Relatorio Pesquisa PPA Sao Paulo

Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual
uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs
Relatrio de Pesquisa
Estado de So Paulo
RELATRIO DE PESQUISA
Planejamento e Gesto governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs
ESTADO DE SO PAULO
Plano Plurianual 2012-2015
Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Projeto Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs Coordenao Nacional Rede Ipea: Marco Aurlio Costa - Ipea Coordenao Nacional do Projeto: Roberto Rocha C. Pires Ipea Ronaldo Coutinho Garcia Ipea Maria Martha M. C. Cassiolato Ipea Ricardo Carneiro FJP e Ipea/PNPD Relatrio Estado de So Paulo
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Instituio parceira: Fundao Prefeito Faria Lima - CEPAM - Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal Governo do Estado de So Paulo Coordenador Estadual do Projeto: Fernando Montoro CEPAM Equipe: Carlos Corra Leite - CEPAM Eugenio Lima Mendes bolsista Ipea/PNPD Ftima Fernandes de Arajo - CEPAM Isabete Gabriel da Silva - CEPAM As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
APRESENTAO
O presente relatrio integra o Projeto Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs, coordenado pelo Ipea em parceria com o Ministrio do Planejamento e instituies de pesquisa e ensino nos estados brasileiros. Ao todo, o projeto avaliou dez experincias estaduais (Bahia, Cear, Esprito Santo, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e So Paulo). O objetivo geral da pesquisa consiste em apreender, analisar e apresentar, em perspectiva comparada, as experincias recentes das administraes estaduais concernentes utilizao do instrumento de planejamento consubstanciado no PPA referente ao perodo 2012-2015. Busca-se construir uma viso panormica acerca da conexo entre o plano de governo e a conduo da atividade governativa e, dessa forma, contribuir para a modernizao da gesto pblica no pas e para reforar sua natureza democrtica. Para tanto, as anlises enfatizam trs dimenses principais: o processo de elaborao do PPA, a concepo e o contedo programtico do documento, e o desenho e funcionamento do sistema de monitoramento da programao proposta. Todos os relatrios esto disponveis ao pblico nos stios do Ipea (Rede Ipea Plataforma de Pesquisa em Rede) e do Ministrio do Planejamento.
Lista de Quadros, Tabela e Figura

Quadro 1: Diretrizes da proposta eleitoral de 2010 comparadas com os programas do PPA 2012-2015 governador Geraldo Alckmin..............................................................23 Quadro 2: PPAs, governadores e partidos da coligao...........................................................................24 Quadro 3: Comparao entre os programas do PPA 2012-2015 e 2008-2011.................................24 Quadro 4: Emendas apresentadas e aprovadas por PPA.........................................................................35 Tabela 1: Regionalizao dos investimentos previstos no oramentofiscal e da seguridade social...............................................................................................................................42 Figura 1: Fluxo das etapas bsicas.................................................................................................................48
Lista de Anexos
Anexo A: Programa..............................................................................................................................................68 Anexo B: Indicador...............................................................................................................................................69 Anexo C: Ao........................................................................................................................................................69 Anexo D: Regies administrativas e de governo do estado de So Paulo.......................................70 Anexo E: Teste de consistncia de programas e aes do PPA............................................................71
Lista de Siglas
Anatel Alesp Cepam Agncia Nacional de Telecomunicaes Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo Fundao Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal CDRs Conselhos de Desenvolvimento Regional CFOP Comisso de Finanas, Oramento e Planejamento CO Coordenadoria de Oramento CPA Coordenadoria de Planejamento e Avaliao CPTM Companhia Paulista de Transportes Metropolitanos EPA Estrutura de Programas e Aes Erplans Escritrios Regionais de Planejamento Fundap Fundao do Desenvolvimento Administrativo GPS Grupo de Planejamento Setorial GSPOFP Grupo Setorial de Planejamento, Oramento e Finanas Pblicas Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LOA Lei Oramentria Anual MOG Ministrio de Oramento e Gesto OPI Oramento Plurianual de Investimento PEPs Projetos Estruturantes Prioritrios do Estado PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual PPA Plano Plurianual SAI Sistema de Acompanhamento de Investimentos SDECT Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia Seade Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados Seds Secretaria de Desenvolvimento Social Sefaz Secretaria da Fazenda SES Secretaria de Sade Siafem Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estado e Municpios Siga Sistema de Acompanhamento de Projetos Estruturantes Sigeo Sistema de Informaes Gerenciais da Execuo Oramentria Simpa Sistema de Monitoramento dos Programas e Aes do Plano Plurianual SOE Sistema Oramentrio das Empresas SPDR Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional STM Secretaria de Transportes Metropolitanos SUS Sistema nico de Sade TCESP Tribunal de Contas do Estado de So Paulo UOs Unidades Oramentrias
SUMRIO
1. INTRODUO........................................................................................................................................................ 9 2. CONSIDERAES METODOLGICAS..........................................................................................................10 2.1 Descrio dos Procedimentos Metodolgicos Utilizados..........................................................10 2.2 Detalhamento das Etapas......................................................................................................................10 3. RESULTADOS DA PESQUISA: SISTEMATIZAO E ANLISE DOS DADOS......................................13 3.1 PROCESSO DE ELABORAO DO PPA................................................................................................13 3.1.1 Institucionalizao e evoluo da Secretaria de Planejamento no estado de So Paulo.....................................................................................................................13 3.1.2 Breve histrico dos PPAs.............................................................................................................19 3.1.3 Anlise e comparao dos PPAs..............................................................................................23 3.1.4 Estrutura, atores na elaborao do PPA................................................................................25 3.1.5 Ferramentas tecnolgicas da elaborao do PPA.............................................................29 3.1.6 Reviso e alteraes do PPA......................................................................................................32 3.1.7 Participao da sociedade civil................................................................................................33 3.1.8 Tramitao do PPA na Assembleia Legislativa....................................................................34 3.2 CONTEDO DO PPA..................................................................................................................................36 3.2.1 Composio e estrutura.............................................................................................................36 3.2.2 Base conceitual..............................................................................................................................37 3.2.3 Integrao e alinhamento dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO E LOA)...........................................................................................................................39 3.2.4 Regionalizao do PPA................................................................................................................40 3.2.5 Transversalidade e intersetorialidade nos programas.....................................................43 3.3 SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAO DO PPA...............................................................44 3.3.1 Estrutura, atores e ferramentas tecnolgicas do monitoramento e avaliao.......44 3.3.2 Fluxo do processo de monitoramento..................................................................................47 3.3.3 Acompanhamento dos programas........................................................................................50
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3.3.4 Acesso da sociedade s informaes geradas pelo sistema de monitoramento.......................................................................................................................53 3.3.5 Consumo das informaes geradas pelo monitoramento e seus impactos sobre a gesto............................................................................................................53 CONSIDERAES FINAIS......................................................................................................................................55 REFERNCIAS............................................................................................................................................................59 ANEXOS.......................................................................................................................................................................68
1 INTRODUO
Este documento fruto de parceria firmada entre o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e a Fundao Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam) para realizao da pesquisa intitulada Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: Uma Anlise Comparativa dos Processos, Contedos e Sistemas de Acompanhamento dos Planos Plurianuais. Trata-se de estudo comparativo que envolve dez estados brasileiros. Para cada estado, o Ipea definiu um rgo parceiro encarregado de realizar o trabalho e, no Estado de So Paulo, foi escolhido o Cepam. A equipe de trabalho constituda envolveu os tcnicos Carlos Corra Leite, Eugenio Lima Mendes, Ftima Fernandes de Arajo, Fernando Antnio Franco Montoro, Isabete Gabriel da Silva e o estagirio Jos Luiz dAgostini Filho. Os resultados obtidos esto consolidados no presente relatrio. Inicialmente, so descritos os procedimentos metodolgicos definidos pelo grupo. Em seguida, apresenta-se o contedo da pesquisa, enfocando a sistematizao e a anlise dos dados em trs partes. A primeira parte trata do processo de elaborao do Plano Plurianual (PPA) enfocando os seguintes aspectos: breve histrico da Secretaria de Planejamento do estado de So Paulo e as caractersticas dos PPAs; a estrutura, os atores e as ferramentas tecnolgicas utilizadas no processo de elaborao do documento estadual; anlise da reviso e das alteraes; a participao da sociedade civil na elaborao; e a anlise da tramitao do plano na Assembleia Legislativa estadual (Alesp). importante ressaltar a contribuio fundamental para a organizao do processo de oramentao, pela lei 4320/64. Embora o PPA tenha sido previsto na Constituio de 1988, as linhas gerais desse processo ainda so definidas por essa lei. A segunda parte aborda o contedo do PPA. Descreve-se a composio; desenha-se o esboo da estrutura do PPA paulista; busca-se compreender sua base conceitual; analisa-se a integrao e o alinhamento dos instrumentos de planejamento pblico estadual (PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, Lei Oramentria Anual - LOA); aborda-se a sua regionalizao e, por fim, avalia-se a transversalidade e a intersetorialidade dos programas do PPA. A terceira e ltima parte focaliza o sistema de monitoramento e avaliao, a partir dos seguintes aspectos: estrutura, atores e ferramentas tecnolgicas do sistema de monitoramento e avaliao do PPA; funes do sistema de monitoramento e avaliao; fluxo do processo de monitoramento; a sistemtica de avaliao; o acesso da sociedade s informaes geradas; e a utilizao das informaes geradas pelo monitoramento e a avaliao e seus impactos sobre a gesto. Por fim, faz-se um breve balano crtico, apresentando as consideraes finais a partir da pesquisa realizada, destacando pontos importantes, relativos ao processo de elaborao, ao contedo e ao processo de monitoramento e avaliao do PPA do estado de So Paulo.
2 CONSIDERAES METODOLGICAS
Este relatrio de pesquisa contm as informaes e os dados obtidos nas fontes e na bibliografia indicadas, bem como observaes, anlises, reflexes e concluses da equipe tcnica, embasadas em ampla pesquisa documental, seguida por outra de campo. Ambas as pesquisas foram efetuadas a partir de detida anlise das questes e aspectos que compem o Termo de Referncia proposto pelo Ipea, bem como em seu detalhamento pos terior.
2.1 Descrio dos Procedimentos Metodolgicos Utilizados

As pesquisas bibliogrfica e documental abrangeram: Reviso bibliogrfica sobre diversas facetas do planejamento governamental: histrico, processos, instrumentos, experincias de planejamento, dentre outras; Levantamento e anlise da legislao e dos dispositivos infralegais vigentes nas esferas federal e estadual relacionados com o planejamento governamental; e, particularmente, com o PPA; e Levantamento e anlise de documentos produzidos por rgos e instituies estaduais abordando aspectos relacionados com a elaborao, aprovao, implementao, acompanhamento e avaliao da execuo do PPA. A pesquisa de campo foi efetivada com os principais integrantes do sistema estadual de planejamento. Foram levantadas informaes e percepes desses atores quanto atividade de planejamento desenvolvida pelo governo estadual e que resulta no PPA.
2.2 Detalhamento das Etapas

A metodologia de trabalho consistiu nas etapas descritas a seguir, cujas informaes colhidas serviram de base para organizar o presente relatrio. Na primeira etapa, foi selecionada a legislao federal e a estadual, que trata da temtica. As informaes colhidas em todas as etapas serviram de base para organizar o presente relatrio. Os textos legais selecionados, que compem a legislao bsica, esto relacionados nas Referncias. Na segunda etapa, a equipe escolheu documentos que tratam de assuntos relacionados aos PPAs do estado de So Paulo ou s contas pblicas estaduais. Esto relacionados nas Refe rncias.
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E S TA DO DE SO PAU LO
Tambm foram juntados trabalhos de especialistas em planejamento que desenvolveram reflexes e crticas sobre as etapas do ciclo de gesto dos PPAs, tanto no mbito federal como no estadual. Esses textos esto relacionados nas Referncias. Na terceira etapa, a equipe preparou e executou as entrevistas semiestruturadas com representantes de rgos estaduais. Partiu-se do questionrio com questes colocadas pelo Ipea e introduzidas algumas questes especficas para cada um dos rgos integrantes do sistema de planejamento estadual. Essas entrevistas serviram para elucidar aspectos no esclarecidos na legislao ou nos documentos consultados. Os rgos estaduais escolhidos para a aplicao dos questionrios e os critrios que justificaram sua escolha, so os seguintes: A Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional, por ser um dos rgos centrais dedicados atividade de planejamento estadual. Foi entrevistada a coordenadora da Coordenadoria de Planejamento e Avaliao (CPA); A Secretaria de Sade, em virtude da sua complexidade e amadurecimento em termos de planejamento, fato que decorre da sua interao com a esfera administrativa federal, como o caso do Sistema nico de Sade (SUS). A entrevista ocorreu com a diretora de Planejamento; A Secretaria de Desenvolvimento Social, em razo de esse rgo normalmente receber grande volume de indicaes parlamentares (em 2011, estas representaram 42,5% das indicaes liberadas para a execuo). A entrevista foi realizada com o chefe de Gabinete, que tambm o interlocutor com a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional para tratar assuntos relacionados ao PPA; com a coordenadora do Grupo Setorial de Planejamento, Oramento e Finanas Pblicas (GSPOFP); e com o gerente do Programa Famlia Cidad; A Secretaria de Transportes Metropolitanos, por receber maior volume de recursos oramentrios (principalmente investimentos) que movimenta em relao s demais secretarias de estado, alm de seu objeto de atuao exigir planejamento de longo prazo. Foram entrevistados o coordenador de Planejamento e Gesto, que tambm o interlocutor com a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional para tratar assuntos referentes ao PPA; o assessor tcnico executivo da Diretoria de Planejamento e Projetos da Companhia Paulista de Transportes Metropolitanos (CPTM); e a coordenadora do GSPOFP; A Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia, devido sua complexidade estrutural, que inclui as trs universidades estaduais, aliado ao fato de que o rgo tem passado por diversas reestruturaes administrativas e mudanas na direo, o que possibilita redefinio de finalidade e prioridades. A entrevista foi concedida pelo coordenador do GSPOFP, e pelo gerente de um importante programa. O Poder Legislativo e o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo foram escolhidos em virtude do papel relevante que desempenham em todas as fases do ciclo de gesto do PPA. A seguir, esto relacionados, por poderes, secretarias e instituies, os entrevistados, com os respectivos cargos, assim como as datas das entrevistas.
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PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA
Poder Executivo
Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional: Regina Beretta, responde pela Diretoria de Planejamento e Avaliao Dias 13/8/2012 e 31/10/2012; Secretaria de Sade: Sueli Valim, diretora de Planejamento Dia 20/8/2012; Secretaria de Desenvolvimento Social: Carlos Alberto Facchini, chefe de Gabinete; Vanice Ferro Lagonegro, coordenadora do GSPOFP; Felicidade Santos Pereira, gestora do Programa Famlia Cidad Dia 22/8/2012; Secretaria de Transportes Metropolitanos: Saulo Pereira Vieira, coordenador de Planejamento e Gesto (interlocutor), Luiz Antnio de Souza Cagioli, assessor tcnico executivo da Diretoria Executiva da CPTM e Alice Miwa Koyama Diafria coordenadora do GSPOFP da Secretaria de Transportes Metropolitanos (STM) Dia 24/8/2012; Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia: Dartgman Marins, coordenador do GSPOFP, e Margareth Aparecida de O. Lopes Leal, gerente do Programa Inovao para a Competitividade Dia 30/8/2012; No foi possvel entrevistar representantes da Casa Civil do governador e da Secretaria da Fazenda.
Poder Legislativo
Assembleia Legislativa de So Paulo (Alesp): Deputado Luiz Cludio Marcolino vice-presidente da CFOP da Alesp dia 4/9/2012; Deputado Mauro Bragato presidente da CFOP da Alesp dia 11/9/2012; Ana Carolina Davano, assessora parlamentar do deputado Luiz Cludio Marcolino dia 4/9/2012; Ivete Cavinatti, assessora do deputado Mauro Bragato dia 4/9/2012; Jos Ren Pires de Campos, assessor parlamentar do deputado Mauro Bragato dia 4/9/2012; Tnia Rodrigues Mendes, coodenadora do Comit Executivo do Portal da Alesp na Internet dia 11/9/2012; Roberta Clemente, assessora tcnica do Departamento de Comisses da Alesp dia 11/9/2012; Clayde Rosely Dini, assessora parlamentar do deputado Joo Caramez dia 11/9/2012. Tribunal de Contas do Estado de So Paulo Ablio Licnio dos Santos Silva, diretor tcnico de Diviso Substituto, pertencente Diretoria de Contas do Governador - dia 10/9/2012; Sergio Teruo Nakahara, agente de Fiscalizao Financeira e chefe do Setor Financeiro, pertencente Diretoria de Contas do Governador - dia 10/9/2012.
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3 RESULTADO DA PESQUISA: SISTEMATIZAO E ANLISE DOS DADOS
Os resultados da pesquisa, para fins de anlise, foram divididos em trs partes, consolidados no presente relatrio. A primeira parte (3.1) trata do processo de elaborao do Plano Plurianual (PPA), a segunda (3.2) aborda o contedo do PPA e a ltima parte (3.3) discute o sistema de monitoramento e avaliao, 3.1 PROCESSO DE ELABORAO DO PPA A seguir, vamos focalizar os seguintes aspectos: breve histrico da Secretaria de Planejamento do estado de So Paulo e as caractersticas dos PPAs; a estrutura, os atores e as ferramentas tecnolgicas utilizadas no processo de elaborao do documento estadual; anlise da reviso e das alteraes; a participao da sociedade civil na elaborao; e a anlise da tramitao do plano na Assembleia Legislativa estadual (Alesp). 3.1.1 Institucionalizao e Evoluo da Secretaria de Planejamento no estado de So Paulo A rea de planejamento, no governo do estado de So Paulo, foi institucionalizada a partir de 1964, com a criao da Secretaria de Estado dos Negcios de Economia e Planejamento (Lei 8.208, de 8 de julho de 1964). Possivelmente, o governo paulista buscava sintonia com o movimento de reformas instaurado na Administrao Pblica, em andamento tanto no governo federal quanto em alguns governos estaduais, abrangendo a valorizao do planejamento como instrumento na busca do desenvolvimento econmico e social. A Secretaria surgiu com o objetivo de:
I - promover o desenvolvimento econmico do Estado de So Paulo e contribuir para acelerar o desenvolvimento econmico nacional; II - coordenar o planejamento e orientar o controle das obras pblicas de carter socioeconmico necessrias ao desenvolvimento econmico e bem estar social; III - coordenar a economia pblica e a iniciativa privada, na orientao racional da poltica econmica do Estado; IV - orientar a poltica de financiamento de planos pblicos e particulares, criando condies favorveis para o investimento de capitais nacionais e estrangeiros em territrio estadual, com vistas realizao do desenvolvimento econmico; V - colaborar, quando solicitada, com o governo federal, na elaborao e controle das polticas cambial, tarifria e tributria. (LEI 8208, DE 8 DE JULHO DE 1964).
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Em 1966, a estrutura organizacional dessa secretaria foi definida, compondo-se por cinco unidades administrativas: i) Conselho Estadual de Desenvolvimento Econmico; ii) Departamento de Economia e Planejamento; iii) Departamento de Execuo e Controle do Planejamento; iv) Departamento de Estatstica; e v) Servio de Documentao e Bibliotecas. (LEI 9.362, DE 31 DE MAIO DE 1966). A lei que estruturou a Secretaria de Estado dos Negcios de Economia e Planejamento tambm criou um Grupo de Planejamento Setorial (GPS), no Gabinete de cada secretrio de estado, de dirigentes de autarquias e do Conselho Estadual de Educao. O GPS contava em sua organizao com: Um colegiado composto de trs membros: um representante da Secretaria de Economia e Planejamento e dois representantes da prpria Secretaria de Estado, um dos quais com a funo de supervisionar a equipe tcnica; Uma equipe tcnica integrada por pessoal tcnico de nvel universitrio, recrutado dentre os servidores da administrao, ou contratado. O colegiado teria um coordenador escolhido dentre seus membros pelo secretrio de estado. O Decreto 47.830, de 16 de maro de 1967, define as competncias do GPS da seguinte forma:
I do Colegiado: a) fixar as diretrizes setoriais, em consonncia com as diretrizes gerais do planejamento governamental, da reforma administrativa e da regionalizao do servio pblico estadual, emanadas da Secretaria de Economia e Planejamento; b) aprovar as propostas de reforma administrativa; c) aprovar os Planos de Aplicao, a serem submetidos ao governador do Estado, de acordo com o decreto 47.815-D, de 7 de maro de 1967; d) aprovar os programas e oramentos-programas, que constituem o (lacuna constante do documento original consultado); e) aprovar as medidas relativas regionalizao das atividades da Secretaria; f ) avaliar a execuo e os resultados dos programas de trabalho do setor e aprovar relatrios elaborados pela equipe tcnica; g) determinar a realizao de estudos e diagnsticos relacionados com a atividade do setor; e h) aprovar o programa de trabalho da Equipe Tcnica. II - da Equipe Tcnica: a) orientar e coordenar a elaborao dos programas e oramentos-programas das unidades do setor e integr-los no plano da Secretaria; b) analisar os programas, oramentos-programas e propostas de reforma administrativa, submetidos ao Secretrio; c) realizar ou promover a realizao de estudos e diagnsticos relacionados com o plano da Secretaria; d) controlar o andamento fsico e financeiro dos programas e oramentos-programas e avaliar os resultados do plano da Secretaria; e) elaborar relatrios da execuo do plano da Secretaria.
Desde ento, o Executivo paulista mantm em sua estrutura uma secretaria de estado voltada para o planejamento. No decorrer do tempo, a secretaria teve sua denominao alterada al14
gumas vezes, geralmente retratando mudanas em sua competncia, espelhadas ou no em sua estrutura administrativa. Porm, no geral, manteve-se responsvel por desenvolver algum aspecto relativo ao planejadora governamental. Em 1967, acatando a lei 4320/64, a Secretaria de Economia e Planejamento elaborou o primeiro Oramento Plurianual de Investimento (OPI), do estado de So Paulo, para o perodo 1968-1970 (Decreto 49.154, de 28 de dezembro de 1967). Os OPIs consistiam na expresso financeira dos programas setoriais e/ou regionais decorrentes do plano vigente, considerando apenas as despesas de capital, por um perodo de trs anos, sob a forma de oramento-programa. Esses OPIs ainda indicavam todos os recursos necessrios para os programas, subprogramas e projetos. Como forma de demonstrar a importncia com que trataria o planejamento estadual, ao baixar decreto que normatizou a elaborao do oramento-programa de 1969, o governo paulista ressaltou que pretendia ir alm da estrita elaborao da pea oramentria. Era inteno implantar definitivamente, na Administrao estadual, um sistema denominado de planejamento-oramento, por meio da elaborao, do controle, da avaliao e execuo de oramentos-programas. O processo de elaborao oramentria deveria ocorrer segundo uma rotina lgica de planejamento, contemplando o estudo dos problemas dentro de cada rea, a definio das diretrizes, dos objetivos e das atividades necessrias para a consecuo desses objetivos, e, em sequncia, a identificao e quantificao dos recursos de trabalho e, finalmente, dos recursos financeiros. Nesse processo racional de planejamento, adquiria importncia vital a prvia definio, pelos administradores pblicos estaduais, de suas intenes, a escolha das formas de concretiz-las, para ento os contadores e demais especialistas traduzi-las nas peas oramentrias, segundo o processo de classificao previsto nos dispositivos legais e na tcnica oramentria. A exposio de motivos do secretrio da Fazenda, Luis Arrbas Martins, que encaminha ao governador do estado o projeto de decretos contendo as normas para a elaborao da proposta oramentria para 1969 elucidativa sobre o valor tributado ao planejamento por alguns setores governamentais. O empenho para deflagrar e sustentar o processo de implantao da sistemtica de planejamento governamental e a tarefa prevista para sua implementao requeriam alterao das tcnicas utilizadas e, principalmente, uma mentalidade de planejamento. Em 1970, embora mantida sua denominao, a secretaria teve sua estrutura organizacional alterada, com o Decreto 52.548, de 29 de outubro. Foram criadas duas reas: a Coordenadora de Planejamento, em substituio aos Departamentos de Economia e Planejamento e de Execuo e Controle do Planejamento, e a Coordenadoria de Ao Regional. Essa mudana na estrutura organizacional traz como inovao na secretaria uma diviso na competncia de planejar. A Coordenadoria de Planejamento passa a cuidar dos aspectos setorial e global do governo estadual integrando as atividades dos diversos setores. Coordenadoria de Ao Regional coube introduzir o enfoque territorial no planejamento setorial e no global, alm de articular a ao dos diversos rgos setoriais e das entidades descentralizadas de governo, seguindo a orientao de regionalizar a ao governamental. A Coordenadoria de Planejamento passa a contar com uma estrutura organizacional flexvel, constituda por assessorias tcnicas e uma comisso tcnica. Na Coordenadoria de Ao Regional, instituda uma estrutura administrativa composta por um Grupo Executivo da Grande So Paulo, nove Escritrios Regionais de Planejamento (Erplans) e uma Comisso de Planejamento Regional.
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A Comisso de Planejamento Regional era composta pelo diretor do Escritrio Regional de Planejamento e pelos dirigentes das Unidades Regionais das Secretarias de Estado e entidades descentralizadas. Os Erplans e o Grupo Executivo da Grande So Paulo receberam a incumbncia de
articular as atividades de programao setorial e promover seu desenvolvimento a nvel regional, incrementando a intercomunicao das diferentes agncias do Governo, prestando-lhes assessoramento metodolgico e fornecendo-lhes dados e estatsticas regionais; e promover a mobilizao dos agentes regionais de desenvolvimento prefeituras, instituies universitrias e outras entidades pblicas e particulares e articular seus programas com os do Governo Estadual).
Em 1971, em razo de outra mudana estrutural na Secretaria de Economia e Planejamento, os Erplans assumem a responsabilidade pelo assessoramento dos municpios na confeco de oramentos e planos integrados de desenvolvimento, visando a obter mais integrao e articulao com o governo estadual, os governos municipais, as instituies privadas e a sociedade civil. Sob o ponto de vista formal, houve xito no intento de implantar um sistema de planejamento mais robusto e abrangente. Nota-se essa inteno com a edio de normas atinentes ao controle, acompanhamento e avaliao fsico-financeira das programaes constantes no OPI. O acompanhamento dos trabalhos e a avaliao de resultados visavam:
a) A aferio do grau de realizao dos programas; b) O exame da compatibilidade entre os recursos empregados e os resultados obtidos; c) A verificao da existncia de recursos ociosos ou insuficientemente empregados; d) A reviso crtica de propsitos e das prioridades1.
Secretaria de Economia e Planejamento coube a responsabilidade pelo acompanhamento e pela superviso geral, enquanto que a coordenao-geral, o controle, acompanhamento e a avaliao da execuo oramentria setorial ficaram a cargo dos GPS e, em sua ausncia, de Grupos Especiais de Trabalho criados para esse fim. Em 1976, a Secretaria de Economia e Planejamento obtm posio de destaque no governo estadual, ao passar a integrar o Gabinete do Governador e a ter responsabilidades mais abrangentes e sofisticadas no planejamento do Estado, como as seguintes:
I prestar assessoramento ao governador em sua rea de atuao; II coordenar as atividades que envolvam a atuao de mais de um rgo ou entidade da Administrao, quando assim determinar o governador; III organizar e administrar o sistema de planejamento do Estado na qualidade de rgo central do mesmo; IV formular a poltica de desenvolvimento socioeconmico do Estado; V elaborar e acompanhar a execuo do oramento do Estado; VI assessorar tecnicamente o Conselho de Governo e dar-lhe suporte administrativo; e VII definir, implantar e operar o Sistema Estadual de Anlise de Dados Estatsticos Seade2.
1 Decreto 52.758, de 25 de junho de 1971. 2 Decreto 8.692, de 30 de setembro de 1976, art. 2.
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Para dar conta dessas atribuies, tem sua estrutura organizacional ampliada e robustecida, passando a contar com as seguintes unidades responsveis pelas atividades-fim: a) Coordenadoria de Planejamento e Avaliao; b) Coordenadoria de Programao Oramentria; c) Coordenadoria de Ao Regional (CAR); d) Companhia de Processamento de Dados do Estado de So Paulo (Prodesp); e) Terrafoto S.A. Atividades de Aerolevantamentos; f ) Conselho Estadual de Desenvolvimento Socioeconmico. Importante medida que criou condies para ampliar a participao social no planejamento e na gesto do estado e, ao mesmo tempo, contribuiu com o processo de regionalizao e descentralizao administrativa ocorreu com a criao de dez Conselhos de Desenvolvimento Regional (CDRs), correspondentes s Regies Administrativas (RAs) do estado, no final de 1978. Os CDRs, em conjunto com os Erplans, vieram compor um avanado arranjo institucional, dentro da Secretaria de Economia e Planejamento, que possibilitava a atuao planejada, integrada, articulada e participativa nas diversas regies de So Paulo. Aos CDRs cabia, no mbito da respectiva RA, um amplo espectro de objetivos, como os relacionados a seguir:
I promover mstruturou a Secretaria de Estado dos Negcios de Economia e Planejamento tambm criou um Grupo de Planejamento Setorial (GPS), no Gabinete de cada secretrio de estado, de dirigentes de auaior aproximao entre governo e cidados; II descentralizar o processo decisrio e aumentar a participao social; III contribuir para que as intervenes pblicas melhor atendam s peculiaridades regionais, inclusive participando da elaborao e reviso de Planos Regionais de Desenvolvimento e Uso do Solo; IV facilitar a integrao dos interesses e aspiraes dos diversos setores de cada regio; V ajudar na consolidao da regionalizao administrativa, mediante uma atuao mais integrada; VI contribuir para aprimorar o processo de planejamento no Estado; VII colaborar com subsdios na formulao de propostas oramentrias das diversas Secretarias de Estado; VIII alocar recursos financeiros do Estado visando promoo do desenvolvimento nos municpios mais afeitos ao planejamento.
Os CDRs buscavam a integrao e a articulao dos rgos estaduais, com atuao regional, com os governos municipais e a sociedade civil. Essa funo estava assegurada por sua prpria composio, com a participao dos seguintes membros:
I representantes das Secretarias de Estado de Obras e Meio Ambiente e da Secretaria de Transportes, bem como das demais secretarias com unidade regionalizada; II prefeitos do municpio-sede da regio e representando cada uma das sub-regies componentes da regio; III representantes dos Sindicatos Patronais do setor agropecurio, da indstria, e do comrcio e servios; IV representantes dos Sindicatos de Trabalhadores do setor agropecurio, indstria, e comrcio e servios;
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V representante de Associaes de Municpios; VI pessoa com reconhecido conhecimento sobre os problemas da regio, livremente indicado pelo governador do estado.
Cabia aos Erplans propiciar o suporte tcnico para o funcionamento dos CDRs, devendo, seu diretor, exercer as funes de secretrio tcnico. Porm, os CDRs tiveram curta existncia, pois foram extintos em 1980. Ao mesmo tempo, a CAR foi transferida para a Secretaria do Interior. Em 1983, ocorre outra reorganizao na Secretaria de Economia e Planejamento, buscando implementar a poltica estadual de participao e descentralizao. Essa secretaria passa a englobar a CAR (Decreto 20.890, de 30 de maro de 1983). No mesmo ano, criada a Coordenadoria de Investimentos, Empresas e Fundaes, e reorganizadas a Coordenadoria de Planejamento e Avaliao e a Coordenadoria de Programao Oramentria (Decreto 21.142, de 8 de agosto de 1983). Em 1991, aps mais de 25 anos de existncia, a Secretaria de Economia e Planejamento tem a sua denominao alterada para Secretaria de Planejamento e Gesto, e a CAR passa a ser Coordenadoria de Planejamento Regional. 3 Ainda so transferidos para essa secretaria rgos e entidades como: a) Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento (Fumefi); b) Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande So Paulo (Emplasa); e c) Fundao Prefeito Faria Lima Cepam. Os Erplans so transferidos para a Secretaria de Governo, com a denominao de Escritrios Regionais de Integrao.4 Em 1992, por fora do Decreto 35.377, de 24 de julho, os Escritrios Regionais de Integrao retornam para a Secretaria de Planejamento e Gesto, e criada a Coordenadoria de Integrao Regional, para receb-los. Tanto os escritrios quanto a coordenadoria so alterados, em 1995, para Escritrios Regionais de Articulao e Planejamento (Erplans) e Coordenadoria de Articulao e Planejamento Regional (CAR).5 Em 1995, com nova mudana, restaurada a denominao de Secretaria de Economia e Planejamento.6 Nesse nterim, com a Lei Complementar 760, de 1 de agosto de 1994, que estabeleceu diretrizes para a organizao regional do Estado de So Paulo, o governo paulista retoma sua preocupao com o planejamento regional e com a busca da integrao e articulao de rgos, entidades estaduais e de outras esferas de governo, bem como com a sociedade civil. Essa lei resgata o papel de destaque da Secretaria de Planejamento no aspecto regional e possibilita que o governo crie regies metropolitanas, aglomeraes urbanas, ou microrregies, e mediante lei definir um Sistema de Planejamento Regional e Urbano que fica sob a coordenao da Secretaria de Planejamento e Gesto. Foi definido um Conselho de Desenvolvimento em cada unidade territorial regional, com carter normativo e deliberativo, composto com um representante de cada municpio abrangido e com representantes do estado nos campos funcionais de interesse comum. A participao popular prevista nesse conselho atende ao direito de acessar informaes, estudos e planos; solicitar esclarecimentos e apresentar discordncias; e solicitar explicaes.
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Decreto 33.130, de 15 de maro de 1991. Decreto 33.132, de 15 de maro de 1991. Decreto 40.146, de 16 de julho de 1995. Decreto 39.901, de 1 de janeiro de 1995.
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A Lei Complementar 760, de 1994, ainda reafirma dispositivos constitucionais, determinando que os planos plurianuais do estado estabelecero, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao estadual e que o estado e os municpios integrantes da unidade regional destinaro, nos respectivos planos plurianuais e oramentos, recursos financeiros especficos para o desenvolvimento de funes pblicas de interesse comum. Com base nesse dispositivo legal, no decorrer do tempo, foi reorganizada a Regio Metropolitana de So Paulo e foram criadas as seguintes unidades regionais: a) Regio Metropolitana da Baixada Santista; b) Regio Metropolitana de Campinas; c) Aglomerao Urbana de Jundia; d) Regio Metropolitana do Vale do Paraba e Litoral Norte; e) Aglomerao Urbana de Piracicaba7. Em 2011, na atual gesto governamental, a Secretaria de Economia e Planejamento passa a ser denominada Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional (SPDR) e sua estrutura passa por algumas transformaes. O governador Geraldo Alckmin tambm realiza mudana organizacional, que inclui a criao da Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano. Esta recebe a incumbncia de elaborar polticas especficas para as regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, dentro dos limites do que foi definida como macrometrpole paulista. Para essa nova secretaria, so transferidos os rgos relativos s unidades regionais constantes da estrutura da SPDR (regies metropolitanas e aglomeraes urbanas). A secretaria fica responsvel pelo planejamento e desenvolvimento regional do Estado, misso expressa em sua atual denominao. 3.1.2 Breve histrk dos PPAs Em 2000, a ento denominada Secretaria de Economia e Planejamento elabora o primeiro PPA do Estado de So Paulo, fundamentado na Portaria MOG 42, de 14 de abril de 1999. Esse primeiro plano elaborado no segundo governo de Mrio Covas e aprovado pela Lei 10.694, de 8 de dezembro de 2000. A estratgia de ao do PPA do Estado de So Paulo contempla quatro diretrizes governamentais para o perodo 2000-2003, a saber:
1. Gerao de Emprego; 2. Segurana e Justia Social; 3. Desenvolvimento Humano; 4. Competitividade.
O PPA comps-se de 180 programas, mas no especificou claramente as aes. Estas foram expressas de forma imprecisa, ora apresentando seus produtos, ora as respectivas metas. As normas, fixadas anteriormente pelo governador8, visando disciplinar o processo de elaborao do PPA, trouxeram algumas inovaes sistemtica de elaborao dos oramentos plu-
7 Respectivamente, Lei Complementar estadual 1.139, de 2011; Lei Complementar estadual 815, de 1996; Lei Complementar estadual 870, de 2000; Lei Complementar estadual 1.146, de 2011; Lei Complementar estadual 1.166, de 2012; e Lei Complementar estadual 1.178, de 2012. 8 Decreto 44.437, de 11 de outubro de 1999
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rianuais de investimento. Uma das mais importantes foi o modelo de gerenciamento de cada programa, que compreendia:
I Indicao de um gerente de programa pelos secretrios de estado ou dirigente de rgo da administrao indireta, mesmo que seja integrado por projetos ou atividades desenvolvidas por mais de um rgo ou unidade administrativa; II Controle de metas, prazos e custos; III Sistema de informaes gerenciais.
O gerente de programas recebeu a incumbncia de estabelecer a cooperao entre parceiros, articular recursos, esforos e informaes, com vistas a obter eficincia e eficcia do programa. Ficou determinado, tambm, que a Secretaria de Economia e Planejamento teria o papel de acompanhar e avaliar os resultados do plano. Embora tenha sido organizado segundo as definies introduzidas pela Portaria 42, editada pelo Ministrio do Planejamento e Gesto, cujo enfoque recai sobre o programa como seu principal componente, o PPA 2000-2003 apresentou alguns problemas, entre os quais, a impossibilidade de se realizar seu acompanhamento integrado, pois, no oramento, no constava claramente o conjunto de metas delineadas para o plano. Conforme documento da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap),
os programas foram definidos de forma abrangente e suas metas especificadas sem guardar relao direta com as aes que seriam desenvolvidas no mbito de cada programa, visando ao alcance das metas aprovadas no Plano. Ademais, as metas no eram traduzidas quantitativamente, o que inviabiliza o acompanhamento sistemtico e a futura avaliao do resultado do programa. 9
O PPA seguinte, abrangendo o perodo 2004-2007, foi aprovado pela Lei 11.605, de 24 de dezembro de 2003. Coordenado pela Secretaria de Economia e Planejamento, contemplou quatro vrtices para as aes de governo: Governo Educador; Governo Empreendedor; Governo Solidrio; e Governo Prestador de Servios. Elaborado no governo de Geraldo Alckmin, foi aprovado pela Lei 11.605, de 24 de dezembro de 2003, e conta com 215 programas e 1.156 aes. Os programas de governo foram organizados em cinco temas: 1. gesto pblica; 2. desenvolvimento regional e metropolitano; 3. desenvolvimento social; 4. desenvolvimento da infraestrutura; 5. desenvolvimento econmico sustentvel. Cada um desses temas composto por subtemas. Com vistas a aprimorar o processo de elaborao adotado no PPA referente ao perodo anterior, a Secretaria de Economia e Planejamento implantou nova sistemtica de estruturao dos programas. Desenvolveu esforos deliberados com os demais rgos setoriais de forma a garantir que os programas fossem concebidos a partir de problemas e oportunidades detectados. O objetivo pretendido com essa sistemtica foi incorporar princpios de planejamento estratgico na gesto governamental.
9 In: FUNDAP. Curso de capacitao para desenho de avaliao dos programas do PPA 2008-2011. Material didtico , p. 17.
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Para viabilizar essa nova sistemtica de estruturao dos programas, visando ao aprimoramento do processo de elaborao do PPA, foi criada uma nica base de dados e informaes sobre o planejamento estadual, o sistema Estrutura de Programas e Aes (EPA). Nessa base de dados, so cadastrados todos os programas de governo e, a partir deles, so estruturados tanto os PPAs como as LDOs e LOAs. Desse modo, o programa passa a ser utilizado efetivamente como elo entre essas trs peas bsicas do planejamento pblico estadual. Em 2004, institudo, formalmente, o Sistema de Acompanhamento dos Programas, Projetos, Atividades e Obras Prioritrios do Governo Estadual, denominado de Agenda SP 21, com a finalidade de fornecer informaes atualizadas e de qualidade ao governador do estado e agilizar a tomada de deciso gerencial, dentre outros objetivos. O sistema coletava, tratava e armazenava informaes sobre projetos, programas ou obras considerados complexos, por envolver a participao de vrios rgos, e prioritrios pelo governador do estado. A funcionalidade do Painel Agenda SP 21 possibilitava aos gestores acompanhar, monitorar e controlar todas as fases, do planejamento at a execuo. O PPA paulista para o quadrinio 2008-2011 foi elaborado na gesto do governador Jos Serra, aprovado pela Lei 13.123, de 8 de julho de 2008, e estabeleceu as seguintes diretrizes fundamentais para a Administrao Pblica estadual e para os programas de governo: Reduo das desigualdades sociais e melhoria da qualidade de vida da populao; Gerao de emprego e renda e preservao dos recursos naturais; e Garantia da segurana pblica e promoo dos direitos humanos. Para atingir as diretrizes, o PPA de 2008-2011 continha 238 programas e 1.012 aes. A inteno era ser inovador na forma de gerir a Administrao Pblica estadual. Nesse sentido, intentava reordenar a atuao de governo, a partir de um modelo de gesto empreendedor, a gesto por resultados, no qual os gerentes atuariam diretamente no processo, reorganizando os gastos pblicos com a finalidade de alcanar as metas do PPA, abandonando o antigo modelo burocrtico de gesto no qual os recursos eram destinados a rgos. A pasta redesenhou o processo de planejamento, introduzindo alteraes no processo de elaborao do PPA, como a criao do Portal do PPA, o programa de capacitao para os gerentes de programa, e o aperfeioamento de indicadores com assessoria da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade).10 O programa de capacitao de gerentes de programa foi realizado pela Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap) e visou instrumentaliz-los com conceitos e tcnicas para entender a contribuio da estruturao das aes pblicas por programas, conforme proposto pela Portaria MOG 42, para chegar a uma gesto focada em resultados e, principalmente, desenhar programas para a soluo de problemas identificados. As normas fixadas pelo governo para a elaborao do Plano Plurianual 2008-2011 trouxeram mais uma alterao na sistemtica adotada, ao introduzir a figura do interlocutor, dentro de cada secretaria de estado, com a responsabilidade de:
I- Coordenar os programas e as aes da Pasta para compor a proposta setorial alinhada com as diretrizes e os objetivos estratgicos de governo; II - Colaborar com a Secretaria de Economia e Planejamento durante a fase de elaborao do PPA; III - Promover a integrao das unidades da secretaria visando elaborao dos programas e aes da pasta no PPA; e IV - Interagir com outros rgos para maior integrao dos programas governamentais que possam ter objetivos comuns ou complementares.
10 Relatrio do Secretrio de Finanas Balano do Governo Exerccio 2007, p. 278
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Nota-se que a figura do interlocutor, com essas atribuies, desempenha um papel fundamental na elaborao do PPA, coordenando os programas setoriais, assim como os multissetoriais, com objetivos comuns ou complementares. O atual PPA do estado de So Paulo, elaborado pelo governo Geraldo Alckmin para o quadrinio 2012-2015, foi aprovado pela Lei 14.676, de 28 de dezembro de 2011. Sua misso garantir que todos os paulistas se beneficiem do conjunto de oportunidades; e suas diretrizes estratgicas so as seguintes: Estado promotor do desenvolvimento humano com qualidade de vida; Estado indutor do desenvolvimento econmico comprometido com as futuras geraes; Estado integrador do desenvolvimento regional e do metropolitano; Estado criador de valor pblico pela excelncia da gesto. Para atingir essas diretrizes, o PPA de 2012-2015 contm 181 programas e 1.200 aes. Tambm traa os objetivos estratgicos do governo para o quadrinio, destacando a necessidade de se avanar no projeto de aperfeioamento do aparato de planejamento, oramento e gesto das aes governamentais. Est fundamentado em diagnsticos setoriais e cenrios econmicos que serviram de base para a definio das diretrizes e dos objetivos de governo, seguindo basicamente a mesma estratgia do PPA que o antecedeu. O volume I do PPA informa que a formulao desse plano considerou o Programa de Governo11, alm de incorporar proposies e planos de outros atores sociais e stakeholders, e contribuies da populao coletadas no ciclo de eventos regionais Governo Presente12. Explicita, tambm, que a SPDR pretende coordenar a elaborao de um plano de desenvolvimento de longo prazo para So Paulo o Plano So Paulo13, por intermdio de processo participativo14. Portanto, o PPA de 2012-2015 o nico de abrangncia geral, mas de mdio prazo, existente no governo paulista. Entretanto, algumas secretarias estaduais dispem de planos setoriais, alguns deles de mdio prazo, a exemplo da Secretaria de Sade (Plano Estadual de Sade de 2012-2015). Outras dispem de planos setoriais para um perodo que vai alm dos quatro anos de durao de um PPA: a Secretaria de Transportes Metropolitanos (Planos Integrados de Transportes Urbanos para as Regies Metropolitanas de So Paulo, Campinas e da Baixada Santista); a Secretaria do Meio Ambiente (Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel do Estado de So Paulo at 2020); a Secretaria de Energia (Matriz Energtica do Estado de So Paulo, para o horizonte 2005- 2035); e a Secretaria de Logstica e Transportes (Plano Diretor de Desenvolvimento de Transportes PDDT, atualizao para 2010-2030). Em entrevistas, os tcnicos da Secretaria de Transportes Metropolitanos e da Secretaria da Sade, informaram que os planos setoriais de longo prazo para essas duas reas fundamentaram os programas e aes do PPA.
11 Propostas para as Eleies de 2010 de Geraldo Alckmin. 12 O Governo Presente consistiu em um conjunto de eventos realizados no decorrer de 2011, em fins de semana, 13 Ver PPA 2012-2015, v. I, p. 111. 14 Em site do governo paulista, declarao do governador Geraldo Alckmin informa sobre a assinatura do contrato com a empresa de consultoria pertencente ao ex-primeiro-ministro do Reino Unido, Tony Blair, para elaborar o Plano SP-2030 Construir Juntos o Futuro de So Paulo. Disponvel em: <http://www.saopaulo.sp.gov.br/sis/pesquisa.php?busca=tony+blair>. Acesso em: 17 set. 2012.
em diversas regies do Estado.
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Com relao proposta de plano apresentada durante o processo eleitoral, observa-se, no volume I do PPA de 2012-2015, a meno a um programa de governo referendado pela populao nas urnas. De fato, a equipe da pesquisa encontrou a proposta do candidato Geraldo Alckmin para as eleies de 201015 e identificou certa similaridade entre algumas diretrizes gerais da proposta eleitoral e programas estabelecidos no atual PPA do governo paulista. O Quadro 1 ilustra essa similaridade. Quadro 1: Diretrizes da proposta eleitoral de 2010 comparadas com os programas do PPA 2012-2015 - governador Geraldo Alckmin
reas Educao Proposta Eleitoral Promover a valorizao contnua do professor e das carreiras da educao. Programas no Plano Plurianual Programa de valorizao dos profissionais da educao, com nfase na poltica salarial, plano de carreiras e avaliao de desempenho. Programa de combate ao lcool e programa de ampliao do nmero de leitos para dependentes qumicos do estado; programa de ampliao da rede Lucy Montoro. Programa de habitao, proteo e recuperao de favelas e cortios; Programa fundo habitacional para incentivar a produo de habitao de interesse social.
Sade
Criar novas unidades para tratamento de dependentes de lcool e drogas; expandir a rede de reabilitao Lucy Montoro. Ampliar o programa de urbanizao de favelas e erradicao de cortios; Fortalecer as Agncias de Desenvolvimento Metropolitano; e Criar um novo Fundo de Desenvolvimento Metropolitano para as Regies Metropolitanas. Fortalecer a Hidrovia TietParan ampliando sua capacidade operacional; Ampliar e avanar na modernizao da malha rodoviria. Ampliar a assistncia tcnica para os agricultores.
Desenvolvimento Urbano e Habitao
Transportes e Infraestrutura
Programa gesto da logstica hidroviria; Programa ampliao, recuperao e modernizao da malha rodoviria. Programa de gerao e transferncia de conhecimento e tecnologia para o agronegcio.
Agricultura
Fonte: Elaborao prpria, com base na Proposta Eleitoral de 2010 e no PPA 2012-2015, do governador Geraldo Alckmin.
3.1.3 Anlise e comparao dos PPAs No perodo de anlise, relativo aos quatro ltimos PPAs, no houve mudana de partido no comando do estado de So Paulo. Aconteceram trs substituies de governadores, uma por morte e duas por renncia para concorrer s eleies presidenciais, conforme mostra o Quadro 2. Mesmo assim observam-se algumas mudanas de prioridade entre os governos. A diretriz estratgica competitividade, da gesto de Mrio Covas, substituda na gesto seguinte, de Geraldo Alckmin, por governo prestador de servios de qualidade. Essa diretriz do governo de Geraldo Alckmin substituda, no governo seguinte, de Jos Serra, pela diretriz garantia da segurana pblica e promoo dos direitos humanos.
15 Documento: Coligao Unidos por So Paulo Propostas Eleies 2010, julho de2010.
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Tambm no governo de Jos Serra, surge o tema preservao dos recursos naturais. Por fim, no PPA do atual governo, nota-se, pela primeira vez, preocupao mais explcita com o desenvolvimento, representada pela escolha de nova diretriz governamental, a do estado integrador do desenvolvimento regional e metropolitano. H tambm um ponto comum, em todos os quatro perodos de governo, que o foco na gerao de empregos. Quadro 2: PPAs, governadores e partidos da coligao
Perodo do PPA Governadores 2000/2003 Mrio Covas e Geraldo Alckmin 2004/2007 Geraldo Alckmin e Cludio Lembo PSDB, PFL e PSD 2008/2011 Jos Serra e Alberto Goldman PSDB, PFL, PTB e PPS 2012/2015 Geraldo Alckmin
Partidos da coligao
PSDB, PSD e PTB
PSDB, PSC, PMDB, PPS, DEM, PHS e PMN
Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Partido Social Democrtico (PSD), Partido Trabalhista Brasileiro( PTB), Partido Popular Socialista (PPS), Partido Social Cristo (PSC), Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), Partido Democrtico (DEM), Partido Humanista da Solidariedade (PHS), Partido da Mobilizao Nacional (PMN) Fonte: Elaborao prpria, com base no Tribunal Superior Eleitoral16.
H reduo no nmero de programas constantes no PPA de 2012-2015, em relao ao PPA de 2008-2011. Para detalhar esse fato, foi feita uma anlise comparativa parcial abrangendo sete rgos do estado: Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia (SDECT), Secretaria de Desenvolvimento Social (SEDS), Secretaria de Sade (SES), Secretaria da Fazenda (SEFAZ), Secretaria de Transportes Metropolitanos (STM), Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional (SPDR) e Secretaria da Casa Civil O resultado dessa anlise comparativa est sintetizado no Quadro 3. Quadro 3: Comparao entre os programas do PPA de 2012-2015 e 2008-2011
PPA 2008 2011 rgo N Total de Programas 15 9 20 8 22 9 7 90 N Programas Extintos 7 5 11 4 12 2 0 41 PPA 2012 - 2015 EM RELAO PPA 2008-2011 N Programas Mantidos 3 1 2 0 2 1 2 11 N Programas Alterados 5 3 7 4 8 6 5 38 N Programas Criados 8 3 6 4 1 3 2 27 N Total de Programas 16 7 15 8 11 10 9 76 Percentual Renovao dos Variao do Programas PPA 2012 N Total de -2015 Programas 7% -22% -25% 0% -50% 11% 29% -16% 81% 86% 87% 100% 82% 90% 78% 86%
SDECT SEDS SES CASA CIVIL SEFAZ SPDR STM TOTAL
Fonte: Elaborao prpria, com base nos PPAs dos quadrinios 2008-2011 e 2012-2015.
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Disponvel em: <http://www.tse.gov.br/internet/eleicoes/2002/result_blank.htm>. Acesso em: 11 jan. 2012.
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No Quadro 3 verifica-se que ocorreu um processo de enxugamento na quantidade de programas, em trs das sete secretarias pesquisadas (SEDS, SES e SEFAZ); a manuteno do nmero de programas em uma (Casa Civil); e o aumento em trs unidades (SDECT, SPDR e STM). A reduo (41 programas), porm, foi mais acentuada do que o crescimento (27 programas), principalmente na SEFAZ (12 programas). A segunda caracterstica que se destaca no Quadro 3 o processo de renovao dos programas para o PPA do perodo de 2012-2015 comparado ao PPA de 2008-2011. Em todas as unidades, de trs quartos totalidade, os programas foram criados ou tiveram aes alteradas no PPA do perodo 2012-2015 em relao ao PPA de 2008-2011. Diversas so as explicaes para a reduo na quantidade dos programas de cada secretaria. De um lado, pode significar que a repetio do processo de planejamento favoreceu o amadurecimento das equipes de formuladores que constataram na prtica que o gerenciamento e o acompanhamento mais eficaz podem ser afetados pela amplitude ou tamanho do programa (o ideal que no seja nem amplo ou genrico demais nem restrito demais) e cada vez mais tm condies de chegar mais perto da definio um nmero timo. De outro, pode representar uma posio pragmtica dos formuladores, no sentido de facilitar a execuo oramentria, como advogou um entrevistado. Possivelmente em razo da diversidade de perfil dos diversos rgos estatais os quais induzem a exigncias variadas para funcionamento, verifica-se que alguns programas abarcam grande nmero de aes, que, a julgar pelas denominaes, guardam semelhana entre si. Isso pode ser indcio da pouca integrao dos rgos, durante o processo de formulao do programa, fato este corroborado pelas falas de alguns entrevistados. Com base nas informaes constantes do documento do PPA, confrontadas com os conceitos e definies fornecidas pelo Sistema EPA (vide Anexos A e B), verifica-se que os programas que o compem so de natureza contnua. Depreende-se essa caracterstica porque no foi localizada, em nenhuma ficha de programa, especificao de datas de incio e fim do programa. Apoiando essa concluso, em nenhuma ficha foi encontrado o indicador ao trmino do programa, o qual, segundo o Sistema EPA, deve ser definido, no caso dos programas de natureza temporria. Na anlise em uma amostra composta de oito programas afetos SMA, SES e STM, que englobam 72 aes, foram identificadas 20 aes constantes da LOA de 2012, sem a definio de metas. Duas delas no continham meta definida para 2012 e tambm no constaram do Anexo de prioridades e metas que integra a LDO de 2013. 3.1.4 Estrutura e atores na elaborao do PPA As atividades de planejamento e oramento do estado de So Paulo esto estruturadas de forma sistmica e so exercidas por rgos centrais e setoriais. Segundo o Decreto 56.149/2010, os rgos centrais desse sistema so a SPDR e a SEFAZ. Os rgos setoriais integrantes desse sistema so as demais secretarias de estado e a Procuradoria-Geral do Estado. Cada rgo setorial conta em sua estrutura interna, com um GSPOFP, que se compe de quatro representantes: um da SDPR, um da SEFAZ e dois da secretaria a que est vinculado ou da Procuradoria-Geral do Estado. Dentre os dois ltimos componentes, um ser o coordenador do grupo, e o outro supervisor da equipe tcnica. Esta equipe tcnica formada de servidores pblicos estaduais
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O GSPOFP exerce a funo de rgo setorial, nas respectivas reas de atuao, e est sujeito orientao normativa e superviso tcnica dos rgos centrais, sem prejuzo da subordinao hierrquica s secretarias ou rgos aos quais pertencem. As atividades abrangem tambm as entidades da administrao indireta e fundacional, vinculadas s respectivas secretarias de estado. Com esse delineamento, busca-se articular as funes de planejamento setorial em todas as suas fases e a consistncia das aes contidas no PPA. Por fora da legislao, os suportes estratgico e operacional so atribudos ao GSPOFP, que tem detalhadas, naquele decreto, suas atribuies relacionadas atividade de planejamento17. Tambm desempenham funes de assessoramento e suas decises so submetidas aprovao do respectivo secretrio de estado, ou do procurador-geral do estado, quando for o caso. facultado ao secretrio de Planejamento e Desenvolvimento Regional e ao secretrio da Fazenda designar, a seu critrio, os Analistas de Planejamento, Oramento e Finanas Pblicas (APOFP) que vo atuar em cada rgo setorial. Esses analistas apresentam, aos dirigentes do rgo onde esto alocados, relatrios mensais das atividades exercidas, acompanhados de manifestao do responsvel pela coordenao do GSPOFP. O governo do estado de So Paulo baixou atos normativos especficos instruindo a elaborao dos PPAs nos quatro quadrinios.18 Relativamente aos dois ltimos, a legislao estabelece fases e atividades, descritas a seguir. a) Definio e divulgao das diretrizes e dos objetivos estratgicos: a SPDR o rgo responsvel. No perodo 2000-2003, a Secretaria de Governo e Gesto Estratgica foi o rgo responsvel pela divulgao das orientaes estratgicas de governo. Para o PPA do quadrinio 2004-2007, a responsabilidade coube Casa Civil do Governador. Nos dois ltimos PPAs, foi transferida para a SPDR; b) Elaborao de estudos socioeconmicos, diagnsticos setoriais e composio
17 Art. 6 Os Grupos Setoriais de Planejamento, Oramento e Finanas Pblicas tm, em suas respectivas reas de atuao, as seguintes atribuies:
I - coordenar:
a) atividades inerentes a planejamento, oramento e finanas pblicas; b) o processo de elaborao das propostas setoriais relativas aos instrumentos de planejamento adiante relacionados: 1 -Plano Plurianual; 2 - Lei de Diretrizes Oramentrias; 3 - Oramento Anual;
II - definir as diretrizes setoriais, em consonncia com as diretrizes gerais de planejamento, oramento e execuo financeira e contbil, emanadas das Secretarias de Economia e Planejamento e da Fazenda; IV - aprovar os programas e aes, bem como promover sua integrao e articulao entre os agentes responsveis pela implementao de cada um, visando ao aperfeioamento dos instrumentos de planejamento; V - gerenciar o monitoramento da execuo fsica e financeira dos programas setoriais; avaliar as alteraes necessrias e encaminhar as providncias formais para sua correo no mbito interno; VI - orientar as unidades gestoras quanto execuo oramentria e financeira; VII - acompanhar a execuo do oramento, criando mecanismos para sua viabilizao e facilitando o alcance das metas e dos indicadores de desempenho, antecipando a identificao de providencias e correes necessrias; VIII - orientar, apreciar e aprovar, em primeira instncia, as solicitaes de alteraes oramentrias; X - a programao financeira e acompanhar sua execuo, adequando-a as disponibilidades oramentrias; XIV - elaborar relatrios de atividades, de desempenho de aes e programas, bem como da execuo oramentria e financeira, e; XV - desenvolver outras atividades pertinentes atuao como rgos setoriais, em consonncia com as diretrizes expedidas pelos rgos centrais de planejamento, oramento e finanas pblicas. 18 Decretos 44.327/1999, 47.658/2003, 51.595/2007 e 56.679/2011.
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das fontes de financiamento: compete SF elaborar a composio das fontes de financiamento, estimar a receita para o perodo, assim como prever as despesas com o servio da dvida pblica. Embora os decretos no deixem claro a quem compete elaborar os estudos socioeconmicos previstos nessa fase, a Resoluo SPDR 3, de maro de 2011, em seu artigo 7o, menciona que os diagnsticos setoriais compem-se de diagnstico e prognstico e devero se basear nas orientaes contidas no termo de referncia disponibilizado no site Portal do PPA19. Menciona, tambm, que devero ser encaminhados secretaria. Os entrevistados informaram que a SPDR estabelece os parmetros para os rgos setoriais estimarem as despesas com custeio; que as despesas com investimentos so definidas pelo governador do estado; e que os valores totais arbitrados, correspondentes s despesas de custeio e de capital, tm como teto a previso da receita feita pela SF; c) Elaborao das propostas setoriais: envolve todas as secretarias e a ProcuradoriaGeral como rgos setoriais do sistema de planejamento estadual. Esses rgos, bem como suas entidades supervisionadas, elaboram e propem os programas que vo compor as propostas setoriais. Os rgos dos Poderes Judicirio e Legislativo, bem como o Ministrio Pblico, seguem as mesmas orientaes; d) Anlise das propostas setoriais e consolidao dos programas e formalizao do PPA: realizada sob a responsabilidade da SPDR que, aps receber as propostas, analisa e consolida todos os programas e formula o projeto de lei do PPA. Para isso, considera o nvel de execuo dos programas do quadrinio anterior, as alteraes administrativas e a consistncia com as diretrizes governamentais propostas. A SPDR prepara tambm a mensagem do Poder Executivo que acompanha o projeto de lei do PPA e os envia ao Gabinete do Governador. Aps a aprovao final do Gabinete do Governador, a mensagem e o projeto de lei so encaminhados ao Poder Legislativo. As propostas setoriais de programas e aes devem considerar as diretrizes de governo, os cenrios disponibilizados pela SPDR no site www.ppa.sp.gov.br, os diagnsticos e prognsticos desenvolvidos pela secretaria, bem como as diretrizes setoriais. As orientaes esclarecem que os diagnsticos e prognsticos so instrumentos que possibilitam a identificao das questes relevantes atuais e futuras das polticas pblicas conduzidas pelas reas, a caracterizao dos desafios a serem enfrentados e a projeo da atuao da pasta no futuro, em linha com o programa e as diretrizes de governo. Essas reflexes e decises embasam a formulao dos programas e das aes. O modelo de gerenciamento de Programa dos Planos Plurianuais tem trs componentes: a) o responsvel pelo gerenciamento; b) o controle de metas, prazos e custos; e c) sistema de informaes gerenciais. O profissional capacitado para gerenciar o programa designado pelo secretrio de estado ou pelo dirigente do rgo da administrao indireta. A definio do gerente ocorre mesmo quando o programa integra projetos ou atividades desenvolvidas por mais de um rgo ou unidade administrativa, ou seja, os gerentes multissetoriais. (Decretos 44.327/1999, 47.658/2003, artigo 2o, e 51.595/2007, artigo 4, item II). O governo do estado de So Paulo criou, em 2007, interessante inovao na estrutura organizacional das secretarias setoriais: o interlocutor. Essa figura administrativa encarrega-se das
19 Disponvel em: <http://www.ppa.sp.gov.br#faq>, link: Perguntas frequentes.
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atividades especficas inerentes ao processo de elaborao das propostas setoriais a serem contempladas no PPA. Designado pelo secretrio de estado, o interlocutor responsvel pela interao da sua secretaria com a SPDR, cabendo-lhe desenvolver as seguintes atribuies: a) coordenar a elaborao dos programas e aes da pasta para compor a proposta setorial alinhada com as diretrizes e objetivos estratgicos de governo; b) colaborar com a Secretaria de Economia e Planejamento durante a fase de elaborao do PPA; c) promover a integrao das unidades da secretaria visando elaborao dos programas e aes da pasta no PPA; d) interagir com outros rgos para maior integrao dos programas governamentais que possam ter objetivos comuns ou complementares20. Entretanto, a norma que disciplina o processo de elaborao do ltimo PPA 21 manteve a figura do Interlocutor, mas reduziu suas atribuies, transferindo parte delas para os coordenadores dos GSPOFP. Esses coordenadores passaram a desenvolver as seguintes atribuies, antes desempenhadas pelo interlocutor: a) Coordenar a elaborao dos programas e aes da pasta para compor a proposta setorial alinhada com as diretrizes e os objetivos estratgicos de governo; b) Colaborar com a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional durante a fase de elaborao do PPA; c) Promover a integrao das unidades da secretaria visando elaborao dos programas e aes da pasta no PPA22 Percebe-se que a figura do interlocutor teve suas funes esvaziadas, no processo de elaborao do PPA. Mas, do ponto de vista formal, ainda mantm, na fase de elaborao do PPA, as seguintes funes: a) Promover o alinhamento das diretrizes setoriais com as diretrizes do governo; b) Garantir, junto com o coordenador do GSPOFP, o ajuste da proposta de programas e aes s orientaes do dirigente do rgo; c) Interagir com outros rgos para maior integrao dos programas governamentais que possam ter objetivos comuns ou complementares.23 Por outro lado, cabe ao gerente, designado para cada um dos programas pelo secretrio de estado, as seguintes atribuies: a) Participar da elaborao do PPA em todas as suas fases sob a coordenao do interlocutor da pasta; b) Formular os programas do PPA, em consonncia com as diretrizes e estratgias de governo, envolvendo objetivo, pblico alvo, metas, indicadores, aes, prazos e previso de recursos; c) Contribuir para a integrao e coordenao com os demais programas de governo; d) Propor e articular mecanismos inovadores para o financiamento e a gesto do programa24.
20 21 22 23 24 Decreto 51.595, de 23 de fevereiro de 2007, art. 4, item I. Decreto 56.679/2011. Decreto 56.679/2011, art. 4, item III. Decreto 56.679/2011 art. 4, item I Decreto 56.679/2011, art. 4, item III.
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Assim, infere-se que a coordenao e harmonizao entre os atores governamentais que compem o sistema de planejamento podem ser exercidas em duas direes: horizontal e vertical. Na direo horizontal, ou seja, no mbito de cada secretaria de estado e outros rgos, ou empresas a ela vinculados, essas funes foram atribudas figura do interlocutor, a quem cabe interagir com o coordenador do GSPOFP e com os gerentes de programas de cada pasta. Na direo vertical, ou seja, entre as secretarias de estado, a coordenao e a harmonizao so atribudas SPDR, como rgo central de planejamento, em interao com os interlocutores de cada pasta. Quanto ao papel da alta direo do governo estadual, no processo de elaborao do PPA, observou-se que todas as secretarias de estado se envolvem nessa fase. E, tambm, que a natureza da participao do alto escalo do governo estadual essencialmente deliberativa, pois cada secretrio responsvel pela preparao e proposio dos programas em suas respectivas pastas. Ademais, as secretarias so responsveis pela elaborao dos diagnsticos setoriais, que devem se embasar nos cenrios prospectivos disponibilizados pela SPDR no Portal do PPA e guardar conformidade com as diretrizes de governo e com os diagnsticos, prognsticos e diretrizes setoriais. Em suma, consoante a legislao consultada e o exposto pelos entrevistados, o processo de elaborao do PPA mais abrangente do que definem os atos normativos e, via de regra, conta com uma equipe de trabalho que ultrapassa mais de quatro centenas de pessoas (atuando nos rgos centrais, setoriais e na cpula do governo). Por fim, pode-se aferir, com base na legislao consultada e exclusivamente sob o aspecto normativo, que o governo do estado de So Paulo estrutura as atividades de planejamento de forma semelhante ao que faz o governo federal. Todavia, no foi identificado texto legal que organize detalhadamente as atividades da fase de elaborao do PPA em um sistema ou modelo estadual. A legislao consultada no possibilita uma viso total dessa fase do ciclo de gesto do Plano sua elaborao - prejudicando o entendimento de qualquer outro usurio das informaes que no sejam os tcnicos do governo responsveis por tais atividades 3.1.5 Ferramentas tecnolgicas da elaborao do PPA O estado de So Paulo dispe de um conjunto de ferramentas tecnolgicas que do suporte s atividades de gesto do planejamento estadual. No site da SPDR, o link Sistemas Internos d acesso a 1125 aplicativos informatizados e integrados, desenvolvidos em Oracle, que so utilizados nos ciclos de gesto do PPA e do oramento. Esses 11 aplicativos servem de suporte aos servidores pblicos encarregados das atividades inerentes s diversas fases do planejamento pblico estadual. Tais aplicativos so utilizados para difundir os principais conceitos e as orientaes emanadas da SPDR para as demais secretarias estaduais. Eles tambm norteiam e permitem a elaborao, o monitoramento e a avaliao dos PPAs por meio da Internet. Para a etapa de elaborao do PPA, as ferramentas-chave so os aplicativos EPA e PPA. O EPA consiste numa base de dados disponvel no site da SPDR, operacionalizada via Internet/intranet e utilizada em todas as etapas do processo de estruturao dos programas de governo.
25 Os aplicativos so os seguintes: 1. DW-SPDR - Informaes Analticas; 2. Proposta Oramentria Setorial (POS); 3. Sistema Oramentrio das Empresas (SOE); 4. Sistema de Acompanhamento dos Investimentos (SAI); 5. Estrutura de Programas e Aes (EPA); 6. Plano Plurianual (PPA); 7. Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); 8. Sistema de Monitoramento de Programas e Aes do PPA (Simpa); 9. Sistema de Alteraes Oramentrias (SAO); 10. Sistema de Informaes Gerenciais do PPA (Sigppa) e 11. Sistema de Acompanhamento de Projetos Estruturantes Prioritrios (Siga).
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Armazena dados desde a criao dos programas, permitindo a manuteno e/ou atualizao das informaes pertinentes. Como um sistema informatizado, o EPA integra informaes que propiciam a articulao e harmonizao entre os trs instrumentos legais bsicos de planejamento e oramento do Estado de So Paulo: PPA, LDO e LOA. utilizado quando atividades relacionadas ao processo de elaborao desses trs instrumentos bsicos envolverem programas de governo em distintos momentos, como a concepo, criao, implementao e manuteno de dados ou atualizao de informaes, ou, ainda, durante o detalhamento de seus atributos, inclusive das aes oramentrias (projetos e atividades) e no oramentrias. O acesso ao EPA permitido apenas aos interlocutores, coordenadores de GSPOFP e gerentes de programas, ou quelas pessoas que possuam senhas individuais autorizadas pela CPA. O aplicativo EPA apresenta tambm a relao dos nomes e telefones de todos os gestores da SPDR envolvidos com as atividades especficas do planejamento estadual, inclusive daqueles a quem compete oferecer suporte tcnico, e das pessoas encarregadas das demais atividades de planejamento em todas as secretarias de estado. Participam do sistema EPA todos os rgos dos poderes do estado, representados pelos seus GSPOFP ou unidades equivalentes, sob a coordenao da SPDR. So usurios do sistema EPA: a CPA, os coordenadores do GSPOFP, os interlocutores e os gerentes de programas. Os usurios do sistema EPA tm as seguintes funes:
1. CPA: a) Coordenar o sistema; b) Orientar os demais usurios; c) Consolidar as propostas setoriais do PPA. 2. GSPOFP: a) Acompanhar a reviso que est sendo efetuada no sistema pelos gerentes de programa; b) Gerenciar o cumprimento dos prazos preestabelecidos pela SPDR; c) Encerrar os trabalhos do rgo, disponibilizando-os para anlise da SPDR. 3. Interlocutor: a) Monitorar todas as etapas de ajustes do EPA; b) Validar a proposta setorial do PPA. 4. Gerente setorial: a) Fazer a reviso, caso necessrio, das metas das aes dos programas do qual responsvel, garantindo o cumprimento dos prazos preestabelecidos pela SPDR e pelo GSPOFP; b) Encerrar os seus trabalhos, liberando o programa para o GSPOFP. 5. Gerente multissetorial: a) Acompanhar a reviso das metas efetuadas pelos gerentes setoriais do programa do qual o responsvel, observando a consistncia dos mesmos, se for o caso. (ROTEIROS PARA ELABORAO DO APLICATIVO PPA Plano Plurianual, verses Gerente de Projeto, Coordenador de GSPOFP e Interlocutores).
No processo de elaborao do PPA para o quadrinio 2012-2015, as propostas setoriais foram registradas nos dois aplicativos tecnolgicos coordenados pela SPDR, seguindo duas fases: 1. Reviso da EPA; e 2. Quantificao do PPA envolvendo indicadores, metas e recursos financeiros. Na primeira fase, o aplicativo EPA utilizado aps a elaborao do diagnstico setorial que busca compatibilizar as diretrizes estratgicas do governo com as diretrizes setoriais. Essa compatibilizao embasa a reviso e formulao dos programas e aes do PPA e pode implicar alteraes e excluses de programas e aes j existentes, bem como a incorporao de novos. Para essa primeira fase, foi disponibilizado, no prprio aplicativo EPA, um roteiro para utilizao, cujo objetivo definir a estrutura de programas e aes que constituiro o corpo do PPA, e apresenta trs mdulos: 1. O Mdulo Gerente de Programas Setoriais; 2. O Mdulo Coordenador do GSPOFP; 3. O Mdulo Interlocutor.
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O Mdulo 1 destinado ao gerente de programas que utilizam o aplicativo tecnolgico EPA com os seguintes procedimentos: i) acessa o aplicativo para ativar e editar um programa existente, adequando-o ao novo PPA (cadastro de programa); ii) ativa e edita a ao de um programa existente para adequ-la ao novo PPA (cadastro de aes); iii) efetua a associao das aes com as UOs, as programticas existentes e as entidades participantes; iv) gera relatrios; v) encerra a reviso da EPA. O gerente revisa e edita o programa no aplicativo EPA, a partir dos conceitos e da verificao de consistncia apresentados no curso de capacitao que recebeu, e que esto disponibilizados no Portal do PPA, na pgina da SPDR. O gerente deve registrar atributos do programa e de suas respectivas aes. Aps o registro desses atributos no EPA, verifica todos os conceitos e identifica as pendncias. Caso no haja nenhuma pendncia, o gerente de programa setorial encerra essa etapa. Aps a atualizao dos programas efetuada pelo gerente, os programas so liberados para a fase posterior de anlise das propostas setoriais. O Mdulo 2 destina-se reviso dos programas e aes existentes. Cabe ao coordenador do GSPOFP conferir todas as informaes registradas pelos gerentes no sistema EPA. A reviso poder resultar em alteraes e excluses de programas e aes existentes, bem como a incorporao de novos programas no EPA. Caso seja necessrio incluir um programa e/ou aes novas no sistema EPA, esta funo cabe somente ao coordenador do GSPOFP. O coordenador do GSPOFP tambm verifica se existe alguma pendncia antes de liberar o programa no sistema. Realiza os procedimentos seguintes: i) revisa o cadastro dos programas e aes existentes, realizado pelos gerentes de programa; ii) cadastra novos programas; iii) cadastra aes de novos programas; iv) consulta os atributos dos programas e de suas aes; v) emite relatrio. Registra os atributos do novo programa no aplicativo EPA, a partir dos conceitos e da Verificao de Consistncia apresentados no curso de capacitao que receberam, e que esto disponibilizados no Portal do PPA, na pgina da SPDR. O Mdulo 3 permite que cada interlocutor monitore toda a etapa de ajustes dos programas e aes no EPA. O interlocutor deve acessar o aplicativo EPA para revisar os programas e aes da sua secretaria. Aps verificar todos os programas e checar se h alguma pendncia, valida a Proposta Setorial liberando-a para acesso da CPA. Para realizar essas atividades utilizando o aplicativo EPA, o interlocutor segue os seguintes procedimentos: i) acompanha as atividades dos gerentes de programas e coordenadores do GSPOFP na edio de programas (j existentes e/ou novos) tendo em vista o novo PPA; ii) acompanha as atividades dos gerentes de programas e coordenadores do GSPOFP na edio de aes (j existentes e/ou novas); iii) consulta os atributos de um programa e de suas aes; iv) confirma a liberao dos programas no aplicativo validando a proposta setorial; v) encerra a etapa de reviso da EPA; vi) elabora relatrios. Assim como o gerente de programa e coordenador do GSPOFP, o interlocutor tambm realiza suas atividades de consulta aos atributos do programa a partir dos conceitos e da Verificao de Consistncia apresentados no curso de capacitao que receberam, e que esto disponibilizados no Portal do PPA, na pgina da SPDR. Concluda a reviso de cadastro, o interlocutor encerra os trabalhos liberando os programas e as aes para a segunda fase Para cada um dos seus usurios, o aplicativo EPA pode gerar trs tipos de relatrios: a) programa por rgo; b) rgo por programa (padro e multissetorial); e c) estrutura programtica por rgo. Os relatrios contm todos os atributos do aplicativo EPA
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registrados pelos gerentes de programa e coordenadores do GSPOFP. Destacam-se, ainda, no relatrio, os atributos por ano, rgo, unidade oramentria (opcional), ao oramentria, posio da ao, ms inicial e ms final. A segunda fase quantificao do PPA, que envolve indicadores, metas e recursos financeiros tem como objetivo dimensionar as metas que garantem a realizao dos programas e a previso dos recursos necessrios viabilizao do PPA. Participam os gerentes e interlocutores. Nessa fase, o gerente de programa registra no aplicativo PPA: A previso das metas por ao (produtos quantificados) e por Unidade Oramentria em cada ano do perodo abrangido pelo PPA; A estimativa das despesas correspondentes ao perodo abrangido pelo PPA, consolidada por programa e separadas em despesas correntes e despesas de capital, por fonte; e Os indicadores dos programas com todos os seus atributos. Concludo o registro dessas informaes relativas ao programa, o gerente de programa verifica se no h inconsistncias e, em caso negativo, libera o programa para o Interlocutor. O Interlocutor, por sua vez, confirma o programa validando as propostas do gerente e, quando tiver todos os programas da pasta validados, prioriza-os e efetua o encerramento do rgo, concluindo a etapa de elaborao do PPA. O encerramento do rgo pelo interlocutor libera a proposta setorial do rgo para a anlise a cargo da CPA. Dada a natureza do sistema, a qualidade e a consistncia dos dados so de corresponsabilidade de todos os seus usurios. Porm, cada usurio utiliza um recurso denominado de Teste de Consistncia. O objetivo dar ao gerente de programa e aes do PPA uma garantia mnima da viabilidade, da eficincia e da eficcia de planejamento. O teste permite a checagem dos requisitos atribudos aos programas e s aes na concepo do PPA, por meio de perguntas e respostas que o gerente e os interlocutores devero responder aps o planejamento dos programas e aes. Os conceitos utilizados no Teste de Consistncia esto baseados nas seguintes ideias: a) governabilidade sobre a situao a ser enfrentada. Os gerentes procuram compreender como se articulam os atores sociais, o pblico-alvo e as aes intersetoriais de governo; b) capacidade de governo. Trata-se de realizar o programa que rebate nos recursos requeridos, na capacitao de equipes, no saber-fazer, etc.; c) responsabilizao da ao de governo, envolvendo o monitoramento e a avaliao das aes por meio de indicadores; e, d) objetivos e metas pretendidos. Trata-se da efetividade dos resultados e do impacto sobre o problema que originou o problema ou a ao. Os procedimentos para o Teste de Consistncia de Programas e Aes do PPA esto no Anexo E. 3.1.6 Reviso e alteraes do PPA As normativas que dispem sobre os PPAs paulistas no preveem revises peridicas nesses documentos. Contudo, est prevista formalmente a possibilidade de serem feitas alteraes no PPA e que estas devem ser submetidas autorizao legislativa, quando da elaborao da LDO e da LOA. Neste sentido, tanto a LDO de 2012 quanto a de 2013 reforam que preciso o Poder Executivo explicitar, na mensagem que encaminhar ao Poder Legislativo apresentando o projeto de lei com a proposta oramentria, as alteraes em programas e suas correspondentes aes constantes no PPA ou objeto da LDO de 2013.
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Na mensagem do governador do estado, encaminhando o projeto de lei que dispe sobre a proposta oramentria para 2013, h solicitao formal de autorizao da Assembleia Legislativa para a incluso de novos programas, bem como de mais aes em programas j existentes. Pretende-se acrescentar dois programas e 20 aes, no PPA vigente26. 3.2.1 Participao da sociedade civil Durante o processo de elaborao do PPA para o quadrinio 2012-2015, o governo do estado de So Paulo criou condies para a participao de atores representantes da sociedade civil e da iniciativa privada. A participao ocorreu tanto individualmente como por meio de representao de organizaes sociais ou empresariais. O canal institudo para possibilitar a participao da sociedade civil foi um link criado na pgina da SPDR, o portal PPA (http://www. ppa.sp.gov.br). Nesse site, constavam todos os programas do PPA para o perodo de 2012-2015. O participante poderia acess-lo e fazer suas sugestes. Essa consulta pblica foi realizada no perodo de 27 de abril a 27 de maio de 2011. O portal PPA registrou 218 sugestes, de 191 cidados, 24 rgos pblicos e trs Organizaes No Governamentais (ONGs), conforme mostra o Relatrio da Consulta Pblica. Chama a ateno o fato de que mais de 10% das sugestes foram apresentadas por pessoas vinculadas a rgos pblicos. O relatrio no traz detalhes sobre os participantes ou sobre cada uma das sugestes apresentadas; dessa forma, no possvel caracterizar os pleitos apresentados por tipo de participante, por regio do Estado ou qualquer outro recorte que se queira fazer. Do total de sugestes apresentadas ao Portal PPA, 25% eram direcionadas para as Secretarias de Meio Ambiente e de Transportes Metropolitanos. Em termos regionais, foram registradas 107 mensagens da Regio Metropolitana de So Paulo (49%); 40 do estado de So Paulo como um todo (18%); e 71 relativas s demais Regies Metropolitanas e administrativas (29%). Sobre a regionalizao da participao, o artigo 154, 2o da Constituio Estadual de So Paulo, determina que:
assegurada, nos termos da lei complementar, a participao da populao no processo de planejamento e tomada de decises, bem como na fiscalizao da realizao de servios ou funes pblicas em nvel regional.
O estado de So Paulo adotou diferentes tipos de regionalizao do seu territrio, conforme se verifica no subitem 3.2.4 A Regionalizao do Plano Plurianual. O governo do estado de So Paulo tem realizado todos os anos, desde 2005, audincias pbli-
26 Os programas novos so: 2616 Mudanas climticas e gesto de riscos e 3813 Gesto da Custdia e Apoio Reintegrao Social da Populao Penal e Egressos. As aes novas a serem inseridas nos programas so: Ensino de perodo integral no Programa 0800 Gesto Pedaggica da Educao Bsica, Conservao, Manuteno e Reparos em Prdios Escolares no Programa 0814 Expanso, Melhoria e Reforma da Rede Fsica Escolar e Administrativa; Fortalecimento da Gesto Estadual de Sade no Programa 0940 Gesto em Sade; Apoio Parceria Pblico-Privada para Obras de Unidades Hospitalares, no Programa 0941 Infraestrutura em Sade; Ensino de Graduao e Extenso a Distncia e Semipresencial no Programa 1043 Ensino Pblico Superior; Prticas de Manejo de Solo Sustentveis para Mitigao das Emisses de Carbono no Programa 1307 Desenvolvimento Local Integrado Sustentvel; Transporte, Logstica e Meio Ambiente, ainda Investimento Rodovirio do Estado de So Paulo BID, alm de Logstica e Transportes do Estado de So Paulo MIGA no Programa 1606 Ampliao, Recuperao e Modernizao da Malha Rodoviria; Financiamento de Projetos de Desenvolvimento Regional no Programa 2913 Desenvolvimento Regional Integrado; Modernizao do Material Rodante do Sistema Metropolitano de Transporte no Programa 3703 Planejamento, Gesto Estratgica e Modernizao do Transporte Metropolitano PITU VIVO; Apoio Parceria Pblico-Privada para construo da Linha Bronze, Apoio Parceria Pblico-Privada para construo da Linha Laranja, e Apoio Parceria Pblico-Privada para construo da Linha Rosa no Programa 3708 Expanso, Modernizao e Operao do Transporte Metrovirio PITU EM MARCHA.
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cas anuais, durante o processo de elaborao da LOA, nas regies administrativas do Estado. Contudo, conforme declarado nas entrevistas realizadas com o presidente e o vice-presidente da Comisso de Finanas, Oramento e Planejamento da Assembleia, j existe um consenso entre os membros da comisso quanto necessidade de reformular a sistemtica das audincias pblicas adotadas at agora pelos Poderes Executivo e Legislativo durante o processo de elaborao da LDO e da LOA. Segundo eles, cogita-se adotar conselhos regionais como a forma mais apropriada para a participao da sociedade civil no planejamento do estado. Os conselhos garantiriam a participao contnua no tempo e aproximariam a Assembleia Legislativa das localidades . O PPA aprovado pela Alesp e sancionado pelo governador publicado no site da SPDR e pode ser acessado por meio de outros sites do governo estadual. dada publicidade verso integral e formal do documento, mas no se verifica a divulgao de verso simplificada que facilite o entendimento da populao sobre essa matria de to difcil compreenso para os cidados em geral. Alm disto a forma e as condies de participao da sociedade civil paulista no PPA no esto detalhadas nos textos normativos estaduais que tratam da elaborao do documento. 3.1.8 Tramitao do PPA na Assembleia Legislativa O Projeto de Lei do PPA, no mbito do Poder Legislativo estadual, segue o trmite descrito a seguir. Inicialmente, o presidente da Assembleia Legislativa recebe o documento. Depois, comunica o fato ao Plenrio e determina a sua imediata publicao. Na seo imediata publicao, o projeto de lei passa a constar em Pauta da Assembleia por 15 sesses, para conhecimento de todos os deputados e proposio de emendas parlamentares. Transcorridas as 15 sesses, enviado formalmente Comisso de Finanas, Oramento e Planejamento (CFOP) para ser apreciado27. Recebido o documento, o presidente da CFOP escolhe um relator, a quem encaminha o projeto de lei. O relator tem prazo de 30 dias para analisar todas as emendas e apresentar o seu voto, abrangendo todos os aspectos da proposio. Findo esse perodo sem que seja analisado pelo relator, o presidente da CFOP designar novo relator. Cabe ao relator apresentar seu parecer e expressar o voto, o que poder implicar modificaes no projeto de lei original do PPA. Esse parecer do relator submetido deliberao dos membros dessa comisso que, eventualmente, podem apresentar propostas modificando o parecer do relator. O parecer final da CFOP submetido deliberao do Plenrio. Caso aprovado, seu autgrafo publicado pela Alesp e encaminhado ao Executivo para a sano do governador e publicao da lei.28 O Quadro 4 apresenta um balano comparativo das emendas apresentadas e aprovadas na CFOP relacionadas aos quatro PPAs paulistas.
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28 Regimento da Assembleia Legislativa; Pareceres do Relator da Comisso de Finanas, Oramento e Planejamento da Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo
As votaes nas Comisses obedeciam a uma ordem sequencial. Primeiro, se pronunciava a Comisso de Constituio e Justia (CCJ). Em seguida, a Comisso de Economia e Planejamento (CEP). O relator desta comisso podia rejeitar as emendas aprovadas na CCJ. Por fim, pronunciava-se a Comisso de Finanas e Oramento, que pode rejeitar as emendas acatadas na CEP. O projeto de lei do PPA referente ao quadrinio 2000-2003 tramitou nas Comisses de Constituio e Justia (CCJ), de Economia e Planejamento (CEP) e de Finanas e Oramento (CFO). O projeto de lei do PPA correspondente ao perodo 2012-2015 tramitou somente pela Comisso de Finanas, Oramento e Planejamento (CFOP).
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Quadro 4: Emendas apresentadas e aprovadas por PPA

PPA Emendas P/artigo 3 14 32 54 Apresentadas % 0,7 1,05 4,97 7,66 P/programa% 428 1323 612 651 99.03 98,95 95,03 92,34 Total (A) 431 1337 644 705 % 100 100 100 100 P/artigo 3 2 3 2 % 23,0 8 5,13 6,82 2,47 Aprovadas pela COF P/programa% 10 37 41 79 76,9 2 94,87 93.18 95,53 Total (B) 13 39 44 81 % 100 100 100 100 B/A % 3,01 2,99 6,83 11,49
PPA - 2000-2003 PPA - 2004-2007 PPA - 2008-2011 PPA - 2012-2015
Fonte: Elaborao prpria com base nos pareceres dos relatores dos PPAs nas Comisses da Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo.
Observando o Quadro 4, nota-se que o nmero total de emendas apresentadas pelos deputados aos projetos de lei dos quatro PPAs oscilou bastante. Porm, a quantidade de emendas aprovadas vem aumentando de um PPA para outro. Mesmo as emendas apresentadas aumentaram, se levarmos em conta que no perodo 2004 a 2007 a discusso do PPA na Assembleia foi atpico.29 A maioria das emendas refere-se a modificaes nos programas, enquanto o nmero de emendas relacionadas a modificaes nos artigos da lei do PPA ainda pequeno. O nmero total de emendas aprovadas pela Alesp ainda reduzido, em todos os PPAs. Todavia, vem crescendo gradativamente, em cada PPA, principalmente as emendas destinadas modificao dos programas. As emendas aprovadas destinadas aos artigos das leis so em nmero reduzido - o mximo de trs aprovadas por PPA. Esse nmero torna-se mais significativo quando se considera que as leis que instituram os PPAs dispem no mximo de sete artigos. O interesse que o PPA desperta no Parlamento paulista pode ser aquilatado pelo nmero de emendas apresentadas a esse documento em face da pea oramentria. No PPA para os anos de 2012-2015, foram apresentadas 705 emendas, enquanto a LOA para o exerccio de 2012 recebeu 9.733 emendas. O PPA, portanto, recebeu apenas 7,24% do total das emendas destinadas LOA. A comparao com outros anos revela um percentual ainda menor. Conclui-se, assim, que o oramento desperta muito mais a ateno do Parlamento do que o PPA. No percurso do PPA para o quadrinio 2012-2015, no mbito da Alesp, tambm houve participao da sociedade civil, na fase de aprovao do PPA, de duas formas complementares. A primeira aconteceu por meio do portal da Alesp30. E, a segunda, por audincia pblica ocorrida em sua sede31. Em conformidade com as normas regimentais da Casa Legislativa, as sugestes oriundas da participao da sociedade civil na audincia pblica, assim como no site Emendas online, fo-
29 Neste PPA o Relator faz uma reestimativa da receita prevista para o PPA e acrescenta R$6,1 milhes s receitas
30 O portal da Alesp disponibiliza um canal para participao on-line dos cidados no processo oramentrio. Trata-se do link Emendas online, constante da pgina Processo Legislativo Proposies (http://www.al.sp.gov.br/doc-e-informacao/ orcamento/emendas-online/participe-da-elaboracao-das-leis). Nesse link, o cidado pode propor diretamente aos deputados estaduais de sua escolha emendas visando ao aperfeioamento da proposta da LOA, da LDO ou do PPA. Esse sistema fica ativado no perodo em que os projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA tramitam no Legislativo. Para a LDO, anualmente, entre os meses de abril e junho; para a LOA, anualmente, entre setembro e novembro; e, para o PPA, quadrienalmente, a partir do 2 semestre. 31 A audincia pblica foi realizada uma nica vez, no plenrio da Alesp, e precedida por apresentao do PPA
originalmente previstas. a partir deste acrscimo nas receitas do PPA que ele tem condies de acatar um nmero elevado de emendas. Caso no estimasse o acrscimo de receita o Relator no teria como acatar tantas emendas para esse PPA.
pelo secretrio de Planejamento e Desenvolvimento Regional. Tanto no Portal da Alesp como na audincia pblica, a natureza da participao da sociedade civil foi consultiva, ou seja, os cidados apresentavam sugestes e demandas pertinentes ao PPA.
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ram transformadas em emendas parlamentares. Entretanto, a aprovao dessas emendas depende inicialmente da deciso do relator do projeto expressa em seu parecer e, em seguida, da aprovao do parecer do relator pela CFOP e, finalmente, pela aprovao do parecer da CFOP pelo plenrio. 3.2 CONTEDO DO PPA
Esta seo descreve o contedo do PPA, isto , a composio e a estrutura do PPA paulista; a integrao e o alinhamento com os instrumentos de planejamento pblico estadual (Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, Lei Oramentria Anual - LOA); regionalizao e, por fim, avalia-se a transversalidade e a intersetorialidade dos programas 3.2.1 Composio e estrutura O PPA para o quadrinio 2012-2015 compe-se de um corpo legal, alm de dois volumes anexos. O corpo legal aborda os seguintes aspectos:
I. Estabelece as diretrizes fundamentais da Administrao Pblica estadual e do PPA; II. Indica que os programas constituem-se nos elementos de integrao entre os objetivos expressos no PPA, as prioridades e metas definidas na LDO e as programaes estabelecidas na LOA relativos aos exerccios que compem o quadrinio em considerao. Para tanto, os cdigos relativos aos programas constantes do PPA devem ser observados tanto na LDO quanto na LOA e vigorar at o trmino do programa; III. Prev que eventuais alteraes nos programas, nas diretrizes, nos objetivos, indicadores e valores constantes do PPA devero ser objeto de autorizao legislativa, pelo Executivo, quando da elaborao da LDO e LOA, sendo tambm destacadas na mensagem do governador; IV Determina que, a partir do exerccio de 2013, a LOA conter demonstrativos regionalizados dos investimentos discriminados, de acordo com os programas contidos no PPA; e V. Determina que anualmente, at 30 de abril, o Poder Executivo envie ao Poder Legislativo informaes sobre o acompanhamento dos resultados dos programas aprovados no PPA alcanados no exerccio anterior.
O volume I abrange a apresentao de diagnsticos que evidenciam o cenrio previsto para o estado, e os fundamentos para as dimenses estratgica e ttico-operacional. O volume II contempla a discriminao dos programas definidos para o quadrinio, para cada rgo do governo. O PPA de So Paulo, para o quadrinio 2012-2015, foi estruturado em dois nveis: o estratgico e o ttico-operacional. O nvel estratgico compe-se da misso de governo, de quatro diretrizes e de 15 objetivos estratgicos que formam o conjunto de polticas estruturantes do governo estadual. Esse nvel contempla tambm os conceitos de cenrio e diagnstico setorial. O nvel ttico-operacional compe-se de programas e aes e est relacionado com o desempenho da ao governamental. Os programas e aes procuram apontar para as diretrizes de governo, buscando a sempre difcil integrao entre as dimenses estratgica e operacional do ato de governar. Trs so os eixos da ao governamental que estruturam o PPA do estado de So Paulo para o perodo 2012-2015: a) desenvolvimento social com equidade; b) desenvolvimento econmico sustentvel; e c) gesto para resultado. Esses trs eixos conformam o nvel ttico-operacional do plano e possibilitam a gesto e o acompanhamento da consecuo das diretrizes e dos
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objetivos estratgicos, que compem o nvel estratgico. A cada um dos trs eixos esto relacionadas determinadas secretarias de estado. Ao eixo denominado Desenvolvimento Social com Equidade se articulam 12 Secretarias de Estado: Educao; Sade; Habitao; Saneamento e Recursos Hdricos; Desenvolvimento Metropolitano; Direitos da Pessoa com Deficincia; Desenvolvimento Social; Cultura; Esporte, Lazer e Juventude; Defesa da Cidadania; Administrao Penitenciria; e Segurana. Esse primeiro eixo articula-se com a primeira diretriz estratgica do PPA do estado de So Paulo: o estado promotor do desenvolvimento humano com qualidade de vida. Ao eixo do Desenvolvimento Econmico Sustentvel esto relacionadas oito Secretarias: Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia; Emprego e Relaes do Trabalho; Energia; Logstica e Transportes; Transportes Metropolitanos; Agricultura e Abastecimento; Turismo; e Meio Ambiente. Esse eixo articula-se segunda diretriz estratgica do PPA: o estado indutor do desenvolvimento econmico comprometido com as futuras geraes. Por fim, ao eixo Gesto para Resultados, aparecem relacionadas as Secretarias Estaduais de Planejamento e Desenvolvimento Regional; de Gesto Pblica; da Fazenda; e Casa Civil. Esse eixo articula-se s terceira e quarta diretrizes estratgicas: o estado integrador do desenvolvimento regional e metropolitano e o estado criador de valor pblico pela excelncia da gesto. 3.2.2 Base conceitual O PPA constitui uma das principais ferramentas de planejamento que guiar as polticas a serem executadas pelo governo nos prximos anos. A misso, conceito mais geral utilizado no PPA, expressa no volume I do documento, garantir que todos os paulistas se beneficiem do conjunto de oportunidades oferecidos pelo estado de So Paulo. Essa misso orienta as aes setoriais e transversais da atuao governamental, para que levem a uma sociedade cada vez mais inclusiva, coesa e solidria. Para o desenvolvimento dessa misso, foram eleitas diretrizes de governo, apoiadas por objetivos estratgicos, formando o conjunto de polticas estruturantes que fundamentam a elaborao dos programas, aes e metas dos rgos do governo estadual. As diretrizes de governo so as seguintes: a) Estado promotor do desenvolvimento humano com qualidade de vida; b) Estado indutor do desenvolvimento econmico comprometido com as futuras geraes; c) Estado integrador do desenvolvimento regional e metropolitano; d) Estado criador de valor pblico pela excelncia da gesto. Essas quatro diretrizes so as polticas de maior hierarquia e esto alavancadas por um conjunto de 15 objetivos estratgicos. Os objetivos estratgicos tambm traduzem a preocupao com o crescimento econmico acelerado, mas sustentvel (com respeito ao meio ambiente e herana cultural), com a reduo dos desequilbrios regionais e com a busca da eficincia gerencial. So eles: 1. Universalidade e equidade da ateno sade; 2. Permanncia e sucesso dos estudantes na educao bsica e qualidade do sistema educacional;
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3. Cobertura ampliada dos servios de proteo social bsica; 4. Segurana pessoal e patrimonial e usufruto da justia; 5. Multiplicao de oportunidades de acesso cultura, ao esporte e lazer; 6. Cooperao com os municpios para que as cidades sejam eficientes, inteligentes, saudveis, urbanisticamente equilibradas e atendam s necessidades habitacionais; 7. Formao e atrao do capital intelectual no estado para fomento da sociedade do conhecimento e do empreendedorismo; 8. Fomento capacidade produtiva nos setores estratgicos da economia, com gerao de empregos qualificados e elevao do patamar econmico das cadeias de gerao de valor; 9. Infraestrutura adequada de transportes, logstica, energia, telecomunicaes e turismo, ensejando padres elevados de competitividade das empresas e acesso aos mercados interno e externo; 10. Marco jurdico-institucional e regulatrio para a atuao produtiva da iniciativa privada; 11. Capacidade de inovao nas esferas pblica e privada; 12. Modelo de desenvolvimento regional ajustado s potencialidades e oportunidades de cada territrio, inclusive tendo em conta as peculiaridades das regies metropolitanas e dos grupos de planejamento Sudoeste, Vale Histrico, Leste Mogiana e Prudente. 13. Sustentabilidade ambiental das polticas e resilincia, inclusive para enfrentar os efeitos da mudana climtica; 14. Intensificao da gesto para resultados mediante mecanismos de contratualizao e estmulo ao desenvolvimento organizacional; e 15. Qualidade de prestao dos servios pblicos, mediante o aperfeioamento do atendimento unificado ao cidado, a valorizao dos recursos humanos, a progresso da base tecnolgica. Para a elaborao do PPA de 2012-2015, foi construdo um cenrio prospectivo da economia mundial, e outros da economia brasileira e paulista, considerando a reciprocidade entre suas relaes e impactos. Adicionalmente projeo dos cenrios econmicos, foram levantados dados e realizados estudos sobre os avanos sociais j alcanados no estado, bem como da situao do territrio paulista, destacando seus principais desafios. A partir dos cenrios econmicos e dos estudos dos avanos sociais e territoriais, foram elaborados termos de referncia, que serviram para fundamentar diagnsticos e prognsticos setoriais. Os cenrios econmicos e os diagnsticos setoriais serviram de base para a definio das quatro diretrizes de governo e dos 15 objetivos estratgicos. O documento esclarece que, na elaborao do PPA, foram consideradas informaes sociais, econmicas e ambientais do estado disponveis na poca e ressalta que a divulgao de novas informaes mais abrangentes e qualificadas do Censo de 2010 poderia levar necessidade da reviso desse plano j em 2012, para incorporar a nova realidade socioeconmica na formatao das polticas pblicas.
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Coloca, tambm, que a reviso do plano seria uma oportunidade para a implementao de desejado projeto de aperfeioamento do aparato de planejamento, oramento e gesto das aes governamentais, constante de programa do PPA. No tocante definio de prioridades de governo, o plano destaca aes prioritrias setoriais, isto , aes que sero desenvolvidas pelas secretarias e rgos, conforme os eixos de organizao da gesto governamental. O programa constitui a unidade bsica de organizao do PPA do estado de So Paulo e o mdulo que permite sua integrao com o oramento anual. Desse modo, aumentam as possibilidades para uma integrao de fato entre plano e oramento.32 A definio adotada pelo estado de So Paulo para programa Instrumento de organizao da atuao governamental, que articula um conjunto de aes que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores, visando soluo de um problema, atendimento de necessidade ou demanda da sociedade, ou aproveitamento de oportunidade, enquanto que ao conceituada como Instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa. Os programas referem-se a problemas, oportunidades e/ou demandas da sociedade, identificados no processo de construo ou seu redesenho, com seus objetivos finais estabelecidos, com indicadores e custos estimados. Os programas so integrados por aes, e estas podem ser de dois tipos: projetos e atividades. Eventualmente podem integrar o PPA aes que contribuem para a consecuo dos objetivos dos programas, mas no so financiadas com recursos do oramento do Estado, ou seja, aes no oramentrias. O PPA apresenta para cada programa, arrolado em cada rgo, as seguintes informaes: cdigo; denominao; valores do programa no perodo para as aes de responsabilidade do rgo (total geral dos recursos, recursos oramentrios correntes, recursos oramentrios de capital, demais recursos correntes, demais recursos de capital, total dos recursos correntes e total dos recursos de capital); objetivo, justificativa, pblico-alvo, abrangncia espacial, indicadores (mais recente e ao final do plano); e aes. Para cada ao, so especificadas as seguintes informaes: denominao; meta e produto33. Para projeto e atividade, so utilizados exatamente os conceitos definidos na Portaria 42 do Ministrio do Oramento e Gesto. Portanto, a cada projeto ou atividade corresponde um produto com sua respectiva meta. Os Anexos A, B e C deste relatrio mostram as caractersticas e a definio dos programas, das aes e dos indicadores constantes do Sistema EPA. 3.2.3 Integrao e alinhamento dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO E LOA) A Constituio Federal define uma sistemtica de planejamento governamental que abrange trs instrumentos: a Lei do PPA, a LDO e a LOA. A Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2002, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, determina a compatibilidade entre esses trs instrumentos.
32 Garcia, 2000, p. 9. 33 Para a maioria dos programas, so especificadas todas as informaes, entretanto, observou-se haver algumas lacunas de informaes: seis programas no contam com indicador definido; um programa no apresenta a justificativa para sua existncia; 46 programas possuem indicador para os quais informado no haver valor mais recente; trs programas no apresentam nenhuma ao (geral ou em algum rgo em que est arrolado); e um programa no apresenta os produtos e metas para as aes.
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Nesse processo: a) O PPA assume um carter de planejamento de mdio prazo, portanto, mais abrangente, e com durao de quatro anos; tem a funo de fixar diretrizes, objetivos e metas para os investimentos pblicos e para as despesas de durao continuada (aquelas que perduram pelo menos por dois exerccios); b) LDO cabe a funo de fixar os parmetros gerais para a orientao do oramento do ano seguinte, incluindo a definio das prioridades com as respectivas metas para um exerccio financeiro. Essa lei no pode conter dispositivos que contrariem o PPA; se isso ocorrer, prevalece o disposto no PPA; c) A LOA tem a funo de estimar a receita e fixar as despesas para o exerccio financeiro. No pode conter dispositivos que contrariem a LDO e o PPA. Ocorrendo divergncia, prevalece o segundo e depois o primeiro. Os dispositivos legais paulistas que versam sobre os trs instrumentos de planejamento reforam a obrigatoriedade do alinhamento e da hierarquizao entre os mesmos. Na realidade, observa-se a existncia de alguns elementos dificultadores para o alinhamento desses instrumentos. Dentre eles, chama ateno a inconsistncia dos prazos de tramitao dos projetos de lei para instituio desses instrumentos no primeiro ano do mandato do governante, conforme aponta Greggianin (2005)34. J foi colocado que o Sistema EPA possibilita, teoricamente, a articulao e a harmonizao entre os instrumentos de planejamento e o oramento, em razo de constituir-se em uma base unificada de programas e aes. Na prtica, apesar de haver consonncia entre os trs instrumentos, algumas lacunas de informao dificultam a verificao da compatibilidade entre os trs instrumentos. No PPA, os programas esto arrolados para cada rgo, discriminando as aes (com respectivos produtos e metas) e os valores previstos para a execuo do conjunto das aes. No caso de programa desenvolvido por apenas um rgo, esta ficha apresenta detalhamento completo; no entanto, em relao queles que envolvem mais de um rgo, o interessado em ter uma viso completa precisa analisar os programas afetos a todos os rgos e coligir e organizar as informaes sobre aes e valores, assim como elaborar o somatrio dos valores. Um complicador para a realizao dessa tarefa consiste no fato de que as aes esto identificadas apenas pelas denominaes, o que introduz certo grau de incerteza quando so encontradas pequenas diferenas de redao. Mais grave o fato de que a individualizao de valores para cada rgo pode induzir a erro os interessados detentores de menos conhecimento a respeito da composio desse documento. A LDO tambm apresenta o rol dos programas para cada rgo, com a diferena de que acresce o cdigo das aes. Apenas na LOA possvel obter a viso completa de cada programa, uma vez que todas as aes que o compem so codificadas e apresentadas conjuntamente. 3.2.4 Regionalizao do PPA A regionalizao do estado para fins poltico-administrativos foi instituda em 1967, agregando os 645 municpios paulistas por Regies Administrativas. Essa diviso, com algumas alteraes
34 Apud MENDES, Marcos Jos. Sistema oramentrio brasileiro: planejamento, equilbrio fiscal e qualidade do gasto pblico. Textos para Discusso, n. 39, Braslia, Consultoria Legislativa do Senado Federal, fev. 2008.
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ocorridas no decorrer do tempo, tem servido como base para a regionalizao at o presente. A finalidade desse processo consistiu na descentralizao da ao governamental e de seu planejamento, inclusive para a implantao de suas unidades de prestao de servios. A maioria dos programas do PPA atual especifica no campo abrangncia espacial a totalidade do estado. Isso significa que no se discriminam os valores atribudos ao programa por regio, nem tampouco a distribuio das metas relativas a cada ao. O ltimo PPA, em seu volume I, expressa que a preocupao com a incorporao da dimenso espacial ocupa lugar de destaque na formulao das polticas pblicas pelo governo paulista. O Captulo 4 O Territrio Paulista e seus Desafios discorre sobre a complexidade apresentada pelo estado no plano espacial, em razo da coexistncia de duas realidades distintas: aglomeraes nas regies metropolitanas, concentrando grande parte da populao e da atividade econmica, mas tambm, apresentando elevadas demandas e carncias socioeconmicas e ambientais; e, fora desse espao, regies diferenciadas em termos de desenvolvimento econmico, social e urbano, que, igualmente, requerem ateno governamental. Focalizando as particularidades de cada uma dessas realidades distintas prev-se a adoo de medidas apropriadas para promover as potencialidades, aproveitar as oportunidades e combater as vulnerabilidades, objetivando minimizar os desequilbrios regionais. Dessa forma, o captulo aborda as aes de planejamento regional e as medidas em implementao voltadas para as aglomeraes nas regies metropolitanas (por exemplo, a criao da Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano, do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano) e para as outras reas do territrio paulista (proposta de regionalizao e de aes pela SPDR, derivadas do estudo Diretrizes de Planejamento Regional). A lei que institui o PPA para 2012-2015 avanou na regionalizao, estabelecendo, no artigo 5o que o projeto de oramento anual, a partir do segundo ano de sua vigncia, conter demonstrativos regionalizados dos investimentos, discriminados de forma a corresponder aos respectivos programas. Tambm a LDO para o exerccio de 2013 reafirmou a exigncia de demonstrativos regionalizados dos investimentos e definiu que, para tanto, seriam consideradas as Regies Administrativas do Estado. Finalmente, o Anexo III Investimentos Regionalizados, na mensagem do governador do Estado, que encaminha Alesp o Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) para o exerccio de 2013, explicita o rol dos investimentos oramentrios a serem realizados, identificados de acordo com as regies administrativas do estado e programas. Os dados constantes do Anexo III foram trabalhados por esta equipe tcnica, resultando na construo da Tabela 1.
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Tabela 1: Regionalizao dos investimentos do Poder Executivo previstos no oramento 2013

DISCRIMINAO DOS INVESTIMENTOS PROPOSTOS PELOS ORAMENTO 2013 DO ESTADO DE SO PAULO AO PODER EXECUTIVO (ANEXO DO PROJETO DA LOA 2013) POR REGIO ADMINISTRATIVA
REGIO ADMINISTRATIVA GRANDE SO PAULO SO JOS DOS CAMPOS CAMPINAS SANTOS BAURU SOROCABA BARRETOS ARAATUBA RIBEIRO PRETO SO JOS DO RIO PRETO CENTRAL MARLIA PRESIDENTE PRUDENTE FRANCA REGISTRO TOTAL DE PROGRAMAS COM VALOR DISCRIMINADO POR REGIO TOTAL DE PROGRAMAS COM VALOR NO DISCRIMINADO POR REGIO TOTAL GERAL Qtdd. de programas 77 16 28 20 14 20 9 15 16 18 12 13 15 8 5 86 Valor (em R$ mil) 10.084.680 1.147.156 997.095 602.487 463.863 361.484 304.118 294.729 163.445 123.750 115.994 115.795 86.849 41.186 25.728 14.928.360
45 103
2.039.207 16.967.567
Obs erva o: A s oma da col una de qua nti da de de progra ma s s uperi or a o tota l poi s exi s tem progra ma s que des ti na m recurs os a ma i s de uma regi o.
Fonte: elaborao prpria, com base no Anexo III da mensagem do Poder Executivo estadual, que encaminhou Assembleia Legislativa o Projeto de LOA relativa a 2013,
No anexo constam 103 programas, dentre os quais, 86 discriminam recursos financeiros para uma ou mais regies do Estado e 45 no o fazem. Estes ltimos programas de investimentos representam 12% do valor total dos investimentos propostos. A PLOA props que a Regio da Grande So Paulo ficasse com mais da metade do valor, previsto para o estado, referente aos investimentos. Esta ainda seria a regio a receber recursos do maior nmero de programas (de 75% dos programas relacionados no anexo). A Regio Administrativa de So Jos dos Campos e a Regio Administrativa de Campinas aparecem na sequncia. Por seu turno, a Regio Administrativa de Registro e a Regio Administrativa de Franca
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foram aquelas que compartilharam o menor nmero de programas e o menor valor dos investimentos propostos. Em relao aos programas, cujo valor foi destinado exclusivamente s regies, verificou-se que na Regio da Grande So Paulo, foram 46 programas (com o valor de R$ 2.066.145 mil) e s Regies de So Jos dos Campos (no valor de R$ 1.747 mil) e Campinas (no valor de R$ 4.295 mil) foram destinados 1 programa para cada uma. s demais, no foram destinado programas exclusivos de maior significado. Cabe observar que o grande valor atribudo Regio da Grande So Paulo pode ser explicado, em parte, ao fato de determinados programas indicarem a sede das Secretarias e das empresas (que se situam na capital) como regio beneficiria e no onde efetivamente se executar o investimento. 3.2.5 Transversalidade e Intersetorialidade nos programas do PPA Est prevista, no decreto que regulamenta a elaborao do PPA, a integrao dos programas governamentais que possam ter objetivos comuns ou complementares. Essa uma funo reservada aos Interlocutores setoriais.35 No prprio documento do PPA, o governo ressalta a necessidade de trabalhar a intersetorialidade e integrao das polticas e aes setoriais, principalmente nas regies metropolitanas. Reconhece que um desafio, o qual pretende enfrentar.36 No entanto, apesar de ter sido realada a importncia desses conceitos na formulao dos programas, a intersetorialidade e integrao no transparecem nos programas definidos. Alguns dos entrevistados corroboraram o fato e destacaram que se trata de um conceito caro aos pesquisadores da rea, mas de difcil implementao na prtica. De fato, dentre os programas constantes no rol de diversos rgos identificou-se apenas um, que est alocado em mais de um rgo, podendo, ser considerado multissetorial. Trata-se do programa 3906 Saneamento Ambiental em Mananciais de Interesse Regional, integrado por uma ao da Secretaria de Saneamento e Recursos Hdricos e trs aes da Secretaria da Habitao. Consiste no nico programa constante do documento, que abrange a atuao de mais de uma secretaria e que visa a entrega direta de bens e servios sociedade. Segundo averiguado nas entrevistas, sua concepo atende exigncia do organismo internacional financiador e possui uma unidade de gerenciamento especfica e intersetorial.37 No Projeto de LOA para o exerccio de 2013, tambm se observou proposta de criao de mais um programa multissetorial.
35 Decreto 56.679/2011, art. 4, item I, c. 36 Com essa ideia, criou-se a Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano, cuja atuao dever pautar-se pela elaborao de uma Agenda de programas e projetos articulados, a ser includa nas estratgias conjuntas de interveno e na formulao e desenvolvimento das polticas pblicas regionais, mediante, inclusive, a articulao e integrao de rgos e instituies das vrias instncias de governo; ver o v. I, p. 58. 37 Essa unidade de gesto foi exigncia do rgo financiador. Entretanto, verifica-se que o programa no possui unidade prpria de gesto, dentro do PPA, necessria para coordenar sua execuo.
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3.3 SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAO DO PPA A seguir, so discutidos os resultados da pesquisa relacionados s seguintes questes: estrutura, atores e ferramentas tecnolgicas do sistema de monitoramento e avaliao do PPA; funes do sistema de monitoramento e avaliao; fluxo do processo de monitoramento; sistemtica de avaliao; acesso da sociedade s informaes geradas; utilizao das informaes geradas pelo monitoramento e avaliao e seus impactos sobre a gesto. As atividades de monitoramento do PPA paulista foram institudas por ato normativo especfico, baixado pela Secretaria de Economia e Planejamento: a Resoluo SEP 5, de 26 de julho de 2004, que constituiu o Sistema de Monitoramento dos Programas e Aes do Plano Plurianual (Simpa), no mbito da Secretaria de Economia e Planejamento, integrado ao sistema de planejamento do estado de So Paulo. 3.3.1 Estrutura, atores e ferramentas tecnolgicas do monitoramento e avaliao A partir dessa resoluo, todos os programas e respectivas aes do PPA passaram a ser acompanhados e monitorados, pelo Simpa. O sistema passou a ser utilizado e compartilhado por todos os rgos da Administrao Pblica estadual. Cabe atual SPDR, por meio da CPA, a responsabilidade por sua administrao, pela superviso tcnica aos rgos setoriais e pela definio de normas e procedimentos relacionados ao monitoramento e avaliao. A Resoluo 5/2004 tambm determinou os agentes responsveis pelo registro e consistncias das informaes do sistema, relacionadas execuo das metas das aes e resultados dos programas do PPA. So eles: a) os gerentes dos programas; e b) os responsveis pela execuo das aes, identificados pelos respectivos gerentes dos programas e aprovados pelos dirigentes dos rgos e unidades administrativas. De acordo com essa resoluo, cada gerente responsvel pelo acompanhamento e superviso do registro das informaes no Simpa, pertinentes s aes do programa do seu rgo setorial. Na mesma data, com o intuito de orientar a operao do sistema, a CPA baixou a Portaria CPA-1, disciplinando o funcionamento desse sistema. Esta portaria estabelece que todas as informaes referentes ao SIMPA devero ser registradas em sistema informatizado, disponibilizado na pgina da SPDR (www.planejamento.sp.gov.br), Na pgina da SPDR consta ainda o Roteiro de Monitoramento que orienta sobre o acesso e a navegao no sistema informatizado. Na portaria, so apresentados dois anexos. O anexo I contm o Manual do Simpa, que apresenta uma descrio do mesmo, os agentes responsveis pelas tarefas exigidas por ele, as etapas do processo de monitoramento, e as informaes a serem fornecidas. O anexo II consiste em um cronograma de treinamento dos gerentes e responsveis pelas aes dos programas, sob a responsabilidade da CPA. Posteriormente, foi expedida a Portaria SPDR 1, de 25 de agosto de 2008, disciplinando os procedimentos a serem observados no monitoramento do PPA 2008-2011. As atividades de acompanhamento da execuo e do monitoramento das metas das aes e indicadores dos programas dos rgos da Administrao Direta e Indireta, assim como dos Poderes Legislativo e Judicirio so realizadas por interlocutores dos rgos e por gerentes de programas. Essa portaria determinou, tambm, que o monitoramento dos programas e aes ser realizado em cada exerccio da vigncia do PPA concomitantemente com a execuo do oramento, por registro no Simpa, das informaes quanto programao, realizao das metas, previso e apurao dos indicadores e execuo dos recursos no oramentrios envolvidos.
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Em 2012, a CPA e a Coordenadoria de Oramento (CO) baixaram a portaria conjunta38, dispondo sobre os procedimentos a serem observados no acompanhamento da execuo e do monitoramento das metas e dos indicadores do PPA 2012 - 2015. Merece destaque a substituio da figura do Interlocutor pela do coordenador do GSPOFP como representante dos rgos setoriais da Administrao Direta e Indireta, bem como dos Poderes Legislativo e Judicirio. A estrutura institucionalizada pela portaria conjunta estabelece uma cadeia de comando e controle de operaes articuladas de todas as atividades relacionadas ao processo de monitoramento do PPA. Assim como ocorre na fase de elaborao do projeto de lei do PPA, a sua sistemtica de monitoramento operacionalizada pelos seguintes atores: a) gerentes de programas; b) coordenadores do GSPOFP; c) CPA; e d) CO. Para viabilizar o Sistema de Monitoramento do PPA no Estado de So Paulo, a CPA conta com os seguintes aplicativos tecnolgicos: Aplicativo Simpa; Aplicativo SIGPPA Sistema de Informaes Gerenciais do PPA; Aplicativo SIGA Sistema de Acompanhamento de Projetos Estruturantes. Conforme afirma o Relatrio do secretrio da Fazenda, 2004, o aplicativo Simpa o principal suporte tecnolgico para o monitoramento dos PPAs. Trata-se de um
sistema de registro e acompanhamento da execuo dos programas do PPA cujo objetivo acompanhar de forma sistmica a execuo de metas no mbito das aes e dos indicadores mensuradores do resultado dos programas, oferecendo para os gestores possibilidades de reprogramar metas, corrigir distores, compatibilizar a execuo fsica com o oramento disponvel na ao e no programa, e de extrair relatrios gerenciais de suporte ao processo decisrio.
Essa ferramenta tecnolgica um meio de comunicao e integrao que fornece aos responsveis pelo gerenciamento e monitoramento dos programas informaes necessrias execuo dos mesmos. Permite o registro simultneo das informaes relacionadas ao desempenho fsico-financeiro e, com base nelas, gera relatrios peridicos de acompanhamento. Por seu intermdio, o gerente registra inicialmente a meta anual do programa que gerencia, de acordo com as projees setoriais, tomando como base a quantificao estabelecida na LDO e na LOA. Nessa etapa, os gerentes definem marcos de monitoramento para as aes que demandam detalhamento e propem e discutem com os tcnicos envolvidos nesse processo o contedo desses marcos de monitoramento (descrio, finalidade, produto, unidade de medida, meta, unidade executora, justificativa). Os marcos de monitoramento funcionam como componentes estratgicos de uma ao, e so fundamentais para o alcance da meta programada. Por sua vez, o aplicativo SIGPPA concebido para ajudar os secretrios, gerentes e outros servidores no processo decisrio oramentrio. A funo desse sistema limita-se ao processo decisrio oramentrio nas instncias setoriais e no rgo central de monitoramento e avaliao do PPA.
38 Portaria Conjunta CPA-CO 01, de 12 de janeiro de 2012.
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O aplicativo Siga, por fim, foi institudo pela Secretaria de Economia e Planejamento, em 2009, para se integrar ao Sistema de Planejamento do Estado de So Paulo. Seu objetivo o monitoramento complementar dos Projetos Estruturantes Prioritrios do Estado (PEPs), constantes do PPA39. Os PEPs so assim considerados devido aos seus objetivos, complexidade e metas diferenciadas, em termos de atendimento das demandas, caractersticas locais e prioridades estabelecidas no PPA para as diversas reas de atuao do Estado. O ato que instituiu o Siga indicou uma lista de projetos que considerava estruturantes e prioritrios40. Essa listagem inicial considerou como tal os programas setoriais destacados como prioritrios no PPA 2008-2011. O aplicativo Siga foi criado a partir de duas consideraes essenciais ao processo de monitoramento e avaliao do PPA: a) a necessidade de estabelecer e manter processo contnuo de acompanhamento da execuo dos programas e aes do PPA visando avaliao de seus resultados; dessa forma viabilizaria a gesto voltada eficincia alocativa dos recursos necessrios efetividade dos programas e objetivos do governo; e b) a estratgia governamental de implantao do Planeja SP, com o objetivo de integrar as aes de planejamento de curto, mdio e longo prazos, num sistema de gesto estratgica do Estado. Entretanto, a prpria portaria que criou o Siga restringiu o seu foco execuo oramentria, ao determinar que
As informaes disponibilizadas no SIGA subsidiaro a Secretaria de Economia e Planejamento, a partir do corrente exerccio, na anlise dos pedidos de liberaes ou alterao oramentria sobre os PEPs, que tero prioridade de tratamento, razo pela qual a atualizao obrigatria e indispensvel.
Durante o ano de 2011 foi realizado o acompanhamento fsicofinanceiro de 116 projetos prioritrios, relativos a 22 secretarias, correspondendo a investimentos no montante de R$ 145 bilhes41. O Siga veio ao encontro da necessidade da SPDR de contar com informaes atualizadas e precisas sobre o andamento dos PEPs para dar tratamento prioritrio na anlise dos pedidos de liberao e alterao oramentria para os mesmos. Atualmente, registra programas ou aes
39 Resoluo SEP 6, de 22 de maio de 2009. 40 Idem, anexo I: 1. Secretaria da Administrao Penitenciria: Expanso e Modernizao do Sistema Prisional. 2. Secretaria de Agricultura e Abastecimento: Risco Sanitrio Zero Certificao de qualidade do produto de So Paulo SELO SO PAULO; Programa Melhor Caminho. 3. Secretaria da Assistncia e Desenvolvimento Social Ao Jovem: Cadastro Pr-Social. 4. Secretaria da Cultura: Fbricas de Cultura; Museu de Histria de So Paulo; Nova Sede do Museu de Arte Contempornea da USP; Teatro da Dana. 5. Secretaria do Desenvolvimento: Etecs Expanso das Escolas Tcnicas Centro Paulo Souza; Fatecs Expanso do Ensino Tecnolgico; Parques Tecnolgicos. 6. Secretaria de Economia e Planejamento: Parque Estadual do Belm; Restauro Interno do Edifcio do Palcio dos Campos Elseos; Mapeia So Paulo. 7. Secretaria da Educao: Ler e Escrever Interveno pedaggica nos anos iniciais do ensino fundamental; Reforma e ampliao da rede fsica escolar. 8. Secretaria do Emprego e Relaes do Trabalho: Banco do Povo Paulista; Intermediao de mo de obra. 41 Relatrio do secretrio da Fazenda que compe o Balano Geral do Estado.
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prioritrios como o Metr ou as creches. Porm, a concepo adotada no Siga para projetos estruturantes prioritrios no corresponde, na prtica, quela estabelecida a partir da viso estratgica expressa no PPA. Outro aplicativo tecnolgico tambm utilizado na fase de monitoramento e avaliao o Sistema Oramentrio das Empresas (SOE). Nesse aplicativo, so registradas as informaes sobre os investimentos das empresas no dependentes dos recursos do Tesouro Estadual. A CPA tambm utiliza dados de outros aplicativos tecnolgicos, como o Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estado e Municpios no Estado de So Paulo (Siafem/SP) e o Sistema de Informaes Gerenciais da Execuo Oramentria (Sigeo), ambos administrados pela Secretaria da Fazenda do Estado, por meio da Coordenadoria de Administrao Financeira. O Siafem foi implantado em janeiro de 2006. Administrado pela Coordenadoria de Administrao Financeira, rgo da Secretaria da Fazenda, tem por objetivo processar a execuo oramentria, financeira e patrimonial do Estado. Os dados do Siafem podem ser utilizados no processo de monitoramento dos programas e aes. Verifica-se, portanto, sob a perspectiva normativa, que o estado de So Paulo dispe, desde 2004, de estrutura formal, atores definidos e recursos tecnolgicos que permitem ao rgo de planejamento exercer as funes de monitoramento. 3.3.2 Fluxo do processo de monitoramento O ciclo completo de execuo do PPA composto das seguintes fases: A) implementao dos programas e aes; B) monitoramento das metas das aes e indicadores dos programas; C) avaliao dos programas e aes; e D) reviso dos programas e das aes.42 O monitoramento das metas das aes o momento no qual se verifica a aferio do nvel de realizao das metas programadas, compreendendo as seguintes atividades: a) levantamento da meta cumprida no perodo previsto; b) confronto com a programao inicial ou reprogramada; c) identificao do grau de distoro; d) identificao das principais causas das vrias dificuldades ou facilidades; e) tomada de providncias cabveis no seu nvel de competncia para sanar as dificuldades; f ) registro das solues adotadas; g) redao e registro desses passos nos campos adequados do sistema.43 As etapas do sistema de monitoramento das metas das aes so apresentadas em forma de fluxo e podem ser visualizadas na Figura 1.
42 Portaria CPA - 01/2008, artigo 1o e Portaria Conjunta CPA CO n 1/2012, artigo 1. 43 Manual do Simpa Sistema de Monitoramento dos Programas e Aes, 2004
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Figura 1: Fluxo das etapas bsicas

M e ta a n u a l p re v is ta n o o r a m e n to (p a ra aes o r a m e n t ria s ) M e ta a n u a l p re v is ta n o P P A (p a ra a e s N o O r a m e n t ria s )
E ta p a I P ro g ra m a o d a M e ta n o a n o (d is trib u i o m e n s a l)
E x e c u o (m e ta re a liz a d a n o m s )
E ta p a II M o n ito ra m e n to (re g is tro d a m e ta re a liz a d a )
E ta p a III R e p ro g ra m a o (R e d is trib u i o d a s m e ta s n o s m e s e s s u b s e q u e n te s )
P r o p o s ta d a m e ta p a ra L D O d o e x e r c c io s e g u in te .
A n lis e e a v a lia o
R e la t r io s d e a c o m p a n h a m e n to
Fonte: Manual do Simpa Sistema de Monitoramento dos Programas e Aes do PPA
Na etapa I, o gerente de cada programa registra a meta do ano por ao, de acordo com as projees setoriais, tomando como parmetro o quantitativo estabelecido no PPA, na LDO e no Oramento. Os gerentes devem observar a periodicidade que o produto esperado permite (geralmente o ms). Se as aes demandarem detalhamento e melhor entendimento para o alcance de seu objetivo, cabe ao gerente identificar a necessidade de criar marcos de monitoramento, isto , componentes estratgicos de uma ao, fundamentais para o alcance de um programa. Cada marco discutido com os tcnicos envolvidos, considerando o seguinte contedo: descrio, finalidade, produto, unidade de medida, meta, unidade executora, e justificativa. Na etapa II, que corresponde ao monitoramento das aes, as metas realizadas so registradas pelos gerentes em cada perodo previsto (geralmente o ms). Caso no haja metas realizadas, o gerente responsvel registra as dificuldades encontradas e as razes que contriburam para que esse fato tenha acontecido. Na etapa III, o gerente reprograma as metas, quando necessrio. Entretanto, neste caso, deve justificar as razes de tal acontecimento. E pode reajustar a previso das metas para os perodos subsequentes, aps a aferio dos resultados de cada perodo. O Manual do Simpa estabelece que seu objetivo
constituir-se na base principal de informaes que suportar os diversos Sistemas de Avaliao que levarem em conta componentes do Plano Plurianual, e os procedimentos de reviso anual do PPA durante o processo de elaborao das propostas da Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e Lei de Oramento Anual LOA.44
44 Portaria CPA - 1, de 26 de julho de 2004, Anexo I - Manual do Simpa.
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Segundo a Portaria CPA-CO 1/2012:

o monitoramento ser realizado em cada exerccio do perodo de vigncia do Plano, concomitantemente execuo do oramento, atravs do registro no Simpa das informaes quanto programao, a realizao das metas, a previso e apurao dos indicadores, e a execuo dos recursos no oramentrios envolvidos.45
Com base nas informaes registradas nas distintas ferramentas tecnolgicas utilizadas na fase de monitoramento, o gerente de programa gera relatrios peridicos, mensais, ou em qualquer perodo necessrio. A partir desses relatrios, so analisados os programas e as aes que servem de subsdios para estimar as metas da LDO e da LOA para o exerccio seguinte. A partir da normativa que trata do ciclo de gesto do PPA, constatou-se que o processo de monitoramento foi concebido para ser implantado de forma gradativa46 Inicialmente, foi prevista a implementao dos programas e das aes e a disponibilizao do mdulo de monitoramento das aes para acompanhar a execuo das metas do PPA. Essa fase foi concluda e o mdulo est em operao. Em 2012, iniciou-se a implantao do segundo mdulo previsto para o Simpa, que permitir a implementao do processo de monitoramento dos indicadores e dos resultados dos programas do PPA.. Os indicadores dos programas do PPA so definidos como instrumentos de mensurao que quantificam a situao que o programa tem por fim modificar, de modo a explicitar o critrio de avaliao do resultado alcanado em face do objetivo proposto.47 Segundo o Roteiro, cabe ao gerente de cada programa monitorar os indicadores do PPA. Esse monitoramento ser realizado de acordo com a periodicidade indicada e consiste no primeiro passo para a avaliao do PPA e das polticas pblicas nele representadas. A partir dos indicadores, a Administrao estadual pretende realizar dois tipos de avaliao: de processo e de impacto. A primeira est relacionada eficcia ou eficincia do programa e objetiva confrontar a adequao dos meios ou recursos utilizados aos resultados parciais ou finais obtidos, referenciados aos objetivos e metas propostos pelo programa. E a segunda objetiva mensurar a efetividade social do programa, com foco nas mudanas produzidas e, portanto, para alm dos benefcios diretos da ao pblica.48 Segundo informaes constantes no Balano Geral do Estado, o governo paulista j dispe do Painel SP, ou seja, um sistema composto por 353 indicadores e 688 variveis, em 15 reas temticas de atuao. As reas temticas so: Assistncia Social, Ensino Superior, Cidadania, Cultura, Educao Bsica, Emprego e Renda, Ensino Profissionalizante, Cincia e Tecnologia, Esporte e Lazer, Gesto, Habitao, Justia e Segurana, Meio Ambiente e Saneamento, Sade, Transportes, Transportes Metropolitanos e Contexto (populao, renda, condies de vida e economia). Outros temas podero ser agregados ao Painel, dependendo da disponibilizao de recursos tcnicos e oramentrios do estado, alocados a esse projeto.
45 Portaria CPA-CO - 1, de 12 de janeiro de 2012, artigo 3; a Portaria CPA - 1, de 25 de agosto de 2008, artigo 3 era mais detalhada: o monitoramento ser realizado em cada exerccio do perodo de vigncia do Plano, concomitantemente execuo do oramento, atravs do registro no Simpa das informaes quanto programao, a realizao das metas, a previso e apurao dos indicadores, e a execuo dos recursos no oramentrios envolvidos. 46 Portaria CPA - 1/2004, Anexo I - Manual do Simpa. 47 Roteiro para Monitoramento dos Indicadores do PPA. Disponvel no site da SPDR, link Sistemas Internos, PPA Plano Plurianual, Manuais. 48 Roteiro para Monitoramento dos Indicadores do PPA. Disponvel no site da SDPR, link Sistemas Internos, PPA Plano Plurianual, Manuais.
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As fases seguintes, correspondentes avaliao dos programas e aes e reviso dos programas e aes, ao que tudo indica, ainda no foram implementadas. A no concretizao dessas ltimas fases impede a concluso do ciclo de monitoramento e avaliao do PPA do estado. 3.3.3. Acompanhamento dos resultados dos programas No que se refere competncia para acompanhar os resultados dos programas do PPA, foram identificados alguns textos legais que fazem meno a quem cabe realizar essa funo. O Decreto 49.568/2005, que reorganiza a Secretaria de Economia e Planejamento, estabelece como campo institucional dessa secretaria, entre outras atribuies, as seguintes49:
IV - Elaborar, acompanhar e avaliar os planos plurianuais, as leis de diretrizes oramentrias e os oramentos anuais do Estado; V - Articular a execuo, acompanhar as metas, avaliar os resultados e identificar as restries e as dificuldades das polticas pblicas setoriais e multisetoriais, de forma a garantir a coerncia e o cumprimento dos planos, programas.
Posteriormente, o Decreto 56.679/2011 reafirma essa posio ao determinar que A Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional far o acompanhamento e a avaliao do resultado do Plano Plurianual.50 No obstante as normas consultadas atriburem competncia ao rgo central de planejamento do estado para realizar avaliao do PPA, a equipe no encontrou em nenhum texto, documento ou norma a definio de parmetros para essa avaliao. Contudo, as leis que instituram os PPAs para os quadrinios 2008-2011 e 2012-2015 determinam que: O poder Executivo enviar Assembleia Legislativa, at o dia 30 de abril, informaes sobre o acompanhamento dos resultados dos programas aprovados no Plano Plurianual, relativas ao exerccio anterior.51 Para cumprir essa determinao legal, o estado de So Paulo desenvolveu uma sistemtica de acompanhamento dos resultados dos programas do PPA que compreende trs etapas interdependentes e complementares, a saber: 1. Acompanhamento do programa; 2. Acompanhamento setorial; 3. Acompanhamento do plano. Essas trs etapas possuem caractersticas especficas e so desenvolvidas por atores distintos: gerentes de programas, coordenadores dos Grupos Setoriais de Planejamento, Oramento e Finanas Pblicas e coordenador de Planejamento e Avaliao. A etapa 1 realizada pelo gerente, com base nas metas do programa sob sua responsabilidade. Os programas so analisados de modo a aferir a consecuo das metas das aes oramentrias (projetos e atividades), assim como outras aes que constituem o programa, como as no oramentrias. Esse um tipo de acompanhamento que se baseia em um roteiro do qual constam as seguintes informaes52:
49 50 51 52
Decreto 49.568/2005, art. 2, itens IV e V. Decreto 56.679/2011, art. 7. Leis 13.123/2008, art. 5, e 14.676/2011, art.6. Portaria CPA 1/2004, Anexo I - Manual do Sistema de Monitoramento dos Programas e Aes do PPA - Simpa4.
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a) Meta realizada; b) Nova programao da meta; c) Programao atual da meta; d) Demais recursos aplicados; e) Principais restries (administrativas; ambientais; financeiras; institucionais; judiciais/legais; oramentrias; polticas; tecnolgicas; recursos humanos; infraestrutura/recursos materiais); f ) Outras entidades executoras (federais. municipais; empresas privadas; fundaes privada; associaes; organizaes sociais; organizaes no governamentais); g) Comentrios e Justificativas (identificao de outras dificuldades no selecionadas; informao das providncias tomadas para sanar dificuldades; proposio de solues para superar dificuldades; etc.) As informaes acima, fornecidas pelo gerente de programas, so supervisionadas pelos coordenadores de GSPOFP e submetidas anlise de consistncia. Os relatrios so gerados pelo prprio sistema, a partir das informaes registradas pelos gerentes. Estas informaes so acessadas pelos GSPOFP e pela CPA. O prprio sistema tem um comando que Gerar Relatrio. Os resultados dessa anlise servem de base para as prximas etapas de acompanhamento setorial e de acompanhamento do PPA. Os resultados poderiam servir tambm para subsidiar o alto escalo do governo na tomada de deciso ou execuo do plano em seus aspectos estratgicos. Porm, segundo os entrevistados, isso no ocorre. Na etapa 2, verifica-se se o conjunto de programas de cada secretaria estadual e dos rgos dependentes do Tesouro obteve resultados coerentes com os objetivos e as orientaes estratgicas setoriais. A responsabilidade pela conduo dessa etapa do coordenador do GSPOFP, que conta com o apoio dos gerentes dos programas. Aps os gerentes de programas em cada secretaria e rgo dependente do Tesouro registrarem as informaes no Simpa e os relatrios serem gerados, o coordenador do GSPOFP encarrega-se de consolidar todos os programas e as aes setoriais. Para isso, verifica todas as informaes produzidas pelos gerentes, fazendo as correes necessrias. S depois destes procedimentos o coordenador do GSPOFP aprova os relatrios dos gerentes de programa e consolida a realizao fsica e financeira das metas dos programas e aes (projetos e atividades) de cada secretaria. A etapa 3 responsabilidade da CPA, da SPDR. Aps o coordenador do GSPOFP, em cada secretaria, acatar o relatrio setorial, a CPA encarrega-se de elaborar o seu relatrio consolidando todos os programas e as aes do PPA. Quando os programas e as aes so vinculados Administrao direta, s fundaes, autarquias e empresas dependentes do Tesouro, as informaes da execuo oramentria so extradas do Siafem/SP (por meio do Sigeo). Nesses casos, a CPA procura a agregao compatvel com a estrutura do PPA, destacando: dotao inicial, dotao atual, dotao empenhada, dotao disponvel, saldo oramentrio disponvel, despesa liquidada. Nos casos dos programas e aes envolverem investimentos das empresas no dependentes do Tesouro estadual, as informaes so extradas do SOE, aplicativo operado pela prpria SPDR. Para realizar esse acompanhamento, a CPA pode considerar, alm das informaes existentes no Simpa, outros fatores que dificultaram a consecuo dos objetivos e metas. No se investigou se a CPA recorre a essas outras variveis macroeconmicas e conjunturais em suas anlises.
51
A anlise crtica dos resultados desse momento do acompanhamento, coordenada pela CPA tem servido principalmente para: a) auxiliar na elaborao do projeto de LDO; b) subsidiar as decises de alocao de recursos mediante crditos suplementares; c) contribuir para a elaborao de alteraes na LOA.53 O resultado final do monitoramento, em suas trs etapas, culmina com a produo do documento Informaes Sobre o Acompanhamento dos Programas Aprovados no Plano Plurianual, no qual constam as seguintes informaes: 1. O cdigo e o nome da secretaria; 2. O cdigo e o nome do programa; 3. Os recursos oramentrios, com os campos de dotao oramentria inicial; dotao em 31 de dezembro; e execuo at 31 de dezembro do ano em curso; 4. Demais recursos; 5. Investimentos de empresas no dependentes; 6. Cdigo e nome da ao; 7. Produto como unidade de medida; 8. Metas oradas e realizadas no ano; 9. Justificativas. Todas essas informaes referem-se a um s exerccio, mesmo no ltimo ano do quadrinio em que se encerra o PPA. Assim, no se tem uma viso do acompanhamento completo do PPA ao final do quadrinio. As leis que instituram os dois ltimos PPAs passaram a determinar, explicitamente, a obrigatoriedade de o Poder Executivo encaminhar Alesp, at o dia 30 de abril do ano seguinte, o documento Informaes Sobre o Acompanhamento dos Resultados dos Programas Aprovados no Plano Plurianual.54 Entretanto esse documento, apresentado ao Poder Legislativo, contm vrias limitaes, como, por exemplo: a) no documento aparece o valor total do programa, mas no est desdobrado por aes e refere-se apenas ao perodo de um ano; b) s contempla a meta fsica prevista e realizada das aes, sem associar os valores correspondentes; c) as metas fsicas referem-se somente ao perodo de um ano e no abrangem os quatro anos do plano; e d) a natureza da avaliao dos programas somente quantitativa, desconsiderando aspectos qualitativos. O documento publicado anualmente no Dirio Oficial do Estado de So Paulo, no caderno Legislativo. Todavia, a sua localizao e o acesso no site da Imprensa Oficial no so fceis. Alm disso, o governo do estado no o disponibiliza em nenhum site de suas secretarias. importante assinalar que o TCE/SP fez recomendaes ao Governo Estadual para publicar trimestralmente, na internet, o resultado da avaliao dos programas. A equipe no constatou nenhuma avaliao trimestral do Plano publicada. Ou seja, o acompanhamento do Plano no alcana o nvel estratgico, ou seja, no coteja os resultados dos programas com as diretrizes setoriais e os objetivos estratgicos do governo relacionados no PPA. Por conseguinte, um aspecto importante no considerado, qual seja o desempenho do conjunto de programas de cada rea de atuao do Governo em relao aos
53 Cf. Figura 1: Fluxo das Etapas Bsicas, no Roteiro para Monitoramento do Simpa janeiro, 2005, p. 4 54 Leis 13.123/2008, artigo 5, e 14.676/2011, artigo 6o.
52
objetivos estratgicos estabelecidos no Plano Plurianual. Em consequncia, o ciclo de planejamento no estado no se completa. Para garantir a avaliao do PPA seria preciso acompanhar a conjuntura e monitorar no s o andamento dos programas e aes propostos, mas tambm a situao dos problemas originalmente diagnosticados, e aferir os impactos ou contribuio destes programas para a resoluo dos problemas diagnosticados. Com base nessas informaes, constata-se que o estado de So Paulo realiza a fase de monitoramento de dados do PPA; todavia, a fase de avaliao ainda no est estruturada e efetivamente implementada. 3.3.4. Acesso da sociedade s informaes geradas pelo sistema de monitoramento Na fase de elaborao do PPA 2012-2015, o governo do estado de So Paulo deu publicidade s principais normas para sua elaborao no site da SPDR. A participao social foi realizada por meio de audincias pblicas eletrnicas. Os resultados obtidos com a participao social e o projeto de lei do PPA, aprovado pela Alesp, sancionado pelo governador, esto divulgados no site da SPDR e no Dirio Oficial. Para o acesso aos PPAs originais, h caminhos na rede, apesar de exigir conhecimento sobre a organizao do governo paulista e empenho na navegao pelos sites governamentais. A sociedade civil pode acessar as informaes do PPA tanto diretamente, no site da SPDR, ou no Portal da Transparncia estadual (http://www.transparencia.sp.gov.br/), acessando o link Planejamento e Desenvolvimento Regional e, nele, o link Plano Plurianual; ou, igualmente, acessar o site da Secretaria da Fazenda e, em seguida, o link Planejamento e Oramento. Na fase de execuo deste PPA, tem sido dada publicidade aos Balanos Contbeis e Execuo Oramentria e Financeira no site da Secretaria da Fazenda (http://www.fazenda.sp.gov.br/ contas1/default.shtm#). A execuo fsica e financeira dos programas informada anualmente. Entretanto est dissociada dos rgos responsveis por sua execuo e no informa os resultados acumulados nos anos do quadrinio, no dando uma viso geral sobre a execuo do plano. As informaes relativas execuo oramentria e financeira dos programas podem ser consultadas no site da Secretaria da Fazenda, nos links Execuo Oramentria e Financeira, Prestando Contas ou, ainda, no Portal da Transparncia Estadual. O documento Informaes sobre o Acompanhamento dos Programas Aprovados no PPA, por sua vez, no est disponibilizado nos sites do Poder Executivo. Seria salutar se estas informaes fossem disponibilizadas no site da SPDR e tambm no site da SEFAZ, com link nos Portais da Transparncia Estadual e no Prestando Contas. A Assembleia publica este documento no dia em que o recebe e publicado no Dirio Oficial, seo Poder Legislativo, no site da Imprensa Oficial (http://www.imprensaoficial.com.br/), mas a navegao no site da Alesp difcil. O acesso s informaes relacionadas aos programas (abrangendo as metas fsicas e financeiras) exige o conhecimento da data de publicao do ofcio do Executivo encaminhando o documento Informaes Sobre os Resultados da Execuo dos Programas Aprovados no Plano Plurianual Alesp ou ampla pesquisa no Dirio Oficial. 3.3.5. Consumo das informaes geradas pelo sistema de monitoramento e avaliao e seus impactos sobre a gesto As ferramentas tecnolgicas adotadas como suporte para as atividades de monitoramento e avaliao do PPA no estado de So Paulo fornecem diversos tipos de informaes a diferentes usurios potenciais. As informaes geradas e disponibilizadas por essas ferramentas
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tm como usurios principais os prprios tcnicos envolvidos no sistema de planejamento estadual. No mbito das secretarias setoriais, alm do titular da pasta, os gerentes de programas e os coordenadores de GSPOFP so os usurios. No mbito da SPDR, so usurios a CPA, como rgo responsvel pelo sistema de monitoramento e avaliao dos PPAs estaduais, e a CO, como rgo encarregado de avaliar os oramentos, alm do prprio secretrio de Planejamento, responsvel, em ltima instncia, por essas atividades. O TCE e a Alesp tambm so usurios potenciais das informaes geradas pelo monitoramento e pela avaliao dos PPAs, com as informaes disponibilizadas no site do governo, indispensveis para que esses agentes cumpram as suas misses institucionais como rgos fiscalizadores do Poder Executivo. As informaes processadas pelos sistemas, entretanto, causam impacto reduzido sobre a gesto. Elas so usadas preponderantemente pelos prprios tcnicos do sistema de planejamento estadual e, ainda assim, de forma parcial, essencialmente para a fase de elaborao dos PPAs, das LDOs e das LOAs. Os processos decisrios, que poderiam ser alimentados por essas informaes, no as utilizam de forma sistemtica.
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4 CONSIDERAES FINAIS
EsteA partir da consulta na bibliografia, na legislao e nos documentos que tratam do PPA do estado de So Paulo, apresentamos alguns comentrios acerca das anlises desenvolvidas ao longo do relatrio nos trs componentes bsicos definidos na pesquisa, ou seja, o processo de elaborao, o contedo e processo de monitoramento e avaliao do PPA. Para a elaborao do PPA, o estado de So Paulo dispe de uma estrutura legal consolidada e conta com atores formalmente definidos e ferramentas tecnolgicas adequadas para essa fase. O arcabouo institucional delineado permite que o ciclo de gesto do PPA articule os diversos atores nas distintas instncias administrativas do estado. Contudo, algumas questes importantes devem ser destacadas. A primeira refere-se definio das diretrizes estratgicas de governo, orientadoras dos programas e das aes do plano. As normativas consultadas no deixam claro como tais diretrizes foram definidas. Por outro lado, as estruturas coletivas de deciso, a exemplo dos diversos conselhos estaduais, no aparecem no fluxo de decises constante das instrues que orientam a elaborao dos PPAs. Outra questo a participao social. De fato, as audincias pblicas, mesmo as eletrnicas adotadas pelo Estado na discusso do projeto do ltimo PPA, no tm despertado o interesse de um nmero expressivo de cidados. O formato atual desse mecanismo de participao social ainda incipiente e o TCE tem insistido nesse ponto, evocando o artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal. A terceira questo diz respeito transparncia, ao acesso aos dados e disponibilizao das informaes do PPA. Falta transparncia em todas as fases do ciclo de gesto do PPA. Na fase de elaborao, decorre da insuficiente participao social, conforme j assinalada e pela divulgao apenas do documento integral e oficial do PPA, em linguagem no facilmente compreensvel para o cidado leigo. Entende-se que se ganharia em transparncia caso fosse disponibilizada tambm uma verso simplificada, abordando, informaes relevantes para o cidado, separadas por tema, por polticas pblicas e por localidades, a exemplo do que est sendo feito com a lei oramentria.. Na fase do monitoramento, em virtude da ausncia de mecanismos que permitam o controle social dos programas e aes e pela forma incompleta, fragmentada e dispersa como as informaes sobre os resultados do acompanhamento dos programas e aes do Plano so divulgadas e disponibilizadas nos sites do governo. Este fato resulta na impossibilidade de se efetuar uma avaliao efetiva do PPA. A quarta questo que est exigindo soluo apropriada pelo governo do estado diz respeito reviso e s alteraes do PPA. Embora prevista na lei que o institui, no h norma especfica disciplinando o processo de reviso ou alterao do plano, com os passos a serem seguidos pelos atores envolvidos nas atividades para concretizar a reviso ou a alterao do documento. A existncia desse detalhamento institucional facilitaria o acompanhamento dessas alteraes e, por consequncia, o monitoramento e a avaliao do PPA. Outro comentrio refere-se elaborao do PPA, embora envolva tambm o contedo, o mo55
nitoramento e a avaliao. Alguns tcnicos do Poder Executivo revelaram nas entrevistas que enfrentam dificuldade no momento de esboar os programas e atribuir-lhes indicadores. Tambm demonstraram disposio para reduzir ao mnimo possvel o nmero dos programas dos rgos, demonstrando um comportamento racional que busca facilitar o trabalho futuro e evitar os dissabores com a fiscalizao do TCE. Esse fato revela importante aspecto para posterior discusso: o detalhamento e aprofundamento do PPA e seu acompanhamento pelo TCE. Nas entrevistas, os atores encarregados de elaborar e avaliar o PPA deixaram transparecer a nova filosofia em que se fundamenta o planejamento estratgico e a gesto por resultados, princpios inspiradores da concepo do PPA paulista, ainda no foi suficientemente incorporada por esse segmento burocrtico do planejamento estadual. Pode revelar resistncia s mudanas desses atores no ambiente administrativo ou seu envolvimento em tarefas cotidianas da execuo oramentria. Como resultado, observa-se atraso na implantao da nova filosofia de gesto exigida pelo planejamento do governo e distoro do carter estratgico do PPA, que na prtica acaba tendo carter oramentrio. O plano de mdio prazo (de 4 anos) passa a ser a soma de planos de curto prazo (de 1 ano), ou seja, um oramento plurianual. Uma ltima questo relativa elaborao do plano diz respeito legislao disponvel. Os textos normativos baixados pelos rgos competentes para regulamentar a elaborao do PPA no retratam completamente a riqueza e a abundncia de informaes prprias desta etapa do Plano. Diferentemente das instrues de elaborao e do manual de monitoramento do PPA, disponibilizados na internet para os agentes encarregados dessas tarefas, que trazem informaes mais ricas e detalhadas. Estes dois ltimos documentos privilegiam os aspectos tcnicos relacionados ao uso das ferramentas tecnolgicas. No que se refere ao contedo do PPA do estado de So Paulo, constata-se que est fundamentado em boa base terica, incorporando em sua formulao princpios da nova gesto pblica e conceitos modernos do planejamento estratgico. Nesse sentido, observa-se que o volume I do PPA busca justificar as relaes das quatro diretrizes e dos 15 objetivos estratgicos com os programas de governo durante a elaborao do Plano. Contudo, constatou-se que as relaes das quatro diretrizes e dos 15 objetivos estratgicos com os programas de governo, explicitadas no PPA, desaparecem nas fases de execuo, acompanhamento e avaliao. Dessa forma, destitudo do contedo estratgico, o PPA padece de um transtorno burocrtico que o transforma em pura formalidade. O plano acabe se restringido ao seu contedo operacional em suas diversas fases, como detalharemos adiante. Outra questo a ser considerada na anlise do contedo do Plano a regionalizao dos programas e das aes de governo. Este um desafio a ser enfrentado pelo governo estadual, no s em virtude da complexa inter-setorialidade dos problemas enfrentados pelo estado, como tambm da difcil tarefa que conciliar as distintas regionalizaes j existentes com as exigncias requeridas pela regionalizao dos programas e aes dos PPAs do governo55. A viso setorial, na concepo dos programas, o que conduz a uma viso fragmentada da ao governamental, outra questo levantada, que talvez explique parte da dificuldade na regionalizao elencada no item acima. Esta viso parcial da ao governamental est refletida no
55 Embora no discutido no trabalho, importante lembrar, aqui, a dificuldade poltica de conciliar interesses poltico-partidrios com a regionalizao dos programas e aes do PPA.
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baixo nmero de programas multissetoriais. Historicamente, a Administrao Pblica estadual, como de resto toda a Administrao Pblica brasileira, est estruturada setorialmente. Contudo, a crescente complexidade dos problemas, em particular nos grandes centros urbanos do estado, exige cada vez mais o envolvimento e a ao de distintos atores pblicos e privados, inclusive de outras esferas governamentais, assim como o uso de mtodos e instrumentos inovadores e viso integrada dos problemas. Constatou-se, por fim, na anlise do contedo, a falta de alinhamento entre as trs peas bsicas do planejamento pblico estadual: o PPA, a LDO e a LOA. A Constituio Federal concebeu o processo de planejamento pblico de forma absolutamente hierarquizado e interdependente, com o PPA predominando sobre as outras duas peas. Prova disso que as emendas oramentrias somente podem ser acatadas quando adequadas ao PPA. No caso paulista, nota-se a falta de interdependncia entre aqueles trs instrumentos do planejamento, com certa discordncia entre os parmetros utilizados. Em algumas situaes, torna-se impossvel identificar determinados parmetros e realizaes, em virtude de mudanas de produtos a serem aferidos. Essas mudanas advm do estabelecimento de novas metas governamentais, no decorrer da execuo do Plano, no quadrinio, de aes governamentais englobadas por outras aes, ou transferidas para outras secretarias de governo com modificaes de nomes e cdigos, bem como novas aes criadas no decorrer do quadrinio analisado. Conforme parecer do TCE, deve-se aprimorar o PPA, incrementando-o com informaes mais detalhadas; aprimorar o relatrio de atividades anualmente publicado pelo governo, para permitir ao leitor a compreenso, em cada ao, dos dados acerca da necessidade de atendimento, da estimativa da execuo e dos custos, estes no s da ao global, mas tambm das unidades escolhidas como indicadores.56 No tocante ao monitoramento e avaliao do Plano, h questes que tambm merecem ser comentadas. Os objetivos do sistema de avaliao a melhoria do programa, a transparncia da gesto pblica e a gerao de conhecimento sobre o programa57. As funes predominantes no sistema de avaliao do PPA federal so: alocao de recursos; planejamento governamental; planejamento de polticas; governana e aprendizagem.58. Na legislao estadual que criou o Simpa, consta a pretenso de que esse sistema venha a constituir-se num processo contnuo de acompanhamento e avaliao da execuo dos programas e aes contidos no Plano Plurianual.59 Contudo urge a completa implantao deste sistema, sem o qual a ao de monitoramento e avaliao do PPA cinge-se apenas ao nvel operacional, ou seja, a execuo fsica das metas dos programas e aes. Portanto, na prtica, se observa um objetivo restrito que desconsidera o nvel estratgico. Alm disso, as informaes referem-se somente a cada ano isoladamente, no possibilitando o acompanhamento global dos resultados da execuo do Plano durante todo o quadrinio. Uma vez que o conceito de programa concebido como um instrumento para resolver proble-
56 Parecer do conselheiro do Tribunal de Contas, Edgard Camargo Rodrigues, sobre as contas do estado de So Paulo de 2011, Processo TC-143/026/11, fl. 345 57 Ruas, 2011, p.22. 58 Martins (2007, p.116. 59 Portaria 01/2004, art. 1.
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mas, o processo de acompanhamento e a avaliao do PPA deveriam contemplar as relaes de causalidade dos problemas levantados com os meios necessrios para resolv-los. Com isso, os programas e as aes seriam avaliados, relacionando-os com as diretrizes e os objetivos do PPA, e se completaria o ciclo da gesto do Plano. Porm, inexiste uma sistemtica de avaliao que verifique a contribuio dos programas para a resoluo dos problemas diagnosticados inicialmente no PPA. No se cotejam os resultados dos programas executados com as diretrizes setoriais e objetivos estratgicos do governo. Com isso, a avaliao de um aspecto importante do Plano desconsiderada, qual seja, o desempenho do conjunto de programas do governo e sua contribuio para se alcanar os objetivos estratgicos estabelecidos. Em consequncia, o ciclo de planejamento no estado no se completa. Ademais, no se pode considerar o documento Informaes Sobre os Resultados dos Programas do Plano Plurianual, resultante do monitoramento, como uma efetiva avaliao do Plano. Esse documento demonstra de forma parcial o resultado dos programas e aes, informando o quantitativo das metas fsicas e desconsiderando as metas financeiras. No utiliza variveis qualitativas e a sua dimenso temporal limita-se a um perodo anual e no aos 4 anos do Plano. As anlises realizadas indicam que o sistema de monitoramento da Administrao estadual paulista tem como principal finalidade atender aos dispositivos legais institudo nas leis que aprovaram os respectivos PPAs. Em suma, o conhecimento resultante do sistema de monitoramento no subsidia adequadamente os processos decisrios e de aprendizagem para o aperfeioamento da gesto, nem contribuiu para a melhoria da implementao de programas e polticas pblicas. A ltima questo a ser comentada refere-se ao papel do Poder Legislativo nas fases do PPA. Observou-se certo desprestgio do PPA na Alesp. Um indicador que revela a pouca importncia dada pelos deputados ao PPA em relao ao oramento o pequeno nmero de emendas apresentadas e aprovadas pelas comisses legislativas nas leis que instituem cada uma dessas peas. Ademais, durante as entrevistas, os membros da Comisso de Finanas, Oramento e Planejamento valorizaram muito mais a pea oramentria em detrimento do PPA, considerado, este, uma simples carta de intenes com baixa probabilidade da execuo dos programas e aes inseridos. Digno de nota nesta questo o calendrio fixado pela legislao para a elaborao dos trs instrumentos de planejamento, no qual a LDO elaborada antes do PPA e a LOA discutida em paralelo durante o primeiro ano do mandato dos Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos Municipais. Este fato colabora para que o PPA receba menor ateno do que a LOA e mesmo da LDO, como instrumento de orientao das polticas pblicas.
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5 REFERNCIAS
Legislao Federal
Constituio Federal do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Lei Complementar 14, de 1973. Cria a Regio Metropolitana de So Paulo. Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000. Lei Federal 4.320, de 31 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle de oramentos e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. Lei Federal 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Decreto 7.185, de 27 de maio de 2010. Dispe sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, no mbito de cada ente da Federao. Decreto 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual Federal do quadrinio 2012-2015. Portaria 42, de 14 de abril de 1999, do Ministrio de Oramento e Gesto.
Legislao Estadual
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Lei Complementar 1.034, de 4 de janeiro de 2008. Institui as carreiras de especialistas em Polticas Pblicas (na Secretaria da Fazenda) e analistas de Planejamento, Oramento e Finanas Pblicas (na Secretaria de Planejamento). Lei 13.123, de 8 de julho de 2008. Institui o PPA de 2008-2011. Lei 14.489, de 21 de julho de 2011. Dispe sobre Diretrizes Oramentrias para o exerccio de 2012. Lei 14.675, de 28 de dezembro de 2011. Promulga Oramento para o exerccio de 2012. Lei 14.676, de 28 de dezembro de 2011. Institui o PPA para o quadrinio 2012-2015. Lei 14.837, de 23 de julho de 2012. Dispe sobre Diretrizes Oramentrias para o exerccio de 2013. Projeto de Lei 589/2012. Ora a Receita e fixa a Despesa para o exerccio de 2013. Decreto 49.154/1967, de 28 de dezembro de 1967. Institui o Oramento Plurianual de Investimentos do Estado de So Paulo. Decreto 52.548, de 29 de outubro de 1970. Modifica a estrutura organizacional da Secretaria de Estado dos Negcios de Economia e Planejamento. Decreto 52.758, de 25 de junho de 1971. Fixa as normas atinentes ao controle, acompanhamento e avaliao fsico-financeiras das programaes constantes no Oramento Plurianual de Investimentos. Decreto 52.760, de 25 de junho de 1971. Fixa a estrutura da Secretaria de Economia e Planejamento. Decreto 8.692,, de 30 de setembro.de 1976. Planejamento ao Gabinete do governador. Integra a Secretaria de Economia e
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Decreto 815, de 30 de julho de 1996. Cria o Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana da Baixada Santista. Decreto 9.363, de 23 de julho de 1996. Cria o Conselho Estadual de Desenvolvimento Econmico e Social. Decreto 44.327, de 11 de outubro de 1999. Fixa normas para elaborao do PPA de 20002003. Decreto 47.658, de 18 de fevereiro de 2003. Fixa normas para elaborao do PPA de 20042007. Decreto 47.906, de 24 de junho de 2003. Cria o Conselho de Orientao do Programa Estadual de Reduo e Racionalizao do Uso de Energia (Core). Decreto 49.568, de 26 de abril de 2005. Reorganiza a Secretaria de Economia e Planejamento. Decreto 51.462, de 1o de janeiro de 2007. Cria o Conselho Estadual da Juventude. Decreto 51.464, de 1o de janeiro de 2007. Cria o Conselho Estadual de Turismo. Decreto 51.466, de 2 de janeiro de 2007. Cria Conselhos Consultivos e de assessoramento ao governador do estado. Decreto 51.595, de 23 de fevereiro de 2007. Fixa normas para elaborao do PPA de 20082011. Decreto 54.653, de 6 de agosto de 2009. Cria o Conselho Estadual de Uso Racional da gua Potvel. Decreto 56.149, de 31 de agosto de 2010. Dispe sobre as atividades de planejamento, oramento e finanas no mbito de Poder Executivo. Decreto 56.289, de 15 de outubro de 2010. Institui Comisso de Superviso do Sistema de Custos dos Servios Pblicos do Estado de So Paulo (SCSP). Decreto 56.635, de 1o de janeiro de 2011. Altera a denominao da organizao bsica da Administrao direta e suas entidades vinculadas e redistribui os conselhos e rgos por secretaria. Decreto 56.643, de 3 de janeiro de 2011. Institui a Agenda Paulista de Gesto, determina aes estruturantes e preparatrias sua execuo no mbito do Plano Plurianual (PPA). Decreto 56.679, de 20 de janeiro de 2011. Fixa normas para elaborao do PPA de 20122015. Decreto 57.500, de 8 de novembro de 2011. Reorganiza a Corregedoria-Geral da Administrao e institui o Sistema Estadual de Controladoria. Decreto 57.733, de 20 de julho de 2012. Fixa normas para a execuo oramentria e financeira para o exerccio de 2012. Decreto 57.829, de 2 de maro de 2012. Institui, no mbito da Administrao direta, autrquica e fundacional, o Programa de Melhoria do Gasto Pblico Desperdcio Zero. Decreto 57.958, de 5 de abril de 2012. Institui a Comisso de Superviso para implantao do Oramento por Resultados. Resoluo SPE Secretaria de Economia e Planejamento, 05, de 26 de julho de 2004. Dispe sobre o Sistema de Monitoramento dos Programas e Aes do Plano Plurianual (Simpa). Resoluo SEP 05, de 26 de julho de 2004. Institui o Sistema de Monitoramento dos Programas e Aes do PPA (Simpa).
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Instruo 01/2008 TC-A-40.728/026/07 Tribunal de Contas do Estado de So Paulo: Responsabilidade tcnica: Antonio Roque Citadini; Meio de divulgao: eletrnico; Data de edio: 28 de novembro de 2007; Finalidade: Nortear a elaborao e divulgao de documentos e demonstrativos de resultados contbeis do governo estadual; Sumrio executivo: Ttulo I: Poder Executivo; Captulo I Do Governo do Estado; Captulo II Das Unidades Gestoras dos rgos do Poder Executivo; Captulo III Das Autarquias; Captulo IV Das Fundaes; Captulo V Das Entidades de Previdncia Estadual; Captulo VI Das Entidades Fechadas de Previdncia Privada; Captulo VII Das Sociedades de Economia Mista e das Empresas Pblicas; Captulo VII Dos Consrcios Pblicos (Lei Federal 1.107, de 6/4/2005); Ttulo II Poder Legislativo; Captulo I Da Unidade Gestora do Poder Legislativo Inclusive do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo; Ttulo III Do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo; Captulo I Das Unidades Gestoras e dos rgos do Poder Judicirio; Captulo II Do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo; Ttulo IV Das Disposies Finais. Disponvel em: <http://www4.tce.sp.gov. br/sites/default/files/instrucoes_n_1_2008_area_estadual.pdf>. Acesso em: 3 ago. 2012. Curso de Capacitao para Desenho e Avaliao dos Programas do PPA de 2008-2011 do Estado de So Paulo (material didtico) Fundao para o Desenvolvimento Administrativo (Fundap SP): Responsabilidade tcnica: Maria de Ftima Infante Araujo; Meio de divulgao: impresso; Data de edio: 2007; Finalidade: Sistematizar os conceitos e os instrumentos necessrios para que os gerentes dos programas do PPA identifiquem a organizao do Sistema de Planejamento do Estado de So Paulo, bem como o seu papel e atribuies nesse sistema; Sumrio executivo: Planejamento pblico algumas definies; Evoluo do planejamento no Estado de So Paulo; O Plano Plurianual base legal; A dinmica da gesto por programas, para uma gesto pblica focada em resultados; Processo de planejamento ciclo de planejamento. Disponvel em: <http://www.fundap.sp.gov.br/debatesfundap/ pdf/Gestao_de_Poi%C3%ADticas_Publicas/O_PLANEJAMENTO_P%C3%9ABLICO_E_A_ CONSTRU%C3%87%C3%83O_DE_PROGRAMAS.pdf>. Acesso em: 7 ago. 2012. Relatrio da Consulta Pblica no Portal PPA. Disponvel em: <http://portal.ppa.sp.gov.br/ PPA/sugestao/arquivos/consulta_publica.pdf>. Acesso em: 27 jul. 2012. Informaes sobre o Acompanhamento dos Programas Aprovados no Plano Plurianual 2004-2007. Disponvel em: <http://www.imprensaoficial.com.br/PortalIO/DO/ HomeDO_2_0.aspx#16/04/2013>. Acesso em: 3 set. 2012. Informaes sobre o Acompanhamento dos Programas Aprovados no Plano Plurianual de 2008-2011. Disponvel em: <http://www.imprensaoficial.com.br/PortalIO/DO/ HomeDO_2_0.aspx#16/04/2013>. Acesso em: 3 set. 2012. Parecer 1.030/2000, do relator especial da Comisso de Constituio e Justia sobre o Projeto de Lei do PPA, publicado no Dirio Oficial de 14.7.2000. Disponvel em: <http:// www.imprensaoficial.com.br/PortalIO/DO/HomeDO_2_0.aspx#16/04/2013>. Acesso em: 10 jan. 2013. Parecer do conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, relator das Contas do governo do estado de So Paulo relativas ao ano de 2007. Disponvel em: <http://www4.tce. sp.gov.br/resultados>. Acesso em: 11 jan. 2013. Parecer dos relatores do Tribunal de Contas Estadual das Contas do governo do estado de So Paulo relativas aos anos de 2007 e 2011. Disponvel em: <http:// www4.tce.sp.gov.br/resultados>. Acesso em: 21 jan. 2013.
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Sites Consultados
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6 ANEXOS
Anexo A: Conceitos Bsicos - Programa60

Caracterstica Denominao Definio/ conceituao O nome deve traduzir os propsitos do programa e pode ser um nome fantasia. Descrio sucinta do problema ou demanda que o programa tem por objetivo solucionar e sua contribuio esperada para o alcance das diretrizes de governo e dos objetivos setoriais. Expressa o resultado desejado em relao ao pblico-alvo descrevendo sua finalidade, sempre mensurvel por um indicador. Segmento da sociedade que possui algum atributo, necessidade ou potencialidade e que se pretende atingir diretamente com os resultados esperados com a execuo do programa. Prazo de execuo do programa, podendo ser de natureza contnua ou temporria. No segundo caso, devem ser especificadas as datas de incio e trmino. Ms e ano, caso o programa seja temporrio. Ms e ano, caso o programa seja temporrio. Define a rea de atuao do programa: Estado inteiro, Municpio (s) ou Regio(es) Administrativa(s). Setorial - Multissetorial ou Padro Registro das restries identificadas que podem colocar em risco o sucesso do programa. Profissional capacitado, designado pelo secretrio de Estado ou dirigente do rgo, responsvel pelo programa, na atualidade, com as competncias estabelecidas no Decreto 56.679, de 20/1/2011.
Diagnstico/ Justificativa Objetivo
Pblico-alvo
Horizonte temporal Data de incio Data de trmino Abrangncia espacial Tipo Fatores de risco
Gerente do programa
60 Conceitos disponibilizados pela SPDR, integrando as orientaes para a elaborao da proposta de LDO 2013 constantes do site: http://lua.planejamento.sp.gov.br/doc/manuais/epa/Conceitos_Basicos_LDO_2013.pdf
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Anexo B: Conceitos Bsicos - Indicador

Trata-se de um instrumento de mensurao que quantifica, qualificando a situao que o programa tenha de modificar, de modo a explicitar o impacto das aes sobre o pblico-alvo. Deve ser definido de forma associada ao objetivo do programa. O indicador deve ser apresentado sob a forma de uma relao entre variveis, associadas ao fenmeno sobre o qual se pretende atuar. considerado um atributo do Programa. Caracterstica Descrio Base geogrfica Frmula de clculo Periodicidade da apurao Categoria Indicador atual ou mais recente: data da apurao Indicador ao trmino do Programa: data prevista para apurao Indicador ao trmino do PPA: data prevista para apurao Fonte das informaes Valor de referncia Definio/ conceituao Descrio sucinta que identifique o indicador. Menor nvel de agregao da apurao do indicador: municipal, estadual ou regional. Frmula para apurao do indicador. Mensal, trimestral, semestral, anual, etc. Avaliao de efetividade, eficcia, eficincia. Resultado apurado mediante a aplicao da frmula do indicador no momento presente ou disponvel no momento, com a indicao da data de sua apurao. Resultado que se pretende alcanar ao trmino do programa (no caso de programas temporrios), com a indicao da data prevista para a apurao do indicador ao trmino do programa. Resultado que se pretende alcanar ao final do perodo de vigncia do PPA, com a indicao da data prevista para a apurao do indicador ao trmino do PPA. Identificao da instituio responsvel pelo acompanhamento, apurao e divulgao do indicador. Especificao da tendncia de evoluo do indicador proposto.
Anexo C: Conceitos Bsicos - Ao

Caracterstica Definio/ conceituao Deve expressar o propsito da ao e deve ser iniciada com substantivo. A denominao deve ser utilizada no Sistema Siafem, podendo ser abreviada. Deve indicar o que ser efetivamente realizado/ desenvolvido. Se for um projeto, deve-se detalhar sua composio e as fases de sua execuo e os resultados de cada etapa. Deve indicar o objetivo que se pretende alcanar com a ao, para tanto, respondendo para o que ela se destina. Deve ser iniciada por verbo no infinitivo. Deve indicar o bem ou servio resultante da ao e que deve contribuir diretamente para a consecuo do objetivo do programa. Para cada ao, deve ser indicado um nico produto.
Denominao
Descrio
Finalidade
Produto
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Unidade de medida
Unidade de mensurao do produto: unidade, km, tonelada, etc. Deve descrever de que forma ser executada a ao (respondendo indagao como ser feito), ou seja, todas as etapas do processo at a entrega do produto, bem como a origem dos recursos necessrios. Quantidade de bens ou servios produzidos ou executados no mbito da ao, para a consecuo do objetivo pretendido no programa. Forma ou metodologia utilizada para o dimensionamento da meta, ou seja, como ser realizado o clculo da meta.
Forma de implementao Meta Critrio para mensurao da meta
Anexo D: Regies administrativas e de governo do estado de So Paulo
Fonte: Elaborado pelo Instituto Geogrfico e Cartogrfico (IGC), disponvel no site da Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano. Obs.: no constam do mapa a Regio Metropolitana do Paraba e Litoral Norte, e as Aglomeraes Urbanas de Piracicaba e de Jundia.
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Anexo E: Teste de consistncia de programas e aes do PPA
(continua)
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Anexo E: Teste de consistncia de programas e aes do PPA (continuao)
(continua)
72
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(continua)
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(continua)
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(continua)
76
77
(continua)

78
(continua)
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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

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Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual

Plano Plurianual 2012-2015

Lista de Quadros, Tabela e Figura

2.1 Descrio dos Procedimentos Metodolgicos Utilizados

2.2 Detalhamento das Etapas

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

3 RESULTADO DA PESQUISA: SISTEMATIZAO E ANLISE DOS DADOS

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

1 Decreto 52.758, de 25 de junho de 1971. 2 Decreto 8.692, de 30 de setembro de 1976, art. 2.

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

10 Relatrio do Secretrio de Finanas Balano do Governo Exerccio 2007, p. 278

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

em diversas regies do Estado.

Desenvolvimento Urbano e Habitao

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PSDB, PSD e PTB

PSDB, PSC, PMDB, PPS, DEM, PHS e PMN

SDECT SEDS SES CASA CIVIL SEFAZ SPDR STM TOTAL

Disponvel em: <http://www.tse.gov.br/internet/eleicoes/2002/result_blank.htm>. Acesso em: 11 jan. 2012.

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

Quadro 4: Emendas apresentadas e aprovadas por PPA

PPA - 2000-2003 PPA - 2004-2007 PPA - 2008-2011 PPA - 2012-2015

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

Tabela 1: Regionalizao dos investimentos do Poder Executivo previstos no oramento 2013

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

38 Portaria Conjunta CPA-CO 01, de 12 de janeiro de 2012.

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

Figura 1: Fluxo das etapas bsicas

E ta p a II M o n ito ra m e n to (re g is tro d a m e ta re a liz a d a )

Fonte: Manual do Simpa Sistema de Monitoramento dos Programas e Aes do PPA

44 Portaria CPA - 1, de 26 de julho de 2004, Anexo I - Manual do Simpa.

Segundo a Portaria CPA-CO 1/2012:

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

Anexo A: Conceitos Bsicos - Programa60

Diagnstico/ Justificativa Objetivo

Anexo B: Conceitos Bsicos - Indicador

Anexo C: Conceitos Bsicos - Ao

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

Forma de implementao Meta Critrio para mensurao da meta

Anexo D: Regies administrativas e de governo do estado de So Paulo

Anexo E: Teste de consistncia de programas e aes do PPA

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

Anexo E: Teste de consistncia de programas e aes do PPA (continuao)

Anexo E: Teste de consistncia de programas e aes do PPA (continuao)

PPA R EL ATR IO DE PESQU ISA

Anexo E: Teste de consistncia de programas e aes do PPA (continuao)