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La constitutionnalit du droit de grve dans la Fonction publique ()

Note sous T.A., Mekns, 12 juillet 2001, Chibane Mohammed Amine BENABDALLAH Professeur lUniversit Mohammed V Rabat-Souissi Voil un jugement qui intervient dans un domaine o la discussion na pas cess dvoluer depuis bien des annes et prcisment depuis que le premier texte constitutionnel a nonc que le droit de grve demeurait garanti et quune loi organique devait en prciser les conditions de son exercice. Justement, depuis cette date, de nombreuses controverses ont eu lieu entre les tenants de la thse selon laquelle cest un droit dsormais absolu puisque consacr par la constitution, et ceux de la thse oppose avanant que cest un droit qui ne saurait lgalement sexercer tant que la loi organique nest pas promulgue. Cest dire que le problme nest pas simple, cest une situation plutt fort complexe o lintervention du juge tait plus que ncessaire. Sans doute ne sagit-il que dun jugement de tribunal et non dun arrt de la Cour suprme partir duquel on aurait pu apporter une explication bien plus fonde, en ce sens que les dcisions rendues par la haute juridiction ont forcment plus de poids que ceux des juridictions infrieures, mais toujours est-il que cest une position juridictionnelle dont la porte est tout aussi importante, du moins tant quen appel aucune attitude contraire ou diffrente ne sest manifeste ; dautant plus quelle se fonde sur un raisonnement absolument instructif qui, selon nous, allant dans le bon sens, mrite dtre comment et approuv. Voyons comment se prsentent les faits ! Instituteur de son tat, le requrant sest absent, le 1er mars 2000, de son travail pour motif de grve. Ce jour-l une inspection devait avoir lieu. Le ministre de lEducation nationale lui infligea un avertissement pour ngligence de ses fonctions. Ce quil contesta devant le Tribunal administratif de Mekns qui estima quil y avait excs de pouvoir du fait que labsence en question avait eu lieu suite une grve dun jour dcide par les syndicats nationaux aprs pravis adress au dlgu provincial du ministre Errachidia, et quelle navait pas un caractre politique. Ce faisant, le Tribunal alla dans le sens des tenants de la constitutionnalit du droit de grve et surtout de la caducit du dcret du 5 fvrier 1958 qui linterdisait de manire formelle alors que le Maroc ntait pas encore dot dune Constitution. Telle est la position retenir et qui soppose celle de la Cour suprme dans son arrt du 17 avril 1961, El Hihi (R. p. 56), rendu justement une poque o le droit de grve navait aucune assise constitutionnelle. Aussi, dans la prsente note, pour bien saisir le sens et la porte du jugement Chibane, nous semble-t-il opportun de rappeler trs brivement la teneur de larrt El Hihi, puis de mettre en relief lvolution du droit de grve avec la Constitution de 1962 et, depuis lors, toutes les rvisions constitutionnelles, ce qui a remis en cause la constitutionnalit

REMALD n 44-45, 2002, p. 129 et suiv.

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du dcret de 1958, pour enfin essayer de dduire partir du jugement Chibane quelles sont les conditions dune grve qui ne doit pas faire lobjet de sanctions.

-IDans larrt El Hihi, il sagissait dune cessation concerte du service le 25 mars 1960, suite laquelle le ministre de lEducation nationale avait radi des cadres de la Jeunesse et des Sports, le requrant qui avait intent un recours pour excs de pouvoir. Considrant que le comportement de ce dernier constituait une faute de service caractrise, la Cour suprme avait juste titre pris comme fondement de son raisonnement larticle 5 du dcret du 5 fvrier 1958 prcisant que pour tous les personnels, toute cessation concerte du service, tout acte dindiscipline caractrise pourra tre sanctionn en dehors des garanties disciplinaires . L tait lapport de larrt. Mais ce qui en constituait llment essentiel tait, nous semble-t-il, surtout le fait que le juge avait expliqu, ce que lon rencontre trs peu depuis lors, que le fondement de cette disposition se trouvait dans le pouvoir rglementaire appartenant en propre au prsident du Conseil, en vertu duquel il tait charg de ladministration gnrale du pays, ce qui lhabilitait prendre les mesures ncessaires pour assurer le bon fonctionnement de lensemble des services publics. A partir de cet arrt, on pouvait infrer que la grve tait purement et simplement interdite. De par sa mission dassurer ladministration gnrale du pays, le prsident du Conseil tait habilit prendre toutes les mesures garantissant la continuit du service public et parmi ces mesures, linterdiction de toute cessation concerte du travail dans la fonction publique. Sans doute, pouvait-on remarquer qu lpoque, existait dj le dahir du 16 juillet 1957 sur les syndicats professionnels, mais il nous semble que lon ne pouvait valablement soutenir que le syndicalisme devait automatiquement impliquer le droit de grve et exclure lintervention dun dcret qui linterdirait. Dailleurs, ce propos, on se doit de signaler que le dcret du 5 fvrier 1958 avait t pris pour lapplication du dahir que lon vient de citer. Il sintitule dcret relatif lexercice du droit syndical par les fonctionnaires (B.O. n 2372, du 11 avril 1958, p. 636), et cest justement dans son article 5 que le prsident du Conseil, soucieux dviter tout abus dinterprtation, avait mis fin toute vellit en nonant une interdiction gnrale et absolue. Et, cest prcisment sur sa base que la Cour suprme avait rejet le recours du sieur El Hihi. Ce qui tait tout fait irrprochable. Nanmoins, avec la Constitution de 1962, un lment nouveau tait intervenu faisant de la grve un droit garanti.

- II Larticle 14 de la Constitution de 1962 qui fut repris sans modification dans tous les textes constitutionnels ultrieurs, sinscrivait dans une srie de liberts et de droits que lon avait tenu proclamer en signe douverture sur la modernit et, surtout, parce quils rpondaient un besoin dune socit qui venait de rcuprer son indpendance et qui tait avide de tout ce dont elle fut prive dans le pass. Aussi bien lointain que rcent.

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Une socit forcment plus au fait de ce qui avait lieu ailleurs, que celle qui, autrefois, se contentait dun systme o le pouvoir existait mais ntait point organis, o certains droits, des plus lmentaires, taient connus, mais point reconnus, o, tout moment, on pouvait, du plus haut des cimes, dgringoler vers le plus bas des fosss. Puis, sous le protectorat, une socit soumise la domination dun pays tranger, qui, logique avec sa politique dpoque, cherchait affermir son emprise en bafouant tout ce qui chez lui, depuis 1789, constituait des principes au caractre sacr et des plus indiscutables. Trs brivement, disons que, sur le plan des droits et des liberts, la Constitution de 1962 avait apport une conception tout fait nouvelle au regard du sicle pass. Preuve en est que toutes les rvisions qui ont eu lieu depuis lors jusquen 1996, ny ont gure apport de changements; et, en fait, elles navaient plus grand-chose apporter. Cependant, et, honntement, il faut bien le reconnatre, ctait une conception qui sinscrivait beaucoup plus dans le discours que la ralit. Les liberts taient bel et bien proclames, mais dans les faits, leur existence tait trs relative. Dans ce cadre, le droit de grve offre une illustration incontestablement loquente. La proclamation du droit de grve comme libert constitutionnelle tait demeure difficilement praticable puisque, comme ailleurs, ctait une libert dont lexercice tait subordonn la promulgation dune loi organique qui jusqu aujourdhui na jamais vu le jour. Fallait-il pour autant considrer que tant que cette loi organique nexiste pas encore, larticle 5 du dcret du 5 fvrier 1958 peut toujours sappliquer et permettre ladministration de prendre toutes les mesures de sanction en dehors des garanties disciplinaires. A cette interrogation, le jugement du Tribunal administratif de Mekns apporte une rponse trs claire.

- III En effet, dans son jugement, le Tribunal de Mekns a considr que la disposition selon laquelle pour tous les personnels, toute cessation concerte du service, tout acte dindiscipline caractrise pourra tre sanctionn en dehors des garanties disciplinaires est incompatible avec larticle 14 de la Constitution qui prcise que le droit de grve demeure garanti. Ce faisant, il a apprci non pas la lgalit de larticle 5 du dcret du 5 fvrier 1958, mais sa constitutionnalit. Et, bon droit, il a estim quun texte rglementaire ne saurait interdire de manire gnrale et absolue un droit reconnu par la Constitution. Ceci est dautant plus soutenable, pour ne pas dire juste cent pour cent, quil serait valable mme si une loi venait contenir une disposition qui rduirait nant le droit constitutionnel de la grve. Bien sr, ce ne serait pas au juge administratif de le relever, mais, bien entendu au juge constitutionnel. Dailleurs, ce propos le problme est rsolu en amont. Ce nest pas une loi ordinaire qui doit intervenir en ce domaine, mais une loi organique ; ce qui signifie que sa promulgation doit tre prcde de lexamen du Conseil constitutionnel. Et, justement, cet examen doit amener lannulation de toute disposition lgislative qui serait non conforme la Constitution, notamment en interdisant lexercice dun droit ou dune libert quelle proclame. La loi organique ne peut quen prciser les conditions dexercice. En dautres termes, elle ne doit en aucune faon, mme sous prtexte de prserver lintrt gnral, directement ou indirectement, vider le droit de sa substance, en le soumettant des conditions et des

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procdures telles, que, dans les faits, il savre impraticable. A fortiori, si elle linterdit de manire formelle comme cela est le cas dans larticle 5 du dcret du 5 fvrier 1958. Naturellement, ce qui vaut pour la loi organique, qui est un acte lgislatif, qui exprime la volont de la Nation, doit plus forte raison valoir pour un dcret qui contient linterdiction dexercice dun droit constitutionnel. Interdiction qui, nonce dans la loi organique, entranerait sans conteste son annulation par le Conseil constitutionnel. Dailleurs, faut-il le rappeler, la soumission obligatoire de toute loi organique lexamen du Conseil constitutionnel avant sa promulgation, a pour but la vrification de conformit de ses dispositions au texte constitutionnel. Et, cest en quelque sorte, ce qua fait le juge administratif de Mekns en dclarant linapplicabilit de larticle 5 du dcret de 1958 et sa caducit en soutenant que si larticle 5 du dcret du 15 Rajab 1377, correspondant au 5 fvrier 1958 relatif lactivit syndicale des fonctionnaires, nonce que pour tous les personnels, toute cessation concerte du service, tout acte dindiscipline caractrise pourra tre sanctionn en dehors des garanties disciplinaires , les dispositions de ce dcret qui constituent une interdiction absolue du droit de grve, sont incompatibles avec la disposition constitutionnelle confirme dans les constitutions qui se sont succd ; de ce fait, cette interdiction absolue sefface compte tenu de son absence de compatibilit avec les dispositions de la constitution . En jugeant ainsi, le Tribunal administratif sest institu comme juge constitutionnel du pouvoir rglementaire. Mais, doit-on en conclure que, tant que la Constitution garantit le droit de grve et que les conditions dexercice de celui-ci, pour une raison ou pour une autre, ce nest pas lobjet de notre propos, ne sont pas prcises dans la loi organique prvue cet effet, il sagira dun droit qui pourra sexercer sans limites et sans considration pour lintrt gnral ? La rponse est dans le jugement.

- IV Implicitement, en nonant que la procdure du pravis a t observe, que la grve na pas un caractre politique, et quelle na eu lieu que pour un jour, le juge administratif de Mekns rejette a contrario toute cessation concerte du service qui ne respecterait pas ce quil a nonc. Autrement dit, si la grve dure plus que de raison, quelle a un motif politique ou plutt un motif sans rapport avec la dfense des intrts professionnels, car, finalement, tout en exprimant une revendication professionnelle, la grve peut fort bien avoir un caractre politique, et que son exercice trouble le fonctionnement du service public, ladministration est en mesure de prendre toutes les mesures qui simposent pour viter lEtat clipses ( Gazier, concl. sur C.E. 7 juillet 1950, Dehaene, R.D.P., 1950, p. 705 ). Cest une vidence que de dire que par dfinition le droit de grve soppose au principe de la continuit du service public. Par consquent, soutenir quil puisse sexercer loisir et sans limite aucune, cest opter pour la ngation du service public et par l de lintrt des usagers de ladministration. Nanmoins, il est tout aussi vident quil ny ait pas de rupture entre le droit et la ralit. En plus clair, on ne saurait proclamer constitutionnellement un droit ou une libert et le geler pendant plus de quarante ans en avanant que tant que la loi organique nexiste

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pas, il ne saurait sexercer. Tout comme, on ne saurait dire quil peut sexercer sans restriction et sans rgles ponctuelles. Ne dit-on pas que la nature a horreur du vide ? En labsence de rgles crites, on peut se rsoudre ladoption de certaines rgles qui dcoulent du bon sens. Et il revient ladministration dagir au cas par cas. Ne pas choisir linterdiction gnrale et absolue, et dailleurs cela ne pourrait se faire car ce serait inconstitutionnel, sans pour autant basculer dans labus porteur de catastrophes. La conciliation devrait tre lme de lexercice de ce droit, une conciliation entre un moyen incontournable, ultima ratio, de dfense des revendications professionnelles et la prservation du bon fonctionnement du service public. Telle devrait tre, selon le jugement Chibane, que nous approuvons, la ligne suivre, tant que la loi organique, prvue voici quarante ans, na pas mis fin une attente qui naura que longuement, sinon trop, dur.

T.A., Mekns, 12 juillet 2001, Chibane Considrant que par rfrence aux constitutions marocaines qui se sont succd de 1962 1996, en passant par 1972 et 1992, ces constitutions ont toutes nonc que le droit de grve est garanti et quune loi organique allait prciser les conditions de son exercice. Considrant que cette disposition constitutionnelle, par sa gnralit, concerne lemploi dans le secteur priv et galement dans le secteur de la fonction publique, en ce sens que la grve exprime une ncessit politique et sociale profonde et que cest une ncessit gnrale englobant le secteur des fonctionnaires et le travail individuel. Et puisque cette disposition constitutionnelle est absolue et gnrale, elle ne saurait carter les fonctionnaires ; et, de ce fait, lorientation dominante dans lancienne conception administrative considrant la grve comme un moyen rvolutionnaire dont lusage est interdit aux fonctionnaires compte tenu de ses effets sur la paix sociale, na plus de raison dtre dans le systme juridique actuel et la culture politique dominante qui soriente vers la reconnaissance du droit lactivit syndicale et de la grve comme droit constitutionnel exercer dans le cadre dun systme institutionnel qui existe travers lexpression de lactivit de la socit et ses contradictions du point de vue de la dfense des revendications et des droits syndicaux et qui cre des mcanismes dinteraction entre les auteurs des dcisions et la catgorie professionnelle qui en est destinataire. Et, considrant quil est admis, du point de vue du principe, que la grve est un droit constitutionnel, sauf que la constitution a nonc que son exercice doit tre conforme aux lois qui lorganisent, et que labsence de cette lgislation ne signifie absolument pas que ce droit est sans limites et sans restriction, mais quil est ncessaire que son

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exercice ait lieu dans le cadre de rgles tendant viter son mauvais usage et garantir son adaptation avec les dispositions du bon ordre et le fonctionnement normal des services publics en sorte quil ninflue pas sur leur rendement ; et que si lexercice de ce droit est de nature causer des troubles graves dans le fonctionnement dun des services publics ou exposer au danger lordre public, ladministration a le droit ou plutt le devoir de prendre une sanction contre ceux des fonctionnaires qui lorganisent et ce dans le but de rpondre linvitation du lgislateur de procder la conciliation ncessaire entre la dfense des intrts professionnels dont la grve constitue un moyen de dfense et la garantie de lintrt gnral laquelle la grve peut porter atteinte. ( ) Et, considrant que si larticle 5 du dcret du 15 Rajab 1377, correspondant au 5 fvrier 1958 relatif lactivit syndicale des fonctionnaires, nonce que pour tous les personnels, toute cessation concerte du service, tout acte dindiscipline caractrise pourra tre sanctionn en dehors des garanties disciplinaires , les dispositions de ce dcret qui constituent une interdiction absolue du droit de grve, sont incompatibles avec la disposition constitutionnelle confirme dans les constitutions qui se sont succd, de ce fait cette interdiction absolue sefface compte tenu de son absence de compatibilit avec les dispositions de la constitution Considrant que, sur la base de ce qui a t cit, et eu gard aux donns de laffaire, il savre que la grve entreprise par le requrant avec les autres instituteurs le 1er mars 2001 a respect la procdure du pravis comme cela ressort de lexemplaire du tlgramme (photocopie) adress au dlgu provincial du ministre de lEducation nationale Errachidia. Et quelle a eu lieu sur appel des syndicats nationaux parmi lesquelles lUnion Marocaine du Travail, comme cela ressort de la requte, ce que ne conteste pas la partie dfenderesse; et que cette grve a eu lieu un seul jour, quelle na pas un caractre politique, ce que la partie dfenderesse ne conteste pas ; de ce fait la grve voque par ladministration pour dire que le requrant a t ngligent quant ses obligations professionnelles ne justifie pas la sanction davertissement Annulation

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