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A assistncia social prevista na Constituio

de 1988 e operacionalizada pela PNAS e
pelo SUAS
POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA
*
Resumo: Este artigo trata das transformaes sofridas pela
Assistncia Social brasileira no curso da histria, particularmente
aps a sua pioneira insero na vigente Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, promulgada em 1988. Seu foco central a
Poltica Nacional de Assistncia (PNAS), de 2004, e o Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS) que, a partir daquele ano,
inauguraram um novo aparato normativo e institucional para essa
rea semelhana do que j vinha sendo adotado na da Sade.
O artigo descreve e analisa os aspectos principais desse novo
aparato para, ao final, tecer consideraes crticas sobre a sua
convenincia terico-conceitual e possibilidades polticas.
Palavras-chave: seguridade social, Poltica Nacional de
Assistncia Social, sistema e processo.
The social assistance predicted by the Federal Constitution of
1988 and operationalyzed by the PNAS and by the SUAS
Abstract: This article is about the historical changes of the
Brazilian Social Assistance particularly after its pioneering insertion
*
Professora titular do Departamento de Servio Social (SER) do Instituto de Cincias
Humanas (IH) da Universidade de Braslia UnB); coordenadora do Programa de
Ps-Graduao em Poltica Social do SER/IH/UnB e coordenadora do Ncleo de
Estudos e Pesquisas em Poltica Social (Neppos), do Centro de Estudos Avanados
Multidisciplinares (Ceam) da UnB.
POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA
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in the existing Brazilian Federal Constitution, promulgated in 1988.
Its central focus is in the National Social Assistance Policy (PNAS),
of 2004, and in the Unified Social Assistance System (SUAS)
that, from that referred year, inaugurated a new normative and
institutional social assistance apparatus similar to the one that was
already being adopted in the Health area. The article describes
and analyzes the main aspects of this new apparatus in order to
build critical considerations about its theoretical and conceptual
conveniences and also its political possibilities.
Keywords: Social Security, National Social Assistance Policy,
system and process.
Transformao histrica da assistncia social
Para falar da Poltica Nacional de Assistncia Social
(PNAS) e do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),
aprovados em 2004, preciso traar o perfil das conquistas
democrticas nessa rea, pois so essas conquistas que esto
na base da atual configurao legal, poltica e institucional da
assistncia social brasileira como poltica pblica.
Com efeito, at 1988, a assistncia social no Brasil no
era considerada direito do cidado e dever do Estado. Embora
existisse desde o Brasil Colnia, a sua ao era ditada por
valores e interesses que se confundiam com dever moral,
vocao religiosa, sentimento de comiserao, ou, ento, com
prticas eleitoreiras, clientelistas e populistas. Nessa poca
predominava o que denominamos assistencialismo, isto , o
uso distorcido e perverso da assistncia ou a desassistncia,
como prefiro chamar , porque a satisfao das necessidades
bsicas dos cidados no constitua o alvo dessas aes ditas
assistenciais.
Portanto, s em 1988, com a promulgao da Constituio
Federal vigente, a Assistncia Social passou a ser considerada
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poltica pblica de Seguridade Social, ao lado da Sade e da
Previdncia, ganhando, ento, um novo status e significado que
no mais incorporava as antigas noes que a desfiguravam
e a estigmatizavam.
Ao assumir a condio de poltica pblica de Seguridade,
que deveria concretizar direitos sociais previstos na Constituio,
de 1988, e na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), de
1993 que regulamenta os artigos 203 e 204 da referida
Carta Magna , a assistncia social deu, em verdade, um salto
de qualidade. No s saiu do crnico estgio de alternativa
de direito, ou da abominvel condio de anti-direito, mas
revolucionou o pensamento juspoltico (jurdico e poltico).
Exigiu tambm redefinies legais, tericas e filosficas,
que lhe conferiram um paradigma prprio, antes inexistente,
e contriburam para a ampliao do catlogo de direitos no
Pas.
Foi, pois, no mbito das leis, dos conceitos, das idias,
e at das utopias, redefinidos a partir da crise do regime
ditatorial (que vigorou no Brasil por 25 anos), que a assistncia
social brasileira lavrou tentos no desprezveis: ganhou um
paradigma norteador, centrado na cidadania; ressignificou-se,
assumindo a identidade de poltica de Seguridade Social; e
se introduziu nos ordenamentos jurdicos, nos currculos das
universidades, na conscincia e nos discursos de intelectuais
e polticos formadores de opinio, nos debates parlamentares,
na agenda dos governos e de organizaes da sociedade civil.
Transformou-se igualmente em objeto de estudos e pesquisas;
em matria suscitadora de polmicas; em bandeira de luta
de grupos simpatizantes (e at militantes) e em espinha
atravessada na garganta de liberais e conservadores que,
at hoje, no a reconhecem como direito devido. Enfim,
contrariando previses pessimistas e preconceitos arraigados,
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e remando contra a corrente neoliberal dominante, a assistncia
social vem, desde o incio da dcada de 1990, constituindo-se,
ironicamente, em importante espao de construo de projetos
sociais contra-hegemnicos.
Em suma, regida por lei federal (a LOAS), a assistncia
social passou a ser concebida como:
a) Poltica pblica que, associada s demais polticas
sociais e econmicas, deve concretizar direitos
historicamente negados a uma ampla parcela da
populao. Como tal, ela passou a ter complexidade
que requer conhecimento prprio, gesto qualificada
e ao competente. Por isso, no deve ser encarada
como mera distribuio de benefcios e servios,
mas como uma unidade de mecanismos diversos,
interligados entre si, que vo desde a compreenso e
o estudo da realidade, o planejamento, a definio de
opes, a deciso coletiva (geralmente conflituosa), at
a implementao, o acompanhamento e a avaliao
das aes. E isso exige aparato legal e institucional,
recursos materiais e financeiros, alm de pessoal
qualificado a servio do interesse pblico.
Por essa perspectiva, a Assistncia Social no
poder:
funcionar isolada das demais polticas pblicas,
porque nenhuma poltica auto-suficiente. Por
conseguinte, ela tem que estabelecer vnculos
orgnicos com as suas congneres, se no quiser
desenvolver aes meramente paliativas;
desenvolver aes focalizadas na pobreza extrema,
porque est comprovado que tais aes produzem
os seguintes efeitos perversos: a) valem-se da
ausncia de poder de presso dos necessitados
para oferecer-lhes benefcios e servios de baixa
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qualidade; b) funcionam como armadilha da
pobreza porque no liberam os pobres de sua
situao de privao; c) aumentam a pobreza porque,
ao deixarem no desamparo grupos no focalizados,
mas socialmente vulnerveis, contribuem para
seu empobrecimento; d) estigmatizam a poltica
e os seus destinatrios, da porque a poltica de
assistncia social dever ter como referncia o
princpio da universalizao, apesar de em si no
ser universal.
b) Poltica de natureza incondicional, isto , gratuita e
desmercadorizvel que, por no prever contrapartidas,
constitui um dever de prestao dos poderes
pblicos e um direito de crdito do cidado atendido
que vtima histrica de uma enorme dvida social
(Pisn, 1998). Tal concepo apia-se na premissa
de que, com o reconhecimento da assistncia
social como direito, a viso contratual de proteo social
que exige sempre contrapartida do beneficirio
substituda por uma viso de proteo incondicional,
baseada na cidadania, que dispensa qualquer tipo de
contrapartida ou de condio.
c) Poltica cuja realizao de competncia primaz
do Estado, com o aval e o controle da sociedade.
Essa primazia no se resume na garantia estatal
dos direitos dos cidados, visto que s o Estado tem
essa prerrogativa, mas tambm inclui: obrigaes dos
governos de prover bens e servios sociais pblicos;
prontido estatal para coibir abusos de poder e
desrespeito s leis acatadas socialmente; remoo de
obstculos ao exerccio da cidadania, dentre os quais
a pobreza absoluta.
Tal concepo no implica como muitos pensam
paternalismo ou autoritarismo. Implica, sim, obrigar o Estado
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a arcar com responsabilidades que so suas e que lhe foram
delegadas pela sociedade no curso do desenvolvimento da
democracia. Portanto, est se falando de um Estado Social
de Direito, e no de um Estado Liberal omisso, absentesta e
mercantilizador, que no encampa as causas sociais. Ou, mais
precisamente, est se falando de um Estado que fruto das
lutas democrticas por maior liberdade e justia social, o qual
dever ter como uma de suas principais funes a reduo
das incertezas sociais mediante polticas pblicas. Trata-se,
em resumo, de um Estado em ao, que, sob o controle ou
presso da sociedade, presta servios ao mesmo tempo em
que remove obstculos efetivao de direitos de cidadania
conquistados coletivamente.
Tem-se assim, de forma breve, os traos definidores do
paradigma da assistncia social institudo em 1988, paradigma
este que deveria ser levado em conta pelos governos ps-
ditadura militar (Sarney, Collor, Itamar, Fernando Henrique e
Lula), bem como pela sociedade, j que desta depende a sua
legitimao.
Na qualidade de poltica pblica, a Assistncia Social
ocupa um espao institucional prprio: uma Secretaria Nacional
de Assistncia Social, do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome, responsvel pela elaborao da Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS), de 2004. Na PNAS est
previsto e definido, pela primeira vez na histria da assistncia,
o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), em ateno a
uma recomendao da IV Conferncia Nacional de Assistncia
Social, realizada em Braslia, em 2003.
A cri ao do SUAS obedeceu, portanto, a uma
determinao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social
que, por sua vez, aprovou uma nova agenda poltica para o
reordenamento das aes descentralizadas e participativas da
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assistncia social no Brasil (PNAS/2005), baseada no art. 6
da LOAS que assim dispe:
[...] as aes na rea da assistncia social so organizadas
em sistema descentralizado e participativo, constitudo pelas
entidades e organizaes de assistncia social abrangidas
por esta Lei, que articule meios, esforos e recursos, e por um
conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos
setores envolvidos na rea tendo como instncia coordenadora
o rgo gestor do governo federal.
Donde se conclui que o SUAS , nos termos da lei, um
mecanismo organizador dos preceitos, disposies, aes e
procedimentos previstos na LOAS e na PNAS. Seu objetivo o
de garantir, do ponto de vista operacional e em carter sistmico
(funcionalmente interligados), a implementao e gesto da
Poltica. Ou seja, por meio do SUAS que se ir saber: como os
servios, benefcios, programas e projetos previstos na LOAS
e na Poltica vo ser organizados e oferecidos; onde podem
ser encontrados; que pessoas ou grupos sociais tero acesso
a eles e sob quais critrios; que padres de atendimento vo
ser definidos; como sero realizados, fornecidos e utilizados
os estudos e diagnsticos que embasaro os atendimentos; e
de que forma ser feito o acompanhamento e a avaliao do
prprio sistema e de seus resultados e impactos.
Contudo, por fazer parte da nova Poltica Nacional de
Assistncia Social, a compreenso do SUAS exige que, antes,
se conhea a poltica nacional qual est associado.
A PNAS e o SUAS de 2004
Quanto nova poltica, convm esclarecer que ela
apresenta vrias mudanas em relao PNAS anterior, datada
de 1998, e, por isso, exigiu uma nova Norma Operacional
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Bsica, conhecida como NOB/SUAS, criada em 2005, em
substituio s NOBs de 1997 e 1998. Dentre as mudanas
surgidas, merecem destaque a:
definio da Assistncia Social como poltica de
proteo social;
delimitao das protees que ela deve assegurar;
territorializao da ao;
instituio do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS);
novas bases de financiamento (Ipea, 2005).
Embora no esteja claro porque a PNAS/2004 preferiu
chamar a poltica de assistncia de poltica de proteo, em vez
de seguridade j que como seguridade que foi concebida
na Constituio Federal o fato que, como proteo, a
Assistncia Social ir encarregar-se de prover a proteo
vida, reduzir danos, monitorar populaes em risco e prevenir
a incidncia de agravos vida em face das situaes de
vulnerabilidade (Brasil. MDS, 2005).
, portanto, como ao protetora que a Assistncia
Social deve propiciar trs principais tipos de segurana: de
sobrevivncia, de acolhida e de convvio.
A segurana de sobrevivncia consiste, basicamente,
na prestao governamental de um valor monetrio mnimo
aos idosos e s pessoas com deficincia pobres no
contribuintes da Previdncia Social e sem condies de se
manter ou ser mantidos por suas famlias bem como s
vtimas de calamidades ou de outras contingncias sociais.
Esta segurana ser viabilizada por meio da distribuio
do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), no valor de
um salrio mnimo, e dos Benefcios Eventuais (em fase de
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regulamentao), assim como de bolsas-auxlios financeiros
condicionais e passveis de serem objeto de contratos de
compromissos.
A segurana de acolhida refere-se ao atendimento de
demandantes especiais da Assistncia Social em espaos
fsicos e por servios estrategicamente montados em
todo territrio nacional para prestarem provises bsicas,
especialmente as que se referem alimentao, ao vesturio
e moradia. Dentre esses demandantes, incluem-se pessoas
com histrias de abandono, violncia familiar ou social, velhice
e deficincia desprotegida, consumo de drogas, entre outras.
Para se viabilizar, esta segurana requer a oferta de uma rede
de servios e de locais de permanncia de curta, mdia e longa
durao sob a forma de abrigos, albergues, alojamentos,
vagas , dotados de condies fsicas e profissionais que
garantam: a escuta profissional qualificada, a informao
devida, a proviso requerida e aes socioeducativas.
Por fim, a segurana de convvio diz respeito
construo, restaurao e fortalecimento dos laos familiares
e comunitrios de demandantes da assistncia com fracos
vnculos afetivos e sociais. Tal segurana requer, igualmente,
oferta pblica de atividades socioeducativas, culturais e de
convivncia em espaos definidos.
Esses trs tipos de segurana visam ao desenvolvimento
humano e social associado cidadania, e regem-se pelos
seguintes princpios: centralidade familiar, territorializao,
proteo pr-ativa, integrao seguridade social e integrao
s polticas sociais e econmicas.
A centralidade familiar est associada ao fato de a famlia
ser considerada na PNAS/2004 o espao insubstituvel de
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proteo e socializao primrias dos indivduos. Portanto, a
famlia constitui o ncleo bsico e matricial das seguranas
assistenciais previstas na referida PNAS. Mas, para que a famlia
assuma as responsabilidades que lhe so reservadas, torna-
se preciso que ela seja redefinida, isto , entendida como um
conjunto de pessoas que se acham unidas no s por vnculos
consangneos, mas por laos afetivos e de cooperao.
Esse entendimento supera referncias de tempo e lugar para
a localizao da famlia, rompendo, simultaneamente, com a
prtica da poltica social que considera o grupo familiar como
unidade econmica ou referncia de clculo de rendimento
per capita para a concesso de benefcios. Alm disso, a
famlia como unidade de proteo primria tambm precisa
de proteo pblica, o que a coloca na condio de sujeito de
direitos sociais e no s de deveres.
Pelo fato de os ncleos familiares estarem distribudos
por todo o territrio nacional, suas necessidades requerem
respostas poltico-administrativas descentralizadas. Essa
descentralizao que constitui um princpio gmeo da
participao est na base da democratizao da poltica de
Assistncia Social. Todavia, diferentemente do que preconiza a
LOAS, a PNAS/2004 concebe um caminho descentralizador que
no se restringe distribuio de poderes, responsabilidades
e encargos entre os trs entes federados: Unio, Estados e
municpios, incluindo-se, nesse conjunto, o Distrito Federal
como um misto de Estado e municpio.
A descentralizao prevista pela nova PNAS pauta-se
pelo conceito de territorializao que, no estabelecimento
de prioridades sociais, leva em conta recortes territoriais que
contenham populaes com problemas, culturas e histrias
similares. Assim, em vez de privilegiar demarcaes geogrficas
tradicionais, a Poltica privilegia a delimitao de espaos ou
regies homogneos como pr-requisito s aes integradas
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e intersetoriais. Por isso, a nfase no ser dada ao espao
fsico formal como possvel definidor da descentralizao da
Poltica, mas a agrupamentos e reas homogneos. Isso
requer um redesenho da rede socioassistencial, pois os
municpios que constituem as unidades bsicas da Poltica
devero ser caracterizados de acordo com o seu porte
demogrfico. Assim, quanto mais populoso for um municpio,
maior ser a necessidade de desagreg-lo territorialmente
em grupos homogneos, tendo como parmetro diferenas
e desigualdades existentes no seu interior. Da mesma forma,
em municpios de pequeno porte, o agrupamento de reas
homogneas poder ultrapassar o espao municipal e ir
compor regies integradas ou consrcios intermunicipais.
Estes so os procedimentos e regras baseados no princpio
da territorializao.
O princpio da proteo pr-ativa prev a prontido
dos poderes pblicos em desenvolver aes voltadas para a
reduo de ocorrncias de riscos e danos sociais, o que confere
Poltica carter simultaneamente preventivo e corretivo.
E, finalmente, os princpios da integrao s polticas de
Seguridade Social e s demais polticas sociais e econmicas
reafirmam o que j est contido na LOAS: manter a poltica de
Assistncia Social inserida no conjunto da Seguridade Social,
em articulao com a Sade e a Previdncia, mas sem perder
de vista a sua indispensvel relao de mtua implicao com
as outras polticas pblicas sociais e econmicas no
integrantes do compsito da Seguridade Social brasileira,
demarcado na Constituio.
Esse conjunto de seguranas, guiadas por seus
respectivos princpios, ser aplicado de acordo com a seguinte
diviso da proteo social no campo da Assistncia: bsica e
especial.
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A proteo social bsica tem carter mais preventivo,
enquanto, a especial, carter mais reparador. Assim, a
primeira visa prevenir situaes de riscos sociais por meio
do desenvolvimento de potencialidades e possibilidades de
melhoria de condies de vida e de cidadania, assim como
do fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios. J
a segunda visa atuar nas situaes de riscos j instalados,
caracterizados, predominantemente, pela pobreza absoluta,
pelo acesso precrio ou ausente aos servios sociais
pblicos, pela fragilidade ou ausncia de vnculos afetivos
e de pertencimento social, e pela presena permanente de
discriminaes relacionadas idade e deficincia.
Tendo como referncia a famlia e a territorializao, a
proteo social bsica rene servios, programas, projetos e
distribuio de benefcios locais, abarcando as seguranas
de subsistncia, de acolhida e de convvio. Em vista disso,
o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e os Benefcios
Eventuais integram essa categoria de proteo ao lado das
aes de acolhimento e convvio, j mencionadas, que devem
manter articulao com os demais programas e servios
prestados pelas trs esferas de governo.
A coordenao e execuo dos servios de proteo
social bsica ficam a cargo dos Centros de Referncia da
Assistncia Social (CRAS), ou Casas da Famlia, localizados
em reas territoriais com vulnerabilidades sociais homogneas
ou similares, tendo sob sua responsabilidade at 1.000 famlias/
ano em cada territrio de 5.000 famlias. Alm dos servios de
proteo bsica, os CRAS tm como incumbncia:
mapear, organizar e coordenar a rede de servios socioassistenciais
local; inserir as famlias nestes servios; prestar informao e
orientao para a populao em sua rea de atuao; e manter
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um servio de vigilncia da excluso social, produzindo,
sistematizando e divulgando indicadores sociais (Ipea, 2005, p.
48).
So exemplos de servios de proteo social bsica:
Programa de Ateno Integral s Famlias (Paif);
programas de incluso produtiva e projetos de
enfrentamento da pobreza;
centros de convivncia para idosos;
servios para crianas de at 6 anos, que visem o
fortalecimento do vnculo familiar, com aes que
favoream a socializao, a valorizao do brinquedo
e a defesa dos direitos da criana;
servios socioeducativos para crianas e adolescentes
na faixa de 6 a 14 anos, visando sua proteo
e socializao e ao fortalecimento dos vnculos
familiares e comunitrios;
programas de incentivo ao protagonismo juvenil,
com fortal eci mento dos vncul os fami l i ares e
comunitrios;
centros de informao e de educao para o trabalho
para jovens e adultos.
Centrada nas situaes de risco j instalado, a proteo
especial tem como pblico-alvo crianas, adolescentes, jovens,
adultos, pessoas com deficincia, idosos e migrantes, atingidos
por processos de abandono, maus tratos fsicos ou psquicos,
abuso sexual, uso de substncias psicoativas, cumprimento
de medidas socioeducativas, situao de rua, situao de
trabalho infantil processos esses que se tornam mais agudos
no cotidiano da pobreza e do desemprego.
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Para enfrentar essas situaes de necessidades
acumuladas e aprofundadas, os servios de proteo social
especial dividem-se em duas categorias: de mdia e alta
complexidade.
Os de mdia complexidade tm como objeto casos
de direitos violados e de marginalidade cujos sujeitos ainda
mantm vnculos familiares e comunitrios preservados. Nesse
caso, as aes desenvolvidas prevem uma estrutura de
ateno especializada e/ou acompanhamento sistemtico e
monitorado, como, por exemplo, abordagens de rua, prestaes
de cuidados no domiclio e medidas socioeducativas em meio
aberto. E os de alta complexidade tm como alvo pessoas
sem referncia familiar e comunitria, necessitando de apoio
institucional integral, mediante o qual devem ser providos
moradia, alimentao, higienizao e trabalho protegido.
As escalas de complexidade dos servios no esto
referidas apenas aos desafios colocados pela maior ou menor
magnitude dos riscos sociais a serem enfrentados pela poltica,
mas tambm esto relacionadas com o tamanho do municpio
e com a sua densidade populacional. Assim, se em municpios
pequenos, com uma populao de at 50.000 habitantes, a
instalao de uma rede de proteo bsica (unindo populao e
territrio a servios organizados de maneira uniforme e prxima
do cidado) considerada simples, o mesmo no ocorrer nos
municpios de grande porte. Nestes, haver necessidade de se
implantar uma rede mais ampla de servios de complexidade
mdia e alta.
nesse contexto e dentro dessa lgica que o SUAS deve
funcionar, no como algo alm ou acima da Poltica, mas como
um de seus instrumento, isto , como um modelo da gesto
unificada da Poltica em todo o Brasil, tendo como principal
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funo organizar as trs esferas de governo em torno da gesto
compartilhada, da diviso pactuada de competncias e do seu
efetivo co-financiamento (Ipea, 2005). Ou seja, o SUAS um
instrumento de gesto da Poltica de Assistncia e, como tal,
deve organiz-la, estabelecer um padro comum de servios
e implantar uma sistemtica de acompanhamento e avaliao,
contando com efetivo financiamento. Portanto, tudo o que est
previsto na PNAS/2004, em termos de proteo, segurana,
princpio, avaliao e financiamento, dever estar contido no
SUAS de forma sistmica e operacionalizvel, de acordo com
as especificaes da NOB/2005.
Como suporte financeiro do SUAS, a PNAS/2004
prev ainda uma nova sistemtica de financiamento da
assistncia social, tambm em ateno s recomendaes
da IV Conferncia. Nessa sistemtica, os antigos convnios
firmados entre as esferas de governo para financiar servios,
programas e projetos assistenciais foram substitudos por
repasses automticos fundo a fundo. O mecanismo de
convnio permanecer apenas para apoiar financeiramente
projetos e programas no continuados, reforando assim os
fundos especiais de assistncia como instncias privilegiadas
de financiamento em cada unidade da Federao. Isso quer
dizer que a gesto financeira descentralizada da Assistncia
Social se efetivar atravs desses fundos, utilizando critrios
de partilha de todos os recursos neles alocados, os quais so
aprovados pelos respectivos Conselhos de Assistncia Social
(Brasil. MDS, 2005, p. 52). Alm disso, a nova sistemtica de
financiamento estabelece a fixao de pisos de ateno bsica
e especial, tendo em vista as suas complexidades, substituindo,
assim, os antigos valores per capita baseados no nmero de
atendimentos.
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Todas essas disposies, contedos e definies,
contidos na PNAS/2004 e sistematizados no SUAS, esto
detalhados e regulamentados pela NOB/2005, conhecida como
NOB/SUAS, que disciplina a operacionalizao da atual Poltica
de Assistncia Social, substituindo as antigas NOBs, criadas
em 1997 e 1998, e que, basicamente, disciplina:
a diviso de competncias e responsabilidades entre as trs
esferas de governo;
os nveis de gesto de cada uma dessas esferas;
as instncias que compem o processo de gesto e de controle
dessa poltica e como elas se relacionam;
a nova relao com as entidades e organizaes governamentais
e no-governamentais;
os principais instrumentos de gesto a serem utilizados; e
a forma de gesto financeira, que considera os mecanismos
de transferncia e os critrios de partilha e de transferncia
de recursos (Brasil. MDS, 2005, p. 14).
Consideraes crticas sobre a PNAS e o SUAS/2004
Em que pesem as mudanas contidas na PNAS/2004,
que, na verdade, vinham sendo gestadas desde anos
anteriores, o SUAS ainda est se implantando e sendo objeto
de avaliaes crticas. Uma dessas avaliaes diz respeito
ao fato de ele ser uma reproduo do Sistema nico de
Sade (SUS) e, portanto, um instrumento que no teve como
referncia mestra as particularidades tericas e polticas
da rea de assistncia social. Em vista disso, pergunta-se:
como uma poltica setorial e universal como a de Sade, que
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obedece a protocolos internacionais gerais, poder servir de
espelho fiel para uma poltica intersetorial e particularista como
a de Assistncia, que no possui protocolos internacionais e
cujos avanos tericos, democrticos e cvicos restringem-se
particularmente ao Brasil? Como justificar, na Assistncia,
a incorporao de um sistema que, na Sade, emprega
termos ou conceitos especializados, cuja conotao difere
ou se antagoniza com o sentido dos mesmos no mbito da
Assistncia, a saber: na Sade, a assistncia no uma
ao promotora, mas cuidadora ou reparadora; na Sade, o
que promove a ateno, e no a assistncia; e, na Sade,
o termo coletivo muito mais consistente e valorizado do que
o termo pblico que, na Assistncia, mais do que coletivo:
sinnimo de universalizao.
Por outro lado, as complexidades da ateno
Sade (baixa, mdia e alta) foram estabelecidas com base
em patologias codificadas internacionalmente com seus
respectivos tratamentos. A poltica de Assistncia no trabalha
ou no deveria trabalhar , com o conceito de patologia e
nem deveria identificar demandas e necessidades sociais de
seus destinatrios com este conceito. Tal identificao, por mais
sutil que seja, recupera uma concepo equivocada, de corte
funcional, das mudanas sociais. Alm do mais, no mbito do
trabalho da Assistncia Social, difcil dizer o que ou no
mais e menos complexo. Nesse mbito, uma ao preventiva
pode ser muito mais complexa e onerosa do que uma ao
corretiva. A dinmica social no comporta categorizaes
rgidas.
Esses e outros exemplos tm incomodado muitos
analistas do Sistema nico de Assistncia Social, dentre
os quais me incluo. Muitos outros incmodos poderiam ser
listados, mas, para os fins deste artigo, importa salientar o uso
do termo vigilncia da excluso, como uma espcie de rplica
POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA
80
de vigilncia sanitria empregado na Sade. A questo que,
no mbito da Sade, a vigilncia sanitria tem poder de polcia.
Em vista disso, pergunto: qual a relao que a vigilncia da
excluso tem com o controle democrtico, previsto na LOAS
e no pensamento acumulado referente Assistncia como
poltica pblica concretizadora de direitos? Essa vigilncia teria,
no mbito da poltica de Assistncia Social, o poder de polcia
que a vigilncia sanitria possui de apreenso de alimentos,
de interdio de casas comerciais e da emisso de voz de
priso em casos de atentado sade da coletividade? Se
tivesse, como ficaria o Ministrio Pblico, que, na Constituio
Federal e na LOAS, considerado parte legtima na defesa
dos direitos sociais e individuais indisponveis? Por que no
usar, na Assistncia, o conceito de controle democrtico, ou
controle pblico, em vez de controle social como faz o SUS, j
que o controle a que Assistncia se refere emana das bases
da sociedade e no do Estado como, na acepo clssica,
o termo controle social era empregado? Por que qualificar a
poltica de Assistncia Social como poltica de proteo e no
de seguridade ou mesmo poltica social, que tm conotaes
mais densas, consistentes e precisas?
Alm disso, embora reconhecendo a importncia de uma
organizao explcita e articulada da Poltica de Assistncia
Social, pergunto se essa organizao deveria ser chamada de
sistema, j que toda poltica pblica um processo que pode
ser planejado e acompanhado em sua movimentao. Das
leituras dos documentos oficiais e das tendncias em voga, o
que se depreende que no a Poltica que contm o Sistema,
mas este que a contm.
Em adio, pergunto se a NOB-SUAS, que tambm
foi inspirada na Sade, no poderia fazer a vez do SUAS, j
que ela que contempla o Sistema e o detalha. A impresso
que fica da anlise do conjunto PNAS-NOB-SUAS que
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o campo da Assistncia Social est sendo cada vez mais
enquadrado em padres, modelos e submodelos de gesto
que superestimam a racionalidade tcnica, que, por sua
vez, escalona hierarquicamente o contedo da Poltica em
vrias partes que se repetem com pequenos acrscimos. Em
relao a isso, falava-se, em 2006, na elaborao de um Plano
Nacional de Assistncia Social, ao que, naquela poca, eu me
indagava: em que esse plano diferiria da PNAS? A Poltica
j no contm em si o Plano? Os atuais planos estaduais,
municipais e distrital da Assistncia Social no traduzem as
polticas desses entes federados? Qual a concepo de poltica
de ao para o SUAS?
Por outro lado, grande parte dos programas de
assistncia social ainda no apresenta importantes alteraes
e significativos resultados em nome do SUAS. Em comparao
com anos anteriores, a maioria deles apresenta situao
quase estvel. Entretanto, alguns desses programas, sob a
responsabilidade do governo federal, merecem destaque pelo
seu crescimento e ampliao de cobertura que nem sempre
se devem ao SUAS.
O principal deles foi o BPC que, em 2004, teve grande
incremento na sua cobertura graas introduo de novas
regras na legislao desse benefcio com a entrada em vigor
do Estatuto do Idoso naquele ano. Assim, para atender
determinao do referido Estatuto de que a idade mnima para
a solicitao do BPC de 65 anos, houve a reduo da idade
de 67 anos, prevista nas Normas da Assistncia Social, para
65. Alm disso, em relao aos idosos, a antiga e polmica
restrio do benefcio a uma pessoa por residncia j que seu
valor monetrio entrava no clculo da renda familiar definida
como at do salrio mnimo foi extinta. Hoje, mais de uma
POTYARA AMAZONEIDA PEREIRA PEREIRA
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pessoa idosa credenciada para receber o benefcio podero
ser atendidas em uma mesma residncia, o que imps outra
mudana na poltica do BPC: a famlia deixou de ser a base
de clculo para a concesso de benefcios aos idosos. E
outras mudanas podero acontecer no mbito do BPC em
curto prazo, quando for aprovado o Estatuto da Pessoa com
Deficincia.
Por esses fatos chega-se concluso de que o SUAS corre
paralelamente a vrias ingerncias no campo da Assistncia
Social, muitas delas com cara de assistencialismo e que
escapam do controle do Sistema. Isso, sem falar nos desafios
que esse Sistema tem de enfrentar, a comear pela construo
de uma identidade que se paute pelas particularidades da
assistncia como poltica com contedo prprio. Sem essa
construo, a sua operacionalizao sistmica ficar presa
a uma racionalidade instrumental, que estranha dinmica
de uma sociedade em mutao, e se chocar com princpios
e critrios baseados em concepes, como as da Sade, que
no so as contempladas no paradigma que reconceituou a
Assistncia Social nos marcos da Constituio Federal de
1988.

Referncias bibliogrficas
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