Apreciaes sobre o controle externo

Luciano Brando Alves de Souza

Luciano Brando Alves de Souza Ministro Emrito do TCU.

Braslia a. 43 n. 171 jul./set. 2006

Decorridos quase 18 anos da promulgao da Carta Magna de 5 de outubro de 1988 que, nos seus arts. 70 a 75, trata da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio , julgo oportuno, antes de tecer consideraes sobre o Controle Externo, retornar ao passado, importante aliado no enfrentamento do presente e na fixao de estratgia para o futuro. No obstante vrias tentativas de criao de um Tribunal de Contas brasileiro aps a Independncia de 1822, foi somente com as reformas poltico-administrativas da recm-instalada Repblica que, finalmente, a Instituio hoje mais que centenria passou a existir, graas ao Decreto no 966-A, de 7 de novembro de 1890, baixado pelo Chefe do Governo Provisrio, Marechal Deodoro da Fonseca, por iniciativa de Rui Barbosa, ento Ministro da Fazenda. Institucionalizado definitivamente na Constituio de 1891, o Tribunal de Contas, desde ento, passou a constar de todos os textos constitucionais, sempre como rgo autnomo, com destacadas funes, ainda que suas competncias, ao longo da Repblica, tenham sofrido modificaes. Entre as mais significativas, esto aquelas introduzidas pela Carta Poltica de 1967, que eliminou o registro prvio dos atos de Governo, com reflexos sobre a execuo oramentria e financeira oficial, principalmente no tocante aos contratos. Por outro
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lado, instituram-se o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo e a fiscalizao in loco. Na realidade, o regime anterior ao Diploma de 1967 j no mais possibilitava o efetivo acompanhamento da gesto financeira e oramentria da Administrao Pblica. A hipertrofia das funes do Estado e, especialmente, o crescente nmero de entidades com personalidade jurdica prpria, que se agasalhavam sombra do Poder Pblico, levaram os Constituintes de 1967 a pensar em solues mais consentneas com a realidade nacional. A idia de se instituir um corpo de Auditoria Geral, a exemplo do existente na Amrica do Norte, foi prontamente rejeitada. que o desaconselhava a tradio brasileira. Optou-se por soluo mais adequada: extinto o registro prvio e mantido o rgo de Contas, desde ento sob a denominao de TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU), cumpria dot-lo de instrumentos que lhe permitissem eficincia e eficcia no exerccio de sua misso fiscalizadora. Dessa forma, alm de suas competncias jurisdicionais, foi conferida ao TCU a faculdade de realizar as inspees que julgasse necessrias, vinculando-se a ao do Controle Interno de Unidade de apoio Corte de Contas, evitando-se, assim, o gigantismo do aparelho de Controle Externo e a multiplicidade cumulativa de esforos e de custos operacionais. Promulgada a Constituio de 5 de outubro de 1988, vemos nela reinscritas, de forma significativamente aumentada, as competncias e prerrogativas do Tribunal de Contas da Unio. Ao contrrio do que sucedera em 1967 quando se tratou de inovar ou renovar substancialmente o regime de fiscalizao financeira e oramentria at ento estatudo , em 1988 cuidou-se de fortalecer e ampliar, de diversas formas, o sistema anterior; particularmente, no que se refere abrangncia das entidades fiscalizadas, iniciativa popular e aos aspectos do controle e sanes aplicveis. Consoli260

dava-se, assim, sob muitas faces, situaes que, poca, j constituam preocupao da Corte de Contas. Com efeito, passou o TCU a fiscalizar, sem ressalvas, todo o universo de rgos da Administrao Direta e de entidades da Administrao Indireta. Passou a controlar, em suma, todos os gastos oriundos de recursos pblicos, todas as contas da Unio em seus aspectos contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial. A incluso, pela primeira vez, do controle operacional medida altamente louvvel possibilitou a avaliao do desempenho da gesto pblica, no somente quanto legalidade e legitimidade de seus atos, mas tambm no que se refere economicidade dos recursos aplicados. Com isso, confirmou-se em nvel mximo de nosso ordenamento jurdico a prtica de anlise da gerncia governamental que o TCU, dentro dos seus antigos limites de competncia, j vinha ensaiando h algum tempo, com a realizao das suas denominadas auditorias programticas, regulamentadas pela Portaria TCU no 199, de 13/12/82. Em outra importante iniciativa da nova Carta, estendeu-se a fiscalizao do TCU s contas nacionais das empresas supranacionais. Quanto ao controle das despesas de pessoal, ressaltem-se as competncias aditadas, relativamente ao registro das concesses de aposentadorias e penses na Administrao Indireta e dos atos de admisso nas Administraes Direta e Indireta. Mandamento igualmente inovador conferiu ao Tribunal a fiscalizao da renncia de receitas, sem prejuzo da vigilncia sobre a utilizao de incentivos fiscais. Mais uma vez, normatizou-se em plano superior uma modalidade de verificao que h muito vinha preocupando a Instituio de Contas. A esse respeito, importa lembrar as vrias auditagens levadas a efeito na dcada de oitenta junto SUDENE, SUDAM e a outros rgos responsveis pelas polticas nessa rea, no sentido de se apreciaRevista de Informao Legislativa

rem os resultados conseguidos com tais estmulos fiscais. Colocaram-se de igual maneira sob o rigoroso controle do Tribunal os recursos transferidos pela Unio, mediante convnios, acordos ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, visando execuo de programas delegados, para atender ao salutar princpio da descentralizao das atividades governamentais. Novamente, temos aqui a consagrao, no Texto Maior, de procedimento fiscalizatrio ao qual o Tribunal de Contas sempre esteve atento; a ponto de realizar cotidianamente trabalhos nesse campo, exigindo inclusive, nas contas anuais dos rgos repassadores, informaes conclusivas sobre a correta aplicao de tais remessas. A Nova Carta de 1988 confirmou, ainda, a aplicao de sanes aos responsveis por ilegalidade de despesas ou irregularidade de contas, prevendo multas proporcionais ao dano causado ao Errio, em vez das cominaes irrisrias at ento vigentes. Frise-se tambm que o entrosamento do TCU com o Congresso Nacional ficou ali definido com preciso, em diversos de seus dispositivos. De fato, no art. 72, 1o e 2o, estabelecido estreito relacionamento com um dos rgos de maior relevncia do Congresso: a Comisso Mista Permanente de Senadores e Deputados, qual se deferiram prerrogativas de especial significao. Em conseqncia, diante de indcios de despesas no autorizadas, aquela Comisso pode agora recorrer ao Tribunal, solicitando-lhe pronunciamento conclusivo, que poder redundar at mesmo na sustao do gasto. De igual modo, foram previstas para o TCU, nos incisos IV, VII e 4o do art. 71, atividades afins com o Legislativo, incluindo o encaminhamento de Relatrios peridicos de suas atividades. Estreitou-se, assim, e de forma significativamente ampliada, o pleno inter-relacionamento de duas Instituies o CongresBraslia a. 43 n. 171 jul./set. 2006

so Nacional e o TCU que perseguem os mesmos ideais. De outra parte, no art. 73, ao definir a composio do TCU, sua jurisdio, os novos critrios e requisitos para o preenchimento do cargo de Ministro, a Constituio lhe estendeu os impedimentos, garantias e prerrogativas dos integrantes do Superior Tribunal de Justia. E isso inclui o requisito da vitaliciedade, em boa hora mantido, j que representa no privilgio pessoal, mas condio indispensvel ao bom desempenho das altas responsabilidades de que so investidos os Membros da Corte de Contas. Foram ainda confirmadas ou acrescidas, mas agora definidas em nvel constitucional, as finalidades dos Sistemas de Controle Interno dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Assegurou-se, desse modo, o perfeito encadeamento sistmico e a almejada integrao com o Controle Externo. Com isso, foram criadas condies indispensveis ao controle maior que, em nome do povo, compete ao Parlamento exercitar. Por sua vez, o preceito constitucional do art. 74, 2o que permite a qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato formular denncia ao TCU , traduz inegvel sentido democrtico, configurando inestimvel conquista do contribuinte, a quem se deferiu ao presente e participativa no controle dos dinheiros do Errio. Simboliza, em verdade, o esprito que norteou a elaborao da ltima Lei Maior do Pas. De ressaltar ainda a institucionalizao, em plano constitucional, do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio. Tal fato, singularmente importante, veio atender a uma srie de exigncias at mesmo de racionalizao administrativa , de modo a viabilizar a convivncia entre os dois rgos que buscam os mesmos objetivos. Com efeito, ambos se interligam nas competncias que o ordenamento jurdico lhes reconhece, compreendendo o controle de natureza tcnica para o exerccio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio, quanto
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legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas (Cf. art. 70 da CF). Cumpre destacar ainda outros substanciais avanos em relao Carta Poltica anterior a 1988, pelo que representam em termos de afirmao do conceito atribudo ao Tribunal de Contas no ordenamento jurdico vigente. o caso, por exemplo, do aperfeioamento quanto s impugnaes dos contratos irregularmente firmados pela Administrao. A sustao desses instrumentos, uma vez recusados pelo TCU, era de competncia exclusiva do Congresso Nacional, que, recebida a comunicao e sobre ela no se pronunciando em 90 dias, tornava insubsistente a deciso da Corte de Contas, dando como vlido o ato praticado. Hoje, diferentemente, detectada a irregularidade, o Tribunal comunica o fato ao Legislativo. Este no se pronunciando no prazo de 90 dias, o TCU poder decidir a respeito. Dessa forma, a partir de 1988, o silncio do Congresso Nacional em matria de impugnao de contrato no mais convalida o ato questionado. Isso significa, portanto, maior autonomia do Tribunal para se manifestar sobre o assunto. Um outro marcante avano, garantidor, em nvel constitucional, dos resultados do poder de fiscalizao do Tribunal, est inscrito no 3o do art. 71 da CF. A, confere-se s decises do rgo de Controle de que resulte imputao de dbito ou multa a eficcia de ttulo executivo. Saliente-se mais como de boa diretriz a regra do art. 75. Nele, prev-se, com muita propriedade, a aplicao, no que couber, das normas do plano federal para a organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. Com isso, preservou-se a indispensvel coeso dentro do Sistema de Controle Externo como um todo. Dessa forma, em seu operar institucional, erigido pelo Magno Texto, o grande Sistema Tribunais de Contas do
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Brasil contempla a magnitude e complexidade da funo de Controle Externo, relativamente Unio, aos Estados e ao Distrito Federal, bem como a determinados Municpios (Rio de Janeiro e So Paulo). O desempenho dessa vigilncia, em suas vrias rbitas, compete ao respectivo Tribunal de Contas, rgo tcnico autnomo que exerce tal controle ao lado de cada Poder Legislativo, no interior da respectiva Unidade Federada. Disso resulta que, em 1988, ao TCU foi deferida a condio de paradigma para seus congneres das diversas Unidades resultantes de nossa forma federativa de Estado. E no s em termos de competncias, como tambm no tocante organizao, composio, estrutura e funcionamento. E, ainda, no que concerne escolha, nomeao e garantias dos seus Membros. V-se, portanto, que a Constituio vigente definiu de modo claro todo o Sistema de Controle das Contas Pblicas, adequando-o atual realidade poltica, social e econmica do Pas. Como conseqncia dos novos mandamentos constitucionais, certas providncias se fizeram indispensveis, visando rapidez, segurana e eficincia no exerccio do controle das finanas estatais. Da terem sido concebidas vrias inovaes no desempenho da misso institucional do TCU, objetivando a defesa do patrimnio pblico, da moralidade, da probidade, da legalidade, da legitimidade e da eficincia. Para tanto, fortaleceu-se sobremodo uma das vertentes da fiscalizao a cargo do Tribunal, a saber: as Auditorias em suas vrias modalidades. De outra parte, os avanos tecnolgicos e a massificao das informaes muito tm contribudo para a consolidao da cidadania. As exigncias feitas ao Estado por melhores servios, eficincia e efetividade no uso dos recursos pblicos tm pautado as aes dos cidados. Estes reclamam transparncia, honestidade, moralidade e excelncia por parte da Administrao Pblica.
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Com isso, foram adicionadas s tradicionais auditorias de conformidade legal novas modalidades de fiscalizao, focadas no desempenho do rgo auditado, na economicidade, na eficincia, na eficcia e na efetividade dos atos de Governo. Nesse contexto, destaque-se a excelente atuao, no mbito do TCU, da Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo (SEPROG), cujos trabalhos vm proporcionando indiscutvel aperfeioamento da ao estatal. Com base nas avaliaes feitas por essa Unidade Tcnica especializada, o Tribunal vem formulando importantes recomendaes aos gestores oficiais. Visam elas reduo de custos, utilizao mais adequada de insumos e ao aperfeioamento de processos para atingir melhor o pblico-alvo. Seu objetivo tambm a aquisio de novas habilidades pelos implementadores de programas, a instituio de controles para coibir fraudes e a disseminao de boas prticas. Tais medidas revelam justa preocupao com o desempenho dos programas, de forma que eles possam mudar para melhor a realidade social sobre a qual atuam. Como se v, a Lei Mxima de 1988 representou considervel impulso rumo efetividade do Controle Externo. Por ser ela resultado de amplos debates e acurado processo legislativo, refletiu a viva preocupao com a gesto da coisa pblica. Acompanhamos todos, atenta e diuturnamente, a atuao dos Senhores Constituintes ao longo dos vrios meses de extenuante trabalho e extraordinrio devotamento nobilssima misso em que foram investidos. Caracterizou-se a elaborao constitucional, desde a convocao da Assemblia, e em todas as suas etapas, por procedimentos eminentemente democrticos, abrindose ensejo participao efetiva de todas as correntes de pensamento, de todos os segmentos da sociedade. Indubitavelmente, a Constituio mais participativa de quantas j tivemos, contemBraslia a. 43 n. 171 jul./set. 2006

plando a mdia dos anseios de uma sociedade moderna e modernizadora, com as naturais polmicas e controvrsias, inevitveis em matria dessa magnitude. de relembrar que, aps sucessivas deliberaes nas Subcomisses e depois nas Comisses Temticas, o projeto final sobre o Controle Externo foi aprovado pela Comisso de Sistematizao, tendo recebido ali dois substitutivos. O texto mereceu ainda derradeiros ajustes nas votaes plenrias em 1o e 2o turnos. A, mais uma vez, os Senhores Constituintes demonstraram acentuado zelo e marcante cuidado em produzir Normativo altura dos legtimos interesses nacionais. Por tudo isso, compreensvel que todos quantos se interessam pelo bom e regular emprego dos recursos do Errio guardem justo reconhecimento para com os Presidentes, Relatores e demais integrantes das vrias Comisses Tcnicas que trabalharam na Constituinte de 1988. Agradecimento especial imperativo seja consignado ao nobre Senador Bernardo Cabral, que nela teve atuao excepcional como Relator-Geral. Sem dvida, Sua Excelncia reafirmou sua ampla competncia na conduo dos trabalhos que resultaram em to importantes mudanas na definio institucional do TCU, adequando-o atual realidade poltica, social e econmica do Pas. Nessa exaustiva tarefa, contou sempre com a esclarecida colaborao do nobre Deputado Antonio Carlos Konder Reis, na condio de Sub-Relator-Geral da Assemblia. Impe-se tambm justo reconhecimento a todos os Constituintes de 1988, simbolizados na figura mpar do saudoso Presidente Ulysses Guimares. Sua Excelncia, com inexcedvel esprito cvico, sensibilidade e proficincia, incansavelmente dirigiu os trabalhos daquela Assemblia Nacional, conduzindo-a, em memorvel jornada, a desfecho expressivamente positivo, em perfeita consonncia com as legtimas aspiraes do povo brasileiro.
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Concluindo, nossa inabalvel convico que a Corte de Contas manter sempre, perante a sociedade brasileira, postura digna dos nobres objetivos motivadores de sua criao em 1890. Instituio imprescindvel no controle da correta aplicao dos recursos do Errio, guardi dos melhores inte-

resses da coletividade, vigilante quanto aos desvios cometidos nos gastos pblicos, saber o Tribunal de Contas da Unio corresponder, como vem alis fazendo ao longo de mais de um sculo, s novas e ampliadas competncias que em boa hora lhe foram outorgadas pela Carta Magna de 1988.

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