PROGRAMA IV

UNED
UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACION A DISTANCIA
ESPAA

DERECHO ADMINISTRATIVO UNED II

TTULO PRIMERO LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIN:

RGIMEN BSICO Y DOMINIO PBLICO

TEMA VII. LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIN. RGIMEN BSICO

1.

LA ADMINISTRACIN Y LOS BIENES. HACIENDA,

PATRIMONIO Y DOMINIO
Los bienes de que disponen las Administraciones sirven a la satisfaccin
de los fines pblicos que tienen asignados.
La Constitucin, en sus artculos 35 y 53, garantiza la propiedad de los
particulares frente al Estado, pudiendo sacrificarse nicamente en
beneficio de aqul inters mediante la justa indemnizacin. Tambin
contempla la Constitucin diversas clases de bienes caracterizados por
su titularidad correspondiente a los Entes pblicos: a) bienes reservados
al sector pblico (art. 128.2); b) bienes de dominio pblico, bienes
comunales y bienes integrantes del Patrimonio Nacional; c) bienes
patrimoniales de los Entes pblicos (art. 132).
Dentro de los bienes pblicos, existe una gran divisin entre bienes de
dominio pblico y bienes patrimoniales. Los bienes de dominio pblico

son propiedad de un Ente pblico, pero estn afectados a un uso o

servicio pblico. Son los denominados bienes demaniales. Los bienes
patrimoniales carecen de dicha afectacin (art. 340 del Cdigo Civil).
El artculo 2 de la Ley General Presupuestaria de 1977 los diferencia de
la Hacienda Pblica, en el sentido de que si bien producen rentas para la
misma, no forman parte de ella. Y esta misma distincin la estableces las
Comunidades Autnomas en sus Estatutos.
Siguiendo el art. 132 de la Constitucin, los bienes de dominio pblico y
los patrimoniales son objeto de reserva de ley.
En cuanto a la regulacin legal de los mismos, se contiene en diversos
textos: Cdigo Civil (arts. 338 a 345); Ley del Patrimonio del Estado, de
1964, y su Reglamento (Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre);
legislacin autonmica y local. La legislacin autonmica debe
acomodarse en esta materia a la legislacin estatal, tal y como dictamina
la Sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de julio de 1982.
2.

PROPIEDADES PRIVADAS DE INTERS PBLICO

Dada la funcin social de la propiedad que establece el ordenamiento

jurdico, se impone a los titulares de determinados bienes una serie de
obligaciones personales. Esto ocurre con mayor intensidad sobre
determinados

bienes,

imponiendo

incluso

limitaciones

la

transmisibilidad de los mismos, y otorgando a la Administracin poderes

especiales en aras del aprovechamiento de los mismos. De esta forma,
los bienes as afectados sirven a fines de inters pblico de forma
directa. En todo caso, estos lmites de la propiedad privada deben
ampararse en normas con rango de ley.

3.

RGIMEN JURDICO BSICO DE LOS BIENES DE LA

ADMINISTRACIN
El rgimen bsico aplicable a los bienes de la Administracin viene
constituido por un conjunto de reglas de Derecho Administrativo que
comprenden la regulacin de los rganos competentes para la gestin de
los bienes, el rgimen de inventarios, investigacin, reivindicacin y
deslinde, as como la adquisicin, gravamen y transmisin de los
mismos. Segn el artculo 2 de la Ley del Patrimonio del Estado, los
bienes y derechos del Patrimonio se rigen por dicha Ley y
subsidiariamente por las normas de Derecho privado civil o mercantil.
Las reglas bsicas aplicables a los bienes de la Administracin
configuran un rgimen peculiar y exorbitante respecto al Derecho comn,
rgimen que debe estar legitimado por normas con rango de ley, funcin
que cumple la Ley del Patrimonio del Estado. Con respecto a los bienes
de las Entidades Locales, se regulan por el Reglamento de Bienes de las
Corporaciones Locales (Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio), texto
legal que sin embargo no obtiene respaldo suficiente de la Ley de
Rgimen Local de 1986, fundamentalmente en lo que se refiere a las
exorbitantes facultades de proteccin directa de los bienes.
La conclusin que se saca de todo ello es que en el Derecho espaol
todos los bienes de la Administracin estn sujetos a un rgimen jurdico
bsico saturado de privilegios y facultades exorbitantes, con lo que se
puede afirmar que a los bienes de dominio privado de la Administracin
se les viene aplicando un rgimen jurdico de Derecho pblico. Con
respecto a los bienes de dominio pblico, estn sujetos a reglas de
Derecho administrativo minuciosas.
4.

ADQUISICIN DE BIENES POR LA ADMINISTRACIN

Las normas sobre adquisicin, gravamen y disposicin se contienen

fundamentalmente en la Ley del Patrimonio y en el Reglamento de
Bienes de las Corporaciones Locales.
El artculo 19 de la Ley del Patrimonio hace la siguiente clasificacin de
los modos de adquisicin:
1. Atribucin por ley.
2. A ttulo oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiacin.
3. Por herencia, legado o donacin.
4. Por prescripcin.
5. Por ocupacin.
Se presume que en las adquisiciones ex lege se atribuyen los bienes a la
Administracin con el carcter de patrimoniales.
A Ley del Patrimonio del Estado se refiere en particular a los bienes
mostrencos, que son los bienes vacantes y sin dueo conocido. Por
Resolucin de la Direccin General de los Registros de 8 de julio de
1920, la Ley de Mostrencos no imposibilita a los particulares para que
tomen posesin con efectos adquisitivos de las fincas abandonadas, sino
que reconoce al Estado una facultad de apropiacin protegida por una
accin reivindicatoria y con la carga de la prueba de que el poseedor o
detentador no es el dueo de la finca. Esta doctrina es confirmada por la
Ley del Patrimonio del Estado (artculos 20 a 22). Consecuencia directa

es la posibilidad de ocupacin y adquisicin de la propiedad de los

bienes vacantes por los particulares a travs de la prescripcin.
La adquisicin de bienes por la Administracin a ttulo oneroso sin
ejercicio de la potestad expropiatoria se produce de igual forma que entre
los particulares, a travs de ciertos contratos, civiles o administrativos,
mediante la tradicin. La traditio o entrega de la cosa puede adoptar
cualquiera de las formas admitidas por el Cdigo Civil al regular las
obligaciones del vendedor.
Por lo que se refiere a los bienes inmuebles, la Ley del Patrimonio del
Estado impone la adquisicin a travs de concurso pblico, pero
admitiendo la contratacin directa cuando lo autorice el Consejo de
Ministros, para la adquisicin de terrenos no destinados a la construccin
de edificios, o el Ministerio de Hacienda, cuando lo considere preciso por
las peculiaridades de la necesidad a satisfacer o la urgencia de la
adquisicin a efectuar y se trate de la compra de edificios o de los
terrenos en que deben construirse. En todo caso, es el Ministerio de
Hacienda el competente para la tramitacin del concurso, salvo en el
caso de adquisicin de terrenos no destinados a la construccin de
edificios, en que corresponde la competencia al Ministerio que deba
utilizar dichos terrenos.
En el caso de las Corporaciones Locales, la adquisicin a ttulo oneroso
exige el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa
reguladora de la contratacin de dichas Entidades. En el caso de
inmuebles, es necesario, adems, un informe pericial, y si se trata de
bienes de valor histrico o artstico se requiere el informe del rgano
estatal o autonmico competente, siempre que el importe exceda del 1%
de los recursos ordinarios del Presupuesto de la Corporacin o del lmite
general establecido para la contratacin directa en materia de

suministros (art. 11 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones

Locales).
Con respecto a la adquisicin de bienes a ttulo gratuito, si la adquisicin
conlleva alguna condicin o modalidad onerosa, slo pueden aceptarse
los bienes previo expediente en el que se acredite que el valor del
gravamen no excede del valor de lo adquirido (art. 12 del Reglamento de
Bienes de las Corporaciones Locales). En el mbito estatal, la
competencia corresponde al Consejo de Ministros a propuesta del
Ministro de Hacienda (art. 24 de la Ley del Patrimonio del Estado).
En el caso de aceptacin de herencia, se har siempre a beneficio de
inventario.
En el mbito local, las ad

quisiciones gratuitas con condiciones o

modalidades de afectacin permanente de los bienes a determinados

destinos se entienden cumplidas y consumadas cuando durante 30 aos
hayan servido al mismo (art. 13 Reglamento de Bienes de las
Corporaciones Locales).
Tambin cabe la adquisicin por resolucin judicial o administrativa, lo
que ocurre en el caso de adjudicacin en pago de deudas como
consecuencia de procedimientos judiciales o administrativos. El deudor
pierde el derecho al abono de diferencias. Tambin puede ser
consecuencia de penas o sanciones administrativas accesorias de
comiso.
Por ltimo, la Administracin puede adquirir bienes por medio de la
prescripcin.
5.

TRANSMISIN Y CESIN

La Administracin puede transmitir los bienes a los particulares, o

perderlos a favor de los mismos. Pero existen reglas administrativas
especiales que se superponen a las reglas civiles.
Regla fundamental es que los bienes de dominio pblico, mientras lo son,
son inalienables e imprescriptibles.
La venta de bienes inmuebles del Estado requiere la previa declaracin
de alienabilidad dictada por el Ministerio de Hacienda. En todo caso, la
competencia para la venta est en funcin del valor pericial del bien, y
as ser competencia del Ministerio de Hacienda hasta 3.000 millones de
pesetas, y del Consejo de Ministros cuando supera tal cantidad. Por otra
parte, ya no se exige la promulgacin de una ley para bienes peritados
en ms de 4.000 millones de pesetas. Se mantiene la inalienabilidad de
los bienes de la Corona y hoy del Estado (arts. 61 y 62 de la Ley del
Patrimonio del Estado, modificados por la ley 31/1990, de 27 de
diciembre). Con respecto a los bienes de las Comunidades Autnomas,
hay que estar a sus leyes de patrimonio.
La venta se realizar en subasta, con dos excepciones: 1. cuando el
Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Economa y Hacienda,
autorice la contratacin directa. 2. En el caso de solares que resulten
inedificables, o fincas rsticas que no constituyan una superficie
econmicamente explotables, reconocindose un derecho de preferencia
a favor de los propietarios de las fincas colindantes (arts. 63 y 67 de la
Ley del Patrimonio).
La ley 21/1986, desarrollada por el Real Decreto 1269/1987, que da
nueva redaccin a los artculos 116, 117 y 135 del Reglamento para la
aplicacin de la Ley del Patrimonio del Estado, se amplan los supuestos

de contratacin directa por el Ministerio de Economa y Hacienda dentro

del lmite de valoracin inferior a los 1.000 millones de pesetas, a los
siguientes supuestos: a) cuando el adquirente es otra Administracin
Pblica o cualquier persona jurdica perteneciente al sector pblico; b)
cuando el adquirente es una entidad asistencial sin nimo de lucro, o una
iglesia, comunidad o confesin religiosa legalmente reconocida; c)cuando
se declara desierta una subasta pblica o resulta fallida como
consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del
adjudicatario;

d)cuando

por

razones

excepcionales

resulta

ms

aconsejable para los intereses del Estado la enajenacin directa.

Reglas similares se aplican a la permuta de bienes inmuebles, que se
admite cuando la diferencia del valor entre los bienes a permutar no
supera el 50% del valor de la mayor. La determinacin del rgano
competente est en funcin de la tasacin pericial. En el caso de un bien
de dominio pblico, la permuta conlleva su desafectacin y la declaracin
de alienabilidad.
La

venta,

gravamen

permuta

de

bienes

inmuebles

de

las

Corporaciones locales, cuando excede su valor del 10% de los recursos

ordinarios del presupuesto anual de la Corporacin, se acordar con el
voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de
la Corporacin; si su valor excede del 25%, requiere autorizacin de la
Comunidad Autnoma; si se trata de enajenacin o gravamen de
monumentos, edificios y objetos histricos y artsticos. En todo caso,
rigen las normas reguladoras de la contratacin de las Corporaciones
locales (arts. 109.1, 110, 112, 114 y 117 del Reglamento de Bienes).
Por lo que se refiere a los bienes muebles, la competencia para la
enajenacin corresponde al Ministerio que los hubiera venido utilizando,
y el acuerdo de venta implica su desafectacin. Se utiliza la subasta,

salvo que el valor de los bienes no exceda de 500.000 pesetas y se trate

de bienes obsoletos o deteriorados, en cuyo caso puede acordarse la
enajenacin directa (artculo 95 de la Ley del Patrimonio del Estado).
La Ley del Patrimonio autoriza la cesin gratuita de los bienes inmuebles
cuya explotacin o afectacin no se juzgue previsible, siempre que deban
ser destinados a fines de utilidad pblica o de inters social. Asimismo,
por razones de utilidad pblica o inters social, pueden cederse a las
Comunidades Autnomas y a las Corporaciones locales inmuebles del
Patrimonio del Estado sitos en sus territorios (arts. 74 a 77 de la Ley del
Patrimonio). Los inmuebles cedidos quedan sujetos al control del
Ministerio de Hacienda.
Los bienes inmuebles patrimoniales de las Corporaciones locales pueden
cederse gratuitamente, previa instruccin de expediente y con el voto
favorable de la mayora absoluta de los miembros de la Corporacin, a
Entidades o Instituciones pblicas para fines que redunden en beneficio
de los habitantes del trmino municipal, as como a Instituciones privadas
de inters pblico sin nimo de lucro, dando cuenta en todo caso a la
Comunidad Autnoma. Si en el acuerdo de cesin no se estipula otra
cosa, se entender que los fines deben cumplirse en el plazo de cinco
aos, mantenindose en su destino durante los treinta aos siguientes
(arts. 110 y 111 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales).
6.

EL CONTENCIOSO DE LA ADQUISICIN Y TRANSMISIN DE

BIENES DE LA ADMINISTRACIN
Los

conflictos

pueden

derivar

de

la

aplicacin

de

las

reglas

administrativas previas a la celebracin de los contratos, o derivar de la

interpretacin de los mismos, de su aplicacin o del cumplimiento de sus
contenidos.

As, puede cuestionarse la validez de los actos de la Administracin

previos al otorgamiento del contrato, en especial la adjudicacin a
determinado comprador o vendedor.
Si el conflicto versa sobre la validez, interpretacin o cumplimiento del
contrato de adquisicin o venta, la competencia corresponde a la
Jurisdiccin civil, al tener los contratos naturaleza privada y porque suele
implicarse una cuestin de propiedad, cuya resolucin compete a los
Tribunales

civiles

(art.

Ley

de

la

Jurisdiccin

Contencioso-

Administrativa, art. 1 Ley Hipotecaria, art. 22 LOPJ).

La cosa se complica cuando se obtiene ante la propia Administracin o
ante la Jurisdiccin administrativa la anulacin de la adjudicacin, y el
reclamante victorioso pretende tambin la anulacin del contrato, en el
que no ha sido parte, u ocupar por sustitucin la posicin del comprador
o del vendedor. La solucin se presenta difcil, pues al no ser el tercero
parte en el contrato civil, no est legitimado para pedir la anulacin, y
tampoco tendra xito la accin ejercida por la Administracin, porque
habra de fundarla en los vicios del acto de adjudicacin. As las cosas,
para el tercero la nica satisfaccin viable sera el ejercicio de una accin
de daos y perjuicios contra la Administracin. Los artculos 62 y 65 de la
Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas imponen la solucin
de declarar que la nulidad de los actos preparatorios o la adjudicacin
conlleva la nulidad del contrato civil que entra en fase de liquidacin por
va administrativa con devolucin de las prestaciones recibidas o de su
valor, indemnizando los daos y perjuicios a la parte no responsable.
7.

LA AUTOTUTELA: INVENTARIO, REGISTRO, INVESTIGACIN,

DELINDE, DESAHUCIO, RECUPERACIN DE OFICIO

A)

Inventarios y Catlogos. La proteccin de los bienes de la

Administracin se asegura mediante la inscripcin en inventarios o

catlogos administrativos. La inclusin en un catlogo no aade nada a
las potestades exorbitantes de defensa y recuperacin de los bienes,
pero constituye un principio de prueba por escrito. La Administracin del
Estado est obligada a inventariar todos sus bienes, lo que se recoge en
una base de datos a cargo del Ministerio de Hacienda (Inventario
General de Bienes y Derechos del Estado). Las Corporaciones locales
tienen idntica obligacin, formando inventarios separados de las
Entidades o establecimientos con personalidad propia dependientes de la
Corporacin. En el inventario se researn por separado, segn su
naturaleza jurdica, los siguientes bienes: inmuebles, derechos reales,
muebles histricos, artsticos o de considerable valor econmico, valores
mobiliarios, crditos y derechos de carcter personal de la Corporacin,
vehculos, semovientes, muebles, bienes y derechos revertibles (arts. 17
a 36 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales).Con
efectos jurdicos ms directos se encuentran los catlogos de utilidad
pblica. La inclusin de un bien en los mismos implica una presuncin
iuris tantum de que la titularidad corresponde a quien figura como tal en
el catlogo, y conlleva el enervamiento de las acciones posesorias de los
particulares.
B)

Inscripcin en el Registro de la Propiedad. La legislacin impone a

la Administracin la obligacin de proceder a la inscripcin de sus bienes.

Respecto de los bienes del Estado, corresponde inscribir al Ministerio de
Hacienda por medio de sus servicios patrimoniales. Son inscribibles
todos los inmuebles patrimoniales y los derechos reales sobre los
mismos. No son inscribibles los bienes de dominio pblico necesario o
natural, como los ros o la zona martimo-terrestre. La legislacin
hipotecaria precepta que en la inscripcin debe hacerse constar el
Organismo o servicio a que se hallan adscritos los bienes, salvo que

tengan personalidad jurdica independiente, en que se inscribirn a favor

de los mismos. Se reconoce al Estado, la Provincia, el Municipio y las
Corporaciones de Derecho pblico o servicios organizados que formen
parte de su estructura jurdica, la facultad de inscribir sus bienes
inmuebles cuando carezcan de ttulo escrito de dominio mediante
certificacin librada por el funcionario encargado de su administracin, en
la que se expresar el ttulo de adquisicin o el modo en que fueron
adquiridos. (arts. 205 y 206 de la Ley Hipotecaria, y arts. 303 y 307 de su
Reglamento). Se establece la posibilidad de que los particulares
inscriban las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles,
canales, puentes y obras destinadas al servicio pblico de que sean
titulares y los edificios o terrenos que se hallen agregados a las obras,
as como los aprovechamientos de aguas.
C)

Accin de investigacin. La Administracin tiene el derecho y el

deber de investigar la situacin de los bienes o derechos que se

presuman de su propiedad siempre que sta no conste, a fin de
determinar su titularidad. A tal efecto se reconoce a favor de los
particulares denunciantes el derecho a recibir un premio con sujecin a
las siguientes reglas: a) para que se admita la denuncia, el particular
debe anticipar el importe de los gastos en la cuanta que se estime
necesaria (arts. 10 de la Ley del Patrimonio del Estado y 47 del
Reglamento de Bienes); b) el expediente de investigacin supone la
apertura de una informacin pblica y un perodo de prueba; c) a las
personas que promueven el ejercicio de la investigacin se les concede
en concepto de premio el 10% del precio de venta del bien o de su
tasacin pericial.
D)

Deslinde. El derecho de deslinde y la actio finium regundorum se

regulan en el art. 384 del Cdigo Civil y en el art. 2061 de la LEC. Dichos
preceptos consagran el derecho de los propietarios a delimitar sus

propiedades, fijando sus lmites y procediendo a hacerlos visibles por

medio de mojones o hitos. El deslinde entre propiedades vecinas se
efecta ante el Juez civil ordinario, mediante un acto de jurisdiccin
voluntaria o a travs de un juicio contradictorio declarativo en el caso de
falta de acuerdo entre los propietarios. La Administracin goza de una
potestad exorbitante, al poder deslindar directamente marginando al Juez
civil, y con reglas propias. Trmites y efectos generales de los deslindes:
a) el deslinde lo acuerda la Administracin de oficio o a instancia de los
interesados, dando lugar a un procedimiento o expediente encabezado
por el acuerdo de iniciacin; b) iniciado el procedimiento, no puede
incoarse proceso judicial con igual pretensin, ni se admite interdicto
contra la actividad administrativa de deslinde; c) se procede a un
reconocimiento de la situacin de la finca ante un representante de la
Administracin, unos tcnicos y los propietarios afectados, levantndose
un acta que se incorpora al expediente; d) el acuerdo de deslinde es
ejecutivo e inscribible en el Registro de la Propiedad si lo est la finca
deslindada; el acuerdo slo puede impugnarse en va contenciosa por
infracciones de procedimiento. El deslinde no debe servir a otra finalidad
que la fijacin precisa de la situacin posesoria entre las fincas
deslindadas.
E)

Reintegro posesorio. Tanto la Ley del Patrimonio del Estado como

la legislacin local reconocen la potestad de la Administracin de

recuperar por s la posesin indebidamente perdida sobre sus bienes o
derechos. La recuperacin slo puede ejercitarse antes de que se
cumpla 1 ao, contado desde el da siguiente al de la usurpacin.
Transcurrido dicho ao, la Administracin debe acudir a los Tribunales
civiles. Es la facultad llamada reintegro posesorio, que protege a todos
los bienes de la Administracin. En el caso de bienes de dominio pblico
no existe el lmite de 1 ao, sino que la accin puede ejercitarse en
cualquier tiempo. La Administracin queda obligada a instruir un

procedimiento en el que se otorgue al poseedor un trmite de audiencia y

defensa. La fase ejecutoria corre a cargo de la propia Administracin, sin
que el particular pueda ejercitar interdicto.
F)

Desahucio administrativo. Tipo especial de proceso civil mediante

el que el propietario de un inmueble recupera la posesin del mismo,

previa anulacin o rescisin del ttulo arrendaticio que legitimaba la
posesin por un tercero. Tratndose de bienes de dominio pblico, es
competencia de la Administracin declarar la rescisin, anulacin,
caducidad, etc., del ttulo y efectuar la desocupacin o lanzamiento de los
ocupantes si no abandonan voluntariamente la posesin. Para las
Corporaciones

locales,

la

facultad

de

desahucio

se

reconoce

expresamente en el Reglamento de Bienes, cuando se trata de la

extincin de derechos constituidos sobre bienes de dominio pblico y
comunales. Se impide la intervencin de otros Organismos y la admisin
de acciones y recursos por los Tribunales ordinarios.
8.

ALCANCE Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE

AUTOTUTELA DE LOS BIENES PBLICOS

Los actos administrativos que se imponen a los propietarios o
poseedores privados pueden ser recurridos, y eventualmente anulados,
ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa por cuestiones de
competencia o procedimiento. Pero con independencia de esa va,
siempre puede plantear el agraviado la cuestin definitiva de propiedad,
o de la subsistencia y vigencia del derecho arrendaticio en el caso del
desahucio, ante la Jurisdiccin civil.
9.

LA INEMBARGABILIDAD

Se recoge en el art. 18 de la Ley del Patrimonio del Estado: ningn

Tribunal

podr

dictar

providencia

de

embargo,

ni

despachar

mandamiento de ejecucin contra los bienes y derechos del Patrimonio

del Estado, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo, debiendo
estarse a lo que dispone la Ley General Presupuestaria. La
inembargabilidad cubre todos los derechos, valores, fondos y bienes en
general de la Hacienda Pblica. La inembargabilidad tambin rige
respecto de las Comunidades Autnomas.

TEMA VIII. EL DOMINIO PBLICO

1.

DISTINCIN ENTRE DOMINIO PBLICO Y DOMINIO PRIVADO.

DERECHO COMPARADO
La divisin de los bienes de las colectividades pblicas en bienes de
dominio pblico y bienes de dominio privado y la diversidad de rgimen
jurdico se generaliza en los sistemas jurdicos de origen francs, como el
nuestro. Los bienes de dominio pblico ostentan un rgimen pblico
exorbitante ms intenso que se superpone al rgimen bsico de los
simplemente patrimoniales.
La categora de bienes demaniales aparece en la res publicae del
Derecho

romano,

incluyendo

las

reglas

de

inalienabilidad

imprescriptibilidad. El Derecho romano utiliza tambin la categora de las

res comunes omnium, entre las que se incluyen los ros navegables y la
mar y sus riberas. Propiedad estatal es el ager publicus, terrenos
conquistados pertenecientes al pueblo romano. En el Principado aparece
la distincin entre el aerarium saturni o populi romano (administrado por

el Senado) y el fiscus caesaris (nutrido con el tributum de las provincias

del Imperio. En la poca de Augusto aparece el Patrimonium caesaris,
conjunto de bienes privados del Emperador.
A)

Distincin en el Derecho francs. La contraposicin entre vienes de

dominio pblico y de dominio privado es desconocida en el Ansen

Rgime, donde se distingue entre elementos materiales e inmateriales.
La Revolucin Francesa transforma los bienes de la Corona en
nacionales, salvo los incorporales, privndoles de su anterior rgimen de
proteccin

al

derogar

las

reglas

sobre

inalienabilidad

imprescriptibilidad. Es posteriormente cuando surge la distincin entre

bienes de dominio pblico y de dominio privado, por la necesidad de
recuperar el sistema de proteccin jurdica especial para determinados
bienes, recuperando las reglas de la inalienabilidad e imprescriptibilidad.
Se basa la distincin en el Cdigo Civil, que hace una vaga alusin al
dominio pblico en su artculo 538. Los bienes de dominio pblico, como
consagrados al servicio general y al uso de todos, son inalienables e
imprescriptibles. Pronto se plantea la necesidad de proteger tambin los
bienes que no estando afectados al uso pblico, s lo estn al uso
general, y adems se argumenta que los bienes de dominio pblico
tambin son susceptibles de propiedad privada (por ejemplo caminos o
carreteras en fincas particulares). Con ello se aplican nuevos criterios
para la definicin del dominio pblico, algo ms amplios y dominados por
el principio central de la afectacin. La Jurisprudencia francesa (Consejo
de Estado y Tribunal de Conflictos) concluye por definir el dominio
pblico en funcin de la exigencia del requisito de la afectacin del bien a
un uso o servicio pblico, y que el bien ostente una especial adaptacin
al fin del uso o servicio. Ambos requisitos se recogen en la definicin
adoptada por la Comisin de Reforma del Cdigo Civil, que define el
dominio pblico como el conjunto de bienes de las colectividades y
establecimientos pblicos que estn, bien a la disposicin directa del

usuario pblico, bien afectados a un servicio pblico, siempre y cuando

en este caso estn adaptados exclusiva o esencialmente al fin propio de
estos servicios.
B)

Concepcin ms restringida del demanio en el Derecho italiano.

En Italia, la divisin de los bienes de la Administracin en demaniales y

patrimoniales es obra directa del legislador (arts. 822 y ss. del Cdigo
Civil). Son demaniales los bienes cuyo destino es la satisfaccin de un fin
pblico directamente con su uso; son bienes patrimoniales los que
realizan los fines pblicos de manera instrumental, a travs de su
utilizacin econmica o de su valor de cambio. Bienes demaniales
aquellos, siempre propiedad de Entes territoriales, enumerados en los
arts. 822 y 824 del Cdigo Civil, los asimilables a los mismos y los
sometidos al rgimen demanial por leyes particulares.
Dentro de los bienes demaniales se distinguen los de demanio necesario,
demaniales por naturaleza, que slo pueden pertenecer al Estado, y que
comprenden el demanio martimo (riberas del mar, playas, puertos,
radas, lagunas vivas, canales y pertenencias de unos y otros), hdrico
(ros, torrentes, lagos, aguas corrientes superficiales y subterrneas,
lveos y riberas de los ros y puertos para la navegacin interna) y el
militar, en el que se integran los inmuebles afectados a la defensa
nacional, pero con exclusin de los bienes muebles y de los destinados a
cuarteles, y los de demanio no necesario, bienes susceptibles de
pertenecer eventualmente a un sujeto distinto de los Entes pblicos
territoriales, y que slo mantienen el carcter de demaniales mientras
pertenezcan al Estado o a un Municipio. Los bienes demaniales son
inalienables, imprescriptibles e inexpropiables. Para su proteccin, la
Administracin dispone, aparte de los medios jurisdiccionales comunes,
de un poder de auto tutela, reconocido en el art. 823.2 del Cdigo Civil,
aunque la Jurisprudencia ha sido muy restrictiva en el reconocimiento de

la misma, entendiendo que requiere confirmacin especial en las leyes

reguladoras de cada tipo de bien.
Por el contrario, los bienes patrimoniales del Estado y de los Entes
pblicos estn, en principio, sujetos al rgimen de la propiedad privada.
Estos bienes se dividen en dos categoras, segn su destino o
afectacin. Por una parte, los bienes que forman el patrimonio
indisponible del Estado, que sirven para la satisfaccin directa de
necesidades pblicas; no son imprescriptibles, y la inalienabilidad es
menos rigurosa, siendo posible la adquisicin por terceros de derechos
reales sobre los mismos. Por otra parte estn los bienes que configuran
el patrimonio disponible, que slo indirectamente cumplen fines pblicos,
y que comprende tanto bienes inmuebles como muebles.
2.

RECEPCIN DEL CONCEPTO FRANCS DEL DOMINIO

PBLICO EN EL CDIGO CIVIL

La distincin entre dos clases de bienes de la Administracin y la teora
del dominio pblico, se producen en nuestro Derecho con la aprobacin
del Cdigo Civil. Con anterioridad, la clasificacin de los bienes pblicos
responda a criterios intermedios entre las concepciones del Antiguo
Rgimen y el concepto moderno del dominio pblico. As, en 1865,
COLMEIRO distingue entre bienes de la Corona, bienes pblicos, bienes
del Estado y bienes de las Corporaciones. Slo el demanio natural y los
bienes

afectos

al

uso

de

todos

constituyen

dominio

pblico,

considerndose los dems bienes del Estado y de las Corporaciones

como bienes de dominio privado. El Cdigo Civil hace de la afectacin el
criterio central en la delimitacin y definicin del dominio pblico.
3.

EL CRITERIO DE LA AFECTACIN COMO DEFINIDOR DEL

DOMINIO PBLICO. BIENES QUE COMPRENDE

El texto fundamental en la delimitacin de los bienes del dominio pblico

es el Cdigo Civil, pero otras leyes contribuyen a la fijacin definitiva del
concepto: Ley del Patrimonio del Estado, legislacin local (Ley de Bases
de 1985 y Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales de 1986)
y leyes especiales (Leyes de Aguas, Minas, Montes, etc. Por su parte, la
Constitucin regula el dominio pblico en el art. 132. Para poder calificar
un bien de demanial, aparte de la titularidad de un Ente pblico, el bien
debe estar afectado a una utilidad pblica, y sometido a un rgimen ms
exorbitante que el aplicado a los bienes patrimoniales.
A)

Bienes afectados al uso pblico. La integran en primer lugar los

bienes demaniales por naturaleza, es decir, los definidos en la ley como

aquellos que renen determinadas condiciones fsicas; y tambin los
que, siendo obra del hombre, ests afectados al uso pblico de forma
directa. La delimitacin del demanio natural plantea la cuestin de si
dentro del mismo deben incluirse el mar litoral y el espacio areo sobre el
territorio nacional. Sobre el primero la respuesta debe de ser afirmativa,
pues tal lo consideran el art. 132 de la Constitucin y la Ley de Costas de
1988. En cuanto al espacio areo, la Ley de Navegacin Area de 1960
afirma slo la existencia de un derecho de soberana del Estado, solucin
contraria a la que consagra la jurisprudencia francesa.
B)

Bienes afectados a un servicio pblico. Al respecto nos

encontramos con dos concepciones:

-

Inicial y restrictiva, consagrada en el Cdigo Civil, que limita el

concepto de los bienes demaniales en cuanto a la titularidad (por cuanto

la afectacin a los servicios pblicos se refiere slo a los bienes del
Estado, no a los de los Entes locales) y en cuanto a la finalidad de la
afectacin, que se restringe a los servicios pblicos de la defensa

nacional, con exclusin de los edificios o cuarteles, como se desprende

de la enumeracin del art. 339.
-

Ampliada por la Ley del Patrimonio del Estado, que deja fuera de

los bienes patrimoniales los afectos al uso general o a los servicios

pblicos, precisando asimismo que los edificios propiedad del Estado en
que se alojen rganos del mismo tendrn la consideracin de
demaniales. (art. 1).
-

Igualmente amplia es la concepcin de la legislacin local, que

incluye los bienes inmuebles, en especial los edificios en que se alojen

oficinas o cualesquiera servicios dentro del concepto de los bienes de
servicio pblico.
C)

Bienes afectados a la Corona. El Patrimonio Nacional. Con

respecto a los bienes de la Corona, el art. 342 del Cdigo Civil se remite
a una ley especial sobre el Patrimonio Real. Hoy la cuestin se resuelve
por la ley 23/1982, de 16 de junio, del Patrimonio Nacional, y el
Reglamento para su aplicacin, aprobado por RD 485/1987, de 18 de
marzo, que se remiten subsidiariamente a lo establecido en la Ley del
Patrimonio del Estado. El Patrimonio Real, ahora Patrimonio Nacional, lo
integran los bienes muebles e inmuebles de titularidad estatal afectados
al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el
ejercicio de la alta representacin que la Constitucin y las leyes les
atribuyen, y, en cuanto sea compatible con esa afectacin primordial, lo
estarn asimismo a fines culturales, cientficos y docentes que determine
el Consejo de Administracin (arts. 3 y 23 del Reglamento). Se incluyen
en el Patrimonio Nacional los derechos de patronato o de gobierno y
administracin sobre determinadas fundaciones.

D)

Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional. Las minas. Art.

339 del Cdigo Civil, pero circunscribiendo la condicin demanial de la

mina al momento anterior a su concesin a un particular. Esa calificacin
demanial se hace para resaltar la inapropiabilidad de las minas mediante
los modos comunes de adquisicin de la propiedad, por estar reservada
a los cauces administrativos del permiso de investigacin y de la
concesin. Pero las minas, una vez concedidas, no estn afectadas a un
servicio ni al uso pblico, por lo cual el rgimen de su utilizacin y
proteccin difiere sustancialmente del de los otros bienes demaniales.
Rgimen similar se aplica a las aguas minero-medicinales y mineroindustriales:

previa

autorizacin

administrativa,

corresponde

el

aprovechamiento preferente en terrenos privados al dueo de la

superficie, y en terrenos de dominio pblico al que ha obtenido la
autorizacin. Las aguas terrestres estn afectadas al fomento de la
riqueza nacional y sus principales aprovechamientos se organizan por
concesin administrativa a favor de los Entes pblicos o de particulares,
una vez que la ley 29/1985 ha eliminado la adquisicin de los
aprovechamientos por prescripcin adquisitiva. Las aguas compatibilizan
los usos privativos con usos pblicos y generales.
E)

El subsuelo no minero. Podra sustentarse la propiedad del dueo

de la superficie en base al art. 350 del Cdigo Civil. el propietario de un

terreno es dueo de su superficie y de lo que est debajo de ella, y
puede hacer en l las obras, plantaciones y excavaciones que le
convengan..., pero se va imponiendo la tesis restrictiva, al sustraer al
propietario otras utilizaciones del subsuelo.
F)

Los montes pblicos. La riqueza forestal no resultaba

suficientemente protegida con los medios del rgimen de la propiedad

privada, por lo cual la Ley de Montes de 1957 arbitr otros medios de
proteccin de los montes pblicos catalogados, medios ciertamente

exorbitantes, que los sitan en un rgimen de proteccin anlogo al de

los restantes bienes de dominio pblico, declarndolos inalienables salvo
autorizacin por ley, y deslindables y recuperables de oficio sin sujecin
a plazo. La Administracin forestal, por su parte, dispone de una amplia
potestad sancionadora. Pero no se excluye la imprescriptibilidad,
adoptando un sistema intermedio, rechazando la prescripcin ordinaria,
pero aceptando la extraordinaria de 30 aos, y con la exigencia de que la
posesin del prescribiente lo sea en concepto de dueo, pblica, pacfica
y no interrumpida (art. 64 del Reglamento de Montes).
4.

LOS BIENES DE LOS ENTES LOCALES. LOS BIENES

COMUNALES.
A)
-

Clases de bienes de las Entidades locales.

Bienes de uso pblico. Bienes de aprovechamiento o utilizacin

generales cuya conservacin y polica sean de la competencia de la

Entidad local.
-

Bienes de servicio pblico. Destinados al cumplimiento de fines

pblicos de responsabilidad de las Entidades locales.

-

Bienes patrimoniales. Propiedad de la Entidad local y no

destinados a un uso pblico ni afectados a servicio pblico, que pueden

constituir fuente de ingresos para el erario de la Entidad.
-

Bienes comunales. Categora de bienes definida en funcin de su

aprovechamiento y disfrute en rgimen de explotacin colectiva y

comunal.

B)

Origen y evolucin de la distincin entre bienes de propios y

bienes comunales. El origen social y poltico de los bienes comunales se

sita en las concesiones otorgadas a grupos de personas, a pueblos
para la repoblacin de las tierras abandonadas a medida que avanzaba
la Reconquista. La relacin jurdica entre los comuneros est ms
cercana a la comunidad germnica, sin atribucin de cuotas de
participacin, que a la copropiedad romana con divisin en partes
alcuotas y posibilidad de hacer cesar el estado de indivisin por medio
del ejercicio de la actio communi dividundo. En cuanto a la titularidad,
inicialmente los bienes comunales tienen la consideracin de res
communis omnium, pero a medida que se consolida la organizacin
municipal se atribuye al Concejo, como representante de la totalidad del
pueblo o de un grupo vecinal. Frente a estos bienes, los bienes de
propios son los que producen renta con la que atender los presupuestos
o gastos concejiles. Pero en el siglo XIX dejan de ser necesarios como
fuentes de ingresos en el nuevo sistema fiscal y, al ser condenados los
Municipios a su venta por la legislacin desamortizadora, arrastran
consigo a muchos bienes comunales, legalmente exceptuados, pero
calificados de propios porque, aunque se disfrutaban por sorteo entre los
vecinos, stos satisfacan un cnon.
C)

Los montes vecinales en mano comn. De los bienes comunales

salvados de la desamortizacin se desgajan los montes vecinales o

parroquiales, para dotarlos de un rgimen jurdico singular y especfico.
Sobre los mismos, especialmente sobre los montes parroquiales
gallegos, se establece una jurisprudencia que los califica de comunidad
de tipo germnico, con titularidad de los grupos de vecinos que los
disfrutan. Esto se expresa legislativamente en la Compilacin Foral de
Derecho Civil de Galicia de 1963 y en la Ley de 27 de julio de 1968 sobre
montes vecinales. La ltima regulacin sobre la materia se encuentra en
la Ley sobre Montes Vecinales en Mano Comn, de 11 de noviembre de

1980, que los define como aquellos terrenos de naturaleza especial que,
con independencia de su origen y de su destino forestal, agrcola o
ganadero, pertenezcan a agrupaciones vecinales en su calidad de
grupos sociales y no como Entidades administrativas, cuya titularidad
dominical corresponde, sin asignacin de cuotas, a los vecinos
integrantes en cada momento del grupo comunitario de que se trate, y
vengan aprovechndose consuetudinariamente en mano comn por los
miembros de aquellos en su condicin de vecinos con casa abierta con
humos. Los montes vecinales, por definicin legal, son propiedades
privadas que se rigen por su ley especial y, supletoriamente, por el
Cdigo Civil, las cuestiones sobre propiedad se atribuyen por regla
general a los Tribunales civiles, pero los rasgos administrativos no
desaparecen de su rgimen jurdico. Son indivisibles, inalienables,
imprescriptibles e inembargables, y no estn sujetos a impuestos
territoriales. Son objeto de una intensa proteccin administrativa a travs
de los Jurados de montes vecinales en mano comn, presididos por
quien designe la Comunidad Autnoma o el Gobernador Civil, y que se
encargan de clasificar los terrenos como montes vecinales, atribuyendo
inicialmente la propiedad a la comunidad de que se trate y declarando su
exclusin del Catlogo de Montes de Utilidad Pblica y del inventario de
bienes municipales. La Administracin es competente para su deslinde y
amojonamiento. En el caso de extincin de la comunidad vecinal titular,
la Entidad local menor o el Municipio en cuyo territorio radique el monte
regular su disfrute y conservacin en las condiciones establecidas para
los bienes comunales en la Ley de Rgimen Local.
5.

NATURALEZA DEL DOMINIO PBLICO

Los primeros tericos de la distincin entre el dominio pblico y el privado

mantienen que el dominio pblico no es susceptible de ser objeto de
propiedad (PROUDHON). La afectacin de los bienes demaniales al uso

pblico se presenta como incompatible con el derecho de propiedad,

ostentando el Estado simples poderes de guardia y custodia.
La escuela del servicio pblico (DUGUIT, JEZE) considera suficiente la
nocin de competencia para explicar las facultades de la Administracin
sobre los bienes de dominio pblico.
La jurisprudencia francesa considera al dominio pblico una propiedad, y
a la Administracin como titular de las facultades y poderes propios del
derecho real de dominio, aceptando como necesaria y conveniente la
asimilacin del demanio a la propiedad.
La controversia sobre la naturaleza de estos bienes tiene eco en Espaa.
COLMEIRO sigue la postura de Proudhon, afirmando que los bienes de
dominio pblico pertenecen al dominio eminente y derivan del derecho de
soberana. Posteriormente, FERNNDEZ DE VELASCO denuncia que la
consideracin del dominio pblico como una verdadera propiedad es
contraria a la tradicin de nuestro Derecho, trayendo causa del Derecho
francs.
El Cdigo Civil no resuelve la cuestin de modo terminante, cuidndose
de no emplear el trmino propiedad en relacin con los bienes de
dominio pblico (arts. 338 y ss.).
6.

LAS ADMINISTRACIONES TITULARES DEL DEMANIO

Por inspiracin francesa e italiana, y por falta de mencin en el Cdigo

Civil de los bienes de dominio pblico pertenecientes a establecimientos
pblicos (actuales Organismos autnomos), la doctrina espaola
sostiene que la titularidad sobre el demanio corresponde a las
colectividades

territoriales,

negando

los

herederos

de

los

establecimientos pblicos y en general a los Organismos de la

Administracin institucionalizada o especializada la posibilidad de ser
propietarios de bienes de dominio pblico, lo que se intenta justificar
legalmente en base al art. 10 de la Ley de Rgimen Jurdico de las
Entidades Estatales Autnomas: los bienes que el Estado adscriba los
Organismos autnomos para el cumplimiento de sus fines conservarn
su calificacin jurdica originaria. Los Organismos que reciben dichos
bienes

no

adquieren

su

propiedad,

los

habrn

de

utilizar

exclusivamente para el cumplimiento de sus fines, bien en forma directa,

bien mediante la percepcin de sus frutos o rentas. Por su parte, el art.
48.3 de la LOFAGE establece que los bienes y derechos que la
Administracin del Estado adscriba a los Organismos autnomos
conservarn su calificacin originaria, correspondiendo a estos ltimos
ejercer las prerrogativas relativas al dominio pblico a efectos de su
conservacin, administracin y defensa. Pero ninguno de los dos
preceptos niega la posibilidad de que los Organismos autnomos sean
titulares de bienes de dominio pblico, pues slo se refieren a los que les
adscriba la Administracin del Estado.
La tesis de que los Organismos autnomos no pueden ser propietarios
de bienes patrimoniales, pero s de dominio pblico, parece deducirse del
art. 84 de la Ley del Patrimonio del Estado: los bienes inmuebles
propiedad de los Organismos autnomos, integrados por ende en sus
respectivos patrimonios, que no sean necesarios para el cumplimiento
directo de sus fines, se incorporarn al Patrimonio del Estado.
Para algunos Entes no territoriales se reconoce explcitamente la
titularidad sobre bienes de dominio pblico. As, en el caso de las
Universidades, el art. 53.2 y 3 de la Ley de Reforma Universitaria
establece que las Universidades asumirn la titularidad de los bienes
estatales de dominio pblico que se encuentren afectos al cumplimiento

de sus funciones, exceptuando en todo caso los bienes que formen parte
del Patrimonio Histrico-Artstico Nacional.
En lo que si existe unanimidad es en no admitir el carcter demanial de
los bienes pertenecientes a la Administracin corporativa, aun cuando
estn afectados a los usos corporativos.
7.

OBJETO Y EXTENSIN DE LA DEMANIALIDAD

La doctrina dominante entiende que las razones que justifican el rgimen

de proteccin demanial para los inmuebles de dominio pblico valen para
ciertos bienes muebles. Lo importante es que se trate de bienes
irremplazables, no fungibles.
En nuestro Derecho, el criterio bsico para definir la demanialidad es la
afectacin.
El rgimen demanial y su proteccin especial se extiende tambin a las
cosas accesorias, siempre que sean complemento indispensable.
Se discute tambin si el rgimen de demanialidad puede tener por objeto
derechos reales limitados sobre cosas ajenas o privadas, dando lugar a
los derechos reales demaniales. DIEZ PICAZO entiende que no se
excluye esta posibilidad.
8.

AFECTACIN Y DESAFECTACIN. COMIENZO Y CESE DE LA

DEMANIALIDAD
La afectacin del bien a un destino pblico es el elemento fundamental
para calificarlo de demanial.

El inicio de la afectacin no se produce igual en todos los bienes de

dominio pblico.
Los bienes de dominio pblico natural o necesario adquieren el carcter
demanial en funcin de dos elementos: a) la aplicacin de un precepto de
carcter general que establezca esa condicin para todo un gnero de
bienes; b) que en el bien en concreto se den las caractersticas fsicas
que permitan considerarlo incluido en aqul. En cuanto al cese de la
demanialidad, se producir en primer lugar por la derogacin o
modificacin de la norma calificadora, y tambin por degradacin o
desnaturalizacin.
En el dominio pblico artificial (bienes de condiciones fsicas similares a
otros de propiedad privada), el comienzo de la demanialidad se produce
en virtud de una actividad administrativa que lo incorpora al rgimen
jurdico propio de la demanialidad. Es lo que se conoce como afectacin
del bien a un uso o servicio pblico, pudiendo resultar formalmente de un
acto administrativo o de una situacin de hecho. El art. 8 del Reglamento
de Bienes de las Corporaciones Locales regula las siguientes clases de
afectacin:
a)

Afectacin expresa a un uso o servicio pblico, haciendo el cambio

a travs de un expediente que acredite la legalidad y oportunidad de la

afectacin, y que deber ser resuelto por la Corporacin local previa
informacin pblica durante un mes, y mediante acuerdo adoptado con el
voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de
la Corporacin.
b)

Afectacin implcita, sin necesidad de instruccin de expediente

especfico. Tiene lugar cuando la vinculacin del bien deriva expresa o

implcitamente de actos de la Corporacin local dictados con iguales o

mayores solemnidades que cuando se produce la afectacin expresa.
c)

Afectacin presunta, sin necesidad de actos formales, producida

automticamente por la adscripcin de bienes patrimoniales por ms de

25 aos a un uso o servicio pblico o comunal, o cuando la Entidad local
adquiere por usucapin el dominio de una cosa que hubiera estado
destinada a un uso o servicio pblico o comunal.
Con respecto a los bienes del Estado, la Ley del Patrimonio slo
contempla dos tipos de afectacin: la expresa, mediante Orden del
Ministerio de Economa y Hacienda, complementada con un acto de
recepcin por el representante del Ministerio u Organismo al que quede
adscrito el bien; y la implcita, referida slo al supuesto de adquisiciones
de bienes a travs de expropiacin forzosa.
El cese de la demanialidad se produce a travs de la desafectacin (art.
341 del Cdigo Civil), que puede revestir las mismas formas que la
afectacin. El Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales de
1955 regulaba slo la desafectacin presunta (art. 8.5): se entender
asimismo producida sin necesidad de acto formal la desafectacin de los
bienes de dominio pblico y de los comunales, que se convertirn en
bienes de propios, cuando hubieren dejado de utilizarse durante
veinticinco aos en el sentido de la afectacin pblica o comunal. El
vigente Reglamento de Bienes de 1986 no regula la desafectacin
presunta, por lo que slo podr tener lugar de forma expresa a travs de
expediente en el que se acredite su oportunidad y legalidad, sin que su
conversin en patrimoniales se entienda efectuada hasta su recepcin
formal.
9.

MUTACIONES DEMANIALES

El Captulo II del Ttulo IV de la Ley del Patrimonio del Estado (arts. 124 y
125) contempla como supuesto nico de mutacin demanial el producido
por cambio de destino o afectacin de los bienes del Estado. Se resuelve
motivadamente por el Ministerio de Economa y Hacienda, previa
audiencia de los ministerios interesados; las discrepancias entre los
Ministerios son resueltas por el Consejo de Ministros.
La mutacin demanial puede afectar a la titularidad, como ocurre en los
supuestos de sucesin entre Entes pblicos (fusin de dos Municipios en
uno o agregacin de parte de un Municipio a otro); tambin se altera la
titularidad demanial cuando se produce una transferencia de la
competencia sobre el servicio pblicos al que los bienes estn afectos a
favor de un Ente territorial distinto del que la ostentaba.
Se plantea si puede el Estado, sin expresa autorizacin legal, desposeer
a travs de la expropiacin a otro Ente territorial de una dependencia
demanial. En nuestro Derecho no cabe tal posibilidad en contra de la
voluntad del Ente al que se pretende expropiar. Slo es posible el mutuo
acuerdo o la intervencin legislativa.

TEMA IX. UTILIZACIN Y PROTECCIN DEL DOMINIO PBLICO

1.

DEBERES DE CONSERVACIN Y CLASES DE UTILIZACIN

DEL DOMINIO PBLICO

La titularidad de los bienes demaniales conlleva una serie de deberes y
responsabilidades. Los deberes de la Administracin pueden comenzar
con anterioridad a la propia existencia de los bienes, por el presunto

deber de construirlos, aunque no existen recursos o acciones hbiles

para exigir de la Administracin la realizacin de determinadas obras
para el soporte de dependencias demaniales de uso o servicio pblico.
Pero en el caso de obras pblicas necesarias y mantenimiento de
dependencias
responsabilidad

demaniales
de

la

ya

existentes,

Administracin

como

procede
supuesto

aceptar

la

claro

de

funcionamiento anormal de los servicios pblicos (art. 40 LRJAE),

cuando los daos a los particulares son consecuencia directa de la falta
de obras absolutamente imprescindibles o del mal estado de las
dependencias; responsabilidad administrativa que se admite sin perjuicio
de las posibles responsabilidades personales de autoridades y
funcionarios.
Las formas o clases de utilizacin son varias, dependiendo de las
distintas clases de afectacin del dominio pblico.
El Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales ofrece una
clasificacin de las formas de utilizacin del dominio pblico:
11. Uso comn. Corresponde por igual a todos los ciudadanos.
a.

General. No concurren circunstancias singulares.

b.

Especial. Concurren circunstancias especiales.

12.

Uso privativo. Ocupacin de una porcin del dominio pblico

excluyendo su utilizacin por los dems interesados.

13. Uso normal. Conforme con el destino principal del dominio pblico.

14.

Uno anormal. No conforme con el destino principal del dominio

pblico (art. 75 RD 1372/1986, de 13 de junio).

2.

LA UTILIZACIN DE LOS BIENES AFECTADOS A LOS

SERVICIOS PBLICOS
En principio, los bienes afectos a los servicios pblicos se utilizan por los
propios rganos de la Administracin, sin participacin de otros sujetos.
En otros casos, esa utilizacin directa es compatible con un uso
restringido a favor de los administrados (transportes pblicos,...), que lo
utilizan a travs de la organizacin del servicio.
3.

EL USO COMN GENERAL. LOS COLINDANTES DE LAS VAS

PBLICAS
La utilizacin colectiva o uso comn corresponde a las vas pblicas
terrestres, mar territorial y sus riberas, riberas de los ros y cursos de
agua. En ocasiones, los usuarios pueden incluso aprovecharse de los
frutos del bien, como ocurre en el caso de la caza o de la pesca.
El uso comn general se rige por los principios de libertad, igualdad y
gratuidad. El principio de libertad se consagra en diversos preceptos: art.
76 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, art. 31 de la
Ley de Costas. En la actualidad, la regla de la libertad se encuentra
relativizada por la preocupacin por el medio ambiente, convirtindose el
uso comn cada vez ms en un uso especial ni libre ni gratuito.
4.

EXCEPCIONES AL USO COMN GENERAL. LOS USOS

COMUNES ESPECIALES

El uso comn especial puede sujetarse a la concesin de una licencia,

aunque no necesariamente. La concesin se realizar directamente, o
bien mediante licitacin o por sorteo. Dichas concesiones, cuando se
refieran a las cualidades personales del sujeto o sean de nmero
limitado, no sern transmisibles; las dems sern transmisibles si as se
prev en las Ordenanzas (art. 77 del Reglamento de Bienes de las
Corporaciones Locales).
El uso comn especial se hace especialmente patente en el campo de la
circulacin automvil, justificando el concepto de peligrosidad la
exigencia de una licencia o autorizacin especial de aptitud del sujeto
(permiso de conduccin) y de ausencia de defectos en los vehculos
(permiso de circulacin). Ese uso comn especial se extiende a los
aparcamientos en la va pblica, pero slo en determinados casos (zona
azul, aparcamientos vigilados). Uso comn especial es tambin el de los
servicios de transporte colectivo (autobuses urbanos) o individual (taxis).
Otras manifestaciones de uso comn especial se dan en la utilizacin
colectiva de museos cuando se exige el pago de una tasa, o en
actividades sometidas a licencia, como la pesca.
5.

LAS UTILIZACIONES PRIVATIVAS DE LOS BIENES

AFECTADOS

AL

USO

PBLICO.

ESTACIONAMIENTOS

OCUPACIONES
La utilizacin privativa sobre bienes afectados al uso general supone una
derogacin del principio de igualdad a favor de un particular. Constituye
un uso anormal, por excepcional, del dominio pblico. No se aplican los
principios de gratuidad y libertad. Slo puede nacer de un acto expreso
de la Administracin, en que valore la oportunidad y conveniencia del
otorgamiento.

Las utilizaciones privativas sern diferentes segn se requiera o no la

realizacin de una obra que suponga la transformacin fsica del bien. En
nuestro Derecho, para el Reglamento de Bienes de las Corporaciones
Locales, el uso privativo sin transformacin no es sino un uso especial
sujeto a licencia, en tanto que las ocupaciones privativas son usos
anormales que requieren concesin (arts. 77 y 78). La Ley del
Patrimonio, somete las autorizaciones y las concesiones sobre el dominio
pblico al mismo rgimen (arts. 126 a 128). La Ley de Puertos de 1992
distingue entre estacionamientos y ocupaciones, regulando de forma
distinta las autorizaciones para realizar obras e instalaciones temporales
y desmontables, y las concesiones para construir obras e instalaciones
no desmontables o por plazo superior a 3 aos (art. 63).
Con respecto a los simples estacionamientos, ocupacin privativa que no
comporta la realizacin de obras que alteren fsicamente el bien,
requieren

autorizacin

licencia

administrativa,

disponiendo

la

Administracin de amplias facultades en lo relativo al otorgamiento

(discrecionalidad) y renovacin (precariedad) y en la fijacin de las
condiciones. La revocacin del permiso de estacionamiento no comporta
indemnizacin, pero debern motivarse las circunstancias que la
justifican, previa audiencia del titular de la autorizacin. Sin embargo, y
pese a lo anterior, existen gradaciones dentro de la precariedad,
pudiendo distinguirse entre una precariedad de primer grado, que obliga
a indemnizar por la revocacin, y una precariedad excepcional, que
dispensa de las consecuencias indemnizatorias.
Las ocupaciones constituyen una utilizacin privativa anormal, pero que
no impide el uso general. Al suponer una transformacin, una obra
definitiva, son objeto de concesin. Ejemplo de ocupacin es un quiosco
en la va pblica.

Las concesiones se regulan con carcter general en la Ley del

Patrimonio del Estado (arts. 126 a 128) y en el Reglamento de Bienes de
las Corporaciones Locales (arts. 79 a 91).
La doctrina y jurisprudencia francesas califican la concesin de contrato
administrativo.
El Derecho espaol ofrece base suficiente como para llegar asimismo a
la conclusin de que se trata de contratos administrativos.
En cuanto al procedimiento para otorgar concesiones demaniales, su
naturaleza es anloga al procedimiento de seleccin de contratistas,
respondiendo al principio de igualdad de oportunidades y eleccin del
proyecto ms idneo a los intereses generales. Se regula en el
Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (arts. 82 a 91),
inspirado en la Ley General de Obras Pblicas de 1877. Los trmites son
los siguientes:
-

Cuando alguien pretende una ocupacin privativa del dominio

pblico, presentar una memoria explicativa de la utilidad. Si la

Corporacin la admite a trmite, encarga a sus tcnicos la redaccin de
un proyecto o convoca concurso de proyectos durante un plazo mnimo
de 1 mes, en cuyo caso podr ofrecer al titular del proyecto elegido: a)
adquirir el proyecto mediante el pago de cierta suma; b) obligar al
adjudicatario a pagar el importe; c) reservarse un derecho de tanteo
sobre la adjudicacin.
-

La Corporacin elegir el proyecto ms apropiado a los intereses

pblicos,
oportunas.

pudiendo

introducir

las

modificaciones

que

considere

Aprobado el proyecto, se convocar licitacin para adjudicarlo, en

la que podr tomar parte cualquier persona. Habr un perodo de

informacin pblica durante 30 das.
-

El peticionario inicial tendr derecho de tanteo si participa en la

licitacin y entre su propuesta econmica y la que haya resultado elegida

no exista diferencia superior a un 10%. El mismo derecho ostenta el
titular del proyecto elegido en el concurso previo de proyectos, si en las
bases del mismo se otorgaba como premio tal derecho. Si ambos hacen
uso del derecho, el concurso se resolver a favor de la propuesta ms
econmica o por el sistema de pujas a la llana.
-

Cuando se trate de una ocupacin privativa y anormal, deber

justificarse la conveniencia pblica de la utilizacin respecto del uso

normal, valorndose especialmente el dao o perjuicio que pueda
producirse, incrementndose la cuanta de las garantas provisionales y
definitivas.
Las concesiones se otorgan con la insercin de una clusula de
neutralidad (salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros).
Mediante la misma, la Administracin excluye cualquier otro derecho
concedido con anterioridad sobre la misma dependencia demanial, y por
otra parte, limita su responsabilidad para el caso de que la concesin
incida sobre propiedades particulares.
Las concesiones se otorgan por plazo limitado, que la Ley del Patrimonio
sita en un mximo de 99 aos (art. 126), y lo mismo el Reglamento de
Bienes de las Corporaciones Locales (art. 79).

La situacin contractual originada por la concesin demanial puede

terminar por el ejercicio de la facultad de libre rescate, si se estipul, o
por incumplimiento de las condiciones pactadas.
La situacin del concesionario es la propia de los titulares de un derecho
real, pudiendo defender su derecho frente a terceros por los modos y
acciones propios del Derecho civil. Los conflictos entre la Administracin
y el concesionario tienen carcter administrativo, sustancindose ante la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, salvo que la Administracin
pretenda desconocer la situacin posesoria del concesionario, en cuyo
caso podr defenderse con acciones interdictales en la Jurisdiccin civil.
6.

LAS UTILIZACIONES PRIVATIVAS CONFORMES CON LA

AFECTACIN
Determinadas dependencias demaniales se constituyen precisamente
con la finalidad de facilitar un uso y disfrute exclusivo por los particulares
(sepulturas en los cementerios, tiendas en los mercados pblicos). En
estos casos, es posible distinguir dos tipos de uso: un uso general y un
uso privativo de los particulares a quienes se otorga la concesin. Ambos
usos son normales, pues estn conformes con la afectacin de una y otra
parte.
Tambin constituyen usos privativos normales los que derivan de la
explotacin de los bienes calificados de dominio pblico por estar
afectados a la riqueza nacional. En estos casos la calificacin demanial
tiene por objeto regular el aprovechamiento por los particulares,
constituyendo por el contrario un uso anormal o infrecuente la utilizacin
por la Administracin a travs de la tcnica de la reserva demanial, que
trata de garantizar la explotacin de determinadas sustancias mineras
por la propia Administracin.

Los usos privativos son normalmente consuntivos, lo que significa que el

aprovechamiento lo es en sentido jurdico en cuanto el bien concedido
pasa al patrimonio del particular concesionario, como ocurre con las
minas o en las concesiones de aguas para riegos. En otros casos, es una
utilizacin no consuntiva (caudal de agua para el aprovechamiento
hidroelctrico que despus retorna al cauce del ro y es susceptible de
ulteriores usos pblicos y privativos).
7.

LOS APROVECHAMIENTOS COMUNALES

Son aprovechamientos comunales los colectivos, circunscritos a la

totalidad o parte de los vecinos del Municipio. Para evitar que se abuse
de la condicin vecinal en los pueblos titulares de bienes comunales, la
ley permite a los Ayuntamientos y Juntas vecinales que, de acuerdo con
normas

consuetudinarias

Ordenanzas

locales

tradicionalmente

observadas, viniesen ordenando el disfrute y aprovechamiento de bienes

comunales, mediante concesiones peridicas de suertes o cortas de
madera a los vecinos que impongan a los vecinos como condicin
previa, para participar en los aprovechamientos forestales indicados,
determinadas condiciones de vinculacin y arraigo o de permanencia,
segn costumbre local, siempre que tales condiciones, y la cuanta
mxima de las suertes o lotes, sean fijadas en Ordenanzas especiales,
aprobadas por el rgano competente de la Comunidad Autnoma, previo
dictamen del rgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de
aqulla, si existiere, o, en otro caso, del Consejo de Estado (art. 75.4 del
Texto Refundido sobre Rgimen Local de 18 de abril de 1986). El propio
Texto Refundido regula el orden de preferencia y la forma de los
aprovechamientos:

7.

El aprovechamiento se efectuar preferentemente en rgimen de

explotacin colectiva o comunal.

8.

Cuando el aprovechamiento y disfrute general sea impracticable,

regir la costumbre u Ordenanza local, y en su defecto se adjudicarn

lotes o suertes a los vecinos, en proporcin directa al nmero de
familiares a cargo e inversa a la situacin econmica.
9.

Si esa forma de aprovechamiento y disfrute fuera imposible, el

rgano competente de la Comunidad Autnoma podr autorizar la

adjudicacin en pblica subasta, mediante precio, dando preferencia a
los postores que sean vecinos.
8.

LA PROTECCIN DEL DOMINIO PBLICO. FUNDAMENTO Y

CLASES DE PROTECCIN
El dominio pblico se protege frente a los ataques o usurpaciones
ilegtimos de terceros, igual que los bienes privados. Los tipos penales
que protegen la propiedad privada son aplicables a los bienes de dominio
pblico, aunque pueden darse agravantes o incluso una legislacin
especialmente protectora.
El dominio pblico puede tambin protegerse a travs de las normas
civiles que regulan la proteccin de los bienes privados.
Pese a lo anterior, han surgido potestades administrativas de accin ms
directa y contundente.
Por una parte, las reglas que determinan que los bienes de dominio
pblico no son susceptibles de propiedad privada, y que determinan el
establecimiento de los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e

inembargabilidad. Por otra parte, nos encontramos con medios

procesales ofensivos, como las facultades de deslinde, reintegro
posesorio, reivindicacin directa, y los represivos para castigar los
atentados al dominio pblico, como la potestad sancionadora directa. Y
tambin hay que destacar las ventajas de la inscripcin en determinados
registros catlogos, como las presunciones posesorias favorables o el
enervamiento de acciones.
La mayor parte de estos medios de proteccin constituyen el rgimen
jurdico bsico de proteccin de todos los bienes de la Administracin.
En el Derecho comparado, el rgimen exorbitante de proteccin se
circunscribe a los bienes demaniales.
9.

IMPRESCRIPTIBILIDAD

La imprescriptibilidad supone que, frente a la posibilidad de los bienes

privados ajenos por quien los posee durante cierto tiempo, los bienes de
dominio pblico no pierden su condicin, ni la Administracin su
titularidad, cualquiera que sea el tiempo de posesin por los particulares.
La regla de la imprescriptibilidad es recogida ya en Las Partidas. En la
actualidad se considera implcita en el art. 1936 del Cdigo Civil. En
trminos ms contundentes se afirma en el art. 132 de la Constitucin.
En la legislacin administrativa se recogi en la Ley de Rgimen Local de
1955, y se sanciona ahora en la Ley de Bases de Rgimen Local (art.
80).
Histricamente se admita la excepcin de la prescripcin inmemorial,
que operaba por el transcurso de un perodo de tiempo extraordinario
(100 aos). Esta regla sigue aceptndose en el Derecho italiano.

En nuestro tiempo, la regla de la imprescriptibilidad sufre un duro golpe

con la admisin de la tcnica de las desafectaciones tcitas, que
posibilitan, por falta de la afectacin durante cierto tiempo del bien al
servicio o uso pblico, su conversin en bien de dominio privado de la
Administracin. La desafectacin tcita fue admitida en el Reglamento de
Bienes de las Corporaciones Locales de 1955, que estableca un plazo
de 25 aos, momento a partir del que podan comenzar a contarse por
los particulares poseedores del bien los plazos ordinarios (10 o 20 aos)
o extraordinarios (30) de prescripcin establecidos en el Cdigo Civil. A
favor de la desafectacin tcita, Garca de Enterra esgrime su implcito
reconocimiento por el art. 341 del Cdigo Civil. Pero la tcnica de las
desafectaciones tcitas no lleg a admitirse en la legislacin estatal, y en
la actualidad ni siquiera se recoge en el Reglamento de Bienes de las
Corporaciones Locales de 1986.
Por la regla de la imprescriptibilidad, tampoco pueden adquirirse por
prescripcin servidumbres sobre los mismos, ni cualesquiera otros
derechos de aprovechamiento.
Otro efecto importante de la imprescriptibilidad es la imprescriptibilidad
de la propia accin para exigir de los particulares la reparacin o
indemnizacin de los daos ocasionados.
Por ultimo, sealar que la prescriptibilidad se admite entre Entidades
pblicas territoriales.
10. INALIENABILIDAD E INEMBARGABILIDAD
La regla de la inalienabilidad tiene su origen en la prohibicin de venta de
los bienes reales sin autorizacin de los Parlamentos o Cortes. Con la

Revolucin francesa se ir afirmando como una simple necesidad de

defensa de los bienes afectados a una utilidad pblica.
Actualmente, la antigua prohibicin de venta de bienes reales se traduce
inicialmente en la exigencia de ley para vender o hipotecar bienes o
derechos del Estado (art. 6 de la Ley de Administracin y Contabilidad de
la Hacienda Pblica de 1911). Esta regla fue limitada a los bienes que
superaran determinado valor (4.000 millones de pesetas), y finalmente
suprimida por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, que habilita al
Ministerio de Hacienda para vender bienes valorados hasta 3.000
millones de pesetas, mientras que la competencia para enajenar los
bienes del Estado cuyo valor sobrepase dicha cantidad corresponde al
Consejo de Ministros.
La regla de la inalienabilidad se superpone a las prohibiciones o
limitaciones competenciales, encontrando su fundamento en el carcter
extracomercial del demanio, del que no se puede disponer mientras est
afecto a una utilidad pblica.
Anlogo fundamento encuentran los principios de inembargabilidad y de
prohibicin de dar los bienes demaniales en garanta hipotecaria, pues
podran

originar,

en

caso

de

incumplimiento

de

obligaciones

determinadas, la venta forzosa de los bienes.

La inalienabilidad y la inembargabilidad operan slo frente a la
privatizacin del dominio pblico, no impidiendo la transmisibilidad o
sucesin en la titularidad del dominio pblico entre Entes pblicos, ni la
posibilidad, cuando legalmente se prevea, de establecer derechos reales
administrativos, concesiones sobre el dominio pblico.

En el caso de que se vulnere la inalienabilidad transmitiendo los bienes a

particulares con arreglo al Derecho civil, se produce la nulidad absoluta o
de pleno derecho.
En el caso de disposicin de bienes de dominio privado de la
Administracin con infraccin de las reglas sobre prohibicin de ventas,
procedimientos o distribucin de competencias entre los diversos
rganos de la Administracin, se produce la simple anulabilidad.
11.

LA AUTOTUTELA DEL DOMINIO PBLICO. LA RECUPERACIN

DE OFICIO EN CUALQUIER TIEMPO

La potestad de recuperacin de oficio no tiene ms especialidad que la
de no estar sujeta al plazo de un ao, por lo que dicha diferencia no le
confiere una naturaleza especial respecto de la de reintegro posesorio de
que la Administracin dispone para proteger todos sus bienes dentro del
plazo de un ao contado desde el da siguiente al de la usurpacin.
12. LA POTESTAD SANCIONADORA
La doctrina espaola entiende que para la conservacin del dominio
pblico, se reconoce a la Administracin, igual que en otros
ordenamientos, como el francs, una potestad sancionadora directa.
Pero esto debe matizarse.
No es exacto afirmar que la Administracin francesa disponga de una
potestad sancionadora directa en la proteccin del dominio pblico, pues
corresponde bien a los Tribunales de Polica, que pertenecen al Orden
Penal, bien a los Tribunales administrativos. La Administracin slo
dispone de un poder de polica de orden pblico y de un poder de polica

de conservacin, que no implican la posibilidad de imponer directamente

sanciones a los particulares.
En el Derecho espaol, no es posible hablar de una potestad
sancionadora general de la Administracin en defensa de sus bienes
patrimoniales ni de los demaniales, pues no se reconoce en las
regulaciones generales de los bienes de la Administracin. Pero la
potestad sancionadora goza de gran tradicin en nuestro Derecho,
regulndose en leyes sectoriales sobre determinados bienes pblicos,
como aguas, montes, minas o el Patrimonio Histrico-Artstico. La
Administracin impone las sanciones directamente, bajo la revisin
posterior, si procede, de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
La ausencia de una regulacin general y la descripcin de infracciones y
sanciones en leyes sectoriales permite tachar de inconstitucionales, por
contradecir la legislacin bsica estatal, algunas leyes autonmicas,
como la Ley 7/1986, de 23 de julio, reguladora del Patrimonio de la
Comunidad de Madrid.

TTULO SEGUNDO - LOS BIENES PBLICOS EN PARTICULAR

TEMA X. LAS AGUAS TERRESTRES

1.

LOS SISTEMAS DE TITULARIDAD SOBRE LAS AGUAS

La primera cuestin que se plantea acerca del rgimen jurdico de las

aguas es la asignacin de la titularidad. En principio caben dos

soluciones: o siguen el rgimen de propiedad de los predios ribereos, o

constituyen

una propiedad separada de la superficie aledaa. En el

segundo caso, cabe que sean cosas comunes, res nullius, susceptibles
de apropiacin por cualquier particular, o no susceptibles de apropiacin
por estar definidas como pblicas y reservadas a la colectividad. La
adopcin de uno u otro sistema est en estrecha relacin con el
problema de la escasez del agua.
En el Derecho romano eran cosas comunes, susceptibles de apropiacin
por los particulares, lo que favoreca el sistema ribereo. Pero sobre las
aguas de los ros navegables y flotables se aplicaba una especial
proteccin, prohibiendo su aprovechamiento particular.
La doble clasificacin anterior pasa al Derecho europeo para configurar
un sistema en la asignacin de la titularidad de las aguas superficiales y
subterrneas.
En nuestros das, la titularidad de las aguas se independiza de la
titularidad dominical de los predios.
En el Derecho francs, el Cdigo Civil napolenico declara nicamente
de dominio pblico los ros navegables y flotables. Esto se amplia por
leyes de 1910 y 1964 a los supuestos en que la corriente alimenta un ro
navegable o es necesaria para el riego, usos industriales, alimentacin
de la poblacin o proteccin contra las inundaciones, siendo precisa una
clasificacin administrativa para cambiar la naturaleza del agua. Las
restantes

aguas

superficiales

siguen

siendo

cosas

comunes

directamente aprovechables por el propietario de la superficie si son

subterrneas, o por el ribereo, si son superficiales. Dentro de las aguas
comunes se distingue aguas colectivas y aguas propiamente privadas.
Aguas colectivas son aquellas que no siendo demaniales ni totalmente

privadas, se aprovechan por el ribereo para el riego o con fines

industriales. Sobre ellas la Administracin ostenta poderes de polica
para asegurar el funcionamiento del sistema. Se configuran tambin
regmenes especiales para las aguas subterrneas; se establecen
regmenes excepcionales de concesiones para los aprovechamientos
hidroelctricos, que se imponen en todo caso a los ribereos previa
indemnizacin.
En el Derecho italiano, el Cdigo de 1865 mantiene la consideracin de
las aguas como res omnium comunis; se califican como aguas
demaniales o pblicas nicamente los ros y torrentes, mientras los
cursos menores quedan a disposicin de los propietarios de los fundos
ribereos, que pueden usarlos libremente para el riego. Pero la Ley de
Obras Pblicas de 1865 incorpora al dominio pblico todas las aguas que
puedan servir un inters pblico. La energa hidrulica transformable en
energa elctrica y su aplicacin industrial hace que se constituya en
presupuesto fundamental de la economa italiana la sustraccin de todas
las aguas de alguna importancia a la economa privada, proclamando un
monopolio del Estado. El art. 822 del Cdigo Civil considera aguas
pblicas los ros, torrentes y las otras aguas definidas como pblicas en
las leyes. La demanialidad debe materializarse en un acto de
clasificacin administrativa de naturaleza declarativa, que no genera
derecho a indemnizacin en caso de privacin de los aprovechamientos
privados. Tambin destaca la existencia de Tribunales de Aguas
formados por Magistrados y funcionarios.
2.

DERECHO HISTRICO ESPAOL Y REGULACIN DE LAS

AGUAS EN LAS LEYES DE 1866 Y 1879

A)

El sistema romano de las Partidas y la publificacin de las aguas en

el Reino de Valencia

En Las Partidas aparece el sistema romano de las cosas comunes. Se

afirma que los ros, junto con los puertos y los caminos pblicos,
pertenecen a todos los hombres comunalmente. En cuanto a las riberas
de los ros, pertenecen al seoro de aquellos cuyas son las heredades
a que estn ayuntadas, pero estn sujetas a servidumbre. Es tambin
libre el aprovechamiento de la fuerza del agua para la construccin de
molinos en terreno propio o del Rey o del Comn del Concejo. En cuanto
a los ros navegables, se prohben las construcciones que entorpezcan la
navegacin. Es frecuente la inclusin de las aguas, corrientes y no
corrientes, en los documentos de constitucin o formacin de seoros.
Cosas comunes, pero sujetas a la potestad pblica de los reyes, las
aguas de los ros estaban bajo la custodia regia o la del seor, que
podan conceder usos privativos.
En el Reino de Valencia se da un mayor intervensionismo. Se consideran
aguas pblicas y comunales, en cuanto regala del Prncipe, los ros
navegables y no navegables, y todas las aguas de perenne y continuo
curso, aunque nazcan en terreno de dominio particular. Slo se
consideran de dominio privado las que teniendo origen en territorio de
privado dominio, por su corta cantidad o por no ser perenne no pueden
emplearse en utilidad pblica. Sobre las primeras el Prncipe puede
disponer a su arbitrio, y ningn otro sin real licencia.
B)

El liberalismo econmico y la reaccin de los moderados

El sistema del Antiguo Rgimen pierde su fuerza con el liberalismo

econmico radical, que procede a la abolicin de los seoros
jurisdiccionales y de sus privilegios. Se instaura el principio de libre
establecimiento de industrias sin permiso ni licencia. Por Real Decreto de
19 de noviembre de 1835 se reitera el fin del rgimen pblico especial de
intervencin de las aguas en Catalua, Valencia y Mallorca.

A partir de 1845, con los Liberales moderados y la recepcin del sistema

administrativo francs, se impone una relativa publificacin de las aguas.
La creacin de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa supone la
exclusin de la Jurisdiccin civil de los litigios que origina la intervencin
administrativa sobre las aguas.
C)

Las Leyes de Aguas de 1866 y 1879

La Real Orden de 29 de abril de 1860 aprueba las bases para la

autorizacin de obras y concesiones de aguas. La Ley de Aguas de 3 de
agosto de 1866 declara pblicas las aguas que nacen continua y
discontinuamente en terrenos de dominio pblico, las de los ros, y las
continuas o discontinuas de manantiales o arroyos que corren por sus
cauces naturales. Los mismos criterios se mantienen en la Ley de Aguas
de 13 de junio de 1879, pero no incluye las aguas martimas, y slo va
precedida de un Prembulo.
Los usos comunes se admiten junto con los aprovechamientos
especiales, admitindose la posibilidad de que el aprovechamiento de
aguas concedido para determinada finalidad sea expropiado a favor de
otro legalmente preferente. Se establece el siguiente orden: 1.
Abastecimiento de poblaciones; 2. Abastecimiento de ferrocarriles; 3.
Riegos; 4. Canales de navegacin; 5. Molinos y otras fbricas, barcas de
paso y puentes flotantes; 6. Estanques para viveros o criaderos de
peces. Dentro de cada clase tienen preferencia las empresas de mayor
importancia y utilidad, y en igualdad de condiciones, las que primero
hubieran solicitado el aprovechamiento. Se admite la adquisicin del
derecho por prescripcin. Pero esta legislacin no contempla los
aprovechamientos hidroelctricos. El Real Decreto de 14 de junio de
1921 suspende la aplicacin de la Ley de Aguas en cuanto a las
concesiones a perpetuidad sobre aprovechamientos para fuerza motriz y

usos industriales y establece su regulacin con carcter temporal, que

completar el Real Decreto de 16 de mayo de 1925, sobre concesin de
saltos provisionales, y el Decreto de 10 de enero de 1947, sobre
aprovechamientos hidroelctricos.
3.

LA PUBLIFICACIN DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS. AGUAS

PBLICAS Y PRIVADAS EN LA LEY DE 2 DE AGOSTO DE 1985

Sobre las aguas subterrneas sigui rigiendo durante cierto tiempo la Ley
de Partidas, estableciendo que cualquiera poda hacer pozos en su
propiedad, salvo que lo realizara maliciosamente para perjudicar a otro.
En el Reino de Valencia, en virtud de la regala del Real Patrimonio, se
exiga permiso de ste, previo informe del Asesor patrimonial, para
descubrir aguas subterrneas en terrenos de realengo, de dominio
particular del que lo solicita o de otro tercero.

La Ley de Aguas de 1866 opta por la regla tradicional de Las Partidas de

atribuir las aguas subterrneas al dueo de la superficie. El problema
surge cuando el Decreto-ley de 29 de diciembre de 1868 declara de
dominio pblico el subsuelo minero, incluyendo expresamente las aguas
subterrneas. La cuestin se resuelve a favor del criterio privado de la
Ley de Aguas por Real Orden de 5 de diciembre de 1876, por la Ley de
Aguas de 1879 y por el art. 414 del Cdigo Civil.
La Ley de Aguas de 1985 extiende la publificacin a todas las aguas
terrestres, superficiales y subterrneas. Se excluyen las aguas minerales
y termales, que se rigen por su legislacin especfica.

A favor del titular de la superficie se reconoce dos derechos: a) Un

derecho

de

aprovechamiento

ex

lege

sin

necesidad

de

ttulo

administrativo hasta un volumen total anual de 7.000 m3; b) Un derecho

preferente para el otorgamiento de autorizaciones de investigacin y para
la obtencin de la concesin de aprovechamiento.
La declaracin de dominio pblico de las aguas subterrneas queda
desvirtuada por el mantenimiento de los derechos privados preexistentes
a la ley, que en sus Disposiciones Transitorias reconoce a los titulares de
manantiales, pozos o galeras antes privados la posibilidad de elegir
entre mantener su derecho de propiedad con el mismo rendimiento, o
seguir con su aprovechamiento por un plazo de 50 aos, a cuyo
transcurso pierden su derecho de propiedad, que se transforma en un
derecho preferente para obtener la concesin administrativa. El Tribunal
Supremo respalda la posicin de los titulares de pozos privados. Los
antiguos titulares de aguas privadas han optado por mantener su
propiedad, por lo que la mayora de las aguas subterrneas siguen
siendo aguas privadas.
La ley incluye en el demanio hidrulico pertenencias ntimamente
relacionadas con las aguas, como los cauces de las corrientes naturales,
los lechos de los lagos y lagunas, y los acuferos subterrneos. En
cuanto a las riberas de los ros, siguen el rgimen del cauce, siendo en
consecuencia de dominio pblico. La nueva ley no reconoce la existencia
de riberas de propiedad privada.
La Ley 46/1999, de reforma de la Ley de Aguas, incluye en la declaracin
de dominio pblico las aguas procedentes de la desalacin del agua del
mar. Para realizar la desalacin se requiere obtener autorizacin o
concesin demanial, de acuerdo con la legislacin de Costas, cuando la
actividad de desalacin est asociada a otra actividad industrial, cuando

deriven de actos de intervencin y uso del suelo, y cuando sean

necesarias respecto de los vertidos, de las condiciones de incorporacin
de los demanios hidrulicos y de los requisitos de calidad segn los usos
a los que se destine el agua. La desalacin de aguas continentales se
somete al rgimen general de explotacin del dominio pblico hidrulico.
Cabe incluir entre las aguas privadas las aguas subterrneas no
renovables, las charcas situadas en predios de propiedad privada que
son parte integrante de los mismos, siempre que se destinen a su
servicio exclusivo, y los cauces por los que discurran las aguas privadas
en tanto atraviesen exclusivamente fincas de dominio particular.
4.

APROVECHAMIENTOS DIRECTOS SIN TTULO CONCESIONAL

La Ley de Aguas de 1985 considera usos comunes o generales de las

aguas superficiales, mientras discurran por sus cauces naturales, los de
beber, baarse y otros usos domsticos, como abrevar ganado.
Los usos comunes no debern producir alteracin en la calidad y caudal
de las aguas, y en el caso de aguas que discurran por cauces artificiales,
tendrn las limitaciones derivadas de la proteccin del acueducto. En
ningn caso podrn las aguas ser desviadas de sus cauces o lechos.
Existen otras formas de aprovechamiento directo:
Aprovechamiento directo por la Administracin del Estado y de las
Comunidades

Autnomas,

previa

autorizacin

extendida

por

el

Presidente del Organismo de cuenca en el caso de cuencas

extracomunitarias, o por el rgano designado por la Comunidad
Autnoma, en el caso de cuencas intracomunitarias. Las autorizaciones
se otorgan sin perjuicio de terceros. Pero las Corporaciones locales

debern instar la concesin para poder prestar el servicio de

abastecimiento de agua. Mas que ante una autorizacin, nos
encontramos ante un acto de reserva demanial de cauces justificado por
necesidades de servicio pblico. Estos aprovechamientos estn sujetos a
las limitaciones comunes a todos los aprovechamientos.
Aprovechamiento legal del propietario del suelo para utilizar aguas de
manantiales situados en el interior de su predio y aprovechar en el mismo
aguas subterrneas, cuando el volumen total anual no supere los 7.000
m3. El Tribunal Constitucional caracteriza este aprovechamiento como un
derecho pblico al aprovechamiento de aguas. El Reglamento de
Derecho Pblico Hidrulico de 1986 lo trata como una de las formas de
utilizacin del demanio hidrulico. El Reglamento exige, a efectos
estadsticos y de control, que el propietario de la finca comunique al
Organismo de cuenca las caractersticas de la utilizacin que pretende,
acreditando la propiedad y adjuntando plano de la parcela y otros datos
tcnicos sobre el aprovechamiento pretendido. Y al no poder hacerse los
pozos ni utilizarse el agua hasta que se reciba la correspondiente
autorizacin del Organismo de cuenca, nos encontramos en realidad
ante supuesto de prohibicin salvo dispensa de autorizacin. La falta de
la autorizacin se tipifica como infraccin administrativa. Adems del
lmite mximo de 7.000 m3 anuales, la ley exige tambin la afectacin del
agua a la finca y su consumo efectivo, pues el no ejercicio durante 3
aos conlleva la caducidad, as como la autorizacin cuando el acufero
se haya declarado sobreexplotado o en riesgo de estarlo. El Reglamento
impone otros lmites no previstos en la ley: que se justifique, en los
aprovechamientos superiores a 3.000 m3 anuales, que el volumen total
del agua aprovechada es acorde con el uso dado a las aguas, sin que se
produzca abuso o despilfarro; que se respeten las distancias entre pozos
fijadas en el Plan Hidrolgico de cuenca. Con respecto al contenido de
los derechos privados sobre aguas subterrneas que subsisten al

amparo del rgimen establecido por la Disposicin Transitoria Tercera

para los propietarios qued no hayan optado por convertir su derecho en
concesiones administrativas. La doctrina mayoritaria, as como el
Tribunal Constitucional entienden que se respetan ntegramente los
derechos o facultades anejas a la propiedad fundiaria. Lo que en
definitiva prohibe la Ley es incrementar el caudal aprovechado o
modificar las condiciones del aprovechamiento. Por ltimo, sealar que
los aprovechamientos de las aguas subterrneas subsistentes al amparo
del rgimen transitorio estn sujetos a las mismas limitaciones del
dominio pblico hidrulico en caso de sobreexplotacin de acuferos y en
caso de sequa o urgente necesidad, y a todas las limitaciones generales
del dominio pblico hidrulico.
5.

APROVECHAMIENTOS ESPECIALES Y PRIVATIVOS.

AUTORIZACIN Y CONCESIN DE AGUAS

La utilizacin de aguas pblicas exige un ttulo administrativo de
autorizacin

concesin,

segn

se

trate

de

uso

especial

aprovechamiento privativo.
Usos especiales son los que requieren autorizacin administrativa dadas
las peculiares circunstancias de peligrosidad o intensidad que comportan.
La ley considera que ello se da en: a) navegacin y flotacin; b)
establecimiento de barcas de paso y sus embarcaderos; c) cualquier otro
uso que no excluya la utilizacin por terceros. Son tambin usos
especiales la pesca y los vertidos.
Los Usos o aprovechamientos privativos slo se adquieren por
disposicin legal o concesin administrativa. Estn sujetos a un orden de
preferencia establecido por el Plan Hidrolgico de la cuenca y
subsidiariamente por la Ley: 1. Abastecimiento de poblacin, incluyendo

la dotacin necesaria para industrias de poco consumo situadas en los

ncleos de poblacin y conectadas a la red municipal; 2. Regados y
usos agrarios; 3. Usos industriales para la produccin de energa
elctrica; 4. Usos industriales no incluidos en los apartados anteriores; 5.
Acuicultura; 6. Usos recreativos; 7. Navegacin y transporte acutico; 8.
Otros aprovechamientos. El caudal ecolgico o medioambiental que
permite la vida de los peces y el mantenimiento de los ecosistemas
dependientes del agua acta como lmite general que se impone a los
sistemas de explotacin, y frente a l slo prevalece el abastecimiento de
las poblaciones. Por otra parte, toda concesin est sujeta a
expropiacin forzosa a favor de un aprovechamiento que le preceda en el
orden de preferencia.
Eliminada la prescripcin como forma de adquirir el aprovechamiento o
uso privativo de las aguas pblicas, queda slo la concesin
administrativa para acceder al disfrute. El otorgamiento de las
concesiones es discrecional y no reglado, pero esto puede cuestionarse,
pues ni existe la discrecionalidad a la hora de decidir si han de ser
utilizados o no los caudales disponibles y afectados por el Plan
Hidrolgico a determinados usos, ni tampoco concurre en una segunda
fase, de adjudicacin al peticionario de mejor derecho. El sistema
establecido por la Ley para las concesiones se rige por los principios de
publicidad y de tramitacin en competencia de proyectos, prefirindose a
los concesionarios que proyecten la ms racional utilizacin del agua y
una mejor proteccin de su calidad. La regla de la competencia de
proyecto slo puede eliminarse en el caso de abastecimiento de agua a
poblaciones, o cuando se pretenda renovar una concesin con este fin o
para riegos. Para las concesiones de escasa importancia se prevn
procedimientos simplificados.

Una vez otorgadas las concesiones, se inscriben de oficio en el Registro

de Aguas del Organismo de cuenca, pudiendo los interesados solicitar su
proteccin en defensa de sus derechos.
Todas las concesiones estn sometidas a condiciones generales
compatibles con las reglas especiales: 1. Las concesiones se otorgan sin
perjuicio de tercero y teniendo en cuenta la explotacin racional conjunta
de los recursos hidrulicos; 2. Los Organismos de cuenca adoptarn las
medidas necesarias para hacer compatible el aprovechamiento con el
respeto al medio ambiente y garanta de los caudales ecolgicos y
demandas ambientales; 3. El caudal concedido no puede ser aplicado a
usos distintos, ni a terrenos diferentes si se trata de riegos, pero la Ley
46/1999 permite una excepcin al principio a travs del contrato de
cesin de aguas, que permite que los concesionarios o titulares de
derecho a uso privativo puedan ceder su derecho a cambio de una
contraprestacin econmica acordada de mutuo acuerdo entre las
partes, aunque puede sealarse un lmite mximo por va reglamentaria.
Asimismo, en circunstancias de sequa grave, de sobreexplotacin de
acuferos o cuando lo exija la disponibilidad del recurso o la necesidad de
garantizar su explotacin racional, la Ley prev la creacin por el
Consejo de Ministros de bancos de agua, o centros de intercambio de
derechos del uso del agua; 4. Las concesiones o autorizaciones para la
utilizacin de cauces o ridos, pastos y vegetacin arbrea o terrenos
para establecer puentes o pasarelas o instalaciones para baos pblicos,
o las de navegacin recreativa en los embalses, deben hacerse en
condiciones que permitan proteger la calidad de las aguas y las
adecuadas garantas de restitucin del medio; 5. Toda concesin se
otorgar segn las previsiones de los Planes Hidrolgicos, con carcter
temporal y plazo no superior a 75 aos. En el caso de obras necesarias
que no puedan amortizarse dentro del plazo de la concesin, ste podr
prorrogarse por el tiempo necesario, con un lmite mximo de 10 aos y

por una sola vez; 6. Se sujeta a autorizacin administrativa la transmisin

total o parcial de los aprovechamientos de agua que impliquen un
servicio pblico o la constitucin de gravmenes; 7. Se establecen
condiciones especiales para determinados aprovechamientos, 8. La
reutilizacin de las aguas requiere una concesin, salvo que fuera
solicitada por el titular de una autorizacin de vertido de aguas ya
depuradas, en que basta una autorizacin administrativa estableciendo
las condiciones complementarias.
6.

LA PLANIFICACIN HIDROLGICA

El instrumento bsico en la regulacin de los aprovechamientos de las

aguas son los Planes Hidrolgicos.
MARTN RETORTILLO seala como antecedente de la planificacin
hidrulica la obligacin establecida por la Instruccin de Corregidores en
el siglo XVIII de llevar determinadas relaciones de los ros que se podrn
comunicar, engrosar y hacerlos navegables, acequias tiles para el
regado de las tierras, fabricar molinos o batanes.
En el presente siglo aparecen los Planes de Obras Hidrulicas (1902,
1906 y 1916). Por Real Decreto de 5 de marzo de 1926 se crean las
Confederaciones Hidrogrficas, asignndoles la elaboracin de un plan
de aprovechamiento general, coordinado y metdico de las aguas que
discurran por el cauce de los no comprendidos en la Confederacin. En
1967, la Comisin de Recursos Hidrulicos del II Plan de Desarrollo
Econmico y Social, elabora el primer Plan Hidrolgico Nacional, al que
siguen

los

Planes

Hidrolgicos

de

cuencas

determinadas.

Posteriormente, el Real Decreto 3029/1979, de 7 de septiembre exige

que el aprovechamiento integral de los recursos hidrulicos en todo el

territorio nacional se ajuste a lo establecido en los Planes Hidrolgicos,

exigencia recogida como eje central por la Ley de Aguas de 1985.
La elaboracin y revisin de los Planes Hidrogrficos en las cuencas
intercomunitarias se realiza en dos etapas. En una primera etapa se
establecen las directrices, inicindose con la elaboracin por el
Organismo de cuenca de la documentacin bsica y de la redaccin del
Proyecto de Directrices del Plan, que se remite a los Departamento
Ministeriales y a las Comunidades Autnomas, se somete a informacin
pblica, y finaliza con su aprobacin por el Consejo del Agua. La
segunda etapa es la de la redaccin del Plan, su formulacin a partir de
las directrices aprobadas, debiendo contar con la conformidad del
Consejo del Agua del Organismo de cuenca antes de su aprobacin por
el Gobierno. En el caso de cuencas que no superen el territorio de una
Comunidad Autnoma, corresponder a los rganos de gobierno de la
misma el desarrollo del procedimiento para la aprobacin de los Planes
Hidrolgicos.
El contenido de los Planes es muy variado. Comprende el inventario de
los recursos hidrulicos; los usos y demandas existentes y las
previsibles; los criterios de prioridad y de compatibilidad de usos y el
orden de preferencia entre los mismos; la asignacin y reserva de
recursos; las caractersticas bsicas de calidad de las aguas; los Planes
Hidrolgicos forestales y de conservacin de suelos; las directrices para
la recarga y proteccin de acuferos; las infraestructuras bsicas
requeridas

por

el

Plan;

los

criterios

de

evaluacin

de

los

aprovechamientos energticos y la fijacin de los condicionantes

requeridos para su ejecucin; los criterios sobre estudios, actuaciones y
obras para prevenir y evitar los daos debidos a inundaciones, avenidas
y otros fenmenos hidrulicos, y las previsiones de los planes relativos a
las reservas de agua y a la proteccin especial de determinadas zonas,

cuencas o tramos de cuencas, acufero o masas de aguas que por sus

caractersticas naturales o inters ecolgico debern ser respetadas en
los diferentes instrumentos de ordenacin urbanstica.
Los Planes son pblicos y vinculantes, pero no crean por si solos
derechos a favor de particulares o Entidades, por lo que su modificacin
no da lugar a indemnizacin, salvo que suponga revisin de una
concesin. La aprobacin de los Planes Hidrolgicos de cuenca implica
la declaracin de utilidad pblica de los trabajos de investigacin,
estudios, proyectos y obras previstos en el Plan.
Con respecto a la discusin acerca de la naturaleza de los Planes
Hidrogrficos, la doctrina mayoritaria los asimila a los Planes de
Urbanismo, predicando el mismo carcter normativo que stos poseen.
7.

LA ADMINISTRACIN DE LAS AGUAS. LA DISTRIBUCIN DE

COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS
El ejercicio de funciones pblicas sobre las aguas debe acomodarse a
determinados principios de organizacin y gestin: 1. Unidad de gestin,
tratamiento

integral,

economa

del

agua,

desconcentracin,

descentralizacin, coordinacin, eficacia y participacin de los usuarios;

2. Respeto a la unidad de cuenca hidrogrfica, a los sistemas hidrulicos
y al ciclo hidrolgico; 3. Compatibilidad de la gestin pblica del agua con
la ordenacin del territorio, la conservacin y proteccin del medio
ambiente y la restauracin de la naturaleza.
La Constitucin, en su art. 149.1.22, reserva la competencia exclusiva del
Estado

la

legislacin,

ordenacin

concesin

de

recursos

aprovechamientos hidrulicos cuando las aguas discurran por ms de

una Comunidad Autnoma, y la autorizacin de las instalaciones

elctricas, cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el
transporte de energa salga de su mbito territorial. Y el art. 148.1.10
atribuye a la competencia de las Comunidades Autnomas los proyectos,
construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos, canales
y regados de inters de la Comunidad Autnoma, y las aguas mineras y
termales.
La vigente Ley de Aguas asigna al Estado la titularidad del dominio
pblico hidrulico y le atribuye las funciones referentes a la planificacin
hidrolgica y a la adopcin de medidas para el cumplimiento de los
acuerdos y convenios internacionales en materia de aguas. En su art. 15,
establece que corresponde al Estado el otorgamiento de concesiones y
autorizaciones y la tutela del demanio hdrico en las cuencas
hidrogrficas que excedan del mbito territorial de una Comunidad
Autnoma.
En el caso de competencia de la Comunidad Autnoma por tratarse de
cuencas hidrogrficas que discurren ntegramente dentro de su territorio,
la Ley de Aguas condiciona su actuacin a: 1. Aplicacin de los principios
de unidad de gestin, tratamiento integral y dems de la ley; 2. La
representacin de los usuarios en los rganos colegiados de la
Administracin hidrulica, nunca inferior a 1/3 de los miembros; 3. La
presencia de un Delegado del Gobierno en la Administracin hidrulica a
efectos de la elaboracin del Plan Hidrolgico de la cuenca, del
cumplimiento de la legislacin estatal y de las previsiones de
planificacin hidrolgica. Pero esta figura del Delegado del Gobierno ha
sido declarada inconstitucional por STC 227/1988, al entender el Tribunal
Constitucional que vulneraba la competencia de autoorganizacin
administrativa de las Comunidades Autnomas. Sin embargo, subsiste el
reconocimiento al Estado de la posibilidad de impugnar a travs del

Delegado del Gobierno los actos y acuerdos que infrinjan la legislacin

hidrulica estatal o no se ajusten a la planificacin hidrulica.
El excesivo fraccionamiento de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autnomas se intenta compensar con la creacin de un
Consejo Nacional del Agua, rgano consultivo, teniendo como principal
competencia la de informar preceptivamente los proyectos de Planes
Hidrolgicos, las disposiciones generales y las cuestiones comunes a
dos o ms Organismos de cuenca.
La Ley 46/1999, de reforma de la Ley de Aguas, presta especial atencin
a la coordinacin y cooperacin entre el Estado y las Comunidades
Autnomas en el ejercicio de las competencias sobre los recursos
hidrulicos.
8.

ORGANISMOS DE CUENCAS O CONFEDERACIONES

HIDROGRFICAS
Se constituyen en las cuencas que exceden del mbito territorial de una
Comunidad Autnoma.
Las Confederaciones Hidrogrficas se disearon en la Dictadura de
Primo de Rivera por Real Decreto de 5 de marzo de 1926, integrando en
una misma estructura todas las actividades e intereses que confluyen en
la administracin del agua. La misin primordial fue la formacin del plan
de aprovechamiento general y metdico de las aguas que discurren por
el cauce de los ros a efectos de su mejor aprovechamiento, as como la
ejecucin de las obras, la intervencin y regulacin de todas las obras y
aprovechamientos.

Las Confederaciones se concentraron casi exclusivamente en la

construccin de obras. El Real Decreto de 8 de octubre de 1958 atribuye
a las Comisaras de Aguas la tramitacin y resolucin de los expedientes
de concesiones y autorizaciones, servidumbres, deslindes y polica de las
aguas, sus cauces y explotacin de los aprovechamientos. La Ley de
Aguas de 1985 vuelve a atribuir esas funciones a los Organismos de
cuenca o Confederaciones Hidrogrficas.
En la actualidad, los Organismos de cuenca (Confederaciones
Hidrogrficas) son Organismos autnomos (art. 42 LOFAGE). Tienen
personalidad jurdica propia distinta de la del Estado, adscritos al
Ministerio de Medio Ambiente y con plena autonoma funcional. Se rigen
por la LOFAGE, por la Ley de Aguas y por los reglamentos de desarrollo
y ejecucin. Ejercen: funciones de fomento y de polica, y elaboran el
Plan Hidrolgico de cuenca, que posteriormente aprobar el Gobierno
previo informe del Consejo Nacional del Agua; administracin y control
del dominio pblico hidrulico; administracin y control de los
aprovechamientos de inters general o que afecten a ms de una
Comunidad Autnoma; proyectos y explotacin de las obras hidrulicas;
realizacin de programas y acciones para una adecuada gestin de las
demandas a fin de promover el ahorro y la eficiencia econmica
ambiental; prestacin de servicios tcnicos relacionados con el
cumplimiento de sus fines.
En cuanto a su organizacin, es la siguiente:
rganos de Gobierno
Presidente. Libremente nombrado y cesado por el Gobierno, a
propuesta del Ministerio de Medio Ambiente. Preside la Junta de
Gobierno. Ejerce la tutela sobre todos los rganos colegiados.

Junta de Gobierno. La forman el Presidente, un Vicepresidente

elegido por las Comunidades Autnomas, y un Vicepresidente que es
Presidente del Consejo del Agua de la cuenca. Tendrn Representacin
los Ministerios de Medio Ambiente, Agricultura, Pesca y Alimentacin,
Economa, Sanidad y Consumo, y un representante de la Administracin
Tributaria del Estado cuando por convenio se encomiende a sta la
gestin y recaudacin en la cuenca de las exacciones legales. La
representacin de los usuarios se fija como mnimo en 1/3 del total de
vocales y con, al menos, un vocal por cada uno de los usos de
abastecimiento de agua, de regados y aprovechamiento energtico. Se
incorporan tambin las Comunidades Autnomas y las provincias. En
cuanto a sus competencias, son: proponer el Plan de Actuacin del
Organismo y el presupuesto; acordar las operaciones de crdito
necesarias; adoptar los acuerdos necesarios para el ejercicio de las
funciones y los relativos a los actos de disposicin sobre el patrimonio de
los Organismos de cuenca; preparar los asuntos que deben someterse al
Consejo del Agua; aprobar las modificaciones sobre las zonas de
servidumbre y polica; declarar acuferos sobreexpolotados y determinar
los permetros de proteccin, as como adoptar las medidas necesarias
para la proteccin de las aguas subterrneas frente a intrusiones salinas;
promover iniciativas sobre zonas hmedas; imponer la creacin forzosa
de Comunidades de Usuarios y establecer sus ordenanzas cuando stas
no lo hicieran; informar las propuestas de sancin por infracciones graves
o muy graves; aprobar criterios generales para determinar las
indemnizaciones por daos y perjuicios ocasionados al demanio;
proponer la revisin del Plan Hidrolgico.
rganos de gestin en rgimen de participacin: Asamblea de Usuarios;
Comisin de Desembalse; Juntas de Explotacin; Junta de Obras.
rgano de planificacin. Consejo del Agua de la cuenca.

Para la organizacin de las cuencas hidrogrficas intracomunitarias que

no superen el territorio de una Comunidad Autnoma, y si la misma ha
asumido competencias en materia de aguas, la Ley no establece modelo
preceptivo, por lo que deber disearlo la Comunidad Autnoma, pero
con la exigencia de que en los rganos colegiados exista representacin
de los usuarios (al menos 1/3 de los miembros).
9.

LAS CORPORACIONES DE USUARIOS

La ley obliga a los beneficiarios del agua y de otros bienes de dominio

pblico hidrulico a constituirse en comunidades de usuarios, que
recibirn el nombre de Comunidades de Regantes cuando el riego sea el
destino principal de las aguas.
La Ley de Aguas de 1985 las considera Corporaciones de Derecho
pblico, adscritas al Organismo de cuenca, al mismo nivel que las
Cmaras de Comercio o los Colegios Profesionales. Pero esta
calificacin es inapropiada, pues se diferencian de las Corporaciones de
Derecho pblico en que constituyen una comunidad real de bienes y en
que sobre ellas la Administracin ejerce poderes cuasi jerrquicos
(rdenes vinculantes, resolucin de recursos de alzada frente a sus
decisiones) que no conjugan bien con la independencia de las
Corporaciones. Responden ms bien a un supuesto de gestin privada
colectiva, forzada y forzosa, de bienes pblicos, rigurosamente
intervenida.
La Ley admite diversas clases de Comunidades de Usuarios.
Las notas ms sobresalientes del rgimen jurdico de las Comunidades
de Regantes son:

a)

Los propios usuarios aprueban los Estatutos u Ordenanzas. El

Organismo de cuenca no puede denegar la aprobacin, ni introducir

variantes en los Estatutos, sin previo dictamen del Consejo de Estado. Si
no se presentan para su aprobacin, el Organismo de cuenca podr
establecer las Ordenanzas, previo dictamen del Consejo de Estado.
b)

Las Comunidades de usuarios estn obligadas a realizar las obras

e instalaciones ordenadas por la Administracin para evitar el mal uso del

agua o el deterioro del dominio pblico hidrulico, pudiendo el Organismo
de cuenca suspender la utilizacin del agua hasta que se realicen.
c)

Los acuerdos de la Junta General y de la Junta de Gobierno son

ejecutivos, siendo susceptibles de recurso de alzada ante el Organismo

de cuenca.
d)

Las Comunidades de Usuarios se benefician de la expropiacin

forzosa y de la imposicin de servidumbres.

La Ley de Aguas de 1985 encomienda la gestin de la Comunidad a una
Junta General o Asamblea, integrada por todos los usuarios; a una Junta
de Gobierno, elegida por la Junta General y encargada de la ejecucin
de las Ordenanzas; a uno o varios Jurados, encargados del conocimiento
de las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la
Comunidad, la imposicin de sanciones y la fijacin de indemnizaciones.
Procedimientos pblicos y verbales, garantizando los derechos de
audiencia y defensa de los afectados.
10. LA PROTECCIN DE LA CALIDAD DE LAS AGUAS

La proteccin de la calidad de las aguas es uno de los objetivos

prioritarios de la Ley de Aguas. Para cumplirlo, la Ley incide
especialmente en las medidas y tcnicas preventivas.
La proteccin de la calidad de las aguas ya haba sido abordada por la
Ley de 1879, optando por la prohibicin radical de los vertidos nocivos no
susceptibles de autorizacin o dispensa, condicionando la perpetuidad de
las concesiones al mantenimiento de la pureza de las aguas.
Sin embargo, y a pesar de que otras normas posteriores abordaron el
problema de los vertidos, quedaba pendiente un tratamiento sistemtico
de la proteccin de la calidad de las aguas, lo que aborda la Ley de 1985
y los reglamentos de desarrollo, si bien esta legislacin se revela
insuficiente, como reconoce en la Exposicin de Motivos de la Ley
46/1999, de reforma de la Ley de Aguas.
Los instrumentos jurdicos y las medidas adoptadas para la proteccin de
la calidad de las aguas vienen principalmente determinadas por el
Derecho comunitario. Encontramos dos grupos de Directivas: las que
fijan valores u objetivos de calidad segn el destino de las aguas; las
Directivas encaminadas a la proteccin de las aguas, limitando o
eliminando los vertidos de sustancias contaminantes.
A)

La autorizacin de vertidos

Ocupa un lugar prioritario entre las tcnicas preventivas. La Ley de 1985

establece la prohibicin general de realizar actividades que puedan
provocar la contaminacin de las aguas o degradar el entorno. Esta
prohibicin puede ser dispensada mediante una autorizacin temporal
sometida a condiciones para conseguir el buen estado ecolgico de las
aguas; as, establecimiento de los lmites cuantitativos y cualitativos de la

composicin del vertido, las instalaciones de depuracin necesarias y los

elementos de control del funcionamiento.
A efectos de determinar la composicin del vertido, el Reglamento de
Dominio Pblico Hidrulico (Real Decreto 849/1986, de 11 de abril) sigue
un sistema de doble lista: la lista negra, sustancias especialmente
peligrosas por su toxicidad, persistencia o bioacumulacin; la lista gris,
sustancias cuya contaminacin debe reducirse por tener un efecto
perjudicial que vara segn las condiciones y localizacin del cauce
receptor. En los vertidos sobre aguas superficiales debern limitarse
rigurosamente las concentraciones de las sustancias de la lista negra, y
para las sustancias de la lista gris, las autorizaciones debern ajustarse a
las previsiones y objetivos de calidad establecidos en los Planes
Hidrolgicos de cuenca.
Para los vertidos en aguas subterrneas las condiciones son ms
rigurosas, prohibindose tajantemente los que contengan sustancias de
la lista negra; con respecto a los vertidos de sustancias de la lista gris
slo podrn autorizarse de forma limitada y siempre que un estudio
hidrogeolgico previo demuestre la inocuidad.
La determinacin de las instalaciones de depuracin necesarias se
acompaa del establecimiento de medidas de control cuantitativo y
cualitativo.
Las autorizaciones tendrn un plazo mximo de 5 aos, pudiendo
renovarse siempre que cumplan las normas ambientales y los requisitos
de calidad exigidos.
La falta de autorizacin de vertidos conlleva la correspondiente sancin
administrativa y liquidacin del canon de vertido. El Organismo de

cuenca podr legalizar el vertido si procede, revocar la autorizacin de

vertido, o declarar la caducidad de la concesin de aprovechamiento, en
el caso de graves daos al demanio.
B)

El canon de vertido

Los vertidos, aunque autorizados, provocan unos costes sociales que

debern ser asumidos por el causante del vertido, que, o los repercutir
en el precio final del producto, o buscar sistemas de produccin menos
contaminantes. Esto se lleva a cabo mediante el establecimiento de un
canon que debern pagar los titulares de las autorizaciones de vertidos,
as como los que realizan vertidos sin haber solicitado autorizacin. El
importe del canon se determina en funcin de la naturaleza,
caractersticas y grado de contaminacin, y de la calidad ambiental del
medio fsico. En las cuencas intercomunitarias, es recaudado por los
Organismos de cuenca o por la Administracin tributaria del Estado.
C)

Zonas de polica y permetros de proteccin de los acuferos

subterrneos
La Ley de Aguas establece una zona de polica de 100 metros alrededor
de los mrgenes de los ros y lagos, lagunas y embalses. Se exige
autorizacin del Organismo de cuenca para: obras que pretendan
realizarse; alteraciones sustanciales del relieve; extracciones de ridos;
construcciones; cualquier otro uso que pueda degradar o deteriorar el
demanio.
Para la proteccin de la calidad de las aguas subterrneas, el Organismo
de cuenca puede determinar permetros de proteccin en los que se
requiera autorizacin de la administracin hidrolgica para la realizacin
de infraestructuras, actividades urbanas, actividades agropecuarias,
industriales y recreativas.

Los Planes Hidrolgicos de cuenca pueden establecer permetros de

proteccin en los que se prohbe el ejercicio de actividades degradantes
o contaminantes.
D)

Estudio del impacto ambiental

En la tramitacin de concesiones y autorizaciones que afecten al

demanio hidrulico y puedan implicar riesgos para el medio ambiente, es
preceptivo presentar un informe sobre los posibles efectos nocivos para
el medio, del que se dar traslado al rgano ambiental para que se
pronuncie sobre las medidas correctoras. Cuando el Organismo de
cuenca considere que pueden acarrear un riesgo grave para el medio
ambiente, deber someter al rgano ambiental la conveniencia de iniciar
el procedimiento de evaluacin ambiental.
E)

Declaracin de sobreexplotacin y salinizacin de los acuferos

subterrneos
La sobreexplotacin y la salinizacin, junto con los vertidos, son las
principales causas de contaminacin de las aguas subterrneas. La Ley
de Aguas establece que cuando un acufero est sobreexplotado o en
riesgo

de

estarlo,

sobreexplotado,

lo

el
que

Organismo
supondr

de

cuenca

la

limitacin

deber
cautelar

declararlo
de

las

extracciones y la obligacin de elaborar un plan en el plazo de 2 aos, en

el que se ordenen las extracciones y se establezca la sustitucin de
caudales. En cuanto a la salinizacin, la Ley de Aguas faculta al
Organismo de cuenca para declarar un acufero en proceso de
salinizacin, lo que conlleva la limitacin de aprovechamientos, la
modificacin o revisin de las concesiones, la exigencia de autorizacin
para los aprovechamientos legales y la adopcin de cuantas medidas
estime oportunas.
F)

La reutilizacin de las aguas

La Ley de Aguas, en su redaccin de 1999, remite al Gobierno el

establecimiento de las condiciones bsicas para la reutilizacin de las
aguas, precisando la calidad exigible segn los usos previstos. Cuando la
reutilizacin se lleve a cabo por persona distinta del titular de la
autorizacin, se requerir la correspondiente concesin, pudiendo el
concesionario subrogarse, por va contractual y previa autorizacin de la
Confederacin, en el lugar del titular de la autorizacin, asumiendo sus
obligaciones frente a la Administracin. Cuando la reutilizacin sea
realizada por el titular del vertido, basta una simple autorizacin
administrativa.
11.

EL SISTEMA GARANTIZADOR DE LA LEY DE AGUAS. EL

DESLINDE. EL REGISTRO DE AGUAS PBLICAS. EL CATLOGO DE

AGUAS PRIVADAS Y EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD
En relacin con el deslinde, la Ley 46/1999 acenta la proteccin de los
bienes del demanio hidrulico, reconociendo al acto administrativo de
deslinde para el demanio martimo efectos sobre la propiedad o
titularidad de los bienes deslindados. De acuerdo con el art. 87, el
deslinde declara la posesin y titularidad dominical a favor del Estado. La
resolucin de aprobacin del deslinde se considera ttulo suficiente para
proceder a la inmatriculacin de los bienes de dominio pblico y para
rectificar las inscripciones del Registro de la Propiedad contradictorias
con el mismo, siempre que los titulares inscritos hayan intervenido en el
expediente administrativo de deslinde.
La determinacin definitiva de la titularidad de las aguas, la definicin de
su carcter pblico o privado, no depende slo de las decisiones
administrativas y de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sino de la
competencia de la Jurisdiccin civil, a la que pueden acudir los
particulares ejercitando acciones declarativas y reivindicatorias para la

definicin de la naturaleza de las aguas y de la atribucin de la

titularidad. Tambin es competencia de la Jurisdiccin civil la resolucin
de los conflictos entre particulares sobre derechos administrativos
cuando traen causa de ttulos civiles. Es de competencia de la
Administracin y de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa las
cuestiones sobre derechos adquiridos en virtud de disposiciones
administrativas.
La titularidad de las aguas pblicas tiene acceso al Registro de la
Propiedad cuando la Administracin lo estima conveniente, bastando la
resolucin de aprobacin del deslinde. Tambin son inscribibles los
derechos de aprovechamiento adquiridos por concesin o prescripcin y
los ttulos de aguas privadas.
No pueden practicarse en el Registro de la Propiedad nuevas
inmatriculaciones de aguas privadas como fincas independientes, salvo
en caso de segregacin, o en el caso de aguas subterrneas
reconvertidas en aprovechamientos pblicos al amparo del Derecho
transitorio

y que con anterioridad

no estuvieran

inscritas. Los

aprovechamientos temporales de aguas privadas cuyos titulares hayan

optado por la conversin en pblicas se inscribirn como una cualidad de
la finca, debiendo ir precedida la inscripcin de certificacin del Registro
de Aguas, que acreditar la transformacin del derecho privado en
concesin administrativa, lo que slo puede realizarse en los 50 aos
siguientes al ejercicio de la opcin, pues transcurrido el mismo, el
derecho privado se extingue para convertirse en concesin de aguas
pblicas. No pueden inscribirse como aprovechamiento de aguas
privadas los aprovechamientos legales del art. 52.2 de la Ley de Aguas,
configurado por sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988 como
aprovechamiento de aguas pblicas cuya escasa entidad no requiere
concesin administrativa.

La previa inscripcin de las concesiones de aprovechamiento de las

aguas pblicas en el Registro de Aguas es obligatoria bajo multa. Es un
registro de carcter administrativo, porque est bajo la proteccin de la
Administracin. La inscripcin es meramente declarativa con valor
probatorio de documento pblico en juicio declarativo, y es ttulo
suficiente para instar la intervencin garantista del Organismo de cuenca
frente a quien sin derecho inscrito se oponga al titular.
No pueden actuar los poderes ejecutorios frente a quienes figuren como
titulares del aprovechamiento de aguas privadas o de concesiones de
aguas pblicas en el Registro de la Propiedad.
El Registro de Aguas tiene carcter pblico, por lo que cualquier
interesado

puede

examinar

los

libros,

tomar

notas

solicitar

certificaciones.
La Ley de Aguas crea en cada Organismo de cuenca un Catlogo de
Aguas Privadas, con independencia orgnica y funcional del Registro de
Aguas. En el mismo se inscribirn las que siendo privadas al amparo de
la legislacin anterior, mantengan tal naturaleza de conformidad con las
Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera. La inscripcin es
obligatoria, y su falta puede originar una sancin al titular, as como
multas coercitivas. Pero la inscripcin no debe ser determinante para que
en el otorgamiento de la concesin se respeten los derechos privados, ni
para el reconocimiento administrativo de la titularidad sobre las aguas.
12.

LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA SOBRE LAS

AGUAS PBLICAS
La Ley de Aguas de 1985 tipifica como infracciones administrativas:

a)

Las acciones que causen daos a los bienes de dominio pblico y a

las obras hidrulicas.

b)

La derivacin de agua de su cauce y el alumbramiento de aguas

subterrneas sin concesin ni autorizacin.

c)

El incumplimiento de las condiciones de las concesiones y

autorizaciones, sin perjuicio de su caducidad, revocacin o suspensin.

d)

La ejecucin, sin autorizacin administrativa, de obras, trabajos,

siembras o plantaciones en los cauces pblicos o en las zonas sujetas

legalmente a limitaciones en el destino o uso.
e)

La invasin, ocupacin o extraccin de ridos de los cauces sin

autorizacin.
f)

Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las

condiciones de desage, sin autorizacin.

g)

El incumplimiento de las prohibiciones de la Ley, o la omisin de las

obligaciones impuestas.
h)

La apertura de pozos y la instalacin en los mismos de

instrumentos para la extraccin de aguas subterrneas sin concesin o

autorizacin del Organismo de cuenca.
Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves, atendiendo
a su repercusin en el orden y aprovechamiento del dominio pblico
hidrulico, a su trascendencia respecto de la seguridad de personas y
bienes, y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia,

participacin y beneficio obtenido, y al deterioro producido en la calidad

del recurso.
Las infracciones muy graves se castigan con multas de hasta 100
millones de pesetas, impuestas por el Consejo de Ministros. Las graves,
con multas de hasta 50 millones, impuestas por el Ministro de Medio
Ambiente, y las menos graves y leves con multas de hasta 10 millones,
impuestas por el Organismo de cuenca. La Ley 46/1999 introduce un
procedimiento sumario y abreviado, remitiendo su regulacin al
Reglamento, para la tramitacin en infracciones leves y menos graves.
Tambin establece la posibilidad de adoptar medidas cautelares.
La Ley de Aguas prev la imposicin de multas coercitivas.
El infractor queda obligado a reparar los daos y perjuicios y a reponer
las cosas a su estado anterior. El rgano sancionador fijar las
indemnizaciones, que podrn exigirse por va de apremio. En todo caso,
la prescripcin de la infraccin administrativa no implica necesariamente
la de la responsabilidad indemnizatoria.
13. LAS OBRAS HIDRULICAS
Ya en el siglo XVIII el movimiento ilustrado propugna e inicia una poltica
de obras hidrulicas que se plasma en la construccin de importantes
canales. Esto se prolonga en el siglo XIX, siguiendo la instruccin de
Javier de Burgos a los Subdelegados de Fomento.
Con el liberalismo econmico radical de la Revolucin de 1868, se
interrumpe casi completamente la accin pblica de realizacin o apoyo
a las obras hidrulicas, que renace con la Ley de 29 de diciembre de
1876, que sienta las bases de la legislacin general de Obras Pblicas.

Por la Ley Gamazo de 27 de julio de 1883 se establecen para las obras

hidrulicas subvenciones de hasta el 30% del presupuesto de las obras,
y premios directos a los concesionarios en funcin de los caudales de
agua utilizados.
MARTN RETORTILLO pone de manifiesto que a primeros de siglo, la
poltica de obras hidrulicas adquiere mayores proporciones, tras los
primeros congresos de agricultores y labradores y los esfuerzos de los
regeneracionistas.
El 7 de julio de 1911 se aprueba la Ley Gasset, sobre construccin de
obras hidrulicas con destino a riegos y de defensa y encauzamiento de
las corrientes, complementada por la Ley Camb de 24 de julio de 1918,
sobre auxilios para la desecacin de lagunas y marismas, y el Decretoley de 28 de julio de 1928, sobre obras de regulacin de corrientes, y el
Decreto de 19 de abril de 1928, complementario del anterior.
La Ley Gasset prev diferentes procedimientos para la ejecucin de
obras de riego: ejecucin por el Estado con el auxilio de las localidades
interesadas; ejecucin por asociaciones o empresas con auxilio del
Estado; ejecucin por cuenta exclusiva del Estado.
En cumplimiento de la Ley Gasset se aprueba el primer Plan de Obras
Hidrulicas por Real Decreto de 25 de abril de 1902, programa de
inversiones, y que estuvo vigente hasta 1926, en que se crean las
Confederaciones Hidrogrficas. El Plan Nacional de Obras Hidrulicas de
1936, obra del Centro de Estudios Hidrogrficos, trasciende el simple
programa de inversiones y marca unos objetivos de poltica hidrulica
dirigidos al trasvase de agua hacia las zonas mediterrneas.

Tras la Guerra Civil se aprueba un nuevo Plan General de Obras

Pblicas (Ley de 11 de abril de 1939), todava vigente.
La amortizacin de las cantidades invertidas por el Estado en obras
hidrulicas comprende no slo las obras de riego, sino tambin las
presas y canalizaciones y, en general, las obras principales y
secundarias que se comprendan en el proyecto. Al pago de la
amortizacin quedan obligados los usuarios que se benefician de las
obras, correspondiendo a la Administracin la determinacin de los
porcentajes aplicables cuando las obras sirvan a aprovechamientos
mltiples.
La Ley de Aguas de 1985 no contiene una regulacin sistemtica y
completa de la obra hidrulica, a la que se refiere de forma incidental.
Por ello, y como seala la Exposicin de Motivos de la Ley 46/1999, era
necesario regular la obra hidrulica como modalidad singular y especfica
de la obra pblica, lo que hace dicha Ley en su Ttulo VIII.
Son obras hidrulicas todas las dirigidas a la construccin de inmuebles
que estn relacionadas con el aprovechamiento y proteccin del demanio
hidrulico.
La competencia para la realizacin de las obras corresponde a las
Administraciones Pblicas, al Estado en el caso de obras de inters
general, y a las Comunidades Autnomas o Entidades locales segn
determinen los Estatutos y la legislacin de rgimen local.
El Estado puede gestionar directamente la construccin de las obras a
travs del Ministerio de Medio Ambiente, Confederaciones Hidrogrficas,
Comunidades Autnomas cuando se suscriba convenio especfico o
mediante la encomienda de gestin regulada en la Ley de Procedimiento

Administrativo Comn o, a travs de sociedades estatales, cuya creacin

autoriza la Ley 13/1996. Estas sociedades se crean por acuerdo del
Consejo de Ministros para la construccin, explotacin o ejecucin de
obras pblicas hidrulicas. Posteriormente, el Estado suscribe convenios
con ellas. Estn sometidas a la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas en lo que se refiere a los actos preparatorios y procedimientos
de seleccin de contratistas, siendo en todo caso sus contratos privados.
Corresponde al Estado la explotacin, conservacin y mantenimiento de
las obras que gestione directamente, pero podr encomendarse a las
Comunidades de usuarios, Juntas centrales de usuarios o Comunidades
generales la explotacin y mantenimiento de las obras hidrulicas que les
afecten, siendo necesario suscribir convenio en el que se determinen las
condiciones de la encomienda de gestin, o un contrato de concesin de
explotacin de las obras hidrulicas.
El precio de las obras ejecutadas y financiadas por el Estado ser
abonado por los beneficiados con arreglo a criterios de racionalizacin
del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y
autofinanciacin del servicio, en la forma que reglamentariamente se
determine, lo que se ha hecho por el Reglamento de Dominio Pblico
Hidrulico de 11 de abril de 1986, que dispone que el valor unitario de
aplicacin individual de cada sujeto obligado vendr dado en unidades de
superficie cultivable, caudal, consumo de agua, energa o cualquier otro
tipo de unidad adecuada al uso de que se trate. Los beneficiados
satisfarn un canon. Los beneficiados por otras obras especficas
realizadas

ntegramente

cargo

del

Estado

satisfarn

por

la

disponibilidad o uso de agua una exaccin.

La Administracin tambin puede realizar y explotar las obras mediante
la frmula de la concesin. La Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de

Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, ha regulado el

contrato de concesin para la construccin, conservacin y explotacin
de obras hidrulicas. La contraprestacin al concesionario consiste en el
derecho a percibir la tarifa de los usuarios que fija la Administracin, y
que

comprende

los

gastos

de

funcionamiento,

conservacin

administracin, recuperacin de la inversin y coste del capital. A la

tarifa, en determinados casos, por razones de inters pblico,
rentabilidad social o uso colectivo, se suma una subvencin o
compensacin econmica de la Administracin.
Cuando la obra es a cargo de la Administracin, o la parte que debe
abonar no se compensa con las tarifas, se dispensa la prohibicin de
aplazar el precio.
La Ley permite imponer al concesionario la cesin obligatoria a un
tercero de un porcentaje de la construccin, representativo al menos del
30% del valor total, debindose establecer en el Pliego de clusulas
particulares.
El plazo de explotacin ser el establecido en el pliego de clusulas
administrativas particulares, sin que pueda exceder de 75 aos.

TEMA XI. EL DEMANIO MARTIMO

1.

DEMANIO MARTIMO. EVOLUCIN HISTRICA Y DERECHO

COMPARADO
Histricamente se da una despreocupacin por la defensa de playas,
costas y zonas adyacentes del mar. Esta histrica indiferencia, y la

posterior inclusin en el dominio pblico de las aguas, riberas del mar y

zona econmica de la costa, guarda estrecha relacin con el cambio
producido en el valor econmico de estos bienes, que tradicionalmente
se haban visto como lugares inapropiados para la construccin de
viviendas y otras utilizaciones. Durante siglos subsiste la calificacin
romana de la mar y sus riberas como res communis omnium.
Esa calificacin resulta insostenible cuando se revela el extraordinario
valor econmico de la mar y sus riberas.
La legislacin decimonnica, ms por razones de seguridad y soberana
que econmicos, incluye en el dominio pblico del Estado el mar
territorial.
En cuanto a las playas, son concretas utilidades econmicas las que
justifican su inclusin en el demanio del Estado.
Hoy es evidente el valor de la costa, mar territorial y plataforma
continental. La Exposicin de Motivos de la Ley de Costas 22/1988, de
28 de julio establece: nuestro demanio martimo est afecta, como
ocurre en otros pases, por un fuerte incremento de la poblacin y la
consiguiente intensificacin de usos tursticos, agrcolas, industrial, de
transporte, pesquero y otros, lo que ha producido un proceso de
depredacin y privatizacin. Contra esta situacin haba reaccionado la
Ley 28/1969, sobre Costas Martimas, e incluso la Constitucin espaola,
en su art. 132. La Ley de Costas de 1988 es impugnada por diversas
Comunidades Autnomas, pero por sentencia de 4 de julio de 1991, el
Tribunal Constitucional confirma su adecuacin a la Constitucin, salvo
en aspectos muy concretos, relativos a la distribucin de competencias.
Segn dicho Tribunal, las competencias de las Comunidades Autnomas
sobre las costas se basan en las que ostentaban para la Ordenacin del

Territorio y el Urbanismo, competencias que no deben entenderse tan

absolutas que eliminen o destruyan las competencias que la propia
Constitucin reserva al Estado. La potestad legislativa del Estado para
regular las costas, as como la potestad ejecutiva que parcialmente le
corresponde, se apoyan en su competencia para asegurar la igualdad
bsica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente
adecuado al desarrollo de la persona, as como en la que ostenta para
dictar la legislacin bsica sobre la proteccin del medio ambiente. En
todo caso, son pocos los preceptos de la Ley de Costas declarados
inconstitucionales, destacando los arts. 26 y 34, que se refieren a las
competencias del Estado, en menoscabo de las Comunidades
Autnomas, para el otorgamiento de autorizaciones en la zona de
proteccin y para dictar normas generales y especiales para tramos de
costa determinados, sobre proteccin y utilizacin del dominio pblico
martimo-terrestre.
El Derecho francs ha ampliado el concepto del demanio martimo.
Inicialmente inclua les rivages de la mer (orillas del mar), as como les
tanges sals (terrenos en comunicacin directa y permanente con el
mar) y los puertos martimos. La Ley de 28 de noviembre de 1963 lo
extiende al suelo y subsuelo del mar territorial, as como a los lais
(terrenos formados por depsitos de arena) y relais (terrenos de los que
el mar se ha retirado), y los terrenos artificialmente sustrados a la accin
de las mareas. La misma Ley prev que los terrenos situados al borde de
la costa puedan ser reservados para satisfacer intereses pblicos de
orden martimo, balneario o turstico.
En el Derecho italiano se consideran dependencias del demanio
martimo, segn el Cdigo de la Navegacin (Real Decreto 327, de 30 de
marzo de 1942):

a)

El lido del mare, parte de la ribera en inmediato contacto con el

agua y comprendida entre el mximo y el mnimo crecimiento de ste.

b)

La spiaggia, suelo inmediatamente sucesivo al lido y sin lmites

determinados en direccin a tierra.

c)
d)

Los puertos y las radas.

Las lagunas martimas, espacios de agua en inmediata vecindad

con el mar.
e)

Las desembocaduras de los ros.

f)

Los canales de uso pblico martimo.

Tambin se incluyen las construcciones y obras que pertenecen al

Estado. Pero se entiende excluido el mar territorial.
2.

LAS DEPENDENCIAS DEL DEMANIO MARTIMO

La calificacin de dominio pblico del mar territorial y de las playas se

hace por la Ley de Aguas de 1866, pasando despus la regulacin sobre
esas dependencias demaniales a las Leyes de Puertos de 7 de mayo de
1880 y 19 de enero de 1928. La Ley 28/1969, sobre Costas Martimas
altera esa regulacin. En la actualidad, la Ley de Costas de 1988 supera
la reduccin del demanio martimo al mar territorial y a las playas,
amplindolo al lecho y subsuelo marino y a los recursos naturales de la
zona econmica y plataforma continental, y ampliando los conceptos de
zona martimo-terrestre y playa. En el dominio pblico martimo-terrestre
estatal se incluyen ahora:

1. La ribera del mar y de las ras

a.

Zona martimo-terrestre. Espacio entre la lnea de bajamar

escorada y el lmite hasta donde alcanzan las olas en los mayores

temporales, o el de la pleamar mxima.
b.

Las playas. Zonas de depsito de materiales sueltos.

c.

Por definicin legal

Las accesiones a la ribera del mar por depsitos de materiales o

por retiradas del mar.

-

Los terrenos ganados al mar como consecuencia indirecta de

obras y los desecados en su ribera.

-

Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su

lecho.
-

Los acantilados sensiblemente verticales que estn en contacto

con el mar o con espacios de dominio pblico terrestre hasta su

coronacin.
-

Los terrenos deslindados como dominio pblico que han perdido

sus caractersticas naturales de playa, acantilado o zona martimoterrestre.

-

Los islotes en aguas interiores y mar territorial.

Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar

la superficie de una concesin de dominio pblico, cuando se establezca

en las clusulas de concesin.
-

Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran

para su incorporacin al dominio pblico martimo-terrestre.

-

Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho

dominio.
-

Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que

se regularn por su legislacin especfica.

2. El mar territorial y las aguas interiores.
3. Los recuros naturales de la zona econmica y la plataforma
continental.
El Estado espaol tiene sobre esta zona derechos soberanos a los
efectos de la exploracin y explotacin de los recursos naturales del
lecho y del subsuelo marino y de las aguas suprayacentes y ostenta el
derecho exclusivo sobre los recursos naturales, la competencia para
regular la conservacin, exploracin y explotacin de tales recursos, as
como la jurisdiccin exclusiva para hacer cumplir las disposiciones.
4. Terrenos que pueden ser de dominio pblico o de propiedad privada.
Comprende las islas formadas o que se formen por causas naturales en
el mar territorial o en aguas interiores, o en los ros hasta donde sean
sensibles las mareas. En segundo lugar los terrenos amenazados por la
invasin del mar o de las arenas de las playas por causas naturales o

artificiales, los cuales siguen siendo de propiedad particular, pudiendo los

titulares construir obras de defensa, previa autorizacin administrativa o
concesin, siempre que no ocupen playa ni produzcan fenmenos
perjudiciales en la playa o en la zona martimo-terrestre, ni menoscaben
las limitaciones y servidumbres legales. En otro caso pasarn a formar
parte del dominio pblico martimo-terrestre.
3.

PERMISIN DE ENCLAVES PRIVADOS Y USURPACIN DE LA

ZONA MARTIMO-TERRESTRE. LA REACCIN CONSTITUCIONAL Y

LEGISLATIVA. DERECHOS ADQUIRIDOS
La revalorizacin econmica de la zona costera lindante con el mar
provoca una gran tensin entre el demanio pblico y la propiedad
privada.
A partir de la Ley de 3 de agosto de 1866 las playas y riberas del mar
dejan de ser cosas comunes, integrndose en el concepto de dominio
pblico. Pero la propia ley admite que los particulares sean propietarios
de marismas y fincas colindantes con el mar o con sus playas y que
adquieran los terrenos ganados al mar mediante obras originadas por la
desecacin de marismas propiedad del Estado o comunales.
Las Leyes de Puertos de 1880 y 1928 vienen a reconocer la posibilidad
de titularidades privadas en la zona martimo-terrestre.
En solo tres dcadas, debido al auge del turismo, esa permisividad de
propiedades privadas se torn muy peligrosa para la intangibilidad del
demanio martimo-terrestre y para el uso general de dicha zona, al
iniciarse un proceso de apropiaciones masivas de terrenos, que se cubre
con apariencias jurdicas formalmente protegibles, pese a su origen
cuasi-delictivo. De esta actuacin se hizo una cuestin de propiedad, un

problema civil. Ante la Jurisdiccin civil se ventilan los pleitos, en los

cuales la Administracin se defiende utilizando el argumento de la
insusceptibilidad del demanio martimo para ser objeto de propiedad
particular. Esta tesis comienza siendo rechazada por los Tribunales
civiles, con base en la legislacin de aguas y puertos, que expresamente
alude

los

enclaves

privados

en

la

zona

martimo-terrestre.

Consecuencia de ello, la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 impone ex

lege la propiedad pblica, salvo los terrenos inscritos en el Registro de la
Propiedad con 30 o ms aos de antigedad al 1 de enero de 1967. Las
Cortes rechazan el planteamiento del Gobierno y despejan las dudas
sobre la posibilidad de terrenos de propiedad particular en las playas,
que dicha ley admiti de nuevo al hablar de los terrenos de propiedad
particular enclavados en la zona martimo-terrestre y colindantes con
esta ltima o con el mar. Tambin se reconoce la posibilidad de esa
propiedad privada al excluir la eficacia del deslinde administrativo
respecto de fincas o derechos amparados por el art. 34 de la Ley
Hipotecaria.
Una parte de la doctrina puso en circulacin la tesis de la configuracin
por la Ley de Costas de una servidumbre de uso pblico sobre los
terrenos de propiedad particular, con lo que se asegura la afectacin
pblica.
En la dcada de los 70, la jurisprudencia civil reduce la doctrina de la
eficacia de la inscripcin de los terrenos en el Registro de la Propiedad,
destacando el carcter de simple presuncin iuris tantum del art. 38 de la
Ley Hipotecaria, presuncin que cede cuando se acredita la existencia
de una zona martimo-terrestre de dominio pblico ostensible y
perfectamente determinada.

El art. 132 de la Constitucin declara, sin excepciones, la demanialidad

de las playas y zona martimo-terrestre. La misma solucin adopta la Ley
de Costas de 1988, que no admite enclaves privados en la zona
martimo-terrestre.
La Ley de Costas de 1989 trata de obviar cualquier indemnizacin por la
supresin de las propiedades privadas existentes, mediante la aplicacin
del principio de coste cero, mediante la conversin de los derechos
privados en concesiones sobre dominio pblico, lo que se combina con la
tcnica urbanstica de los edificios fuera de ordenacin para ajustar las
obras e instalaciones existentes que puedan ser legalizadas a la
normativa vigente, pero sin permitir nuevas obras.
La LRJAPyPAC, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su art. 139,
establece las Administraciones Pblicas indemnizarn a los particulares
por la aplicacin de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de
derechos y que stos no tengan el deber jurdico de soportar, cuando as
se establezca en los propios actos legislativos y en los trminos que
especifiquen dichos actos. Por el contrario, podra deducirse que la
responsabilidad patrimonial del Estado puede cuestionarse cuando se
trata de actos legislativos de naturaleza expropiatoria.
4.

LAS MARISMAS. OTRO SUPUESTO DE DEGRADACIN Y

PRIVATIZACIN DEL DEMANIO MARTIMO

Hasta hace poco tiempo, las marismas eran consideradas zonas
sanitariamente peligrosas e improductivas. En la actualidad se valoran
como tesoros ecolgicos que hay que salvar y proteger a toda costa.
La Ley de Aguas de 1866 no incluye, expresamente, en el dominio
pblico las lagunas vivas o marismas. Regula la posibilidad de desecar

las marismas particulares, del Estado y comunales, accediendo el

realizador de la obra a la propiedad del terreno desecado. Impone
asimismo la desecacin obligatoria cuando se declarase insalubre por
quien corresponda una laguna o terreno pantanoso, previniendo que si
los terrenos son de propiedad privada y los dueos se niegan a ejecutar
la desecacin, el Gobierno puede conceder la desecacin a cualquier
particular o empresa, que adquiere la propiedad del terreno, abonando
nicamente a los antiguos dueos la suma correspondiente a la
capitalizacin del rendimiento anual que perciban.
La perspectiva privatista y degradadora de las marismas y la legislacin
que la ampara han sido objeto de revisin, encuadrndolas dentro de la
demanialidad martima y postulando un aprovechamiento sobre la base
de mantenerlas vivas y protegidas de cualquier degradacin.
La Ley de Costas vigente otorga a la calificacin demanial de las zonas
hmedas un sentido protector y conservacionista de su carcter natural,
incluyendo las marismas, albuferas, esteros, marjales y, en general, los
terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de
las mareas, de las olas o de la filtracin del agua del mar.
5.

LA PROTECCIN ADMINISTRATIVA DEL DEMANIO MARTIMO.

INDISPONIBILIDAD, DESLINDE Y RGIMEN SANCIONADOR

A)

La indisponibilidad y la recuperacin posesoria del demanio

martimo. La indisponibilidad comprende todas las reglas y tcnicas

defensivas del dominio pblico, salvo el deslinde y la potestad
sancionadora.

Comprende,

por

tanto,

la

inalienabilidad,

la

imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De las mismas es consecuencia

la titularidad monopolstica del Estado sobre las dependencias del
dominio pblico martimo-terrestre, que se impone a cualquier acto

administrativo, provocando su nulidad si la desconoce, y sobre los actos

de los particulares en fraude de ley.
B)

El deslinde y el Registro de la Propiedad. El procedimiento de

deslinde se inicia de oficio a peticin de cualquier interesado,

suspendindose el otorgamiento de autorizaciones y concesiones,
oyndose a los propietarios colindantes, previa notificacin, y a los
dems interesados, a la Comunidad Autnoma y a los Ayuntamientos. La
Ley de Costas de 1989 configura el deslinde como procedimiento y
potestad administrativa definidora de la naturaleza y propiedad pblica o
privada de los terrenos y de su extensin. La derogacin de las reglas
civiles de defensa de la propiedad se invierten de tal forma que el titular
registral no slo es desprovisto de su condicin de tal y de la presuncin
posesoria por un simple acto administrativo, al que se da el mismo valor
que a una sentencia civil declarativa de la propiedad, sino que adems
su reaccin judicial ante la Jurisdiccin civil se cercena reduciendo a 5
aos los plazos para el ejercicio de acciones reales sobre bienes
inmuebles que el Cdigo Civil establece en 30 aos. La Ley de Costas
impone determinadas cautelas para la inmatriculacin de fincas situadas
en las zonas de proteccin: obligacin de precisar si los terrenos lindan o
no con el dominio pblico terrestre, exigiendo en caso afirmativo una
certificacin de la Administracin Civil del Estado acreditativa de que no
se invade el dominio pblico. Si en la descripcin de la finca se expresa
que no linda con el dominio pblico martimo-terrestre o no se hace
declaracin alguna al respecto, el registrador requerir al interesado para
que identifique y localice la finca en el plano proporcionado al efecto por
la Administracin del Estado. Si de la identificacin resulta la no
colindancia, el registrador practica la inscripcin hacindolo constar. Si a
pesar de todo, el registrador sospecha una posible invasin del dominio
pblico martimo-terrestre, pondr en conocimiento de la Administracin
del Estado la solicitud de inscripcin, dejndola en suspenso;

transcurridos 30 das desde la peticin sin contestacin, puede

procederse a la inscripcin. Las mismas reglas se aplican a las
inscripciones de exceso de cabida, salvo que se trate de fincas de
linderos fijos o que excluyan la posibilidad de invasin del dominio
pblico. Siempre que el ttulo registral indique que la finca linda con el
mar, se entender referido al lmite interior de la ribera del mar.
C)

La potestad sancionadora. Se recoge en la Ley de Costas de 1988.

Se establece una enumeracin de conductas ilegtimas, especificando

los supuestos considerados faltas graves, y calificando las restantes
conductas como faltas leves. Se califican las acciones u omisiones que
causen daos o menoscabo del demanio martimo, la ejecucin de
trabajos, obras, vertidos, cultivos, talas o plantaciones sin ttulo
administrativo, el incumplimiento de las normas sobre servidumbre, de
las condiciones de los ttulos administrativos, de la prohibicin de
publicidad,

la

obstruccin

de

las

funciones

de

polica

de

la

Administracin, el falseamiento de la informacin suministrada a sta y el

incumplimiento o inobservancia de las prohibiciones y normas de la ley.
En cuanto a la prescripcin, las infracciones graves prescriben a los 4
aos, y las leves al ao. Se declara imprescriptible la accin de
reparacin del dao causado. En la concepcin de la autora se da una
clara influencia de la Ley del Suelo, incluyendo, adems de los titulares
de las autorizaciones y concesiones, al promotor de la actividad, al
empresario que la ejecuta y al tcnico director. Se extiende incluso a los
otorgantes de ttulos administrativos que resulten contrarios a la ley y
cuyo ejercicio ocasione daos graves al dominio pblico o a terceros,
concretando dicha responsabilidad en: los funcionarios o empleados de
cualquier administracin pblica que informen favorablemente el
otorgamiento, los que sern sancionados por falta grave en va
disciplinaria; las autoridades y miembros de los rganos colegiados que
resuelvan o voten a favor del otorgamiento del ttulo. Las sanciones

consisten en multas de cuanta ilimitada, que se calculan en funcin de

un tanto por ciento del valor de las obras o instalaciones irregulares o del
equivalente del valor de los materiales sustrados, o por ambos
conceptos. Como sancin accesoria est la de dar publicidad a las
sanciones por faltas graves una vez firmes y la revocacin del ttulo
administrativo. En cuanto al procedimiento, se admite la accin pblica
ante los rganos administrativos y los Tribunales, y se articula un trmite
de suspensin de las obras ilegales en curso de ejecucin.
6.

LA INFLUENCIA EXPANSIVA DE LA DEMANIALIDAD

MARTIMO-TERRESTRE SOBRE LA PROPIEDAD COLINDANTE.

LIMITACIONES Y SERVIDUMBRES
Se imponen limitaciones sobre los terrenos colindantes. Se trata de las
servidumbres de salvamento, de paso y de vigilancia del litoral que la Ley
de Costas de 1988 ha sustituido por las de proteccin, de trnsito y de
acceso al mar, configurndose una zona de influencia en la que se
imponen vinculaciones y criterios urbansticos. Se trata de limitaciones de
la propiedad, impuestas con carcter general y no indemnizables. Slo
espordicamente generan un derecho a indemnizacin, bien en el caso
de ocupacin temporal cuando ocasiona daos y perjuicios, bien en el
caso de privacin definitiva del dominio privado.
La antigua servidumbre de litoral, consistente en dejar expedita una va
contigua a la lnea de mayor pleamar, se ha sustituido por la servidumbre
de trnsito, establecida tanto a favor de las autoridades y funcionarios
con competencias en la zona como del pblico en general. Recae sobre
una franja de 6 metros, ampliable a 20 en lugares de trnsito difcil o
peligroso. Esta zona debe dejarse permanentemente expedita para el
paso pblico peatonal y para los vehculos de vigilancia y salvamento,
salvo en espacios especialmente protegidos. Slo excepcionalmente

puede ser ocupada por obras a realizar en el dominio pblico terrestre,

en cuyo caso ser sustituida por otra nueva en condiciones anlogas.
Tambin puede ser ocupada para la ejecucin de paseos martimos.
La servidumbre de paso, denominada ahora servidumbre de acceso
pblico y gratuito al mar, recae sobre los terrenos colindantes o contiguos
al dominio pblico martimo-terrestre, en la longitud y anchura que
demanden la naturaleza y finalidad del acceso, sin que se permitan obras
o instalaciones que interrumpan el acceso al mar, salvo solucin
alternativa que lo garantice.
Novedad de la Ley de Costas es el establecimiento de una servidumbre
de proteccin, que impide en todos los predios sirvientes afectados
determinados usos y construcciones. Recae sobre una zona de 100
metros medida tierra adentro desde el lmite interior de la ribera del mar.
Puede ser ampliada por la Administracin del Estado, de acuerdo con la
Comunidad Autnoma y el Ayuntamiento, hasta un mximo de otros 100
metros, para asegurar la efectividad de la servidumbre en atencin a las
peculiaridades del tramo de costa de que se trate. Los primeros 20
metros se afectan a la titularidad que anteriormente cubra la
servidumbre de salvamento.
La Ley distingue tres tipos de actividades a desarrollar por los
particulares: unas libremente permitidas (cultivos y plantaciones,
instalaciones deportivas descubiertas); otras prohibidas (edificacin de
viviendas, construccin de vas de transporte y reas de servicio,
destruccin de ridos, tendido de lneas elctricas, vertidos de residuos
slidos y publicidad por carteles o medios acsticos o audiovisuales);
actividades sujetas a autorizacin, pudiendo la Administracin establecer
las condiciones necesarias para la proteccin del dominio pblico. Las
actividades constructivas de vas de transporte y reas de servicio y las

de tendido de lneas elctricas pueden ser excepcionalmente y por

razones de utilidad pblica autorizadas por el Consejo de Ministros, que
tambin puede autorizar la construccin de viviendas e instalaciones
industriales de excepcional importancia, siempre que en cualquiera de
los casos no se ubiquen en zonas que constituyan playa ni zonas
hmedas y otros mbitos de especial proteccin.
Otra novedad de la Ley es la definicin de una zona de influencia a
determinar en los planes de ordenacin territorial, de 500 metros como
mnimo, a partir del lmite interior de la ribera del mar. En esa zona se
imponen reservas de suelo para aparcamientos en las zonas de playa, y
las construcciones evitarn la formacin de pantallas arquitectnicas o
acumulacin de volmenes, sin que la densidad de la edificacin pueda
superar la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar
en el trmino municipal.
Otras limitaciones de la propiedad. Art. 29 de la Ley. Normas de
proteccin de los ridos.
7.

USOS Y APROVECHAMIENTOS DEL DEMANIO MARTIMO

Utilizacin directa por la Administracin. Puertos, bases, estaciones,

arsenales e instalaciones navales de carcter militar y zonas militares
portuarias (art. 12 Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos y de la
Marina Mercante.
Usos comunes. A favor de los particulares. Rigen los principios de
libertad, igualdad y gratuidad.
Usos comunes especiales. Los que tienen especiales circunstancias de
intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieren la ejecucin de

obras e instalaciones que slo podrn ampararse en la existencia de

reserva, adscripcin, autorizacin y concesin, sin que pueda invocarse
derecho alguno de concesin, cualquiera que sea el tiempo transcurrido
(art. 31). Sometidos a condiciones muy estrictas (art. 32):
1. nicamente se puede permitir la ocupacin del dominio pblico
martimo-terrestre para las actividades o instalaciones que no puedan
tener otra ubicacin.
2. Previamente al otorgamiento del ttulo administrativo se debe
garantizar el sistema de eliminacin de aguas residuales.
3. Las playas no sern de uso privado. Las instalaciones permitidas en
ellas sern de libre acceso pblico, ubicndose prefentemente fuera de
ella, sin que las instalaciones puedan exceder en su conjunto de la mitad
de la superficie de la playa en pleamar. Se prohben el estacionamiento y
la circulacin no autorizada de vehculos, as como los campamentos y
acampadas.
4. La ocupacin del dominio pblico en ningn caso implicar su cesin,
ni su utilizacin significar la cesin de las facultades demaniales de la
Administracin del Estado. El titular del derecho a la ocupacin ser
responsable de los daos y perjuicios, salvo que tengan su origen en
alguna clusula impuesta por la Administracin y que sea de ineludible
cumplimiento. La Administracin del Estado conservar en todo momento
las facultades de tutela y polica.
La legitimacin para los usos comunes especiales que den lugar a usos
privativos slo es posible por autorizacin o concesin.

Estn sujetas a autorizacin las actividades en las que concurran

circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad.
Tambin se sujeta a autorizacin la utilizacin del dominio pblico
martimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles,
as como los vertidos, cualquiera que sea el bien de dominio pblico
martimo-terrestre en que se realicen. Las autorizaciones se otorgan con
carcter personal e intransferible Inter vivos, no siendo inscribibles en el
Registro de la Propiedad. El plazo de vencimiento se determinar en el
ttulo, sin que pueda exceder de un ao.
Una variante son las autorizaciones de servicios de temporada en las
playas que slo requieran instalaciones desmontables. Sern en principio
otorgadas a los Ayuntamientos que lo soliciten. Tambin pueden
otorgarse a los titulares de concesiones de creacin, regeneracin o
acondicionamiento de playas.
Segn la Ley, todas estas autorizaciones pueden ser revocadas
unilateralmente por la Administracin en cualquier momento, sin derecho
a indemnizacin, cuando resulten incompatibles con la normativa
aprobada posteriormente, produzcan daos en el dominio pblico,
impidan su utilizacin para actividades de mayor inters pblico o
menoscaben el uso pblico. Extinguida la autorizacin, el titular tiene
derecho a reiterar fuera del dominio pblico y de sus zonas de
servidumbre las instalaciones, estando obligado a la retirada cuando lo
determine la Administracin en forma y plazo reglamentarios. En todo
caso, queda obligado a restaurar la realidad fsica altrerada.
Para la autorizacin de extraccin de ridos hay que evaluar sus efectos
sobre el dominio pblico martimo-terrestre. Se salvaguardar la
estabilidad de la playa.

La concesin de la Administracin del Estado es el ttulo que se requiere

para la utilizacin privativa del dominio pblico con obras o instalaciones
no desmontables. Se otorgan sin perjuicio de tercero y dejando a salvo
los derechos preexistentes, por un plazo mximo de 30 aos. El
otorgamiento de la concesin puede implicar la declaracin de utilidad
pblica a efectos de ocupacin temporal o expropiacin forzosa de los
bienes o derechos afectados. Las concesiones se inscriben en el
Registro administrativo de usos de dominio pblico martimo-terrestre y
en el Registro de la Propiedad. No son transmisibles Inter vivos, salvo
que sirvan de soporte a la prestacin de un servicio pblico y la
Administracin autorice la cesin del contrato, as como la de cultivos
marinos y las vinculadas a permisos de investigacin o concesiones de
explotacin de minas o hidrocarburos. En caso de fallecimiento del
concesionario, sus causahabientes, a ttulo de herencia o legado, pueden
subrogarse en sus derechos y obligaciones en el plazo de 1 ao.
La Ley regula conjuntamente los supuestos de modificacin, extincin y
caducidad de las autorizaciones y concesiones, y el rgimen econmicofinanciero de la utilizacin y las fianzas. Cuando la concesin se extingue
por rescate ejercitado por la Administracin, sta deber indemnizar al
concesionario por el valor de las obras no amortizadas, sin tener en
cuenta las realizadas por el concesionario sin previa autorizacin, as
como por la prdida de beneficios en el ejercicio econmico o ao en
curso, valorados los documentos fiscales.
Con la Ley de Costas de 1988, la publicidad slo es obligatoria para el
otorgamiento de concesiones, a diferencia de la legislacin anterior, en la
que el otorgamiento tanto de concesiones como de autorizaciones se
sujetaba los trmites de los proyectos en competencia, lo que obligaba a
dar publicidad a los proyectos presentados, y a contar y decidir sobre
todos los proyectos que se presentaran en competencia con el del

solicitante inicial. En la Ley de 1988, como decimos, slo se exige

publicidad en las concesiones, y stas no han de seguir forzosamente el
trmite del concurso.
8.

PESCA Y CULTIVO MARINOS

La pesca, cuando constituye actividad profesional, es un uso especial

sujeto a autorizaciones o licencias de polica que hacen referencia a las
condiciones de los barcos o de los patrones, responsables tcnicos de
las embarcaciones. Unas reglamentaciones muy prolficas determinan la
forma de efectuar la pesca, las especies que pueden ser capturadas, o el
lugar de realizacin.
La legislacin pesquera (Real Decreto de 28 de marzo de 1980) califica
la pesca como industria privativa de los pescadores nacionales, prohibida
a los extranjeros, salvo en los casos previstos en los tratados
internacionales. La reserva es absoluta en el caso de aguas interiores en
una zona de tres millas a partir de la lnea de base que marca el final de
las aguas interiores; entre las 3 y las 6 millas se permite la pesca a los
extranjeros que la hubieran ejercido habitualmente entre 1953-1962;
entre las 6 y las 12 millas la pesca de los extranjeros se condiciona a que
no sobrepase el esfuerzo pesquero habitual, ni se realice en lugares
dinstintos de los frecuentados habitualmente; en la zona econmica
pueden pescar tambin los extranjeros, previo acuerdo con los
Gobiernos respectivos.
El ejercicio profesional de la pesca, cuando no supone una ocupacin
permanente del demanio martimo, es un uso comn especial por darse
en l circunstancias de peligrosidad e intensidad de uso, sujeto a
autorizaciones de duracin entre 1 y 10 aos.

En el caso de ocupaciones fijas de una parcela de la costa o del mar

territorial, se requiere concesin. Autorizaciones y concesiones son
otorgadas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, y en el
caso de que supongan obras fijas, requerirn informe favorable del
Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo, y tratndose de aguas
interiores o del mar territorial, concesin de obra del mismo Ministerio.
Extraordinaria importancia est adquiriendo todo lo relacionado con el
aprovechamiento en la zona martimo-terrestre, aguas interiores y mar
territorial, de los cultivos marinos, tambin denominados acuicultura
marina y marcultura, y que tiene por objeto la produccin de especies
marinas.
Los cultivos marinos exigen la utilizacin de reas marinas o martimoterrestres

sujetas

concesin,

provocan

colisiones

con

el

ordenamiento pesquero.
El origen de la legislacin sobre cultivos marinos se encuentra en el Real
Decreto de 1874 sobre concesin a perpetuidad de criaderos de
mariscos, viveros o depsitos. Vienen despus la Orden Ministerial de 30
de noviembre de 1904 y la de 29 de agosto de 1905 sobre crustceos, y
el Real Decreto de 11 de junio de 1930, que califica de precariales las
concesiones. Fundamental es la Ley de Ordenacin Marisquera,
56/1969, de 30 de junio, actualizada por la Ley de Cultivos Marinos de 25
de junio de 1984, que define los cultivos marinos como la realizacin de
acciones y labores apropiadas para la reproduccin o crecimiento de
algunas o varias especies de fauna y flora marina o asociadas a ellas.
Se aplican las normas de la pesca sobre reserva de los concesionarios
de cultivos marinos espaoles, salvo reciprocidad, dando preferencia a

las empresas promovidas por las Cofradas de Pescadores, cooperativas

y organizaciones de productores.
Las actividades reguladas por la ley deben estar respaldadas por
diversos ttulos, desde el carnet de mariscador (autorizacin para
marisqueo individual), a las autorizaciones para la realizacin de cultivos
marinos en terrenos de propiedad particular, o para la modificacin de la
vegetacin natural, para terminar con las concesiones cuando las
instalaciones proyectadas impliquen obras fijas en el mar.
La expedicin de las concesiones es competencia del Ministerio de
Obras Pblicas y Urbanismo, con informes preceptivos de los
organismos competentes en materia de defensa y seguridad de la
navegacin, que debern ser favorables, cuando se trate de la
desviacin del curso del agua y canales de navegacin y vinculantes
tambin cuando la concesin afecte a los accesos a puertos, paseos
navegables y zonas de inters para la Defensa Nacional; debern
informar las autoridades de turismo cuando se afecten centros y zonas
tursticas. Se requiere licencia municipal si las actividades dan lugar a
instalaciones fijas en tierra firme.
Tras la peticin de los interesados y el perodo de informacin pblica, el
organismo

competente

para

resolver

recabar

de

los

diversos

organismos competentes que los informes preceptivos sean emitidos,

simultneamente, en el plazo de un mes, transcurrido el cual el silencio
opera positivamente. Ni el principio de unidad de expediente ni la tcnica
del silencio positivo se aplican a las concesiones precisas para realizar
obras en el mar, ni a las de toma de agua y desage. Tampoco se
articulan los trmites correspondientes a las licencia municipales.

La Ley de Cultivos Marinos remite a la normativa de pesca martima (Ley

53/1982, de 13 de julio) en lo relativo a infracciones y sanciones, pero no
considera infraccin el faenar o realizar extracciones o ventas en poca
de veda. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 6 de diciembre de
1983 reconoce a las Comunidades Autnomas, no a la Armada, como
hasta ahora, las competencias de inspeccin y sancin, estando bajo su
dependencia los Guardapescas y Jurados Martimos, salvo que las
Comunidades Autnomas no hayan legislado en la materia ni adscrito
dichas funciones a rganos propios. Tambin les corresponden las
competencias relativas a la vigilancia sanitaria.
Las potestades coercitivas de la Administracin deben de aplicarse para
defender a los titulares de las explotaciones frente a terceros
perturbadores, defensa cuya omisin determina la responsabilidad
patrimonial de la Administracin del Estado por los daos producidos.
9.

COMUNICACIONES MARTIMAS. LOS PUERTOS

Los puertos son definidos por la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de
la Marina Mercante, parcialmente modificada por la Ley 62/1997, como:
conjunto de espacios terrestres, aguas martimas e instalaciones
artificiales y de organizacin que permitan la realizacin de operaciones
de trfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas
actividades por la Administracin competente (art. 2.1).
Los puertos se clasifican en comerciales y no comerciales (pesqueros, de
refugio y deportivos). Un segundo criterio de clasificacin en funcin de la
relevancia del puerto, distingue entre puertos de inters general y puertos
de inters local.

Las competencias sobre los puertos corresponden al Estado y a las

Comunidades Autnomas. El art. 149.1.20 de la Constitucin otorga al
Estado la competencia exclusiva sobre los puertos de inters general, y
el art. 148.6 considera competencia exclusiva de las Comunidades
Autnomas los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y
todos aquellos que no desarrollen actividades comerciales.
Las Comunidades Autnomas organizan y gestionan los puertos de su
competencia siguiendo dos modelos diferenciados. De un lado, un
sistema centralizado de gestin, correspondiendo a la Consejera
correspondiente la gestin de los puertos (Euzkadi, Murcia, Cantabria,
Asturias, Baleares y Canarias); otras prefieren entes instrumentales
(Catalua, Valencia, Andaluca, Galicia).
El Estado ejerce sus competencia a travs del ente Puertos del Estado,
que sustituye a la Direccin General de Puertos. Es un ente de Derecho
pblico que ajusta sus actividades al ordenamiento jurdico privado, salvo
en el ejercicio de funciones de poder pblico. Se encarga de: ejecucin
de la poltica portuaria del Gobierno y coordinacin y control del sistema
portuario estatal; aprobacin de la programacin financiera y de
inversiones; informar tcnicamente los proyectos singulares; ejercer el
control de eficiencia de la gestin; cumplimiento de objetivos por las
Autoridades Portuarias.
Cada puerto o conjunto de puertos de competencia del Estado ubicados
en una misma Comunidad Autnoma ser administrado, gestionado y
explotado por una Autoridad Portuaria, entidad de Derecho pblico que
somete su actuacin al Derecho privado, salvo en el ejercicio de
funciones de poder pblico.

En la organizacin de las Autoridades Portuarias tiene una presencia

determinante la Comunidad Autnoma en la que se encuentra el puerto
de inters general. El Presidente de la Autoridad Portuaria es nombrado
directamente por el Gobierno autnomo, que tambin designa a todos los
miembros del Consejo de Administracin.
Los servicios portuarios son definidos por la Ley como las actividades de
prestacin que tienden a la consecucin de los fines de las Autoridades
Portuarias.
La gestin directa implica la exclusin de los particulares de los servicios
realizados por las Autoridades Portuarias en rgimen de Derecho
privado. La gestin indirecta supone que las Autoridades Portuarias
acuerden con algn particular la prestacin del servicio, siempre que no
implique ejercicio de autoridad.
El resultado inmediato de la privatizacin de los servicios portuarios ha
sido la conversin de las tarifas en precios privados que se determinan
en funcin del valor de mercado de la actividad o servicio (criterios de
rentabilidad siempre positivos) y de las estrategias comerciales de las
Autoridades Portuarias.
10.

TITULARIDAD Y COMPETENCIA SOBRE EL DEMANIO

MARTIMO
El rgimen tradicional de competencias sobre el demanio martimo se
fundaba

sobre

su

reserva

al

Estado

con

exclusin

de

otras

Administraciones territoriales. La competencia se reparta entre los

Ministerios de Obras Pblicas y de Marina. Tambin corresponda a la
Administracin o a la Jurisdiccin (Jurados Martimos Permanentes y
Martimo Central) lo relativo a los hallazgos y salvamentos en el mar. El

Ministerio de Hacienda incida sobre las cuestiones de contrabando

(Servicio de Defensa Fiscal). La actuacin de la Marina quedaba
respaldada por la Jurisdiccin castrense, ante la que se juzgaban incluso
delitos o infracciones cometidos por particulares. Adems, la Marina
estaba presente a travs de las Comandancias y Ayudantas de Marina.
Esa organizacin se ve alterada como consecuencia de la Constitucin
de 1978, que reduce la competencia de la Jurisdiccin militar a los delitos
propiamente militares, asignando competencias a las Comunidades
Autnomas sobre puertos deportivos, marisqueo, acuicultura y pesca
martima, reservando al Estado la legislacin bsica.
La Ley de Costas de 1988 reasigna al Estado las mayores y ms
importantes competencias sobre el demanio martimo.
Las competencias de las Comunidades Autnomas se reducen a las que
en materia de ordenacin territorial y del litoral, puertos, urbanismo,
vertidos al mar y dems relacionadas con el demanio martimo tengan
atribuidas en virtud de los Estatutos.
En cuanto a las Competencias de las Corporaciones locales, hay que
resaltar primeramente la repercusin negativa de algunas en las pocas
de desarrollismo turstico, y en segundo lugar su falta de competencia
sobre el demanio martimo, a lo que se opona el Ministerio de la
Gobernacin, que tutelaba las Corporaciones locales, con el argumento
de que el Municipio extiende su jurisdiccin a todo el territorio municipal,
por lo que no ceden en parte alguna sus facultades de polica general,
impositivas, urbansticas y dems reconocidas por la legislacin local.
Esta tesis fue recogida por el Consejo de Estado y el Tribunal
Constitucional. La discrepancia se centraba en la exigencia de licencias
municipales para las construcciones en los puertos, imponindolas el art.

180 de la Ley del Suelo en las obras realizadas por el Estado, y tambin
reconocida en la intervencin que, por va de informe preceptivo, se
reconoce a los Ayuntamientos en los expedientes sobre concesiones y
autorizaciones que otorga el Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo.
Pero se previene que la ejecucin de obras de inters general no podr
ser suspendida por otras Administraciones Pblicas, sin perjuicio de la
interposicin de los recursos que procedan, quedando adems estas
obras exentas del abono de tasas por la expedicin de licencias.
La Ley de Costas determina que las competencias municipales podrn
abarcar los siguientes extremos: a) informar los deslindes del dominio
pblico martimo-terrestre; b) informar las solicitudes de reservas,
adscripciones, autorizaciones y concesiones, para la ocupacin y el
aprovechamiento del demanio martimo; c) explotar los servicios de
temporada que puedan establecerse en las playas; d) mantener las
playas y lugares pblicos de bao en las debidas condiciones de
limpieza, higiene y salubridad, as como vigilar la observancia de las
normas dictadas por la Administracin del Estado sobre salvamentos y
seguridad de las vidas humanas.
La Ley de Costas trata de prevenir los conflictos competenciales
ordenando que las administraciones pblicas cuyas competencias
incidan sobre el mbito espacial contemplado en la Ley ajustarn sus
relaciones recprocas a los deberes de informacin mutua, colaboracin,
coordinacin y respeto a aquellas. La Ley atribuye a la Administracin
del Estado la facultad de coordinar la Actividad de la Administracin local,
y se impone con carcter preceptivo y vinculante su dictamen en la
tramitacin de los planes y normas urbansticas, planes y autorizaciones
de vertidos industriales y contaminantes al mar desde tierra, proyectos de
construccin de nuevos puertos y vas de transporte de competencia de
las Comunidades Autnomas, ampliacin y modificacin de los

existentes y declaraciones de zonas de inters para cultivos marinos,

concesiones y autorizaciones de acuerdo con su legislacin especfica
(art. 112).
La Ley establece que en la tramitacin de todo planeamiento territorial y
urbanstico que ordene el litoral, el rgano competente para la
aprobacin deber enviar, con anterioridad a la aprobacin, el contenido
del proyecto a la Administracin del Estado para que emita, en el plazo
de 1 mes, informe comprensivo de las sugerencias y observaciones que
estime convenientes. Concluida la tramitacin del plan e inmediatamente
antes de la aprobacin definitiva, la Administracin competente dar
traslado a la del Estado del contenido de aqul para que se pronuncie
sobre el mismo en el plazo de 2 meses. Si el informe es desfavorable en
aspectos de su competencia, se abrir un periodo de consulta para tratar
de llegar a un acuerdo. Si como resultado del acuerdo, se modifica
sustancialmente el contenido del plan o normas, deber someterse
nuevamente a informacin pblica y audiencia de los Organismos que
hubieran intervenido preceptivamente en la elaboracin. El cumplimiento
de estos trmites interrumpe el cmputo de los plazos que para la
aprobacin de los planes de ordenacin se establecen en la legislacin
urbanstica (art. 117).

TEMA XII. LOS MONTES Y LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA

1.

LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA EN LOS MONTES.

ORGENES Y EVOLUCIN

Las primeras manifestaciones del ordenamiento forestal surgen en la

Baja Edad Media, con las primeras normas protectoras de los bosques.
La proteccin se va incrementando en los siglos siguientes, alcanzando
su apogeo en el siglo XVIII, y culminando en el XIX con la creacin de un
sistema forestal, que tiene su punto de arranque en las Ordenanzas de
Montes de 1833, de Javier de Burgos, inspiradas en el Cdigo Forestal y
en la Ordenanza francesa de 1828. Sin embargo, el siglo XIX es el ms
negativo para nuestros bosques, debido a una legislacin inicial muy
individualista que permite la utilizacin de los bosques particulares sin
limitaciones, e incluso el cerramiento y roturacin de fincas.
El sistema decimonnico es fuertemente corregido durante el franquismo,
que establece una legislacin intervensionista sobre todos los montes y
una poltica de repoblaciones intensas. Se acta a travs del Patrimonio
Forestal del Estado, creado en 1941, transformado despus en ICONA.
La legislacin franquista permanece vigente en la actualidad, aunque la
Administracin forestal se ha visto muy alterada desde la Constitucin de
1978 por los cambios en el sistema funcionarial-burocrtico y en la
organizacin territorial que implican las Autonomas.
A)

Precedentes

La preocupacin por los bosques en la Edad Media queda reflejada en

Las Partidas y en los Fueros de Njera y Coria. En las Cortes de
Valladolid de 1256 Alfonso X establece la ms severa pena para los
incendiarios, y lo mismo decreta Pedro I de Castilla en 1350.
La deforestacin en gran escala se inicia con los Reyes Catlicos y con
los Austrias, derivando de las leyes protectoras de la ganadera,
eficazmente defendida por el Honrado Concejo de la Mesta, organizacin

que en 1273 consigue el privilegio de ramonear (derecho a que el

ganado paste entre los rboles jvenes), a lo que se suma la costumbre
de quemar rboles y arbustos para tener mejores pastos en primavera y
otros muchos privilegios ganaderos, como el concedido por Felipe V de
cortar ramas para el forraje en cualquier estacin seca.
Con los Borbones llegan las tradiciones francesas de proteccin de los
bosques, que se aplica a los montes realengos o de aprovechamiento
comn e incluso a los particulares, y que impide a los propietarios su
roturacin para dedicarlos al cultivo agrario. La Ordenanza de Fernando
VI de 7 de diciembre de 1748 impone a los vecinos de los pueblos la
obligacin de plantar determinado nmero de rboles, as como de
proceder a su limpieza. Se impone tambin la prohibicin de roturaciones
y podas sin la presencia de celadores expertos, bajo graves penas
pecuniarias, prisiones y destierros.
Comienza a germinar una incipiente burocracia: celadores en los pueblos
y visitadores de montes a cargo del Real Erario (Real Cdula de Carlos
III de 19 de abril de 1762).
La contrapartida se da con la necesidad de talar los bosques para la
construccin naval. La Marina se encarga del cuidado y conservacin de
los montes situados en las inmediaciones del mar o ros navegables y
una distancia en que pueda facilitarse su conduccin a las playas, lo que
es atribucin de los Intendentes de Armada y de sus Subdelegados en
los tres Departamentos de Cdiz, El Ferrol y Cartagena, a los que se
encomienda la jurisdiccin privativa sobre estas cuestiones.
La Ordenanza de 31 de enero de 1778, dictada para atender a las
necesidades de la Marina, es el primer cuerpo normativo tcnico-forestal.
El fuero de Marina cede la competencia judicial a los Justicias ordinarios

(Real Cdula de 18 de mayo de 1751) para volver de nuevo a la

Jurisdiccin privativa de la Armada ante la ineficacia de los mismos (Real
Cdula de 14 de agosto de 1803).
En el siglo XIX se da la preponderancia de los principios individualistas
que rechazan toda vinculacin o limitacin de las propiedades privadas.
Se procede a la privatizacin de muchos bosques.
La ofensiva privatizadora-desamortizadora se inicia con el Decreto de las
Cortes de Cdiz de 4 de enero de 1813 (reiterado en el Trienio liberal por
el de 29 de junio de 1822), que pone en venta todos los terrenos baldos
o realengos, de propios o arbitrios y con arbolado o sin l. Dicho proceso
es continuado por el Real Decreto de 22 de julio de 1819.
No vuelve a establecerse un nuevo sistema forestal hasta las
Ordenanzas de Javier de Burgos de 1833.
B)

El sistema forestal francs

El Cdigo Forestal y la Ordenanza Real de 21 de julio de 1824 y 1 de

agosto de 1827 crearon en Francia una Administracin moderna segn el
modelo napolenico, con un nivel central y otro perifrico, cuerpos de
funcionarios y escuela de formacin de Ingenieros de Montes. Acta
tanto sobre los bienes considerados pblicos (de la Corona, el Estado,
los Municipios y Establecimientos pblicos), como sobre los que ejerce
derechos de propiedad y tutela, y entre los que se encuentran los bienes
de los particulares sujetos a una cierta intervencin. El nivel central de
direccin lo asume un Director General con administradores y personal
subalterno,

el

perifrico

una

organizacin

dividida

en

32

conservaciones, 140 inspecciones y 447 cantones forestales, servidos

por diversos cuerpos de funcionarios jerarquizados. Desde 1824

funcionaba en Nancy una Escuela forestal para la formacin de

Ingenieros de Montes. A esta Administracin se encomienda el deslinde
y amojonamiento de los montes pblicos. El deslinde se somete al
Derecho comn. La Administracin delimita las propiedades a travs de
un expediente que termina con un decreto del Prefecto, que queda
invalidado si se formula oposicin en el plazo de 1 ao desde su
publicacin, pasando el conflicto al Juez ordinario; si transcurre el plazo
anterior

sin

impugnacin,

el

deslinde

se

considera

definitivo,

impidindose toda reivindicacin posterior. El amojonamiento, por su

parte, se convierte en judicial si hay oposicin de los particulares. La
Ordenanza contiene reglas precisas sobre el aprovechamiento de los
bosques, regulando la forma de cultivo y su gestin, y tambin las
servidumbres a que estn afectados el uso de los productos de los
bosques, los pastos y las requisas a favor de las obras pblicas de la
Marina y el Ejrcito. Se incluye una precisa definicin de los delitos y
contravenciones forestales, cuyo conocimiento se atribuye a la
Jurisdiccin ordinaria penal, estando la constatacin a cargo de los
agentes y guardas forestales, por medio de expedientes sumarios, que
hacen prueba plena si estn revestidos de todas las formalidades legales
(firmados por dos agentes o guardas, o por uno si la condena a que ha
de dar lugar no ha de sobrepasar los 100 francos, salvo que sean
combatidos por falsedad sobre los hechos materiales que describen. Los
atestados que por falta de requisitos formales no hacen prueba plena
pueden ser combatidos por todos los medios legales. En las vistas
orales, los agentes forestales ostentan el derecho de exponer las
cuestiones ante el Tribunal, ocupando sitio al lado de los fiscales. A estas
reglas

se

someten

tambin

los

montes

de

los

municipios

establecimientos pblicos cuando se consideran susceptibles de

ordenacin y explotacin regular por la autoridad administrativa que
ejerce la tutela sobre dichos bienes. A los rganos rectores de aquellos
slo se les reconoce el derecho a ser consultados previamente sobre

algunas operaciones importantes. Se prohbe la particin de los bienes

comunales entre los habitantes y la roturacin sin autorizacin especial
del Gobierno. Se prohbe roturar los bosques particulares, y se les
imponen servidumbres legales. La prohibicin de roturar es levantada por
la Ley de 29 de septiembre de 1791, que reconoce a los propietarios la
libre disposicin de sus bosques. La Ley de 9 de floreal del ao 11 las
prohbe de nuevo. El Cdigo Forestal de 1824 reitera la prohibicin de
roturar salvo autorizacin especial, que slo se concede si resulta
compatible con la conservacin del bosque. Las infracciones se tipifican
como delitos.
2.
A)

LA CREACIN DEL SISTEMA FORESTAL ESPAOL

Ordenanzas de Javier de Burgos de 1833. Aprobadas por Real

Decreto de 22 de diciembre de 1833. Implantan el sistema forestal

francs, pero con una permisividad destructiva para los montes de los
particulares. Se dictan normas sustantivas para la proteccin y gestin de
los montes pblicos, instaurando para su aplicacin y garanta una
Administracin ad hoc, con un nivel central y otro perifrico. Se crea el
Cuerpo de Ingenieros de Montes (1835) y una Escuela para su seleccin
y formacin en Villaviciosa de Odn (1848). Los montes de propiedad
particular no estn sujetos a la prohibicin de roturacin, proclamndose
una libertad de aprovechamiento y destruccin. Los propietarios
particulares pueden beneficiarse de privilegios pblicos, pudiendo poner
sus propiedades bajo la guarda y defensa de la Administracin forestal,
gozando de las mismas defensas penales; pueden nombrar guardas, que
se convierten en guardas jurados si prestan juramento ante el Juzgado, y
cuyas denuncias hacen buena fe salvo prueba en contrario (arts. 207 a
209). La Administracin perifrica, dependiente de la Direccin General
de Montes, se despliega en distritos forestales, divididos a su vez en
comarcas. La Administracin central y la perifrica se ponen a cargo de

un Inspector General de Montes y de comisarios de montes,

agrimensores, guardas mayores y guardas forestales. Las Ordenanzas
regulan los deslindes de los montes pblicos y privados, configurndolos
como operaciones amigables entre la Administracin y los colindantes.
Se regula la conservacin y beneficio de los montes; las ventas, que
requieren autorizacin de la Direccin General; las operaciones de corta
y subasta de madera; los aprovechamientos de belloteras y montanera
de pastos, hierbas y otros usos y aprovechamientos. En cuanto a las
normas de polica, prohben llevar o encender fuego, as dentro del
monte como en el espacio alrededor hasta 200 varas de sus lindes (art.
149), y castigan a los que teniendo algn uso o aprovechamiento en un
monte no acudiesen siendo avisados a ayudar a apagar el incendio (art.
150). No se prev potestad administrativa sancionadora directa,
remitindose el conocimiento de las infracciones a los Jueces comunes.
En materia de prueba, se potencia el valor probatorio del testimonio de
los funcionarios, cuya veracidad no es posible enervar ni siquiera con la
acusacin de falsedad sobre los hechos.
B)

Legislacin de 1863. Ley de Montes de mayo de 1863, breve, pero

ampliamente desarrollada por el Reglamento aprobado por Real Decreto

de 17 de mayo de 1865. Tambin destaca la legislacin penal
establecida por las Ordenanzas de 22 de diciembre de 1883 (modificadas
por Real Decreto de 8 de mayo de 1884). La Ley de 24 de mayo de 1863
no deroga las Ordenanzas de 1833, continuando con el rgimen de
libertad de los montes particulares sin intervencin administrativa. Pero el
Reglamento de 17 de mayo de 1865 permite que los montes de
particulares contiguos a montes pblicos puedan ponerse bajo la
custodia

defensa

de

la

Administracin

forestal,

pagando

proporcionalmente los gastos ocasionados. Lo que ms preocupa es

salvar de la privatizacin determinados montes pblicos del Estado y de
los pueblos, reiterando la legislacin desamortizadora, que exceptuaba

de la venta: a) los montes pblicos de pinos, robles o hayas, siempre que

contengan al menos 100 Ha.; b) los terrenos de aprovechamiento comn
y las dehesas destinadas al ganado de labor. El Reglamento hace una
regulacin muy minuciosa del deslinde de los montes, que se
administrativiza, desposeyendo a los Jueces de su competencia. Se
distingue

entre

cuestiones

de

hecho

posesorias,

decididas

ejecutoriamente a travs de expediente administrativo por el Gobernador

Civil, con recurso ante el Consejo Provincial, y cuestiones de Derecho,
que deben resolver los Tribunales.
C)

Legislacin penal de montes. Las Ordenanzas de 22 de diciembre

de 1883, reformadas por Real Decreto de 8 de mayo de 1884, son

conocidas como la legislacin penal de montes, al ser su principal
cometido el sancionador. Pero contienen normas muy variadas,
rescatadas de las Ordenanzas de 1833, y relativas a las adjudicaciones y
remates de los aprovechamientos de productos forestales de los montes
pblicos y el control por la Administracin forestal de los planes de
aprovechamiento por los vecinos de los montes comunales.
3.

SISTEMA VIGENTE

Toda la legislacin anterior fue derogada por la Ley de Montes

actualmente vigente, de 8 de junio de 1957 (Reglamento aprobado por
Decreto de 22 de febrero de 1962). Con ella se aseguran los
instrumentos de una poltica de fuerte intervencin administrativa sobre
los montes pblicos y sobre los particulares, fundamentalmente en
materia de repoblacin, que se inici con la Ley de 10 de marzo de 1941,
que crea el Patrimonio Forestal del Estado. Con posterioridad a la Ley de
1957 se dictan otras disposiciones: Ley de 2 de mayo de 1975,
reglamentada por Real Decreto de 4 de marzo de 1977 y hoy derogada
por Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservacin de los Espacios

Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, Ley de 27 de julio de 1968,

sustituida por la de 11 de noviembre de 1980.
La Administracin tambin ha sufrido cambios notables. Se vaca de
competencias la antigua Direccin General de Montes (ahora tambin de
Caza y Pesca Fluvial), que se convierte en un simple organismo de
direccin y planificacin, pasando sus funciones operativas al Patrimonio
Forestal del Estado (Ley de 10 de marzo de 1941), que se funde ms
adelante con el Servicio de Pesca Continental, Caza y Parques
Nacionales, para formar el ICONA, organismo autnomo comercial,
industrial y financiero (Decreto-ley 17/1971, de 28 de octubre).
La Escuela de Ingenieros de Montes pasa a integrarse en el sistema
educativo general dentro de las Universidades Politcnicas.
El Consejo Superior de Montes queda reducido a una seccin del
Consejo Superior Agrario, lo mismo que ocurre con el Instituto de
Investigaciones y Experiencias, hoy integrado en el Instituto de
Investigaciones Agrarias (Decreto-ley de 28 de octubre de 1971).
En cuanto a la Administracin perifrica se ha integrado, primero, como
un servicio ms en las Direcciones Provinciales del Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentacin, y ahora en las Subdelegaciones del
Gobierno.
El sistema del Estado de las Autonomas supone el desguace definitivo
de la Administracin estatal a favor de las Comunidades Autnomas. La
Constitucin slo reserva al Estado la competencia legislativa bsica
sobre proteccin del medio ambiente y sobre montes, aprovechamientos
forestales y vas pecuarias (art. 149.1.23). Las Comunidades Autnomas
pueden asumir competencias exclusivas en materia de montes y

aprovechamientos forestales (art. 148.8). Los Estatutos de Autonoma

han afirmado la competencia exclusiva de cada Comunidad Autnoma
sobre montes y sobre materias conexas, como los espacios naturales
protegidos, vas pecuarias, pastos y zonas de montaa o montes
vecinales.
La Comunicacin de la Comisin Europea de 18 de noviembre de 1998,
sobre estrategia de la Unin Europea para el sector forestal, pone de
relieve la necesidad de abordar un tratamiento integrado y global de
conservacin y explotacin de los montes, y una coordinacin efectiva
entre los diferentes sectores afectados por la poltica forestal de los
Estados miembros. Con esta finalidad se crea el Consejo Nacional de
Montes (Real Decreto 203/2000), dependiente del Ministerio de Medio
Ambiente,

configurado

como

rgano

de

asesoramiento

de

la

Administracin del Estado y de participacin de todas las partes

interesadas, siendo sus funciones esencialmente el asesoramiento
tcnico y cientfico, emisin de informes y seguimiento de las actuaciones
en el mbito forestal.
4.

CONCEPTO Y CLASES DE MONTES

Tanto la Ley como el Reglamento precisan el concepto de monte

partiendo de una definicin tcnica del monte o terreno forestal, que se
describe como la tierra en que vegetan especies arbreas, arbustivas,
de matorral o herbceas, sea espontneamente o procedan de siembra
o plantacin, siempre que no sean caractersticas del cultivo agrcola o
fueren objeto del mismo (art. 1.2 Ley de Montes).
El concepto se ampla al considerar tambin montes los afectados a una
repoblacin: los terrenos que aun sin reunir las condiciones tcnicas de
monte, hayan quedado o queden adscritos a la finalidad de ser

repoblados o transformados en terrenos forestales como consecuencia

de las resoluciones dictadas conforme a las leyes que regulan estas
materias (art. 1.3 Ley de Montes).
Se excluyen los terrenos de carcter agrcola y los prados.
La definicin de monte ofrecida por la Ley estatal no coincide
exactamente con la acogida por las Leyes autonmicas, que modifican o
suprimen las correcciones que a la alta y a la baja haba incluido el
legislador de 1957. Se aaden al concepto tcnico de monte, junto con
los afectados a la repoblacin,

los terrenos que cumplan o puedan

cumplir funciones ecolgicas, de paisaje o recreativas. Se consideran

montes los enclaves forestales incluidos en terrenos agrcolas, los
terrenos sometidos a cultivo agrcola que constituyan enclaves de
montes, y los prados y pastizales de regeneracin natural, expresamente
excluidos por el legislador estatal.
En cuanto a las clases de montes, la divisin ms importante de la Ley
de Montes de 1957 sigue siendo la que distingue entre montes pblicos
que pertenecen a una Administracin Pblica y montes de particulares.
Dentro de los de una Administracin Pblica, los destinados a un uso
pblico (montes afectados a una Escuela de Montes para la investigacin
o la enseanza) pueden ser considerados como bienes demaniales.
La normativa parte, en general, de la idea contraria de que los montes,
como dice el art. 11 del Reglamento, tienen, en principio, la condicin
jurdica de bienes patrimoniales si son propiedad privada del Estado, de
las Comunidades Autnomas o de los entes locales, para, a
continuacin, descalificar esta condicin y definir como de dominio
pblico los que estn adscritos a un uso, utilidad o servicio pblico y los
catalogados de utilidad pblica.

En cuanto a los montes de particulares, constituyen una verdadera

propiedad

privada

pero

especial,

sujeta

un

fuerte

rgimen

intervensionista de carcter administrativo, que comprende desde

aprovechamientos

obligatorios,

la

intervencin

sobre

los

aprovechamientos y disfrutes forestales con vistas a la persistencia de

las masas arbreas, pasando por la imposicin mediante Decreto y a
favor de las exigencias de la economa nacional, de regulaciones y
limitaciones en el aprovechamiento de sus productos.
En las Comunidades Autnomas se da un tendencia creciente a
incrementar el patrimonio pblico forestal.
5.

LOS MONTES CATALOGADOS DE UTILIDAD PBLICA

Constituye el punto mximo de publificacin dentro del sistema forestal,

calificando la doctrina estos montes como bienes de dominio pblico.
El Catlogo nace por mandato de la Ley de Montes de 1863. La primera
redaccin se aprueba por Real Decreto de 22 de enero de 1862.
De acuerdo con el art. 8 de la Ley de 1957, se incluyen en el Catlogo
todos los montes que, siendo propiedad de un ente pblico, hubiesen
sido declarados de utilidad pblica con anterioridad a la publicacin de la
Ley y a los que se declaren en lo sucesivo, y las masas forestales que
por su rea o situacin sea conveniente conservar o repoblar.
La declaracin de utilidad pblica se realiza por Orden del Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentacin, a travs de un procedimiento
tramitado por ICONA con audiencia de la entidad propietaria en el que se
constate que merece tal calificacin. Por Orden Ministerial se decide

tambin la exclusin del Catlogo. Las Leyes autonmicas, por su parte,

han aadido nuevos supuestos en los que procede la declaracin de
utilidad pblica. De otro lado, corresponde a las Comunidades
Autnomas declarar la utilidad pblica de los montes y llevar la gestin
del Catlogo.
La inclusin de un monte en el Catlogo impide su enajenacin, salvo
determinacin legal.
El Catlogo acta como un Registro de la Propiedad, creando la
inscripcin una presuncin posesoria indefinida.
La Ley de Montes ordena la inscripcin de los montes en el Registro de
la Propiedad a favor de la Entidad pblica a quien pertenezca el dominio,
y mediante certificacin expedida por la Administracin forestal. Pueden
inscribirse los derechos reales de vuelo que pertenezcan a la
Administracin forestal, que le facultan a poseer el monte, repoblarlo y
aprovechar su arbolado, reservando al propietario el derecho a una
participacin en el valor neto de los productos obtenidos mediante los
consorcios establecidos con los titulares de terrenos para su repoblacin
forestal.
En el caso de que se trate de inmatricular fincas colindantes con montes
catalogados, se obliga a que la descripcin de dichas fincas exprese tal
circunstancia, suspendindose la inscripcin solicitada si no se
acompaa certificacin de la Administracin forestal que acredite que la
fincas a inscribir no estn incluidas en los montes catalogados.
6.

EL DESLINDE

Al deslinde se sujetan los montes catalogados y todos los pblicos, y se

efectuar a solicitud de las Entidades propietarias, de los particulares
interesados o de oficio por la Administracin.
La declaracin de un monte en estado de deslinde autoriza a la
Administracin forestal para sealar las zonas colindantes con otras
propiedades en las que se prohben cortas o talas de rboles mientras se
practica el deslinde (art. 13 Ley de Montes), y sigue los siguientes
trmites (arts. 14 y 15):
a)

Anuncio en el Boletn Oficial correspondiente y mediante edictos en

los Ayuntamientos, emplazando a los colindantes y personas que

acrediten un inters legtimo para que presenten sus ttulos de dominio y
asistan al acto del apeo. La publicacin del edicto se considera
notificacin personal.
b)

Slo tienen valor y eficacia en el acto del apeo los ttulos de

dominio inscritos en el Registro de la Propiedad y las pruebas que de

modo ineludible acrediten la posesin ininterrumpida durante ms de 30
aos.
c)

Realizado el apeo, se pone el expediente de manifiesto al pblico

para que los interesados, dentro de los plazos sealados, puedan

formular reclamaciones, preceptivamente informada por la Abogaca del
Estado.
d)

Los expedientes de deslinde son resueltos por el Ministerio de

Agricultura, Pesca y Alimentacin mediante Orden motivada que pone fin

a la va gubernativa.

e)

El amojonamiento de los montes se lleva a cabo de forma

provisional al mismo tiempo que se realiza el apeo y siguiendo la lnea

del mismo. El amojonamiento definitivo tiene lugar una vez dictada la
Orden aprobatoria del deslinde.
f)

El acto resolutorio del deslinde declara con carcter definitivo el

estado posesorio, a reserva de lo que resulte del juicio declarativo

ordinario de propiedad.
g)

Las personas que hubieren intervenido en el expediente de

deslinde y resulten afectadas por la resolucin administrativa pueden

impugnarla ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sin que
puedan plantearse cuestiones relativas al dominio o la posesin del
monte, ni cualesquiera otras de carcter civil. Se entiende expedita la
accin ante los Tribunales ordinarios para las Entidades pblicas y
particulares que susciten cuestiones de propiedad, sin que sea preciso
para quienes hayan formulado reclamacin en el expediente de deslinde
apurar la va gubernativa previa a la judicial.
7.

APROVECHAMIENTOS, CONSERVACIN Y MEJORA DE LOS

MONTES
Las medidas de la Ley sobre aprovechamiento, conservacin, mejora y
repoblacin se aplican tambin a los montes de los particulares como
consecuencia de la poltica intervensionista inaugurada por la legislacin
del Patrimonio Forestal del Estado en 1941. Ahora impera el principio
general de que los aprovechamientos de los productos forestales en los
montes del Catlogo y en los de propiedad particular se realizarn dentro
de los lmites que permiten los intereses de su conservacin y mejora
(art. 29.1 Ley de Montes).

Los montes catalogados se someten a planes de ordenacin econmica

y en tanto son aprobados, a planes tcnicos. Con carcter obligatorio,
debe redactarse un plan de mejoras.
Cuando exista la posibilidad de agrupar montes de gran produccin en su
conjunto y susceptibles de formar comarcas de ordenacin, se estudiar
y resolver sobre la ordenacin integral de la comarca. Tambin pueden
constituirse agrupaciones forestales cuando resulten convenientes para
coordinar los intereses silvcolas y pastorales o por causa de repoblacin
forestal, y que sern obligatorias cuando los montes incluidos estn
situados en zonas de proteccin o fuera necesario someterlos a planes
de

ordenacin

forestal.

Para

las

agrupaciones

voluntarias

es

indispensable la conformidad de los dueos que representen al menos

un 60% de la superficie global afectada por cada asociacin.
El conflicto entre el pastoreo y el aprovechamiento de los montes se
resuelve a favor de ste, siendo permitido el pastoreo slo cuando sea
compatible con las conservacin y mejora de los montes. En el caso de
montes cubiertos de arbolado, se da preferencia absoluta a las
exigencias silvcolas, pudiendo limitarse o incluso prohibirse el pastoreo
del monte si resulta incompatible con su conservacin.
El rgimen jurdico del aprovechamiento que afecta a la conservacin,
extraccin y venta de los productos forestales en variable en funcin de
la titularidad del monte:
a)

Los montes del Estado y los consorciados con l se ajustan a las

normas de la Ley del Patrimonio Forestal y, subsidiariamente, a las de la

contratacin administrativa.

b)

Las Entidades locales deben aprovechar sus montes con

subordinacin,

en

lo

tcnico-facultativo,

lo

dispuesto

por

la

Administracin forestal, y en lo econmico, a la legislacin de rgimen

local sobre administracin del patrimonio y contratacin. La Ley de
Montes permite otorgar un derecho de tanteo a la Entidad local para que
pueda adjudicar directamente los aprovechamientos de sus predios no
consorciados con el Estado en los siguientes casos: subasta abierta, con
adjudicacin por precio mnimo o tipo de tasacin; cuando los precios
ofrecidos son inferiores al tipo de tasacin, en cuyo caso la
autoadjudicacin se har por precio igual al de la mejor oferta presentada
o superior al sealado como ndice.
Tambin pueden las Corporaciones locales solicitar de la Administracin
forestal la adjudicacin sin subasta y por el tipo de tasacin de los
aprovechamientos de lea necesarios para el consumo de los vecinos o
de las dependencias de la Corporacin, o de los aprovechamientos de
esparto para la industria local cuando sea costumbre de la localidad el
reparto vecinal.
En cuanto a las mejoras, las Entidades locales quedan obligadas a
destinar el 10% del importe de los aprovechamientos para inversin en la
ordenacin y mejora.
8.

LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA SOBRE LOS MONTES

DE PROPIEDAD PARTICULAR. LOS MONTES PROTECTORES

En la Ordenanza de Fernando VI de 1748 y en las medidas que dicta de
repoblacin y prohibicin de roturacin se obligaba a los Corregidores del
Reino a separar los montes de realengo y aprovechamiento comn de
los pertenecientes a particulares, concibindose estos ltimos como
bienes vinculados a la repoblacin obligatoria.

Carlos III, en Cdula de 15 de junio de 1788, fomenta las plantaciones de

olivares o vias con arbolado reconociendo el derecho de los dueos a
cercar los terrenos. En la Ordenanza de 31 de enero de 1784 para la
conservacin y aumento de los montes de la Marina se sujeta al previo
conocimiento y permiso del Intendente de la Armada la corta de rboles
de los particulares, obligando a la repoblacin en su caso y a ceder las
maderas necesarias para la provisin de astilleros y arsenales al precio
establecido.

Con la llegada del constitucionalismo, los montes de los particulares

quedan liberados de vinculaciones o intervenciones administrativas y una
vez cercados, los propietarios pueden roturarlos o dedicarlos al cultivo
agrcola. Esto dura hasta la legislacin franquista.
La Ley de Montes de 1957 hace la propiedad forestal una propiedad
vinculada a numerosas obligaciones pblicas. El grado mximo de
intervencin lo constituye el rgimen de los montes protectores que se
aprovechan con sujecin a los planes tcnicos aprobados por la
Administracin, que puede imponer a los particulares la obligacin de
realizar planes de mejora. Estos montes siempre han sido regulados por
normas reglamentarias, con excepcin de la Ley de 1908. Pueden
integrar

los

alimentadoras

montes
de

los

protectores:

los

situados

en

las

cuencas

pantanos;

los

que

tengan

las

mismas

caractersticas que los montes de utilidad pblica; los que hayan dejado
de figurar en el Catlogo por pasar a propiedad particular; los que
reciban esta calificacin por ley.
Los montes protectores se explotan con la intervencin de la
Administracin, que regula los disfrutes, pudiendo imponer regulaciones

o limitaciones de sus productos. Slo en los casos en que el monte

privado

revista

importancia

forestal,

econmica

social,

la

Administracin forestal podr establecer que sus aprovechamientos se

sometan a proyecto de ordenacin o plan tcnico.
Una segunda tcnica intervencionista la constituye la agrupacin para su
aprovechamiento, cuando los montes de los particulares se integran con
otros montes pblicos o de particulares en las comarcas de ordenacin.
Los montes de los particulares pueden ser sometidos a repoblacin
obligatoria.
9.

LA REPOBLACIN FORESTAL

La obligacin de repoblacin se aplica tanto a los montes del Estado (hoy

de las Comunidades Autnomas) como a los de las Corporaciones
locales y a los de los particulares.
La Ley de Montes de 1957 articula un sistema de fomento administrativo
por el ICONA, hoy por el organismo correspondiente de la Comunidad
Autnoma.
En el caso de repoblacin voluntaria, el Estado o la Comunidad
Autnoma concedern ayuda tcnica, subvenciones o anticipos, siempre
que la repoblacin tenga un fin econmico y social definidos, o que las
plantaciones contribuyan a la defensa y conservacin del suelo o a la
regulacin hidrolgico-forestal de una cuenca, comarca, zonas o terrenos
comprendidos en una finca. Los beneficios pueden consistir en
subvenciones, anticipos reintegrables o en la ejecucin de los trabajos
por la Administracin forestal.

Los montes cuya repoblacin hubiera determinado la concesin de los

auxilios anteriores quedarn sometidos a la inspeccin y tutela de la
Administracin forestal, con atribucin a la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa de las cuestiones derivadas de las resoluciones dictadas
por aquella.
Tambin cabe la repoblacin obligatoria, en cuyo caso los titulares
quedan obligados a repoblarlos de acuerdo con los planes aprobados.
Esto no afecta a los propietarios de montes privados con extensin
inferior a 10 Ha. Y que disten ms de 500 metros de un monte
catalogado.
La obligacin de repoblar puede realizarse a expensas de los
propietarios o en la forma convenida en consorcio con el ICONA u
organismo correspondiente de la Comunidad Autnoma, que tambin
puede imponerlo cuando los propietarios incumplen la obligacin de
repoblacin obligatoria.
El Real Decreto Legislativo 1302/1986, por el que se incorpora a nuestro
Derecho la Directiva comunitaria de evaluacin de determinados
proyectos pblicos y privados sobre el medio ambiente, obliga a someter
a la evaluacin de impacto ambiental las primera repoblaciones cuando
entraen riesgos de graves transformaciones ecolgicas negativas.
El Real Decreto 152/1996, que adapta a nuestro Derecho el rgimen de
ayudas comunitarias para la forestacin de tierras agrarias, contempla
una serie de incentivos econmicos que pretenden fomentar la
reforestacin de terrenos antes dedicados al cultivo agrcola y el
desarrollo y aprovechamiento de los bosques en zonas rurales. Las
ayudas estn financiadas por el Ministerio de Agricultura, que podr
suscribir convenios de colaboracin con las Comunidades Autnomas.

Las Comunidades Autnomas han aprobado sus propias normas,

limitando la capacidad de los propietarios para la repoblacin de sus
montes, o tratando de orientarles mediante una poltica de fomento.
10. INCENDIOS FORESTALES
La lucha contra los incendios forestales no se circunscribe a la represin
de las conductas dolosas o culposas de los incendiarios, sino que busca
prevenir los incendios y corregir el perjuicio econmico que ocasionan y
sus devastadores efectos ecolgicos.
La Ley 81/1968, de 5 de diciembre, sobre incendios forestales, crea un
fondo de compensacin y establece un catlogo de infracciones y
sanciones.
El Gobierno puede extremar el rigor de las medidas preventivas con la
declaracin de zonas de peligro por Decreto.
En cuanto a las medidas de extincin, se establece que toda persona
que advierta la existencia o inicio de un incendio forestal deber intentar
su extincin con la mxima urgencia si lo permite la distancia al fuego y
su intensidad, o dar cuenta al Alcalde o agente de la autoridad ms
cercano. A los Gobernadores Civiles (Subdelegados del Gobierno) y
Alcaldes corresponde adoptar medidas. Las personas que sin causa
justificada se nieguen a prestar su colaboracin o auxilio sern
sancionadas administrativamente. Las indemnizaciones por los daos
ocasionados se consideran gastos de extincin.
Al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin corresponde dictar las
medidas

reconstructivas,

imponiendo

la

regulacin

de

los

aprovechamientos y la aplicacin del importe de los productos afectados

susceptibles de aprovechamiento a la reconstruccin de la zona. En los
montes de propiedad privada, la Administracin podr prestar ayuda
tcnica y medios materiales.
La Ley crea el fondo de compensacin de incendios forestales para
garantizar las indemnizaciones pecuniarias a los propietarios, as como
los gastos de la extincin del incendio e indemnizaciones por los
accidentes de las personas que hayan colaborado en la extincin. La
contribucin a la creacin y mantenimiento del fondo corresponde
obligatoriamente

al

ICONA,

Entidades

locales,

Corporaciones

Entidades pblicas y propietarios de los montes particulares.

Las normas represivas se limitan a atribuir a los Gobernadores Civiles
(Delegados del Gobierno) y al Ministro del Interior la determinacin de las
infracciones y la imposicin de las sanciones hasta 50.000 o 500.000
pesetas. Determinados hechos pueden ser tipificados como delito,
sancionando el Cdigo Penal con penas de prisin de 1 a 5 aos y multa
de 12 a 18 meses (art. 351). Cuando exista peligro para la vida o la
integridad fsica de las personas, se impondr en todo caso una multa de
12 a 24 meses. El art. 353 establece una serie de agravantes: superficie
que se haya visto afectada; que deriven del incendio importantes efectos
erosivos; que se altere significativamente la vida animal o vegetal, o
afecte a espacios naturales protegidos; que se ocasiones grave deterioro
o destruccin de los recursos afectados; incendio realizado para obtener
un beneficio econmico.
Como conducta de menor gravedad, se contempla el incendio cuando el
fuego no llega a propagarse, castigando con pena de prisin de 6 meses
a 1 ao y multa de 6 a 12 meses. El Cdigo Penal otorga a Jueces y
Tribunales la potestad de acordar que la calificacin del suelo en las

zonas afectadas por un incendio no pueda modificarse en un plazo de

hasta 30 aos. Igualmente pueden acordar que se limiten o supriman los
usos que se vinieran llevando a cabo, as como la intervencin
administrativa de la madera quemada.
Tras la Constitucin, la prevencin y extincin de incendios corresponde
fundamentalmente a las Comunidades Autnomas. El Estado se encarga
de coordinar la actuacin de las diferentes Administraciones a travs de
la elaboracin y aprobacin de Planes de Accin.
En cuanto a la Proteccin Civil, de acuerdo con el Real Decreto
407/1992, las Administraciones estatal, autonmica y local, elaborarn
Planes especiales para emergencias por incendios forestales, dentro de
la Directriz bsica aprobada por el Gobierno.
11.

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN

FORESTAL
Se pasa de una represin instrumentada slo por va judicial a un
sistema mixto de particin de competencias entre los Tribunales y la
Administracin en funcin de que la infraccin se cometa con nimo de
lucrarse o no el infractor (Ordenanzas de 1883), y finalmente a un
sistema en el que se sancionan administrativamente y con exclusin de
los jueces todas las infracciones de la legislacin de montes.
La Ley de Montes de 1957 se limita a legitimar la potestad sancionadora
de la Administracin, determinando la competencia de las diferentes
autoridades en funcin de la entidad de las multas.
El Reglamento establece que cuando la multa que haya de imponerse
por aplicacin del propio Reglamento sea superior a 100.000 pesetas,

corresponder conocer a la Jurisdiccin ordinaria, cuando el hecho sea

por si mismo constitutivo de un delito doloso o culposo con arreglo al
Cdigo Penal.
El Reglamento clasifica las infracciones segn afecten a montes
catalogados y no catalogados y regula minuciosamente lo relativo a la
imposicin y pago de las sanciones, la indemnizacin de daos y
perjuicios, el comiso de los productos forestales fraudulentamente
obtenidos, el embargo y la extincin de la res ponsabilidad. Se reserva
1/3 de la multa al denunciante. Se establece la posibilidad de
condonacin o pago reducido cuando el infractor renuncie a todos los
recursos e ingrese en firme el importe y el de los daos y perjuicios.
En materia de procedimiento, se sigue contando con los Alcaldes como
recipiendarios de las denuncias y se mantiene el valor probatorio pleno
de las denuncias formuladas por los agentes de la Guardia Civil y los
funcionarios de montes, que harn fe salvo prueba en contrario,
circunscribiendo

el

Reglamento

dicha

regla

al

mbito

de

la

responsabilidad administrativa.
Falta una tipificacin legal de las infracciones administrativas, as como
una gradacin de las sanciones. Pero las leyes forestales de las
Comunidades Autnomas regulan detalladamente las infracciones y
sanciones, mucho ms cuantiosas las ltimas que las establecidas en la
Ley de Montes de 1957.
12. LOS PARQUES Y ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS
Los parques naturales haban sido objeto de especial proteccin por la
Ley de Creacin de Parques Nacionales de 7 de diciembre de 1916,

sustituida por la Ley de Montes de 1957, y esta a su vez, por la Ley

5/1975, de 2 de mayo, sobre Espacios Naturales Protegidos.
La Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservacin de los Espacios
Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, declara que su finalidad es el
mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales y de los sistemas
vitales bsicos, la preservacin de la diversidad gentica, la utilizacin
ordenada de los recursos naturales y la preservacin de los ecosistemas
naturales y del paisaje.
La Ley reserva al Estado la competencia exclusiva para dictar la
legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente. Configura
determinados espacios, que denomina Parques Nacionales, como
aquellos que siendo susceptibles de ser declarados como Parques por
Ley de las Cortes Generales, se declare su conservacin de inters
general de la Nacin con la atribucin al Estado de su gestin y la
correspondiente asignacin de recursos presupuestarios.
A las Comunidades Autnomas se atribuye la declaracin de las diversas
clases de espacios naturales protegidos cuando estn situados
ntegramente en su territorio, correspondiendo en otro caso al Estado.
Como organismo consultivo y de cooperacin, la Ley crea la Comisin
Nacional de Proteccin de la Naturaleza, con dos Comits, el de
Espacios Naturales Protegidos y el Flora y Fauna Silvestres, del que
forman parte 1 representante de cada Comunidad Autnoma y el Director
del ICONA.
La declaracin de un espacio como protegido lleva aparejada la de
utilidad pblica a efectos expropiatorios y la facultad de la Administracin
en las transmisiones onerosas Inter vivos de terrenos situados en el
interior del mismo.

La Ley clasifica los espacios naturales protegidos en parques, reservas

naturales, monumentos naturales y paisajes protegidos.
La Ley regula la intervencin sobre otros terrenos, de propiedad pblica o
privada, con arreglo a dos tcnicas enmarcadas en una actividad
administrativa de limitacin: proyectando sobre ellos la declaracin de
espacios naturales sometidos a rgimen de proteccin preventiva; a
travs de los Planes de Ordenacin de los Recursos Naturales,
obligatorios y ejecutivos.
Los

procedimientos

de

elaboracin

de

los

planes

incluirn

necesariamente trmites de audiencia a los interesados, informacin

pblica y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y
de las asociaciones que persigan el logro de los principios legales.
Una vez iniciado un procedimiento y hasta que recaiga su aprobacin, no
podrn realizarse actos que supongan transformacin sensible de la
realidad fsica o biolgica. Tampoco podr otorgarse ninguna licencia,
autorizacin o concesin que habilite para la realizacin de actos de
transformacin de la realidad fsica y biolgica sin informe favorable de la
Administracin actuante.
13. LA PROTECCIN DE LA FLORA Y FAUNA SILVESTRES
Una de las novedades de la Ley de 1989 frente a la de 1975 es la
decidida voluntad de extender el rgimen jurdico protector de los
recursos naturales ms all de los meros espacios naturales protegidos
(Exposicin de Motivos). Sigue diciendo: se racionaliza el sistema de
proteccin atendiendo preferentemente a la preservacin de los hbitats
y se transponen al ordenamiento jurdico espaol las directivas de la

Comunidad Econmica Europea sobre Proteccin de la Fauna y la Flora,

entre ellas la nmero 79/409/CEE, relativa a la conservacin de las aves
silvestres.
La Ley no da un concepto de la fauna y flora silvestres, sino que procede
a su determinacin caso por caso segn la tcnica formal de la
catalogacin, creando bajo la dependencia del Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentacin el Catlogo Nacional de Especies Amenazadas,
con carcter administrativo y mbito estatal.
Las Comunidades Autnomas, en sus respectivos mbitos territoriales,
pueden establecer catlogos de especies amenazadas.
Las especies, subespecies o poblaciones incluidas en dichos catlogos
se clasificarn en alguna de las siguientes categoras:
a)

En peligro de extincin.

b)

Sensibles a la alteracin de su hbitat.

c)

Vulnerables.

d)

De inters especial.

Los efectos derivados de la inclusin en el Catlogo consisten en primer

lugar en la aplicacin de prohibiciones genricas de cualquier actuacin
no autorizada.
Las prohibiciones respecto de los animales quedan sin efecto en los
casos que se puedan considerar como de legtima defensa: a) si de la
proteccin se derivan efectos perjudiciales para la salud y seguridad de

las personas; b) cuando de la proteccin resultan efectos perjudiciales

para especies protegidas; c) para prevenir perjuicios importantes a los
cultivos, ganado, bosques, caza, pesca y calidad de las aguas; d) cuando
sea necesario por razn de investigacin, educacin, repoblacin o
reintroduccin, o cuando se precise para la cra en actividad; e) para
prevenir accidentes en la navegacin area.
La inclusin de una especie en el Catlogo obliga a la redaccin por la
Comunidad Autnoma de un Plan de Recuperacin, de Conservacin del
Hbitat o de Manejo, en el que se definirn las medidas necesarias para
eliminar el peligro de extincin o los riesgos que afecten a la flora o fauna
protegidas.
La Ley 4/1989 sienta tambin los principios bsicos de regulacin de la
caza y de la pesca. En primer lugar, se ordena la conservacin y fomento
de las especies autorizadas para el ejercicio de la caza y la pesca
continental. En segundo lugar, se limita el ejercicio de la caza y la pesca
a las personas que acrediten la aptitud y conocimiento precisos, a cuyo
efecto se someten a un examen, tras el que las Comunidades
Autnomas expiden la licencia.
14.

LA POTESTAD SANCIONADORA EN LA PROTECCIN DE LA

NATURALEZA
La Ley 4/1989 atribuye a la Administracin una potestad sancionadora de
mayor entidad que la prevista en la legislacin de montes.
Las multas pueden

llegar hasta los 50 millones de pesetas,

autorizndose al Gobierno para proceder a su actualizacin por Decreto,

segn las variaciones del IPC. Las multas se imponen por el rgano
competente de las Comunidades Autnomas y por la Administracin del

Estado cuando la infraccin haya recado en mbito y sobre materias de

su competencia.
El infractor debe reparar el dao causado, a cuyo efecto se prevn
multas coercitivas de hasta 500.000 pesetas.

TEMA XIII. MINAS

1.

LOS SISTEMAS DE ATRIBUCIN DE LA PROPIEDAD MINERA.

DERECHO COMPARADO
Los principios relativos a la propiedad de las minas han variado con los
tiempos y los pueblos. En Atenas se atribuan al Estado. En Roma son
del dueo de la superficie.
En las Constituciones de los Emperadores romanos se reconoce un
cierto derecho de soberana del Estado (Cdigo de Justiniano). En la
Edad Media se atribuye al Monarca (o al Estado cuando le suceda como
titular de la soberana) la propiedad de los minerales (sistema regaliano).
Una variante del sistema regaliano es el industrial, que impone la regla
de que la concesin se otorgue a la persona que acredite una mejor
explotacin de la mina.
Los sistemas anglosajn y germnico de la ocupacin ponen el acento
en la conveniencia de estimular la investigacin de las minas,

atribuyendo su propiedad al descubridor. La mina es de quien primero la

registra y prueba su existencia.
El sistema regaliano est vigente en el Derecho francs hasta la
Revolucin, que pone las minas a disposicin de la Nacin, entendiendo
la nacionalizacin como un traspaso de los derechos de la Corona a
favor de los propietarios de la superficie. La Ley napolenica de 21 de
abril de 1810 instaura el sistema industrial: el Gobierno concede la
propiedad de las minas a perpetuidad a los que presuma capaces de
explotarlas de la mejor forma posible. Se potencia la Administracin
minera con la reglamentacin del Consejo General de Minas, el Cuerpo
de Ingenieros de Minas y la Escuela Imperial de Minas. En 1919 se
suprime la perpetuidad de las concesiones, limitndose a 50 aos,
restablecindose con la codificacin de la legislacin minera de 1955/56.
En 1977 se vuelve de nuevo a la temporalidad. El sistema napolenico
tuvo decisiva influencia en otros pases del Mercado Comn: Blgica,
Luxemburgo y Pases Bajos.
En Italia la unificacin del Derecho minero no se alcanza hasta el Decreto
legislativo de 29 de julio de 1927, que establece un rgimen uniforme. La
concesin se otorga siguiendo unos trmites de competencia que
permiten a la Administracin seleccionar a las personas que presentan
una superior idoneidad tcnica y econmica. Al descubridor se le
reconoce el derecho a un premio.
En Inglaterra e Irlanda del Norte, el propietario del suelo se reserva un
derecho sobre los minerales subyacentes, pero con excepciones: el oro y
la plata son una propiedad tradicional de la Corona; los hidrocarburos y el
carbn son propiedad del Estado y de organismos estatales.

Los pases de influencia germnica ofrecen un Derecho minero inspirado

en el principio de la apropiacin o de libertad de ocupacin. La Ley
unificadora del Derecho minero de la Repblica Federal de Alemania de
13 de agosto de 1980 atribuye el derecho de explotacin de la mina al
que a travs de un permiso de investigacin la ha descubierto,
limitndose a supuestos muy especficos la posibilidad de negar la
concesin.
2.

EVOLUCIN DEL DERECHO ESPAOL

El Derecho espaol de minas tiene su origen en el sistema regaliano ms

estricto, atribuyendo al Rey la propiedad de las minas, y reservando a la
Corona 2/3 de la produccin neta.
El descubrimiento de Amrica y la explotacin eficaz de los nuevos
recursos minerales resulta incompatible con el sistema regaliano,
surgiendo el sistema de libertad de minas o sistema espaol, que
atribuye las minas de forma automtica a su descubridor. Este sistema
todava se encuentra vigente en gran parte de pases americanos.
En el siglo XIX, la Ley napolenica inspira el Real Decreto de 1825 y las
bases organizativas de la Administracin minera y el sistema fiscal de las
minas. Pero nuestro sistema contina reconociendo preferencia al
descubridor de la mina.
A)

Primitivo sistema regaliano. Se recoge en el Fuero viejo de Castilla,

promulgado por Alfonso VIII (1138). El Ordenamiento de Alcal, en 1348,

lo confirma.
B)

Libertad de investigacin. Ordenanzas de Felipe II. Con Juan I

(Briviesca, 1387) tiene entrada forma la libertad de investigacin. Las

Ordenanzas de Felipe II (El Escorial, 22 de agosto de 1584) profundizan

el sistema de ocupacin o de libertad de investigacin, estableciendo una
completa regulacin para las minas de oro, plata, azogue y otros
metales. La mina se atribuye al primero en registrar el hallazgo ante la
Justicia de Minas. Se configura una propiedad especial que debe
ajustarse a las condiciones de las Ordenanzas. Carlos III potencia la
explotacin de las minas de carbn con objeto de reducir el consumo de
lea, decretndose el libre beneficio y trfico del mineral para los
propietarios de la superficie (Resolucin de 15 de agosto de 1780 y Real
Orden de 28 de noviembre de 1789).
C)

Influencia francesa en la moderna legislacin y Administracin de

minas. En el siglo XIX, con el Real Decreto de 4 de julio de 1825, se

inicia el perodo constituyente del moderno Derecho minero. Se da una
clara influencia de la Ley francesa de 1810 y de la Administracin
napolenica. El sistema se funda en el principio regaliano que restringe la
propiedad sobre un terreno a la superficie y a lo que en ella nace. Pero
en Espaa, la concesin se somete a un sistema reglado a favor del
primer denunciante de la mina, y no a favor de quien discrecionalmente
la Administracin estime ms apto como en Francia. La concesin
minera es revocable por incumplimiento del deber de explotacin o por
dar lugar a problemas de seguridad pblica. Fundamental es la
Instruccin de 18 de diciembre de 1825, que sienta las bases de la
Administracin minera al aprobar el primer Reglamento del Cuerpo de
Ingenieros de Minas y regular la estructura y funciones de la Direccin
General, las Inspecciones de Distrito, la Seccin de Ingenieros y la
Escuela de Minas ubicada en Almadn. Se impone la unidad de poder
con la creacin de una Jurisdiccin minera a cargo de la Direccin
General de Minas y de los Inspectores de Distrito. Si en los conflictos se
plantean cuestiones de Derecho se consulta a un asesor letrado,
nombrado por el Rey a propuesta de la Direccin. Esta Jurisdiccin dura

hasta su supresin por la Ley de Minas de 1849 y el pase de asuntos a la

Jurisdiccin Contencioso-Administrativa que se haba creado en 1845. El
Estado sustituye a la Corona en la asignacin de la titularidad de las
minas.
D)

Hacia un sistema ms liberal. La Ley de 1849 hizo ms insegura la

situacin de los concesionarios al tipificar dos nuevas causas de

caducidad: el transcurso de 6 meses sin haber comenzado las labores
mineras y la explotacin codiciosa que dificultara o imposibilitara el
ulterior aprovechamiento del mineral. Se da una reaccin contra el
sistema excesivamente interventor. El Decreto-ley de Ruiz Zorrila de 29
de diciembre de 1868 apruebas las Bases Generales para la nueva
Legislacin de Minas, haciendo una transposicin al rgimen minero de
la doctrina liberal de inspiracin norteamericana, descalificando el
principio regaliano o estatalista. Tiende a asegurar los siguientes
principios: facilidad para la obtencin de la concesin; seguridad en la
posesin; deslinde claro y preciso entre el suelo y el subsuelo. Desde
entonces, la concesin de las minas se entiende a perpetuidad, rgimen
que pervive hasta la Ley de Minas de 1944.
E)

La crisis del liberalismo. El punto de vista ms liberal quiebra con

motivo de la escasez de materias primas originada en la Primera Guerra

Mundial, lo que desencadena una poltica de reservas mineras a favor
del Estado y el incremento de las obligaciones de laboreo (Real Decreto
de 1 de octubre de 1914, Ley de 7 de diciembre de 1916 y Ley Camb de
24 de julio de 1918 de sales potsicas), intervencionismo que se
incrementa tras la guerra civil, regulndose las reservas para la
explotacin directa por el Estado, imponiendo una mayor intervencin en
el rgimen de explotaciones y liquidando las concesiones a perpetuidad.
3.

SISTEMA Y LEGISLACIN VIGENTE

El legislador de 1973 justifica la sustitucin de la Ley de 1944 en la

conveniencia de acentuar el intervensionismo. Se produce una nueva
clasificacin de los recursos mineros, se crea la figura del permiso de
exploracin separada de la del permiso de investigacin, se perfilan las
tcnicas y clases de reservas de minas a favor del Estado, se organizan
concursos pblicos para la adjudicacin de los terrenos francos y se
acaba con la perpetuidad de las concesiones, que a partir de ahora lo
sern por 30 aos, prorrogables por plazos iguales hasta un mximo de
90. El legislador define las minas como bienes de dominio pblico.
La Constitucin de 1978 no aporta ningn cambio significativo ni en la
poltica ni en la legislacin, pero en el cambio de rgimen se aprueban
importantes disposiciones: Reglamento de la Ley vigente (Real Decreto
2857/1978) y Ley de Fomento de la Minera (Ley 6/1977).
El nuevo modelo territorial derivado de la Constitucin supone una
reduccin sustancial de las competencias del Estado a favor de las
Comunidades Autnomas. Van a ser las Comunidades Autnomas las
que ostenten la competencia de desarrollo legislativo y la competencia
ejecutiva, otorgando las autorizaciones para el aprovechamiento de los
recursos de las secciones A) y B) salvo las de las estructuras
subterrneas destinadas al almacenamiento de materiales energticos;
los permisos de exploracin, investigacin y de las concesiones de
explotacin de las Secciones C) y D) siempre que no sobrepasen el
territorio de la Comunidad Autnoma; la autorizacin, inspeccin y
vigilancia de los trabajos de explotacin, y la potestad sancionadora. La
intervencin del Estado queda limitada a la elaboracin de las bases del
rgimen minero, la planificacin y coordinacin de la actividad minera en
todo el territorio nacional y los fondos marinos sometidos a la soberana
nacional, la aprobacin de las normas bsicas sobre seguridad y polica

minera y proteccin del medio ambiente en las actividades mineras, y el

otorgamiento de ttulos mineros que afecten a las aguas territoriales, la
zona econmica o cuando superen el territorio de una Comunidad
Autnoma.
La entrada en el Mercado Comn motiva la promulgacin del Real
Decreto Legislativo 1303/1986, de 28 de junio, para adaptar nuestra
legislacin al Derecho comunitario.
4.

CLASIFICACIN DE LOS RECURSOS MINEROS. REGLAS

COMUNES A TODAS LAS SECCIONES

Desde el Real Decreto de 1825 se encuentra en nuestra legislacin una
clasificacin de los recursos minerales en funcin de la mayor o menor
presencia de las sustancias que regula, de su naturaleza y de su mayor o
menor valor. Los recursos ms abundantes y de ms frecuente
utilizacin, sobre todo en construccin, venan designndose como
rocas; los ms escasos y de mayor valor como minerales. Esta
clasificacin llega hasta la Ley de 1944, que clasifica en dos Secciones:
A) Rocas y B) Minerales.
La Ley vigente ha establecido una clasificacin tripartita que, por Ley de
5 de noviembre de 1980, pasa a cuatripartita, al crearse la Seccin D)
para los minerales o sustancias energticas que no sean hidrocarburos.
El criterio de clasificacin fundamental sigue siendo el econmico del
mayor o menor valor de las sustancias.
Seccin A), de las rocas. Comprende los yacimientos minerales y dems
recursos

geolgicos

cuyo

aprovechamiento

nico

sea

obtener

fragmentos de tamao y forma apropiados para su utilizacin directa en

infraestructuras, construcciones y otras operaciones que no exigen ms

operaciones que las de arrancado, quebrantado y pulimentado. Forman

parte los yacimientos minerales que renan las siguientes condiciones:
que el valor anual en venta de los productos no supere los 100 millones
de pesetas; que no se empleen ms de 10 obreros en la explotacin; que
la comercializacin directa no exceda 60 kilmetros de los lmites del
trmino municipal donde se encuentra la explotacin.
Seccin B), aguas y estructuras. Aguas minerales y termales,
yacimientos formados como consecuencia de operaciones reguladas en
la legislacin minera y estructuras subterrneas.
Seccin C), minerales en general. Yacimientos y recursos minerales no
incluidos en las Secciones anteriores, salvo los que tienen valor
energtico.
Seccin D), minerales energticos. Carbn y minerales radiactivos,
recursos geotrmicos, rocas bituminosas y yacimientos minerales o
recursos geolgicos de inters energtico.
La manipulacin de los materiales se sujeta a reglas comunes:
a)

Autorizacin o concesin administrativa para iniciar la actividad

extractiva y para las transmisiones o gravmenes de derechos mineros.

b)

Las incompatibilidades entre aprovechamientos de distintas

sustancias que coincidan en el mismo terreno se resuelven a favor del de

mayor utilidad pblica.
c)

Los que aprovechen los yacimientos debern indemnizar los daos

y perjuicios ocasionados a los dueos de los terrenos y a terceros.

d)

Los titulares de autorizaciones y concesiones administrativas tienen

derecho a ocupaciones temporales de terrenos ajenos o apropiaciones

definitivas de los mismos que a efectos de las labores mineras se
consideren de utilidad pblica, que debe declarar la Direccin Provincial
del Ministerio de Economa. Los propietarios de los terrenos tienen
derecho a indemnizacin.
e)

Todas las autorizaciones y concesiones obligan a los titulares a

mantener la actividad, caducando en caso de inactividad.

f)

Las autorizaciones y concesiones caducan por: renuncia aceptada

por la Administracin concedente, impago de impuestos mineros;

incumplimiento del plazo de comienzo de los trabajos o interrupcin de
las labores sin permiso o causa suficiente; agotamiento de los recursos.
5.

NATURALEZA Y APROVECHAMIENTO DE LAS ROCAS

Las rocas no se consideraron minerales en Real Decreto de 4 de julio de

1825. Lo mismo hizo la Ley de Minas de 1849, que declara las rocas de
aprovechamiento

comn

si

estn

en

terrenos

pblicos

de

aprovechamiento particular si lo estn en terrenos particulares. La Ley de

Minas de 1859 mantiene el aprovechamiento comn o particular de las
rocas. El mismo criterio sigue el Decreto-ley de Bases Generales de la
Minera de 29 de diciembre de 1868 y la Ley de Minas de 1944.
En el Derecho comparado, la propiedad privada de las rocas es la
corriente mayoritaria.
La Ley de 1973 las califica expresamente como bienes de dominio
pblico,

pero

mantiene

aprovechamiento.

el

anterior

rgimen

de

titularidad

La calificacin de las rocas como bienes de dominio pblico se

contradice con la titularidad y aprovechamiento privados.
La jurisprudencia rechaza sistemticamente la tesis de la demanialidad
de las rocas, reiterando que constituyen un concepto indemnizable en
caso de privacin.
En cuanto al aprovechamiento, si se encuentran en terreno de dominio y
uso pblico, sern de aprovechamiento comn. Para el inicio de la
explotacin se requiere obtener la concesin de la titularidad o derecho
de aprovechamiento del Ente pblico propietario, as como permiso o
autorizacin de polica, expedido por el Ministerio de Economa u
Organismo autonmico.
6.

AGUAS MINERALES Y TERMALES

Los criterios de atribucin de la titularidad y explotacin de las aguas

minerales han venido siendo los mismos de las aguas subterrneas,
considerndose aguas privadas y sometindose a una reglamentacin de
polica sanitaria para autorizar la apertura de balnearios. Numerosas
sentencias del Tribunal Supremo confirman el carcter privado de las
aguas minero-medicinales.
La Ley de Aguas de 1985 declara de dominio pblico las aguas
subterrneas renovables y establece que las aguas minero-medicinales
se regularn por su legislacin especfica, que es la legislacin minera, la
que no regula la cuestin de propiedad.

Ahora, la tesis del carcter pblico se apoyara exclusivamente en la

declaracin de bienes de dominio pblico de todas las sustancias
minerales que hace la Ley de Minas.
Parece ms lgico interpretar que la no aplicacin de la Ley de Aguas de
1985 a las aguas minerales dice mucho a favor de su titularidad privada,
como tambin la remisin del art. 2 de la Ley de Minas de 1973 a lo
dispuesto en el Cdigo Civil y las leyes especiales.
Aceptando que las aguas minerales puede ser de dominio pblico o
privado, queda por determinar qu debe entenderse por aguas minerales
y cul es el rgimen de aprovechamiento.
El art. 148.1.10 de la Constitucin permite a las Comunidades
Autnomas asumir competencias en materia de aguas minerales y
termales. Estas competencias lo son de desarrollo legislativo de las
bases del rgimen minero establecidas por el Estado.
La Ley de Aguas de 1973 distingue las aguas minero-medicinales (las
declaradas de utilidad pblica) de las minero-industriales (las que
permiten un aprovechamiento racional de las sustancias que contienen).
Equipara las aguas termales a las minerales en cuanto sean destinadas
a usos teraputicos o industriales.
7.

RESIDUOS DE ACTIVIDADES MINERAS Y ESTRUCTURAS

SUBTERRNEAS
Se comprenden en la Seccin B) de la Ley de Minas. En cuanto a los
residuos slidos o escoriales, la Ley establece que la prioridad para su
aprovechamiento corresponde al titular de los derechos mineros. Pero
cabe la transmisin de ese aprovechamiento marginal, requirindose en

tal

caso

una

previa

declaracin

administrativa

de

que

ese

aprovechamiento se incluye con independencia del aprovechamiento

principal en la Seccin B), y que la Administracin competente, previa
informacin pblica, otorgue la autorizacin, con preferencia para el
propietario o poseedor legal de los terrenos ocupados por derechos
mineros ocupados.
Los derechos preferentes del titular de la concesin o de su
causahabiente, o del propietario o poseedor del terreno, caducan por su
no ejercicio a los 6 meses de haberles notificado que ha sido presentada
una solicitud de aprovechamiento por un tercero, correspondiendo
entonces el derecho preferente a quien inst la calificacin del yacimiento
como recurso de la Seccin B); si no existe o no le interesa, la
Administracin puede sacar a concurso la explotacin, lo mismo que
cuando se declara la caducidad de una autorizacin anterior.
La Ley de 19 de noviembre de 1975, sobre desechos y residuos slidos y
urbanos, pretende dar una respuesta al problema de las basuras y lograr
un aprovechamiento energtico y una reutilizacin de determinados
productos. La Ley Bsica de Residuos Txicos y Peligrosos, de 14 de
mayo de 1986, viene a complementarla, regulando el tratamiento de los
residuos industriales que por su composicin puedan comportar riesgos
para la salud humana, los recursos naturales o el medio ambiente.
En cuanto a las estructuras subterrneas, incluidas en el sistema minero
por la Ley de 1973, se definen como los depsitos geolgicos naturales o
artificiales cuyas caractersticas permitan almacenar productos minerales
o energticos o acumular energa bajo cualquier forma, o retener
naturalmente y en profundidad cualquier producto o residuo que se vierta
o inyecte en ellos.

Los interesados en aprovechar una estructura deben justificar la

conveniencia de su utilizacin, el permetro que consideran necesario
para que actividades de terceros no deterioren la utilidad del depsito,
as como que la utilizacin de este no repercutir desfavorablemente en
la ecologa y medio ambiente de las zonas limtrofes, calidad de las
aguas, etc. Asimismo, deben especificar la naturaleza del producto o
residuo que desean almacenar, el rgimen de aprovechamiento, el plazo
para el que piden la autorizacin, la descripcin y emplazamiento exacto
de la estructura y la justificacin de su estanqueidad.
La peticin va seguida de un trmite de informacin pblica. Adems es
preceptivo el informe del Instituto Geolgico y Minero de la Comisin
Interministerial del Medio Ambiente de la resolucin del expediente por la
Direccin General de Poltica Energtica y Minas u Organismo
autonmico correspondiente.
8.

RGIMEN DE LOS MINERALES. EXPLORACIN,

INVESTIGACIN Y CONCESIN
Hasta la Ley de 5 de noviembre de 1980, todas las sustancias minerales
formaban una sola seccin.
Caracterstico de los procedimientos de concesin de minerales es su
inicio, que consiste en una fase de exploracin a cargo de los
interesados, fase que se cubre con el permiso de investigacin, tendente
a vencer los obstculos que puedan oponer los propietarios de los
terrenos afectados.
Los permisos de investigacin no pueden autorizarse en zonas que han
sido objeto de reserva para el Estado, ni esa fase es necesaria cuando
est de manifiesto el mineral de tal forma que se considere

suficientemente conocido y se estime viable su aprovechamiento

racional, o se trate de minas ya explotadas cuyas concesiones han
caducado, pudiendo entonces otorgarse concesiones directas, aunque a
travs de concurso pblico.
La Ley de 1973 distingue entre permiso de exploracin y permiso de
investigacin.
El permiso de exploracin es como un pre-permiso de investigacin,
teniendo por objeto permitir el estudio de grandes reas mediante
mtodos rpidos de reconocimiento durante perodos cortos de tiempo
(hasta 1 ao prorrogable por otro), con el fin de seleccionar las zonas
ms interesantes y obtener sobre las mismas permisos de investigacin.
Obtenido el permiso, el titular tiene derecho a efectuar los estudios y
reconocimientos en zonas determinadas, reconocindosele prioridad
para ulteriores permisos de investigacin o concesiones directas.
El efecto del permiso de investigacin es conceder a su titular el derecho
de realizar, dentro del permetro demarcado y durante un plazo
determinado, los estudios y trabajos encaminados a poner de manifiesto
y definir uno o varios recursos y a que, una vez definidos, se le otorgue la
concesin de explotacin de los mismos (art. 44).
La solicitudes se tramitan por riguroso orden de entrada en la
Administracin, y tras un trmite de publicidad.
Entre los contenidos positivos del permiso de investigacin est el
derecho a disponer de los minerales encontrados o extrados.
Entre los deberes del investigador minero estn el de comenzar los
trabajo en el plazo mximo de 6 meses y continuarlos sin interrupcin,

salvo fuerza mayor; realizar la investigacin bajo direccin facultativa,

cumpliendo las instrucciones de la Direccin Provincial; no abandonar la
investigacin sin comunicacin; ampliar los trabajos a otras sustancias
cuando lo acuerde el Consejo de Ministros por razones de inters
nacional; abonar a la Hacienda un canon de superficie consistente en
una cantidad anual por cuadrcula.
El permiso de investigacin no puede exceder de 3 aos, prorrogables
por otros 3 y, excepcionalmente, por sucesivos perodos de tiempo.
Extinguido el permiso y si no se ha transformado en concesin, el titular
debe dejar los trabajos en condiciones de seguridad.
Una vez puestos de manifiesto los recursos, se otorga concesin de
explotacin, que confiere al titular el derecho al aprovechamiento de
todos los recursos que se encuentren dentro del permetro.
En cuanto a la duracin, la tradicin impone la perpetuidad de las
concesiones mineras, lo que era coincidente con el carcter de propiedad
privada de las minas una vez otorgada la concesin. Pero se entendi
limitado a 99 aos en aplicacin del art. 126 de la Ley del Patrimonio del
Estado. La vigente Ley de Minas fija el plazo en 30 aos, prorrogable en
plazos iguales hasta un mximo de 90 aos.
El concesionario tiene derecho a explotar los yacimientos de todas las
sustancias de la seccin C) que se encuentren en las cuadrculas
asignadas, a utilizar las aguas subterrneas que alumbre, verter los
sobrantes en cauces pblicos, ocupar los terrenos necesarios para la
explotacin y apropiarse y comercializar como de su propiedad exclusiva
los minerales ya separados.

El concesionario debe comenzar los trabajos en el plazo de 1 ao a partir

del otorgamiento de la concesin y continuarlos sin interrupcin salvo
fuerza mayor o previa autorizacin administrativa.
9.

RGIMEN DE LOS HIDROCARBUROS

La Ley de Hidrocarburos vigente, Ley 34/1998, de 7 de octubre,

parcialmente modificada por el Real Decreto-ley 6/1999, de 16 de abril
considera los yacimientos de hidrocarburos existentes en el territorio del
Estado y en el subsuelo del mar territorial bienes de dominio pblico
estatal (art. 2).
Fue su valor energtico lo que determin un rgimen especial. Desde la
creacin del Monopolio de Petrleos en 1927 y en la etapa econmica
subsiguiente a la guerra civil, se reservaron al Estado todas las
actividades relacionadas con el sector.
Por lo que respecta a las actividades extractivas, la situacin dur hasta
la liberalizacin econmica de los aos 50, en que se dio una reforma
orientada a reconocer la libre iniciativa econmica en la exploracin y
explotacin de hidrocarburos as como en la actividad de refino, con
vistas a atraer las inversiones extranjeras en el sector de la minera. Esto
explica la aprobacin de la Ley de Hidrocarburos de 26 de diciembre de
1958, a la que sucede la de 27 de junio de 1974. La comercializacin de
la liberalizacin fue ms tarda, pues la completa desaparicin del
monopolio de petrleos se produjo con la Ley 34/1992, de Ordenacin
del Sector Petrolero.
La Ley de 1998, actualmente vigente, contiene una regulacin integral de
todo el sector de hidrocarburos. La exploracin, investigacin y
explotacin de los hidrocarburos, en cuanto bienes demaniales, sigue

sometida a la intervencin pblica, siendo el Estado o las Comunidades

Autnomas

quienes

otorgan

ttulos

administrativos

para

su

aprovechamiento.
El Estado ha visto reducidas sus competencias a favor de las
Comunidades Autnomas, a las que corresponde el desarrollo legislativo
y la ejecucin de la normativa bsica, la planificacin en coordinacin con
la realizada por el Gobierno y el otorgamiento de las autorizaciones de
exploracin y permisos de investigacin de hidrocarburos cuando afecten
a su mbito territorial.
La Ley vigente declara tambin de dominio pblico estatal los
almacenamientos subterrneos.
Suprimida la reserva a favor del Estado, cualquier persona jurdica puede
realizar la investigacin y explotacin de hidrocarburos. En el caso de
que lo sea de forma compartida, la Ley crea la figura del operador, que
acta

como

representante

del

conjunto

de

titulares

ante

la

Administracin.
La autorizacin de exploracin faculta al titular para realizar trabajos de
exploracin de carcter geofsico u otros que no impliquen la ejecucin
de perforaciones profundas en reas geogrficas sobre las que no exista
permiso de investigacin o una concesin de explotacin en vigor. La
autorizacin

en

ningn

caso

concede

derechos

exclusivos

monopolsticos.
El permiso de investigacin habilita para investigar en exclusiva sobre
una determinada superficie y concede al titular un verdadero derecho a
obtener una concesin de explotacin. Estos permisos tienen una
duracin de 6 aos prorrogables por otros 3. El otorgamiento se hace no

slo en funcin de la prioridad de la presentacin de la solicitud, sino del

criterio industrial de la mayor capacidad de los aspirantes.
Al servicio de los principios de publicidad y libre concurrencia y en
desarrollo

de

la

Directiva

94/22/CE,

de

armonizacin

de

los

procedimientos para el otorgamientos por los Estados miembros de los

permisos y concesiones para la prospeccin, exploracin y produccin de
hidrocarburos, la Ley establece un procedimiento de ofertas en
competencia (art. 17), pudiendo iniciarse de oficio por el Consejo de
Ministros o los rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas
cuando lo consideren necesario para obtener la oferta que mejor
convenga al inters general (art. 20). En principio, los permisos de
investigacin son compatibles con cualquier otro permiso o una
concesin ya otorgada en la misma zona. Los conflictos que se originen
se resolvern por el Ministerio de Economa u rgano competente de la
Comunidad Autnoma a favor del recurso cuya explotacin represente un
mayor inters (art. 23).
Las concesiones de explotacin se rigen por la regla tradicional del
otorgamiento reglado a favor del descubridor del yacimiento o del
almacenamiento en condiciones comerciales. Las concesiones de
explotacin slo podrn ser solicitadas por los titulares de permisos de
investigacin que debern presentar, adems de los datos tcnicos de la
concesin que se pretende, un Plan general de explotacin, un programa
de inversiones, un estudio de impacto ambiental y un plan de
desmantelamiento y abandono de las instalaciones una vez finalizada la
explotacin, as como de recuperacin del medio. Corresponde al
Consejo de Ministros otorgar las concesiones previo informe no
vinculante de la Comunidad Autnoma afectada salvo en el caso de
almacenamientos subterrneos de gas natural que no tengan la

condicin de almacenamientos estratgicos, en que el informe de la

Comunidad Autnoma debe de ser favorable.
La concesin puede otorgarse directamente, a travs de la adjudicacin
en concurso para las reas revertidas al Estado, una vez extinguida la
concesin, teniendo el concesionario cesante un derecho preferente para
adquirirla en igualdad de condiciones (art. 29.3).
La duracin de las concesiones vara segn se trate de una concesin
para la explotacin de los yacimientos (30 aos, prorrogable por dos
perodos de 10) o una concesin de almacenamiento (50 aos,
prorrogable por dos perodos de 10). Cuando el titular de una concesin
de explotacin almacene hidrocarburos en un yacimiento que sea o haya
sido productor de hidrocarburos, la duracin de la concesin ser de
hasta 99 aos. Transcurridos los plazos anteriores las concesiones
revierten al Estado.
10. LOS CONFLICTOS DE LA MINERA CON EL MEDIO AMBIENTE
La reaccin legislativa frente a las agresiones a la naturaleza como
consecuencia de la extraccin de sustancias minerales se inicia con
medidas de proteccin al patrimonio concreto de los agricultores (Ley de
6 de julio de 1859, art. 29 de la Ley de Bases de la Minera de 29 de
diciembre de 1868 y Reglamento de 18 de octubre de 1890). Las
indemnizaciones se fijaban en va administrativa hasta la Ley de 1944,
que remite el conflicto al fuero comn.
La vigente Ley de 1973 impone medidas protectoras del medio ambiente
ms generales, configurndolas como condicin del otorgamiento de
cualquier ttulo minero. Las infracciones determinan la imposicin de
sanciones y, eventualmente, la caducidad del ttulo.

El art. 5 habilita al poder reglamentario para fijar condiciones imperativas

de proteccin del ambiente, lo que hace el Real Decreto 2994/1982, de
15 de octubre, sobre restauracin del espacio natural afectado por
actividades mineras, y la Orden Ministerial de 20 de noviembre de 1984
que lo desarrolla. Se obliga a los interesados a presentar un Plan de
restauracin que la Administracin aprueba junto con el otorgamiento de
la autorizacin o concesin.
Para las explotaciones que suponen la mayor agresin actual y potencial
al medio ambiente, que son las de carbn a cielo abierto, el Real Decreto
1116/1984, de 9 de mayo, desarrollado por Orden de 13 de junio de
1984, dicta medidas especiales para los planes y programas de
restauracin. La intervencin administrativa se completa con medidas de
fomento que conceden ayudas y subvenciones para financiar acciones
relacionadas con la mejora del medio ambiente minero y la recuperacin
de sustancias minerales en residuos slidos (Orden de 21 de marzo de
1986).
La asuncin de competencias por parte de las Comunidades Autnomas
y los Municipios ha provocado tensiones entre estos y el Estado, que son
resueltos por el Tribunal Constitucional o por el Tribunal Supremo.
11.

EL ESTADO, EMPRESARIO MINERO. PRIVATIZACIN Y

RESERVAS
Buena parte de la legislacin minera tiene por objeto regular las minas
propiedad del Estado, la actividad de ste como empresario y los modos
y maneras de liberarlo a todo trance de los riesgos de esa actividad
(desamortizacin minera) o de conducirlo por los caminos del beneficio y

riesgo empresarial (reservas a favor del Estado, reversin de derechos

mineros).
La vigente Ley recoge de la de 1944 el concepto de la reserva como una
potestad atribuida al Gobierno, al margen y sin necesidad de leyes
concretas y con ausencia de lmites.
Se clasifican las reservas en especiales, profesionales y definitivas,
segn que afecten a la totalidad del territorio nacional, mar territorial y
plataforma continental, o se refieran a zonas determinadas y que se trate
de la exploracin e investigacin o de la explotacin de uno o varios
recursos (art. 8.1).
Las zonas de reserva provisional o definitiva se establecen por plazos no
superiores a los establecidos en la Ley para los permisos de exploracin,
permisos de investigacin y concesiones de explotacin. Todas se
acuerdan por Decreto del Gobierno, a propuesta del Ministerio de
Industria y Energa, y la declaracin da lugar a la cancelacin de las
solicitudes que para el recurso o recursos reservados hubieran sido
presentadas a partir de la inscripcin de la propuesta de reserva en el
libro registro que obra en la Direccin General de Minas, diligencia a
partir de la que se inicia el procedimiento (art. 9). La reserva no limita los
derechos adquiridos previamente por los solicitantes o titulares de
permisos de exploracin, permisos de investigacin o concesiones (art.
10).
Desde el Decreto 1009/1968, de 2 de mayo, se permiten permisos y
concesiones sobre recursos distintos de los que motivaron la reserva.
Mientras la reserva est vigente, el Estado puede hacer operaciones de
exploracin, investigacin o explotacin.

Las reservas pueden levantarse total o parcialmente en cualquier

momento por la autoridad que las haya establecido, previa conformidad
de los titulares de la adjudicacin si los hubiere (art. 14).

TEMA XIV. EL PATRIMONIO CULTURAL

1.

EL PATRIMONIO HISTRICO ESPAOL. BIENES QUE LO

INTEGRAN
La Ley 16/1985, de 25 de junio, reglamentada por el Real Decreto
111/1986, de 10 de enero, extiende el concepto de Patrimonio Histrico
Espaol a los inmuebles y objetos muebles de inters artstico, histrico,
paleontolgico, arqueolgico, etnogrfico, cientfico o tcnico. Tambin
incluye el patrimonio documental y bibliogrfico, los yacimientos y zonas
arqueolgicas y los sitios naturales, jardines y parques, que tengan valor
artstico, histrico o antropolgico.
El objeto de la Ley es la proteccin, acrecentamiento y transmisin a las
generaciones futuras de dicho patrimonio.
La Ley quiere ir ms lejos fomentando y tutelando el acceso de todos los
ciudadanos a los bienes comprendidos en el Patrimonio Histrico (art. 2).
La Constitucin y la Ley hacen abstraccin de la titularidad pblica o
privada de los bienes. Esto comporta una gran variedad de regmenes
jurdicos a travs de los que se consiguen las finalidades unitarias de

proteccin, conservacin y disfrute colectivos. La Exposicin de Motivos

de la Ley advierte que las medidas de proteccin y fomento no se
despliegan de modo uniforme sobre la totalidad de los bienes que se
consideran integrantes del Patrimonio Histrico. La Ley configura un
primer nivel, un rgimen bsico de intervencin administrativa, aplicable
fundamentalmente a los bienes muebles, fundamentalmente privados. Se
estructuran las medidas esenciales y se precisan las tcnicas de
intervencin que son competencia de la Administracin del Estado y, en
particular, su defensa contra la exportacin ilcita y su proteccin frente a
la expoliacin. Sobre este rgimen se configura otro de especial
proteccin para los bienes calificados como Bienes de Inters Cultural,
que comprende principalmente los bienes inmuebles, incluyendo tambin
los muebles. A los dos regmenes se yuxtaponen disposiciones
especiales para los bienes de valor arqueolgico o etnogrfico y para los
que integran el patrimonio documental y bibliogrfico.
2.

EVOLUCIN LEGISLATIVA Y DISPERSIN NORMATIVA

El origen moderno de las tcnicas de proteccin de los tesoros histricoartsticos deriva del Derecho pontificio que influye en la legislacin
italiana, y esta en nuestra legislacin vigente.
El Edicto del Cardenal Paesa de 7 de abril de 1820, bajo el pontificado de
Po VII, se cita como el primer cuerpo legislativo de importancia,
sirviendo de pauta a las disposiciones aprobadas por los diversos
Estados italianos antes de su unificacin.
En Espaa, Carlos IV, en la Instruccin de 26 de marzo de 1802 (Ley
111, Ttulo XX, Libro VIII de la Novsima Recopilacin), prescribe
importantes medidas sobre el modo de recoger y conservar los
monumentos antiguos que se descubren en el Reyno, bajo la inspeccin

de la Real Academia de la Historia, a fin de poner las antigedades a

cubierto de la ignorancia que suele destruirlas con dao de los
conocimientos histricos, y de las artes a cuyos progresos contribuyen en
gran manera. La Instruccin ordena a los Justicias de todos los pueblos
que cuiden de que nadie destruya ni maltrate los monumentos
descubiertos, o que se descubrieren, puesto que tanto interesan al honor,
antigedad y nombre de los pueblos mismos, tomando las providencias
convenientes para que as se verifique. Lo mismo practicarn en los
edificios antiguos que hoy existen en algunos pueblos y despoblados, ni
toquen sus materiales para ningn fin; antes bien cuidarn de que se
conserven; y en el caso de amenazar ruina, lo pondrn en noticia de la
Academia por medio de su Secretario, a efecto de que sta tome las
providencias necesarias para su conservacin.
Una Real Orden de 6 de junio de 1865 reitera la obligatoriedad de la
Ordenanza. La Real Orden de 13 de junio de 1844 crea en todas las
provincias las Comisiones de Monumentos. La Ley Moyano de 9 de
septiembre de 1857 pasa dichas Comisiones a la dependencia de la Real
Academia de San Fernando.
La Ley de 4 de marzo de 1915, sobre conservacin de monumentos
histrico-artsticos ordena la elaboracin de un catlogo y un inventario
general del patrimonio monumental.
El Real Decreto-Ley de 9 de agosto de 1926 ofrece un cuadro ms
completo y eficaz de medidas intervensionistas sobre la base inicial de
extender el concepto de Tesoro Artstico Nacional para incluir, junto a las
edificaciones aisladas, los conjuntos de ellas, sitios y lugares de
reconocida y peculiar belleza, cuya proteccin y conservacin sean
necesarias para mantener el aspecto tpico, artstico y pintoresco
caracterstico de Espaa. La declaracin de ciudades y pueblos

artsticos conlleva la obligacin de los Ayuntamientos de levantar planos

topogrficos sobre determinados ncleos urbanos, sujetos a la
servidumbre de no edificar libremente, o de llevar a sus Ordenanzas
municipales preceptos obligatorios y especiales de conservacin,
condicionndose las obras municipales al permiso del Ministerio de
Instruccin Pblica, previo informe de los organismos tcnicos (Comisin
de Monumentos, Comisara Regis del Turismo y Reales Academias de la
Historia y de San Fernando). Se imponen a los particulares dueos de
monumentos histrico-artsticos importantes limitaciones: prohibicin de
alteraciones sin licencia previa; deber de efectuar las obras de
conservacin que el Estado considere necesarias dentro de un
determinado plazo.
La Ley de 13 de mayo de 1933 supone un paso atrs, pues no presta la
debida atencin a la coordinacin con la actividad urbanstica.
La Ley de 22 de diciembre de 1955 prohbe los usos incompatibles con el
valor y significacin histrica o artstica de los monumentos, exigiendo la
previa autorizacin de los proyectos por el Ministerio de Educacin
Nacional, bajo sancin de nulidad de los actos.
La Ley de Patrimonio de 1985 fue recurrida de inconstitucionalidad por
las Comunidades Autnomas de Galicia, Catalua y Pas Vasco, al
entender que invada sus competencias.
El Tribunal Constitucional reconoce una gran amplitud a la competencia
legislativa del Estado, reconociendo una competencia concurrente del
Estado y las Comunidades Autnomas en materia de cultura.
3.

COMPETENCIAS Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

La responsabilidad de gestionar el Patrimonio Histrico recae sobre el

Estado y las Comunidades Autnomas. Al Estado se reserva garantizar
la

conservacin

del

Patrimonio

Histrico

Espaol,

promover

el

enriquecimiento del mismo y fomentar y tutelar el acceso de todos los

ciudadanos a los bienes comprendidos en l y proteger dichos bienes
frente a la exportacin ilcita y la expoliacin, la difusin internacional del
conocimiento de los bienes del Patrimonio Histrico Espaol, la
recuperacin de los bienes cuando hayan sido ilcitamente exportados y
el intercambio de informacin cultural, tcnica y cientfica con los dems
Estados y los Organismos Internacionales. Las dems Administraciones
colaborarn con la del Estado. Las Comunidades Autnomas son
competentes para la ejecucin de la Ley, salvo cuando expresamente se
indique la competencia de la Administracin del Estado o resulte
necesaria su intervencin para la defensa frente a la exportacin ilcita y
la expoliacin. Se reserva a la Administracin del Estado la facultad para
actuar con carcter subsidiario a la falta de actuacin de las
Comunidades Autnomas en los supuestos de expoliacin.
La comunicacin y el intercambio de programas de actuacin e
informacin relativos al Patrimonio histrico ser facilitados por el
Consejo del Patrimonio Histrico, constituido por un representante de
cada Comunidad Autnoma, designado por el Consejo de Gobierno, y el
Director General correspondiente en la Administracin del Estado, que
actuar como Presidente.
Son instituciones consultivas de la Administracin del Estado: Junta de
Calificacin, Valoracin y Exportacin de Bienes del Patrimonio Histrico
Espaol; Reales Academias; Universidades; CSIC; Juntas Superiores de
Monumentos y Conjuntos Histricos, de Archivos, de Bibliotecas, de Arte
Rupestre, de Museos, de Excavaciones y Exploraciones Arqueolgicas y
de Etnologa.

Los Ayuntamientos cooperarn en la ejecucin de la Ley.

4.

CLASES DE BIENES QUE INTEGRAN EL PATRIMONIO

HISTRICO ESPAOL. PROCEDIMIENTOS DE INDIVIDUALIZACIN

La Ley distingue los bienes de inters cultural, principalmente inmuebles,
de los bienes muebles no declarados de inters cultural pero que tengan
singular relevancia, que se deben inscribir en el Inventario General del
Patrimonio Histrico Espaol (art. 26). Tambin hay bienes muebles que
no tienen singular relevancia pero que pueden formar parte del
Patrimonio Histrico sin estar en el Catlogo.
Patrimonio Arqueolgico. Bienes muebles e inmuebles de carcter
histrico, susceptibles de estudio con metodologa arqueolgica, hayan
sido o no extrados y se encuentren en la superficie o en el subsuelo, en
el mar territorial o en la plataforma continental. Forman parte del mismo
los elementos geolgicos y paleontolgicos relacionados con la historia
del hombre y sus orgenes y antecedentes. Son declarados por la Ley
bienes demaniales.
Patrimonio Etnogrfico. Bienes muebles e inmuebles y conocimientos y
actividades que son o han sido expresin relevante de la cultura
tradicional del pueblo espaol.
Patrimonio Documental y Bibliogrfico. Todos los bienes, reunidos o no
en Archivos y Bibliotecas, que se declaran integrantes del mismo. Es
fundamental el concepto legal de documento y la relacin de los que
integran el Patrimonio Documental. Documento es toda expresin en
lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresin grfica, sonora
o en imagen, recogida en cualquier soporte material, incluidos los

soportes informticos. Se excluyen los ejemplares no originales de

ediciones. Se incluyen los siguientes documentos:
1. Los de cualquier poca generados, conservados o reunidos por
cualquier Organismo o Entidad de carcter pblico, por las personas
jurdicas en cuyo capital participe mayoritariamente el Estado u otras
Entidades pblicas y por las personas privadas, fsicas o jurdicas,
gestoras de servicios pblicos en lo relacionado con la gestin de dichos
servicios.
2. Los documentos con antigedad superior a los 40 aos generados,
conservados o reunidos por entidades o asociaciones pblicas,
sindicales o religiosas y por las entidades, fundaciones y asociaciones
culturales y educativas de carcter privado.
3. Documentos con antigedad superior a los 100 aos generados,
conservados o reunidos por cualesquiera otras entidades particulares o
personas fsicas.
4. Los que sin alcanzar la antigedad expresada en los nmeros
anteriores, merezcan dicha consideracin y la Administracin del Estado
los declare constitutivos del Patrimonio Documental.
Del Patrimonio Bibliogrfico forman parte las bibliotecas y colecciones
bibliogrficas de titularidad pblica y las obras literarias, histricas,
cientficas o artsticas de carcter unitario o seriado, en escritura
manuscrita o impresa, de las que no conste la existencia de al menos
tres ejemplares en las bibliotecas o servicios pblicos. Se presumir que
existe este nmero de ejemplares en el caso de obras editadas a partir
de 1958. Tambin forman parte de este Patrimonio los ejemplares
producto de ediciones de pelculas, discos, fotografas, materiales

audiovisuales y similares, cualquiera que sea su soporte material, de las

que no consten al menos tres ejemplares en los servicios pblicos, o uno
en el caso de pelculas.
5.

LOS BIENES DE INTERS CULTURAL

El concepto de bienes de inters cultural se corresponde con el rgimen

de intervencin administrativa ms intenso. Tienen est consideracin los
bienes as declarados por la Ley o mediante Real Decreto en forma
individualizada.
Con un menor intervensionismo, la Ley contempla tambin los bienes
muebles no declarados de inters cultural, pero que por su singular
relevancia se incluyen en el Inventario General del Patrimonio Histrico.
La declaracin de bienes de inters cultural se hace por Real Decreto y
requiere la previa incoacin y tramitacin de expediente administrativo
por el organismo competente a instancias de cualquier persona. No
puede ser declarado bien cultural la obra de un autor vivo, salvo
autorizacin expresa del propietario o adquisicin por la Administracin.
La Ley contempla tambin el supuesto de bienes inmuebles no
declarados de inters cultural, pero que forman parte del Patrimonio
Histrico Espaol, pudiendo ordenarse respecto de los mismos la
suspensin de obras de demolicin total o parcial o de cambio de uso. La
suspensin durar un mximo de 6 meses, dentro de los cuales la
Administracin competente en materia de urbanismo deber resolver
sobre la procedencia de la aprobacin inicial de un plan especial o de
otras medidas de proteccin, sin perjuicio de que impida el derribo o
suspenda cualquier clase de obra.

La Ley considera bienes inmuebles, adems de los enumerados en el

art. 334 del Cdigo Civil, cuantos elementos puedan considerarse
consustanciales con los edificios y formen parte de los mismos o de su
exorno o lo hayan formado.
Tambin se consideran bienes de inters cultural los bienes muebles
contenidos en un inmueble que haya sido objeto de dicha declaracin y
que sta reconozca como parte esencial de su historia.
Los bienes inmuebles integrados en el Patrimonio Histrico pueden, a su
vez, ser declarados monumentos, jardines, conjuntos y sitios histricos y
zona arqueolgica.
La incoacin del expediente para la declaracin de bien de inters
cultural determina, como medida cautelar, la aplicacin del mismo
rgimen de proteccin previsto para los bienes ya declarados como tales.
Si se trata de inmuebles, la incoacin del expediente determina la
suspensin de las licencias municipales de parcelacin, edificacin o
demolicin en las zonas afectadas, as como de los efectos de las ya
otorgadas. Las obras que por razn de fuerza mayor hubieran de
realizarse con carcter inaplazable precisan autorizacin de los
Organismos competentes. La suspensin queda a resultas de la
resolucin o caducidad del expediente incoado.
El procedimiento a seguir exige, en primer lugar, el informe favorable de
alguna institucin consultiva estatal o autonmica (Junta de Calificacin,
Valoracin y Exportacin de Bienes del Patrimonio Histrico Espaol,
Reales Academias, Universidades, CSIC y Juntas Superiores de la
Administracin del Estado, o las que tengan reconocido idntico carcter
en el mbito de las Comunidades Autnomas). Transcurridos 3 meses
desde la solicitud de informe sin que se haya emitido, se entender que

el dictamen requerido es favorable a la declaracin de inters cultural.

Cuando el expediente se refiere a bienes inmuebles se dispondr la
apertura de un periodo de informacin pblica y se dar audiencia al
Ayuntamiento interesado.
El expediente debe resolverse en el plazo mximo de 20 meses a partir
de la fecha en que hubiese sido incoado y su resolucin deber describir
claramente el bien de que se trate. En el supuesto de inmuebles
delimitar el entorno afectado por la declaracin y, en su caso, se
definirn y enumerarn las partes integrantes, las pertenencias y los
accesorios. La caducidad del expediente se produce transcurrido dicho
plazo de 20 meses si se ha denunciado la mora y siempre que no haya
recado resolucin en los 4 meses siguientes a la denuncia. Caducado el
expediente, no puede volver a iniciarse en los 3 aos siguientes salvo a
instancia del titular.
6.

LOS EFECTOS DE LA DECLARACIN DE INTERS CULTURAL

Efecto general es la inscripcin del bien en un Registro General

dependiente de la Administracin del Estado. Al mismo se le notificarn
la incoacin de los expedientes, que provocarn anotacin preventiva
hasta que recaiga resolucin definitiva. El Registro expide un ttulo oficial
de identificacin, en el que se reflejan todas las transmisiones y actos
jurdicos o artsticos que se realicen sobre los bienes.
Un segundo efecto, de carcter sustancial, es: el nacimiento de derechos
reales a cargo de los titulares, o de quien posean los bienes por cualquier
ttulo, de la obligacin de permitir y facilitar la inspeccin por los
organismos competentes; de permitir el estudio a los investigadores,
previa solicitud razonada de los mismos; de permitir la visita pblica del
bien al menos 4 das al mes, en das y horas previamente sealados. El

cumplimiento de esta obligacin puede ser dispensado total o

parcialmente por la Administracin competente cuando medie causa
justificada. En el caso de bienes muebles, se puede acordar como
obligacin sustitutoria su depsito en lugar que rena adecuadas
condiciones de seguridad y su exhibicin durante un perodo mximo de
5 meses cada 2 aos.
Como efecto especial, la Ley establece el principio de inseparabilidad del
bien de su entorno, salvo que resulte imprescindible por fuerza mayor o
inters social, as como el de intangibilidad.
Se prohbe la colocacin de publicidad comercial y de cualquier clase de
cables, antenas y conducciones aparentes en los jardines histricos y en
las fachadas y cubiertas de los monumentos. Se prohbe toda
construccin que altere el carcter de los inmuebles o perturbe su
contemplacin.
Con respecto a los bienes muebles, el efecto fundamental es que se
convierten en bienes extra commercium, no pudiendo transmitirse por
ttulo oneroso o gratuito, ni cederse a particulares ni a entidades
mercantiles. Slo pueden ser najenados o cedidos al Estado, a Entidades
de Derecho pblico o a instituciones eclesisticas. Son imprescriptibles e
inexportables.
7.

LOS EFECTOS URBANSTICOS DE LA DECLARACIN DE

INTERS CULTURAL
Respecto de los bienes inmuebles, uno de los ms importantes efectos
consiste en la obligacin del municipio de redactar un Plan Especial de
Proteccin del rea afectada por la declaracin, lo que no puede
excusarse con la preexistencia de un planeamiento contradictorio con la

proteccin, ni en la existencia previa de planeamiento general. La

aprobacin del Plan requiere informe favorable de la Administracin
competente para la proteccin de los bienes culturales, el cual se
entender emitido en sentido favorable por el transcurso de 3 meses
desde la presentacin del Plan sin que dicha Administracin se haya
pronunciado.
El Plan establecer para todos los usos pblicos el orden prioritario de su
instalacin en los edificios y espacios aptos para ello. Tambin
contemplar las posibles reas de rehabilitacin integradas que permitan
la recuperacin del rea residencial y de las actividades econmicas
adecuadas. Tambin contendr los criterios relativos a la conservacin
de fachadas y cubiertas e instalaciones.
Hasta la aprobacin definitiva del Plan, el otorgamiento de licencias o la
ejecucin de las otorgadas antes de incoarse el expediente declarativo
del conjunto histrico o zona arqueolgica, precisa resolucin favorable
de la Administracin competente, no permitindose en ningn caso
nuevas alineaciones, alteraciones en la edificabilidad, parcelaciones ni
segregaciones.
La aprobacin definitiva del Plan implica que no pueden otorgarse
licencias para la realizacin de obras que requieran cualquier
autorizacin hasta que sta haya sido concedida. Las obras realizadas
sin licencia sern ilegales, pudiendo ordenarse su reconstruccin o
demolicin con cargo al responsable. Tambin sern ilegales las obras
realizadas al amparo de licencias contrarias al Plan aprobado, en cuyo
caso la reconstruccin o demolicin correr a cargo del Organismo que
hubiera otorgado la licencia.

En ningn caso podr procederse a la demolicin de un inmueble de los

incluidos en el Patrimonio Histrico sin previa firmeza de la declaracin
de ruina y autorizacin de la Administracin competente, para la que se
requiere informe favorable de, al menos, dos instituciones consultivas. En
el caso de urgencia o peligro inminente, la entidad que haya incoado
expediente de ruina ordenar las medidas necesarias para evitar daos a
las personas sin que las obras que por fuerza mayor deban realizarse
den lugar a demoliciones que no sean las estrictamente necesarias para
la conservacin del inmueble, requiriendo en todo caso autorizacin del
Organismo competente.
8.

EL RGIMEN DE LOS BIENES MUEBLES. EXPORTACIN E

IMPORTACIN
El rgimen ordinario de los bienes muebles que tengan singular
relevancia en atencin a su notable valor histrico, arqueolgico,
artstico, cientfico, tcnico o cultural es el que la Ley define para los
bienes inscritos en el Inventario General del Patrimonio Histrico Espaol
(art. 26.1 de la Ley arts. 24 y ss. del Reglamento).
Al Inventario se accede mediante requerimiento de la Administracin
competente a los propietarios para que permitan el examen de los bienes
y la prctica de informaciones, o mediante solicitud de los propietarios.
La Ley obliga a los propietarios o poseedores a comunicar la existencia
de los bienes antes de proceder a su venta o transmisin a terceros. Los
que se dediquen habitualmente al comercio sobre ellos debern
formalizar un libro de registro de todas las transacciones efectuadas.
Se imponen a los propietarios determinadas vinculaciones y limitaciones
de sus facultades ordinarias:

a)

La Administracin competente puede, en todo momento,

inspeccionar las circunstancias de conservacin, mantenimiento y

custodia.
b)

La transmisin Inter vivos o mortis causa deben comunicarse a la

Administracin competente y anotarse en el Inventario General.

c)

Los propietarios y dems titulares de derechos reales sobre los

mismos deben permitir su estudio a los investigadores, previa solicitud

razonada, y prestarlos con las debidas garantas a exposiciones
temporales que programen los Organismos competentes. No es
obligatorio realizar dichos prstamos por perodos superiores a 1 mes por
ao.
En cuanto a la exportacin, se declaran inexportables salvo autorizacin.
Si la exportacin se realiza sin licencia se produce un efecto confiscatorio
y

automticamente

una

declaracin

de

inalienabilidad

imprescriptibilidad, correspondiendo a la Administracin del Estado

realizar los actos de recuperacin del bien, del que se apropiar una vez
recuperado, salvo que el anterior titular acredite haber sufrido la prdida
o sustraccin, en que podr solicitar su cesin, quedando obligado a
abonar los gastos de recuperacin y el reembolso del precio satisfecho
por el Estado. La prdida o sustraccin se presume cuando el anterior
titular fuera una Entidad de Derecho pblico. Los bienes recuperados y
no cedidos sern destinados a un centro pblico, previo informe del
Consejo del Patrimonio Histrico.
La autorizacin de exportacin se sujeta al pago de una tasa, de la que
estn exentas la exportacin de bienes muebles que tenga lugar durante

los 10 aos siguientes a la importacin, la salida temporal legalmente

autorizada y la exportacin de objetos muebles de autores vivos.
La salida temporal de bienes inscritos en el Inventario del Patrimonio
Histrico Espaol o con ms de 100 aos de antigedad puede
autorizarse, debiendo constar el plazo y garantas de la exportacin.
Estos bienes no pueden ser objeto del derecho de preferente adquisicin,
y el incumplimiento de las condiciones de retorno a Espaa tendrn la
consideracin de exportacin ilcita.
La Ley favorece la importacin, siempre que est debidamente
documentado el carcter histrico-artstico de los bienes. Los bienes no
podrn ser declarados de inters cultural en los 10 aos siguientes a la
importacin. Su exportacin requiere previa licencia de la Administracin
del Estado.
La Ley prev la permuta de bienes muebles de titularidad estatal
pertenecientes al Patrimonio Histrico Espaol por otros de al menos
igual valor y significado histrico. La aprobacin precisa informe
favorable de las Reales Academias de la Historia y de Bellas Artes de
San Fernando, y de la Junta de Calificacin, Valoracin y Exportacin de
Bienes del Patrimonio Histrico Espaol.
9.

LOS DEBERES DE EXHIBICIN Y CONSERVACIN

Sobre el deber de exhibicin la Ley establece un principio de

planificacin, imponiendo a los diferentes servicios pblicos y titulares de
bienes del Patrimonio Histrico Espaol que colaboren en la ejecucin de
los planes elaborados por el Consejo del Patrimonio Histrico Espaol, al
objeto de facilitar el acceso de los ciudadanos a los bienes, fomentar la
comunicacin entre los diferentes servicios y promover la informacin

necesaria para la investigacin cientfica y tcnica. La utilizacin de los

bienes se subordina a que no se pongan en peligro los valores que
aconsejan su conservacin. Cualquier cambio de uso debe ser
autorizado por los Organismos competentes.
La Ley impone deberes de conservacin, mantenimiento y custodia a los
propietarios, titulares de derechos reales o poseedores de los bienes. En
caso de incumplimiento se puede ordenar la ejecucin subsidiaria. Puede
concederse una ayuda con carcter de anticipo reintegrable, que en el
caso de bienes inmuebles se inscribir en el Registro de la Propiedad.
Tambin puede la Administracin realizar de modo directo las obras
necesarias y, excepcionalmente, ordenar el depsito de los bienes en
centros pblicos.
El incumplimiento de las obligaciones de utilizacin, uso o conservacin
es causa de inters social para la expropiacin forzosa.
10.

LAS POTESTADES ABLATIVAS DE LA ADMINISTRACIN.

EXPROPIACIN FORZOSA Y DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO

La potestad expropiatoria y los derechos de tanteo y retracto de la
Administracin se regulan con generosidad.
La expropiacin se justifica por incumplimiento de los deberes de
utilizacin y uso, por el peligro de destruccin o deterioro, o por un uso
incompatible con los valores del bien. Pueden expropiarse los bienes que
impidan o perturben la contemplacin de los bienes de inters cultural o
den lugar a riesgos para los mismos.

En cuanto a los derechos de tanteo o retracto, se atribuyen a la

Administracin para facilitar el paso a manos pblicas de los bienes del
Patrimonio Histrico Espaol, con arreglo a los siguientes principios:
a)

Quien trate de enajenar un bien declarado de inters cultural o

inventariado debe notificarlo a los Organismos competentes y declarar el

precio y condiciones en que se propone realizar la enajenacin. Los
subastadores deben notificar con la suficiente antelacin las subastas
pblicas en que se pretende enajenar un bien del Patrimonio Histrico.
b)

Dentro de los 2 meses siguientes a la notificacin, la Administracin

del Estado puede hacer uso del derecho de tanteo para s, una Entidad
benfica o una Entidad de Derecho pblico, obligndose al pago del
precio convenido o al del remate en plazo no superior a 2 ejercicios
econmicos.
c)

Cuando el propsito de la enajenacin no se haya notificado

correctamente, la Administracin del Estado puede ejercitar el retracto en

el plazo de 6 meses a partir de la fecha en que tenga conocimiento
fehaciente de la enajenacin.
d)

Los derechos de tanteo y retracto pueden ser ejercidos por los

dems Organismos competentes, pero el ejercicio de tales derechos por

la Administracin del Estado tiene carcter preferente, siempre que se
trate de adquirir bienes muebles para un Museo, Archivo o Biblioteca de
titularidad estatal.
11. EL PATRIMONIO ARQUEOLGICO
Se define en el Ttulo V de la Ley como una parte del Patrimonio
Histrico Espaol integrado por los bienes muebles o inmuebles de

carcter histrico susceptibles de ser estudiados con metodologa

arqueolgica, hayan sido o no extrados y tanto si se encuentran en la
superficie o en el subsuelo, en el mar territorial o en la plataforma
continental. La Ley incluye los elementos geolgicos y paleontolgicos
relacionados con la historia del hombre y sus orgenes y antecedentes
(art. 40.1).
Se declaran bienes de dominio pblico todos los objetos y restos
materiales que posean los valores que son propios del Patrimonio
Histrico

Espaol

sean

descubiertos

como

consecuencia

de

excavaciones, remociones de tierra u obras de cualquier ndole o por

azar, establecindose la obligacin de entregar a la Administracin los
objetos arqueolgicos descubiertos con motivo de excavaciones o
prospecciones autorizadas.
La Ley sujeta todas las excavaciones y prospecciones a autorizacin
administrativa y a la inspeccin y control de la Administracin. La
autorizacin obliga a entregar los objetos obtenidos, debidamente
inventariados, catalogados y acompaados de una Memoria. En ningn
caso se tendr derecho a un premio o a participacin en el producto del
descubrimiento.
Cuando los descubrimientos arqueolgicos se producen sin la debida
licencia, se debe comunicar el descubrimiento en el plazo mximo de 30
das, e inmediatamente cuando se trate de hallazgos casuales,
aplicndose las normas del depsito legal al descubridor. El descubridor
y el propietario del lugar tienen derecho, en concepto de premio, a la
mitad del valor atribuido en tasacin legal, lo que se distribuir entre ellos
por partes iguales.

12.

CONSERVACIN

UTILIZACIN

DEL

PATRIMONIO

DOCUMENTAL Y BIBLIOGRFICO: ARCHIVOS, BIBLIOTECAS Y

MUSEOS
Se prev que la Administracin del Estado, en colaboracin con las
dems Administraciones competentes, confecciones el Censo de los
bienes del Patrimonio Documental y el Catlogo colectivo de los bienes
del Patrimonio Bibliogrfico, pudiendo recabar el examen de los mismos
y las informaciones pertinentes. Los bienes de singular relevancia se
incluirn en una seccin especial del Inventario General de Bienes
Muebles del Patrimonio Histrico.
En cuanto a los bienes de titularidad pblica, se reserva a la
Administracin competente la inclusin o exclusin en el Patrimonio
Histrico a propuesta de los poseedores o propietarios pblicos.
La consulta de los documentos de los Entes pblicos se sujeta a las
siguientes reglas:
a)

Los documentos, una vez tramitados y depositados y registrados

en los Archivos Centrales de las Entidades de Derecho pblico, sern de

libre consulta, salvo que afecten a materias clasificadas de acuerdo con
la Ley de Secretos Oficiales o no deban ser pblicamente conocidos por
expresa disposicin legal, o cuya difusin pueda entraar riesgos para la
seguridad y defensa del Estado o para la averiguacin de los delitos.
b)

Los documentos que contengan datos personales que puedan

afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su

vida privada y familiar y a su propia imagen no podrn ser pblicamente
consultados sin consentimiento expreso de los afectados o hasta que

hayan transcurrido 25 aos desde su muerte si su fecha es conocida, o

de 50 aos a partir de la fecha de los documentos.
13. ACTIVIDAD DE FOMENTO
La Ley contempla el acceso preferente al crdito oficial para la
financiacin de obras de conservacin, mantenimiento y rehabilitacin,
as como prospecciones y excavaciones arqueolgicas en bienes de
inters cultural. En el presupuesto de cada obra pblica financiada total o
parcialmente por el Estado se incluir una partida equivalente al menos
al 1% de los fondos de aportacin estatal con destino a financiar trabajos
de conservacin o enriquecimiento del Patrimonio Histrico Espaol o de
fomento de la creacin artstica, con preferencia en la propia obra o en su
inmediato entorno. Si la obra pblica ha de construirse y explotarse por
particulares en virtud de concesin administrativa y sin la participacin
financiera del Estado, el 1% se aplicar sobre el presupuesto total para
su ejecucin.
En cuanto a los estmulos fiscales, los beneficios que se reconocen en
compensacin del cumplimiento de los deberes y cargas que se imponen
en la Ley del Patrimonio Histrico afectan a casi todos los tributos.
14. LA POTESTAD SANCIONADORA
La garanta represiva a las infracciones de la legislacin del Patrimonio
Histrico se aborda desde la tcnica penal y desde la sancionadora
administrativa.
La Ley tipifica como delito la exportacin de un bien mueble integrante
del Patrimonio Histrico sin autorizacin del organismo competente
siempre que lo sea de acuerdo con la legislacin de contrabando: que la

valoracin del bien sea superior a 2 millones de pesetas; si no llega a esa

cantidad, constituir infraccin administrativa de contrabando. La fijacin
del valor de los bienes se realiza por la Junta de Calificacin, Valoracin
y Exportacin de Bienes del Patrimonio Histrico Espaol, dependiente
de la Administracin del Estado.
La Ley configura una amplia potestad sancionadora administrativa,
configurando como infracciones administrativas:
a)

Incumplimiento de las obligaciones sobre conservacin y utilizacin

y deberes de catalogacin y exhibicin.

b)
c)

Retencin ilcita o depsito indebido de documentos.

Otorgamiento de licencias para la realizacin de obras sin debida

autorizacin.
d)

Realizacin de cualquier clase de obra con infraccin de las

disposiciones legales.
e)

Realizacin de excavaciones arqueolgicas u otras obras ilcitas sin

autorizacin, o con incumplimiento de los trminos de la autorizacin, o

cualesquiera otras realizadas con posterioridad en el lugar donde se
hubiera producido un hallazgo casual de objetos arqueolgicos que no
hubiera sido comunicado inmediatamente a la Administracin.
f)

Derribo, desplazamiento o remocin ilegales de inmuebles

afectados de declaracin de Bienes de Inters Cultural.

g)

Exportacin ilegal de bienes muebles y del Patrimonio Documental

y Bibliogrfico.

h)

Incumplimiento de las condiciones de retorno fijadas para la

exportacin temporal.
i)

Exclusin o eliminacin de bienes del Patrimonio Documental y

Bibliogrfico sin autorizacin de la Administracin competente.

Si la lesin es valorable econmicamente, la infraccin ser sancionada
con multa del tanto al cudruplo del valor del dao causado. En los
dems casos, se impondrn multas de hasta 10, 25 100 millones de
pesetas.
La imposicin de las sanciones exige la tramitacin de un expediente
administrativo con audiencia del interesado.
Las multas de hasta 25 millones de pesetas son impuestas por los
Organismos competentes para la ejecucin de la Ley del Patrimonio
Histrico; las de cuanta superior, por el Consejo de Ministros o los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas.
En cuanto a la prescripcin, se establece el plazo general de 5 aos,
salvo para los derribos o desplazamientos de inmuebles, exportacin
ilegal y exclusin o eliminacin de bienes del Patrimonio Documental,
que prescriben a los 10 aos.

TTULO III URBANISMO

TEMA

XV.

ORGENES

URBANSTICO:

EL

PRIMER

URBANISMO

DE

MODELO
OBRA

DE

DERECHO

PBLICA

DEL

LIBERALISMO DECIMONNICO

1.
ENTRE

CONCEPTO DE DERECHO URBANSTICO. DIFERENCIA

ORDENACIN

DEL

TERRITORIO,

URBANIZACIN

EDIFICACIN COMO OBJETO DE DISTINTAS POTESTADES Y

DERECHOS
El Derecho urbanstico es el conjunto de normas reguladoras de los
procesos de ordenacin del territorio y su transformacin fsica a travs
de la urbanizacin y la edificacin.
El proceso de urbanizacin es intermedio entre la planificacin del
territorio y la edificacin, y consiste en la creacin o modificacin de
espacios comunes de comunicacin para la posterior ereccin de
ncleos habitados, siendo el objeto central y esencial del Derecho
urbanstico.
El Derecho urbanstico es relativamente reciente. Aparece como limitador
del derecho a urbanizar.
La potestad jurdica que permite el proceso de urbanizacin nunca ha
tenido consideracin de potestad privada, ni econmica ni jurdicamente.
En el siglo XIX la potestad urbanizadora es una potestad pblica que se
concreta en una obra, tambin pblica, que no pueden realizar los
propietarios por s solos. Actualmente, en el Derecho comparado,

mayoritariamente se reserva a la Administracin la ejecucin del

planeamiento.
2.

EL PROCESO DE URBANIZACIN COMO POTESTAD, OBRA Y

BENEFICIO

PBLICO

EN

LA

LEGISLACIN

LIBERAL

DECIMONNICA
A)

El urbanismo como obra pblica y negocio de los propietarios

colindantes en la primera legislacin de ensanche de poblaciones

Inicialmente la solucin consiste en atribuir las plusvalas urbansticas a
los propietarios colindantes con la obra pblica. La Administracin decide
el cmo y el cundo del proyecto urbanizador, expropia los terrenos
necesarios, a su costa; los beneficios derivados de la mejora y
edificabilidad de los solares resultantes quedan en el patrimonio de los
propietarios colindantes. El urbanismo, como obra pblica y negocio de
los propietarios se inicia con la Ley de Ensanche de 29 de junio de 1864,
que no impone a los propietarios ninguna obligacin de contribuir a los
gastos.
La segunda Ley de Ensanche, de 22 de diciembre de 1876 impone a los
propietarios ribereos la obligacin de ceder los terrenos para los viales.
La cesin se cifra en 1/5 de las fincas con fachada a la nueva va, bajo
amenaza de expropiacin de la totalidad. En las posteriores Leyes de
Ensanche de Madrid y Barcelona de 26 de julio de 1892, se ampla la
cesin a la mitad del terreno destinado a viales.
B)

El urbanismo como potestad y obra pblica cuyos beneficios deben

ser para la comunidad

El sistema de las Leyes de Ensanche del siglo XIX era notoriamente

injusta y perjudicial para los intereses pblicos. En la legislacin
municipal de Primo de Rivera se impone definitivamente la concepcin
del urbanismo como obra pblica con expropiacin de viales y de los
terrenos que despus van a ser solares para que la plusvala urbanstica
reste en la comunidad (Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 y
Reglamento de Obras de 14 de julio de 1924) y en la posterior de
Rgimen local (Texto Refundido de 1955), y muere en la Ley del Suelo
de 1956.
C)

La recepcin de las ideas de Cerd en la legislacin expropiatoria

de 1879
Las ideas de Cerd de identificacin entre obra pblica y proceso
urbanizador y sobre el tratamiento que deba darse a las plusvalas
urbansticas influyen decisivamente en la Ley de Expropiacin Forzosa
de 10 de enero de 1879 y su Reglamento, que contemplas las obras de
saneamiento, ensanche y reforma interior de poblaciones como obras
pblicas que deban contar con los mismos requisitos formales de stas
(Memoria Explicativa, Planos, Pliegos de condiciones facultativas y
Presupuesto) y sujetarse a la Ley General de Obras Pblicas de 1877,
que impona la concesin como forma de llevar a cabo las obras pblicas
destinadas al uso general. Las obras de los proyectos de urbanizacin
deban fijar con toda precisin las calles, plazas y alineaciones que se
proyectasen, marcando perceptiblemente los terrenos o solares que
hubieren de ocuparse para la realizacin del proyecto. En los planos
deban figurar las fincas que fuese necesario expropiar. El proyecto
habra de contener, el establecimiento de los servicios pblicos urbanos
en toda la extensin que abarquen las obras y los modelos de fachada y
dems

circunstancias

que

habran

de

sujetarse

las

nuevas

edificaciones. Obtenida del Gobierno la aprobacin del proyecto y la

declaracin de utilidad pblica, el municipio se resarca de la inversin

efectuada mediante la venta a los particulares de los solares resultantes,
debiendo los compradores edificar en el plazo sealado, o perder, en
caso contrario, sin indemnizacin, la propiedad, que reverta al municipio
libre de cargas.
La Ley de Expropiacin de 1879 prevea adems la gestin indirecta de
la urbanizacin por cualquier particular o compaa que solicitara la
concesin de las obras, acompaando el proyecto correspondiente. El
proyecto del peticionario se someta a todos los trmites de la
declaracin de utilidad pblica y se tasaban los gastos de los estudios y
planos realizados, con lo que si no resultaba adjudicatario, se le
reembolsaban los gastos y se le reservaba el derecho de tanteo,
ofreciendo la misma cantidad que el mejor postor. Tras la subasta, el
adjudicatario ingresaba el precio en el erario municipal, se subrogaba en
un todo en los derechos y obligaciones del municipio y se obligaba a
abonar las expropiaciones, llevar a cabo las demoliciones necesarias,
establecer los servicios pblicos y regularizar los solares resultantes. Se
le atribuye la propiedad de los terrenos no destinados a la va pblica, es
decir, los solares resultantes, que se compromete a edificar en un plazo
prefijado, bajo sancin de prdida de la propiedad sin indemnizacin
alguna.
D)

El justiprecio expropiatorio. La exclusin de toda valoracin

urbanstica derivada del proyecto de obras

El Proyecto de Ley de Posada Herrera para la Reforma, Saneamiento,
Ensanche y otras Mejoras de las Poblaciones, presentado a las Cortes el
19 de diciembre de 1861, justipreciaba los terrenos teniendo en cuenta
su valor actual y los daos y perjuicios que se ocasionaban a las fincas, y
restaba del justiprecio el aumento de precio y beneficios que los

propietarios obtendran en otros terrenos por las reformas que se

proyecten o por las mejoras que puedan producir las obras que se trata
de ejecutar, admitindose la compensacin de lo uno por lo otro hasta la
igualdad de valores, abonndose la diferencia a su favor.
La Ley de Expropiacin Forzosa de 1789 no reconoci justiprecios
superiores al valor que a los terrenos correspondiesen como suelos
rsticos, siendo desconocido el valor urbanstico. En la Ley de 1879
todos los terrenos sobre los que va a asentarse el plan de ensanche o de
reforma interior se justiprecian de la manera que en la actualidad se
valora el suelo rstico no urbanizable, no computndose ningn
aprovechamiento edificatorio.
E)

La apropiacin de las plusvalas por el municipio. Expropiacin de

zonas laterales y gestin municipal directa o indirecta de la ejecucin del

proyecto
Expropiados los terrenos por su valoracin rstica, los terrenos
colindantes a las calles y plazas se van a convertir en solares y sufrir una
revalorizacin como consecuencia de las obras y de las posibilidades
edificatorias que el proyecto de la obra pblica otorga. El sistema de la
Ley de Expropiacin de 1879 no permite que ese beneficio vaya a los
propietarios contiguos o ribereos a las vas pblicas, porque las zonas
laterales edificables a calles y plazas son tambin objeto de expropiacin
en una extensin de 20 metros de fondo o latitud de las mencionadas
zonas que la Ley de 18 de marzo de 1895, sobre saneamiento y reforma
interior de poblaciones, extiende a 50 metros. El propio municipio el que
se beneficia, bien encargndose directamente de la gestin del proyecto,
bien enajenando en pblica subasta la concesin del proyecto,
asumiendo el concesionario el riesgo de la gestin.

F)

El bloqueo de la especulacin. La obligacin de edificar en plazo

los solares resultantes de la ejecucin del proyecto y la sancin de

prdida de la propiedad
En el sistema que estamos viendo no hay lugar para la especulacin
urbanstica. La especulacin mediante la retencin de los solares
tampoco poda venir de la mano de los adquirentes de las parcelas
resultantes de un proyecto de urbanizacin, pues tanto el concesionario
como los particulares a quienes el Ayuntamiento o el concesionario
hubiese vendido los solares tenan la obligacin de levantar los nuevos
edificios en un plazo perentorio, de forma que todo solar que no se
hubiera edificado dentro del plazo improrrogable fijado al efecto reverta
al Ayuntamiento, con prdida por parte del concesionario y, en su caso,
del propietario adquirente de las cantidades abonadas. Se prohiban las
prrrogas, las dispensas o perdones de alguna de las condiciones de
edificacin.
G)

El contenido del ius aedificandi en los terrenos no afectados por los

proyectos de urbanizacin
El derecho a urbanizar, a crear ciudad, es obra pblica, caracterizada por
la construccin de bienes de uso pblico, siendo monopolizada por la
Administracin, que absorbe los eventuales beneficios.
Con respecto al resto del territorio municipal, el que no se pudiera
urbanizar no significaba que los propietarios no pudieran edificar en sus
propiedades en el resto del trmino municipal. Esto era posible, salvo en
las zonas que pudieran perjudicar al desarrollo de la zona de ensanche
con arreglo a las previsiones y dentro de los lmites marcados por las
ordenanzas municipales. Lo que no podan hacer eran urbanizaciones

completas con calles y plazas, porque esto era competencia exclusiva de

la Administracin.
3.

LA ASUNCIN DEFINITIVA DEL MODELO POR EL ESTATUTO

MUNICIPAL DE CALVO SOTELO, LA LEGISLACIN REPUBLICANA Y

LA LEY DE RGIMEN LOCAL DE 1951
El sistema de urbanismo de obra pblica y plusvala urbanstica de
atribucin exclusiva a la comunidad se mantiene vigente hasta la Ley del
Suelo de 1956, pues se asume ntegramente por el Estatuto Municipal de
1924. La regulacin del Estatuto se codifica en el Reglamento de Obras,
Servicios y Bienes Municipales, aprobado por Real Decreto de 14 de julio
de 1924, que expresa la exigencia de planes de ensanche o extensin
para la urbanizacin de cualquier zona comprendida entre los lmites de
los ensanches ya efectuados, y los del trmino municipal, imponiendo la
obligacin de redactar planes de ensanche a los municipios que pasan
de determinada poblacin.
Este modelo urbanstico de obra y beneficio pblico pasa a la legislacin
municipal republicana de 1935 y es recibido en la legislacin del
Rgimen Local posterior (Texto articulado de 24 de junio de 1955), que
sigue fiel al modelo liberal de apropiacin pblica de todas las plusvalas
urbansticas.
4.

LA PRESENTACIN DEFORMADA DEL URBANISMO LIBERAL

La doctrina ms prestigiosa, obsesionada con poner de manifiesto los

mritos de la Ley del Suelo de 1956, descalifica al urbanismo de obra
pblica anterior, atribuyndole resultados contrarios a los expuestos: que
la Administracin carga con los gastos de la urbanizacin y que los
propietarios colindantes con las calles se llevan todos los beneficios, sin

que puedan recuperarse las plusvalas originadas por la obra pblica

ante la inexistencia de un sistema eficaz de contribuciones especiales,
amn de ser origen y fuente de corrupcin. Esta visin tan negativa no es
general. Otro sector doctrinal resalta el dato de la expropiacin de zonas
laterales. No faltan tampoco los que, exaltando el modelo Cerd,
insinan que no se ha aplicado o que no estuvo vigente, lo que no casa
con la vigencia de la Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 hasta la
aprobacin de la Ley de 1954 y la regulacin del urbanismo y de las
obras municipales en la legislacin local de 1924, 1935 y 1955. Pero la
unanimidad doctrinal se da en afirmar la superioridad y la modernidad
que comporta la Ley del Suelo de 1956 sobre la legislacin liberal del
pasado siglo y del Rgimen Local del texto articulado de 1955, a la que
sustituye.
5.

EL URBANISMO PARA POBRES. EL COMIENZO DE LA

SEPARACIN DE LA POLTICA DE URBANISMO Y VIVIENDA

El sistema urbanstico liberal no llegaba a las necesidades de la
poblacin obrera o marginada. La impaciencia origina que surja una
beneficencia urbanstica consistente en la cesin pblica de solares
para construccin de viviendas a bajo coste.
La Ley de 10 de diciembre de 1921 impone por primera vez una poltica
de vivienda ambiciosa, no dirigida exclusivamente a las clases
desfavorecidas y que concibe a los municipios como rganos de
programacin y gestin urbanstica. Se les encomienda el estudio y
atencin de las necesidades de vivienda en el municipio, la formulacin
de proyectos de urbanizacin y la construccin de casas baratas en
terrenos de su propiedad y comprar terrenos necesarios con dicho fin. La
atencin de las necesidades de vivienda se configura como una
obligacin para los municipios. El Decreto-ley de 10 de octubre de 1923

no introduce novedades significativas, limitndose a reafirmar la

posibilidad de que el Estado, la Provincia o los municipios intervengan en
el mercado del suelo, adquiriendo suelo y redactando proyectos de
urbanizacin.
6.

LA APARICIN DE LAS TCNICAS URBANSTICAS

En el siglo XIX se plantean ya los problemas ms bsicos del moderno

urbanismo, ensayndose algunas tcnicas, como los reglamentos
sanitarios, la zonificacin o los ensanches.
En la segunda mitad del siglo XIX surgen las primeras regulaciones
legislativas extensivas a todas las reas habitadas de la ciudad. En
Inglaterra surgen los primeros reglamentos sanitarios, tendentes a tutelar
la higiene y habitabilidad de los edificios. El reglamento aparece como el
instrumento ms adecuado y caracterstico. Los planes de ensanche y
reforma interior incluyen la definicin de las caractersticas externas e
internas de los edificios.
Se agrega despus la tcnica de la diferenciacin funcional, lo que lleva
a la divisin de las reas urbanas en funcin de su distinta utilizacin,
dando lugar a una ms adecuada reglamentacin urbanstica con
prevalencia del Plan de urbanismo.
Surgen en el siglo XIX otras concepciones de gran inters, como la
ciudad jardn inglesa, o la ciudad lineal espaola, que ordena la
edificacin a ambos lados de una va de transporte rpida. Despus la
ciencia urbanstica se enriquece con las aportaciones del regionalismo
urbanstico que trata de planificar la utilizacin de espacios ms amplios
que los estrictamente urbanos.

En Espaa contina la tradicin de recoger en las Ordenanzas

municipales el ncleo de las normas disciplinadoras de la construccin
en las ciudades y villas de importancia. El Derecho estatal sobre la
edificacin es prcticamente inexistente.
La perspectiva sanitaria es la ltima en aparecer en nuestro pas, con la
reglamentacin general que impone la Instruccin General de Sanidad de
12 de enero de 1904, a la que siguen las Instrucciones TcnicoSanitarias para los pequeos municipios (Reales rdenes de 3 de enero
y 9 de agosto de 1923), que regulan las condiciones higinicas de los
lugares donde ha de asentarse una aglomeracin urbana; las
caractersticas de las vas pblicas; las condiciones de las viviendas y
piezas habitables, abastecimientos de aguas, sistemas de evacuacin de
aguas sucias y depuracin de residuales, eliminacin de desechos o
residuos slidos, condiciones de los cementerios, mataderos y mercados
de ganado. Pero el avance ms notable lo constituye el Estatuto
Municipal de 8 de marzo de 1924 y su Reglamento de Obras, Servicios y
Bienes Municipales de 14 de julio de 1924. El Reglamento distingue las
obras municipales ordinarias de las de ensanche y extensin, mejora
interior de poblaciones, saneamiento y urbanizacin parcial, e incorpora
los estndares urbansticos tcnico-sanitarios de la Real Orden de 9 de
agosto de 1923. Tambin introduce la tcnica de la zonificacin mediante
la fijacin en los proyectos de los usos y servicios de las diferentes zonas
en que se divide el Plan, y distribuye las competencias estatales entre la
Comisin Sanitaria Provincial y la Comisin Sanitaria Central. Tambin
hay que citar la Real Orden de 17 de noviembre de 1925, que aprueba el
Reglamento

Nomencltor

de

los

establecimientos

incmodos,

insalubres y peligrosos, determinando las formalidades para la concesin

de licencias y normas de clasificacin e imposicin a dichos
establecimientos de las condiciones precisas para autorizar su
funcionamiento.

TEMA XVI. DE LA PRIVATIZACIN DEL URBANISMO A UN

URBANISMO DE INTERESES PRIVADOS Y RECAUDATORIOS

1.

LAS BASES DEL DERECHO URBANSTICO EN LA LEY DEL

SUELO DE 1956
La novedad ms aparente de la Ley del Suelo de 1956 es el diseo de un
sistema de planificacin completo sobre todo el territorio municipal que
no exista con anterioridad, e incluso de todo el territorio nacional.
A)

El derecho de urbanizar como derecho privado oligoplico

La caracterstica ms sobresaliente de la Ley de 1956 es la alteracin

profunda del estatuto de la propiedad inmobiliaria a favor de algunos
propietarios, los de suelo urbano y reserva urbana, atribuyndoles el
derecho a urbanizar y a apropiarse de las plusvalas derivadas de la obra
urbanizadora segn las edificabilidades previstas en los planes, mientras
ese derecho a urbanizar se niega a los restantes propietarios, los de
suelo rstico.
La funcin planificadora y la urbanizacin pasan a ser un negocio
privado, reservado en exclusiva a los propietarios de suelo urbano o de
reserva urbana. Las piezas bsicas para el cambio del modelo pblico al
privado oligoplico sern el Plan Parcial que desarrolla el Plan General,
el sistema de compensacin para la ejecucin de los planes y el sistema

de valoraciones expropiatorias que ahora incluye como partida

indemnizatoria la edificabilidad, la revalorizacin.
En el sistema de compensacin los propietarios se unen con fines de
urbanizacin y, en su caso, de edificacin, con solidaridad de beneficios
y cargas, bajo una gestin comn. Las expropiaciones se hicieron
inviables para la Administracin al alterar la Ley de forma favorable a los
propietarios el sistema de valoraciones, incluyendo en el justiprecio la
plusvala urbanstica que el Plan reconoca a las distintas clases de
suelo.
B)

La diferente valoracin de los suelos

La desigualdad entre unos y otros propietarios y el favorecimiento de la

especulacin se manifiesta no slo en que una pequea parte de los
propietarios de terrenos del municipio que el Plan define son nicamente
los que pueden manejar en su beneficio los procesos de urbanizacin,
sino tambin en que sus terrenos a efectos expropiatorios se valoran
incluyendo las plusvalas creadas por los Planes Generales, de forma
que cuando la Administracin tiene necesidad de ellos ha de pagar,
adems de su valor rstico, el valor edificatorio artificialmente creado y
puesto sobre ellos por el Plan General de Ordenacin. La Ley reconoce
el valor inicial a los terrenos calificados de rsticos o no urbanizables por
estar desprovistos del derecho a urbanizar; un valor expectante y un
valor urbanstico, a los que tienen posibilidades de reconocimiento de
aprovechamiento urbanstico o lo tienen ya concretado en el Plan de
Ordenacin y que se suma al valor inicial; valor comercial o de mercado
para los terrenos calificados de suelo urbano y para lo que, por tener
todos los servicios, se consideran solares y pueden ser edificados
inmediatamente.

C)

La tolerancia de la especulacin

Se reconoce a los propietarios, al menos de forma fctica, el derecho a la

especulacin. A partir de la Ley de 1956, la retencin de los solares sin
edificar en los plazos previstos y consignados en el proyecto de
urbanizacin no origina la prdida de la propiedad, la confiscacin del
solar, sino la expropiacin por el valor urbanstico de los terrenos previa
inscripcin en el Registro de Solares sin edificar.
D)

Desigualdad entre los propietarios y lentitud de los procesos

urbanizadores
Se introduce la ms flagrante desigualdad entre los propietarios del
trmino municipal, pues el derecho slo se reconoce a los propietarios de
suelo urbano y de reserva urbana, mientras que a los restantes slo se
les permite edificar en sus terrenos en la proporcin de 1 m3 por cada 5
m2 de superficie, pero no tienen derecho a urbanizar. Y ese modesto
derecho que se les reconoce desaparece con la reforma de 1975.
La segunda consecuencia es que se introducen riesgos de corrupcin. El
acto de calificacin de un suelo como urbano, reserva urbana o
urbanizable es una suerte de lotera que implica la revalorizacin
exorbitante de determinadas propiedades. En consecuencia, se originan
todo tipo de presiones sobre los rganos de planificacin.
Una tercera consecuencia es que se introduce una extraordinaria lentitud
en la ejecucin de los procesos de urbanizacin, en cuanto entrega a un
grupo de propietarios la tarea de reparcelar, dividir entre ellos los costes
de la urbanizacin, llevar a efecto las obras de urbanizacin y dividir las
parcelas o los derechos de edificabilidad resultantes. Ello origina una

multiplicidad de conflictos internos, que deben ser decididos en primer

lugar por la autoridad municipal y despus por la justicia administrativa.
E)

Las modificaciones del planeamiento y la posibilidad de alteracin

de la fisonoma de las villas y ciudades

La Ley de 1956 concibe el planeamiento como una regulacin de la
edificacin en todo el trmino municipal sujeta a procedimientos de
modificacin o revisin. La aprobacin de los nuevos planes de
urbanismo es aprovechada para modificar las viejas ordenanzas de
edificacin municipal y las prescripciones de los proyectos de obras ya
realizados, permitiendo una mayor edificabilidad, lo que fomenta la
legislacin de arrendamientos, que permita la rescisin del contrato a los
propietarios que aumentaran la edificabilidad de sus viviendas.
2.

LAS CONTRAMEDIDAS PARA COMBATIR LA ESPECULACIN

GENERADA POR LA PRIVATIZACIN DEL DERECHO A URBANIZAR:

REGISTRO DE SOLARES SIN EDIFICAR, PATRIMONIO MUNICIPAL
DEL SUELO Y URBANISMO DE OBRA PBLICA PARA VIVIENDA
SOCIAL Y POLGONOS INDUSTRIALES
La Ley de 1956 permite la formacin de oligopolios, la retencin de
solares y la especulacin en el mercado del suelo, dando lugar a
encarecimiento

de

los

suelos.

Para

combatirlo

se

idean

tres

procedimientos: los registros de solares sin edificar, los patrimonio

municipales de suelo y el mantenimiento del sistema anterior de la
urbanizacin como obra pblica para hacer vivienda social, pero fuera del
suelo urbano y urbanizable.
Contra la retencin de solares se arbitra la tcnica del Registro de
solares sin edificar. Los propietarios que no edifican en los plazos

previstos en los planes o proyectos, o en los establecidos en la Ley,

pueden ver sus fincas declaradas en venta forzosa, incluidas en el
Registro municipal de solares sin edificar y la iniciacin de un expediente
de valoracin por su valor urbanstico, y su adjudicacin a un tercero con
la misma obligacin de edificar en otros dos aos y el riesgo de sufrir las
mismas consecuencias.
Tambin se crean los patrimonios municipales de suelo, una bolsa de
terrenos con la que competir frente al oligopolio de los propietarios de
suelo urbano y de reserva urbana.
A la carencia de suelos para vivienda social atiende directamente el
Estado diseando un modo operativo al margen del sistema de la Ley.
Asume la competencia para la realizacin de nuevos ensanches, a lo que
atiende el Plan Nacional de la Vivienda, un programa de adquisicin y
preparacin de 4.000 hectreas, ampliadas a 8.169 en 1962, con las que
se da respuesta a los problemas de dficit de viviendas. Estas
actuaciones se plantean dentro del respeto a los planes diseados por la
Ley del Suelo, pero la Ley 52/1962, de 21 de julio, sobre valoracin de
terrenos para expropiacin en planes de urbanismo y vivienda y el
Decreto-ley 7/1970, de 27 de junio, sobre Actuaciones Urbansticas
Urgentes, permiten anteponer la delimitacin de los polgonos de
actuacin o de las unidades de actuacin y su expropiacin a la
planificacin urbanstica de los mismos. La competencia de ejecucin se
atribuye a la Gerencia de Urbanizacin del Ministerio de la Vivienda,
realizndose la delimitacin de polgonos por el Gobierno mediante
Decreto, a propuesta del Ministro de la Vivienda. La adquisicin del suelo
y su valoracin a efectos expropiatorios se hace segn un sistema de
precios mximos y mnimos, respetando el sistema de valores de la Ley
del Suelo. Los terrenos se ceden despus gratuitamente o a bajo coste a

entes pblicos o promotores privados para la promocin de viviendas

sociales o de proteccin oficial.
3.

LA REFORMA DE 1975

En la Ley 19/1975, de 2 de mayo se mantienen los mismos principios y el

mismo estatuto de la propiedad de la Ley de 1956, con algunos retoques.
Se reduce la posicin de privilegio de los propietarios del suelo de
reserva urbana (ahora urbanizable) mediante un aumento de las
cesiones obligatorias de terrenos a favor de la Administracin y una
justificacin de los criterios de determinacin del justiprecio que ahora se
reducen al valor inicial y al valor urbanstico (eliminndose el valor
expectante y el valor comercial), introducindose criterios fiscales para
valorar los aprovechamientos y deducindose los terrenos de cesin
obligatoria.
La Ley otorga al municipio una parte de la plusvala, un 10% del
aprovechamiento medio del sector. En cuanto a los sistemas generales
(redes arteriales, grandes abastecimientos, etc.) se pretenden abordar,
en unos casos, por el mecanismo de las cesiones, compensadas por la
adjudicacin del aprovechamiento medio en otro lugar; en otros, con las
cesiones resultantes de operaciones de urbanismo concertado, que
pueden dar lugar a que los propios promotores ejecuten a su costa una
parte sustancial de esos sistemas generales. La expropiacin sigue
siendo el sistema normal de obtener el suelo en los dems supuestos y
la financiacin pblica la forma de costear los sistemas generales.
La situacin oligoplica de los propietarios de suelo urbano y urbanizable
se potencia al eliminarse todo ius aedificandi del suelo rstico o no
urbanizable, desapareciendo de ste el derecho a edificar.

El nuevo rgimen supone un aumento de la desigualdad entre unas y

otras propiedades. El legislador trata de romper la situacin oligoplica
de los propietarios de suelo urbano y urbanizable actuando sobre el
suelo urbanizable no programado, admitiendo en el mismo iniciativas
privadas mediante frmulas de urbanismo concertado. Las grandes
operaciones urbansticas quedan dentro de este nuevo planteamiento a
travs de Programas de Actuacin Urbanstica ms flexibles, mientras el
urbanismo autogestionado de los propietarios por las Juntas de
Compensacin se circunscribe a los terrenos urbanos y a los de ms
valor por ser los ms cercanos a la ciudad.
Las concesiones no se adjudican por subasta sino por concurso e incluso
por adjudicacin directa cuando se trata de la urbanizacin de terrenos
destinados a instalaciones de actividades relevantes o de especial
importancia econmica y social y as lo acuerde el rgano ejecutivo
superior de la Comunidad Autnoma.
4.

LA DESVERTEBRACIN DEL DERECHO DE PROPIEDAD Y EL

AUMENTO DE LA PARTICIPACIN DEL MUNICIPIO EN LAS

PLUSVALAS URBANSTICAS EN LA SEGUNDA REFORMA OPERADA
POR LA LEY 8/1990, DE 25 DE JULIO
La segunda gran reforma de la Ley de 1956 la lleva a cabo la Ley 8/1990,
de 25 de julio, de Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del
Suelo. No abandona el modelo de la Ley de 1956, insistiendo en la
atribucin desigual de las plusvalas a los propietarios segn las diversas
clases de suelo.
La esencia de la reforma consiste en hacer ms oneroso, pero tambin
ms confuso, el urbanismo de obra privada. Se aumenta la participacin
de los Ayuntamientos en los beneficios o plusvalas, reforzando su

condicin de socio de los propietarios privilegiados. Se aumentan las

cesiones en suelo urbano y urbanizable programado. Al Municipio le
corresponde el 15% del aprovechamiento tipo. Los propietarios tienen
derecho al 85% del aprovechamiento urbanstico correspondiente a su
parcela.
Bajan los justiprecios expropiatorios, endurecindose el sistema de
valoraciones. La Ley aplica el valor inicial o rstico al suelo no
urbanizable, al urbanizable no programado e incluso al urbanizable si an
no se ha ultimado el desarrollo del planeamiento. El derecho a urbanizar
y el derecho al aprovechamiento en los suelos urbanizable y urbano
sigue teniendo un plus de valoracin sobre el valor inicial. El sistema de
valoraciones no se reduce a las expropiaciones por razones urbansticas,
sino que se aplica a toda clase de expropiaciones.
Se trata de convertir a los propietarios en urbanizadores forzosos.
Se potencia la discrecionalidad de la Administracin para sealar los
plazos en que los derechos han de ejercitarse bajo sancin de prdida o
reduccin.
Se facultan asimismo las facultades interventoras de la Administracin en
el mercado inmobiliario, atribuyndosele los derechos de tanteo y
retracto en las transmisiones onerosas de terrenos y edificaciones que se
produzcan en las reas que se delimiten. Se potencia los Patrimonios
Municipales de Suelo, que podrn adquirir suelo barato, no urbanizable,
con la posibilidad de una inmediata reclasificacin y su conversin en
urbanizable. El suelo incorporado al Patrimonio queda vinculado
primordialmente a la construccin de viviendas de proteccin oficial u
otras finalidades sociales.

5.

EL TURNO DE FAVORECIMIENTO DE LOS PROPIETARIOS:

SUPRESIN DEL SUELO URBANIZABLE NO PROGRAMADO Y

REDUCCIN DE LA CESIN DEL APROVECHAMIENTO TIPO POR EL
REAL DECRETO-LEY 7/1996, DE 7 DE JUNIO
El Real Decreto-Ley 7/1996, de 7 de junio fue convalidado por la Ley
7/1997, de 14 de abril. Las modificaciones se dirigen a simplificar los
procedimientos, otorgando ms competencias urbansticas a los Alcaldes
a costa de los Plenos de los Ayuntamientos, y acortar los plazos
vigentes.
A los propietarios privilegiados se les aumenta la cuota de participacin
en el aprovechamiento urbanstico, que pasa del 85 al 90%,
reducindose del 15 al 10% la participacin del municipio. En suelo
urbano, el aprovechamiento urbanstico de un terreno no incluido en una
unidad de ejecucin ser el que resulte de aplicar el aprovechamiento
tipo del rea de reparto en el que se encuentre, o de la aplicacin directa
de las ordenanzas o normas urbansticas de la parcela. En el suelo
urbanizable, si no estuviera determinado el aprovechamiento tipo, se
tendr en cuenta el aprovechamiento medio de la unidad de ejecucin o
del correspondiente sector en que se halle. Las obras de rehabilitacin y
la sustitucin de la edificacin sin aumento del volumen construido no
dar lugar a cesiones dd aprovechamiento tipo a la corporacin.
Se suprime la distincin entresuelo urbanizable programado y no
programado, refundindose ambas clases en el suelo urbanizable,
constituido por los terrenos a los que el planeamiento general declare
adecuados para ser urbanizados. El suelo clasificado como urbanizable
no programado en el planeamiento vigente o en tramitacin a la entrada
en vigor de esta Ley mantendr el rgimen jurdico previsto en la
normativa urbanstica anterior, pero ahora podrn promoverse y

ejecutarse directamente Programas de Actuacin Urbanstica sin

necesidad de concurso.
6.

HACIA UN URBANISMO DE CONCIERTO ENTRE INTERESES

PRIVADOS Y RECAUDATORIOS MUNICIPALES. LA PRIVATIZACIN

DEL PLANEAMIENTO
A)

Los convenios urbansticos

Primero fue la Jurisprudencia la que sancion la validez de los convenios

urbansticos, pero de forma indirecta, reconociendo la validez no sobre
los efectos inmediatos del negocio, la ordenacin urbanstica y la
consiguiente clasificacin o calificacin de los terrenos, sino de forma
indirecta, al reconocrsele efectos jurdicos reflejos. Los convenios
urbansticos estn muy cercanos a la figura penal del cohecho o la
prevaricacin.
B)

El agente urbanizador y las sociedades de economa mixta con los

propietarios
Surge la idea de la Ley valenciana del agente urbanizador, especie de
concesionario espontneo que acta sobre el suelo urbano y sobre el
urbanizable. Expropia los terrenos comprendidos en el programa que
aprueba la Administracin a precio urbanstico. Los propietarios tienen
preferencia para asumir el proceso de urbanizacin que proyecta el
agente urbanizador, y adems este puede pagarles en terrenos
urbanizables ahorrndose los justiprecios.
Otro lugar de encuentro entre los propietarios y los municipios son las
sociedades de economa mixta entre los propietarios afectados y el
municipio, derogando la regla de que la parte del capital reservado a los

particulares

se

adjudica

siguiendo

las

reglas

de

publicidad

concurrencia.
7.

EL DERRUMBE DEL DERECHO URBANSTICO COMO

DERECHO ESTATAL
A)
El

Los motivos de inconstitucionalidad del Texto refundido de 1992

Tribunal

Constitucional

se

ha

pronunciado

acerca

de

la

constitucionalidad del Texto refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo

y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto-ley 1/1992, de 26 de
junio, de forma muy desfavorable a la validez del mismo, dando carta
blanca a las Comunidades Autnomas para instaurar un modelo jurdicourbanstico radicalmente diferente del hasta ese momento vigente,
dejando al Estado la posibilidad de dictar una Ley en la que se recojan
los principios esenciales del estatuto de la propiedad inmobiliaria y
algunas otras cuestiones muy puntuales incardinables en materias de
legislacin civil, expropiacin, valoraciones, responsabilidad patrimonial
de la Administracin, registros de la propiedad y del notariado y
organizacin consultiva central. El Texto refundido de la Ley de 1992 es
anulado, salvndose no ms de un 20% de sus preceptos, resucitando
transitoriamente y con carcter supletorio el texto preconstitucional de
1976 y sus normas complementarias o de desarrollo.
El Tribunal Constitucional se apoya en: la incompetencia del Estado para
dictar normas con alcance supletorio en materia de urbanismo, en la que
todas las Comunidades Autnomas han asumido competencia exclusiva;
el exceso competencial en que incurre el Estado al valerse de su
competencia exclusiva en materia de regulacin de las condiciones
bsicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho a la
propiedad del suelo para pretender instaurar un modelo urbanstico

homogneo en todo el territorio nacional que vulnera y desconoce las

competencias exclusivas de las Comunidades Autnomas.
El Tribunal deslinda las competencias urbansticas ms administrativas
de otras que se relacionan con el estatuto jurdico del propietario del
suelo. Sobre las primeras reconoce una competencias normativa plena a
las Comunidades Autnomas, negando cualquier facultad al Estado,
sobre las segundas concluye que el Estado ostenta competencia para
fijar las condiciones bsicas que garanticen la tendencia a la igualdad en
el ejercicio de los derechos y deberes de los propietarios, sin que pueda
establecer un rgimen jurdico uniforme para todo el territorio.
B)

El alcance concreto de la anulacin

Se mantienen como vlidas las tres clases de suelo que se instituyeron

en 1975 (urbano, urbanizable y no urbanizable). Por lo que respecta al
suelo no urbanizable, el Tribunal considera que s entran en la
competencia del Estado, por un lado, las prohibiciones de edificar en l y
las de fraccionarlo en contra de la legislacin agraria, y por otro, la
facultad de establecer sobre el mismo reas de especial proteccin.
Sobre las otras clases de suelo, el Tribunal declara constitucionales e
insertos en la competencia del Estado la regulacin del conjunto de
deberes de los propietarios.
En cuanto al aprovechamiento urbanstico de cesin obligatoria, afirma
que las Comunidades Autnomas pueden fijar un porcentaje mayor y que
el Estado puede establecer por Ley un porcentaje mnimo destinado a
proteger el contenido bsico del derecho a la propiedad, y otro mximo
dirigido a materializar la participacin de la comunidad en las plusvalas
urbansticas.

El Tribunal declara inconstitucional la configuracin legal de las reas de

reparto y aprovechamiento tipo porque el Estado, dice, no puede imponer
los medios o instrumentos urbansticos a travs de los que se articulen y
concreten las condiciones bsicas de ejercicio del derecho y de
cumplimiento del deber en cuanto forman parte de la competencia
autonmica en materia urbanstica.
En materia expropiatoria se declara inconstitucional el precepto relativo a
los supuestos de expropiacin por ser cuestiones reservadas a las
Comunidades Autnomas. Se mantienen las reglas relativas al
justiprecio, al procedimiento y a la reversin de los terrenos expropiados,
que competen al Estado. Se declaran nulas las reglas de valoracin de
los terrenos a obtener por expropiacin en suelo urbano, urbanizable o
de terrenos destinados al patrimonio municipal del suelo y otros fines de
inters social, as como del suelo urbano sin aprovechamiento tipo. Se
ratifica

la

constitucionalidad

del

sistema

de

reduccin

del

aprovechamiento urbanstico en actuaciones que la doctrina ha venido

denominando como de expropiacin-sancin. El Estado no puede fijar el
porcentaje de prdida o reduccin del aprovechamiento urbanstico, sino
que debe establecer un tope mnimo que permita a las Comunidades
Autnomas la determinacin del porcentaje concreto en el ejercicio de
sus competencias urbansticas.
En cuanto a la planificacin, se declaran nulos los preceptos que regulan
el Plan Nacional de Ordenacin y los Planes Directores Territoriales de
Coordinacin. El primero invade la competencia exclusiva de las
Comunidades Autnomas por la eficacia vinculante que se le atribuye, si
bien no se niega legitimidad al Estado para planificar territorialmente el
ejercicio de sus competencias sectoriales. La sentencia declara nulos los
preceptos sobre planes de iniciativa popular porque estima que es

competencia exclusiva del legislador autonmico determinar el modo en

que se va a llevar a cabo la participacin de la iniciativa particular en la
elaboracin del planeamiento y qu tipos de planes pueden redactar
stos.
En la regulacin de la ejecucin del planeamiento, con excepcin del
precepto que establece los fines de sta y del que determina que la falta
de ejecucin del Plan por causa imputable a la Administracin faculta a
los propietarios a conservar sus derechos a seguir el proceso
urbanizador y edificador, se declaran inconstitucionales y nulos los
restantes preceptos relativos a las entidades competentes, unidades de
ejecucin, eleccin de sistema de actuacin, unidades de ejecucin con
exceso de aprovechamiento real, aprovechamiento urbanstico de bienes
de dominio pblico, reglas para la reparcelacin, efectos del acuerdo
reparcelatorio o incumplimiento del propietario de bienes liberados.
La disciplina urbanstica desaparece en gran parte de la regulacin del
Texto refundido de la Ley del Suelo por ser materia reservada a las
Comunidades Autnomas.
Corresponde al Estado, segn el Tribunal Constitucional, establecer el
deber de los Ayuntamientos de constituir su respectivo patrimonio del
suelo. El resto de cuestiones se declaran inconstitucionales a salvo el
derecho de superficie, competencia del Estado en virtud de su reserva
sobre la legislacin civil. Tambin por idntico ttulo es competente el
Estado para disponer el rgimen jurdico de los realojamientos y retornos
por actuaciones urbansticas.
8.

LA ESPUESTA LEGISLATIVA A LA SITUACIN CREADA POR

LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

A)

Leyes autonmicas de convalidacin

Comunidades Autnomas con hbeas urbansticos ya formados con

anterioridad a la STC 61/1997, que estn obligadas a adaptar su
legislacin a la nueva Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, de Rgimen del
Suelo y Valoraciones y a las modificaciones a la misma llevadas a cabo
mediante el Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas
Urgentes de Liberalizacin en el Sector Inmobiliario y de Transportes.
Galicia (Ley 1/1997, de 24 de marzo), Catalua (Ley 1/1990, de 12 de
julio), Valencia (Ley 6/1994 y reglamentos de desarrollo), Madrid (Ley
9/1995 Ley 20/1997, de 15 de julio), Navarra (Ley foral 10/1994, de 4
de julio).
Comunidades Autnomas que han puesto en vigor el Texto articulado de
1992. Cantabria (Ley 1/1997, de 25 de abril), Pas Vasco (Ley de 25 de
abril de 1997 Ley 5/1998, de 6 de marzo), Andaluca (Ley 1/1997, de
18 de junio), Extremadura (Ley 13/1997, de 23 de diciembre).
Comunidades Autnomas que han aprobado una legislacin urbanstica
completa. La Rioja (Ley 10/1998, de 2 de julio), Castilla-La Mancha (Ley
2/1998, de 4 de junio), Castilla y Len (Ley 5/1999, de 8 de abril), Aragn
(Ley 5/1999, de 25 de marzo), Baleares (Ley 6/1999, de 3 de abril),
Canarias (Ley 9/1999, de 13 de mayo).
B)

Ley 6/1998, de 13 de abril, de Rgimen del Suelo y Valoraciones

Esta Ley se reduce a definir el contenido bsico del derecho de

propiedad del suelo de acuerdo con su funcin social, regulando las
condiciones que aseguren la igualdad de su ejercicio en todo el territorio
nacional.

Regula

el

sistema

de

valoraciones,

justiprecios

indemnizaciones. Mantiene las tres clases tradicionales de suelo (urbano,

urbanizable y no urbanizable). Resucita la distincin entresuelo

programado y no programado dentro del suelo urbanizable. Los derechos
y deberes de los propietarios se siguen atribuyendo en funcin de la
clase de suelo. Los derechos de urbanizar y edificar de los propietarios
de suelo urbano y urbanizable se compensan por el deber de ceder
gratuitamente el suelo necesario para viales, espacios libres, zonas
verdes y dotaciones pblicas, el necesario para la ejecucin de los
sistemas generales, el deber de costear o ejecutar a su costa la
urbanizacin y ceder un porcentaje del aprovechamiento a la
Administracin actuante. Trata de combatir el oligopolio con un aumento
de la oferta a travs de la supresin de la planificacin temporal, los
programas cuatrienales de los planes generales de ordenacin y la
eliminacin de la distincin entresuelo urbanizable programado y no
programado. Los terrenos se valoran segn su clase y situacin
urbanstica.
C)

EL Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio

Pretende corregir las rigideces del sector inmobiliario. Suprime la

posibilidad de clasificar como suelo no urbanizable aquellos otros
terrenos que el planeamiento general considere adecuados para el
desarrollo urbano. Establece (art. 15) que la transformacin del suelo
urbanizable podr ser tambin promovida por las Administraciones
Pblicas sean o no competentes para la aprobacin del correspondiente
planeamiento de desarrollo.

TEMA XVII. EL URBANISMO ESPAOL ANTE EL DERECHO

COMPARADO, LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LOS RETOS
DEL FUTURO

1.

LA INSPIRACIN ITALIANA EN EL URBANISMO ESPAOL

El urbanismo espaol desde 1956 es una transposicin de la Ley

mussoliniana de 17 de agosto de 1942, que estructura un sistema de
planeamiento anticipado de todo el territorio municipal a travs de planes
reguladores municipales y planes particularizados, que se traduce aqu
en los planes de ordenacin municipal y planes parciales. Donde la
influencia ms se manifiesta es en la atribucin a los propietarios de los
polgonos del derecho a urbanizar. Para su ejercicio los propietarios
deben reunirse en un consorcio, figura regulada en el Cdigo Civil,
bastando el asentimiento de los propietarios que representen los del
valor del polgono. A esta mayora se le faculta para conseguir la plena
disponibilidad del resto de los terrenos de los propietarios no adheridos
mediante expropiacin. Si el consorcio no se constituye, el municipio
puede encomendar la ejecucin del proyecto a quien puje ms en una
subasta celebrada primero entre los propietarios o, en una segunda fase,
abierta ya a terceros sobre la base de un precio de salida
correspondiente a la indemnizacin de las expropiaciones, aumentadas
en una suma correspondiente al aumento del valor derivado de la
aprobacin del plan.
El privilegio otorgado a algunos propietarios de ejecutar el plan y
beneficiarse de los aprovechamientos urbansticos que en l se
consignan significa un trato especialmente gravoso para el resto de
propietarios, que sufren limitaciones no indemnizables, siendo la ms
significativa la no indemnizabilidad de la prohibicin de edificar. Pero no
de la legislacin de Mussolini de donde el Derecho espaol toma el
criterio de incluir en los justiprecios expropiatorios la edificabilidad

prevista en los planes, encareciendo todo el proceso de urbanizacin y

hacindolo imposible para la Administracin cuando no la asumen
mediante una Junta de Compensacin los propietarios del polgono.
La influencia de la doctrina y de la legislacin inglesas sobre la formacin
de los valores del suelo es muy clara en la Ley del Suelo de 1956. El
paralelismo es evidente, al distinguirse a efectos de valoracin la
siguiente clasificacin: inicial, expectante, urbanstico y comercial. Pero la
Ley de 1956 incluye en la valoracin de los terrenos a efectos de
expropiaciones urbansticas los aprovechamientos o plusvalas que el
plan otorgaba.
2.

MANIFESTACIONES COMPARADAS DEL URBANISMO DE

OBRA PBLICA
Reino Unido. Se establece un sistema de obra pblica monoplica para
el proceso de urbanizacin muy similar al de ejecucin de los planes de
ensanche previstos en la Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 y la
legislacin posterior hasta la Ley del Suelo de 1956. El municipio deba
adquirir todo el suelo urbanizable para atender a las necesidades de
desarrollo por 10 aos. La adquisicin deba hacerse valorando el suelo
por su valor en uso o destino actual, sin consideracin a las posibles
expectativas urbansticas. El suelo se adjudicaba mediante concursosubasta a empresas urbanizadoras que deban transformarlo y venderlo
o edificarlo con arreglo a las bases de los concursos, dando preferencia
para la compra de las parcelas a los antiguos propietarios. La
urbanizacin es actividad pblica y la construccin actividad privada.
Holanda.

Casi

todo

el

suelo

edificable

es

producido

por

los

Ayuntamientos, que adquieren los terrenos necesarios para cada

operacin urbanizadora. La mayora de los terrenos se adquieren por

acuerdo amistoso a un precio que tiene como referencia el mercado. En

defecto de acuerdo amistoso cabe aplicar la expropiacin. Los ingresos
que la venta de parcelas edificables reporta al Municipio deben cubrir los
costes de urbanizacin, dotaciones pblicas, gastos de gestin, etc.
Francia. La urbanizacin es una funcin pblica que se ejerce por las
Corporaciones locales a travs de los establecimientos pblicos de
cooperacin intercomunal que recuperan los costes de urbanizacin a
travs de la tasa local de equipamiento que han de pagar los propietarios
para edificar y otras tasas fiscales y parafiscales que se pueden exigir a
los constructores. Est solidamente asentada la distincin entre la
urbanizacin como funcin pblica y la edificacin como actividad
privada. No existen formas de ejecucin privada de los planes de
urbanismo que supongan la entrega del proceso urbanizador, costes y
beneficios incluidos, a los propietarios.
3.

TCNICAS DE REDUCCIN DE LA DESIGUAL ATRIBUCIN DE

APROVECHAMIENTOS URBANSTICOS ENTRE LOS PROPIETARIOS.

EL LMITE LEGAL DE DENSIDAD Y LA CONVERSIN DE LA
LICENCIA DE OBRAS EN CONCESIN ADMINISTRATIVA
En Francia se califican las prohibiciones o limitaciones a la facultad de
edificar de servidumbres legales, no indemnizables. La Ley de 31 de
diciembre de 1975 establece el plafond legal de densit con el alcance
de dividir y distribuir el derecho de edificar entre el propietario y la
colectividad. Permite que el derecho de construir permanezca en la
titularidad del propietario del suelo, pero limitndolo de forma igualitaria.
El ejercicio del derecho a construir segn las previsiones del plan pasa a
la colectividad o ente local, y si el propietario del terreno pretende
construir todo el aprovechamiento que el Plan de Ocupacin del Suelo le
reconoce deber pagar el valor diferencial al municipio.

En Italia la cuestin de la desigualdad entre los propietarios se plantea a

propsito

de

los

vnculos

indefinidos

de

inedificabilidad

sin

indemnizacin previstos en la Ley urbanstica de 1942. La Corte

Constitucional italiana declara la ilegitimidad por contradiccin con el art.
42 de la Constitucin de las normas aludidas, pero limitadamente en la
parte en la cual consienten sin indemnizacin limitaciones temporales o
definitivas

de

derechos

reales,

de

contenido

expropiatorio

inmediatamente operativo. La legislacin urbanstica considera que los

bienes inmuebles pertenecen a su propietario, con los atributos
inherentes a sus posibilidades de actuacin. Pero se establecen algunos
lmites, compatibles con el sistema de la propiedad inmueble. Entre esos
lmites estn los que disciplinan la edificabilidad urbana, as como la
sujecin a vnculos de inedificabilidad por duracin limitada de los planes
particulares. Se declara el art. 7 de la Ley Urbanstica de 1942 contrario a
la Constitucin porque regulaba un conjunto de imposiciones, entre las
que estn comprendidas hiptesis de vnculos de inedificabilidad que
consintiendo la titularidad del bien, estaban destinados a operar una
escisin profunda ms all de los lmites naturales sobre la facultad de
utilizacin existente en el momento de la imposicin, todo ello sin la
previsin de indemnizacin y con una previsin contraria, tanto en el
caso de vnculos temporales, establecidos en relacin a transferencias
de propiedad diferidas como en el caso de vnculos de inedificabilidad
definitivos en propiedades no destinadas a ser transferidas. La Ley del
Suelo Edificable de 28 de enero de 1977 sustituye la licencia gratuita
para edificar por una concesin onerosa por la que el propietario debe
pagar una determinada cantidad que se afecta al pago por la
Corporacin de las obras de urbanizacin.
En Alemania el derecho a edificar est integrado en el derecho de
propiedad y no es una atribucin o concesin del planeamiento. Las

leyes y los planes pueden limitar, por razones de inters general, el

derecho de los propietarios. El plan requiere una justificacin que lo
legitime constitucionalmente, lo que se concreta en el mandato de
ponderacin de todos los intereses pblicos y privados en juego al que
sirve desde el punto de vista procedimental la participacin de los
particulares y Administraciones interesadas en la formulacin de los
planes. La nica obligacin de los propietarios, con carcter general, es
el pago del 90% del coste de la urbanizacin mediante contribuciones
especiales. Se sita en segundo plano el papel del principio de igualdad.
4.

EL SISTEMA ESPAOL ANTE LOS PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES DE IGUALDAD Y REPARTO DE PLUSVALAS

En el Derecho espaol la cuestin de los vnculos indefinidos de
inedificabilidad se resuelve por la Ley del Suelo de 1956: la ordenacin
del uso de los terrenos y construcciones no conferir derecho a los
propietarios a exigir indemnizacin, por implicar meras limitaciones y
deberes que definen el contenido normal de la propiedad segn su
calificacin urbanstica. Lo mismo dijo despus el art. 4 de la Ley
8/1990.
Parece que no es constitucionalmente posible un sistema en que unos
propietarios pueden urbanizar y edificar sus terrenos y edificarlos,
apropindose del 90% del aprovechamiento urbanstico que el plan crea,
y a otros se les condena a la inedificabilidad ms absoluta, porque sus
terrenos tienen valor ecolgico o de otra ndole, o porque no son
susceptibles de otro aprovechamiento que el de la construccin de
viviendas y se no les es permitido.
5.

LA ENCRUCIJADA DEL URBANISMO ESPAOL: ENTRE LA

EXTRAVAGANCIA Y LA VUELTA AL PASADO. LOS INFORMES DEL

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA COMISIN

DE EXPERTOS
El sistema urbanstico espaol no ha resuelto el problema del
abastecimiento de solares suficientes para las necesidades edificatorias.
Ha creado movimientos especulativos imparables, as como un clima de
corrupcin. Para paliarlo surgen propuestas de reforma antagnicas. El
primer ataque frontal viene de un Informe del Tribunal de Defensa de la
Competencia de 1994, donde se condena sin paliativos el rgimen
vigente, incurso en intervensionismo extremo, falto de competencia,
causa de un mercado oligoplico del suelo.
Por una Orden del Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo de 3 de
enero de 1994 se crea una Comisin de Expertos sobre Urbanismo a la
que se encomienda la elaboracin de un informe sobre la problemtica
del suelo en Espaa. El informe no repudia el sistema de la Ley del
Suelo,

postulando

su

mantenimiento,

pero

acentuando

el

intervensionismo y la accin pblica. Se afirma que las Administraciones

Pblicas deben dar prioridad al desarrollo de polticas de suelo activas y
eficaces. El problema del precio y de la disponibilidad de suelo
urbanizado se ve como un problema de gestin. Afirma que la creacin
del espacio colectivo es una funcin pblica irrenunciables en cuyo
ejercicio es imprescindible la colaboracin de los agentes sociales. Se
debe de propiciar un Plan General de Ordenacin Urbanstica que
pasara a ser un marco estable de definicin de los elementos esenciales
que conforman la ciudad, y un Programa Plurianual de Actuacin que
constituira el instrumento de accin de gobierno municipal en materia de
suelo. Se propugna la previsin de programas municipales de suelo. A
juicio de la Comisin, la separacin temporal y documental del Plan
General y del Programa, teniendo ste una duracin de 2 aos, debera
adoptarse como principio bsico de tcnica planificadora.

La Comisin aconseja que el Ayuntamiento decida en cada caso

concreto si un mbito lo desarrolla directa o indirectamente y, en el
segundo caso, si concierta con los propietarios del suelo tal desarrollo o
si abre un trmite concurrencial en el que puedan licitar diversos
urbanizadores.
En materia de estatuto de la propiedad, los expertos dan por buena la
atribucin del aprovechamiento urbanstico nicamente a aquellos
propietarios a los que el plan se lo reconoce.

TEMA XVIII. RGIMEN DEL SUELO Y DERECHO A URBANIZAR

1.

LA ASIGNACIN DEL DERECHO A URBANIZAR A LOS

PROPIETARIOS DE SUELO URBANO Y URBANIZABLE

La nueva Ley del Rgimen del Suelo y Valoraciones de 1998 regula en
los Ttulos II, III, IV y V los derechos y deberes de los propietarios, las
valoraciones, las expropiaciones y supuestos indemnizatorios. Nada ha
cambiado en la asignacin del derecho a urbanizar, que sigue siendo una
potestad dominical exclusiva de los propietarios del suelo urbano y de
suelo urbanizable. Se niega a los propietarios de terrenos de suelo no
urbanizable. La Ley trata de reducir el concepto de suelo no urbanizable
y los mrgenes de discrecionalidad que operan en su definicin. El Real
Decreto-ley 4/2000, de Medidas Urgentes de Liberalizacin en el Sector
Inmobiliario y Transportes suprime la posibilidad de clasificar como suelo
no urbanizable aquellos terrenos que el planeamiento general no

considere adecuados para el desarrollo urbano. Los entes pblicos

pueden capitanear un proyecto de urbanizacin en suelo urbano o
urbanizable si son propietarios, y a ttulo de tales. Se les reconoce en
todo caso la direccin del proceso sin perjuicio de respetar la iniciativa de
los propietarios, y tambin se les reconoce la posibilidad de promover y
gestionar procesos de urbanizacin. Pero en la prctica sigue
hacindose econmicamente imposible que sobre esos suelos acte en
solitario la iniciativa urbanizadora de los entes pblicos. En definitiva, el
negocio urbanstico se reserva a los propietarios de los terrenos urbanos
y urbanizables, aunque al municipio se le sigue reconociendo el derecho
a beneficiarse de un porcentaje del aprovechamiento urbanstico, a
determinar por las Comunidades Autnomas, con un lmite mximo del
10%. La Ley tambin precepta que se garantice el reparto de los
beneficios y cargas derivados del planeamiento entre todos los
propietarios afectados en proporcin a sus aportaciones.
2.
A)

CLASES DE SUELO
Evolucin

En el urbanismo de obra pblica anterior a la Ley de 1956 se puede

distinguir un suelo urbano en el que es posible la edificacin por sus
propietarios, pero que reserva las operaciones urbansticas de reforma
interior al municipio; un suelo de ensanche, reservado para las
operaciones de ampliacin de la ciudad, y sobre el que se prohbe la
edificacin antes de su urbanizacin; un suelo libre, el resto del trmino
municipal, sobre el que los propietarios no pueden urbanizar, pero s
edificar discretamente con arreglo a lo dispuesto en las ordenanzas
municipales.

La Ley de 1956 introduce el principio de planificacin integral del territorio

en: a) el suelo urbano, apto para la edificacin, atribuyndose el derecho
a edificar a los propietarios de los solares; b) el suelo de reserva urbana
que puede ser urbanizado preferentemente por sus propietarios, a travs
de la aprobacin de un plan parcial y en los trminos previstos en el
planeamiento general; c) el suelo rstico, en el que no se permite la
urbanizacin pero s una pequea edificacin a favor de sus propietarios
y en la proporcin de 1 m3 por cada 5 m2 de superficie. A las tres clases
de suelo asigna un distinto valor.
La reforma de 1975 mantiene el concepto y rgimen del suelo urbano,
pero ahonda an ms las diferencias entre una y otra clase de suelo. El
rstico pasa a llamarse no urbanizable, eliminndose la mnima
posibilidad edificatoria. El de reserva urbana pasa a llamarse urbanizable
y se divide en programa y no programado; el programado se afecta a
operaciones urbanizadoras inmediatas, y el no programado recibe un
tratamiento similar al no urbanizable y se reserva a actuaciones a
desarrollar por Programas de Actuacin Urbanstica que se adjudican en
concurso pblico. La Ley 8/1990, de 25 de julio, Texto articulado 1/1992
de 26 de junio, no alter el sistema de clasificacin del suelo, lo que s
hizo el Real Decreto-ley 7/1996, de 7 de junio, convalidado por la Ley
7/1997, de 14 de abril, con la supresin de la distincin entresuelo
programado y no programado, refundindose ambos en el suelo
urbanizable.
B)

La constitucionalidad de la regulacin estatal de las clases de suelo

y su reflejo en la Exposicin de Motivos de la Ley de 1998

El Tribunal Constitucional mantiene como vlidas las tres clases de suelo
que se instituyeron en 1975 (urbano, urbanizable y no urbanizable).

Respecto al suelo no urbanizable, el Tribunal considera que entra en la

competencia del Estado, por un lado, regular las prohibiciones de edificar
y las de fraccionarlo en contra de la legislacin agraria, y por otro, la
facultad de establecer sobre el mismo reas de especial proteccin.
Sobre

los

suelos

urbano

urbanizable,

el

Tribunal

declara

constitucionales e insertos en la competencia del Estado la regulacin de

los siguientes principios esenciales: a) el deber de los propietarios
afectados por el planeamiento de incorporarse al proceso urbanizador o
edificatorio; b) la relacin de concretos deberes urbansticos (cesin de
terrenos destinados a dotaciones pblicas y de aprovechamiento
urbanstico; sufragar y ejecutar la urbanizacin en los plazos previstos;
solicitud de licencia de edificacin y edificacin de los solares en plazo;
adquisicin gradual de facultades urbansticas).
La Exposicin de Motivos de la Ley de Rgimen Jurdico del Suelo y
Valoraciones de 1998 reconoce que el legislador estatal no puede por s
solo afrontar la tarea de una regulacin exhaustiva del suelo, a la que
slo puede aportar una solucin parcial poniendo a contribucin su
competencia para regular el derecho de propiedad del suelo y garantizar
la igualdad de las condiciones bsicas de su ejercicio en todo el territorio
nacional, as como regular otras materias que inciden en el urbanismo,
como la expropiacin forzosa, las valoraciones, las indemnizaciones y el
procedimiento administrativo comn.
C)

Crtica de la clasificacin tripartita del suelo y orientacin

liberalizadora de la Ley estatal

La divisin tripartita supone optar por un modelo urbanstico propio de
slo una parte del territorio espaol, donde la ciudad y los grandes
pueblos estn rodeados de grandes latifundios deshabitados, pero olvida

el modelo de asentamiento en otras zonas, con la propiedad muy dividida

y articulada sobre la diseminacin por el campo de la poblacin que vive
aislada en caseros o agrupada en pequeos ncleos rurales y en cuya
cultura jurdica no entra ni ha entrado nunca la idea de que sus
propiedades no son edificables para vivienda. Por otra parte, la
clasificacin sobre anillos concntricos que concentra en los suelos
urbano y urbanizable toda la edificabilidad es notoriamente injusta y
discriminatoria para la mayora de los propietarios.
Las Comunidades Autnomas con formas de asentamientos diseminados
se han visto en la necesidad de contestar a la rigidez de la clasificacin
del suelo que deriva de la Ley de 1956.
En el Proyecto de la Ley de 1998 se reconoce la existencia de suelos
correspondientes a formas tradicionales de asentamientos, a los que la
legislacin autonmica podra dispensar un rgimen especfico, pero ms
gravoso que el establecido con carcter general para el suelo urbano. La
Exposicin de Motivos de la Ley 6/1998, de Rgimen del Suelo y
Valoraciones advierte que la Ley pretende facilitar el aumento de la oferta
de suelo, considerando en principio susceptible de ser urbanizado todo el
suelo que todava no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no
concurran razones objetivas determinantes para su preservacin.
Tambin argumenta que la reforma del mercado del suelo en el sentido
de una mayor liberalizacin que incremente su oferta forma parte de la
necesaria reforma estructural de la economa espaola.
La Ley de 1998 pretende evitar rigideces que puedan impedir el
despliegue por los legisladores autonmicos y por las Administraciones
Pblicas competentes de polticas urbansticas ms flexibles y con mayor
adaptacin a las cambiantes circunstancias en el contexto de una

economa cuya globalizacin la hace especialmente sensible a los

cambios de coyuntura.
El Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de
Liberalizacin en el Sector Inmobiliario y de Transportes incide en la lnea
marcada por la Ley 6/1998 al suprimir la posibilidad de que el
planeamiento general clasifique terrenos como suelo no urbanizable por
considerarse inadecuados para el desarrollo urbano.
D)

La clasificacin del suelo en los municipios sin planeamiento

La Ley de 1992 establece que en los municipios sin Plan General la

divisin tripartita pasa a bipartita, pues slo se dan el suelo urbano y el
no urbanizable, ste con carcter residual.
La inexistencia de Plan supone la imposibilidad de clasificar el suelo
urbano en funcin de su situacin con arreglo al permetro urbano y que
el plan define como tal. Ante esta falta se acuda a valorar las
caractersticas del lugar en que se ubica el terreno de cuya clasificacin
se trata.
La Jurisprudencia permiti prescindir del proyecto de delimitacin del
suelo urbano y atenerse nicamente a los requisitos objetivos de la
definicin de solar. Tendr la condicin de suelo urbano aqul en que se
den las circunstancias del art. 8.a) de la Ley de 1998.
3.

EL SUELO URBANO

Suelo urbano es el que ya forma parte de la ciudad porque sobre l ha

actuado la obra que comporta la urbanizacin y cuyos productos
econmicos son, de una parte, bienes de dominio pblico, y de otra,

bienes privados, terrenos urbanos. La Ley prescribe que tendr la

condicin de suelo urbano: 1 el suelo ya transformado que en ejecucin
del planeamiento haya sido urbanizado; 2 el que cuente como mnimo
con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y
suministro de energa elctrica o por estar consolidado por la edificacin
en la forma y con las caractersticas que establezca la legislacin
urbanstica. La legislacin autonmica condiciona la calificacin de suelo
urbano a que concurran en los terrenos los mismos requisitos.
En cuanto al acceso rodado, es necesario que se trate de acceso desde
una va pblica.
Otra causa para clasificar como urbano un terreno es que est ubicado
en una zona consolidada por la edificacin en la forma y con las
caractersticas que establezca la legislacin urbanstica. En cuanto a la
proporcin en que debe estarlo, la Ley vigente remite a la legislacin
autonmica.
A efectos de rgimen jurdico del suelo urbano la Ley de 1998 distingue
entresuelo urbano consolidado por la urbanizacin, pero con dotaciones
incompletas, o suelo que carezca de urbanizacin consolidada. En el
primero, el derecho a edificar se condiciona a que los propietarios
completen antes y a su costa la urbanizacin necesaria para que los
mismos alcancen la condicin de solar.
4.

EL SUELO URBANIZABLE. LA MUERTE Y RESURRECCIN DE

SU DIVISIN EN PROGRAMADO Y NO PROGRAMADO

El suelo urbanizable es el heredero de los terrenos antes reservados
para los proyectos de ensanche de poblaciones y del suelo de reserva

urbana de la Ley de 1956. Sobre el mismo se configura un oligopolio de

propietarios y se produce un estrangulamiento del mercado de terrenos.
El suelo urbanizable se dividi en la reforma de 1975 en programado y
no programado. El primer poda convertirse en urbano mediante planes
parciales; el segundo ira programndose a medida que fuera
recomendable y ejecutndose mediante los Programas de Actuacin
Urbanstica. En el urbanizable programado se atribuye el derecho a
urbanizar a travs de juntas de compensacin a los propietarios y se les
defendi de la expropiacin con la sobrevaloracin urbanstica de los
terrenos. En el no programado se reserva su ejecucin a programas de
actuacin urbanstica a ejecutar por concesin expropiatoria y sin que
pudieran impedirlo los justiprecios de los terrenos, que se habran de
valorar a precio inicial.
El Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, convalidado por la Ley
7/1997, de 14 de abril, prescinde de esta distincin.
La Ley de 1998 no abandona la distincin de dos clases de suelo
urbanizable. Distingue en el suelo urbanizable aqul en que el
planeamiento general haya delimitado mbitos de actuacin o se hayan
establecido las condiciones para su desarrollo.
5.

LA TITULARIDAD DOMINICAL DEL DERECHO A URBANIZAR Y

AFIRMACIN DE UN DOBLE PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA

ACCIN PBLICA RESPECTO DE LA PRIVADA
La Ley 6/1988 es absolutamente conservadora del urbanismo oligoplico
dominical, asignando la tarea y el beneficio de la transformacin
urbanstica a los propietarios beneficiados.

En principio, parece que puede reconocerse a la Administracin la

potestad urbanizadora, a pesar de que la Ley da preferencia a la
iniciativa privada: los propietarios debern contribuir, en los trminos
establecidos en las Leyes, a la accin urbanstica de los entes pblicos, a
los que corresponder en todo caso la direccin del proceso, sin perjuicio
de respetar la iniciativa de aqullos (art. 4). Se configura as un principio
de subsidiariedad en materia urbanstica que permite impugnar cualquier
resolucin

de

la

Administracin

que

sustituya

el

sistema

de

compensacin por el de expropiacin como procedimiento de ejecucin

del plan.
La Ley configura un segundo principio de la accin pblica respecto de la
iniciativa privada, al imponer frente a la gestin directa, el principio del
concesionario interpuesto o gestin indirecta.
6.

LOS DEBERES INHERENTES AL DERECHO A URBANIZAR

A)

El deber de urbanizar y la falta de sancin por su incumplimiento

En principio, la Ley slo configura la urbanizacin como un deber para

los terrenos urbanos en urbanizacin no consolidada. Pero en todo caso
se trata de un deber no sancionable con expropiacin forzosa, sino que
slo se podra reaccionar a travs de una expropiacin ordinaria, en la
que el propietario no sufrira ninguna rebaja en el justiprecio que le
correspondera conforme a las reglas generales.
B)

Las cesiones de suelo para viales, espacios libres, zonas verdes y

dotaciones pblicas. La problemtica de los sistemas generales

El ejercicio del derecho a urbanizar comporta el cumplimiento de
determinados deberes, ms bien cargas en sentido jurdico. Cargas que

suelen ser de entidad menor si se las compara con los extraordinarios

beneficios que conlleva la atribucin monoplica a un grupo reducido de
propietarios del derecho a urbanizar. Por ello no es aceptable presentar
el cumplimiento de estos deberes o cargas como causa conmutativa y
compensadora del derecho a urbanizar.
La primera carga es la de ceder obligatoria y gratuitamente a la
Administracin todo el suelo necesario para viales, espacios libres, zonas
verdes y dotaciones pblicas de carcter local, as como el suelo
necesario para la ejecucin de los sistemas generales.
La Ley del Suelo de 1992 incluy todos los deberes de cesin de
terrenos en el concepto general de ceder los terrenos destinados a
dotaciones pblicas.
La Ley de 1998 prescribe, en el caso de suelo urbano, que la cesin de
terrenos para sistemas generales depender de lo que el planeamiento
general, en su caso, incluya en el mbito correspondiente a efectos de su
gestin.
C)

Proceder a la previa distribucin equitativa de los beneficios y

cargas
Tiene su origen en la Ley del Suelo de 1956 y en su filosofa de la
autogestin por los propietarios beneficiados con el reconocimiento en su
favor del derecho a urbanizar.
La Ley de 1998 mantiene esta regla, pero se articula segn la legislacin
autonmica.
D)

Costear y, en su caso, ejecutar la urbanizacin

Corresponde al urbanizador realizar todas las obras necesarias para la

adecuacin urbanstica del suelo.
E)

Edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el

planeamiento
7.

EL DEBER DE CESIN DE PARTE DEL APROVECHAMIENTO

URBANSTICO
La reforma de 1975 inicia la recuperacin de las plusvalas que antes de
1956 se consideraban totalmente pblicas. Se establece la cesin
forzosa al municipio del 10% del aprovechamiento medio.
La Ley de Reforma 8/1990 sube la cesin al 15% del aprovechamiento
tipo. La Ley 7/1997, de 14 de abril, la vuelve a rebajar al 10%.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo
determina que el Estado puede establecer por Ley un halo con un
porcentaje mnimo destinado a proteger el contenido bsico del derecho
a la propiedad, y otro mximo, dirigido a materializar la participacin de la
comunidad en las plusvalas urbansticas, dentro de cuyo mbito debe
situarse el porcentaje fijado por cada Comunidad Autnoma por Ley.
La Ley de 1998 establece como lmite de cesin el de no pasar del 10%
del

aprovechamiento

del

mbito

correspondiente

respetando

la

regulacin autonmica de las tcnicas concretas para la fijacin.

8.

PROBLEMTICA Y VIGENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIN

Y PRDIDA DE FACULTADES URBANSTICAS

A)

El derecho a urbanizar

Consiste en la facultad de dotar a un terreno de los servicios e

infraestructuras fijados en el planeamiento o en la legislacin urbanstica
para que adquiera la condicin de solar. La adquisicin de este derecho
requiere la aprobacin del planeamiento preciso en cada clase de suelo:
a) en suelo urbano, Plan General o Normas subsidiarias y, en su caso,
Plan Especial de Reforma Interior; b) en suelo urbanizable programado,
Plan General y Plan Parcial; c) en suelo urbanizable no programado,
Plan General, Programa de Actuacin Urbanstica y Plan Parcial; d) en
suelo apto para urbanizar, Normas subsidiarias y Plan Parcial.
El derecho a urbanizar slo se adquiere con la aprobacin del
instrumento de ordenacin ms especfico, lo que supone la aprobacin
de estudio de detalle, proyecto de urbanizacin u otro instrumento.
El derecho a urbanizar se extingue, tratndose de terrenos incluidos en
una unidad de ejecucin a desarrollar por un sistema de gestin privada,
si la urbanizacin efectiva y el cumplimiento de los deberes de cesin y
equidistribucin no se realiza en los plazos establecidos al efecto. La
resolucin que declare el incumplimiento se dictar previa audiencia del
interesado.
B)

Derecho al aprovechamiento urbanstico

Consiste en la atribucin efectiva al propietario afectado por una

actuacin urbanstica de los usos e intensidades susceptibles de
adquisicin privada, o su equivalente econmico. Dicha adquisicin se
produce por el cumplimiento de los deberes de cesin, equidistribucin y
urbanizacin en los plazos fijados por el planeamiento o la legislacin
urbanstica aplicable, debiendo acreditar los propietarios el cumplimiento

de tales deberes. Se excepciona en suelo urbano cuando se trata de

terrenos no incluidos en una unidad de ejecucin, en los que basta para
la adquisicin del aprovechamiento urbanstico la aprobacin del
planeamiento preciso en cada caso.
La

Ley

obliga

la

Administracin

expedir

la

certificacin

correspondiente, que se entiende otorgada por el transcurso de 3 meses

sin resolucin expresa.
El

contenido

del

aprovechamiento

urbanstico

susceptible

de

aprovechamiento por los propietarios que hayan cumplido los deberes

anteriores no se corresponde con el aprovechamiento real de que son
susceptibles los terrenos segn el planeamiento, sino que es el resultado
de referir a su superficie el aprovechamiento tipo del rea de reparto en
que se encuentre.
La concrecin o forma de pago de dicho aprovechamiento se hace,
cuando se trata de terrenos incluidos en una unidad de ejecucin,
mediante la adjudicacin de parcelas aptas para la edificacin, con las
compensaciones econmicas que por diferencias de adjudicacin
procedan o por medio de una compensacin econmica sustitutiva. En
suelo urbano, cuando no se acte por medio de unidades de ejecucin,
el aprovechamiento urbanstico se concretar sobre la propia parcela, si
no est afectada al uso pblico, sobre otras parcelas lucrativas incluidas
en la misma rea de reparto, en caso de estar afectada a un uso pblico,
en la forma prevista en la legislacin urbanstica.
Una vez adquirido el aprovechamiento urbanstico, puede sufrir una
reduccin de un 50% si no se solicita la licencia de edificacin en el plazo
fijado en el planeamiento o legislacin urbanstica aplicable, o en el plazo
de 1 ao desde su adquisicin. La resolucin administrativa declarando

el incumplimiento debe dictarse previa audiencia del interesado, y

decidir sobre la expropiacin o sujecin al rgimen de venta forzosa de
los correspondientes terrenos.
C)

Derecho y deber de edificar

La licencia urbanstica se concibe como el ttulo del que nace el derecho

a edificar.
El otorgamiento de la licencia es un acto reglado, al que la
Administracin

est

obligada

cuando

el

proyecto

se

ajusta

al

planeamiento aplicable y dems requisitos. La Administracin debe

responder de los daos y perjuicios ocasionados por anulacin de
licencia, demora injustificada en su otorgamiento o denegacin
improcedente, salvo dolo, culpa o negligencia graves imputables a los
perjudicados.
La licencia fija los plazos de iniciacin, interrupcin mxima y finalizacin
de las obras, producindose la extincin del derecho a edificar por
incumplimiento de los plazos fijados mediante la declaracin formal de
dicho incumplimiento, constatado en expediente tramitado con audiencia
del interesado. El interesado no podr iniciar o reanudar actividad alguna
al amparo de la licencia caducada, salvo las obras estrictamente
necesarias para garantizar la seguridad de las personas y el valor de la
edificacin ya realizada, quedando la Administracin facultada para
expropiar los terrenos o acordar su venta forzosa.
Si la edificacin se ha concluido al amparo de una licencia y conforme
con la ordenacin urbanstica, queda incorporada al patrimonio de su
titular, naciendo el derecho a la edificacin.

9.

RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE Y LEGISLACIN

AUTONMICA DESVIRTUADORA
El suelo no urbanizable es tambin suelo barato, porque se aplica una
valoracin

inicial

rstica

que

no

tiene

en

cuenta

ningn

aprovechamiento urbanstico.
La Ley de Rgimen del Suelo y Valoraciones de 1998 considera suelo no
urbanizable los terrenos que deban incluirse en esta clase por estar
sometidos a algn rgimen especial de proteccin incompatible con su
transformacin de acuerdo con los planes de ordenacin territorial o la
legislacin sectorial, en razn de sus valores paisajsticos, histricos,
arqueolgicos, cientficos, ambientales o culturales, de riesgos naturales
contemplados en el planeamiento sectorial, o en funcin de su sujecin a
limitaciones o servidumbres para la proteccin del dominio pblico. El
plan puede clasificar otros terrenos como suelo no urbanizable en funcin
de causas muy generales, como estimar su inadecuacin para un
desarrollo urbano.
El Real Decreto-Ley 4/2000, de Medidas de Liberalizacin suprime la
posibilidad de que el planeamiento general pueda clasificar suelo como
no urbanizable por su inadecuacin para un desarrollo urbano.
Los propietarios de suelo clasificado como no urbanizable tienen slo
derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad de conformidad con
la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarla a fines agrcolas,
forestales, ganaderos, cinegticos u otros vinculados a la utilizacin
racional de los recursos naturales, y dentro de los lmites que, en su
caso, establezcan las Leyes o el planeamiento. En el suelo n
urbanizable quedan prohibidas las parcelaciones urbansticas, sin que
en ningn caso puedan efectuarse divisiones, segregaciones o

fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la

legislacin agraria, forestal o de similar naturaleza.
La Ley estatal prescribe que podrn autorizarse actuaciones especficas
de inters pblico, previa justificacin de que con ella no se vern
afectados los valores paisajsticos, histricos, arqueolgicos, cientficos,
ambientales o culturales, de riesgos naturales contemplados en el
planeamiento sectorial, o que esas instalaciones no afectarn a las
limitaciones o servidumbres para la proteccin del dominio pblico.
Asturias. La Ley 6/1990 permite la utilizacin del suelo no urbanizable,
concentrando

los

usos

econmicos

residenciales

donde

tradicionalmente se han venido produciendo, en los ncleos rurales.

Permite en este tipo de suelo construcciones destinadas a fines
industriales, sin que pueda superarse la edificabilidad media establecida
por el planeamiento, y debiendo garantizarse la seguridad, salubridad y
no contaminacin.
Valencia. La Ley 4/1992, de 5 de junio permite construir en suelo no
urbanizable comn vivienda familiar aislada, siempre que la parcela
mnima lo sea de una Ha. y con una ocupacin mxima del 2%, y haya
previsin de abastecimiento de aguas, evitando la formacin de ncleos
de poblacin. Tambin prev la instalacin de edificaciones para
actividades, previa declaracin de inters comunitario, del tipo de
superficies comerciales u otras, sujetas a un plazo de 30 aos con
obligacin de demoler lo edificado, salvo prrrogas, y al pago de un
canon.
Navarra. La Ley foral 10/1994, de 4 de julio destaca por la minuciosa
regulacin del suelo no urbanizable y la originalidad sistemtica de su
tratamiento, que contempla las clases de actividades y usos permitidos,

el rgimen de proteccin de cada categora y el rgimen de

autorizaciones. Distingue entre usos constructivos y no constructivos. Se
pueden edificar viviendas en suelo no urbanizable, tanto en suelo
genrico como en el de entorno de ncleos de poblacin.
Baleares. Ley de 8 de julio de 1997. Le denomina suelo rstico. Pretende
legalizar una realidad de edificacin desbordante en suelo rstico. Se
convierte en suelo rstico de signo positivo. En el suelo rstico
especialmente protegido se observarn las medidas y condiciones
precisas para la conservacin y proteccin de los elementos naturales,
pudiendo imponer la prohibicin absoluta de construir. De ser posible
algn tipo de obra hay que especificarla claramente. En el suelo rstico
comn se permite que sirva de soporte a la vivienda unifamiliar y a
actividades de inters general, permitiendo la segregacin de terrenos y
la construccin de nuevas viviendas, salvo que el municipio lo prohba
expresamente en el planeamiento general. Define las caractersticas
bsicas a las que deben ajustarse las edificaciones en lo que afecta a
altura mxima, volumen mximo construible, caractersticas tipolgicas,
estticas y constructivas de los edificios. Las construcciones y usos
autorizados comportan para el propietario la carga del 10% del
aprovechamiento sobre el incremento de valor de los terrenos. Los
terrenos calificados como suelo rstico protegido y las edificaciones y
construcciones sometidas a un rgimen de proteccin especfico sern
objeto de medidas fiscales de fomento, complementadas con un
tratamiento

preferente

en

el

otorgamiento

de

subvenciones

autorizaciones.
Galicia. Ley del Suelo de 4 de marzo de 1997. Aspira a que se reserve el
suelo no urbanizable para su utilizacin caracterstica, preservndolo de
la utilizacin urbanstica incontrolada o abusiva. Vincula la clasificacin

de

suelo

rstico

la

proteccin

de

los

valores

intrnsecos,

medioambientales, paisajsticos, productivos, etc.

10.

PRINCIPIO DE NO INDEMNIZIBILIDAD POR LAS LIMITACIONES

URBANSTICAS Y SUPUESTOS INDEMNIZATORIOS

La Ley de 1956 afirma que las limitaciones que el planeamiento impone
no confieren derecho alguno a los propietarios a exigir indemnizacin,
por considerarse meras limitaciones y deberes que definen el contenido
normal de la propiedad segn su clasificacin urbanstica.
La Ley de Rgimen del Suelo y Valoraciones de 1998 recoge el mismo
principio: las facultades urbansticas del derecho de propiedad se
ejercern siempre dentro de los lmites y con el cumplimiento de los
deberes establecidos en las Leyes o, en virtud de ellas, por el
planeamiento con arreglo a la clasificacin urbanstica, de los precios,
aadiendo que la ordenacin del uso de los terrenos y construcciones
establecida en el planeamiento no conferir derecho a los propietarios a
exigir indemnizacin, salvo en los casos expresamente establecidos en
las Leyes.
La Ley reconoce tambin un derecho al resarcimiento del dao causado
al que hubiera obtenido la licencia de construccin, pero an no hubiera
iniciado la edificacin y no pudiera llevar a efecto la construccin por
causa de una modificacin o revisin sobrevenidas del planeamiento. Se
declarar, con audiencia del interesado, la eficacia de la licencia en
cuanto sea disconforme con la nueva ordenacin, debiendo fijarse la
indemnizacin,

en

el

mismo

expediente,

por

la

reduccin

del

aprovechamiento resultante de las nuevas condiciones urbansticas, as

como por los perjuicios que justificadamente se acrediten de conformidad
con la legislacin general de expropiacin forzosa. Si la edificacin ya se

hubiera iniciado, la Administracin podr tambin modificar o revocar la

licencia, fijndose la indemnizacin de la misma forma.
La Ley prev que las ordenaciones que impusieran vinculaciones o
limitaciones singulares en orden a la conservacin de edificios, en lo que
excedan los deberes legalmente establecidos, o que lleven consigo una
restriccin del aprovechamiento urbanstico del suelo, conferirn derecho
a indemnizacin (art. 43).
Otros supuestos indemnizatorios se refieren a los gastos producidos por
el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador que
resulten inservibles como consecuencia de un cambio de planeamiento o
por acordarse la expropiacin (art. 43).
La Ley tambin considera indemnizables los daos originados por la
anulacin de una licencia, la demora injustificada en su otorgamiento o
su

denegacin

improcedente.

En

ningn

caso

habr

lugar

indemnizacin si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al

perjudicado (art. 44).
11.

PUBLICIDAD DE LAS FACULTADES URBANSTICAS. RGIMEN

DEL SUELO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD

A)

Publicidad sobre la planificacin y situacin urbanstica de los

terrenos
La publicidad acta a travs de la publicacin de los acuerdos de
aprobacin definitiva de los Planes de urbanismo, as como de las
Ordenanzas y normas urbansticas, en los boletines oficiales. Los Planes
y dems instrumentos de ordenacin son pblicos y cualquier persona

puede en todo momento consultarlos e informarse de los mismos en el

Ayuntamiento.
La publicidad se manifiesta tambin en el derecho al examen de los
documentos, informacin sobre el rgimen urbanstico y el rgimen de la
cdula

urbanstica.

Todo

administrado

tiene

derecho

frente

al

Ayuntamiento a informe escrito, en el trmino de 1 mes a contar desde la

solicitud, sobre el rgimen urbanstico aplicable a su finca, unidad de
ejecucin o sector que expresar el aprovechamiento tipo aplicable al
rea de reparto en que se encuentre y el grado de adquisicin de
facultades urbansticas al tiempo de facilitarse la informacin. Los
Ayuntamientos estn obligados a remitir al Registro de la Propiedad
correspondiente

copia

de

las

certificaciones

acreditativas

del

cumplimiento de los deberes urbansticos.

Otra forma de publicidad es la cdula urbanstica que los Ayuntamientos
podrn crear en la correspondiente ordenanza. Es un documento
acreditativo de las circunstancias urbansticas que concurren en las
fincas comprendidas en el trmino municipal. Los Ayuntamientos puede
exigirlo para la parcelacin, edificacin y cualquier utilizacin de los
predios.
El Tribunal Supremo, por Auto de 25 de noviembre de 1988, estima que
las contestaciones de la Administracin a las consultas urbansticas y las
cdulas urbansticas no tienen carcter vinculante y no son propiamente
actos administrativos. Por ello, como regla general, no son impugnables.
B)

Publicidad de la situacin urbanstica de los terrenos en los

documentos notariales

En los ttulos de las enajenaciones de terrenos deben hacerse constar

determinadas circunstancias:
a)

Si se trata de terrenos no susceptibles de edificacin o con

edificaciones fuera de su expresa situacin a estos efectos.

b)

Si se trata de terrenos en proceso de urbanizacin, los

compromisos an pendientes que el propietario hubiere asumido.

c)

En el supuesto de terrenos de urbanizaciones de iniciativa

particular, la fecha de aprobacin del planeamiento y las clusulas que

se refieran a la disposicin de las parcelas y compromisos con los
adquirentes.
La infraccin de cualquiera de las anteriores disposiciones tiene gran
trascendencia en el orden contractual civil, pues faculta al adquirente
para rescindir el contrato en el plazo de 1 ao a contar desde la fecha de
su otorgamiento y para exigir indemnizacin por los daos y perjuicios
que se le hubieran irrogado.
Sobre los Notarios y Registradores de la Propiedad pesa el deber de
exigir, para autorizar o inscribir escrituras de declaracin de obra nueva
terminada, que se acredite el otorgamiento de la licencia y la expedicin
por tcnico competente de la certificacin de finalizacin de la obra
conforme al proyecto, y para autorizar o inscribir escritura de obra nueva
en construccin, a la licencia de edificacin se acompaar certificacin
expedida por tcnico competente de que la descripcin de la obra nueva
se ajusta al proyecto para el que se obtuvo licencia. El propietario debe
hacer constar la terminacin mediante acta notarial que incorporar la
certificacin de finalizacin de la obra.

Los Notarios y Registradores de la Propiedad deben hacer constar en la

descripcin de las fincas su cualidad de indivisibles y que para autorizar
e inscribir escrituras de divisin de terrenos, se acredite el otorgamiento
de la licencia o la declaracin municipal de su innnecesariedad.
C)

La publicidad en los registros. Urbanismo y Registro de la

Propiedad
Los Registros de Aprovechamientos Urbansticos y de Solares y
Terrenos sin Urbanizar se han creado al servicio de la publicidad de las
operaciones urbansticas. Las inscripciones en ellos son requisito sine
qua

non

para

el

ejercicio

de

determinadas

facultades

de

la

Administracin, y la produccin de efectos legales.

El ordenamiento urbanstico regula el acceso de determinados actos
administrativos y judiciales al Registro de la Propiedad a travs de
inscripciones, anotaciones preventivas o notas marginales.
Son objeto de inscripcin en el Registro de la Propiedad:
a)

Los actos firmes de aprobacin de los expedientes de ejecucin del

planeamiento en cuanto supongan modificacin de las fincas registrales

afectadas por el Plan, la atribucin del dominio o de otros derechos
reales sobre las mismas o el establecimiento de garantas reales de la
obligacin de ejecucin o conservacin de la urbanizacin.
b)

Las cesiones obligatorias de terrenos como consecuencia de

transferencias de aprovechamiento urbanstico.

c)

Las sentencias firmes declarando la anulacin de instrumentos de

planeamiento, de ejecucin del mismo o de licencias, cuando se

concreten a fincas determinadas y haya participado su titular en el

procedimiento.
d)

Los ttulos de reparcelacin o compensacin. Puede llevarse a

cabo mediante la cancelacin directa de las inscripciones y dems

asientos vigentes de las fincas originarias, con referencia al folio registral
de las fincas resultantes del proyecto, o mediante agrupacin previa de la
totalidad de las superficies comprendidas en el polgono o unidad de
actuacin y su divisin en todas y cada una de las fincas resultantes de
las operaciones de reparcelacin o compensacin.
e)

Cualquier otro acto administrativo que, en desarrollo del

planeamiento o de sus instrumentos de ejecucin, modifique el dominio o

cualquier otro derecho real sobre fincas determinadas o la descripcin de
stas.
Sern objeto de anotacin preventiva, que caducar a los 4 aos de
practicada:
a)

La incoacin de expediente sobre disciplina urbanstica o de

aquellos que tengan por objeto el apremio administrativo para garantizar

el cumplimiento de las sanciones impuestas.
b)

La interposicin de recurso contencioso-administrativo que

pretenda la anulacin de instrumentos de planeamiento, de instrumentos

de ejecucin del mismo o de licencias.
Por nota marginal se harn constar:
a)

Las condiciones especiales de concesin de licencias.

b)

Los actos de transferencia y gravamen del aprovechamiento

urbanstico.
c)

La iniciacin del expediente de reparcelacin o la afeccin de

terrenos comprendidos en un polgono o unidad de actuacin al

cumplimiento

de

las

obligaciones

inherentes

al

sistema

de

compensacin.
Las inscripciones, anotaciones preventivas o notas marginales se
inscribirn mediante certificacin administrativa expedida por el rgano
urbanstico actuante, en la que se harn constar las circunstancias
relativas a las personas, los derechos y las fincas a las que afecte el
acuerdo.
La iniciacin del expediente de reparcelacin o la afeccin de los
terrenos comprendidos en una unidad de ejecucin al cumplimiento de
las obligaciones inherentes al sistema de compensacin se harn constar
en el Registro por nota al margen de la ltima inscripcin de dominio de
las fincas. La nota marginal tendr una duracin de 3 aos, pudiendo
prorrogarse por otros 3 aos a instancia del rgano o Junta que hubiera
solicitado la prctica.
La inscripcin de los ttulos de reparcelacin o compensacin puede
llevarse a cabo mediante la cancelacin directa de las inscripciones y
dems asientos vigentes de las fincas originarias, con referencia al folio
registral de las fincas resultantes del proyecto, bien mediante agrupacin
previa de la totalidad de la superficie comprendida en la unidad de
ejecucin y su divisin en todas y cada una de las fincas resultantes de
las operaciones de reparcelacin o compensacin. El ttulo en cuya virtud
se inscribe el proyecto de reparcelacin o compensacin ser suficiente
para la modificacin de entidades hipotecarias, rectificacin de

descripciones registrales, inmatriculacin de fincas o excesos de cabida,

reanudacin del tracto sucesivo y para la cancelacin de derechos reales
incompatibles.
12.

DERECHOS A FAVOR DE TERCEROS DERIVADOS DE

ACTUACIONES URBANSTICAS. DERECHOS DE REALOJAMIENTO Y

RETORNO
La Disposicin adicional 4 de la Ley del Suelo de 1992, declarado en
vigor por la Disposicin Derogatoria de la Ley de 1998, configura a favor
de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia
habitual, cuando la ejecucin de actuaciones urbansticas requiera su
desalojo, un derecho al realojamiento en viviendas en condiciones de
renta o alquiler vigentes para las sujetas a rgimen de proteccin pblica
y superficie adecuada a sus necesidades, dentro de los lmites
establecidos por la legislacin protectora.
Este derecho, cuando el sistema de ejecucin es la expropiacin, se da
frente a la Administracin expropiante o frente al beneficiario de la
expropiacin. Cuando se acte por otro sistema no tendrn derecho de
realojo los ocupantes de viviendas que, en correspondencia con su
aportacin

de

terrenos,

hayan

de

resultar

adjudicatarios

de

aprovechamientos de carcter residencial superiores a 90 m2.

En las actuaciones aisladas no expropiatorias los arrendatarios de las
viviendas demolidas tendrn el derecho de retorno, ejercitable frente al
dueo de la nueva edificacin. El propietario deber garantizar el
alojamiento provisional de los inquilinos hasta que sea posible el retorno.

TEMA XIX. ADQUISICIN Y GESTIN DEL SUELO POR LA

ADMINISTRACIN

1.

EVOLUCIN DE LAS FORMAS DE ADQUISICIN DEL SUELO

POR LA ADMINISTRACIN
Cuando el derecho a urbanizar pasa a los propietarios de suelo
urbanizable, la Administracin se ve obligada a buscar terrenos para las
infraestructuras y para la construccin de viviendas sociales, de las que
se desentiende el urbanismo de obra privada. Hubiera bastado con la
expropiacin forzosa si los justiprecios expropiatorios no se hubieran
disparado al alza con la inclusin de la plusvala urbanstica generada
por los propios planes, como estableci la Ley de 1956 al admitir la
valoracin urbanstica de algunos suelos.
Las reformas de 1975 y 1990 amplan las cesiones obligatorias e
imponen un impuesto urbanstico, el 10% del aprovechamiento medio o
el 15% del aprovechamiento tipo, permitiendo la expropiacin de terrenos
no urbanizables a bajo precio, para despus reclasificarlo de urbanizable,
e importan de la legislacin francesa el derecho de tanteo y retracto a
favor de la Administracin.
Surge la necesidad de dotar a la Administracin de instrumentos de
gestin. Aparecen los patrimonios municipales del suelo y las sociedades
pblicas de gestin inmobiliaria. Los municipios pasan a convertirse en la
primera empresa inmobiliaria del sector, compartiendo la situacin de
monopolio con los propietarios de los terrenos que ella misma elige, al
incluirlos en el suelo urbanizable.

La Ley de 1998 afronta la regulacin a nivel de principios y reglas

bsicas de la expropiacin forzosa y las valoraciones, pero parte de la
competencia autonmica para la regulacin de los derechos de tanteo y
retracto y tambin deja a la regulacin autonmica los patrimonios
municipales y las sociedades de gestin inmobiliaria.
2.

EXPROPIACIN FORZOSA Y URBANISMO

La expropiacin forzosa es la potestad que con la del planeamiento,

encuentra en el urbanismo una aplicacin ms diversa e intensa, ms en
el urbanismo de obra pblica desde la Ley de Expropiacin Forzosa de
1879 hasta la Ley del Suelo de 1956. En la Ley del Suelo de 1956 el
derecho de urbanizar pasa de ser una potestad pblica a un derecho de
los propietarios de suelo urbano y urbanizable.
A partir de la Ley del Suelo de 1956 la expropiacin forzosa se erige en
garante de la obligacin de los propietarios del suelo de cumplir los
deberes de urbanizar y edificar. Adems asume otras tareas, como
operar de tcnica valorativa de los terrenos en los sistemas de ejecucin
privada de los planes y la adquisicin de terrenos dotacionales.
Con la expropiacin al servicio de la constitucin o ampliacin del
Patrimonio

Municipal

del

Suelo

se

ha

pretendido

combatir

la

especulacin.
La normativa aplicable a las expropiaciones y valoraciones de inmuebles
por razones urbansticas es ahora la Ley 6/1998, de Rgimen del Suelo y
Valoraciones. A esta Ley se ajusta la expropiacin, y en todo lo no
previsto en ella se observar la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954.
Por otra parte se mantiene la vigencia de algunos preceptos del Texto
refundido de 1992 referidos a la expropiacin, como los relativos a la

declaracin de utilidad pblica de todas las obras incluidas en los planes,

la necesidad de ocupacin de los terrenos necesarios para ellas, las
modalidades de expropiacin por las Corporaciones locales, el
reconocimiento de beneficiarios de la expropiacin de las personas
naturales o jurdicas subrogadas en las facultades del Estado,
Comunidades Autnomas o Entidades locales para la ejecucin de
Planes u obras determinadas y sobre legitimacin en el procedimiento
expropiatorio y en la recepcin del justiprecio.
3.

EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO

En las expropiaciones urbansticas el proceso expropiatorio se simplifica

mediante la regla que declara implcita en la aprobacin de Planes de
Ordenacin Urbana, delimitacin de unidades de ejecucin a desarrollar
por el sistema de expropiacin, as como en la aprobacin de programas
de utilidad pblica de las obras y la necesidad de ocupacin de los
terrenos y edificios correspondientes.
La Administracin puede realizar la expropiacin de forma individual,
finca a finca, o mediante la tasacin conjunta, en que el justiprecio de
todas las fincas se determina en un procedimiento nico, cuya instruccin
corresponde a la Administracin, que procede a la fijacin de los precios
segn la clasificacin urbanstica del suelo, hojas de justiprecio
individualizado de cada finca y hojas de justiprecio correspondientes a
otras indemnizaciones. Simultneamente la Administracin procede a la
exposicin pblica del proyecto de expropiacin y a la notificacin
individual a los afectados de la hoja de aprecio y de la propuesta de
fijacin de los criterios de valoracin para que puedan formular
alegaciones, tras lo que el rgano autonmico competente dicta
resolucin, que debe notificarse a los interesados. Si en el plazo
establecido los expropiados no formulan oposicin, se entiende aceptado

el justiprecio, y si la formulan, se da traslado del expediente y de la hoja

de aprecio al Jurado de Expropiacin Forzosa.
La resolucin del expediente por el rgano autonmico supone la
declaracin de urgencia, lo que permite la ocupacin inmediata de los
terrenos. La Administracin puede satisfacer el justiprecio, por acuerdo
con el expropiado, mediante la adjudicacin de terrenos de valor
equivalente.
Una vez efectuado el pago o consignacin, se levanta el Acta de
ocupacin de cada finca. La superficie objeto de la actuacin se inscribe
como una o varias fincas registrales. En las fincas afectadas se
extender nota en que se identificar la porcin expropiada. Ser ttulo
inscribible el acta o actas de ocupacin acompaadas de las actas de
pago o los justificantes de consignacin del justiprecio de todas las fincas
ocupadas.
4.

JUSTIPRECIO Y VALORACIONES URBANSTICAS. LOS

ANTECEDENTES DE OBLIGADO RECORDATORIO

La Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 no admiti justiprecios
superiores al valor que a los terrenos correspondiesen como rsticos,
siendo desconocido el concepto de valor urbanstico. No se computaba
ningn aprovechamiento edificatorio.
Los mtodos probatorios acreditativos del valor del inmueble, que deban
tener en cuenta los peritos para determinar los justiprecios, eran los
siguientes: las circunstancias que pudieran influir para aumentar o
disminuir el valor de las fincas respecto de otras que hubieran podido ser
objeto de tasaciones recientes en el trmino municipal, la situacin,
calidad, clase de terreno, cabida total y linderos de la finca; el producto

en renta segn los contratos existentes; la contribucin que por cada

finca se pagare, la riqueza imponible que represente y la cuota de
contribucin que corresponda. En la Ley de Expropiacin Forzosa de
1954 el valor central es el que la Ley llama valor real, disponiendo
despus reglas particulares para los solares y para las fincas rsticas. En
ningn caso cabe computar las plusvalas que sean consecuencia
directa del plano o proyecto de expropiacin y las que den lugar a la
expropiacin y las previsibles para el futuro (art. 36.1).
La Ley del Suelo de 1956 asigna un valor rstico para el suelo rstico o
no urbanizable, calculado en funcin del aprovechamiento natural del
terreno; un valor expectante para el suelo de reserva urbana; un valor
urbanstico para el suelo urbano y un valor comercial para los solares
edificables.
Ante este panorama especulativo, que la Ley de 1956 haba creado, el
legislador opta por rebajarlo, prohibiendo primero la aplicacin del art. 43
de la Ley de Expropiacin Forzosa (art. 2 de la Ley de 21 de julio de
1962) y despus, con la reforma de 1975, reduciendo a dos los criterios
de valoracin: valor inicial y valor urbanstico. El inicial, aplicable al suelo
no urbanizable, se determina sobre la base del rendimiento bruto de los
terrenos y por su valor medio de venta a efectos de su explotacin
agrcola. El valor urbanstico era aplicable a todos los terrenos urbanos y
urbanizables en todas sus categoras y se calculaba en funcin del
aprovechamiento urbanstico previsto en el Plan y correspondiente a los
terrenos segn su situacin.
La reforma de 1990 mantiene la dualidad de criterios valorativos, valor
inicial y valor urbanstico, a determinar el segundo en funcin del grado
de cumplimiento de los deberes urbansticos. Incorpora esta reforma la

generalizacin del nuevo sistema de valoracin a todo tipo de

expropiacin de inmuebles.
5.

EL GENERAL RECHAZO DEL DERECHO COMPARADO A

INCLUIR LA PLUSVALA URBANSTICA EN EL JUSTIPRECIO

Inglaterra. El sistema de valoracin del suelo procede de la Acquisition of
Land Act de 1919. Se establece que la regla general de indemnizacin
deba ser el precio que podra obtenerse por un terreno si se quisiera
vender en el mercado libre. Las Leyes de 1947 y 1954 establecen dos
tipos de valores: el llamado valor de uso actual, que era el valor del suelo
en la situacin anterior a su clasificacin urbana, y el valor de mercado,
mucho ms alto, puesto que inclua las expectativas urbansticas
derivadas del planeamiento. Desde la Town and Country Planning Act de
1947 el tema ms debatido es el de a quin pertenece la plusvala
urbanstica. Inicialmente se suprime, estableciendo un impuesto del
100%, que despus fue rebajado o suprimido. En 1975, el Gobierno
laborista promulga la Community Land Act, previa a la publicacin de un
Libro Blanco sobre el suelo, que implica una verdadera nacionalizacin
del suelo que se haba de justipreciar siempre por el current use value,
excluyendo toda referencia a la valoracin del ius aedificandi, lo que
permite a los municipios adquirir todos los terrenos previstos en los
planes de urbanismo para su futura urbanizacin, urbanizarlos y
venderlos como solares a las empresas constructoras. La Ley vigente en
la actualidad es la Tow and Country Planning Act, de 1990, que recoge
una importante liberalizacin del derecho a urbanizar que pasa a los
propietarios privados, perdiendo la expropiacin de los terrenos el
alcance anterior. Cuando se procede a una expropiacin no se tiene en
cuenta el aprovechamiento urbanstico por estar vedado por las reglas de
la Land Compensation Act de 1961.

Francia. En las indemnizaciones o justiprecios no se computan los

aprovechamientos urbansticos que establecen los planes de ocupacin
del suelo. El Juez debe tener en cuenta el valor resultante de las
declaraciones hechas por los contribuyentes o de las estimaciones
administrativas definitivas en virtud de las Leyes fiscales antes de la
encuesta parcelaria que determina la necesidad de ocupacin. La Ley de
10 de julio de 1965, en la lnea de evitar las especulaciones, insiste en la
regla de las mutations rcentes, que evitar considerar stas cuando el
inmueble expropiado ha sido objeto de alteraciones en los 5 aos
anteriores. Si la ejecucin de los trabajos proporciona un aumento de
valor al resto del inmueble no expropiado el Juez debe precisarla de
forma independiente y deducirla de la indemnizacin. El no cmputo de
los aprovechamientos urbansticos por estar previstos en los planes se
descarta con la definicin de los terrenos ms valorados, los que se
consideran solares (aquellos que un ao antes de la encuesta parcelaria
cuentan con todos los servicios y condiciones para ser construidos,
terrenos ya urbanizados).
Italia. Desde la Ley de Expropiacin de 1865 el justiprecio viene referido
al que se hubiese alcanzado en una libre contratacin de compraventa, al
valor venal o de mercado. Pero este criterio no se considera vigente. La
Corte Constitucional ha precisado que entre la medida de la
indemnizacin y los fines pblicos perseguidos por cada expropiacin
existe una relacin de complementariedad, de forma que se armonicen
intereses pblicos y privados, y que la indemnizacin no debe bajar de
aqul lmite mnimo que separa la indemnizacin efectiva de la simblica.
La

sentencia

constitucional

de

1980

determin

la

inconstitucionalidad de las leyes que imponan el valor agrcola medio

para la expropiacin de reas urbanas. La Corte estim que el destino
econmico de los bienes no es el determinado por los instrumentos de
planificacin, sino por la vocacin mercantil o econmica de los terrenos.

Para que una zona sea calificada de edificable con independencia de las
determinaciones

de

los

instrumentos

urbansticos

se

invocan

determinados elementos objetivos, como los relativos a la ubicacin de

los terrenos, la presencia de infraestructuras que atestigen una concreta
aptitud del suelo para su edificacin.
La legislacin posterior, como la Ley 219 de 1981, relativa a las
expropiaciones por las intervenciones a favor de la poblacin
damnificada por los sesmos, se ha remitido como criterio estimativo al
previsto en la Ley sobre el saneamiento de Npoles de 1885.
El rgimen del justiprecio fue despus modificado por la Ley de 8 de
agosto de 1992, con carcter provisional para las reas edificables,
retornando a lo que estableciera la Ley de 15 de enero de 1885, sobre
saneamiento de Npoles, que la fijaba en el valor promedio entre el valor
de mercado del inmueble y la suma de los cnones arrendaticios
percibidos en el ltimo decenio, o para el supuesto en que la referencia a
los cnones arrendaticios no fuese posible, el importe de 10 veces el
valor fiscal de los inmuebles. Ahora el promedio se estableci entre el
valor de mercado y la suma de los rditos dominicales fiscales
reduciendo el importe en un 40%. Esa reduccin puede evitarse si el
propietario pacta en cualquier fase del procedimiento de expropiacin la
cesin voluntaria del inmueble.
6.

LOS CRITERIOS VALORATIVOS DE LA LEY 6/1998:

INVOCACIN DEL VALOR REAL E INCLUSIN DE LAS PLUSVALAS

URBANSTICAS EN LA VALORACIN
La Ley 6/1998 no ha supuesto modificacin sustancial de las Leyes del
Suelo de 1956, 1976 y 1990, dado que sigue consintiendo la

sobrealimentacin pblica de los justiprecios expropiatorios al incluir en

ellos la clasificacin y calificacin urbanstica de los terrenos.
La Exposicin de Motivos afirma que la ley se limita a establecer el
mtodo aplicable para la determinacin de ese valor real en funcin de la
clase de suelo y del rgimen jurdico aplicable al mismo y de sus
caractersticas concretas.
A)

Valoracin del suelo no urbanizable y del urbanizable no delimitado

El valor se determinar por comparacin a partir de valores de fincas

anlogas. Se deber tener en cuenta el rgimen urbanstico, la situacin,
tamao y naturaleza de las fincas en relacin con la que se valora, as
como los usos y aprovechamientos de que sean susceptibles. Cuando no
sea posible la aplicacin de dicho principio por la inexistencia de valores
comparables, el valor del suelo no urbanizable se determinar mediante
la capitalizacin de las rentas reales o potenciales del suelo y conforme a
su estado en el momento de la valoracin.
La comparacin de mercado debe hacerse con los precios de fincas
anlogas, salvo en lo que se refiere a su rgimen urbanstico.
B)

Valoracin del suelo urbanizable delimitado

Cuando los terrenos de suelo urbanizable se encuentren en mbitos

delimitados por el planeamiento o en el que ste haya establecido las
condiciones para su desarrollo, el valor del suelo se obtendr por
aplicacin del valor bsico de repercusin en polgono, que ser el
deducido de las ponencias de valores catastrales. En los supuestos de
inexistencia o prdida de vigencia de los valores de las ponencias

catastrales se aplicarn los valores de repercusin obtenidos por el

mtodo residual.
El valor catastral se fija tomando como referencia el valor de mercado de
los bienes, sin que pueda exceder del valor de ste.
El valor fiscal se determinar por el valor de repercusin definido en
pesetas por m2 de construccin real o por el valor de repercusin que se
obtiene por el mtodo residual, deduciendo del producto inmobiliario total
el importe de la construccin existente, los costes de produccin y los
beneficios de la promocin.
Hay que tener en cuenta si los terrenos estn o no urbanizados, pues si
no lo estn del valor se deducirn los costes de urbanizacin y los de
financiacin, gestin y promocin, as como los de las indemnizaciones
procedentes, o los costes necesarios para que el terreno correspondiente
alcance la condicin de solar. En el supuesto de suelos urbanos sujetos
a reforma interior, renovacin o mejora urbana, se deducirn los costes
adicionales que estas operaciones puedan conllevar.
C)

Justiprecio en los suelos urbanos

El valor de los suelos urbanos sin urbanizacin consolidada se

determinar por la aplicacin del aprovechamiento resultante del
correspondiente al mbito de gestin en que est incluido, del valor
bsico de repercusin ms especfico recogido en las ponencias de
valores catastrales para el terreno concreto a valorar. En el suelo urbano
consolidado por la urbanizacin, el valor del suelo se determinar por
aplicacin al aprovechamiento establecido por el planeamiento para cada
terreno concreto, del valor bsico de repercusin en parcela recogido en
las ponencias de valores catastrales o del de repercusin en calle o

tramo de calle corregido en la forma establecida en la normativa tcnica

de valoracin catastral.
En los casos de carencia de planeamiento o cuando en suelo urbano o
urbanizable no se atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno
no incluido en un determinado mbito de gestin, el aprovechamiento a
tener en cuenta ser el resultante de la media ponderada de los
aprovechamientos, referidos al uso predominante del polgono fiscal en
que est incluido el mismo.
D)

Normas complementarias de los criterios de tasacin

Las valoraciones se entendern referidas al momento de iniciacin del

expediente de justiprecio individualizado o de exposicin pblica del
proyecto de expropiacin cuando se siga el procedimiento de tasacin
conjunta; en otros supuestos de actuacin, al momento de iniciacin del
procedimiento, y en la determinacin de indemnizaciones por cambio de
planeamiento, al momento de la publicacin de la aprobacin definitiva
de ste.
El valor de las edificaciones se calcular con independencia del suelo, y
se determinar de acuerdo con la normativa catastral en funcin de su
coste de reposicin, corregido en atencin a la antigedad y estado de
conservacin de las mismas.
Las plantaciones, sembrados, obras e instalaciones que existan en el
suelo se valorarn con independencia del terreno, con arreglo a los
criterios de la Ley de Expropiacin Forzosa y su importe ser satisfecho
a sus titulares.

La valoracin de las concesiones administrativas y de los derechos

reales sobre inmuebles a los efectos de su constitucin, modificacin o
extincin, se efectuar con arreglo a las disposiciones sobre expropiacin
que especficamente determinen el justiprecio de los mismos y,
subsidiariamente, segn las normas del Derecho administrativo, civil o
fiscal.
Al expropiar una finca gravada con carga la Administracin puede elegir
entre justipreciar cada uno de los derechos que concurren con el
dominio, o valorar el inmueble en su conjunto y consignar su importe en
poder del Juzgado, para que ste fije y distribuya, por el trmite de los
incidentes, la proporcin que corresponda a los respectivos interesados.
7.

LA REVERSIN EXPROPIATORIA Y SUS PECULIARIDADES

URBANSTICAS.

LIMITACIONES

INTRODUCIDAS

POR

LA

LEY

38/1999, DE ORDENACIN DE LA EDIFICACIN

La reversin es el derecho que corresponde al expropiado o a su
causahabientes para recobrar la totalidad o la parte sobrante de los
expropiado en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el
servicio que motiv la expropiacin, abonando a la Administracin su
justiprecio. Se fundamenta en el principio de prohibicin de realizacin de
obras o establecimiento de servicios distintos de los que dieron lugar a la
expropiacin. Se reconoce en cualquier tipo de expropiacin. Tambin
puede transmitirse por negocios intervivos, por lo que el adquirente debe
considerarse causahabiente del expropiado a efectos de su ejercicio.
Constituyen causas habilitantes la no ejecucin de la obra o el no
establecimiento del servicio que motiv la expropiacin, la existencia de
alguna parte sobrante de los bienes expropiados y la posterior
desafectacin de stos.

El Reglamento contempla dos maneras de entenderse producida la

inejecucin de la obra o la falta de establecimiento del servicio:
Formalmente cuando, no habindolo sido de hecho, manifieste la
Administracin su propsito de no llevar a cabo la obra o no implantar el
servicio.
Materialmente, por el transcurso de 5 aos desde la fecha en que los
bienes

derechos

expropiados

quedaron

a disposicin

de

la

Administracin, sin que se haya iniciado la ejecucin de la obra o

establecido el servicio, o 2 aos desde la fecha prevista a este efecto.
Los titulares de los bienes o derechos o sus causahabientes podrn
advertir a la Administracin su propsito de ejercitar la reversin,
pudiendo ejercitarla si transcurren otros 2 aos desde el aviso sin que se
haya iniciado la obra o establecido el servicio. El Tribunal Supremo
declara este preaviso absolutamente necesario, sin que deba sujetarse a
formulismos especiales.
La ltima causa que puede dar lugar a la reversin es la desafectacin
de los bienes o derechos de la finalidad o servicio pblico para los que
fueron expropiados. La jurisprudencia entiende que lo decisivo es que
esta desafectacin se produzca de hecho, en la realidad, por abandono
de los fines sustanciales para los que se expropiaron los bienes.
No procede la reversin por el simple cambio de uso pblico cuando el
nuevo uso estuviera adecuadamente justificado y fuera igualmente
dotacional pblico, como tampoco procede cuando el uso que motiv la
expropiacin hubiese sido efectivamente implantado y mantenido durante
8 aos. La Ley de 1998 permite la reversin de los terrenos expropiados
para la formacin o ampliacin de patrimonios municipales del suelo si

como consecuencia de una modificacin del planeamiento que no se

efecte en el marco de la revisin de ste se alteraran los usos,
intensidades o aprovechamientos y ello supusiera un incremento del
valor de los mismos. Tambin se prev la reversin para los terrenos
incluidos en un mbito delimitado para su desarrollo por el sistema de
expropiacin

cuando

hubieran

transcurrido

10

aos

desde

la

expropiacin sin que la urbanizacin se hubiera concluido, plazo y

condicin a que se sujeta tambin el derecho de reversin de los bienes
expropiados por el incumplimiento de los deberes urbansticos vinculados
al proceso de urbanizacin.
El procedimiento se inicia mediante solicitud ante el Subdelegado del
Gobierno, Comunidad Autnoma o Ente local expropiante en el plazo de
1 mes, que se empieza a contar desde el da siguiente al de la
notificacin formal del acto que diere lugar a la reversin, desde que el
expropiado compareciera en el expediente y se diera por notificado, o de
las declaraciones, disposiciones o actos administrativos que implicaren la
inejecucin de la obra o el establecimiento del servicio que motivaron la
expropiacin o una vez que transcurran los plazos de 5 y 2 aos antes
sealados.
La jurisprudencia ha precisado que cuando no se produce notificacin
administrativa es la fecha de la solicitud de reversin la que debe
considerarse como fecha en la que el expropiado comparece en el
expediente dndose por notificado.
El Subdelegado del Gobierno o Administracin expropiante resolver,
previo informe de la Administracin interesada y de las comprobaciones
oportunas. Contra su resolucin cabe recurso ordinario ante el Ministro
competente por razn de la materia y posterior recurso jurisdiccional. Si

el beneficiario de la expropiacin es distinto de la Administracin

expropiante deber drsele trmite de audiencia y defensa.
No siempre procede la reversin in natura (devolucin de los bienes),
como ocurre en los casos en que la utilizacin del bien con una finalidad
pblica distinta produce una alteracin del bien que haga imposible su
devolucin.
El expropiado debe devolver el justiprecio al beneficiario de la
expropiacin. Si no han transcurrido ms de 2 aos entre la expropiacin
y la reversin, el importe ser el original con inclusin del valor de las
mejoras y deduccin de daos. Si es superior a 2 aos, habr que
proceder a una nueva valoracin, sirviendo como elemento de referencia
el valor de la finca en el momento de solicitar la recuperacin. Hay que
tener en cuenta el valor de las construcciones existentes realizadas por
la Administracin durante el perodo de ocupacin.
8.

LA OCUPACIN DIRECTA PARA LA OBTENCIN DE

TERRENOS DOTACIONALES
La ocupacin directa es una variante expropiatoria que recuerda a la
permuta y mediante la cual la Administracin se apropia de los terrenos
que necesita, compensando al titular del aprovechamiento urbanstico
que le corresponde sobre otros terrenos en que dicho aprovechamiento
est disponible.
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1994
mantiene dentro de la competencia estatal y con el carcter de bsicos
los preceptos referidos a la ocupacin directa. Pero la regulacin de las
formas de obtencin de terrenos dotacionales se declara inconstitucional,
salvndose la validez del deber de ceder gratuitamente los terrenos

afectos a dotaciones pblicas de carcter local incluidos en una unidad

de ejecucin. La Ley de 1998 no se refiere a la ocupacin directa, pero
deja en vigor el art. 204 del Texto refundido de 1992 que regula las
indemnizaciones por ocupacin temporal derivadas de las ocupaciones
directas.
9.

ADQUISICIN DEL SUELO POR MODOS CIVILES: LOS

DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO

Se reconoce a favor de la Administracin un derecho preferente para la
adquisicin de terrenos en reas determinadas previamente, como forma
de intervenir en el mercado inmobiliario vigilando el mercado de terrenos
y solares. La Ley 8/1990 introduce los derechos de tanteo y retracto a
favor de los Ayuntamientos para garantizar el Patrimonio Municipal del
Suelo, intervenir en el mercado inmobiliario y facilitar el cumplimiento de
los objetivos del Ayuntamiento.
Su vigencia pende de su reconocimiento por la legislacin autonmica,
dado que la Ley de Rgimen del Suelo y Valoraciones de 1998 no recoge
su regulacin.
Hay que delimitar las reas sobre las que se aplicarn los derechos de
tanteo y retracto. Pueden incluir slo terrenos sin edificar, o terrenos con
edificacin que no agoten el aprovechamiento permitido por el Plan, con
edificacin en construccin, ruinosas o disconformes con la ordenacin
aplicable. Puede disponerse en el acuerdo de delimitacin de reas la
aplicacin de estos derechos a la transmisin de viviendas en
construccin o construidas, siempre que el transmitente haya adquirido
del promotor y la transmisin se proyecte antes de transcurrido 1 ao
desde la terminacin del edificio. Tambin pueden quedar sujetas las
transmisiones de viviendas sujetas a proteccin pblica. En este caso las

viviendas adquiridas por los Ayuntamientos sern adjudicadas mediante

concurso entre quienes no poseyendo otra vivienda renan los dems
requisitos establecidos por el rgimen de proteccin.
El procedimiento de delimitacin de las reas es el mismo que el de
delimitacin de las unidades de ejecucin si no han sido ya delimitadas
en el planeamiento general o en la revisin de su programa de actuacin.
La inclusin de un terreno o edificio en un rea obliga a sus propietarios
a notificar al Ayuntamiento la decisin de enajenarlos, con expresin del
precio y forma de pago proyectados, a efectos del posible ejercicio del
derecho de tanteo por aqul durante un plazo de 60 das naturales a
contar desde el siguiente al que se haya producido la notificacin.
El Ayuntamiento puede ejercitar el derecho de retracto cuando no se
haya hecho la notificacin del propsito de venta, se omita en la misma
cualquiera de los requisitos exigidos o resulte inferior el precio efectivo de
la transmisin o menos onerosas las restantes condiciones. Deber
ejercitarse en el plazo de 60 das naturales contados desde el siguiente
al de la notificacin de la transmisin.
La Ley omite toda referencia a la jurisdiccin competente. Parece que
debe aplicarse el art. 19 de la LOPJ, que atribuye a la jurisdiccin civil la
competencia sobre cuestiones de propiedad.
La accin pblica se complementa con la intervencin de la
Administracin local, autonmica o estatal en el mercado inmobiliario,
regulando la oferta y demanda de suelos o crendolos directamente
fuera o dentro del planeamiento.

10.

LA GESTIN DEL PATRIMONIO URBANSTICO PBLICO POR

LA ADMINISTRACIN
A)

Patrimonio Municipal del Suelo

Una frmula ideada por el legislador de 1956 para combatir los

oligopolios originados por la propia Ley de 1956 consisti en incidir en la
oferta de solares mediante la creacin de patrimonios pblicos que
provocasen una rebaja de los precios. Pero este sistema se mostr
ineficaz.
La Ley de Reforma de 1975 respet la regulacin de la Ley del Suelo de
1956 y potenci los Patrimonios Municipales del Suelo al incrementar sus
activos con las cesiones obligatorias del 10% del aprovechamiento medio
del sector en el suelo urbanizable programado y en el no programado.
Tambin facilita la expropiacin de terrenos al reducir a dos los criterios
de valoracin en las expropiaciones.
La obligacin de constituir Patrimonios Municipales del Suelo para fines
edificatorios slo era obligatoria para los municipios de capitales de
provincia, para los de ms de 50.000 habitantes y para los que
determinase la Comunidad Autnoma, y potestativo para los dems. Tras
la reforma de la Ley 8/1990 la obligacin se extiende a todos los
municipios que dispongan de planeamiento general, con las finalidades
de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para
actuaciones de iniciativa pblica y facilitar la ejecucin del planeamiento.
Los bienes que integran el Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un
patrimonio separado de los restantes bienes municipales (art. 276.2
Texto refundido de 1992). Se trata de bienes sujetos a un rgimen
especial y diferenciado de los restantes bienes pblicos y patrimoniales,

sobre cuya naturaleza jurdica discrepa la doctrina, pasando desde

entender su adscripcin al dominio pblico, hasta considerarlos bienes
patrimoniales.
Los Ayuntamientos pueden adscribir al Patrimonio Municipal el suelo de
su propiedad, y en determinados casos es la propia Ley del Suelo la que
impone la incorporacin. Es el caso de los bienes del Ayuntamiento que
resulten clasificados por el planeamiento urbanstico como suelo urbano
o urbanizable programado y los terrenos que, aunque clasificados como
suelo urbanizable no programado o no urbanizable, se adquieran con la
finalidad de su incorporacin al Patrimonio Municipal del Suelo.
Se confirma la legitimacin de los Ayuntamientos para adquirir terrenos
no urbanizables con la finalidad de incorporarlos al Patrimonio Municipal,
permitiendo que los Planes Generales o las revisiones de sus programas
de actuacin establezcan sobre suelo clasificado urbanizable

no

programado o no urbanizable no sujeto a especial proteccin reservas de

terrenos de posible adquisicin, o bien delimitar superficies sobre los
citados suelos con idntica finalidad, por el procedimiento de delimitacin
de unidades de ejecucin, lo que supone la declaracin de utilidad
pblica y necesidad de expropiacin a efectos expropiatorios. Como este
suelo se justiprecia y adquiere por un valor inicial, el negocio consiste
en su posterior clasificacin como suelo urbanizable en la siguiente
revisin del Programa de actuacin del Plan General, bastando despus
la aprobacin del correspondiente programa de actuacin urbanstica
para incorporarlos al proceso urbanizable. La Ley 6/1998, de Rgimen
del

Suelo,

legitima

tambin

esta

prctica,

aunque

la

hace

procedimentalmente ms gravosa, al reconocer un derecho de reversin

de los expropiados cuando la reclasificacin se hace fuera de la revisin
general del Plan General de Ordenacin y ello supusiera un incremento
de los usos, intensidades y aprovechamientos.

Tambin se han de incorporar al Patrimonio Municipal del Suelo los

inmuebles obtenidos por cesin, o los derivados de expropiaciones
urbansticas y del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto.
Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al
proceso de urbanizacin y edificacin, deben ser destinados a la
construccin de viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica
o a otros usos de inters social, de acuerdo con el planeamiento
urbanstico.
La urbanizacin y edificacin de los terrenos del Patrimonio puede
llevarse a cabo por la Administracin utilizando la modalidad de gestin
ms adecuada, o mediante la cesin para el cumplimiento de sus fines.
La Ley contempla tres modos de cesin: a) cesiones onerosas, en virtud
de

concurso

por

precio

no

inferior

al

valor

urbanstico

del

aprovechamiento real que les corresponda, fijndose en el pliego de

condiciones plazos mximos para la realizacin de las obras de
urbanizacin y edificacin, as como los precios mximos de venta o
arrendamiento de las condiciones resultantes de la actuacin; b)
cesiones entre Administraciones a ttulo gratuito de terrenos con fines de
promocin

pblica

de

viviendas,

construccin

de

equipamiento

comunitario u otras instalaciones de uso pblico de inters social; c)

cesiones gratuitas o por precio inferior al de su valor urbanstico para ser
destinados a viviendas de proteccin pblica mediante concurso, cuyo
pliego establecer las mismas condiciones previstas para las cesiones
onerosas. Cuando la permanencia de los usos a que se destinen los
terrenos lo requiera, los Ayuntamientos podrn ceder directamente por
precio inferior al de su valor urbanstico o con carcter gratuito, el
dominio de terrenos a favor de entidades o instituciones privadas de
inters pblico sin nimo de lucro para destinarlos a usos de inters

social que redunden en beneficio manifiesto de los respectivos

municipios.
Otra utilizacin regular es la cesin a los particulares del derecho de
superficie, por el que el propietario de un terreno cede a ttulo oneroso o
lucrativo su utilizacin con fines edificatorios por tiempo determinado,
revertiendo a su trmino los terrenos y lo construido al cedente.
El derecho de superficie se sujeta a las siguientes reglas: a) pueden
constituir derecho de superficie las entidades locales y las dems
personas pblicas en terrenos de su propiedad o integrantes del
Patrimonio Municipal del Suelo, con destino a la construccin de
viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica o a otros usos
de inters social, cuyo derecho corresponder al superficiario; b) el
procedimiento de constitucin del derecho de superficie y el carcter
oneroso o gratuito del mismo se rige por lo dispuesto para las cesiones
del Patrimonio Municipal del Suelo; c) la constitucin del derecho de
superficie requiere formalidades constitutivas ad solemnitatem, pues se
exige escritura pblica y la inscripcin en el Registro de la Propiedad; d)
el derecho de superficie es transmisible y gravable con las limitaciones
que se hubieran fijado al constituirlo y se regir por las disposiciones de
la Ley del Suelo, por el ttulo constitutivo y, subsidiariamente, por el
Derecho privado; e) cuando se constituye a ttulo oneroso, la
contraprestacin del superficiario podr consistir en el pago de una suma
alcanzada por la concesin o de un canon peridico, o en la adjudicacin
de viviendas o locales o derechos de arrendamiento de unas y otros, o
en varias de estas modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversin total
de lo edificado al finalizar el plazo que se hubiera pactado al constituir el
derecho de superficie; f) son causas de extincin no edificar en el plazo
fijado en la licencia de construccin, o el transcurso del plazo pactado al
constituirlo, que no podr exceder de 75 aos en el concedido por el

Estado y dems personas pblicas ni de 99 en el concedido entre

particulares; g) los efectos de la extincin del derecho de superficie por el
transcurso del plazo son que el dueo del suelo har suya la propiedad
de lo edificado, sin que deba satisfacer indemnizacin alguna, y que se
extinguir toda clase de derechos reales o personales impuestos por el
superficiario.
B)

Las sociedades municipales de gestin urbanstica

Se reconoce a los municipios la posibilidad de crear sociedades

annimas para sus manejos inmobiliarios, tratando de justificarlo en base
al principio de eficacia.
Los objetos sociales que llevan a cabo las sociedades municipales de
gestin inmobiliaria son heterogneos. Pueden desplegar la actividad
urbanizadora que concluya en un ofrecimiento al mercado de suelo
urbanizado a precios inferiores a los de mercado y la promocin de
viviendas de diverso tipo.
Una frmula especialmente operativa que se ofrece a las sociedades
municipales de gestin urbanstica para participar en la ejecucin del
planeamiento es la de actuar como holding de otras empresas de
economa mixta constituidas por ella misma y los propietarios afectados
por el planeamiento en la forma que haba previsto el Texto refundido de
la Ley del Suelo de 1992 y prev la legislacin autonmica y que
dispensa de la tradicional regla de adjudicar el capital privado segn
reglas de publicidad y concurrencia.
El problema que se plantea es el de la compatibilidad de estas
actividades con las reglas de defensa de la competencia, dado que el
municipio ostenta privilegios y poderes exorbitantes en el mercado. Estas

sociedades son las gestoras habituales del patrimonio municipal del

suelo, disfrutan de una bonificacin del 99% de la cuota en el impuesto
de sociedades, que estaban exceptuadas de la expropiacin por el no
cumplimiento de los plazos de que dependan las obligaciones y deberes
establecidos en la Ley 8/1990, que son sujetos beneficiarios de la
expropiacin y, que estn exentos de la necesidad de prestacin de
fianza a que estn sujetas otras empresas que actan en el mismo
sector. Pero sobre todo tienen una directa relacin y dependencia con la
Administracin municipal, porque las personas encargadas de realizar el
planeamiento municipal son, de ordinario, las que a su vez dirigen la
sociedad.

TEMA XX. EL PLANEAMIENTO URBANSTICO

1.

EL PLANEAMIENTO URBANSTICO. RGIMEN COMPETENCIAL

Y NATURALEZA DE LOS PLANES

Antes de la Ley del Suelo de 1956, la regulacin de los procesos de
urbanizacin y edificacin se confiaba a lo establecido en los planes de
alineaciones, las ordenanzas municipales y los proyectos de ensanche y
reforma interior, considerados como proyectos de obra pblica.
La Ley del Suelo de 1956 introduce una concepcin nueva en las
relaciones del Estado con el territorio, pretendiendo el control anticipado
de toda la actividad que pretenda desarrollarse sobre ste.

Los Planes de urbanismo no se circunscriben al mbito urbano o

municipal, sino que se articulan en un primer nivel estratgico y directo y
otro subordinado, municipal, urbano, detallado y operativo.
Al primer nivel corresponde el Plan Nacional de Ordenacin, cuya
finalidad sera establecer las grandes directrices de ordenacin del
territorio, y que nunca se ha llevado a efecto. En este nivel superior se
inscriben ahora los diversos instrumentos de ordenacin del territorio
diseados por las leyes autonmicas, y que pretenden condicionar y
controlar los del segundo nivel, los planes municipales.
El planeamiento urbanstico ms especfico es el del sistema local de
planeamiento, integrado por los Planes Generales Municipales, y
subsidiariamente por los Planes Parciales, pero tambin por los Planes
Especiales, los Programas de Actuacin Urbanstica y los Estudios de
Detalle.
Las relaciones entre los planes directivos entre si y en relacin con los
municipales se rigen por el principio de jerarqua. El instrumento de
ordenacin territorial autonmico vincula la redaccin de los Planes
Generales Municipales. Los Planes Parciales no pueden redactarse sin
que se haya aprobado el Plan General Municipal o las Normas
Subsidiarias del Planeamiento, y en ningn caso se pueden modificar las
determinaciones de uno y otras.
La

Sentencia

del

Tribunal

Constitucional

61/1997

declara

inconstitucionales los preceptos que regulan el Plan Nacional de

Ordenacin y los Planes Directores Territoriales de Coordinacin. El
primero porque invada la competencia exclusiva de las Comunidades
Autnomas por la eficacia vinculante que se le atribuye, al superponerse

a los Planes Directores Territoriales de Coordinacin, de competencia de

las Comunidades Autnomas.
En la misma sentencia se afirma que el Estado tiene constitucionalmente
atribuidas una serie de competencias dotadas de dimensin espacial, en
tanto que proyectadas de forma inmediata sobre el espacio fsico.
Con respecto a la naturaleza jurdica de los planes, unos los consideran
actos administrativos, y ms bien actos generales; para otros son
reglamentos o actos mixtos o complejos, acto y norma a la vez. La
doctrina espaola sostiene mayoritariamente el carcter normativo de los
Planes, dado que contienen prescripciones vinculantes. Esta concepcin
domina tambin en la jurisprudencia, y se reconoce tambin por el
Consejo de Estado.
2.

CLASES DE PLANES E INSTRUMENTOS PARA SU

DESARROLLO
Los planes urbansticos comienzan por el Plan General Municipal o las
normas complementarias o subsidiarias del Planeamiento, y continan
con los Programas de Actuacin Urbanstica, Planes Parciales, Planes
especiales, Estudios de Detalle, etc.
A)

Los Planes Generales de Ordenacin Municipal

Es a la vez un Plan originario, al no requerir la preexistencia de ningn

tipo de Plan, pero necesario, pues sin l no cabe el desarrollo pleno del
proceso de planeamiento y la realizacin de las actividades urbanizadora
y edificadora.

Puede abarcar la ordenacin de ms de un trmino municipal. Su

regulacin es competencia de la legislacin autonmica.
En l se incluyen las prestaciones ms importantes del planeamiento
urbanstico.
Su funcin es distinta en cada una de las clases de suelo objeto de
ordenacin.
Las determinaciones generales que ha de contener se refieren a la
clasificacin y calificacin urbanstica del suelo, delimitacin de reas de
reparto de cargas y beneficios y fijacin de los aprovechamientos tipo o
medio, usos, intensidades y tipologas edificatorias, estructura general y
orgnica del territorio por elementos determinantes del desarrollo urbano
y los sistemas generales de comunicacin, espacios libres destinados a
parques y zonas verdes pblicos, carcter pblico o privado del territorio,
medidas para la proteccin del medio ambiente, conservacin de la
naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos
urbanos e histricos, sealamiento de las circunstancias con arreglo a las
que sea procedente la revisin del Plan y plazos para la aprobacin del
planeamiento parcial.
En el suelo urbano el Plan General parte normalmente de una
ordenacin anterior preexistente que completar o modificar. Opera
como un plan directamente ejecutivo. Pero puede precisar de otras
figuras de planeamiento, como los Planes Especiales.
En el suelo urbanizable programado (urbanizable delimitado segn la Ley
de 1988), el Plan General deba contener una programacin para la
conversin de suelo rstico en urbano, que deber luego ser precisada
por medio de los Planes Parciales. El objeto especfico del Plan General

ser definir los elementos fundamentales de la estructura general de la

ordenacin urbanstica del territorio; establecer una regulacin genrica
de los diferentes usos globales y niveles de intensidad y fijar los
programas de desarrollo a corto y medio plazo, referidos a un conjunto
de actuaciones pblicas y privadas.
En el suelo urbanizable no programado o no delimitado, deba regular la
forma y condiciones con que esta clase de suelo podr incorporarse al
desarrollo

urbano

mediante

los

correspondientes

Programas

de

Actuacin Urbanstica. Las determinaciones que el Plan General debe

contener se refieren al sealamiento de usos incompatibles con los
previstos en las distintas clases de terrenos y con la estructura general y
el establecimiento de las caractersticas tcnicas y de las magnitudes
mnimas que han reunir las actuaciones en funcin de los distintos usos y
las dotaciones, servicios y equipamientos que correspondan.
En el suelo no urbanizable la funcin especfica del Plan General
consiste en la preservacin de dicho suelo del proceso de desarrollo
urbano y el establecimiento de las medidas de proteccin del territorio y
del paisaje. Puede limitarse a la clasificacin de parte del territorio como
suelo no urbanizable, o adems, dictar normas de proteccin.
Los Planes Generales debern incluir un Programa de Actuacin que
contiene las previsiones para la efectiva realizacin en el tiempo de las
determinaciones del Plan, y fundamentalmente las referidas al suelo
urbano y el suelo urbanizable programado (urbanizable delimitado).
Las Normas urbansticas recogen el rgimen del suelo segn su
clasificacin y los trminos de su desarrollo posterior a travs de los
instrumentos ms directamente operativos. El contenido es diverso para
cada clase de suelo, y vienen a sustituir a las Ordenanzas municipales

de edificacin. En el suelo urbano tendrn el carcter de Ordenanzas de

la Edificacin y Uso del Suelo y contendrn la reglamentacin detallada
del uso pormenorizado, volumen y condiciones higinico-sanitarias de los
terrenos y construcciones, as como las caractersticas estticas de la
ordenacin, de la edificacin y de su entorno. En el urbanizable
programado slo regulan el rgimen general de cada uno de los distintos
usos del suelo y edificacin.
Todas las determinaciones del Plan General deben expresarse en
documentos legalmente establecidos, unos escritos y otros grficos. Los
escritos son la Memoria y los Estudios Complementarios. La Memoria
viene a ser la justificacin ltima y completa de las determinaciones del
Plan.
El contenido econmico del Plan General se ha de reflejar en un Estudio
econmico y financiero sobre la evolucin del coste de la ordenacin
prevista y de los recursos pblicos y privados.
B)

Las normas de ordenacin complementarias y subsidiarias del

planeamiento
Su objetivo es completar las deficiencias de los Planes Generales o suplir
su ausencia. Participan de la misma naturaleza de los planes.
Las normas complementarias no pueden en ningn caso modificar la
calificacin del suelo ni alterar las determinaciones de los planes que
complementen.
La finalidad de las normas subsidiarias es suplir la falta de planeamiento
general.

Deben

determinaciones

contener

con

precisas

en

mayor
orden

o
a

menor
la

concrecin

clasificacin

las
uso

pormenorizado del suelo e incluir los planos necesarios para asegurar su

operatividad y eficacia.
C)

Los Programas de Actuacin Urbanstica

Nacen unidos a la idea del urbanismo concertado y sobre la distincin

entresuelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado
sobre terrenos ms alejados de los ncleos y normalmente de menor
valor, a desarrollar por los Programas de Actuacin Urbanstica. Las
determinaciones de los Programas de Actuacin Urbanstica se
complementan para cada etapa con los correspondientes Planes
Parciales y Proyectos de Urbanizacin.
El Real Decreto-Ley de 7 de junio de 1996, convalidado por la Ley
7/1997, de 14 de abril, al suprimir la divisin en programado y no
programado ampla el horizonte territorial de los Programas de Actuacin
Urbanstica. La Ley 6/1998, de Rgimen del Suelo y Valoraciones, deja
de nuevo las cosas como estaban antes, y los Programas de Actuacin
Urbanstica slo podrn operar en suelo urbanizable no delimitado,
porque en el urbanizable delimitado tendrn preferencia los sistemas de
iniciativa privada.
D)

Los Planes Parciales

Su objeto en el suelo clasificado como urbanizable programado o en el

apto para urbanizar es desarrollar el Plan General o las Normas
Subsidiarias del Planeamiento, y en suelo urbanizable no programado,
desarrollar los Programas de Actuacin Urbanstica. A partir del Plan
Parcial comienza la fase de ejecucin del planeamiento, de construccin
de las infraestructuras urbansticas.

El Planes Parciales presupone siempre la existencia de otros

instrumentos de ordenacin que desarrolla. Desde la reforma de 1975, se
prescribe que el Plan General o las Normas Subsidiarias de
Planeamiento son presupuesto ineludible del Plan Parcial.
Los contenidos del Plan Parcial consisten en determinaciones sobre la
asignacin y ponderacin relativa de los usos pormenorizados y
tipologas edificatorias; delimitacin de las zonas y divisin en unidades
de ejecucin; reservas de terrenos para

parques y jardines, zonas

deportivas y de recreo y expansin, centros culturales y docentes;

emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y
sanitarios y dems servicios de inters pblico y social; trazado y
caractersticas de la red de comunicaciones propia del sector y de su
enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan
General de Ordenacin; previsin de aparcamientos; caractersticas y
trazado de las galeras y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado,
energa elctrica y de aquellos otros servicios que prevea el plan;
evaluacin econmica de la implantacin de los servicios y de la
ejecucin de las obras de urbanizacin y el Plan de Etapas para el
desarrollo de las determinaciones del Plan. Los Planes Parciales de
urbanizaciones de iniciativa particular debern precisar, adems, el modo
de ejecucin de las obras de urbanizacin, sealando el modo de
actuacin, los compromisos entre el urbanizador y el Ayuntamiento y
entre aqul y los futuros propietarios en orden a los plazos de ejecucin,
construccin de edificios destinados a dotaciones comunitarias y
conservacin de la urbanizacin, as como las garantas del exacto
cumplimiento de dichos compromisos.
En cuanto al contenido documental, los Planes Parciales comprendern
los planos de informacin, incluido el catastral, y los estudios justificativos
de

sus

determinaciones,

as

como

los

planos

de

proyecto,

determinaciones de los servicios y ordenanzas reguladoras necesarias

para la ejecucin, y los que se fijen reglamentariamente.
E)

Planes Especiales y Catlogos

Los Planes Especiales, como su nombre indica, se caracterizan por la

especialidad de su ordenacin, pues se limitan a cumplir un objetivo
concreto. Son planes sectoriales, teniendo en principio el carcter de
derivados, pues requieren la existencia de un planeamiento superior,
debiendo adecuarse a sus determinaciones.
Siempre que se apoyen en un Plan Territorial, y en ese caso sin
necesidad de previa aprobacin de Plan General de Ordenacin, sirven
para establecer las estructuras bsicas relativas a las comunicaciones
terrestres, martimas y areas; el abastecimiento de agua, saneamiento,
suministro de energa y otras anlogas; ordenacin de recintos y
conjuntos histrico-artsticos, y proteccin de paisaje, de las vas de
comunicacin, del suelo y subsuelo, del medio urbano, rural y natural, y
cualesquiera otras finalidades anlogas.
En desarrollo de las previsiones de los Planes Generales Municipales de
Ordenacin y sin necesidad de previa aprobacin del Plan Parcial, sirven
para desarrollar el sistema general de comunicacin y sus zonas de
proteccin, el sistema de espacios libres destinados a parques pblicos y
zonas verdes y el sistema de equipamiento comunitario para centros y
servicios pblicos y sociales a nivel de Plan General. Tambin pueden
utilizarse para la ordenacin y proteccin de recintos y conjuntos
arquitectnicos, histricos y artsticos y proteccin del paisaje, de las vas
de comunicacin, del suelo y del subsuelo, del medio urbano, rural y
natural; el saneamiento de las poblaciones; la mejora de los medios
urbano, rural y natural y cualesquiera otras finalidades anlogas.

Instrumento complementario de los Planes Especiales son los Catlogos,

que contienen relaciones de los monumentos, jardines, parques
naturales o paisajes que deban ser objeto de especial proteccin.
Pueden tambin complementar las determinaciones de los Planes
Generales o Normas Subsidiarias, estableciendo relaciones de bienes
concretos que deban ser objeto de conservacin o mejora. Se aprobarn
simultneamente con los Planes Especiales o Generales o Normas
Subsidiarias. Los bienes catalogados se inscribirn en un Registro
pblico administrativo, dependiente de cada Comisin Provincial de
Urbanismo. En el Registro se anotarn con carcter preventivo los bienes
catalogados que sean objeto de proteccin por los Planes en tramitacin
desde el momento de la aprobacin inicial de stos, y aquellos otros que
sean objeto de las declaraciones reguladas por la legislacin del
patrimonio histrico-artstico y de espacios naturales o protegidos, desde
la incoacin de los respectivos expedientes.
F)

Estudios de detalle

Tienen por objeto completar o adaptar las determinaciones de los Planes

Generales para el suelo urbano y de los Planes Parciales. Su finalidad es
el sealamiento de alineaciones y rasantes y/o la determinacin de los
volmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento,
manteniendo las determinaciones fundamentales del planeamiento sin
alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos
en el estudio. En ningn caso pueden ocasionar perjuicio ni alterar las
condiciones de la ordenacin de los predios colindantes. Su formulacin
es potestativa. Sirven a la definicin ltima de los contornos del derecho
a edificar, precisando los volmenes de edificabilidad.
G)

Proyectos de delimitacin de suelo urbano

Los municipios que carezcan de instrumento de planeamiento general

deben formular un Proyecto de Delimitacin de Suelo Urbano, que
marque el permetro de los terrenos que deben ser comprendidos para
contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuacin de aguas
y suministro de energa elctrica o por estar comprendidos en reas
consolidadas por la edificacin al menos en la mitad de la superficie,
quedando el resto del suelo sin plan clasificados como suelo no
urbanizable.
El Tribunal Supremo, por sentencia de 29 de marzo de 1983, entiende
que no es un autntico Plan, sino un medio a travs del que se constata
qu suelo es suelo urbano y qu otro, por exclusin, es suelo no
urbanizable.
H)

Los Proyectos de Urbanizacin

Son meros proyectos de obras cuya finalidad es llevar a la prctica, en

suelo urbano, las determinaciones de los Planes, y en suelo urbanizable,
las propias de los Planes Parciales. Tambin pueden ser necesarios para
la ejecucin de Planes Especiales de Reforma Interior.
En ningn caso pueden contener determinaciones sobre ordenacin,
rgimen del suelo o de edificacin ni modificar las previsiones del Plan
que desarrollan.
3.

LOS ELEMENTOS REGLADOS Y DISCRECIONALIDAD EN LA

PLANIFICACIN
A)

Los estndares urbansticos

Los estndares urbansticos son indicadores, formulados en trminos

numricos, de un determinado nivel de equipamiento de una zona a
urbanizar y edificar que operan a partir de los Planes Generales
Municipales

de

Ordenacin

de

las

Normas

Subsidiarias

Complementarias del Planeamiento cuando aqullos no existen, y que al

imponer una mayor vinculacin tcnica, reduciendo la discrecionalidad
administrativa en el planeamiento urbanstico, permiten un mayor control
de legalidad de los Planes.
El Texto refundido de 1992 oblig a incluir entre las determinaciones de
los Planes Generales Municipales, y para todo el territorio ordenado, los
espacios libres destinados a parques y zonas verdes pblicos en
proporcin no inferior a cinco metros cuadrados por habitante (art.
72.2.d). Para el suelo urbano el Plan General debe prever el terreno
necesario para parques y jardines pblicos y zonas deportivas, de recreo
y expansin, templos, centros docentes, asistenciales y sanitarios y
dems servicios de inters pblico y social, cuya dotacin deber
establecerse en funcin de las caractersticas socioeconmicas de la
poblacin y de acuerdo con la legislacin especfica sobre la materia. El
Plan deber anticipar el trazado y caractersticas de la red viaria pblica,
as como el suelo destinado a aparcamientos pblicos y privados. En el
suelo urbanizable los Planes Parciales desarrollan el Plan General.
Los Planes Parciales debern prever reservas de terrenos para parques
y jardines, zonas deportivas y de recreo y expansin en proporcin
adecuada a las necesidades colectivas. La superficie destinada dichas
reservas ser como mnimo de 18 m2 por vivienda o por cada 100 m2 de
edificacin residencial si no se hubiera fijado expresamente el nmero de
viviendas que se pudieran construir. La reserva no podr ser inferior al
10% de la total superficie ordenada, y habr de establecerse con
independencia de las superficies destinadas en el Plan General a

espacios libres o zonas verdes para parques. La superficies mnimas

sealadas debern ser de dominio y uso pblico.
Tambin se imponen reservas de terrenos para centros culturales y
docentes, en proporcin mnima de 10 m2 por vivienda o por cada 100
m2 de edificacin residencial, as como emplazamientos reservados para
templos, centros asistenciales y sanitarios y dems servicios de inters
pblico y social.
B)

Las determinaciones legales de directa aplicacin

La Ley del Suelo de 1956 y despus el Texto refundido de 1992

estableci una norma imperativa, de directa aplicacin, sobre el aspecto
externo de los edificios: las construcciones habrn de adaptarse, en lo
bsico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto las
construcciones en lugares inmediatos o que formen parte de un grupo de
edificios de carcter artstico, histrico, arqueolgico, tpico o tradicional
habrn de armonizar con el mismo, o cuando, sin existir conjunto de
edificios hubiera alguno de gran importancia o calidad de los caracteres
indicados. Por otra parte, en los lugares de paisaje abierto y natural,
sea rural o martimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos
urbanos de caractersticas histrico-artsticas, tpicos y tradicionales, y en
las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco no
se permitir que la situacin, masa, altura de los edificios, muros y
cierres o la instalacin de otros elementos limite el campo visual para
contemplar las bellezas naturales, rompa la armona del paisaje o
desfigure la perspectiva propia del mismo (art. 138).
Es tambin una norma armonizadora de las edificaciones con el
ambiente la de limitar, mientras no exista Plan o norma urbanstica que lo
autorice, toda edificacin a una altura superior a tres plantas medidas en

cada punto del terreno, o a la altura que alcance la media de los edificios
ya construidos cuando se trate de solares enclavados en ncleos o
manzanas edificados en ms de dos terceras partes (art. 139 Ley del
Suelo).
Hay leyes especiales que imponen limitaciones sobre la urbanizacin, la
construccin y uso de los terrenos, y que resultan tambin directamente
aplicables, prevaleciendo sobre determinaciones contrarias de los
planes.
C)

La reduccin de la discrecionalidad en la elaboracin de los planes

y su control judicial
Tanto la jurisprudencia como la doctrina se plantean la cuestin de las
formas de control de la discrecionalidad.
El

Tribunal

Supremo

ha

venido

rechazando

el

control

de

la

discrecionalidad del planificador urbanstico hasta fechas recientes, por

entender que la actividad de planeamiento participa de la naturaleza
innovativa del poder legislativo. Pero en la dcada de los 80 se abre paso
una actitud permisiva del control sobre la apreciacin o valoracin de los
hechos determinantes y mediante los principios generales del derecho
(igualdad, proporcionalidad, interdiccin de la arbitrariedad).
La primera posibilidad de control se da por la va de verificar la existencia
y realidad de los hechos y su calificacin jurdica por la Administracin. El
Tribunal Supremo distingue lo que es la fijacin de los criterios para
calificar o proteger el inters general en el plan de urbanismo, en la que
existe discrecionalidad en la configuracin, siempre dentro de los lmites
racionales del principio de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes
pblicos, y la concreta calificacin o proteccin de una finca determinada,

en que se estara ante una simple labor de subsuncin del caso concreto
en el supuesto de hecho formado por los criterios recogidos en el propio
plan.
Sirven tambin al control judicial los Principios Generales del Derecho,
comenzando por el de la prohibicin de la arbitrariedad, que afecta a las
decisiones administrativas que respetan la legalidad pero que son
ilgicas. La Constitucin impone a todos los poderes pblicos la
obligacin de velar por la utilizacin racional de los recursos naturales,
entre ellos el suelo, y la Ley del Suelo de 1976 ya recoga el principio de
racionalidad en la ordenacin del uso en la legislacin urbanstica.
La jurisprudencia utiliza tambin el control de la discrecionalidad en el
planeamiento del principio de proporcionalidad, considerndolo como
exigencia de equilibrio y ponderacin entre los intereses generales y los
particulares.
4.

LA PRIVATIZACIN DEL PLANEAMIENTO. LOS CONVENIOS

URBANSTICOS
Se puede afirmar que en la actualidad el urbanismo ha dejado de ser
funcin pblica, debido a la admisin legal de acuerdos y pactos con los
propietarios y promotores que condicionan la potestad de planeamiento,
los llamados convenios urbansticos.
El origen de los convenios urbansticos hay que situarlo en la asfixia
operativa creada por el urbanismo de obra privada, que sita en el
Ayuntamiento la potestad de planeamiento total y en los propietarios
privilegiados

la

plusvala

urbanstica,

pero

que

despus

hace

econmicamente imposibles las expropiaciones, y en consecuencia, la

gestin urbanstica directa o complementaria de los municipios. El

convenio es en ocasiones el instrumento al que recurren los

Ayuntamientos y los promotores para reorientar el desarrollo urbano sin
tener que pagar cuantiosas indemnizaciones, y otras veces es un puro
negocio proyectado conjuntamente entre propietarios y Ayuntamiento
para que ste reciba una cantidad de dinero a cambio de clasificar o
calificar de forma ventajosa los terrenos. El ejercicio de potestades
administrativas

es

el

objeto

del

convenio,

por

cuanto

supone

modificaciones del planeamiento.

La prctica de los convenios ha sido el motor de la estrategia municipal
del planeamiento.
La cuestin fue abordada por la legislacin de las Comunidades
Autnomas. La Ley canaria 6/1987, de 7 de abril, reguladora del Sistema
de Actuacin Urbanstica Diferida, permite convenios para rebajar los
niveles de urbanizacin exigidos por la legislacin urbanstica para que
se otorgue una licencia y permitir que la urbanizacin se complete
despus de la edificacin y venta de los terrenos. De esta forma se
abarata la edificacin y se desincentivan las edificaciones ilegales (sobre
suelo no urbanizado).
La Ley valenciana 4/1992, de 5 de junio, sobre Suelo No Urbanizable,
habilitaba a los municipios para suscribir convenios con los particulares.
La Ley permite que stos tengan por objeto la potestad de planeamiento,
imponiendo medidas para garantizar la publicidad, sobre todo durante la
tramitacin de la modificacin del planeamiento que se lleva a cabo para
cumplir el convenio, cuyo alcance se entender siempre sin perjuicio de
la plenitud del ejercicio por la Administracin de la potestad de
planeamiento y sometido a la condicin suspensiva de que el plan o
instrumento definitivamente aprobado haga posible su cumplimiento. El
no cumplimiento de esta condicin no dar lugar en ningn caso a

responsabilidad contractual de la Administracin que hubiera suscrito el

convenio, salvo que el cambio de criterio que determinara la
imposibilidad de cumplimiento le fuera imputable y no se justificara
suficientemente en razones objetivas de inters pblico.
Las Leyes navarras (10/1994, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo)
y madrilea (9/1995, de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo) siguen el
mismo esquema, tratando de conciliar el principio de indisponibilidad de
las potestades administrativas y mxima transparencia sobre los
convenios celebrados. Es necesario somete a informacin pblica
cualquier convenio. La informacin pblica es previa a la celebracin del
contrato. En la ley madrilea, adems, se prev un registro autonmico
de convenios.
La Ley de La Rioja 10/1998, de 2 de julio, regula los convenios
urbansticos que pueden suscribir la Comunidad Autnoma y municipios
con personas pblicas y privadas, afirmando su naturaleza jurdica
administrativa. Establece que los convenios en que se acuerde el
cumplimiento del deber de cesin del aprovechamiento urbanstico
mediante el pago de cantidad sustitutoria en metlico debern incluir
valoracin; si los particulares asumen la total responsabilidad del
desarrollo de su unidad de ejecucin podrn definir su ejecucin en todos
sus detalles, al margen incluso de los sistemas de actuacin previstos
por la Ley; la competencia para aprobar estos convenios corresponde a
la Administracin actuante, previa informacin pblica por plazo de 20
das sobre el proyecto; cuando la realizacin de un convenio exija la
modificacin del planeamiento, la Administracin deber tramitarla, pero
conservando la plenitud de sus facultades normativas.

TEMA XXI. FORMACIN Y EFICACIA DE LOS PLANES

1.

INTRODUCCIN: REPARTO DE COMPETENCIAS EN LA

ELABORACIN Y APROBACIN DE LOS PLANES

Al ser el territorio competencia de diversas entidades superpuestas,
todas ellas son titulares en un inters en relacin a la planificacin
urbanstica, reclamando todas la competencia para la elaboracin y
aprobacin de los Planes de urbanismo.
El pleito entre el Estado y el municipio en orden a las competencias
urbansticas se resuelve tradicionalmente dando predominio a las
competencias del Estado. El municipio elabora los proyectos, pero la
aprobacin corresponde al Estado.
La Ley del Suelo de 1956 formaliza esa divisin estableciendo que la
redaccin de los planes corresponde a los municipios y la aprobacin
definitiva al Estado. Tras la Constitucin de 1978, con la creacin del
Estado de las Autonomas, corresponde a las Comunidades Autnomas
la aprobacin de los planes.
2.

REDACCIN O FORMULACIN DE LOS PROYECTOS DE

PLANES Y PARTICIPACIN CIUDADANA

En el Derecho urbanstico se diferencia claramente las fases de
formulacin (redaccin tcnica del proyecto, a cargo de tcnicos
municipales o externos especializados por encargo) y aprobacin (fase
jurdica propiamente dicha).

La formulacin de los Planes Generales de Ordenacin corresponde a

los Ayuntamientos, que pueden solicitar su redaccin al rgano
competente de la Comunidad Autnoma o a la Diputacin. Los Planes
Parciales, Especiales y Programas de Actuacin Urbanstica son
asimismo formulados por las Entidades locales.
Se viene reconociendo a los particulares y a otras entidades pblicas la
facultad de redactar y elevar a la Administracin competente los
instrumentos de desarrollo del planeamiento general. Ese derecho se
convierte en deber de los propietarios afectados cuando lo establezca la
legislacin urbanstica aplicable. En todo caso, tienen derecho a que les
sean facilitados por los Organismos Pblicos los elementos informativos
que precisen, e incluso el beneficio de la ocupacin de fincas con arreglo
a la Ley de Expropiacin Forzosa (arts. 104 del Texto refundido de 1992
y 116.4 del Reglamento de Planeamiento Urbanstico).
Con respecto a la participacin ciudadana en la redaccin de los Planes
Generales, nicamente se vena articulando en la fase posterior de
aprobacin del Plan, sobre la tcnica de la audiencia colectiva, a travs
del trmite de informacin pblica. El Reglamento de Planeamiento (Real
Decreto 2159/1978, de 23 de junio) regula la consulta previa: antes de
acordar la elaboracin de cualquier Plan de Ordenacin, Norma o
Programa, la Administracin urbanstica actuante podr abrir un perodo
de informacin pblica para recoger sugerencias u observaciones sobre
la necesidad, conveniencia y dems circunstancias de la ordenacin.
3.

LA APROBACIN DE LOS PLANES GENERALES MUNICIPALES

Y LOS PLANES DERIVADOS. PROBLEMTICA DE LA APROBACIN

DEFINITIVA Y DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Despus de redactados o formulados los Planes, se procede a la

aprobacin inicial por la entidad local u Organismo que hubiera formulado
el proyecto que someter a informacin pblica durante un mes,
transcurrido el cual, y si se trata de Planes o Normas no formulados por
el Ayuntamiento, se abrir otro plazo de un mes para dar audiencia a las
Corporaciones locales cuyo territorio se vea afectado. En vistas del
resultado de la informacin pblica, se procede a la aprobacin
provisional, con las modificaciones que procedan. Si las modificaciones
significan un cambio sustancial del Plan, se abrir otro perodo de
informacin pblica antes de la aprobacin provisional. Seguidamente se
somete el Plan a la autoridad u rgano encargado de la aprobacin
definitiva.
En principio, la competencia para la aprobacin definitiva corresponde a
los rganos competentes de la Comunidad Autnoma. Por excepcin se
atribuye a los municipios de capitales de provincia y a los de ms de
50.000 habitantes en caso de planes parciales y especiales que
desarrollen planeamiento general y se ajusten a las determinaciones de
ste, previo informe de la Administracin autonmica (que se entiende
emitido en sentido positivo por el transcurso de un mes de silencio). En el
municipio, se atribuye al Alcalde la aprobacin inicial, reservndose al
pleno la aprobacin inicial de los Planes Generales o Normas
subsidiarias, y las que pongan fin a la tramitacin municipal.
Cuando la aprobacin definitiva corresponde a la Comunidad Autnoma,
se plantea la cuestin de si se trata de un acto de tutela, de dar eficacia a
la aprobacin provisional del Ayuntamiento, o por el contrario es una
autntica

competencia

decisoria,

configurndose

la

aprobacin

provisional del Ayuntamiento como simple propuesta no vinculante. La

segunda solucin es la adoptada por la Ley del Suelo de 1956. Se
mantiene asimismo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo hasta la

sentencia de 13 de julio de 1990, que da entrada al nuevo concepto de la

autonoma municipal derivado de la Constitucin de 1978. Segn la
misma,

la

autoridad

urbanstica

superior

slo

puede

controlar

legtimamente los aspectos reglados del Plan, y en cuanto a los

discrecionales, el respeto del principio de arbitrariedad de los poderes
pblicos. Esta nueva orientacin se refleja en el Texto refundido de 1992.
La jurisprudencia (Sentencias de 6 de febrero de 1988 y posteriores)
admite la posibilidad de aprobaciones definitivas parciales en el supuesto
de que existan obstculos que impidan la aprobacin total. La Sentencia
del Tribunal Constitucional 11/1999 reduce al mximo las posibilidades
del poder autonmico de sustitucin en beneficio del principio de
autonoma local.
Otra cuestin que se plantea es la del plazo en que debe recaer la
aprobacin definitiva. El Texto refundido de 1992 lo fija en 6 meses,
contados desde el ingreso del expediente del Plan en el Registro,
transcurrido el cual sin resolucin se entiende aprobado por silencio
administrativo. El plazo se reduce a 3 meses para el planeamiento de
desarrollo y para los proyectos de urbanizacin y estudios de detalle. El
ltimo da del plazo se cuenta de forma que la Comunidad Autnoma no
pueda eludir la produccin del silencio aprobatorio. El plazo queda en
suspenso cuando se observen deficiencias que deban ser subsanadas,
reanudndose una vez realizada la subsanacin.
4.

LA SUSPENSIN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS

DURANTE LA TRAMITACIN DE LA MODIFICACIN DE LOS PLANES

El carcter temporal de todo planeamiento obliga a regular de forma
especial las actividades de los particulares que pudieran con una
actividad edificatoria in extremis perjudicar o hacer inviables las
finalidades perseguidas por la reforma. Se arbitra la tcnica de la

suspensin de licencias como medida cautelar. El Tribunal Supremo

precisa (Sentencia de 7 de noviembre de 1988) que en la medida en que
el acto de suspensin de licencias implica la inaplicacin temporal de la
ordenacin contenida en los Planes, participa de la naturaleza
reglamentaria de estos, lo que permite, adems de su impugnacin
directa, la indirecta a travs de sus actos de aplicacin, de los acuerdos
denegatorios del otorgamiento de licencias.
La suspensin de licencias puede ser facultativa u obligatoria. La
facultativa procede cuando se trata de estudiar la formacin o reforma de
los

Planes

Generales

Municipales,

Normas

subsidiarias

del

Planeamiento, Planes Parciales, Especiales o Estudios de Detalle. La

suspensin ser obligatoria y automtica cuando se aprueba inicialmente
un Plan, y determinar, por s sola, la suspensin del otorgamiento de
licencias en aquellas reas del territorio objeto del planeamiento cuyas
nuevas determinaciones supongan modificacin del rgimen urbanstico
vigente, debindose sealar expresamente las reas afectadas por la
suspensin (art. 102).
Sumadas la suspensin facultativa y la obligatoria, no pueden exceder de
2 aos, plazo que tambin se aplica a la suspensin obligatoria cuando
se ejercita en solitario. Pero el plazo puede ser inferior, lo que ocurre con
la suspensin simplemente facultativa para el estudio del Plan, que
caduca al ao de acordada si en dicho plazo no se produce la aprobacin
inicial. Por ltimo, la suspensin de licencias encuentra otro lmite
mximo en la prohibicin de decretar una nueva suspensin si no han
transcurrido 5 aos desde la fecha de extincin de la anterior suspensin.
5.
A)

ENTRADA EN VIGOR Y EFICACIA DE LOS PLANES

Publicacin

Los Planes deben ser publicados en aplicacin del principio de seguridad

jurdica consagrado en el art. 9 de la Constitucin. El Texto refundido de
1976 exiga la publicacin slo del acuerdo de aprobacin definitiva de
los Planes y Normas urbansticas. El Reglamento de Planeamiento
establece que deba publicarse el texto ntegro (art. 134), requisito
necesario para que adquiera fuerza de obligar (art. 56).
La Ley de Bases del Rgimen Local de 1985 obliga a insertar en el
Boletn Oficial de la Provincia, adems del texto ntegro del acuerdo
aprobatorio, las Ordenanzas y dems normas de los Planes urbansticos
(arts. 65.2 y 70.2). El Texto refundido de 1992 restringe de nuevo la
publicacin a los acuerdos de aprobacin definitiva.
La Ley 39/1994 modifica el rgimen local, exigiendo la publicacin en el
Boletn Oficial de la Provincia, adems del acuerdo de aprobacin de los
Planes, de las Normas de aquellos que sean aprobados definitivamente
por los propios entes locales. La publicacin de los Planes aprobados
definitivamente por los rganos autonmicos siguen rigindose por el art.
124.1 del Texto refundido, que cie la publicacin al acuerdo de
aprobacin. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de
1997 mantiene el carcter bsico y estatal del precepto que impone el
deber de publicar los acuerdos de aprobacin definitiva en el Boletn
Oficial correspondiente.
B)

Publicidad

La publicacin tambin sirve a la publicidad material o conocimiento

pblico de los acuerdos de aprobacin. La Ley del Suelo reconoce a
cualquier persona el derecho a consultarlos e informarse sobre ellos en
el Ayuntamiento (art. 133). El propietario de terrenos puede solicitar del

Ayuntamiento informacin sobre el rgimen urbanstico aplicable a su

finca, unidad de ejecucin o sector, expresando el aprovechamiento tipo
aplicable al rea de reparto en que se encuentre y el grado de
adquisicin de facultades urbansticas.
Se faculta a los Ayuntamientos, a los mismos efectos, para crear la
Cdula urbanstica de terreno o de edificio, segn el carcter de la finca,
y acreditativo de las circunstancias urbansticas concurrentes.
Con la publicidad de los Planes, mirando a los particulares, tienen
relacin otros dos mandatos: a) el de obligar a consignar expresamente
en los ttulos de enajenacin los datos esenciales relativos a la situacin
urbanstica, concediendo al comprador accin para exigir en el plazo de 1
ao la resolucin del contrato y la indemnizacin de los daos y
perjuicios; b) prohibir la publicidad engaosa en la venta de parcelas,
solares o edificaciones, cuando se trate de urbanizaciones de iniciativa
particular.
C)

Obligatoriedad: obras del Estado y edificios fuera de ordenacin

Los Planes y dems instrumentos urbansticos son obligatorios e

inmediatamente ejecutivos una vez publicada su aprobacin definitiva.
Vinculan a la Administracin y a los particulares. Consecuencia de la
obligatoriedad y del carcter reglamentario de los Planes es su
inderogabilidad singular: sern nulas de pleno derecho las reservas de
dispensacin que se contuvieran en los Planes y Ordenanzas, as como
las que, con independencia de ellos, se concedieran. Si no hubieren de
dificultar su ejecucin, se admite la autorizacin sobre los terrenos de
usos y obras justificadas de carcter provisional, que debern demolerse
cuando lo acuerde el Ayuntamiento, sin derecho a indemnizacin.

No es excusa suficiente para eludir la obligatoria observancia del

planeamiento territorial la existencia de otros proyectos de las
Administraciones superiores a la municipal. La obligatoriedad va tambin
con estas, sujetas al deber general de obtener la preceptiva licencia del
Ayuntamiento para cualquier urbanizacin o construccin. Pero la regla
general se atempera por dos vas:
Una primera cuando concurren razones de urgencia o excepcional
inters pblico. En lugar de la licencia, es preciso solicitar y obtener la
conformidad del Ayuntamiento en relacin al proyecto. El Consejo de
Ministros puede acordar que se lleve a efecto, dado que en principio
frente a la contraria determinacin municipal no puede ejecutarse, pero al
mismo tiempo acordar la incoacin del procedimiento de modificacin o
revisin del planeamiento.
Una segunda posibilidad es que por leyes especiales se excepte la
necesidad de licencia municipal para determinadas obras de las
Administraciones Pblicas o de las Entidades de Derecho pblico.
Las construcciones o edificaciones anteriores al nuevo Plan, en principio
se respetan y pueden convivir con el nuevo planeamiento, pero
prohibiendo la realizacin en ellas de obras de consolidacin, aumento
de volumen, modernizacin o incremento de su valor de expropiacin,
aunque se permiten pequeas reparaciones exigidas por la higiene,
ornato y conservacin, y en casos excepcionales, obras parciales y
circunstanciales

de

consolidacin

cuando

no

est

prevista

la

expropiacin o demolicin de la finca en el plazo de 15 aos a contar

desde la fecha en que se pretenda realizar. Cuando la disconformidad
con el planeamiento no impida la edificacin en el mismo solar, el
propietario podr demoler el edificio y reconstruirlo con sujecin al Plan.
En todos los casos los arrendatarios tienen derecho de retorno.

D)

Legitimacin de expropiaciones

La legitimacin de expropiaciones

sigue a la obligatoriedad

ejecutoriedad de los Planes.

La regla general es que la aprobacin de los Planes de Ordenacin
Urbana y de delimitacin de unidades de ejecucin implique la
declaracin de utilidad pblica de las obras y la necesidad de ocupacin
de los terrenos y edificios, o imposicin de servidumbres. Esta regla
general se completa con las siguientes reglas:
a)

Sern beneficiarios de la expropiacin las personas naturales o

jurdicas que se hayan subrogado en las facultades del Estado, de las

Comunidades Autnomas o de las Entidades locales para la ejecucin de
Planes u obras determinadas.
b)

Los criterios de valoracin de los terrenos sern el valor inicial y el

valor urbanstico establecidos en la Ley del Suelo.

c)

El procedimiento expropiatorio ser el previsto en la Ley de

Expropiacin Forzosa, con la posibilidad, exclusiva de las exportaciones

derivadas de la aplicacin de la legislacin urbanstica, de optar por el
procedimiento de tasacin conjunta.
d)

En las expropiaciones se comprenden, adems de las superficies

que debieran ser materialmente ocupadas por las obras previstas, todas
las que fueran necesarias para asegurar el pleno valor y rendimiento de
aquellas.

e)

Sobre la superficie objeto de expropiacin no se pueden realizar

construcciones ni modificar las existentes, salvo en casos concretos y

excepcionales, previa autorizacin expresa del Organismo expropiante.
Cuando no sea necesaria para la ejecucin del Plan la expropiacin del
dominio pleno, es posible reducir la expropiacin a la constitucin forzosa
de una servidumbre, con autorizacin de la Comisin Provincial de
Urbanismo u rgano autonmico competente y siempre que el importe de
la indemnizacin no exceda de la que corresponda satisfacer por la
expropiacin absoluta.
6.

VIGENCIA, REVISIN Y MODIFICACIN DE LOS PLANES.

SUPUESTOS INDEMNIZATORIOS
La Ley del Suelo consagra la vigencia indefinida de los Planes de
ordenacin (art. 135), pero al mismo tiempo admite y reglamenta las
posibles revisiones y modificaciones (art. 126.3).
La revisin consiste en la adopcin de nuevos criterios respecto de la
estructura general y orgnica del territorio o de la clasificacin del suelo,
motivada por la eleccin de un modelo territorial distinto o por la aparicin
de circunstancias sobrevenidas que incidan sustancialmente sobre la
ordenacin, o por el agotamiento de su capacidad. La revisin implica un
examen de la totalidad del Plan, y puede determinar la sustitucin del
instrumento de planeamiento. Procede la revisin segn el Texto
refundido de 1992:
a)

Cuando se dan las circunstancias de revisin sealadas por el

propio Plan u otras circunstancias que lo exijan.

b)

Cuando el Plan resulta afectado por las determinaciones

establecidas en uno de rango superior.

c)

Cuando se cumple el plazo establecido en el propio Plan para la

revisin.
Los dems supuestos de alteracin del planeamiento que suponen
cambios aislados se consideran supuestos de modificacin que pueden
ser acordados en cualquier momento. En algunos casos, la modificacin
se sujeta a condiciones especiales: a) cuando tiende a incrementar el
volumen edificable se requiere la previsin de los mayores espacios
libres que requiera el aumento de la densidad de poblacin; b) cuando
tiene por objeto una diferente zonificacin o uso urbanstico de las zonas
verdes o espacios libres previstos en el Plan deber ser aprobada por el
rgano ejecutivo superior de naturaleza colegiada de la Comunidad
Autnoma, previo informe favorable del Consejero competente por razn
de la materia y del Consejo de Estado u rgano autonmico que
corresponda.

TEMA XXII. EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO

1.

LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO. EJECUCIN PRIVADA

FRENTE A EJECUCIN PBLICA

Ejecutar el Plan es poner en obra sus determinaciones, lo que comporta
una pluralidad de acciones, desde la urbanizacin hasta la edificacin. La

edificacin es bsicamente una actividad privada, mientras que la

urbanizacin puede ser tanto pblica como privada.
Inicialmente, la Administracin decida el cundo y el cmo del proyecto
urbanizador. No se impona a los propietarios ninguna obligacin de
contribuir a los gastos de las obras ni de las expropiaciones. Era el
sistema de la Ley de Ensanche de 29 de junio de 1864, corregido por la
segunda Ley de Ensanche, de 22 de diciembre de 1876, que impone a
los propietarios la obligacin de ceder los terrenos para los viales.
El sistema de cesin de viales cede paso al sistema de expropiacin y
beneficio pblico, que arranca de la Ley de Expropiacin Forzosa de
1879, que generaliza el Estatuto Municipal de 1924, y que llega hasta la
Ley del Suelo de 1956. Todas las obras se hacen a travs de proyectos
de obra pblica de reforma interior, ensanche, extensin y saneamiento y
mediante el mecanismo de la expropiacin forzosa. Todas las decisiones
se toman por la Administracin y los beneficios derivados de la
urbanizacin quedan en su patrimonio.
La Ley del Suelo de 1956 configura diversos sistemas de ejecucin,
pblicos y privados, de los que resulta el traslado del derecho de
urbanizar a los propietarios de suelo de reserva urbana (despus
urbanizable). Los sistemas establecidos son:
a)

Cooperacin. Sobre la base de que la iniciativa individual es

insustituible. Tiende a estimular la urbanizacin y edificacin por los

propietarios.
b)

Expropiacin. La Administracin expropia todos los terrenos

comprendidos en un polgono para urbanizarlos por s o a travs de

concesionario.

c)

Compensacin. Se ofrece a todos los propietarios de un polgono la

oportunidad de transformar los terrenos en solares, vinculndolos al

resultado

de

la

gestin

urbanstica

mediante

un

rgimen

de

compensaciones promovido por ellos mismos o por la Administracin.

Los propietarios, a travs de la Junta de Compensacin, asumen la
responsabilidad de la urbanizacin.
d)

Cesin de viales. Sistema instaurado por la Ley de Ensanche. En la

actualidad, consiste en la obligacin de los propietarios de aportar los

terrenos viales, zonas verdes y costear las obras de urbanizacin en
grado igual al sealado para el rgimen de cooperacin, pero sufragando
los gastos mediante contribuciones especiales.
La misma variedad contina hasta la reforma de la Ley del Suelo de
1990, Texto refundido de 1992, que regula tres sistemas de actuacin:
compensacin, cooperacin y expropiacin.
En el sistema de compensacin, la Administracin se limita a una
asistencia vigilante y arbitral de la actividad de los particulares, que
ejecutan el Plan bajo su responsabilidad y a su costa. En el sistema de
cooperacin el protagonismo de la ejecucin pasa a la Administracin,
que lleva a cabo las obras necesarias bajo su responsabilidad y con
cargo a los propietarios. Los propietarios aportan terrenos y capital para
financiar las obras, recibiendo solares urbanizables en proporcin a los
terrenos aportados. En el sistema de expropiacin el protagonismo y la
responsabilidad de la ejecucin son asumidos ntegramente por la
Administracin,

asumiendo

los

propietarios

el

papel

pasivo

de

expropiados. Las obras de urbanizacin quedan en propiedad de la

Administracin. Los propietarios son compensados con justiprecios
urbansticos.

La eleccin entre los diferentes sistemas se deja en principio en manos

de la Administracin, lo que siempre supona optar dentro del suelo
urbanizable por el sistema de compensacin. La reforma de 1975 da
preferencia a los propietarios privados, imponiendo los sistemas de
compensacin y cooperacin. El Texto refundido de 1992 reconoce a la
Administracin la potestad de escoger discrecionalmente, pero de nuevo
el sistema es corregido por la Ley de Rgimen del Suelo y Valoracin,
Ley 6/1998, que asigna la tarea y el beneficio de la transformacin
urbanstica del suelo urbano programado o delimitado a los propietarios.
La Ley impone, frente a la gestin directa, el principio del concesionario
interpuesto o gestin indirecta.
2.

CONDICIONES PREVIAS A LA EJECUCIN DEL

PLANEAMIENTO
La ejecucin del planeamiento requiere, en primer lugar que se haya
aprobado el tipo de Plan que para cada clase de suelo ultime el proceso
de determinacin urbanstica.
a)

En suelo urbano es suficiente la aprobacin del planeamiento

general si contiene su ordenacin detallada. En su defecto, se requiere la

aprobacin del Plan Especial de Reforma Interior o Estudio de Detalle.
b)

En suelo urbanizable se requiere para el delimitado la aprobacin

del Plan Parcial del sector, o de Programas de Actuacin Urbanstica y

de los correspondientes Planes Parciales.
Para la ejecucin del planeamiento es preciso, en segundo lugar, la
previa delimitacin de unidades de ejecucin dentro de cada rea.

La delimitacin de las unidades de ejecucin puede llevarse a cabo en

los Planes de ordenacin o acordarse, de oficio o a peticin de los
particulares interesados, por el Ayuntamiento.
3.

EL SISTEMA DE COMPENSACIN

Los propietarios aportan los terrenos de cesin obligatoria, realizan a su

costa la urbanizacin y se constituyen en Junta de Compensacin, que
no es necesaria cuando los terrenos pertenecen a un solo titular y esta
situacin se mantenga mientras duren las obras de urbanizacin.
Las Juntas de Compensacin ostentan personalidad y plena capacidad
jurdica para el cumplimiento de sus fines.
Los documentos formales legitimadores de las Juntas de Compensacin
son los Estatutos y Bases de Actuacin. Su formulacin y aprobacin
requiere que los propietarios que representen al menos el 60% de la
superficie total de la unidad de ejecucin presenten a la Administracin
los correspondientes proyectos, debiendo sta dictar la aprobacin inicial
dentro de los 3 meses siguientes, previa audiencia del resto de
propietarios, que pueden pedir su incorporacin en el plazo de 1 mes,
transcurrido el cual sus fincas se expropiarn, actuando la Junta de
Compensacin como beneficiaria.
A las Juntas de Compensacin corresponde repartir las cargas

beneficios entre los propietarios en proporcin a su aportacin.

El Proyecto de Compensacin elaborado a partir de las Bases de
Actuacin realiza efectivamente la distribucin de beneficios y cargas.
Debe ser aprobado por la Junta, previa audiencia de todos los

propietarios, y por la mayora de sus miembros que representen los 2/3

de las cuotas de participacin, tras lo que se somete a la aprobacin
definitiva de la Administracin actuante.
La Ley del Suelo prev la incorporacin a las Juntas de Compensacin
de una empresa urbanizadora, para decidir anticipadamente quin ha de
encargarse de las obras.
4.

CORRECIONES AL SISTEMA DE COMPENSACIN. LA

COMPENSACIN FORZOSA
El protagonismo de los propietarios a travs del sistema de
compensacin es el causante fundamental del retraso de los procesos de
urbanizacin, favorecedor de la especulacin inmobiliaria.
La Ley navarra de 8 de junio de 1989 configura una variante, la
compensacin forzosa, que se impone cuando la solicita una cifra menor
de propietarios de terrenos enclavados en la unidad de ejecucin,
bastando que representen al menos el 25% de la superficie total.
Tambin se impone cuando lo decida la Administracin ante el retraso de
los propietarios en presentar el proyecto de Estatutos, la constitucin de
la Junta de Compensacin o la entrega del proyecto de reparcelacin.
El plazo de iniciacin de la compensacin forzosa se notifica a los
propietarios afectados para que en el plazo de 15 das, prorrogable por
otro plazo igual, manifiesten su voluntad de incorporarse o no a la
gestin. Faculta a la Administracin para ocupar los terrenos afectados,
traspasando las funciones de gobierno y administracin a una Comisin
Gestora con las mismas facultades que las Juntas de Compensacin, si
bien la mitad de sus miembros son nombrados por la Administracin, y a
la que se faculta para concertar crditos dando en garanta los terrenos

afectados a la unidad de actuacin. Est tambin habilitada para acordar

por mayora absoluta un programa de construccin, respetando el
derecho de los propietarios a edificar en las parcelas que les
correspondan en proporcin a sus aportaciones. La seleccin de la
empresa urbanizadora se realiza por concurso pblico, sin que dicha
empresa adquiera necesariamente la condicin de miembro de la Junta
Gestora.
Terminada la obra urbanizadora y cubierta la diferencia entre costos
reales y previstos, los terrenos que no hayan sido objeto de cesin
obligatoria o enajenacin se adjudicarn a los propietarios integrados en
la gestin en proporcin a su aportacin inicial y contribucin a los
gastos, adjudicando el resto entre los propietarios no integrados en
proporcin a sus aportaciones de terrenos. La Comisin Gestora puede
acordar por mayora absoluta la enajenacin, por subasta pblica, de los
terrenos resultantes, una vez hecha la adjudicacin a los propietarios
integrados en la gestin, abonando el saldo resultante a los propietarios
no integrados en proporcin a su participacin en la unidad. En el
supuesto de estimarse recursos contra los acuerdos de la Comisin
Gestora que lesionen derechos econmicos, sta podr acordar la
compensacin de los mismos sin modificar las adjudicaciones de
terrenos.
5.

SISTEMA DE COOPERACIN

Los propietarios aportan el suelo de cesin obligatoria y la Administracin

gestiona las obras con cargo a los mismos. Los solares resultantes
quedan para los propietarios aportantes de los terrenos, que son los
nicos beneficiarios de todo el proceso urbanizador.

En este sistema, la Administracin asume la responsabilidad directa del

proceso de ejecucin, actuando como mandatario o fideicomisario de los
propietarios de los terrenos.
Los propietarios colaboran con la Administracin a travs de las
asociaciones administrativas de cooperacin de pertenencia voluntaria,
no pudiendo constituirse ms de una en cada unidad de ejecucin. Las
normas o estatutos sern sometidos a la aprobacin de la Administracin
y se inscriben en el Registro de Entidades Urbansticas Colaboradoras.
En cuanto a sus funciones, se limitan a ofrecer a la Administracin
sugerencias referentes a la ejecucin del Plan en la unidad de ejecucin,
auxiliarla en la vigilancia de la ejecucin de las obras, colaborar en el
cobro de las cuotas de la urbanizacin y otras parecidas de poca entidad,
aunque puede llegar, si la Administracin quisiera, a promover empresas
mixtas para la ejecucin de obras de urbanizacin en la unidad de
ejecucin.
La cooperacin requiere dos operaciones: distribucin equitativa de los
beneficios y cargas entre los propietarios de la unidad de ejecucin;
ejecucin de las obras, que compete a la Administracin actuante.
El importe de las obras se carga a los propietarios en proporcin al valor
de las fincas que se les adjudiquen en la reparcelacin, o si no tiene
lugar la reparcelacin por innecesaria, en relacin al aprovechamiento
urbanstico de sus parcelas. Los dems gastos de la urbanizacin se
distribuyen entre los propietarios en proporcin a la superficie de sus
terrenos. En cuanto a la forma de pago, la Administracin puede exigir
cantidades a cuenta, que no podrn exceder del importe de las
inversiones previstas para los 6 meses siguientes. Tambin se puede
convenir con los propietarios un aplazamiento en el pago.

6.

LA REPARCELACIN

Mediante la reparcelacin se agrupan las fincas comprendidas en la

unidad de ejecucin para su nueva divisin ajustada al planeamiento, con
adjudicacin de las parcelas resultantes a los interesados en proporcin
a sus respectivos derechos y con el objeto de distribuir justamente los
beneficios y cargas de la ordenacin urbanstica, regularizar la
configuracin de las fincas y situar su aprovechamiento en zonas aptas
para la edificacin con arreglo al planeamiento.
La articulacin de la justa distribucin a travs de la reparcelacin no es
necesaria ni en el sistema de compensacin (donde se crea una
propiedad proindivisa de cuotas sobre todos los terrenos en proporcin a
la aportacin de cada propietario) ni en el de expropiacin (en que todos
los terrenos pasan a propiedad de la Administracin).
La exigencia de la reparcelacin, cuando sea necesaria, se refuerza con
la prohibicin de conceder licencias de edificacin hasta que sea firme en
va administrativa el acuerdo aprobatorio de la reparcelacin de la unidad
de ejecucin. Se trata de una exigencia elemental, porque hasta ese
momento la situacin jurdica de la titularidad del suelo no se ajusta al
Plan.
El expediente de reparcelacin se inicia al aprobarse la delimitacin de la
unidad de ejecucin, salvo que la reparcelacin se haya tramitado y
aprobado conjuntamente con la propia delimitacin, y lleva consigo, sin
necesidad de declaracin expresa, la suspensin del otorgamiento de
licencias de parcelacin y edificacin en el mbito de la unidad de
ejecucin hasta que sea firme en va administrativa el acuerdo
aprobatorio de la reparcelacin. Dentro de los tres meses siguientes a la
aprobacin de la delimitacin de una unidad de ejecucin debe

formularse el Proyecto de reparcelacin por los 2/3 de los propietarios

interesados que representen como mnimo el 80% de la superficie
reparcelable, bien por la entidad local o urbanstica actuante, de oficio o a
instancia de alguno de los propietarios afectados, cuando estos no
hubieran hecho uso de su derecho o no hubieran subsanado dentro del
plazo que se les marcare los defectos que se hubieren apreciado en el
proyecto formulado.
El Proyecto de reparcelacin deber ofrecer un resultado proporcional a
la superficie de las parcelas aportadas salvo que los propietarios, por
unanimidad, hayan adoptado un criterio distinto. Para la determinacin
del valor de las parcelas resultantes se considerar el bsico de
repercusin en el polgono fiscal, siempre que su fijacin se hubiera
hecho con base en el Plan de ejecucin. En otro casos, se valorarn de
acuerdo con el aprovechamiento real, con aplicacin, en su caso, de los
coeficientes de ponderacin. Las plantaciones, obras, edificaciones,
instalaciones y mejoras que no puedan conservarse se valorarn con
independencia del suelo y su importe se satisfar al propietario
interesado con cargo al proyecto en concepto de gastos de urbanizacin.
Las obras de urbanizacin no contrarias al planeamiento vigente que
resulten tiles para la ejecucin del nuevo Plan sern consideradas
igualmente como obras de urbanizacin con cargo al proyecto,
satisfacindose su importe al titular del terreno sobre el que se hubiere
efectuado.
La superficie susceptible de aprovechamiento privado de la unidad de
ejecucin no afecta a uso dotacional pblico ser adjudicada entre los
propietarios afectados, en proporcin a sus respectivos derechos en la
reparcelacin. Se procurar que las fincas adjudicadas estn prximas a
las antiguas propiedades de los mismos titulares, sin que en ningn caso
puedan adjudicarse como fincas independientes superficies inferiores a

la parcela mnima edificable, o que no renan la configuracin y

caractersticas

adecuadas

paras

su

edificacin

conforme

al

planeamiento. Las compensaciones econmicas que en su caso

procedan se fijarn atendiendo al precio medio de venta de las parcelas
resultantes, sin incluir los costes de urbanizacin.
Una vez formulado el proyecto de reparcelacin el Ayuntamiento lo
aprueba inicialmente en el plazo establecido, y transcurrido el mismo sin
que recaiga acuerdo, la Comunidad Autnoma actuar por subrogacin
cuando lo soliciten los interesados. Con anterioridad a la aprobacin
definitiva el proyecto deber someterse a informacin pblica durante un
mes, con citacin personal a los interesados. El proyecto se entender
aprobado si transcurrieran tres meses desde que hubiera finalizado el
trmite de informacin pblica ante el Ayuntamiento o la Comunidad
Autnoma sin que se hubiera comunicado resolucin expresa sobre tal
aprobacin.
El acuerdo aprobatorio de reparcelacin, impugnable en la va
administrativa y contencioso-administrativa, supone la transmisin a la
Administracin correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, de
todos los terrenos de cesin obligatoria para su incorporacin al
patrimonio del suelo o su afectacin a los usos previstos en el
planeamiento, la subrogacin, con plena eficacia real, de las antiguas por
las nuevas parcelas, as como la afectacin real de las parcelas
adjudicadas al cumplimiento de las cargas y pago de los gastos
inherentes al sistema de actuacin, procedindose a su inscripcin en el
Registro de la Propiedad. La inscripcin de los ttulos de reparcelacin
puede llevarse a cabo mediante la cancelacin directa de las
inscripciones y dems asientos vigentes de las fincas originarias, con
referencia al folio registral de las fincas resultantes del proyecto, o por
agrupacin previa de la totalidad de la superficie comprendida en la

unidad de ejecucin y su divisin en todas y cada una de las fincas

resultantes de las operaciones de reparcelacin o compensacin.
Las adjudicaciones de terrenos a que d lugar la reparcelacin, cuando
se efecten a favor de propietarios comprendidos en la correspondiente
unidad de ejecucin y en proporcin de sus respectivos derechos, estn
exentas del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurdicos Documentados, y no tendrn la consideracin de transmisiones
de dominio a los efectos de exaccin del Impuesto sobre el Incremento
del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
7.

LA EXPROPIACIN FORZOSA COMO SISTEMA DE

EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO

En la expropiacin, la Administracin actuante asume el protagonismo
exclusivo del proceso, imputndosele el riesgo econmico, prdidas y
ganancias, de la operacin.
La expropiacin se aplica por unidades de ejecucin completas, y abarca
todos

los

bienes

derechos

comprendidos

en

las

mismas

(excepcionalmente, los rganos expropiantes pueden liberar de la

expropiacin determinados bienes). La necesidad de ocupacin de los
bienes y derechos va implcita en los Planes de Ordenacin Urbana y en
las delimitaciones de unidades de ejecucin. La delimitacin de unidades
de ejecucin deber acompaarse de una relacin de propietarios y de
una descripcin de los bienes o derechos afectados, redactadas de
conformidad con lo dispuesto en la Ley de Expropiacin Forzosa (art.
171.2 del Texto refundido de 1992).
Una vez delimitada la unidad de ejecucin, la Administracin puede elegir
entre realizar la expropiacin individualmente, o utilizar la modalidad de

la tasacin conjunta, procedimiento en el cual el justiprecio de todas las

fincas se determina en un procedimiento nico, cuya instruccin
corresponde a la Administracin actuante, que proceder a la fijacin de
precios segn la calificacin urbanstica del suelo, hojas de justiprecio
individualizado de cada finca y hojas de justiprecio correspondientes a
otras indemnizaciones y, en segundo lugar, a la exposicin pblica tanto
del proyecto de expropiacin como a la notificacin individual a los
afectados de los criterios de valoracin y hojas de aprecio de sus fincas
para que puedan formular alegaciones. Seguidamente, el rgano
autonmico competente dicta resolucin, que debe notificarse a los
interesados. Si en el plazo establecido los expropiados no formulan
oposicin se entender aceptado el justiprecio, y si formulan oposicin,
se da traslado del expediente y hoja de aprecio impugnada al Jurado de
Expropiacin Forzosa. La resolucin del expediente de tasacin conjunta
por el rgano autonmico supone la declaracin de urgencia, y el pago o
depsito del justiprecio permite la ocupacin inmediata de los terrenos.
El pago o depsito del importe de la valoracin habilita para proceder a la
ocupacin de la finca. En esta modalidad de expropiacin, mediante
acuerdo con el expropiado, se permite el pago por adjudicacin de
terrenos de valor equivalente. Por otra parte, se puede liberar la
expropiacin a favor de los propietarios que se comprometan a colaborar
en la ejecucin del proyecto.
8.

EL URBANISMO EMPRESARIAL EN LA EJECUCIN DEL

PLANEAMIENTO. LA CONCESIN Y SUS VARIANTES

La concesin administrativa mediante la que un particular se subroga en
las funciones y el riesgo de la obra urbanizadora en lugar de la
Administracin tiene un importante papel. Se trata de la concesin de
una funcin pblica, fundamentalmente la ablativa, que permite privar a

los propietarios de sus terrenos. En unos casos la concesin acta como

en su modalidad de privacin de la propiedad mediante un justiprecio y
eliminacin del proceso urbanizador de los propietarios expropiados, y en
otros, tiene por objeto privar a los propietarios y trasladar al
concesionario la gestin urbanstica. El concesionario se impone a los
propietarios como un socio industrial forzoso que lleva la gestin del
proceso urbanizador, repartindose con los propietarios los solares
edificables resultantes de la obra.
A)

La concesin expropiatoria

Constituye una alternativa a la gestin directa por la Administracin. La

concesin se hace por concurso, lo que permite un mayor margen de
discrecionalidad para la Administracin. En cuanto a las bases del
concurso, especificarn: a) plan cuya ejecucin se concede y polgono o
unidad de actuacin a que afecta; b) obras e instalaciones a efectuar por
el concesionario, expresando las que se transfieren a la Administracin y
las que no; c) obras e instalaciones de la Administracin cuyo uso
temporal se entrega al concesionario; d) plazo de ejecucin de las obras
y de explotacin de los servicios pblicos, sin que pueda exceder de 30
aos; e) situacin de la Administracin y del concesionario durante el
plazo de concesin, con especificacin de las facultades de vigilancia
que corresponden a la Administracin; f) determinacin de los factores a
tener en cuenta para la fijacin de los precios de venta de los solares
resultantes, reservas para edificios y servicios pblicos, asistenciales y
sociales, reservas para viviendas de proteccin oficial y para cesin de
terrenos en rgimen de derecho de superficie; g) clase, cuanta, plazos y
forma de entrega de las obras ejecutadas por el concesionario, as como
de las participaciones en metlico o en terrenos edificables que
correspondan a la Administracin concedente; h) canon de concesin; i)
deberes de conservacin hasta su entrega, y de mantenimiento y

conservacin de los servicios hasta la terminacin del plazo de

concesin; j) relaciones entre el concesionario y los propietarios de
terrenos en el mbito de la ejecucin del Plan y entre aqul y los
adquirentes de solares edificables; k) sanciones por incumplimiento y
demoras; l) casos de resolucin y caducidad y sus consecuencias; m)
garanta de la concesin a cargo del concesionario, que no podr ser
inferior al 3% del importe total de las obras de ejecucin; n) las dems
circunstancias que se deduzcan de la legislacin general de contratos del
Estado y de la de rgimen local.
B)

La concesin de programas de actuacin urbanstica

Tambin en la ejecucin de los Programas de Actuacin Urbanstica

cabe la gestin indirecta por concesin. Las bases del concurso son
redactadas y aprobadas por la Entidad local convocante, y en ellas se
sealan las zonas aptas para la localizacin de las actuaciones, la
magnitud de las superficies urbanizables, las exigencias mnimas de
planeamiento en relacin con las determinaciones y criterios establecidos
por el Plan General, con sealamiento de los usos generales a que se
destine la actuacin, las determinaciones sobre programacin previstas
en la Ley del Suelo, las garantas y sanciones en caso de
incumplimiento, y las dems circunstancias. En las bases se concretarn
tambin las obligaciones de los adjudicatarios respecto de la ejecucin
del programa. El incumplimiento de sus obligaciones por el adjudicatario
faculta a la Administracin para la resolucin del convenio y para declarar
la caducidad del Programa de Actuacin Urbanstica respecto de la parte
pendiente de ejecucin.
C)

La concesin del sistema de compensacin

Se trata de una forma de gestin indirecta de un sistema privado de

ejecucin, del que se eliminan los inconvenientes de la autogestin. La
adjudicacin de la concesin se hace por concurso en el que se
especificarn las obligaciones asumidas por el urbanizador, las relativas
a la formulacin de los proyectos de urbanizacin, reparcelacin y
realizacin de las obras de edificacin, memoria de calidades,
caractersticas bsicas y precios mximos y mnimos.
D)

El agente urbanizador

Se encarga de formular propuestas, aunar voluntades, de hacerse cargo,

mediante una tcnica concesional de la transformacin de los suelos en
un escenario de mercado competitivo. Es un agente pblico responsable
de ejecutar la actuacin integrada. Esta responsabilidad puede ser
asumida por la propia Administracin o, mediante gestin indirecta,
adjudicarse

un

particular

seleccionado

como

urbanizador.

El

urbanizador asume el coste de las inversiones, instalaciones, obras y

compensaciones necesarias. Si el Proyecto de Urbanizacin no es
aprobado junto con el Programa, el corresponde al urbanizador
redactarlo, incluyendo los compromisos que asume expresamente y los
que asume la Administracin para financiar determinadas infraestructuras
de apoyo que considere de inters general prioritario.
Las relaciones entre el urbanizador y los propietarios afectados se
ajustan a las siguientes bases: a) el urbanizador debe soportar los costes
de la urbanizacin en la medida en que le sean compensados,
retribuyndole en terrenos edificables o en metlico por los propietarios
de terrenos edificables resultantes de la actuacin; b) los propietarios
afectados pueden cooperar aportando su primitivo terreno sin urbanizar y
recibiendo

cambio,

proporcionalmente,

parcelas

edificables

urbanizadas libres de cargas, descontada la retribucin del urbanizador o

con abono en metlico, y como retribucin a favor de ste su cuota parte

de las cargas de la urbanizacin, garantizando esta deuda. Los
propietarios que expresamente declinen cooperar, pueden renunciar a
ello si piden la expropiacin y pago segn su valor inicial o el que
corresponda conforme a la legislacin estatal a la condicin de suelo
urbanizable no programado (ahora delimitado).
En cuanto a las relaciones del urbanizador con la Administracin, sta
ejercer las potestades pblicas cuando resulte necesario para
desarrollar la actuacin, en todo caso a propuesta del urbanizador, que
redactar los proyectos tcnicos, financiando los gastos que ello
conlleve. El incumplimiento del plazo de ejecucin o de sus otros
compromisos puede ser objeto de las penas contractuales previstas en el
propio Programa, y ser privado de su condicin de urbanizador. Los
agentes urbanizadores tienen derecho a que se les compense por la
revocacin anticipada del programa o cuando el inadecuado ejercicio de
sus potestades pblicas por la Administracin actuante impida el normal
desarrollo de la actuacin. Cuando decisiones pblicas alteren el
desarrollo de una actuacin integrada variando las previsiones del
Programa se arbitrarn las compensaciones econmicas que procedan
para restaurar el equilibrio econmico de la actuacin a favor de la
Administracin o del adjudicatario. Cuando estas alteraciones afecten en
ms de un 20% el coste de los compromisos y las obligaciones asumidas
por el adjudicatario, se resolver la adjudicacin, salvo que por el estado
de desarrollo de la actuacin se lesionen los intereses pblicos o que,
para la mejor satisfaccin de stos, se alcance acuerdo entre las partes
afectadas que permita proseguir la actuacin.
E)

Las sociedades de economa mixta con propietarios de suelo

Las sociedades de economa mixta, de capital pblico y privado, ya

estaban previstas en la legislacin local (Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales de 1955), y el Reglamento de Gestin Urbanstica
seal esta frmula como operativa para la gestin del planeamiento (art.
21 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto), pero sin alterar la
regulacin bsica del rgimen local, por lo que su constitucin se
ajustaba a la regla fundamental de adjudicar el capital privado a travs de
procedimientos

pblicos

competitivos,

reglas

de

publicidad

concurrencia (art. 206 del Reglamento de Contratos del Estado), un

trmite que impeda poner directamente de acuerdo al municipio

propietarios del suelo.

Pero ahora, asistimos desde la reforma de la Ley del Suelo de 1990 y
desde la legislacin autonmica, a una derogacin de la regla de la
publicidad y la concurrencia para que la sociedad de economa mixta
sirva como frmula organizativa especialmente apta para el encuentro de
los intereses municipales y de los propietarios. Ahora la regla es que la
Administracin podr ofrecer la suscripcin de una parte del capital de la
sociedad a constituir a todos los propietarios afectados sin licitacin; la
distribucin de dicha parte del capital entre los propietarios que
aceptasen participar en la Sociedad se har en proporcin a la superficie
de los terrenos (art. 147 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1992,
que sigue la legislacin autonmica. Art. 108 de la Ley de la Rioja
10/1998).

TEMA

XXIII.

INTERVENCIN

ADMINISTRATIVA

CONSTRUCCIONES. LA DISCIPLINA URBANSTICA

SOBRE

LAS

1.
A)

LOS DEBERES DE EDIFICAR, CONSERVAR Y DEMOLER

El deber de edificar

La Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 obligaba a los adquirentes de

solares producidos en la ejecucin de un Plan de ensanche o reforma
interior a edificar en el plazo sealado en el Plan. Se prohiban las
prrrogas, las dispensas o perdones de ninguna de las condiciones de su
edificacin.
La Ley del Suelo de 1956 y su posterior Reforma de 1975 impusieron a
los propietarios de terrenos que tuvieran la condicin de solares la
obligacin de edificarlos dentro del plazo fijado al efecto en el Plan o
Programa de Actuacin Urbanstica o, en su defecto, el de dos o tres
aos. Cumplidos los plazos sin que la obligacin se haya cumplido, el
terreno se inscriba en el Registro en situacin de expropiable. La
reforma de 1990 enfatiza el lmite del deber de edificar. Si la licencia de
construccin no se solicita y obtiene en los plazos establecidos en los
Planes (un ao desde la adquisicin del derecho al aprovechamiento
urbanstico en defecto de previsin expresa en el Plan), el derecho
edificar que la licencia otorga se extingue y el terreno es objeto de
expropiacin o venta forzosa con reduccin del aprovechamiento al 50%.
Lo mismo ocurre si por el titular de la licencia se incumplen los plazos de
iniciacin, interrupcin mxima y finalizacin de las obras establecidas
por aqulla.
En la actualidad, la norma bsica que impone el deber de edificar es la
Ley de Rgimen Jurdico del Suelo y Valoraciones, Ley 6/1988.
B)

El deber de conservar en condiciones de seguridad y salubridad

Sobre el deber de conservar, la legislacin estatal ha venido

prescribiendo que los propietarios de terrenos, urbanizaciones de
iniciativa particular y edificaciones debern mantenerlos en las
condiciones de seguridad, salubridad y ornato pblico. La Ley 6/1998
reitera esta obligacin y sujeta a los terrenos al cumplimiento de las
normas sobre proteccin del medio ambiente y de los patrimonios
arquitectnicos y arqueolgicos y sobre rehabilitacin urbana, habilitando
a los Ayuntamientos y dems organismos competentes para que ordenen
de oficio o a instancia de interesado la ejecucin de las obras necesarias.
La determinacin del contenido concreto del deber de conservacin
corresponde normalmente a las Ordenanzas municipales. En cuanto al
pago de los costes, la Ley 6/1998 se remite a la legislacin aplicable (la
legislacin autonmica). El criterio de reparto hasta ahora aplicable
consista en cargar el coste de la obra a los propietarios si las obras se
entenda contenidas en el lmite del deber de conservacin, y con cargo a
los fondos de la entidad que lo ordene cuando lo rebasare para obtener
mejoras de inters general.
El deber de conservar se materializa a travs de rdenes de hacer y se
compatibiliza con el derecho de todo propietario a demoler lo edificado, si
bien contando con licencia, derecho que en ocasiones se transforma en
una accin de terceros para exigir el derribo, y en otros casos deviene en
un mayor y ms exigente deber de conservacin.
C)

Accin de demolicin y expediente de declaracin de ruina

La base privatstica de la accin de ruina se encuentra en el Cdigo Civil:

si un edificio, pared, columna o cualquier otra construccin amenazare
ruina, el propietario estar obligado a su demolicin o a ejecutar las
obras necesarias para evitar su cada. Una accin que habr de ejercitar

ante el juez civil a travs de una accin declarativa o interdictal (art.

389). La regulacin administrativa se recoge en el Texto refundido de la
Ley del Suelo de 1992 vigente en la mayora de las Comunidades
Autnomas.
La declaracin de ruina, en la mayora de las ocasiones, es solicitada por
el mismo propietario para beneficiarse de la extincin anticipada de los
contratos de arrendamiento sobre el inmueble y de la posibilidad de
edificar nuevamente con un mayor aprovechamiento del suelo.
La declaracin de ruina debe decretarse cuando el coste de las obras
necesarias sea superior al 40% del valor actual del edificio o plantas
afectadas, excluido el valor del terreno, cuando el edificio presente un
agotamiento

generalizado

de

sus

elementos

estructurales

fundamentales y cuando se requiera la realizacin de obras que no

pudieran ser autorizadas al encontrarse el edificio en situacin de fuera
de ordenacin, en que no est permitido realizar obras de consolidacin.
En el expediente contradictorio lo fundamental es la actividad probatoria.
D)

Deber de conservacin y patrimonio histrico artstico

El derecho a demoler puede convertirse en un deber de conservacin

especialmente intenso cuando se trata de edificios singulares. La
Administracin puede ordenar, por motivos de inters turstico o esttico,
la ejecucin de obras de conservacin y de reforma en fachadas o
espacios visibles desde la va pblica, sin que estn incluidas en Plan
alguno de ordenacin, obras que se ejecutarn a costa de los
propietarios si se contuvieran en el lmite del deber de conservacin que
les corresponde y con cargo a fondos de la entidad que lo ordene cuando
lo rebase para obtener mejoras de inters general. Si se trata de bienes

incluidos

en

Catlogos,

los

propietarios

podrn

recabar,

para

conservarlos, la cooperacin de las Administraciones competentes.

A la legislacin urbanstica se superpone la Ley del Patrimonio Histrico
Espaol, de 25 de junio de 1985, que ha arbitrado para la proteccin de
los monumentos y conjuntos histricos una declaracin especial, la de
bienes de inters cultural, que va seguida de la inscripcin de los
bienes en un Registro General dependiente de la Administracin del
Estado. A partir de la declaracin de bien cultural se exige autorizacin
de los organismos estatales y autonmicos competentes para la
realizacin de cualquier obra en los inmuebles afectados; se prohbe la
colocacin en los mismos de publicidad comercial y de cualquier clase de
cables, antenas y conducciones; se subordina a que no se pongan en
peligro los valores que aconsejan su conservacin, sometindose todo
cambio de uso a autorizacin administrativa.
Para asegurar la coordinacin entre las autoridades urbansticas y
culturales la Ley de 1985 prescribe que la declaracin de un conjunto
histrico como bien de inters cultural obliga al municipio a redactar un
Plan Especial de proteccin del rea afectada u otro instrumento de
planeamiento equivalente. La aprobacin requiere el informe favorable de
la Administracin cultural, es obligatoria y no podr excusarse en la
preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la proteccin ni en
la inexistencia de planeamiento general. A partir de su aprobacin
definitiva slo los Ayuntamientos interesados sern competentes para
autorizar directamente las obras que desarrollen el planeamiento
aprobado y que afecten nicamente a inmuebles que no sean
monumentos, ni jardines histricos, ni estn comprendidos en su entorno.
La tcnica del Plan Especial no se ha establecido para los monumentos y
su entorno, a pesar de que el art. 18 de la Ley de Patrimonio reconoce

explcitamente que un inmueble declarado Bien de Inters Cultural es

inseparable de su entorno y a pesar de que, de acuerdo con esa
declaracin,

se

exige

autorizacin

competentes

para

realizar

obras

formalmente

toda

construccin

expresa
en

que

ese
altere

de

las

autoridades

entorno,

prohibiendo

el

carcter

de

los

inmuebles...o perturbe su contemplacin (art. 19).

Frente al derribo de edificios con valor histrico o artstico se arbitran una

serie de cautelas. Una es la exigencia de la licencia de obras con
carcter general para cualquier obra. El derecho a la demolicin de un
edificio que incorpora valores culturales queda anulado por dicha
circunstancia y el derribo puede ser suspendido por las autoridades
competentes en materia de patrimonio histrico en cualquier momento,
antes incluso de la declaracin de inters cultural. La suspensin tiene
carcter cultural y una duracin limitada a 30 das, plazo en que la
Administracin puede acordar la incoacin del expediente de declaracin.
La Ley de 1985 arbitra una fuente de financiacin de las ayudas y
subvenciones necesarias mediante la afectacin a estos fines del 1% del
presupuesto de toda obra pblica total o parcialmente financiada por el
Estado, salvo las inferiores a 100 millones de pesetas y las de seguridad
y defensa.
2.

EL CONTROL DE LA EDIFICACIN. LA LICENCIA DE OBRAS

Para evitar que el uso del suelo contradiga el planeamiento se establece

un sistema de control preventivo que gira en torno a la licencia de obras
para todos los actos de transformacin material de los terrenos,
conjugado con la potestad sancionadora urbanstica. Esta materia es
actualmente de competencia autonmica.

A)

Naturaleza jurdica y rgimen general

La licencia urbanstica es un acto de autorizacin, previa comprobacin

de que la obra de urbanizacin se sujeta al ordenamiento y a las
prescripciones de los Planes. El derecho a edificar, en opinin del Texto
refundido de 1992, se adquiere con el derecho al aprovechamiento
urbanstico a partir del momento en que se cumplen en plazo los deberes
legales. Ese derecho no puede ser ejercitado sin la previa licencia.
La licencia de obras es una autorizacin puntual, construccin por
construccin, que se agota una vez realizada la edificacin.
La licencia no da ni quita derechos, sino que se limita a permitir a quien
ya tuviera esos derechos su libre ejercicio. Es lcita la denegacin de las
licencias cuando resulte probado que los terrenos son de dominio
pblico, o existan dudas razonables sobre la titularidad privada. La
licencia se otorga con abstraccin de las circunstancias personales del
solicitante.
El dato fundamental de la licencia urbanstica es su carcter reglado. Las
normas y los planes invocados para otorgar o denegar la licencia deben
ser los vigentes y publicados cuando se otorga o deniega. Es
incompatible con ese carcter reglado someter el otorgamiento de la
licencia a gravmenes del tipo de cesin de terrenos o de pago de
indemnizaciones o contribuciones especiales. Pero es posible imponer
una conditio iuris.
B)

mbito y clases de licencias

El Texto refundido de 1992 sujeta a licencia todo acto de edificacin, y

aade: estarn sujetos los actos de uso del suelo y del subsuelo, tales
como las parcelaciones urbanas, los movimientos de tierra, las obras de
nueva planta, modificacin de estructura o aspecto exterior de las
edificaciones existentes, la primera utilizacin de los edificios y la
modificacin del uso de los mismos, la demolicin de construcciones, la
colocacin de carteles de propaganda visibles desde la va pblica y los
dems actos que sealaren los Planes (art. 242).
No excluye el deber de obtener licencia de construccin el hecho de que
la actividad est sujeta a licencia de apertura, pues ambas licencias son
independientes. Pero la licencia de apertura

es requisito previo para

otorgar la licencia de obras.

Destaca por su importancia la licencia de parcelacin de terrenos, que
consiste en la divisin simultnea o sucesiva de terrenos en dos o ms
lotes cuando pueda dar lugar a la constitucin de un ncleo de poblacin
(art. 257.1 del Texto refundido de 1992). La parcelacin ha de sujetarse a
lo dispuesto en los arts. 43 a 48 de la Ley de Reforma y Desarrollo
Agrario de 12 de enero de 1973 (art. 16 del Texto refundido de 1992),
que precisan las dimensiones mnimas de las fincas a efectos de su
cultivo. En suelo urbano la parcelacin se condiciona a que exista Plan
General, y en el urbanizable programado a que haya sido aprobado
previamente el Plan Parcial del sector correspondiente. Por debajo de las
dimensiones mnimas establecidas en la legislacin agraria o en el Plan
las parcelas son indivisibles. Tambin son indivisibles aquellas parcelas
cuyas dimensiones sean menores que el doble de la superficie
determinada como mnima en el Plan, salvo que el exceso sobre el
mnimo se segregue con el fin de agruparlo a otra parcela colindante, as
como aquellas otras que, siendo edificables en una proporcin de

volumen en relacin con su rea, hubieren agotado el volumen

correspondiente a toda su superficie.
Se obliga a Notarios y Registradores de la Propiedad a exigir, para
autorizar e inscribir escrituras de divisin de terrenos, que se acredite el
otorgamiento de la licencia, y que en el momento de autorizar o inscribir
escrituras de declaracin de obra nueva, terminada o en construccin,
requieran la aportacin de la preceptiva licencia de construccin y de un
certificado expedido por tcnico competente de que la obra realizada o
en curso se ajusta al proyecto para el que se otorg la licencia,
documentos que debern testimoniarse en las correspondientes
escrituras.
Para derruir los edificado se precisa licencia de demolicin o derribo, que
es independiente de la licencia de construccin de un nuevo edificio en el
mismo solar. Con la licencia de demolicin se protegen los intereses
urbansticos y los de los arrendatarios de los inmuebles del edificio que
se pretende derruir. As, en el caso de que existan derechos de
arrendamiento sobre la finca, la licencia de demolicin requiere la previa
autorizacin del Gobernador civil, que slo se otorgar si el arrendador
contrae por escrito compromiso de reedificar en el plazo fijado, y de
construir en la nueva finca 1/3 ms de viviendas, o si la antigua no
tuviere ms que locales de negocio, una o ms viviendas susceptibles de
ser utilizadas con independencia de los locales.
Los terrenos de dominio pblico no estn exentos de licencia de obras
para la edificacin en los mismos. Sin embargo, se establece una
distincin entre ordenacin del territorio y urbanismo, en virtud de la que
se considera que las obras pblicas, por afectar a la ordenacin del
territorio y no al urbanismo, estn exentas de licencia municipal.

C)

Competencia y procedimiento: el silencio positivo

En principio, la competencia para el otorgamiento de licencias es

municipal, de acuerdo con la Ley de Rgimen Local de 2 de abril de
1985, que atribuye al Alcalde la facultad para el otorgamiento de
licencias. Para la construccin en suelo no urbanizable o urbanizable de
edificaciones o instalaciones de utilidad pblica o inters social que
deban emplazarse en el medio rural o de edificios destinados a vivienda
familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formacin de un
ncleo de poblacin, la autorizacin podr ser otorgada por la autoridad
autonmica, previo informe del Ayuntamiento e informacin pblica
durante 15 das. La autorizacin no excluye la ulterior licencia municipal,
que sigue siendo necesaria.
El procedimiento de otorgamiento de licencia se inicia con la instancia del
peticionario acompaada del proyecto de construccin visado por el
Colegio de Arquitectos. El Reglamento de Disciplina Urbanstica
configur el visado colegial como un informe preceptivo pero no
vinculante sobre la conformidad o disconformidad del proyecto tcnico
con la normativa urbanstica aplicable, sujetando su emisin a la regla del
silencio positivo, entendindose otorgada si no se produce decisin
expresa en el plazo de 20 das desde la entrada del proyecto en el
Colegio. La denegacin del visado por razones urbansticas no impide el
otorgamiento de la licencia por el Ayuntamiento. En el Principado de
Asturias, la Ley 3/1987, de 8 de abril, suprime el visado.
Si la solicitud de licencia o el proyecto tcnico ya visado no renen los
requisitos debidos, la Administracin requerir al interesado para que en
un plazo de 10 das subsane la falta, con la expresa advertencia de que
si no lo hiciera, se le tendr por desistido de la peticin, que se archivar
sin ms trmites.

En la actualidad rige, a efectos del silencio, la Ley del Rgimen Jurdico

de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn de 26 de noviembre de 1992, directamente aplicable a las
Administraciones locales, que establece que el silencio en materia de
licencias debe entenderse siempre positivo (art. 43.2.b). Pero para
acreditar la produccin del silencio hay que dirigirse de nuevo a la
Administracin y solicitar una certificacin que obligatoriamente debe
expedir en el plazo de 20 das desde la solicitud. Si no se expide la
certificacin ni se dicta resolucin expresa en dicho plazo, el silencio
podr acreditarse mediante la exhibicin de la peticin de certificacin.
Obtenida la licencia, el particular queda facultado para la realizacin de la
obra. La licencia puede y debe anularse si se ha producido una infraccin
urbanstica manifiesta y grave o se ha otorgado con error.
La no realizacin de las obras en el plazo sealado en el acto de
otorgamiento de la licencia se entiende como causa de caducidad, que el
Tribunal Supremo aplica restrictivamente.
3.
A)

LA PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA

Obras realizadas sin licencia o contra sus determinaciones

La primera medida a adoptar por la Administracin es la suspensin de

las obras, que se puede acordar de inmediato por el Ayuntamiento o
autoridad autonmica correspondiente, subrogada en su lugar.
Si las obras son compatibles con la ordenacin vigente y el interesado ha
adquirido el derecho al aprovechamiento urbanstico el Ayuntamiento le
requerir para que solicite la preceptiva licencia, procedindose en otro

caso a la expropiacin o venta forzosa del terreno con las obras

existentes al tiempo de la suspensin. Si las obras son incompatibles con
la ordenacin, se decreta la demolicin a costa del interesado y se
procede a la expropiacin o venta forzosa de los terrenos si el propietario
no hubiese adquirido el derecho al aprovechamiento urbanstico o
hubiesen transcurrido los plazos para solicitar la licencia.
Cuando las obras se realizan contraviniendo lo establecido en la licencia
u obra de ejecucin, el rgano municipal competente dispone la
inmediata suspensin, y previa tramitacin de expediente ordena el
ajuste de las obras a la licencia u orden de ejecucin en el plazo que se
seale. De no realizarse el ajuste en el plazo sealado, se procede a la
expropiacin o venta forzosa del terreno y de las obras realizadas,
deducindose del justiprecio los costes de demolicin.
Las posibilidades de reaccin de la Administracin frente a este tipo de
obras se extiende hasta cuatro aos despus a la terminacin total de las
obras, quedando el particular a legalizar la situacin en el Plazo de 2
meses a partir de la fecha en que sea requerido.
B)

Obras realizadas al amparo de licencias grave y manifiestamente

ilegales
Se arbitran poderes extraordinarios de reaccin.
Si se trata de obras en curso, el Alcalde proceder a la suspensin de los
efectos de la licencia u orden de ejecucin ilegal y a la paralizacin
inmediata de las obras. El acuerdo de suspensin tiene carcter cautelar,
pues la decisin definitiva acerca de la legalidad o ilegalidad de la
licencia corresponde a los Tribunales de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa.

Si los efectos de la licencia ya se han consumado por haberse terminado

las obras, es preciso destruir el ttulo jurdico en que las obras se
amparan y seguir el proceso de lesividad o el procedimiento de revisin
de oficio del art. 103 de la Ley del Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn,
que exige el previo dictamen del Consejo de Estado o del rgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, dictamen no
vinculante, no quedando obligada la Corporacin autora del acto a
atenerse a l. Anulada la licencia u orden de ejecucin, la Corporacin
acuerda la demolicin de las obras realizadas al amparo de dicha
licencia, incoa el correspondiente expediente sancionador y adopta las
dems medidas procedentes.
La anulacin de una licencia genera la responsabilidad patrimonial de la
Administracin que expidi la licencia irregular.
En el caso de licencias de obras sobre terrenos situados en zonas verdes
o espacios pblicos, la revisin de oficio no est sujeta al plazo de 4
aos, al ser calificados tales actos de nulos de pleno derecho.
C)

Las facultades de suspensin y revisin otorgadas a las

autoridades supramunicipales
Estas facultades entran en crisis a consecuencia de las Sentencias del
Tribunal Constitucional de 2 de febrero y 29 de abril de 1981, que
enfatizan la autonoma local, lo que se traduce en la Ley 40/1981, de 28
de octubre, que emancipa totalmente a las Corporaciones locales de la
tutela de las autoridades estatales o autonmicas. En la misma lnea se
pronuncia la nueva Ley de Rgimen Local de 2 de abril de 1985.

4.

INFRACCIONES URBANSTICAS

Tanto para el Texto refundido de 1992 como para la legislacin

autonmica son infracciones urbansticas las acciones y omisiones que
vulneren

las

prescripciones

contenidas

en

la

legislacin

el

planeamiento urbansticos tipificadas y sancionadas en aqulla. Toda

infraccin urbanstica implica la imposicin de sanciones a los
responsables, as como la obligacin de resarcimiento de daos e
indemnizacin de perjuicios a cargo de los mismos (art. 261 Texto
refundido de 1992).
Por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, se aprueba el Reglamento
de Disciplina Urbanstica.
Para una conducta sea sancionable como infraccin urbanstica es
necesario que sea antijurdica, tpica y culpable.
La infraccin puede producirse tanto en el otorgamiento de una licencia u
orden de ejecucin como por el hecho de actuar sin la licencia o
autorizacin exigidas o en contra de sus determinaciones.
Las infracciones urbansticas se clasifican en graves y leves. Son graves
en todo caso la parcelacin urbanstica en suelo no urbanizable y la
realizacin de obras de urbanizacin sin la previa aprobacin del Plan y
Proyecto de Urbanizacin exigibles. Las infracciones consistentes en
incumplimiento de las normas sobre parcelaciones, uso del suelo, altura,
volumen y situacin de las edificaciones y ocupacin permitida de la
superficie de las parcelas pueden no serlo si se demuestra la escasa
entidad del dao producido a los intereses generales o del riesgo creado
(art. 262.2 y 3 del Texto refundido de 1992).

La mayora de las conductas tipificadas en el Reglamento como

infracciones merecen la consideracin de graves. Pero la distincin entre
infracciones graves y leves carece de trascendencia sancionadora, pues
ambas son castigadas con multas determinadas en funcin del beneficio
obtenido por el infractor o del dao producido.
La definicin de las personas responsables se hace en forma muy
amplia, incluyendo a todas las personas que con su conducta cooperen o
faciliten decisivamente la comisin de la infraccin.
La prescripcin de las infracciones graves tiene lugar a los 4 aos, y las
leves al ao, a contar desde la comisin. El plazo de 4 aos se ha
convertido en general en Catalua, Madrid, Galicia y Asturias para toda
clase de infracciones. Las infracciones en zonas verdes y espacios libres
a efectos de su revisin en va administrativa no estn sujetas a plazos
de prescripcin.
5.

LAS SANCIONES URBANSTICAS

Las sanciones por infracciones urbansticas van desde la multa hasta la

interdiccin de los usos pretendidos y la reposicin de los bienes y
situaciones a su estado primitivo. La multa se calcula de forma que en
todo caso produzca la confiscacin total del beneficio ilegal derivado de
la infraccin, calculndose en funcin de unos porcentajes sobre el valor
de los terrenos afectados, de las obras proyectadas o realizadas, de lo
destruido por la actividad sancionada o de la obras de subsanacin
necesarias, dentro de unos lmites mximo y mnimo, as como en
funcin de la concurrencia de agravantes o atenuantes.
En el caso de parcelacin ilegal, a la multa se acompaar la
descalificacin del suelo, que en ningn caso se considerar solar, y

habilitando a la Administracin para expropiar los terrenos indebidamente

parcelados.
Son

competentes

para

iniciar

el

expediente

sancionador

los

Ayuntamientos, los rganos autonmicos y las dems entidades u

rganos urbansticos que tengan atribuidas facultades de inspeccin y
fiscalizacin del planeamiento. La tramitacin se ajustar a lo establecido
en la Ley del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn. Cuando la propuesta de resolucin
incluya una multa superior a la que sea competencia de la Administracin
que ha tramitado el expediente, dicha propuesta ser elevada a la
autoridad competente por razn de la cuanta.
La competencia sancionadora de las distintas autoridades se fija en
funcin de la cuanta de las sanciones procedentes y segn una escala
que va desde Alcaldes de municipios inferiores a 25.000 habitantes a
municipios de ms de 500.000 habitantes, que pueden imponer
sanciones entre 10 y 800 millones de pesetas. Los rganos autonmicos
competentes, Consejeras de Urbanismo, pueden imponer multas de
hasta 1.200 millones de pesetas, y los rganos colegiados autonmicos
pueden llegar hasta los 2.000 millones. El importe de todas las multas
corresponde a los Ayuntamientos, salvo que el rgano autonmico
hubiera iniciado y tramitado el expediente sancionador ante la inactividad
municipal, siempre que hubiera precedido requerimiento.
6.

LA ACCIN PBLICA EN MATERIA URBANSTICA

La Ley del Suelo de 1956 introduce el sistema de accin pblica. La

reforma de la Ley del Suelo de 1975 y el Decreto-ley de 16 de octubre de
1981 amplan el plazo para el ejercicio de la accin pblica, 1 ao
primero y hasta 4 aos despus. La accin puede ejercitarse durante la

ejecucin de las obras y hasta el transcurso de los plazos establecidos

para la adopcin de las medidas de proteccin de la legalidad
urbanstica (art. 304).
El aspecto ms positivo de la accin pblica fue su utilizacin por los
Colegios Profesionales de Arquitectos.
7.

LA JUSTICIA CIVIL EN LA PROTECCIN DE LA LEGALIDAD

URBANSTICA
El desarrollo de la intervencin administrativa en los procesos de
urbanizacin y construccin ha relegado a segundo plano las cuestiones
de vecindad regidas por el Derecho civil y los conflictos que se plantean
en la Jurisdiccin ordinaria.
Pero los Tribunales ordinarios tambin cumplen su funcin. Los que
como consecuencia de una infraccin urbanstica sufran dao o perjuicio
pueden exigir de cualquiera de los infractores con carcter solidario el
resarcimiento e indemnizacin. Los propietarios y titulares de derechos
reales pueden exigir ante los Tribunales ordinarios la demolicin de las
obras o instalaciones que vulneren lo preceptuado respecto a la distancia
entre construcciones, pozos, cisternas o fosas, comunidad de elementos
constructivos u otros urbanos, as como las disposiciones relativas a
usos incmodos, insalubres o peligrosos que estuvieren directamente
encaminados a tutelar el uso de las dems fincas (arts. 266 y 305 del
Texto refundido de 1992).
8.

LA GARANTA PENAL. EL DELITO URBANSTICO

El derecho y la justicia penal siempre han estado presentes en la

proteccin de la legalidad urbanstica. En los ltimos tiempos se ha

reaccionado frente a presuntas obras y licencias ilegales con querellas

por prevaricacin.
La Ley de Enjuiciamiento Criminal atribuye a la jurisdiccin penal la
competencia para decidir la cuestin prejudicial salvo que la resolucin
sea determinante de la culpabilidad o inocencia, en cuyo caso
suspender el procedimiento hasta la resolucin por quien corresponda,
dando un plazo a las partes para que acudan al Juez o Tribunal civil o
contencioso-administrativo.
El legislador incluye en el Cdigo Penal de 1995 nuevos delitos relativos
a la ordenacin del territorio.
La incriminacin penal se ha centrado sobre la actividad edificatoria o
constructiva dejando fuera las actuaciones sobre el planeamiento, que
sin embargo pueden perseguirse a travs del tipo genrico de la
prevaricacin.