Mnica Serrano

Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico

Mxico: narcotrfico y gobernabilidad

Resumen: Este ensayo analiza las diferentes maneras en las que el Estado mexicano ha lidiado con el problema del narcotrfico. El texto explora la evolucin de las respuestas del Estado ante un mercado a la vez cambiante y en expansin. El anlisis revela la evolucin aparente de un mercado regulado directamente por y desde las estructuras del Estado a un mercado criminal privatizado. Dicha evolucin es el resultado de la erosin de las normas y reglas no escritas que durante dcadas permitieron al Estado sujetar, controlar y reglamentar el comportamiento de las organizaciones criminales. En las fisuras de la capacidad de regulacin del mercado criminal coinciden cuatro factores: la brutal expansin del mercado asociada al surgimiento de una economa de trnsito de cocana, el endurecimiento de la diplomacia anti-narcticos en EEUU, la atona econmica y la apertura poltica en Mxico. En esta transicin, el rasgo ms caracterstico ha sido el repliegue de las agencias del Estado y el consecuente surgimiento de ejrcitos y guardias privadas de proteccin. El resultado ms visible de estos cambios ha sido un incremento notable e indiscriminado en los umbrales de violencia que hoy acompaan a las actividades del narcotrfico en Mxico.
Palabras clave:
Narcotrfico, drogas, criminalidad, gobernabilidad, Estado, Mxico

Abstract: This essay analyses the different ways through which Mexican State has been fighting drug-trafficking. The paper studies the evolution of State responses to a market that has been changing and expanding. Apparently, as the analysis reveals, there has been an evolution from a market ruled directly by and from State structures towards a privatized criminal market. This evolution is directly related with the erosion of the unwritten norms and rules that have allowed the State for decades to control criminal organizations behaviour. This decrease in State capacity to regulate criminal markets - linked to an emerging cocaine transit economy-, the increasing firmness of US antinarcotics diplomacy, the economical lethargy and the political opening of Mexico. The

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main characteristic of this transition has been the withdrawal of state agencies that has allowed the surge of private armies and guards. As the main result of this process, violence thresholds related with drug trafficking in Mexico have increased significantly.
Keywords:
Dug-trafficking, drugs, criminality, governance, State, Mexico

Resumo: Este ensaio analisa as diferentes formas nas quais o Estado mexicano lidou com o problema do narcotrfico. O texto explora a evoluo das respostas do Estado ante um mercado ao mesmo tempo flutuante e em expanso. A anlise revela a evoluo aparente de um mercado regulado diretamente pelas e desde as estruturas do Estado a um mercado criminoso privatizado. Dita evoluo o resultado da eroso das normas e regras no escritas que durante dcadas permitiram ao Estado sujeitar, controlar e regulamentar o comportamento das organizaes criminosas. Nas fissuras da capacidade de regulamentao do mercado criminoso coincidem quatro fatores: a brutal expanso do mercado associada ao surgimento de uma economia de passagem de cocana, o endurecimento da diplomacia anti-narcticos nos EUA, a atonia econmica e a abertura poltica no Mxico. Nesta transio, o trao mais caracterstico foi retirada em ordem de tropas das agncias do Estado e o conseqente surgimento de exrcitos e guardas privadas de proteo. O resultado mais visvel destas mudanas foi um aumento notvel e indiscriminado nos umbrais de violncia que hoje acompanham s atividades do narcotrfico no Mxico.
Palavras chave:
Narcotrfico, drogas, criminalidade, governabilidade, Estado, Mxico.

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Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico

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Cul ha sido el papel que el Estado ha desempeado en el mercado ilcito de drogas? Aunque el surgimiento del mercado ilcito de drogas en Mxico estuvo estrechamente ligado con la introduccin y ejecucin de las polticas prohibicionistas en EEUU, desde sus albores quienes reclamaban la representacin del Estado participaron directamente en su control y regulacin. En este ensayo analizo las diferentes maneras en que el Estado mexicano ha lidiado con el problema del narcotrfico. Con ese fin, exploro la evolucin de las respuestas del Estado, ante un mercado, a la vez cambiante y en expansin. El estudio dejar ver la aparente evolucin de un mercado regulado directamente por y desde el Estado a un mercado criminal privatizado, no del todo diferente de aqul que prevaleci en Colombia en la dcada de los noventa.

El narcotrfico es una de las muchas actividades que forman parte del crimen empresarial ilegal. En esta actividad criminal organizada, los bienes y servicios que se intercambian son ilegales ya sea por su propia naturaleza, o en virtud de los medios que se utilizan pero hay tambin una dosis importante de consentimiento. Aunque aqu reside la diferencia fundamental entre crimen organizado y criminalidad comn, vale la pena recordar que el crimen es un concepto legal. En efecto, al establecer lo que constituye un delito, la ley define y configura esferas de franca ilegalidad, y en ocasiones tambin zonas de ambigedad. Se podra evocar esta ambigedad en la relacin del Estado con la ley y entre sta y la sociedad. Lo que es importante subrayar es que las decisiones del Estado ya sea que hablemos de la extraccin de pagos e impuestos, la regulacin, la prohibicin o la omisin influyen,

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configuran y hasta determinan la incidencia de la actividad delictiva y criminal organizada. La prohibicin, ms que ninguna otra forma de intervencin estatal, tiene un efecto desestabilizador sobre toda la esfera de lo ilegal. Cuando el Estado prohbe el comercio de determinados bienes y servicios, sin contar con el respaldo efectivo de la sociedad, no slo crea mercados ilegales sino que abroga de facto la imposicin de muchas otras leyes reglamentarias en esas esferas econmicas ilcitas. En otras palabras, prohibiendo determinadas actividades y transacciones, el Estado renuncia a muchos de sus poderes reglamentarios. La prohibicin est en el meollo del narcotrfico y del crimen transnacional organizado. Lo que aqu est en discusin es cmo los Estados y los polticos estructuran, con base en la prohibicin y las variaciones internas y externas en su cumplimiento el entorno bsico dentro del que operan y, en ocasiones, florecen actores criminales transnacionales. Crimen transnacional organizado es por tanto una proposicin que implica, tambin, una opinin sobre la poltica internacional de prohibicin. En efecto, en el conjunto de elementos que influyen en la actividad criminal empresarial encontramos factores de ndole tanto interna, como externa. Entre los primeros, est desde luego, la prohibicin misma, pero tambin la organizacin y fuerza del Estado de quien depende, en ltima instancia, su cumplimiento. Para muchos observadores, all donde el siste-

ma judicial se niega o no puede ejercer su autoridad, el riesgo de que grupos criminales organizados se desarrollen, aumenta considerablemente. En la prctica, las polticas de prohibicin pueden agravar la difcil situacin de un Estado generando vacos de poder, condiciones de anarqua y el desarrollo de sistemas privados de justicia y/o proteccin. En el mbito externo, los factores determinantes son aquellos que se desprenden de las presiones hegemnicas a favor de la prohibicin coercitiva y los que resultan de los desfases y asimetras entre diferentes sistemas legales. En efecto, las variaciones en la definicin sustantiva de lo que constituye un delito y/o en los niveles de cumplimiento de la ley han dado lugar a importantes incentivos y oportunidades para la actividad criminal transnacional1. La premisa que gua este anlisis es que las respuestas que el Estado despliega tienen repercusiones directas en el comportamiento de los actores criminales y, por consiguiente, en los niveles de estabilidad poltica. Me propongo, pues, explorar la trayectoria y evolucin de las respuestas del Estado mexicano al fenmeno del narcotrfico. Como se apreciar en las pginas que siguen, la nota caracterstica de esta evolucin ha sido el ascenso y cada de un mercado regulado desde las estructuras del estado y la transicin hacia un mercado que se antoja privatizado. En este mercado, el rasgo caracterstico no slo ha sido la creciente y feroz competencia entre las organizaciones crimina-

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les, sino la transferencia del control y proteccin de la industria clandestina de las agencias del Estado a manos de guardias y ejrcitos privados. En esta transicin, el factor determinante ha sido la erosin de la capacidad de mediacin y regulacin de las estructuras estatales, resultado del repentino ensanchamiento del mercado ilcito y del consecuente debilitamiento del aparato coercitivo del Estado y agravada tambin por las secuelas de la transicin del autoritarismo a la democracia. Para los propsitos del presente ensayo se entiende por regulacin aquella accin estatal que ha buscado sujetar, controlar y reglamentar el comportamiento de los empresarios criminales a una serie de normas y reglas. Aunque sus objetivos pueden ser mltiples, en la experiencia mexicana el objetivo fundamental de esta regulacin ha sido la contencin de los efectos ms perniciosos del mercado ilcito de las drogas. Esta regulacin o estrategia de contencin y coexistencia, como tambin ha sido llamada puede, pues, definirse como el conjunto de decisiones y acciones estatales orientado al manejo de las relaciones entre las agencias estatales y las organizaciones criminales que ha tenido como objetivo: la contencin de los impulsos intervencionistas de EEUU; la preservacin de un mercado contenido y en manos de nacionales y la proteccin del Estado de los efectos ms nocivos del mercado ilcito, entre los que, desde luego, sobresalen, la violencia y la corrupcin
2.

El sistema de regulacin propuesto por esta visin se basa en la premisa de que la respuesta al problema de las drogas por la sola va de la prohibicin no slo es impracticable, sino contraproducente. Esta vertiente entiende la tensin entre la prohibicin y su cumplimiento como algo inevitable3. Por consiguiente, las regulaciones que encontramos en este sistema no slo han propuesto lidiar con esta tensin, sino que han buscado, tambin, sujetar a un mercado indomable. Durante un largo perodo, y a diferencia de lo que habra de ocurrir despus, la presencia de un acuerdo tcito entre autoridades estatales y organizaciones criminales provey una frmula que permiti al Estado mexicano asegurar sus objetivos e impedir, a la vez, la consolidacin del narcotrfico como un poder autnomo. Aunque el contenido especfico de la regulacin vari con el tiempo, como se mostrar en las siguientes pginas, la presencia de acuerdos de reciprocidad y la accin de un conjunto de normas formales e informales no slo permiti a autoridades y criminales convivir en relativa armona, sino que dio lugar a un modo de relacin muy distinto a aqul que prevalecera a partir de los aos ochenta.

La dimensin transnacional
El narcotrfico aparece en Mxico como un fenmeno claramente asociado con la organizacin de un contrabando, destinado funda-

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mentalmente a satisfacer la demanda de importadores y consumidores de sustancias que haban sido ya prohibidas en EEUU. Pero en la historia del narcotrfico en Mxico no slo pesarn los incentivos asociados a los controles impuestos al mercado estadounidense, sino tambin las presiones ejercidas por una diplomacia agresiva a favor del estricto control y fiscalizacin de sustancias narcticas. En la disposicin mostrada por las repblicas latinoamericanas para suscribir estas obligaciones internacionales podemos encontrar el deseo de apuntalar la frgil autoridad de sus estados, asediada por igual por desafos internos como amenazas externas
4. Adems, al paso

la geografa, fue el creciente cerco impuesto en EEUU a la produccin y consumo de estas sustancias y la ms lenta pero progresiva intensificacin de los controles en Mxico. El aumento en la demanda de opiceos en EEUU asociada a su vez a los efectos de la primera guerra mundial se tradujo en un incentivo importante para su produccin en Mxico6. Al inicio de los aos veinte, los agentes del tesoro estadounidense no slo advertan de un incremento notable en el trfico clandestino, sino que reconocan su incapacidad para contener el flujo ilegal de opiceos. Lo que estas autoridades omitieron aadir, es que el aumento en el trfico clandestino se deba, en buena medida, a la puesta en prctica de las nuevas polticas de control y fiscalizacin. El cumplimiento progresivo de la prohibicin acarre consecuencias en ambos lados de la frontera; aunque el aumento en el precio de estas sustancias busc disuadir a los consumidores estadounidenses, otorg un incentivo poderoso a empresarios dispuestos a asumir el riesgo de la oportunidad.

de los aos, la puesta en marcha de estas obligaciones se convertira tambin en un instrumento til en manos de gobiernos tambin vidos de recursos. En la ejecucin y fiscalizacin de estas obligaciones el gobierno mexicano encontr un arma poderossima que le permiti premiar y acrecentar los ingresos de sus seguidores y disciplinar a sus adversarios polticos. A medida que los controles se intensificaron, las oportunidades para el contrabando se multiplicaron. As, a escasos aos de la promulgacin del Acta Harrison de 1914 en EEUU, sus consecuencias se mostraron con especial y trgica claridad e incluyeron la reclasificacin de adictos en criminales y el posicionamiento de Mxico en un boyante circuito ilegal de drogas ilcitas En este proceso, tan importante como
5.

Poder poltico y narcotrfico

En la historia del narcotrfico en Mxico podemos advertir el peso de factores tanto externos, como internos. Al inicio, como ahora, el corazn del negocio se encontr al otro lado de la frontera. La evolucin del negocio, sin embargo, no dependi exclusivamente del

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mercado emergente en EEUU, sino tambin de las condiciones internas que imperaron en Mxico. En las primeras dcadas (1914-1920) una figura dominara el escenario, el coronel, poltico regional y empresario criminal, Esteban Cant. Con un ejrcito personal de 1.800 hombres y protegido por una geografa inhspita, Cant asegur el control poltico y militar de Baja California Norte y se apoder de una tajada importante del flujo ilcito de drogas. Las arcas de su gobierno se beneficiaron de las cuotas pagadas por comerciantes de opio. Si bien parte del opio era producido localmente, una buena cantidad provena de Asia para ser refinado y re-exportado a EEUU7. En aqul entonces, el grueso de la actividad ilcita se concentraba en la produccin y trfico de opio. Las actividades que florecieron al amparo de la prohibicin despertaron suspicacias en ambos lados de la frontera. Por un lado, la intensificacin de los controles en EEUU deton un verdadero boom del vicio en las ciudades fronterizas con Mxico. El nmero de turistas aument de manera notable, de 14.130 en 1919 a 418.735 un ao despus, impulsado por la prohibicin del consumo de sustancias alcohlicas Este boom no slo permiti la obtencin de enormes recursos, sino que ofreci una base para la autonoma local y regional. Ya en 1919, un agente del tesoro estadounidense afirmaba que el con8.

trabando de opio se haba convertido en un negocio multimillonario en Mxico9. No debe extraar, pues, que todava endeble gobierno central tuviera razones para actuar y prohibir la importacin de opio a partir de 1916. Tras esta decisin podemos ver el nimo de un gobierno para mantenerse en pie, extender su control territorial, contener el flujo de armas a travs de la frontera y dispuesto a apuntalar la relacin con Washington con gestos simblicos. En efecto, aunque varias repblicas latinoamericanas haban ya firmado la Convencin de 1912, para 1916, slo Mxico haba impuesto algn tipo de restricciones a estas actividades10. Como sabemos, la prohibicin no condujo de inmediato a su cumplimiento. Los sntomas de inestabilidad crnica y anarqua continuaron poniendo en duda la autoridad del gobierno central y ayudaron, tambin, a disipar las presiones diplomticas para su acatamiento. El feudo de Esteban Cant no slo no se apart de la regla, sino que fue sintomtico de la fragmentacin poltica-militar que acompa a esta etapa de la revolucin. Con frecuencia, los bandidos se reciclaron como rebeldes polticos y las facciones en pugna encontraron en este comercio ilcito una fuente importante de financiamiento11. En esos aos, en la an lenta pero constante expansin del cultivo del opio y de la marihuana se iran tejiendo lazos cada vez ms estrechos entre un mercado ilcito en expansin y una clase poltica, en ascenso.

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La prohibicin y los cimientos del modelo regulador

En el surgimiento y evolucin del modelo regulador coinciden dos variables fundamentales: la gradual centralizacin de la autoridad del Estado y la intensificacin de las presiones externas e internas a favor del cumplimiento de la prohibicin. En ambos procesos se iran acomodando las piezas de un sistema de regulacin estatal del mercado ilcito de drogas. Mientras las presiones externas buscaban el cumplimiento irrestricto de la prohibicin, las presiones internas condujeron a su acatamiento intermitente y selectivo y, en ltima instancia, al surgimiento de un modelo regulador y de contencin anclado en la incipiente estructura estatal. La relacin entre la dimensin externa de la prohibicin y la accin estatal dio lugar a un proceso complejo y no siempre terso. En un inicio, la aplicacin selectiva de la prohibicin fue ms resultado de la debilidad, que de la falta de voluntad poltica de la autoridad central. Sin embargo, al paso de los aos, en el precario cumplimiento de la prohibicin va a ser cada vez ms notorio el afn de lucro y la presencia de arreglos y componendas polticas. Estas fisuras, que con frecuencia se observaron en el cumplimiento de la prohibicin pronto agitaron el inters y la presin de Washington. A medida que la dcada de los veinte avanza podemos observar una aparente confluencia entre la diplomacia antinarcticos estadouni-

dense y la evolucin de la legislacin contra las drogas en Mxico12. El ascenso de la prohibicin comienza con las restricciones impuestas a la importacin de opio y para 1926 estas se extienden al cultivo y comercializacin de dos productos: la marihuana y el opio. Para 1929 no slo las exportaciones de marihuana, opio y herona haban sido prohibidas, sino que la legislacin penal federal contemplaba tambin, severas sanciones contra quienes participaran en la produccin y el trfico ilcito de drogas13. El gobierno suscribi, con estas modificaciones a sus leyes, los compromisos de un rgimen internacional en ciernes, pero sin contar con una capacidad real para respaldarlos. En efecto, si la modernidad de un Estado se define en trminos de la presencia de estructuras e instituciones a travs de las cuales la autoridad central hace llegar los dictados de su gobierno a las regiones ms distantes, en el Mxico de ese momento, no encontramos mayores indicios que nos permitan hablar de un Estado moderno. No exista un aparato administrativo, ni un andamiaje institucional capaz de controlar el territorio nacional o el movimiento a travs de sus fronteras y no exista tampoco, la capacidad para reclamar de manera efectiva el monopolio legtimo o no de la violencia14. En otras palabras, no exista una autoridad central a la vez previsible y eficaz que garantizara el acatamiento de las nuevas regulaciones para el control de la produccin y el trfico de drogas. En este caso, como en el de tantas otras

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leyes, en Mxico prevaleci la vieja usanza del se acata o se obedece pero no se cumple . A pesar de los progresos de la centralizacin, no sera sino hasta finales de la dcada de los treinta, que el punto de gravedad poltico y militar comenzara a migrar de las regiones al centro. En efecto, la violencia no mengu y fue slo con el pacto poltico de 1928-29 que se abri paso a la gradual centralizacin poltica y militar en Mxico. La expansin de la economa ilcita de las drogas en esas dcadas, no fue pues ajena o contraria, sino concurrente a la fragmentacin poltica y militar del pas. Pero a esto habra desde luego que aadir, la oportunidad de mercado creada por el endurecimiento progresivo de la prohibicin en EEUU. La expansin y dispersin geogrfica de los cultivos de marihuana y amapola en Mxico va asociada con la extincin de la produccin estadounidense de herona. Estos hechos parecen sugerir que la debilidad o ausencia de controles internacionales efectivos a la produccin y el trfico de drogas ilcitas, propiciaron oportunidades de lucro para aquellos proveedores dispuestos a suministrar la sostenida demanda clandestina de drogas en EEUU
16. 15

tambin la gradual consolidacin de un modelo de regulacin del crimen por parte del Estado. La evidencia disponible sugiere que las relaciones entre el mundo criminal y la clase poltica en ascenso no slo fueron reguladas desde el mbito local, sino organizadas en torno a funciones establecidas. Gracias a las investigaciones de Walker y de Astorga, hoy sabemos que algunas autoridades locales no slo toleraron, sino que regularon y/o protegieron las actividades criminales a cambio de beneficios econmicos y de la subordinacin poltica de los nuevos empresarios criminales. En este sistema de regulacin en ciernes, el referente ms importante sera el tipo de relaciones simbiticas, a partir de las cuales polticos y empresarios criminales buscaron favorecerse mutuamente. Estas relaciones de explotacin de lite elite exploitative, como las llama Lupsha abrieron un espacio considerable para aqullos polticos dispuestos a medrar en las negociaciones con criminales17. Esta lgica de reciprocidad no slo normara las relaciones entre polticos y empresarios criminales, sino que ayudara a establecer las bases de un sistema de regulacin estatal del mercado criminal18. Debe ser claro, sin embargo que esta no era una situacin exclusivamente regional. En efecto, los vnculos entre el mundo poltico y el mundo ilcito de las drogas no fueron slo tpicos del poder local, sino que se extendieron gradual, pero sostenidamente hacia el mbito federal, contaminando a su paso la relacin con

Al paso del tiempo, la falta de capacidad o de voluntad del gobierno central para cumplir sus compromisos internacionales acarreara graves consecuencias para el pas. En el saldo negativo de este creciente desfase entre la norma y su cumplimiento, no slo advertimos el dao a la relacin entre Mxico y EEUU, sino

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Washington.19 Para mediados de los treinta agentes del tesoro estadounidense participaban en misiones secretas destinadas a investigar ya la organizacin de la produccin y del trfico de drogas en Mxico . El problema era simple y sin solucin aparente: la prohibicin impuesta del lado estadounidense result extraordinariamente lucrativa del lado mexicano. Aunque las autoridades mexicanas hicieron suya la prohibicin, su acatamiento se top con serias dificultades. No slo haba obstculos que frenaban y entorpecan el cumplimiento de la norma, sino que el Estado qued arrinconado y sin mucho margen de maniobra. Es cierto que la poltica de la buena vecindad pudo haber frenado los impulsos ms agresivos de la diplomacia antinarcticos estadounidense. Sin embargo, para 1935 mientras en Washington se gestaba una nueva campaa contra Mxico, acusndole de actuar como granero del narcotrfico, la consideracin por parte de las autoridades mexicanas de medidas mdicas y preventivas sera un indicio claro de la creciente distancia que se abra entre las perspectivas de ambos pases sobre revesado problema de las drogas. Ante la realidad de enclaves ilcitos y la presin de las madres de cerca de diez mil adictos, las autoridades federales, encabezadas por Leopoldo Salazar Viniegra juzgaron conveniente la creacin de un monopolio estatal y el establecimiento de clnicas de tratamiento. La
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respuesta de Washington no se hizo esperar; el programa de tratamiento mdico fue rpidamente clausurado y el doctor Salazar Viniegra removido. La presin de Washington tendra consecuencias decisivas en los aos futuros y fue particularmente tangible en la decisin precipitada del gobierno mexicano de abandonar la idea de un monopsonio estatal. Un instrumento que no slo le hubiese permitido lidiar con los problemas de adiccin, sino contener y regular el mpetu del pujante comercio ilcito de narcticos21. La determinacin de Washington para someter a Mxico y fijar los trminos de sus polticas antidrogas contrasta con la imposibilidad de actuar ante el auge de economas de drogas ilcitas en Centroamrica. All las condiciones de anarqua e inestabilidad impidieron a Washington imponer sus preferencias hegemnicas22. Es cierto que el lento proceso de centralizacin poltica y la modernizacin econmica iran creando las condiciones para sujetar y controlar los enclaves ilcitos regionales. Pero tambin lo es que el control central y federal del narcotrfico no siempre pudo actuar como un mecanismo automtico y que se desarrollara a la vez junto y contra los intereses particulares y regionales. En otras palabras, mediando entre la legalidad y la necesidad poltica.

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La posguerra: A touch of evil

En Mxico, la segunda guerra mundial se convirti en el motor, si no en la causa de la expansin del cultivo de amapola en los estados del norte. Mas all de la discusin larga y reiterada acerca de si Washington solicit o no a las autoridades mexicanas la expansin del cultivo legal de amapola, lo que es claro es que la diplomacia antinarcticos estadounidense de esos aos no se caracteriz por su congruencia o consistencia. Las fuentes de abastecimiento en Europa y Asia se fueron cerrando, mientras la multiplicacin de bajas y heridos dispar la demanda de morfina. Ante las circunstancias, Henry Anslinger no slo se vio obligado a aceptar que el opio y a la marihuana eran fundamentales para la defensa nacional de EEUU, sino a autorizar el cultivo de amapola bajo licencia estatal en Norteamrica
23.

Chihuahua24. No debe pues sorprender que las secuelas de la guerra apartaran an ms a Mxico de la realidad exigida por las reglas estrictas de la prohibicin. El problema poda no ser simple pero era claro. Sobre todo porque a esas alturas exista ya un sistema internacional de certificacin de importaciones y exportaciones que, aunque pretenda informar de manera imparcial sobre de las tendencias y las anomalas en el mercado lcito de estas sustancias, alter de manera radical la naturaleza poltica del problema. Aunque en retrospectiva las cifras y los volmenes parezcan mnimos, cualquier reporte de desviacin era potencialmente explosivo. Para principios de la dcada de los cuarenta estos reportes indicaban que Mxico haba excedido sus cuotas anuales de importacin legal de estas sustancias y se denunciaba tambin el florecimiento de los cultivos ilcitos. Aunque este auge de la economa ilcita de las drogas fue a la vez, reflejo y consecuencia del estiaje en la produccin de opiceos en Europa y Asia, Washington no repar en las complejas relaciones entre oferta y demanda y slo atendi la contabilidad mecnica de las cifras. As, para 1943 las agencias estadounidenses estimaban que la produccin de opio en Mxico se haba triplicado, para alcanzar las 6 toneladas, pero slo conseguan confiscar menos de medio kilo de opio preparado. Poco despus, mientras el Tesoro designaba a representante permanente en Mxico, no slo los reportes

Oficial o

no, lo cierto es que la visita de Benjamin Bugsy Siegel a Mxico fue interpretada como una misin para persuadir a polticos mexicanos de las ventajas y/o necesidad de aumentar los cultivos de amapola. Fue as como el esfuerzo blico hizo su contribucin a la expansin de la economa ilcita de las drogas en Mxico. En efecto, el impacto de la guerra trajo consigo una expansin sin precedentes del cultivo de amapola en este pas. Aunque el grueso de esta agricultura se concentr en el estado de Sinaloa, pronto se expandi a los estados de Sonora, Durango y

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registraban un aumento sostenido en los cultivos, sino que los escndalos de corrupcin abonaban a la suspicacia estadounidense y erosionando a su paso la confiabilidad de las autoridades mexicanas . En la historia de esos aos podemos encontrar la pauta que en el futuro marcara la lgica de las relaciones entre ambos pases en materia de narcotrfico. A las advertencias de Washington sobre el aumento en la produccin y trfico de drogas, las autoridades mexicanas responderan con promesas de cumplimiento y cooperacin. Ello abrira paso a un breve episodio de cooperacin, cobijado a veces con algo de ayuda econmica, pero siempre interrumpido por amargas recriminaciones y acusaciones, alimentadas, por los reportes de cultivo y trfico y los escndalos de corrupcin. A pesar de sus mejores intenciones, la debilidad continu persiguiendo a las autoridades mexicanas. El problema continu siendo el mismo: la prohibicin no era fcilmente practicable. Las declaraciones de autoridades federales y locales son especialmente elocuentes. Mientras la primera reconoca abiertamente los lmites de la autoridad central para organizar un entorno favorable a la prohibicin sin la concurrencia de las autoridades locales, las segundas remachaban en la ausencia de alternativas agrcolas competitivas y admitan que el cultivo del opio se haba convertido en un importante sustento econmico para su poblacin.
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Particularmente reveladora resulta la insistencia de las autoridades mexicanas de aqullos aos en posibles alternativas a la prohibicin. Adems de la solicitud de ayuda econmica a Washington para financiar y fortalecer los programas federales contra las drogas, podemos advertir otras propuestas mucho ms imaginativas, como el plan comprensivo para apuntalar la agricultura comercial o la estructura de incentivos y penalizaciones para persuadir a los campesinos a abandonar los cultivos ilcitos Y, desde luego, la organizacin de un cultivo lcito va la asignacin de cuotas a Mxico y/o la compra de la produccin nacional. Cada una de estas propuestas no slo tendra su razn de ser, sino que revelara con trgica claridad el fondo del problema26. Aunque desde principios de los cuarenta Washington aument la ayuda antinarcticos, las autoridades mexicanas describan de un modo lapidario la situacin: el despliegue de campaas contra el narcotrfico sin el debido financiamiento, no slo acrecentaban la vulnerabilidad de las agencias pblicas a la corrupcin, sino que erosionaba la capacidad de la autoridad federal27. Esta declaracin poda ser lastimosa, pero no por ello menos verdadera. Las primeras campaas de erradicacin echadas a andar en la dcada de los cuarenta, bajo la supervisin de agentes del Tesoro, no slo fueron fuente de suspicacias, sino de fricciones mutuas. En Durango, el Vice-cnsul reportaba a Washington la participacin de oficiales del ejrcito como intermediaros entre cam-

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pesinos y traficantes de drogas ilcitas, mientras que los gobernadores de los estados del norte volvan a ser objeto de serias sospechas. La estructura que, desde los treinta, se haba venido cimentado no slo no mostraba grandes cambios, sino que pareca consolidarse
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nizar y proteger a una banda de narcotraficantes. El ruido desatado en Sinaloa no slo moviliz a Washington, sino que oblig a la federacin a intervenir31. Todo pareca ser perfectamente oscuro, pero a la vez, transparente. Nada particularmente nuevo o extrao en el confabulario mexicano: un notable regional, que procur sacar ventaja administrando la economa ilcita de su localidad. Un general que muy probablemente pudo recurrir a niveles inauditos de violencia para someter por igual a sus adversarios que a empresarios criminales indisciplinados. El problema inmediato para las autoridades centrales era que, pese a todo, notables locales como Macas, eran tambin la cara visible del Estado. Algo que desde luego no pas desapercibido en Washington. As pues, los reportes de un incremento inusitado en el cultivo de amapola, conjuntamente con la resonancia producida por estos escndalos pertrecharon a Anslinger para denostar a Mxico en 1948 ante la recin creada Comisin de Narcticos de la ONU. Para entonces las incipientes campaas federales de erradicacin coexistan con las ms de 10 mil hectreas de campos de amapola que, segn fuentes estadounidenses, permitan a los traficantes mexicanos competir con los cargamentos conjuntos de opio, provenientes de India, Turqua e Irn32. Esto no quera decir que el Estado hubiese sido totalmente capturado, sino que la conjun-

Este fue el panorama que reportaron los agentes estadounidenses y al que se enfrentaron, tambin, las autoridades federales mexicanas. En l podemos ya advertir la lgica de un conjunto de prcticas que perduraran al paso del tiempo. Autoridades locales y federales se vieron, con frecuencia, obligadas a financiar a sus fuerzas de seguridad con los recursos extrados de las mercancas confiscadas. Diversos testimonios sugieren que las autoridades civiles y militares incluidas las agencias antinarcticos no slo sufragaron sus actividades, sino tambin sus salarios con recursos obtenidos de la confiscacin de drogas
29.

Es cierto que el funcionamiento general de las instituciones no se conformaba con el modelo, pero tampoco se aparta mucho de las pautas que hoy dominan entre las agencias antinarcticos en ambos pases30. El problema, sin embargo, es que en ocasiones los escndalos alcanzaban el prestigio de las instituciones y/o cobraban, de manera ostensible, alguna vida humana. Un par de casos notables que ilustran lo que intento decir son: el asesinato en 1944 del gobernador saliente de Sinaloa, el coronel Rodolfo T. Loaiza y las denuncias contra su sucesor, el General Macas, acusado de orga-

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cin de una sostenida demanda subterrnea en EEUU y la presencia de una estructura poltica parcialmente criminalizada en Mxico facilit la expansin de esta economa ilcita. La creciente densidad del entramado poltico-criminal permiti echar a andar una cadena de produccin que, durante tres dcadas, abasteci el total de la demanda de marihuana y entre el 10-15% del mercado ilcito de opio y herona en EEUU.

varios frentes y asegurar, por esta va, el orden y la estabilidad. En el centro de la nueva estructura que se va dibujando aparecer, desde luego, el partido oficial, apuntalado por una serie de reformas centralizadoras33. En el terreno de las polticas contra las drogas, los cambios no sern menos importantes. Aunque la clasificacin de los crmenes por narcotrfico permaneci bajo la categora de infracciones a la salud pblica, a partir de 1947, la Procuradura General de la Repblica (PGR) asume la responsabilidad. Las instituciones de

La guerra fra y el ajuste institucional

En la historia reciente de las relaciones MxicoEEUU hay quizs dos grandes momentos de ajuste y acoplamiento institucional: la guerra fra y el periodo post-11-9. En 1947 se echa a andar un proceso importante de reforma institucional con el cual las autoridades mexicanas buscaron responder a los desafos del nuevo entorno internacional y ms especficamente de la vecindad con EEUU. Aunque desde 1945 el presidente vila Camacho haba reconocido la dependencia estratgica de Mxico vis a vis EEUU, las autoridades mexicanas no podan ignorar las graves consecuencias que podra traer consigo la dispersin y fragmentacin de la autoridad. La centralizacin sera la clave de la unidad y sta a su vez, la esencia de la estabilidad. Se inicia, as, una ambiciosa reorganizacin del poder que buscar de manera casi simultnea, consolidar la autoridad central en

salud abandonan, pues, la escena y en su lugar aparece una nueva estructura centralizada en cuyo eje encontramos a una nueva agencia: la Direccin Federal de Seguridad (DFS)34. La DFS no slo sera la primera agencia federal encargada de vigilar el cumplimiento de la prohibicin, sino tambin el primer eslabn de una larga cadena de ajustes institucionales emprendidos por las autoridades mexicanas con el afn de controlar y regular la actividad ilcita del narcotrfico y de satisfacer las expectativas de Washington. En ese momento, el reacomodo, no se circunscribi exclusivamente al mbito interno. En el pice de la guerra fra el diplomtico Oscar Rabasa no slo represent a Mxico, sino que con el aval de Washington y de Ottawa, presidi tambin a la recin creada Comisin de Narcticos de la ONU. En todos estos cambios se puede advertir la aceptacin y el acoplamiento de Mxico a la nueva realidad estratgica.

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Aunque en la transformacin institucional de la posguerra las motivaciones de ndole domstica fueron un factor importante, en su impulso tambin podemos advertir el peso de consideraciones externas. Por razones de orden tanto interno y externo era indispensable y urgente afianzar las bases de la estabilidad. Hoy sabemos que la principal contribucin de Mxico a la nueva geopoltica de la contencin fue garantizar su propia estabilidad interna. Y en la lgica de la estabilidad no slo figurara la contencin de grupos extremos y radicales, sino tambin el control de la produccin y el trfico de drogas. No debe, pues, sorprender que la autoridad central buscara reforzar de manera simultnea su control sobre ambos mbitos. De hecho, la creacin de la temible DFS permitira a las autoridades federales organizar y desplegar las campaas antinarcticos en el marco ms amplio de las estructuras de control poltico y social. La progresiva centralizacin del control del narcotrfico, a partir de la creacin de la DFS y del despliegue de campaas federales de erradicacin, modificara las reglas del juego. Aunque la reputacin original de la DFS no es ajena a la brutal represin de movimientos rurales y urbanos de izquierda, a medida que el mercado ilegal de produccin y trfico de drogas prosper dicha agencia asumi el papel central en su control y regulacin. Poco hace falta para reconocer que al amparo de un rgimen de partido hegemnico

el pas encontr mayores niveles de estabilidad. El resultado fue un orden que descans bajo bases ms o menos slidas, muchas de ellas, apuntaladas por pactos y acuerdos algunos formales, otros de carcter informal en los que la negociacin y los compromisos de reciprocidad fueron siempre una parte fundamental. Por consiguiente, no debe sorprender que el orden prista tambin contribuyera a la estabilizacin de la esfera criminal. De ah que las semejanzas entre el entramado prista y el andamiaje poltico-criminal no sean del todo casuales. Desde luego que la federalizacin implic la transferencia del control local del narcotrfico a las autoridades centrales y el trnsito de un modelo local de regulacin en manos de gobernadores y notables regionales a un sistema centralizado de regulacin y proteccin de una industria pujante. Este modelo de regulacin arraig en una serie de prcticas y relaciones complejas, todas ellas al amparo de acuerdos de reciprocidad. La responsabilidad de las la autoridad era gestionar la organizacin eficiente y pacfica del mercado, a cambio de impuestos extrados de la actividad criminal. Para entenderlo, conviene dejar claro que los traficantes no operaron como agentes autnomos, sino al frente de franquicias cumplidamente otorgadas por las agencias reguladoras. Gracias a estos permisos y a la proteccin provista por representantes y agentes oficiales, los empresarios

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criminales pudieron desarrollar zonas de produccin, hacer uso de vas de comunicacin y transporte y enfilar tambin sus productos hacia el mercado estadounidense. En este modelo de regulacin las plazas, es decir, el control de los retenes y los puntos estratgicos de trnsito fundamental para la extraccin de rentas e impuestos y para el control y vigilancia de los movimientospermaneci en manos de policas locales y federales
35.

estos acuerdos: Vyanse de Sinaloa. Mtense fuera. Aqu noms trabajen37. Haba pues normas todas ellas informales que regulaban la organizacin del mercado y el comportamiento de los actores criminales. La estabilidad, en este mundo ilcito, descans sobre estas reglas y sobre los compromisos y obligaciones contrados por unos y otros actores. Al lado de las reglas que buscaron restringir la violencia, encontramos aqullas que al depositar en manos de empresarios mexicanos el mercado, buscaron impedir el desarrollo del consumo interno de drogas. Un empresario criminal poda vender su mercanca ilcita en EEUU, pero mientras dejara ver su anti-americanismo, mantuviera su dinero en el pas y no perjudicara a mexicanos, poda contar con el respaldo de las autoridades competentes38. Poco hace falta para reconocer el papel que en todo esto desempe el margen de maniobra de un rgimen poltico autoritario. En efecto, al gestionar la efectiva regulacin de este mercado, al imponer sus decisiones y mandatos, las autoridades mexicanas no siempre tuvieron que reparar en consideraciones de transparencia, de legalidad, de debido proceso o de respeto a los derechos humanos. En las dcadas de oro del narcotrfico en Mxico encontramos pues relaciones corruptas pero celosamente vigiladas entre el Estado y las organizaciones criminales. Todo parece indicar que en ese perodo, el contrabando no era considerado como una actividad inherente-

En la prctica, el

funcionamiento rtmico y coordinado de estos mecanismos permiti a las autoridades centrales contener y regular el mercado e impedir la consolidacin de los narcotraficantes como un poder autnomo. A diferencia de lo que ha sido el caso en otros pases, las puertas de la participacin poltica tambin se mantuvieron tambin cerradas. Mientras que en Colombia la descentralizacin poltica y partidista pudo haber facilitado la penetracin y participacin de actores criminales, la centralizacin del entramado poltico en Mxico y la presencia de estas reglas limitaron la entrada independiente de empresarios criminales a la poltica. En los niveles de violencia encontramos otro rasgo que nos permite contrastar el comportamiento del narcotrfico en uno y otro pas
36.

A diferencia de lo

que ocurri en Colombia, en Mxico la presencia de estos pactos y acuerdos se tradujo en umbrales contenidos de violencia. En la declaracin atribuida a Snchez Celis, gobernador de Sinaloa en los sesentas, advertimos la lgica de

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mente criminal o situada fuera del sistema, sino incrustada en el propio andamiaje institucional . Haba all algo para todos: seguridad y certidumbre para los empresarios criminales, una posicin prominente y una diversidad de roles y funciones para las fuerzas de seguridad, pero tambin una importante dosis de proteccin poltica aunque crecientemente selectiva para aqullos dispuestos a incursionar en este mercado.
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El despliegue de la Operacin Intercepcin I y el cierre de la frontera durante veinte das en 1969 dej ver con una claridad contundente los lmites internos y externos del modelo. Aunque la inspeccin de ms de 4.5 millones de mexicanos no llev al arresto de grandes traficante una serie de indicios iran advirtiendo el posible quiebre de este sistema regulador. Por un lado, la conjuncin del auge del consumo de sustancias ilcitas y el renovado endurecimiento de la prohibicin en EEUU, no slo alter de manera importante la estructura

La crisis del modelo regulador

El sistema aqu descrito no termin con la industria ilcita de las drogas, pero pareca encaminarse hacia una solucin; subptima, pero a fin de cuentas solucin. Aunque esta solucin no fuese siempre del agradado de Washington, lo cierto es que las prcticas, acuerdos y componendas de la regulacin fueron, desde luego, de su conocimiento. All estn para probarlo los reportes enviados por la embajada de EEUU a Washington sobre supuestos vnculos entre narcotraficantes y la recin creada DFS
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de incentivos para la participacin en la industria criminal, sino que increment de golpe los requerimientos de proteccin, regulacin y gestin del mercado41. Pero a ello habra que aadir el impacto, en trminos de oportunidad, del retiro de Turqua en 1971 del mercado ilcito de opio. En ese ao, con el apoyo de 23 millones de dlares en ayuda estadounidense, Estambul logr erradicar de golpe el cultivo de amapola en su territorio. Se abri as una ventana de oportunidad para una docena de empresas criminales en Mxico que, en menos de tres aos, lograron incrementar su cuota de abasto de herona al mercado estadounidense de 10-15% a 80% en 197442. La conjuncin de estos desarrollos y del despliegue de una maniobra masiva pero sin mayores consecuencias, como fue la Operacin Intercepcin, persuadi a las autoridades estadounidenses de la necesidad de establecer un marco efectivo de cooperacin con Mxico. Del

Como en la vspera de la

guerra, durante la guerra fra, en la balanza de las prioridades pesaron ms las consideraciones estratgicas y la lgica de la contencin. Sin embargo, con el despliegue de la distensin las presiones sobre Mxico se reanudaran y con ellas afloraran los primeros sntomas de agotamiento del sistema regulador.

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lado mexicano, peso tambin la preocupacin de una posible conexin entre la organizacin de estos cultivos y la presencia de grupos guerrilleros en esas zonas . Es as como se echa a andar uno de los ejercicios ms exitosos de cooperacin bilateral y de la historia de control de produccin y trfico de drogas. Los xitos como los fracasos de este ejercicio han sido tratados de manera tan extensa como competente por la literatura existente Aqu slo vale la pena sealar que en Mxico, como en Turqua, en la ecuacin del xito pesaron por igual, la fuerza relativa de la autoridad central, la escasa dependencia de la economa nacional de ingresos provenientes de estas actividades ilcitas y la presencia de un mercado ilcito de cultivos, estructurado en grandes plantos susceptibles a la erradicacin45. Hoy sabemos que el xito de este ejercicio fue tan notable como efmero. A los primeros sntomas de agotamiento del modelo regulador se sumaron aqullos que acompaaron al eclipse de esta operacin. Para principios de los ochenta, no slo el control, sino tambin la gestin y administracin centralizada de este mercado, se volvi una faena imposible. En la relacin negativa de los hechos podemos comenzar por considerar las dificultades que la propia operacin trajo consigo. Es cierto que la operacin logr reducir el tamao de la economa ilegal, sin embargo, los actores criminales pronto dejaron ver una notable capacidad de adaptacin no slo en su dispersin geogrfica,
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sino tambin en la fragmentacin y encubrimiento de los plantos ilcitos y en su reorganizacin crecientemente centralizada. Pero a ello habra que aadir la presencia de una nueva generacin de empresarios criminales dispuestos a desafiar las restricciones impuestas al uso de la violencia. La dispersin geogrfica de las bandas criminales bien pudo haber aflojado las riendas sociales que durante aos habran contenido los impulsos ms violentos de los narcotraficantes. A su vez, como suele ser el caso en estos mercados, la eclosin repentina de una oportunidad de mercado, tambin pudo haber propiciado los brotes de violencia. Y a esto se suman, los primeros contactos con las ms violentas organizaciones colombianas46. Estas tendencias, sin embargo, no concluyeron con la recuperacin, para mediados de los ochenta de 30% del mercado de marihuana y cerca del 40% del mercado de herona en EEUU, sino que se vieron agravadas por la repentina y brutal apertura de un mercado de trnsito de cocana a travs de territorio mexicano47. Una consecuencia inevitable del impacto de estas tendencias fue el desgaste y agotamiento de las viejas prcticas de regulacin y control. Aunque en ocasiones se pudo advertir el aguante de estos mecanismos de regulacin como ocurri a principios de los ochenta cuando los delegados del Cartel de Medelln, aterrorizados ante la brutalidad de la polica judicial federal, decidieron recurrir a los servicios de

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intermediarios mexicanos lo cierto es que el escenario era cada vez ms complicado . Sin duda los sntomas ms claros de este agotamiento se van a mostrar en dos planos: en la corrupcin que va a anidarse en las entraas de las agencias antinarcticos y en los crecientes niveles de violencia que van a acompaar a estas actividades ilcitas. Pero an aqu el cambio no se dio de un golpe. Aunque los escndalos van a ser ms frecuentes y los umbrales de violencia van a ir aumentando, en un inicio la tendencia pareca seguir una lgica gradual, geogrfica y hasta cierto punto diferenciada. Los espordicos excesos cometidos en los sesenta por agentes y exoficiales de la DFS, como es el caso de Enrique Rocha Chavarri, el de los dos oficiales de Sinaloa, aprehendidos con 750 kg de marihuana y 6 kg de herona respectivamente, el del diplomtico detenido en Nueva York en 1965 o el arresto en 1973 del jefe de la polica judicial en San Antonio por cargos de trfico de herona, se van a repetir con ms y mayor frecuencia. Algo similar ocurrir con los niveles de violencia. Desde finales de los setentas, la presencia de miembros de las fuerzas de seguridad en cruces de fuego comienza a ser recurrente y los enfrentamientos entre agentes de las fuerzas locales y federales y entre stas y narcotraficantes van a brotar tambin con una mayor frecuencia. As pues, desde 1970, las fisuras pudieron comenzar a detectarse en el asalto
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con metralletas a la casa del jefe de la polica de Culiacn, en el asesinato siete aos despus de Alfredo Reyes Curiel, un alto oficial de la polica judicial del estado o de Gustavo Smano, un asesor militar, al inicio de las campaas de erradicacin. Pero de manera especialmente trgica en el asesinato del ex-procurador de Sinaloa en la ciudad de Mxico y del cardenal Posadas en 199349. Con la avalancha de cocana precipitada por el despliegue de la operacin Tricks y el desvo del 60% de la destinada al mercado estadounidense por territorio mexicano, las fisuras se abrieron en grandes grietas. Los cambios asociados a esta avalancha y al impulso de la nueva guerra contra las drogas modificaron de tajo no slo el tamao y la dimensin del mercado, sino tambin su estructura y organizacin. En las nuevas condiciones el Estado sencillamente no pudo imponer su autoridad y el sistema regulador se desplom ante el cada vez ms violento podero de los carteles. Si, como hemos visto ms arriba, el mercado ilcito de las drogas se haba caracterizado por la presencia de niveles relativamente bajos de violencia, la especializacin en el cultivo de dos productos y una relativa concentracin regional y geogrfica, para mediados de los ochenta esta industria se haba transformado en una pujante y cada vez ms violenta economa de servicios y de trnsito. Al terminar los ochenta, los mecanismos de control y regulacin haban hecho agua. Aunque las zonas de

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cultivo perduraron, la organizacin geogrfica del mercado se desvaneci, el control de las plazas fue corrompido con sumas inimaginables y abierta y violentamente desafiado por las organizaciones criminales. Al avanzar la dcada los carteles fueron dividiendo al pas y repartindose sus territorios. En Mexicali, por ejemplo, Rafael Chao, un exigente de la DFS se apoder de la zona y con la ayuda de sus colegas logr cerrar la carretera Mexicali-San Luis Ro Colorado para recibir all a aviones cargados de cocana En Sinaloa, el Chapo Guzmn estableci los cimientos del cartel del Golfo. De igual modo, en Tijuana la organizacin de los hermanos Arellano Flix, herederos de Flix Gallardo, control los movimientos de droga con la intimidacin y la violencia. Mientras que desde Ciudad Jurez, Amado Carrillo, el seor de los cielos fue extendiendo el dominio de las rutas areas hasta el corazn del pas en las ciudades de Cuernavaca y Guadalajara
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ante la impotencia, los presidentes de la Madrid y Salinas no tuvieron otra opcin que elevar el narcotrfico al plano de las amenazas a la seguridad nacional52.

La privatizacin de la violencia
Difcilmente puede pensarse que la regulacin del mercado ilcito fue una tarea impecable o deseable. Como hemos apuntado, las autoridades mexicanas participaron en el rgimen de la prohibicin, pero lo hicieron a su manera. Es cierto, que la prohibicin no fue continuamente respetada. Pero tambin lo es que con frecuencia, las autoridades no encontraron otras maneras de mantener el orden y la estabilidad que contando con la colaboracin subordinada y sometida de los empresarios criminales. El problema es que la prohibicin en Mxico no fue siempre viable. La conjugacin de la prohibicin en EEUU, de una la demanda constante y clandestina en el mercado contiguo y de la presencia de restricciones geogrficas y materiales, se tradujo en un control precario de la actividad econmica criminal. No slo no haba sustitutos obvios o efectivos a la regulacin de la actividad ilcita, sino que esta solucin subptima llevaba consigo la posibilidad de crear condiciones de orden y de estabilidad. Para ello la autoridad central deba probar su fuerza y eficacia y ello dependa de su capacidad para someter y disciplinar a las organizaciones criminales.

Poco hace falta para reconocer la incapacidad del Estado ya sea actuando conforme a la ley o transigiendo, como la haba venido haciendo, con el crimen para regular, controlar y vigilar este boyante y cada vez ms violento mercado. Los vnculos de obligacin se desdibujaron, los compromisos de reciprocidad se desgarraron, en ocasiones violentamente, y antes las circunstancias, las autoridades vieron palidecer su capacidad para gestionar la coexistencia pacfica y disciplinada de las organizaciones criminales. Da la impresin de que

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Como hemos apuntado, todo este andamiaje se vino abajo con los cambios que se sucedieron, uno a otro a partir de la dcada de los ochenta. Eso no quiere decir que las soluciones no fuesen ya necesarias. An la solucin por la va de la regulacin se mantuvo como nica opcin, el problema es que su engranaje haba sido destrozado. Al conjunto de hechos y circunstancias que llevaron a alterar el tamao y composicin del mercado, se sumaron otras dificultades. En efecto, los ochentas fueron tambin los aos de la deuda y en ese contexto de falta de liquidez, la idea de imponer controles a la entrada de dinero sucio o limpio tampoco result particularmente atractiva
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trnsito y comunicacin, a los que se sumaron poco despus los servicios de distribucin de drogas y de proteccin privada. En otras palabras, la participacin de la poblacin en las actividades ilcitas no slo aument de manera gradual y sostenida, sino que tambin se diversific. En las dcadas anteriores, el rasgo ms caracterstico de esta participacin haba sido la presencia de campesinos en los campos de cultivo, estimada a mediados de los setenta en cerca de 50 000 jornaleros y, quince aos despus, en alrededor de 200-300 mil campesinos55. Aunque no contamos con cifras o estimaciones para las dcadas siguientes, lo que es claro es que la actividad ilcita no se restringi ms al cultivo, sino que incorpor nuevas actividades y requiri tambin del talento de las profesiones y del mundo de los negocios56. Por consiguiente, en la nueva, boyante y diversificada economa ilcita de los noventa con sus ramificaciones en la industria del robo de autos, del secuestro y otras actividades nos topamos por igual con la presencia de transportistas, cargadores, conductores, pilotos, que abogados, secretarias, asesores e ingenieros financieros y, no faltaron, por supuesto, los vigilantes y sicarios. Para 1997, once mil personas haban sido arrestadas por delitos contra el narcotrfico y el crimen organizado57. El narcotrfico y el crimen organizado no slo se haban convertido en un ingrediente importante de la economa, sino tambin en una trama

Las presio-

nes desatadas por la crisis de la deuda y la persistente atona de la economa fueron creando, desde la dcada de los ochenta, un sector de la poblacin sin empleo fijo. Aunque en los noventa la negociacin y firma del Tratado de Libre Comercio de Norte Amrica pareca abrir un resquicio para la recuperacin econmica, hoy sabemos que entre sus xitos no figur un aumento importante en el crecimiento econmico o el empleo
54. En estas condiciones, el des-

empleo fue el motor, sino la causa ltima, del mayor flujo de indocumentados en la historia de la migracin de mexicanos, de la concentracin de un sector sin empleo fijo, que algunos hoy llaman informal y, por consiguiente, de una reserva importante de mano de obra para una floreciente economa ilcita. Una economa dominada ya por los servicios de transporte,

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cada vez ms visible y torcida de la poltica. No debe, pues, sorprender que en el curso de una dcada el andamiaje visible de las polticas antinarcticos se viniera abajo. Al desmantelamiento de la DFS en 1985 sigui la creacin de la direccin general de investigacin y seguridad nacional y poco despus la subsecretara para la investigacin y el combate al narcotrfico. Estas instituciones fueron poco despus reemplazadas por la agencia para la atencin de los delitos contra la salud, el instituto nacional para el combate al narcotrfico, la oficina especial de la PGR para los delitos contra la salud y la ms reciente eliminacin de la subsecretara para la delincuencia internacional organizada. Aunque el catalizador de estos cambios fue, en la mayor parte de los casos, algn escndalo de corrupcin, la contraparte de este reacomodo institucional fue el despido masivo y cada vez ms frecuente de policas y de agentes de seguridad. Entre 1983 y 1996 slo en la ciudad de Mxico ms de 2000 policas salieron de la polica judicial y en el curso de una dcada (1986-1996) ms de 7000 elementos de las fuerzas de seguridad fueron removidos
58. Mientras que al cierre de la administracin

nes concluan que el narcotrfico habra logrado comprar cerca del 30% del sistema de cortes penales en el pas60. Basta, pues, lo dicho para entender que la columna vertebral del sistema haba sido quebrada. Pero esto no quiere decir que los empresarios criminales no siguieron buscando la proteccin y el amparo de las autoridades locales y federales. Para ello contaron con cifras estratosfricas, segn estimaciones de finales de los noventa, en ocasiones, su presupuesto anual para comprar agentes y autoridades pudo haber representado hasta el 50-60% de sus ingresos, calculados entonces en alrededor de 30 mil millones de dlares y pudo haber rebasado, tambin, los 500 millones de dlares anuales. Cifra que, en 1999 duplicaba el presupuesto total asignado a la Procuradura General de la Repblica61. Las anotaciones del traficante Juan Garca brego ofrecen algunas pistas sobre los montos asignados a cada autoridad: 1 milln de pesos para el jefe de la polica judicial, medio milln para los jefes de operaciones y 100.000 para los jefes de polica en ciudades importantes como Matamoros62. En la prctica, sin embargo, los hechos dejaron ver que la capacidad de las agencias estatales para regular el mercado y garantizar una proteccin efectiva haba decado de manera irreparable. A medida que la competencia en el mercado aument y que el poder de las organizaciones criminales se acrecent, la credibilidad del andamiaje regulador fue puesta en duda.

Zedillo (1994-2000) ms de 1200 oficiales de la polica judicial haban sido despedidos y una tercera parte de las fuerzas dependientes de la PGR purgadas. Al ao siguiente, en 2001, la PGR remova de nuevo a ms de mil agentes de la polica judicial federal59. El poder judicial no escap tampoco al impacto de la corrupcin. Para finales de los noventa, algunas estimacio-

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En un contexto caracterizado por la creciente competencia y la fragmentacin y desorganizacin de un mercado, intermitentemente asediado por los golpes desordenados, pero no menos rudos, de las agencias mexicanas sujetas a su vez a la incesante presin de Washington la confianza se convirti en el bien ms escaso y los antiguos socios mutaron en acrrimos enemigos
63.

de seguridad fue entonces transferido a guardias y organizaciones paramilitares como los

Zetas al servicio del cartel del Golfo o las Barbies bajo el mando del cartel del Pacfico.
Aunque desde finales de los ochenta encontramos indicios que sugieren que las fuerzas pblicas de seguridad se haban convertido en blanco del narcotrfico slo en un ao, 1989, ms de 70 policas y miembros de las fuerzas armadas haban sido asesinados y para 1996 la cifra anual alcanzaba los 200 al cambio del siglo, la violencia desatada por estas organizaciones pondra el nmero de bajas totales en Mxico, en ms de 2000 en 2006, muy cerca del registrado en lugares como Afganistn65. Es justamente en la fragmentacin y la feroz competencia por el mercado, como en la reciente y pavorosa escalada de la violencia que encontramos los indicios de una privatizacin del mercado ilcito de las drogas. Aunque en con los operativos, iniciados con el despliegue de ms de 7000 elementos de las fuerzas armadas a su estado natal, Michoacn, Felipe Caldern ha buscado la recuperacin del territorio, lo cierto es que el estado aparece arrinconado entre el aradiccin (o dependencia) desarrollada por algunos sectores de la sociedad a los dineros provenientes de estas actividades ilcitas.

Ante la prdida de credibilidad de la fortaleza y eficacia de las autoridades que hasta entonces haban asegurado no slo su tajada del mercado, sino tambin su integridad fsica, las organizaciones criminales se dieron a la tarea de crear sus propias fuerzas de seguridad. La demanda de proteccin era tan necesaria como apremiante, ya que para ese momento competan no slo por el mercado interno de herona, marihuana y metanfetaminas, sino tambin por el control del 70-80% del flujo de cocana con destino en EEUU. Lo que es claro es que en el proceso de organizacin de sus ejrcitos no encontraron grandes obstculos. No slo los crmenes a manos de estas organizaciones en 1999, ms de 2000 en slo tres estados, Baja California, Guadalajara y Sinaloa no fueron siquiera investigados, sino que se toparon con una reserva sumamente til de personal de seguridad en los cientos de policas y oficiales que haban sido removidos de las agencias de seguridad y en grupos de desertores de las fuerzas armadas64. El papel desempeado hasta entonces por las agencias

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Notas

Mnica Serrano, Transnational Organized Crime and International Security: Business as Usual? en Mats Berdal y M. Serrano eds., Transnational Organized Crime and International Security, Boulder, Lynne Rienner, pp.15 y 16. Guadalupe Gonzlez, Rgimen internacional y polticas nacionales de control de drogas: un anlisis comparado de Mxico y Colombia en Arturo Borja et al Regionalismo y poder en Amrica Latina: los lmites del neorrealismo, Mxico D.F., CIDE/Porra, 1996, p. 360. Esta tensin y los costos de acatar la prohibicin son objeto de anlisis en Bruce M Bagley y Juan G Tokatlian Dope and Dogma: Explaining the failure of US-Latin American Policies en Jonathan Hartlyn, Lars Schoultz y Augusto Varas eds., The United States and Latin America in the 1990s: Beyond the Cold War, Chapel Hill y Londres, The University of North Carolina Press, 1992, pp. 214-234 En los veinte, la adhesin de algunas repblicas latinoamericanas a esta convencin fue uno de los factores que permiti su entrada en vigor en ese ao. Ver William O Walker III, Drug Control in the Americas. Alburquerque, University of New Mexico Press, 1989 (edicin revisada) pp.20-22 y William McAllister, Drug Diplomacy in the Twentieth Century, London, Routledge, 2000, pp.36-37. La diplomacia antinarcticos de Washington fue una expresin temprana de la hegemona ejercida por EEUU en negociaciones multilaterales. Vase McAllister, op.cit., pp.36 & 70-79 & 97-100 y Walker III, op. cit., pp. 22 & 61. En EEUU exista ya una poblacin importante de adictos. Aunque las cifras varan, no debe subestimarse el impacto de la demanda potencial de este grupo en la produccin y trfico clandestino de narcticos. Vase David F Musto, The History of Legislative Control over Opium, Cocaine and

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Their Derivatives en Ronald Hamowy ed., Dealing with Drugs: Consequences over Government Control, Lexington Mass., Lexington Books, 1987 y James A. Sandos, Northern Separatism During the Mexican Revolution. An Inquiry into the Role of Drug-Trafficking, 19101920, The Americas, vol. 41, no.2, October 1984, p.194. Sandos, op.cit., p. 194. El impacto de la posterior legalizacin del alcohol fue igualmente inmediato. En un mes 150 negocios quebraron en la ciudad de Tijuana. Vase Walker III, op.cit., pp.182-183 y John Mason Hart, Empire and Revolution. The Americans in Mexico Since the Civil War, Berkeley, University of California Press, 2002, p. 366. Walker III, op.cit., pp.17-18 & 31 y Sandos, op.cit., pp. 203 & 207. Con excepcin de Mxico y en menor medida Per, las repblicas latinoamericanas mostraron un escaso inters en las nuevas polticas antinarcticos. Para 1921 slo cuatro pases de la regin haban enviado reportes anuales a la Sociedad de Naciones y slo Mxico y Panam haban sometido reportes de importaciones y exportaciones. Walker III, op.cit., p.22 &56-58. Sandos, op.cit., pp. 191-215; Walker III, op.cit., p.22 y Mara Celia Toro, Mexicos War on Drugs. Causes and Consequences, Boulder, Lynne Rienner, 1995, p.8. El apoyo latinoamericano fue una pieza clave del xito de esta diplomacia. En su evolucin se advierte una lgica burocrtica en la que el cumplimiento interno de los preceptos y leyes contra las drogas deba ser reforzado por una cadena sucesiva de victorias diplomticas en el mbito multilateral. Ello llev a silenciar las voces discordantes de autoridades mdicas y cientficas en EEUU y al control monoplico, por ms de treinta aos, del Bur Federal de Narcticos en manos Henry J Anslinger.. Vase Toro, op.cit., p.8 y Luis Astorga, El Siglo de

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las Drogas, Mxico D.F., Plaza Jans, 2005, pp.1928. Todos estos ingredientes son indispensables para el cumplimiento eficaz, previsible y formal de polticas antinarcticos. Para una discusin vigente sobre este tema vase Peter Reuter Eternal hope: Americas quest for narcotics control The Public Interest, No. 79, Spring 1985, especialmente las pginas 86 & 92. La definicin de Estado moderno la tomo de John H Elliott, Empires of the Atlantic World. Britain and Spain in America 1492-1830, New Haven, Yale University Press, 2006, p. 127. El arraigo de esta costumbre ha sido explicado en funcin de las doctrinas contractualistas que forman parte de las teoras espaolas del Estado. Elliot, op.cit., pp. 131-132. Para ese momento dicha demanda inclua tambin a la marihuana que, segn David F Musto haba sido introducida por primera vez por el casi medio milln de campesinos mexicanos que haban sido atrados por el boom agrcola de los veinte. Vase David F Musto, Pautas en el abuso de drogas y la respuesta en los EEUU en Peter Smith ed., El Combate a las Drogas en Amrica, Mxico D.F., Fondo de Cultura Econmica, 1993, pp.76-77 & 80-82; Walker III, op.cit., p. 79 & Astorga, El Siglo de las Drogas, p.49. Vase Peter A Lupsha y Stanley Pimentel Political-Criminal Nexus, Institute for Contemporary Studies, National Strategy Information Center, Hacienda, San Antonio, Mexico, Washington D.C., 1997; Peter A Lupsha, Transnational organised crime vs the nation state in Transnational Organized Crime, vol.2, no.1, 1996 y Stanley A Pimentel, Mexicos Legacy of Corruption in Roy Godson, Menace to Society. Political Criminal Collaboration Around the World, New Brunswick, Transaction Publishers, 2003. Algunos ejemplos elocuentes son descritos por Astorga, El Siglo de las Drogas, p.42 y del mismo autor Mexico: drugs and politics en Vellinga

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ed., The Political Economy of the Drug Industry, p. 8. Walker III op.cit., p.80 y Astorga El Siglo de las Drogas, p. 31. A estas preocupaciones se sum el aumento aparente en el consumo de marihuana en EEUU en esos aos. Walker III, op.cit., 76-77 & 119 Los detalles de este episodio revelador se encuentran en Walker III, op.cit., pp.81 & 119-140 y Astorga, El Siglo de las Drogas, p. 43-44 & 5051. Walker III, op.cit., pp. 135, 140-149 & 186; Reuter, Eternal Hope, p. 93. Para un anlisis de las paradojas de la hegemona, vese Andrew Hurrell Hegemony and Regional Governance in the Americas en Louise Fawcett y Mnica Serrano eds., Regionalism and Governance in the Americas. Continental Drift, Basingstoke, Palgrave, 2005. Las referencias acerca de la poltica errtica de EEUU de estos aos se encuentran en McAllister, op.cit., pp. 131-133. Para ms pormenores de la supuesta solicitud de Washington, vese Peter Reuter and David Ronfeldt, Quest for Integrity: The Mexican-US drug issue in the 1980s, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, vol. 34, no.3, otoo de 1992, p. 92 y Miguel Ruiz Cabaas, La campaa permanente de Mxico: costos, beneficios y consecuencias, en Smith ed., El Combate a las Drogas en Amrica, p. 210. Walker III, op.cit., p.153; Astorga, Viaje al pas de las drogas Nexos, no. 211, julio de 1995 y El Siglo de las Drogas, p. 61. MacAllister, op.cit., p. 112 y Walker III, op cit., pp. 163-164 y 166-169. Walker III, op.cit., pp.166- 168; Astorga, El Siglo de las Drogas, pp.. 88-89 y Reuter, Eternal Hope. Walker III, op.cit, pp.163-168. Ver Appendix: Opium Poppy Destruction in Mexico, 1994 del consulado americano en Durango al secretario de Estado en Walker III, op cit., pp. 225-229.

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Luis Astorga, Viaje al pas de las drogas y El Siglo de las Drogas, p.39; Vanse tambin los testimonios recabados y presentados en Pimentel, Mexicos legacy of corruption, pp. 182-183 y por Carlos Flores, El Estado en crisis: crimen organizado y poltica. Desafos para la Consolidacin Democrtica, Tesis de Doctorado, UNAM, 2005, pp. 111-115. Aunque hoy est legislado y reglamentado, las agencias antinarcticos y de seguridad han desarrollado una preocupante dependencia de la confiscacin de drogas y de bienes asociados a esta actividad. Tom Naylor, Mafias, Myths and Markets: On the Theory and Practice of Enterprise Crime, Transnational Organized Crime, vol 1, no.3, 1997, p. 35 y Peter Andreas, Smuggling Wars: Law Enforcement and Law Evasin in a Changing World en T Farer ed., Transnational Crime in the Americas, N.Y., Routledge, 1999 p. 94 Los pormenores de estos hechos se encuentran en los trabajos de Astorga Viaje al pas de las drogas y El Siglo de las Drogas, pp. 68-78 & 8688. Walker III, op.cit., pp.171 & 178, Ruiz Cabaas, op.cit., p. 212 y Astorga, El Siglo de las Drogas, p. 69. Las reformas llevaron al retiro de los militares del partido, prohibieron su participacin poltica y sentaron las bases para el control federal de las elecciones. Soledad Loaeza, En la frontera de la superpotencia. La inmediata posguerra y el primer reformismo mexicano 1944-1946, mimeo. Ruiz Cabaas, La campaa permanente de Mxico p. 215; Sergio Aguayo Quezada, The uses, abuses and challenges of Mexican National Security: 1946-1990 en Bruce Bagley y Sergio Aguayo eds., In Search of Security, Miami, University of Miami Press, 1993; Astorga, El Siglo de las Drogas, p. 63; Astorga, Mexico: Drugs and Politics, p. 88. El sistema centralizado de corrupcin erigido en torno al rgimen priista provey un cimiento fundamental a este modelo. Como seala Lupsha, el

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crimen organizado en Mxico oper sobre la base de la franquicia y el con permiso otorgado por los representantes de las instituciones del Estado. Vase Peter A Lupsha, Drug-lords and Narco Corruption: The Players Change but the Game Continues, en Al McCoy y Alan Block eds., War on Drugs, Boulder Colorado, Westview Press, 1992 y del mismo autor, Transnational NarcoCorruption and Narco Investment: A Focus for Mexico, Transnational Organized Crime, vol.1, no.1, p. 87. La literatura sobre el narcotrfico en Colombia es copiosa. Para efectos de esta comparacin vase Rensselaer W Lee III y Francisco E Thoumi Drugs and Democracy in Colombia en Godson, ed., Menace to Society; Krathausen C, Padrinos y Mercaderes. Crimen Organizado en Italia y Colombia, Bogot, Planeta Colombiana Editorial, 1998; Elvira Mara Restrepo, Colombian Criminal Justice System in Crisis, Basingstoke, Palgrave, 2003. La cita se puede encontrar en Astorga, El Siglo de las Drogas, p. 101 & 157. Reuter y Ronfeldt subrayan la importancia del nacionalismo en el sistema de corrupcin que arraig en torno al dominio del PRI. Vase op.cit., p.100 Ibid, p. 100-101 La referencia a estos reportes se encuentra en Astorga Mexico: Drugs and Politics, p. 88 y nota no. 9. El endurecimiento de la prohibicin no logr prevenir, ni contener el consumo poli-droga desatado por las respuestas sociales a Vietnam. Vase David Musto, Pautas en el abuso de las drogas y la respuesta en los EEUU, en Smith ed., El combate a las drogas en Amrica, p.82. La prohibicin fue impuesta con xito durante dos aos y reemplazada por un sistema de produccin legal de opio. Para 1975, gracias a la presencia de un monopsonio estatal Turqua pudo eliminar de tajo el acopio de opio a bandas criminales. Philip Robins, From Solution to

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Suspicion to Cooperation? Turkeys Changing Views of the Hard Drug Issue 1975-2005, mimeo; Reuter, Eternal Hope, p.90; Ruiz Cabaas, La campaa permanente, p. 212; Toro, Mexicos War on Drugs, pp.15-16 y Peter Smith Semiorganised international crime: drug trafficking in Mexico in Tom Farer, Transnational Crime in the Western Hemisphere, 1999. Reuter and Ronfeldt, se refieren a esta preocupacin como el temor a la colombianizacin. Ambos autores subrayan, sin embargo, cmo en las campaas de erradicacin el nfasis se puso en la destruccin de plantos y en la confiscacin de drogas y no en la captura o arresto de campesinos. Vase op.cit., p. 100, nota 13 y p. 103 Pero entre las referencias obligadas se encuentran, desde luego, Richard Craig, La campaa permanente: Mexicos Anti-Drug Campaign, Journal of Ineramerican Studies and World Affairs, vol 20, no.2, mayo de 1978, del mismo autor Operation Condor. Mexicos Anti-drug Campaign Enters a New Era, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, vol. 22, n 3, agsto de 1980, pp. 345-363; Toro, op.cit., p.27 y Smith, Semi-organised international crime p. 195. Todos estos autores coinciden en los efectos fortuitos, pero no por ello menos negativos de este ejercicio. Reuter, Eternal Hope, p. 90 Los ms bajos umbrales de violencia en Mxico se vieron gradualmente modificados por todos estos factores. Reuter y Ronfeldt, op.cit., p. 131 y Smith, Semiorganised international crime p. 205 Aunque los primeros contactos entre narcotraficantes colombianos y mexicanos se registran en 1973, es hasta los ochenta que se abre el mercado de trnsito de cocana por territorio mexicano. La apertura de este mercado fue una consecuencia directa de las operaciones de interdiccin desplegadas por EEUU a partir de 1982 en el Caribe y en la Florida. Para una descripcin detallada de esta operacin y de sus consecuencias

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vase Bruce Bagley, Los mitos de la militarizacin : las FFAA en la guerra contra las drogas en Smith, ed., El Combate a las drogas y Lupsha, Transnational Narco-Corruption and Narco Investment: A Focus on Mexico, p. 89-90. Lupsha, Transnational Narco-corruption, p. 8990. Astorga, El Siglo de las Drogas, pp. 109-110 & 115-118 y Smith, Semiorgansied international crime p. 205 Jess Blancornelas, El Crtel, Mxico D.F. Plaza Jans, 2003, pp. 48 y 153. Smith Semiorganised international crime p. 196-199. La securitizacin del narcotrfico no slo reflej el peso de la influencia de EEUU. Algunos expertos explican este giro en funcin del creciente temor a la colombianizacin del mercado ilcito de drogas en Mxico. Adems, en la identificacin del narcotrfico como una amenaza a la seguridad nacional las autoridades mexicanas encontraron una justificacin til para la expansin de las funciones a cargo de las fuerzas armadas en este mbito. Vase Reuter y Ronfeldt, op.cit., p. 113 A finales de la dcada de los ochenta Reuter y Ronfeldt estimaban que los ingresos provenientes del narcotrfico representaban entre 1.25 y 4% del PIB y entre 6 y 20% de los ingresos provenientes de las exportaciones. Vase Reuter y Ronfeldt, op.cit., p. 95 y Donald E Schulz Between a Rock and a Hard Place: The United States, Mexico and the Agony of National Security, SSI Special Report, disponible en http://Carlisle-www.army.mil/usassi/ Las repercusiones de estas tendencias en las relaciones de seguridad entre Mxico y EEUU las analizo con ms detalle en Serrano Integration and Security in North America: Do good neighbours need good fences?, International Journal, vol LXI, no.3, 2006 (nmero especial North American Security and Prosperity) Richard Craig, Human Rights and Mexicos Anti-

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Drug Campaign Social Science Quarterly, vol. 60, no.4, 1980, p. 697 y Toro, op.cit., p.53. El tema de la mutacin del narcotrfico en crimen transnacional organizado lo trato con ms detalle en los captulos que aparecen en Berdal y Serrano, Transnational Organized Crime and International Security. Smith, Semiorganized international crime pp. 210-211 Beatriz Martnez de Murgua Autonoma policial y orden social en Mxico, Tesis de Doctorado, Universidad Complutense de Madrid/Instituto Universitario Ortega y Gasset, pp.3 4-35 Schulz op.cit., p. 3 y Michael Shifter, Latin Americas Drug Problems Current History, Febrero 2007, p. 61 Schulz, op.cit., pp. 3-4. A su vez, el 60% del presupuesto de la PGR se encontraba ya asignado a los programas de erradicacin. Reuter y Ronfedt, op.cit., p. 116 Schulz, op. cit., p. 15 y Smith, Semiorganized international crime p. 204 La idea de un control oligoplico de este mercado ha sido objeto de serios cuestionamientos. La tendencia en Mxico apunta a un mercado con altas tasas de cambio en la cima de las organizaciones pero en donde la continuidad es asegurada por los vnculos familiares. En las primeras etapas el mercado de herona mostr mayores niveles de centralizacin, con 12 organizaciones, mientras que la marihuana fue siempre ms descentralizado. Aunque el xito de las campaas de los aos setenta lleva a una reorganizacin en torno a una cuantas organizaciones poderosas, a partir de la dcada de los ochenta bajo el impacto de una mayor competencia y de la presin ejercida por las polticas coercitivas, el escenario se fragmenta en una multitud de organizaciones, pero aparentemente acoplados en una media docena de redes. Blancornelas, op.cit., p. 145 y 151 La cifra de 1989 se encuentra en Reuter y Ronfeld, op.cit., p. 109

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