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I N T E G R A C I N & C O M E R C I O
El presente trabajo analiza las causas del incremento en la actividad internacional de las entidades
federales y la forma e intensidad en que dicha actividad se manifiesta. En primer lugar, explica
que el aumento en la participacin de las entidades federales en materia de poltica exterior es
resultado, por una parte, de la creciente globalizacin e interdependencia en el sistema internacional
y, por la otra, de los procesos de liberacin, democratizacin y descentralizacin internos.
Posteriormente, basndose en el caso de Mxico, explica cmo las reglas legales establecidas en la
constitucin definen el rango de accin de las entidades federales en asuntos internacionales;
posteriormente, se argumenta que la configuracin institucional del sistema, la divisin de poder
y la divisin de propsito en el mismo influyen en el grado de intensidad en la participacin de
dichas entidades en cuestiones de poltica exterior. Asimismo, considera la capacidad econmica y
situacin geogrfica de los estados como variables que tambin parecen incidir en su grado de
activismo internacional. A continuacin, explora someramente cmo han participado las entidades
federativas mexicanas en la arena internacional. Finalmente, describe las relaciones entre rdenes
de gobierno en materia de poltica externa en otros sistemas federales -Alemania, Australia, Brasil,
Canad, Estados Unidos y Suiza- y contrasta su funcionamiento con Mxico.
Resumen
Profesor-Investigador de la Divisin de Estudios Internacionales y Secretario General del Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE).
Jorge A. Schiavon
I. INTRODUCCIN
Desde la Paz de Westphalia en 1648, las relaciones internacionales han sido
interacciones entre Estados soberanos con territorios bien definidos, donde la poltica exte-
rior fue una facultad exclusiva de dichos estados, cuya funcin principal es salvaguardar su
independencia e integridad territorial. La poltica exterior es la poltica pblica de los esta-
dos orientada hacia el mundo externo (Berridge y James [2001] p. 94). Son los tomadores
de decisiones responsables de las relaciones internacionales del Estado (Hermann [1990] p.
La poltica externa de las entidades federativas mexicanas:
un estudio comparativo con seis federaciones
El autor agradece a Ninfa Fuentes y Alexandra Snchez todo el apoyo brindado como asistentes de investigacin
para la elaboracin de este trabajo.
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5) los encargados de disear e instrumentar esta poltica, cuyo objetivo central es maximizar
el inters nacional, reduciendo los costos y aumentando los beneficios de la participacin
del Estado en el sistema internacional (Rosenau [1974] p. 4). Para alcanzar esta meta, los
estadistas han considerado necesario mantener una posicin unificada frente al exterior;
esto ha propiciado que, incluso en los sistemas federales,
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se deje en manos del gobierno
central la conduccin de la poltica exterior, generalmente en el Ejecutivo federal. As pues,
en los Estados federales aplicara la breve -pero contundente- frase del estadista suizo Alfred
Escher: "unidad hacia el exterior, diversidad hacia el interior".
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Es ms, de acuerdo con el
derecho internacional vigente, sustentado en la Convencin de Viena sobre el Derecho de
los Tratados (Art. 7), es el Ejecutivo central quien posee el derecho de representar al estado
en su conjunto y, por lo tanto, la direccin en materia de poltica exterior.
Sin embargo, en los aos recientes, esta concepcin tradicional de dominio del
Ejecutivo federal sobre la poltica externa ha sido crecientemente cuestionada al interior de
los sistemas federales, al grado de que hoy se observa cierta balcanizacin en su operacin.
Aun cuando el Jefe de Estado o Gobierno conserva la facultad de conducir la poltica exte-
rior, generalmente a travs de su Cancillera, el nmero de actores que buscan participar en
las relaciones internacionales se ha multiplicado en diferentes instancias: entre las depen-
dencias del Ejecutivo (ya no slo la Cancillera), entre los poderes de la Unin (particular-
mente el Legislativo, aunque en ocasiones el Judicial), entre los rdenes de gobierno (espe-
cialmente las entidades federativas -provincias, estados, cantones, etc.-, aunque, en casos,
tambin los gobiernos locales -condados, municipios, etc.-) y, tambin, frente a actores no
estatales como Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), grupos de inters (empresa-
riales, sindicales, partidarios) y empresas transnacionales.
Actualmente no existe en los estudios de relaciones internacionales ni de
poltica comparada un anlisis que explique de manera sistemtica, por una parte, las cau-
sas del incremento en la actividad internacional de las entidades federales y, por la otra, la
forma e intensidad en que sta se manifiesta. Este trabajo busca contribuir al llenado de
este importante vaco en ambas disciplinas. La presente investigacin se abocar, como su
ttulo lo indica, a explicar de manera comparativa la forma en que las entidades federativas
participan en la elaboracin y puesta en marcha de la poltica exterior en estados federales,
enfocndose especficamente en el caso de Mxico. Este trabajo busca responder dos pre-
guntas centrales: (1) qu explica el reciente, pero a la vez creciente y radical, cambio en
trminos de la participacin de las entidades federativas en materia de poltica externa?; y,
(2) qu explica la variacin en la intensidad con la que las entidades de la Federacin
buscan participar en la formulacin e instrumentacin de la poltica exterior?
Con respecto a la primera pregunta, se argumentar que existen dos razones
principales, cuya combinacin explica esta creciente participacin de otros actores diferen-
tes al Ejecutivo federal en materia de relaciones internacionales: (1) en el mbito interno,
los procesos de apertura, democratizacin, descentralizacin y reforma estructural; y, (2)
en la arena internacional, la creciente interdependencia y globalizacin en el sistema inter-
nacional. En lo referente a la segunda pregunta, se argumentar que la variacin en la
intensidad de la participacin de las entidades federativas en materia de poltica externa se
explica con base en dos variables: (1) las reglas legales establecidas en la Constitucin, las
cuales acotan el rango de posibilidades de accin de las entidades de la Federacin en la
materia; y, (2) la divisin de poder y propsito en el sistema -definida con base en las
variables institucionales y partidarias del sistema poltico interno-, la cual establece los in-
centivos que explican el grado de intensidad en la participacin de dichas entidades en
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cuestiones de poltica exterior, dentro de los lmites establecidos constitucionalmente. Se
estudiar a profundidad el caso de Mxico para sustentar las hiptesis anteriores, para
posteriormente contrastarlo con otros de los principales sistemas federales a nivel interna-
cional (Alemania, Australia, Brasil, Canad, Estados Unidos y Suiza).
Con la finalidad de argumentar de manera lgica y con mayor amplitud las
respuestas a las preguntas elaboradas anteriormente, adems de la presente introduccin
y las conclusiones, este trabajo se encuentra dividido en tres secciones. En la siguiente
seccin se exponen de manera sinttica los cambios internos e internacionales que expli-
can la creciente participacin de las entidades federativas en el rea de poltica externa,
utilizando el caso de Mxico como ejemplo. Nuevamente, con base en el caso mexicano,
la Seccin III est dedicada a discutir lo fundamental que es la configuracin legal e
institucional del sistema para establecer el rango de accin de dichas entidades en mate-
ria de poltica exterior y la importancia que la divisin institucional de poder y la divisin
partidaria de propsito tienen para incentivar una mayor o menor intensidad en dicha
participacin en la arena internacional; asimismo, se describe someramente el caso de la
participacin de las entidades federativas mexicanas en el mbito internacional. En la
Seccin IV se presenta y contrasta el funcionamiento de otros sistemas federales con
Mxico, especficamente en materia de participacin de las entidades federales en el rea
de poltica exterior. Finalmente, se resaltan las principales contribuciones de la presente
investigacin en una seccin de conclusiones.
II. EL AUMENTO EN LA PARTICIPACIN DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
EN POLTICA EXTERIOR
EL SISTEMA INTERNACIONAL: GLOBALIZACIN E INTERDEPENDENCIA
Desde la cada del Muro de Berln y el fin de la Guerra Fra el sistema internacio-
nal ha experimentado enormes cambios en su estructura, instituciones y funcionamiento;
su transicin ha impactado a todos los pases del mundo -entre ellos Mxico-, al modificar
de manera sustancial sus polticas pblicas, entre ellas la poltica exterior (Gonzlez y Chabat
[1996]). Por una parte, la creciente globalizacin -la cual implica un incremento en la
interaccin internacional resultado de los crecientes flujos de informacin, bienes, servicios,
capitales y migracin, resultado de la reduccin de los costos de transaccin en estas reas
por el dramtico descenso en los costos de transferencia de informacin, divisas, movi-
miento y transporte-, aument significativamente los costos de aislamiento de los estados
en el sistema internacional, a la vez que redujo el control estatal sobre su territorio y pobla-
cin, erosionando el concepto tradicional de soberana. Esto ha generado una explosin
exponencial en el nmero y naturaleza de actores con incidencia en asuntos internaciona-
les. Aun cuando los Estados siguen siendo los actores centrales en la arena internacional,
otros, como los dems rdenes de gobierno (Ehrenzeller, et al. [2003]), organizaciones
internacionales, empresas transnacionales, ONGs, grupos empresariales, sindicales o parti-
darios, etc., han adquirido mayor relevancia en el mbito internacional (Escorza [2000]).
Adems, aunado a lo anterior y como resultado de la creciente interdependencia
en el sistema internacional, hubo una enorme ampliacin y diversificacin en los temas de
la agenda de poltica exterior, pasando de los temas de alta poltica -seguridad internacio-
nal- a temas de carcter econmico -principalmente cooperacin econmica en las reas
de comercio y finanzas internacionales- a una gran diversidad de nuevos temas como dere-
chos humanos, medio ambiente y recursos naturales, migracin, combate al narcotrfico y
crimen organizado internacional, entre varios otros (Kincaid [2003] pp. 74-96).
Por otra parte, la estructura internacional del poder cambi radicalmente con el
final de la Guerra Fra, pasando de un sistema bipolar -de competencia entre dos superpoten-
cias, Estados Unidos y la Unin Sovitica- a una estructura hbrida del poder (Huntington
[1999]), donde existe unipolaridad en trminos militares y de seguridad internacional -Esta-
dos Unidos es, relativamente y por un gran margen, el pas ms poderoso del mundo-,
tripolaridad en el rea econmica -existe un relativo balance de poder econmico entre
Estados Unidos y la Unin Europea, con Japn en un tercer lugar-, y multipolaridad en el
mbito cultural -cada vez ms las diferencias entre culturas o civilizaciones tienen mayor
relevancia en el funcionamiento del sistema internacional-.
Por ltimo, paralelamente a las dos transformaciones anteriores, se ha observa-
do un aumento sustancial en la interdependencia y cooperacin internacional como resul-
tado de un dramtico incremento en la creacin de instituciones internacionales -tanto en
la cantidad, como en la profundidad y el tipo de asuntos que regulan-, entendidas como el
conjunto de organizaciones, tratados, acuerdos, reglas, normas y procedimientos de toma
de decisiones para regular las diferentes reas de las relaciones internacionales (Gonzlez
[2001] pp. 619-671). Esta proliferacin en el nmero, asuntos cubiertos y profundidad de
las instituciones internacionales no slo se ha producido en materia de seguridad, sino
tambin de manera particular en el mbito econmico -cooperacin para la facilitacin e
incremento de los flujos comerciales y financieros- y en los nuevos temas de la agenda
internacional -derechos humanos, medio ambiente y recursos naturales, narcotrfico y cri-
men organizado internacional, migracin, entre otros- (Castaeda [2001] pp. 66-75).
As, un sistema internacional en transicin que conduce a una participacin ms
activa de los actores internacionales en el mismo -dados los altos costos del aislamiento-,
donde los asuntos de seguridad se han visto complementados por la cooperacin en mate-
ria econmica y en nuevos temas de la agenda internacional, y donde existe un incremento
sustancial en su institucionalizacin, gener los incentivos para que las entidades federativas
buscaran participar ms activamente en materia de poltica exterior. En la prxima seccin,
se describir y analizar cmo estos cambios internacionales impactan al sistema domstico
y cmo las variables internas condicionan de manera fundamental la generacin y puesta
en marcha de la poltica exterior en el caso de Mxico.
EL SISTEMA DOMSTICO: APERTURA, DEMOCRATIZACIN, DESCENTRALIZACIN
Y REFORMA ESTRUCTURAL
La poltica exterior de Mxico ha cambiado de manera paulatina desde hace
cuando menos tres sexenios: primero, lentamente en el sexenio de Miguel de la Madrid
(1982-1988) con el inicio de la reforma econmica y estructural en Mxico; despus, du-
rante la administracin de Salinas de Gortari (1988-1994), se profundiza este cambio en la
poltica econmica exterior con la negociacin y firma del Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte (TLCAN); y, finalmente, se consolida en el gobierno de Zedillo Ponce de
Len (1994-2000), con la firma del Acuerdo de Asociacin Econmica, Concertacin Pol-
tica y Cooperacin (AAECPC) entre Mxico y la Unin Europea y la etapa final de la demo-
cratizacin nacional (Schiavon y Ortiz Mena [2001] pp. 731-760).
Ahora bien, este cambio en la poltica externa del pas ha sido lento y se caracte-
riz por encontrarse rezagado frente a los cambios internos en el rea econmica (reforma
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econmica y estructural) y poltica (transicin democrtica), adems de ser desigual en sus
diferentes componentes, observndose cambios sustanciales en cuestiones de poltica eco-
nmica internacional y modificaciones menores en asuntos de seguridad internacional. Sin
embargo, no se trata del rea ms rezagada dentro de las polticas pblicas nacionales,
siendo an menores los cambios en otras materias, como la poltica tributaria e impositiva,
de seguridad nacional y seguridad pblica, en el sistema judicial y de imparticin de justicia.
Adems, a pesar de que los principios doctrinarios tradicionales de la poltica exterior de
Mxico se encuentran intactos y plasmados en la Constitucin (Art. 89, Frac. X), la prctica
diplomtica nacional se ha dinamizado, generando una creciente separacin entre doctrina
y acciones. Finalmente, cabe destacar que existe una tendencia clara en por lo menos
cuatro aspectos centrales de la poltica externa del pas: primero, ha pasado de ser de
carcter reactivo a proactivo; segundo, est transformando su naturaleza legalista por una
ms pragmtica; tercero, se pas de una posicin de aislamiento relativo a una de apertura
al mundo; y, cuarto, se observa un proceso de balcanizacin en materia de poltica exterior,
donde otros poderes (especialmente el Legislativo) y rdenes de gobierno (particularmente
los estados de la Federacin), adems del Ejecutivo federal, crecientemente buscan partici-
par en el rea de poltica externa (Schiavon [2003] pp. 130-136).
La transicin democrtica fue un proceso muy lento y un tanto superficial; lento
porque inici con pequeas concesiones del rgimen del Partido Revolucionario Institucional
(PRI) desde el gobierno de Luis Echeverra hasta el de Ernesto Zedillo y superficial porque,
aun cuando el PRI perdi la presidencia de la Repblica en las elecciones del ao 2000, la
estructura institucional del sistema se mantuvo prcticamente intacta. De acuerdo con la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, promulgada en 1917 y reformada
en innumerables ocasiones, Mxico es un sistema democrtico de tipo presidencial, bicameral
fuerte (cmaras simtricas e incongruentes) y federal; es decir, en trminos de divisin
institucional del poder, uno de los casos con mayor grado de divisin. Sin embargo, durante
prcticamente setenta aos de hegemona prista, Mxico funcion como uno de los siste-
mas polticos ms centralizados del mundo. Esto se deba a la fusin entre el Ejecutivo
federal y el partido oficial, lo cual converta al presidente mexicano en el actor principal del
sistema al ostentar enormes poderes meta-constitucionales (presidencialismo) que se sus-
tentaban en el hecho de ser el lder del partido que tena la mayora en ambas cmaras
legislativas y la totalidad de los gobiernos estatales -hasta 1989, cuando el Partido Accin
Nacional (PAN), gana la gobernatura del Estado de Baja California-.
Ahora bien, debido a factores estructurales (crisis econmica), institucionales
(reformas electorales), culturales (modernizacin) e internacionales (globalizacin) (Schiavon
[2004]), la hegemona del PRI se fue erosionando gradualmente durante las ltimas dca-
das, hasta perder la "joya" del sistema poltico mexicano, la Presidencia de la Repblica,
en las elecciones del 2 de julio de 2000. Este rompimiento del sistema autoritario gener
fuertes presiones para reactivar el federalismo mexicano establecido en la Constitucin de
1917 y, con creciente intensidad, los gobernadores de los estados presionan al gobierno
central para profundizar la descentralizacin de facultades y recursos. As, la democratiza-
cin del sistema, aunada a la liberalizacin comercial y la descentralizacin, crearon los
incentivos para que las entidades federativas buscaran participar mucho ms activamente
en materia de poltica exterior, con la finalidad de avanzar sus intereses locales y fortalecer
su autonoma frente al gobierno federal.
En los ltimos aos, el incremento en esta actividad internacional de los estados
se hizo patente en por lo menos seis reas: establecimiento de oficinas de representacin
de los estados en capitales o ciudades de otros pases, organizacin de viajes altamente
publicitados de los ejecutivos estatales a otros pases, envo de misiones de funcionarios
locales al exterior, organizacin de ferias internacionales para los productos locales a nivel
estatal y externo, profundizacin de las relaciones entre entidades federativas en el mbito
regional (especficamente en los estados fronterizos), y participacin de funcionarios loca-
les en los trabajos de reuniones u organismos internacionales (Duchaceck [1990] pp. 1-33).
Ahora bien, la intensidad con la cual los estados de las diferentes federaciones participan en
trminos de poltica exterior vara sustancialmente tanto por pases como en el tiempo. En
la siguiente seccin se describirn las variables que explican este cambio.
III. LA VARIACIN EN EL TIPO E INTENSIDAD DE PARTICIPACIN DE LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS EN POLTICA EXTERNA
EL RANGO DE VARIACIN: LAS REGLAS CONSTITUCIONALES
En trminos de poltica exterior, en el sistema poltico mexicano, el poder
soberano se encuentra compartido por las tres ramas del gobierno. De acuerdo con la
Constitucin de 1917, una de las facultades del Ejecutivo es "dirigir la poltica exterior y
celebrar tratados internacionales, sometindolos a la aprobacin del Senado" (Art. 89, Frac.
X); en la conduccin de la poltica exterior, el presidente debe observar los principios nor-
mativos de poltica externa establecidos en el mismo artculo. Una vez que los tratados son
concluidos, el Ejecutivo los debe presentar al Senado para su aprobacin, la cual se obtiene
con el voto a favor de la mayora del pleno de la Cmara Alta (Art. 76, Frac. I). Adems, son
facultades exclusivas del Senado "analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo
federal, con base en los informes anuales que el presidente de la Repblica y el secretario
del despacho correspondiente rindan al Congreso" (Art. 76, Frac. I), "ratificar los nombra-
mientos que el mismo funcionario (el presidente) haga de (...) agentes diplomticos, cn-
sules generales (...)" (Art. 76, Frac. II), adems de que el Congreso de la Unin debe otor-
gar permiso al presidente de la Repblica para ausentarse del territorio nacional (Art. 88).
Con respecto a los tratados internacionales, tras obtener la aprobacin en el mbi-
to interno, stos son ratificados internacionalmente por el Ejecutivo (Art. 89, Frac. X). Una
vez ratificados, y si no contradicen o violan la Constitucin, se convierten en parte de la Ley
Suprema de la Nacin, al mismo nivel que la Constitucin. Siendo as, el Poder Judicial tiene
la facultad y obligacin de aplicarlos aun por encima de las disposiciones en contrario que
puedan existir en las leyes secundarias y las constituciones de los estados (Art. 133).
Por otra parte, la Constitucin no establece explcitamente que los estados de la
Federacin puedan participar en la formulacin o instrumentacin de la poltica exterior; sin
embargo, tampoco lo prohbe explcitamente, con la excepcin de celebrar alianzas, tratados
o coaliciones con otros estados de la Federacin y con potencias extranjeras (Art. 117, Frac.
I). Ahora bien, la Ley sobre la Celebracin de Tratados de 1992 permite a las dependencias u
organismos descentralizados de la Administracin Pblica Federal, Estatal o Municipal cele-
brar "acuerdos interinstitucionales" con uno o varios rganos gubernamentales extranjeros u
organizaciones internacionales (Art. 2, Frac. II). Sin embargo, en el mismo artculo y fraccin,
tambin se establece que el mbito material de dichos acuerdos debe circunscribirse exclusi-
vamente a las atribuciones propias de las dependencias u organismos descentralizados de los
antes mencionados niveles de gobierno que los suscriben. Adems, los gobiernos estatales y
municipales deben mantener informada a la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE) sobre
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cualquier acuerdo interinstitucional que quieran celebrar, teniendo sta la facultad de for-
mular un dictamen sobre la procedencia de suscribir dicho acuerdo; adems, la SRE deber
llevar el registro de los mismos (Art. 7). Sin embargo, la ley no establece la obligatoriedad
del dictamen respectivo y, como se discutir ms adelante, en los ltimos aos las entidades
federativas rara vez consultan a la Cancillera al momento de celebrar acuerdos
interinstitucionales y, muchas veces, tampoco los registran una vez suscritos.
Ahora bien, en la realidad poltica mexicana, particularmente antes de 1997,
exista una enorme asimetra de poder entre las tres ramas del gobierno y entre los rdenes
de gobierno. El gran poder del Ejecutivo federal y su control sobre el Legislativo y Judicial y
sobre los gobiernos estatales pueden entenderse analizando la relacin entre dos actores
centrales dentro del sistema: el presidente y el partido hegemnico, el PRI. En un sistema
presidencial, el poder del Ejecutivo depende de cuatro factores: los poderes constitucionales
del presidente, la fuerza del partido del presidente dentro del Congreso, el grado de discipli-
na impuesta por los lderes partidarios a los miembros del partido y la competencia que
enfrenta el presidente por parte de rivales dentro de su mismo partido (Weldon [1997] pp.
225-227). Desde su fundacin en 1929 hasta 1997, el PRI obtuvo la mayora (en ocasiones
con ms del 90% de los escaos) en ambas cmaras del Congreso. Adems, a partir de
mediados de los aos treinta, el presidente se convirti en el lder de facto del partido. Esto,
combinado con el hecho de que no ha existido reeleccin consecutiva en el Congreso y
ningn tipo de reeleccin en la presidencia desde esos tiempos, y que el partido le ha dele-
gado al presidente el poder para designar a su sucesor, controlar nominaciones clave dentro
del partido, y nombrar a los ministros de la Suprema Corte, ha generado una supremaca del
Ejecutivo sobre el Congreso y el Poder Judicial y tambin sobre los poderes estatales. Este
ltimo poder era ejercido a travs de la nominacin de los candidatos del partido a los
gobiernos estatales y, en algunos casos, su remocin del poder mediante mecanismos cons-
titucionales a travs del Senado controlado por el PRI o mediante renuncias negociadas.
Por lo tanto, el presidente posea extensos poderes constitucionales, particular-
mente en materia de poltica exterior, y grandes poderes informales, porque era el lder
prcticamente indiscutible de un partido altamente disciplinado que mantuvo, de manera
ininterrumpida hasta 1997, la mayora absoluta en ambas cmaras del Congreso por ms
de sesenta aos, y que controlaba las nominaciones de los ministros de la Suprema Corte y
de numerosos funcionarios estatales, entre ellos los gobernadores.
Adicionalmente, en trminos de designacin de funcionarios, el presidente siem-
pre ha gozado de la facultad de nombrar a sus secretarios de estado, entre ellos el Secre-
tario de Relaciones Exteriores o Canciller. ste siempre ha sido una persona de la entera
confianza del presidente y, aun cuando en el pasado se buscaba que fuera un destacado
diplomtico de carrera, en los cuatro ltimos sexenios (Miguel de la Madrid, Ral Salinas,
Ernesto Zedillo y Vicente Fox), el Secretario de Relaciones Exteriores no ha sido un miem-
bro del servicio exterior mexicano -salvo en los ltimos 11 meses de la administracin
Salinas, cuando el Embajador Tello reemplaz a Manuel Camacho-. Con respecto al per-
sonal diplomtico de Mxico, el servicio exterior mexicano era el nico servicio civil de
carrera en el pas antes del establecimiento del Servicio Profesional de Carrera en 2003; el
ingreso y los ascensos se definan de acuerdo al mrito a travs de exmenes peridicos.
Sin embargo, dado el gigantesco podero del presidente, la burocracia en materia de
poltica exterior siempre estuvo al servicio del Ejecutivo en turno. Un ejemplo de ello es
que una sustancial parte de los embajadores mexicanos en el exterior no eran diplomti-
cos de carrera sino designados por el presidente -aproximadamente 40%-; esto no cam-
bi sustancialmente en la ltima administracin prista ni en el gobierno de Fox, donde
38% y 37% (en 1998 y 2001 respectivamente) de los embajadores adscritos en el exte-
rior no son miembros del servicio exterior.
Todo lo anterior ha permitido al presidente imponer sus preferencias de poltica
pblica la mayor parte del tiempo, dado que las otras dos ramas del gobierno y los gobier-
nos estatales han estado bajo su control indirecto y, por lo tanto, han apoyado sus polticas,
particularmente en el rea de poltica exterior. Sin embargo, en caso de que el presidente
perdiera la mayora en las cmaras o dejara de ser el lder indiscutible dentro de su partido,
o ste empezara a actuar de manera indisciplinada, el presidente perdera sus poderes ex-
tra-constitucionales, manteniendo nicamente los establecidos en la Carta Magna. Esto,
como se describir a continuacin, ocurri con la transicin democrtica del ao 2000.
EL GRADO DE INTENSIDAD: LA DIVISIN DE PODER Y PROPSITO
Entre mayor sea la divisin de poder y propsito dentro de un sistema poltico
mayor presencia de actores con intereses diversos habr en sistema. Por lo tanto, pode-
mos suponer que aquellos actores posicionados en diferentes ramas del gobierno federal u
rdenes de gobierno estatales y locales no necesariamente compartirn intereses y prefe-
rencias con el Ejecutivo federal. Esto es particularmente importante en materia de poltica
exterior, ya que, al ser la conduccin de la misma facultad del Ejecutivo federal, al aumen-
tar la divisin de poder y propsito en el sistema, sta reflejar de manera inversamente
proporcional las preferencias e intereses de los otros poderes de la Unin y rdenes de
gobierno, generando los incentivos para que stos, al no verse representados por la pol-
tica externa del Ejecutivo federal, busquen participar ms activamente en dicha materia.
As, la hiptesis a comprobar es que, delimitada por las reglas establecidas en la Constitu-
cin que definen el rango de accin de las entidades federativas en materia de poltica
externa, la intensidad en la participacin de los estados de la Federacin en el rea inter-
nacional aumentar paralelamente al incremento en la divisin de poder y propsito en el
sistema. Esto significa que a mayor divisin de propsito y poder en el mbito interno
mayor ser la participacin de los estados en la formulacin e instrumentacin de la pol-
tica exterior, y viceversa. Adems, como se discutir ms adelante con respecto al caso
mexicano, esta participacin internacional depender tambin de las capacidades econ-
micas de la entidad federativa en cuestin -aquellos estados con mayor podero econmi-
co tendrn mayores posibilidades de llevar a cabo actividades en el mbito internacional-
. Asimismo, la situacin geogrfica de las entidades tambin ser un factor adicional para
incentivar la actividad internacional -es de esperarse que los estados fronterizos observen
una mayor participacin externa que los que no lo son-.
Regresando a la divisin de poder y propsito, con base en las variables institucionales
y partidarias del sistema poltico mexicano, se elabor el Cuadro 1, donde se compara Mxico
en 1982 y 2000. Como se puede apreciar en el cuadro, las atribuciones en materia de conduc-
cin de poltica exterior en Mxico han sido una constante. Ssin embargo, dada su conjuncin
con las otras variables institucionales y partidarias, stas pasan de una situacin de total control
por parte del Ejecutivo -sin ninguna discusin por parte de los otros poderes de la Unin ni de
los rdenes de gobierno, especialmente los estados de la Federacin- a una situacin en la cual
el Ejecutivo ver cuestionadas sus acciones en materia de poltica exterior y se observar un
aumento de la participacin de las entidades federativas en esta materia.
En 1982, el partido del presidente, el PRI, controlaba el 74,8% y el 98,4% de los
asientos de las Cmaras de Diputados y Senadores respectivamente, lo cual generaba una
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muy baja fragmentacin partidaria en el sistema (NEP
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en Diputados: 1.720; NEP Senado-
res: 1.032), a la vez que el federalismo mexicano se vea opacado por el hecho de que la
totalidad de los gobernadores estatales eran pristas, dando lugar al grado mximo de go-
bierno unitario. Adicionalmente, la disciplina de los congresistas del PRI era prcticamente
absoluta, dado que el futuro de sus carreras polticas dependa del lder del partido, el
mismo presidente de la Repblica. No es de sorprender que la combinacin de las variables
institucionales y partidarias anteriores hicieran del bicameralismo, divisin de poderes,
federalismo y control sobre el manejo de la poltica exterior variables sin trascendencia,
donde la poltica exterior reflejaba las preferencias del Ejecutivo federal por su dominio
sobre el sistema, particularmente sobre el Legislativo y los estados de la Federacin. Sin
embargo, aun cuando la configuracin institucional se mantuvo intacta, el nmero de juga-
dores con veto y su naturaleza cambiaron dramticamente en el curso de los ltimos aos.
Para el ao 2000, la fragmentacin partidaria aument de manera considerable,
particularmente en la Cmara Alta (NEP Diputados 2.769; NEP Senadores: 2.786), a la vez
que se observa un gobierno dividido, dado que el Partido Accin Nacional (PAN) gana la
presidencia en 2000 y ningn partido controla la mayora absoluta (50% + 1 de los asien-
tos) en ninguna de las cmaras, controlando el PRI el mayor nmero de asientos en ambas
instancias (42,2% y el 46,1% en las Cmaras de Diputados y Senadores respectivamente).
Adems, se observa un gobierno yuxtapuesto, al controlar el PAN solamente una cuarta
parte de los gobiernos estatales (25%), mientras que la disciplina partidaria se encuentra
en franco declive en los tres principales partidos polticos -PRI, PAN y Partido de la Revolu-
cin Democrtica (PRD)- como resultado de las luchas de poder entre facciones al interior
de todos ellos. As, dada esta combinacin de variables institucionales y partidarias, el
bicameralismo, el federalismo y la divisin de poderes en Mxico han adquirido una reno-
vada y sustancial importancia, a la vez que impactan fuertemente sobre las libertades del
Ejecutivo para conducir su poltica exterior preferida, donde se observarn constantes
cuestionamientos a la forma en que se llevan las relaciones exteriores del pas por parte del
Poder Legislativo y los estados de la Federacin, observando, adems, una creciente parti-
cipacin de los ltimos para promocionar sus intereses en el mbito internacional.
A continuacin se describir cmo se ha modificado la participacin de las enti-
dades federativas mexicanas en materia de actividades internacionales. El caso mexicano se
analizar comparativamente y contrastar con los principales pases federales del mundo,
en materia de participacin de entidades subnacionales en asuntos internacionales.
LA ACTIVIDAD INTERNACIONAL DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS MEXICANAS
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Dado que la Constitucin faculta exclusivamente a los poderes federales para
conducir -Ejecutivo- y analizar -Legislativo, particularmente el Senado- la poltica exterior
mexicana, se puede afirmar que los esfuerzos de los estados de la Federacin en sus rela-
ciones internacionales, desde un punto de vista legal, no forman parte de una poltica
exterior propia. Ninguna de las entidades federativas tiene dentro de su estructura guber-
namental una secretara que se encargue de la coordinacin de su propia poltica exterior y,
an en un mundo globalizado, los asuntos internacionales todava tienen una baja priori-
dad para la mayora de las entidades federativas; los asuntos que ms les preocupan siguen
siendo aqullos vinculados con cuestiones locales o prcticas. En consecuencia, los estados
no han intentado desplazar al gobierno federal en materia de poltica exterior y la relacin
entre el gobierno federal y las entidades federativas fue, hasta ahora, de complementariedad.
Las entidades federativas mexicanas participan en diversas actividades interna-
cionales, especialmente en el rea de fomento del comercio e inversin en su estado. Sin
embargo, no existe evidencia alguna de que los gobiernos de los estados o sus represen-
tantes en la legislatura federal (diputados o senadores) hayan incidido de forma intencio-
nal, directa y propositivamente, en la formulacin de la poltica exterior de Mxico en
materia comercial y financiera. Los recursos que los estados destinan a promover sus pro-
ductos externamente e incentivar la inversin extranjera en su territorio varan de acuerdo
con los recursos fiscales que poseen. Los estados ms ricos muestran mayor inters en los
asuntos econmicos y comerciales, aunque tengan una participacin muy limitada en el
diseo de la poltica comercial y en su ejecucin a travs de la Federacin.
En este sentido, el gobierno del Estado de Mxico, uno de los que posee mayor
nivel de ingresos fiscales a nivel nacional, cuenta dentro de su estructura gubernamental
con un Programa de Promocin Internacional, el cual divide su labor en las siguientes reas:
inversin extranjera, seguimiento de proyectos de inversin, promocin y fomento a la
inversin extranjera directa, comercio exterior y cooperacin internacional, promocin para
el desarrollo del comercio internacional y formacin, y capacitacin de exportadores. Ade-
ms, lleva a cabo la promocin comercial del estado a travs de la organizacin de exposi-
ciones y ferias comerciales en el exterior y en el mismo estado. Por su parte, el gobierno de
Jalisco, quien adems de tener altos ingresos fiscales posee una importante poblacin emi-
grante, cuenta con una Oficina de Asuntos Internacionales que depende del despacho del
gobernador. La oficina tiene como metas establecer, promover, facilitar y coordinar la co-
municacin y colaboracin entre las entidades gubernamentales y organismos de la socie-
dad civil a nivel nacional e internacional, para fortalecer la presencia internacional del esta-
do. Sus objetivos son planear, desarrollar, coordinar y dirigir, con las secretaras estatales,
las agendas de trabajo del Ejecutivo estatal en sus giras internacionales, y promover el
acercamiento con organismos internacionales, estados y regiones del mundo.
Asimismo, el estado de Nuevo Len tiene una Subsecretara de Comercio Exte-
rior, que depende de la Secretara de Desarrollo Econmico. Sus principales objetivos son
fomentar y promover el comercio exterior del estado, llevar a cabo reuniones mensuales de
la Comisin Mixta para la Promocin de Exportaciones, identificar y organizar a grupos de
empresas medianas para fomentar una oferta exportable de dimensin y calidad competi-
tiva en el mbito mundial, y la organizacin de misiones comerciales de empresas del esta-
do a pases seleccionados, entre otras. Por su parte, Guanajuato posee una institucin Coor-
dinadora de Fomento al Comercio Exterior. Esta dependencia est encabezada por el go-
bernador y la integra un grupo de empresarios exportadores, as como funcionarios y direc-
tivos de instituciones de comercio exterior y del sector acadmico y financiero. El objetivo
de esta dependencia es colaborar en la atraccin de inversin extranjera para el estado. Por
ltimo, la participacin internacional de Baja California Sur tambin se circunscribe fun-
damentalmente al mbito de la promocin comercial. Cuenta con una Direccin General
de Comercio Exterior, supeditada a la Secretara de Economa del Estado, cuya principal
funcin es promover el comercio y la inversin en la entidad.
Siendo as, muchos estados de la Federacin participan cada vez ms y con
mayor intensidad en el mbito internacional, promoviendo sus productos en el exterior y
atrayendo inversin extranjera a sus territorios; sin embargo, ello no implica participacin
en la elaboracin ni ejecucin de la poltica econmica exterior del pas, la cual an se
encuentra centralizada en el Ejecutivo federal.
119
Ahora bien, en aquellos estados donde el gobernador posee una filiacin partidaria
distinta a la del Ejecutivo federal, las posibles divergencias en cuanto a intereses y preferencias
derivadas de ello pueden servir como motivacin para que las entidades federativas participen
con mayor fuerza en la escena internacional. Este ha sido el caso reciente del estado de Mxico
bajo el gobierno de Arturo Montiel (PRI), quien ha desarrollado un importante activismo pol-
tico internacional que rebasa las actividades econmicas y comerciales. En el ao 2000, el
gobernador realiz una gira por Amrica del Sur, entrevistndose con representantes empresa-
riales y funcionarios gubernamentales a nivel local y central, entre ellos los presidentes de
Argentina, Fernando de la Ra, y de Chile, Ricardo Lagos. Adems, en 2003, el estado de
Mxico fue el anfitrin del Foro de Biarritz, donde tuvo lugar el cuarto encuentro entre Am-
rica Latina y Europa, por primera vez fuera del viejo continente. En gran parte, el foro tuvo
lugar en Valle de Bravo gracias a la insistencia y gestiones del gobernador Arturo Montiel
Rojas, quien adems absorbi gran parte de los costos organizativos y logsticos, dando una
considerable visibilidad nacional e internacional al gobernador del estado.
Otro ejemplo de un estado con importante actividad internacional es Chiapas,
cuyo actual gobernador, Pablo Salazar, es miembro del PRD. Como consecuencia de la
creciente visibilidad internacional resultante del levantamiento armado del Ejrcito Zapatista
de Liberacin Nacional (EZLN), en 2001 se cre una Coordinacin de Relaciones Interna-
cionales en el estado, la cual tiene como misin asesorar y apoyar a todas las instancias del
gobierno de Chiapas para establecer proyectos, propuestas y negociaciones con actores
internacionales. Para el ao 2002, Chiapas mantena relaciones amistosas con 43 pases
de los cinco continentes, as como con diversos organismos internacionales. En 2004,
Chiapas firm un Convenio de Financiacin con la Unin Europea (UE), en el marco del
AAECPC suscrito entre Mxico y la UE. El documento firmado establece el financiamiento
de un proyecto de cooperacin con una duracin de cuatro aos, a partir del cual Chiapas
recibe 15 millones para reforzar el trabajo del gobierno del estado en el combate a la
pobreza y la conservacin de la selva Lacandona.
En trminos geogrficos, es de esperar que los estados fronterizos observen
una mayor actividad internacional. En la relacin fronteriza entre Mxico y Estados Uni-
dos, es frecuente que los funcionarios locales y regionales discutan con sus contrapartes
sobre asuntos que son de inters mutuo y, con base en ello, generen propuestas de co-
operacin para ser concretadas por sus gobiernos centrales. Esto es particularmente til
para los estados mexicanos, que tienen menor autonoma y capacidad econmica que
sus contrapartes estadounidenses. Por ejemplo, dentro de la oficina del gobernador de
Baja California se encuentra la Direccin de Relaciones Internacionales. Esta direccin
tiene las funciones de canalizar y dar seguimiento a las peticiones provenientes del exte-
rior y ser el vnculo con la SRE y el cuerpo consular extranjero acreditado en el estado. El
proyecto ms importante de esta dependencia es gestionar la agilizacin de los cruces
fronterizos por medio de diversos proyectos binacionales. Adems, Baja California es
miembro de la Conferencia de Gobernadores Fronterizos, del grupo binacional Mxico-
Estados Unidos sobre puentes y cruces fronterizos y de la Asociacin de Gobiernos de
San Diego, as como de grupos de trabajo establecidos localmente con las autoridades de
Estados Unidos para el tema de cruces fronterizos.
En suma, en el caso mexicano podemos observar una creciente participacin de
las entidades federativas en asuntos internacionales, lo cual es reflejo de la combinacin del
aumento de la interdependencia y globalizacin en el sistema internacional y la apertura
econmica, la transicin democrtica y la descentralizacin interna en Mxico. Sin embar-
go, dadas las restricciones constitucionales y legales en el pas, esta actividad se circunscribe
actualmente a las atribuciones propias de los estados, pudiendo considerarse ms como
actividades o diplomacia internacional que poltica exterior; esta ltima, aun cuando su
conduccin exclusiva empiece a ser cuestionada por el Poder Legislativo-particularmente el
Senado- todava sigue siendo facultad exclusiva del Ejecutivo federal.
Finalmente, tambin se han delineado somera y superficialmente algunas varia-
bles que podran explicar el grado o intensidad de la participacin de las entidades federativas
en asuntos internacionales.
5
Con base en los ejemplos presentados, se podra aventurar, de
manera preliminar, que la participacin internacional de las entidades federativas se en-
cuentra positivamente relacionada con su situacin geogrfica (las entidades fronterizas
tendern a observar una mayor actividad internacional), su nivel de desarrollo econmico
(los estados con mayores recursos fiscales podrn participar ms activamente en el mbito
externo), y la divisin de propsito e intereses entre el Ejecutivo federal y estatal (los go-
biernos yuxtapuestos -es decir, aqullos donde el gobernador del estado posee una filia-
cin partidaria diferente al presidente- tendrn incentivos para realizar ms acciones inter-
nacionales para la consecucin de sus propios intereses locales).
IV. LA POLTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS EN LAS FEDERACIONES DEL MUNDO
ALEMANIA
En cuestiones de poltica exterior, la responsabilidad constitucional recae en el go-
bierno central. El Lnder, o entidad federativa alemana, tiene el derecho de ser consultado antes
de la conclusin de un tratado internacional, pero solamente si alguna o varias de las regiones
son ms afectadas por dicho tratado que el resto. La Federacin tambin tiene el derecho de
concluir tratados internacionales dentro de los exclusivos poderes legislativos del Lnder pero,
en este caso, stos participan durante todo el proceso de toma de decisin (Habegger [2003]
p. 61); adems, deben ser consultados con tiempo suficiente (Khan [2003] p. 115).
La integracin europea es un tema de inters y preocupacin para el Lnder alemn.
Debido a su preocupacin porque su influencia se estaba erosionando en esta rea -expresada
principalmente por Bavaria-, el Lnder obtuvo, con la asistencia del gobierno central, el dere-
cho a participar formal y directamente en el proceso de toma de decisiones en la Unin
Europea (UE) (Michaud [2002] pp. 405-406). Dado que la UE poda invadir pode0res consti-
tucionalmente otorgados al Lnder, ste argument que no se trataba de relaciones exteriores,
sino intergubernamentales, obteniendo as una voz directa en la participacin de Alemania en
aquellas cuestiones de poltica exterior europea que lo afectaban (Kincaid [2003] p. 79).
Los problemas relacionados con el manejo de la poltica exterior alemana se de-
ben a su complejidad y difcil puesta en marcha ms que al hecho de que las regiones se
enfrenten con la autoridad del gobierno central en dicha cuestin (Michaud [2002] pp.
405-406). La coordinacin entre el Lnder y la Federacin usualmente tiene lugar en la
cmara alta, el Bundesrat. Como la mayor parte de los tratados internacionales deben ser
aprobados como ley federal, el Bundesrat tiene el derecho de oponerse o ejercer el poder
de veto, dependiendo del tema del acuerdo internacional. Adems, a pesar de ser un rga-
no de la Federacin, el Bundesrat sirve como un instrumento para el Lnder, al asegurar su
participacin en la formacin de la poltica exterior hacia la UE (Habegger [2003] p. 161).
Tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales ejercen sus poderes con
moderacin. Las autoridades federales ejercen su poder para consultar con los gobiernos
estatales cuando las competencias estatales entran en juego, mientras que el Lnder no esta-
121
blece misiones diplomticas por s mismo, aunque tiene el derecho de mantener comunica-
cin directa con sus contrapartes en todo el mundo. Este derecho es respetado en sus comu-
nicaciones con otros miembros de la UE durante las negociaciones de temas que son de su
competencia legislativa (Khan [2003] pp. 117-118). Adems, el gobierno central tiene la
tradicin de tomar en cuenta los puntos de vista del Lnder cuando negocia cuestiones rela-
cionadas con su jurisdiccin en el mbito internacional (Michaud [2002] pp. 405-406).
Casi todas las regiones del Lnder han firmado acuerdos de hermanamiento con
ciudades y estados de EE.UU. y, en 1988, tres de ellos establecieron relaciones con provin-
cias chinas y rusas. Bavaria tiene una continua relacin con estados austracos, departa-
mentos en Francia y el gobierno de Qubec; adems, desde 1990, el apoyo a los pases de
Europa del Este constituye una dimensin importante de sus relaciones exteriores (Ibdem,
pp. 405). En Alemania, estos acuerdos deben ganar la aprobacin del Bundesrat. Dicha
aprobacin es la norma, aun cuando la Oficina de Asuntos Externos prefiere evitar que las
regiones se comprometan en acuerdos vinculantes (Hopkins [2003] p. 155).
La manera en que el Lnder maneja sus relaciones externas vara de una regin
a otra, reflejando sus propias capacidades legales y polticas. De hecho, aunque el Lnder
es muy activo polticamente en la escena internacional, no mantiene una gran cantidad
de oficinas en el exterior, sino que organiza oficinas dedicadas a responder necesidades
especficas temporales. En el mbito cultural, su actividad internacional es muy limitada,
ya que es complicado obtener la autorizacin gubernamental para realizar un acuerdo
formal, por lo que eligen dejar la administracin de la poltica cultural a organizaciones
autnomas patrocinadas por el gobierno federal. Por otra parte, la Federacin usualmen-
te selecciona representantes regionales como delegados en las reuniones con la UE. En el
aspecto ambiental son sumamente activos, aunque siempre actuando a travs del nivel
federal (Michaud [2002] pp. 406-407).
AUSTRALIA
La constitucin especifica que el parlamento federal puede legislar con respec-
to a los asuntos externos, pero tambin autoriza a los parlamentos estatales a legislar en
todos los rubros que no son de la jurisdiccin exclusiva de la Federacin. Los esfuerzos de
los estados en sus relaciones internacionales no son parte de una poltica exterior
autodefinida o autoadministrada. De hecho, ningn estado australiano tiene dentro de
su gobierno un departamento u organismo que cuide la coordinacin de su propia polti-
ca exterior (Ibdem, pp. 396).
Mientras que algunos procesos en la esfera econmica tendieron a fortalecer el
papel de los estados, la evolucin de la Constitucin a travs de las acciones legislativas y
judiciales ha tenido el efecto contrario (Ravenhill [1990] p. 112). La descentralizacin ge-
ner una amplia red de arreglos intergubernamentales, por lo que podra esperarse que el
nivel de cooperacin entre las unidades constitutivas y el gobierno central sea alto. La
importancia de estos elementos queda constatada en el White Paper de 1997, donde se
establece que en materia de poltica exterior australiana, el logro de las metas de poltica
externa y de comercio durante los prximos quince aos requerir comunicacin y consul-
tas entre las polticas y prioridades del gobierno central, los gobiernos locales, el sector
privado y las ONGs. Este documento argumenta que como la globalizacin borra la lnea
divisoria entre los problemas internos e internacionales, la consulta y comunicacin entre el
Estado y los gobiernos estatales ser cada vez ms importante. Desde esta fecha hubo un
alto grado de integracin de las preocupaciones de los estados y territorios en la poltica
exterior australiana (Michaud [2002] p. 395).
Australia practica un acercamiento comercial colectivo que podra compararse al
utilizado por Canad. Desde 1991, Australia ha desplegado un proceso consultivo para
desarrollar una Estrategia de Comercio Nacional (NTSCP -National Trade Strategy
Consultative Process-), bajo el amparo del Departamento de Asuntos Exteriores y Comer-
cio. El objetivo principal del NTSCP es coordinar las estrategias de comercio y actividades
entre el gobierno federal, los estados y el sector privado. Para hacerlo organiza un foro
cada ao y publica un informe anual. Las tensiones de facto y los puntos de vista divergen-
tes entre la Federacin y los gobiernos estatales de vez en cuando se hacen pblicos; sin
embargo, se discuten y se resuelven a travs de los mecanismos consultivos institucionalizados.
El gobierno central ejecuta las polticas consensuadas con los estados y tiene el veredicto
final en la definicin de los intereses nacionales y estrategias para llevar a cabo la poltica
exterior australiana. Los incentivos econmicos como inversiones, transferencias tecnolgi-
cas, turismo y exportaciones son las principales motivaciones de los estados para participar
en poltica externa (Ibdem, pp. 395-397).
A pesar de que a primera vista existe integracin de intereses en la Federacin,
no puede negarse que la mayora de los estados australianos tiene una activa representa-
cin internacional. En trminos de oficinas en el exterior, Australia Occidental tiene catorce
oficinas, Queensland ocho, Australia del Sur siete, Victoria siete, el Territorio del Norte dos
oficinas, y Nueva Gales del Sur dos; slo Tasmania no tiene oficinas en el exterior. Siendo
as, queda claro que los estados australianos no participan en la misma medida en los asun-
tos internacionales. Queensland y Australia Occidental ejercen una direccin clara en el
mbito econmico. Por ejemplo, el Departamento de Comercio de Australia Occidental ha
establecido contactos internacionales a travs de las embajadas australianas y su propia red
paralela. Tiene oficinas de comercio en Europa, Japn, Corea del Sur, China, Indonesia,
India, Filipinas, Taiwn y Tailandia. Estas oficinas comerciales internacionales realizan estu-
dios de mercado y proporcionan apoyo a los inversionistas extranjeros. Adems, organizan
misiones de comercio y hacen cabildeo poltico. El departamento tambin tiene un equipo
de relaciones comerciales internacionales que participa en actividades de promocin en el
exterior como talleres, seminarios, publicaciones y apoyo para las misiones comerciales. El
estado de Victoria presion econmicamente a Francia como protesta contra las pruebas
nucleares francesas en 1995, mientras que Nueva Gales del Sur ha trabajado para fortale-
cer su relacin comercial con China (Ibdem, pp. 395-396).
Los esfuerzos en materia ambiental se han dirigido a travs de mecanismos consul-
tivos que ayudan a integrar los puntos de vista y las prioridades de los estados australianos en
la definicin de la poltica medioambiental nacional. Estos mecanismos consultivos incluyen la
Comisin de Evaluacin de Recursos, el Acuerdo Intergubernamental en el Ambiente, el Con-
sejo de la Proteccin del Ambiente Nacional y la Agencia de Proteccin del Ambiente del
Commonwealth. La jurisprudencia indica que los gobiernos estatales pueden desempear un
papel importante en materias relacionadas con el medio ambiente, particularmente en su mar
territorial. Finalmente, hasta ahora, no existen motivaciones culturales detrs de las activida-
des internacionales de los estados australianos (Ibdem, p. 396).
123
BRASIL
La Constitucin brasilea de 1988 establece que las unidades federadas se en-
cuentran unidas por el principio de indisociabilidad del vnculo federativo, prohibiendo cual-
quier tentativa de secesin. Se intentan garantizar niveles de autonoma legislativa en cada
una de las unidades federadas en aquellas reas que no hayan sido reservadas exclusiva-
mente a la Federacin (Rodrguez [2001] pp. 4-6). La Constitucin deja la poltica exterior
en manos del gobierno central. Solamente algunas cuestiones, como las comerciales, per-
miten cierta participacin de los estados (Michaud [2002] p. 400). Los estados no han
tenido xito en desplazar al gobierno central en las cuestiones de poltica exterior. stas se
encuentran sumamente centralizadas y los estados raramente actan por s mismos en la
escena diplomtica (Ibdem, pp. 399-400).
Desde la poca colonial ha existido una gran tensin entre el poder central y los
poderes locales. Para disipar un poco estas tensiones, en 1997 se cre la Asesora de Rela-
ciones Federativas, vinculada directamente a la Cancillera y, posteriormente, se crearon
oficinas de la Cancillera en algunos estados federados, teniendo por objeto democratizar al
Estado en sus actividades exteriores (Rodrguez [2001] p. 9). A pesar de ello, la mayor parte
de las estrategias y decisiones de poltica exterior se encuentran concentradas en Itamaraty,
el Ministerio de Asuntos Internacionales de Brasil.
De manera general, puede decirse que en cuestiones de poltica externa entre la
Federacin y los estados existe cooperacin en el aspecto cultural, complementacin en las
actividades econmicas y enfrentamiento en las cuestiones ambientales. Histricamente, en
Brasil los gobiernos estatales no han tenido vnculos internacionales; se trata de un fenmeno
reciente que los procesos de democratizacin y de integracin regional han impulsado (Ibdem,
p. 7). En cuanto a sus intereses, los estados ms ricos muestran mayor inters en los asuntos
econmicos y comerciales, aunque tienen un campo de accin muy limitado. En el mbito
econmico, los estados ms poderosos pueden ejercer cierto grado de autonoma, pero la
mayora de ellos tienen como mximo una participacin limitada en el diseo de la poltica
comercial y en su ejecucin a travs de la Federacin. En el aspecto cultural, los estados
tienen mayor poder y existen pocas fuentes de conflicto con el gobierno nacional dada la
relativa homogeneidad de la cultura brasilea. Finalmente, el manejo de la cuestin ambien-
tal es el ms conflictivo. La Amazonia constituye una de las mayores fuentes de controversia
en la poltica exterior de Brasil (Michaud [2002] pp. 399-400).
Ahora bien, pueden mencionarse algunos ejemplos del esfuerzo de ciertas enti-
dades locales para vincularse con el mbito internacional. En 1983, el gobernador de Rio de
Janeiro, Leonel Brizola, instituy el primer rgano de articulacin internacional de un go-
bierno estatal brasileo. En 1987, el gobernador de Rio Grande do Sul, Pedro Simn, cre
la primera Secretara Especial para Asuntos Internacionales, que influy fuertemente en la
negociacin y firma del Protocolo Regional Fronterizo N 23 entre Argentina y Brasil; este
protocolo reconoce la autonoma de estados y provincias para desarrollar contactos
transfronterizos. Adems, la alcalda de Porto Alegre en Rio Grande do Sul ha coordinado y
fue sede del Primer Foro Social Global en 2000. Por su parte, la alcalda de So Paulo, que
en 2001 cre una Secretara de Relaciones Exteriores, acta intensamente buscando inver-
siones y espacios polticos y econmicos emergentes (Rodrguez [2001] p. 7). Sin embargo,
ninguno de los estados mantiene oficinas en el exterior (Michaud [2002] p. 410).
CANAD
En Canad, slo el Parlamento Federal puede firmar tratados internacionales y
pasar leyes para poner en marcha tratados internacionales en materias de competencia
federal. Cuando los tratados tocan jurisdicciones provinciales, solamente las legislaturas
locales pueden legislar para poner el acuerdo internacional en efecto. Esto constituye un
gran desafo que debe enfrentarse a travs de la cooperacin intergubernamental, espe-
cialmente si se considera que las provincias canadienses tienen jurisdiccin exclusiva en
materias como educacin, cuidado de la salud, leyes de propiedad, relaciones laborales y
recursos naturales, entre otras (Brown [2002] p. 11), por lo que el gobierno federal debe
negociar y firmar tratados tomando en gran consideracin los intereses provinciales. Este
proceso ha propiciado que las provincias se involucren cada vez ms en las negociaciones
preparatorias, aunque de manera informal (Polaschek [2003] pp. 169-170). Las provincias
canadienses slo pueden participar formalmente en los acuerdos internacionales no
vinculantes en la legislacin internacional, aunque el gobierno de Qubec desafa constan-
temente esta situacin (Brown [2002] p. 11).
El proceso de negociacin y puesta en marcha de los tratados internacionales
propicia que haya consulta y cooperacin entre los distintos niveles de gobierno en los
aspectos de poltica exterior que incumben jurdica y constitucionalmente a las provincias.
La relacin en cuestiones comerciales es productiva y cooperativa, aunque se torna rspida
cuando existen disputas comerciales, dado que no hay un proceso formal de toma de deci-
sin conjunta para resolver conflictos ms all de la negociacin. En materia ambiental,
existe una situacin similar, pues es difcil saber dnde inician y terminan las jurisdicciones
federales y provinciales (Michaud [2002], pp. 402-403).
Ottawa ha reaccionado a las acciones de las provincias en materia de poltica
exterior dependiendo del grado en que estas actividades choquen con la definicin de
Ottawa de lo que es el inters nacional. En algunos casos puede tolerar o incluso fomen-
tar la participacin de un gobierno local en una cuestin internacional; un ejemplo de ello
fue el apoyo que los gobiernos provinciales dieron a los pases de Europa del Este para
transitar hacia una economa de mercado. En otros casos, el gobierno federal ha ignora-
do las incursiones de las provincias cuando se percibe que las cuestiones estn tan fuera
de las fronteras y de las jurisdicciones provinciales que se ganaba poco respondiendo a
ellas; un ejemplo de esto fue cuando, en 1991, Alberta pidi el reconocimiento interna-
cional para Ucrania. Finalmente, Ottawa puede responder enrgicamente en contra de
las provincias, dependiendo del grado en que la actividad est en contra de sus intereses,
como lo ha hecho en numerosas ocasiones para frenar el independentismo poltico de
Qubec. En ocasiones, el conflicto adquiere ms animosidad y se genera gran controver-
sia en los distintos niveles de gobierno. Un ejemplo muy ntido es el conflicto con respec-
to a la representacin en Washington; Ottawa quiere mantener una sola representacin
para hablar con una sola voz en Estados Unidos, mientras Qubec quiere mantener su
propia representacin en dicho pas (Nossal [1993] p. 240).
A principios de la dcada de los aos sesenta, bajo la iniciativa de Qubec, las
provincias adoptaron y defendieron el derecho de actuar internacionalmente en reas en
las que tenan jurisdiccin constitucional (Duchacek [1990] p. 5). En general, los intereses
de las provincias canadienses en materia de poltica exterior se concentran en cuestiones
econmicas y comerciales; Qubec es ms activo que el resto en el aspecto cultural (Michaud
[2002] pp. 402-404). La participacin de las provincias y gobiernos locales en la poltica
125
exterior de Canad parece limitada a ciertos rubros sumamente especficos, especialmente
en comercio y asuntos culturales. El gobierno de Ottawa parece hacer tajantes distinciones
sobre los distintos tipos de poltica exterior. Pese a que Ottawa reconoce que existen ciertas
reas de poltica exterior que competen a los gobiernos locales, y acta coordinada y
cooperativamente con ellos, existen otros asuntos de poltica exterior que Ottawa mantie-
ne para el gobierno central. En este rubro cae la poltica militar y de seguridad, relaciones
con otros pases y organizaciones internacionales (Nossal [1993] pp. 235-237).
Sin embargo, las provincias han mostrado inters en hablar o actuar en las cues-
tiones que rebasan sus facultades legislativas o sus atribuciones constitucionales. Esto se
refleja en los pronunciamientos espordicos del gobierno de Qubec sobre la situacin en
Medio Oriente a finales de la dcada de los aos setenta, en las numerosas declaraciones
de los concejales municipales acerca de que las ciudades eran zonas libres de elementos
nucleares a principios de la dcada de los aos ochenta, en la participacin de Ontario en la
condena del Apartheid en 1989, y en el llamado del gobernador de Alberta a reconocer
internacionalmente a Ucrania en 1991, entre otros (Ibdem, p. 236).
Las provincias canadienses participan en diversas actividades internacionales,
especialmente en el rea de comercio y de inversin. Los recursos que destinan varan de
acuerdo con las dimensiones y recursos fiscales que posee la provincia. Qubec ha hecho el
mayor esfuerzo en este sentido y es el nico que cuenta con un Ministerio de Relaciones
Exteriores propio y mantiene ms de 30 oficinas en el exterior. Las actividades provinciales
son en su mayora complementarias a la poltica exterior de Canad, excepto cuando Qubec
se compromete en realizar proto-diplomacia con el fin de preparar al mundo para Qubec
como un pas independiente, lo cual obviamente genera importantes conflictos con el go-
bierno federal (Ibdem, p. 236).
Adems, los gobiernos provinciales tienen sus propios representantes en la capi-
tal nacional, que cabildean no slo con los legisladores sino tambin con las agencias que se
encargan de las relaciones internacionales en los mbitos econmico, social y cultural; tam-
bin ejercen presin colectiva a travs de las conferencias ministeriales interprovinciales y
las reuniones de gobernadores provinciales. De esta manera, buscan involucrarse en los
procesos de negociacin y de toma de decisiones antes de que se adopte una decisin final
o de que un tratado internacional haya sido firmado. Tambin, en el aspecto econmico, se
genera cierta armonizacin entre los distintos niveles de gobierno y entre las mismas pro-
vincias a travs del Team Canada, que es una misin econmica liderada por el Primer
Ministro y los Premiers de las provincias (Duchacek [1990] pp. 10-11).
Por otra parte, las provincias no dudan en cabildear a gobiernos extranjeros en
cuestiones econmicas. Por ejemplo, Columbia Britnica cabilde en Washington para re-
solver a su favor una disputa en materia de carbn; el Premier de Ontario viaj a la capital
de Estados Unidos para defender un acuerdo automotriz, y el Premier de Alberta se trasla-
d tambin a Washington para discutir la exportacin de energticos de Alberta hacia los
Estados Unidos (Michaud [2002] p. 404). Siendo as, Qubec no es la nica provincia
canadiense que se compromete en estas actividades; varias forman parte de organizaciones
estadounidenses, como el Council of States y la Western States Association, adems de
que cabildean regularmente en Estados Unidos, aunque han cerrado oficialmente sus ofici-
nas en Washington siguiendo una solicitud de Ottawa. Qubec ha continuado operando
sus oficinas tanto en Washington como en Nueva York, supuestamente slo enfocndose
al turismo y la cultura (Hopkins [2003] p. 155).
En el mbito cultural, la participacin de las provincias ha sido ms activa. En este
sentido, Qubec ha desempeado un papel central al cabildear fuertemente a favor de la
proteccin cultural en la negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). El
resto de las provincias tambin cabildean activamente, pero lo hacen ms en cuestiones
econmicas. En cuestiones ambientales, existe una alta probabilidad de duplicar esfuerzos
o de contrarrestarlos en los distintos niveles de gobierno, por lo que debe existir gran
cooperacin (Michaud [2002] p. 404).
Desde el tratado de 1968, que permite una relacin formal entre Qubec y Fran-
cia, Qubec ha establecido una gran cantidad de vnculos y oficinas con ese pas. La lgica
que sigue es que si el gobierno federal es incapaz de introducir las cuestiones que preocu-
pan a Qubec en la escena internacional, Qubec debe hacerlo por s misma (Michaud
[2002] p. 404). Qubec desea tener una poltica exterior propia, igual que la de un Estado,
por lo que el gobierno federal debe considerar los deseos especiales de Qubec y actuar
para dos comunidades lingsticas (Polaschek [2003] p. 169). Lo que caracteriza a Qubec
es que posee una red de delegaciones y oficinas alrededor del mundo que desempean un
importante papel poltico, adems de que cuenta con un Ministerio de Relaciones Exterio-
res. El resto de las provincias mantienen burocracias ms modestas dedicadas al mbito
internacional, desde funcionarios en las agencias centrales hasta agencias coordinadoras
que reportan a un departamento. Adems, las caractersticas de Qubec (lengua, cultura,
valores, sistema legal e identidad econmica) contribuyen a que sus acciones sean ms
visibles en el entorno internacional (Michaud [2002] p. 403).
ESTADOS UNIDOS
De acuerdo con el sistema federal estadounidense, las leyes locales y estatales
son inconstitucionales si daan el ejercicio efectivo de la poltica exterior nacional. Esta idea
se basa en la clusula de supremaca de la constitucin (Art. VI), que establece que las leyes
estatales que se encuentran en conflicto con leyes nacionales o con tratados internaciona-
les, son insostenibles. Sin embargo, no existe consenso para definir qu acciones estatales
favorecen y cules daan la poltica exterior nacional (Khan [2003] p. 116). La Constitu-
cin tambin seala que los estados no deben establecer acuerdos con otros estados o
entidades subnacionales sin el consentimiento del Congreso (Kellenberger [2003] p. 189);
adems, se advierte a los componentes federales que ningn estado, sin el consentimiento
del Congreso, puede mantener tropas o embarcaciones de guerra en tiempos de paz o
entrar en un acuerdo con una potencia extranjera (Duchaceck [1990] p. 5).
En cuanto a la supremaca de la legislacin internacional, de la decisin de la
Suprema Corte de Justicia en Estados Unidos en el caso Missouri vs. Holland, se despren-
de que los estados deben adherirse a los tratados internacionales no porque la legislacin
internacional as lo requiera, sino porque, al adoptar un tratado, el gobierno federal se
compromete en el ejercicio de su poder en poltica exterior. En los casos en los que existi
controversia entre el poder federal y algn estado en materia de poltica exterior, la Su-
prema Corte de Justicia ha fallado, en la mayora de los casos, en favor del gobierno
nacional, invocando la lgica del sistema federal y la necesidad de que ste hable con una
sola voz (Khan [2003] pp. 118-121).
La expansin de las actividades de inters para los estados en materia de poltica
exterior fue el resultado directo de la expansin de la poltica federal. Hasta 1934, los asun-
tos federales se perciban como distintos y separados de las cuestiones estatales (Kincaid
127
[2003]). Estados Unidos promovi la vinculacin entre sus estados y gobiernos locales en la
arena internacional. Durante los aos cincuenta se promovi que los estados y gobiernos
locales se comprometieran en programas de intercambio internacional, como el programa
de intercambio de lderes; adems, se foment que los municipios establecieran acuerdos
de hermanamiento alrededor del mundo. El presidente Dwight Eisenhower (1953-1961)
cre un programa de becas que permita a funcionarios del servicio exterior trabajar un
ao con un estado o gobierno local. Bajo la administracin de John F. Kennedy (1961-
1963) el Departamento de Estado propici que los estados se involucraran ms en los
asuntos internacionales econmicos. Los presidentes Lyndon Johnson, Richard Nixon y
Jimmy Carter tambin apoyaron que los estados promovieran sus exportaciones y bus-
caran inversin extranjera. Por ejemplo, a solicitud del presidente Carter, la Asociacin
Nacional de Gobernadores form un Comit Permanente en 1978 sobre Comercio In-
ternacional y Relaciones Exteriores. En 1988 se cre un comit consultivo en la Oficina
del Representante Comercial de Estados Unidos para aconsejar al presidente acerca de
las preocupaciones estatales y locales en comercio y acuerdos internacionales. A fines
del siglo XX, casi todas las cuestiones domsticas y las ms importantes en lo referente
a poltica exterior fueron intergubernamentalizadas a travs de todas las agencias relevan-
tes en materia de poltica exterior (Ibdem, pp. 77-84).
En la actualidad existe una gran cooperacin en materia de comercio exterior.
El centro de informacin comercial provee a los estados, gobiernos locales y regiones
asistencia en materia de exportaciones a diversas regiones del mundo y asesora con
respecto a las prcticas culturales y de negocios de pases especficos. Como estas activi-
dades benefician a la Federacin en conjunto, existe una gran cantidad de oportunidades
de cooperacin intergubernamentales. Cabe destacar que no hubo presin para enmen-
dar la constitucin de Estados Unidos para fortalecer o diluir los vnculos de los estados
con la arena internacional. La falta de presin se debe, en parte, a la facilidad con que el
sistema intergubernamental ha acomodado las preocupaciones internacionales de los esta-
dos y gobiernos locales, y a las relaciones cooperativas intergubernamentales que han pre-
valecido en este campo (Ibdem, pp. 81-86).
En ocasiones, las entidades subnacionales, en su intento por proteger intereses
locales, han realizado algunas actividades que van en contra de los compromisos interna-
cionales del gobierno central, discriminando en contra de compaas extranjeras o restrin-
giendo la inversin y la venta de tierra a extranjeros, entre otras (Duchaceck [1990] p. 10).
En Estados Unidos, los estados rara vez informan a la Federacin sobre sus actividades en
materia de poltica exterior; actan en esta rea hasta el punto que les parece apropiado. Si
la Federacin percibe que un estado est avanzando demasiado el nivel federal interviene
(Kincaid [2003] pp. 80-82). As, los asuntos internacionales an tienen una baja prioridad
para la mayora de los estados norteamericanos, los asuntos que ms les preocupan son
aqullos vinculados con cuestiones locales o prcticas (Hopkins [2003] p. 154).
Existe una amplia variacin en el nivel de participacin de los estados en el mbi-
to internacional y tambin varan los aspectos hacia los que dirigen su inters (Kincaid
[2003] p. 81). Actualmente, las entidades subnacionales ven al comercio y a la inversin
internacionales como un aspecto crtico para su bienestar econmico. Compiten ferozmen-
te por medio de reducciones impositivas y otros incentivos (Khan [2003] p. 115). Aunque
los funcionarios de entidades subnacionales muestran un mayor inters por cuestiones eco-
nmicas, sociales, ambientales y culturales, ocasionalmente tambin incluyen cuestiones
nicamente polticas. Varios estados y localidades han aprobado ordenanzas locales en
cuestiones como derecho de asilo para refugiados polticos con los que simpatizan ideol-
gicamente, en un abierto desafo a las leyes federales de inmigracin. Otras comunidades
han aprobado resoluciones no vinculantes para protestar por las polticas estadounidenses
hacia Centroamrica (San Francisco y Seattle) o han condenado las violaciones de derechos
humanos en la Unin Sovitica (Los ngeles).
Las entidades subnacionales cada vez utilizan ms sus capacidades fiscales para
influir en el mbito internacional. En la dcada de los aos ochenta, varios estados y ciuda-
des adoptaron medidas para que los fondos de pensiones o universidades estatales difirie-
ran los activos que estuvieran en bancos y corporaciones que an hicieran negocios con
Sudfrica; la accin fue seguida por una accin similar a nivel nacional. Del mismo modo,
han existido preocupaciones en materia de seguridad. Las entidades subnacionales estado-
unidenses tienen un gran poder econmico, por lo que fcilmente proyectan su poder
regulatorio en el mbito internacional. Esto ha suscitado que, a su vez, compaas multina-
cionales apoyen campaas en favor de sus intereses amenazados por los gobiernos locales.
Por ejemplo, una compaa japonesa apoy econmicamente una campaa que buscaba
influir en la legislatura de Sacramento para que repeliera el impuesto unitario de California
que le afectaba, lo cual se hizo finalmente en 1986 (Duchaceck [1990] pp. 9-12).
Que la Constitucin de Estados Unidos (Art. 10) prohba a los estados estable-
cer acuerdos internacionales sin el consentimiento del Congreso significa que estas acti-
vidades deben darse de manera informal, por medio de memorandos de entendimiento,
conferencias, acuerdos de caballeros, entre otros procedimientos (Hopkins [2003] p. 154;
Kellenberger [2003] p. 189). Los principales desafos en lo que respecta a autonoma
para gobernarse, para las entidades subnacionales, ser la derivada de la puesta en mar-
cha de regulaciones de libre comercio bajo acuerdos regionales como el TLCAN. En la
relacin fronteriza entre Mxico y Estados Unidos es usual que los funcionarios locales y
regionales discutan con sus contrapartes sobre asuntos que son del inters en ambos y
despus generen propuestas a sus gobiernos nacionales. Esto es particularmente til para
los estados mexicanos, ya que usualmente tienen menos autonoma y capacidad fiscal
que sus contrapartes de Estados Unidos (Kincaid [2003] pp. 81-84).
SUIZA
Las relaciones exteriores son una materia de competencia federal, aunque el
principio de federalismo cooperativo suizo requiere que la Federacin tome en considera-
cin los poderes de los cantones y que proteja sus intereses. Los cantones participan en
cuestiones donde estn de por medio sus facultades o intereses esenciales, y tienen el
derecho a participar en negociaciones internacionales cuando el asunto recaiga dentro de
sus atribuciones. Adems, el gobierno federal debe informarles completa y oportunamente
sobre sus acciones en materia de poltica exterior. Estas provisiones han sido establecidas en
una ley ordinaria en 1999 (Habegger [2003] p. 163; Kincaid [2003] p. 79).
La Ley Constitucional de Suiza es probablemente la ms detallada con respecto
a los mecanismos para involucrar a las unidades subnacionales en la negociacin de los
tratados. La participacin de los cantones en la poltica exterior de la Confederacin debe
estar basada en el intercambio mutuo de informacin y la Confederacin debe informar
a los cantones oportuna y completamente acerca de los planes de poltica exterior que
competan sus poderes con intereses esenciales. En cuanto a consultas a los cantones,
durante la preparacin de las decisiones de poltica exterior que conciernan sus principa-
129
les intereses o poderes, la Confederacin debe consultar a todos los cantones que lo
pidan.
6
El Consejo Federal debe tomar en cuenta su opinin, prestando mayor atencin
en aquellas reas que les sean de mayor inters; en caso de que el Consejo Federal se
desve de la perspectiva de los cantones, debe comunicarles las principales razones para
ello. Con respecto a la participacin de los cantones en la preparacin de las posiciones
de negociacin y las negociaciones, si los poderes de los cantones son afectados la Con-
federacin debe involucrar directamente a representantes de los cantones en la prepara-
cin de las posiciones negociadoras y, como regla general, tambin en las negociaciones.
Para ello, los cantones deben proponer sus representantes, quienes son generalmente
aceptados y nombrados por la Confederacin (Lejeune [2003] pp. 100-101).
Siendo as, los cantones no presentan oposicin a la supremaca federal en mate-
ria de poltica exterior. Ninguno tiene nimos separatistas y su actividad internacional tien-
de a apoyar la poltica exterior de buena vecindad y cooperacin, ms que a desafiarla. Por
ello, tanto el gobierno federal como los cantones ven la actividad internacional de estos
ltimos como positiva y como un complemento necesario a la poltica exterior federal
(Wildhaber [1990] pp. 269-270). La necesidad de los cantones de involucrarse ms direc-
tamente en la poltica exterior fue en respuesta al continuo proceso de integracin de la UE.
Aunque Suiza no es miembro de la UE est muy influenciada por las decisiones y desarro-
llos dentro de sta. Consecuentemente, en la prctica, el derecho de los cantones a partici-
par en la poltica exterior implica, primero y ms importante, el derecho a participar en la
poltica federal de la UE (Habegger [2003] pp. 163-164).
V. CONCLUSIONES
Este trabajo es un primer intento, dentro de las disciplinas de relaciones inter-
nacionales y poltica comparada, para explicar de manera sistemtica dos aspectos cen-
trales en lo referente a la poltica exterior de las entidades federativas: primero, las causas
del incremento en la actividad internacional de estas entidades y, segundo, la forma e
intensidad en que dicha actividad en el sistema internacional se manifiesta.
Tras discutir las atribuciones soberanas del Ejecutivo federal en materia de po-
ltica exterior y los cuestionamientos recientes a la exclusividad de estas facultades, se
explica la creciente participacin de las entidades federadas en materia de poltica exte-
rior con base en la combinacin de dos fenmenos paralelos, uno interno -los procesos
de apertura, democratizacin, descentralizacin y reforma estructural- y otro internacio-
nal -la creciente interdependencia y globalizacin en el sistema internacional-, proveyen-
do, adems, ejemplos para sustentar estas afirmaciones.
Posteriormente, basndose en el caso de Mxico, se argumenta que la varia-
cin en la intensidad de la participacin de las entidades federativas en materia de rela-
ciones exteriores se explica con base en dos variables. En primer lugar, se establece que
las reglas legales establecidas en las constituciones definen el rango de posibilidades de
accin de las entidades de la Federacin en trminos de poltica exterior. En segundo
lugar, dentro de estos lmites constitucionales, el grado de intensidad en la participacin
de dichas entidades depende del grado de divisin de poder y propsito en el sistema, el
cual se encuentra definido de acuerdo con las variables institucionales y partidarias del
sistema poltico domstico; otras dos variables, capacidad econmica y situacin geogr-
fica de los estados, tambin parecen incidir en el grado o intensidad de participacin de
las entidades federativas en asuntos internacionales.
/Siendo as, en materia de poltica exterior, al ser la conduccin de la misma
facultad del Ejecutivo federal, al aumentar la divisin de poder y propsito en el sistema,
sta reflejar de manera inversamente proporcional las preferencias e intereses de los otros
poderes de la unin y rdenes de gobierno, generando de tal forma los incentivos para que
stos, al no verse representados por la poltica externa del Ejecutivo federal, participen ms
activamente en materia internacional. As, a travs del caso mexicano, se provee evidencia
para sustentar la hiptesis de que, delimitada por las reglas establecidas en la Constitucin
que definen el rango de accin de las entidades federativas en materia de poltica externa,
la intensidad en la participacin de los estados de la Federacin en el rea internacional
aumentar paralelamente al incremento en la divisin de poder y propsito en el sistema;
esto significa que a mayor divisin de propsito y poder en el mbito domstico, mayor
ser la participacin internacional de los estados, como ha ocurrido despus de la transicin
a la democracia en el ao 2000.
Igualmente, con la intencin de contrastar el caso mexicano con otros pases
federales, se describieron las relaciones entre rdenes de gobierno, en materia de poltica
externa, en Alemania, Australia, Brasil, Canad, Estados Unidos y Suiza. Con base en dichos
casos, se pudo sustentar, primeramente, que la participacin de las entidades subnacionales
en cuestiones internacionales ha aumentado en los ltimos tiempos como resultado de la
creciente globalizacin e interdependencia en el sistema internacional, aunado a los proce-
sos de liberacin, democratizacin o descentralizacin internos. Asimismo, se provey evi-
dencia suficiente para defender la hiptesis de que la participacin de las entidades federativas
en trminos de poltica exterior ocurre dentro de los lmites constitucionales establecidos en
cada sistema (con la probable excepcin de Qubec en Canad), siendo estas reglas muy
incluyentes en el caso de Suiza, cooperativas en el caso alemn, australiano, canadiense y
estadounidense, y excluyentes en el caso de Brasil. Finalmente, se vio en todos los casos
descritos que la participacin de las unidades subnacionales en el rea de poltica externa
dependa del grado de divisin de poder institucional y propsito partidario, lo cual
incentivaba una mayor o menor intensidad en dicha participacin en la arena internacional.
As, entre menos intereses comparten las entidades federativas con el Ejecutivo federal,
mayor actividad presentan en la arena internacional.
131
Notas
1
Uno de los principales estudiosos del federalismo, William H. Riker, define al
federalismo como "una organizacin poltica donde los poderes gubernamentales estn
divididos entre un gobierno central y gobiernos regionales, de tal manera que cada orden
de gobierno tiene ciertas reas de competencia donde tiene la facultad de tomar decisiones
finales"; sta ser la definicin de federalismo que se usar a lo largo del presente trabajo
(Riker [1975] p. 101).
2
Citado por Ehrenzeller et al. [2003] p. 53.
3
El NEP (Nmero Efectivo de Partidos) es una medida que permite sopesar la
importancia de cada partido en las Cmaras por el nmero de asientos que controla en la
legislatura; se calcula usando la siguiente frmula: NEP = 1/[S(p
i
2
)], donde p
i
es el porcentaje
de asientos que el partido i tiene en la cmara (ver Laakso y Taagepera [1979] pp. 3-27).
4
La informacin contenida en esta seccin se basa en informacin pblicamente
disponible en las pginas de Internet de las 32 entidades federativas en Mxico, las cuales
se enlistan al final de la bibliografa.
5
Un trabajo mucho ms detallado, profundo y sistemtico sobre la participacin de
las entidades federativas mexicanas en materia de poltica exterior se encuentra actualmente
en elaboracin por el autor del presente trabajo.
6
Como regla general, se consulta a los cantones antes de iniciar las negociaciones.
Cuadro 1
INSTITUCIONES Y DRISTRIBUCIN DE PODER EN MXICO 1682-2000
e l b a i r a V 2 8 9 1 n i s o r e a i c i n I 0 0 0 2
l a n o i c u t i t s n o c n i s i v i D
s e r e d o p e d
l a i c n e d i s e r P o i b m a c n i S
l a n o i c u t i t s n i
l a i c n e d i s e r P
e d a v i t a l s i g e l n i s i v i D
s e r e d o p
e t r e u f o m s i l a r e m a c i B
e s a c i r t m i s s a r a m c (
) s e t n e u r g n o c n i
o i b m a c n i S
e t r e u f o m s i l a r e m a c i B
e s a c i r t m i s s a r a m c (
) s e t n e u r g n o c n i
e d l a r e d e f n i s i v i D
s e r e d o p
o m s i l a r e d e F o i b m a c n i S
o m s i l a r e d e F
n e s e n o i c u b i r t A
n i c c u d n o c e d a i r e t a m
r o i r e t x e a c i t l o p e d
o v i t u c e j E r o p n i c c u d n o C
a c i t l o p e d s i s i l n a n o c (
e d n i c a c i f i t a r , r o i r e t x e
y s e r o d a j a b m e , s o d a t a r t
y o d a n e S r o p s e l u s n c
o i r o t i r r e t l e d s a i c n e s u a
) o s e r g n o C r o p l a n o i c a n
o i b m a c n i S
o v i t u c e j E r o p n i c c u d n o C
a c i t l o p e d s i s i l n a n o c (
e d n i c a c i f i t a r , r o i r e t x e
y s e r o d a j a b m e , s o d a t a r t
y o d a n e S r o p s e l u s n c
o i r o t i r r e t l e d s a i c n e s u a
) o s e r g n o C r o p l a n o i c a n
n i c a t n e m g a r F
a i r a d i t r a P
a j a b n i c a t n e m g a r F
0 2 7 . 1 : s o d a t u p i D P E N
2 3 0 . 1 : s e r o d a n e S P E N
a t n e m u A
n e n i c a t n e m g a r f
8 8 9 1 s e n o i c c e l e
a i d e m n i c a t n e m g a r F
9 6 7 . 2 : s o d a t u p i D P E N
6 8 7 . 2 : s e r o d a n e S P E N
o t i s p o r p e d n i s i v i D
s e r e d o p e r t n e
a c i f i n u o n r e i b o G
I R P : a i c n e d i s e r P o d
n e a t u l o s b a a r o y a M
I R P : s a r a m c
e d r e i p I R P
n e a i c n e d i s e r p
0 0 0 2 o a l e
o d i d i v i d o n r e i b o G
a r o y a M N A P : a i c n e d i s e r P
: s a r a m c n e a t u l o s b a
o d i t r a p n g n i n
s a r a m c e r t n e
a v i t a l s i g e l d a d i n U
% 8 , 4 7 : s o d a t u p i D I R P
% 4 , 8 9 : s e r o d a n e S I R P
a r o y a m e d r e i p I R P
n e s o d a t u p i D n e
s e r o d a n e S n e y 7 9 9 1
0 0 0 2 o a l e n e
a v i t a l s i g e l n i s i v i D
% 2 , 2 4 : s o d a t u p i D I R P
% 1 , 6 4 : s e r o d a n e S I R P
e d s e l e v i n e r t n e
o n r e i b o g
o i r a t i n u o n r e i b o G
l e d s e r o d a n r e b o G
% 0 0 1 : I R P
a r e m i r p e d r e i p I R P
a j a B ( a r u t a n r e b o g
9 8 9 1 n e ) a i n r o f i l a C
o t s e u p a t x u y o n r e i b o G
l e d s e r o d a n r e b o G
% 5 2 : N A P
s o d i t r a p e r t n e
e c i d n l a t o t a n i l p i c s i D
o n a c r e c : a n i l p i c s i d
% 0 0 1 l a
l e d a n i l p i c s i d n i a i c i n I
o i n e x e s n e N A P y I R P
a m r o f e r ( o l l i d e Z e d
) a o r p a b o F y l a r o t c e l e
e v i l c e d n e a n i l p i c s i D
: a n i l p i c s i d e d e c i d n
. x o r p a % 0 9 - % 0 8
e r b o s n i c c i d e r P
a l e d n i c c u d n o c
r o i r e t x e a c i t l o p
l e d l o r t n o c l a t o T
n i s ( o v i t u c e j E
i n o t n e i m a n o i t s e u c
l e d n i c a p i c i t r a p
) s o d a t s E o o v i t a l s i g e L
n o c ( o v i t u c e j E l e d l o r t n o C
s o t n e i m a n o i t s e u c
e t n e i c e r c n i c a p i c i t r a p y
) s o d a t s E y o v i t a l s i g e L l e d
F [ n o v a i h c S : e t n e u . ] 4 0 0 2
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