A descentralizao e as teorias do Federalismo Fiscal

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A descentralizao e as teorias do Federalismo Fiscal*

Neide Csar Vargas** Doutora em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas, Professora Adjunta IV da Universidade Federal do Esprito Santo

Resumo
Este artigo apresenta a evoluo das concepes de Federalismo Fiscal do mainstream, identificando seus principais conceitos e enfoques, com destaque para o conceito de descentralizao e para as noes de accountability e coordenao. Aborda as chamadas Teorias de Federalismo Fiscal de Primeira Gerao, ou a viso tradicional de Federalismo Fiscal, que define a descentralizao fiscal como seu principal objeto. Segue apresentando as chamadas Teorias de Federalismo Fiscal de Segunda Gerao, nesta ltima, destacando as qualificaes promovidas no conceito de descentralizao, sob a influncia da Escolha Pblica e da Nova Economia Institucional. Tais qualificaes dizem respeito, respectivamente, s noes de accountability e coordenao. Finaliza identificando quais elementos devem ser preservados nessas vises, bem como apontando alguns aspectos crticos preliminares no sentido de dar um primeiro passo na discusso acerca de uma base terica mais robusta voltada para a anlise dos governos subnacionais no Brasil.

Palavras-chave
Federalismo; governos subnacionais; descentralizao.

* Artigo recebido em jan. 2010 e aceito para publicao em dez. 2010. Este texto resume parte do Captulo 2 da tese de doutoramento da autora. ** E-mail: neide.vargas@uol.com.br

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Abstract
This article presents the evolution on the conceptions of mainstream Fiscal Federalism, identifying its key concepts and approaches, with an emphasis on the concept of decentralization and the notions of accountability and coordination. It addresses the so-called First-Generation Theory of Fiscal Federalismor the traditional view of fiscal federalismwhich defines fiscal decentralization as its main object. The article then moves on to present the so-called Second-Generation Theory of Fiscal Federalism, highlighting the qualifications that are promoted in the concept of decentralization, under the influence of Public Choice and the New Institutional Economics. These qualifications relate, respectively, to the notions of accountability and coordination. Finally, the article identifies which elements should be preserved in the aformentioned views, and it also points out a few imperative aspects in order to give the first step into a discussion about a more robust theoretical foundation focused on the analysis of subnational governments in Brazil.

Key words
Federalism; subnational governments; descentralization.

Classificao JEL: H77, H71, H72.

1 Introduo
A abordagem da atuao dos governos subnacionais e das relaes intergovernamentais requer um referencial terico a lhe fundamentar. A Economia do Setor Pblico do mainstream tem sido profcua na construo de teorizaes acerca desse objeto, a partir do campo denominado Federalismo Fiscal. importante conhecer melhor as vises envolvidas nesse campo, bem como a sua evoluo no tempo. Isso porque os conceitos dela derivados so aqui considerados como pontos de partida para um objetivo mais abrangente, para alm do escopo deste artigo: a construo de fundamentos tericos mais robustos, capazes de balizar anlises aplicadas aos governos municipais e estaduais no Brasil. Adicionalmente, apresentar tal evoluo explicita que a discusso envolvida nessa

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temtica no est restrita rea de conhecimento econmico, muito menos esfera macroinstitucional da Economia do Setor Pblico, dizendo respeito tambm rea poltica e jurdica, bem como esfera microinstitucional. O objetivo especfico deste artigo identificar os principais conceitos e enfoques derivados das concepes do Federalismo Fiscal do mainstream, com destaque para o conceito de descentralizao, bem como apresentar a sua evoluo no tempo, destacando como vai sendo moldada e qualificada a descentralizao, visando extrair desse exerccio os elementos que devem ser preservados e aqueles que devem ser requalificados numa abordagem terica dos governos subnacionais no Brasil. Este artigo inicia tratando das chamadas Teorias de Federalismo Fiscal de Primeira Gerao, ou a viso tradicional de Federalismo Fiscal, que define a descentralizao fiscal como seu objeto. Segue apresentando as chamadas Teorias de Federalismo Fiscal de Segunda Gerao, nesta ltima, destacando as redefinies promovidas no conceito de descentralizao sob a influncia da Escolha Pblica e da Nova Economia Institucional. Finaliza identificando quais elementos devem ser preservados nessas vises e alguns aspectos crticos visando orientar anlises tericas posteriores que envolvam a temtica dos governos subnacionais no Pas.

2 As Teorias de Federalismo Fiscal de Primeira Gerao

O Federalismo Fiscal tradicional, ou, nos termos mais atuais de Oates (2005, p. 350), as Teorias de Federalismo Fiscal de Primeira Gerao, instituiu a descentralizao fiscal como um importante objeto de interesse. Esse ramo de conhecimento da Economia do Setor Pblico estabeleceu a funo alocativa do governo como a esfera por excelncia de atuao dos governos subnacionais, cabendo as funes distributiva e de estabilizao ao poder central1. Na esfera alocativa, um governo central teria o papel implcito de definir, para os diferentes nveis, os encargos, as competncias e as transferncias tributrias segundo determinados critrios de eficincia. Os critrios de eficincia inicialmente prevalecentes na Economia do Setor Pblico consideravam que a produo de bens pblicos2 deveria ser centralizada

Essas so as funes bsicas do governo segundo a viso clssica de Economia do Setor Pblico encontrada em Musgrave; Musgrave (1980) e em qualquer manual de finanas pblicas.

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nos casos em que ocorressem economias de escala relevantes e descentralizada nos casos em que esta fosse ausente e os bens se caracterizassem por demandas tipicamente locais e afeitas a preferncias particulares de dada jurisdio. Nesta ltima situao, a descentralizao promoveria ganhos de eficincia3, sob a hiptese de que as esferas locais conhecem melhor os gostos e as preferncias do consumidor por servios pblicos, possibilitando, assim, uma oferta Pareto eficiente. Segundo essa perspectiva, caberia aos governos subnacionais a oferta descentralizada de nveis eficientes de determinados bens pblicos, limitados ao consumo de seus residentes, o que garantiria o atendimento mais adequado de suas preferncias. Em outros termos, haveria um trade off entre a eficincia de proverem-se bens pblicos uniformes de forma centralizada vis a vis eficincia de proverem-se os bens pblicos localmente face os diferentes gostos e condies locais, considerando-se a ausncia de economia de escala e de externalidades interjurisdicionais4. O foco de anlise do Federalismo Fiscal de Primeira Gerao est na atribuio de funes entre os diferentes nveis de governo. Dada a necessidade de garantir-se que o governo subnacional obtenha as receitas nas propores adequadas ao financiamento das funes que lhes so atribudas, trata-se da atribuio de impostos segundo o princpio do benefcio5. Um dos papis do governo central seria o de indicar as situaes nas quais a produo local de bens pblicos resulta em extravasamentos para outras comunidades, compensando-as com subsdios unitrios. Ele proveria esses subsdios unitrios aos governos descentralizados, levando-os a internalizar os benefcios provenientes dos extravasamentos entre jurisdies ocorridos na oferta de bens pblicos locais. Esses subsdios unitrios encorajariam uma oferta em nveis eficientes pelos

O conceito de bem pblico usual nos manuais de Economia do Setor Pblico, tais como Rezende (2001) Giambiagi; Alm (2007), tendo sido formalizado, pela primeira vez, por Paul Samuelson nos anos 50. Equivale, em termos gerais, queles bens cujo consumo coletivo, ocorrendo de forma no excludente e no rival frente aos demais consumidores. O Teorema da Descentralizao de Oates (1991, p. 6) estabelece que, se a demanda em duas comunidades por um servio pblico difere, no ocorrendo economia de escala para uma proviso centralizada do mesmo, nem efeitos de extravasamento, pode-se aumentar o bem estar e a eficincia, descentralizando-se sua proviso em resposta demanda local. Externalidades interjurisdicionais so efeitos de extravasamento entre as diferentes jurisdies, originados na produo e no consumo de bens e servios pblicos locais. O cerne da tributao por benefcio o fato de os servios prestados pelo governo deverem ser financiados por receitas de servios cobrados aos usurios dos mesmos.

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governos descentralizados. Eles equivaleriam s transferncias fiscais, instrumento chave das relaes intergovernamentais, as quais servem para complementar as receitas dos governos subnacionais e para garantir uma oferta eficiente de bens pblicos nessas esferas. Nesse quadro terico, o cerne do federalismo est dado pelo mbito fiscal, na identificao das situaes nas quais as funes e as competncias devem se dar em nvel descentralizado e na identificao das situaes que requeiram o aporte de receitas complementares de parte do governo central: as receitas de transferncia. Implicitamente, caberia ao governo central definir essas situaes, tornando-se o problema do Federalismo Fiscal a questo normativa e estritamente econmica de atribuio de funes, definies de competncias tributrias e de atribuio de recursos complementares na forma de transferncias. Em outros termos, a abordagem econmica das esferas subnacionais de governo, caracterstica do Federalismo Fiscal tradicional, passaria, em essencial, pelo trato da descentralizao fiscal, de receitas e de encargos. Esses elementos especificados caracterizam a viso que prevaleceu de fins dos anos 50 ao incio dos anos 706.

3 As Teorias de Federalismo de Segunda Gerao

Nas ltimas dcadas, essa rea de conhecimento sofreu a influncia de novas vises da Economia do Setor Pblico (especialmente a Escolha Pblica e a Nova Economia Institucional), agregando-lhe elementos qualificadores. O Estado tpico da viso de Musgrave e mesmo de Oates, com perfil keynesiano, conferia maior peso atuao do governo central. Sustentava-se por critrios normativos e carecia de fundamentos slidos no campo do comportamento individual. Tambm prescindia de uma teorizao acerca do governo e do processo poltico mais adequada viso de estado que tendeu a se disseminar a partir dos anos 80. Essa ltima assentou-se em especial na Escolha Pblica, cujo campo de anlise era predominantemente a esfera poltica. O simples redirecionamento de foco, utilizando o mesmo arcabouo metodolgico do mainstream, produziu desde a Escolha Pblica ideias referentes atuao estatal de forte apelo ao senso

Affonso (2003, p. 8) data a hegemonia dessa viso no plano da sua utilizao pelos governos dos pases desenvolvidos e organismos internacionais exatamente nesse perodo.

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comum. A viso fundamenta-se no agente individual, guiado pela racionalidade econmica e pelo comportamento maximizante. Com tais pressupostos metodolgicos aplicados no campo da poltica, a Escolha Pblica reconstri a concepo liberal de que o Estado no deve gastar mais do que arrecada e deve ser reduzido ao mnimo e ser estritamente controlado. O papel sancionador dessa viso no que tange demolio do Estado de Bem Estar Social keynesiano foi fundamental, notadamente a partir dos anos 807.

3.1 A descentralizao no campo da Escolha Pblica

As abordagens que partem da linha de anlise da Escolha Pblica redefinem a descentralizao por meio da incorporao da dimenso poltica. Ela submetida ao crivo do mercado poltico8, o qual, segundo essa viso, garantiria um maior controle da atuao do governo. A noo de accountability9, princpio que se desenvolveu a partir dessa escola e que se perpetua at a atualidade, torna-se uma dimenso intrnseca da noo de disciplina fiscal que vai se configurando como dominante, qualificando a viso de descentralizao e a teorizao acerca do federalismo. A accountability uma noo abrangente que extrapola a ideia de prestao de contas sociedade pelos gestores da coisa pblica, bem como de sua traduo literal que a de responsabilidade, sendo considerada a essncia da eficincia de decises descentralizadas. Envolve as noes interligadas de transparncia fiscal e de responsabilidade fiscal, no sendo redutvel s mesmas, agregando novas caractersticas ideia de disciplina fiscal. A noo de transparncia fiscal destaca a preocupao em explicitar ao mximo a situao das contas pblicas, visando sinalizar aos eleitores e ao mercado como o governo se comporta no que tange s suas contas. Ela se manifesta na defesa da unificao oramentria,

Affonso (2003) discute esse aspecto de forma detalhada e crtica tanto no plano histrico quanto terico. Utiliza-se o conceito de mercado poltico retirado de Peacock (1992, p. 13) por Affonso (2003, p. 41-42), que engloba o mercado poltico primrio, em que se defrontam polticos e eleitores; o mercado de oferta de polticas, em que se defrontam burocratas e polticos; e o mercado de execuo de polticas, em que se defrontam reguladores e regulados. Um texto que define de maneira simples a accountability pode ser encontrado em Abrcio e Loureiro (2004, p. 75), equivalente a uma responsabilizao poltica ininterrupta do poder pblico em relao sociedade.

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na busca de maior aderncia do oramento ao que de fato ser efetuado, promovendo a normatizao, a sistematizao e a padronizao de informaes. Passou a ser propalada em especial pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), por meio de manuais de transparncia fiscal, que do as orientaes gerais para que as instituies governamentais se pautem pela disciplina fiscal e pela lgica de prestao de contas10. A aplicao prtica da Escolha Pblica, ocorrida notadamente a partir dos anos 80, resultou na eleio da descentralizao fiscal e do mercado poltico como ferramentas por excelncia de melhoria da eficincia da atuao pblica subnacional, de reduo do tamanho do governo como um todo, bem como de estmulo a uma ampla concorrncia entre os diferentes nveis de governo. A descentralizao fiscal nos moldes de Oates (1991, p. 6) foi reformulada, elegendo-se o modelo de Tiebout11 como uma referncia fundamental. A ideia central a de que o consumidor/eleitor quem escolhe, atravs do voto e no mercado poltico, a estrutura fiscal, definindo implicitamente a distribuio de encargos e competncias entre os nveis de governo, promovendo ao mesmo tempo a descentralizao e a eficincia econmica. O mercado poltico funcionaria como um disciplinador dos governos subnacionais e como um espao de revelao das preferncias do eleitor/contribuinte por meio do voto. A oferta de bens pblicos (com definio da distribuio de encargos entre os entes da federao) e o seu financiamento (as competncias tributrias) seriam redefinidos,

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Em abril de 1998, o Fundo Monetrio Internacional adotou o Cdigo de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal, o qual se centra na poltica fiscal e se orienta pela viso de boas prticas fiscais, sugeridas para adoo a mdio e longo prazo. A base do manual est dada pelos pilares da definio clara de funes e responsabilidades no governo e poderes, do acesso pblico informao, da abertura na preparao, execuo e prestao de contas do oramento e as garantias de integridade das informaes produzidas. Visa explicitar: a mecnica de coordenao e gesto de atividades oramentrias e extraoramentrias, com os impactos fiscais das ltimas; as relaes entre o governo e os rgos do setor pblico no governamental e as formas de interveno do governo no setor privado; a normatizao e base legal de gastos pblicos, impostos, direitos, taxas e comisses, bem como o comportamento dos servidores pblicos. No se prope a apresentar instrues especficas sobre como implementar tais prticas. A OCDE tambm conta com cdigos dessa natureza, com a diferena de que seu enfoque dado estritamente pela transparncia oramentria (e no fiscal) e referida ao mbito do governo central. O modelo de Tiebout, construdo em 1956 e amplamente utilizado a partir dos anos 80, baseia-se na mobilidade dos contribuintes-eleitores-consumidores entre as jurisdies, no chamado voto com os ps. Esses revelariam suas preferncias por bens e polticas pblicas por meio de seu deslocamento espacial, submetendo os governantes locais ao crivo de suas preferncias, do que dependeriam para alcanar e manter-se no poder (Affonso, 2003, p. 25 e p. 187).

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sendo que o eleitor racional tenderia a preferir descentraliz-los ao mximo para efeito de uma melhor fiscalizao12. O resgate do modelo de Tiebout efetuado especialmente por Thomas Dye (apud Affonso, 2003, p. 65-70), conferindo maior poder terico noo de descentralizao na promoo da eficincia econmica por meio do modelo do federalismo competitivo. Tal modelo destaca a mobilidade espacial do eleitor/ /consumidor, reforando o argumento da Escolha Pblica de que ele quem escolhe a estrutura fiscal que lhe mais adequada, minimizando a necessidade de aes interventoras por parte do Governo Federal. Essa vertente tende a destacar a questo da competio entre os governos de um mesmo nvel, na linha do federalismo competitivo, o qual teoricamente minimizaria os problemas de eficincia da atuao pblica. Da viso de Oates, por outro lado, resgatada a virtude da descentralizao no sentido de promover ganhos de eficincia no plano fiscal, sob a hiptese de que as esferas locais conheceriam melhor os gostos e as preferncias do consumidor de servios pblicos locais, possibilitando-se uma oferta Pareto eficiente de bens pblicos, financiada de forma predominante com base no critrio do beneficio. Na nova concepo, a descentralizao potencializaria a competio entre as esferas de governo, promovendo uma maior eficincia ao reduzir o tamanho do setor pblico e o seu poder fiscal, funcionando como um mecanismo de restrio s tendncias expansionistas do governo como um todo. Limitaria a capacidade monopolista do governo central de ampliar seu controle sobre os recursos da economia, considerando a livre mobilidade de eleitores e de recursos. Com tais agregaes, a noo de descentralizao resultante da perspectiva da Escolha Pblica perdeu seu carter normativo, sendo definida pelo consumidor/ /eleitor, segundo os benefcios que recebe face ao provimento de bens/servios pblicos e aos custos que incorre. Os benefcios (gastos pblicos) vinculam-se apenas questo da proviso local de bens e servios, de forma a aproximar-se mais das preferncias dos indivduos habitantes na regio. Os custos (receitas pblicas) tendem a se focalizar na tributao segundo o benefcio, considerando-se como mais eficiente o financiamento com recursos locais e o uso de transfern-

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Esta viso foi operacionalizada no chamado Modelo de Escolha Pblica, conforme descrito por Aghn (1993, p. 11), no qual se outorga um aumento significativo de competncias ou responsabilidades em matria de gastos e receitas aos governos locais ou subnacionais, os quais obteriam boa parte de suas receitas de seus prprios contribuintes. O maior grau de autonomia na tomada de decises fundamenta-se no processo eleitoral, no qual seriam delegadas responsabilidades pelo eleitorado, garantindo a transparncia oramentria e o sentido de responsabilidade do governo ante os cidados.

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cias, como uma situao de exceo, de carter seletivo e com contrapartidas. Ela tem implcita uma viso radical de autonomia fiscal, pautada na descentralizao tanto de receitas quanto de despesas, no financiamento de forma predominante por meio de base fiscal prpria e na minimizao do uso de transferncias. A eleio da descentralizao como a grande panaceia para promover a eficincia econmica, tpica da viso prevalecente no perodo de hegemonia da concepo da Escolha Pblica, pode ser percebida em Aghn (1993, p. 19-21), o qual destaca um sem nmero de virtudes da mesma. Possibilitaria o atendimento de demandas distintas de servios pblicos, caractersticas de diferentes regies, nas quais os perfis de preferncia fossem heterogneos. Para ele, at nas situaes de demandas similares, a descentralizao seria mais conveniente por levar a uma maior proximidade entre polticos e cidados, permitindo melhor informao e melhor fiscalizao/controle de parte do eleitorado. Combinada com a tributao por benefcio, a descentralizao tambm facilitaria a manifestao mais clara das preferncias pelas pessoas. Segundo esse autor, a administrao descentralizada seria mais eficiente do que a administrao central, e a luta pelo poder poltico nesse mbito causaria menos dano, face maior transparncia da mesma. A diversidade regional permitiria maior liberdade de escolha e mobilidade, tendendo a formar aglomeraes de pessoas com preferncias similares, nos moldes do modelo de Tiebout. Alm dessas virtudes da descentralizao13, o autor ainda enumera o estmulo concorrncia por fatores de produo por ela proporcionada, levando a uma oferta mais eficiente de servios pblicos. Destaca que a descentralizao fiscal tambm contribuiria para a prtica da democracia, podendo promover formas compensatrias de poder em situaes de grande centralizao prvia. E no limite, mesmo no existindo qualquer outra vantagem econmica ou poltica para a descentralizao, a livre determinao das esferas subnacionais teria, a seu ver, um valor intrnseco, face ao princpio de subsidiariedade14.

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Tambm enumerando as principais linhas de defesa da descentralizao, Tanzi (1995, p. 299-300) destaca, alm das vises de Oates, Tiebout e Buchanan, aquela em que a descentralizao seria um meio de maior experimentao na proviso da oferta de bens pblicos; a ideia de que, com a descentralizao, os indivduos se tornam mais responsveis pelas suas aes e os resultados tenderiam a ser melhores; o argumento de que o custo de proviso de dado servio local seria provavelmente menor, subjazendo a hiptese de que promover uma maior prestao de contas traz maior responsabilidade fiscal. A viso de que deve ser dada aos governos subnacionais a atribuio de qualquer imposto que eles possam administrar (ou que possa ser administrado por eles) origina-se da doutrina social catlica, segundo a qual uma comunidade menor soluciona de forma mais adequada seus problemas.

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Segundo essa viso, uma virtude importante da descentralizao o fato de ela aproximar o atendimento da demanda por bens pblicos dos consumidores/ /eleitores finais, revelando de forma mais precisa as preferncias de uma determinada comunidade atravs do voto e possibilitando uma maior accountability a partir de quem usufrui dos bens pblicos. O princpio da equivalncia fiscal de Olson, que estabelece a necessidade de uma vinculao entre responsabilidade fiscal e a correspondncia entre gastos e tributao em cada nvel de governo, complementa essa perspectiva (Affonso, 2003, p. 74). Essa perspectiva terica de descentralizao orientou os processos de reforma do Estado, ocorridos nos anos 80 nos pases centrais e intensificados pelo mundo nos anos 90, notadamente na Amrica Latina. Ela auxiliava na reduo da participao do Estado e na montagem do Estado Mnimo. Tendeu a ser hegemnica nos relatrios do Banco Mundial no mnimo at meados dos anos 90 (Affonso, 2003, p. 8). A tnica geral dessa abordagem a prevalncia de situaes de referncia para a atuao dos governos subnacionais norteadas pela eficincia privada e nas quais mnima a interveno do governo central. Segundo ela, a descentralizao fiscal e poltica nos governos subnacionais potencializaria a democracia e os mecanismos concorrenciais, promovendo plena vigncia de mecanismos democrticos e a livre mobilidade do trabalho, do capital e dos recursos. A atuao governamental praticamente se localizaria na eliminao de quaisquer mecanismos de restrio a tais movimentos, ocorrendo um controle estrito da sociedade e do mercado sobre o Estado, ensejando uma lgica de disciplina fiscal sobre os governos subnacionais. Em resumo, na viso de descentralizao da Escolha Pblica, est subjacente a ideia de que o mercado poltico local efetua o controle do governo subnacional e de que cada jurisdio deve idealmente executar e financiar os seus encargos com o mximo de independncia frente s outras. O funcionamento dos mecanismos intrnsecos que promovem o uso eficiente dos recursos faria com que as situaes de desequilbrio entre benefcios e custos dos bens e servios pblicos pudessem ser tratadas como exceo. O nvel de interveno federal, na forma de transferncias, deveria ser mnimo. Desde essa viso, quanto maior o foco na eficincia e na autonomia, menor o papel das transferncias federais, menor a ingerncia do governo federal nas esferas subnacionais, em todos os casos, teoricamente tratados como situao de exceo. Adicionalmente, essa tica v como positiva a competio acirrada entre jurisdies, resultando numa diviso de encargos federativos menos delineada, atendendo determinada funo a esfera que o eleitor/consumidor considerar a mais eficiente.

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3.2 As crticas descentralizao e a sua redefinio a partir da nova economia institucional

O contexto mundial de meados dos anos 90, sujeito a fortes crises financeiras, notadamente nos pases da Amrica Latina e no Leste Europeu, em geral concomitante aos processos de ampla descentralizao e de desmonte excessivo do Estado, desencadeou opinies crticas acerca da descentralizao conforme preconizava a Escolha Pblica. A anlise dos processos concretos de descentralizao at ento empreendidos fez surgir ponderaes, em especial no mbito do Banco Mundial, mas tambm no FMI. O tom das crticas estava dado pelo questionamento das posturas descentralizantes extremas, orientadas por intervenes mnimas e potencializadoras do mercado, da privatizao e da desregulamentao. O reconhecimento de que o mercado, inclusive o mercado poltico, no levava por si s condio ideal intensificou a preocupao com o gerenciamento macroeconmico e com os efeitos danosos que uma descentralizao fiscal mal desenhada poderia ocasionar (Affonso, 2003, p. 159). Os crticos da descentralizao levantaram questionamentos a importantes pressupostos daquela perspectiva, inicialmente pondo em dvida seu prprio papel de promotor de eficincia, mas, em especial, destacando os seus impactos desfavorveis no gerenciamento macroeconmico. Avaliada sob o prisma da estabilizao, a descentralizao tenderia a complicar as estratgias de restrio fiscal e financeira no mbito macroeconmico. Isso porque, geralmente, a estabilizao empreendida sob o controle do governo central, cujo poder fiscal, num sistema descentralizado, seria insuficiente para ter o impacto considerado necessrio. Na crtica terica descentralizao, destacam-se trs autores, todos referidos viso tradicional de funes do governo de Musgrave: Remmy Prudhomme, do Banco Mundial, Vito Tanzi e Teresa Ter-minassian, ambos vinculados ao FMI. Os dois primeiros inauguram um perodo de amplo debate acerca da descentralizao, desenrolado em meados dos anos 90, com autores a favor15, destacando os ganhos de eficincia proporcionados por um sistema descentralizado, e outros contra,16 enfatizando os efeitos danosos sobre a poltica macroeconmica e a distribuio de renda. Desse debate vai surgindo um conjunto

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Especialmente, McLure (1995) e Sewell (1996). Notoriamente, Prudhomme (1995) e Tanzi (1995).

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de proposies voltadas para compatibilizar os sistemas descentralizados com as restries fiscais e financeiras das esferas subnacionais e o gerenciamento macroeconmico. Prudhomme (1995) o primeiro a questionar as bases tericas dos processos descentralizantes e a condenar seu uso indiscriminado sem considerar possveis efeitos danosos, em especial, nos casos dos pases em desenvolvimento acompanhados pelo Banco Mundial. uma forte crtica interna descentralizao, interessando destacar aqui o contraponto que estabelece entre descentralizao e gerenciamento macroeconmico. Segundo essa viso, a descentralizao complicaria o exerccio da funo estabilizadora exercida pelo governo central. Argumenta que, para atuar de maneira relevante nessa esfera, esse governo deveria ter peso em termos de arrecadao tributria e de gastos, o que passaria a no ocorrer em sistemas com elevados nveis de descentralizao fiscal e financeira17. Alm desse certo resgate da viso keynesiana, o autor destaca os riscos do uso indevido de recursos, da atuao dos rent seekers e mesmo da m administrao, os quais passaram, ento, a ser localizados de forma predominante no mbito descentralizado. Perpassada pelo crivo da estabilizao e da restrio fiscal/financeira, a descentralizao deveria ser qualificada. O autor sugere que seria mais adequado centralizar receitas, repor a importncia das transferncias e restringir a descentralizao descentralizao de despesas. As transferncias federais poderiam funcionar como um mecanismo importante de controle dos possveis perigos da descentralizao. Tanzi (1995, p. 304-306) refora ainda mais a linha crtica de Prudhomme, destacando que, no caso dos pases em desenvolvimento endividados, a necessidade de uma poltica fiscal voltada para efetuar ajustes estruturais e empreender o controle monetrio seria dificultada pela descentralizao fiscal. Os emprstimos das esferas subnacionais e a atuao do governo central como emprestador de ltima instncia encorajariam aumentos de despesas e teriam impactos macroeconmicos indesejveis. Adicionalmente, o descolamento de receitas e de despesas, dado que tais processos em geral no se coadunam automaticamente, agravaria ainda mais os problemas de dficit fiscal estrutural dos nveis subnacionais. Esse tipo de ponderao resultou num questionamento da distribuio vertical difusa de competncias e encargos, tpica da viso de descentralizao da Escolha Pblica, ressaltando a necessidade de uma clara definio de

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Argumento posteriormente utilizado pelo Relatrio Anual do Banco Mundial de 2000, conforme destaca Affonso (2003, p. 154-155).

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encargos, compatvel com a delegao de receitas na forma de transferncias. Dentre os impactos desfavorveis restrio fiscal, Tanzi (1995, p. 306-309) destaca que uma excessiva descentralizao de competncias tributrias tenderia a gerar o enfraquecimento da competncia federal. Segundo ele, isso geraria uma tendncia busca pelo governo central de bases fiscais menos eficientes ou produtivas, com distores no sistema tributrio como um todo. Uma excessiva descentralizao por meio de transferncias, por outro lado, poderia neutralizar os esforos de ajuste fiscal do governo central, voltados para ampliar receitas e reduzir gastos, o que tambm incentivaria a busca de bases tributrias no partilhadas e menos eficientes, gerando novas distores no sistema tributrio18. Na linha crtica de Tanzi, Ter-minassian (1997, p. 5) destaca que no apenas o grau, como tambm a sequncia, da descentralizao poderia ter impactos macroeconmicos adversos, a depender de seu incio pela descentralizao de despesas ou de receitas. Os padres de descentralizao seriam moldados, geralmente, por aspectos polticos e institucionais, com a descentralizao de despesas ocorrendo por presses polticas ou expectativas de ganhos de eficincia, precedendo a devoluo de receitas; a descentralizao de despesas feita de maneira unilateral pelo Governo Federal, sem transferncia de receitas, no caso de pases vivenciando fortes presses fiscais; os processos de transferncias de receitas, pela lei ou Constituio, sem que tenha sido feita a transferncia de encargos. A autora considera que, sob o prisma da restrio e da disciplina fiscal, nenhum desses padres adequado, pois embutem desequilbrios verticais em favor do governo central ou em favor das esferas subnacionais. Segundo esta ltima viso, a melhor maneira de promover a descentralizao seria por meio de uma adequao prvia entre receitas e responsabilidades de gastos em cada nvel de governo, complementada por mecanismos de transferncias cuidadosamente desenhados e transparentes. Os controles e a coordenao central deveriam ser estabelecidos para que a disciplina fiscal fosse efetivamente garantida no mbito das esferas subnacionais. Tais ponderaes qualificadoras, em especial de Prudhomme e Tanzi, desencadearam uma resposta virulenta dos defensores da descentralizao. Resgatando e aprimorando os argumentos do Federalismo Fiscal que apoiavam a descentralizao, os autores que se destacaram nesse debate como seus defensores foram Mclure, Sewel, Shah e Spanh. Geralmente, consideram as transferncias como mecanismos que desencorajam a responsabilidade fiscal

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Tanzi (1995, p. 307) usa, inclusive, o exemplo do Brasil para ilustrar o seu argumento.

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e a accountability, focando a sua anlise na base fiscal prpria, que teria o papel de ampliar a autonomia fiscal. Esta ltima entendida basicamente como sendo a capacidade de atuar com um mnimo de dependncia fiscal do governo central e com base em receitas prprias estveis e infensas poltica econmica e ao comportamento do nvel da atividade econmica. Nesse perfil de abordagem da descentralizao, aprofunda-se a defesa da descentralizao fiscal, reforada pelo princpio da subsidiariedade, com o objetivo de conferir ampla autonomia tributria aos governos subnacionais, visando minimizar a necessidade das transferncias e conferir ampla liberdade para seu uso, traduzindo relaes intergovernamentais amplamente competitivas. Segundo os adeptos do federalismo competitivo, ao promover-se a competio entre as jurisdies e os diferentes entes federativos, bem como a mobilidade espacial do contribuinte/cidado, estaria garantida a distribuio adequada de impostos e encargos, alm de propiciada ao eleitor uma situao de maior transparncia, accountability e responsabilidade fiscal na atuao do governo subnacional. Reitera, dessa maneira, a defesa da autonomia fiscal e poltica desses entes. Mclure (1995, p. 225) reconhece, todavia, que uma descentralizao mal feita poderia causar problemas na esfera da estabilizao, mas refuta que ela seria um mal em si, como teria evidenciado Prudhomme. A seu ver, o problema no estaria nos conceitos e instrumentos da Teoria da Descentralizao e do Federalismo Fiscal, e sim no fato de no se tomarem, na devida conta, as diferenas entre pases no momento de sua aplicao. Reafirmando a concepo tradicional do Federalismo Fiscal, evidencia que a definio dos encargos antecede logicamente a definio de competncias, rejeitando seu tratamento independente. Questiona a opinio de que, para exercer a funo estabilizadora, o governo central deva ter um oramento grande e o subnacional, pequeno. Esse tamanho no condicionaria a estabilizao, posto que a atuao governamental anticclica no garantiria resultados macroeconmicos eficientes19. Na sua viso, o controle fiscal descentralizado dependeria, em especial, da natureza dos impostos e das transferncias subnacionais. As competncias tributrias subnacionais e as transferncias deveriam ser pouco sensveis poltica econmica, estando a gesto de recursos fiscais mais flutuantes, de preferncia, sob o controle do governo central.

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O autor adota uma perspectiva macroeconmica assentada nas expectativas racionais, questionando as vises de cunho keynesiano que reputam ao governo o poder de atuar de forma a influir no nvel da atividade econmica.

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Sewell (1996, p. 147-148), por outro lado, destaca que a descentralizao baseada em especial nas consideraes de eficincia, rejeitando a proposio de Prudhomme de que o governo central seria mais eficiente na proviso de bens e servios pblicos. A seu ver, mesmo no se tratando de uma realidade democrtica, no haveria garantia de que o pas em questo resolver o problema de eficincia atravs da atuao do governo central. Discorda do argumento de que governo central pode ser mais hbil em lidar com a oferta de bens pblicos em funo da melhor formao dos seus burocratas. Quanto estabilizao, defende um argumento contrrio ao dos centralistas, evidenciando que as despesas recorrentes e inflexveis no nvel subnacional funcionariam como estabilizadores automticos. Destaca que apenas as situaes discricionrias no cooperativas extremas, empreendidas pelos governos subnacionais, poderiam inviabilizar a estabilizao pelas autoridades centrais. Por outro lado, existiriam sempre formas de compensar os choques provenientes desse tipo de atuao fiscal, em especial no caso de governos subnacionais de maior porte, que poderiam ser convidados a participar da poltica de estabilizao. Numa defesa mais extremada da descentralizao, ressalta que ela efetivamente coloca dificuldades, mas estas podem ser sanadas, e que s seria de fato perigosa sob o prisma estrito das instituies financeiras internacionais, preocupadas em recuperar emprstimos previamente concedidos. Lidar com governos subnacionais seria, sob tal prisma, inconveniente para essas instituies (Sewell, 1996, p. 148). A defesa da descentralizao, no obstante, passaria a envolver crescentemente a preocupao com a sua qualificao, insinuando-se a necessidade de institucionalidades voltadas para a promoo de uma maior coordenao das aes. Shah (1997, p. 34-35) sugere que a compatibilidade entre a descentralizao e a restrio fiscal e financeira das esferas subnacionais seria possvel, desde que houvesse maior definio nos papis dos centros de deciso e maior transparncia nas regras que norteiam as relaes intergovernamentais. Sinaliza que seria necessria a no assuno de dbitos de esferas subnacionais pelo governo central, a privatizao de bancos de propriedade subnacional, reforando a viso de banco central independente, cujo papel, num sistema descentralizado, deveria ter maior clareza. A Poltica Fiscal deveria ser de alada central, e as esferas subnacionais deveriam contar com fontes de receita estveis e menos sensveis s variaes da poltica econmica. Sugere que a adoo de polticas de coordenao fiscal, especialmente envolvendo entes de maior peso fiscal, poderia controlar comportamentos inadequados. As transferncias federais, por outro lado, alm dos objetivos de reduzir os desequilbrios estruturais e corrigir desigualdades e ineficincias fiscais

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face aos extravasamentos de benefcios para outras jurisdies, deveriam ser desenhadas de forma a estimular a competio por bens pblicos e a ampliao da base fiscal prpria, evitando-se os efeitos de risco moral20. A coordenao fiscal estaria orientada para estabelecer normas baseadas no conservadorismo fiscal, objetivando a promoo da participao do eleitorado, a disciplina do mercado, tendo um papel importante a atuao de agncias de classificao de riscos. A descentralizao fiscal e uma assistncia institucional adequada tambm possibilitariam s esferas subnacionais o acesso ao mercado de capitais, sem efeitos macroeconmicos danosos. Garantidas as condies assinaladas pelo autor, os sistemas descentralizados seriam os mais favorveis promoo da disciplina fiscal. Na linha de defesa da descentralizao, uma vertente terica comea a se destacar nos anos 90: a discusso de restries fiscais e financeiras subnacionais, utilizando-se do recurso terico das restries oramentrias fracas (Soft Budget Constraint), a qual desencadeia o uso dos modelos do tipo Principal versus Agente. A linha prevalecente dessas anlises discute as relaes intergovernamentais no plano financeiro e do endividamento subnacional21. Wildasin (1997), um dos primeiros autores a utilizar esse recurso, foca seu interesse nas situaes de socorro central s esferas subnacionais, construindo um modelo que corrobora a ideia de que os sistemas mais descentralizados apresentariam restries oramentrias mais fortes do que os centralizados e de que o socorro federal seria mais provvel no caso de jurisdies maiores22. Spanh (1998, p. 25-30), por outro lado, um defensor ainda mais radical da descentralizao, considera que ela pode ser bem ampla, inclusive fora da funo estritamente alocativa, envolvendo tambm a funo estabilizadora e distributiva do governo. Isso desde que aes coordenadoras de diversas ordens promovessem a restrio fiscal e financeira nas esferas subnacionais. Mas, mesmo ele reconhece que a descentralizao pode gerar problemas na esfera da estabilizao, em funo de um acesso sem controle das esferas subnacionais aos mercados de capitais e da malversao dos oramentos pelos governos locais.
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Risco moral equivale a um comportamento oportunista de parte do agente que possui mais informao. Nesse caso especfico, refere-se possibilidade de as transferncias intergovernamentais poderem gerar desestmulos busca de base prpria de arrecadao, conforme tratado por autores como Prud'homme; Shah (2004, p. 76-78). Autores como Bordignon (2004) e a coletnea de textos reunida por Rodden; Eskeland e Litvack (2003) discutem o endividamento subnacional e a descentralizao, utilizando-se deste modelo e de pressupostos tpicos da NEI. A habilidade de uma localidade para alcanar um bail out, ou seja, um socorro do governo central, dependeria positivamente do tamanho.

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Em sntese, mesmo os descentralistas mais radicais passaram a aceitar a ponderao de que era necessrio qualificar a descentralizao, construindo elementos adicionais para que a mesma promovesse a eficincia e evitasse efeitos danosos sobre a esfera macroeconmica. As condies de autonomia fiscal, a adequao da atribuio de impostos, a minimizao do uso de transferncias, bem como a accountability, deveriam ser promovidas. Isso minimizaria a necessidade de transferncias e as presses por socorro do governo nacional s esferas subnacionais, posto que, sendo adequada a distribuio dos encargos e competncias tributrias e o perfil de receitas prprias, os riscos sobre a esfera macroeconmica seriam mitigados. Independentemente das diferenas de posio entre centralistas e descentralistas, gradualmente se estabeleceu um consenso de que a descentralizao poderia apresentar riscos. Mesmo os descentralistas passaram a reconhecer os possveis efeitos negativos dessa na esfera do gerenciamento macroeconmico, bem como a necessidade de se estabelecerem reformas capazes de garantir restries fiscais e financeiras adequadas em contextos descentralizados. Desse embate entre centralistas e descentralistas, derivou-se, por conseguinte, a ideia de que a descentralizao s vivel caso sejam construdas institucionalidades voltadas para mitigar seus riscos nas esferas fiscal e financeira, ideia j plenamente incorporada pelas agncias multilaterais ao final da dcada de 9023. Isso dissolveu essa dicotomia, que explicitava o Federalismo Fiscal de Primeira Gerao: do velho trade off entre descentralizao e centralizao passa-se contraposio entre accountability que os sistemas descentralizados promoveriam e a maior coordenao que os sistemas centralizados embutiriam, tpica do Federalismo Fiscal de Segunda Gerao (Oates, 2005, p. 357-360). O consenso formado buscou agregar, em diferentes graus, as duas dimenses qualificadoras da descentralizao: a accountability e a coordenao federativa. Mantm-se a noo de accountability da Escolha Pblica e agrega-se a questo da coordenao, ultrapassando os limites estritos da esfera fiscal ou mesmo poltica. Para tanto, delineia linhas mestras que deveriam orientar as relaes intergovernamentais nos sistemas descentralizados, para que se garantisse maior compatibilidade dos mesmos com as restries fiscais e financeiras subnacionais. Tais linhas deslocam o foco anterior, posto na descentralizao ou centralizao, ou mesmo nos graus de descentralizao, para o foco no redesenho cada vez

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Conforme denota Affonso (2003, p. 164-165 e p. 170), com base no Relatrio Anual do Banco Mundial de 2000.

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mais especfico dos instrumentos de restrio subnacional24, da descentralizao e das prprias relaes intergovernamentais. O objetivo precpuo desse redesenho construir mecanismos que restrinjam a atuao das esferas subnacionais ao mbito fiscal e financeiro, garantindo, efetivamente, a sua compatibilizao com o gerenciamento macroeconmico condicionado por fortes restries. Ele orienta-se, em termos mais globais, pela viso de disciplina fiscal voltada para garantir a sustentabilidade intertemporal da dvida e a disciplina fiscal forte25, viso que se consolida e se dissemina tambm para o nvel subnacional. Influencia essa viso de descentralizao a Nova Economia Institucional, pelo fato de ela considerar os detalhes dos processos descentralizantes na busca de sua adequao viso de disciplina fiscal forte. A concepo de que os processos descentralizantes seriam moldados por aspectos polticos e institucionais prvios, tpicos de cada pas, tendeu a disseminar-se. A forma de conceber a descentralizao que se tornou hegemnica passou a ser calcada num redesenho institucional detalhado, capaz de qualificar os processos descentralizantes. As polticas derivadas orientam-se pela necessidade de se moldarem instituies capazes de garantirem, nos processos descentralizantes, o funcionamento adequado do mercado e da democracia, promovendo artificialmente a concorrncia em todos os mbitos e restringindo, ao mnimo, os impactos considerados inadequados para a promoo de disciplina fiscal, impactos estes provenientes das instituies prvias. uma perspectiva eminentemente intervencionista, que visa promover artificialmente tais restries por meio de uma ampla atuao do governo central. Caberia ao mesmo o papel de desenhar o processo de descentralizao por meio de incentivos seletivos, considerando o processo tanto em relao eficincia econmica quanto em relao ao balanceamento do poder poltico. Desta forma, poderia estabelecer-se a regulao dos governos subnacionais, tanto na esfera fiscal/financeira/previdenciria quanto na esfera poltica, ampliando sobremaneira as suas funes (Affonso, 2003, p. 170). Os aspectos qualificadores da accountability e da coordenao federativa passariam a orientar o redesenho institucional da descentralizao. A austeridade

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Em termos mais globais, esse consenso resulta num novo posicionamento tcnico-operacional da mainstream, sustentado por perspectivas neoinstitucionalistas e que [...] privilegia as estruturas constitucionais na determinao dos resultados macrofiscais da descentralizao [...], conforme destaca Affonso (2003, p. 166). Na linha de Kornai (1986) e Kornai, Maskin e Roland (2004), bem como dos autores que da derivaram sua abordagem das relaes intergovernamentais, notadamente na vertente do Hard Budget Constraint.

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fiscal subnacional torna-se, ento, no mais uma consequncia automtica da descentralizao e do mercado poltico local, conforme preconizava a Escolha Pblica; ela passa a depender de instituies adequadas, orientadas segundo tais aspectos. Um conjunto de linhas de abordagem das esferas subnacionais desenvolve-se a partir da, as quais so denominadas por diversos autores, com destaque por Oates (2005, p. 349), como sendo o Federalismo Fiscal de Segunda Gerao. Em sntese, o Federalismo Fiscal de Segunda Gerao manteve como elemento central a esfera fiscal, mas agregou enquanto reas de estudo a dimenso poltica e outras dimenses consideradas necessrias para se redesenhar uma atuao fiscalmente responsvel dos governos subnacionais em contextos descentralizados. Essa atuao no seria automtica, dependendo, alm de mecanismos de accountability locais redesenhados, da edificao de institucionalidades coordenadoras no mbito das relaes intergovernamentais.

4 Consideraes finais
A teorizao acerca do Federalismo Fiscal tradicional traz como contribuio o fato de evidenciar a importncia de analisar-se a distribuio dos encargos e das receitas entre os nveis de governo central e subnacional. A despeito da relevncia do seu objeto, essa viso no considerada suficiente para a tarefa a que se props, tendo em vista ater-se ao campo meramente normativo, macroinstitucional e econmico. A evoluo posterior do conceito de descentralizao incorpora microfundamentos desde o processo poltico, ampliando para essa esfera a explicao da distribuio das competncias e dos encargos. Isso resulta na qualificao da descentralizao pela noo de accountability o que, ao estender a ideia de descentralizao para o plano poltico, refora os argumentos favorveis descentralizao. O espao poltico local torna-se um elemento a ser levado em considerao numa anlise dos governos subnacionais. Alm disso, essa abordagem enseja uma anlise dos governos desde uma teoria de deciso calcada no agente racional maximizador, o qual opera nesses mercados especficos. No obstante, a desconsiderao das restries macroeconmicas de cunho nacional pe em xeque as virtudes de uma descentralizao empreendida sem o apoio de mecanismos de coordenao. Desde essa considerao, a prpria accountability deve ser construda, posto no ser necessariamente alcanada por meio da descentralizao poltica e fiscal. Isso porque nem sempre os supostos da Escolha Pblica de um contexto prvio no qual vigoram institucionalidades democrticas so compatveis com determinadas realidades institucionais.
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A descentralizao fiscal, por outro lado, deve ser qualificada por meio de aes coordenadoras no campo das receitas, dos encargos e do endividamento, denotando que a autonomia fiscal subnacional no se verifica sem restries. O redesenho institucional com vistas a um novo modelo de relaes intergovernamentais sugerido passa a envolver todas essas dimenses. Tais qualificaes fazem com que o trade off que passa a estar em destaque no mainstream no seja mais entre a descentralizao e a centralizao, tpica do Federalismo Fiscal de Primeira Gerao, e sim entre as dimenses de accountability e coordenao. As noes modernas de accountability e de coordenao denotam compatibilidade com a concepo de autonomia federativa, elemento chave de regimes federativos, tais como o do Brasil. No obstante, a aplicao em federaes, sem maiores qualificaes, do conceito de descentralizao e dos modelos do tipo Principal versus Agente, estes comuns nas abordagens do Hard Budget Constraint, requer ponderaes. Neste ltimo ponto, alguns elementos restritivos a sua utilizao no mbito de federaes podem ser apresentados, a despeito dos desdobramentos analticos envolvidos, os quais requerem uma anlise especfica. Nesse tipo de utilizao, o modelo Principal versus Agente pressupe uma relao de controle do nvel central frente aos nveis subnacionais, sendo em geral aplicados dimenso do endividamento subnacional, identificada como equivalente a uma situao de restrio oramentria fraca. Desde esse ponto de vista, a sada indicada para mitigar os riscos macroeconmicos da descentralizao fiscal a adoo de mecanismos hierrquicos. Tais mecanismos hierrquicos seriam implementados pelo governo central (Principal), que estabeleceria acordos formais com os governos subnacionais (Agente), visando ao controle estrito do endividamento subnacional26. Nesse modelo, a necessidade de restries fiscais e financeiras traduzida em termos do controle central, propondo um tipo de relao que desconsidera a natureza intrnseca de uma federao. Relativamente eficazes sob o ponto de vista do equilbrio macroeconmico, posto ser um caminho mais curto e mais rpido para obt-los, os mecanismos hierrquicos no equivalem dimenso de coordenao da descentralizao27.

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Trabalham nessa linha Wildasin (1997), Rodden, Eskeland e Litvack (2003), dentre outros autores. Esses modelos serviram como referncia s polticas de controle de endividamento de diversos emergentes, dentre os quais o Brasil. Para uma discusso mais aprofundada acerca da aplicao desses modelos hierrquicos no Brasil desde o Plano Real, com destaque para a sua fundamentao terica e as suas inadequaes a um contexto federativo, ver Vargas (2006).

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Por outro lado, o modelo Principal versus Agente tende a reduzir as relaes federativas a sua dimenso financeira, desconsiderando a dimenso poltica dessas relaes e podendo gerar fortes incongruncias entre equilbrio macroeconmico e autonomia federativa, no verificveis em institucionalidades de cunho efetivamente cooperativo. O caminho mais difcil e tortuoso da cooperao sinaliza ser mais adequado lgica federativa e a um redesenho mais sustentvel do modelo federativo de dado pas, mesmo no campo fiscal e financeiro. Todavia, crticas mais balizadas do uso desses modelos demandam anlises aplicadas a casos histricos concretos para que sejam efetivamente esclarecedoras. Por fim, cabem algumas breves observaes acerca da relao entre federalismo e descentralizao. Na temtica mais ampla do federalismo, a questo da autonomia dos entes subnacionais importa. Essa peculiaridade fundamental de uma federao perde-se no tratamento que a abordagem do mainstream faz do federalismo. Ao estend-la a qualquer experincia multigoverno, federativa ou no, o seu tratamento da autonomia, mesmo nas Teorias de Federalismo Fiscal de Segunda Gerao, reduzido ideia de descentralizao. Segundo tal perspectiva, todo sistema seria mais ou menos federal, mesmo no caso de ser um sistema unitrio. Os governos variariam com base num espectro multidimensional, segundo o grau em que as decises fiscais fossem descentralizadas. Mas o federalismo envolve tanto descentralizao versus centralizao quanto no centralizao (Osaghae, 1990, p. 85). A autonomia federativa no equivale necessariamente descentralizao, menos ainda descentralizao estritamente administrativa ou mesmo fiscal. A autonomia federativa envolve a capacidade de autodeterminao, referida em termos primrios s esferas poltica e jurdica, as quais no podem ser desconsideradas numa anlise econmica que se pretenda multidisciplinar e robusta. Autonomia no equivale independncia do ente, pois a articulao dos mesmos por meio de regras comuns o que garante a prpria existncia da federao. Nesse regime poltico, pressupe-se conjugar o princpio da autonomia e o princpio da interdependncia. A substncia do federalismo seria capturada pela ideia da no centralizao no que tange aos aspectos legais e constitucionais desse sistema, e a no centralizao definiria o escopo da autonomia federativa (Elazar, 1987, p. 34). Existiriam certas reas nas quais os entes subnacionais tomam a deciso final, e tais assuntos no poderiam ser centralizados de maneira unilateral. Numa perspectiva mais extrema, o federalismo poderia comportar a descentralizao/centralizao nos assuntos da jurisdio do governo central, no podendo faz-lo em matrias de jurisdio dos entes subnacionais, para os quais valeria a no centralizao. A descentralizao, segundo esse tipo de

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concepo, s seria aceitvel numa federao na esfera administrativa e de gesto, no tendo alcance para se discutirem seus mbitos polticos, legais e constitucionais (Oshagae, 1990, p. 84). luz dessas consideraes, pode-se dizer que qualquer mudana que envolva a restrio de esferas subnacionais em mbitos regidos pela no centralizao deve ser pactuada explicitamente entre os entes federativos. Alterar os graus preexistentes de autonomia em alguma dessas dimenses s aceitvel se envolver negociao poltica e concordncia mnima. A no centralizao exige que, no importa como certos poderes sejam divididos pelos governos constituintes em dado tempo, a autoridade de participar do exerccio do mesmo no seja retirada de um ente federativo sem o mtuo consenso. O prprio termo federal, derivado do latim, Foedus, indica acordo, pacto. Num processo concreto de reforma das relaes intergovernamentais, voltado para promover restries fiscais e financeiras junto a entes intermedirios em uma federao, importante considerar se a sua forma compatvel com o avano da federalizao, bem como quais so seus efeitos sobre a autonomia federativa prvia. Parte-se do princpio de que o modelo de controle hierrquico no a nica referncia possvel para se atingir um intento dessa natureza. Esse tambm poderia ser empreendido por meio da estratgia que tenha como componente central a coordenao e, em especial, a cooperao, conforme destaca Spanh (1998), visando compatibilizar no apenas descentralizao fiscal, mas sim autonomia federativa e restries macroeconmicas. A estratgia de controle de esferas subnacionais enquanto estratgia preponderante de restrio fiscal e financeira ambgua em federaes, pois d margem a posies extremas, que ferem a autonomia federativa. Seria, no mximo, adequada a uma situao de descentralizao de competncias estritamente federais ou de controle do uso de recursos de natureza federal, tais como as transferncias. Em reas de competncia exclusiva e no uso de recursos prprios subnacionais, a atuao federal deve se dar no formato da cooperao, respeitando a autonomia dos nveis mais baixos de governo, assumindo a forma de troca de informaes, busca de consensos e de ao cooperativa livremente escolhida. A cooperao a estratgia de restrio subnacional que mais se ajusta autonomia federativa, possibilitando formas negociadas e graduais de responsabilizao, amplitude de viso das condies internas aos entes para alm das questes estritamente fiscais/financeiras, contrapondo-se ao unilateralismo tpico de proposies do tipo Agente/Principal.

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