Proyecto Educativo para America Latina PDF

PROYECTO PRINCIPAL DE EDUCACION
en Amrica Latina y el Caribe Sumario

Presentacin La educacin secundaria en Amrica Latina y el Caribe: objetivos, expansin, demandas y modalidades UNESCO-OREALC Temas asociados a la educacin secundaria de Amrica Latina Franoise Caillods y Mara H. Maldonado-Villar Siete polticas fundamentales para la educacin secundaria en Amrica Latina Mara de Ibarrola La educacin secundaria: un ejercicio de lectura Gloria Calvo Educacin secundaria: Puente o cuello de botella? Alexandra Draxler Educacin secundaria en Amrica Latina y el Caribe: Elementos de contribucin para un debate Jacques Hallak Repensar la educacin secundaria Ernesto Ottone Publicaciones OREALC
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63
76
80
85 94
BOLETIN 42
Santiago, Chile, Abril 1997
Nombre del Artculo / Autor del Artculo
Presentacin
La discusin sobre la educacin secundaria reviste un indiscutible inters para los pases de Amrica Latina y el Caribe, tanto por las falencias que los distintos estudios le atribuyen como por el consenso sobre su importancia dentro de los procesos de modernizacin y desarrollo. Al comparar la educacin de Amrica Latina y el Caribe con otros pases del mundo, se puede observar que las diferencias detectadas son ms marcadas a nivel de educacin secundaria que a ninguno otro. Esta tendencia ha despertado en parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe un gran inters por reformular la estructura, orientacin y funcin primordial de los sistemas de educacin secundaria, en orden no slo a satisfacer las necesidades del mercado y estar en condiciones de competir en una economa mundial que se integra a pasos agigantados sino que para formar al ciudadano del maana; crtico, participativo y creativo. La actual inconsistencia entre lo que se espera del proceso educacional y lo que en la realidad se constata parece acentuarse cada da ms. Esta discrepancia alcanza su mxima expresin a nivel de educacin secundaria, que es justamente donde la sociedad espera que la juventud adquiera las destrezas y actitudes que harn de l o ella un buen ciudadano y un miembro productivo de la sociedad A partir de la dcada de los 50, la educacin secundaria experiment un significativo aumento de la tasa bruta de ingreso. Si bien la expansin de la matrcula tuvo varios resultados positivos, lentamente a medida de que el acceso a la educacin secundaria creca, la calidad de este servicio se deterioraba ante la presin de distribuirla a una poblacin en expansin empleando los mismos y limitados recursos y criterios. El crecimiento de la educacin secundaria debe formar a sus egresados para poder acceder directamente el mundo laboral, con o sin capacidad adicional. Dado que los recursos humanos se han convertido en una importante variable en el logro de la consolidacin de la democracia y de la competitividad internacional, la calidad de la oferta educativa bien puede representar uno de los principales determinantes del futuro desarrollo. Adicionalmente, mientras que los sistemas de educacin y capacitacin se perciben como ineficientes, en la mayora de los pases de la regin la demanda por mano de obra calificada muestra un aumento progresivo. Durante la reunin de Ministros de Educacin celebrada en Kingston, Jamaica, en mayo de 1996, se organiz la mesa redonda La educacin secundaria en Amrica Latina y el Caribe: desafos generados por su expansin, objetivos, demandas sociales y econmicas, organizacin y modalidades de financiamiento, destinada a analizar el tema. En este nmero de nuestro Boletn presentamos los documentos que sirvieron de base a las deliberaciones de dicho encuentro. Franois Caillodes y Mara H. Maldonado nos ofrecen el trabajo Temas asociados a la educacin secundaria de Amrica Latina. En l se persigue explorar en la identificacin de las reas asociadas a la educacin secundaria que requieren esfuerzos de investigacin ms intensos. Se entrega una breve resea del contexto de la educacin secundaria en la regin para luego proceder a analizar cinco temas prioritarios. La demanda de educacin secundaria, los factores que inciden en una educacin de baja calidad, inequidades, preparacin para el mercado laboral y descentralizacin de la administracin de la educacin secundaria. Mara de Ibarrola, en su trabajo Siete polticas fundamentales para la
BOLETIN 40, agosto 1996 / Proyecto Principal de Educacin
educacin secundaria en Amrica Latina, analiza lo que a su juicio son las siete cuestiones fundamentales sobre la educacin secundaria que merecern especial atencin de los pases latinoamericanos, las que deben ser consideradas en forma integral, dado que de lo contrario se corre el riego de desvirtuar profundamente el sentido y la orientacin de los cambios que se requieren. Entre ellas figura la de definir el sentido social, poltico, econmico, cultural y educativo de la educacin secundaria en el contexto del sistema educativo en su conjunto y de los planteamientos del desarrollo democrtico de los pases. Gloria Calvo, en su trabajo La educacin secundaria: un ejercicio de lectura aborda materias tales como la relacin investigacin-poltica a propsito de la secundaria, algunos cambios del sistema educativos desarrollados en la regin y la polmica entre formacin general y tcnica a propsito de la enseanza media. Termina su trabajo sugiriendo algunos criterios, desde lo educativo y pedaggico, necesarios de tener en cuenta para que la educacin secundaria cumpla con sus propsitos y sea un factor de calidad de vida. Alexandra Draxler, en Educacin secundaria: puente o cuello de botella? presenta su aporte al tema desde la mirada de las opiniones emanadas de la Comisin Internacional para el Siglo Veintiuno (Comisin Delors), en tanto que Jacques Hallak lo hace a travs del texto Educacin secundaria en Amrica Latina y el Caribe: elementos de contribucin para un debate y Ernesto Ottone con su trabajo Repensar la educacin secundaria. Como siempre, ofrecemos tambin el listado de nuestras nuevas publicaciones.
Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC
LA EDUCACION SECUNDARIA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE: OBJETIVOS, EXPANSION, DEMANDAS Y MODALIDADES

UNESCO-OREALC Va a seguir existiendo la llamada educacin secundaria? En torno a esta etapa educativa es en donde surgen las mayores dudas y se presentan actualmente los mayores problemas que inciden en otras etapas, principalmente en la educacin superior. Ellos no son de ahora, sino que estn planteados desde hace dcadas. Durante aos la meta fue lograr la universalizacin de la educacin primaria. La etapa siguiente del sistema educativo era para minoras, que generalmente accedan a ella por su ms elevado origen socioeconmico y que aspiraban a llegar a la Universidad. La etapa intermedia entre la primaria y la Universidad se llenaba con la educacin secundaria, que ampliaba la educacin general y preparaba para los estudios superiores. En muchos casos era llamada educacin media, en el doble sentido de estar entre la primaria y la superior y de ser medio para alcanzar la Universidad. Las necesidades del mercado de trabajo, como consecuencia principalmente de la industrializacin, obligaron a la creacin de otros caminos educativos para preparar a obreros calificados y profesionales no universitarios. As se crearon las escuelas de artes y oficios para estudiantes que haban terminado la primaria y que posteriormente se transformaron en las actuales escuelas de educacin tcnica y formacin profesional, etapa paralela a la educacin secundaria que se nutre principalmente de alumnos que tienen muy pocas posibilidades de acceder a la educacin superior y procedentes casi todos ellos de sectores sociales de nivel socioeconmico bajo o medio-bajo.En algunos pases la educacin media engloba a la secundaria y a la educacin tcnica. En los ltimos aos ha crecido la conciencia democrtica que abarca el reconocimiento del derecho a la educacin de todos los ciudadanos, y el desarrollo socioeconmico est exigiendo un personal ms preparado. Por ello hay consenso en ofrecer a todos una educacin general llmese bsica, fundamental o de otra manera que es obligatoria y gratuita y que est ampliando sus aos de escolaridad hasta llegar a los nueve o diez, si bien sus objetivos, contenidos y mtodos se estn revisando y renovando como consecuencia del avance del conocimiento y de las necesidades de nuestro tiempo. El gran problema surge una vez terminada la educacin general. Hay que preparar a todos los estudiantes para que accedan a la educacin superior? Hay que seguir estableciendo dos vas paralelas, una que conduce a la Universidad y otra que prepara para la vida profesional no universitaria? Se puede establecer una sola que combina ambos objetivos? Ciertamente, la ampliacin de la educacin general ha conducido a un achicamiento del perodo comprendido entre sta y la educacin superior. En muchos casos parte de la educacin secundaria tradicional se ha convertido en una etapa ms de la educacin general y obligatoria.
BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin
Cualquiera de las soluciones esbozadas presentan graves dificultades, adems de la necesidad de cambio en los objetivos, contenidos y mtodos de esta etapa. La transcendencia del problema es muy grande dado que es el momento en que los alumnos pasan de nios a adultos y en que se debe elegir un futuro profesional en un mundo profundamente cambiante. Por otro lado, la demanda por acceder a mayor educacin es extraordinariamente creciente y los pases tienen que armonizar esa demanda con sus propias realidades y recursos. En Amrica Latina y el Caribe estn en marcha muchas reformas educativas y casi todas ellas estn abordando la problemtica de la educacin secundaria. Los cambios estructurales tendrn que ir acompaados de nuevos objetivos, contenidos, mtodos, formacin de profesores, materiales didcticos e infraestructura. Un desafo preocupante y a la vez apasionante. La mayora de las reformas de los sistemas educativos de los pases de la regin tiende a ampliar la educacin bsica a 9 aos, comprendiendo 6 aos de primaria y 3 de secundaria. En estos casos, los objetivos principales son comunes a toda la bsica, teniendo cada perodo los suyos especficos. La secundaria, en sentido estricto, ha quedado reducida a 3 aos y concebida como preparacin para la universidad. Paralelamente sigue coexistiendo la educacin tcnica. Pero en la manera de organizar los currculos hay una mayor diversidad. En 1996, la UNESCO public el documento titulado La educacin encierra un tesoro, que es el Informe preparado por la Comisin Internacional sobre la educacin para el siglo XXI presidida por Jacques Delors. En este Informe se aboga por la educacin a lo largo de toda la vida y sugiere que una vez terminada la educacin bsica debiera haber una mayor posibilidad de estudios de acuerdo a los requerimientos personales. As, la oferta educativa una vez terminada la educacin bsica no debiera ser exclusiva para los adolescentes y jvenes, sino que se debiera espaciar en el tiempo, segn esas trayectorias personales. En el Informe se lee: La enseanza secundaria parece cristalizar buena parte de las es-
peranzas y crticas que suscitan los sistemas formales. Entre los varios problemas que se analizan se seala como muy importante el del fracaso escolar. As, el 30% de los alumnos repiten curso cada ao en Amrica Latina, con el consiguiente derroche de recursos humanos y financieros preciosos. El Informe seala cuatro pilares de la educacin: aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a vivir juntos y aprender a ser. Todos vlidos para toda educacin y, por tanto, para la educacin secundaria. En el horizonte de educacin permanente a lo largo de la vida para todos se indica: Hay que repensar la enseanza secundaria en esta perspectiva general de educacin a lo largo de la vida. El principio esencial radica en organizar la diversidad de cauces sin cancelar nunca la posibilidad de volver ulteriormente al sistema educativo. Se clarificaran en gran medida los debates sobre la selectividad y la orientacin si ese principio se aplicara plenamente. Todos comprenderan en tal caso que, cualquiera fuesen las decisiones tomadas y los cauces seguidos en la adolescencia, no se les cerrara en el futuro ninguna puerta, incluida la de la escuela misma. As cobrara todo su sentido la igualdad de oportunidades. Hay pases en donde existe una educacin general y despus se pasa a etapas profesionales, sea en la universidad, en instituciones de formacin profesional o bien a etapas explcitamente preuniversitarias. La secundaria ha perdido cierta identidad o se ha convertido en simples perodos de etapas ms amplias, si bien tiene que seguir conservando su especificidad en cuanto a adaptacin a la edad de los alumnos. Est perdiendo su elitismo tradicional y los problemas son otros.Uno de gran importancia es el nuevo profesor que se necesita, pues los actuales estn formados para la secundaria tradicional con su asignaturismo excesivo. De ah la pregunta inicial; va a seguir existiendo la educacin secundaria? El debate est abierto y se inician cambios. La transcendencia para el futuro del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe est fuera de toda duda. Por ello, en la Reunin de Minis-
tros de Educacin de Amrica Latina y el Caribe, convocada por la UNESCO y realizada en Kingston (Jamaica) en mayo de 1996, hubo una mesa redonda de eminentes especialistas sobre el tema de la educacin secundaria, con el fin de cooperar a la reflexin y toma de decisiones de los Ministros. En esta reunin se tuvieron dos mesas redondas, la citada y otra dedicada al rol y formacin de profesores. Esto es una buena mues-
tra de la importancia y actualidad que se da a la educacin secundaria en nuestra regin. En las pginas que siguen se exponen las ponencias presentadas , las que son un aporte en la bsqueda de las mejores soluciones. La Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe de la UNESCO, con sede en Santiago de Chile, va a prestar un inters creciente a este tema en el desarrollo de sus actividades futuras.
TEMAS ASOCIADOS A LA EDUCACION SECUNDARIA1 DE AMERICA LATINA Franoise Caillods* Mara H. Maldonado-Villar
A partir de la dcada de los cincuenta, la educacin primaria de Amrica Latina y el Caribe experiment una substancial expansin alcanzando, hacia fines de los ochenta, niveles prcticamente universales. Dicha expansin tuvo por resultado un significativo aumento de la tasa bruta de ingreso a la educacin secundaria, elevndose de un modesto 15 por ciento en 1960 a un 54 por ciento en 1992.2 Pese a estas altas tasas de escolaridad, dentro de la regin se observan diferencias notorias, particularmente a nivel de escuela secundaria. Por ejemplo, mientras que en 1992 las tasas de matrcula de Uruguay, Argentina y Cuba superaban el 70 por ciento, las de Hait, Guatemala y El Salvador no alcanzaban al 30 por ciento. Si bien la expansin de la matrcula tuvo varios resultados positivos entre ellos una fuerza laboral mejor formada lamenta-
blemente, a medida que el acceso a la educacin secundaria creca, la calidad de este servicio se deterioraba ante la presin de distribuirlo a una poblacin escolar en expansin empleando los mismos y limitados recursos. Inevitablemente el sistema cay en una profunda y progresiva ineficiencia. Al comparar la educacin de Amrica Latina y el Caribe con otros pases del mundo, se puede observar que las diferencias detectadas son ms marcadas a nivel de educacin secundaria que a ninguno otro.3 En contraste a los pases recientemente industrializados de Asia, los de Amrica Latina y el Caribe, si bien se mantienen a la vanguardia de las dems regiones en desarrollo en materia de educacin superior, parecen haber hecho una inversin en este campo4 muy inferior a la requerida.
* Franoise Caillods, Mara H. Maldonado-Villar. Instituto Internacional para la Planificacin en Educacin (IIEP). 1 La mayora de los pases de Amrica Latina establecen la edad para el estudiante de secundaria entre los 12 y 17 aos, aunque algunos pases utilizan grupos etarios distintos. 2 World Education Report 1995. UNESCO.
Corea y Japn en Asia, y Espaa e Italia en Europa, han prcticamente logrado la meta de una educacin secundaria universal. Sin embargo, Portugal y Tailandia se asemejan ms a los pases de Amrica Latina donde la expansi n no ha sido tan intensa . CEPALUNESCO. Educacin y Conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad. Santiago, Chile, 1992, p. 58. Y en educacin primaria.
En trminos generales, las desigualdades sociales y la diferenciacin en el acceso a una educacin de calidad, son ms notorias en Amrica Latina que en otras regiones, con la posible excepcin de Asia del Sur. Esta tendencia ha despertado en una gran parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe, un gran inters por reformular la estructura, orientacin y funcin primordial de los sistemas de educacin secundaria, en orden a satisfacer las necesidades del mercado y estar en condiciones de competir en una economa mundial que se integra a pasos agigantados. El crecimiento de la educacin secundaria junto a los nuevos requerimientos derivados de la intensificada competencia internacional, ha hecho necesaria la revisin de los objetivos de este nivel educativo que, hasta hace poco, tenan por funcin primordial la formacin de grupos de elite destinados a ingresar a la educacin superior. Hoy, la educacin secundaria debe formar a sus egresados para accesar directamente el mundo laboral, con o sin capacitacin adicional. Dado que los recursos humanos se han convertido en una importante variable en el logro de la competitividad internacional, la calidad de la oferta educativa bien puede representar uno de los principales determinantes del futuro desarrollo. Adicionalmente, mientras que los sistemas de educacin y capacitacin se perciben como ineficientes, en la mayora de los pases de la regin la demanda por mano de obra calificada muestra un aumento progresivo. Los pases de Amrica Latina estn abriendo sus economas y al hacerlo deben enfrentar la rigurosa competencia de un mundo que gradualmente desecha sus fronteras. En materia de informacin y comunicaciones, la revolucin tecnolgica ejerci su mayor impacto sobre las tareas ms rutinarias, las cuales procedi a automatizar. En consecuencia, la demanda de trabajos no especializados comenz a disminuir mientras que, simultneamente, la necesidad de contar con una fuerza laboral mejor preparada y entrenada comenz gradualmente a intensificarse.
Esta tendencia tambin ha impulsado a los lderes nacionales a concentrarse en la capacitacin de la fuerza laboral de sus respectivos pases, de manera que se cumpla el doble objetivo de, primero, mantenerse a un nivel competitivo y, segundo, evitar la ocurrencia de problemas sociales provocados por una alta tasa de desempleo originada por la inconsistencia entre las destrezas ofrecidas por el trabajador y las requeridas por el mercado laboral. Las tendencias observadas en la regin en materia de educacin secundaria no explican la heterogeneidad del sector y sus distintas influencias en la sociedad. Estos fenmenos sociales afectan la calidad, cobertura e impacto que debera tener la educacin secundaria. La dimensin social de la educacin podra verse afectada por distintos factores, como el nivel de ingresos; en Amrica Latina, el sector escuela secundaria privada (diferente a la escuela privada misionera) est orientado a la clase media y alta. Por lo tanto, los grupos ms pudientes de la poblacin pueden optar por comprar educacin en el sector privado, al paso que los menos favorecidos deben conformarse con una educacin pblica, probablemente de calidad inferior. En Asia y Africa, la oferta privada de educacin no es tan significativa como en Amrica Latina. El tema urbano/rural, representa otro aspecto de importancia; los sectores urbanos normalmente ofrecen una educacin de mayor calidad comparada con la que se imparte en las zonas rurales. Asimismo, la concentracin de poblacin indgena es mayor en las zonas rurales y, por ende, entre los ms desfavorecidos. Por otra parte, comparadas con otras regiones, las desigualdades de gnero son menos marcadas en Amrica Latina; en las escuelas secundarias de la regin la poblacin estudiantil femenina es ms numerosa que la masculina. Propsito del estudio Tanto lderes polticos como especialistas en educacin, visualizan la educacin secundaria como un trampoln que proporciona el impul-
so necesario para enfrentar exitosamente los desafos impuestos por la economa mundial. Aparentemente, este sector de la educacin ha debido soportar la indiferencia de la comunidad cientfica internacional as como la de los elaboradores de poltica. No obstante, parece observarse un mayor esfuerzo por parte de organizaciones internacionales encaminado a promover la investigacin de la educacin secundaria y de esa forma aminorar la brecha generada. La literatura que aborda el tema sugiere que el mayor reto que confrontan los pases de Amrica Latina es el de garantizar altos niveles de acceso y, a la vez, proporcionar una educacin secundaria de buena calidad, sin sobrecargar el presupuesto educacional, ya que en la regin las restricciones presupuestarias sern una realidad a corto plazo. Si bien otras regiones del mundo pueden encontrarse ante problemas financieros ms severos, la meta de como desarrollar una educacin de alto nivel y que a la vez sea costoeficiente, es un tema comn no solamente en el mundo en desarrollo sino tambin en los pases miembros de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Este trabajo analizar las caractersticas presentes y futuras de la educacin secundaria en Amrica Latina y el Caribe de cara a los cambios que estn ocurriendo en la regin. Una vez cumplida la meta de educacin primaria universal o prcticamente universal la demanda en la regin se volc hacia la educacin secundaria. Al mismo tiempo, un clima de restricciones presupuestarias y ajustes estructurales ha resultado en una reformulacin de la funcin que le corresponde al Estado en el desarrollo de los recursos humanos. Debido a estas tendencias y al hecho que la educacin secundaria no reciba tanta atencin en pocas pasadas (en comparacin con los niveles primarios y terciarios), tanto el rol que desempea y los objetivos que persigue se han convertido en un tema de abierta investigacin. En el presente artculo, se expondrn los diferentes temas relacionados con la educacin secundaria generados por dichas tendencias que ac-
tualmente forman parte de los debates, anlisis y diagnsticos de la agenda para Amrica Latina y el Caribe. Donde sea factible, se har referencia a otras regiones. El propsito de este trabajo exploratorio es la identificacin de las reas asociadas a la educacin secundaria de la regin, que requieren esfuerzos de investigacin ms intensos. Dados los cambios que han tenido lugar en este nivel de formacin, sera conveniente investigar ms a fondo algunos de los temas que han aflorado: con este objeto, al final de cada seccin se ha incluido un listado de preguntas. En la elaboracin de este artculo, se ha recurrido a debates publicados en la literatura especializada, a entrevistas informales con especialistas regionales y a material proporcionado por agencias internacionales interesadas en la educacin de Amrica Latina y el Caribe. Se entregar una breve resea del contexto de la educacin secundaria en la regin para luego proceder a analizar cinco temas prioritarios: la demanda de educacin secundaria; los factores que inciden en una educacin de baja calidad y sus repercusiones; inequidades en la educacin; preparacin para el mercado laboral a nivel de educacin secundaria; y descentralizacin de la administracin de la educacin secundaria.
El contexto de la educacin secundaria en Amrica Latina y el Caribe La expansin de la educacin primaria a partir de los aos cincuenta, trajo como resultado la expansin de la educacin secundaria en las dcadas siguientes con tasas medias de crecimiento que, hasta comienzos de los setenta, superaban el 10 por ciento.5 Mientras que en 1960 las tasas brutas de ingreso a la educacin secundaria alcanzaban un 15 por ciento, treinta aos ms tarde ya alcanzaban al 52 por ciento (ver Cuadro 1, Grfico 1).
Ibid, p.40.
Cuadro 1
TASAS BRUTAS DE INGRESO PARA EDUCACION PRIMARIA, SECUNDARIA Y SUPERIOR EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE, 1960-2025
1960
Primaria Secundaria Superior 72 14.5 3
1970
90.5 25.8 6.2
1980
104.5 45.3 13.6
1985
106.7 52.5 17.1
1990
105.8 52.4 17.5
2000
105.9 58.9 20.1
2015
106.5 64.2 21.9
2025
105.7 65.2 22.6
Grfico 1
TASAS BRUTAS DE MATRICULA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Tasas brutas de matrcula
12 0 10
M X M X X X X X M M M
Primaria bruta Secundaria bruta Superior bruta
0 80 60
M X X X
40 1960
1970
1980
1985
1990
2000
2015
2025
Fuente: Trends and Projections of Enrolment by Level of Education, by Age and by Sex: 1960-2025. UNESCO. Tablas 3 y 4.
Durante la dcada de los ochenta, la demanda de educacin secundaria disminuy hasta situarse en un valor promedio de 4 por ciento anual. Por su parte, la cobertura bruta de educacin primaria se haba expandido hasta alcanzar en 1980 un porcentaje equivalente al 105 por ciento, para luego estabilizarse a ese nivel. El hecho que el sistema educacional de la regin contina siendo asolado por altas tasas de repeticin, implica que en Amrica Latina y el Caribe an no se ha logrado la cobertura universal deseada para la educacin bsica; no obstante, la regin cuenta con la capacidad para
atender a la totalidad de la poblacin de estudiantes primarios.6 Desde Jomtien, se est realizando un esfuerzo especial para reducir la alta proporcin de desertores a nivel de educacin primaria; por consiguiente, la tasa bruta de matrcula ha experimentado un leve ascenso, alcanzando un 106 por ciento en 1990. Sin embargo, el sistema de educacin secundaria contina bajo la
UNESCO. Trends and Projections of Enrolment by Level of Education, by Age and by Sex: 1960-2025 (segn evaluacin de 1993), diciembre, 1993. p. 11
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presin de tener que atender al creciente nmero de alumnos egresados de bsica. Se estima que entre 1980 y 1990, la tasa bruta de ingreso a la educacin secundaria aument del 45 al 52 por ciento. A nivel mundial, en trminos de tasas de ingreso, la educacin secundaria es el segmento de educacin formal que experimenta el crecimiento ms vertiginoso.7 Sin embargo, los promedios regionales ocultan las grandes diferencias dentro y entre los pases de Amrica Latina y el Caribe. Mientras que algunos pases como Argentina, Chile, Ecuador, Mxico, Per, Uruguay y la mayora de los pases del Caribe ya cuentan con acceso prcticamente universal a la educacin primaria y han vuelto su atencin hacia la educacin secundaria, otros como El Salvador y Guatemala an no alcanzan una tasa bruta de ingreso a la educacin primaria superior al 80 por ciento. Esto significa que la expansin de la educacin secundaria es un tema bastante ms urgente para algunos pases que para otros. Sin embargo, la tendencia general observada en la regin parece sugerir que, en el futuro cercano, la presin ejercida sobre el sistema de educacin secundaria por el creciente contingente de alumnos egresados de primaria, se har sentir en todos los pases. En comparacin con pases asiticos recientemente industrializados, los pases de Amrica Latina han invertido montos insuficientes en educacin primaria y cantidades an inferiores en educacin secundaria.8 Ya en la dcada de los ochenta, pases como Corea, Hong Kong, Singapur y Malasia, matriculaban a una proporcin bastante ms alta del grupo etario correspondiente en educacin secundaria, 78, 64, 58 y 48 por ciento, respectivamente (Grfico 2). Segn datos publicados por el Banco Mundial en 1995, el 38 por ciento de las diferencias observadas entre las tasas de crecimiento econmico de Amrica Latina
7 8
y el Caribe y los pases del Asia son atribuibles a una mayor tasa de matrcula escolar por parte de los ltimos. Se espera que en los aos venideros, los pases de Amrica Latina recuperen el terreno perdido y de esa forma mejoren el nivel de su fuerza laboral. Tal decisin se ha visto reflejada a travs de una serie de planes educacionales a diez aos plazo (Brasil, Colombia, Venezuela, etc). Dicha expansin tendr lugar dentro de un contexto marcado por una furiosa competencia por los limitados recursos asignados a la educacin. En lneas generales, los gastos educacionales declinaron en la dcada de los ochenta como resultado de un clima macroeconmico negativo. La crisis de la deuda externa y los programas de ajuste estructural que le siguieron, hicieron necesaria la implementacin de medidas de austeridad que redujeron drsticamente el gasto pblico. Adicionalmente, la re-evaluacin del rol del Estado en algunos pases llev a una reduccin del gasto del gobierno central, al paso que parte de la responsabilidad financiera de la educacin se transfiri a los estados, provincias y/o municipalidades. Al mismo tiempo, se fomentaba la participacin del sector privado tanto en el campo de la economa como en el de la educacin. Sin embargo, la poltica de descentralizacin, sin el necesario apoyo financiero y de otra ndole del gobierno central, ha llevado a un deterioro de la calidad de las escuelas en las provincias/ municipalidades de menos recursos y a un aumento de las desigualdades entre las provincias y los distintos tipos de escuelas. Tras reconocer la fundamental importancia de desarrollar los recursos humano,9 se hizo necesario aplicar medidas correctivas. Hacia finales de los ochenta, a medida que las condiciones macroeconmicas mejoraban, el gasto pblico asignado al sector educacional se incrementaba: en trminos del PIB, el porcentaje se elev del 4.0 por ciento en 1985 al 4.6 por ciento en
UNESCO. Learning: The treasure within. 1996. p. 125. Aunque la inversin fue comparativamente mayor en educacin superior. World Education Report, UNESCO 1995, p. 136.
Human Resources in Latin America and the Caribbean: Priorities and Action. Banco Mundial. Enero 1993.
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Grfico 2
AMERICA LATINA Y ASIA - TASAS BRUTAS DE MATRICULA SECUNDARIA
Cuba Jamaica Uruguay Panam Per Argentina Ecuador Chile Mxico Costa Rica Repblica Dominicana Nicaragua Colombia Bolivia Brasil Honduras Paraguay Venezuela Hait Malasia Singapur Hong Kong Korea 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1992 1990
Fuente: World Education Report 1995, UNESCO, p.139, cuadro 6
1993 (Grfico 3).10 Esta cifra es comparable a lo logrado en otras regiones. En 1992, el porcentaje del PIB asignado a educacin fue el siguiente: Europa 5.20 por ciento, Norteamrica 5.70 por ciento, los Estados Arabes 5.60 por ciento, Asia Oriental y Oceana 3.10 por ciento, Africa al Sub Sahariana 5.70 por ciento y Asia del Sur 4.40 por ciento11 (Grfico 4)
10
UNESCO. World Education Report 1995, p. 109, cuadro 11. 11 Ibid, p. 109.
A pesar de la intervencin del sector privado, la disminucin del gasto pblico fue slo parcialmente compensada. Por una parte, debido a las reducciones de personal las instituciones de capacitacin tcnico-profesional auspiciadas por el Estado tradicionalmente financiadas a travs de un impuesto especial sobre planillas de sueldos y salarios vieron sus recursos drsticamente recortados. Por otra parte, las grandes empresas implementaron algn tipo de capacitacin tcnico-profesional en el empleo. Esta tendencia se ha observado en
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Grfico 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE - CLCULO DEL GASTO PBLICO EN EDUCACIN COMO PORCENTAJE DEL PIB. 1965-1993
5 4,5 4 3,5 3N 2,5 2 1,5 1 0,5 0 1965
N N N N N N N
Porcentaje de PNB
Gasto pblico
1970
1975
1980
1983
1985
1990
1993
Fuente: Anuarios Estadsticos UNESCO para los aos 1975, 1984, 1990, 1995.
Argentina, Brasil, Mxico y Chile, 12 pases que han liberalizado sus economas y donde las empresas se han visto obligadas a competir a nivel internacional. Entre comienzos de los aos setenta y mediados de los aos ochenta (1985)13, en las zonas urbanas el gasto domstico en educacin aument del 2.3 al 3.4 por ciento de los ingresos. Se ha detectado una creciente tendencia por parte de las comunidades de asumir la mantencin de las escuelas y otros costos no relacionados con la educacin, aliviando de este modo la crisis presupuestaria. Sin embargo, la difusin de programas basados en participacin comunitaria trae consigo la desventaja de profundizar la actual brecha entre las personas econmicamente acomodadas y las menos favorecidas. En todo caso, hay un lmite en cuanto al grado de contribucin que tan-
12
CINTERFOR, OIT, Banco Mundial. Vocational Training on the Thresholds of the 1990s. Febrero 1991, pp. 116-117. 13 Encuestas en el hogar en once ciudades de Amrica Latina, CEPAL-UNESCO, p. 195.
to las familias como las comunidades pueden aportar a la educacin. El ingreso real ha declinado en toda la regin y an con la ayuda del vigoroso crecimiento experimentado por algunas economas en la dcada de los noventa, a la fecha no parece haberse incrementado en forma significativa. En un perodo de creciente demanda de educacin secundaria, los recursos asignados a la educacin se han visto reducidos al tiempo que se ha ejercido presin para que los establecimientos de enseanza secundaria rebajen sus costos. Al presente, sobre el 90 por ciento (a veces un 95 por ciento) del presupuesto nacional de educacin se utiliza para solventar el salario del magisterio. La nica estrategia abierta a aquellos gobiernos determinados en recortar an ms el gasto pblico, ha sido la reduccin del salario de los maestros en trminos reales (a veces recurriendo al despido). Otro efecto negativo ha sido la reduccin de fondos destinados a gastos no salariales como textos de estudio, equipo de laboratorio, bibliotecas, etc. Ambas medidas han contribuido al deterioro de la calidad de la educacin. En el contexto actual, la cuestin de fondo
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Grfico 4
REGIONES DEL MUNDO: GASTO PUBLICO EN EDUCACION (EN DOLARES AMERICANOS) 1980-1992
Asia del Sur 1992 Africa Sub Sahariana 1980
Asia Oriental y Oceana
Estados
Amrica Latina y el Caribe
Amrica del Norte
Europa
Fuente:Informe Mundial sobre la Educacin 1995, UNESCO, p.109, cuadro 11.
es como revertir el deterioro de la calidad de la educacin secundaria y al mismo tiempo expandir su cobertura. Este y otros temas, sern analizados en las pginas siguientes. Demanda ampliada de educacin secundaria y medios alternativos para satisfacerla Como se mencionara anteriormente, el aumento de la demanda de educacin secundaria en la regin se ha hecho presente durante un perodo caracterizado por severas restricciones presupuestarias. Esto se ha traducido en la propuesta e implementacin de nuevas modalidades de educacin secundaria, que los pases de la regin han adoptado en distintos grados para
enfrentar la realidad actual. Estas distintas modalidades de oferta de educacin secundaria incluyen: la educacin privada, el programa de asignaciones (vouchers), las escuelas nocturnas y la educacin a distancia. Aumento de la demanda de la educacin privada El deterioro de la calidad en un gran nmero de escuelas pblicas ha llevado a los padres a matricular a sus hijos en escuelas secundarias privadas. Tanto el rol de la educacin privada como las tendencias que llevan a ella, varan entre los diversos pases de la regin. Segn la informacin disponible de catorce pases que abarca la dcada comprendida entre los aos
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1980 y 1990, los niveles de matrcula del sector privado se han mantenido constantes en Uruguay y Hait, han descendido en Argentina, Colombia, Mxico, Paraguay y han aumentado en Bolivia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panam y Venezuela. En general, parece evidenciarse una tendencia que favorece un aumento de la educacin secundaria en pases donde dicho sector exhibe un desarrollo modesto y un descenso donde ya ha alcanzado niveles de importancia. Hait
y El Salvador representan los dos extremos, pases donde el sector privado aporta el 82 y 61 por ciento respectivamente de la educacin secundaria. En Jamaica y Costa Rica, la contribucin del sector privado alcanza un modesto 4 y 10 por ciento, respectivamente. Chile, acusa el mayor aumento en trminos de ingreso a escuelas privadas; del 24 por ciento en 1980 al 42 por ciento en 1990 (Grfico 5). Con la excepcin de Chile, pas que en la dcada de los ochenta promova la privatiza-
Grfico 5
EDUCACION SECUNDARIA: MATRICULA PRIVADA COMO PORCENTAJE DE LA MATRICULA TOTAL 1980-1992
Hait El Salvador Honduras Colombia Argentina Guatemala Ecuador Paraguay Venezuela Repblica Dominicana Chile Mxico 1980 Nicaragua 1992 Uruguay Bolivia Barbados Per Panam Costa Rica Jamaica
Fuente: World Education Report 1995, UNESCO, p. 155, cuadro 10. * Cifras para Argentina corresponden al perodo 1980-1990.
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Educacin Privada en Brasil y Venezuela

La educacin privada desempea un importante rol en Brasil. Aqu, un sector privado de gran desarrollo sirve tanto a los grupos de ingresos altos como a los de ingresos menores. La mayor parte de la demanda de educacin privada, probablemente se debe a la baja calidad de las escuelas pblicas existentes y no a una escasez de ellas. En 1985, cerca de un 35 por ciento de los estudiantes de secundaria asistan a escuelas privadas. En general, y en trminos de la calidad del servicio impartido, el sector de educacin privada puede describirse con justicia como dinmico, innovativo y heterogneo. En Venezuela, la educacin secundaria privada como alternativa a la educacin pblica est cobrando creciente importancia. En 1990, las escuelas privadas representaban el 29 por ciento de la poblacin de estudiantes de secundaria. Por lo general, las escuelas privadas atienden a estudiantes de clases media y alta, se ubican en reas urbanas y preparan a sus alumnos para la educacin superior. Sin embargo, existe una gran nmero de escuelas Catlicas que son accesibles a un amplio espectro socio-econmico. Fuente: Secondary Education and Training in Brazil: Adapting to New Economic Realities. The World Bank. Junio 8, 1992. Venezuela 2000: Education Growth and Social Equity. The World Bank. Septiembre 10, 1992.
cin de la administracin escolar, la oferta privada de educacin no suele formar parte de la poltica sectorial de los gobiernos. Ms bien, en los casos que el sistema pblico de educacin se ha visto incapaz de satisfacer la demanda, el sector privado no ha perdido la oportunidad de abrir una escuela secundaria con el apoyo explcito o implcito del gobierno. En otros pases, la mayor participacin del sector privado coincidi con el deterioro de la educacin pblica intensificando de esa forma el flujo de estudiantes de clase media hacia las escuelas privadas. Por consiguiente, existe una gran variedad de escuelas privadas que va desde las instituciones de elite que atienden a familias relativamente adineradas y proporcionan una educacin de alta calidad, hasta el extremo opuesto, escuelas que ofrecen educacin de baja calidad a familias de bajos ingresos. Este fenmeno refuerza las desigualdades sociales y, en el hecho, niega al sistema educacional la posibilidad de brindar a los grupos desventajados la posibilidad de alcanzar una condicin de igualdad. Por lo tanto, las regulaciones (vale decir, las escuelas habilitadas para certificar) y las normas de calidad deben establecerse a nivel nacional. Sin embargo, el tema de la privatizacin de las escuelas es bastante complejo. En particular, se debe hacer la distincin entre escuelas
privadas financiadas con fondos privados y escuelas privadas financiadas con fondos pblicos (como es el caso de Chile). En referencia a estas ltimas, Tedesco propone entregarles un rol an ms amplio como proveedores de educacin: De acuerdo a estudios sobre la materia, el financiamiento de escuelas privadas que ofrecen educacin gratis es ms costoeficiente para el Estado, que el financiar escuelas pblicas.14 Entre las familias de menores ingresos se ha evidenciado la voluntad de pagar por una educacin privada,15 particularmente en sectores donde no se cuenta con escuelas pblicas de buena calidad. Lo anterior parece sugerir que la controversia escuela pblica versus escuela privada no slo se reduce a una cuestin de pagar o no pagar por un servicio, sino corta ms profundo, relacionndose con la calidad del servicio entregado. En otras regiones se han observado tendencias parecidas. No obstante, la tasa ms alta de
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Tedesco, Juan Carlos. Privatization Reforms: How effective are they in Latin America? En Forum for Advancing Basic Education and Literacy. Vol. I, N 2. septiembre 1991, p. 10. 15 Gentler, Paul y Glewwe, Paul. The willingness to pay for education in developing countries: Evidence from rural Peru. Washington DC.: The World Bank. 1989.
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Grfico 6
PORCENTAJE DE MATRICULAS EN ESCUELAS SECUNDARIAS PRIVADAS, POR REGIONES DEL MUNDO, 1985
Europa, Medio Oriente y Africa del Norte Porcentaje de matrcula secundaria en el sector privado (%) Pases desarrollados
Pases en desarrollo
Asia
Africa
Amrica Latina
Fuente: Educacin en Asia, Estudios Regionales y Sectoriales, Banco Mundial, p.13, cuadro 2.4
ingresos a escuelas privadas de educacin secundaria se observa en Amrica Latina y el Caribe, con un 29.1 por ciento. Esta tasa es significativamente ms alta que las de Europa, el Oriente Medio y Africa del Norte, donde slo un 8.1 por ciento de la poblacin escolar asiste a escuelas privadas; es comparable, sin embargo, a los niveles encontrados en Asia y Africa, con matrculas del 26.0 y 26.4 por ciento, respectivamente. (Grfico 6). El programa de asignaciones (Vouchers) Ante la necesidad de separar la administracin privada de la educacin y su financiamiento, algunos pases han tratado de combinar la eficiencia de la administracin privada con el financiamiento pblico. Esta estrategia constituye una forma de cambiar el enfoque que ahora apoya los requerimientos de los padres en lugar de enfatizar la planificacin de la oferta educacional. La funcin de las asignaciones es permitir que los estudiantes seleccionen la es-
cuela a que desean asistir, incluyendo los establecimientos privados en su localidad. Actualmente, Chile y Colombia realizan experiencias piloto a nivel de escuela primaria y secundaria, respectivamente. Ambos pases emplean mecanismos similares para la entrega de asignaciones: stos se otorgan en base a la demanda; los padres son libres de elegir la escuela que desean para sus hijos; y, el Estado les otorga una asignacin con la cual pagan la escuela privada seleccionada. La diferencia principal es que en Chile la asignacin no est vinculada a la situacin socio-econmica del estudiante, no as en Colombia; las escuelas municipales y privadas reciben un subsidio que se relaciona al nmero de estudiantes matriculados. Ya que son pocos los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe que estn en condiciones de responder en un cien por ciento a la demanda de educacin secundaria y an menos las familias de escasos recursos que pueden solventar el pago que implica una escuela privada; el
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sistema de asignaciones particularmente cuando se pone a disposicin de estos grupos puede constituir un mecanismo de nivelacin de las actuales inequidades. Ciertamente que esto fomentara un mayor sentido de responsabilidad por parte de las escuelas y con toda seguridad promovera la competencia entre los proveedores de educacin pblica y privada en un afn por captar a los mejores estudiantes de la comunidad. Asimismo, el objetivo es influir positivamente sobre las prcticas administrativas de las escuelas secundarias pblicas, ya que stas debern competir por recursos a travs de la calidad de su oferta educacional, toda vez que dichos recursos estn asociados al nmero de estudiantes que cada escuela atiende. Si bien el sistema de asignaciones redundara en un aumento generalizado de la calidad de la educacin, su implementacin detallada deber realizarse bajo un estricto control. La idea es asegurarse que la escue-
la secundaria privada cumpla con ciertas normas de calidad, evitando de ese modo que los beneficios del programa vayan a escuelas privadas mediocres y alentando a las instituciones pblicas y privadas a competir y a beneficiarse desde un mismo nivel de autonoma. De lo contrario, las instituciones que posean la mayor autonoma para reclutar maestros o adaptar el currculo (generalmente las escuelas privadas), tomarn una importante ventaja. El debate originado por el programa de asignaciones, planteado como alternativa al financiamiento escolar, es un problema relativamente nuevo y polmico. Algunos estados en Norteamrica, an debaten sobre la conveniencia de implementar un sistema de asignaciones o mantener y expandir los actuales programas pilotos. Dada la experiencia adquirida en este campo, los pases de Amrica Latina y el Caribe bien podran asumir una posicin de liderazgo.
Asignaciones para Escuelas Secundarias Privadas en Colombia

En Colombia, el programa de asignaciones se considera una solucin a corto plazo para las municipalidades que atienden estudiantes secundarios de familias de escasos recursos, cuyo abandono del sistema se ve como inminente. El objetivo de dicho programa es ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educacin secundaria. Para participar en el programa, tanto las escuelas como los estudiantes secundarios deben reunir estrictos requisitos. Estos ltimos deben: provenir de los estratos socio-econmicos ms bajos;16 ser egresados de una escuela primaria pblica o una escuela privada sin fines de lucro; y, no ser mayores de quince aos. Por su parte, las escuelas secundarias deben demostrar su capacidad para ofrecer un nivel aceptable de educacin a travs de: la posesin de una licencia emitida por la Secretara de Educacin, autorizndolas a otorgar el ttulo de Bachiller; y un promedio de puntaje en las pruebas ICFES17 de los dos ltimos aos que, al menos, sea igual a los puntajes medios obtenidos por las escuelas pblicas y privadas de esa municipalidad (exceptuando las escuelas privadas de elite). Las escuelas privadas nuevas deben proporcionar: una licencia autorizando su operacin; y un personal docente capacitado e instalaciones de salud e instruccin conforme a las reglamentaciones de la Secretara de Educacin. Los estudiantes que participan en el programa tienen asegurado el financiamiento de la totalidad de su educacin secundaria, a condicin que no repitan grado alguno. En conformidad con un contrato suscrito con el Ministerio de Educacin, la agencia responsable por la administracin del programa es el Instituto Colombiano de Educacin (ICETEX). El gobierno central financia el 80 por ciento del programa siendo el 20 por ciento restante de cargo de las municipalidades.
Fuente: Plan de Apertura Educativa 1991-1994.
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Colombia se encuentra entre los pocos pases que ha identificado estratos socio-econmicos dentro de su poblacin. ICFES es el examen estatal que todo egresado de educacin secundaria debe rendir en Colombia.
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Identificacin de futuros temas de investigacin Qu efectos tienen los diversos sistemas de financiamiento sobre la calidad de la educacin y sobre la igualdad de las oportunidades educacionales? Qu polticas de privatizacin para escuelas secundarias han sido implementadas en los distintos pases? Qu efectos han producido? Qu razones explican los diferentes rendimientos de las escuelas pblicas y privadas en el mismo vecindario/regin? Qu iniciativas podran eliminar estas diferencias? Dado que las escuelas pblicas difieren de las escuelas privadas en trminos de sus prcticas administrativas, qu experiencias se tienen de escuelas pblicas que hayan adoptado las prcticas administrativas de escuelas privadas y qu grado de xito han tenido? Cul sera el costo de financiar escuelas privadas que ofrezcan educacin gratuita? o, alternativamente, qu beneficios podran esperarse de cobros de matrcula en escuelas pblicas? Cules son los distintos programas de asignaciones vigentes en la regin? Qu impacto han tenido sobre la equidad de las oportunidades educacionales? Sobre la calidad de la educacin? Incentiv dicho programa la competencia entre las escuelas pblicas y privadas? Bajo qu condiciones pueden las asignaciones transformarse en instrumentos apropiados para promover la educacin de estudiantes de escasos recursos? Mayor demanda de escuelas vespertinas Las escuelas vespertinas (o el tercer turno en instituciones pblicas de educacin), que se crearan para atender a alumnos que no pueden asistir a clase durante horas de trabajo, son comunes en muchos pases. Dentro del sector pblico, han demostrado proporcionar una baja calidad de educacin al punto que algunos pases, como Colombia y Venezuela, han propuesto su abolicin. Sin embargo, la creciente de-
manda de educacin secundaria ha incrementado la tasa de ingreso a estas escuelas. Lamentablemente, es escasa la literatura especializada con que cuentan las escuelas secundarias vespertinas. Por lo dems, muchos formuladores de poltica las consideran un mal necesario y no les prestan mayor atencin. Con frecuencia se asume que cuando la educacin secundaria llegue a ser de acceso universal, el nmero de estudiantes vespertinos declinar. Sin embargo, las caractersticas sociales positivas de estas escuelas, las oportunidades de trabajar con jvenes que stas proporcionan y el uso ptimo que ellas hacen de la infraestructura educacional, ameritan un examen ms cuidadoso. Las escuelas vespertinas representan la nica (o casi nica) posibilidad de retornar al sistema formal de educacin, abierta al desertor. El principio de educacin permanente debe ampliar las posibilidades de auto-realizacin y formacin despus de haber completado la educacin primaria, por ejemplo, facilitando el regreso del adulto al sistema formal.18 Quienes sern, las personas responsables por la direccin de estas escuelas, si este medio constituye la forma ms eficaz de reintegrar adultos y/o desertores al sistema de educacin formal y como se puede mejorar su nivel acadmico, son interrogantes que merecen una exhaustiva investigacin. Educacin a distancia Amrica Latina y el Caribe han acumulado por lo menos cuarenta aos de experiencia en materia de educacin a distancia, principalmente a nivel primario y terciario.19 De hecho, fue la primera regin del mundo en desarrollar las escuelas por radio. Tras su larga trayectoria a lo largo de esta modalidad de educacin, se
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UNESCO. Learning: The treasure within.1996. p.125. Ejemplos: La Accin Cultural Popular (ACPO) de Colombia se fund en 1947; las escuelas radiofnicas de Tarahumara, Mxico, se crearon en 1957; La Accin Popular Hondure a se estableci en 1960 y la Telesecundaria de Mxico en 1966.
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Las Escuelas Vespertinas en Brasil

En Brasil, cerca del 53 por ciento de los estudiantes de secundaria asisten a clases vespertinas, en tanto que en algunos estados este porcentaje se eleva al 68 por ciento. Una de las caractersticas que distingue a los estudiantes que toman clases vespertinas o cursos suplementarios (supletivo) es que a pesar de no haber completado su educacin secundaria, se encuentran sobre la edad mxima para ese nivel y/o han debido volver a estudiar despus de algunos aos de alejamiento de la escuela. El objetivo de los cursos suplementarios es proporcionar en un breve perodo de tiempo, el equivalente al segundo ciclo de educacin que en Brasil dura tres aos. En el pas, el nmero de estudiantes que ingresan al programa contina creciendo. El programa se imparte a travs de estudios en el aula o por medios televisivos. La primera modalidad implica el uso de escuelas vespertinas que, en su mayora, son escuelas diurnas adaptadas y, por lo tanto, no estn organizadas de acuerdo a las necesidades de los estudiantes que atienden. Por consiguiente, la calidad del producto educacional ofrecido por estas escuelas generalmente ha sido inferior a la media nacional. Luego de completar los cursos suplementarios y aprobar los exmenes correspondientes, los alumnos reciben un diploma que equivale a haber cursado tres aos completos del programa de educacin secundaria. Posteriormente, el estudiante puede continuar su educacin tomando el examen de admisin para la universidad (vestibular).
Fuente: de Moura Castro Claudio y otros. O Enigma do Supletivo. Edicoes UFC. Brasilia. 1980. The Development of Education. National Report 1990-1992. 43 Sesin de la Conferencia Internacional sobre Educacin. Ginebra, septiembre, 1992.
ocultan historias de xito y otras de fracaso aunque, en trminos generales, la educacin a distancia en los pases de Amrica Latina y el Caribe puede ser considerada exitosa. La educacin a distancia ha satisfecho la necesidad de educar de muchos pases; pases que sin esta alternativa, se hubieran visto sumidos an ms en el abandono. Muchas zonas rurales podran haber quedado sin instruccin por completo, al paso que slo un pequeo grupo de personas podra haber recibido los beneficios de una educacin para adultos. La educacin a distancia ha sido propuesta como una alternativa para satisfacer una necesidad de educacin secundaria que hubiese sido en extremo difcil llenar por otros medios, especialmente en zonas remotas donde son pocos los estudiantes que avanzan al nivel secundario. El anlisis de costo del programa telesecundaria de Mxico, sugiere que es factible entregar una calidad de educacin similar a la de escuelas secundarias pblicas, constituyendo, a la vez, un medio costo-eficiente de llegar a regiones relativamente aisladas.20 Esta
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exitosa experiencia requiere ser examinada en funcin de otros pases de Amrica Latina y el Caribe, antes de intentar su trasplante. Con todo, la educacin a distancia confronta muchas de las interrogantes que actualmente gravitan sobre la educacin tradicional: Cmo proporcionar eficiencia y equidad junto a una mejor calidad de educacin?; Cmo hacerla ms relevante a las necesidades cotidianas? Identificacin de futuros temas de investigacin Cul es el perfil del usuario que asiste a las escuelas vespertinas? Qu condiciones de enseanza prevalecen en estas escuelas? Cmo se podra mejorar la calidad de la educacin que en ellas se imparte? Dado que los estudiantes que asisten a escuelas vespertinas suelen ser mayores que el promedio y trabajar durante el da, deberan stas ofrecer un currculo especial? Cules son los diversos programas de educacin a distancia diseados para nivel secundario, cul es el perfil de sus usuarios, cul es su eficiencia interna y, cul es su costo? Cmo puede continuar mejorndose la edu-
Arena, Eduardo. Actualizacin del clculo del costo de la Telesecundaria Mexicana. En, Educacin a Distancia en Amrica Latina. Banco Mundial, 1992. pp. 46-65.
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El programa Telesecundaria en Mxico

El programa Telesecundaria se cre en Mxico hacia finales de la dcada de los sesenta, como un instrumento diseado para llevar el servicio educacional a zonas aisladas y escasamente pobladas, donde el costo de crear y mantener escuelas secundarias convencionales resulta prohibitivo. Telesecundaria transmite clases en ocho asignaturas de nivel secundario. Las clases televisadas tienen una duracin aproximada de diecisiete minutos y son transmitidas en forma alternada segn el grado, de manera que cada grupo de estudiantes pueda observar una clase especfica cada 50 minutos. Entre clases, los maestros (llamados facilitadores) repasan la leccin y supervisan el trabajo valindose de textos y ejercicios proporcionados a los estudiantes por el Ministerio de Educacin Pblica. Las clases de las escuelas Telesecundarias comprenden entre 15 y 50 alumnos y un televisor. Durante el perodo escolar 1989-1990, cerca de medio milln de jvenes participaron en el programa, cifra bastante significativa si se le compara con una matrcula de apenas 70 mil alumnos, diez aos atrs. La gnesis de una escuela Telesecundaria se produce cuando una localidad carece de escuela secundaria formal dentro de un radio razonable y cuando la demanda proviene de al menos veinte jvenes egresados de la escuela primaria. El mayor atractivo del programa es su bajo costo de operacin, que es un 43 por ciento inferior al de la educacin secundaria general y un 60 por ciento ms bajo que el de una escuela secundaria tcnica. Los sueldos del personal docente, los libros y los gastos administrativos constituyen los costos ms importantes ya que los costos fijos son extremadamente bajos (apenas un 10 por ciento del costo total).
Fuente: Educacin y Conocimiento: Eje de la Transformacin Productiva con Equidad. CEPAL-UNESCO, 1992. p.156
cacin a distancia en orden a proporcionar una educacin secundaria de mayor calidad? Cmo podra utilizarse la educacin a distancia para ofrecer una segunda oportunidad a quienes abandonaron la escuela? Qu podemos aprender de la experiencia de pases que adoptaron tales programas (por ejemplo, Brasil, la Repblica Dominicana y Colombia)? Qu niveles de eficiencia pueden obtenerse de la utilizacin de las diversas modalidades de oferta de educacin secundaria? Factores y consecuencias de una baja calidad de la educacin Parece haber consenso de opinin entre los lderes de Amrica Latina y el Caribe, los especialistas, y las organizaciones internacionales dedicadas a actividades educacionales, en el sentido que la calidad de la educacin es uno de los mayores problemas que la regin debe confrontar. Esto, ha sido corroborado en numerosas Conferencias Regionales de Ministros de Educacin (entre otras, Mxico, 1979; Colombia, 1987; Guatemala, 1989; Quito, 1991; Santiago, 1993), como tambin en con-
ferencias internacionales (Jomtien, 1990). An as, el concepto de calidad21 de la educacin es tan ambiguo como complejo y, por ende, difcil de definir. La baja calidad de la educacin secundaria puede atribuirse, entre muchos otros factores, a un personal docente insuficientemente capacitado, escasez de material didctico, contenidos curriculares irrelevantes y prcticas administrativas ineficientes (tema de prximas secciones). Dichos factores, a su vez, afectan adversamente los logros pedaggicos y la eficiencia interna del sistema educacional. Las prcticas aplicadas en las escuelas secundarias para seleccionar al contingente que avanzar al nivel universitario, constituye otra faceta del problema. Mala formacin del personal docente El continuo deterioro de las condiciones laborales del magisterio y el creciente desprestigio
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Hallak, Jacques. Educational challenges of the 21st century: the vision of quality. Contribucin N 23. IIEP. 1995.
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social que rodea la carrera docente, representan dos obstculos para el reclutamiento de candidatos a futuros maestros. Slo dos tercios de los maestros de la regin cuentan con ttulos o certificados profesionales, mientras que quienes no los tienen se concentran en zonas rurales o sectores empobrecidos.22 Esta situacin afecta a la educacin secundaria en forma especialmente crtica. Existe un sentimiento generalizado que la calidad de la educacin no puede ser ni mejor ni peor que la calidad de los maestros que la imparten, hecho que impone sobre la capacitacin del docente la responsabilidad directa de los logros acadmicos del estudiante.23 Los requisitos que definen la formacin del maestro varan de un pas a otro. Estos van desde certificados emitidos por escuelas normales despus de dos o tres aos de estudios post-secundarios, hasta estudios universitarios en la especialidad que se desea ensear. En algunos pases se exige un diploma universitario en pedagoga para ensear en escuelas secundarias pblicas. En Colombia, Mxico y Venezuela, el gobierno hace esfuerzos por elevar los requisitos que todo maestro debe cumplir. En Colombia, la Nueva Ley de Educacin (febrero 8, 1994), exige que todo maestro que desempee un cargo pblico debe tener un ttulo en pedagoga, a nivel Bachiller o Magister y que todos deben estar registrados en el escalafn nacional docente. En Mxico, el Decreto Presidencial de 1984 elev el status de la formacin del docente para todos los niveles, al de Bachiller. Todo estudiante de pedagoga debe obtener su bachillerato antes de comenzar sus estudios pedaggicos. Desde la promulgacin de la Ley Orgnica de Educa-
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Schiefelbein, Ernesto y otros. La enseanza bsica y el analfabetismo en Amrica Latina y el Caribe: 19801987. En Boletn N 20. Proyecto Principal (diciembre), pp. 15-50, 1989. 23 Avalos, Beatrice. Teacher Effectiveness: Research in the Third World - Highlights of a Review. En, Comparative Education, Vol. 16, N 1, marzo 1980.
cin (1980), la totalidad de los maestros venezolanos de cualquier nivel educacional debe contar con un ttulo universitario. Entre las estrategias postuladas para mejorar la formacin docente en Amrica Latina y el Caribe, se pueden mencionar las siguientes: capacitacin de maestros en instituciones de educacin superior e implementacin de iniciativas de formacin permanente en universidades o centros de aprendizaje, a objeto de motivar al maestro y mantenerlo a la vanguardia del conocimiento; creacin de paquetes de educacin a distancia, con el apoyo de un pequeo destacamento de personal regional; buscar una mayor consistencia entre lo que el maestro est capacitado para hacer y lo que de l/ella se espera en el aula. (Pese a que esta observacin puede resultar obvia, con frecuencia el rea de especializacin y competencia del educador y las asignaturas que ste debe ensear, no guardan relacin entre s); capacitar al maestro en el uso de mtodos de enseanza ms verstiles y adecuados a las circunstancias. La expansin de la educacin secundaria, ha trado un marcado cambio en el perfil del estudiante. Hoy en da, el alumnado constituye un grupo altamente heterogneo desde el punto de vista social, econmico y cultural. Es necesario preparar al maestro para que haga frente a esta realidad y aprenda como captar el inters de esta nueva cepa de estudiante. Curiosamente, los bajos salarios no son la nica o principal causa de la mala formacin docente, como se ha asumido por algn tiempo basndose en la premisa que las bajas remuneraciones no atraen hacia la profesin a individuos bien calificados. En forma reciente, el Banco Mundial condujo un estudio en doce pases de Amrica Latina donde se comparaba el salario pagado a maestros con los percibidos por profesionales en trabajos similares. Se concluy que, en este sentido no existe una predisposicin sistemtica contra el magisterio, puesto que en algunos pases son subremunera-
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dos en tanto que en otros son sobreremunerados. En cinco de los doce pases estudiados (Argentina, Bolivia, Brasil, Per y Uruguay), el maestro percibe en promedio un 21 por ciento menos que el grupo comparativo.24 En los siete pases restantes (Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Panam y Venezuela), el promedio de sueldos pagados a educadores es superior al del grupo comparativo en un 31 por ciento (y no parecen estar mejor preparados). En general, el maestro est mejor capacitado que el grupo comparativo. Por otra parte, se comprob que este ltimo trabaja 13.5 horas semanales ms que el docente.25 El estudio sugiere que no hay una clara correlacin entre los salarios percibidos y la excelencia profesional del maestro. Obviamente que es difcil esperar un alto nivel de motivacin de parte de educadores que perciben bajos salarios. La mayora de ellos se concentra en acumular horas de instruccin en lugar de preparar lecciones, corregir deberes o, sencillamente, estar a disposicin del estudiante en la escuela. En orden a mejorar la motivacin y atraer personas mejor calificadas, algunos pases han considerado incorporar beneficios accesorios a los salarios pagados al magisterio. La capacitacin del maestro y el continuo apoyo que ste debe recibir, es un problema de orden global y particularmente difcil de abordar. La formulacin de programas de edu-
cacin toma un tiempo considerable, especialmente cuando stos dicen relacin con la capacitacin de docentes. Por lo dems, el efecto de un programa nuevo puede demorar hasta diez aos en reflejarse en el mercado laboral.26 La formacin inicial del maestro, no es suficiente; se debe enfatizar la capacitacin en el empleo. Algunos ejemplos de otros pases y regiones incluyen, entre otros, a: China, donde la capacitacin formal del docente representa slo la mitad de su preparacin. La otra mitad se debe desarrollar en el empleo y cuenta con el apoyo y participacin activa de la comunidad docente;27 Sri Lanka, donde se utilizan distintos enfoques de formacin de docentes que incluye capacitacin previa al empleo, la tradicional modalidad en servicio y una innovacin: en servicio a distancia; y Pakistn, donde se emplean modernas unidades mviles de capacitacin para aumentar la oferta de maestros. En el mbito internacional, los programas de apoyo al docente a nivel de escuelas programas que emplean mentores; capacitacin en servicio; capacitacin a distancia estn gradualmente recibiendo ms atencin. La reforma educacional no debe descuidar la capacitaci n de docentes, ya que la implementacin de la primera depende de esto ltimo. Identificacin de futuros temas de investigacin Qu motiva al buen maestro? Cmo se puede conservar este nivel de motivacin? Cules programas de capacitacin de docentes son ms eficientes: los previos al empleo, los en servicio o los en servicio a distancia?
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En orden a comparar los salarios percibidos por los maestros, se seleccion un grupo comparativo que sirvi como patrn. Dicho grupo estaba formado por funcionarios del sector pblico y privado, mayores de quince aos. Los trabajadores agrcolas fueron excluidos. Se realizaron numerosas observaciones para garantizar la obtencin de una confiable base salarial alternativa. En, Psacharopoulos, George y otros. Teachers Salaries in Latin America a Comparative Analysis. The World Bank Discussion Papers. Febrero 1993, p. 7. 25 Psacharopoulos, George y otros. Teachers Salaries in Latin America a Comparative Analysis. The World Bank Discussion Papers. Febrero 1993, p. 9-13.
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UNESCO. Learning: The treasure within.1996. p.125. Liping Ma. In service Training programmes for novice teachers in China: A conversation with YuYin. En, Forum For Advancing Basic Education and Literacy. Vol. 2, Nmero 1, octubre 1992. p. 12.
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El Programa de capacitacin de docentes LOGOS II

Diversos pases de Amrica Latina y el Caribe han utilizado mtodos de educacin a distancia, particularmente en zonas rurales, para capacitar a su personal docente. La principal ventaja de ensear a travs de la radio, televisin o por correspondencia, es la de poder llegar a escuelas situadas en reas remotas que, por lo general, funcionan con maestros acadmica y pedaggicamente menos capacitados. La educacin a distancia le ofrece a estos maestros la posibilidad de matricularse en cursos de capacitacin y de rendir exmenes que culminen en una certificacin. Por lo general, la perspectiva de obtener reconocimiento profesional y el potencial para aumentar ingresos que estos cursos ofrecen son motivaciones bastante fuertes. Adicionalmente, los cursos a distancia de formacin de docentes permiten combinar la capacitacin con la prctica profesional y reducen sustancialmente el costo que implica capacitar a una poblacin altamente diseminada. En Brasil, el programa LOGOS II ofrece cursos por correspondencia a los maestros que desempean sus labores sin el beneficio de una certificacin. Dichos cursos son complementados por actividades en Centros de Aprendizaje (CA). El programa combina los cursos de capacitacin de docentes con estrategias tendientes a reforzar el material curricular. El currculo se encuentra dividido en mdulos o cursos de corta duracin sobre temas especficos. Cada mdulo se suplementa con material escrito. Los participantes trabajan con el material escrito en sus hogares y regresan a los CA para practicar a travs de ejercicios o para rendir pruebas. Los CA tambin ofrecen otras alternativas como grupos de estudio y debate y clases sobre temas especficos. El programa se prolonga por un total de 30 a 50 semanas, luego de lo cual el participante puede rendir los exmenes necesarios para su certificacin.
Fuente: ED-93/PROMEDLAC/3 p. 46.
Con qu sistemas de apoyo al maestro se cuenta actualmente y cmo pueden mejorarse? Cules son las caractersticas que distinguen a las escuelas ms eficientes en materia de perfil del profesorado, prcticas de enseanza y apoyo al maestro? Escasez de material didctico En la dcada de los ochenta, la necesidad de rebajar el presupuesto pblico en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe llev a recortes en el rea educacional en toda la regin. Sin embargo, gracias al poder de los sindicatos de maestros las reducciones salariales del magisterio no constituyeron la alternativa ms popular. Debido a que el despido de maestros es complicado tanto del punto de vista poltico como del legal, son pocos los gobiernos que se encuentran dispuestos a aplicar reducciones masivas de personal en orden a mantener los costos de educacin a niveles bajos. Es ms fcil recortar los gastos no asociados con la educacin, disminuir las inversiones en
educacin o reducir ciertos gastos peridicos no asociados con los salarios.28 Como lo implica el encabezamiento, la dotacin de material didctico es escasa en la mayora de las escuelas de Amrica Latina y el Caribe. No se dispone de datos globales al respecto; sin embargo, la evidencia anecdtica que surge de proyectos nacionales y estudios regionales, sugiere que existe un serio problema en cuanto a la provisin de material didctico adecuado para utilizar como apoyo a las actividades de enseanza. El suministro de material didctico apropiado y en cantidades suficientes debera mejorar la calidad de la educacin secundaria, siempre y cuando los maestros estn capacitados para utilizarlo efectiva y eficientemente. Actualmente, en los pases en desarrollo se ha demostrado claramente que la disponibilidad de textos de estudio constituye uno de los
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Bray, Mark y Coombe, Trevor. Financing education in the third world: Constraints and strategies. En, Third World Affairs, 1987, p. 425.
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predictores ms importantes del rendimiento acadmico.29 Si bien es cierto que las libreras privadas cuentan con textos de estudio, son pocos los estudiantes particularmente de escuelas pblicas que pueden solventar la compra de sus propios libros. Por lo tanto, el poner textos a disposicin de estudiantes de menores ingresos, la creacin de mecanismos que consulten el prstamo de libros o su subsidio, junto con establecer asociaciones con casas editoriales y grupos industriales, son parte de las estrategias que deben ser analizadas y debatidas. Otros materiales didcticos de carcter suplementario (guas para el docente, mapas, libros de biblioteca, equipos de laboratorio, auxiliares audiovisuales), brillan por su ausencia. Las bibliotecas de escuelas pblicas suelen tener si los hay libros antiguos, en tanto que otros materiales como equipos de laboratorio se encuentran incompletos o son, sencillamente, obsoletos. Esta situacin plantea el desafo de producir material didctico ms adecuado a un costo inferior. Tan importante como la produccin de libros y material auxiliar, es la forma como sern utilizados. Numerosos estudios sobre mtodos de instruccin de las ciencias demuestran que pese a innumerables esfuerzos por dotar a los maestros con equipos de laboratorio, stos continan utilizando los mtodos ms convencionales tiza y exposicin en lugar de adoptar estrategias pedaggicas basadas en procesos y orientadas al descubrimiento. El manejo de este material, as como de cualquiera que exista naturalmente en el entorno de la escuela, debe formar parte de la competencia del maestro. Identificacin de futuros temas de investigacin Qu formas alternativas existen de producir
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material didctico a bajo costo para las escuelas pblicas? Cul es la factibilidad de crear mecanismos que consulten el prstamo de libros o su subsidio, o establecer asociaciones con casas editoriales y grupos industriales? Cmo se puede estimular al maestro a que use en forma ms sistemtica los materiales de enseanza y auxiliares existentes? Logros educacionales En la regin se observa una creciente tendencia a calificar el logro acadmico a todo nivel. Algunos pases Argentina, Chile, Costa Rica, Mxico y Colombia han comenzado a aplicar pruebas de evaluacin, hecho que ha llevado a otros pases Honduras, Jamaica, Brasil, la Repblica Dominicana, Belice y Ecuador a considerar tambin la implementacin de sistemas nacionales para evaluar los logros acadmicos. Adicionalmente, estas pruebas se han diseado para facilitar un anlisis ms eficiente y exacto de los resultados que permita formular recomendaciones de poltica ms slidamente fundamentadas. Los resultados del primer diagnstico nacional de educacin primaria y secundaria (realizado en 1993), seala graves deficiencias en las reas de comprensin de lectura y matemticas. Siete de diez estudiantes de primaria y secundaria, no entienden lo que leen y un 80 por ciento, no es capaz de resolver una simple ecuacin matemtica.30 En Chile, entre los aos 1980 y 1989, se evaluaron a ms de 825 mil estudiantes mediante cuatro tipos de exmenes. En general los estudiantes de escuelas pblicas obtuvieron punta-
30
Altbach, Philip y Kelly, P. Gail. Textbooks in the third world, policy, content and context. Garlanf Publishing Inc. N.Y. 1988. p. 22.
No todos los maestros encuestados coincidieron que el examen haba sido justo, ya que en l se formulaban preguntas de difcil comprensin para los estudiantes. Otros precisaron que el examen haba sido justo y bien elaborado. Como respuesta a los resultados negativos observados, el gobierno determin realizar una evaluacin del magisterio. CLARIN, Buenos Aires. Febrero 13, 1994.
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jes ms bajos que aquellos de escuelas privadas. Adicionalmente, el rendimiento de las escuelas rurales fue inferior al de las escuelas urbanas. Se evidenci una fuerte correlacin entre nivel socio-econmico y el puntaje obtenido, hecho que fue confirmado por el anlisis de los cien puntajes ms bajos que mostr un vnculo directo con el mbito rural y con condiciones de pobreza. En Costa Rica, entre los aos 1981 y 1986, se examin a estudiantes de tercer, sexto y noveno grado. Las conclusiones derivadas de este estudio fueron similares a las obtenidas en Chile, vale decir, los puntajes de estudiantes de zonas rurales fueron sistemticamente mas bajos que los de sus ms adinerados compaeros urbanos. Los criterios que regulan el progreso escolar son establecidos por las propias instituciones. Adicionalmente, el examen de admisin a las universidades lo confecciona cada escuela en forma independiente. Todo lo anterior, hace muy difcil evaluar cuantitativamente los logros acadmicos en la regin e incluso al interior de cada pas. Si bien los pases de Amrica Latina y el Caribe utilizan algn tipo de examen de matemticas y lecto-escritura a cierto nivel de educacin secundaria (y otros cuentan con un examen comn de admisin a las universidades31), no est claro si estos exmenes son comparables entre s, dados los posibles errores de muestreo, las distintas metodologas empleadas y los diferentes objetivos perseguidos. Esta rea amerita mayores esfuerzos de investigacin. Entre los escasos estudios transnacionales se encuentra el de la Asociacin Internacional para la Evaluacin de Logros Acadmicos (IEA), sobre habilidades de lectura, realizado en el perodo escolar 1990-1991.32 Sin embargo, las
muestras que se tomaran en algunas regiones pueden no ser totalmente representativas de ellas, por consiguiente los resultados deben ser examinados cautelosamente antes de formular generalizaciones. Las pruebas se limitaron a dos grupos de estudiantes: el grupo de nueve aos (27 pases) y catorce aos (31 pases) de edad. Slo dos pases de Amrica Latina y el Caribe participaron, Venezuela y Trinidad y Tabago, siendo la gran mayora de los participantes de pases desarrollados e industrializados. Los resultados indican que los estudiantes venezolanos exhibieron un rendimiento acadmico muy bajo y slo un 5 por ciento obtuvo un puntaje igual o superior a la media internacional.33 Los estudiantes indonesios obtuvieron resultados similares a los estudiantes venezolanos. En Chipre, Portugal y Dinamarca, los puntajes medios estuvieron por debajo de la media internacional. De acuerdo a este estudio, entre los cinco pases que obtuvieron el ms alto puntaje se encuentran: Finlandia, los Estados Unidos, Suecia, Francia e Italia. A comienzos de los aos noventa, dos ciudades brasileas (Sao Paulo y Fortaleza) participaron en las pruebas de Evaluacin Internacional de Avance Educacional (IAEP) en las asignaturas de matemticas y ciencias. En estas pruebas, los puntajes de los alumnos brasileos fueron notoriamente inferiores a los de estudiantes de pases desarrollados y otros pases Asiticos. Entre los estudiantes brasileos, el 5 por ciento de ms alto puntaje no super el puntaje de estudiantes de Corea, Taiwn y de pases desarrollados.34 Ejemplos especficos de pases que someten a los egresados de educacin secundaria a ex-
33 31
Colombia, Chile, Costa Rica, Brasil y Venezuela cuentan con exmenes diseados para medir logros acadmicos. 32 Warwick B. Elley. How in the world do students read? La Haya. International Association for the Evaluation of Educational Achievements (IEA). 1992.
Poggioli, Lisette. Presentation of the Educational System of the Republic of Venezuela. Pars, IIEP. Noviembre 1993. 34 Lapointe Archie E, Askew Janice M., Mead Nancy A. Learning Science. The International Assessment of Educational Progress (IAEP), Center for the Assessment of Educational Progress at Educational Testing Service, Princeton. 1992.
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menes estatales, corroboran esta conclusin: en general, el rendimiento acadmico del estudiante es deficiente. En Venezuela, los estudiantes que optan por seguir estudios universitarios deben aprobar un examen estatal; lamentablemente, los puntajes en aos recientes han sido tan bajos que las universidades han comenzado a ofrecer a estos estudiantes cursos de nivelacin de un ao de duracin. Identificacin de futuros temas de investigacin Qu factores afectan el rendimiento acadmico en Amrica Latina y el Caribe? Cmo se puede mejorar el rendimiento acadmico de alumnos de secundaria a travs de una mayor atencin a los que rinden menos de lo esperado? Qu caractersticas tienen las escuelas que logran elevar el nivel de rendimiento de sus educandos? Dado que Amrica Latina y el Caribe cuentan con recursos muy limitados y el hecho que el costo asociado a las pruebas de aprovechamiento es excesivamente alto, existe algn medio alternativo de medir el rendimiento escolar sin encarecer an ms el costo del sistema? Altas tasas de repeticin y desercin A pesar de todo, en numerosos pases la creciente tasa de ingresos va acompaada de un gradual aumento de fracaso escolar, como lo demuestran las altas tasas de repeticin y desercin: por ejemplo, cada ao hasta un 30 por ciento de los estudiantes de Amrica Latina repite un grado, hecho que se traduce en un despilfarro de invaluables recursos humanos y financieros.35 Actualmente, la regin de Amrica Latina y el Caribe es tristemente clebre por exhibir la tasa ms alta de repeticin y desercin esco-
lar, a nivel mundial. Dentro de la regin, la mitad de los estudiantes que se matriculan en primer grado jams completan el grado 4.36 Las estadsticas sealan una fuerte tendencia a la desercin en la educacin media (Grfico 7). El lneas generales, la alta tasa de repeticin puede atribuirse a: precarias condiciones de vida (falencias nutricionales y sanitarias, viviendas marginales, bajos jornales); nivel educacional en el hogar (en hogares de bajos ingresos, los padres ven muy pocas ventajas en trminos de mejorar la calidad de sus vidas asociadas al hecho de mandar a un hijo a la escuela; mientras que el costo de la oportunidad de mandar a un nio a la escuela es demasiado alto); la mala calidad de la educacin primaria que, en el hecho, representa una barrera para quienes desean continuar su educacin (en el primer ao del segundo ciclo se observa una gran concentracin de repitentes) y, los bajos niveles de rendimiento mencionados anteriormente. Dentro de Amrica Latina y el Caribe, los repitentes y desertores se concentran en grandes nmeros en las zonas urbano-marginales y rurales. El mejoramiento de la calidad y pertinencia del programa educacional que se imparte a este segmento de la poblacin, tendra un marcado efecto reductor en las tasas de repeticin. Cualquier medida que tenga este propsito llevar indefectiblemente a aumentar el costo de la oferta educacional ya que no hay forma econmica de lograrlo. Sin embargo, en el largo plazo, la reduccin del nmero de repitentes redundar en una disminucin de los gastos generales. Eventualmente, la repeticin se traduce en deserciones temporales y en deserciones prematuras y definitivas. Normalmente, el abandono escolar se produce antes de completar la educacin primaria, generando un analfabeto funcional. No obstante lo anterior, las influencias culturales externas que fomentan la desercin en muchos estudiantes, no han sido lo suficientemente investigadas.
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35
UNESCO. Learning: The treasure within.1996. p. 125.
Poverty and income distribution in Latin America The story of the 1980s. Banco Mundial. p. 101.
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Grfico 7
TASAS DE PROMOCION, REPETICION Y DESERCION PARA LA REGION DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE, 1987
90 x 80 70 x 60
(Porcentajes)
x x x x x x x
x Repeticin Desercin x Promocin
50 x 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
10
11
12
(Grado)
Fuente: Situacin Educativa de Amrica Latina y El Caribe. 1980-1989. Cuadro 49B.
Identificacin de futuros temas de investigacin Cmo pueden reducirse las tasas de repeticin? Existen ejemplos de promociones automticas que vayan acompaadas de un mecanismo de apoyo y, cmo ha encarecido esto ltimo la calidad y el costo de la educacin secundaria? Qu esquema especfico podra ayudar a mejorar la calidad de la educacin impartida a nios rurales y a los nios urbanos desfavorecidos? Cmo se puede motivar a los maestros para que mejoren la calidad de dicha educacin y modifiquen sus prcticas de enseanza (incentivos, administracin escolar...)? Cmo puede el sistema atraer a los desertores y facilitar su reinsercin en el mismo? Efecto de las prcticas de seleccin para educacin superior en la educacin secundaria Prcticamente todos los pases cuentan con algn tipo de examen pblico que se rinde al completar la educacin secundaria (Francia y
Africa de habla francesa, el Bachillerato; Inglaterra y la Mancomunidad de Naciones, los niveles A, etc.). Por consiguiente, independiente de la estructura del sistema educacional, el flujo de estudiantes se encuentra regulado por exmenes. Amrica Latina y el Caribe, donde la mayora de los pases excepto el Caribe anglfono no tienen exmenes pblicos a cargo de comisiones externas a finales de la enseanza secundaria, constituyen excepciones a esta regla. En dichos casos, es la evaluacin interna del maestro la que determina asignatura por asignatura si un estudiante egresa de educacin secundaria. Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica y Venezuela, han implementado exmenes nacionales que son utilizados por las universidades como criterio de seleccin. Los resultados de estos exmenes no pueden impedir que el estudiante se grade de educacin secundaria, aunque en estos pases la mayora de las universidades tambin tienen sus propios exmenes de admisin. Dada la baja calidad de la educacin secundaria, los establecimientos de educacin superior estn abocados a la creacin de escuelas de educacin media con el objeto de canalizar
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al estudiante directamente a sus propias universidades. En Colombia y Argentina, varias universidades han formado sus propias escuelas secundarias. Al mismo tiempo, han comenzado a exigir exmenes de admisin a todos los estudiantes secundarios excepto a los egresados de sus propias escuelas secundarias. Mxico ha adoptado un sistema similar a travs de su preparatoria. Estas instituciones han aprovechado estas circunstancias para extraer utilidades de las escuelas en forma casi monoplica, exacerbando las desigualdades inherentes al sistema educacional. En Brasil, todo estudiante debe rendir un examen en orden a ingresar a la universidad (el examen vestibular). Este hecho ha llevado a la proliferacin de escuelas privadas de estudio intensivo cuyo objetivo es preparar apresuradamente a los estudiantes que deben aprobar exmenes de admisin a las universidades. La pregunta que surge con respecto a dichos exmenes de admisin es si los maestros y las escuelas secundarias se han concentrado de tal manera en preparar a sus estudiantes para estos exmenes que toda materia que no est vinculada a ellos, es automticamente descartada. De hecho, ambas tendencias han encauzado los esfuerzos de las escuelas secundarias hacia la preparacin de sus estudiantes de modo de garantizar un exitoso paso a la universidad. Sin embargo, la educacin secundaria, en la medida que se ha hecho accesible a todos, tiene la obligacin de capacitar para distintas modalidades de educacin superior, no solamente para las universidades, sino tambin para insercin en el mundo laboral. Esta realidad, debera verse reflejada en el currculo. Identificacin de futuros temas de investigacin Qu efecto tiene sobre el currculo de educacin secundaria y sobre el magisterio, la prctica de seleccionar alumnos para la universidad? Sera posible utilizar dichos exmenes para ejercer una influencia ms positiva sobre estas prcticas?
Desigualdades educacionales Pese a los avances logrados en Amrica Latina y el Caribe en su lucha contra las desigualdades educacionales, stas que suelen tener por origen una inadecuada asignacin de los recursos an persisten en la regin. En consecuencia, en las zonas rurales, la relativa escasez de recursos comparado con las zonas urbanas se traduce entre otras cosas en una inasequibilidad de material didctico. Adicionalmente, la lejana de ciertas localidades desmotiva al educador que suele privilegiar escuelas bien equipadas y ms accesibles. En las zonas urbanas, la mala distribucin de recursos tambin se hace notar. Los individuos de escasos recursos deben tolerar una educacin de baja calidad, la falta de materiales, a maestros desmotivados, etc. Asimismo, un factor subjetivo entra en la ecuacin. Los mejores maestros tienden a trabajar en las mejores escuelas (por razones de prestigio, mejores condiciones laborales, etc.), profundizando an ms la brecha entre las zonas adineradas y desfavorecidas. Entre los diversos temas que se incluyen bajo este encabezamiento, cuatro de ellos merecen especial atencin: las diferencias entre las zonas rurales y las zonas urbanas, las inequidades tnicas, las inequidades sociales y el acceso de la mujer a la educacin secundaria. Diferencias entre las zonas urbanas y rurales Hait, Guyana y Guatemala, tienen la mayor poblacin rural de Amrica Latina y el Caribe. No obstante, en aproximadamente 15 pases de la regin, el 51 por ciento de la poblacin reside en zonas urbanas (Grfico 8). Estos pases adolecen de la mayora de los problemas mencionados en este artculo, aunque a un nivel ms crtico, especialmente en las zonas rurales. La brecha entre el rendimiento acadmico observado en las escuelas rurales y urbanas, es particularmente preocupante. En lneas generales, la situacin de la edu-
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Grfico 8
PORCENTAJE DE POBLACION URBANA EN AMERICA LATINA (1992)
Venezuela Uruguay Argentina Chile Brasil Cuba Mxico Per Colombia Repblica Dominicana Nicaragua Bolivia Ecuador Jamaica Panam Paraguay Surinam Barbados El Salvador Honduras Guatemala Guyana Hait
% poblacin urbana
cacin. Adicionalmente, la violencia poltica que caracteriza a ciertos pases anula la presencia del Estado y del sistema formal de educacin en muchas zonas rurales. En Amrica Latina y el Caribe, la mayor parte de los currculos se desarrollan a nivel nacional y a pesar que stos incorporan cierta flexibilidad para absorber las diferencias regionales, suelen favorecer a los sectores urbanos. Por este motivo, el currculo puede ser irrelevante en muchas zonas rurales. La mayora de las experiencias innovativas encaminadas a desarrollar un currculo genuinamente rural, se han desarrollado como proyectos piloto38 o como iniciativas impulsadas por el sector privado, sin que hayan abarcado la totalidad de la zona rural del pas. Desigualdades tnicas Existe escasa evidencia emprica sobre las desigualdades tnicas, aunque es bien sabido que la poblacin indgena de Amrica Latina ha sido efectivamente excluida del sistema educacional. Sus integrantes viven condiciones de extrema pobreza y suelen ser considerados como grupos aparte de la sociedad (hasta 1991, en Colombia los derechos legales de las comunidades indgenas eran similares a los de los menores de edad, vale decir no podan suscribir contratos con validez legal). Ante estos hechos, no es sorprendente constatar que se han desplegado esfuerzos mnimos para comprender las necesidades de estas comunidades y elaborar polticas educacionales capaces de satisfacer sus necesidades. Las Naciones Unidas declar el ao 1993, como Ao Internacional de los Pueblos Indgenas. En algunos pases, especialmente Guatemala y Bolivia,39 la educacin ha sido tradicio38
Fuente: World Education Report 1995, UNESCO, p. 119, cuadro 1.
cacin secundaria es peor en las zonas rurales que en las zonas urbanas. La falta de maestros capacitados, los bajos salarios (comparado con las zonas urbanas)37 unidos a la sobrecarga de trabajo, contribuyen a la baja calidad de la edu-
37
Psacharopoulos, George y otros. Teachers salaries in Latin America a comparative analysis. p. 13.
Tal es el caso del programa Escuela Nueva en Colombia, que dado el innovativo enfoque empleado en el diseo de su currculo, amerita ser implementado incluso en las zonas urbanas. 39 La Nueva Ley de Educacin boliviana (julio 1994), contempla educacin bilingue en cuatro lenguas tnicas: Espaol, Quechua, Aymar y Guaran.
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El Programa REAP de Belice

El Programa Rural para la Educacin y la Agricultura de Belice mejor conocido por su sigla en Ingls REAP, ha sido implementado con el propsito de desarrollar una actitud positiva hacia la agricultura y de fomentar entre la juventud el deseo de vivir en un ambiente rural. El programa REAP redise el currculo escolar mediante el readiestramiento de maestros con orientacin rural y con conocimientos de integracin curricular, con el propsito de hacerlo ms consistente con las necesidades rurales. Se utilizaron granjas-escuelas para mantener el contacto con las actividades agrcolas de los estudiantes. El programa fue bien planificado y exitosamente llevado a la prctica. El plazo de implementacin deba extenderse por diez aos e incluir tres etapas claramente definidas. La etapa inicial involucraba proyectos piloto en tres distritos. Las experiencias derivadas de esta primera fase se incorporaron a una segunda etapa, la Etapa del Distrito, que inclua la expansin del proyecto a travs de capacitacin en talleres y la difusin de boletines informativos REAP y otras herramientas de informacin, destinadas a explicar las metas del programa y describir las experiencias acumuladas en todo el pas. El resultado de algunos talleres se materializ en los Paquetes de Actividades de Aprendizaje, concebidos como elementos de integracin de las actividades de capacitacin. La tercera etapa del programa consultaba la duplicacin del programa a nivel nacional. En trminos generales, el resultado del programa puede considerarse satisfactorio. En Belice, la actividad agrcola no tiene el estigma que otros pases caribeos le atribuyen y, de hecho, las tareas agrcolas a pequea escala se consideran una forma de contribuir a la estabilidad del pas. En las palabras de egresados del programa: Hoy cultivo mis propios vegetales para comer y comercializar, y He aprendido como ser un mejor ciudadano.
Fuente: Jennings, Zellynne. Programa REAP de Belice. En Perspectivas, Vol. XVIII, N 1, 1988.
nalmente impartida en el idioma de la cultura dominante. Para importantes sectores de la poblacin, esto significa que la educacin es dispensada en idioma extranjero. Esta situacin culmina en una alta tasa de desercin y repeticin dada la falta de inters y relevancia que la enseanza tiene para el estudiante. Este obstculo no debera representar un problema. La educacin bilingue para todos no es una meta imposible: histricamente, la habilidad de hablar varios idiomas ha sido la norma en muchos lugares del mundo.40 Desigualdades sociales Tradicionalmente, la educacin secundaria en Amrica Latina y el Caribe ha contribuido a las desigualdades sociales. En la poca colonial, los nicos establecimientos educacionales existentes en la mayora de los pases eran operados por rdenes religiosas que imponan
40
UNESCO. Learning: The treasure within.1996. p.128.
un estricto control sobre el acceso. Despus de la independencia y durante el perodo de la repblica, la creacin de escuelas pblicas no contribuy en gran medida a neutralizar las desigualdades sociales que el sistema haba perpetuado. Por ejemplo, Colombia inaugur ms escuelas pblicas durante el perodo del federalismo (1852-1885), que durante el resto de su trayectoria republicana. No obstante, dado el tipo de instruccin impartida y la naturaleza del currculo, las clases medias y bajas permanecieron excluidas del sistema educacional hasta la dcada de los 40. La educacin secundaria, relevante slo para quienes planificaban seguir estudios superiores, continu siendo del dominio exclusivo de la clase alta. El sistema educacional, en lugar de servir como catalizador de la movilidad social, haca las veces de freno. Hasta hace poco, en numerosos pa ses caribeos, la educacin secundaria estaba organizada por secciones, vale decir, algunas escuelas eran de trmino (para todas las edades), otras preparaban a los estudiantes para inte-
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grarse al mundo laboral y an otras atendan a una minora que ingresara a las universidades. El acceso a las distintas escuelas estaba estrechamente vinculado con la distribucin de poder, los recursos econmicos y la estratificacin social a la que, a su vez, contribua a reforzar.41 Las escuelas privadas que atienden a las elites han proliferado en muchos pases de la regin debido al desprestigio en que ha cado la educacin pblica. Puesto que, por definicin, estas escuelas privadas de elite son exclusivas, los esfuerzos encaminados a expandir el acceso a escuelas secundarias a costa de la calidad, no han logrado reducir las desigualdades sociales. El hecho que las universidades suelen ser ms accesibles para los estudiantes de escuelas secundarias privadas, tambin contribuye a la perpetuacin de este sistema social. Por ejemplo, en Brasil la calidad ms alta de educacin secundaria la proporcionan las escuelas privadas que atienden a las elites, mientras que a un nivel educacional superior, las universidades estatales se encuentran entre las mejores. El problema es que las clases ms adineradas estn mejor preparadas para aprobar exmenes de admisin a universidades pblicas y, consecuentemente, sus estudios superiores terminan por ser subsidiados por el resto de la sociedad. Al mismo tiempo, los estudiantes de secundaria no se encuentran lo suficientemente preparados como para insertarse exitosamente en el mundo laboral y, por consiguiente, se ven limitados en sus carreras profesionales. Acceso de la mujer a la educacin Sin duda, uno de los grandes logros de los sistemas educacionales de Amrica Latina y el Caribe fue la erradicacin de la brecha de gneros en la segunda mitad del siglo XX. En
otras palabras, a partir de la dcada de los ochenta se ha llegado a nivelar el nmero de nios y nias que asisten a la escuela, mientras que algunos pases muestran que ms mujeres participan en actividades de educacin superior. A pesar que la formacin que otorga la educacin secundaria representa un medio que la mujer ha utilizado para obtener mejores ocupaciones, en el mundo laboral se observan grandes diferencias entre las remuneraciones ofrecidas a los hombres y a las mujeres. Sin embargo, estas cifras agregadas ocultan el hecho que en varios pases, principalmente aquellos que tienen un alto porcentaje de poblacin indgena como Bolivia, Guatemala, Per y en un grado menor, Ecuador, Hait, Mxico y Panam,42 el acceso de la mujer a la educacin secundaria an es insuficiente. En el resto de Amrica Latina y el Caribe y particularmente en este ltimo, se ha eliminado la brecha entre los gneros, con la posible excepcin de las zonas urbano-marginales y rurales.43 Es interesante constatar que, en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe, las tasas de desercin que se observan a nivel de escuela secundaria, son menores entre las mujeres. Sin embargo, en los ltimos aos de educacin primaria son las estudiantes mujeres las que abandonan la escuela en mayor nmero. Esto parecera indicar que las nias abandonan el sistema en una etapa temprana, pero las que avanzan a secundaria, tienen una mejor posibilidad de egresar que sus contrapartes varones. Las razones que explican este fenmeno no son claras. Esto abre un interesante tema para investigacin futura. (Grfico 9) Varios estudios han revelado que, en la mujer, a ms altos niveles de educacin le corresponden ms altas expectativas de vida tanto para hombres como para mujeres menores ta-
42 43 41
Miller, Errol. Jamaican Society and High Schooling. Institute of social and economic research, Jamaica. 1990.
CEPAL-UNESCO p. 56. Schiefelbein, Ernesto y Peruzzi, S. Oportunidades de Educacin para la mujer. El caso de Amrica Latina y el Caribe. En, Boletn N 24 Proyecto Principal, pp. 51-78, abril 1991.
32
Grfico 9
TASAS BRUTAS DE MATRICULAS - RAZON HOMBRES-MUJERES: 1992
Paraguay Repblica Dominicana Barbados Cuba Jamaica Panam Uruguay (datos 1980) Argentina Chile Per (datos 1990) Ecuador Costa Rica Mxico Nicaragua Colombia Brasil (datos 1980) Bolivia Honduras Venezuela El Salvador Guatemala Hait mujeres hombres
Fuente: World Education Report 1995, p. 139, cuadro 6.
33
sas de fertilidad y mortandad infantil y un mayor PIB per cpita.44 Dado el positivo efecto que la educacin de la mujer ha tenido sobre el desarrollo, las agencias internacionales se han visto crecientemente interesadas en apoyar este proceso. Por ejemplo, el Banco Mundial estima que, en un esfuerzo por ampliar el abanico de oportunidades abiertas a la mujer, se debe dar prioridad a la formacin que incluya la consecucin del ciclo de educacin secundaria.45 Identificacin de futuros temas de investigacin Cmo puede adaptarse la educacin a las necesidades rurales y simultneamente mejorar la calidad? Ha contribuido la descentralizacin de la administracin de escuelas a mejorar la calidad de la educacin en zonas rurales y urbanomarginales? Qu otras medidas deberan tomarse para corregir las actuales falencias? Qu incentivos deberan ofrecerse a los maestros para alentarlos a ensear en reas rurales y en escuelas urbanas menos privilegiadas y de esa forma aliviar la severa escasez de docentes? Cmo se puede modificar el contenido educacional de modo que resulte ms flexible y, a la vez, ms relevante para la gran diversidad de estudiantes en particular los marginados facilitando el logro de las normas prescritas a diferentes ritmos y en distintos espacios de tiempo (organizacin del contenido en mdulos)? Preparacin en la escuela secundaria para insercin en el mercado laboral El rol que cumple la educacin secundaria ha
sido intensamente cuestionado en toda Amrica Latina y el Caribe. La sociedad espera que la educacin secundaria consolide el conocimiento entregado al nio durante la educacin primaria, lo prepare para ingresar al mercado laboral, al mundo moderno y seleccione a quienes ingresarn a las universidades. Esta misin se hace en extremo difcil, particularmente en circunstancias que el nmero de estudiantes que accesa la educacin secundaria es cada da mayor, las aulas no han modificado su organizacin ni los maestros han modernizado sus prcticas pedaggicas. El reciente informe de la Comisin Internacional de Educacin para el Siglo XXI de UNESCO, Learning: The Treasure Within (Aprender: el Tesoro Interior), entrega una clara exposicin de las dificultades por las que atraviesa la educacin secundaria, en particular en lo que guarda relacin con la formacin que sta ofrece a quienes desean integrarse al mercado laboral. A la educacin secundaria se le culpa de ser no igualitaria ni lo suficientemente abierta al mundo exterior y, por lo general, incapaz de preparar al adolescente no slo para acceder al nivel de educacin superior, sino tampoco al mundo laboral. Adicionalmente, se argumenta que las asignaturas enseadas son irrelevantes y que la adquisici n de actitudes y valores suele verse desenfatizada. Por consiguiente, sera conveniente identificar las medidas que deberan tomarse en orden a que la educacin secundaria cumpla su misin de preparar a los jvenes para ser adultos de provecho.46 Tal desafo, requiere un cambio en la estructura, la organizacin y el contenido de la educacin secundaria. Cambios en la estructura de la educacin secundaria Normalmente, la educacin secundaria representa ese momento cuando el joven elige el sendero que lo llevar a las puertas de la vida
44
King, E.M. y Hill M.A. Womens education in developing countries. Barriers, benefits and policies. World Bank. Baltimore: John Hopkins University Press. 1993. 45 Subbarao K. y Raney, Laura. Social gains from female education. A cross-national study. The World Bank Discussion Papers. Marzo 1993.
46
UNESCO. Learning: The treasure within. 1996. p. 125.
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Cuadro 2
CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE LA EDUCACION SECUNDARIA GENERAL DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Pas
Educacin obligatoria duracin antes de 1994

7 10 8 8 8 9** 9** 8 6 9 6 8 6 6 6 6 6 6 6 6 6 10
Secundaria duracin despus de 1994

9
Secundaria duracin antes de 1994

3(S1) 2(S2) 4(S) 4(S) 3(S) 2(S1) 2(S2) 4(S1) 2(S2) 3(S1) 2(S2) 4(S) 3(S1) 3(S2) 3(S) 3(S1) 3(S2) 4(S1) 2(S2) 3(S1) 3(S2) 3(S1) 2(S2) 3(S1) 4(S2) 3(S1) 3(S2) 3(S1) 2(S1) 3(S1) 3(S2) 3(S1) 3(S2) 2(S1) 3(S2) 43(S1) 3(S2) 2(S)
duracin despus de 1994

3(S)
Argentina* Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica* Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Hait* Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela
10
10
2o3
Fuente: Anuario Estadstico 1995, UNESCO. S = ciclo secundario S1 = 1ra parte del ciclo secundario S2 = 2da parte del ciclo secundario ** = incluye 1ra parte de secundaria * = sistema de educacin permite otras alternativas
adulta y del mundo laboral. La orientacin profesional, que le permite al educando seleccionar entre las diversas alternativas, no debera excluir otras oportunidades susceptibles a ser tomadas ms adelante. Los sistemas de educacin deberan ser lo suficientemente flexibles como para: acomodar en la organizacin del mdulo de instruccin las diferencias individuales que puedan presentarse; construir puentes entre los cursos; y, facilitar el posible retorno a la educacin formal despus de un perodo de ausencia por motivos de fuerza mayor.47
47
UNESCO. Learning: The treasure within. 1996. p.129.
En Amrica Latina y el Caribe, la estructura del sistema de educacin secundaria est experimentando numerosos cambios. Actualmente, no hay consenso respecto de donde termina la educacin bsica/primaria obligatoria y donde comienza la educacin secundaria. El nmero de grados que se cubren en educacin secundaria vara significativamente; 3 aos en El Salvador y Brasil, 4 aos en Bolivia y Chile, 5 aos en Per y 6 aos en Colombia, despus de un nmero variable de aos de educacin bsica (ver cuadro 2). Existen an otras divisiones, como el primer y segundo ciclo de secundaria, variando cada uno en muchos de los distintos pases de la regin. En Amrica Latina y el Caribe, se observa 35
un gradual inters por organizar la educacin en ciclos. Segn este esquema, la educacin primaria y los primeros aos de educacin secundaria podran formar el ciclo bsico aumentando de esta forma el nmero de aos de educacin obligatoria de seis a nueve. Por consiguiente, con frecuencia la educacin secundaria se vera reducida a un ciclo de tres o cuatro aos. Este enfoque se est implementando en Argentina y Venezuela. La lgica tras estos cambios parece ser el intento de hacer ms fcil la transicin de educacin primaria a secundaria, evitando de esa forma la desercin durante el primer ciclo de secundaria. Mientras que en la educacin secundaria tradicional se acostumbra a ensear la especializacin de asignaturas, en el nivel bsico se espera que los maestros sean ms polifacticos. Es factible argumentar que ocho aos de educacin bsica pueden ser menos costosos que seis aos de educacin primaria seguida de dos aos de educacin secundaria. Por una parte, el impacto que estos cambios tendran en la calidad de la educacin y, por otra, los costos que ellos implicaran, es un rea an algo confusa y necesitara ser mejor analizada. La gran variedad de tipos de institucin que proporcionan diferentes clases de educacin secundaria, representa una complicacin adicional. En un gran nmero de pases, el currculo y la calidad de la educacin vara no slo de acuerdo a la modalidad ofrecida (Humanidades, las Artes o las Ciencias, Agrcola, Industrial, etc....), sino tambin segn la organizacin financiera u organizadora (entidad privada, Federal, Provincial, Universidad Estatal o Municipal). Tanto en Mxico como en Argentina, algunas de las escuelas de mayor prestigio estn asociadas a una Universidad. Algunas escuelas tcnicas, las que ofrecen la mejor preparacin cientfica y tecnolgica, tambin disfrutan de un alto prestigio. Cuando se trata de determinar la calidad de la escuela, la ubicacin geogrfica y el perfil del estudiante es tanto o ms importante que la modalidad ofrecida.
En muchos pases este modelo est siendo seriamente cuestionado. Identificacin de futuros temas de investigacin Cul ha sido la lgica que justifica cambiar la estructura de la educacin bsica y secundaria? Podr el cambio de estructura inyectar ms equidad y calidad a la educacin? Podr reducir el costo de la educacin secundaria? Cmo? Vinculacin del currculo de educacin general con las necesidades del mercado En la mayora de los pases, el currculo de escuelas secundarias generales no prepara al estudiante para el mundo laboral. Debido al modesto incremento de la tasa de ocupacin del sector moderno, un gran n mero de egresados de escuelas secundarias se encuentra desempleado, dando origen a una intensa frustracin social y a una alta probabilidad de malestar social. A nivel mundial se evidencia una crisis de identidad acerca de las caractersticas que el currculo debera tener en orden a satisfacer las necesidades de la sociedad moderna. La pregunta crucial es, debera la escuela secundaria producir egresados con destrezas directamente vinculadas a las necesidades del mercado o preparar al estudiante para estudios superiores o, quizs, perfeccionar su educacin general? En el pasado se ha intentado vincular el currculo al mundo laboral. Varios pases han probado diversificar el currculo general ofreciendo a nivel de secundaria alternativas generales y especializadas o, directamente, estudios de especializacin. En Colombia, el Instituto Nacional de Educacin Media (INEM) imparte un programa de seis aos de duracin. Durante los dos primeros aos, los estudiantes estudian disciplinas pre-vocacionales con el objeto de familiarizarse con temas y alternati-
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vas profesionales en diversos oficios. El siguiente ciclo, tambin de dos aos, est enfocado a asignaturas vocacionales tales como la agricultura, la industria, los servicios sociales y el comercio. El programa acadmico contina siendo parte de los estudios. Finalmente, durante el ltimo ciclo de dos aos el estudiante se concentra en su rea de especializacin. La calidad de la educacin impartida en estas escuelas de las cuales hay 21 repartidas en el pas es ms alta que la de otras escuelas pblicas; empero, tambin es su costo. Durante el perodo 1971 a 1982, Brasil tambin intent diversificar su educacin secundaria. Once aos despus, se pudo constatar que la calidad de la educacin continuaba en vas de deterioro y quizs ms rpidamente que antes, al paso que el financiamiento demostr ser insuficiente para proporcionar una educacin tcnico-profesional de alta calidad. Finalmente, el gobierno dej en manos de las escuelas la decisin de ofrecer educacin general o tcnico-profesional. Chile por su parte, hizo lo opuesto a Colombia y Brasil. A partir de 1970, sus institutos tcnicos optaron por ampliar sus programas con la idea de proporcionar una slida base humanstica y cientfica a todo estudiante. Lamentablemente, esto no sucedi y los educandos no adquirieron ni las destrezas tcnicas ni la base humanstica deseadas. Actualmente, Chile ofrece dos programas de educacin secundaria de cuatro aos de duracin; uno cientfico-humanstico y el otro tcnico-profesional, que le permite al alumno especializarse en estudios comerciales, industriales, tcnicos, agrcolas o martimos. Es factible acceder a la universidad cualquiera sea el programa adoptado. Estadsticamente, la modalidad de educacin general representa dos tercios de la matrcula en tanto que la modalidad tcnica absorbe el tercio restante. En los ltimos aos, se ha enfatizado el desarrollo de las habilidades comunicacionales, de resolucin de problemas y de destrezas tcnicas generales e inter-personales en todas las asignaturas de educacin secundaria. Simult-
neamente, se ha fomentado la articulacin con estudios avanzados, cursos vocacionales e institutos de educacin superior de comunidades vecinas. Adicionalmente, la tecnologa, vale decir, la enseanza de principios generales y las destrezas inherentes a las distintas tecnologas, se est perfilando como una disciplina fundamental dentro del programa de educacin secundaria. La coordinacin entre la educacin general48 y la especializacin orientada al trabajo ilustrada por el programa de modalidades mltiples de Argentina, representa otra estrategia innovativa. Esta modalidad le ofrece al estudiante la oportunidad de tomar distintos mdulos vocacionales, acreditados en forma independiente y con la posibilidad de llevar a un certificado tcnico. Estos mdulos pueden ofrecerse en la escuela, en centros de capacitacin tcnico-profesional, en institutos tcnicos, e incluso en las empresas. En otros casos, se ha intentado incluir sesiones de orientacin laboral en el currculo, que exponiendo al estudiante al ambiente de trabajo y permitindole adquirir experiencia prctica, constituye una forma de facilitar la transicin entre la escuela y la ocupacin. Tendencias en la educacin tcnicoprofesional La transicin desde la escuela al lugar de trabajo representa uno de los grandes problemas que el sistema educacional de Amrica Latina y el Caribe confronta en los tiempos modernos. La educacin secundaria vocacional o tcnico profesional fue creada justamente como respuesta a este problema. La educacin secundaria con un componente tcnico-profesional fue introducida a Amrica Latina y el Caribe a mediados de la dcada de los cuarenta. Comprende cuatro principales reas de activi-
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Que incluye un currculo bsico (consistente en lenguaje, matemticas, ciencias, tecnologa y filosofa) y un amplia rea de especializacin (se han planificado cinco modalidades: ciencias, humanidades, economa, diseo y communicaciones).
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dad: industrial, comercial, agrcola y algo de formacin de docentes. En muchos pases, la caracterstica principal de este tipo de educacin secundaria contina siendo el formar jvenes para ingresar a niveles superiores de educacin en lugar de prepararlos adecuadamente para el mundo laboral. En la mayora de los pases, los estudiantes pueden elegir un tipo especfico de educacin tcnico-profesional durante los dos ltimos aos de secundaria. Entre 1960 y 1984 la proporcin educacin secundaria tcnico-profesional a educacin secundaria total, creci en Amrica Latina y el Caribe a una tasa constante, aumentando durante ese perodo del 17 al 25 por ciento. Sin embargo, estas cifras agregadas ocultan las importantes diferencias en trminos del nmero de estudiantes que se matriculan en educacin tcnico-profesional, observables entre los diversos pases. En el perodo 1992-93, este porcentaje fluctu desde un 73.6, 59 y 49.2 por ciento en pases como El Salvador, Argentina, y Brasil, respectivamente, hasta 11.4 y 7 por ciento, en Mxico y Nicaragua. Sin embargo, en forma reciente la utilidad de una educacin secundaria tcnico-profesional ha sido blanco de cidas crticas, especialmente ante la situacin de desempleo que afecta a un gran nmero de egresados de institutos tcnicos y como consecuencia de comprobar que la habilidad para encontrar ocupacin est ms estrechamente vinculada a la condicin socio-econmica del estudiante que al tipo de educacin impartido.49 Por lo dems, se considera que la educacin secundaria tcnico-profesional no es costo-efectiva ya que muchos de sus egresados ingresan a la universidad en lugar de insertarse directamente en el mundo laboral. Durante los ltimos veinticinco aos, se ha generado un gran
volumen de literatura emprica, que cuestiona seriamente la viabilidad de la educacin tcnico-profesional desde la perspectiva de su eficacia en funcin de los costos.50 Sin embargo, la educacin secundaria tcnico-profesional brinda dos beneficios que bien pueden haber pasado desapercibidos: primero, en la medida que los programas hacen hincapi en actividades semejantes a las que se encontrarn en el mundo del trabajo, ellos han contribuido a mantener la tica laboral entre los jvenes; y, segundo, hay evidencia que este tipo de educacin es relevante a las actividades que se desarrollan en el sector informal de Amrica Latina y el Caribe.51 (Grfico 10) Dado este estado de cosas, la educacin tcnica de la regin parecera estar apuntando en tres direcciones distintas. Primero, la tendencia a integrar la educacin tcnica con la educacin general: varios pases se proponen cerrar sus institutos tcnicos y transformarlos en escuelas secundarias regulares que ofrezcan un nmero de opciones o modalidades a nivel secundario: este es el caso de Brasil, pas que suprimir sus institutos tcnicos federales por considerarlos demasiados costosos y postergar la incorporacin de cursos tcnicos al nivel post-secundario. Este tambin es el caso de Argentina, donde se ha determinado que las estrategias de reforma convertirn a todas las escuelas al tipo modalidad mltiple. Otros pases sin recurrir al cierre formal de sus institutos tcnicos los han transformado en escuelas ms generales; ya no se trata de preparar al estudiante para una ocupacin especfica, sino, ms bien, de proporcionar un enfoque ms tecnolgico para facilitar la movilidad laboral (Colombia). Segundo, la tendencia a conservar y descentralizar las escuelas tcnicas secundarias encomendando su administracin a las Municipali-
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Ibarrola, Mara y Gallart Mara Antonia. Democracia y productividad desafos de una nueva educacin en Amrica Latina. UNESCO-OREALC. Santiago 1994. p. 19.
Middleton, John; Ziderman, Adrian y Van Adams, Arvil. Skills for productivity: Vocational education and training in developing countries. Oxford University Press, 1993. p. 50. 51 Ibid, pp. 18-22.
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Grfico 10
MATRICULAS DE EDUCACION TECNICO-PROFESIONAL COMO PORCENTAJE DEL TOTAL DE MATRICULAS SECUNDARIAS 1993*
El Salvador Argentina Brasil Chile Cuba Ecuador Costa Rica Venezuela Uruguay Mxico Paraguay Repblica Dominicana Nicaragua %
Fuente: Anuario Estadstico 1995. UNESCO. Clculo basado en cuadro 3.7.
dades (Chile) o a las provincias (Mxico). Al mismo tiempo, las escuelas reciben mayor autonoma que les permite adaptar el currculo y los cursos ofrecidos a los requerimientos del entorno local, movilizar ms recursos (incluyendo la comercializacin de sus servicios a empresas de la zona). Las escuelas deben ser ms sensibles a las necesidades del mercado laboral. Mxico est implementando un sistema que remunera a sus maestros en base a los resultados obtenidos. Esto ha dado origen a una serie de problemas como, por ejemplo, desigualdades entre los Estados y entre las escuelas (Chile, Mxico), inestabilidad laboral
en el magisterio y conflictos con sindicatos de docentes (Mxico). Una tercera tendencia, es la de fomentar la privatizacin de la oferta de educacin vocacional. A los institutos tcnicos pblicos y privados se les permite competir por fondos del Estado. Como se mencionara anteriormente, los institutos tcnicos privados aparentemente tienen una administracin ms eficiente que muchos institutos pblicos administrados por municipalidades. Incluso, entre los primeros, algunos son operados como una federacin industrial, hecho que contribuye a mejorar la relevancia de su contenido y su estilo de ense-
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anza. Hasta que punto existe la propensin por parte de estas escuelas privadas a ser ms selectivas en materia de admisiones y a ofrecer cursos que no impliquen un riesgo, por ejemplo, cursos comerciales en lugar de industriales, es algo que an est por verificarse. Identificacin de futuros temas de investigacin Qu tipo y nivel de conocimiento debe ensearse, a quines y en qu etapa de la educacin secundaria? Cules son las estrategias de enseanza ms eficaces para transformar el conocimiento obtenido en la escuela en destrezas de uso cotidiano, as como en una futura vida de adulto y cmo se puede capacitar y motivar al maestro a emplearlas? Cmo se pueden incorporar programas de orientacin laboral al currculo de educacin secundaria general, sin arriesgar la calidad de la educacin impartida ni incrementar excesivamente el costo? Qu puede aprenderse de la divisin en mdulos, implementada en la regin del Pacfico Asitico? Las medidas tendientes a modificar la administracin de las escuelas secundarias vocacionales e instituciones tcnicas, en qu grado han mejorado la sensibilidad a los requerimientos del mercado laboral? Qu consecuencias han tenido dichas medidas en el magisterio? Cmo se puede mejorar la cooperacin entre las escuelas y la comunidad empresarial en orden a que tanto los estudiantes de secundaria general como los de escuelas vocacionales y tcnicas, logren aumentar las oportunidades para adquirir experiencia laboral (educacin alternativa)? Varios pases de Amrica Latina y el Caribe han comenzado a descentralizar la administracin y supervisin de sus sistemas educacionales, transfiriendo dichas responsabilidades a estratos gubernamentales menores. Si bien existen diferencias entre los procesos de descentralizacin implementados en los distintos pa-
ses, tres de ellos se inspiran en un deseo comn. Chile, Colombia y Mxico basan su decisin de descentralizar, en la necesidad de alcanzar una mayor eficiencia y calidad fomentando un aumento de la responsabilidad por parte de los actores educacionales. Sin embargo, en trminos de tasas de repeticin y desercin o logros acadmicos, no parece haber habido mejoras palpables.52 Las ventajas y desventajas que traen los procesos de descentralizacin an son temas de debate en Amrica Latina y el Caribe. Un prerequisito a cualquier proyecto de descentralizacin es que las reglas del juego sean conocidas y respetadas por todos. Esto se convierte en un gran desafo para los gobiernos centrales acostumbrados a regular toda la actividad del sector pblico desde su asiento en la capital, como tambin para las autoridades y escuelas locales que ahora en lugar de utilizar grupos de presin para obtener mayores recursos pblicos, debern concentrarse en iniciativas de implementacin. Sin embargo, dado lo extenso del proceso, sera muy prematuro juzgar si los programas regionales de descentralizacin en ejecucin, han resultado exitosos. Por ejemplo, Colombia comenz a descentralizar su administracin pblica a partir de la Reforma Constitucional de 1968, y recin veinte aos ms tarde institucionalizaba la eleccin popular de alcaldes, proceso que an no se encuentra completado. El proceso de descentralizacin, parece haberse concentrado en los aspectos administrativos de la educacin detenindose al nivel local de administracin, sin haber traspasado la autonoma administrativa a las escuelas mismas. La experiencia internacional sugiere que en orden a mejorar la calidad de la educacin es importante permitir que las escuelas (la administracin general, el personal docente) tomen decisiones relativas a los contenidos y la
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Prawda, Juan. Educational decentralisation in Latin America: Lessons learned. Washington DC.: Banco Mundial. Marzo 1992. p.42.
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enseanza. Sin embargo, para llegar a esto, es imprescindible que las escuelas se responsabilicen por sus acciones y por los resultados de aprendizaje. Hay dos razones fundamentales que explican por qu las escuelas de la regin no han sido llamadas a responsabilizarse bajo el actual esquema de descentralizacin: primero, como se mencionara anteriormente, la descentralizacin an no ha llegado al nivel de las escuelas; y, segundo, la mayora de los pases que participan en este proceso mantienen centralizado el control financiero de la educacin. Es extremadamente difcil lograr una modalidad de administracin basada en la escuela y en la asuncin de responsabilidad, dentro de un sistema financiero centralizado. Uno de los grandes problemas de la administracin escolar es que los planificadores y administradores no cuentan con las herramientas bsicas. La mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe carecen de la ms importante herramienta administrativa: un Sistema de Informacin Gerencial (SIG) absolutamente transparente. En general, los actuales SIG son de calidad inferior y poco confiables. Se debe implementar un SIG eficiente en orden a supervisar el progreso de las estrategias seleccionadas. Estadsticas como la carga de los docentes; situaciones de extra edad entre el alumnado; asistencia anual promedio; tiempo real de aprendizaje; deserciones temporales; tasas reales de repeticin; rotacin entre los maestros y otras similares, deben informarse a los niveles superiores responsables por supervisar el grado de progreso materializado. La comparacin de planillas de sueldo y tasas de matrcula entre las escuelas, constituye un dato vital para la reasignacin de personal docente, estrategia orientada a mejorar la calidad de la educacin53 La falta de una red SIG eficiente har en extremo difcil la regulacin del sector
y la consolidacin del proceso descentralizador. Identificacin de futuros temas de investigacin Puede el actual proceso de descentralizacin aumentar la autonoma de las escuelas y, de llegar al nivel de las escuelas, cmo podra el nivel central supervisar y evaluar esta nueva autonoma? Cmo podr el sistema de educacin descentralizado mantener una adecuada coordinacin para prevenir y eliminar diferencias entre las instituciones e inyectar equidad al sistema? Conclusin En el transcurso de los ltimos aos, se ha reevaluado el rol de la educacin secundaria en Amrica Latina y el Caribe, as como en el resto del mundo. En forma reciente, se ha observado un aumento en el nmero de estudios que abordan el tema, cuyo objeto es entender el lugar que se destina a la educacin secundaria en la regin. Estas investigaciones arrojan ciertas conclusiones positivas e identifican algunos desafos. Como se ha mencionado en repetidas ocasiones, la dcada de los ochenta fue un perodo extremadamente difcil para Amrica Latina y el Caribe. Una gran parte de los gobiernos de la regin enfrentaba un clima macroeconmico adverso que trajo como resultado sustanciales reducciones presupuestarias. En cuanto a la educacin secundaria, esta situacin se present en momentos en que la demanda se intensificaba hecho que exacerb las dificultades por las que atravesaba el sector. La dcada de los noventa, ha presenciado el rebrote del crecimiento macroeconmico de la regin, aunque esto no debera ser interpretado por el sistema educacional como un retorno a mayores niveles de gastos. Antes bien, debera servir para reflexionar sobre las medidas de costoeficiencia que fueran implementadas en los
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Schiefelbein, Ernesto. Basic elements to reflect on the quality of education in Latin American context. IIEP Informe de Investigacin N 86, Pars.
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El Proceso de Descentralizacin de Chile y Colombia

Chile
En 1980, el rgimen militar de Chile descentraliz el sector educacional como parte de las macroreformas gubernamentales basadas en principios econmicos de mercado. En breve, la administracin de las escuelas fue transferida a las municipalidades y a organizaciones privadas (doce aos ms tarde, el 43 por ciento de los estudiantes de bsica y secundaria asistan a escuelas privadas). La descentralizacin en Chile persegua dos objetivos: (1) lograr que el sistema educacional se adaptara a las normas del mercado (el gobierno proporciona financiamiento a las instituciones de aprendizaje mediante subsidios estimados en base al promedio de asistencia y stas deben competir para atraer alumnos); y, (2) limitar la intervencin del gobierno a un rol subsidiario. El proceso de descentralizacin fue el punto de partida de otro proceso radical y autoritario que en aos posteriores cambi su ritmo (luego de permanecer prcticamente inmvil durante la crisis de los aos 1982 a 1986) y direccin (por ejemplo, la nueva regulacin destinada a satisfacer las demandas del magisterio establecida por la legislacin de 1987) debido a las diversas complicaciones econmicas, sociales y polticas que se presentaron. En 1990, el gobierno democrtico de Chile, propugnando una estrategia de continuidad y cambio, introdujo importantes y urgentes medidas correctivas. Una vez evaluado el proceso de descentralizacin, el gobierno instituy una serie de reformas (la legislacin y reforma Constitucional de 1991 que abarc temas como el magisterio, los subsidios, la creacin de fondos para el desarrollo y el gobierno a nivel regional y local). Dichas medidas tuvieron por objeto descentralizar el sistema liberando al gobierno de la responsabilidad que le impona la administracin directa de las escuelas (rompiendo con la tradicin): de ahora en adelante, el Estado asumira un rol ms activo y de mayor responsabilidad en cuanto a garantizar educacin de un ms alto nivel de calidad y equidad, al tiempo que impulsaba la promocin y participacin social en la educacin.
Colombia
El caso de Colombia ilustra un proceso de gradual descentralizacin de la administracin de los servicios nacionales de educacin y de sus correspondientes recursos pblicos. Con anterioridad, se haban adoptado estrategias de descentralizacin y regionalizacin tendientes a mejorar la eficiencia econmica y administrativa del sistema. El proceso implic un perodo de generacin de consenso poltico que comenz formalmente con la eleccin de alcaldes por votacin popular segn fuera decretado el ao 1986, para posteriormente formar parte de la legislacin de los aos 1987, 1988 y 1989. Estas, contenan leyes que normaban la transferencia de los poderes administrativos y de direccin de personal a departamentos y municipalidades. La promulgacin de la Constitucin de 1991 que contena la estipulacin que no se descentralizar responsabilidad alguna, hasta no contar con los fondos presupuestarios correspondientes, legitim el proceso. Asimismo, la Constitucin estipulaba que algunos poderes son privativos del nivel central mientras que otros son de la exclusiva responsabilidad de los departamentos. Desde el punto de vista poltico, la descentralizacin se considera parte del proceso de democratizacin de Colombia. En el mbito social se visualiza como un proceso de redistribucin y en trminos de su filosofa econmica, se basa en el reconocimiento que el gobierno central carece de los recursos necesarios para financiar todos aquellos servicios que caen bajo su responsabilidad. En consecuencia, la educacin aparece en forma creciente como un sistema dentro del cual las responsabilidades se compartirn entre los gobiernos federales, departamentales y municipales, si bien hasta ahora la financiacin ha provenido fundamentalmente del nivel central.
Fuente: Malpica, Faustor, Carlos N. Descentralizacin y planificacin de la educacin: experiencias recientes en cinco pases de Amrica Latina. Informe de investigacin N 102. Pars. IIEP. 1995.
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aos ochenta dictadas por la necesidad y que han contribuido a reducir mucho del gasto inoficioso imperante en el sistema. Adicionalmente, muchas de las ideas innovadoras, como los programas de asignaciones, inspiradas por restricciones presupuestarias, ameritan una cuidadosa evaluacin. En este sentido, el sector enfrenta el reto de aumentar an ms su eficiencia y calidad. Para poder responder en forma satisfactoria a este doble desafo se debe abordar el problema de las altas tasas de repeticin y desercin que implican un costo excesivo en forma seria y decidida. Al mismo tiempo, es evidente que ciertas actividades de la educacin secundaria an no cuentan con un financiamiento adecuado como, por ejemplo, la dotacin de material didctico. En cualquier caso, el principal desafo para el sistema de educacin de la regin, consiste en formar individuos que una vez egresados de secundaria logren ser actores productivos y eficaces dentro del mercado laboral. En los ltimos quince aos, la regin ha experimentado profundos cambios que, a su vez, han redefinido las necesidades y habilidades requeridas en el lugar de trabajo. Si los pases de Amrica Latina y el Caribe pretenden ser competitivos a nivel internacional, se les debe garantizar una fuerza laboral calificada tan productiva como sus contrapartes en pa ses industrializados. La consecucin de estos objetivos, es responsabilidad del sector educacional. Como se bosquejara en este informe, son numerosas las reformas que estn siendo aplicadas y que requieren un control minucioso. En conclusin, vale la pena repetir algunos de los triunfos logrados a nivel de educacin secundaria. Amrica Latina y el Caribe representa probablemente la nica regin en desarrollo del mundo que ha logrado eliminar totalmente la brecha de gnero, por lo menos a nivel de educacin secundaria. Este, constituye uno de los logros ms importantes del sistema educacional. Adicionalmente, la mayor parte de los beneficios asociados con la educa-
cin de la mujer (tasas de nutricin mejoradas, una menor tasa de mortandad, etc.) se han podido constatar en Amrica Latina y el Caribe. Sin embargo, este proceso no podr completarse hasta no haber eliminado las desigualdades sociales y tnicas. Es precisamente en las remotas zonas rurales y entre las poblaciones indgenas de la regin donde las desigualdades de gnero en el mbito educacional an prevalecen. Un segundo triunfo, es el desarrollo de una mayor concientizacin en trminos de la necesidad de evaluar el logro acadmico a nivel de educacin secundaria, ya que ste constituye un patrn muy til por el cual medir la necesidad de implementar acciones a futuro. Bibliografa
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Direcciones y Correo electrnico 1. Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe, Unesco-Santiago y sus Redes REPLAD, REDALF, PICPEMCE, SIRI www.education.unesco.org/orealc uhsta@unesco.org Direccin alternativa: unesco@mailnet.rdc.cl
2. Servicio WWW (World Wide Web) para acceso a informacin distribuida por la UNESCOPars www.unesco.org/
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SIETE POLITICAS FUNDAMENTALES PARA LA EDUCACION SECUNDARIA EN AMERICA LATINA Mara de Ibarrola*
Despus de la dcada perdida de los ochenta que para la educacin result especialmente grave una nueva ola de reforma educativa recorre Amrica Latina, impulsada a partir de los noventa conjuntamente por los organismos financieros y educativos internacionales. La reforma propone el acceso universal y equitativo de la poblacin latinoamericana al conocimiento y a la satisfaccin de necesidades bsicas de aprendizaje o la adquisicin de competencias bsicas universales como mecanismo fundamental para el desarrollo y la modernizacin de los pases y su incorporacin a las nuevas tendencias econmicas y culturales. La propuesta se fundamenta en las transformaciones radicales que est viviendo la humanidad en virtud de tres grandes procesos de cambio, estrechamente interrelacionados: la globalizacin de la economa, la globalizacin de la cultura y la invasin de los desarrollos tecnolgicos tales como la micro electrnica, la telemtica, los nuevos materiales, las tcnicas del ADN recombinante. El trasfondo de la propuesta es de carcter econmico, pero la naturaleza de las transformaciones no slo afecta la vida productiva sino las dimensiones cultural, social o poltica y, en particular la vida cotidiana de todos los grupos poblacin que se enfrentan a situaciones literalmente inditas en la historia de la humanidad.1 El conocimiento universalmente compartido se considera la herramienta clave para poder
* Mara de Ibarrola Directora General de la Fundacin SNTE para la Cultura del Maestro Mexicano, A.C. Profesora/investigadora titular del Departamento de Investigaciones Educativas, Cinvestav IPN, Mxico. 1 Todos los cambios de la gentica que en el primer cuarto de siglo fueron motivo de literatura ficcin para Aldous Huxley son ya ahora una realidad: fecundacin in vitro, vientres subrogados, congelacin de esperma de embriones, etctera.
enfrentar un futuro tan complejo y la escuela, principal instrumento social para la transmisin del mismo, recupera su papel como factor clave del desarrollo econmico. La naturaleza concreta de las reformas educativas propuestas a los pases latinoamericanos en los ltimos aos se desprende de diagnsticos precisos de la situacin resultante de la dcada anterior.2 Punto de partida de las propuestas es que se considera tal vez el mayor logro de la escolaridad latinoamericana. Se trat, sin embargo, de un incremento del acceso a la escolaridad unido a deficiencias notorias en el acceso efectivo al conocimiento, evidenciadas por las tasas de abandono del sistema escolar antes de completarlo, elevadas tasas de repeticin, extra edad en la primaria y la insuficiencia de los conocimientos demostrados en distintos tipos de exmenes, independientemente de la adquisicin del certificado de primaria. Un segundo tipo de diagnstico destaca la desigual distribucin de presupuestos y recursos pblicos entre los distintos niveles de los sistemas educativos latinoamericanos, que favorece por la gratuidad de la educacin media y superior a los grupos de mejores condiciones socioeconmicas, que lograron superar los procesos de desercin y abandono escolar en los niveles previos. La atencin pblica y gratuita a estos grupos se califica como detrimento del apoyo necesario a una educacin bsica universal que, a pesar de estar constitucionalmente reglamentada desde hace ms de un siglo, no se ha logrado en la mayora de los pases.
Pero en realidad no se analizan las polticas, prioridades y mecanismos concretos que se aplicaron o dejaron de aplicarse y seran la explicacin a fondo del diagnstico.
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Las recomendaciones internacionales, que presentan variaciones internas importantes segn el organismo que las impulsa,3 coinciden en centrar la prioridad de la reforma en la educacin bsica para asegurar la equidad ya no slo en el acceso a este nivel sino en la permanencia de la poblacin en l hasta alcanzar, tambin de manera equitativa, el acceso a los conocimientos bsicos que se proponen. Se recomienda una educacin bsica ms compleja en principio y ciertamente ms prolongada en los hechos; en efecto, en los ltimos ocho aos prcticamente todos los pases latinoamericanos incrementaron la escolaridad legalmente obligatoria.4 Para lograr esta nueva educacin bsica las recomendaciones incluyen flexibilizar la conduccin del sistema educativo pblico, al que se adjudica la responsabilidad principal en la pobreza de los resultados alcanzados en la dcada anterior. Esta flexibilidad se centra en la descentralizacin de los sistemas y en la mayor participacin de distintos grupos de la sociedad civil, incluidas medidas de intervencin privada en muchas de las decisiones sobre financiamiento y gestin escolares.5 En todos los casos se propone asegurar mayor participacin de fuentes de financiamiento privadas en el sostenimiento de la educacin en general y, en particular, disminuir la responsabilidad del financiamiento pblico sobre la educacin media y superior y centrarla en la
prioridad a la educacin bsica universal. Es importante sealar que por primera vez coinciden en sus recomendaciones los organismos internacionales de orientacin educativa con los de orientacin financiera. Esta coincidencia no abarca todos los rubros de la reforma; la importancia del papel del profesorado en el xito de la misma no se reconoce de manera semejante entre los distintos organismos internacionales impulsores. En particular el Banco Mundial ha estado imponiendo a los pases medidas que obligan a un fuerte control sobre los salarios de los maestros, impulsan la desregulacin de las relaciones laborales entre stos y el Estado e incluso descalifican la importancia de una mayor preparacin profesional de los mismos. El Banco Mundial propone, en cambio, incrementar la tasa de alumnos por maestro en los pases de la regin y la mayor inversin en textos, materiales didcticos y educacin por medios de comunicacin a distancia. Por el contrario, en este documento coincidiendo con varios autores se sostiene la importancia del profesorado en cualquier reforma propuesta.6 En el contexto de estas medidas, la educacin secundaria se ve sujeta a graves indefiniciones, por un lado y a fuertes presiones de cambio, por otro, que obligan a los pases latinoamericanos a prever que en muy corto plazo, la educacin secundaria adquirir la mayor relevancia en las polticas educativas necesarias.7
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Son siete las cuestiones fundamentales sobre la educacin secundaria que se sostienen en este documento merecern especial atencin de los pases latinoamericanos; la atencin a las mismas deber ser integral, de lo contrario se corre el riesgo de desvirtuar profundamente el sentido y la orientacin del inminente crecimiento de la matrcula del nivel que se prev ya como fenmeno muy prximo. Definir el sentido social, poltico, econmico, cultural y educativo de la educacin secundaria en el contexto del sistema educativo en su conjunto y de los planteamientos del desarrollo democrtico de los pases La educacin secundaria8 ha sido vctima de una persistente indefinicin, que se agrava, intencionalmente o por efecto de carambola, en virtud de las polticas decididas para la educacin primaria o para la educacin superior.9 En los ltimos aos, el incremento reciente de la escolaridad obligatoria que han acordado legal y aun constitucionalmente la mayor parte de los pases de la regin (a pesar de que en muchos de ellos no se cumplen todava mnimos inferiores de escolaridad para toda la poblacin), trastoca nuevamente el lugar que ocupa la educacin media en la progresin educativa que supone el sistema y la naturaleza de las funciones que se esperan de ella. Por su parte, las tendencias respecto de la educacin superior tambin siguen afectando a la educacin secundaria. En particular el inters por
La denominacin misma de educacin secundaria o educacin media provoca indefiniciones. En este documento se utiliza el trmino de la convocatoria a la reunin. De Ibarrola, Mara y Ma. Antonia Gallart (coordinadoras) et al. Democracia y productividad. Desafos para una nueva educaci n media en Am rica Latina. UNESCO/Red Latinoamericana de Educaci n y Trabajo. Santiago, Buenos Aires, Mxico, 1994, captulo 1.
orientar el financiamiento pblico hacia la prioridad por la educacin bsica, obliga a replantear las polticas de admisin a la educacin superior y por ende a establecer diversas medidas que permitan la conduccin sin tensiones de la posible demanda potencial por esta ltima que genere la educacin secundaria de un pas. Definir el papel de la educacin secundaria obliga, sin embargo, a replantear la poltica educativa en su conjunto y evidencia las fallas que han tenido las medidas impulsadas respecto de una concepcin global del sentido de la educacin en el desarrollo integral de los pases Los cambios mundiales previamente mencionados no predeterminan en los pases un camino nico o fatal de desarrollo, ni se traducen en metas lineales a alcanzar. Es indispensable reconocer en esos cambios procesos sumamente complejos que estn generando tendencias antagnicas muy polarizadas, unidas entre s por dinmicas cada vez ms aceleradas de distanciamiento e incluso de mutua exclusin entre pases y al interior de los mismos. As, los cambios en la esfera de la reconversin productiva han ido unidos a la exclusin de grupos de poblacin, grupos de edad e incluso de pases y continentes de las cada vez ms escasas oportunidades de trabajo. La globalizacin de la cultura ha ido unida al resurgimiento de reivindicaciones de mltiples grupos tnicos, religiosos, culturales, de edad y de gnero. Este resurgimiento genera el dilema poltico y cultural fundamental de nuestra poca que es el del reconocimiento de la construccin de la identidad individual y nacional a partir del respeto a la diferencia. El impactante desarrollo tecnolgico conlleva el peligro, literal, de destruir la vida en el planeta. De ah que los problemas fundamentales que deber enfrentar la educacin de nuestros pases se centra en quines y cmo se tomarn las decisiones para encontrar el camino del desarrollo democrtico y equitativo. Estas decisiones conllevan un alto grado de
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complejidad tanto profesional y tcnica como poltica. Es en esta dimensin global del desarrollo individual y social en la que el conocimiento y la educacin adquieren un papel fundamental, no slo en los aspectos de las transformaciones de la produccin. Cabe aqu una nueva definicin acerca de la distribucin social de educacin, que sigue siendo concebida como progresiva, pero sobre todo, jerarquizada y, peor an, limitada a ciertas etapas. Estas concepciones inciden decididamente en la naturaleza actual de la educacin secundaria; requieren una profunda revisin como paso previo de la definicin del papel de la educacin secundaria. Distintas preguntas todava sin respuesta conceptual y sin previsiones programticas se desprenden de la simple invasin de la escolaridad obligatoria sobre algunos grados del nivel secundario y de las limitaciones sugeridas al acceso a la educacin superior: El incremento de la escolaridad mnima, justificado por la complicacin creciente de los conocimientos bsicos que deber dominar de manera universal la poblacin de cada pas, debi darse por el lado del preescolar o por el lado de la educacin posterior a la primaria? En efecto, a pesar de la importancia cada vez mayor que se otorga a la experiencia formativa de los primeros aos de la infancia como determinante de la madurez subsecuente, el debate respecto de la atencin que deba recibir como parte de la educacin obligatoria no se ha resuelto y en los hechos, la mayor parte de los sistemas pblicos latinoamericanos se ha conformado con establecer la obligatoriedad para el Estado de ofrecer un ao de preescolar a quien lo solicite. Hasta qu punto los problemas no resueltos de la escolaridad preescolar y primaria repercutirn en la definicin del sentido y finalidades de la educacin secundaria. Al decidir incrementar la escolaridad obligatoria por el lado de la educacin pos primaria se trata de una suma o acumulacin de los grados de la secundaria sobre la escolaridad primaria o se requiere de una nueva integra-
cin y conceptualizacin de la educacin bsica? En algunos pases el incremento de la escolaridad obligatoria absorbi ciclos completos de la secundaria (Mxico, Bolivia) y en otros los dividi (Colombia, Argentina); en algunos se ha planteado la obligatoriedad de la secundaria sin modificar sus contenidos ni su relacin con la primaria; en otros se ha intentado una nueva educacin bsica.10 En realidad falta responder a la incgnita sobre los elementos formativos integrales que deber asegurar la nueva educacin bsica a las prximas generaciones para su desarrollo humano pleno como hombres y mujeres, para su desempeo como ciudadanos, como trabajadores, en el mbito de un futuro que se prev cargado de incertidumbre. Una nueva educacin bsica, supuestamente no slo ms prolongada sino ms completa, supone que la educacin secundaria deber constituirse como una educacin homognea y centrarse en profundizar los contenidos bsicos generales comunes? o bien que la educacin secundaria deber ampliar las alternativas diferenciadas en cuanto a los destinos escolares, laborales, sociales y culturales de la poblacin? La pregunta fundamental al respecto es sin duda qu valor social, laboral, cultural tendr el nivel medio por s mismo, frente a la obligatoriedad universal de la educacin bsica y la selectividad que todava se supone propia del acceso a la educacin superior; ambas caractersticas de los niveles circundantes se acentan con las polticas actuales. Ante estas preguntas, las polticas concretas
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En ninguno parece haberse previsto la posibilidad de una implementaci n progresiva que fuera incrementando la escolaridad paulatinamente ir evaluando la modalidad de la enseanza ms pertinente, los xitos y fracasos pedaggicos y diera tiempo para formar un cuerpo docente especializado en la tarea y construir la infraestructura necsaria Esta es la observacin que hace Germn Rama respecto de Uruguay. CEPAL. Oficina de Montevideo. Aprenden los estudiantes? El Ciclo Bsico de Educacin Media. CEPAL, Montevideo, 1992.
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de los pases latinoamericanos ofrecen diferentes soluciones. Podemos poner como ejemplos extremos por un lado Argentina, que ha puesto en marcha una profunda reforma de su escolaridad incluida la definicin de una nueva escolaridad bsica de 9 aos dividida en tres ciclos de tres aos cada uno, reorganizada curricularmente en funcin de la adquisicin de Contenidos Bsicos Comunes.11 Para el nivel medio propone un nuevo diseo, polimodal, cuyo curriculum profundiza, en un tronco comn (que cubre el 50 %), el conjunto de contenidos bsicos impartidos durante la primaria y, en una segunda fase, que abarca el 50% restante, ofrece cinco campos acadmicos y de produccin con orientaciones semejantes para las dos instituciones tradicionales de educacin media que existen en el pas.12 En el otro extremo Mxico, que realiz profundas transformaciones a la educacin media en los setenta, reforma apenas los planes de estudio del bachillerato, simplemente para actualizarlos conforme los avances del conocimiento. A la vez, consolida sus instituciones bivalentes y terminales (creadas durante los setenta) y crea nuevas instituciones con el inters de profundizar an ms la diversificacin en la oferta de educacin media no propedetica, caracterstica de ese pas. Se impulsa una poltica orientada a conducir a un porcentaje ms elevado de la matrcula por caminos paralelos de formacin profesional, de distintos niveles, incluso de formacin profesional avanzada no universitaria. Un inters explcito de la actual poltica del nivel medio
establece que debern tomarse las medidas necesarias para que los egresados de la educacin secundaria no se constituyan en una amenazante demanda por educacin superior.13 Finalmente, una pregunta clave, poco prevista en la agenda de la educacin secundaria, o en la agenda educativa en general, es el papel que las instituciones del nivel podrn jugar en la educacin de adultos y en la educacin continua de la poblacin. Este es un papel que ya juegan con bastante xito diversas instituciones del nivel y deber alcanzar sin duda una presencia mucho ms importante en la poltica educativa de los pases. Integrar las polticas de educacin secundaria en el marco ms amplio de un conjunto indispensable de polticas para la juventud latinoamericana A pesar del notorio incremento de la matrcula escolar latinoamericana durante la dcada de los ochenta, la cobertura del grupo de edad en el nivel medio sigue siendo reducida en la mayor parte de los pases (con excepcin de Chile). Son tres los criterios de insuficiente cobertura: con respecto a la poblacin en edad escolar, a los egresados de primaria y a la desigual distribucin de la oferta y de la demanda al interior de los pases. Las tasas de satisfaccin a la demanda de este nivel varan entre el 16% en Brasil y el 78.8% en Chile; 46% en Colombia, 53.5% en Argentina, 68% en Per, 65% en Mxico segn datos disponibles para algunos pases seleccionados de la regin.14 Las
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variaciones al interior de los pases (urbano/ rural; metrpolis/ciudades pequeas) pueden ser an mayores. Hasta ahora, el factor determinante de la reducida tasa de matrcula en secundaria haba sido la ineficiencia terminal de la educacin primaria; resolver ese problema central, sin embargo, se ha constituido en el objetivo fundamental de las reformas propuestas, por lo que los incrementos en el egreso de la primaria empiezan a ser ya notorios. En los siguiente aos, la repercusin de este egreso recaer fundamentalmente en los nuevos grados de escolaridad obligatoria, pero en pocos aos ms, la demanda presionar fuertemente a la recin definida educacin media. A pesar de ello, la educacin secundaria puede considerarse como la nica poltica efectiva de atencin a la juventud de los pases latinoamericanos. Son muy pocos, si acaso, los pases en los que pueda descubrirse un conjunto articulado de polticas diversas de atencin a los jvenes en los aspectos de insercin laboral, participacin ciudadana, participacin en actividades culturales o en actividades de servicio social. Por lo general, cuando existen programas o proyectos al respecto, van unidos a los planes y programas de educacin secundaria.15 Los pases debern prestar especial atencin a la naturaleza y la fuerza de la demanda por el nivel educativo y definir cul ser la tasa de atencin a la educacin secundaria que debern impulsar. La nueva demanda se deriva de distintas situaciones propias de la poblacin joven, que tienden a ser descuidadas ante las presiones que ejercen los grupos por los otros niveles educativos. La transicin demogrfica que vive la mayor parte de los pases latinoamericanos, en virtud de la reduccin de las tasas de natalidad, no repercute an en el grupo de edad que
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Por ejemplo, en el caso de Mxico, las prcticas en la industria y el servicio social obligatorio forman parte del currculo de la educacin media tecnolgica.
ahora constituye la demanda por educacin media. Los certificados de escolaridad primaria (o bsica) alcanzada por un nmero muy elevado de latinoamericanos, los autoriza a solicitar legtimamente mayor escolaridad. Las deficiencias de la educacin bsica impartida hasta ahora para asegurar los elementos de la formacin cultural, ciudadana y productiva necesaria ante los retos actuales del desarrollo, exige a los jvenes mayores certificados escolares para enfrentar las exigencias de la insercin laboral. Los problemas del desarrollo econmico, que no prevn una fcil incorporacin de las poblaciones jvenes en las estructuras orgnicas de empleo, refuerzan esta demanda. Conviene aclarar aqu que el desarrollo econmico dominante tampoco est previendo la prolongacin de las oportunidades de trabajo para la poblacin adulta, la cual se ve enfrentada, por un lado, a la mayor esperanza de vida de la historia de la humanidad y por otro, a una jubilacin relativamente temprana y cargada de incertidumbres y pobrezas. La ausencia de polticas de juventud que sustituyan o complementen la escolaridad como oportunidad casi nica de insercin orgnica de los jvenes en la vida social, cultural, poltica y econmica de los pases latinoamericanos, acrecienta la demanda por la nica oportunidad institucionalmente organizada. El momento en que la poblacin joven ejerce su demanda por la escolaridad media no necesariamente va cronolgicamente ligado al egreso inmediato anterior de la educacin bsica. En Mxico ya se vivi en los aos ms recientes de la profunda crisis econmica que vive nuevamente el pas a partir de 1994, la violenta presin de los jvenes por acceder a las proporcionalmente escasas oportunidades de escolaridad de nivel medio. Los pases latinoamericanos debern resolver dos grandes dilemas en la definicin poltica de la tasa de escolaridad secundaria que se proponen alcanzar: el dilema de la selecti-
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vidad o la equidad en el acceso al nivel y el de una educacin comn o diferenciada para quienes accedan al nivel. Las tendencias descritas hacen prever que el primer dilema deber resolverse por el lado de la equidad en el acceso al nivel. Ello, sin embargo, deber conducir a una transformacin radical de la concepcin misma del sentido educativo y, en particular, de la organizacin institucional del mismo, para asegurar una eficiente participacin de los jvenes en las oportunidades de formacin pos primaria y no slo en el primer acceso al nivel. Por ello, el primer dilema se liga directamente con el segundo. Este ltimo, en virtud del futuro que se anticipa en el que la diferencia jugar el papel poltico y cultural fundamental, del papel que se prev para la educacin secundaria y de la complejidad y heterogeneidad de la poblacin demandante se deber resolver por el lado de la diferenciacin de oportunidades. Sin embargo, ah el dilema se transforma, ya que se convertir en el desafo de asegurar la equivalencia en la calidad escolar, laboral, cultural y social de las alternativas ofrecidas, frente a la actual segmentacin de oportunidades en la que se han convertido las diferentes modalidades de escolaridad media. Recuperar y reconocer los momentos y los espacios pedaggicos que ocupa la educacin secundaria Un proyecto educativo no se reduce a resolver problemas de atencin a la demanda. La calidad del mismo exige una identidad educativa propia, cuyos rasgos bsicos estaran contenidos en una propuesta pedaggica central. En trminos generales, la Pedagoga perdi, hacia la dcada de los setenta, su lugar como disciplina integradora de los conocimientos profesionales necesarios para la educacin, cuando se vio destronada por tres grandes movimientos educativos: el acelerado crecimiento de la matrcula y el ingreso de una poblacin heterognea al sistema educativo; la ex-
plosin del conocimiento disciplinario, que transform la necesidad de adquisicin del conocimiento y su correlato pedaggico de transmisin del mismo por la necesidad de comprensin y construccin de conocimientos y, finalmente, la pobreza de los recursos asignados al sistema educativo que impidi el desarrollo de las respuestas pedaggicas e institucionales adecuadas. La masificacin resultante, tanto entre alumnos como entre maestros desbord plenamente la capacidad de la Pedagoga para enfrentar los nuevos problemas educativos. Irrumpieron entonces las Ciencias Sociales en educacin y aportaron una serie de teoras y enfoques que dieron una explicacin inicialmente satisfactoria a la mayor parte de sus causas y efectos sociales, econmicos, polticos. Sin embargo, se han demostrado totalmente insuficientes e ineficientes en la solucin de los grandes problemas de la enseanza, del aprendizaje y de la organizacin escolar. Poco a poco y con una certera asimilacin y recuperacin de las aportaciones de distintas disciplinas, la Pedagoga (aunque tal vez ese nombre ya le quede corto) ha ido reconstruyendo su propia capacidad disciplinaria y profesional. El impulso para ello ha sido poderoso en el caso de la educacin bsica y notable en el de la educacin superior. En el caso de la educacin media, sin embargo, la preocupacin por este grave problema no parece haber tenido lugar entre los mltiples que abruman al nivel. Nos encontramos actualmente en la literatura con una profunda separacin entre una numerosa propuesta curricular y pedaggica sobre aspectos puntuales de cada una de las asignaturas que se imparten en la secundaria y la ausencia de una concepcin claramente orientadora acerca de la pedagoga y la didctica necesarias para el nivel . Nos encontramos tambin con la ms escasa investigacin por nivel en la ya de por s escasa investigacin educativa latinoamericana.16
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Analcense, por ejemplo, los registros de la Red de Educacin REDUC.
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Distintos rasgos de la poblacin escolar demandante del nivel apuntan a la insoslayable necesidad de una nueva propuesta pedaggica, cuya instrumentacin concreta estara dada en el impulso a las investigaciones sobre el mismo y el impulso al diseo, seguimiento y evaluacin de innovaciones y experimentaciones: La cambiante definicin de adolescencia y juventud en funcin de las nuevas variables sociales, culturales y econmicas. El supuesto (cuestionado) de que la poblacin de secundaria se encuentra en el momento de la diferenciacin o seleccin vocacional, de tipo escolar y laboral. El supuesto (tambin en debate) de que la poblacin de secundaria se encuentra en el momento de asumir personalmente el compromiso por los valores morales y ciudadanos. Los compromisos familiares y laborales reales ya contrados por una buena parte de la poblacin joven de los pases latinoamericanos. La heterogeneidad de los grupos de edad demandantes de educacin media y las caractersticas y transformaciones biolgicas y psico sociales tan diferentes que afectan al rango de edad que abarca el nivel. Las nuevas caractersticas de la juventud latinoamericana demandante de educacin secundaria: por un lado, su heterogeneidad socioeconmica, cultural y tnica estructural; por otro, su unificacin en una cultura juvenil derivada de procesos semejantes de socializacin por la escuela bsica y en particular por los medios masivos de comunicacin. Se trata de una poblacin sometida vocacional y laboralmente a una grave confusin, en virtud del exceso relativo de informacin sobre oportunidades escolares y ocupaciones existentes frente a la reducida vivencia y experiencia acerca de las mismas en el entorno familiar inmediato y la real ausencia de oportunidades efectivas. Resulta por ello importante reconocer la certera poltica que sigui Chile respecto de la reforma de su educacin secundaria en el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equi-
dad de la Educacin (MECE) que, a diferencia de las claras propuestas para la primaria, se centr inicialmente en tres grandes polticas. La primera fue un impulso decidido a la investigacin sobre el nivel, mediante el establecimiento de las bases de una convocatoria nacional para investigar sobre 11 problemas relevantes. Se trata de investigaciones que debern arrojar informacin adecuada sobre: la descripcin y evaluacin del proceso que ha seguido el pas para el diseo y desarrollo curricular del nivel y las agencias que han participado; un anlisis de las experiencias internacionales al respecto; estudios cualitativos destinados a identificar los requerimientos y demandas que los distintos sectores sociales plantean al nivel; investigaciones etnogrficas para caracterizar las prcticas de trabajo pedaggico, socializacin y organizacin de la vida escolar en el nivel y que influyen sobre los aprendizajes y la formacin de valores y actitudes; elementos para la medicin de la calidad de la educacin media; diseo y validacin de modelos de gestin de las instituciones del nivel; estudios de la eficiencia interna; evaluacin de la eficiencia econmica; estudios de requerimientos de la renovacin de las instituciones. La segunda fue, una vez realizados estos estudios, lograr una amplia informacin y difusin de sus resultados. La tercera, finalmente, construir de manera consensual una propuesta de reforma fundamentada en ellas.17 Innovar los contenidos y la organizacin curricular de este nivel educativo, que ha sido el ms abandonado de los niveles del sistema educativo Uno de los grandes impulsos internacionales a la reforma de la educacin media de los sistemas educativos de Amrica Latina se dio a
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Chile. Ministerio de Educacin. Orientaciones bsicas, objetivos y componentes del Programa MECE (Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin). Documento de difusin, 1991.
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finales de los sesenta principios de los setenta (en algunos pases se dio incluso antes: Argentina, a fines de los cincuenta). La diversificacin de la enseanza media en los dos grandes carriles que hasta la fecha la constituyen en casi todos los pases, fue considerada en ese entonces el factor clave del desarrollo econmico. Las razones aducidas se centraron en la posibilidad de introducir modalidades e instituciones escolares que: respondieran a las necesidades formativas de muchsimos jvenes que no dispondran del tiempo necesario para una prolongada escolaridad; orientaran a los jvenes hacia el mercado laboral en la categora de tcnicos medios; consolidaran la pirmide ocupacional latinoamericana, desvirtuada por el excesivo nmero de profesionales de nivel superior, frente a la casi total inexistencia de personal con educacin media y desviaran el inters de la poblacin que acceda a este nivel por procurar necesariamente una costosa escolaridad universitaria. Actualmente, salvo en los pases que iniciaron ya la reforma del nivel medio, se han ofrecido esos dos carriles de escolarizacin media: una educacin de corte acadmico, general, propedutico y una de corte profesionaltcnico. Las evaluaciones realizadas sobre los dos carriles de escolaridad,18 en realidad detectan profundas deficiencias en el hecho mismo de la diversificacin, ya que los carriles no conformaron alternativas equivalente ni son conciliables entre s. Constituyen instituciones escolares de diferente naturaleza, que reciben recursos y presupuestos diferentes y que han tendido tambin a conformar segmentos de corte acadmico y socioeconmico y orientaciones laborales con diferente jerarqua entre la poblacin latinoamericana que asiste al nivel. Es importante sealar que el nivel ha adolecido de los mayores problemas de desercin y reprobacin de todo el sistema escolar.
A pesar de la aparente mejor apreciacin social por la escolaridad de corte acadmico, las evaluaciones destacan el impresionante deterioro de la calidad de la educacin de este tipo, por lo irrelevante de los contenidos de la educacin media y por la pobreza del servicio impartido, salvo raras excepciones. Lo irrelevante de los contenidos se aprecia desde diversos puntos de vista: frente a los avances impresionantes del conocimiento, ante los intereses concretos de los jvenes; por la incomprensin o incluso el rechazo del papel de los medios electrnicos como importantes fuentes de conocimiento y de la capacidad de los jvenes de percibirlas y asimilarlas; por la ausencia de una cultura tecnolgica en la escuela media ante la invasin de la misma a todas las dimensiones del desarrollo humano actual; por la falta de atencin a las exigencias del desarrollo democrtico, cultural, econmico, social en el que los jvenes tienen clara injerencia en sus entornos inmediatos. Parecera que en el nivel medio, con ms fuerza que en cualquier otro nivel, se enseore plenamente un saber de importancia exclusiva para los exmenes escolares, como se observa particularmente en el nfasis dado a los formalismos en la enseanza de las lenguas y de las matemticas. A su vez, los exmenes se constituyeron en la nica forma de presin y motivacin al estudiantado. Se ha denunciado tambin la existencia de una disciplina formalista e intil, capaz de propiciar la reaccin violenta de los jvenes en su contra antes que la formacin del carcter.19 La enseanza tcnica, fuertemente innovadora en su momento y con la relevancia y pertinencia que debera haberse desprendido de su (supuestamente adecuada) vinculacin con la formacin laboral necesaria, se enfrent con graves problemas, estrechamente interdependientes: la inexistencia de los puestos labora-
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De Ibarrola y Gallart (coordinadoras) et al. op. cit., captulo 1.
En distintos pases los investigadores que analizan el nivel coinciden en estos puntos. Leonor Cariola en Chile, Germn Rama en Uruguay, Rafael Quiroz en Mxico. Cecilia Braslavsky et al. en Argentina.
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les a los que intent conducir a los jvenes; la rigidez y la precariedad de la formacin ofrecida alrededor de esos puestos inexistentes, formacin que s redujo efectivamente sus opciones laborales; la pobreza de los recursos materiales y didcticos de los que efectivamente se dot a las escuelas, ms precarios por la distancia que represent la dotacin efectiva frente al modelo curricular propuesto. Podemos identificar cuatro grandes ejes de tensin en la decisin sobre los contenidos curriculares de la educacin media: Los objetivos que persigue. Preparacin para el ingreso a la educacin superior? preparacin para un trabajo de jerarqua intermedia? profundizacin en la preparacin general de los jvenes como seres humanos integrales, como ciudadanos, productores de la vida material, cultural y social? Indudablemente los dos primeros tipos de objetivos, explcitos o muchas veces implcitos, han determinado el resto de las decisiones curriculares y han delimitado los estrechos cauces de los dos tipos de educacin media actualmente identificables. Los objetivos de la educacin media debern orientarse por las distintas exigencias al desarrollo integral de los jvenes: la comprensin bsica de la tecnologa y del mundo del trabajo, la toma de decisiones personales y ciudadanas (con lo que ello implica de conocimiento y valoracin de las situaciones sociales, econmicas, polticas y culturales) y el desarrollo de la creatividad. Otra interpretacin propone que los futuros ciudadanos productores dominen un conjunto de competencias comunicacionales que posean competencias socio histricas desarrollen competencias matemticas, cientficas, tecnolgicas que posean competencias ecolgicas y una serie de competencias crticas y creativas, tanto para valorar las oportunidades existentes como para transformarlas.20
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De Ibarrola, Gallart (coordinadoras) et al. Democracia y productividad op. cit. En buena medida la propuesta argentina se inserta en el espritu del dominio de estas competencias.
La decisin de los contenidos, en funcin de decisiones tales como la seleccin de conocimientos fundacionales (bsicos, genricos) o conocimientos especficos, especializados; conocimientos tericos o conocimientos prcticos. En realidad estas disyuntivas han provocado falsos dilemas que se resuelven mediante una adecuada construccin curricular. La organizacin de los contenidos en funcin de la seleccin de los criterios que la regirn: los contenidos disciplinarios, las asignaturas; los problemas de la pertinencia del conocimiento para los jvenes; las reas; la solucin de los tiempos de dedicacin posible de los jvenes, los mdulos. Cada uno de ellos tiene ventajas y desventajas. El predominio de las asignaturas tiene una razn muy clara, rara vez reconocida curricularmente: el respaldo que recibe de los cuerpos acadmicos correspondientes que le dan al conocimiento un desarrollo orgnico susceptible de programarse en el tiempo conforme a una lgica adecuada (aunque no necesariamente la que mejor responde al aprendizaje o a la enseanza). La estructuracin curricular, en funcin de opciones como el establecimiento de una estructura nica frente a una diferenciada; la decisin por un tronco comn y general para todos que se adiciona con semestres o materias diferenciadas; el establecimiento de estructuras modulares que permitan una amplia flexibilidad en la formas de incrementar progresivamente el conocimiento a adquirir. En la historia reciente de la educacin media en Amrica Latina existe una gran cantidad de propuestas de innovacin curricular para la educacin media, que proponen soluciones diferentes a alguno (o los tres) ejes curriculares problemticos. Las ESEPs de Per, las Escuelas Tcnicas Federales de Brasil, el Colegio de Ciencias y Humanidades de Mxico, los bachilleratos tecnolgicos bivalentes en varios pases, el Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica en Mxico, etctera. Seguramente en otros pases existen otras interesantes innovaciones. Una somera apreciacin de algunas de estas
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innovaciones permite proponer que la principal tensin curricular fue sin duda la falta de una adecuada atencin a los diferentes niveles de su construccin, cualquiera que haya sido la solucin propuesta a las tensiones propias de cualquier diseo. Esta construccin implica ir ms all de la definicin de los objetivos generales y la estructuracin de una lista de materias en el tiempo. Exige lograr una efectiva transposicin pedaggica entre los conocimientos, habilidades, actitudes y valores identificados y la organizacin cotidiana de las oportunidades y caminos para que los jvenes pudieran acceder a ellos y hacerlos propios: tiempos y secuencias, espacios, formas de organizacin del trabajo en los perodos asignados, materiales didcticos, estrategias de enseanza, formas de evaluacin.21 El problema es que no han habido evaluaciones ni estudios comparativos integrales que permitan aconsejar decisiones curriculares para el futuro. Las escuelas tcnicas han sido mal evaluadas bsicamente por su escaso xito en incorporar a sus egresados al empleo y su gasto aparentemente excesivo; los bachilleratos generales, por las deficiencias que encuentran las universidades en la formacin con la que ingresan los bachilleres. Transformar la organizacin institucional y crear opciones diversas de validez equivalente Las limitaciones en los recursos financieros e institucionales son en realidad las que ms obstculos han generado a la existencia de alternativas innovadoras. Se trata de obstculos que no necesariamente se originan en la escasez de recursos sino en el desconocimiento o descuido de lo que podra denominarse, equivalente al apartado anterior, los distintos niveles de la
construccin social de una nueva institucin educativa.22 Analizaremos estas limitaciones en tres sentidos, que dan contenido a las tres ltimas consideraciones fundamentales: la naturaleza de la organizacin institucional, las condiciones de trabajo del profesorado y el financiamiento de la educacin media. Independientemente de que en los pases de Amrica Latina existan sistemas homogneos o sistemas diversificados de educacin media, en la prctica podramos concluir que los jvenes en realidad tienen una sola opcin, sumamente rgida, por lo dems, de escolaridad media. Esta rigidez se deriva de tres factores fundamentales: la esclerosis que afecta profundamente a las organizaciones institucionales, lo que impide diversidad de opciones al interior de una institucin; la falta de comunicacin entre instituciones, que hace prcticamente imposible el cambio de un sistema a otro cuando el pas ofrece diferentes modalidades y el muy escaso contacto que las instituciones escolares establecen con otras instituciones productivas, culturales o de asistencia social. La distribucin y organizacin del tiempo de enseanza en el nivel medio ligadas en principio a la naturaleza de las decisiones curriculares determina la rigidez de las instituciones, tanto en su organizacin interior como en la posibilidad de interaccin con otras instituciones, escolares o de otro tipo. La observacin de los planes de estudios de la enseanza media en algunos pases permite concluir que en ellos persiste una distribucin del tiempo de enseanza en perodos diarios y semanales sumamente atomizados, por una parte, excesivamente recargados, por otra y articulados o secuenciados entre s en funcin de criterios muy estrechos de disponibilidad de recursos, generalmente muy escasos. De 32 a 35 horas de trabajo semanal se distribuyen entre 13 a
22 21
De Ibarrola, Mara y Jos Bazn. La construccin institucional del currculo en la historia del Colegio de Ciencias y Humanidades. CCH/UNAM, Mxico, 1992.
Se han desarrollado distintos enfoques para el anlisis de esta problemtica, pero todos coinciden en identificar la existencia de diferentes niveles en la construccin institucional. Vase de Ibarrola y Gallart (coordinadoras) et al. op. cit. Captulo 4.
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15 asignaturas para cada grado, creando perodos de trabajo orgnico de apenas 50 minutos. Los retos que esta situacin presenta al principio clave del just in time son insuperables sin una transformacin radical. Otra deficiencia de la organizacin institucional actual del nivel medio es la precariedad de las escuelas, que son las unidades bsicas para impartir el servicio. Se observan graves deficiencias en la calidad del servicio educativo impartido por la mayora de las escuelas concretas en mltiples zonas y regiones, por comparacin con la naturaleza del programa educativo diseado y ofrecido. Por un lado, una buena parte de las instalaciones y servicios de la educacin media (por lo general las de corte acadmico) data de principios de siglo y ha quedado sujeta a los procesos de pauperizacin que peridicamente han desolado a la educacin latinoamericana; nos encontramos con instalaciones desprovistas de talleres, laboratorios, bibliotecas. Por otro , la educacin profesional se construy alrededor de decisiones de equipamiento e instalaciones muy costosas, pero sin que los pases dispusieran de los recursos adecuados para lograr en todas las escuelas creadas los ambiciosos modelos de equipamiento y sin atender a la pertinencia pedaggica de los mismos o, en particular, a la necesaria formacin de los maestros para el uso efectivo de los mismos. Es comn la denuncia del desuso de las instalaciones tcnicas o por que nunca se completaron, o porque el equipamiento resultaba totalmente inadecuado a las posibilidades de las escuelas, sus maestros y su entorno. La rigidez en el uso del tiempo result incluso ms notoria, ante las decisiones inadecuadas para el trabajo en talleres o en produccin escolar. Finalmente, otro aspecto fundamental de la pobreza institucional ha sido el ausentismo de los profesores, que a su vez es uno de los efectos ms perversos de la naturaleza de la contratacin y condiciones de trabajo que se han ofrecido. El nivel medio de la educacin debera poder descansar sobre la base de la estructura
nica y la formacin comn propias de la educacin obligatoria. Como nivel secundario deber ofrecer una diversidad de opciones, impulsando la flexibilidad en las opciones posibles y una amplia interaccin entre las distintas opciones. Esta diversidad de opciones deber impulsar y respetar la capacidad de decisin y de accin de los jvenes latinoamericanos. El nivel medio podr ser en el futuro de Amrica Latina el que propicie y haga posible la educacin continua (o permanente) de toda la poblacin, ofreciendo tambin alternativas para mltiples entradas y salidas y brindando opciones de formacin con exigencias temporales de dedicacin adecuadas a diferentes situaciones de la poblacin. El verdadero desafo consiste en hacer de estas diferentes opciones alternativas de valor cultural, social y econmico equivalente y no carriles excluyentes, tanto en cuanto a la intercomunicacin sincrnica entre las opciones como en cuanto a los futuros posibles, escolares o laborales. Cuatro grandes mecanismos de flexibilidad institucional pueden apoyar esta diversidad recomendada: la descentralizacin de la educacin, el uso de los medios electrnicos en apoyo a la misma, el reconocimiento de otros espacios formativos alternos y la aceptacin legal de nuevos mecanismos de certificacin y acreditacin del conocimiento, independientes del proceso escolar. Ninguno de estos mecanismos es en s mismo la solucin ni est exento de problemas; pensarlos as podra incluso provocar mayores problemas educativos. La descentralizacin puede propiciar la desigualdad regional, la atomizacin de perspectivas de desarrollo y la ineficiencia frente al desarrollo nacional o internacional; el uso de los medios electrnicos no puede consolidarse sin contenidos y estrategias adecuadas, que requieren de cualquier forma personal altamente capacitado; los mecanismos de certificacin pueden provocar programas de formacin an ms cerrados que los actuales, sujetos exclusivamente a lo que los exmenes puedan tcnicamente evaluar. La
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alternancia entre instituciones educativas y de otro tipo (instituciones productivas, culturales, polticas, etc.) exige una enorme capacidad de coordinacin, por un lado, pero por otro puede resultar imposible en muchas zonas de los pases. Ser necesario recordar que en Amrica Latina la escuela sigue siendo una institucin esencialmente innovadora frente a las circunstancias locales. El paradigma ideal de la flexibilidad consiste en la capacidad de respuesta inmediata de la institucin escolar frente a la transformacin de las demandas de todo tipo (econmicas, culturales, sociales, polticas) que le dan sentido; ello exige la propia capacidad de cambio y transformacin interna, que ha sido muy poco estudiada. Afortunadamente se conocen ya algunos factores que determinan lo que algunos llaman la inercia institucional y otros la dinmica institucional. Lo importante ser reconocer que la flexibilidad institucional exige el fortalecimiento profesional de cada una de las unidades de atencin (escuelas o programas), en particular de su personal responsable, directivo y docente; la reorganizacin y el equilibrio entre las responsabilidades que deber cumplir cada uno de los niveles de gobierno y la creacin de nuevos canales de comunicacin entre ellos que permitan la circulacin fluida y efectiva de los recursos pedaggicos, las experiencias, las innovaciones, las evaluaciones, los recursos financieros, etctera. Invertir en la profesionalizacin del profesorado de educacin media Impresiona el nivel de desconocimiento sobre el profesorado de Amrica Latina, en particular sobre el profesorado de nivel medio. Distintos tipos de acercamiento al problema permiten, sin embargo, proponer a grandes rasgos un perfil que denota la existencia de graves problemas. En primer lugar se tratara de un profesorado incorporado a la docencia y reclutado fundamentalmente como reaccin al crecimiento de la matrcula del nivel en las dcadas ante-
riores. En el caso de Mxico, por ejemplo, se identifican aos durante los cuales se reclut un promedio de 2000 profesores de enseanza media.23 Ante un reclutamiento tan masivo, se agotaron rpidamente las fuentes de seleccin de profesores preparados para el nivel y se tuvo que recurrir a niveles inferiores de preparacin; se generalizo el reclutamiento de estudiantes de las diferentes licenciaturas y hubo casos, en las nuevas instituciones de educacin tcnica, en que se reclutaron tcnicos locales, en ocasiones sin preparacin escolar avanzada. Muchos de aquellos jvenes continan como los profesores actuales. Una investigacin realizada en Uruguay reporta slo el 46.9% de los profesores de los liceos pblicos de Montevideo como titulados, cifra que desciende dramticamente al 25.4% en el interior de la Repblica. Para las escuelas tcnicas, la proporcin era de 20.3% en Montevideo y 6.5% en el interior.24 Una investigacin en Mxico reporta la existencia de profesores con apenas la primaria.25 En segundo lugar, la divisin y organizacin (por asignaturas) del trabajo pedaggico en el nivel medio propici condiciones de contratacin que prevn nicamente la dedicacin parcial (y parcializada) del profesional a la enseanza, tanto en cuanto al tiempo de trabajo, como en cuanto al conocimiento a impartir y en lo que se refiere al lugar de trabajo. Estas contrataciones prevn exclusivamente el pago del tiempo de trabajo del maestro frente al grupo y se trata adems de pagos muy reducidos. Los maestros as contratados tienden a contraer compromisos con un nmero excesivo de grupos a atender (o de asignaturas a impartir). En Mxico se localizan con frecuencia casos, no se sabe qu tan generalizados estadstica-
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De Ibarrola, Mara. Industria y escuela tcnica. Dos experiencias mexicanas. OREALC/UNESCO, Red Latinoamericana de Educacin y Trabajo. Santiago, Buenos Aires, Mxico, 1994. 24 Rama, Germn, op. cit. p. 59. 25 De Ibarrola, M. Industria y escuela op. cit.
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mente, en los que los profesores de enseanza media pueden llegar a impartir 40 o 50 horas semanales de clase en distintas escuelas y ante distintos grupos de alumnos. Esas situaciones permiten identificar profesores que estaran atendiendo hasta 700 alumnos diferentes por semana.26 El promedio estimado de alumnos diferentes que atiende cada profesor de nivel medio, a pesar de ser muy inferior, no deja de ser preocupante: alrededor de 200 alumnos diferentes por semana. Un indicador de este tipo, sumamente importante para la calidad del trabajo pedaggico en el nivel medio, deber ser incorporado a los criterios de anlisis del mismo, en vez de la tasa de alumnos por maestro, misma que aparece muy favorable al ser el resultado simple de la divisin del total de alumnos entre el total de maestros. Las condiciones de contratacin propician , por otra parte, la desatencin a los grupos. La misma investigacin del Uruguay reporta una escasa dedicacin de los profesores a los establecimientos concretos. Sin datos precisos, en varios pases de Amrica Latina se reportan problemas semejantes. Seala Germn Rama el carcter de provisoriedad con que se ejerce la docencia en el nivel medio y que las clases no dictadas constituyan el indicador ms alarmante del deterioro de la tarea docente en el nivel. Los porcentajes de clases no dictadas encontrados responden tanto a las inasistencias y licencias de los profesores como a los defectos e ineficiencias del sistema de designacin de docentes.27 En Mxico es lugar comn el conocimiento de las estrategias que siguen los profesores de enseanza media para alternar sus inasistencias entre las distintas escuelas o grupos atendidos, conformes, curiosamente, a un cierto sentido pedaggico de no abandonar dos veces seguidas al mismo grupo.
En tercer lugar, las condiciones de preparacin de los profesores de educacin media enfrentan serias dificultades: la formacin inicial ha quedado muy ambigua a consecuencia de los cambios en el nivel de preparacin de los profesores de educacin bsica. En varios pases latinoamericanos se ha dado una elevacin de los requisitos de escolaridad previa para los profesores de primaria, pero no se prest la atencin debida a los profesores de educacin media. Finalmente, las condiciones de trabajo de los maestros de nivel medio dificultan sobremanera las posibilidades de superacin y actualizacin, sea porque su dedicacin a la enseanza es muy limitada en el tiempo diario de trabajo, pero acompaada de mltiples otros compromisos, sea porque ni las escuelas mismas, ni las organizaciones institucionales prevn los tiempos de trabajo colegiado necesarios para llevar a cabo los anlisis y diagnsticos regulares de las dificultades que enfrentan los profesores y que debern aprender a resolver. Subsiste la ambigedad respecto del tipo de formacin que deber dominar un profesor de educacin media: pedaggica o disciplinar.28 Debera ser evidente que la formacin de los maestros del nivel deber permitir la sntesis de una muy avanzada pedagoga (la orientada a los jvenes), unida a un profundo conocimiento de los contenidos disciplinares con miras a crear las didcticas necesarias al tipo de alumno, al nivel educativo de que se trata y al tipo de conocimiento. Hasta ahora se podra deducir que el rol del
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Quiroz, Rafael. El maestro y el saber especializado. DIE-Cinvestav-IPN. Mxico, 1987 (Documentos DIE, N 4) abri el anlisis de esta situacin desde fines de la dcada de los ochenta. 27 Rama, Germn, op. cit. p. 69.
La propuesta chilena ms reciente descarta por ejemplo la importancia de una educacin pedaggica para los profesores de educacin media y recomienda que los profesores deben tener la oportunidad de seguir los cursos de especialidad en los departamentos disciplinarios correspondientes y no, como sucede con frecuencia, recibir una formacin de segundo orden de matemticas para pedagogos o biologa para profesores secundarios. Comit tcnico asesor del dilogo nacional sobre la modernizacin de la educacin chilena designado por S.E. el Presidente de la Repblica. Los desafos de la educacin chilena frente al siglo XXI. Informe de la Comisin Nacional Santiago de Chile, 1995.
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profesor de enseanza secundaria ha sido el de dictar clases (en perodos sumamente reducidos de 50 minutos), aplicar exmenes objetivos y certificar conocimientos adquiridos de esa pobre manera. O por lo menos ese es el que le permite la organizacin curricular del plan de estudios y las condiciones de contratacin del profesorado. Sin embargo, los profesores conscientes del nivel, que afortunadamente abundan (de lo contrario la situacin sera mucho peor), podran identificar en su actuacin una amplia gama de funciones de direccin, orientacin y coordinacin de los jvenes hacia muy diversas formas de adquisicin de los conocimientos relevantes y muy diversas estrategias didcticas para la formacin del carcter en esa etapa tan delicada del desarrollo humano. Las experiencias extracurriculares impulsadas por profesores entusiastas deberan ser objeto de investigaciones muy cuidadosas, con miras a discernir la capacidad de institucionalizarlas y generalizarlas como formas ms eficientes de enseanza. En estas experiencias se transforman radicalmente las lgicas de articulacin y la jerarqua de los diferentes componentes curriculares: los objetivos buscados, las relaciones entre maestros y alumnos, la organizacin de los alumnos en torno al conocimiento, el uso del tiempo y de los espacios, los materiales objeto del trabajo pedaggico, las formas de evaluacin. Son infinidad los ejemplos posibles y siempre, detrs de ellos, encontramos un profesor innovador. El dilema aqu es el tipo de profesionalizacin del profesor de enseanza media: tiempo completo y exclusivo? o como ha tendido a ser el caso, profesional de otros intereses con dedicacin parcial a la enseanza de ciertas asignaturas a los jvenes o, como desafortunadamente degener, profesor que acumula un nmero muy elevado de horas de clases a dictar en diferentes establecimientos y con atencin directa a cientos de alumnos diferentes por semana. En Mxico encontramos los dos modelos extremos de contratacin de profesores de ni-
vel medio: por hora de clase impartida o de tiempo completo en un slo plantel. Tambin encontramos los extremos de la regulacin de las relaciones laborales: por contrato colectivo de trabajo, amparado por un poderoso sindicato, o por servicios profesionales sin ninguna responsabilidad para la parte contratante. El primero se justifica con el argumento de que el profesor deber incorporar a su enseanza la experiencia laboral externa, constituyndose as en el principal vnculo entre la escuela media y el mundo de la produccin o de los servicios. El segundo, se justific con el diseo de la gran cantidad de funciones que debera realizar un profesor del nivel en las nuevas instituciones de educacin media, en particular las tecnolgicas; la docencia, la vinculacin con la comunidad, la produccin directa, incluso la investigacin. En los hechos, los dos modelos de contratacin sufrieron fuertes deterioros, por distintas razones. Por lo que la decisin al respecto no es una simple cuestin de definicin legal o presupuestal; tiene que ser una respuesta a las decisiones sobre la organizacin de la enseanza del nivel. La decisin del tiempo completo para el profesorado de enseanza media, a su vez tiene que ser objeto de una cuidadosa organizacin del trabajo pedaggico en cada uno de los establecimientos o programas. La concepcin del rol de profesor de enseanza media amerita una transformacin fundamental. Exige una dedicada atencin, la reorganizacin y redefinicin de los roles de investigacin, docencia, divulgacin, difusin y administracin y gestin de la educacin media; inversin en recursos humanos y estrategias de organizacin, ms que en equipamientos e instalaciones. En los pases desarrollados la diferencia con la educacin media de nuestros pases no radica en los planes de estudios sino en los tiempos de dedicacin y la capacidad de trabajo colegiado de preparacin, organizacin, previsin y evaluacin que realicen los profesores. Slo as se podr sentar las bases de la flexibilidad necesaria al nivel medio.
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Asegurar el sentido pblico del financiamiento de la educacin media Histricamente los pases latinoamericanos no se pueden dar el lujo de descuidar la importancia pblica y social de la enseanza media; el error de haber descuidado la generalizacin de la enseanza bsica no se puede remediar ahora, delegando a instancias privadas el desarrollo de una educacin media como la que requiere la regin. En efecto, la cobertura, la calidad, la equidad y la flexibilidad necesarias para ofrecer una formacin de nivel medio a la juventud latinoamericana s lo es posible mediante financiamiento y programas que tengan un fuerte sentido pblico. Por principio, los mecanismos privados no resuelven esos aspectos, sino que generan mayores desigualdades.29 La educacin pblica, sin embargo, queda tambin sujeta al amplio debate democrtico que se est llevando a cabo en la mayora de los pases, en funcin del reconocimiento de que en muchas ocasiones, los gobiernos no han sido los mejores representantes del inters pblico; por el contrario son objeto de mltiples denuncias de corrupcin. Muy distintos grupos y organismos de la sociedad civil asumen ahora una gran cantidad de responsabilidades de sentido pblico; ello sin embargo slo puede considerarse parte de un proceso de democratizacin que deber alcanzar sus cauces de organizacin pblica en un tiempo relativamente corto. Ser necesario reconocer que la educacin secundaria de calidad cuesta y cuesta mucho. Pero lo que ciertamente resulta indispensable es revisar los criterios que han definido la importancia de los factores de costo. Se hace necesaria una amplia inversin en organizacin y personas, capaces de generalizar la calidad e impulsar las innovaciones que requiere la edu-
cacin secundaria y capaces incluso de tomar las decisiones correctas sobre las inversiones necesarias en equipamiento e instalaciones en funcin de necesidades bien identificadas.30 Resulta indispensable cuestionar los aparentes rasgos de innovacin y cambio que se atribuyen a las inversiones en equipamiento e instalaciones y la igualmente aparente facilidad de manejo que ofrecen. Finalmente, impulsar un financiamiento con sentido pblico exige tambin abrir con imaginacin la bsqueda de mltiples fuentes de financiamiento; el manejo regular y transparente de la informacin sobre el origen y destino de los fondos y una continua exigencia de rendimiento de cuentas en funcin de los objetivos educativos perseguidos. No se trata de regresar a la dudosa prctica de no cuestionar el financiamiento calificado como pblico, prctica defendida por grupos de inters de afiliacin gubernamental. Ello nos orienta nuevamente al debate democrtico que se requiere en nuestros pases y del que la educacin secundaria forma parte, tanto como debe impulsar. Consideraciones finales. La instrumentacin del cambio Estamos a tiempo de iniciar una poltica de largo aliento sobre la educacin media que no se centre en la concrecin inmediata de transformaciones o innovaciones institucionales o curriculares ideadas al calor de esta reunin sino que se sustente ampliamente sobre la base de una serie de investigaciones y diagnsticos y evaluaciones comparadas de lo que est sucediendo en los distintos pases de Amrica Latina. Sin embargo, es indispensable reconocer, a partir de lo que nos ensea el anlisis de las reformas a la educacin media instrumentadas
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De Ibarrola, Mara. El debate entre lo pblico y lo privado en la modernizacin de la educacin bsica en Amrica Latina. XX Congreso Latinoamericano de Sociologa, Mxico, octubre de 1995.
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Rosa Ma. Torres, op. cit., denuncia con justicia, la falta de inversin en seres humanos, tendencia claramente presente en las nuevas polticas y recomendaciones internacionales.
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en la dcada de los setenta, que el cambio curricular e institucional requiere de una compleja y slida construccin colectiva y social. En virtud de lo anterior, ser indispensable prever la instrumentacin gradual e integral de las transformaciones mediante un trabajo colegiado sostenido entre los principales actores
del cambio y atendiendo tambin a la construccin de los vnculos de articulacin con otras instancias sociales. Slo un trabajo sostenido de esta naturaleza puede construir las polticas fundamentales que requiere ahora la transformacin de la educacin secundaria en Amrica Latina.
LA EDUCACION SECUNDARIA: UN EJERCICIO DE LECTURA Gloria Calvo*
La discusin sobre la educacin secundaria reviste un indiscutible inters para los pases de Amrica Latina, tanto por las falencias que los distintos estudios le atribuyen como por el consenso sobre su importancia dentro de los procesos de modernizacin y desarrollo. Sin embargo, parece necesario sealar algunos elementos que, a manera de criterios, lleven a pensar la problemtica de este nivel educativo en aras de garantizar no slo los logros en los aprendizajes sino tambin los procesos de formacin de las nuevas generaciones. Con los propsitos anteriores se estructuran las siguientes pginas. La educacin secundaria: zona gris de la investigacin y de las polticas Reconociendo que la relacin entre investigacin y poltica alude a un complejo mundo de posibilidades y silencios, donde los lenguajes del investigador y del poltico se negocian en arenas de decisi n al decir de Brunner (Brunner, 1993) o bien se traducen en hiptesis verificables en los roles del investigador y del poltico (Reimers et al., 1995), el saber
* Gloria Calvo. Filsofa y Psicloga. Universidad Catlica de Lovaina. Blgica. Docente-Investigadora. Centro de Investigaciones. Universidad Pedaggica Nacional.
acumulado a propsito de la secundaria parece no haber tenido el suficiente impacto. Desde 1985, estudios como el de Silva y Avellana (citados por Garcia-Guadilla y Brofenmajer, 1995) ponan de manifiesto el papel diferenciador de la escuela en funcin de variables de aprendizajes, en reas crticas como Matemticas y Ciencias, segn que los examinados provinieran de instituciones oficiales o privadas. Ms recientemente, algunos investigadores lamentan el hecho de que no exista una reflexin global sobre la secundaria. La investigacin versa sobre experiencias didcticas puntuales; sobre reas del conocimiento que conforman el currculo y sobre todo, asociada a la enseanza de las Ciencias desde programas universitarios, acompaada de diseo de materiales educativos, como los libros al decir de Schwartzman (Schwartzman, 1995: 88). La secundaria necesita una reflexin integral desde las Ciencias Sociales, la Psicologa, la Filosofa, la Economa y no slo desde lo educativo. Ante esta situcin, Brunner y Cox (1995: 116) proponen que antes de la definicin de polticas frente a la secundaria se generen conocimientos e informacin para la adopcin de las mismas precedidas de un amplio debate social tal como el llevado a cabo en Chile a propsito de los grupos de discusin sobre la secundaria (MINEDUC-MECE Media, 1992). 63
En igual sentido se pronuncia a la Misin de Ciencia Educacin y Desarrollo convocada por el gobierno del presidente Csar Gaviria en Colombia (Misin, 1994: 133) cualquier cambio, cualquier decisin, necesita apoyo, soporte para comprender y orientar las polticas estatales. No obstante estas situaciones falta de investigacin global; informacin con poco impacto los estudios revisados permiten identificar una problemtica similar con respecto a la educacin secundaria en la regin. La enseanza secundaria constituye una suerte de zona gris, indefinida como opcin educativa. En teora est al servicio de un trnsito hacia la Universidad y en la prctica deja por el camino a la mayor parte del alumnado sin recursos instrumentales para desenvolverse en el mercado laboral (Rama y Filgueira, 1991. En Filgueira y Marrero, 1995: 325). Veamos, entonces, algunas de las principales fallas. Inicialmente, el problema de la cobertura (pareciera ser uno de los mayores, con reas ms deficitarias, como sucede en las zonas rurales en Colombia (Aldana y Orozco, 1995). Sin embargo, ste no es el caso de la secundaria uruguaya (Filgueira y Marrero, 1995), ya que este pas vive la obligatoriedad de nueve aos de Educacin Bsica desde hace casi un cuarto de siglo. Sin embargo, an en los pases donde los procesos de Reforma Educativa van avanzados, la desercin, la repitencia y la extraedad son factores que afectan la eficiencia de la secundaria. Al respecto Garca-Guadilla y Brofenmajer al tipificar los problemas de la educacin secundaria en Venezuela anotan: Los nios entran ms tempranamente a la escuela y se mantienen por ms aos que en el pasado pero sin lograr en muchos casos los resultados m nimos esperados de esa escolarizacin. Son muchos los nios que dejan el sistema antes de completar los 9 aos. La mitad de los nios matriculados ni siquiera logra aprobar los seis grados. (Garcia-Guadilla y Brofenmajer, 1995: 345). A partir de los estudios analizados pareciera poder afirmarse que ni an la obligatoriedad
en la educacin bsica que cubrira ahora los tres primeros aos de la secundaria acaban con la desercin. Hay grados crticos: El sexto y el noveno en Venezuela, con una desercin del 24% y el 16% respectivamente. En Uruguay se da una gran cada en la matrcula al inicio de la Educacin Media y es significativa tambin la disminucin de la misma en los tres grados que conforman este nivel. En Mxico, la secundaria todava deja por fuera del sistema a 1.7 millones de jvenes entre los 10 y los 14 aos y en Brasil, el 50% de la matrcula en secundaria es cubierta por la educacin nocturna sobre la cual hay consenso relacionado con la baja calidad de la misma. Curiosamente, a pesar de que existe la secundaria nocturna, no se reportan anlisis sobre ella. Es quizs la zona oscura de la educacin secundaria. Para Chile se habla de unos resultados en lenguaje que frisan el 50% para los colegios privados pagados y entre el 39 y el 48% en los oficiales. En Matemticas 40% para los colegios de lite y slo entre el 20 y el 29% de los oficiales. (Brunner y Cox, 1995: 109). Merece especial nfasis los bajos resultados obtenidos en las evaluaciones de los aprendizajes en los pases en que stas se realizan y an en aquellos donde se trabaja con evaluaciones personales o parciales. Para el caso de la Argentina, Braslavsky llama la atencin sobre el hecho de que no existen diferencias importantes entre las elaboraciones de redes conceptuales producidas por estudiantes de la escuela primaria y los de la media (Braslavsky, 1995: 95). Por su parte Aldana y Orozco al hacer una reflexin sobre las competencias con las cuales llegan los bachilleres admitidos en una de las universidades de lite en Colombia (320 puntos mnimos sobre un total de 400 en el examen de estado establecido para la evaluacin de la Educacin secundaria) anotan entre otras, las siguientes deficiencias: Dificultad en el manejo de la lengua materna. Dificultad para ubicar los hechos dentro de un proceso.
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Marcada predileccin por los datos escuetos. Dificultad para pasar de la nocin al concepto. Dificultad para establecer relaciones complejas. La presencia de resultados insatisfactorios parece estar asociada, a un nivel ms general, con la enorme desigualdad entre los grupos socioeconmicos que estn accediendo a la enseanza secundaria (de Ibarrola, 1995: 261) o con la dificultad de apropiacin de cdigos culturales modernos como los escritos. Al respecto es ilustrativo el comentario de unos investigadores peruanos. Pudimos observar, en algunos colegios, la enorme dificultad de los alumnos para leer mentalmente la encuesta produciendo con la lectura un constante murmullo (Portocarrero y Oliart, citados por Mc. Lauchlan, 1995: 221). Pero ms all de la heterogeneidad de la poblacin que est ingresando o que ha cursado la secundaria, comienzan a ser evidentes las desigualdades en los niveles de conocimiento que refrenda una misma credencial, situacin que pone presente el vaciamiento paulatino de los niveles educativos, en este caso, el de la secundaria. Pero para los sectores que recientemente se incorporaban al sistema, provenientes de familias de ms bajo nivel educativo, el descenso de la exigencia y calidad en ausencia de medidas compensatorias especiales, supusieron, en el mejor de los casos, la obtencin de acreditaciones formales que como lo muestra el referido estudio de la CEPAL (1992) en nada reflejaban el grado real de aprendizaje (Filgueira y Marrero, 1995: 304). Las implicaciones de este estudio y de otro bastante anterior (1989) del Departamento Nacional de Planeacin, en Colombia (citado por Aldana y Orozco, 1995: 176), avalan la tesis de marcadas desigualdades en los aprendizajes, de acuerdo con factores de car cter socioeconmico, regional, cultural, familiar, adems de aquellas originadas en la institucin escolar, su gestin y su infraestructura. Un anlisis ms profundo llevara a preguntarse (Brunner y Cox, 1995: 110) por el significado del trnsito de la educacin secundaria
de un sistema de lite a un sistema de masa. Los problemas de la educacin secundaria no son nuevos. Slo que al masificarse empiezan a afectar significativamente a estratos de sectores medios (Garc a -Guadilla y Brofenmajer, 1995: 348). De igual forma, las nuevas demandas de formacin para la democracia y la participacin, adems de la formacin para la ciencia y la tecnologa, revisten nuevas exigencias si quieren proponerse a sectores amplios y heterogneos. La masificacin de la secundaria ha evidenciado el anacronismo de su estructura institucional y curricular (Brunner y Cox, 1995: 109); la presencia de procesos pedaggicos verticales; la desintegracin conceptual de la enseanza y la falla en la formacin de un individuo crtico. En consecuencia una educaci n secundaria que desmotiva la curiosidad del estudiante y desarrolla estructuras cognitivas y de comportamiento inapropiadas (Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo, 1995: 70). Las razones anteriores se constituyen en un llamado para que la educacin secundaria abandone la zona gris de la investigacin y la poltica en aras de resolver: El problema de la falta de relevancia y adecuacin de su estructura y su currculo a las demandas de unos contextos externos ms complejos y profundamente cambiantes frente al pasado reciente (Brunner y Cox, 1995: 111). Las posibilidades de aprovechamiento por parte de alumnos provenientes de sectores econmicos diversos. La igualdad de resultados, independientemente de las acreditaciones formales (Filgueira y Marrero, 1995: 307). La pertinencia actual del currculo como posibilidad de formacin y desarrollo para el joven. El cambio de las prcticas pedaggicas en el aula en lugar de los rituales burocrticos bajos en contenidos, en inter s y motivaci n (Schwartzman, 1995: 85). El desarrollo de los aspectos creativos, artsticos, analticos y deportivos del joven.
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La generalizacin de procesos de innovacin tanto curriculares como metodolgicos. Rutas promisorias A partir del establecimiento de la Educacin General Bsica con una escolaridad cifrada entre 8 y 9 aos y generalmente asociada a procesos de reforma educativa va Constitucin, Ley General de Educacin o planes de Desarrollo Educativo algunos pases de la regin estn comprometidos con cambios en la Educacin Media. Es necesario llamar la atencin sobre el hecho de que emprender un proceso de reforma curricular en este nivel educativo es la tarea ms compleja que puede asumir un Ministerio de Educacin. La tendencia en pases como Chile y Argentina ha sido la de generar procesos participativos que involucren amplios sectores de la poblacin. En Mxico el proceso de Reforma de la Enseanza Media se inici en 1993 por mandato constitucional y utiliz la estrategia de trabajar a la vez, contenidos y textos para la definicin e implementaein del nuevo currculo. (De Ibarrola, 1995: 267). En Venezuela, la revisin de la investigacin haba identificado seis variables necesarias de afectar con el fin de mejorar la calidad del nivel. Lamentablemente los procesos de Reforma slo se comprometieron con dos de ellos: Material de aprendizaje y entrenamiento continuo de docentes a partir de la red RENAD. En el momento existe una primera cohorte de estudiantes formados bajo estos programas y correspondientes a la promocin 92-93 (GarcaGuadilla y Brofenmajer, 1995: 368) En Uruguay, las distintas normativas que inician la mayora de los pases de la regin han sido implementadas desde 1973. Como consecuencia de las mismas, la retencin entre niveles flucta entre un 76% y un 84.5% (Filgueira y Marrero, 1995: 302 y 315) pero acusa problemas de calidad y equidad. A pesar de haber iniciado algunos procesos de innovacin y de partir de experiencias piloto, con evaluacin
de las mismas previo al proceso de generalizaci n, los resultados no son halag e os. Extraedad, repeticin, aos muertos entre el egreso de la bsica y el ingreso a la media, desplazamientos hacia la enseanza tcnica, son tambin problemas que aquejan a la secundaria en Uruguay. El cuadro N 1 ilustra la dinmica de Reforma de la Secundaria en los pases mencionados. Para los casos de Colombia y Chile, la informacin se amplia en los siguientes prrafos: La educacin secundaria en Colombia A partir de la Ley General de Educacin que extiende a nueve grados la enseanza general bsica, se comienza a legislar con miras a generar una normatividad que busque lineamientos y orientaciones para una mayor calidad, equidad y eficacia de la secundaria en Colombia. La misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo conocida tambin como la misin de los sabios propone, como objetivo central de la educacin, familiarizar y formar al educando en decodificacin y uso de diferentes lenguajes: lgico-matemtico-televisivo (Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo, 1994: 182) El bachillerato bsico, ciclo que se cierra a los nueve aos de educacin bsica, tambin buscar el desarrollo de las capacidades de pensar, entender, razonar, leer distintos tipos de cdigos, as como expresarse por distintos medios especialmente el escrito. El ttulo de Bachiller Bsico ser el nico exigible para el acceso tanto al trabajo como a la educacin universitaria de pregrado. En ningn caso los ttulos podrn ser diferentes al de bachiller bsico aunque puedan exigirse aptitudes o conocimientos especficos, en algunos trabajos o programas acadmicos (Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo; 1994: 184). Propone, igualmente, establecer una educacin post bsica flexible (tcnica-tecnolgica artstica-artesanal-deportiva-universitaria), enfocada a completar el desarrollo de la voca-
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Cuadro 1
PROCESO DE REFORMA SECUNDARIA EN AMERICA LATINA
Pas
Uruguay
Propuesta
Currculo por reas. Actividades adaptadas al medio. Acceso a la enseanza media por vas de Enseanza no formal.
Innovacin
Centros Educativos Integrales Rurales (Educacin in situ). Recuperacin paralela del ao lectivo. Una hora ms en la enseanza del Espaol y de Matemticas. Ms horas para la enseanza del Espaol. Diferenciacin de las disciplinas que antes estaban integradas. Ciencias (Fsica, Qumica, Biologa). Ciencias Sociales (HistoriaGeografa-Civismo). Club de estudiantes tutores: 16 clubes. 10.632 jvenes participantes. Red RENAD.
Mxico
Secundaria obligatoria para los padres (quienes deben enviar a sus hijos a la Escuela) y para Estado (quien debe garantizar la Educacin). Contenidos y textos se trabajan a la par. Currculo flexible. Articulacin entre los diferentes niveles de escolaridad. Material de aprendizaje. Entrenamiento docente. Educacin polimodal.
Venezuela
Argentina
Articulacin escuela-sector productivo. Se proponen los INNOVAR. Se buscan procesos de formacin postbsica en diferentes instituciones no escolares. Crdito por parte del Estado para los bachilleres bsicos que lo requieran. Actividades para escolares: comunicaciones-deporte-arte. Proyectos de mejoramiento educativo. Extensin de la jornada diaria. Extensin del ao escolar.
Colombia
Modificacin del bachillerato tcnico. Propuesta de la Bsica Secundaria como nivel terminal: Bachillerato Bsico. Diversificacin de la enseanza post-bsica.
Chile
Establecimiento de un componente para escolar. Infraestructura de edificios. Dotacin de textos. Creacin de bibliotecas. Dotacin para informtica educativa: conformacin de redes. Vinculacin a INTERNET.
Fuente: Educacin, Equidad y competitividad en las Amricas. Un proyecto del dilogo Interamericano volumen II. Estudios de caso. Polticas del Ministerio de Educacin de Chile. La Reforma Educativa en marcha. Mayo 1995.
cin de cada uno sin que haya discriminacin o minusvaloracin. Por tal razn busca garantizar en todos los municipios la existencia de suficientes instituciones educativas de calidad para hacer real la libertad de eleccin de establecimiento educativo en condiciones de sana competencia. Tambin sugiere que se facilite la movilidad de los estudiantes entre los establecimientos, sin obligacin de repetir mate-
rias o grados (Ibdem). Lo novedoso de la propuesta es la posibilidad de considerar la bsica secundaria como un ciclo terminal que permita diferentes opciones en lo acadmico: Formal o informal a la par que ofrecer la posibilidad de ingreso al mercado de trabajo sin el estigma de la desercin. Igualmente abre al estudiante la posibilidad de combinar en distintas formas el trabajo y el estudio para avan-
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zar en su preparacin para las ciencias, las artes, las ingenieras, los deportes u otras disciplinas o para otras profesiones u oficios (Idem: 184). El ingreso a la formacin tcnico profesional y tecnolgica mediante programas con una duracin entre 3 y 5 aos podrn ofrecerse en diferentes instituciones (SENA-CORPOICA) e incluso, dentro de Institutos Regionales de investigacin adscritos a los Ministerios y teniendo en cuenta las necesidades locales (Idem: 186). Esta propuesta tiene voces en contra que sealan su inequidad: discriminacin desde lo econmico pues aquellos padres de mayores ingresos buscarn que sus hijos continen una educacin post bsica formal encaminada a la universidad y a la profesionalizacin en detrimento de un bachiller bsico bastante joven (13 o 14 aos) cuya nica posibilidad es el sector informal, tanto en lo educativo como en lo laboral (Gmez, 1995). La enseanza secundaria en Chile Se parte de una educacin bsica y obligatoria que consta de 8 aos y posteriormente 4 aos de secundaria, en dos modalidades: La acadmica con sus opciones humansticas y cientfica que prepara al ingreso a la universidad y la vocacional con sus opciones tcnica y profesional que prepara para la insercin en el mundo del trabajo (Brunner y Cox 1995: 102). La educacin secundaria en Chile recoge jvenes entre los 14 y los 17 aos y su cobertura ha venido en aumento, situndose en el momento en un 80%. La Reforma propuesta por MECE-Media resultar de una estrategia que combina intervenciones sobre grandes rdenes de factores; en primer trmino, los que afectan el proceso educativo mismo, es decir el trabajo de alumno y profesores, en sus aspectos pedaggicos, curriculares y evaluativos; en segundo trmino, el conjunto de condiciones y apoyos para que los procesos mencionados tengan xito; por ltimo, el mbito de gestin de los liceos. (Ministerio de Educacin, 1995: 24).
Para implementar la Reforma, el programa MECE-Media cuenta con apoyo financiero del Banco Mundial. A manera de sntesis podra afirmarse que la tradicional secundaria de seis aos va en camino a desaparecer. Al implementarse una educacin bsica obligatoria entre 8 y 9 aos, las propuestas de Reforma se orientan a los contenidos y a los procesos de la enseanza media bien sea permitiendo desde la ley alternativas flexibles como en el caso de la formulacin de los sabios en Colombia, bien con un proyecto de intervencin directa sobre cada uno de los elementos que forman parte del proceso educativo complementado con redes de apoyo e incentivos, como en el caso de la enseanza media en Chile. Un anlisis ms profundo permitira identificar varias concepciones sobre el papel de la educacin para los jvenes acompaadas de varias visiones sobre la relacin entre educacin, modernidad y desarrollo. Igualmente van implcitas posturas frente al papel del Estado, con acciones claramente reguladoras en el caso de la Reforma de la Educacin Media Chilena. Lo interesante de las propuestas de Reforma radica en el hecho de jalonar procesos que van ms all de la cobertura y que involucran frmulas innovadoras para afectar la gestin de la institucin escolar. Falta, sin embargo, una mirada ms cuidadosa frente a los procesos educativos y pedaggicos de aula y quiz una reflexin sobre ese particular sujeto de aprendizaje cual es el adolescente. Mara de Ibarrola anota un elemento necesario de tener en cuenta a propsito del docente en secundaria: El excesivo peso de lo disciplinar y con frecuencia el gran nmero de alumnos que tienen como destinatarios sus clases, en Mxico ms de 600 a la semana (de Ibarrola, 1995: 261). Educacin media general diversificada o bivalente? De la secundaria se suele argumentar que es propedutica, en el sentido que su nico obje-
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tivo parece ser la preparacin para el ingreso a la universidad. Muchas veces se olvida el papel de este nivel educativo en los procesos de socializacin, sobre todo en lo atinente a valores, pautas y normas. Casi que pudiera afirmarse que en los ltimos aos de la secundaria se inicia el proceso de transicin del estudiante hacia la ciudadana. Lamentablemente el ingreso a la universidad; aspiracin de muchos jvenes egresados de la secundaria, no es un objetivo fcilmente alcanzable. Para el caso colombiano, por ejemplo, la mayor universidad del Estado ofreci en el segundo semestre del ao 1994 tres mil quinientos (3.500) cupos a 45.000 aspirantes. En esta institucin se mantiene una posicin de 10:1 y de 12: 1 (Lpez, 1994 citado por Gmez, 1995: 61) constante en la ltima dcada. La secundaria vocacional y tcnica, desde sus inicios, busc consolidarse como una alternativa de formacin que permitiera una vinculacin con credenciales y conocimientos hacia el mundo del trabajo. Pero la credencial, sobre todo en algunas especialidades como la industrial y la tcnica para el caso de Colombia (Gmez, 1993 a), estuvo tambin acompaada de excelentes habilidades que hicieron ms fcil el trnsito hacia los estudios acadmicos universitarios, desdibujando el objetivo inicial de la media vocacional y tcnica. Igual parece ser la conclusin de una reciente accin del gobierno brasileo que organiz una pequea red de escuelas tcnicas de la cual formaban parte 19 establecimientos tcnicos y 37 agrotcnicos. La red, apoyada por 10 profesores y con un costo percpita anual de 2.300 US, ha egresado estudiantes con una excelente preparacin que los ha llevado a ingresar directamente a carreras universitarias, acadmicas, desvirtuando el objetivo del programa (Schwartzman, 1995: 57). Brunner y Cox, en el estudio citado, reportan inversiones a nivel ministerial que pueden ser interpretadas como apoyo a la educacin tcnico profesional. En tal sentido se han equipado 55 liceos tcnicos municipales y han es-
tablecido especialidades tcnico-profesionales en 50 liceos cientfico-humanistas (Brunner y Cox; 1995: 116). Esta situacin es comn a varios pases. En Uruguay y Venezuela se adicionan problemas en la oferta de especialidades para cupos, particularmente en la red pblica, tiempo de aprendizaje breve, desarticulacin curricular, escasos vnculos con el sector productivo, obsolencia de equipos, deficiente formacin de los docentes y desactualizacin de los mismos. (Garcia-Guadilla y Brofenmajer, 1995: 345346). Por otra parte, el estudio de Parra y Silveira promovido por la CEPAL (citado por Filgueira y Marrero, 1995: 325) llama la atencin sobre el factor de discriminacin social que lleva a algunas empresas a cerrar las posibilidades de promocin a sus empleados egresados de modalidades tcnicas, de tal suerte que slo un 6% de ellos puede acceder a niveles administrativos contra un 20% procedente del ciclo bsico. En sus estudios Corvaln reporta la misma tendencia (Corvaln, 1995). Los problemas derivados de las consideraciones anteriores, especialmente el hecho de que las modalidades tcnicas y vocacionales no cumplan su objetivo en relacin con una vinculacin rpida y eficiente del joven al mercado laboral,unida a la discriminacin social que en muchas sociedades de la regin acompaa a los trabajos tcnicos y manuales, han llevado a reorientar la enseanza media profesional y tcnica. En algunos pases, como Colombia, los bachilleratos tcnicos y vocacionales devinieron acadmicos. Ahora, a partir de la normatividad derivada de la Ley General de Educacin y de las sugerencias propuestas por la Misin de Ciencia Educacin y Desarrollo, se comienza a implementar la diversificacin como alternativa para los tres ltimos aos de la enseanza secundaria. La Misin es clara en afirmar que diversificacin no es sinnimo de empleo y llama la atencin sobre el problema que constituye confundir trabajo con empleo y educacin para el trabajo con la preparacin para un
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oficio: No se trata de orientar la educacin hacia el entrenamiento de destrezas y habilidades especficas, sino en promover una educacin que prepare a los estudiantes en las competencias mentales y fsicas de orden superior necesarias para el trabajo, sea independiente o asalariado (Misin, 1995: 137). Los aprendices necesitan competencias lectoras y lgicas para acceder a los nuevos cdigos y lenguajes en los que se fundamenta la tecnologa actual (Idem, 138). Esta tendencia es similar a la pol tica implementada en Mxico para los niveles superiores de la educacin tcnica donde el nfasis hecho en la formacin bsica ha llevado a reducir el nmero de carreras especializadas de 144 a 65 (de Ibarrola, 1995: 275). Mxico tambin ha establecido crditos adicionales que permitan al egresado de la media profesional y tcnica continuar con los estudios en esa rea a nivel superior, presentando as una alternativa sugestiva frente a la terminalidad que ha sido tradicional en la enseanza media en este campo. Sin embargo, existen propuestas que se desmarcan de las de la Ley General de Educacin y de la Misin. Gmez (Gmez, 1995: 59), no vacila en calificarlas de inequitativas. A su entender la Ley mantiene la diferencia entre las modalidades acadmica y tcnica en su propuesta sobre las rutas que constituyen la Enseanza post bsica. La Misin, por su parte, reduce en dos aos el proceso de formacin intelectual, afectivo y moral del joven, en un momento temprano de su desarrollo y lleva a que estos bachilleres bsicos entre los 13 y los 15 aos opten por destinos educativos y ocupacionales diferentes y desiguales, sin criterios ni elementos de decisin (Idem: 60) Por tales razones propone una educacin secundaria bivalente que zanje el falso dilema entre lo general y lo tcnico: Los saberes generales bsicos, los cuales se tienen asociados con la modalidad acadmica son necesarios tambin para cualquier profesin u oficio. Por la simulacin, por el manejo de lenguajes formalizados, por la obsolecencia de conocimientos
y mquinas y por la necesidad del reciclaje. Tanto lo general como lo tcnico requieren bases cientficas y humansticas, formacin politcnica o cultura tcnica general y el desarrollo de la capacidad bsica para el aprendizaje continuo, la recalificacin y la actualizacin profesional cada vez ms necesaria en cualquier actividad (Idem: 69). La propuesta de Gmez en cuanto a la secundaria bivalente exigira; una organizacin curricular alrededor de reas de saber cada una de las cuales permita; un ncleo de profesiones y especializaciones con relaciones de equivalencia de estatus social y educativo. Por parte del estudiante exige capacidad de conceptualizacin y abstraccin; capacidad para el aprendizaje continuo y una mente abierta a nuevos intereses que hagan posible la recalificacin y la actualizacin. Estas competencias son propias de un pensamiento interactivo y divergente, apto para la solucin de problemas nuevos y complejos y constituiran el perfil ideal de un egresado de la educacin secundaria en sus niveles terminales. En este sentido rebasa la meta formativa de una modalidad, sea sta profesional o tcnica. Frente a la orientacin de la educacin media parece existir claridad desde la investigacin (Mc. Lauchlan, 1994) pero poca precisin en el campo de las decisiones polticas. Por otro lado, est presente la tendencia, al menos en amplios sectores del magisterio en Colombia, de cifrar en la diversificacin la panacea frente a los problemas de los bachilleres que deben ingresar al mercado del trabajo y en una visin inmediatista recurren a proponer innovaciones en la educaci n media diversificada que resuelven de manera rpida la ocupacin del egresado pero que le cierran posibilidades de actualizacin y versatilidad. Muy grficamente un investigador al referirse a esta situacin hablaba de Bachiller industrial, especialidad: Pandebono. Aldana y Orozco (1995: 176) al referirse a los infructuosos ensayos de convertir a la secundaria en nivel terminal y en un puente ha-
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cia el trabajo, concluyen: lo tcnico genera frustracin en los jvenes. Este fenmeno, que no ha sido suficientemente estudiado ni cuantificado, puede tener graves repercusiones sociales y econmicas en el futuro del pas y por supuesto es igual de grave o ms grave al de las grandes ciudades donde los bachilleres son meseros o porteros. O bien, donde stos llenan los cupos de los institutos dedicados a ofrecer formacin tcnica a jvenes que abandonan la secundaria formal. La propuesta de la educacin secundaria bivalente parece tener ms acogida, al menos a nivel de referencias bibliogrficas, afuera que dentro de Colombia. De todas formas la organizacin curricular alrededor de campos de saber con equilibrio en cuanto a su desarrollo conceptual y sin dicriminacin social ni econmica merece considerarse. Una propuesta pedaggica y educativa Una mirada desde dentro, desde la escuela secundaria misma tal como la viven los jvenes que la abandonan (Turbay, Calvo y Luque,
1994), pone en evidencia que, ms all de la modalidad, la enseanza media requiere una seleccin ms fina en los currculos (Cariola, 1995: 223) y en las pedagogas. Los contenidos irrelevantes, desarticulados o repetitivos unidos a la verticalidad del docente que no oye o no tiene en cuenta al alumno; la rigidez de la institucin educativa que hace exigencias en el vestido o en la apariencia personal entran a formar parte de las razones que un nmero significativo de estudios engloban en la categora no quiso seguir, cuando analizan las causas de la desercin en la secundaria. A ellos se unen los horarios y las evaluaciones a menudo arbitrarias o por lo menos, sin comentarios que permitan aprender del error y superar las insuficiencias conceptuales (confrntese Cuadro 2). La preocupacin por la calidad de la secundaria est relacionada con la equidad de los sistemas educativos ya que es en este nivel donde se decidirn los destinos de la mayorias poblacionales en los prximos aos (Cariola, 1992: 219). En tal sentido, la educacin secundaria necesita establecer consenso respecto
Cuadro 2
CAUSAS DE DESERCION EN PRIMARIA Y SECUNDARIA, ZONA URBANA POR SEXO Y EDAD, 1991
Causa Primaria (6 a 11 aos)
Mujeres Secundaria (12 a 17 aos)
Hombres Primaria Secundaria (6 a 11 aos) (12 a 17 aos)
Cambio residencia Tena que trabajar No encontr cupo Es muy costoso No la enviaron Perdi o fue expulsado No quiso seguir No pas admisin Se cas Otras
19.1 0.0 13.5 24.7 15.5 0.7 11.0 1.0 0.0 14.5
3.1 22.0 4.6 17.9 13.5 2.3 28.7 0.8 1.2 5.9
22.3 2.6 17.6 19.0 16.8 5.3 4.7 0.0 0.0 11.8
0.5 16.6 5.7 14.5 5.6 2.4 47.8 0.9 0.0 3.1
Nota: Corresponde a las 7 principales ciudades del pas. Fuente: Departamento Nacional de Planeacin, 1992. En Valds, Teresa y Gomaris, Enrique (coordinadores). Mujeres Latinoamericanas en cifras. Colombia, Instituto de la Mujer, Ministerio de Asuntos Sociales de Espaa y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, Madrid, 1993. Tomado de Turbay, Calvo y Luque, 1994.
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a las competencias y capacidades que deben desarrollar los jvenes de hoy con el fin de responder a los requerimientos de la sociedad del futuro. Los debates sobre la educacin secundaria deben tener como central el problema del saber y las relaciones que lo mediatizan. Las instituciones educativas en este nivel acogen jvenes que no tienen inters por el conocimiento y que buscan pasar el tiempo mientras llega el momento de acreditar su ingreso al sector terciario de la educacin (Cariola, 1995: 225). Por otra parte, los principales actores educativos, alumnos y maestros, tienen bajas expectativas frente a la educacin y reducen a lo mnimo las exigencias de aprendizaje contribuyendo a la demeritacin de la secundaria. En cuanto a los jvenes de los sectores populares, cuyos resultados en la escolaridad son menores (Cariola, 1989: 226), la finalidad de la secundaria est determinada por la posibilidad de obtener un empleo con una remuneracin igual o superior a la que ohtuvieron sus padres. Slo que olvidan que cada vez son mayores las exigencias educativas para los mismos cargos en el mercado de trabajo y que la mxima movilidad social asociada a la educacin es la horizontal (Catao, 1985). La discusin, sobre lo que Cariola llama actitudes de base, Ziga, competencias duras y Landsheere (citados por Cariola) competencias necesarias deben nutrir el debate sobre la secundaria en aras de garantizar una distribucin equitativa de los bienes simblicos. La formacin para la curiosidad, para el inters, la crtica, la responsabilidad, la autonoma, adquisicin del buen manejo del idioma acompaada del conocimiento y la apropiacin de los procedimientos bsicos de la ciencia y la matemtica, adems del sentido de la historia conforman la gama de esas competencias necesarias para la vida en sociedad. Estas competencias necesarias posibilitaran el aprender a aprender, que cuando se analiza la calidad de algunos sistemas educativos parece haberse quedado en un slogan contra-
rio a su sentido inicial de un aprendizaje continuo. Por otra parte permitiran un aprendizaje en presente, donde cada espacio acadmico forme parte de una cadena encaminada a desarrollar las potencialidades del joven, en su integridad y no una serie ilimitada de informaciones que requieren del futuro para su relevancia (Camargo, 1995). En este sentido la educacin secundaria recoger a los lineamientos de Jontiem proporcionando una educacin que supere la instruccin y los planes de estudio; que permita construir sistemticamente mayores niveles de conocimiento y que est enfocada a la satisfaccin de las necesidades de amplios sectores de la poblacin que acceden por primera vez a la enseanza secundaria. Estas consideraciones llevan a plantear una serie de retos para la institucin educativa, que alberga jvenes como es el caso de la secundaria con su cuestionamiento permanente de la autoridad, con su valoracin de la amistad y de lo social, con su tendencia al tedio y a la distraccin (Alzate, 1995), pero a su vez con una gran capacidad para el compromiso con el conocimiento si ste se aproxima a sus intereses. Desde el campo especfico de la pedagoga, la enseanza secundaria tendra estos retos: Incitacin al aprendizaje: con alta motivacin y eficacia. Formacin de actitudes y valores ciudadanos y democrticos. Manejo de grandes volmenes de informacin atados a procesos de construccin de conocimiento. Creacin de ambientes adecuados para el aprendizaje. Promocin de la autoestima, la dignidad humana y el respeto a la vida. Fomento de la creatividad. Reconocimiento y valoracin de la diferencia: Fsica, cultural, del desarrollo. Privilegio de metodologas interactivas. Integracin curricular alrededor de unos pocos ncleos: pensamiento, comunicacin, valores, relacin con la naturaleza y con la sociedad.
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Formacin en la ciencia y en la tecnologa con aplicacin de sus principios a la vida cotidiana. En su relacin con lo educativo la enseanza secundaria necesita enfrentar, entre otros, los siguientes desafios: Expansin con calidad Heterogeneidad del alumnado. Resultados de calidad a partir de un sistema diferenciado y flexible. Modificacin de las relaciones de la educacin con el trabajo, la tecnologa y la participacin. Reconocimiento e integracin de grupos sociales segmentados. Articulacin de las polticas educativas con lgicas e intereses de los distintos grupos sociales. Las consideraciones anteriores llevan a pensar en forma holstica e interdisciplinaria el problema de la secundaria en cuanto en el transcurso de la misma, la persona en este caso el joven participa de los conocimientos y accede a los cdigos en los cuales circula la informacin socialmente necesaria para la participacin ciudadana y para el buen desempeo en los diferentes mbitos en los que transcurre la vida social: La familia, el trabajo y la relacin con la naturaleza (CEPAL-UNESCO. 1991). Slo que el acceso al conocimiento y a los cdigos de la modernidad no constituyen un camino de una va. Los cdigos de la modernidad entran a competir con otros cdigos, con otras lgicas, otros saberes, en una palabra con un entramado en donde reina lo intercultural. Al decir de Hopenhayn, esta brecha no se salda fcilmente (Hopenhayn; 1995: 201) y puede llevar en s el germen de una creciente frustracin frente a los integrados para quienes los beneficios de la modernizacin los llevan a cabalgar sobre la carreta del progreso material. De all el acto de la secundaria. Sus cdigos necesitan acoger lo intercultural con el fin de menguar la exclusin: en el mundo
de los excluidos se vive una cultura de la precariedad que se resuelve por cdigos de violencia, de retramiento, de solidaridad o por una combinacin de stos. (Ibdem). La educacin secundaria no puede continuar su trayectoria de exclusin. Si se ofrece como una alternativa para una mejor calidad de vida necesita integrar lo fragmentario, lo dismil, lo premoderno en una palabra todas las caracter sticas de las culturas h bridas (Garc aCanclini, 1991) que definen a Amrica Latina. Desde las instancias centrales de planificacin queda el desafio de cmo lograr la efectividad de las polticas que buscan reformar la secundaria, distinguiendo en ella el ciclo bsico y la enseanza media y privilegiando la formacin general; y ms an, cuando la crisis del Estado Planificador (Hopenhayn, 1995: 207) ha puesto en evidencia que en el mbito interno de la mayor parte de los pases de la regin existe una sociedad civil en situacin de modernizacin, parcial o trunca, heterognea en sus estructuras productivas y en sus rasgos socio culturales, para lo cual requiere manejarse con lenguajes distintos. Es quizs aqu cuando nuevamente la relacin entre investigacin y poltica cobra nueva fuerza y cuando la investigacin, como productora de conocimiento, necesita estar al frente de los nuevos problemas que genera un nivel educativo, que como el secundario, se constituye en prioridad desde lo poltico, lo econmico y lo social. Bibliografa
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De la Constitucin de la UNESCO Que, puesto que las guerras nacen en la mente de los hombres, es en la mente de los hombres donde deben erigirse los baluartes de la paz, Que la amplia difusin de la cultura y la educacin de la humanidad para la justicia, la libertad y la paz son indispensables a la dignidad del hombre y constituyen un deber sagrado que todas las naciones han de cumplir con un espritu de responsabilidad y de ayuda mutua; Que una paz fundada exclusivamente en acuerdos polticos y econmicos entre los gobiernos no podra obtener el apoyo unnime, sincero y perdurable de los pueblos y que, por consiguiente, esa paz debe basarse en la solidaridad intelectual y moral de la humanidad Por estas razones, los Estados partes en la presente Constitucin, persuadidos de la necesidad de asegurar a todos el pleno e igual acceso a la educacin, la posibilidad de investigar libremente a verdad objetiva y el libre intercambio de ideas y de conocimientos, resuelven desarrollar e intensificar las relaciones entre sus pueblos, a fin de que stos se comprendan mejor entre s y adquieran un conocimiento ms preciso y verdadero de sus respectivas vidas.
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EDUCACION SECUNDARIA: PUENTE O CUELLO DE BOTELLA? Una breve mirada a las opiniones emanadas de la Comisin Internacional de Educacin para el Siglo Veintiuno Alexandra Draxler* La actual inconsistencia entre lo que se espera del proceso educacional y lo que en la realidad se constata, parece acentuarse cada da ms. Esta discrepancia alcanza su mxima expresin a nivel de educacin secundaria, que es justamente donde la sociedad espera que la juventud adquiera las destrezas y actitudes que harn de l/ella un buen ciudadano y un miembro productivo de la sociedad. El hecho que numerosos jvenes abandonen la escuela sin haber obtenido de sta, ni las habilidades ni las actitudes que es su misin inculcarles y, a su vez, carezcan de las destrezas mnimas que facilitarn una efectiva comunicacin en su vida laboral y personal, constituye una grave impugnacin al sistema y un poderoso aliciente al cambio. En muchos casos, la educacin secundaria parece operar como un filtro que selecciona a los jvenes que podrn acceder a etapas ms avanzadas de la educacin, en lugar de representar un puente que lleve a la madurez y a nuevas oportunidades. Las expectativas educacionales son ambiciosas, aunque no imposibles de lograr. Dichas expectativas, formuladas por la Comisin Internacional de Educacin para el Siglo Veintiuno en torno a cuatro pilares del aprendizaje aprender a hacer, aprender a conocer, aprender a vivir juntos y aprender a ser son reiteradas en forma casi idntica1 en el documento de referencia utilizado para esta conferencia. Estos cuatro pilares deben constituir los cimientos de la voluntad y capacidad para aprender a lo largo de toda la vida que, insinundose durante la educacin primaria, se ven cristalizadas durante la educacin secundaria. En opinin de la Comisin, la educacin secundaria debera representar un puente entre el proceso inicial de aprendizaje y un proceso de crecimiento que no se detiene por el slo hecho de haber completado el ciclo de educacin formal. Antes de examinar la perspectiva adoptada por la Comisin en trminos de como puede la educacin ayudarnos a avanzar hacia la satisfaccin de tales expectativas, sera conveniente presentar una breve resea histrica de la Organizacin. La Comisin Internacional de Educacin para el Siglo Veintiuno, naci a comienzos de 1993. Sus quince miembros, representativos de un amplio espectro de la sociedad, designaron como su cabeza a Jacques Delors, en aquel entonces Presidente de la Comisin de la Comunidad Europea. La tarea de la Comisin Internacional, centrada en qu tipo de educacin es necesaria para qu tipo de sociedad futura, consisti en analizar los desafos que la educacin confronta a las puertas del siglo XXI y proponer una agenda de renovacin y de accin. Tras aproximadamente tres aos de consultas, anlisis y debate, la Comisin a travs de su Presidente concluy que si bien la educacin es un proceso permanente de mejoramiento de conocimientos y destrezas, tambin constituye y quizs prioritariamente un medio excepcional de impulsar el desarrollo personal y fomentar las relaciones entre individuos, grupos y naciones.2 En el sentir de la Comisin, esta amplia visin de la educacin y el aprendizaje, se habra parcialmente diluido a causa de un enfoque exclusivamente econmico y a una preponderante preocupacin por un funcionalismo que pona en riesgo no solamente las ampliadas fronteras de la educacin sino la propia funcionalidad de sta.
2
* Alexandra Draxler. Secretaria Comisin Internacional de Educacin para el Siglo Veintiuno. 1 Conocimientos, comprensin, pericia y la habilidad para vivir juntos
Learning: The Treasure Within. Informe de la Comisin Internacional de Educacin para el Siglo Veintiuno. p.14
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Por consiguiente, la Comisin situ su reflexin sobre la educacin dentro del contexto ms amplio representado por el desafo que forma parte de las tensiones, an por resolver, que caracterizan a las sociedades contemporneas. Estas tensiones entre lo global y lo local, lo universal y lo individual, la tradicin y la modernidad, consideraciones de corto y largo plazo, la competitividad y la igualdad de oportunidades, la ilimitada expansin del conocimiento y la limitada capacidad del hombre para asimilarlo y, finalmente, lo espiritual y lo material aunque no son nada nuevo, sirven de marco a muchos de los crticos problemas que tipifican nuestros tiempos. La globalizacin, el desarrollo humano y la cohesin social, representan desafos que slo podrn ser satisfechos dentro de un clima donde las principales tensiones sociales se encuentren, por lo menos, bajo algn grado de control. Si bien no estaba en el nimo de la Comisin pronosticar futuras tendencias, se permiti extrapolar a partir de la situacin actual y analizar las fuerzas predominantes que la educacin no slo debe saber encauzar, pero hasta cierto punto, dominar. Dado el ubicuo derecho a una educacin bsica y el deber de todos los gobiernos de garantizar un mnimo de escolaridad para todos los nios, qu lugar le corresponde a la educacin secundaria dentro de un concepto educacional que transciende la funcionalidad? En la opinin de la Comisin, la educacin secundaria es la que realmente est en condiciones de alcanzar los objetivos educacionales que abarcan el aprender a conocer y el aprender a hacer y al mismo tiempo sentar las bases del aprender a vivir juntos y el aprender a ser. Hasta ahora, en la mayora de los pases del mundo, la educacin secundaria representa el lugar y la ocasin para definir las opciones acadmicas y profesionales a seguir. Con frecuencia, sin embargo, solamente sirve como medio para seleccionar a los candidatos que avanzarn a niveles superiores de instruccin. En conformidad con el criterio acadmico, los menos afortunados son expulsados del sistema o bien canalizados en direcciones que los lle-
van a actividades lamentablemente menos prestigiosas de naturaleza tcnica o a la capacitacin docente. Sin embargo, es durante la adolescencia cuando se da el momento culmine para despertar el potencial para aprender, para desarrollar nuevos talentos, para transformarse en estudiantes latente en cada uno de nosotros. Cuando al empleador se le pregunta qu cualidades busca en los jvenes que recin ingresan al mundo laboral, ste suele mencionar la capacidad de adaptacin, la habilidad para trabajar con otros y otras cualidades que solo estn indirectamente relacionadas con el contenido programtico de la mayora de las escuelas. A pesar de ello, el currculo hace caso omiso de dichas cualidades, concentrndose en los logros cognitivos bastante ms fciles de cuantificar. En la considerada opinin de la Comisin, es preciso reflexionar profundamente acerca de como construir cada sistema educacional sobre estos cuatro pilares y como el currculo, los maestros y la administracin del sistema pueden mejor adaptarse a la satisfaccin de estas necesidades. Habida consideracin del hecho que la Comisin no estaba preparada para emitir recomendaciones especficas susceptibles de ser aplicadas en todos los casos, ni siquiera en la mayora de ellos, la tarea de sta se circunscribi a desarrollar principios de utilidad general que, bajo circunstancias especficas, podran fomentar el debate en torno a la reforma educacional. Entre ellas: Diversificacin de la escolaridad. En el sentir de la Comisin, la diversificacin de los cauces formales e informales del sistema educativo, constituye la estrategia central para proporcionar a cada estudiante los medios para encontrar su Norte. Lo anterior implica diversificar no tan slo el contenido programtico sino adems el uso del tiempo. Cada sistema educacional debe imponerse como meta la entrega de un currculo ms rico, en trminos de alternativas y ms flexible, en trminos de horario, de modo de facilitar el progreso de todo estudiante, en particular, el de educacin secundaria. La duracin de los cursos, el tiempo inverti-
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do en el sistema escolar y la posibilidad de alternar iniciativas de educacin y trabajo, son todos parmetros claves dentro de un proyecto encaminado a ofrecer una mayor diversificacin. La educacin tcnica y vocacional debe estar vinculada, en la forma ms estrecha posible con el mercado laboral y con la utilizacin de personas ajenas al magisterio para tareas especficas. La capacitacin de personal tcnico (salud, agrcola o industrial) no debera excluir la posibilidad de entregar un componente adecuado de educacin general o de retomar el cauce formal de educacin ms adelante. Es el propio sistema educacional que, a travs de sus mtodos de acreditacin, se constituye en el primer garante de la posibilidad de alternar perodos de estudio y perodos de trabajo. Es el propio sistema educacional que puede impulsar el concepto de vas alternativas proporcionando puentes entre distintas clases de estudios y fomentando sociedades entre los diversos mbitos del aprendizaje. Aprender a respetar la diversidad. Si no fuera por el hecho que en algunas regiones del mundo este principio apenas sobrepasa la categora de consigna, enfatizarlo ni siquiera debera ser necesario. El aprender historia, lenguajes, la evolucin histrica de las ciencias y la exposicin a un currculo con un fuerte componente internacional, son piezas vitales en la construccin de uno de los pilares del aprendizaje: aprender a vivir juntos. Si bien la disciplina conocida como estudios sociales o educacin cvica contribuye a la formacin del estudiante per se es bastante improbable que, divorciada del resto del programa de estudios, tenga el suficiente impacto en la actitud del educando. Cuando llegue el momento de analizar la forma como los jvenes desarrollan actitudes de tolerancia, respeto y comportamiento democrtico, se har imprescindible examinar el contenido de otras materias de estudio e incluso la organizacin de la escuela y la propia sala de clase. Salvar la brecha entre tradicin y modernidad. En esta rea, la educacin se encuentra en las garras del eterno dilema. Conocer la cultura y las tradiciones que nos vieron nacer es fundamental. Sin embargo, nadie puede ser
prisionero de su pasado: el mundo se est jibarizando y los sistemas educacionales deben ayudar al joven a entender su origen de manera que logren comprender hacia donde van. La utilizacin de modernas tcnicas de comunicacin radio, televisin, computadores ser esencial, quizs tanto como entender de que forma son usadas por los dems. Por consiguiente, junto al aprendizaje bsico en el idioma materno, y la enseanza en el idioma nacional, la Comisin hizo especial hincapi en el aprendizaje de idiomas que faciliten la comunicacin internacional. La Comisin concluy que, si bien es cierto que el uso de la tecnologa en la enseanza es importante si bien no sea necesariamente costoeficiente bajo ciertas circunstancias la capacitacin de jvenes para facilitar su actuar en un mundo netamente tecnolgico, lo ser an ms. Las escuelas secundarias debern reforzar los vnculos entre la tecnologa moderna los medios de comunicacin y las situaciones y culturas locales. La carga que el maestro deber soportar en este sentido, no ser liviana. El sistema escolar necesitar brindar a sus maestros oportunidades de perfeccionamiento, si desea mantenerse a la vanguardia del progreso. Administracin flexible. Las prcticas de negociacin y colaboracin en lo que se refiere a la administracin de la escuela y la vida escolar, constituyen en s mismas un proceso de aprendizaje democrtico. Adicionalmente, la autonoma de las instituciones promueve las iniciativas innovadoras (p. 159). Es la opinin de la Comisin a pesar de no percibir la descentralizacin como una panacea y advertir sobre la tendencia que favorece una modalidad de descentralizacin donde el Estado, con el objeto de garantizar la igualdad de acceso y oportunidades, renuncia a sus propias responsabilidades que promover una mayor participacin entre padres y otros actores interesados en la toma de decisiones, puede tener efectos positivos en varios frentes a la vez: una mayor democracia en la prctica y el aprendizaje del proceso democrtico por parte de los alumnos; y, una diversificacin que puede identificarse ms ntimamente con las ne-
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cesidades locales e, incluso, incrementar los vnculos entre los distintos niveles del sistema educacional. Crdito por tiempo dedicado al estudio. La Comisin recomend el anlisis de una propuesta encaminada a concretar la posibilidad de aprender a lo largo de la vida. Se trata de la creacin de un derecho a la acumulacin de tiempo de estudio que comenzara a finales de la educacin obligatoria y que podra ser depositado para su eventual inversin, ya sea en estudios ms avanzados o, simplemente utilizado en algn momento de la vida adulta. Dicho esquema que tambin podra estar asociado con la acumulacin de capital para invertir en educacin por idealista que parezca, amerita ser analizado dado su potencial para combatir la desigualdad de oportunidades y su capacidad para brindar una segunda y tercera alternativa a todos quienes no hayan logrado seguir el sendero ms corto entre las distintas etapas de su formacin. El anlisis de los roles del maestro. Cualquier sistema de educacin que pretenda satisfacer las expectativas que de l se anticipan, debe contar con maestros bien formados, dedicados y respetados. Si bien la Comisin no se centr especficamente en las cualidades que un buen maestro secundario requiere, precis que ste deber aceptar una mayor intervencin de individuos no profesionales en el proceso de enseanza y administracin de la educacin. La ampliacin de los roles educacionales es beneficiosa para todos, aunque debe ser negociada con organizaciones docentes y con las comunidades. El principio de aprendizaje permanente, lejos de constituir un principio abstracto propuesto para el resto de la sociedad, debe ser primeramente adoptado por el magisterio e ir acompaado de las correspondientes oportunidades de perfeccionamiento. La cooperacin internacional. A pesar que las recomendaciones de la Comisin con respecto a la funcin internacional que cumple la cooperacin no se limitan exclusivamente a la educaci n media, muchas de ellas tienen implicaciones para la escuela secundaria. Algunas de ellas se listan a continuacin (p. 189): Un 25 % de la ayuda para el desarrollo debe asignarse al financiamiento de la educacin
Se deben promover acuerdos de swap3 de la deuda en orden a contrarrestar los efectos adversos de las polticas de ajuste y aquellas que buscan reducir los dficits domsticos y externos en el gasto educacional. Se debe fomentar, a nivel internacional, la recopilacin de datos relacionados con inversiones nacionales en educacin a travs de indicadores apropiados: cantidad total de fondos privados, inversiones por parte de la industria, gasto asignado a la educacin no formal, etc. Es necesario desarrollar un grupo de indicadores con el propsito de detectar las anomalas ms graves del sistema educacional, a travs de la relacin transversal de datos cualitativos y cuantitativos, tales como el nivel de gastos en educacin, las tasas de abandono escolar, las disparidades en el acceso, las ineficiencias de las distintas partes del sistema, la enseanza mediocre, la condicin social del maestro, etc. El Informe de la Comisin Internacional sobre Educacin para el Siglo Veintiuno, no representa un compendio de respuestas a situaciones especficas, ni un conjunto de recetas para ser aplicadas bajo condiciones dadas. Constituye, ms bien, un esfuerzo por parte de un grupo de personas en su mayora externas al mbito pedaggico, orientado a motivar la reflexin sobre la relacin que existe entre la sociedad y la educacin. Intenta resaltar la urgente necesidad de llegar a una percepcin de la sociedad inspirada en la consulta y el consenso, que sirva de base a la reforma educacional. Adopta una resuelta actitud humanista, rehusando ceder ante un determinismo social que condenara al estudiante probablemente sin mucho derecho a apelacin a la rigidez del sistema formal de educacin. Este Informe, si bien aborda temas esenciales como la prctica docente en el aula, la cali-
Palabra de origen ingls empleada para referirse a la transformacin de los pasivos internacionales de un pas en capital accionario a travs de la obligatoriedad por parte del inversionista de incluir los fondos de la compra de papeles en alguna empresa domstica
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dad, el financiamiento y la administracin de la educacin, tambin constituye una splica en el sentido que no debemos permitir que se diluyan los temas ms trascendentales, como el tipo de sociedad que queremos proponer para nuestros hijos y para nosotros mismos. Por consiguiente y para retornar al ttulo de
este breve artculo, se desea proponer que la educacin ms especficamente,la educacin secundaria constituya un puente hacia el futuro, no un cuello de botella a travs del cual algunos lograran pasar inclumes dejando a la gran mayora abandonada a su suerte.
EDUCACION SECUNDARIA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE: ELEMENTOS DE CONTRIBUCION PARA UN DEBATE Jacques Hallak*
La matrcula de la educacin secundaria, no solamente en Amrica Latina y el Caribe sino en todos los pases en vas de desarrollo, ha aumentado de manera significativa en las ltimas dos dcadas. Este proceso va a continuar, ya que los factores demogrficos y econmicos que han motivado este aumento siguen existiendo.1 Al mismo tiempo en que ha existido este incremento en la matrcula de secundaria y en que el gasto por estudiante se ha visto reducido, se ha incrementado la presin para controlar an ms los gastos del Estado. Esta presin ha venido ya sea debido a la crisis de la deuda de los aos ochenta como por el nuevo paradigma neo-liberal que ha sido propuesto en la regin. La tendencia de ms estudiantes en secundaria, con menos recursos pblicos para responder a este aumento de demanda, va a continuar. Como partcipes de la toma de decisiones de la regin, tenemos que aceptar con pragmatismo esta realidad.
* Jacques Hallak. IIE/UNESCO (Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin). Pars, Francia. 1 Amrica Latina y el Caribe tiene 446 millones de habitantes, el cual representa un poco ms del 8% de la poblacin mundial y se prev que para el ao 2000 alcanzar 526 millones. La tasa de crecimiento medio anual en el decenio 1980-1990 ha sido 2.2% y se espera que entre los aos 1990 y 2000 crezca a razn de 1.9% lo que significa un crecimiento de 90 millones de personas.
En los pases de la regin tambin se ha registrado en los ltimos aos una clara tendencia hacia la descentralizacin del Estado. Esto ha querido decir que las responsabilidades por la gestin del sector educativo han sido dadas a gobiernos locales, a veces sin experiencia en la administracin de ste. Al mismo tiempo, el proceso de globalizacin de la economa y la liberalizacin de las economas de la regin se ha traducido en que la calidad de la mano de obra debe ser mejorada para poder competir en este nuevo panorama. Este es el rol que la educacin secundaria est llamada a cumplir. Debido a la necesidad de mejorar la calidad del sector y a los cambios institucionales que han afectado su administracin, se ha cuestionado la estructura y el contenido de la educacin secundaria pero sin que hasta hoy se haya llegado a un consenso. De tal manera, se pueden constatar tendencias y experimentos en la regin que han buscado responder a los problemas crnicos del sector. Tal vez lo ms apropiado, antes de comenzar un debate, sera hacer un breve recuento de cual es la situacin actual de la educacin secundaria en la regin. Sntesis de la situacin actual de la educacin secundaria en Amrica Latina y el Caribe La educaci n primaria se ha expandido
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significativamente en Amrica Latina desde los aos cincuenta, llegando a una situacin de acceso casi universal a fines de los aos ochenta. En consecuencia, la demanda de la educacin secundaria ha aumentado significativamente. La tasa de escolarizacin bruta en los aos sesenta era apenas del 14.5%, pero en 1991 alcanza un 52.4%. Hay que recordar, sin embargo, que estas cifras ocultan grandes diferencias entre los pases y dentro de los pases. Esta tendencia de crecimiento va a continuar. El esfuerzo que se ha hecho en la regin para aumentar la cobertura en la educacin primaria, desde la posguerra, recae sobre la educacin secundaria. Hay que estar preparados para el reto de este aumento, adems de modificar el contenido de la educacin para que sea adecuada al mundo moderno. De acuerdo a las proyecciones recientes de la UNESCO, la matrcula en secundaria deber crecer a un promedio anual de 1.5% entre 1990 y 2015.
PROYECCIONES DE LA MATRCULA ESCOLAR POR NIVEL DE EDUCACIN 1960-2025
Matrcula (en millones) 1960 1970 1980 1990 2000 2015 2025
Primaria Secundaria Universidad 28 3 1 47 7 2 65 17 5 76 22 7 80 28 10 82 32 12 81 33 12
Desafortunadamente, el aumento de matrcula del cual hablamos no ha sido acompaado por una buena calidad de la educacin. Lo que ha complicado an ms una mejora de la calidad ha sido que los recursos designados a la educacin fueron reducidos durante la dcada de los ochenta, debido a la inestabilidad macro econmica y subsiguientes programas de ajuste estructural aplicados en algunos pases latinoamericanos. Hoy en da esta tendencia parece haberse estabilizado y hasta cierto punto se ha mejorado ya que el gasto pblico destinado a la educacin en % del PIB en 1993 era de 4.6% comparado a 3.9% en 1980. Sin embargo, esta cifra no es quizs adecuada si
se compara con las naciones industrializadas que destinan un 5.3% del PIB a la educacin. Adems, cuando se comparan las tasas netas de escolarizacin de la educacin secundaria en la regin con aquellas de las nuevas naciones industrializadas de Asia, se aprecia una deficiencia significativa en Latinoamrica y el Caribe. Recordemos que entre los macro economistas existe un consenso sobre el impacto positivo que ha tenido la alta calificacin de la mano de obra asitica como consecuencia directa de la inversin en el sector educativo y los incrementos en el nivel de bienestar econmico de estos pases. Segn el Banco Mundial, el 38% de la diferencia en el crecimiento econmico entre Sudeste Asitico y Amrica Latina es atribuible a una mayor matrcula en el sector educativo2 y ms que todo en la educacin de base, primaria y secundaria. Adems, como lo recalc el documento de la Comisin Delors3 sobre el futuro de la educacin, Amrica Latina es la regin del mundo con mayores tasas de repeticin y de desercin escolar. Todos los aos se estima que el 30% de los estudiantes de secundaria repetirn el ao escolar, gastando de esta manera preciosos recursos humanos y financieros. La experiencia nos demuestra que altas tasas de repeticin llevan a abandonos temporales o definitivos del sector educativo, los que tienen como consecuencia que los estudiantes sean analfabetos funcionales. Para solucionar los problemas del sector, es necesario poder lograr una mayor eficiencia en el gasto y el impacto del sector educativo. En los ltimos aos, la mayora de los pases de la regin han cuestionado la estructura, el rol y la orientacin de la educacin secundaria, para que aquella permita una mayor competitividad en la economa de mercado
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World Bank. Priorities and Strategies for Education. 1995. Washington, D.C. The World Bank, p. 23. Delors, Jacques et al. Learning: The Treasure Within, 1996. Report to UNESCO for the International Commission on Education for Twenty-first Century. Pars, UNESCO, p. 125.
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AMERICA LATINA Y EL CARIBE: RESUMEN DE LAS TASAS DE REPETICION, DESERCION Y PROMOCION
Grado
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
1987 Repeticin Desercin Promocin

45.3 31.8 29.7 29.7 34.9 33.5 32.9 33.2 41.6 43.1 38.2 15.0 4.9 5.0 7.6 8.2 8.8 11.5 11.6 11.8 13.4 6.2 1.2 0.0 49.8 63.2 62.7 62.1 56.3 54.9 55.5 55.0 45.1 50.7 60.7 85.0
mundial. Los objetivos de la educacin secundaria eran hasta hace poco de preparar a las lites para la educacin universitaria, pero ahora han cambiado, ya que se sabe que los graduados deben poder integrarse al mercado laboral, con o sin capacitacin profesional adicional. Recordemos, sin embargo, que las tendencias en la regin no toman en cuenta la heterogeneidad del sector y la influencia en la sociedad. Los aspectos sociales afectan la calidad y la cobertura de la educacin secundaria. Sin embargo, es evidente que la educacin secundaria es clave para el desarrollo de los pases latinoamericanos. Mito y realidad de la educacin secundaria para todos Ante el panorama educativo en la regin, debemos recordar cuales son las tendencias que parecen seguirn determinando la evolucin del sector en el futuro. Como ya he mencionado, es un hecho ineludible que la matrcula de la educacin secundaria va a seguir aumentando. Otra certeza, a pesar de las experiencias de otras regiones del mundo, es que el rigor presupuestal as como la creciente descentralizacin, van a ocasionar una reduccin del gas-
to pblico por estudiante en el sector de educacin secundaria. Sin embargo, estas dos tendencias no necesariamente tienen que dar origen a una reduccin en la calidad de la educacin impartida. Al contrario, deben ser vistos como retos, para poder mejorar la calidad de la educacin secundaria y preparar a jvenes, re-educar a adultos y brindar la oportunidad para el acceso tanto al mundo del trabajo productivo como a la educacin superior. La prioridad ineludible es un compromiso por la mejora constante de la calidad de la educacin. Hoy en da, desde el punto de vista de la calidad es necesario destacar que la situacin es sumamente preocupante. Polticas destinadas a mejorar la calidad educativa no pueden limitarse a grandiosos planes, sino resolver problemas fundamentales y cotidianos que son los que impiden que la educacin apropiada sea una realidad en Amrica Latina y el Caribe. Al fin y al cabo, la regin cuenta con innumerables y respetadsimos tericos e investigadores del sector educativo. Lo que ha faltado es poner en la prctica este conocimiento abundante en la regin. Pruebas realizadas demuestran que las escuelas pblicas tienen un rendimiento acadmico inferior, no solamente a los colegios privados de estratos favorecidos, sino a muchos colegios privados para otros estratos sociales, ya que existe una percepcin en la regin que la educacin pblica necesariamente es de mala calidad, motivando a los padres de familia cuando fuese posible enviar a los hijos a un colegio privado. En la mayor parte de la regin, estudios empricos demuestran que la percepcin corresponde a la realidad. Las races de estos problemas en las escuelas pblicas han sido identificadas e incluyen una pobre preparacin y movilidad de maestros y falta de materiales, todo lo cual se puede atribuir directamente a la falta de fondos en el sector y problemas de gestin y administracin. Pero cmo responder al reto de mejorar la calidad en el sector pblico si los fondos no existen para estas inversiones? El Ministerio
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de Finanzas de la mayora de los pases de la regin, consciente del sacrificio necesario para alcanzar niveles de endeudamiento manejables, reducir niveles de inflacin, y lograr un balance macro econmico, no est predispuesto a aumentar el gasto de educacin. Entonces tenemos que ser innovativos y creativos en la formulacin de nuevas polticas de financiamiento en el sector educativo. Una de las primeras respuestas que se han dado en Amrica Latina y el Caribe ha sido de incrementar un acercamiento entre el sector privado y el pblico. Creo que se puede decir que hay un consenso en afirmar que el sector pblico no debera subsidiar la educacin de quienes pueden pagarla sin sacrificios. Pero una poltica de privatizacin en s misma no responde a los graves problemas de calidad en la regin. Alternativas de cooperacin pueden lograrse creando incentivos para que el sector privado contribuya a la inversin educativa, ya sea para proyectos especficos o para programas sectoriales (a travs de matching funds). Ya en Brasil, importantes pasos se han dado en este sentido. Colombia y Chile han implementado programas alternativos de becas (vouchers) que permiten a estudiantes acceder a colegios privados. Los padres de familia tienen la posibilidad de escoger el colegio al cual ir el alumno. Los colegios privados reciben el costo total de la matrcula del Estado. Esta alternativa resulta mucho ms econmica que la construccin y operacin de escuelas pblicas secundarias. Adems, se espera que la competencia generada entre los colegios privados y pblicos por la captacin de estudiantes, tenga la consecuencia de mejorar o mantener altos niveles de educacin. Este programa es controversial si no se toman medidas especiales para luchar contra posibles desigualdades en el acceso a la educacin. Los dos pases han tenido que tener una accin de discriminacin positiva para luchar contra desigualdades. Chile ha brindado un apoyo especial a las escuelas pblicas ms desfavorecidas. En Colombia, las becas estn a disposicin de los nios de fami-
lias de bajos recursos solamente. Una evaluacin del impacto es necesaria, ya que estos programas son muy recientes y no han sido adecuadamente evaluados todava. Recordemos que es lgico que el sector privado participe en el proceso de formacin a nivel de la educacin secundaria. Al fin y al cabo, la educacin secundaria no solamente es una etapa hacia la educacin superior, sino que en s misma debe preparar para el mundo del trabajo. Quin mejor para analizar las necesidades de este mundo del trabajo, que los partcipes de este mundo? Tengamos en cuenta que los mejores programas de aprendizaje industrial son aquellos, como el de Alemania, donde el sector privado tiene un papel protagnico y disea los currculos y programas tcnicos en colaboracin con las autoridades pblicas. Otro desafo para el Estado es el de mejorar la calidad y la pertinencia del contenido de la educacin general en comunicacin, lengua, matemticas aplicadas, ciencia y tecnologa. Adems de circunscribir una cultura de trabajo dentro de la educacin general, que no debera de ser acadmica. Nuevas tendencias en la regin de Asia-Pacfico muestran que se puede integrar la educacin tcnica a la educacin general teniendo en cuenta las necesidades de las empresas y del pas. En Nueva Zelandia, las diferentes industrias pueden conformar organismos de capacitacin (OTI-Industry Training Organizations) donde bajo un solo techo se integra la educacin secundaria, capacitacin para la industria y la universidad. El estudiante adquiere nuevos conocimientos de una manera flexible a travs de mdulos, combinando materias acadmicas con materias tecnolgicas aplicables al mundo laboral. Al final de cada mdulo el estudiante recibe un certificado de los conocimientos adquiridos. Por consecuencia, los OTI estn preparando a los estudiantes a convivir con la sociedad moderna dndoles la alternativa de seguir estudios universitarios o incorporarse al mercado de trabajo. El mismo proceso existe en Australia, que coopera de manera muy estrecha con Nueva Zelandia para
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permitir la movilidad de trabajadores. Nuevas tendencias se desarrollan en la zona Asia-Pacfico (incluyendo Chile y Mxico) para establecer normas (Benchmarks) de alcance de calificacin que deben permitir a medio plazo la adopcin de equivalencias de certificacin. En los pases Europeos, particularmente en la zona mediterrnea, existen proyectos que tienen las mismas fuentes de inspiracin conceptual; la certificacin de la capacitacin informal o formal, representando as un compromiso del sector educativo con el mundo del trabajo sobre necesidades de capacitacin por categora de empleo mediante el otorgamiento de los diplomas correspondientes. Estas tendencias van a hacer flexible la educacin secundaria, producir ms integracin entre la formacin general y la profesional y tecnolgica y conducir a hacer ms relevante esta educacin. Algunos pases en la regin ya estn haciendo algo similar; por ejemplo, Argentina prev en la reformas educativas de 1993 convertir toda las escuelas de secundaria en polimodales.4 En Jamaica, el Consejo Nacional de Educacin y Capacitacin Tcnica y Vocacional (The National Council on Technical and Vocational Education and Training), establecido en 1994 es un ejemplo de la tendencia que busca asegurar que las competencias individuales sean certificadas en el mercado de trabajo. Dentro de este esquema, el desarrollo de programas divididos en mdulos es un elemento clave de este esfuerzo que busca aumentar la flexibilidad y hacer ms relevante la educacin y su articulacin con la capacitacin tcnica y vocacional. Las nuevas tecnologas, como las comunicaciones va satlite o el Internet nos permiten
optimizar recursos ya escasos para lograr responder a la demanda educativa con calidad. Telesecundaria en Mxico, por ejemplo, ha logrado impartir una calidad semejante a la educacin tradicional de aula, pero alcanzando a los ms remotos lugares del pas donde el costo por alumno hubiera sido tan alto que hubiera hecho inalcanzable la educacin para los habitantes de estas zonas. Pero por ms que la influencia del sector privado aumente en la educacin secundaria en la regin, por ms que se descentralice la administracin de esta educacin como una va para mejorar su calidad, el papel del Estado sigue siendo imprescindible en la planificacin de la educacin. Solamente el Estado tiene la visin y la capacidad de planificar a largo plazo en beneficio de la sociedad entera. Solamente el Estado tiene en mente como objetivo la unidad nacional, la reducci n de las inequidades sociales y econmicas. Solamente el Estado puede genuinamente responder por los intereses de todos sus ciudadanos para garantizar una mejora de la calidad de vida de la nacin. El Estado debe guiar el proceso educativo, no solamente para lograr un acceso al mundo del trabajo ms oportuno y acorde con las necesidades del sector privado, sino tambin para crear un clima de tolerancia, fomentar la cultura de la responsabilidad y de la paz. Este es el gran reto de los gobiernos de la regin, ya sea de los gobiernos nacionales o regionales. En particular, los Ministerios de Educacin, centralizados o descentralizados, estn llamados a afrontar la realidad actual con pragmatismo y con creatividad para responder a las necesidades de sus conciudadanos.
4 Se entiende por polimodal Educacin General que permite que el estudiante pueda acceder a la educacin superior o ingresar al mercado de trabajo cuando se combinan los mdulos de educacin tcnico profesional. Carta Informativa del IIPE. Vol. XIV N 1, enero-marzo de 1996.
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REPENSAR LA EDUCACION SECUNDARIA Ernesto Ottone La UNESCO1 plantea en lo referente a la educacin secundaria una pregunta muy certera por qu hay tan pocos satisfechos y tantos descontentos con el estado actual de la educacin secundaria? Existe una primera respuesta que tiene una validez general para el conjunto del sistema educativo de la regin, la cual seala que pese a los avances an insuficientes obtenidos en la cobertura,2 esta enfrenta problemas profundos de calidad, tanto en el terreno de la desercin y la repitencia, como en el de rendimiento y de profunda segmentacin de ese rendimiento en razn de diferencias de calidad entre establecimientos a los que tienen acceso sectores econmicos y sociales diversos. En lo particular resulta evidente que la estructura de la educacin media, podramos decir incluso la idea de la educacin media es dentro del sistema educativo aquella cuya realidad aparece ms a contrapelo de las transformaciones socio-econmicas actuales y de la exigencia que ellas le hacen al sistema educativo. Recordemos que la estructura tradicional todava hoy vigente del sistema educativo es hija de la sociedad industrial (y as fue trasladada hacia el mundo en desarrollo) y su concepcin est ligada ms al crepsculo del siglo XIX que al nacimiento del siglo XXI. Su funcionamiento responde a las necesidades que tuvieron dichas sociedades de construir economas nacionales, generar una jerarqua correspondiente a la industria, producir un fuerte credo en torno al progreso ascendente de la ciencia y la tcnica, producir una cobertura que permitiera la existencia de una mano de obra calificada, de tcnicas capaces de operar maquinarias complejas y de una lite que dirigiera y orientara la sociedad. Tales sistemas fueron con mayor o menor xito fundamentales en la construccin de la sociedad industrial, con mayor o menor eficacia fueron factor de integracin y movilidad social y conformaron los ejrcitos productivos, formaron espritus de la escuela primaria con ideas claras y distintas reduciendo lo complejo a lo simple, separando lo ligado, unificando lo mltiple y eliminando el desorden y las contradicciones del entendimiento,3 inspirada en la mecnica, su orientacin metodolgica se bas sobre todo en los valores de la disciplina, el raciocinio lineal, la precisin y la exactitud. La eficacia de estos sistemas en su conjunto comenz a anularse y a entrar universalmente en crisis en la medida que el paradigma productivo de la sociedad cambi y pas a tener nuevos requerimientos. Tal prdida de eficacia se expresa fundamentalmente en el tema de la calidad educacional, donde las investigaciones ms recientes comienzan a mostrar en las sociedades ms desarrolladas, nuevas formas de iletrismo y de manejo ineficiente de cdigos bsicos de habilidades y capacidad de comprensin en jve-
* Ernesto Ottone. Secretario Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. CEPAL. 1 UNESCO. Educacin para el desarrollo y la paz: valorar la diversidad y aumentar las oportunidades de aprendizaje personalizado y grupal. OREALC/ UNESCO, Santiago de Chile, 1996. 2 En relacin con la cobertura, diez pases del Caribe ofrecen educacin secundaria para todos los jvenes, tres pases de Amrica Latina ofrecen tasas brutas de escolarizacin superior al 70%, que los acerca a los de los pases desarrollados. Sin embargo, ocho pases de la regin aparecen con tasas brutas de escolarizacin inferior al 42%. Ver al respecto UNESCO, Educacin para el desarrollo... op. cit. y Rol estratgico de la educacin media para el bienestar y la equidad, CEPAL, Santiago, abril de 1996 (LC/G.1919.)
Morin Edgar; Bocchi, Gian Luca; Ceruti, Mauro, Un nouveau commencement, Ed. Seuil, Paris, 1991, p.201.
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nes que han pasado doce o ms aos por la escuela, una notable falta de preparacin para acceder al mercado de trabajo y falta de respuesta a sus demandas y una inversin de la capacidad integradora de los sistemas educacionales que comienzan a reproducir y aumentar las desigualdades. En este contexto la educacin media constituye el segmento educativo que ha acumulado un mayor nivel de desfase respecto a su rol histrico y funcin para la que fue creada. Ideada en su versin cientfico-humanstica, como una fase de trnsito hacia la educacin superior y en su versin tcnico profesional como una formacin especializada hacia el ejercicio de un oficio tcnico medio en la industria, aparece desfasada en ambas versiones. En la primera, porque la masificacin le hizo perder su carcter de puente elitario y hoy en la regin slo uno de cada tres estudiantes de la enseanza media accede a la universidad y por lo tanto existen al menos dos de cada tres estudiantes que transitan un puente que se sabe de donde parte pero no adonde llega. Por ello se puede afirmar con razn, que4 El problema genrico de la educacin media, promediando la ltima dcada del siglo es el atraso respecto a su sociedad, formas institucionales y curriculares que fueron adecuadas en el pasado hoy no son funcionales, la prctica escolar en la educacin media se muestra en gran medida desconectada de la vida de los jvenes, de la sociedad y de la cultura en que est inmersa, lo que explica que una investigacin por muestra realizada en Chile en 19925 pone de manifiesto que en el ltimo ao de enseanza media, los alumnos no han desarro-
llado en promedio una capacidad de redactar un texto coherente ordenado en torno a un tema principal, ni poseen conocimiento aceptable de la gramtica: la comprensin de la lectura slo alcanz una media promedio de 60% para el total de la muestra. El rendimiento en matemticas fue aun ms bajo y decreciente entre el primer y el cuarto ao de la educacin secundaria. A esto se suman datos que indican una fuerte segmentacin social de la calidad y que relativizan los avances de cobertura, mostrando coberturas de diversa calidad y ausencia de ella en los grupos y territorios ms desfavorecidos en el marco de la reconocida heterogeneidad estructural de la regin. En lo que se refiere a la educacin tcnico profesional, su rentabilidad ha sido fuertemente cuestionada, pues si bien su costo duplica y hasta triplica el de la enseanza media-cientfico humanista, no ha cumplido con sus objetivos tanto en el destino ocupacional como educacional de sus estudiantes, convirtindose muchas veces en una educacin media de calidad inferior tanto en la entrega de conocimientos bsicos como en la formacin tcnica que resulta atrasada y desfasada de las necesidades del mercado ocupacional. Sin la preparacin adecuada, sus egresados pierden toda ventaja en el acceso al trabajo y en el cuadro de la actual transformacin productiva pierden capacidad de adaptacin y movilidad, convirtindose su especializacin ms en una barrera que una ventaja con la agravante en muchos casos de no poder continuar en la educacin superior. Repensar la educacin media La acumulacin de problemas a los que nos hemos referido plantea con urgencia la necesidad de una reforma profunda y drstica que incluya cambios decisivos en la estructura institucional, en los contenidos y los aspectos metodolgicos, pero sobre todo es el concepto mismo de la educacin media que debe ser repensado a la luz de las profundas transformaciones econmicas, cientfico-tecnolgicas, sociales y culturales en curso.
Ministerio de Educacin, Programa MECE (1994), Programa de mejoramiento y equidad de la Educacin Media, 1995-2000, fundamentos, estrategias y componentes, Santiago, Chile, pp. 12-45. Los desafos de la educacin chilena frente al Siglo XXI, Comit Tcnico Asesor del dilogo nacional sobre la modernizacin de la educacin chilena designado por S.E. el Presidente de la Repblica, EditorialUniversitaria, Santiago de Chile, 1995.
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Como contribucin a ese repensamiento proponemos tres nuevos aspectos que a nuestro juicio deben enmarcar las necesarias reformas a realizar. La educacin media debe tener una relacin dura con la modernidad Pareciera haberse creado un amplio consenso en relacin a que una educacin pre-bsica y bsica universal de buena calidad es la condicin fundamental para generar un sistema educativo no segmentador y que contribuya decisivamente a la generacin de sociedades a la vez modernas y ms equitativas. Quizs debera estudiarse ms a fondo si una educacin media renovada en sus contenidos y en su metodologa no sea el complemento esencial para asegurar dicha modernidad. Entendiendo la modernidad de nuestras sociedades no en un sentido reductivo como pura racionalidad instrumental y eficacia productiva sino en una perspectiva crtica en la cual junto a esos factores evidentemente constitutivos de la modernidad se garanticen la vigencia de elementos valricos tales como los derechos humanos, la democracia, la solidaridad y la cohesin social, la sustentabilidad y la afirmacin de memorias y proyectos histricos. A partir de esta consideracin, hacer de la educacin media la fase educativa donde se consolide el acceso de los estudiantes a los cdigos de la modernidad, supone un esfuerzo educativo de otro nivel de pertinencia, capaz de transmitir en una edad crucial 12-19 aos el conjunto de conocimientos y destrezas para participar en la vida pblica y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna. Para alcanzar el nivel de pertinencia requerido es necesario asumir que en la actual sociedad del conocimiento una gran parte de la adquisicin de la informacin y de la comunicacin transcurre fuera de cualquier estructura organizada o institucional y por ende de la escuela; ella pasa a travs de una inmersin creciente e inevitable en el mundo de las co-
municaciones. Los medios de comunicacin son realidades poderossimas y cuyo desarrollo es muy rpido la formacin del imaginario colectivo y de lo que la gente sabe est fuertemente generado por ellos. Si la educacin media no se concibe tomando en cuenta esa realidad para fortalecerse y desde all desarrollar su funcin, tender a perder significacin real, se har banal e ininteresante para los jvenes, no podr competir con los estmulos externos, los docentes no tendrn autoridad sustantiva y ella se devaluar definitivamente. Las habilidades y los conocimientos tendern a ser adquiridos por fuera de manera desordenada, generando ms bien brbaros dotados de ciertas habilidades y conocimientos que ciudadanos educados. La educacin media solo ser central para sus estudiantes si es capaz de situarse en el mundo en que ellos estn insertos y no fuera de l; para ello debe asumir de manera acelerada las nuevas tecnologas y usarlas para reforzar una propuesta fuerte en la entrega de habilidades y en la formacin ciudadana. La educacin media renovada para ser pertinente en un mundo en continua transformacin, deber ser capaz de ensear a aprender a navegar en ese saber que toma las proporciones de un ocano.6 Ella deber prefigurar las funciones de futuro que segn Reich7 sern: capacidad de abstracci n, desarrollo de un pensamiento sistmico complejo e interrelacionado, habilidad de experimentacin y capacidad de colaboracin, trabajo en equipo, interaccin con los pares. En suma una educacin fluida e interactiva que genere una mente escptica, curiosa y creativa. Una relacin dura con la modernidad alude entonces a una educacin media que prepare a los jvenes para vivir en un proceso producti-
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Gaudin Thierry (ed.) : 2100 Recit du Prochain Siecle, Payot, Paris, 1991, p. 534. Reich, Robert B., The Work of Nations, Alfred Knap, New York, 1991.
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vo cambiante, menos jerrquico y ms basado en una organizacin de redes, con trayectos laborales que no sern lineales, donde se requerir ms iniciativa que docilidad, ms creatividad que orden; tales requerimientos se entrelazan con las virtudes ciudadanas requeridas para la democracia y la participacin. La educacin media debe tener una relacin extremadamente sensible con la transformacin productiva en curso Cada vez existe una ms amplia literatura dirigida a analizar el carcter no coyuntural del desempleo y su ligazn estructural con las transformaciones productivas vinculadas a los procesos de globalizacin y a la incesante generacin de tecnologas nacidas de la revolucin de la informacin. Las cifras a nivel universal y particularmente en los pases desarrollados parecieran dar razn a las versiones ms pesimistas que consideran que la cada del empleo actual no tiene nada que ver con las oleadas precedentes en la historia y hace intil esperar una recuperacin de los empleos absorbiendo a travs de nuevos trabajos, aquellos destruidos por la innovacin tecnol gica y los requerimientos de la competitividad global. En efecto, los empleos que se crean no responden a la magnitud de los que se cierran; ellos, por su naturaleza, no son para todos y las polticas de reciclaje y formacin profesional no han estado por lo menos hasta ahora en condiciones de resolver el problema.8 Aun cuando la versin pesimista deba ser morigerada a la luz de algunas experiencias parcialmente exitosas, estamos frente a un problema muy grueso, cuya solucin no es estric-
tamente econmica y que tiene impactos muy fuertes en el mbito de la integracin social y de los valores en nuestras sociedades. La muestra de su profundidad est dada por el traslado de una reflexin acerca de soluciones tales como el tiempo compartido y la disminucin del tiempo de trabajo desde el mbito puramente acadmico al de la toma de decisiones.9 Por cierto que el problema tal como se presenta en los pases desarrollados no es el problema de la regin; sin embargo es bueno tener esa situacin a la vista para pensar las acciones a nivel del sistema productivo y el sistema educativo que puedan prevenir una situacin similar. El problema nuestro se centra ms bien en que10 el tipo de reestructuracin productiva que sigui a los ajustes, los cambios de los precios relativos y la liberalizacin comercial no se ha traducido an en la suficiente generacin de puestos de trabajo ni en la disminucin de las desigualdades. Tras haberse revertido (aunque no siempre superado) las cadas del empleo y la agudizacin de las desigualdades y la pobreza producidas durante la recesin y los ajustes, en la actual fase de crecimiento los empleos de buena calidad han aumentado en forma muy lenta y las remuneraciones relativas a los trabajos de diferente calificacin han tendido a distanciarse. Tal distanciamiento se expresa en una alta y persistente concentracin de la distribucin del desempleo en los deciles de menores ingresos. En algunos pases, en el decil de los ms pobres la tasa de desempleo es 4 veces superior a la tasa promedio y es poco afectada por las fluctuaciones del desempleo total. Si a esto
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Ver al respecto Rifkin, Jeremy, The end of work: the decline of the global labour force and the dawn of the post market era (El fin del trabajo: la cada de la fuerza laboral global y la aurora de la era postmercado). Nueva York, Potnams Sons, 1995.
Propuestas de este tipo fueron analizadas en la reunin del G-7 en Lille, Francia, el 1 y 2 de abril de 1996. (Nota del Autor). 10 CEPAL, Fortalecer el desarrollo: interacciones entre macro y microeconoma, Santiago, marzo de 1996 (LC/ G.l898).
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sumamos que en el 20% de los hogares de ms altos ingresos el nivel de desempleo es muy bajo y no vara de acuerdo a la tasa global, aparece evidente que el dinamismo econmico y la difusin del progreso tcnico tiene repercusiones importantes para el empleo en un grupo reducido de deciles.11 Estamos entonces ante la necesidad de modificaciones en el proceso de desarrollo actual, que de una parte consolide lo avanzado, de otra dinamice mucho ms el crecimiento y que sobre todo levante las barreras que minimizan la difusin social de sus beneficios. Si pese a todos los problemas que tiene el actual sistema educativo y la educacin media en particular, este contina siendo un factor determinante para la obtencin de empleo y movilidad social, resulta fundamental estudiar todas las interacciones posibles entre una educacin media renovada y un estilo de crecimiento capaz de generar los empleos productivos necesarios que permitan sociedades ms equitativas e integradas. La rentabilidad de la inversin educativa ha sido probada ampliamente como tambin su efecto para la equidad; es as como se ha demostrado que existe una relacin fuerte y directa entre ms y mejor educacin media y la reduccin de la pobreza, definindose como indicador de la relacin entre educacin y bienestar social el nmero de aos requeridos para contar con 90% o ms de probabilidades de no caer en la pobreza y sealndose que para el caso de la regin en las reas urbanas este indicador alcanza 10 a 12 aos de estudio y cada vez ms el ciclo medio completo.12 Una profunda reforma de la educacin media que tenga muy en vista los cambios del mercado de trabajo, que incorpore en su diseo al sector empresarial, que se relacione a
polticas dirigidas al alza de la productividad y la difusin del progreso tcnico, puede ampliar su rol de canal de movilidad teniendo efectos simultneos hacia la equidad y la competitividad, contribuyendo al crecimiento de las ocupaciones que producen mayores ingresos y expandiendo las posibilidades de acceso a ellos a travs del mrito, revalorando la credencial educativa, rompiendo la actual segmentacin, contrarrestando en definitiva las actuales tendencias concentradoras del desarrollo. La educacin media debe ser altamente flexible y pluridireccional Si los aspectos anteriormente sealados tienen validez, el elemento clave de repensamiento de la educacin media debera ser el de la flexibilidad. Tal flexibilidad deber permitir que esta fase educativa tenga una profunda capacidad de abrirse a la velocidad de los cambios existentes en nuestras sociedades, adaptndose y renovndose continuamente. Su diseo, quizs ms que el de ninguna fase educativa, no puede ser monopolizado por los educadores sino estar permanentemente abierto a los diversos actores econmicos, polticos y sociales. La flexibilidad como elemento articulador deber impedir la cristalizacin de dualismos que en la vida real ya no funcionan y que han originado opciones separadas y sin puentes entre s (educacin humanista-cientfica o tcnica profesional); impedir tambin opciones terminales que hagan elegir de manera temprana y definitiva entre mundo de trabajo y continuacin en la educacin superior. Por el contrario, las necesidades antes sealadas muestran la necesidad de muchas interconexiones y las posibilidades de idas y regreso permanente entre sistema productivo y sistema educativo, producindose combinaciones mltiples y adaptables al cambio. A partir de lo anterior, la gestin educativa
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CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 1995, Santiago, diciembre 1995. 12 Rol estratgico de la educacin..., op. cit. p.10.
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debera traducir esa flexibilidad en proyectos educativos con exigencias comunes y nfasis de orientaci n diverso, con vocaciones institucionales que tomen en cuenta su entorno y desarrollen el mximo de pertinencia de la accin educativa. De esta manera, sin perder una diversidad de oferta, se tendera a superar las actuales disfuncionalidades tanto de la educacin cientfico-humanista como de la tcnico-profesional. La diversidad que generara esta flexibilidad supone un esfuerzo pblico por asegurar un ncleo de calidad comn y debera tender a evitar la actual segmentacin. Como asimismo generar las mejores condiciones para poder compensar al mximo las diferencias de clima educacional de los hogares, cuya importancia en los resultados se ha demostrado fundamental.13 Se tratara entonces de ofrecer un ncleo educacional14 mnimo centrado en torno al desarrollo de las competencias esenciales adqui-
ridas durante el ciclo de la educacin general y una experiencia de preparacin para la vida de trabajo, junto con ofrecer diversidad de opciones intercomunicadas entre s que permitan al alumno elegir entre cursos de diverso tipo y orientacin, manteniendo abiertas las posibilidades de cambio de programas y sobre todo de poder en el futuro seguir estudiando en el nivel superior o incorporarse al mundo laboral. La opcin de privilegiar estos tres aspectos para repensar la educacin media, responde a nuestro convencimiento que ellos son particularmente importantes respecto a esta fase educativa pero naturalmente slo adquieren sentido en el contexto de una estrategia de transformacin educativa ms global que incluya la transformacin institucional, el consenso educativo, la profesionalizacin docente, la autonoma de la gestin, el enfoque sistmico y diversos otros aspectos tratados en importantes trabajos de los ltimos aos de los cuales esta reflexin es a la vez parte y tributaria.15
15
13
Ver al respecto Rol estratgico de la educacin media...,op. cit. 14 Los Desafos de la Educacin Chilena, op. cit.
Ver por ejemplo: Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, CEPAL/UNESCO, Santiago de Chile, 1993 Una agenda para la reforma educacional en Amrica Latina y el Caribe. Jeffrey M. Puryear y J.J. Brunner, agosto 1994. Education Reform in Latin America and the Caribbean: An Agenda for Action. E. Schiefelbein, mimeo, noviembre 1994. Tedesco, Juan Carlos, El nuevo pacto educativo: educacin, competitividad y ciudadana en la Sociedad moderna, ALAUDA-ANAYA, Madrid, 1995.
90
EL SEGUNDO FORO INTERNACIONAL SOBRE LA CULTURA DE LA PAZ (El Foro de Manila) 26-30 Nov., 1995
RECOMENDACIONES Nosotros, participantes del Segundo Foro Internacional sobre la Cultura de la Paz (El Foro de Manila) a travs de compartir experiencias locales y nacionales, afirmamos los siguientes principios bsicos que debieran guiar la transformacin desde una Cultura de Guerra y Violencia a una Cultura de Paz y Transformacin. Estos principios debieran componer procesos de construccin de paz, incluyendo dolor y reconciliacin, administracin continuada, resolucin y transformacin de conflictos, gobierno y empobrecimiento, desarrollo y rehabilitacin econmica y cultura para la Paz. La Paz es un concepto holstico. No es solo la ausencia de guerra sino practicar la construccin de una sociedad justa, equitativa, compasiva, multicultural, pluralista y sostenible. La construccin de una Cultura para la Paz requiere de la promulgacin e implementacin de reformas sociales, internacionales y globales que estn dirigidas verdaderamente y en forma democrtica a la raz causal de los conflictos. La Cultura para la Paz debe asentarse en valores, conocimiento y prcticas de un medio ambiente bien cuidado y sostenible. Una Cultura para la Paz est sustentada por un proceso desarrollado, participativo, reflexivo, crtico y dinmico. El proceso de paz debe buscar una definicin de principios y no violencia para las fuerzas armadas y para cualquier otra forma de conflicto basada en la reconciliacin, la justicia y la dignidad para todos. El proceso de paz debe asentarse en la comunidad, reflejando los sentimientos, los valores y los principios importantes de todos los sectores de la sociedad. Debe por lo tanto, construirse dentro del dilogo, las negociaciones, el consenso y la cooperacin de los gobiernos y las sociedades civiles. La Cultura de la Paz busca prevenir la exclusin social. Por ello debe comprometer las finanzas de un gobierno y el fortalecimiento de los sectores sociales, especialmente los pobres y marginados, de manera que puedan participar activamente en la definicin, diseo e implementacin de todos los aspectos de la construccin de la Paz. Tambin se desprende de ello que una sociedad civil fuerte asegura una participacin autntica dentro del proceso y su monitoreo. La transformacin hacia una Cultura de Paz requiere de un desarrollo complementario de los valores, del conocimiento y de las habilidades tanto a nivel individual como institucional. Tambin debe incidir en la fuerza del conocimiento indgena local, en sus creencias y prcticas para la construccin de sociedades pacficas y justas. En particular, la habilidad, perspectivas y derechos de las mujeres y los indgenas deben estar reconocidos e integrados en el proceso de construccin de la paz. La construccin y creacin de la Cultura de la Paz est realzada porque hay valores espirituales, morales y ticos a nivel individual, nacional, internacional y global dentro de las conductas y relaciones. Requiere de la solidaridad entre las personas, entre las comunidades tnicas, ente los estados, entre las organizaciones internacionales y otros actores de la sociedad civil para dirigir y sobrellevar problemas comunes y obstculos en la construccin de la paz. Los problemas globales y locales de la violencia y el conflicto estn tan entrelazados que su solucin llama a un intercambio mutuo de recursos y estrategias. Por lo anteriormente expuesto hacemos un llamado a la UNESCO, a otras ONGs, a los Gobiernos y a las Organizaciones Gubernamentales a que consideren e implementen las siguientes recomendaciones: 1. Apoyen y expandan los programas y actividades en existencia que actualmente construyen una Cultura de Paz por el mundo.
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En educacin: 2. Incorporen la educacin para la paz a todo nivel dentro del sistema formal de las escuelas, reforzados por actividades no-formales e informales dentro de la sociedad. 3. En colaboracin con educadores locales, desarrollar un currculo apropiado con los valores, conocimiento y habilidades necesarias para construir una sociedad pacfica, justa y compasiva. 4. Disear e implementar cursos y talleres sobre la paz, los derechos humanos y una educacin democrtica para los maestros a todo nivel, para los empleados pblicos, para las fuerzas de seguridad y defensa, para otros profesionales, padres y jefes de gobierno. Los cursos y talleres debieran implementarse durante la formacin inicial y durante la formacin en servicio. 5. Preparar y distribuir mdulos hechos para educar en cultura de paz. Los mdulos debieran ser sensitivos en cuanto a gnero y culturales, adems de contener caractersticas propias de la sociedad civil establecidas por un experto. Los mdulos debieran tambin integrar pedagogas y metodologa de paz. 6. Como un primer paso de un programa dirigido a los jovenes sobre la violencia, debieran establecerse proyectos piloto en varias escuelas dentro de comunidades donde haya confrontaciones de violencia, empleando prcticas innovadoras y capacitacin sobre mediacin y solucin de conflictos. En comunicacin y cultura: 7. Campaas de conducta para amainar la excesiva violencia en los medios y para bajar la produccin, venta y compra de juguetes de guerra as como otros productos que no tienen otro valor y que promueven la violencia, especialmente entre los nios y la juventud. 8. Proporcionar capacitacin a los medios para promocionar valores de paz, no-violencia, justicia y derechos humanos en nuevos reportajes, en TV, en cine, libros, revistas y otras formas de comunicacin. 9. Estimular celebraciones pblicas sobre la paz, utilizando formas de expresin artstica variadas. En la transformacin del conflicto: 10. Apoyar el estudio de los recursos del conflicto incluyendo aquellos asociados con el fundamentalismo religioso y tnico, con la falta de recursos y con la degradacin del medio ambiente, entre otros. 11. Con el objeto de detener la creciente cultura de la violencia asociada a las drogas, utilizar acciones internacionales mas fuertes y mejor coordinadas para erradicar la adiccin y el trfico de drogas. 12. Proporcionar capacitacin para la solucin de conflictos, consultas y la construccin de consensos que permita a los gobiernos, a las ONGs y a las personas conducir sus comunidades hacia la construccin de la paz. 13. Documentar casos de esfuerzos de paz exitosos como modelos posibles para otras reas y dar facilidades para el intercambio de experiencias entre constructores de la paz en diferentes partes del mundo. 14. Apoyar el establecimiento de centros y mecanismos locales y regionales para capacitacin en la mediacin de conflictos. 15. Estudiar las comisiones que se han establecido en el transcurso de la implementacin de acuerdos nacionales de paz que provean de lecciones para el proceso de sanacin y reconciliacin. Sus experiencias pueden utilizarse para desarrollo posterior en tales instituciones. 16. Implementar programas que provean oportunidades para que los combatientes puedan convertirse en ciudadanos activos y promotores de la paz dentro de una sociedad civil basada en principios de justicia y respeto por los derechos humanos. 17. Incorporar en proyectos de investigacin orientada la revisin e intercambio de experiencias conseguidas en la transicin desde conflictos violentos a reconciliacin con la aplicacin constructiva de aspectos fundamentales de derechos humanos. Esto incluye el re-establecimiento de una identidad cultural de las poblaciones que han sufrido conflictos, la provisin de documentacin personal y acceso (o derecho) a la propiedad. 18. Promover los principios y normas de leyes humanitarias y desarrollar mecanismos para su supervisin y efectivo cumplimiento, particularmente en conflictos armados internos, como una forma de disminuir el sufrimiento de los no-combatientes y construyendo la verdad entre las partes en conflicto como una base para una paz duradera.
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19. Apoyar el establecimiento de Comisiones de Paz para conducir a los gobiernos directamente hacia la construccin de la paz, y para facilitar el intercambio y el compartir entre tales cuerpos existentes. 20. Proporcionar actividades de investigacin comparativas y de participacin sobre modelos locales de democracia e intercambiar lo que se descubra ampliamente. En el desarrollo: 21. Considerar el desarrollo de programas para destacar las capacidades de los indgenas para articular y defender sus prioridades de desarrollo a travs de: a. recoleccin y documentacin de conocimientos tradicionales y desarrollo de prcticas de gobierno y de recursos naturales; b. promocin de dilogos sobre polticas entre los gobiernos y los indgenas, y c. mejoramiento de la capacidad indgena para tratar con incentivos de desarrollo externo, incluyendo su equipamiento, con habilidades para negociar con instituciones privadas y pblicas. 22. Debiera promoverse un dilogo entre agencias de desarrollo y receptores de ayuda en relacin al paradigma del desarrollo de manera que la ayuda no derive en conflicto sino que contribuya beneficiando a todos los ciudadanos al construir una paz de largo alcance. 23. Fortalecer y estimular la cooperacin regional entre las Comisiones Nacionales de UNESCO para facilitar la cooperacin en educacin, cultura, comunicacin ciencia y tecnologa hacia la construccin de una Cultura de Paz sostenible hacia la promocin del logro de una integracin social regional. En general: 24. Apoyar el desmantelamiento del armamento y la produccin y prueba de armas de destruccin masiva como una parte esencial de la transformacin hacia una Cultura de Paz. 25. Establecer una Red de comunicacin internacional o unirse a redes existentes que sirvan de medio para intercambiar experiencias para la construccin de la Cultura de Paz. 26. Evaluar programas nacionales de Cultura de Paz y otros programas con orientacin similar a travs de procesos documentados participatorios de manera que las lecciones puedan aprenderse a lo largo del mismo mas que en la espera de que se completen y evalen los productos finales. 27. Desarrollar esfuerzos coordinados y de consenso en todos los cuerpos nacionales e internacionales para dar prioridad a las actividades de construccin de paz, incluyendo la Cultura de Paz. 28. Debieran encontrarse nuevos recursos para financiar la construccin de la paz, incluyendo la posibilidad de una transaccin de impuestos sobre el capital global. 29. Mantener un foro de seguimiento sobre una base regular en diferentes regiones para que contine el proceso de intercambio y reflexin que se comenz en San Salvador y mas tarde en Manila, de manera que los procesos de transformacin y de concrecin de las actividades de Cultura de Paz puedan ampliarse y profundizarse con la participacin de los gobiernos, las organizaciones intergubernamentales, de expertos que trabajen en terreno y de organizaciones no gubernamentales.
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BOLETIN 41, diciembre 1996 / Proyecto Principal de Educacin
SUSCRIPCION
El Boletn del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe es una publicacin cuatrimestral que edita en espaol e ingls, la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC). A las instituciones o personas que deseen seguir recibiendo este Boletn se les ruega se sirvan completar el formulario que se adjunta y enviarlo acompaado de cheque dlar u orden de pago bancaria a la orden de UNESCO/OREALC, a nuestra direcccin: Enrique Delpiano 2058, Casilla 3187, Santiago, Chile. La suscripcin anual (tres nmeros) en su versin espaola incluye el envo por correo areo y su valor para Amrica Latina y el Caribe es 20 US$. Para el resto del mundo, 30 US$.
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(Se ruega escribir a mquina o con letra imprenta)
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Actividades OREALC
Publicaciones OREALC
Serie Libros 49. Necesidades bsicas de aprendizaje. Estrategias de accin. UNESCO/IDRC. 1993. 343 pp. 50 La educacin de adultos en Amrica Latina ante el prximo siglo. UNESCO/UNICEF 1994, 270 pp. 51. Mujer y educacin de nios en sectores populares. P. Ruiz. UNESCO/Convenio Andrs Bello. 1995. 91 pp. 52. Educacin en poblacin. UNESCO/OREALC-IEU. 1994. 142 pp. 53. Innovaciones en la gestin educativa. UNESCO, 1995. 166 pp. 54. Hacia una nueva institucionalidad en educacin de jvenes y adultos. Luis Oscar Londoo. UNESCOConvenio Andrs Bello. 1995. 180 pp. 55. Vamos creciendo juntas. Alfabetizacin de la mujer campesina indgena en Per. Gonzalo Portocarrero. UNESCO. 1995. 65 pp. 56. Analfabetismo femenino en Chile de los 90. Mara E. Letelier. UNESCO/UNICEF. 1996. 172 pp. 57. Construyendo desde lo cotidiano. Pedagoga de la lectoescritura. Mara Domnguez, Mabel Farfn. UNESCO-Convenio Andrs Bello. 1996. 146 pp. 58. Perspectiva educativa del desarrollo humano en Amrica Latina. UNESCO-PNUD. 1996. 176 pp. 59. Situacin educativa de Amrica Latina y el Caribe. 1980-1994. UNESCO. 1996. 702 pp. 60. The state of education in Latin America and the Caribbean. 1980-1994. UNESCO. 1996. 700 pp. 61. Nuevas formas de aprender y ensear. UNESCO, 1996. 232 pp. Serie Estudios 26. Gnero, educacin y desarrollo. G. Messina. 1994. 96 pp. 27. Medicin de la calidad de la educacin: Por qu, cmo y para qu? Vol. I. 1994. 90 pp. 28. Medicin de la calidad de la educacin: instrumentos. Vol. II. 1994. 196 pp. 29 Medicin de la calidad de la educacin: resultados. Vol. III. 1994. 92 pp. 30. Modelo de gestin GESEDUCA. 1994. 162 pp. 31. VI Reunin Tcnica de REPLAD. Los desafos de la descentralizacin, la calidad y el financiamiento de la educacin. 24 UNESCO. 1994. 100 pp. 32. Innovaciones en educacin bsica de adultos. Sistematizacin de 6 experiencias. UNESCO. 1995. 106 pp. 33. Los materiales de autoaprendizaje. Mario Kapln. UNESCO. 1995. 166 pp. Serie UNESCO/UNICEF 4. La educacin preescolar y bsica en Amrica Latina y el Caribe. 1993. 80 pp. 5. Pre-school and basic education in Latin America and the Caribbean. 1993. 80 pp. 6. Guas de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo, V. Colbert. 1993. 120 pp. 7. Nuevas guas de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo. 1993. 115 pp. 8. Guas de aprendizaje para iniciacin a la lectoescritura. 1 y 2 grados. UNESCO/UNICEF. 162 pp. Serie resmenes analticos monotemticos 4. Factores determinantes del rendimiento y de la repeticin. 1993. 116 pp. 5. Formacin, perfeccionamiento y desempeo de los docentes de educacin primaria y secundaria. 1994. 244 pp. 6. Valores en educacin. 1994 168 pp.
Estas publicaciones se encuentran a la venta a todos los interesados. Para consultas y precios dirigirse a: Centro de Documentacin, UNESCO/OREALC, Enrique Delpiano 2058, Casilla 3187, Fax 209 1875, Santiago, Chile.
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Actividades OREALC
Publicaciones OREALC
Serie Libros 49. Necesidades bsicas de aprendizaje. Estrategias de accin. UNESCO/IDRC. 1993. 343 pp. 50 La educacin de adultos en Amrica Latina ante el prximo siglo. UNESCO/UNICEF 1994, 270 pp. 51. Mujer y educacin de nios en sectores populares. P. Ruiz. UNESCO/Convenio Andrs Bello. 1995. 91 pp. 52. Educacin en poblacin. UNESCO/OREALC-IEU. 1994. 142 pp. 53. Innovaciones en la gestin educativa. UNESCO, 1995. 166 pp. 54. Hacia una nueva institucionalidad en educacin de jvenes y adultos. Luis Oscar Londoo. UNESCOConvenio Andrs Bello. 1995. 180 pp. 55. Vamos creciendo juntas. Alfabetizacin de la mujer campesina indgena en Per. Gonzalo Portocarrero. UNESCO. 1995. 65 pp. 56. Analfabetismo femenino en Chile de los 90. Mara E. Letelier. UNESCO/UNICEF. 1996. 172 pp. 57. Construyendo desde lo cotidiano. Pedagoga de la lectoescritura. Mara Domnguez, Mabel Farfn. UNESCO-Convenio Andrs Bello. 1996. 146 pp. 58. Perspectiva educativa del desarrollo humano en Amrica Latina. UNESCO-PNUD. 1996. 176 pp. 59. Situacin educativa de Amrica Latina y el Caribe. 1980-1994. UNESCO. 1996. 702 pp. 60. The state of education in Latin America and the Caribbean. 1980-1994. UNESCO. 1996. 700 pp. 61. Nuevas formas de aprender y ensear. UNESCO, 1996. 232 pp. Serie Estudios 26. Gnero, educacin y desarrollo. G. Messina. 1994. 96 pp. 27. Medicin de la calidad de la educacin: Por qu, cmo y para qu? Vol. I. 1994. 90 pp. 28. Medicin de la calidad de la educacin: instrumentos. Vol. II. 1994. 196 pp. 29 Medicin de la calidad de la educacin: resultados. Vol. III. 1994. 92 pp. 30. Modelo de gestin GESEDUCA. 1994. 162 pp. 31. VI Reunin Tcnica de REPLAD. Los desafos de la descentralizacin, la calidad y el financiamiento de la educacin. 24 UNESCO. 1994. 100 pp. 32. Innovaciones en educacin bsica de adultos. Sistematizacin de 6 experiencias. UNESCO. 1995. 106 pp. 33. Los materiales de autoaprendizaje. Mario Kapln. UNESCO. 1995. 166 pp. Serie UNESCO/UNICEF 4. La educacin preescolar y bsica en Amrica Latina y el Caribe. 1993. 80 pp. 5. Pre-school and basic education in Latin America and the Caribbean. 1993. 80 pp. 6. Guas de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo, V. Colbert. 1993. 120 pp. 7. Nuevas guas de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo. 1993. 115 pp. 8. Guas de aprendizaje para iniciacin a la lectoescritura. 1 y 2 grados. UNESCO/UNICEF. 162 pp. Serie resmenes analticos monotemticos 4. Factores determinantes del rendimiento y de la repeticin. 1993. 116 pp. 5. Formacin, perfeccionamiento y desempeo de los docentes de educacin primaria y secundaria. 1994. 244 pp. 6. Valores en educacin. 1994 168 pp.
Estas publicaciones se encuentran a la venta a todos los interesados. Para consultas y precios dirigirse a: Centro de Documentacin, UNESCO/OREALC, Enrique Delpiano 2058, Casilla 3187, Fax 209 1875, Santiago, Chile.

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PROYECTO PRINCIPAL DE EDUCACION

en Amrica Latina y el Caribe Sumario

Nombre del Artculo / Autor del Artculo

BOLETIN 40, agosto 1996 / Proyecto Principal de Educacin

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

LA EDUCACION SECUNDARIA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE: OBJETIVOS, EXPANSION, DEMANDAS Y MODALIDADES

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Tasas brutas de matrcula

Primaria bruta Secundaria bruta Superior bruta

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Fuente: World Education Report 1995, UNESCO, p.139, cuadro 6

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

5 4,5 4 3,5 3N 2,5 2 1,5 1 0,5 0 1965

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Asia del Sur 1992 Africa Sub Sahariana 1980

Asia Oriental y Oceana

Amrica Latina y el Caribe

Amrica del Norte

Fuente:Informe Mundial sobre la Educacin 1995, UNESCO, p.109, cuadro 11.

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Educacin Privada en Brasil y Venezuela

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Asignaciones para Escuelas Secundarias Privadas en Colombia

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Las Escuelas Vespertinas en Brasil

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

El programa Telesecundaria en Mxico

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

El Programa de capacitacin de docentes LOGOS II

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

UNESCO. Learning: The treasure within.1996. p. 125.

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

x Repeticin Desercin x Promocin

Fuente: Situacin Educativa de Amrica Latina y El Caribe. 1980-1989. Cuadro 49B.

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Fuente: World Education Report 1995, UNESCO, p. 119, cuadro 1.

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

El Programa REAP de Belice

UNESCO. Learning: The treasure within.1996. p.128.

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

Fuente: World Education Report 1995, p. 139, cuadro 6.

BOLETIN 42, abril 1997 / Proyecto Principal de Educacin

UNESCO. Learning: The treasure within. 1996. p. 125.

Educacin Secundaria / UNESCO-OREALC

Educacin obligatoria duracin antes de 1994

Secundaria duracin despus de 1994

Secundaria duracin antes de 1994

duracin despus de 1994

UNESCO. Learning: The treasure within. 1996. p.129.