Captulo 4. El comportamiento de la SCJN en la Accin de Inconstitucionalidad de 1995 a 2010 respecto de la interpretacin de los derechos fundamentales.

La Accin de Inconstitucionalidad es el ltimo de los procedimientos de control constitucional en el que se analiza el comportamiento de la SCJN con respecto de la proteccin de los derechos fundamentales en el periodo de 1995 a 2010. La Accin de Inconstitucionalidad es un medio de control de constitucionalidad abstracto mediante el cual la SCJN resuelve sobre la inconstitucionalidad de una norma general, planteada por solicitud de alguno de los sujetos pblicos legitimados conforme al artculo 105 fraccin II de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.1 Su aparicin en el sistema constitucional mexicano data de la reforma del 31 de diciembre de 1994, inspirada en el modelo de revisin abstracta de los tribunales constitucionales europeos.2 A la Accin de Inconstitucionalidad en la reforma de 1994 se le configur como uno de los procedimientos a los cuales la SCJN dedica mayor tiempo y esfuerzo, siendo una intencin expresa del legislador impulsar su vigencia en el sistema constitucional mexicano. A pesar de haber sido junto con la Controversia Constitucional uno de los procesos que mayores expectativas gener para ocupar gran parte de la labor de la nueva integracin de la SCJN en 1995, su uso fue ms bien lento y progresivo. En la figura 5.1 se puede observar el uso anual de la Accin de Inconstitucionalidad. Siguiendo la cresta de las barras es posible observar cmo increment gradualmente su uso desde 1995 hasta

En opinin del Dr. Hctor Fix-Zamudio: Dicha garanta constitucional debe considerase como una accin de carcter abstracto, en cuanto tiene por objeto esencial garantizar la aplicacin de la Constitucin y la certeza del orden jurdico fundamental, por lo que no se requiere la existencia de un agravio ni de un inters jurdico especfico para iniciar el procedimiento, y por ello generalmente se otorga legitimacin a los titulares de los poderes pblicos (jefes de Estado o de Gobierno, las cmaras parlamentarias; los gobiernos centrales o de las entidades federativas o de las comunidades autnomas, o, en algunos supuestos, tambin a los organismos no jurisdiccionales de proteccin de los derechos humanos creados de acuerdo con el modelo escandinavo del ombudsman, o inclusive por medio de una accin popular. Adems, dichas acciones abstractas pueden ser de carcter preventivo, es decir, pueden invocarse antes de la promulgacin y publicacin de las normas impugnadas (como ocurre particularmente en Francia en la instancia ante el Consejo Constitucional) o bien a posteriori, es decir, cuando las disposiciones legislativas ya han sido publicadas. Este ltimo es el modelo que sigue el ordenamiento mexicano. 2 Joaqun Brage

2007, y cmo a partir de ese ao disminuy nuevamente la cantidad de asuntos recibidos por la SCJN en el tema.

Figura 5.1 Cantidad de AI presentadas ante la SCJN 1995-2010

Cantidad de AI ante la SCJN por ao

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Cantidad de AI ante la SCJN por ao

2007

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2008

2009

En los tres captulos anteriores el comportamiento de la SCJN respecto de la proteccin de los derechos fundamentales se analiz mediante el estudio del uso y la interpretacin de sus facultades constitucionales en los procedimientos de Facultad de Investigacin conforme al artculo 97 Constitucional y la Facultad de Atraccin en el Juicio de Amparo conforme a las fracciones V y VIII del artculo 107 Constitucional. En ambos casos, se tuvo como presupuesto para observarlo el hecho de que ambas son facultades discrecionales de la SCJN, por lo que su uso se relacion directamente con la vocacin por tener una mayor participacin en la proteccin de los derechos fundamentales. Para el caso de la Accin de Inconstitucionalidad la situacin es un tanto diferente dado que la competencia de la SCJN eN esta materia no es discrecional sino de jurisdiccin obligada, por lo que un incremento en su uso no es un indicador de mayor actividad en la materia, ya que no puede atribursele a la misma SCJN, sino a un mayor uso de los sujetos legitimados. Para el caso del comportamiento de la SCJN en la Accin de Inconstitucionalidad estudiar el incremento en el uso de la figura procesal no es ms un criterio til. Esto sin

2010

embargo, no excluye la posibilidad de un estudio emprico para encontrar indicadores que hablen del comportamiento de la SCJN en la materia. En el captulo es posible observar el anlisis de diversas variables que ayudan a determinar el comportamiento de la SCJN en la Accin de Inconstitucionalidad para la proteccin de los derechos fundamentales. El captulo inicia con el tema 4.1 en donde se abordan las aspectos generales respecto a la adopcin y caractersticas principales de la Accin de Inconstitucionalidad como medio de control constitucional abstracto en el sistema constitucional mexicano mediante el estudio del diseo institucional. En los temas 4.2 al 4.5 se presentan las cuatro variables estudiadas para medir el comportamiento de la SCJN en la proteccin de los derechos fundamentales a travs de la Accin de Inconstitucionalidad. En el tema 4.2 se estudia la admisin de las acciones y los criterios interpretativos que la SCJN gener para ello. Se pone nfasis en la forma en que interpret las materias que los sujetos legitimados pueden controvertir a travs de la Accin, para hacer evidentes dos caractersticas de su comportamiento en el tema: el respeto a los estrechos lmites de admisin del diseo y la deferencia mostrada hacia la Procuradura General de la Repblica como sujeto que puede presentar accin en todas las materias que la SCJN considera procedentes. En el tema 4.3 se presenta un estudio de la integracin de los procedimientos de la Accin de Inconstitucionalidad, especficamente respecto de la utilizacin de medios deliberativos para ello. Dado que el artculo 68 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la CPEUM que faculta al ministro instructor de la Accin para que hasta antes de resolver la sentencia se allegue de todos los elementos necesarios para ello, sirve esta norma para estudiar la forma en que esto ocurri. La conclusin a la que se arriba despus de analizar la forma en la que se refleja la integracin de los procedimientos en la totalidad de los asuntos, es que con la excepcin de algunos casos de gran exposicin pblica, la mayora de los procedimientos de accin de inconstitucionalidad se integra nicamente con los argumentos expuestos por los sujetos con legitimacin activa y pasiva en el juicio, sin generarse verdaderos procedimientos deliberativos como la resolucin de constitucionalidad abstracta lo requiere. El tema 4.4 esta dedicado al estudio de la suplencia de los conceptos de invalidez como indicador de un comportamiento protector de los derechos fundamentales en la

SCJN. La conclusin a la que se arriba es que en algunas de las decisiones ms relevantes en la proteccin de los derechos fundamentales que tom la SCJN en la Accin de Inconstitucionalidad, el uso de la suplencia de los conceptos de invalidez fue indispensable. Lo anterior hace arribar a la idea de que en algunos temas la SCJN esta dispuesta a tener una participacin activa en la interpretacin de los derechos fundamentales, ms all de las discusiones y argumentaciones de los sujetos legitimados. Finalmente el tema 4.5 analiza la emisin de jurisprudencia til respecto de la proteccin de los derechos fundamentales. En este tema se clasifica la jurisprudencia conforme a los temas en los cuales se expresa la proteccin de los derechos fundamentales, evidencindose cuales fueron los que llamaron mayormente la atencin de los sujetos legitimados y la SCJN y en cuales la adopcin de la Accin de Inconstitucionalidad permiti un avance interpretativo.

4.1 El diseo institucional de la Accin de Inconstitucionalidad en el sistema mexicano.

El control abstracto de leyes tuvo una efmera vida en el Mxico del siglo XIX, de la mano de la segunda ley que expidiera el Congreso Constituyente el 15 de diciembre de 1835, mediante la cual se estableci como facultad del Supremo Poder Conservador, la de declarar la nulidad de leyes, decretos y actos del poder Ejecutivo contrarios a la Constitucin.3 Las reformas conservadoras de 1935 decretaron la posibilidad del control de constitucionalidad abstracto para anular leyes controvertidas por el Poder Ejecutivo, la alta Corte de Justicia o una parcialidad de por lo menos dieciocho legisladores dentro de los dos meses posteriores a la sancin de la ley cuando sean contrarios a la

El artculo 12 de la Constitucin reformada de 1836 estableca lo siguiente: Art. 12 Las atribuciones de este supremo poder, son las siguientes: I. Declarar la nulidad de una ley o un decreto, dentro de dos meses despus de su sancin, cuando sean contrarios a artculo expreso de la Constitucin y le exijan dicha declaracin, o el supremo Poder Ejecutivo, o la alta Corte de Justicia, o parte de los miembros del Poder Legislativos en representacin que firmen dieciocho por lo menos. II. Declarar, excitado por el Poder Legislativo o por la Suprema Corte de Justicia, la nulidad de los actos del Poder Ejecutivo, cuando sean contrarios a la Constitucin o a las leyes, haciendo esta declaracin dentro de cuatro meses contados desde que se comuniquen esos actos a las autoridades respectivas. III. Declarar en el mismo trmino la nulidad de los actos de la Suprema Corte de Justicia, excitado por alguno de los otros dos poderes, y slo en el caso de usurpacin de facultades

Constitucin. Este control de constitucionalidad abstracto era facultad del Supremo Poder Conservador, rgano de naturaleza poltica integrado por cinco individuos, renovndose uno de sus miembros cada dos aos, escalonadamente.4 Como se aprecia de las diversas fracciones del mencionado artculo 12, las facultades de dicho poder no eran solamente las de anular actos del poder Legislativo, sino actos de cualquiera de los otros dos poderes. El control de constitucionalidad propuesto en 1835 tendra una vida efmera, ya que con las Leyes de Reforma de 1947 se abandonara el control de constitucionalidad abstracto y concentrado en el Supremo Poder Conservador, para incorporar el control de constitucionalidad concreto por agravios, con la institucin del juicio de amparo contra leyes, a cargo del Poder Judicial federal. Dicho sistema de control de constitucionalidad continuara siendo el medio para revisar la constitucionalidad de las leyes en Mxico, en las redacciones de la Constitucin de 1857 y la Constitucin de 1917. Entre las principales caractersticas de dicho sistema de control constitucional se encuentran el principio de parte agraviada, es decir que la legitimacin en el juicio depende de que la ley cause un perjuicio al quejoso y la llamada frmula Otero, que significa que los efectos de la sentencia, incluyendo la declaratoria de inconstitucionalidad, solamente aplican para las partes acreditadas en el juicio. Este sistema de control de constitucionalidad de leyes fue el nico medio de control disponible durante ciento cincuenta aos. Con la instauracin de la accin de inconstitucionalidad en 1994, se incorporara un sistema de control de constitucionalidad de leyes con caractersticas muy diferentes al tradicional juicio de amparo.5 La Accin de Inconstitucionalidad como medio de control de constitucionalidad abstracto se encuentra contemplada en el sistema constitucional mexicano desde la reforma del 31 de diciembre de 1994, influenciada por los sistemas de control

En palabras del historiador Armando Alfonzo Jimnez: Las opiniones en torno al Supremo Poder Conservador han sido diversas y divididas. Algunos la han catalogado como una institucin realmente extraa en la tradicin constitucional mexicana y en general iberoamericana, como una excentricidad y causa principal del fracaso de las leyes centralistas; como una rueda de sobra en el mecanismo, que lo pudo todo por estorbar el movimiento, nada para facilitarlo; e incluso, como un rgano extico. Para otros autores por el contrario, fue la creacin ms importante de las Leyes Centralistas de 1836; demostr en la realidad ser una instancia de gran utilidad; e indiscutiblemente representa uno de los antecedentes ms importantes de los actuales tribunales constitucionales. pp. 13-14 El Supremo Poder Conservador 5 Insertar nota con varios autores

constitucional europeos, en donde en su origen se ide para otorgar a las minoras legislativas la posibilidad de impugnar la constitucionalidad de las disposiciones aprobadas por las mayoras ante los rganos de justicia constitucional especializada y concentrada.6 Segn Jorge Carpizo el modelo de la reforma de 1994 fue la accin abstracta contenida en la Constitucin espaola de 1978 aunque con modalidades restrictivas, tanto respecto al tiempo en qu puede ejercitarse la accin, como quines y en qu proporcin pueden hacerlo.7 La redaccin de la fraccin II del artculo 105 de la reforma de 1994 fue la siguiente:
Artculo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer en los trminos que seale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I II. De las acciones de inconstitucionalidad que tenga por objeto plantear la posible contradiccin entre una norma general y esta Constitucin, con excepcin de las que se refieran a materia electoral. Las acciones de inconstitucionalidad podrn ejercitarse, dentro de los treinta das naturales siguientes a la fecha de la publicacin de la norma, por: a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unin; b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unin o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;

En este punto coinciden todos los autores consultados. Por ejemplo Brage, Fix-Zamudio, La accin abstracta de inconstitucionalidad que examinamos, a diferencia de otras garantas constitucionales del ordenamiento mexicano, no tiene precedentes en el modelo estadounidense sino en el derecho constitucional europeo, en el cual surgi con el objeto de otorgar a las minoras parlamentarias la posibilidad de impugnar ante los organismos de justicia constitucional (cortes o tribunales constitucionales o ante el Consejo Constitucional francs), las disposiciones legislativas aprobadas por la mayora legislativa, especialmente en Austria, Repblica Federal de Alemania, Espaa, Francia y Portugal. En los citados ordenamientos de Europa continental, en los cuales se ha establecido esta accin abstracta de inconstitucionalidad de las disposiciones legislativas en beneficio de un sector de los parlamentarios de la minora, generalmente un 30% de los mismos ha tenido un desarrollo bastante importante, y adems ha logrado una fiscalizacin constante y frecuente de los ordenamientos aprobados por las mayoras legislativas, en forma destacada en la Repblica Federal de Alemania y en Francia. Esta accin abstracta de inconstitucionalidad, escasamente conocida en el derecho constitucional latinoamericano, debe considerarse como un instrumento importante para otorgar garantas jurdicas a la oposicin, a fin de que pueda participar ms activamente en las decisiones polticas de gobierno, segn el principio de la oposicin poltica garantizada fix-zamudio 253 7 Jorge Carpizo REFORMAS CONSTITUCIONALES AL PODER JUDICIAL FEDERAL Y A LA JURISDICCIN CONSTITUCIONAL, DEL 31 DE DICIEMBRE DE 1994 en Boletin Mexicano de Derecho Comparado, Nmero 83 Julio-Diciembre 1995 IIJ UNAM versin electrnica consultada en http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/83/el/el14.htm

c) El Procurador General de la Repblica, en contra de leyes de carcter federal, estatal y del Distrito Federal, as como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los rganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio rgano, y; e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea; Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin slo podrn declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueran aprobadas por una mayora de ocho votos. III La declaracin de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artculo no tendrn efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirn los principios generales y las disposiciones legales aplicables de esta materia.

En la redaccin de la reforma de 1994 al artculo 105, fraccin II se incluyen las caractersticas ms relevantes de la Accin de Inconstitucionalidad. Resumindolas podran sealarse cuatro: a) control concentrado, b) control abstracto, c) legitimacin restringida y d) declaratoria general de invalidez. La primera caracterstica refiere a ser un tipo de control de constitucionalidad concentrado. El inici del artculo seala como competencia de la SCJN en exclusiva la jurisdiccin respecto de la Accin de Inconstitucionalidad. En este tipo de redaccin se nota la influencia del tribunal constitucional de tipo europeo, ya que se busca que un solo rgano tenga la jurisdiccin para ejercer el control de constitucionalidad. La segunda caracterstica refiere a la calidad de ser un control de constitucionalidad abstracto. En palabras de Joaqun Brage el control abstracto es un control de constitucionalidad de una ley llevado a cabo a instancias de ciertos rganos polticos y completamente al margen de todo caso concreto y de la aplicacin que haya podido tener esa ley8 La redaccin de la fraccin II al no exigir como requisito la existencia de agravios o de inters jurdico, as como tampoco ningn acto de aplicacin, hace que se interprete entonces como una cuestin abstracta. La jurisdiccin abstracta genera a su vez que el caso no se entienda como una disputa de intereses, sino como la bsqueda de que
8

Esta distincin (control abstracto y control concreto) surge en la doctrina germana para contraponer dos modalidades de control de la constitucionalidad por el Tribunal Constitucional: a) el control de constitucionalidad de una ley llevado a cabo a instancias de ciertos rganos polticos y completamente al margen de todo caso concreto y de la aplicacin que haya podido tener esa ley que a veces todava no se ha aplicado siquiera) y b) el control de la constitucionaldiad de las leyes que el Tribunal Constitucional ejerce a instancias de un juez o tribunal que, a la hora de resolver un determinado litigio, se encuentra en la necesidad de

la norma general se adecue al sistema constitucional bajo el principio de supremaca constitucional. La tercera caracterstica de la redaccin constitucional refiere a la legitimacin restringida a ciertos rganos polticos. Ha sido comn en el control abstracto de leyes europeo, con fuerte influencia en el diseo institucional mexicano, que la legitimacin para estos casos est restringida a rganos polticos, en virtud de que en la accin no se defienden derechos o intereses propios, sino se realiza una defensa objetiva de la Constitucin, en inters de la misma y su primaca. As entonces, los incisos a) a e) indicaban los sujetos legitimados para ejercer la accin de inconstitucionalidad as como las materias respecto de las cuales pueden ejercerla. En la redaccin constitucional se incluyen los sujetos legitimados para iniciar la accin y cules son las materias de la misma, las cuales dependen de la calidad del sujeto iniciante. La cuarta caracterstica de la redaccin de la Accin Constitucional en la reforma de 1994 refiere a los contenidos del ltimo prrafo de la fraccin II, el cual es uno de los elementos ms relevantes de la Accin de Inconstitucionalidad: la declaracin de invalidez de las normas aprobadas, la cual tiene como requisito que sea aprobada por una super-mayora, es decir que para que la declaracin de invalidez de la norma impugnada proceda, es necesario que ocho de los once ministros que integran el Pleno, voten en ese sentido. La existencia de esta disposicin se funda en la necesidad de establecer lmites a la capacidad de la SCJN de anular una ley general, fundada en parte en la discusin de la objecin contramayoritaria de la que se abundar ms adelante. En el ao de 1996 se reform el artculo 105 en su fraccin II para eliminar la restriccin del primer prrafo respecto a la materia electoral y acreditar a los partidos polticos nacionales y locales como sujetos legitimados para incoar la Accin de Inconstitucionalidad precisamente en esa materia. El decreto reformatorio contena la siguiente redaccin:
Artculo 105 I. II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradiccin entre una norma de carcter general y esta Constitucin. a) al d) e), y

f) Los partidos polticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos con registro estatal, a travs de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el rgano legislativo del Estado que les otorg el registro. La nica va para plantear la no conformidad con las leyes electorales es la prevista en este artculo. Las leyes electorales federal y locales debern promulgarse y publicarse por lo menos noventa das antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podr haber modificaciones legales fundamentales.

En el ao de 2006 se realiz una nueva reforma en el texto del artculo 105 fraccin II con la finalidad de incluir como sujetos legitimados a las Comisiones Nacional y estatales de Derechos Humanos. La reforma se expres as:

Artculo 105.- ...... I. ...... II. ...... ...... a) al f) ...... g) La Comisin Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carcter federal, estatal y del Distrito Federal, as como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la Repblica, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitucin. Asimismo los organismos de proteccin de los derechos humanos equivalentes en los estados de la Repblica, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

En la figura 5.2 se aprecia la evolucin legislativa que sigui la Accin de Inconstitucionalidad desde su incorporacin en el sistema constitucional mexicano en 1994 hasta la reforma de 2006, mismas que contienen el diseo institucional con el cual trabajo la SCJN en el periodo de 1995 a 2010.

Figura 5.x
Reforma 1994 Sujeto Legitimado Tipo de norma general 33% de los integrantes de la Cmara de Leyes federales o del Distrito Federal Diputados expedidas por el Congreso de la Unin. 33% de los integrantes de la Cmara de Leyes federales o del Distrito Federal Senadores expedidas por el Congreso de la Unin o de tratados internacionales. Procurador General de la Repblica Leyes de carcter federal, estatal y del

1996

Distrito Federal, as como de tratados internacionales. 33% de los integrantes de alguno de los Leyes expedidas por el propio rgano rganos legislativos estatales estatal 33% de los integrantes de la Asamblea de leyes expedidas por la propia Asamblea Representantes del Distrito Federal de Representantes del Distrito Federal Dirigencias nacionales de los Partidos Leyes electorales federales o locales polticos con registro ante el Instituto Federal Electoral. Dirigencias locales de los partidos Leyes electorales expedidas por el rgano polticos con registro estatal legislativo del Estado que les otorg el registro.

2006

La Comisin Nacional de los Derechos Leyes de carcter federal, estatal y del Humanos, Distrito Federal, as como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la Repblica, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitucin. Los organismos de proteccin de los Leyes expedidas por las legislaturas derechos humanos equivalentes en los locales. estados de la Repblica, Comisin de Derechos Humanos del Leyes emitidas por la Asamblea Distrito Federal, Legislativa del Distrito Federal.

Cita: Aunque ya a partir de las reformas constitucionales de 1988 y 1994-1995 (luego complementadas por las de 1996 y 1999) la mayor parte de la doctrina ha tendido a considerar que la Suprema Corte mexicana se ha convertido en un verdadero tribunal constitucional, luego veremos que no lo es en sentido estricto y que esa es una evolucin todava no ultimada en Mxico, desde nuestro punto de vista. Pero no cabe duda que a partir de esas reformas se ha producido un acercamiento formal y material importante de la Suprema Corte a los tribunales constitucionales y, en cierto sentido, puede afirmarse que la Suprema Corte mexicana se halla hoy ms cerca de ser un tribunal constitucional que lo que su nomen iuris parece continuar indicando: un rgano jurisdiccional casacional supremo. Pues bien, uno de los elementos fundamentales para que se produjera esa aproximacin fue un nuevo instituto de control normativo de la constitucionalidad introducido por la reforma constitucional de 1994-1995: la accin de inconstitucionalidad, al que dedicaremos nuestras reflexiones en este libro. Brage 1

El 11 de mayo de 1995 fue publicada la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial de la Federacin, la cual junto con la jurisprudencia y los Acuerdo Generales que emiti la SCJN en el periodo completan el diseo institucional de la Accin de Inconstitucionalidad. La Ley Reglamentaria regula tanto a la Accin de Inconstitucionalidad como a la Controversia Constitucional. En el Ttulo I establece cuestiones generales aplicables a ambos procedimientos de control de constitucionalidad. El Ttulo II, el ms amplio del texto normativo, establece las disposiciones relativas al procedimiento de la Controversia Constitucional. El Ttulo III De las Acciones de Inconstitucionalidad de esta ley (arts. 59 a 73) regula lo relativo a la Accin de Inconstitucionalidad. De acuerdo con el artculo 59 todo lo no previsto por el Ttulo III se regir por lo contenido en el Ttulo II relativo a las Controversias Constitucionales. Asimismo para todo lo que no est contemplado en esta ley, se establece que el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles acta como ley supletoria, conforme al artculo 1 El diseo institucional formal de la Accin de Inconstitucionalidad se complement con los contenidos de la jurisprudencia y los acuerdos generales emitidos por la misma SCJN para la administracin e interpretacin de sus facultades jurisdiccionales en la materia. Ambas cuestiones fueron utilizadas recientemente con mayor frecuencia, de la mismas forma que se observa en los tres captulos anteriores. Sobre este tema a lo largo del captulo se abundar, en particular porque a travs del estudio de ambas figuras, se obtienen importantes datos sobre el comportamiento de la SCJN, lo que es la cuestin central de esta investigacin. Por el momento es necesario solamente tomar en cuenta que sin hacer mencin de estas dos figuras, estara incompleto el diseo institucional formal que rige a la Accin de Inconstitucionalidad. En la figura 5.2 se observan los Acuerdos Generaless que regularon la Accin de

Inconstitucionalidad:

Figura 5.2 Acuerdos Generales de la SCJN que regularon el funcinamiento de la AI 1995-2010 Acuerdo General nmero 15/2008 del Suprema Corte de Justicia de la Nacin peritos que intervengan en las Inconstitucionalidad Acuerdo General nmero 14/2008, de ocho de diciembre de dos mil ocho, del Pleno de la por el que se determina la designacin y el pago de los Controversias Constitucionales o Acciones de ocho de diciembre de dos mil ocho, del Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nacin, para regular el turno de expedientes. Acuerdo General nmero 7/2008, del veinte de mayo de dos mil ocho, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en el que se regula el aplazamiento de la resolucin de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad con motivo de la ausencia de alguno o algunos de sus integrantes. Acuerdo General nmero 3/2008 de diez de marzo de dos mil ocho, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, por el que se reforma la fraccin I y se adiciona una fraccin II al punto tercero del Acuerdo General nmero 5/2001 del veintiuno de junio de 2001, relativo a la determinacin de asuntos que conservar para su resolucin y el envo de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito. Acuerdo General nmero 9/2006 del doce de junio de dos mil seis, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, para regular el turno de expedientes. Acuerdo General nmero 7/2005, de ocho de marzo de dos mil cinco, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, relativo a la estructura y atribuciones de la Subsecretara General de Acuerdos de este alto Tribunal. Acuerdo General nmero 6/2005 del siete de febrero de dos mil cinco, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, relativo a la publicacin de las sentencias dictadas en la Controversias Constitucionales y las Acciones de Inconstitucionalidad. Acuerdo General nmero 3/2004 del diecisis de febrero de dos mil cuatro, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, relativo a la forma y los plazos para la firma de los engroses de las resoluciones dictadas en las Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad. Acuerdo nmero 6/2003 del treinta y uno de marzo de dos mil tres, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, relativo al envo de asuntos de su competencia originaria a las Salas. Acuerdo General nmero 5/2001, del veintiuno de junio de dos mil uno, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, relativo a la determinacin de los asuntos que conservar para su resolucin y el envo de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito. Acuerdo nmero 1/2001 de doce de febrero de dos mil uno, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que establece reglas para acelerar el trmite de las Controversias Constitucionales y las Acciones de Inconstitucionalidad. Acuerdo nmero 3/2000 del diecisiete de febrero de dos mil, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, relativo a la suplencia en caso de ausencia de algn ministro instructor para la sustanciacin de los procedimientos de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad. Acuerdo relativo a los efectos de los considerandos de las resoluciones (aprobadas por cuando menos ocho votos) de los recursos de reclamacin y queja interpuestos en las Controversias Constitucionales y las Acciones de Inconstitucionalidad.

Figura 4.2 Diferencias entre Accin de Inconstitucionalidad y Juicio de Amparo contra leyes

Accin de Inconstitucionalidad Periodo para interponerla Legitimacin activa 30 das Organismos pblicos

Juicio de amparo contra leyes 30 das Agraviado

determinados por la Constitucin Materia Suspensin provisional Efectos de la sentencia Retroactividad de la sentencia rgano competente rgano revisor Todas (1996) No General No SCJN (concentrado) No admite revisin Todas excepto electoral S Particular Si Juzgado de Distrito SCJN/Tribunal Circuito Colegiado de

Cmo se puede estudiar a la legitimacin activa en la AI en el periodo 1995 a 2010 con la finalidad de medir el comportamiento de la SCJN en la la proteccin de los derechos fundamentales? Dos cuestiones se han analizado para encontrar los datos trascendentales en la materia. La primera refiere al estudio cuantitativo de las resoluciones respecto de la admisin de los casos de la SCJN conforme al sujeto que lo presenta y se encuentra relacionada en el tema 5.2.1. La segunda se relaciona con la forma en que ha interpretado el diseo institucional para que, a travs de su jurisprudencia, haya ensanchado o reducido la base de sujetos legitimados en la AI. Como punto de partida de ambas cuestiones se encuentra el diseo institucional de la legitimacin activa en la AI. Conforme el artculo 105 fraccin II de la CPEUM los sujetos legitimados para iniciar una AI son: las minoras legislativas de por lo menos 33% del rgano emisor de la norma general, federal o local; la Procuradura General de la Repblica; las Comisiones estatales y nacional de derechos humanos contra normas estatales las primeras y en todos los casos la segunda; y en materia electoral los partidos polticos con registro federal o local atendiendo al origen de la norma desde el ao de 1996. La Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artculo 105 de la CPEUM no abundan en la definicin constitucional. Si bien la accin abstracta de inconstitucionalidad se encuentra extendida en varias jurisdicciones constitucionales alrededor del mundo, la cuestin de la legitimacin activa vara de acuerdo con cada sistema constitucional. Joaqun Brage clasifica en dos tipos de legitimacin activa el modelo de accin de inconstitucionalidad en el mundo: los sistemas con legitimacin popular y los sistemas con legitimacin restringida. El primer modelo de legitimacin activa en la accin de inconstitucionalidad es la legitimacin

popular, el cual consiste en que la legitimacin no est limitada a ciertos sujetos pblicos, sino que se reconoce como derecho de los ciudadanos. Brage indica que naci en el constitucionalismo latinoamericano del siglo XIX, en los modelos constitucionales colombiano y venezolano, bajo la jurisdiccin de las Cortes Supremas de dichas naciones. En el constitucionalismo latinoamericano de fines del siglo XX dicha figura se ha mantenido y se ha expandido a otros rincones del mundo. Colombia de 1991 establece lo siguiente: La Constitucin de

ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin, en los estrictos y precisos trminos de este artculo. Con tal fin, cumplir las siguientes funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, slo por vicios de procedimiento en su formacin. 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacin. ARTICULO 242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este ttulo, sern regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: 1. Cualquier ciudadano podr ejercer las acciones pblicas previstas en el artculo precedente, e intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, as como en aquellos para los cuales no existe accin pblica.9

Adems de lo obvio que resulta la amplitud de la accin popular de inconstitucionalidad colombiana en su materia al permitir la revisin de las reformas a la Constitucin, es evidente tambin la sencillez y universalidad que se encuentra establecida en su regla de legitimacin, al establecer legitimacin para cualquier ciudadano. En un sentido similar se encuentra la redaccin del artculo 183 de la Constitucin salvadorea el cual seala:
ARTICULO 183.- La Corte Suprema de Justicia por medio de la Sala de lo Constitucional ser el nico tribunal competente para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, en su forma y contenido, de un modo general y obligatorio, y podr hacerlo a peticin de cualquier ciudadano.

Varias jurisdicciones ms en Amrica Latina y en Europa contemplan la legitimacin popular en la accin de inconstitucionalidad. De acuerdo con la clasificacin de Brage la
9

http://web.presidencia.gov.co/constitucion/index.pdf CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA

legitimacin popular se encuentran adems en Nicaragua, Venezuela, Panam, Guatemala, Ecuador, Honduras, Paraguay y Per, en Amrica Latina, adems Hungra y de la provincia de Bavaria en Alemania.10 El segundo modelo que presenta Brage en la legitimacin activa de la Accin de Inconstitucionalidad es el de legitimacin restingida. Seala Brage que es en Europa donde se originan los sistemas con legitimacin restringida bajo el principio de otorgar la facultad de iniciar estos procedimientos a rganos del Estado en sentido amplio que actan con carcter objetivo en defensa de la Constitucin.11 Dentro de los modelos de legitimacin restringida se encuentran el modelo italiano de legitimacin territorial. La Constitucin Italiana en el artculo 127 Constitucional establece una accin de inconstitucionalidad para dos casos:
Artculo 127. Cuando el Gobierno estime que una ley regional excede de la competencia de la Regin, podr plantear la cuestin de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional dentro de los sesenta das siguientes a su publicacin. Cuando una Regin estime que una ley o un acto con fuerza de ley del Estado o de otra regin lesiona su mbito de competencia, podr entablar cuestin de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional dentro de los sesenta das siguientes a la publicacin de la ley o del acto con fuerza de ley.12

El modelo italiano es bastante restringido ya que acta bajo un principio territorial al legitimar nicamente a las Regiones y al gobierno para ejercitarlas, en un tipo de accin que en el sistema mexicano resultara ms parecido a la competencia que tiene la SCJN en la Controversia Constitucional. Otro de los modelos de legitimacin restringida que explora Brage es el alemn, en el cual existe no solamente una legitimacin territorial, sino tambin una legitimacin de minoras polticas. En Alemania existe legitimacin

10 11

Brage 173-174 Brage 165 12 En el texto original: Art. 127 Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, pu promuovere la questione di legittimit costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra Regione leda la sua sfera di competenza, pu promuovere la questione di legittimit costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto avente valore di legge. Costituzione della Repubblica Italiana [aggiornatta alla L. cost 30 maggio 2003 n. 1 consultada en la pgina electrnica del Gobierno de la Repblica Italiana http://www.governo.it/Governo/Costituzione/CostituzioneRepubblicaItaliana.pdf

para el gobierno federal y los Lnder, pero tambin se legitima a un cuarto de los miembros del Bundestag. Dice la Ley Fundamental de la Repblica Federal de Alemania:
Artculo 93 [Competencia de la Corte Constitucional Federal] (1) La Corte Constitucional Federal decide 1 2. en caso de controversias o dudas relativas a la compatibilidad formal y material de la normativa federal o de los Lnder con la presente Ley Fundamental, o la compatibilidad del derecho de los Lnder con otras normas del Derecho federal, a peticin del Gobierno Federal, del Gobierno de un Land o de un cuarto de los miembros del Bundestag;13

Es fcil observar que la base de legitimacin activa de la accin de inconstitucionalidad alemana es ms amplia que la italiana al incluir la legitimacin para las minoras parlamentarias. El requisito que establece para la intervencin de ellas la Ley Fundamental alemana es un cuarto de los miembros del Bundestag, nmero inferior al que seala la Constitucin Mexicana de un tercio. Otro modelo de legitimacin restringida, conforme a la clasificacin de Brage, corresponde al sistema espaol en el cual la legitimacin activa se otorga por tres criterios: territorial, minora parlamentaria y como innovacin de este sistema al Defensor del Pueblo. Los artculos 161 y 162 de la Constitucin Espaola de 1978 dicen lo siguiente:
Artculo 161 Competencia del Tribunal Constitucional 1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdiccin en todo el territorio espaol y es competente para conocer: a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La declaracin de inconstitucionalidad de una norma jurdica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectar a sta, si bien la sentencia o sentencias recadas no perdern el valor de cosa juzgada. Artculo 162 1. Estn legitimados: a) Para interponer el recurso de inconstitucionalidad, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los rganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autnomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas.14

13

Ley Fundamental de la Repblica Federal de Alemania Deutscher Bundestag, (trad Ricardo Garca Macho, y Karl-Peter Sommermann) Octubre 2010, p. 89 consultado en https://www.btgbestellservice.de/pdf/80206000.pdf
14

http://www.lamoncloa.gob.es/NR/rdonlyres/79FF2885-8DFA-4348-845004610A9267F0/0/constitucion_ES.pdf p. 37 Constitucin Espaola consultada en la pgina electrnica de

La legitimacin activa en el caso espaol es ms extensa que en el alemn. As como se ha dado legitimacin a los rganos de gobierno territoriales y a las asambleas locales, tambin se otorga a las minoras parlamentarias y al Defensor del Pueblo. Respecto de las minoras legislativas el requisito la cantidad de Diputados y Senadores necesarios para legitimar la pretensin es ms reducido que en el sistema alemn y por lo tanto, que en el sistema mexicano. El requisito de 50 diputados establece la necesidad de una minora de entre 1/6 y 1/8 de la integracin del Congreso de los Diputados que constitucionalmente debe integrarse por entre 300 y 400 diputados, mientras que el requisito para los senadores es de aproximadamente 1/5 de la integracin del Senado.15 Por lo que refiere al Defensor del Pueblo, figura del derecho espaol que asemeja al ombusman, Brage seala que Espaa es el primer pas en el mundo que legitim al ombusman para esta funcin.16 El ejemplo espaol ha influido en el diseo institucional de otras jurisdicciones en el mundo que han incluido en su redaccin la legitimacin activa para el ombusman.17 Un ltimo ejemplo de legitimacin restringida que no menciona Brage pero que bien cabra sealar aqu es el de la Constitucin Brasilea de 1988 reformada por la Enmienda Constitucional n45 de 2004. El sistema brasileo incluye como lo hace el mexicano a los partidos polticos en la base de sujetos legitimados y contempla adems algunos sujetos sociales como las confederaciones sindicales, la Orden de los Abogados del Brasil y las entidades de clase de mbito nacional. La Constitucin Brasilea seala:

Artculo 103: Pueden promover una accin directa de inconstitucionalidad y accin declaratoria de constitucionalidad: (Redaccin dada por la Enmienda Constitucional n 45 de 2004) IEl presidente de la Repblica; IILa Mesa del Senado Federal; IIILa Mesa de la Cmara de los Diputados; IVLa Mesa de la Asamblea Legislativa o de la Cmara Legislativa del Distrito Federal VEl Gobernador del Estado del Distrito Federal
15

El nmero de Senadores vara conforme a criterios poblacionales y de representacin. En el ao 2010 el Senado se conform por 264 senadores 16 Artculo 54 Una ley orgnica regular la institucin del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por stas para la defensa de los derechos comprendidos en este Ttulo, a cuyo efecto podrn supervisar la actividad de la Administracin, dando cuenta a las Cortes Generales. 17 Seala Brage como algunos ejemplos a: Guatemala (1985), Per (1993), Bolivia (1994), Ecuador (1995) y Venezuela (1999).17 Por supuesto que en este grupo cabe ubicar la reforma de 2006 en Mxico para legitimar a la Comisin Nacional de Derechos Humanos y a los rganos estatales protectores de derechos humanos.

VIVIIVIIIIX-

El Procurador General de la Repblica El Consejo General de la Orden de los Abogados del Brasil Partido Poltico con representacin en el Congreso Nacional Confederacin sindical o entidad de clase de mbito nacional18

Se puede concluir entonces de este breve anlisis comparativo que el diseo institucional de la AI mexicana favorece la participacin del Ejecutivo Federal desde la redaccin de 1994, pero no permite la participacin de los ejecutivos locales. La reforma de 1996 favoreci la participacin de los Partidos Polticos nacional y local exclusivamente en materia electoral y desde el ao de 2006 de las comisiones de Derechos Humanos nacional y estatal. Respecto de las minoras legislativas, contempladas desde la redaccin de la reforma constitucional de 1994, el requisito de 1/3 del total del rgano legislativo, federal o local, es bastante superior al exigido en otras jurisdicciones de las cuales se ha tomado este modelo como la espaola y la alemana, por lo que en principio puede suponerse que el diseo institucional no sea demasiado favorable para ellas. El modelo de legitimacin restringida excluy la participacin del ciudadano de este procedimiento. La forma en que el constituyente mexicano ha buscado que las demandas de la sociedad sean incluidas en el procedimientos en mediante la participacin de las Comisiones de Derechos Humanos nacional y locales. No deja de ser llamativo que en otras jurisdicciones como en Brasil se ha seguido el modelo de legitimacin restringida pero dando como excepcin la participacin de distintas organizaciones como los sindicatos, el colegios de abogados o las llamadas entidades de clase. En el caso mexicano dicha opcin no se ha explorado. Tabla 5.1 La legitimacin activa comparada en la AI
Sujeto Legitimacin popular El Salvador Colombia Italia Legitimacin restringida Alemania Espaa Brasil Mxico

18

Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) VI - o Procurador-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.

Ciudadano Ejecutivo federal Minora legislativa federal

Todos ---

Todos ---

-Si --

--25% Bundestag

-Si 12.516.6% Diputados 20% Senado Si Si

-Si Si

-Si 33% Diputados 33% Senado -33% Diputados Si Si --

Ejecutivo local Minora legislativa local Ombusman nacional Ombusman local Org. sociales

---

---

Si --

Si --

Si Si

----

----

----

----

Si ---

--Sindicatos Abogados Entidad de clase Si

Partidos polticos nacionales Partidos polticos locales

--

--

--

--

--

Si

--

--

--

--

--

--

Si

4.2 El comportamiento de la SCJN en la admisin de la AI (1995-2010).

El primer conjunto de datos que se analiza para conocer el comportamiento de la SCJN en la AI corresponde a la admisin de las demandas de accin de inconstitucionalidad presentadas por los sujetos legitimados. En la Accin de Inconstitucionalidad la cantidad de asuntos admitidos por la SCJN es ms alta que en los dems procedimientos que se han revisado de facultad de atraccin y facultad de investigacin. Una de las razones para un alto ndice de admisin radica en la naturaleza de procedimiento abstracto del juicio y por lo tanto de la inexistencia de la necesidad de acreditar ningn inters de los sujetos legitimados para presentar la denuncia, ms que la posible existencia de una incompatibilidad constitucional entre las normas. Al respecto la SCJN ha expresado jurisprudencialmente algunos criterios respecto a que no es necesario para la procedencia de la AI que el promovente acredite que la norma le causa algn agravio, ya que la naturaleza de la AI es preservar la supremaca

constitucional mediante un anlisis abstracto de la norma.19 El artculo 25 de la Ley Reglamentaria seala que el ministro instructor encargado del trmite si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechar de plano.20 Una tesis aislada de 1995 habla tambin del criterio sostenido por la SCJN desde el ao de 1995 respecto a que la improcedencia en la AI debe ser manifiesta e indudable, lo que exige de la SCJN un anlisis completo de la demanda en donde no quede duda de la improcedencia de la demanda.21 Los criterios de improcedencia en la AI se encuentran expresados en el artculo 65 que seala que sern improcedentes aquellas demandas que seala el artculo 19 con excepcin de la fraccin II respecto de leyes electorales, el mismo artculo 65 seala que la improcedencia debe ser analizada de oficio.22
19

ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA LA PROCEDENCIA DEL RECURSO DE QUEJA INTERPUESTO POR EXCESO O DEFECTO EN LA EJECUCIN DE LA SENTENCIA DICTADA EN AQULLA, NO ES NECESARIO QUE EL PROMOVENTE RESIENTA AGRAVIO ALGUNO.De conformidad con el criterio jurisprudencial sustentado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en el sentido de que las acciones de inconstitucionalidad son un medio de control constitucional que se promueve con el inters jurdico de preservar la supremaca constitucional y, por tanto, no es necesario que el promovente resienta agravio alguno para que sean iniciadas, es indudable que cuando se trata de los recursos derivados de tales acciones, persiste el principio sealado, por lo que para la procedencia del recurso de queja por exceso o defecto en la ejecucin de una sentencia, previsto en el artculo 55, fraccin II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, no es necesario que exista contencin entre las partes del juicio, ni que la cuestin recurrida les cause algn agravio. Recurso de queja deducido de la accin de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001. Diputados integrantes de la Quincuagsima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Aguascalientes. 20 de enero de 2004. Mayora de ocho votos. Ausente: Humberto Romn Palacios. Disidente: Jos de Jess Gudio Pelayo. Ponente: Genaro David Gngora Pimentel. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagn y Agustn Tello Espndola. Novena poca. Pleno. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. XIX, Marzo de 2004 Pgina: 956 Tesis: P./J. 17/2004 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional 20 ARTICULO 25. El ministro instructor examinar ante todo el escrito de demanda, y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechar de plano. 21 ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. SU IMPROCEDENCIA DEBE SER MANIFIESTA E INDUDABLE. Conforme a lo dispuesto en el artculo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la improcedencia de la accin de inconstitucionalidad que permita desechar de plano la demanda presentada, debe ser manifiesta e indudable, pues ello supone que el juzgador, con la mera lectura del escrito inicial y de sus anexos, considera probada la correspondiente causal de improcedencia sin lugar a dudas, sea porque los hechos sobre los que descansa hayan sido manifestados claramente por el demandante o porque estn probados con elementos de juicio indubitables, de suerte tal que los actos posteriores del procedimiento no sean necesarios para configurarla en forma acabada y tampoco puedan, previsiblemente, desvirtuar su contenido. Recurso de reclamacin en la accin de inconstitucionalidad 1/95. Fauzi Hamdn Amad y otros. 4 de septiembre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juan Daz Romero. Secretario: Alejandro Sergio GonzlezBernab. Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta II, Octubre de 1995 Pgina: 72 Tesis: P. LXXII/95 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional 22 ARTICULO 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artculo 25, podr aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artculo 19 de esta ley, con excepcin de su fraccin II respecto de leyes electorales, as como las causales de sobreseimiento a que se refieren las

En la figura 5.2 se puede observar cmo se distribuyeron las Acciones de Inconstitucionalidad presentadas en el periodo 1995 a 2010. De los sujetos legitimados quin ms acciones present fue la PGR con un 45% del total de los asuntos; los Partidos Polticos nacionales con cerca del 35% del total; las minoras legislativas estatales con un 15% de los asuntos; los partidos polticos locales con el 2%; y el Legislativo federal y las Comisiones de Derechos Humanos nacional y local con menos del 1% cada uno. Por su parte el total de asuntos presentados por sujetos no legitimados alcanz el 2%.

Figura 5.2 Distribucin de las AI presentadas 1995-2010 admitidas y desechadas

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Desechada Admitida

fracciones II y III del artculo 20. Las causales previstas en las fracciones III y IV del artculo 19 slo podrn aplicarse cuando los supuestos contemplados en stas se presenten respecto de otra accin de inconstitucionalidad. ARTICULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; II. Contra normas generales o actos en materia electoral; III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez; IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecucin, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artculo 105, fraccin I, ltimo prrafo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; VI. Cuando no se haya agotado la va legalmente prevista para la solucin del propio conflicto; VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artculo 21, y VIII. En los dems casos en que la improcedencia resulte de alguna disposicin de esta ley. En todo caso, las causales de improcedencia debern examinarse de oficio.

En la tabla se observan algunos datos interesantes. Por ejemplo a la PGR le admiti la totalidad de las 315 AIs presentadas en este periodo. Quienes ms sufrieron para la admisin de sus demandas fueron las minoras legislativas locales y los partidos polticos con registro nacional. A los primeros les fueron desechadas 20 de las 87 demandas que presentaron, mientras que a los partidos polticos con registro nacional no les fueron admitidas 13 de las 248 AIs iniciadas. Aun as en general, los nmeros muestran una admisibilidad amplia de las AIs presentadas por los sujetos legitimados, haber desechado solamente 33 demandas del total de las demandas presentadas por los sujetos legitimados. La historia respecto de los sujetos no legitimados es muy diferente. La SCJN respecto de los sujetos no legitimados desech todas las demandas, haciendo un total de 13 demandas desechadas. Curiosamente a diferencia de otros procedimientos constitucionales, los sujetos no legitimados tuvieron poco inters en promover acciones de inconstitucionalidad ante la SCJN, quiz ante la imposibilidad de que sta las haga propias y pueda iniciar de oficio el procedimiento. Figura 5.x23

36% 49%

No es ley o tratado intl Menos del requisito de legisladores extemporneas 6% No son actores legitimados

9%

23

Fuente SCJN: @lex

4.2.1 La admisin de los asuntos presentados por la Procuradura General de la Repblica

Una de las razones por las cuales se han admitido todas las demandas presentadas por la Procuradura General de la Repblica es la interpretacin que ha hecho la SCJN de la legitimacin activa que tiene este sujeto. Mediante distintas tesis jurisprudenciales, le ha establecido una muy amplia legitimacin para presentar demandas en una gran variedad de temas y de mbitos. La tesis jurisprudencial P./J. 98/2001 sirve para observar esta situacin, mediante este criterio se le dio legitimacin para leyes locales, federales, del Distrito Federal y Tratados Internacionales.
24

Ningn otro sujeto legitimado tiene un

mbito material de legitimacin tan amplio como lo tiene la PGR. Para observar con mayor profundidad la forma en que admiti la SCJN los casos es til observar sobre qu materia present cada sujeto legitimado su demanda de AI. En la figura 5.x se observa la distribucin de los asuntos.

Figura 5.x
Tema Agropecuaria Agua Ciencia y Tecnologa Civil Constitucional local
24

Total 2 1 3 3 7

Tema Informacin Pblica Laboral Medio ambiente Mercantil No fumadores

Total 2 7 1 4 1

ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPBLICA TIENE LEGITIMACIN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, AS COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artculo 105, fraccin II, inciso c), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la Repblica para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carcter federal, estatal o del Distrito Federal, as como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el inters general de preservar, de modo directo y nico, la supremaca constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin realice un anlisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la Repblica resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la accin de inconstitucionalidad ni que est vinculado con la resolucin que llegue a dictarse, pues ser suficiente su inters general, abstracto e impersonal de que se respete la supremaca de la Carta Magna. Accin de inconstitucionalidad 14/2001. Procurador General de la Repblica. 7 de agosto de 2001. Unanimidad de diez votos. Ausente: Jos Vicente Aguinaco Alemn. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretario: Rolando Javier Garca Martnez. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XIV, Septiembre de 2001 Pgina: 823 Tesis: P./J. 98/2001 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional

Obras pblicas Electoral Familiar Finanzas pblicas Transporte

1 13 1 254 3 TOTAL

Notimex Penal Poder Judicial Rgimen municipal

1 7 1 3 315

Del total de Accin de Inconstitucionalidad iniciadas por la PGR ms del 80% corresponde al tema de las finanzas pblicas. Un acercamiento ms preciso permite observar que la gran mayora de las normas generales controvertidas por la PGR se refiere a leyes de ingresos emitidas por congresos locales para regular la actividad municipal. En particular a partir del ao de 2006 la PGR fue activa en este rubro. Entre 2006 y 2007 la PGR present 20 AI en contra de leyes de ingresos en Aguascalientes; en 2007 presentaron 62 en contra de leyes de ingresos municipales en Yucatn, 38 en Coahuila, 18 en Tlaxcala y 14 en Sonora; entre 2008 y 2009 presentaron 44 en Morelos. Las intervenciones de la PGR para denunciar la posible inconstitucionalidad de leyes municipales expedidas por el gobierno estatal, causaron algunas tensiones respecto al tema del federalismo y el respecto entre los distintos niveles de gobierno. Dichas tensiones fueron resueltas a nivel constitucional por la SCJN a travs de su jurisprudencia sealando que la PGR est facultada para controvertir leyes locales conforme a la interpretacin del artculo 105 fraccin II, situacin que no se ve alterada por el hecho de que el mbito de aplicacin de dicha ley sea el municipal. La misma jurisprudencia establece que esto no significa que tuviera legitimacin para combatir una norma general expedida por el municipio.25

25

ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPBLICA EST LEGITIMADO PARA SOLICITAR LA INVALIDEZ DE UNA LEY MUNICIPAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO ESTATAL. El artculo 105, fraccin II, inciso c), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos prev la facultad del Procurador General de la Repblica para promover acciones de inconstitucionalidad contra leyes federales, estatales o del Distrito Federal, as como tratados internacionales celebrados por Mxico. Por otra parte, para determinar la calidad de la norma general impugnada (federal, estatal o del Distrito Federal), debe atenderse al rgano que la expidi, no al mbito espacial de aplicacin que tenga. En esa virtud, se concluye que el referido Procurador est legitimado para solicitar la invalidez de una Ley de Ingresos Municipal, en tanto es expedida por el Congreso Estatal de conformidad con el artculo 115, fraccin IV, penltimo prrafo, de la Constitucin Federal, pero no respecto de disposiciones generales emitidas por el Ayuntamiento respectivo, como es el Bando de Polica Municipal. Accin de inconstitucionalidad 23/2006. Procurador General de la Repblica. 5 de junio de

Un tema que secundariamente ha llamado la atencin de la PGR ha sido la cuestin electoral, en donde tambin de cierta forma se ha controvertido su legitimacin para presentar AI. Otra jurisprudencia de la SCJN establece que si bien la reforma de 1996 que incluyo la materia electoral, incluy la legitimacin activa de los partidos polticos para denunciar la inconstitucionalidad de estas normas, dicho inclusin no fue limitativa, sino que se extendi a todos los sujetos que ya contemplaba la accin de inconstitucionalidad en ese momento.26 La Procuradura General de la Repblica ha utilizado la legitimacin activa en la Accin de Inconstitucionalidad en su gran mayora para combatir normas que tienen que ver con finanzas pblicas municipales y en mucho menor medida con cualquier otra cuestin constitucional que nada o muy poco tienen que ver con derechos fundamentales
2006. Once votos. Ponente: Juan Daz Romero. Secretario: Israel Flores Rodrguez. Novena poca Pleno Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXIV, Julio de 2006 Tesis 818 P./J. 92/2006 Jurisprudencia Constitucional. 26 ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS PARTIDOS POLTICOS NO SON LOS NICOS QUE PUEDEN COMBATIR EN ESTA VA LEYES ELECTORALES. Con motivo de la reforma al artculo 105, fraccin II, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el veintids de agosto de mil novecientos noventa y seis, se suprimi la prohibicin expresa que se contena en el primer prrafo de la citada fraccin, que impeda ejercer la accin de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales, con lo que se estableci un rgimen genrico en virtud del cual las partes legitimadas a que se refiere la fraccin II en todos sus incisos, pueden acudir a dicha va para impugnar leyes electorales, sin ms limitantes que las que los propios incisos establecen. Con esta reforma se adicion el inciso f) y los dos prrafos siguientes a este inciso, del citado precepto constitucional, que autorizan a los partidos polticos a impugnar leyes electorales en esta va y se establece que la nica va para plantear la contradiccin entre este tipo de leyes y la Constitucin, es la accin de inconstitucionalidad. La introduccin de este inciso no significa que nicamente los partidos sean los que pueden impugnar leyes electorales, pues de ser as, el Poder Reformador expresamente lo hubiera sealado; y, el que enseguida del inciso se haya adicionado un prrafo en el que se establece que la nica va para impugnar leyes electorales por inconstitucionales lo sea la accin, tampoco implica que se refiera nicamente a los partidos polticos, pues tal disposicin debe entenderse como parte del sistema general y no vinculado estrictamente al citado inciso, ya que, de otra manera, en el referido prrafo se habra sealado expresamente que la nica va para impugnar leyes electorales que sean contrarias a la Constitucin sera la prevista en el referido inciso f). As, armnicamente interpretada la disposicin constitucional y acorde con el espritu de su reforma, se concluye que se ampla la legitimacin de la accin de inconstitucionalidad frente a una clase especfica de leyes: las electorales; respecto de las cuales el crculo de legitimacin se extiende, bajo ciertas condiciones formales y territoriales, a los partidos polticos, lo que se explica por el especial inters que stos tienen en cuanto tales respecto de este tipo de leyes, pero ello no justificara la exclusin de los legitimados por el rgimen comn para impugnar las leyes y, por lo mismo, la legitimacin especfica de los partidos es concurrente con la de los dems legitimados, quienes tambin pueden participar de manera relevante en esta tarea de control constitucional. Accin de inconstitucionalidad 10/98. Minora parlamentaria de la LXVIII Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo Len. 25 de febrero de 1999. Unanimidad de diez votos. Ausente: Jos Vicente Aguinaco Alemn. Ponente: Humberto Romn Palacios. Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta IX, Abril de 1999 Pgina: 253 Tesis: P./J. 27/99 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional

y s ms con la vocacin del Ejecutivo por controlar el ingreso de los Estados y la coordinacin fiscal de los mismos con la federacin. La SCJN ha mantenido una actitud deferente hacia la admisin de los asuntos presentados por la PGR en la Accin de Inconstitucionalidad.

4.2.2 La admisin de los asuntos presentados por los Partidos Polticos con registro nacional.

Los partidos polticos con registro nacional fueron los sujetos legitimados que despus de la PGR en ms ocasiones hicieron uso de la AI. Dado que su competencia se encuentra limitada a normas electorales, la variedad de los temas en los que participaron es bastante ms reducida. En total los partidos polticos presentaron 248 AIs. El Partido de la Revolucin Democrtica fue el partido que ms AIs presento con 62, seguido de Convergencia por la democracia con 47, el Partido del Trabajo con 42, el Partido Accin Nacional con 37, el Partido Alianza Social con 13, el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Verde Ecologista de Mxico con 12 cada uno, el Partido Alternativa Social Demcrata con 10, el Partido de la Sociedad Nacionalista con 8, Partido Nueva Alianza 3, Partido Autntico de la Revolucin Mexicana 1 y Partido del Centro Democrtico 1. En la tabla 5. se observa dicha distribucin.

70 60 50 40 30 20 10 0 Desechadas Admitidas

Fueron diecisis las AIs que no les fueron admitidas. En particular destaca el desechamiento de las Acciones de Inconstitucional 168/2007 y 169/2007 que promovieron el Partido Convergencia por la Democracia y Partido Alianza Social respectivamente, en contra de una Reforma a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en sus Art.: 6, prrafo primero. 41. 99. 85, prrafo primero. 108, prrafo primero. 116, fraccin IV. 122, base primera, fraccin V, INCISO F). 134 y 97, derogado el prrafo tercero en el ao de 2007, bajo el argumento de la improcedencia de la AI en la revisin de la reforma constitucional. Estos procedimientos generaron que la SCJN emitiera varias jurisprudencias respecto de la imposibilidad de controlar la reforma constitucional a travs de la Accin de Inconstitucionalidad. En la tesis aislada P. V/2009 la SCJN seala razones para considerar que en el concepto normas generales que resulta en el mbito material de la SCJN no se incluye a la Constitucin. En particular menciona que se debe entender por normas generales a las leyes en sentido estricto. Un lmite ms para el control de la Constitucin lo establece en el nivel de la legitimacin, ya que la Accin de Inconstitucionalidad legitima a los rganos que

expiden las normas generales y en ese nivel no se encuentra incluido el rgano Reformador de la Constitucin sino solamente el legislador ordinario.27 La tesis aislada P.IV/2009 hace referencia a la falta de idoneidad de la Accin de Inconstitucionalidad como medio de control de constitucionalidad de la reforma a la Constitucin. En una interpretacin originalista del artculo 105 fraccin II seala que la intencin del legislador al incluir la accin de inconstitucionalidad en el sistema constitucional mexicano fue controlar las contradicciones entre las leyes emitidas por el legislativo federal o los legislativos locales y la Constitucin Federal y nunca se previ para ello controlar tambin el procedimiento de reformas a la Constitucin que establece el artculo 135 de la propia CPEUM.28
27ACCIN

DE INCONSTITUCIONALIDAD. SU OBJETO DE TUTELA, RESPECTO DE "NORMAS GENERALES", SLO COMPRENDE LEYES ORDINARIAS, FEDERALES O LOCALES Y NO LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del artculo 105, fraccin II, de ese ordenamiento, as como del procedimiento que le dio origen, se advierte que el rgano Reformador estableci a la accin de inconstitucionalidad como un medio de control de "normas generales", entendidas stas como leyes ordinarias, federales o locales, expedidas por los rganos legislativos as como los tratados internacionales enunciados en la indicada fraccin II, sin comprender otro tipo de normas, entre ellas, las reformas constitucionales. En efecto, dicho precepto distingue el trmino "disposiciones generales" o "normas generales", e incluso, "leyes electorales federales", "leyes electorales locales" y "tratados internacionales" de la acepcin "Constitucin", la cual, de acuerdo con el propio numeral, es el referente para examinar la ley o tratados, es decir, lo que se sujeta a control es que dichas "disposiciones generales", incluidas las electorales, sean conformes con la Ley Suprema, por lo cual no puede interpretarse que al aludir el citado artculo 105, fraccin II, a "normas generales", se hubiera comprendido a la propia Constitucin, pues de su interpretacin integral se entiende que limita su objeto de examen a las leyes en sentido estricto, esto es, a las expedidas por el legislador ordinario, sea federal, de los Estados o del Distrito Federal. Adems, el indicado precepto constitucional slo legitima para promover aquel medio de control a un porcentaje determinado de los integrantes de las Cmaras del Congreso de la Unin, de las Legislaturas Locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal que, precisamente, las hubieran expedido, por lo que no comprende al rgano Reformador de la Constitucin que no constituye un rgano legislativo ordinario, de los enunciados en el artculo 105 constitucional. Accin de inconstitucionalidad 168/2007 y su acumulada 169/2007. Partidos Polticos Convergencia y Nueva Alianza. 26 de junio de 2008. Mayora de siete votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Jos Ramn Cosso Daz, Genaro David Gngora Pimentel y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio A. Valls Hernndez. Secretaria: Laura Garca Velasco. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXIX, Abril de 2009 Pgina: 1106 Tesis: P. V/2009 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional 28 ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. NO ES LA VA IDNEA PARA EJERCER EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA A LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS O RESPECTO DEL CONTENIDO DE LAS REFORMAS RELATIVAS. De la evolucin histrica de las acciones de inconstitucionalidad se advierte que la intencin del Constituyente Permanente fue establecer un mecanismo de control abstracto, por virtud del cual tanto las minoras parlamentarias y el Procurador General de la Repblica, en principio, como los partidos polticos y las comisiones de derechos humanos, con motivo de las reformas posteriormente realizadas, se encontraran legitimados para plantear la posible inconstitucionalidad de una norma general emitida por el Congreso de la Unin, las Legislaturas Locales o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; sin que al establecer dicho mecanismo de control, ni en las sucesivas reformas de que ha sido objeto el artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se haya contemplado la posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin pueda

Otra tesis aislada resultado de la misma AI 168/2007 y su acumulada 169/2007 seala que a la Constitucin no puede considerrsele una ley ni dentro de una materia en especfico. En particular resulta relevante en este caso que la SCJN excluye las denominaciones mediticas de las modificaciones a la Constitucin como reforma penal, reforma indgena o en el caso particular de estas Acciones reforma electoral, al sealar que la Constitucin es un documento que conforma toda la base del

Estado mexicano, sin que pueda encuadrarse en una materia en particular.29

Respecto a la base material de las normas generales electorales que pueden controvertirse por los Partidos Polticos la SCJN ha considerado que no solamente aquellas que tratan en general de la materia electoral son controvertibles, sino otro tipo de normas que guardan relacin directa con los procesos electorales.30

ejercer control sobre el procedimiento de reforma previsto en el artculo 135 constitucional, ni mucho menos que pueda hacerlo respecto de la constitucionalidad del contenido de tales reformas. Accin de inconstitucionalidad 168/2007 y su acumulada 169/2007. Partidos Polticos Convergencia y Nueva Alianza. 26 de junio de 2008. Mayora de siete votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Jos Ramn Cosso Daz, Genaro David Gngora Pimentel y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio A. Valls Hernndez. Secretaria: Laura Garca Velasco. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXIX, Abril de 2009 Pgina: 1104 Tesis: P. IV/2009 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional 29 ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS NO PUEDE CONSIDERARSE COMO LEY NI CONFERRSELE UN MBITO FEDERAL O LOCAL Y, MENOS AN, CLASIFICARSE EN UNA MATERIA EN CONCRETO, PARA LA PROCEDENCIA DE DICHA VA. Si bien es cierto que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos es, en sentido amplio, un conjunto de normas, tambin lo es que por su propia definicin, como documento poltico, contiene las bases de un Estado constitucional, al comprender, esencialmente, la forma de gobierno y su organizacin, el reconocimiento de derechos fundamentales y los medios de control constitucional, as como los principios y valores fundamentales del Estado, por lo que no puede considerarse como ley ni conferrsele un mbito federal o local y, menos an, clasificarse en una materia en concreto, segn el precepto o preceptos de que se trate, para los efectos de la procedencia de la accin de inconstitucionalidad; por consiguiente, aun cuando una reforma constitucional se hubiese denominado "reforma del Estado", "reforma judicial", "reforma indgena", etctera, la Constitucin es un documento que conforma toda la base del Estado mexicano, sin que pueda encuadrarse en una materia en particular. As, al no tener un mbito federal o local, ni material, no puede considerarse que sus reformas y adiciones sean objeto de control a travs de la accin de inconstitucionalidad y, por ende, que un porcentaje minoritario de los rganos legislativos enunciados en el artculo 105, fraccin II, constitucional, los partidos polticos, las minoras parlamentarias, el Procurador General de la Repblica o las comisiones de derechos humanos, tengan legitimacin para ejercerla. Accin de inconstitucionalidad 168/2007 y su acumulada 169/2007. Partidos Polticos Convergencia y Nueva Alianza. 26 de junio de 2008. Mayora de siete votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Jos Ramn Cosso Daz, Genaro David Gngora Pimentel y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio A. Valls Hernndez. Secretaria: Laura Garca Velasco. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXIX, Abril de 2009 Pgina: 1100 Tesis: P. VI/2009 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional 30 ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE LA PROMOVIDA POR UN PARTIDO POLTICO CONTRA NORMAS QUE FACULTEN A UN CONGRESO LOCAL A DESIGNAR CONCEJOS MUNICIPALES ENTRE PERIODOS REGULARES DE GOBIERNO. Atento

4.2.3 La admisin de los asuntos presentados por los Partidos Polticos con registro local.

Los Partidos Polticos con registro local hicieron escaso uso de su legitimacin activa en la presentacin de AIs. Una razn para esto es que tanto el Partido Poltico con registro local como con registro nacional tienen legitimacin activa sobre las leyes electorales locales y por lo tanto las AIs se han emprendido va la representacin nacional de los partidos polticos con representacin nacional. En total son diez AIs iniciadas por partidos polticos con registro estatal todas ellas admitidas para su anlisis por la SCJN. Los que han presentado AIs son el Partido del Comit de Defensa Popular en Chihuahua, el Partido Cardenista Coahuilense, el Partido de la Asociacin por la Democracia Colimense (2), el Partido Civilista Morelense, el Partido de la Revolucin Socialista en Nayarit, Partido Conciencia Popular en San Luis Potos, el Partido del Centro Democrtico en Tlaxcala y el Partido Alianza por Yucatn (2). Todas las acciones presentadas por estos sujetos legitimados han sido admitidas, sin que la SCJN tuviera que emitir ningn tipo de jurisprudencia

al artculo 105, fraccin II, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, las normas que, en trminos generales, facultan a un Congreso Estatal para nombrar a los integrantes de un Concejo Municipal a cuyo cargo quedar el gobierno de un Municipio hasta que entren en funciones los nuevos miembros elegidos mediante comicios electorales deben considerarse como electorales para efectos de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad. Lo anterior es as, ya que ese tipo de normas guarda una relacin directa con los procesos electorales donde se elige a los representantes de un Ayuntamiento y, por ende, con los derechos poltico-electorales; esto es, la naturaleza electoral del anlisis constitucional es indudable, dado que la respuesta normativa del Mximo Tribunal del pas versar sobre el alcance de la competencia del Congreso Local en el nombramiento de rganos de gobierno municipal de carcter extraordinario que sustituirn por un plazo determinado a rganos elegidos popularmente. En ese sentido, el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin abandona el criterio sostenido al resolver la accin de inconstitucionalidad 24/2002, y reflejado en la jurisprudencia P./J. 68/2005, de rubro: "ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR UN PARTIDO POLTICO. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE UNA NORMA QUE DETERMINA QUE UN CONCEJO MUNICIPAL EJERZA EL GOBIERNO DEL AYUNTAMIENTO POR UN LAPSO DETERMINADO, EN TANTO TOMAN POSESIN LOS MUNCIPES ELECTOS EN LOS COMICIOS, POR NO TENER NATURALEZA ELECTORAL.". Accin de inconstitucionalidad 87/2009 y su acumulada 88/2009. Partido Revolucionario Institucional y Procurador General de la Repblica. 15 de febrero de 2010. Once votos. Ponente: Jos Ramn Cosso Daz. Secretario: Roberto Lara Chagoyn. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXXI, Abril de 2010 Pgina: 1485 Tesis: P./J. 54/2010 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional

4.2.4 La admisin de AI presentadas por minoras legislativas de las Cmaras del Congreso de la Unin.

La Accin de Inconstitucionalidad es frecuentemente observada como una herramienta a travs de la cual las minoras legislativas consiguen impugnar la inconstitucionalidad de una ley aprobada por las mayoras legislativas, por lo menos desde la perspectiva de legitimacin restringida en diseos institucionales europeos, que han influido a pases como Brasil y Mxico.31 En el caso mexicano, dicha situacin se presenta con dificultad en la realidad, ya que del total de 665 resoluciones clasificadas en la base de datos @lex elaborada por la propia SCJN, solamente en 6 casos han sido minoras legislativas las que han procedido a interponerla. De este escaso nmero de ocasiones en las que una parte del Congreso ha interpuesto la AI, legisladores de la Cmara de Diputados han interpuesto demanda en cinco ocasiones y una minora legislativa de la Cmara de Senadores lo ha realizado en slo una ocasin. En el caso de las AI presentadas por diputados, el tema financiero fue el ms relevante, ya que la norma general sobre la cual se present la solicitud de inconstitucionalidad fue en tres ocasiones la Ley de Ingresos (006/2003 y 011/2003 para la Ley de Ingresos del ao 2003 y 010/2004 para el ao 2004) y en una ocasin la Ley de Coordinacin Fiscal del ao 2008 (029/2008). En tres casos (011/2003, 010/2004 y 029/2008) la SCJN decret la invalidez de la norma impugnada. El caso 001/1996 que corresponde a la primera ocasin en la que se utiliz la AI por una minora de Diputados, la norma controvertida correspondi a las Bases Generales de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Esta AI fue presentada por Diputados integrantes de las fracciones parlamentarias del PRD, PT y PAN con la intencin de que se declarara inconstitucional el uso del Ejrcito y dems fuerzas armadas en el ejercicio de la funcin de seguridad pblica. Por su parte, desde la Cmara de Senadores solamente se present una demanda de AI en contra de la Ley de Medios bajo una fuerte presin social para as realizarlo. Del comportamiento de los Diputados y Senadores se desprende que durante el periodo de estudio hicieron uso escaso de su legitimidad para iniciar una Accin de Inconstitucionalidad.

31

Citar.

Las razones que explican esta situacin pasan por diversas hiptesis como el hecho de que el requisito de presentacin de la minora legislativa sea del 33% del total de los miembros del cuerpo legislativo, cantidad que puede resultar elevada para el rgano legislativo en donde las fracciones parlamentarias minoritarias muy difcilmente pueden alcanzar esa cifra. Han existido algunas propuestas para reducir el nmero de representantes necesarios para conseguir la legitimacin a 25% o menos pero dichas propuestas no han prosperado.32 Algunas otras razones para el escaso uso que de la Accin de Inconstitucionalidad se ha realizado por los mismos legisladores tiene que ver con el desconocimiento de cmo funciona esta institucin que represent la novedad de dicha institucin jurdica en el sistema poltico a partir de 1995. La tambin baja participacin en los procesos de Controversia Constitucional con legitimacin activa podra justificar esta ltima hiptesis.33 En el nivel jurisprudencial, la SCJN interpret la competencia en cuanto a la materia de cada uno de los rganos legislativos federales, ya sea el Senado o los Diputados. Respecto del Senado, la legitimacin activa que le ha reconocido es sobre Leyes Federales expedidas por el Congreso de la Unin o Tratados Internacionales celebrados por el Estado Mexicano, ya sea que estos hayan sido emitidos por el Senado en funciones o por una legislatura anterior.34
32

Citar. El uso de la Controversia Constitucional por el Congreso de la Unin de 1995 a 2010 fue de apenas 12 casos en que se ejerci la legitimacin activa.
33

34

ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA LEGITIMACIN ACTIVA PARA IMPUGNAR LEYES FEDERALES O DEL DISTRITO FEDERAL EXPEDIDAS POR EL CONGRESO DE LA UNIN, O TRATADOS INTERNACIONALES CELEBRADOS POR EL ESTADO MEXICANO, CORRESPONDE A LA MINORA DE LOS INTEGRANTES DEL SENADO QUE AL MOMENTO EN QUE SE EJERCE LA ACCIN SE ENCUENTREN EN FUNCIONES. De la interpretacin de los artculos 105, fraccin II, inciso b), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 62, primer prrafo, de su Ley Reglamentaria, se infiere que la legitimacin activa para impugnar las disposiciones referidas en el rubro debe entenderse conferida a los integrantes de la Cmara de Senadores que al momento de ejercitarse la accin de inconstitucionalidad se encuentren en funciones, independientemente de que con posterioridad, durante el trmite del asunto y al momento de dictarse el fallo correspondiente, dejen de ostentar el cargo por haber iniciado funciones una nueva Legislatura. Lo anterior es as, ya que sostener lo contrario implicara que cuando las leyes se publiquen cerca del plazo en que los senadores concluyan en el desempeo de su cargo, no existira la posibilidad real de impugnarlas a travs de la accin de inconstitucionalidad, ya que aunque sta se promoviera en tiempo por la minora legislativa en funciones al momento de su presentacin, esa minora perdera la legitimacin activa que posean al presentar la demanda, lo que adems de ser contrario a la lgica, desconoce el principio de que el rgano de autoridad es siempre el mismo, independientemente de las personas fsicas que ejerzan su titularidad.

4.2.5 La admisin de asuntos presentados por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal

De los rganos legislativos con legitimacin para presentar AI, los ms activos han sido las minoras legislativas de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal con 14 solicitudes. Si bien el tema electoral domin y el de las finanzas pblicas tambin estuvo presente, algunos temas que involucran derechos fundamentales si fueron presentados por este medio. Cuestiones como el aborto en la AI 10/2000, la Ley de No Fumadores en la AI 119/2008 ocuparon parte de estos temas.

Tema Electoral/participacin ciudadana Finanzas pblicas Penal/sanciones administrativas Civil No Fumadores Total

Total 5 3 3 3 1 14

Desechadas 1 0 0 0 0 1

4.2.6 La admisin de asuntos presentados por las minoras legislativas de los Congresos locales.

En el nivel local las minoras legislativas utilizaron en 87 ocasiones su legitimidad para promover una AI. Si bien la suma total es bastante ms elevada que en el nivel federal, si se considera que el nmero est integrado por las AI iniciadas por cualquiera de los treinta y un rganos legislativos estatales, el promedio de AIs iniciado por cada rgano fue de 2.8 AIs emprendidas en el periodo de 1995 a 2010 por rgano legislativo, lo que no permite establecer que exista un uso elevado de la legitimacin para controvertir normas generales locales tampoco en el legislativo local. El desempeo de los rganos
Accin de inconstitucionalidad 26/2006. Senadores integrantes de la Quincuagsima Novena Legislatura del Congreso de la Unin. 7 de junio de 2007. Unanimidad de nueve votos. Ausente: Jos de Jess Gudio Pelayo. Impedido: Jos Ramn Cosso Daz. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarias: Andrea Zambrana Castaeda, Lourdes Ferrer Mac-Gregor Poisot y Mara Estela Ferrer Mac Gregor Poisot. El Tribunal Pleno, el quince de octubre en curso, aprob, con el nmero 46/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a quince de octubre de dos mil siete.

locales ha sido adems bastante diferente conforme al rgano del que se trata. En la tabla 5.x se aprecia la participacin que ha tenido cada rgano legislativo local en la presentacin de AIs.
Tla Tam SLP Qro Gto Coah Chis Mor Jal Hid Camp BCS BC Ver Mich Edomex Son Sin Chih Col Tab Ags Yuc NL 0 2 4 6 8 10

Los temas presentados por las minoras legislativas locales son mayormente electorales, de finanzas pblicas, administrativos y de rgimen parlamentario. A las minoras legislativas son a quienes les han desechado mayor cantidad de AI, en un porcentaje del 23%. Las razones de estos desechamientos son varias. Dentro de las ms relevantes se encuentra el desechamiento de dos AIs iniciadas por las legislaturas de Michoacn (AI 29/2001) y la de Tlaxcala (31/2001) en contra de las Por ejemplo frente a la controversial reforma a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en los arts. 1 prrafos segundo y tercero; 2; 4, prrafo primero; 18 prrafo sexto; 115 fraccin tercera prrafo ltimo, conocida como la reforma constitucional en materia indgena. Ambas denuncias fueron desechadas por la SCJN, quien elabor la Tesis: P./J. 66/2005 en donde estableci que el hecho de que las legislaturas locales participen en el proceso

de reforma y adicin de la Constitucin no las legitima para la presentacin de AIs en la materia en razn de que no fue esa legislatura quien en forma exclusiva expidi la norma general materia de impugnacin .35 Notoriamente improcedentes ante la falta de legitimidad del rgano legislativo estatal para controvertir una reforma a la Constitucin. Otra de las causales comunes de desechamiento es que se hubiera controvertido una norma que no tuviera el carcter de ley o norma general, como los decretos que se pretenda controvertirse en las solicitudes 009/1998, 008/1999, 164/2007, 112/2008, 050/2009 y 057/2009 y 009/2010. En la figura 5.x se observan los temas controvertidos por los Congresos locales en donde se aprecia fcilmente el predominio de las cuestiones electorales y de finanzas pblicas, pero tambin el inters en otras materias como el rgimen parlamentario o el administrativo.

Figura 5.x

35

ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE LA PROMOVIDA POR LA REPRESENTACIN PARLAMENTARIA MINORITARIA DE UNA LEGISLATURA LOCAL EN CONTRA DE REFORMAS O ADICIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL. De conformidad con el artculo 135 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en el proceso de reformas y adiciones a sta se requiere que el Congreso de la Unin, por una mayora calificada, apruebe las que fueron sujetas a su consideracin y, hecho lo anterior, que sean aprobadas por la mayora de las Legislaturas de los Estados; sin embargo, la participacin de stas no implica que sean ellas, en forma exclusiva, las que aprueben y expidan la norma general, siendo este requisito al que se refiere el artculo 105, fraccin II, inciso d), de la Constitucin Federal para la procedencia de la accin de inconstitucionalidad, cuando seala que procede en contra de leyes expedidas por el propio rgano, mas no respecto de aquellas en las que slo haya participado para su aprobacin, conjuntamente con diversos rganos legislativos. En congruencia con lo anterior y de acuerdo con una interpretacin armnica de los artculos 105, fraccin II, inciso d), y 135 constitucionales, se infiere que las acciones de inconstitucionalidad promovidas en contra de reformas o adiciones a la propia Constitucin por la representacin parlamentaria minoritaria de una legislatura local, es improcedente, en virtud de que no fue esa legislatura quien en forma exclusiva expidi la norma general materia de impugnacin. Recurso de reclamacin 592/2001-PL, deducido de la accin de inconstitucionalidad 33/2001. Diputados integrantes de la Sexagsima Octava Legislatura del Estado de Michoacn. 25 de febrero de 2002. Once votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagn. Registro No. 178092 Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXII, Julio de 2005 Pgina: 777 Tesis: P./J. 66/2005 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional

Resolucin judicial Pueblos indgenas Seguridad pblica Propiedad No fumadores Nios y adolescentes Laboral Informacin Pblica Ciencia y Tecnologa Agua N/D Rgimen municipal Civil Penal Constitucin local Rgimen parlamentario Administrativo Finanzas pblicas Electoral 0 5 10 15 20 25

Admitidas Desechadas

4.2.7 Las Comisiones de Derechos Humanos

La legitimacin activa para las comisiones de Derechos Humanos fue incorporada hasta el ao de 2007 en el sistema constitucional mexicano, lo que explica en parte la baja cantidad de asuntos iniciados por estos sujetos legitimados. En total la CNDH present 3 AIs en el periodo, mientras que de las comisiones locales de derechos humanos solamente la de San Luis Potos y la de Zacatecas, ninguna de ellas desechadas. La SCJN no ha emitido jurisprudencia relevante respecto de la admisin de asuntos presentados por las comisiones. En las figuras 5.x y 5.x se observa la distribucin de los temas en las acciones que han iniciado la CNDH y las comisiones estatales.

CNDH Tema Penal Seguridad

Total 2 1

Desechadas Validez 0 0

Invalidez 2 1 0 0

pblica TOTAL 3 0 3 0

CEDH Tema Penal Mujeres TOTAL

Total

Desechadas Validez 1 0 1 0 2 0

Invalidez 1 1 2 0 0 0

4.2.7 El desechamiento de los asuntos presentados por los sujetos no legitimados.

Finalmente se encuentran los sujetos no legitimados a los cuales la SCJN no ha dado oportunidad de considerar su personalidad para el juicio desechando la totalidad de los casos en que han presentado solicitudes. Contrario a lo que sucede en la facultad de atraccin del juicio de amparo o en la facultad de investigacin, los intentos de los sujetos no legitimados por participar en la AI no son tan constantes, ni representan un nmero significativo de la cuenta total. Es posible que la ausencia de competencia oficiosa de la SCJN desaliente a los sujetos no legitimados para presentar demandas de AIs en razn de la imposibilidad de los ministros de hacer suyos los casos y presentarlos bajo su propia personalidad. Los sujetos no legitimados que han solicitado la jurisdiccin de la SCJN a travs de la AI, han perseguido en su mayora la materia electoral tambin. De doce AIs presentadas seis corresponden al tema electoral, de las cuales cinco fueron presentadas por agrupaciones polticas nacionales y una por una asociacin civil. Respecto de las Agrupaciones Polticas Nacionales la SCJN estableci en la tesis jurisprudencial que no se encuentran legitimadas para iniciar AIs ya que no son partidos polticos hasta alcanzar el registro correspondiente como tales.36
36

ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS AGRUPACIONES POLTICAS NACIONALES CARECEN DE LEGITIMACIN PARA PROMOVERLA. De conformidad con los artculos 105, fraccin II, inciso f), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 62 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del propio artculo 105, slo los partidos polticos nacionales, con registro ante el Instituto Federal Electoral, podrn promover la accin de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales, tanto federales como locales; en consecuencia, las agrupaciones polticas nacionales carecen de legitimacin para promover ese medio de control constitucional, pues aunque el artculo 33 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales las contempla como formas de asociacin ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrtica y de la cultura poltica, as como a la creacin de una

Figura 5.x
Agrupacin Poltica Nacional 5 -----5 Ciudadano Asociacin civil 1 -----1 Gobernador Presidente municipal ---1 1 -2 Total 6 1 1 1 1 2 12

Tema Electoral Financiero Agropecuario Penal Mercantil N/D TOTAL

-1 ---2 3

--1 ---1

4.2.8 Conclusiones respecto de la admisin de AIs

El trabajo de la SCJN en la admisin de AIs fue conservador debido a tres cuestiones: a) no reto la limitada base de sujetos legitimados que establece el diseo institucional; b) dio oportunidad para que el Procurador General de Justicia pudiera utilizar su legitimacin activa para controlar la emisin de normas generales en el nivel local con afectacin en las finanzas pblicas municipales mientras que los ejecutivos locales no cuentan con legitimacin para intervenir en ningn caso; y c) neg la posibilidad de que mediante la AI se controle la reforma a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. La base de sujetos legitimados es bastante ms limitada que en los pases que inspiraron la reforma de 1994 como Alemania y Espaa, o en aquellos como Brasil que han optado por un sistema de legitimacin restringida pero que reconoce la legitimacin para cierto tipo de sujetos sociales y no solamente los pblicos. La SCJN opt por no retar el diseo de legitimacin activa restringida en la AI para incluir a los sujetos no legitimados, tal como no lo reto en otro tipo de procedimientos como la facultad de atraccin en el juicio de amparo y la facultad de investigacin de violaciones graves a las garantas individuales. Por otra parte mantuvo una actitud deferente hacia la Procuradura
opinin pblica informada, el artculo 22 del mismo cdigo dispone que no son partidos polticos, sino que para alcanzar esta calidad deben demostrar que se les otorg el registro correspondiente. Accin de inconstitucionalidad 6/2004 y su acumulada 9/2004. Partido del Trabajo y la Agrupacin Poltica Nacional denominada "Movimiento Nacional de Organizacin Ciudadana". 16 de marzo de 2004. Unanimidad de diez votos. Ausente: Humberto Romn Palacios. Ponente: Juan Daz Romero. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagn y Laura Garca Velasco. Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XIX, Junio de 2004 Pgina: 863 Tesis: P./J. 38/2004 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional

General de la Repblica al admitir ms de doscientos cincuenta demandas de AI dirigidas a controvertir leyes municipales de ingresos en los Estados. El reconocimiento de tan amplia legitimacin de la PGR evidencia un problema adicional del diseo institucional: mientras que el Ejecutivo federal tiene legitimacin para intervenir en las normas generales emitidas por los Congresos locales y federal, los ejecutivos locales y municipales no cuentan con dicha legitimacin para controvertir la constitucionalidad de normas que directamente les afectan.37 Adems de darle al Ejecutivo federal una legitimacin activa que no se le reconoce a los dems ejecutivos locales, tanto en el diseo institucional como en las interpretaciones de la SCJN, el Ejecutivo federal a travs de la PGR tiene la capacidad de controvertir muchas ms normas generales que los legislativos federal y local, lo que contradice el espritu de control del poder por las minoras legislativas que envuelve al control de constitucionalidad abstracto. Un criterio jurisprudencial de la SCJN emitido en 2007 hace explcita la forma en que se distribuye la legitimacin activa respecto de la materia y territorio.38 La informacin de la tesis jurisprudencial se utiliza para construir la
Aunque debe reconocerse que en el nivel local algunas entidades han establecido la figura de la Accin de Inconstitucionalidad para sus leyes locales en donde s se les ha reconocido la personalidad a estos sujetos pblicos. 38 ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. QUINES SE ENCUENTRAN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA ATENDIENDO AL MBITO DE LA NORMA IMPUGNADA. La fraccin II del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece de manera limitativa y expresa quines son los sujetos legitimados para promover una accin de inconstitucionalidad; sin embargo, no todos ellos pueden plantear ese medio de control constitucional contra cualquier ley, sino que su legitimacin vara en funcin del mbito de la norma que pretende impugnarse, es decir, si se trata de leyes federales, locales, del Distrito Federal o de tratados internacionales. As, tratndose de la impugnacin de leyes federales, estn legitimados: 1. El 33% de los Diputados del Congreso de la Unin; 2. El 33% de los Senadores del Congreso de la Unin; 3. El Procurador General de la Repblica; 4. Los partidos polticos con registro federal, si se trata de leyes de naturaleza electoral; y 5. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos, si se trata de leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitucin Federal. Por su parte, contra leyes locales estn legitimados: 1. El 33% de los Diputados de la Legislatura Local que corresponda; 2. El Procurador General de la Repblica; 3. Los partidos polticos con registro federal o aquellos que slo tengan registro en el Estado de que se trate, siempre y cuando se impugne una ley electoral; y 4. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos y los rganos estatales protectores de derechos humanos, si se trata de leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitucin Federal. Cuando la impugnacin verse contra leyes del Distrito Federal, tendrn legitimacin: 1. El 33% de los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; 2. El Procurador General de la Repblica; 3. Los partidos polticos con registro federal o aquellos que slo tengan registro ante el Instituto Electoral del Distrito Federal, siempre que se trate de la impugnacin de una ley electoral; y 4. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos y la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, cuando se trate de leyes que vulneren los consagrados en la Constitucin Federal. Finalmente, tratndose de tratados internacionales, pueden impugnarlos: 1. El 33% de los Senadores del Congreso de la Unin; 2. El Procurador General de la Repblica; y 3. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos, si se trata de un tratado internacional que vulnere los derechos humanos consagrados en la Constitucin Federal. Recurso
37

figura 5.x en donde se observa la competencia que tiene cada uno de los sujetos legitimados en el diseo institucional mexicano y la abrumadora preminencia de la legitimacin de la PGR para iniciar la AI. Frente a esto no sorprende que haya sido el sujeto legitimado que ha hecho el uso ms extenso de la AI, lo lamentable de esta situacin es que el poder Ejecutivo y en general la administracin pblica muy difcilmente son protectores de los derechos fundamentales.

Figura 5.x
Sujeto legitimado Tratados internacionales Leyes federales expedidas por el Congreso de la Unin (incluidas las del DF) X X X Leyes locales Leyes del expedidas por el Distrito Congreso Local Federal expedidas por la ALDF X X

PGR Senado Diputados ALDF Congreso local CNDH CEDH Partido Poltico federal Partido Poltico local

X X

X X X (DDHH) X (DDHH) X (electoral) X (DDHH) X (DDHH) X (electoral) X (DDHH) X (DDHH) X (electoral)

X (electoral)

X (electoral)

Finalmente destaca la negativa de la SCJN a interpretar la legitimacin activa para controlar la reforma a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en las llamadas la reforma en materia indgena de 2001 y en la reforma poltica de 2007, presentadas por partidos polticos con registro federal y minoras legislativas de los Congresos locales respectivamente. Con diversos criterios en los cuales se niega la posibilidad de controlarla, a la fecha la SCJN se ha negado a hacerlo sin que se desprenda

de reclamacin 340/2006-PL, derivado de la accin de inconstitucionalidad 44/2006. Movimiento Civilista Independiente, A.C. 23 de noviembre de 2006. Unanimidad de diez votos. Ausente: Jos de Jess Gudio Pelayo. Ponente: Jos Ramn Cosso Daz. Secretaria: Laura Patricia Rojas Zamudio. Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXV, Mayo de 2007 Pgina: 1513 Tesis: P./J. 7/2007 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional

del texto constitucional que se encuentre prohibido revisar la Constitucin a travs de la AI.

5.2 La interpretacin

Como interpreta a los que tienen legitimacin? Los estados no pueden atacar leyes federales pero la federacin si cuestiones estatales y municipales. No desecha ninguna de PGR; desecha de todos los dems. PGR le interesaron muchsimo asuntos de ingresos Revisar cuales asuntos de derechos son relevantes Las minoras legislativas tienen problemas para alcanzar el nmero indicado Las comisiones no participan

Como interpreta a los que no tienen legitimacin? Todos desechados, no hay una junta para revisarlo porque no puede ejercerla de oficio

4.4.1 Minora legislativa

4.4.4 Actores no legitimados

Actores no legitimados Tema Electoral Financiero Agropecuario Penal Mercantil Total Desechadas Validez 7 7 1 1 1 1 1 1 1 1 Invalidez 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

N/D TOTAL

2 13

2 13

0 0

0 0

4.4.5 Partidos polticos locales

Partido Poltico Estatal Tema Electoral TOTAL Total 10 10 Desechadas Validez 0 0 Invalidez 3 3 7 7

4.4.6 Partidos polticos federales

4.4.7 PGR

Procuradura General de la Repblica Tema Total Desechadas Validez Invalidez Agropecuaria 2 0 1 1 Agua 1 0 1 0 Ciencia y Tecnologa 3 0 3 0 Civil 3 0 1 2 Constitucional local 7 0 4 3 Obras pblicas 1 0 1 0 Electoral 13 0 4 9 Familiar 1 0 0 1 Financiero 254 0 79 175 Informacin Pblica 2 0 2 0 Laboral 7 0 7 0 Medio ambiente 1 0 0 1 Mercantil 4 0 3 1 No fumadores 1 0 1 0 Notimex 1 0 0 1 Penal 7 0 6 1 Poder Judicial 1 0 0 1 Regimen municipal 3 0 1 2 Transporte 3 0 3 0 TOTAL 315 0 117 198

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Desechada Admitida

Distribucin de AI por tema

22% 2% 1% 39% Electoral Ingresos Penal Laboral 36% Otros

Resolucin recada a las AI Electorales 257

Resolucin final en AI

Validez Invalidez Sobreseimiento Desestimacin

Le aceptan ms a la PGRsolo pide para cuestiones fiscales, es escasa su labor cuando involucra otros casos PGR primera vez que solicito fue en 2001 Gran mayora casos fiscales y electorales

Poca participacin de las comisiones y de las legislaturas

4.5 El comportamiento de la SCJN en la integracin de los procedimientos de AI: La integracin de los procedimientos: Decisiones deliberativas?

El procedimiento para integrar las acciones de inconstitucionalidad tiene diversas peculiaridades propias de los juicios abstractos. En las acciones de inconstitucionalidad

los conceptos tradicionales del juicio, como la adversariedad de las partes, el ofrecimiento de pruebas y la intervencin del juzgador como quien da la razn en un conflicto, todos ellos trminos comunes al entendimiento tradicional de la funcin del juzgador, se ven modificados por la naturaleza misma del proceso abstracto. En estos procesos ms all de existir un conflicto entre partes que deba resolver la SCJN, existe la intencin de proteger la Constitucin y la constitucionalidad del sistema jurdico y por ello, la forma de integrar el procedimiento se modifica de forma tal que en principio, deberan establecerse diversas reglas orientadas a conseguir que la SCJN cuente con la mayor cantidad de elementos, informacin y opiniones tendientes a que los ministros puedan llevar a cabo la proteccin del sistema constitucional mexicano. Por lo que hace al diseo institucional, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artculo 105 de la CPEUM que regula el procedimiento incluye en el primer prrafo del artculo 68 una amplia libertad para el ministro instructor se allegue todos los elementos necesarios para la mejor resolucin del asunto, dando con esto la oportunidad de que los ministros integren procesos que se alejen de la instruccin tradicional de asuntos para dar paso a discusiones ms elaboradas y deliberativas.39 El entendimiento del proceso de la Accin de Inconstitucionalidad bajo estos elementos ha sido complicado en la labor de la SCJN. Cuando en el ao de 1995 se incorpor la Accin de Inconstitucionalidad a la Constitucin mexicana, apareci como una novedad dentro de la competencia de la SCJN y un reto al trabajo cotidiano que enfrent dos limitantes inmediatas internas: la ausencia de recursos humanos entrenados para resolver este tipo de juicios y una nueva integracin de ministros sin experiencia previa en el mximo tribunal y por lo tanto sin liderazgos especficos para llevar adelante estos juicios con la novedad de los conceptos requerida. En la literatura respecto de la labor de los tribunales constitucionales, en particular aquellos que tienen la capacidad de hacer la declaracin inconstitucional de una ley aparece la llamada cuestin contramayoritaria como una crtica a la legitimidad de la interpretacin constitucional que realizan los mismos, que a dado paso a la elaboracin e diversas respuestas desde la teora democrtica para buscar solventarla. Para el autor
39

ARTICULO 68. Hasta antes de dictarse sentencia, el ministro instructor podr solicitar a las partes o a quien juzgue conveniente, todos aquellos elementos que a su juicio resulten necesarios para la mejor solucin del asunto.

Rodolfo Vzquez, el problema de la objecin contramayoritaria en Mxico pasa por tres circunstancias relevantes. Citando a Victor Ferreres son las siguientes:
La menor legitimidad democrtica de origen del juez constitucional. La ley que hay que enjuiciar proviene de un Congreso elegido peridicamente por el electorado, por sufragio universal. El juez constitucional, en cambio, no es elegido peridicamente por el electorado por sufragio universal. En Mxico el Ejecutivo Federal (el Presidente de la Repblica) propone una terna al Senado y ste elige al futuro Ministro de la Suprema Corte entre los miembros de la terna presentada. En esta eleccin no participa la Cmara de Diputados. La rigidez de la Constitucin. El Congreso no puede neutralizar fcilmente (a travs de la reforma constitucional) la decisin del juez constitucional de declarar invlida una ley, pues la Constitucin slo puede reformarse a travs de un procedimiento gravoso. En Mxico, de acuerdo con el artculo 135 de la Constitucin se requiere que el Congreso de la Unin, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que stas sean aprobadas por la mayora de los legisladores de los Estados. La controvertivilidad intepretativa de la Constitucin. La interpretacin del texto constitucional es problemtica (especialmente en materia de derechos y libertades), dada la abundancia de conceptos esencialmente controvertidos y de colisiones entre las diversas disposiciones.

Con la adopcin de la accin de inconstitucionalidad en 1994 se reabri el debate constitucional en Mxico respecto de los alcances de la intervencin de la SCJN en la modificacin del orden normativo mediante la declaratoria general de invalidez. Esta discusin en Mxico es particularmente relevante porque la declaracin general de invalidez que puede emitir la SCJN, contradice los lmites formales al control de constitucionalidad que en el juicio de amparo desde el siglo XIX se haban establecido mediante la frmula Otero a la participacin de la SCJN. La posibilidad de realizar la declaracin de invalidez es lo que ha abierto la puerta para las opiniones de que el trabajo de la SCJN se ha politizado y ha abierto tambin los temores de que en los procesos de accin de inconstitucionalidad los jueces decidan conforme a sus preferencias previas de poltica pblica con mayor libertad que en otro tipo de procedimientos. Frente a la objecin contramayoritaria DEMOCRACY AND DISTRUT propone la necesidad de que los procesos

jurisdiccionales sigan una tendencia deliberativa en su integracin, para evitar que los jueces decidan fundados en sus preferencias previas de poltica pblica y por el contrario,

permitan que el caso constitucional se recree como un espacio para la deliberacin de ideas mediante la provisin de informacin y discusin por parte de la mayor cantidad posible de voces independientes entre s en la materia. En el contexto latinoamericano algunas voces retoman el llamado deliberativo en la integracin de los procedimientos. Una postura interesante al respecto se encuentra por ejemplo en lo que Roberto Gargarella llama el ideal regulativo de la democracia, que expone de la siguiente forma:
El ideal regulativo en cuestin consiste en una situacin en donde todos los potencialmente afectados por una cierta decisin participan de una discusin sobre los contenidos que va a tener la misma, y lo hacen desde una posicin de relativa igualdad. Los elementos de este ideal son tres, y conviene distinguirlos: uno es el de la inclusin, ya que se aspira a que el proceso de toma de decisiones no deje a nadie de los potencialmente afectados fuera del mismo; el segundo es el de la deliberacin, ya que se asume que la discusin es un medio imprescindible para que los distintos participantes se escuchen y corrijan mutuamente; y el tercero es el de la igualdad, en presencia de fuertes desigualdades sociales todo el proceso de discusin colectiva pierde sentido (en dicho caso, previsiblemente, algunos no estarn en condiciones anmicas, psicolgicas, o inclusive fsicas de participar en ese debate).

Para el autor Gargarella, la democracia y el control judicial solamente son compatibles en la medida que sigan un comportamiento regido por el ideal regulativo. Dice el autor:
Qu es lo que puede decirse, entonces, sobre el control judicial, si uno parte de una concepcin deliberativa de la democracia? Segn entiendo, ahora puede decirse que el control judicial puede ser compatible con el ideal de la democracia solo s, y en la medida en que, se ejerza de cierto modo. De qu modo? De uno que, a la vez de ser respetuoso del predominio de la autoridad democrtica, sirva al debate colectivo, y contribuya a la inclusin y a la igualdad que son necesarias para otorgarle sentido a la deliberacin colectiva. Esto requiere, por ejemplo, que el Poder Judicial deje de hacer lo que habitualmente hace, es decir, simplemente reemplazar la voluntad del legislador por la propia, cada vez que considera (a partir de la teora interpretativa que escoja privilegiar) que la actuacin del legislador es impropia. Esto requiere que el Poder Judicial reconozca cul es el lugar y el papel que le corresponde en el proceso de toma de decisiones, como motor y garante de la discusin colectiva. Esto requiere que el Poder Judicial se ponga al servicio de la discusin pblica, y que se abra a ella, en lugar de reemplazarla (slo para finalmente desalentarla). Ser motor y garante de la discusin pblica requiere de los jueces la asuncin de un papel ms modesto acorde con sus capacidades y su legitimidad- pero al mismo tiempo un papel crucial dentro del proceso de toma de decisiones democrtico: ellos deben ayudar a la ciudadana a reconocer los diversos puntos de vista en juego en situaciones de

conflicto; deben forzar a los legisladores a que justifiquen sus decisiones; deben poner sobre la mesa pblica argumentos o voces ausentes del debate; deben impedir que quienes estn en control del poder institucional prevengan a quienes estn afuera del mismo a que participen de l y lleguen a reemplazarlos; deben impedir que desde los rganos de autoridad se tomen decisiones no fundadas en argumentos decisiones que sean la pura expresin de intereses de grupos de poder. Actuando as, los jueces promueven un objetivo importante: el dialogo democrtico. Y dicho fin, adems, puede y debe lograrse por medios tambin dialgicas, es decir, ofreciendo argumentos, creando foros de debate, organizando comisiones para la discusin de temas pblicos, etctera. Gargarella 422-423

La idea de la deliberacin en la integracin de las Acciones de Inconstitucionalidad va en consonancia con la naturaleza abstracta del juicio as como con la posibilidad que da el art. 388 de la Ley Reglamentaria al ministro instructor para que a su juicio se allegue de todos los elementos necesarios para resolver el asunto. En el contenido de este artculo esta la facultad discrecional del ministro que integra el procedimiento para encontrar la metodologa ms adecuada que permita llegar a una mejor resolucin. Esta situacin adems de dar una amplia libertad al ministro, le impone una pesada carga en el juicio si se asume por ejemplo que aquellos que presentan la denuncia o la contestacin, no tienen la posibilidad de presentar pruebas que acrediten su dicho, ms all de aquellas que el ministro instructor considere necesarias. La integracin de la Accin de Inconstitucionalidad depende en gran forma de la voluntad del juez instructor para incluir distintas voces a fin de conseguir un procedimiento deliberativo, situacin que no aconteci en el trabajo de la SCJN ms que en contadas ocasiones para los casos que mayor polmica y conflicto poltico representaron. Los eventos en donde se aprecia con mayor claridad una cierta intencin activista de la SCJN en la proteccin de los derechos fundamentales relacionados con la Accin de Inconstitucionalidad estn en la inclusin de medios deliberativos de discusin para la integracin de tres casos: las Acciones de Inconstitucionalidad 26/2006, 146/2007 y su acumulada 147/2007 y 002/2010. La integracin de medios deliberativos en la discusin de cuestiones constitucionales ha sido considerada como una de las posibles salidas al problema de la objecin contramayoritaria del control constitucional abstracto de los tribunales constitucionales por un sector de la academia. En el contexto democratizador mundial que ha dado mayor participacin a los tribunales en diversos cambios, la discusin respecto de la objecin contramayoritaria se encuentra presente.

a) La accin de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007

El 28 de agosto de 2008, la SCJN resolvi el juicio relativo a la accin de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, declarando vlida la reforma aprobada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) al Cdigo Penal del Distrito Federal y a la Ley de Salud del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 26 de abril de 2007, mediante la cual se despenaliz el aborto voluntario dentro de las primeras doce semanas de embarazo en el Distrito Federal y se instruy a las instituciones de salud pblica del Distrito Federal para prestar los servicios mdicos y de consejera al respecto.40 La despenalizacin del aborto voluntario durante las primeras doce semanas de gestacin aprobada por la ALDF abri un debate nacional respecto de su validez desde el punto de vista constitucional.41 El 25 y 26 de mayo, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y la Procuradura General de la Repblica (PGR) respectivamente, presentaron acciones de inconstitucionalidad ante la SCJN en contra de las reformas aprobadas por la ALDF y publicadas por el Gobierno del Distrito Federal (GDF). Las
40

Engrose de la sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007 resuelta el 28 de agosto de 2008. Ministro Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ministro encargado del engrose: Jos Ramn Cosso Daz. Consultado en http://www2.scjn.gob.mx/juridica/engroses/cerrados/publico/07001460.019.doc 41 El 24 de abril de 2007, despus de ser trabajada en comisiones y de varios das de debates en el Pleno, se aprob en la ALDF la reforma a los artculos 144, 145, 146 y 147 del Cdigo Penal para el Distrito Federal, as como la adicin de los artculos 16 Bis 6, tercer prrafo, y 16 Bis 8, ltimo prrafo, de la Ley de Salud para el Distrito Federal. La intencin principal de la reforma fue despenalizar el aborto voluntario realizado dentro de las primeras doce semanas de gestacin, as como establecer la obligatoriedad de las instituciones pblicas de salud en el Distrito Federal para prestar los servicios mdicos y de asesora gratuitos para llevar a cabo los procedimientos. La votacin fue conseguida por una mayora de 46 votos de las fracciones parlamentarias del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Nueva Alianza (PANAL) y la coalicin socialdemcrata que integraron el Partido del Trabajo (PT), Convergencia y Alternativa Social Demcrata, contra la negativa de 19 asamblestas del Partido Accin Nacional (PAN) y Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) y la abstencin de un diputado del PRI. La votacin se dio en medio de manifestaciones de apoyo y protesta contra la reforma por diversos sectores de la sociedad en el exterior del recinto de Donceles. Una vez recibida la notificacin de la aprobacin de las reformas, el Gobierno del Distrito Federal (GDF) procedi inmediatamente a su publicacin, la cual apareci impresa el 26 de abril de 2007 en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, peridico oficial del Distrito Federal. La reforma entr en vigor el 27 de abril de 2007, y el GDF gir rdenes a todas las dependencias pblicas de servicios de salud para que a partir de esa fecha comenzaran a prestar obligatoriamente el servicio. El 4 de mayo de 2007 fueron publicados en el mismo rgano los Lineamientos Generales de Organizacin y Operacin de los Servicios de Salud relacionados con la Interrupcin del Embarazo en el Distrito Federal para establecer las bases con las cuales se prestan los servicios de atencin mdica y asistencia en materia de aborto en las instituciones de salud pblica.

acciones de inconstitucionalidad iniciadas por la CNDH y la PGR recibidas bajo los nmerales 146/2006 y 147/2007 respectivamente, si bien distintas en redaccin, personera y forma de presentacin de los argumentos, coincidieron fundamentalmente en los artculos constitucionales que consideraban violentados por la reforma.42 La CNDH argument mediante diez conceptos de invalidez que la reforma violaba: a) el derecho a la vida del producto de la concepcin, b) el derecho a la vida en sentido amplio, c) el derecho a la proteccin del proceso de gestacin, d) el derecho de igualdad, proteccin y paternidad, e) el derecho de igualdad y no discriminacin, f) el derecho de igualdad y no discriminacin por razn de edad, g) la exacta aplicacin de la ley penal, h) invasin de competencias, i) el derecho de objecin de conciencia y j) derecho a la salud en su dimensin social y principio de legalidad. En resumen, los argumentos ms importantes presentados por la CNDH se expresaron en el sentido de que la despenalizacin del aborto durante las primeras doce semanas de gestacin violaba el derecho a la vida desde el momento de la concepcin, que en su opinin se encuentra protegido por la Constitucin mexicana, como el presupuesto fundamental que da vigencia a todos los dems derechos. Adems de la Constitucin, la demanda consider que en el marco de tratados internacionales signados por Mxico, tambin se contempla la existencia de dicho derecho, citando en especfico la Convencin de los Derechos del Nio, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin Americana de Derechos Humanos. Adicionalmente, la CNDH manifest que la reforma violaba el derecho al proceso de gestacin argumentndolo desde los contenidos de los artculos 4 Constitucional, derechos reproductivos, de igualdad ante la ley entre el hombre y la mujer y paternidad, y 123 Constitucional en lo que refiere a los derechos laborales de la mujer embarazada y del producto de la concepcin. Junto con lo anterior, se manifest por la incompetencia de la ALDF para emitir una definicin de embarazo, por invadir competencia exclusiva del rgano legislativo federal.43

42

Los artculos sealados fueron los siguientes: 1, 4, 6, 14, 16, 22, 24, 73, fraccin XVI, 122, Apartado C, Base Primera, fraccin V, primer prrafo, incisos h) e i), 123 y 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Engrose de la sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, p. 2.
43

Engrose de la sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, pp. 2-21.

La demanda presentada por la PGR tuvo una argumentacin similar. Consider que las reformas configuraban nueve conceptos de invalidez: a) el derecho a la vida, b) invasin de facultades, c) planificacin familiar, d) certeza jurdica en materia penal, e) garanta de no discriminacin e igualdad, f) objecin de conciencia, g) exactitud de la norma penal, h) igualdad y dignidad humana e i) supremaca constitucional. Los argumentos de la PGR para considerar como inconstitucional la reforma se basaron en la idea de que el sistema constitucional mexicano protege la vida desde el momento de la concepcin. Si bien consider que no existe una disposicin constitucional que contenga este derecho, sostiene que el mismo se encuentra implcito cuando se realiza la interpretacin del texto. En su visin, dicho derecho ha sido reconocido por la misma SCJN con anterioridad, cuando resolvi la Accin de Inconstitucionalidad 10/2000 determinando que los artculos 1, 4, 14, 22 y 123 constitucionales tutelan el derecho a la vida.44 Adems del reconocimiento del derecho en los contenidos de la Constitucin, seala que los tratados internacionales tambin le sealan la obligacin al Estado mexicano de proteger la vida desde la concepcin. Manifest tambin que las reformas violaban el derecho a la planificacin familiar del hombre al negarle la posibilidad de participar en la decisin. Tambin consider que la ALDF carece de facultades para legislar en cuestiones de salubridad general. Asumi que, en resumen, las reformas resultan contrarias al orden constitucional establecido por el artculo 133 constitucional que establece el principio de supremaca constitucional.45 Con fecha 28 de mayo de 2007 se dio admisin a ambas acciones y se turn el caso al ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano para dirigir el proceso de instruccin. En el auto de admisin de las demandas, el ministro instructor solicit a las autoridades sealadas, GDF y ALDF, que presentaran su informe respecto de las demandas recibidas.46 La ALDF rindi su informe respecto de cada una de las demandas

44

Sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 10/2000 Ministro ponente: Olga Snchez Cordero. Versin pblica elecrnica consultada en http://www2.scjn.gob.mx/juridica/engroses/cerrados/302/00000100.019.doc.
45

Engrose de la sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, p. 22-48. 46 CONSIDERANDO CUARTO. Admisin de las demandas y trmite de las acciones de inconstitucionalidad. Engrose de la sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, pp. 48-49.

presentadas. En sus razonamientos previos en la contestacin a la CNDH para defender el contenido de las reformas, destac el hecho de que la resolucin fue apoyada por una amplia mayora legislativa en un contexto democrtico; sugiri que se debe usar el principio pro homine para favorecer la vigencia de los derechos humanos de las mujeres, y asimismo reconociendo la existencia de un derecho implcito a la vida, seal que no hay una norma constitucional que lo reconozca para el producto de la concepcin. Adems consider que en caso de haber un derecho a la vida, este no se entiende como superior a los dems derechos, ya que los derechos no se encuentran jerarquizados y por lo tanto si se encuentran en conflicto, el reconocimiento de un derecho a la vida no implica su superioridad frente a otros derechos. En su informe respecto de la demanda de la PGR, presenta como sus consideraciones generales el hecho de que aunque el Distrito Federal no es reconocido como un Estado de la Federacin en la Constitucin, cuenta con soberana reconocida y por lo tanto sus decisiones legislativas deben ser respetadas por el gobierno federal.47 La ALDF contest a cada uno de los conceptos de violacin presentados por la CNDH y la PGR, desestimndolos. Sus posiciones principales al respecto fueron las siguientes. En su opinin, la vida no es un derecho sino un bien constitucionalmente protegido. En el caso de ser un presupuesto de los derechos fundamentales, no la ubicara como uno ni por encima de ellos. Seal que en caso de conflicto entre bienes constitucionalmente protegidos, en especfico el producto de la concepcin con los derechos fundamentales, como el de la mujer a decidir sobre su cuerpo, prevalecen estos ltimos consagrados en los artculos 1, 4, 5, 11, 14 y 16 constitucionales. Seala que tanto el derecho nacional como el internacional, del que forma parte de los tratados suscritos por Mxico, no reconocen la existencia del derecho a la vida desde la concepcin, existiendo reservas especficas del Estado Mexicano al respecto. Desestima que los artculos 4 y 123 incluyan un derecho a la proteccin de la gestacin, sino que se vinculan con situaciones especficas oponibles a terceros. Para combatir los argumentos de incompetencia, la ALDF seal que el Distrito Federal est facultado para legislar en las materias de salubridad local y salubridad general en la parte que conforme a la distribucin

47

Engrose de la sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, pp. 49-52.

competencial prevista en los artculos 3 y 13 de la Ley General de Salud, pertenece al mbito de las autoridades locales y por lo tanto puede establecer una definicin de embarazo para los efectos de la reforma. Niega la posibilidad de que la despenalizacin de la interrupcin del embarazo viole los derechos del padre debido a que el derecho a la autonoma sobre su cuerpo de la mujer supera al de aquellos en caso de entrar en conflicto, entre otros argumentos.48 Por su parte, el Jefe del GDF rindi su informe dando contestacin en forma conjunta a las demandas de la Procuradura General de la Repblica y de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Manifest en sus argumentos preliminares que la sociedad de facto ha despenalizado el aborto, y se encuentra interesada en solucionar las muertes y daos provocados a las mujeres por los abortos practicados en clandestinidad. En su argumentacin neg los conceptos de invalidez aducidos por los accionantes. Seal que no debe confundirse la proteccin del embrin con el derecho a la vida, manifestando que dicho derecho slo pertenece a las personas nacidas. Indica que en el caso de la interrupcin del embarazo lo que existe es la ponderacin entre la proteccin del embrin, frente al ejercicio de la libertad y dignidad de la mujer ante un embarazo no deseado. Neg que exista un derecho a la vida del producto de la concepcin reconocido por la Constitucin ni por los tratados internacionales. Seala que en el mbito civil y laboral se da una proteccin especial al producto de la concepcin pero no a nivel constitucional. Niega que la reforma viole derechos del padre, sino que seala que hace prevalecer la libertad reproductiva de la madre. Destac que la ALDF es competente para emitir una definicin de embarazo ya que as lo interpreta de los artculos 13 y 53 de la ley General de Salud, adems del hecho de que a nivel federal el legislador no lo haya realizado es debido a que ha respetado dicha competencia para las entidades.49 Una vez recibidos los informes respectivos de la autoridad responsable, la SCJN procedi a la elaboracin de la metodologa a seguir para el caso. Fijando la litis del juicio, determin que en la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007 se tendra que decidir sobre dos cuestiones. En primer lugar respecto de la
48

Engrose de la sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, pp. 52-76. 49 Engrose de la sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, pp. 76-101.

inconstitucionalidad de los artculos 144, 145, 146 y 147 del Cdigo Penal para el Distrito Federal, 16, Bis 6, tercer prrafo, y 16 Bis 8, ltimo prrafo, de la Ley de Salud de la misma entidad, publicado mediante decreto el 26 de abril de 2007, se refieren al tema de la interrupcin del embarazo y la configuracin del delito de aborto. En segundo lugar, opin que el caso planteaba tambin un cuestionamiento respecto del momento en el que se debe proteger la vida humana. Lamentablemente en el momento de fijar la litis el tema de los derechos fundamentales de las mujeres no fue tomado en consideracin como un tema principal a definir por la SCJN. Para resolver estas dos cuestiones la SCJN sigui tcnicas diferentes. En cuanto a la primer cuestin, se consider que el estudio y discusin que sobre el tema pudieran seguir los propios ministros desde su conocimiento y herramientas jurdicas, seran suficientes para resolver los conceptos de invalidez presentados por los accionantes. Por el contrario, para resolver la segunda, la SCJN hizo el reconocimiento de su imposibilidad de llegar a una respuesta por sus propios mtodos y recursos y, por lo tanto, decidi recurrir a la informacin que pudiera proveerse desde el exterior, incluyendo para ello medios deliberativos de discusin. Se orden la recopilacin de pruebas que pudiera ayudar a conocer el momento en el que comienza la vida humana y su proteccin, las cuales consistieron en: a) Informes en materia de salud, b) Informes sobre causas penales, c) Pruebas periciales y d) Comparecencias.50 Es en este ltimo punto que la SCJN abri la discusin a la participacin de la sociedad. La SCJN consider que era indispensable contar con la participacin de todos los actores posibles en la definicin del momento en el que se protege la vida humana, siguiendo un principio deliberativo. Los informes en materia de salud solicitados a diversas entidades pblicas pidieron datos sobre el aborto a nivel nacional y local, as como la estadstica de mortalidad materna. Los informes sobre causas penales solicitaron la estadstica a nivel local y nacional sobre las averiguaciones previas, procesos y juicios de amparo iniciados respecto del delito de aborto en los aos recientes. Las pruebas periciales consistieron en la elaboracin de cuestionarios a tres cirujanos mdicos y a un Doctor en Ciencias conforme a un dictamen

50

Engrose de la sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, pp. 119-128.

nico que deban desahogar en audiencia respecto de la materia de concepcin y vida humana en el seno materno. Finalmente las comparecencias consistieron en la celebracin de seis audiencias pblicas con ms diez expositores cada una, en donde en condiciones de equidad en tiempos y cantidad de presentaciones, se escucharon las posiciones de diversas organizaciones sociales, partidos polticos, instituciones de educacin y de investigacin, as como representantes eclesisticos a favor y en contra de la constitucionalidad de la reforma. 51

Comparecieron ante el Pleno de la SCJN en la AI 146/2007 y su acumulada 147/2007 Exposiciones donde se sostuvo la inconstitucionalidad de los artculos impugnados 11 de abril de 2008 Presidente de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Procurador General de la Repblica, Jorge Adame Goddard, Rodrigo Guerra, Vctor Manuel Montoya, Jorge Eugenio Traslosheros Hernndez, Manuel Ramos Kuri, Lorena Malpica Hernndez, Mara de la Luz Casas Martnez, Dora Sierra Madero 23 de mayo de 2008 Diputada Mara de la Paz Quiones Cornejo, Mara del Carmen Alva Lpez, Francisco Vzquez-Gmez Bisogno, Mara de Lourdes Delgado Barraza, Gabriel Ernesto Larrea Richerand, Mara del Roco Glvez de Lara, Ingrid Tapia, Carlos Llano Cifuentes, Gerardo Monroy Campero, Diputado lvaro Clemente Carrillo, Andrs Gonzlez Watty, Jaime Inchaurrandieta Snchez Medal, Diputada Federal Dora Alicia Martnez Valero, Mara Emilia Montejano Hilton, Martha Tarasco Michel 13 de junio de 2008 Armando Martnez Gmez, Patricia Barrera Rivera, Diputada Federal Mara del Pilar Ortega Martnez, Senadora Mara Teresa Ortuo Guza, Eduardo Gayn Vera, Jos Antonio Nez Ochoa, Paz Gutirrez Cortina de Fernndez Cueto, Pilar Calva, Carlos Herrero Cembelln, Hctor Jaime Larios Santilln, scar Javier Martnez Gonzlez, Carlos Fernndez del Castillo Snchez, Horacio Merchn Larios, Juan de Dios Castro Lozano, Carlos Mara Abascal Carranza. Exposiciones donde se defendi la constitucionalidad de las normas impugnadas. 23 de abril de 2008 Presidente de la Asamblea Legislativa (Vctor Hugo Crigo), Consejera Jurdica del Gobierno del Distrito Federal (Leticia Bonifaz), Margarita M. ValdsVillareal, Jess Zamora Pierce, Raffaela Schiavon Ermani, Senador Pablo Gmez lvarez, Marta Lamas , Mara del Consuelo Meja Pieros, Patricia Greter

51

Engrose de la sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, pp. 124-127.

Gonzlez, Martha Luca Mcher Camarena 30 de mayo de 2008 Ftima Jurez, Santiago Cocuera Cabezut, Pedro Morales Ach, Julin Cruzalta Aguirre, Perla Sofa Vzquez Daz, Gabriela Rodrguez Ramrez, Patricia Cedillo Acosta, Patricia Silva Rosales, Juliana Gonzlez, Juan Antonio Cruz Parcero, Alberto Begn Guerra, Mara de los ngeles Lpez Garca, Edgar Armando Cruz Gonzlez, Diputada local Leticia Quezada Contreras, Adriana Ortiz Ortega 27 de junio de 2008 Presidente de la Comisin de los Derechos Humanos del Distrito Federal, Patricia Galeana, Federico Zrate Zavala, Diputado Federal Elsa Guadalupe Conde Rodrguez, Ada Marn Acuapan, Fernando Andrs Ortiz Meja, Diputado Enrique Vargas Anaya, Pilar Murieras Jurez, Susana Lerner Sigal, Ingrid Gmez Saracibar, Gabriela Delgado Ballesteros, Diputada Federal Claudia Cruz Santiago, Mara Guadalupe Ortega Ortiz, Daphne Cuevas, Diputado Enrique Prez Correa.

Tan llamativas fueron las comparecencias ante la SCJN, como el hecho de que estas audiencias fueron transmitidas en vivo y en directo por televisin por cable, como muestra de la intencin de la SCJN por realizar un proceso transparente. El ministro Guillermo Ortz Mayagoitia sealo en la apertura de las audiencias constitucionales que:
Estas audiencias pblicas responden a tres principios constitucionales ntimamente vinculados- que son particularmente importantes para la Suprema Corte de Justicia de la Nacin: - El derecho a la informacin; - La transparencia en el quehacer pblico, y - La imparcialidad en la imparticin de justicia. Comprometidos con ellos, el Pleno del Tribunal Constitucional ha abierto estas audiencias pblicas que son un espacio de oralidad para que las instituciones pblicas que aducen la inconstitucionalidad de las reformas y en su momento- los rganos que defienden la constituiconalidad de las mismas, expresen pblica y directamente sus argumentos. Tambin son espacios para que las agrupaciones, asociaciones y personas interesadas presenten sus opiniones en uno u otro sentido.52

Otro punto novedoso de la instruccin fue la creacin de un micrositio en Internet para que se pudiera dar seguimiento en tiempo real a la labor de la SCJN en la resolucin del juicio, como parte de lo que se denomin una poltica de transparencia activa que consiste en aprovechar todos los medios posibles para llevar y acercar los datos y sobre

52

Guillermo Ortiz Mayagoitia, Discurso de Apertura de la Primera Audiencia Pblica relacionada con acciones de inconstitucionalidad 146 y 147 de 2007, Despenalizacin del Aborto hasta la duodcima semana de gestacin en el D.F. en Guillermo Ortiz Mayagoitia, op. Cit nota 3, p. 99.

todo las explicaciones a la mayor cantidad de personas.53 Adems de las actividades propias del trmite de la instruccin, durante este periodo se llevaron muchas actividades al exterior de la SCJN, principalmente dentro de la academia y de los medios de comunicacin, que buscaban de cierta forma impactar los criterios de los ministros en su decisin.54 La actitud de la SCJN dio pie a que diversas organizaciones civiles emprendieron estrategias de presin.55 Las organizaciones de defensa de la salud reproductiva y de los derechos de las mujeres son activas y trabajan de forma transversal, sin identificarse plenamente con un solo sector de la poltica mexicana que hasta hace poco tiempo divida sus concepciones entre derecha, centro e izquierda en conceptos econmicos, y tena olvidados los temas sociales. Pareciera ser que la titularidad de la defensa de estos derechos ha pertenecido a la sociedad, ya que inclusive los partidos polticos que han intentado hacer de ellos su bandera, han fracasado en el intento de mantener permanencia en el sistema electoral mexicano.56 Los temas sociales han ido avanzando en la agenda pblica nacional gracias al apoyo de las organizaciones civiles. La presin de estas organizaciones ha facilitado la apertura de centros de comunicacin con el gobierno, as como el flujo de recursos para mantener sus actividades. Las organizaciones sociales de defensa de los derechos de las mujeres y la salud reproductiva tienen la posibilidad de recibir recursos materiales y humanos tanto del interior como del exterior del pas, lo que les permite establecer estructuras permanentes de profesionales dedicados a la
53

Ortiz Mayagoitia, Guillermo Discurso de Presentacin del micrositio sobre las acciones de inconstitucionalidad 146 y 147 de 2007 en Ortiz Mayagoitia, op. cit., nota 3, pp. 185-186. 54 Diversas instituciones educativas fueron muy activas en la discusin de los temas a favor y en contra de las reformas. Instituciones radicadas en el Distrito Federal como la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, la Universidad Autnoma Metropolitana, la Universidad Iberoamericana, el Centro de Investigacin y Docencia Econmica y el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, entre otras, participaron de estos debates con publicaciones, eventos y participacin en medios. 55 Durante el juicio participaron activamente las siguientes organizaciones: Asociacin Filosfica Feminista A.C., Ipas Mxico, Catlicas por el Derecho a Decidir, Grupo de Informacin en Reproduccin Elegida, El Colegio de Biotica, Magdala: Instituto de Asistencia Integral, ELIGE: Red de Jvenes por los Derechos Sexuales y Reproductivos, RED Democracia y Sexualidad, Centro de Derechos Humanos Victoria Diez, DECIDIR. Coalicin de Jvenes por la Ciudadana Sexual y el Centro de Derechos Reproductivos entre otras ms. 56 Los intentos de establecer una opcin social demcrata dentro del sistema poltico mexicano que observe los derechos sociales como prioritarios han sido fallidos. El Partido Social Democracia mantuvo su registro ante el Instituto Federal Electoral durante los aos 1999 y 2000. Varios de sus integrantes decidieron agruparse para 2003 en el partido Mxico Posible que tampoco consigui conservar el registro. En 2005 se fund el partido Alternativa Social Democracia que perdi su registro en las elecciones intermedias de 2009.

persecucin de estos fines. Su agenda pblica es compartida con la agenda de organizaciones internacionales, lo que permite el flujo de comunicacin y soporte, adems de la experiencia internacional y la posibilidad de introducir sus temas a las agendas de las agencias internacionales. Junto con los partidos polticos movilizaron recursos econmicos y humanos para promover su causa, en medios impresos y electrnicos, as como mediante la realizacin de marchas se dieron demostraciones a favor y en contra del caso. El periodo de instruccin se cerr el da 15 de agosto de 2008 con la presentacin del proyecto de sentencia elaborado por el ministro instructor Sergio Aguirre Anguiano despus de recibir los alegatos de las partes. Como una situacin con pocos antecedentes previos, el proyecto de la sentencia tambin fue publicado en el micrositio de Internet disponible para todo aquel que se interesara en conocer la propuesta de resolucin del ministro instructor sobre la que se iniciara la discusin el lunes 25 de agosto siguiente. El proyecto presentado por el ministro Aguirre Anguiano propona la inconstitucionalidad de las reformas, lo que gener polmica entre la opinin pblica.57 La principal razn

57

El proyecto sealaba que, si bien no existe ningn artculo que contemple el derecho a la vida en la Constitucin, este se entenda como existente derivado de la lectura conjunta de los artculos 1, 14 y 22 constitucionales, considerando la vida como el derecho por excelencia. Adems de esta interpretacin del texto constitucional, el proyecto deca que el gobierno mexicano se encuentra obligado a reconocer el derecho a la vida del producto de la concepcin derivado de la suscripcin de diversos acuerdos internacionales tales como la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer y del Convenio Nmero 110 Relativo a las Condiciones de Empleo de los Trabajadores de las Plantaciones. El proyecto reconoca adems la existencia de un derecho al proceso de gestacin derivado de los contenidos en los artculos 4 y 123 constitucionales. Dentro de sus considerandos, sealaba que las reformas violaban los derechos del padre y resultaba discriminatoria para est. Consideraba que la ALDF no poda legislar en la materia debido a que solo el poder reformador de la Constitucin podra restringir el derecho a la vida segn esta interpretacin. Ministros debaten hoy sobre la despenalizacin del aborto en Nacional La Jornada, 25 de agosto de 2008: La sesin iniciar este lunes con la lectura del proyecto de dictamen elaborado por Aguirre Anguiano, que ha recibido crticas en la misma Corte porque, se asegura, las 610 cuartillas del documento tiene demasiada informacin que versa sobre aspectos filosficos, sociolgicos y morales, pero con pocos elementos jurdicos. La SCJN debe hacer respetar el Estado laico en el tema del aborto en Nacional, La Jornada, 17 de agosto de 2008. El proyecto de dictamen del ministro Aguirre Anguiano, es un retroceso y una muestra del ms arraigado conservadurismo que se inclina por la criminalizacin de las mujeres, consideraron organizaciones defensoras de los derechos sexuales y reproductivos. Retoma ministro alegatos de Pro Vida El Universal, Nacional, 16 de agosto 2008. El ministro Sergio Aguirre Anguiano puso a consideracin de sus compaeros de la Corte el proyecto de sentencia en torno al juicio sobre la despenalizacin del aborto en el DF, en el que retoma los argumentos de Pro-Vida en torno al tema.

aducida por la inconstitucionalidad se fundamentaba en la supuesta violacin de derecho a la vida protegido desde el momento de la concepcin.58 La discusin y votacin sobre el tema se llevaron a cabo del 25 al 28 de agosto de 2008 en la sala de sesiones plenaria de la SCJN. Las sesiones fueron transmitidas en vivo y en directo por el canal judicial, disponible en todo el pas en televisin por cable, y frente a una audiencia presente en la sala integrada por medios de comunicacin, organizaciones sociales y las partes del litigio. La redaccin de la resolucin final del caso, el engrose, fue encargada al ministro de la mayora Jos Ramn Cosso Daz, en donde se da cuenta de los argumentos utilizados por la mayora para declarar la constitucionalidad de las reformas. En ella se establece que la vida es un bien constitucional e internacionalmente protegido, que no puede constituir un presupuesto de los dems derechos. Tambin se dice que el derecho a la vida en los tratados internacionales no se establece ni reconoce como un derecho absoluto. Se manifiesta que el aborto es un problema de decriminalizacin de una conducta especfica y no existe mandato constitucional especfico para su penalizacin, por lo que la evaluacin de las condiciones sociales y la ponderacin realizada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal es constitucional y se encuentra dentro de sus facultades de acuerdo con principios democrticos. La percepcin general que dej el engrose de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007 es que la riqueza de la discusin presentada en la resolucin del caso, por la sociedad y por las mismas posiciones de los

58

En los resolutivos del proyecto se sealaba: De conformidad con todo lo examinado en los considerandos precedentes de esta resolucin, procede declarar la invalidez de las porciones normativas de los primeros prrafos de los artculos 144 y 145 del Cdigo Penal para el Distrito Federal, en cuanto precisan el delito de aborto y su penalidad, respectivamente, a partir de la dcimo segunda semana de gestacin, as como la del segundo prrafo del citado artculo 144 que establece el concepto de embarazo. De igual manera, resulta procedente declarar la invalidez del artculo Tercero transitorio del Decreto impugnado, que establece la obligacin del Jefe de Gobierno del Distrito Federal de expedir la adecuacin a los Lineamientos Generales de Organizacin y Operacin de los Servicios de Salud relacionados con la interrupcin del embarazo en esa entidad. En torno a estos Lineamientos, debe precisarse que si bien ya fueron expedidos por el citado Jefe de Gobierno, no puede considerarse que el artculo Tercero transitorio haya cesado en sus efectos, en virtud de que los Lineamientos que emiti siguen rigiendo en el Distrito Federal y aplicndose en las solicitudes de interrupcin de embarazos que no se refieren a las excluyentes de responsabilidad contempladas en el artculo 148 del Cdigo Penal para esa entidad, pues precisamente su expedicin tuvo por objeto adecuar los Lineamientos para incluir dentro de los servicios de salud, los supuestos de interrupciones de embarazos dentro de las primeras doce semanas de gestacin, a voluntad de la mujer, conforme al Decreto impugnado. Proyecto de sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007 . Versin Pblica. Ministro Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, p. 601.

ministros, no se ve reflejada en el texto del engrose. Es difcil establecer con precisin que la SCJN haya tomado en cuenta para su decisin los argumentos provistos por la sociedad. En principio parece ser que todos aquellos argumentos ticos y cientficos que se le hicieron llegar no fueron lo suficientemente valorados para causar conviccin en el tribunal y por lo tanto la llevaron a declarar que:
De los elementos que se han reseado [pruebas], puede derivarse la conclusin de que no existe unanimidad en los criterios ticos, morales, filosficos, cientficos y legales sobre el momento a partir del cual empieza la vida humana y el momento a partir del cual debe protegerse por el Estado, sustentndose afirmaciones encontradas entre s. En consecuencia, debe quedar claramente establecido que el papel de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en su carcter de Tribunal Constitucional de Mxico, es circunscribir el estudio de la litis planteada en las presentes acciones a lo que establece la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en trminos del artculo 133 de la misma.

Cada uno de los ministros elabor su voto particular, en donde qued claro el desacuerdo existente respecto a la cuestin relativa a la proteccin del derecho a la vida por nuestra Constitucin. Respecto de este tema, la misma sentencia aclara que los contenidos del considerando octavo en donde se registra dicha discusin, no constituyen jurisprudencia aun cuando cuentan con la votacin suficiente para hacerlo, esto debido a ser un tema en el que no hubo acuerdo en la SCJN y del cual se descart que la informacin proporcionada por las partes y la sociedad civil en las audiencias, aportara evidencia suficiente para manifestarse en algn sentido.59 Sobre este punto es en el que se
59

Por todo lo anterior, se considera que los planteamientos contenidos en los conceptos de invalidez de las demandas resultan infundados. Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO. Es parcialmente procedente e infundada la presente accin de inconstitucionalidad. SEGUNDO. Se sobresee en la presente accin de inconstitucionalidad, respecto de los artculos 148 del Cdigo Penal para el Distrito Federal y 16 Bis 7, de la Ley de Salud para el Distrito Federal, y Tercero transitorio del impugnado Decreto de reformas a dichos preceptos. TERCERO. Se reconoce la validez de los artculos 144, 145, 146 y 147 del Cdigo Penal para el Distrito Federal, as como de los artculos 16 Bis 6, tercer prrafo, y 16 Bis 8, ultimo prrafo, de la Ley de Salud para el Distrito Federal. CUARTO. Publquese esta resolucin en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Notifquese; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archvese el expediente. Puesto a votacin el proyecto se resolvi por unanimidad de once votos declarar parcialmente procedentes las acciones de inconstitucionalidad; por mayora de diez votos de los seores Ministros Aguirre Anguiano, Cosso Daz, Luna Ramos, Franco Gonzlez Salas, Gngora Pimentel, Azuela Guitrn, Valls Hernndez, Snchez Cordero de Garca Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia sobreseer en las acciones de inconstitucionalidad respecto de los artculos 148 del Cdigo Penal para el Distrito Federal y 16 Bis 7, de la Ley de Salud para el Distrito Federal, el seor Ministro Gudio Pelayo voto en contra; por mayora de nueve votos de los seores Ministros Cosso Daz, Luna Ramos, Franco Gonzlez Salas, Gngora Pimentel, Gudio Pelayo, Valls Hernndez, Snchez Cordero de Garca Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia se resolvi sobreseer en las acciones de inconstitucionalidad

puede establecer la mayor crtica a la resolucin, ya que, despus del esfuerzo desplegado, era necesario que la SCJN llegara al establecimiento de jurisprudencia obligatoria para casos similares. La falta de una teora constitucional de los derechos fundada en la jurisprudencia sigue siendo costosa para el sistema constitucional mexicano que continuamente debe debatir sus conceptos empezando casi desde cero. El problema de la elaboracin de jurisprudencia til persiste y la decisin sobre la despenalizacin del aborto evidenci una vez ms la larga historia de inexistencia de la jurisprudencia como fuente de derecho confiable en la elaboracin de una teora constitucional en Mxico.60 Entre los ministros existi la intencin de llevar adelante un proceso con visos de profesionalismo, en donde se mostraron abiertos al intercambio de informacin con la sociedad, tanto en la forma de escuchar, como de ser escuchados, con la finalidad de priorizar la discusin basada en el conocimiento constitucional, legal y cientfico, por sobre la moral propia o de pertenencia al grupo. En las expresiones de la mayora de los ministros a lo largo del juicio, fue notorio el nimo de conservar su neutralidad e imparcialidad en el tema; buscando hacer explcito el reconocimiento de que las respuestas al caso vendran del estudio constitucional y no de las preferencias personales, lo que se traduce en una imagen de profesionalismo. En su actitud existi tambin un
respecto del artculo Tercero transitorio del impugnado Decreto de reformas a dichos preceptos, los seores Ministros Aguirre Anguiano y Azuela Guitrn votaron en contra y a favor de la propuesta de declarar la invalidez de dicho artculo, y reservaron su derecho para formular voto de minora; por unanimidad de once votos se resolvi reconocer la validez de los artculos 16 Bis 6, tercer prrafo, y 16 Bis 8, ltimo prrafo, de la Ley de Salud para el Distrito Federal; por mayora de nueve votos de los seores Ministros Cosso Daz, Luna Ramos, Franco Gonzlez Salas, Gngora Pimentel, Gudio Pelayo, Valls Hernndez, Snchez Cordero de Garca Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia se resolvi reconocer la validez de los artculos 144, 145, 146 y 147 del Cdigo Penal para el Distrito Federal, al no violar los principios de certeza y exacta aplicacin de la ley, los seores Ministros Aguirre Anguiano y Azuela Guitrn votaron en contra; y por mayora de ocho votos de los seores Ministros Cosso Daz, Luna Ramos, Franco Gonzlez Salas, Gngora Pimentel, Gudio Pelayo, Valls Hernndez, Snchez Cordero de Garca Villegas y Silva Meza se resolvi declarar infundadas las acciones de inconstitucionalidad y reconocer la validez de los artculos 144, 145, 146 y 147 del Cdigo Penal para el Distrito Federal, y que la resolucin se publique en el Semanario Judicial de la Federacin, y reservaron su derecho para formular, en su caso y oportunidad, sendos votos concurrentes, en el entendido que las razones que fundan el considerando Octavo de esta ejecutoria, al no haber sido coincidentes en cuanto al reconocimiento de validez de los preceptos, no sern obligatorias en trminos de los dispuesto por el artculo 43 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estado unidos Mexicanos; de los seores Ministros Aguirre Anguiano, Azuela Guitrn y Presidente Ortiz Mayagoitia votaron en contra y en favor de la propuesta de declarar la invalidez de dichos artculos, y que la resolucin se publique en el Diario Oficial de la Federacin, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y en el Semanario Judicial de la Federacin, y reservaron su derecho para formular voto de minora. Engrose de la sentencia definitiva de la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007 , pp. 207-208. 60 Cosso Daz, Jos Ramn, La teora constitucional de la Suprema Corte, Mxico, Fontamara, 2002.

reconocimiento de que el trabajo que llevaron a cabo no solamente requera de la labor interpretativa de texto, sino tambin de la interpretacin de valores en el contexto poltico y social. Existe un reconocimiento tcito de la importancia de la toma de decisiones legtimas frente a los temas de amplio debate nacional. El caso de la despenalizacin del aborto voluntario es atpico en muchos sentidos, y en uno de ellos fue el inters puesto por la autoridad por generar una discusin transparente hacia la sociedad que no se observa en todos los procesos. Por lo anterior es que la SCJN decidi elaborar una poltica pblica de trmite del caso que incluy diferentes aspectos, uso de recursos y la intervencin de prcticamente todas las oficinas que la integran, a travs de un micro-sitio en Internet en donde se mantuviera informada a la sociedad sobre el avance en el trmite del juicio. En ese lugar se publicaron los boletines de prensa sobre la labor de la SCJN, se pudieron ver las audiencias pblicas que se llevaron a cabo para discutir los temas y se abri un foro de participacin de la sociedad en general en el que recibi 1792 documentos enviados por los ciudadanos manifestando su parecer en el tema.61 Asimismo, se tuvo casi al mismo tiempo que los ministros, el proyecto de sentencia que se presentara a votacin, elaborado por el ministro Aguirre y que desat el momento ms alto de cabildeo y presin de los diferentes actores frente a los ministros y sus intenciones de voto. Como segundo paso en la construccin de su imagen de neutralidad, se encontr la apertura de espacios de dilogo entre la SCJN y las organizaciones de la sociedad civil. La inclusin de las organizaciones sociales al debate fue un acierto. Si bien las formalidades del procedimiento conforme a la legislacin, no incluyen a los terceros ajenos al juicio como elementos importantes en el juicio, es de hacer notar que ante la necesidad de responder un cuestionamiento abstracto, la bsqueda de la inclusin de la sociedad civil como proveedora de informacin en el tema es deseable. Como efecto adicional, con esta inclusin la SCJN pudo contar con una retroalimentacin comunicativa inmediata de su labor a lo largo del proceso y no solo en su resultado final, cosa que le permiti ser cautelosa en la construccin de su decisin y ser reactiva a las posiciones de sus audiencias. El hecho de llevar un procedimiento abierto a la sociedad
61

Informacin consultada en el micro sitio de Internet de la SCJN respecto de la despenalizacin del aborto disponible en la direccin electrnica http://informa.scjn.gob.mx/documentos_enviados_por_los_ciudadanos.html

provoc que los medios de comunicacin masiva se interesaran en el proceso y le dieran un seguimiento especial. En las discusiones, algunas de las expresiones que se haban manifestado por las organizaciones sociales con perspectiva de gnero fueron recuperadas por algunos de los ministros, lo que habla de la importancia de la comunicacin entre la sociedad y la magistratura. Algunos de los ministros no solo mostraron apertura al dilogo, sino que demostraron sensibilidad a los temas que se trataron y una intencin de avanzar en la materia. Si bien no es posible afirmar que exista una perspectiva de gnero en esta resolucin, s es detectable que algunos de los ministros de la mayora se apoyaron en esta para definir el sentido de sus participaciones y votos en la resolucin del caso. La amplia participacin social nutri de informacin a la SCJN y condicion las posibilidades de su resolucin dentro de un contexto de respeto a los derechos de las mujeres, por lo que parecera apresurado decir que no se le dio relevancia a los argumentos desde la sociedad.

4.5 Cmo resuelve la SCJN?: El uso de la suplencia de los conceptos de invalidez

El ltimo de los temas que se analiza dentro de la Accin de Inconstitucionalidad para medir el comportamiento de la SCJN en la proteccin de los derechos fundamentales refiere al uso de la suplencia de los conceptos de invalidez en la decisin. La figura de la suplencia de los conceptos de invalidez se incluy dentro de la Accin de Inconstitucionalidad como parte de los elementos necesarios para que la SCJN consiga proteger adecuadamente el sistema constitucional, sin depender excesivamente de elaboraciones de los conceptos de invalidez presentados por los sujetos legitimados. Es una figura que permite a la SCJN hacer una revisin completa del sistema normativo del que se trata para detectar aquellas cuestiones que puedan resultar inconstitucionales en el contexto. No sobra decir que entendida as tambin resulta una facultad discrecional de la SCJN y por lo tanto, un punto a observar detenidamente respecto de su comportamiento. El uso de la suplencia de los conceptos de invalidez por la SCJN se define por la conducta activa hacia la proteccin del sistema constitucional, ms all de los planteamientos de la demanda.

La suplencia no es exclusiva de las acciones de inconstitucionalidad, sino que tambin las controversias constitucionales y el juicio de amparo la incorporan como una figura que permite discrecionalidad al juez, en diversos documentos, materias y motivaciones, para corregir o redefinir alcances, impresiones y ausencias. La suplencia se incorpor originalmente al juicio de amparo como una forma de que el juez proteja el inters del ms dbil en el juicio, el cual comnmente se encuentra en situacin de desventaja en el litigio. En el caso de la Accin de Inconstitucionalidad y la Controversia Constitucional la figura no busca proteger al dbil en el litigio, sino que se propone como medio para asegurar un adecuado control de la constitucionalidad. En la figura 6.x se observa una clasificacin de la suplencia aplicada a tres medios de control constitucional en Mxico.

Accin

de Controversia

Juicio de Amparo

Inconstitucionalidad Constitucional Concepto suple que se Conceptos invalidez de demanda,

contestacin, alegatos agravios

Queja

Materia

Todas (exc. Electoral, slo en el escrito inicial)

Todas

Penal Laboral Familiar

Motivacin del juez

Proteger el orden Proteger el orden Proteger el orden constitucional constitucional constitucional /

proteger a sujetos en desventaja

El artculo 71 que se transcribe a continuacin incluye la redaccin de la LORFII105, la cual consta de dos prrafos. En el primer prrafo se establece el alcance general de la suplencia de los conceptos de invalidez. El segundo, resultado de una reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de noviembre de 1996, establece la limitante para que las sentencias en materia electoral solamente puedan

referirse a la violacin de los preceptos expresamente sealados en el escrito inicial. Dice el artculo 71:
ARTICULO 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin deber corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplir los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin podr fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violacin de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nacin sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitucin, slo podrn referirse a la violacin de los preceptos expresamente sealados en el escrito inicial.

Respecto de ambos prrafos la SCJN ha emitido jurisprudencia. Para el caso del prrafo primero del artculo 71 la SCJN interpreta que contiene dos normas, una que le establece la obligacin de corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos

invocados y otra que le permite suplir los conceptos de invalidez planteados en la demanda, adems de fundar su declaratoria en cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. La importancia de estas normas las ubica la SCJN en la misma jurisprudencia debido a que no es posible que la sentencia se ocupe de solo lo pedido por quien ejerce la accin, sino que tambin en el supuesto en que este Tribunal Pleno encuentre que por un distinto motivo, ni siquiera previsto por quien inst la accin, la norma legal enjuiciada es violatoria de alguna disposicin de la Constitucin Federal.62

Registro No. 174565 Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXIV, Agosto de 2006 Pgina: 1157 Tesis: P./J. 96/2006 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional
62

ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPLENCIA DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ OPERA AUN ANTE LA AUSENCIA DE LOS MISMOS. Conforme al primer prrafo del artculo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin deber corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplir los conceptos de invalidez planteados en la demanda, y podr fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violacin de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Esto significa que no es posible que la sentencia slo se ocupe de lo pedido por quien promueve la accin, pues si en las acciones de inconstitucionalidad no existe equilibrio procesal que preservar -por constituir un examen abstracto de la regularidad constitucional de las leyes ordinarias- y la declaratoria de invalidez puede fundarse en la violacin de cualquier precepto de la Norma Fundamental, haya o no sido invocado en el escrito inicial, hecha excepcin de la materia electoral, por mayora de razn ha de entenderse que aun ante la ausencia de exposicin respecto de alguna infraccin constitucional, este Alto Tribunal est en aptitud legal de ponerla al descubierto y desarrollarla, ya que no hay mayor suplencia que la que se otorga aun ante la carencia absoluta de argumentos, que es justamente el sistema que establece el primer prrafo del artculo 71 citado, porque con este proceder solamente se salvaguardar el orden constitucional que pretende restaurar a travs de esta va, no nicamente cuando haya sido deficiente lo planteado en la demanda sino tambin en el supuesto en que este Tribunal Pleno encuentre que por un distinto motivo, ni siquiera previsto por quien inst la accin, la norma legal enjuiciada es violatoria de alguna disposicin de la Constitucin Federal. Cabe aclarar que la circunstancia de que se reconozca la validez de una disposicin jurdica analizada a travs de la accin de inconstitucionalidad, tampoco implica que por la facultad de este Alto Tribunal de suplir cualquier deficiencia de la demanda, la norma en cuestin ya adquiera un rango de inmunidad, toda vez que ese reconocimiento del apego de una ley a la Constitucin Federal no implica la inatacabilidad de aqulla, sino nicamente que este Alto Tribunal, de momento, no encontr razones suficientes para demostrar su inconstitucionalidad. Accin de inconstitucionalidad 1/2006. Procurador General de la Repblica. 25 de mayo de 2006. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: Mariano Azuela Gitrn, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Jos Ramn Cosso Daz. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretario: Alfredo Villeda Ayala.

Respecto del segundo prrafo del artculo 71 la SCJN tambin se ha preocupado por establecer sus alcances mediante la jurisprudencia. En su interpretacin la SCJN confirma la reduccin del mbito de la suplencia en materia electoral, argumentando que si stos no se exponen [los conceptos de invalidez], tampoco al tribunal le es dable suplir algo inexistente, y menos an introducir el estudio de violaciones a la Constitucin que sean inditas para el promovente.63 Esta jurisprudencia de la SCJN muestra criterios contradictorios de la SCJN respecto de la naturaleza abstracta de la accin de inconstitucionalidad, contradiccin que vale aclarar es introducida por la redaccin del mismo prrafo segundo del artculo 71, pero que la SCJN no supo resolver adecuadamente. Surge la pregunta de porque entonces si en las dems materias si puede extender su resolucin ms all de los propuestos por el escrito de demanda, en materia electoral la SCJN no puede introducir al estudio violaciones inditas a la Constitucin, La razn de lo anterior se encuentra en la diferenciacin que hace la SCJN de la materia electoral con las dems materias, bajo la consideracin de la cuestin electoral como una cuestin menos abstracta y ms adversarila. Para el caso de la accin de inconstitucionalidad en materia electoral, la SCJN como el legislador, se inclinan por considerar que su actividad puede inducir a un desequilibrio entre las partes.

El Tribunal Pleno, el cuatro de julio en curso, aprob, con el nmero 96/2006, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a cuatro de julio de dos mil seis. 63 en materia electoral la SCJN no puede introducir al estudio violaciones inditas a la Constitucin,

4.6 El comportamiento trascendental de la SCJN en la proteccin de los derechos fundamentales: la jurisprudencia.

El ltimo tema que se analiza en este captulo es la elaboracin de jurisprudencia relevante en materia de Derechos Humanos por la SCJN. Acciones de inconstitucionalidad que han generado jurisprudencia relevante en materia de DDHH. 10/98 10/2000 20/2003 4/2004 11/2004 y 12/2004 18/2004 20/2004 21/2004 24/2004 11/2005 1/2006 4/2006 26/2006 31/2006 37/2006 47/2006, 49/2006, 50/2006, 51/2006 45/2006, 46/2006 36/2007 157/2007

4.7 Conclusiones

1) El diseo institucional es limitado para la proteccin de los derechos fundamentales una razn de esto es que las CDH no tuvieron legitimacin hasta 2006; otra puede ser que sea que el requisito de 33% es muy alto (es ms alto que en otros lugares); la principal es que el ciudadano no tiene legitimacin para

presentar acciones y la propia SCJN no tiene posibilidad de ejercer la accin de oficio 2) Los sujetos legitimados no han tenido inters en promover cuestiones de derechos fundamentales, sino que han intentado avanzar su propia agenda mediante esto. Los ejemplos ms claros son la PGR y su combate a las leyes de ingresos municipales, la gran cantidad de acciones electorales que se procesan, el limitado uso hecho por las CDH y las minoras legislativas 3) La SCJN se encuentra ms limitada que en otros asuntos para tener una participacin activa. Cierto activismo puede verse a travs de dos cuestiones; la elaboracin de procedimientos deliberativos, pero solo en casos de demasiado conflicto poltico y en la elaboracin de jurisprudencia, mientras que los medios deliberativos se han hecho ms notorios de 2007 a 2010, en la jurisprudencia existe un discreto trabajo pero ms continuado 4) En la jurisprudencia existe algo de trabajo interesante 5) La SCJN con su trabajo no ha retado el diseo institucional de la materia sobre todo en cuestin de legitimacin, ya que no acepto ninguna solicitud de rgano no legitimado, 6) Parece que se reafirma la posicin de varios de los entrevistados en el sentido de que la AI no sirve para proteger los derechos fundamentales.