per l do dcit de atendimento dos servios? Que aspectos devemos considerar prioritariamente na qualicao desse per l? b) Quais as possibilidades de gerar recursos mediante adoo de incentivos voltados para a inibio do consumo supruo e do desperdcio? c) Em que proporo mdia os custos devem ser recuperados por meio de tarifas? d) Como distribuir os custos entre os diversos grupos de usurios? e) Como subsidiar os pobres? Quais os tipos de subsdios e/ou subvenes mais adequados? f) Como lidar com inadimplncias? Como reduzir os ndices, considerando-se categoria de usurio e bloco de consumo e ainda faixas de renda dos usurios? g) Como cobrar pelos servios de esgoto? h) Como cobrar pelos servios de manejo de resduos slidos? i) Como cobrar pelos servios de manejo de guas pluviais urbanas?
Neste captulo, o norte foi a temtica de prestao e organizao dos servios de saneamento bsico no Brasil. Inicialmente, zemos interpretao dos dados de pesquisas referentes ao conceito-chave que nos ajudou a visualizar algumas opes de transformao quando comparamos as limitaes existentes no setor com experincias bem-sucedidas e tambm com o seu conhecimento prtico. Reforamos a nossa compreenso sobre as novas regras legais, apresentando fragmentos da legislao pertinente. Esperamos que as atividades realizadas tenham propiciado uma participao efetiva de todos vocs, agregando novas perspectivas e solues para as questes do seu dia-a-dia prossional. Sabemos que a participao fundamental para uma forma de governar que privilegia o exerccio da cidadania. O prximo captulo trar um tema promotor da sustentabilidade para o saneamento bsico, pois o controle social evidencia a participao da comunidade na gesto pblica, que, por sua vez, a nica forma de promover o compartilhamento justo de responsabilidades entre a sociedade e o Estado.
153
OBJETIVOS: - Perceber o potencial existente no Pas em termos de instrumentos legais de participao popular e de controle social. - Apresentar e reetir sobre alguns aspectos terico-conceituais para tornar efetivo o exerccio do controle social em saneamento.
Controle social
Alcanamos o sexto conceito-chave controle social proposto nesta ocina, que , sem dvida, o assunto que perpassa e integra todos os demais temas abordados. O controle social evidencia a participao da sociedade nos processos que envolvem a gesto, execuo de polticas e programas pblicos. Para entendermos melhor esse mecanismo de participao, traremos alguns conceitos sobre o tpico com a nalidade de ressaltar as possibilidades oferecidas, inclusive pelos instrumentos legais brasileiros, que tornam o controle social efetivamente possvel.
Controle social: noo de direito e instrumentos legais

Se a democracia fundamental para gerar condies de desenvolvimento humano, reparador das desigualdades sociais e regionais, preciso atuar no sentido da ampliao da esfera pblica, mediante o fortalecimento da participao popular e do controle social. Nesta unidade, vamos reetir um pouco mais profundamente sobre esses conceitos e nos determos nos instrumentos j conquistados para o exerccio da cidadania. So muitas as denies para o conceito de controle social. Vamos trazer uma dessas para a nossa reexo. O termo controle social designa os processos de inuncia do coletivo sobre o individual, do pblico sobre o privado. Podemos, ento, entender que o controle social pode se dar sobre uma pessoa, sobre uma organizao, sobre uma empresa, sobre o Estado. Traz, portanto, o potencial de promover mudanas de comportamento, prticas e atitudes, transformando as relaes sociais. Ao agir especicamente
154
sobre a instituio governamental, representa a expresso dos mecanismos de inuncia e de orientao da sociedade sobre o Estado, como nos ensina Castoriadis (1987). Com que noo de esfera pblica estamos trabalhando? J esclarecemos, na Unidade II deste Guia, que estamos falando do Estado como um ator que atua numa arena poltica onde se manifestam os mais diversos agentes sociais que representam interesses e necessidades, muitas vezes, conitantes entre si. No se trata de um espao neutro, mas de explicitao dos conitos, de disputa, e tambm de negociao e pactuao. Mas como assegurar que, dessas rodadas de embates e negociao, prevalea a deciso a favor do coletivo, do interesse pblico? Cabe lembrar que o sentido do termo pblico tem sido bastante banalizado para falar daquilo que estatal, ou seja, para designar as estruturas, funes e aes do Estado. Pblico deixou de signicar o que originalmente estava associado realizao efetiva do interesse geral, do bem comum. O texto constitucional, por exemplo, estabelece aes de sade como de relevncia pblica, para designar o seu carter pblico e essencial e a responsabilidade estatal sobre esse direito. Vale aqui, com o intuito de trabalhar bem o conceito, nos apoiarmos em Zveibil (2003), que traz uma importante apropriao da denio de Habermas (1984) para esfera pblica. esfera pblica como uma zona para discurso ou debate, desenvolvendo um conceito de pblico que privilegia funes de anlise e crtica para gerar o controle social, visando a participao cidad, onde no h homogeneidade de idias, mas sim uma arena pblica de debate. Esse modelo amplia o mbito da atividade poltica, fertilizando-a com os discursos comunicativos. Sob a tica dos conselhos populares, o controle social se d mediante mecanismos pelos quais os governos podem ser induzidos ou constrangidos a trabalhar pelo interesse pblico. Aqui, tambm, pblico e estatal no so a mesma coisa, apesar de os conselhos integrarem a estrutura reorganizada e democratizada do Estado. Este justamente um dos espaos de expresso do que denominamos esfera pblica. Sob essa perspectiva, os conselhos so instncias pblicas de formao de opinio coletiva, de vocalizao de demandas, de reivindicao de necessidades, de manifestao de preferncias e vontade poltica, muito mais que meros instrumentos do governo ou de parte da sociedade.
155
Os conselhos atuam na tematizao e formulao da agenda pblica. claro que os conselhos no governam, mas estabelecem os parmetros do interesse pblico para orientar a ao governamental. Como espao institucional de representao de interesses, os conselhos chancelam o status pblico aos grupos ali representados. Como tal, devem criar mecanismos internos, por exemplo, em sua composio, que reparem a histrica excluso social e poltica dos segmentos que no tm voz e vez nos canais tradicionais do sistema de representao (o legislativo, a mdia, os meios privados, etc.) para inuenciar a deciso e a denio da agenda pblica. , ento, como parte do Estado, mas independentes do governo, que os conselhos podem renovar seu papel com base nos marcos da recente redemocratizao brasileira, ainda que, por si mesmos, j representem uma mudana da cultura institucional e poltica. Nesse sentido, a idia de universalidade busca incorporar a diversidade como um valor, para que ela no se d custa da invisibilidade das diferenas. certo e desejado que, em situaes marcadas pela excluso social, sejam empreendidos esforos e investimentos diferenciados de compensao, de reparao histrica, de aes armativas, concentradas e focalizadas nos grupos vulnerveis, socialmente em desvantagem em relao ao direito cidade, com salubridade e qualidade de vida. At aqui exploramos o espao dos conselhos. Mas h uma boa novidade na cena pblica que muito tem feito avanar o saneamento em direo democratizao do processo decisrio do setor e das relaes sociais estabelecidas nesse campo. So as conferncias, principalmente as municipais de saneamento; mas tambm as de sade, meio ambiente, cidades. Para falar um pouco sobre conferncias de saneamento, vamos recorrer a Borja e Moraes (2005), que relatam algumas experincias de saneamento no estado da Bahia. A realizao de conferncias em todos os nveis de governo (federal, estadual e municipal) tem-se mostrado um instrumento efetivo de democratizao do processo de formulao de polticas pblicas sociais. Alm de abrir mais espao para a populao reivindicar os seus direitos, a conferncia ajuda a construir uma relao mais equilibrada entre sociedade e Poder pblico, do ponto de vista da repartio do poder e tambm das responsabilidades. Quando o governo assume o compromisso de realizar uma conferncia e de respeitar as deliberaes dela decorrentes, representa o rme propsito de alterar a prtica tradicional de formular polticas pblicas e de melhorar a qualidade dos servios que presta populao. Com o conhecimento da realidade do saneamento em seu municpio, o governo local pode e deve planejar suas aes atendendo ao que foi aprovado na conferncia.
156
Como exemplo, trazemos a experincia de Alagoinhas, na Bahia, que foi o primeiro municpio brasileiro a construir sua poltica municipal de saneamento ambiental com participao popular, por meio de um processo de conferncia. Esse processo contemplou a realizao de pr-conferncias temticas, regionais e foi coordenado por uma comisso organizadora, composta por representantes tanto do governo como da sociedade local. O Poder executivo municipal honrou o compromisso assumido publicamente durante a conferncia e encaminhou ao Poder legislativo a proposta de projeto de lei, preparada pela comisso e referendada na conferncia, para instituir a poltica municipal de saneamento ambiental. A Cmara de Vereadores realizou uma audincia pblica para colocar o projeto de lei em discusso, aprovando-o em seguida. De todo este processo participativo, resultou a Lei no. 1460/2001, que dispe sobre a Poltica Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas, sancionada pelo Prefeito em 3/12/2001. Aqui, para ilustrar a idia de controle social sob a perspectiva do direito, vamos trazer os instrumentos legais de participao popular.
Instrumentos Legais de Participao Popular

A Constituio Federal de 1988, ao ser editada, recebeu o apelido de Constituio Cidad, justamente por ter prestigiado categoricamente a cidadania. No se registra, na histria constitucional brasileira, semelhante valorizao normativa de soberania popular. Cabe lembrar que essa conquista resultado da expressiva e histrica mobilizao social, de cunho popular, que se deu durante o processo constituinte no Brasil, consolidando a redemocratizao poltica no nosso Pas. O objetivo aqui o de focalizar mais atentamente os institutos de participao popular, constitucionalmente previstos na Constituio Federal de 1988 (CF 1988), e parte desses regulamentados pela Lei 9.709/1998. No entanto, existe ainda, por parte dos movimentos sociais, pouco acmulo de conhecimento e apropriao desses instrumentos que oferecem espaos legais e, se combinados com mecanismos de participao direta, podem contribuir mais efetivamente para a ampliao da esfera pblica e ampla democratizao do Estado brasileiro. As bases jurdicas da participao popular previstas na Constituio Federal de 1988 so: ao popular; ao civil pblica (no mbito da Defensoria Pblica); mandado de segurana coletivo;
157
mandado de injuno; iniciativa popular de projeto de lei; Cdigo de Defesa do Consumidor; direito informao e cidadania. Vamos entender um pouco cada um desses instrumentos, que, muitas vezes, complementam-se uns aos outros.
Ao Popular e Ao Civil Pblica

Este um instrumento jurdico de que o cidado dispe para pleitear anulao de atos lesivos ao patrimnio pblico, bem como a lei que introduziu a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico e turstico e paisagstico. So leis que, embora promulgadas antes da Constituio, 1965 e 1985 respectivamente, tiveram sua feio e seu alcance ampliados na Constituio Federal de 1988 e tambm no Cdigo de Defesa do Consumidor, favorecendo, desde ento, todos os interesses difusos e coletivos.
Atividade
1. O grupo pode fazer um exerccio sobre agravos aos valores protegidos por esses dois instrumentos que tm correlao (positiva ou negativa) com o saneamento. Por exemplo: pensar no valor de um rio que corta a cidade e seus atributos em relao gua, ao verde, ao espao de convivncia social, gua em quantidade e qualidade, atividade econmica ligada pesca ou ao lazer e turismo. Ou em oposio, o rio canalizado e totalmente assoreado que corta a cidade e inunda vias e moradias, que leva a perdas, inclusive de pessoas, que dissemina doena, que se torna fator de rejeio por parte da populao. 2. Aps reetir sobre correlaes dessa natureza, os participantes da ocina podem se pronunciar sobre possveis experincias de utilizao desses dois tipos de instrumento de participao popular em seu municpio, discorrendo sobre como se deu o processo de mobilizao, aplicao e efeito.
158
Mandado de segurana coletivo e do mandado de injuno

Este instrumento pode ser impetrado por organizao sindical, ou associao legalmente constituda, no interesse de seus associados contra qualquer autoridade municipal ou estadual, ou entidade que presta servios pblicos (a exemplo de uma concessionria de servios pblicos, uma CESB ou um prestador privado dos servios de saneamento). J o mandado de injuno, tambm criado pela Constituio Federal de 1988, aplicase quando o direito garantido na Constituio no se torna ecaz por falta de norma regulamentadora.
Atividade
Indagar se algum da turma conhece alguma experincia de mandado de segurana coletivo impetrado contra seu municpio ou de algum grupo sindical contra a concessionria dos servios de saneamento.
Para reetir
O mandado de injuno ajuda a compreender a importncia do decreto de regulamentao da Lei 11.445/2007, no que concerne garantia dos diversos e fundamentais direitos abarcados nesta Lei? Por exemplo, o direito dos usurios, o direito informao, ao exerccio do controle social, o direito a participar da deciso de delegar (ou no) e, se for o caso, de como delegar a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, etc.
Iniciativa popular de projeto de lei

O artigo 29 da Constituio Federal de 1988 dene preceitos que devem constar das Leis Orgnicas: a) cooperao das associaes representativas no planejamento municipal; b) iniciativa popular de projeto de lei, de interesse do municpio, da cidade ou do bairro, atravs de manifestao de, pelo menos, 5% do eleitorado.
159
Esse instrumento muito relevante porque, se o governo no tem a vontade poltica de implementar os mecanismos de participao popular, como determina a Carta Constitucional, resta ainda ao muncipe a oportunidade de fazer valer a vontade popular e pressionar o Estado, em qualquer nvel de governo, por vias legais e canais institucionais, a cumprir suas obrigaes constitucionais. Mais do que isso, um instrumento que legitima acionar o processo de formulao de polticas pblicas a partir de outra arena poltica, no convencional, como o espao de uma conferncia ou de um conselho.
Atividade
Vericar se algum da turma j participou de um projeto popular de iniciativa de lei.
Cdigo de Defesa do Consumidor

A Lei no. 8.078/1990, que dispe sobre a Defesa do Consumidor, estabelece, em seu artigo 22, que os rgos pblicos, sob qualquer forma de empreendimento, so obrigados a prestar servios adequados, ecientes, seguros e, quanto aos essenciais, que sejam contnuos. O Cdigo estabelece os direitos bsicos do consumidor e os canais que podem ser utilizados pelos usurios para reclamaes, que hoje so as Coordenadorias de Proteo e Defesa do Consumidor (Procons). J se observa na lista (no ranking) de reclamaes dos Procons a presena expressiva daquelas relativas aos servios pblicos, no tocante qualidade e regularidade da prestao e do atendimento desses servios populao.
Atividade
Questionar se algum do grupo j pesquisou, junto ao Procon de sua cidade ou regio, a posio do prestador dos servios de saneamento no ranking de reclamaes do Procon. Se esse fato ocorreu, como se desdobrou? Que tipo de impacto causou?
160
Direito informao e cidadania

O artigo 31, pargrafo 3 da CF 1988 obriga os municpios a manterem suas contas durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da Lei. Sugere a norma que essa scalizao no deve ser individual, mas organizada no mbito dos movimentos sociais. O art. 134 torna a Defensoria Pblica instituio essencial funo jurisdicional, atribuindo-lhe a defesa dos oprimidos, em todos os graus, e tornando-a obrigatria em todos os Estados. No campo do Executivo, a Constituio explicita o direito fundamental ao oramento, criando condies para a atuao de representaes comunitrias no processo de sua elaborao. Tambm o controle social pela via administrativa foi ampliado, pois o art. 5 legitima qualquer pessoa a exigir dos rgos pblicos informaes de interesse coletivo ou geral (direito informao) e cria o direito de petio, que se traduz em denncia formalizada, destinada defesa do direito pblico ou privado, ou a coibir ilegalidade ou abuso de poder.
Atividade
O grupo dever discutir as experincias vivenciadas por exemplo, o oramento participativo e como essas experincias podem contribuir para colocar o saneamento em um patamar elevado entre as prioridades do municpio.
Concluda a reexo sobre os diversos instrumentos legais existentes no Pas, discorreremos, na seqncia, sobre algumas referncias terico-conceituais que podem contribuir para tornar efetivo o exerccio do controle social em saneamento.
Algumas pinceladas terico-conceituais sobre controle social

Antes de iniciar essa reexo, a turma deve realizar uma rodada de troca de experincias e de impresses para trabalhar, primeiramente de forma emprica, a abordagem que os participantes conseguem formular sobre o conceito de controle social.
161
Atividade
Para a atividade, colocamos trs questes cujas respostas nortearo a dinmica: 1. Voc identica, em seu municpio, a existncia de mecanismos de controle social sobre os servios de saneamento bsico? Exemplique. 2. Na condio de gestor, avalie como a participao da comunidade tem interferido nos servios de saneamento bsico do municpio em que voc atua. 3. Voc, enquanto gestor, participa de algum rgo colegiado em seu municpio?
O desao aqui, comparativamente seo anterior, de outra natureza: apreendido o signicado do controle social como instrumento jurdico-legal capaz de acion-lo como direito, vamos percorrer um pouco a abordagem conceitual sobre o tema, que certamente pode nos induzir criatividade e inventividade no exerccio mais qualicado e efetivo do controle social em nosso cotidiano. Para fazer essa breve incurso, vamos nos apoiar principalmente em Heller, Rezende, Heller (2007), autores de artigo sobre Participao e controle social em saneamento bsico: aspectos terico-conceituais, que integra um livro que tem como tema central a regulao dos servios de gua e de esgoto. Como vimos na seo 1 desta unidade, a compreenso do signicado legal do controle social j constitui, em si mesmo, uma estratgia de ao coletiva para reivindic-lo como direito e exercit-lo em sua dimenso mais ampla de cidadania. Ao ampliar e problematizar essa reexo, remetemo-nos necessariamente para outras reas do conhecimento (sociologia, cincia poltica), o que, primeira vista, pode parecer pouco esclarecedor. Como destacado por Heller, Rezende, Heller (2007), a discusso sobre o controle social e a participao esbarra em alguns conceitos associados, para os quais h uma extensa formulao, sobretudo nas teorias poltica e social, como os de cidadania, abertura para a prestao de contas pelos governos (accountability), governabilidade, ampliao do poder da populao, capital social, direitos e deveres do consumidor, entre outros.
Em paralelo, os aspectos de transparncia e o accountability passam a envolver o controle social tanto sobre o regulador quanto sobre o regulado, superando as tradicionais relaes de prestador de servio/consumidor ou usurio (Zveibil, 2003).
162
Governabilidade: alguns autores brasileiros tm empregado o neologismo governana como traduo da palavra inglesa governance.
Desses conceitos revisitados pelos autores, sugerimos aqui a opo por um deles para, a partir desse signicado, trabalhar o conceito de controle social sob a perspectiva da participao. Para este primeiro exerccio, vamos eleger o conceito associado de ampliao do poder da populao. Empowerment: alguns autores brasileiros tm empregado o neologismo empoderamento como traduo desta palavra inglesa. Este termo bastante utilizado na literatura sobre gnero e nos discursos que marcam as lutas por respeito s diferenas e por igualdade de oportunidades para as mulheres. Mas, para o campo dos servios pblicos de saneamento, esse esforo no suciente. Os nossos autores de referncia fazem um paralelo conceitual que se ajusta bem s especicidades do saneamento. Estabelecem que o processo participativo envolve usurios e no usurios, abrindo-se, portanto, duas vertentes. Segundo essa abordagem, a participao dos usurios situa-se no mbito dos direitos do consumidor, do cidado. Por sua vez, a participao dos nousurios refere-se dimenso do direito cidadania, que deveria ser assegurado a todos os indivduos de uma sociedade. Nessa leitura, caberia ainda outra interpretao para a condio social de no-usurios: o cidado que, indiferentemente de ter ou no acesso aos servios de saneamento, coloca-se na arena poltica do saneamento como sociedade organizada que reivindica seu espao como sujeito social, que se situa no processo de formulao da poltica pblica do saneamento sob a gide da bandeira da universalizao do acesso aos servios. Esse agente certamente se insere na dimenso da cidadania, mas se coloca necessariamente como uma fora social, organizada em prol do coletivo, do bem comum. Para melhor compreenso dessa leitura que atribui ao sujeito a noo de pertencimento determinada comunidade, necessariamente circunscrita a determinado contexto histrico, voc pode consultar autores como Karl Marx, Gramsci, Tocqueville, Durkheim, Marshall, Lo Heller, Sonaly Rezende, Pedro Jacobi, Milton Santos, entre outros.
Voc sabia?
163
A idia de governana local parte do pressuposto de que o fortalecimento de procedimentos democrticos, em contextos nos quais operam as instituies pblicas, deve perseguir a aproximao entre as preferncias e necessidades dos cidados com a capacidade dos governos de dar respostas mediante aes e polticas pblicas num contexto institucional adequado s expectativas da populao.
Governana: como um estilo de gesto pblica, com instncias de interlocuo entre governo e sociedade, capaz de captar, de forma institucionalizada, as necessidades e demandas sociais com vistas a se denir a agenda pblica e obter resultados coletivos.
Dessa forma, a dimenso poltica da chamada democracia cidad pressupe a correlao entre direitos sociais (o acesso ao bem-estar) e direitos polticos (ser parte das decises pblicas e dispor de mecanismos para monitorar e controlar a ao governamental). Para que essa correlao se estabelea, necessrio investir no desenvolvimento e nas potencialidades das pessoas, de forma que elas sejam capazes de identicar suas prprias demandas e de decidirem o que melhor para o bem-estar coletivo. Trata-se, portanto, de um pressuposto que elege a democracia no apenas como um valor em si mesmo, mas como um meio necessrio a um tipo de desenvolvimento capaz de reduzir os nveis de pobreza e de desigualdade e de promover a emancipao humana. Com base nesse marco conceitual, a funo de controle social sobre a prestao dos servios pblicos deve estar diretamente relacionada noo de accountability. Esse conceito, muitas vezes reduzido a uma dimenso que coloca governo e cidados em uma relao de cobrana e prestao de contas, requer a previso de mecanismos que produzam incentivos para que os governantes faam escolhas compatveis com os interesses pblicos, no dependendo necessariamente da vontade poltica de um ou outro governo.
Na abordagem feita por Anastasia e Ranulfo (2002), accountability um atributo da democracia que implica controle dos governantes pelos governados. Na diferenciao proposta por ODonnell (1988), o mecanismo de accountability vertical refere-se s relaes entre os cidados e seus representantes. J o conceito de accountability horizontal referese s relaes entre os poderes constitudos, consagrados na literatura como freios e contrapesos institucionais, atravs dos quais um Poder controla e scaliza os atos e as omisses do outro.
Para se obterem resultados efetivos, a capacitao dos agentes pblicos e sociais uma estratgia importante, em especial dos conselheiros municipais. Nos diversos estudos e pesquisas que avaliam o funcionamento e a eccia dos conselhos municipais, so identicados bloqueios e diculdades que sinalizam para a necessidade de se investir em capacitao.
164
Esses estudos sugerem um modelo de capacitao capaz de fornecer aos conselheiros um conjunto de conceitos, mtodos e tcnicas que os habilitem a identicar e enunciar problemas em termos de polticas pblicas: selecionando indicadores de avaliao e desempenho, identicando as informaes necessrias para se formularem propostas alternativas e se denirem prioridades para uma agenda de trabalho, alm de dispor de conhecimento para gerir processos polticos de conitos, reivindicao e negociao para construir os consensos possveis. Faremos uma anlise, com base nos resultados da dinmica realizada no incio desta seo e nos conceitos apresentados no texto, das possveis transformaes que voc pode empreender para propiciar efetivamente um controle social dos servios sob sua responsabilidade.
Atividade
Analise, com base na realidade do seu municpio, como o exerccio do controle social sobre os servios de saneamento pode ser aperfeioado. Para essa reexo, considere os seguintes aspectos: a capacidade de iniciativa do governo local em instituir mecanismos de controle social; os mecanismos mais adequados para o exerccio do controle social; a composio dos rgos colegiados mais representativa do ponto de vista da forma como a populao se organiza e da forma de atuao do governo local.
Levando em conta os aspectos anteriores, procuraremos, a partir de agora, reetir sobre a seguinte questo: o saneamento brasileiro est mais permevel participao popular e ao controle social? Vejamos. Heller, Rezende, Heller (2007) nos alertam que a histria no saneamento do Brasil revela poucas situaes de participao e controle social e, nessas, vericam-se baixas escalas de participao. Tal constatao resulta do trao de centralizao e autoritarismo que caracterizou o setor, bem como das prprias orientaes do Estado brasileiro. Refora esta assertiva a reexo feita por Britto (2003) sobre o controle social, tomando como recorte temporal o perodo em A clssica Escada de Arnstein constitui importante referencial terico a quem interessar aprofundar-se no estudo de tipologias de participao.
Voc sabia?
165
que o saneamento esteve submetido aos determinantes do Planasa, em pleno regime de exceo: a total impermeabilidade dessa estrutura de regulao ao controle social, e ao controle daqueles que seriam os titulares dos servios, os municpios. O controle social de fato no existia, pois no regime autoritrio os mecanismos democrticos foram suprimidos, as estruturas da administrao direta no eram abertas a qualquer forma de participao ou controle da populao. Contudo, queremos concluir essa reexo sobre controle social com um olhar animador em relao ao atual momento do saneamento brasileiro. Se, pela tica do arcabouo jurdico e legal, as conquistas so inquestionveis e induzem o setor para um processo profundo de reestruturao institucional condizente com o contexto democrtico preponderante; pela perspectiva da esfera pblica que circunscreve o setor, a percepo tambm alvissareira. Agora, como nunca, o saneamento brasileiro conta com uma base social e poltica qualicada. A Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA) apresenta-se, com autoridade e legitimidade, como o principal interlocutor do setor em face do Estado brasileiro e dos demais agentes polticos que atuam no saneamento. Essa representatividade conferida FNSA advm, principalmente, do nvel e da qualidade das representaes sociais que gravitam em torno de sua rbita. A trajetria da FNSA reveladora de uma evoluo prospectada e desejada por vrios outros setores da vida pblica e poltica. A Frente expressa a determinante vitoriosa de esforos histricos de integrao das lutas sociais e de articulao dos vrios movimentos sociais no campo do saneamento, reivindicado como pblico, como direito social e coletivo, e essencial vida com qualidade. Como parceiros dessa luta e aliados de mobilizao social, podemos citar o Frum Nacional pela Reforma Urbana (FNRU), o movimento sindical neste caso representado pela Federao Nacional dos Urbanitrios (FNU) e as quatro confederaes nacionais que congregam os movimentos pela moradia (MNLM, CONAM, CMP, UNMP). A FNSA tambm trabalha para tornar cada vez mais estreito e efetivo o dilogo com a academia. Com esse novo contexto social e poltico-institucional, podemos constatar que tem sido possvel construir um ambiente de sinergia em torno do setor. Os esforos para promover uma atuao coordenada do Governo Federal, equacionando um grave problema de pulverizao de aes e recursos, a mobilizao de redes sociais vinculadas a movimentos populares, entidades especcas do setor e a academia para um debate crtico e comprometido com a transformao resultam em signicativa retomada do capital social e tcnico do saneamento.
166
Se esse movimento virtuoso se mostra mais visvel em nvel nacional, apenas uma questo de para onde e de onde se olha. Experincias inovadoras esto sendo vivenciadas nos municpios, a exemplo de agncias municipais de regulao fortemente permeadas por mecanismos institucionalizados de controle social, como a Arsban, em Natal. Tambm no campo do planejamento integrado e participativo, experincias como a do Municpio de Alagoinhas, na Bahia, tm desaado gestores pblicos e comunidade a praticar a participao popular em sua plenitude transformadora. Agora com todos ns e, dialeticamente, com cada um de ns! Encerraremos o captulo com uma atividade que exige de voc, participante desta ocina, pesquisa conceitual e identicao de possveis relaes entre os conceitos apresentados neste guia. A nalidade faz-lo perceber a integrao que deve existir em uma gesto mais avanada do saneamento.
Atividade
Como vimos ao longo das seis unidades deste Guia, o controle social uma atividade que deve perpassar todas as demais que integram a gesto: o planejamento, a regulao, a scalizao e a prpria prestao dos servios. Aqui, os participantes devem se organizar em trs grupos, de acordo com as funes negritadas no pargrafo anterior. Cada grupo dever identicar como o controle social pode ser exercido em cada atividade, tendo como referncia a abordagem conceitual trabalhada nesta unidade e as relaes que podem ser estabelecidas em todo o processo de gesto. Chegando ao nal desta ocina, esperamos ter propiciado a voc, Prossional, oportunidades de apreender novos paradigmas sobre gesto pblica que, baseados no planejamento integrado, na regulao e no controle social, nos levem universalizao do acesso ao saneamento e melhoria da qualidade dos servios prestados populao. Para tal, este guia, privilegiou a gesto como principal estratgia do poder pblico e da sociedade. Para o encerramento, retomaremos a primeira atividade deste guia e voc, Prossional, dever, em grupo similar ao que foi constitudo no incio, reformul-la.
167
Referncias bibliogrcas
ANASTASIA, F. e MELO, C. R. Accountability, representao e estabilidade poltica no Brasil. Belo Horizonte: FAFICH/UFMG, 2003. . As duas agendas da Amrica Latina. Informe PNUD: A democracia na Amrica Latina. Belo Horizonte: FAFICH/UFMG, 2004. ARRETCHE, M. Mitos da Descentralizao: mais democracia e eficincia nas polticas pblicas? So Paulo: ANPOCS, n.31, 1996. AVE-LALLEMANT, R. Viagens pelas provncias da Bahia, Pernambuco, Alagoas e Sergipe/1859. Belo Horizonte: Itatiaia, So Paulo: EDUSP, 1980. BELCHIOR, M. A aplicao de planejamento estratgico situacional em governos locais:possibilidades e limites. Dissertao (Mestrado em Administrao) EAESP, Fundao Getlio Vargas. So Paulo, 1999. BID e David Rockefeller Center for Latin Amrica Studies, Harvard University. A Poltica das Polticas Pblicas: progresso econmico e social na Amrica Latina. Relatrio 2006. Rio de Janeiro: Elsevier; Washington DC:BID, 2007. BOGASON, P. Public Policy and Local Governance. Cheltenham, Edward Elgar, 2000. BOURGUIGNON, J. A. Concepo de Rede Intersetorial, 2001 [artigo cientco]. Disponvel em: http://www.uepg.br/nupes/intersetor.htm Acesso em: 24 maro, 2003. BRASIL. Ministrio das Cidades. Caderno sobre as Diretrizes para os servios pblicos de saneamento bsico e a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental: anteprojeto de lei. SNSA/ GTI, CAIXA, Braslia, DF, junho, 2004. . Estudo sobre o Dimensionamento das Necessidades de Investimentos para a Universalizao dos Servios de Abastecimento de gua e de Coleta e Tratamento de Esgotos Sanitrios no Brasil. Relatrio do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento PMSS II. Braslia, DF, 2003.
168
. Plano Diretor Participativo: guia para a elaborao pelos municpios e cidados. CONFEA, Braslia, DF, 2004. . PMSS. Viso Geral da Prestao dos Servios de gua e Esgotos 2002/2010. SNIS. SNSA. Braslia, DF, 2004/2007. BRITTO, A. L. N. P. Servios de Saneamento: desafios e perspectivas para a poltica. Revista Proposta (Rio de Janeiro), Rio de Janeiro, v. 30, n. 99, p. 33-40, 2003. CACCIA BAVA, S. O terceiro setor e os desafios do Estado de So Paulo para o sculo XX. Em: Cadernos ABONG, n. 27 maio, 2000. CASTELLS, M. La era de la informacin. Madrid: Alianza Editorial, 1997. . A Era da informao: economia, sociedade e cultura (v.1- A sociedade em rede; v.2 - O poder da identidade; v.3 - Fim de milnio). So Paulo: Paz e Terra, 1999. CASTORIADIS, C. As encruzilhadas do labirinto. v. 2: Os domnios do homem. (J. O A. Marques, Trad.). Rio de Janeiro: Paz e Terra. (Original publicado em 1987). CKAGNAZAROFF I. B.; MELO J. S. C.; CARVALHO D. N. Da gesto da intersetorialidade: o caso do Programa BH Cidadania, Brasil. X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005. CORDEIRO, B. S. Saneamento: direito social e coletivo ou mercadoria? Refexes sobre a transformao do setor na era FHC. Anais da 33 Assemblia Nacional da Assemae, Santo Andr, junho, 2003. . Comits de Bacia: a inscrio do urbano e do social na gesto dos recursos hdricos. In: Zveibil e Dezouzart (Orgs). Gesto Metropolitana: experincias e novas perspectivas. Rio de Janeiro: IBAM, 1996. CORRA, H. L.; HOURNEAX JNIOR, F.; SOBREIRA NETO, F. . A Evoluo da Aplicao do Planejamento Estratgico Situacional na Administrao Pblica Municipal Brasileira: o Caso Santo Andr. In: SEMEAD - Seminrio em Administrao, 2005, So Paulo. Anais do VIII Semead. So Paulo : FEA/USP, 2005. v. 1. p. 1-15. COSTA, A. M. Anlise histrica do saneamento no Brasil. Dissertao (Mestrado) Programa de Ps-Graduao da ENSP Fiocruz, Rio de Janeiro, 1994.
169
COSTA, S. S. A viso da ASSEMAE sobre os principais aspectos conjunturais que interessam ao saneamento ambiental nos municpios. Revista do IBAM. Rio de Janeiro, 2004. DAVIDOFF, P. Advocacy and pluralism in planning. Journal of the American Institute of Planners, v. 31, n. 4, p. 331-338, 1965. RAP Rio de Janeiro 40(2):273-88, maro/abril. 2006. DE SWAAN, A. In care of the state. Health care, educational and welfare in Europe in the Modern Era. Cambridge: Polity Press, 1990. FIGUEIREDO, A. C. ; MARQUES, E. C. Elementos e diretrizes para uma estrutura de gesto metropolitana. So Paulo: CEBRAP/Cem, 2004. HEALEY , P. Collaborative planning: shaping places in fragmented societies. London: Macmillan, 1997. HELLER L., REZENDE S., HELLER P. Participao e controle social em saneamento bsico: aspectos terico-conceituais [artigo cientco]. In: Regulao: controle social da prestao dos servios de gua e de esgoto/Alceu de Castro Galvo Junior, Mar sa Maria Ferreira Ximenes (editores). Fortaleza: Pouchain Ramos, c2007. HILL, M. The Policy Process in the Modern Capitalist State. London, Harvester Wheatsheaf, 1993. 2 ed. 210 p. HOWARD, E. Garden Cities of tomorrow. London: Faber and Faber, 1902. HUERTAS, F. O mtodo PES: entrevista com Carlos Matus. So Paulo: FUNDAP, 1996. INOJOSA, R. M. Sinergia em polticas e servios pblicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. In: Cadernos Fundap, n.22, p.102-110, 2001. . Intersetorialidade e a configurao de um novo paradigma Organizacional. Revista de Administrao Pblica, v. 32, n 2, p. 35-48, 1998. IPEA. Instituto de Pesquisa Aplicada. O novo pacto federativo. Convnio IBAM/IPEA/ENAP. Rio de Janeiro, 1994. LOBATO, J. B. M. A Barca de Gleyre. v. 1 e 2. So Paulo, Brasiliense, 1959.
170
MARQUES, E. C. Redes sociais e instituies na construo do Estado e da permeabilidade. Revista Brasileira de Cincias Sociais. Anpocs, v. 14 n41: p. 45-67, outubro,1999. . Redes Sociais, Instituies e Atores Polticos no Governo da Cidade de So Paulo. So Paulo: Annnablume. Fapesp, 2003. MATUS, C. Adeus, senhor Presidente. So Paulo: FUNDAP, 1997. . O Chimpanz, Maquiavel e GandhiEstratgias Polticas. So Paulo: FUNDAP, 1996. . Poltica, Planejamento e Governo. Braslia: IPEA, 1993. MINISTRIO DAS CIDADES. Cadernos Cidades: Saneamento Ambiental. n. 5. Braslia, 2004. . Plano Diretor Participativo: guia para elaborao pelos municpios e cidados. 2 edio. Coordenao geral de Raquel Rolnik e Otilie Macedo Pinheiro Braslia, Ministrio das Cidades, Confea, 2005. . Organizao Pan-Americana da Sade. Poltica e Plano Municipal de Saneamento Ambiental: experincias e recomendaes. Elaborao de Luiz Roberto Moraes e Patrcia Campos Borja. Braslia, MCidades, setembro, 2005. . Guia para elaborao de planos municipais de saneamento. Braslia, MCidades, 2006. . Secretaria Executiva. Legislao e Saneamento Bsico. Braslia, abril, 2007. MORAES, L. R. S.; SANTANA, M. J. A.; PORTELA, A. D.; NASCIMENTO, M. J.; BARROS, R. F. Educao ambiental e cidadania em projeto de aes integradas de saneamento ambiental em rea periurbana. In: Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental, v. 19, Foz do Iguau. Anais. Rio de Janeiro: ABES, 1997. p.2642-2649. 1 CD. NOVAIS, F. A. Condies da privacidade na colnia. In: Histria da vida privada no Brasil 1: cotidiano e vida privada na Amrica portuguesa. Coordenao geral do volume: Fernando A. Novais. Organizao do Volume: Mello e Souza, L. So Paulo: Companhia das Letras, v. 1. 523 p. P 13-40, 1997. OLIVEIRA J. A. P. Desafios do planejamento em polticas pblicas: diferentes vises e prticas. RAP Rio de Janeiro V. 40 n2:p. 273-288, maro/abril, 2006.
171
PINHEIRO, O. M. Estatuto da Cidade: o jogo tem novas regras. CREA MG, IAB-MG, SENGE MG, AMM. Belo Horizonte, 2003. PMSS. Programa de Modernizao do Setor Saneamento. Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento: viso geral da prestao dos servios de gua e esgoto. 2004 Braslia. MCidades/SNSA/2005. REDEH. Agenda 21: fortalecendo a participao das mulheres nas polticas locais de desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro, setembro, 1999. REZENDE, Sonaly Cristina e HELLER, Lo. O saneamento no Brasil: polticas e interfaces. Belo Horizonte: Editora UFMG; Escola de Engenharia da UFMG, 2002. RIBEIRO, A. C. T. Movimentos Sociais: caminhos para a defesa de uma temtica ou os desafios dos anos 90. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ, 1993. SACTES. Introduo a Metodologias Participativas: um guia prtico. Orgs. Alfons Klausmeyer e Luiz Ramalho- Recife: SACTES-DED, 1985. SEN, A. O desenvolvimento como expanso de capacidades. Revista Lua Nova, So Paulo, CEDEC, 28/29, p. 313-333, 1993. TUROLLA, F. A. Poltica de Saneamento Bsico: avanos recentes e opes futuras de polticas pblicas. Braslia, IPEA, texto para discusso n. 22, 2002. ZVEIBIL, V.Z. Reforma do Estado e a Gesto do Saneamento: uma trajetria incompleta. Tese de Doutorado. ENSP/FIOCRUZ. Rio de Janeiro, 2003. Site consultado: http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/saneamento-ambiental/biblioteca
172

Qualificacao de Gestores Publicos

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Qualificacao de Gestores Publicos

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Qualicao de gestores pblicos em saneamento

Guia do prossional em treinamento

Qualicao de gestores pblicos em saneamento

Guia do prossional em treinamento

Conselho Editorial Temtico

Crditos Consultoria pedaggica

Marco Severo | Rachel Barreto | Romero Ronconi

Apresentao da rea temtica:

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Cenrio I - Municpio de Andorinha

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Cenrio II - Municpio de Colibri

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

A formao da identidade sanitria nacional

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Charge, Raquel Conde in Rezende e Heller, 2002

Charge, Revista O Arlequim, 1867

Os tigres. Revista A Semana Ilustrada, 1861.

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Ribeiro dos Soldados. Fotos de Jos Marques Pereira, 1907.

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

A dicotomia entre as aes de saneamento e sade e o Plano Nacional de Saneamento (Planasa)

A redistribuio espacial da populao: novos e velhos desaos para o saneamento

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Histrico dos modelos de gesto no saneamento do Pas

Fonte: IBGE Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de 2000 (PNSB 2000).

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Estado, polticas pblicas e legislao

Estado e polticas pblicas

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Sobre a Lei de Consrcios Pblicos e de Gesto Associada

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Para que serve um decreto de regulamentao?

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

O esquema apresentado em seguida pode ajudar a entender melhor esse arranjo.

Prestao de Servios Pblicos

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Sobre a Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA

Transversal - Qualicao de gestores pblicos em saneamento - Nvel 3

Guia do prossional em treinamento - ReCESA