7. Responsabilidade civil do Estado.

Introduo A moderna teoria do rgo pblico sustenta que as condutas praticadas por agentes pblicos, no exerccio de suas atribuies, devem ser imputadas ao Estado. Assim, quando o agente pblico atua, considera-se que o Estado atuou. Essa noo de imputao re orada tambm pelo princpio da impessoalidade, que asse!era ser a uno administrati!a exercida por agentes pblicos "sem rosto#, por conta da direta atribuio $ Administrao %blica das condutas por eles praticadas. &esse contexto, natural considerar que o Estado responde pelos pre'u(os patrimoniais causados pelos agentes pblicos a particulares, em decorr)ncia do exerccio da uno administrati!a. *e!ando em conta a nature(a patrimonial dos pre'u(os ense'adores dessa reparao, concluise que tal responsabilidade civil. A responsabilidade extracontratual por !incular-se a danos so ridos em relaes 'urdicas de su'eio geral. As indeni(aes de!idas a pessoas que mant)m especial !inculao contratual com o Estado so disciplinadas por regras di erentes daquelas da responsabilidade ci!il extracontratual. Assim, o tema responsabilidade do Estado in!estiga o de!er estatal de ressarcir particulares por pre'u(os ci!is e extracontratuais experimentados em decorr)ncia de aes ou omisses de agentes pblicos no exerccio da uno administrati!a. +s danos indeni(,!eis podem ser materiais, morais ou estticos, ou se'a, no se extingue com a morte do o endido moralmente. -iante disso, se o autor alecer no curso do processo, poder, ocorrer substituio processual no polo ati!o da demanda. + tema disciplinado pelo art. ./, 0 12, da 3onstituio 4ederal5 "As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o respons,!el nos casos de dolo ou culpa#. 7.1. Responsabilidade civil do Estado no direito brasileiro. Evoluo histrica At c6egar ao est,gio atual, a teoria da responsabilidade do Estado passou por tr)s ases principais5 1) teoria da irresponsabilidade estatal7 2) teoria da responsabilidade sub'eti!a7 ) teoria da responsabilidade ob'eti!a. 1) !eoria da irresponsabilidade estatal "at# 1$7 ) 8ambm c6amada de teoria eudal, regalista ou regaliana, a teoria da irresponsabilidade do Estado era prpria dos Estados Absolutistas nos quais a !ontade do 9ei tin6a ora de lei. Assim, a exacerbao da ideia de soberania impedia admitir que os sditos pudessem pleitear indeni(aes por danos decorrentes da atuao go!ernamental. Em grande parte, essa situao resultou da ento concepo poltico-teolgica que sustenta!a a origem di!ina do poder. +s go!ernantes eram considerados "representantes de -eus na terra#, escol6idos e in!estidos diretamente pela prpria di!indade. %or isso, e!entuais pre'u(os causados pelo Estado de!eriam ser atribudos $ pro!id)ncia di!ina e, se -eus no erra, o atributo da inerr:ncia se estendia aos go!ernantes nomeados por Ele. 2) !eoria da responsabilidade sub%etiva "1$7& at# 1'&(). 3on6ecida tambm como teoria da responsabilidade com culpa, teoria intermedi,ria, teoria mista ou teoria ci!ilista, a teoria da responsabilidade sub'eti!a oi a primeira tentati!a de explicao a respeito do de!er estatal de indeni(ar particulares por pre'u(os decorrentes da prestao de ser!ios pblicos. ;ndispens,!el para a admissibilidade da responsabili(ao estatal oi uma no!a concepo poltica c6amada de teoria do fisco. A teoria do isco sustenta!a que o Estado possua dupla personalidade5 uma pessoa soberana, in al!el, encarnada na igura do monarca e, portanto, insuscet!el a condenao indeni(atria7 e outra, pessoa exclusi!amente patrimonial, denominada " isco#, capa( de

ressarcir particulares por pre'u(os decorrentes da atuao de agentes pblicos. A teoria sub'eti!a esta!a apoiada na lgica do direito ci!il na medida em que o undamento da responsabilidade a noo de culpa. -a a necessidade de a !tima compro!ar, para receber a indeni(ao, a ocorr)ncia simult:nea de quatro requisitos5 a< ato7 b< dano7 c< nexo causal7 d< culpa ou dolo. Assim, para a teoria sub'eti!a sempre necess,rio demonstrar que o agente pblico atuou com inteno de lesar =dolo<, com culpa, erro, alta do agente, al6a, atraso, neglig)ncia, imprud)ncia, impercia. Embora ten6a representado grande a!ano em relao ao perodo anterior, a teoria sub'eti!a nunca se a'ustou per eitamente $s relaes de direito pblico diante da hipossu)ici*ncia do administrado rente ao Estado. A di iculdade da !tima em compro!ar 'udicialmente a ocorr)ncia de culpa ou dolo do agente pblico pre'udica!a a aplicabilidade e o uncionamento pr,tico da teoria sub'eti!a. 4oi necess,rio desen!ol!er uma teoria adaptada $s peculiaridades da relao desequilibrada entre o Estado e o administrado. Entretanto, importante destacar que, excepcionalmente, a teoria subjetiva ainda aplicvel no direito pblico brasileiro, em especial quanto aos danos por omisso e na ao regressi!a. ) !eoria da responsabilidade ob%etiva "1'&7 at# ho%e). >ais apropriada $ realidade do -ireito Administrati!o a teoria ob'eti!a, tambm c6amada de teoria da responsabilidade sem culpa ou teoria publicista, afasta a necessidade de comprovao de culpa ou dolo do a ente pblico e undamenta o de!er de indeni(ar na noo de risco. ?uem presta um ser!io pblico assume o risco dos pre'u(os que e!entualmente causar, independentemente da exist)ncia de culpa ou dolo. A doutrina costuma a irmar que a transio para a teoria publicista de!eu-se $ concepo de culpa administrati!a, teoria que representou uma adaptao da !iso ci!ilista $ realidade da Administrao %blica.

@ia de regra, a adoo da teoria ob'eti!a trans ere o debate sobre culpa ou dolo para a ao regressi!a a ser intentada pelo Estado contra o agente pblico, aps a condenao estatal na ao indeni(atria. %ara a teoria ob'eti!a, o pagamento da indeni(ao e etuado somente aps a compro!ao, pela !tima, de tr*s re+uisitos5 a< ato7 b< dano7 c< nexo causal. A responsabilidade ob'eti!a do Estado, em ltima an,lise, resulta na obrigao de indeni(ar quem ten6a sido !tima de algum procedimento ou acontecimento, que l6e produ(a alguma leso, na es era 'uridicamente protegida, para cu'a con igurao sobressai relevante !aver nexo causal entre aquele comportamento e o dano causado. Ao in!s de indagar sobre a alta do ser!io = aut du ser!ice<, como ocorreria com a teoria sub'eti!a, a teoria ob'eti!a exi e apenas um fato do servio, causador de danos ao particular. A teoria ob'eti!a baseia-se na ideia de solidariedade social, distribuindo entre a coleti!idade os encargos decorrentes de pre'u(os especiais que oneram determinados particulares. A por isso, tambm, que a doutrina associa tal teoria $s noes de partil6a de encargos e 'ustia distributi!a. -uas correntes internas disputam a prima(ia quanto ao modo de compreenso da responsabilidade ob'eti!a5 a< 8eoria do risco integral e7 b< 8eoria do risco administrati!o. A teoria do risco integral uma !ariante radical da responsabilidade ob'eti!a, sustentando que a compro!ao de ato, dano e ne-o su iciente para determinar a condenao estatal em qualquer circunst:ncia. B, a teoria do risco administrati!o, !ariante adotada pela 3onstituio 4ederal de CDEE, recon6ece a exist)ncia de excludentes ao de!er de indeni(ar, con orme detal6amento indicado nos itens seguintes. En ati(ando, a 3onstituio 4ederal de CDEE adotou a teoria ob%etiva na variao do risco administrativo =art. ./, 0 12<.

E./0123/ 45 RE67/8659I0I454E E6!5!50 8/ 4IREI!/ 7/6I!I./ 9R56I0EIR/. As 3onstituies 4ederais de 1$2& e 1$'1 no a(iam qualquer re er)ncia $ responsabili(ao estatal por pre'u(os causados a particulares. Fa!ia somente dispositi!os pre!endo a responsabilidade do uncion,rio pblico em caso de abuso ou omisso. Algumas leis, entretanto, menciona!am uma responsabilidade solid,ria entre o Estado e o uncion,rio por danos causados na prestao de ser!ios, como transporte )errovi:rio e correios. + 3digo 3i!il de 1'1( adotou a teoria subjetiva civilista para danos causados pelo Estado. &esse sentido, o art. CG do 3digo He!il,qua prescre!ia5 "As pessoas 'urdicas de direito pblico so ci!ilmente respons,!eis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contr,rio ao direito ou altando a de!er prescrito por lei, sal!o o direito regressi!o contra os causadores do dano#. As 3onstituies de 1' & e 1' 7 re oraram a aplicao da teoria subjetiva e estabeleceram a responsabilidade solid,ria entre a 4a(enda %blica e o uncion,rio por pre'u(os decorrentes de neglig)ncia, omisso ou abuso no exerccio de seus cargos. -i!isor de ,guas no direito brasileiro, a 3onstituio de 1'&( passou a adotar a teoria ob'eti!a por ora de seu art. CDI5 "As pessoas 'urdicas de direito pblico interno so ci!ilmente respons,!eis pelos danos que os seus uncion,rios, nessa qualidade, causem a terceiros. %ar,gra o nico. 3aber-l6es-, ao regressi!a contra os uncion,rios causadores do dano, quando ti!er 6a!ido culpa destes#. 3on orme mencionado anteriormente, a partir da 3onstituio 4ederal de CDI1 a discusso sobre culpa ou dolo oi deslocada da ao indeni(atria para a ao regressi!a intentada pelo Estado contra o agente pblico. A 3arta de 1'(7, em seu art. CJG, acrescentou a necessidade de compro!ao de culpa ou dolo para responsabili(ao do agente pblico na ao regressi!a. 3om isso, tornou-se claro que a responsabilidade do Estado ob'eti!a, mas o agente pblico responde sub'eti!amente pelos pre'u(os que causar no exerccio da uno

administrati!a. A 3arta acrescentou ao tema.

de

CD1D

nada

A 3onstituio 4ederal de 1'$$, em seu art. ./, 0 12, estabelece que "as pessoas 'urdicas de direito pblico e as de direito pri!ado prestadoras de ser!ios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o respons,!el nos casos de dolo ou culpa#. A re er)ncia ino!adora $s "pessoas 'urdicas de direito pri!ado prestadoras de ser!ios pblicos# implica a concluso de que, com o texto de CDEE, a responsabilidade ob'eti!a garantia do usu,rio, independentemente de +uem reali;e a prestao do servio pblico. Assim, &o art. ./, 0 1o, da 3onstituio 4ederal de CDEE, esto compreendidas duas regras5 1. A da responsabilidade ob'eti!a do Estado =estendida $s pessoas 'urdicas de direito pri!ado que prestam ser!ios pblicos<7 e 2. A da responsabilidade sub'eti!a do agente. A 'urisprud)ncia do 6upremo !ribunal <ederal tambm tem contribudo no en rentamento de temas espec icos relati!os $ responsabilidade do Estado. &o 'ulgamento do RE 2(2.(=1>67, em 1( de novembro de 2??=, o Kupremo 8ribunal 4ederal irmou o contro!ertido entendimento de que a responsabilidade dos concession,rios de ser!io pblico ob'eti!a perante usu,rios, mas sub'eti!a perante terceiros no usu,rios. + Kupremo 8ribunal 4ederal, alin6ando-se $ doutrina ma'orit,ria, alterou o entendimento sobre responsabilidade dos concession,rios de ser!io pblico, voltando a considerar aplic:vel a teoria ob%etiva para danos causados a usu:rios e a terceiros no usu:rios =9E GDC.E/IL>K, '. em M1 -E -MJJD<.

/.C.C. 9esponsabilidade por ato comissi!o do Estado. /.C.M. 9esponsabilidade por omisso do Estado. /.M. 9equisitos para a demonstrao da responsabilidade do Estado. /... 3ausas excludentes e atenuantes da responsabilidade do Estado.