Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal.

Enquanto na

administrao particular lcito

a!er tudo o

que a lei no probe" na Administrao Pblica s# permitido a!er o que a lei autori!a$.
%el& 'opes (eirelles

Direito Administrativo Ponto 1 1. Princpios fundamentais da administrao pblica 2. A constitucionalizao do Direito Administrativo. 3. Regime jurdico administrativo. 4. Administrao pblica e os modelos de Estado. parte 1! ". Administrao pblica e o princpio da probidade administrativa. #. Atos de improbidade administrativa e a $ei n% &.42'('2. 1

REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO ADMINISTRAO PBLICA ). Noes de Estado ).).*orma de Estado ).+.Poderes do Estado +. Noes de o!e"#o +.).,istema de -overno +.+.*orma de -overno .. Ad$%#%st"a&o P'()%*a ..).Administrao Pblica em sentido amplo e em sentido estrito ..+.Administrao Pblica em sentido ormal" sub/etivo ou or-0nico ....Administrao Pblica em sentido material" ob/etivo ou uncional 1. O" a#%+a&o da Ad$%#%st"a&o 1.). Entidades polticas e entidades administrativas 1.+.No2es de centrali!ao" descentrali!ao e desconcentrao 1...3onceito de Administrao 4ireta" Administrao 5ndireta e entidades paraestatais 1.1.3riao de entidades da Administrao 5ndireta 1.6.3riao de subsidirias e participao no capital de empresas privadas 1.7.Entidades em espcie 1.7.). Autarquias 1.7.).).3onceito 1.7.).+.3riao e e8tino 1.7.)...Nature!a /urdica 1.7.).1.Patrim9nio 1.7.).6.Atividades desenvolvidas 1.7.).7.Atos e contratos 1.7.).:.;ramento 1.7.).<.=e-ime de pessoal 1.7.).>.Nomeao e e8onerao de diri-entes 1.7.).)?.3apacidade e8clusivamente administrativa 1.7.).)).=elao com o ente estatal instituidor ... 1.7.).)+.3ontrole de desempenho 1.7.).)..Autarquias sob re-ime especial 1.7.).)1.3ontrole /udicial 1.7.).)6.@u!o competente 1.7.).)7.Privil-ios processuais 1.7.).):.Prescrio quinquenal 1.7.).)<.5munidade tributria 1.7.).)>.=esponsabilidade civil 1.7.+. *unda2es pblicas 1.7.+.).3onceito 1.7.+.+.Nature!a /urdica 1.7.+...=e-ime /urdico 1.7... Empresas pblicas e sociedades de economia mista 1.7...).5ntroduo 1.7...+.3onceito 1.7.....3riao 1.7...1.;b/eto 1.7...6.=e-ime /urdico 1.7...7.4istin2es entre empresa pblica e sociedade de economia mista 1.7.1. 3ons#rcios pblicos 1.7.1.).3ontrato de rateio 1.7.1.+.3ontrato de pro-rama

RE !"E #$R%D!&'AD"!(!)*RA*!+' ) denominado *re+ime ,urdico-administrativo* . um re+ime de direito pblico/ aplic0vel aos 1r+os e entidades 2ue comp3em a Administrao Pblica e 4 atuao dos a+entes administrativos em +eral. 5aseia-se na ideia de e6ist7ncia de poderes especiais passveis de serem e6ercidos pela Administrao Pblica/ contrabalanados pela imposio de restri3es especiais 4 atuao dessa mesma Administrao/ no e6istentes nem os poderes nem as restri3es - nas rela3es tpicas do direito privado. 8ssas prerro+ativas e limita3es traduzem-se ,uridicamente!/ respectivamente/ nos princpios da supremacia do interesse pblico e da indisponibilidade do interesse pblico. ) princpio da supremacia do interesse pblico fundamenta a e6ist7ncia das prerro+ativas ou dos poderes especiais da Administrao Pblica/ dos 2uais decorre a denominada verticalidade nas rela3es Administrao-particular. 9oda atuao

administrativa em 2ue e6ista imperatividade/ em 2ue se,am impostas/ unilateralmente/ obri+a3es para o administrado/ ou em 2ue se,a restrin+ido ou condicionado o e6erccio de atividades ou de direitos dos particulares . respaldada pelo princpio da supremacia do interesse pblico. ) fundamento para a e6ist7ncia desse princpio . o se+uinte: o 8stado/ atualmente/ tem obri+ao de atin+ir uma s.rie de finalidades/ 2ue a ;onstituio e as leis l<e indicam. Para atin+ir esses ob,etivos/ muitas vezes . necess0rio 2ue o 8stado dispon<a de poderes no co+itados para os particulares em +eral/ no e6istentes no direito privado/ o 2ual . caracterizado pela <orizontalidade nas rela3es ,urdicas/ pela i+ualdade ,urdica entre as partes. As prerro+ativas 2ue o ordenamento ,urdico confere ao 8stado/ ento/ 2ue so tpicas do direito pblico/ ,ustificam-se to-somente na estrita medida em 2ue so necess0rias para 2ue o 8stado lo+re atin+ir os fins 2ue l<e so impostos por esse mesmo ordenamento ,urdico. =rise-se 2ue no . a Administrao Pblica 2ue determina a finalidade de sua pr1pria atuao/ mas sim a ;onstituio e as leis. A Administrao atua estritamente subordinada 4 lei/ como simples +estora da coisa pblica/ e possui poderes especiais unicamente como meios/ como instrumentos para atin+ir os ob,etivos 2ue ,uridicamente . obri+ada a perse+uir. 86emplos de manifesta3es do princpio da supremacia do interesse pblico 3

temos no e6erccio do poder de polcia/ nas c<amadas cl0usulas e6orbitantes dos contratos administrativos/ 2ue possibilitam 4 Administrao/ dentre outras prerro+ativas/ modificar unilateralmente o pactuado/ nas <ip1teses de interveno na propriedade privada/ como a desapropriao/ na presuno de le+itimidade dos atos administrativos/ na

autoe6ecutoriedade de atos administrativos etc. A noo central desse princpio .: <avendo conflito entre o interesse pblico e os interesses de particulares/ a2uele deve prevalecer. >mpende/ todavia/ ressalvar enfaticamente o respeito aos direitos e +arantias fundamentais e a necessidade de 2ue a atuao da Administrao ocorra sempre nos termos e limites da lei e do Direito/ observado o devido processo le+al. ) se+undo princpio/ o da indisponibilidade do interesse pblico/ faz contraponto ao primeiro. Ao mesmo tempo em 2ue tem poderes especiais/ e6orbitantes do direito comum/ a Administrao sofre restri3es em sua atuao 2ue no e6istem para os particulares. 8ssas limita3es decorrem do fato de 2ue a Administrao no . propriet0ria da coisa pblica/ no . propriet0ria do patrim?nio pblico/ no . titular do interesse pblico/ mas sim o povo. 8m lin+ua+em ,urdica/ dispor de al+uma coisa ./ simplificadamente/ poder fazer o 2ue se 2ueira com ela/ sem dar satisfa3es a nin+u.m. A disponibilidade . caracterstica do direito de propriedade. 8m decorr7ncia do princpio da indisponibilidade do interesse pblico/ a Administrao somente pode atuar 2uando <ouver lei 2ue autorize ou determine sua atuao/ e nos limites estipulados por essa lei. @o e6iste/ a ri+or/ a ideia de *vontade autonomia* da Administrao/ mas sim de *vontade* da lei/ 2ue . o instrumento 2ue le+itimamente traduz a *vontade +eral*/ vontade do povo/ manifestada pelos seus representantes no Poder $e+islativo. Al.m disso/ toda a atuao da Administrao deve ter possibilidade de ser controlada pelo povo/ se,a diretamente/ se,a por meio de 1r+os com essa funo de controle. Desse modo/ so decorr7ncias tpicas do princpio da indisponibilidade do interesse pblico a necessidade de realizar concurso pblico para admisso de pessoal permanente empre+ados e servidores pblicos efetivos!/ a necessidade/ em re+ra/ de realizar licitao pr.via para celebrao de contratos administrativos/ a e6i+7ncia de motivao dos atos administrativos tamb.m re+ra +eral!/ as restri3es 4 alienao de 4

bens pblicos etc. 8m suma/ ao tratarem do re+ime ,urdico-administrativo/ nossos mais importantes autores acentuam a e6ist7ncia/ de um lado/ de prerro+ativas especiais da Administrao/ de poderes no e6istentes no direito privado/ e/ de outro/ de restri3es ou limita3es na atuao administrativa 2ue no se verificam entre os particulares. A ;onstituio de 1'&&/ ao tratar da Administrao Pblica/ no traz e6pressos os princpios da supremacia do interesse pblico e da indisponibilidade do interesse pblico. 8ntretanto/ no caput de seu art. 3A/ enumera al+uns dos mais importantes princpios administrativos 2ue diretamente deles decorrem: le+alidade/ impessoalidade/ moralidade/ publicidade e efici7ncia. AD"!(!)*RA,-' P./0!&A 1. (',1E) DE E)*AD' ) 8stado . pessoa ,urdica territorial soberana/ formada pelos elementos povo/ territ1rio e +overno soberano al+uns autores incluem a finalidade como elemento constitutivo do 8stado!. 8sses tr7s elementos so indissoci0veis e indispens0veis para a noo de um 8stado independente: o povo/ em um dado territ1rio/ or+anizado se+undo sua livre e soberana vontade. ) 8stado . um ente personalizado pessoa ,urdica de direito pblico/ nos termos dos arts. 4B e 41 do nosso ;1di+o ;ivil!/ apresentando-se - tanto nas rela3es internacionais/ no convvio com outros 8stados soberanos/ como internamente - como su,eito capaz de ad2uirir direitos e contrair obri+a3es na ordem ,urdica. A or+anizao do 8stado . mat.ria de cun<o constitucional/ especialmente no tocante 4 diviso poltica do seu territ1rio/ 4 or+anizao de seus Poderes/ 4 forma de +overno adotada e ao modo de a2uisio do poder pelos +overnantes. 1.1. 2orma de Estado

A partir da or+anizao poltica do territ1rio/ sur+e a noo de 8stado unit0rio e de 8stado federado comple6o ou composto!. ;aso no territ1rio <a,a um s1 poder poltico central/ teremos o c<amado 8stado unit0rioC caso no mesmo territ1rio coe6istam poderes polticos distintos/ estaremos diante do c<amado 8stado federado comple6o ou composto!. 5

) 8stado unit0rio . marcado pela *centralizao poltica*/ em 2ue um s1 poder poltico central irradia sua compet7ncia/ de modo e6clusivo/ por todo o territ1rio nacional e sobre toda a populao e controla todas as coletividades re+ionais e locais o Dru+uai/ por e6emplo/ . um 8stado unit0rioC e6iste em seu territ1rio um s1 poder poltico central!. ) 8stado federado tem como caracterstica a *descentralizao poltica*/ marcada pela conviv7ncia/ num mesmo territ1rio/ de diferentes entidades polticas aut?nomas/ distribudas re+ionalmente no 5rasil/ por e6emplo/ temos a coe6ist7ncia/ no mesmo territ1rio/ de esferas polticas distintas e aut?nomas - a Dnio/ os 8stados/ o Distrito =ederal e os Eunicpios!. A ;onstituio =ederal de 1'&& adotou como forma de 8stado o federado/ inte+rado por diferentes centros de poder poltico. Assim/ temos um poder poltico central Dnio!/ poderes polticos re+ionais estados! e poderes polticos locais municpios!/ al.m do Distrito =ederal/ 2ue/ em virtude da vedao constitucional 4 sua diviso em municpios/ acumula os poderes re+ionais e locais ;=/ art. 32/ F1%!. @o 5rasil/ a forma federativa de 8stado constitui cl0usula p.trea/ insuscetvel de abolio por meio de reforma constitucional ;=/ art. #B/ F 4%/ >!. @o e6iste subordinao/ isto ./ no <0 <ierar2uia entre os diversos entes federados no 5rasil. A relao entre eles . caracterizada pela coordenao/ tendo/ cada um/ autonomia poltica/ financeira e administrativa. 8m decorr7ncia dessa forma de or+anizao/ verificamos a e6ist7ncia de Administra3es Pblicas aut?nomas em cada uma das esferas da =ederao. 9emos/ portanto/ uma Administrao Pblica federal/ uma Administrao distrital/ Administra3es estaduais e Administra3es municipais. 9odas essas Administra3es Pblicas/ em sua atuao/ esto adstritas 4s re+ras e princpios orientadores do direito administrativo como um todo. Al.m da su,eio de todas as Administra3es 4s normas de direito administrativo constantes da ;onstituio =ederal/ e6istem determinadas mat.rias/ especialmente as concernentes a normas +erais/ 2ue devem ser disciplinadas por meio de leis nacionais/ editadas pelo ;on+resso @acional/ de observGncia obri+at1ria por parte de todas as esferas da =ederao. H o caso/ por e6emplo/ da $ei n% &.###(1''3/ 2ue/ re+ulando o art. 3A/ II>/ da ;onstituio/ estabelece normas +erais sobre licita3es e contratos administrativos 2ue devem ser observadas pela

Dnio/ pelo Distrito =ederal/ pelos estados e pelos municpios. 1.3. Poderes do Estado

>nte+ram a or+anizao poltica do 8stado os denominados *Poderes*/ 2ue representam uma diviso estrutural interna/ visando ao mesmo tempo 4 especializao no e6erccio das fun3es estatais e a impedir a concentrao de todo o poder do 8stado nas mos de uma nica pessoa ou 1r+o. @o cl0ssico modelo de tripartio/ concebido em 1A4& por ;<arles de Eontes2uieu/ esses Poderes do 8stado so o $e+islativo/ o 86ecutivo e o Judici0rio. Ke+uindo a tradicional doutrina/ a ;arta de 1'&& estabelece/ e6pressamente/ 2ue *so Poderes da Dnio/ independentes e <arm?nicos entre si/ o $e+islativo/ o 86ecutivo e o Judici0rio* ;=/ art. 22!C veda/ ademais/ proposta de emenda constitucional tendente a abolir a separao dos Poderes ;=/ art. #B/ F 42/ >>>!/ si+nifica dizer/ confere natureza de cl0usula p.trea ao princpio da separao dos Poderes/ ou princpio da diviso or+Gnica das fun3es do 8stado. @a <ist1ria do constitucionalismo/ a ideia inicial de uma r+ida separao entre os Poderes foi sendo substituda pela proposta de uma maior interpenetrao/ coordenao e <armonia entre eles. ;om isso/ cada Poder passou a desempen<ar no s1 as suas fun3es pr1prias/ mas tamb.m/ de modo acess1rio/ fun3es 2ue/ em princpio/ seriam caractersticas de outros Poderes. A separao r+ida/ aos poucos/ deu lu+ar a uma diviso fle6vel das fun3es estatais/ na 2ual cada Poder termina por e6ercer/ em certa medida/ as tr7s fun3es do 8stado: uma em car0ter predominante por isso denominada tpica!/ e outras de natureza acess1ria/ denominadas atpicas por2ue/ em princpio/ so pr1prias de outros poderes!. 8sse modelo - separao de Poderes fle6vel - foi o adotado pela ;onstituio =ederal de 1'&&/ de sorte 2ue cada um dos Poderes no se limita a e6ercer as fun3es estatais 2ue l<e so tpicas/ mas tamb.m desempen<a fun3es denominadas atpicas/ isto ./ assemel<adas 4s fun3es tpicas de outros Poderes. Assim/ tanto o Judici0rio 2uanto o $e+islativo1 desempen<am/ al.m de suas fun3es pr1prias ou tpicas
1

,urisdicional e

)bs: ) Poder $e+islativo/ a ri+or/ . o nico ao 2ual a ;onstituio atribui duas fun3es tpicas/ de i+ual

relevGncia: a funo de elaborar atos normativos prim0rios funo le+islativa! e a funo de fiscalizar o Poder 86ecutivo/ sobretudo o e6erccio da atividade administrativa desse Poder vide/ por e6emplo/ o art. 4'/

le+islativa/ respectivamente!/ fun3es atpicas administrativas/ 2uando/ por e6emplo/ e6ercem a +esto de seus bens/ pessoal e servios. Por outro lado/ o 86ecutivo e o Judici0rio desempen<am/ tamb.m/ funo atpica le+islativa este/ na elaborao dos re+imentos dos tribunaisC a2uele/ 2uando e6pede/ por e6emplo/ medidas provis1rias e leis dele+adas!. =inalmente/ o 86ecutivo e o $e+islativo tamb.m e6ercem/ al.m de suas fun3es pr1prias/ a funo atpica de ,ul+amento o 86ecutivo/ 2uando profere decis3es nos processos administrativosC o $e+islativo/ 2uando ,ul+a autoridades nos crimes de responsabilidade/ na forma do art. "2/ >/ >>/ e par0+rafo nico/ da ;onstituio!. ;omo se v7/ a funo administrativa . predominantemente e6ercida pelo Poder 86ecutivoC mas/ como nossa ;onstituio no adota um modelo de r+ida separao/ os demais Poderes do 8stado tamb.m e6ercem/ al.m de suas atribui3es tpicas le+islativa e ,urisdicional!/ al+umas fun3es materialmente administrativas. )

desempen<o dessas fun3es administrativas/ se,a 2ual for o Poder 2ue as este,a e6ercendo/ dever0 sempre observar as normas e princpios pertinentes ao direito administrativo. 8m suma/ o ponto a ressaltar/ tendo em conta o ob,eto desta obra/ . a e6ist7ncia/ no 5rasil/ de e6erccio de atividades de natureza administrativa em todos os Poderes da Lepblica. M0 1r+os administrativos no Poder $e+islativo denominados

*mesas*/ tais como a Eesa da ;Gmara dos Deputados/ a Eesa do Kenado =ederal/ as mesas das assembleias le+islativas! e no Poder Judici0rio so as *secretarias* dos

tribunais em +eral!. Por outras palavras/ a Administrao Pblica brasileira no se restrin+e ao Poder 86ecutivoC temos Administrao Pblica em cada um dos entes federados/ em todos os Poderes do 8stado. Ke,a 2ual for o 1r+o 2ue a e6era/ a atividade administrativa est0 sempre su,eita 4s re+ras e princpios norteadores do direito administrativo.

3.

(',1E) DE

'+ER(' +erenciamento poltico do 8stado!

@o Gmbito do direito administrativo/ a e6presso *Noverno* . usualmente empre+ada para desi+nar o con,unto de 1r+os constitucionais respons0veis pela funo poltica do 8stado. ) Noverno tem a incumb7ncia de e6ercer a direo suprema e +eral do 8stado/ determinar a forma de realizao de seus ob,etivos/ estabelecer as diretrizes 2ue
I/ o art. AB/ o art. "&/ F 3*/ todos da ;arta da Lepblica!.

pautaro sua atuao/ os planos +overnamentais/ sempre visando a conferir unidade 4 soberania estatal. 8ssa funo poltica/ pr1pria do Noverno/ abran+e atribui3es 2ue decorrem diretamente da ;onstituio e por esta se re+ulam. ;onforme se constata/ a noo de Noverno est0 relacionada com a funo poltica de comando/ de coordenao/ de direo e de fi6ao de planos e diretrizes de atuao do 8stado as denominadas polticas pblicas!. @o se confunde com o conceito de Administrao Pblica em sentido estrito/ 2ue vem a ser/ conforme veremos adiante/ o aparel<amento de 2ue disp3e o 8stado para a mera e6ecuo das polticas do Noverno/ das polticas pblicas/ estabelecidas no e6erccio da atividade poltica. 2.1. )istema de governo 4 relao entre os poderes e6ecutivo e

le+islativo para o desempen<o das fun3es de +overno!. ) modo como se d0 a relao entre o Poder $e+islativo e o Poder 86ecutivo no e6erccio das fun3es +overnamentais representa outro importante aspecto da or+anizao estatal. A depender das caractersticas desse relacionamento/ da maior independ7ncia ou maior colaborao entre eles/ teremos dois sistemas de +overno: o sistema presidencialista e o sistema parlamentarista. (o presidencialismo5 predomina o princpio da diviso dos Poderes/ 2ue devem ser independentes e <arm?nicos entre si. ) Presidente da Lepblica e6erce a c<efia do Poder 86ecutivo em toda a sua inteireza/ acumulando as fun3es de ;<efe de 8stado e ;<efe de Noverno +er7ncia poltica!/ e cumpre mandato fi6o/ no dependendo da confiana do Poder $e+islativo para sua investidura/ tampouco para o e6erccio do car+o. Por sua vez/ o Poder $e+islativo no est0 su,eito a dissoluo pelo 86ecutivo/ uma vez 2ue seus membros so eleitos para um perodo certo de tempo 5rasil e 8stados Dnidos da Am.rica!. ) parlamentarismo . o sistema de +overno em 2ue <0/ predominantemente/ uma colaborao entre os Poderes 86ecutivo e $e+islativo. @ele/ o Poder 86ecutivo . dividido em duas frentes: uma c<efia de 8stado/ e6ercida pelo Presidente da Lepblica ou pelo EonarcaC uma c<efia de Noverno/ e6ercida pelo Primeiro Einistro ou pelo ;onsel<o de Einistros. ) Primeiro Einistro normalmente . indicado pelo Presidente da Lepblica/ mas sua perman7ncia no car+o depende da confiana do Parlamento. Ke o Parlamento retirar a confiana do Noverno/ ele cai/ e6onera-se/ dando lu+ar 4 formao de um novo 9

Noverno/ por2ue os membros do Noverno no possuem mandato/ tampouco investidura a prazo certo/ mas apenas investidura de confiana. Por outro lado/ se o Noverno entender 2ue o Parlamento perdeu a confiana do povo/ poder0 optar pela dissoluo do Parlamento/ convocando novas elei3es e6traordin0rias para a formao de outro Parlamento 2ue l<e d7 sustentao e6: =rana e >n+laterra!. @o 5rasil/ optou-se pelo sistema presidencialista de Noverno. ) Presidente da Lepblica . o ;<efe do Poder 86ecutivo federal e e6erce/ com o au6lio dos Einistros de 8stado/ a direo superior da Administrao Pblica federal/ cabendo a ele sua or+anizao e estruturao/ nos termos dos arts. #1 e &4 da ;onstituio. 8m decorr7ncia da forma federativa de 8stado e do princpio da simetria das esferas polticas/ os ;<efes dos Poderes 86ecutivos e das Administra3es Pblicas do Distrito =ederal e dos estados sero/ respectivamente/ o Novernador do Distrito =ederal e os Novernadores dos 8stadosC pela mesma razo/ os ;<efes dos Poderes 86ecutivos municipais/ bem como das Administra3es Pblicas dos municpios/ sero os seus Prefeitos. 3.3. 2orma de governo

) conceito de forma de +overno est0 relacionado com a maneira como se d0 a instituio e a transmisso do poder na sociedade e como se d0 a relao entre +overnantes e +overnados. Lesponde 4 2uesto de 2uem deve e6ercer o poder e como este . e6ercido. A repblica . a forma de +overno caracterizada pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do ;<efe do Poder 86ecutivo/ com o dever de prestao de contas responsabilidade do +overnante! ao povo 2ue . o detentor do poder. Diferentemente/ a monar2uia . caracterizada pela <ereditariedade e vitaliciedade/ com aus7ncia de prestao de contas irresponsabilidade do monarca!. @o 5rasil/ a forma de +overno adotada . a republicana. 6. 6.1. AD"!(!)*RA,-' P./0!&A Administrao Pblica em sentido amplo e em sentido estrito

Administrao Pblica em sentido amplo abran+e os 1r+os de +overno/ 2ue e6ercem funo poltica/ e tamb.m os 1r+os e pessoas ,urdicas 2ue e6ercem funo meramente administrativa. Deve-se entender por funo poltica fun3es de +overno!/ 10

neste conte6to/ o estabelecimento das diretrizes e pro+ramas de ao +overnamental/ dos planos de atuao do Noverno/ a fi6ao das denominadas polticas pblicas. De outra parte/ funo meramente administrativa resume-se 4 e6ecuo das polticas pblicas formuladas no e6erccio da referida atividade poltica. ;umpre enfatizar 2ue elaborar polticas pblicas ou planos de +overno no si+nifica atuar ao arrepio da lei. Deveras/ a Administrao Pblica/ mesmo tomada em sentido amplo/ tem toda sua atuao subordinada 4 lei isto ./ 4 ;onstituio/ 4s leis propriamente ditas e outros atos de natureza le+islativa/ enfim/ ao Direito como um todo!. 8ntretanto/ no 2ue toca aos fins do 8stado/ o ordenamento ,urdico estabelece normas +en.ricas/ amplas/ muitas vezes traduzidas em normas pro+ram0ticas/ indicando ob,etivos +erais a serem perse+uidos pelo Poder Pblico. ) *como fazer*/ o estabelecimento das prioridades na e6ecuo/ o detal<amento dos pro+ramas de ao/ tudo isso . atividade administrativa em sentido amplo/ vale dizer/ atividade poltica/ para o e6erccio da 2ual o Poder Pblico/ embora subordinado 4 lei e ao Direito/ disp3e de ampla discricionariedade. Administrao Pblica em sentido estrito s1 inclui os 1r+os e pessoas ,urdicas 2ue e6ercem funo meramente administrativa/ de e6ecuo dos pro+ramas de +overno. =icam e6cludos os 1r+os polticos e as fun3es polticas/ de elaborao das polticas pblicas. @este trabal<o/ a e6presso 7Administrao Pblica7 ser8 empregada no seu sentido estrito5 pr9prio5 limitado :s ;un<es meramente administrativas e aos 9rgos e entidades =ue as desempen>am. 6.3. org?nico Administrao Pblica em sentido formal/ sub,etivo ou or+Gnico . o con,unto de 1r+os/ pessoas ,urdicas e a+entes 2ue o nosso ordenamento ,urdico identifica como Administrao Pblica/ no importa a atividade 2ue e6eram como re+ra/ evidentemente/ esses 1r+os/ entidades e a+entes desempen<am funo administrativa!. ) 5rasil adota o crit.rio formal de Administrao Pblica. Portanto/ somente @ Administrao Pblica5 juridicamente5 a=uilo =ue nosso Direito assim considera5 no importa a atividade =ue eAera no importa se . atividade Administrao Pblica em sentido ;ormal5 subjetivo ou

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administrativa propriamente dita/ atividade social/ atividade econ?mica...!. A Administrao Pblica/ se+undo nosso ordenamento ,urdico/ . inte+rada e6clusivamente: a! pelos 1r+os inte+rantes da denominada Administrao Direta so os 1r+os inte+rantes da estrutura de uma pessoa poltica 2ue e6ercem funo administrativa!C e b! pelas entidades da Administrao >ndireta. )omente so entidades da Administrao !ndireta estas5 e nen>uma outra5 no importa a atividade =ue eAeramB aC autar=uiasD bC ;unda<es pblicas E2PCD cC empresas pblicas EEPCD dC sociedades de economia mista E)E"C. Dessa forma/ temos entidades formalmente inte+rantes da Administrao Pblica brasileira 2ue no desempen<am funo administrativa/ e sim atividade econ?mica/ como ocorre com a maioria das empresas pblicas e sociedades de economia mista ;=/ art. 1A3!.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida uando necessria aos imperativos da se!urana nacional ou a relevante interesse coletivo, con"orme de"inidos em lei. # 1$ A lei esta%elecer o estatuto &ur'dico da empresa p(%lica, da sociedade de economia mista e de suas su%sidirias ue explorem atividade econmica de produo ou comerciali)ao de %ens ou de prestao de servios, dispondo so%re* + , sua "uno social e "ormas de "iscali)ao pelo Estado e pela sociedade++ , a su&eio ao re!ime &ur'dico prprio das empresas privadas, inclusive uanto aos direitos e o%ri!a.es civis, comerciais, tra%al/istas e tri%utrios+++ , licitao e contratao de o%ras, servios, compras e aliena.es, o%servados os princ'pios da administrao p(%lica# 0$ , As empresas p(%licas e as sociedades de economia mista no podero !o)ar de privil1!ios "iscais no extensivos 2s do setor privado.

Por outro lado/ <0 entidades privadas/ no inte+rantes da Administrao Pblica formal/ 2ue e6ercem atividades pr1prias da funo administrativa/ a e6emplo das concession0rias de servios pblicos 2ue atuam por dele+ao! e das or+aniza3es

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sociais 2ue e6ercem atividades de utilidade pblica/ previstas em contrato de +esto celebrado com o Poder Pblico/ mas 2ue no so formalmente Administrao Pblica!C no obstante a atividade e6ercida/ essas entidades privadas/ cabe repetir/ no integram a Administrao Pblica brasileira/ ,ustamente por2ue no 5rasil . adotado o crit.rio formal. Dma observao faz-se oportuna. 8mbora se,a certo 2ue a acepo formal sub,etiva ou or+Gnica! de

Administrao Pblica no deva levar em conta a atividade realizada/ . fre2uente os autores a esta se referirem. 8sses autores costumam identificar Administrao Pblica/ em sentido sub,etivo/ com a totalidade do aparel<amento de 2ue disp3e o 8stado para a e6ecuo das atividades compreendidas na funo administrativa. ;itamos como e6emplo a definio proposta pela Prof. Earia KOlvia Di Pietro: "Desse modo, pode-se definir Administrao Pblica, em sentido subjetivo, como o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos uais a lei atribui o e!erccio da

funo administrativa do "stado#" H interessante 2ue tais autores/ depois de apresentarem defini3es similares 4 supratranscrita/ afirmam 2ue a Administrao Pblica formal/ no 5rasil/ compreende a Administrao Direta e a Administrao >ndireta/ apontando como componentes desta ltima as 2uatro cate+orias de entidades enumeradas acima AD9C =PC 8PC K8E!. )ra/ no <0 celeuma 2uanto 4s empresas pblicas e sociedades de economia mista/ inclusive as e6ploradoras de atividades econ?micas/ inte+rarem a Administrao >ndireta/ 2ue/ por sua vez/ . parte da Administrao Pblica formal. $o+o/ no . ri+orosamente correio afirmar 2ue Administrao Pblica/ em sentido sub,etivo/ corresponda ao aparel<amento do 8stado destinado ao e6erccio de funo administrativa/ por2ue <0 entidades incontroversamente inte+rantes da Administrao Pblica formal 2ue e6ercem atividade econ?mica em sentido estrito. 8m sntese/ como estamos tratando de uma acepo formal/ sub,etiva/ devese per2uirir to-somente *2uem* o ordenamento ,urdico considera Administrao Pblica/ e no *o 2ue* crit.rio ob,etivo/ material! . realizado. Assim/ . inade2uada a meno 4 atividade 2uando se prop3e uma definio formal/ sub,etiva/ de Administrao Pblica. A 13

refer7ncia 4 atividade/ con2uanto se,a corri2ueira/ torna o conceito intrinsecamente contradit1rio/ ou leva a e6cluir indevidamente da Administrao Pblica formal as empresas pblicas e sociedades de economia mista e6ploradoras de atividades econ?micas. Por fim/ cabe lembrar 2ue temos Administrao Pblica formal em todos os entes federados e em todos os Poderes do 8stado. 8mbora a 2uase totalidade da Administrao Pblica este,a concentrada no Poder 86ecutivo/ os Poderes $e+islativo e Judici0rio cont7m/ em sua estrutura/ 1r+os administrativos 86: Eesa do ;on+resso

@acional/ Kecretarias dos 9ribunais!. Ademais/ . possvel/ ao menos em tese/ e6istirem entidades da Administrao >ndireta vinculadas aos Poderes $e+islativo e Judici0rio. 6.6. ;uncional. Administrao pblica em sentido material/ ob,etivo ou funcional representa o con,unto de atividades 2ue costumam ser consideradas pr1prias da funo administrativa. ) conceito adota como refer7ncia a atividade o 2ue . realizado!/ no obri+atoriamente 2uem a e6erce. Ko usualmente apontadas como pr1prias da administrao pblica em sentido material as se+uintes atividades: 1C servio pblico Etoda atividade =ue a administrao pblica eAecuta5 direta ou indiretamente5 sob regime predominantemente pblico5 para satis;ao imediata de uma necessidade pblica5 ou =ue ten>a utilidade pblica!C 2! polcia administrativa restri3es ou condicionamentos impostos ao e6erccio de atividades privadas em benefcio do interesse pblicoC e6emplo tpico so as atividades de fiscalizao P e6: Qi+ilGncia Kanit0ria!C 3! ;omento incentivo 4 iniciativa privada de utilidade pblica/ por e6emplo/ mediante a concesso de benefcios ou incentivos fiscais!C 4! interveno abran+endo toda interveno do 8stado no setor privado/ e6ceto a sua atuao direta como a+ente econ?micoC est0 includa a interveno na propriedade privada/ a e6emplo da desapropriao e do tombamento/ e a interveno no 14 Administrao Pblica em sentido material5 objetivo ou

domnio econ?mico como a+ente normativo e re+ulador/ por e6emplo/ mediante a atuao das a+7ncias re+uladoras/ a adoo de medidas de represso a pr0ticas tendentes 4 eliminao da concorr7ncia/ a formao de esto2ues re+uladores etc!. Assim/ sociedades de economia mista 2ue e6ercem atividade econ?mica em sentido estrito/ como o 5anco do 5rasil K(A/ ou a Petrobras K(A adm pub em sentido formal!/ no so consideradas administrao pblica em sentido material. Por outro lado/ as dele+at1rias de servios pblicos - pessoas privadas 2ue prestam servios pblicos por dele+ao do Poder Pblico/ como as concession0rias e permission0rias - so consideradas administrao pblica em sentido material. Abrimos um par7ntese para re+istrar 2ue al+uns autores incluem a atuao direta do 8stado na economia/ e6ercida nos termos do art. 1A3 da ;onstituio/ tamb.m como atividade de administrao pblica em sentido material. Para esses autores/ a atuao do 8stado como a+ente econ?mico estaria includa no +rupo de atividades de administrao em sentido material descrito como *interveno*. @o adotamos essa posio. Komente consideramos atividades administrativas - e/ portanto/ atividades de administrao pblica em sentido material - as atividades e6ercidas sob re+ime predominante de direito pblico. Ruando o 8stado atua como a+ente econ?mico/ est0 su,eito predominantemente ao re+ime de direito privado/ e6ercendo atividade econ?mica em sentido estrito. Ke inclussemos essas atividades econ?micas em sentido estrito no conceito de atividades de administrao pblica em sentido material/ estaramos/ na verdade/ adotando uma concepo sub,etiva/ atribuindo relevGncia 4 pessoa 2ue e6erce a atividade o 8stado/ +eralmente por meio de empresas pblicas e sociedades de economia mista e6ploradoras de atividades econ?micas! e no 4 atividade em si mesma considerada. 8m suma/ incluir atividades econ?micas no conceito de administrao pblica em sentido material implica uma contradio incontorn0vel/ por2ue se estar0

abandonando o crit.rio ob,etivo *o 2ue . realizado*! e conferindo primazia ao crit.rio sub,etivo *2uem realiza*! em uma acepo 2ue/ por definio/ deveria ser ob,etiva. F. 'R A(!GA,-' DA AD"!(!)*RA,-' F.1. Entidades polticas e entidades administrativas 8ntidades polticas/ pessoas polticas/ ou entes federados so os inte+rantes da =ederao brasileira/ caracterizados por possurem autonomia poltica. 15

Kimplificadamente/ pode-se dizer 2ue a autonomia poltica . traduzida pela capacidade de auto-or+anizao elaborao das pr1prias ;onstitui3es ou $eis )r+Gnicas! e/ sobretudo/ pela possibilidade de le+islar compet7ncia le+islativa pr1pria!/ mais precisamente/ de editar leis com fundamento em compet7ncias pr1prias/ diretamente atribudas pela ;onstituio da Lepblica. As entidades polticas so pessoas ,urdicas de direito pblico interno/ dotadas de diversas compet7ncias de natureza poltica/ le+islativa e administrativa/ todas elas/ . mister repetir/ conferidas diretamente pela ;onstituio =ederal. @o 5rasil/ so pessoas polticas a Dnio/ os estados/ o Distrito =ederal e os municpios. 8ntidades administrativas so as pessoas ,urdicas 2ue inte+ram a Administrao Pblica formal brasileira/ sem dispor de autonomia poltica. Eais especificamente/ entidades administrativas so as pessoas ,urdicas 2ue comp3em a Administrao >ndireta/ a saber/ as autar2uias/ as funda3es pblicas/ as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. 8ssas pessoas ,urdicas meramente administrativas no det7m compet7ncias le+islativas. Deve-se frisar este ponto: a fundamental distino entre pessoas polticas e pessoas administrativas reside no fato de a2uelas le+islarem/ possurem compet7ncia para editar leis/ ao passo 2ue estas em nen<uma <ip1tese le+islam/ limitando-se a e6ercer compet7ncias de e6ecuo das leis editadas pelas pessoas polticas. 8m resumo/ as entidades polticas t7m compet7ncias le+islativas e administrativas/ recebidas diretamente da ;onstituio =ederal/ en2uanto as

entidades administrativas s1 possuem compet7ncias administrativas/ isto ./ de mera e6ecuo de leis. Dma entidade administrativa recebe suas compet7ncias da lei 2ue a cria ou autoriza sua criao/ editada pela pessoa poltica 2ue ori+inalmente recebeu da ;onstituio =ederal essas compet7ncias. ;om efeito/ as entidades administrativas da administrao indireta! so

criadas pelas pessoas polticas/ 2uando estas entendem ser conveniente 2ue determinada compet7ncia ori+inalmente sua passe a ser e6ercida descentralizadamente. A pessoa poltica/ ento/ edita uma lei 2ue diretamente cria/ ou autoriza a criao da entidade

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administrativa/ outor+ando-l<e na lei as compet7ncias 2ue entendeu por bem descentralizar. 8mbora as entidades administrativas no ten<am autonomia poltica/ possuem autonomia administrativa/ capacidade de auto-administrao/ si+nifica dizer/ no so <ierar2uicamente subordinadas 4 pessoa poltica instituidora e t7m capacidade para editar re+imentos internos dispondo acerca de sua or+anizao e funcionamento/ +esto de pessoas/ +esto financeira/ +esto de seus servios/ sempre nos termos e limites estabelecidos na lei 2ue criou ou autorizou a criao da entidade administrativa. 8ssas entidades so vinculadas sem <ierar2uia! 4 pessoa poltica instituidora/ 2ue e6erce sobre elas controle administrativo denominado tutela ou superviso/ e6ercido nos termos da lei/ voltado essencialmente 4 verificao do atin+imento de resultados/ tendo em conta as finalidades para cu,a consecuo a entidade administrativa foi criada. F.3. (o<es de centraliHao5 descentraliHao e desconcentrao ) 8stado e6erce a funo administrativa por meio de 1r+os/ pessoas ,urdicas e seus respectivos a+entes. Para o desempen<o de suas atribui3es/ o 8stado adota duas formas b0sicas de or+anizao e atuao administrativas: centralizao e descentralizao. )corre a c<amada centralizao administrativa 2uando o 8stado e6ecuta suas tarefas diretamente/ por meio dos 1r+os e a+entes inte+rantes da Administrao Direta. @esse caso/ os servios so prestados diretamente pelos 1r+os do 8stado/ despersonalizados/ inte+rantes de uma mesma pessoa poltica Dnio/ Distrito =ederal/ estados ou municpios!. )corre a c<amada descentralizao administrativa 2uando o 8stado desempen<a al+umas de suas atribui3es por meio de outras pessoas/ e no pela sua Administrao Direta entes polticos!. A descentralizao pressup3e duas pessoas

distintas: o 8stado a Dnio/ o Distrito =ederal/ um estado ou um municpio! e a pessoa 2ue e6ecutar0 o servio/ por ter recebido do 8stado essa atribuio. A descentralizao pode ocorrer por outor+a tamb.m denominada

descentralizao por servios! ou por dele+ao tamb.m c<amada descentralizao por colaborao!.2

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A descentralizao ser0 efetivada mediante outor+a 2uando o 8stado cria uma entidade pessoa ,urdica! e a ela transfere determinado servio pblico. A outor+a pressup3e obri+atoriamente a edio de uma lei 2ue institua a entidade/ ou autorize a sua criao/ e normalmente seu prazo . indeterminado. H o 2ue ocorre na criao das entidades da Administrao >ndireta: o 8stado descentraliza a prestao dos servios/ outor+ando-os a outras pessoas ,urdicas autar2uias/ empresas pblicas/ sociedades de economia mista e funda3es pblicas!. A descentralizao . efetivada mediante dele+ao 2uando o 8stado transfere/ por contrato concesso ou permisso de servios pblicos! ou ato unilateral autorizao de servios pblicos!/ unicamente a e6ecuo do servio/ para 2ue a pessoa dele+ada o preste 4 populao/ em seu pr1prio nome e por sua conta e risco/ sob fiscalizao do 8stado. A dele+ao por contrato concesso ou permisso de servios pblicos! . sempre efetivada por prazo determinado. @a dele+ao por ato administrativo autorizao de servios pblicos!/ como re+ra/ no <0 prazo certo/ em razo da precariedade tpica da autorizao possibilidade de revo+ao a 2ual2uer tempo/ em re+ra sem indenizao!. A concesso s1 . possvel para pessoas ,urdicas/ ao passo 2ue pode <aver permisso e autorizao de servios pblicos tanto para pessoas ,urdicas 2uanto para pessoas fsicas. 8mbora no <a,a consenso na doutrina/ perfil<amos a corrente 2ue entende 2ue a outor+a transfere a pr1pria titularidade do servio pblico/ e no sua mera e6ecuo/ como ocorre na dele+ao. A nosso ver/ assim . por2ue a outor+a sempre e6i+e lei/ e . na pr1pria lei 2ue institui a entidade/ ou 2ue autoriza a sua instituio/ 2ue so estabelecidas as compet7ncias a ela outor+adas. ;umpre ressaltar 2ue a denominao empre+ada no . uniforme na doutrina. Al+uns autores utilizam as e6press3es *dele+ao le+al* e *dele+ao ne+ocial* para se referirem/ respectivamente/ ao 2ue denominamos *outor+a* e *dele+ao*. )utros reservam o voc0bulo *outor+a* para a transfer7ncia de compet7ncias a pessoas ,urdicas de direito pblico e empre+am a e6presso *dele+ao le+al* 2uando o destinat0rio da

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transfer7ncia de atribuio . uma pessoa ,urdica de direito privado inte+rante da Administrao Pblica. Rual2uer 2ue se,a a e6presso escol<ida/ importante . recon<ecer/ conforme se ver0 adiante/ 2ue a outor+a/ pelo fato de decorrer de lei/ transfere a pr1pria titularidade do servio pblico 4 entidade administrativa/ entendimento 2ue defendemos e pensamos ser ma,orit0rio na doutrina/ embora e6istam respeit0veis diver+7ncias. Ademais/ no pode o poder pblico simplesmente encampar/ ou decretar a caducidade de um servio outor+adoC a retomada do servio pela pessoa poltica sempre e6i+e lei e/ se for total/ implica a e6tino da pessoa ,urdica da Administrao >ndireta. Por essa razo ainda - a outor+a transferir a titularidade do servio e a dele+ao transferir sua mera e6ecuo - os controles e6ercidos no caso de dele+ao so muito mais limitadores/ os poderes do concedente/ tais como a prerro+ativa de alterao unilateral das condi3es de e6ecuo do servio concedido e os poderes relativos 4 sua fiscalizao/ inclusive com a possibilidade de interveno imediata para ulterior apurao de irre+ularidades/ so muito mais abran+entes do 2ue se verifica no Gmbito do controle finalstico ou de tutela/ 2ue a Administrao Direta e6erce sobre a >ndireta. 8m nen<uma forma de descentralizao <0 <ierar2uia. @a relao entre a Administrao Direta e a >ndireta/ diz-se 2ue <0 vinculao e no subordinao!. A Administrao Direta e6erce sobre a Administrao >ndireta o denominado controle finalstico ou tutela administrativa ou superviso. Para e6erccio do controle finalstico . e6i+ida e6pressa previso le+al/ 2ue determinar0 os limites e instrumentos de controle atos de tutela!. ) controle e6ercido pelo poder dele+ante/ como dito acima/ . muito mais amplo do 2ue o e6ercido nos casos de outor+a por e6emplo/ possibilidade de alterao unilateral das condi3es de prestao do servio/ interveno/ decretao de caducidade/ aplicao direta de san3es e at. mesmo encampao!. ;ontudo/ tampouco nesse caso <0 <ierar2uia entre o poder pblico dele+ante e a dele+at0ria do servio pblico. 9em-se controle r+ido/ poderes especiais atribudos ao concedente/ mas no <ierar2uia. Abrimos um par7ntese para re+istrar 2ue a doutrina aponta uma terceira modalidade de descentralizao embora/ a nosso ver/ ela s1 desperte/ atualmente/

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interesse acad7mico. 9rata-se da denominada descentralizao territorial ou +eo+r0fica/ 2ue pode ocorrer/ no 5rasil/ na <ip1tese te1rica de vir a ser criado al+um 9errit1rio =ederal. ;=/ art. 1&/ F 2a: *)s 9errit1rios =ederais inte+ram a Dnio/ e sua criao/ transformao em
8stado ou reinte+rao ao 8stado de ori+em sero re+uladas em lei complementar.*!

@essa forma de descentralizao/ a Dnio cria uma pessoa ,urdica de direito pblico com limites territoriais determinados e compet7ncias administrativas +en.ricas. )s 9errit1rios =ederais so 4s vezes c<amados/ pela doutrina/ autar2uias territoriais ou +eo+r0ficas/ em razo de sua personalidade ,urdica de direito pblico. Diferem os 9errit1rios/ entretanto/ das autar2uias - assim como de todas as entidades da Administrao >ndireta -/ sobretudo/ pelo fato de estas terem capacidade administrativa especfica/ receberem da lei compet7ncia para atuar numa 0rea determinada/ ao passo 2ue os 9errit1rios possuem capacidade administrativa +en.rica/ para atuao em diversas 0reas. Passemos ao estudo da denominada interna!. Diferentemente da descentralizao/ 2ue envolve sempre mais de uma pessoa/ a desconcentrao ocorre e6clusivamente dentro da estrutura de uma mesma pessoa ,urdica. 9rata-se/ a desconcentrao/ de mera t.cnica administrativa de distribuio interna de compet7ncias de uma pessoa ,urdica. )corre desconcentrao administrativa 2uando uma pessoa poltica ou uma entidade da Administrao >ndireta distribui compet7ncias no Gmbito de sua pr1pria estrutura a fim de tornar mais 0+il e eficiente a prestao dos servios. Qale repetir/ desconcentrao envolve/ obri+atoriamente/ uma s1 pessoa ,urdica. 86emplificando/ ocorre desconcentrao no Gmbito da Administrao Direta federal 2uando a Dnio distribui compet7ncias entre diversos 1r+os de sua pr1pria estrutura/ tais 2uais os minist.rios Einist.rio da 8ducao/ Einist.rio dos 9ransportes etc!C ou 2uando uma autar2uia/ por e6emplo/ uma universidade pblica/ estabelece uma diviso interna de fun3es/ criando/ na sua pr1pria estrutura/ diversos departamentos departamento de +raduao/ departamento de p1s-+raduao/ departamento de Direito/ departamento de =ilosofia/ departamento de 8conomia etc!. >mpende frisar 2ue a desconcentrao/ mera t.cnica administrativa de 20 desconcentrao administrativa

distribuio interna de atribui3es/ ocorre tanto no e6erccio de compet7ncias pela Administrao Direta 2uanto pela >ndireta. H muito mais comum falar-se em desconcentrao na Administrao Direta pelo simples fato de as pessoas 2ue constituem as Administra3es Diretas Dnio/ estados/ Distrito =ederal e municpios! possurem um con,unto de compet7ncias mais amplo e uma estrutura sobremaneira mais comple6a do 2ue os de 2ual2uer entidade das Administra3es >ndiretas. De 2ual2uer forma/ temos desconcentrao tanto em um municpio 2ue se divide internamente em 1r+os/ cada 2ual com atribui3es definidas/ como em uma sociedade de economia mista de um estadomembro/ um banco estadual/ por e6emplo/ 2ue or+aniza sua estrutura interna em superintend7ncias/ departamentos ou se3es/ com atribui3es pr1prias e distintas/ a fim de mel<or desempen<ar suas fun3es institucionais. ;omo resultado da desconcentrao temos o sur+imento dos denominados 1r+os pblicos. Dm 1r+o pblico/ no sentido a2ui empre+ado/ . uma simples abstrao/ . o nome 2ue se d0 a um determinado con,unto de compet7ncias/ localizado na estrutura interna de uma pessoa ,urdica/ se,a ela da Administrao Direta/ se,a da Administrao >ndireta. Kempre 2ue na estrutura de uma pessoa administrativa <ouver or+anizao de compet7ncias/ atribui3es pblicas reunidas em unidades de atuao 1r+os!/ podemos afirmar 2ue se adotou a t.cnica de or+anizao do servio pblico denominada desconcentrao administrativa. Por2ue a desconcentrao ocorre no Gmbito de uma mesma pessoa ,urdica/ sur+e relao de <ierar2uia/ de subordinao/ entre os 1r+os dela resultantes. @o Gmbito das entidades desconcentradas temos controle <ier0r2uico/ o 2ual compreende os poderes de comando/ fiscalizao/ reviso/ punio/ soluo de conflitos de compet7ncia/ dele+ao e avocao. A doutrina costuma classificar a desconcentrao/ tomando por base o crit.rio utilizado pela Administrao para sua adoo/ em: a! desconcentrao em razo da mat.ria Einist.rio da Kade/ da 8ducao etc!C b! desconcentrao em razo do +rau ou da <ierar2uia minist.rios/ secretarias/ superintend7ncias/ dele+acias etc!C c!

desconcentrao pelo crit.rio territorial Kuperintend7ncia Le+ional da Leceita =ederal do 5rasil em Ko Paulo/ no Lio Nrande do Kul etc!. H oportuno mencionar 2ue al+uns autores utilizam a e6presso concentrao 21

administrativa para descrever o fen?meno inverso: a situao em 2ue uma determinada pessoa ,urdica inte+rante da Administrao Pblica e6tin+ue 1r+os antes e6istentes em sua estrutura/ reunindo em um nmero menor de unidades as respectivas compet7ncias. >ma+ine-se/ como e6emplo/ 2ue a secretaria da fazenda de um municpio tivesse em sua estrutura superintend7ncias/ dele+acias/ a+7ncias e postos de atendimento/ cada um desses 1r+os incumbidos de desempen<ar especficas compet7ncias da referida secretaria. ;aso a Administrao municipal decidisse/ em face de restri3es orament0rias/ e6tin+uir os postos de atendimento/ atribuindo 4s a+7ncias as compet7ncias 2ue a2ueles e6erciam/ teria ocorrido concentrao administrativa. =inalizando/ vale notar 2ue um servio pode ser prestado centralizadamente mediante desconcentrao/ se o for por um 1r+o da Administrao Direta/ ou pode ser prestado descentralizadamente mediante desconcentrao/ se o for por uma unidade superintend7ncia/ diviso/ departamento/ seo etc. - inte+rante da estrutura de uma mesma pessoa ,urdica da Administrao >ndireta autar2uia/ fundao pblica/ empresa pblica ou sociedade de economia mista!. Administrao Direta @ o conjunto de 9rgos =ue integram as pessoas polticas do Estado E$nio5 estados5 Distrito 2ederal e municpiosC5 aos =uais ;oi atribuda a competIncia para o eAerccio5 de ;orma centraliHada5 de atividades administrativas. Administrao !ndireta @ o conjunto de pessoas jurdicas

Edesprovidas de autonomia polticaC =ue5 vinculadas : Administrao Direta5 tIm a competIncia para o eAerccio5 de ;orma descentraliHada5 de atividades administrativas Eso entidades da Administrao !ndiretaB autar=uias5

empresas pblicas5 sociedades de economia mista e ;unda<es pblicasC. @o 5rasil/ o Decreto-$ei n% 2BB(1'#A/ em seu art. 42/ estabelece a or+anizao da administrao pblica federal =ederal!/ conforme abai6o transcrito:
3Art. 40 A Administrao 5ederal compreende* + , A Administrao 6ireta, ue se constitui dos servios inte!rados na estrutura administrativa da 7resid8ncia da Rep(%lica e dos 9inist1rios. ++ , A Administrao +ndireta, ue compreende as se!uintes cate!orias de entidades, dotadas de personalidade

refere-se somente ao Poder 86ecutivo

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&ur'dica prpria* a: Autar uias%: Empresas 7(%licasc: ;ociedades de Economia 9istad: 5unda.es 7(%licas. 7ar!ra"o (nico. As entidades compreendidas na Administrao +ndireta vinculam,se ao 9inist1rio em cu&a rea de compet8ncia estiver en uadrada sua principal atividade.A

H importante observar 2ue/ embora o D$ n 2BB(1'#A ainda se,a fre2uentemente citado como refer7ncia em mat.ria de or+anizao estrutural da administrao pblica brasileira/ suas disposi3es restrin+em-se ao Poder 86ecutivo federal. )ra/ conforme antes e6posto/ <0 administrao pblica em todos os entes federados/ e todos os Poderes da Lepblica t7m 1r+os administrativos. Al.m disso/ nada impede 2ue e6istam entidades da administrao indireta vinculadas a 1r+os dos Poderes $e+islativo e Judici0rio. H e6plcito 2uanto a esses pontos o caput do art. 3A da ;arta de 1'&&. 8m sntese/ devemos ter em conta 2ue o art. 4 do D$ n 2BB(1'#A/ con2uanto ainda vi+ente/ . incompleto/ refere-se to-s1 ao Poder 86ecutivo federal. @o 5rasil/ e6iste administrao pblica em todos os entes federados/ e todos os Poderes da Lepblica t7m 1r+os administrativos. Ademais/ a administrao indireta - e6istente em todos os entes federados - pode ser inte+rada por entidades vinculadas a 2ual2uer dos tr7s Poderes. 8ssa or+anizao . obri+at1ria para a Dnio/ os estados/ o Distrito =ederal e os municpios/ tendo em vista o tratamento dado 4 mat.ria - estrutura da administrao pblica brasileira - pela ;onstituio de 1'&&. H mister abrirmos ainda um par7ntese para observar 2ue/ embora se,a usual definir a Administrao >ndireta como um con,unto de pessoas ,urdicas 4s 2uais se atribui compet7ncia para o e6erccio descentralizado de fun3es administrativas/ a verdade . 2ue e6istem empresas pblicas e sociedades de economia mista 2ue no so criadas para prestar servios pblicos/ ou e6ercer 2uais2uer outras atividades pr1prias da

administrao pblica em sentido material/ mas sim para e6plorar atividades econ?micas em sentido estrito. Ko as empresas pblicas e sociedades de economia mista e6ploradoras de atividades econ?micas/ a 2ue e6pressamente se refere o art. 1A3 da

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;onstituio de 1'&&. =ec<ado o par7ntese/ cumpre/ por fim/ fazer aluso 4s denominadas entidades paraestatais. Ao lado da estrutura da administrao pblica brasileira/ positivada em nosso ordenamento ,urdico/ so ob,eto de estudo do direito administrativo determinados entes privados 2ue/ sem inte+rarem a Administrao Direta ou a Administrao >ndireta/ colaboram com o 8stado no desempen<o de atividades de interesse pblico/ de natureza no lucrativa. Ko as c<amadas entidades paraestatais/ 2ue compreendem: os servios sociais aut?nomos K8K>/ K8K;/ K8@A;/ K8@A> etc!/ as or+aniza3es sociais/ as

or+aniza3es da sociedade civil de interesse pblico )K;>P! e as denominadas *entidades de apoio*. Entidades paraestatais so5 portanto5 pessoas jurdicas privadas =ue5 sem integrarem a estrutura da Administrao Pblica5 colaboram com o Estado no desempen>o de atividades no lucrativas e :s =uais o Poder Pblico dispensa especial proteo. 8studaremos detal<adamente essas entidades no ;aptulo >Q/ ao tratarmos do denominado 9erceiro Ketor. =inalizando este t1pico/ ,ul+amos oportuno observar 2ue os cons1rcios pblicos/ disciplinados pela $ei 11.1BA(2BB"/ no podem ser considerados uma 2uinta cate+oria de entidade formalmente inte+rante da Administrao >ndireta brasileira. ;om efeito/ esses cons1rcios pblicos ad2uirem personalidade ,urdica/ 2ue poder0 ser de direito pblico ou de direito privado. @o primeiro caso/ eles sero autar2uias/ sob a forma de *associa3es pblicas*C sendo autar2uias/ no so/ por 1bvio/ uma 2uinta esp.cie de entidade. @a se+unda <ip1tese/ depreende-se dos termos da $ei n. 11.1BA(2BB" 2ue o cons1rcio pblico no inte+rar0 formalmente a Administrao Pblica. ) assunto *cons1rcios pblicos* ser0 detal<adamente e6aminado adiante/ em ponto especfico desta obra.

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Ruest3es de concursos: Administrao Pblica @o3es Nerais &#. 8KA=(Auditor(9;8-PL(2BB3! ) re+ime ,urdico-administrativo . entendido como um con,unto de re+ras e princpios 2ue informa a atuao do Poder Pblico no e6erccio de suas fun3es de realizao do interesse pblico. &A. 8KA=(Procurador do D=(2BBA! A Administrao Pblica/ em sentido ob,etivo/ deve ser compreendida como o con,unto das pessoas ,urdicas e dos 1r+os incumbidos do e6erccio da funo administrativa do 8stado. &&. 8KA=(Procurador do D=(2BBA! @a evoluo do conceito de Direito Administrativo/ sur+e a 8scola do Kervio Pblico/ 2ue se desenvolveu em torno de duas concep3es. @a concepo de $.on Du+uit/ o Kervio Pblico deveria ser entendido em sentido estrito/ abran+endo toda a atividade material/ submetida a re+ime e6orbitante do direito comum/ desenvolvida pelo 8stado para a satisfao de necessidades da coletividade. &'. 8KA=(A=L=(2BB"! 8m seu sentido sub,etivo/ o estudo da Administrao Pblica abran+e o poder de polcia administrativa. 'B. 8KA=(A=L=(2BB"! 8m seu sentido sub,etivo/ o estudo da Administrao Pblica abran+e o servio pblico. '1. 8KA=()ficial de ;<ancelaria(EL8(2BB4! A e6presso administrao pblica admite diversos si+nificados. De acordo com a doutrina/ em seu sentido material ou funcional/ Administrao Pblica/ en2uanto finalidade do 8stado/ no abran+e a polcia administrativa. 25

'2. 8KA=(A=L=5(2BB'! A administrao pblica federal brasileira indireta . composta por autar2uias/ funda3es/ sociedades de economia mista/ empresas pblicas e entidades paraestatais. '3. 8KA=(A=L=5(2BB'! Diferentemente das pessoas ,urdicas de direito privado/ as entidades da administrao pblica indireta de personalidade ,urdica de direito pblico so criadas por lei especfica. '4. 8KA=(A=;(;ND(2BB#! ) Direito Administrativo . considerado como sendo o con,unto <armonioso de normas e princpios/ 2ue re+em o e6erccio das fun3es administrativas estatais e os 1r+os inferiores/ 2ue as desempen<am. '". 8KA=(A9L=5(2BB'! A e6presso re+ime ,urdico da Administrao Pblica . utilizada para desi+nar/ em sentido amplo/ os re+imes de direito pblico e de direito privado a 2ue pode submeter-se a Administrao Pblica. '#. 8KA=(A9L=5(2BB'! @a Administrao Pblica =ederal/ entre outros princpios estabelecidos na ;onstituio 9tulo >>>/ ;aptulo Q>>/ art. 3A!/ vi+ora o de 2ue s1 por lei especfica poder0 ser criada autar2uia/ empresa pblica/ sociedade de economia mista/ o servio social aut?nomo e subsidi0rias da2uelas entidades. 'A. 8KA=(Analista A@A(2BB'! As entidades da administrao pblica indireta do Poder 86ecutivo/ apesar de no submetidas <ierar2uicamente ao Einist.rio a 2ue se vinculam/ su,eitam-se 4 sua superviso ministerial. '&. 8KA=(Analista A@A(2BB'! ) Poder Judici0rio e o Poder $e+islativo constituem pessoas ,urdicas distintas do Poder 86ecutivo e/ por isso/ inte+ram a administrao pblica indireta. 26

''. 8KA=(Processo Keletivo Kimplificado E=(2BB&! As entidades da administrao pblica indireta podero criar subsidi0rias mediante autorizao le+islativa/ em cada caso/ sendo-l<es vedada/ contudo/ a participao em empresas privadas. 1BB. 8KA=(Analista de 9>(K8=AS ;8(2BBA! A autonomia +erencial/ financeira e orament0ria dos 1r+os e entidades da Administrao direta e indireta poder0 ser ampliada mediante conv7nio. 1B1. 8KA=(Administrador(8@AP(2BB#! Ko entidades polticas/ com personalidade ,urdica de direito pblico interno/ inte+rantes da Lepblica =ederativa do 5rasil as autar2uias da Dnio e dos 8stados. 1B2. 8KA=(Administrador(8@AP(2BB#! Ko entidades polticas/ com personalidade ,urdica de direito pblico interno/ inte+rantes da Lepblica =ederativa do 5rasil os 8stados brasileiros. 1B3. 8KA=(A=;(K9@(2BB"! 8m virtude da 8menda ;onstitucional n% 32(2BB1/ introduziu-se a fi+ura do decreto aut?nomo na or+anizao administrativa brasileira. 1B4. 8KA=(Analista(>L5(2BB4! ) 2ue caracteriza as entidades da Administrao >ndireta =ederal . 2ue so dotadas de personalidade ,urdica de direito privado. 1B". 8KA=(A=; ;ND(2BB4! As entidades polticas e administrativas/ centralizadas ou descentralizadas/ so criadas por lei. >ncorreta a assertiva/ por2ue as entidades polticas estatais so de sede constitucional e as administrativas . 2ue so criadas por lei. 1B#. 8KA=(A=9(E98(2BB3! A ;onstituio =ederal estabeleceu a possibilidade de se firmar um contrato de +esto entre or+anismos da Administrao Pblica para concesso de autonomia +erencial/ 27

orament0ria e financeira a 1r+os e entidades. A norma constitucional prev7 uma lei para re+er o assunto. @o est0 prevista para esta lei dispor sobre o se+uinte: prazo de durao do contrato. 1BA. 8KA=(A=9(E98(2BB3! A ;onstituio =ederal estabeleceu a possibilidade de se firmar um contrato de +esto entre or+anismos da Administrao Pblica para concesso de autonomia +erencial/ orament0ria e financeira a 1r+os e entidades. A norma constitucional prev7 uma lei para re+er o assunto. @o est0 prevista para esta lei dispor sobre o se+uinte: formas de contratao de obras/ compras e servios. 1B&. 8KA=(9L= L=5(2BB3! 8ntre outras/ inte+ram a Administrao Pblica =ederal >ndireta/ tamb.m/ as se+uintes entidades/ dotadas de personalidade ,urdica de direito privado: as autar2uias/ or+aniza3es sociais e sociedades de economia mista. 1B'. 8KA=(A=9(2BB3! ) re+ime ,urdico administrativo consiste em um con,unto de princpios e re+ras 2ue balizam o e6erccio das atividades da Administrao Pblica/ tendo por ob,etivo a realizao do interesse pblico. Q0rios institutos ,urdicos inte+ram este re+ime. @o decorre da aplicao de tal re+ime: cl0usulas e6orbitantes dos contratos administrativos. 11B. 8KA=(A=9E Lecife(2BB3! @o sistema brasileiro/ a noo de pessoa poltica en+loba as se+uintes entidades: 8stados-=ederados/ autar2uias e funda3es pblicas. 111. 8KA=(Analista de ;ompras(Lecife(2BB3! ) Eunicpio do Lecife P8! . 2ualificado como sendo uma entidade da administrao indireta. 112. 8KA=(A=PK(2BB2! ) 2ue distin+ue/ fundamentalmente/ os 1r+os 28

da Administrao Direta =ederal das entidades da Administrao >ndireta . o fato de inte+rarem ou no a estrutura or+Gnica da Dnio =ederal. 113. 8KA=(A;8(9;D(2BB#! ) re+ime ,urdico-administrativo . entendido por toda a doutrina de Direito Administrativo como o con,unto de re+ras e princpios 2ue norteiam a atuao da Administrao Pblica/ de modo muito distinto das rela3es privadas. @o se submete ao re+ime ,urdico-administrativo a concesso de alvar0 de funcionamento para estabelecimento comercial pela Prefeitura Eunicipal. 114. 8KA=(A=L=(2BB"! Por decorr7ncia do re+ime ,urdicoadministrativo no se tolera 2ue o Poder Pblico celebre acordos ,udiciais/ ainda 2ue ben.ficos/ sem a e6pressa autorizao le+islativa. 11". 8KA=(A=L=(2BB"! ) re+ime ,urdico-administrativo compreende um con,unto de re+ras e princpios 2ue baliza a atuao do Poder Pblico/ e6clusivamente/ no e6erccio de suas fun3es de realizao do interesse pblico prim0rio. 11#. 8KA=(Auditor(9;8(PL(2BB3! As rela3es entre entidades pblicas estatais/ de mesmo nvel <ier0r2uico/ no se vinculam ao re+ime ,urdico-administrativo/ em virtude de sua <orizontalidade. 11A. 8KA=(A=98(Kefaz P>(2BB1! A e6presso Tadministrao pblicaU possui um sentido unvoco. 11&. 8KA=(A=98(Kefaz P>(2BB1! A administrao pblica manifestase/ com e6clusividade/ no Poder 86ecutivo. @o3es de centralizao/ descentralizao e desconcentrao 11'. 8KA=(A=9 E98(2BB'! A criao da =undao >nstituto 5rasileiro 29

de Neo+rafia e 8statstica >5N8!/ para prestar servios oficiais de estatstica/ +eolo+ia e carto+rafia de Gmbito nacional . e6emplo de descentralizao. 12B. 8KA=(A=9 E98(2BB'! A criao de dele+acia re+ional do trabal<o a ser instalada em municipalidade rec.m emancipada e em franco desenvolvimento industrial e no setor de servios . e6emplo de desconcentrao. 121. 8KA=(A=9 E98(2BB'! A concesso de servio pblico para a e6plorao do servio de manuteno e conservao de estradas . e6emplo de desconcentrao. 1BB1 Ruest3es ;omentadas P Direito Administrativo - 8KA= Professores Nabriel Labelo V 8laine Earsula 34 122. 8KA=(A=9 E98(2BB'! A criao de novo territ1rio federal . e6emplo de descentralizao. 123. 8KA=(Analista A@A(2BB'! A realizao das atividades administrativas do 8stado/ de forma desconcentrada/ caracteriza a criao de pessoas ,urdicas distintas/ componentes da administrao pblica indireta. 124. 8KA=(Processo Keletivo Kimplificado(2BB&! A fim de promover maior especializao na atividade administrativa/ o 8stado pode criar pessoas ,urdicas de direito pblico a 2uem transfere o e6erccio de atividades 2ue l<es so pertinentes/ fen?meno esse denominado desconcentrao. 12". 8KA=(Processo Keletivo Kimplificado(2BB&! A administrao pblica indireta decorre de um processo de descentralizao 30

administrativa e est0 representada atualmente/ entre outros/ nas autar2uias/ funda3es pblicas/ sociedades de economia mista e or+aniza3es sociais. 12#. 8KA=(Procurador do D=(2BBA! W id.ia de descentralizao administrativa est0 estreitamente li+ado o Princpio da 8specialidade/ se+undo o 2ual/ 2uando o 8stado cria uma entidade aut0r2uica/ seus administradores no podem afastar-se dos ob,etivos definidos em lei/ ainda 2ue sob o ar+umento de 2ue sua atuao fora dos ob,etivos le+ais! se d7 com vistas a atender interesse pblico/ fim maior da atividade administrativa. 12A. 8KA=(Procurador do D=(2BBA! Descentralizao/ conceito li+ado 4 id.ia de <ierar2uia/ . a distribuio interna de compet7ncias/ ou se,a/ no Gmbito da mesma Pessoa Jurdica. 12&. 8KA=(Analista Administrativo(A@88$(2BB#! A autonomia +erencial/ financeira e orament0ria dos 1r+os e entidades da administrao direta e indireta poder0 ser ampliada mediante contrato de +esto. 12'. 8KA=(A=; ;ND(2BB#! A criao e e6tino de Einist.rios e 1r+os da Administrao Pblica . compet7ncia le+islativa do ;on+resso @acional/ prevista na ;onstituio =ederal. 13B. 8KA=(A=; ;ND(2BB#! ) 5anco ;entral do 5rasil . um 1r+o do Einist.rio da =azenda. 131. 8KA=(A=; ;ND(2BB4! @o conte6to da Administrao Pblica =ederal/ o 2ue distin+ue e(ou assemel<a os 1r+os da Administrao Direta em relao 4s entidades da Administrao >ndireta/ . 2ue os primeiros inte+ram a estrutura or+Gnica da Dnio e as outras no. 31

132. 8KA=(A=L8(EN(2BB"! A descentralizao tem/ para o Direito Administrativo/ si+nificado de distribuio de compet7ncias dentro de uma mesma pessoa ,urdica. Xr+os pblicos 133. 8KA=(Analista Administrativo(A@A(2BB'! )s 1r+os so compartimentos internos da pessoa pblica 2ue comp3em/ sua criao bem como sua e6tino so disciplinas reservadas 4 lei. 134. 8KA=(Processo Kimplificado(E=(2BB&! )s 1r+os pblicos constituem parti3es internas da pessoa ,urdica 2ue inte+ram e/ se investidos de poder ,urdico/ ainda 2ue s1 aparente/ possuem o poder de manifestao da vontade do pr1prio 8stado/ assim o defende a teoria do 1r+o. 13". 8KA=(PND=(2BBA! De acordo com a cl0ssica classificao dos 1r+os pblicos de MelO $opes Eeirelles/ os denominados 1r+os sin+ulares ou unipessoais so a2ueles inte+rados por um nico a+ente administrativo/ por e6istir neles um nico car+o em sua estrutura. 13#. 8KA=(A=L=(2BB"(Adaptada! Pode ser considerada correta a se+uinte definio de 1r+o pblico: ;entro de compet7ncias/ com patrim?nio/ responsabilidades e a+entes pr1prios/ criado para uma determinada atividade. 13A. 8KA=(A=98 L@(2BB"! ) patrim?nio personificado/ destinado a um fim especfico/ 2ue constitui uma entidade da Administrao Pblica/ com personalidade ,urdica de direito pblico/ cu,a criao depende de pr.via autorizao e6pressa por lei/ se conceitua como sendo um 1r+o aut?nomo. 13&. 8KA=(A=L8(EN(2BB"! )s 1r+os pblicos t7m personalidade 32

,urdica/ podendo/ por isso/ assumir em nome pr1prio obri+a3es. 13'. 8KA=(A=; ;ND(2BB4! @o conte6to da Administrao Pblica =ederal/ o 2ue distin+ue e(ou assemel<a os 1r+os da Administrao Direta em relao 4s entidades da Administrao >ndireta/ . 2ue os primeiros inte+ram a estrutura or+Gnica da Dnio e as outras no. 14B. 8KA=(A=L=5(2BB3! @o <0 previso le+al para a celebrao de contrato de +esto entre a pessoa ,urdica de direito pblico poltica e a se+uinte esp.cie: 1r+o pblico. 141. 8KA=(A=98 PA(2BB2! ) contrato de +esto pode ser celebrado com 1r+o despersonalizado da Administrao Direta. 142. 8KA=(A98 K8=AS P>(2BB1! A Administrao Pblica Direta . composta de 1r+os pblicos. 143. 8KA=(A98 EK(2BB1! ;aracteriza o 1r+o aut?nomo a personalidade ,urdica pr1pria.

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