Centre

danalyse
stratgique

Novembre 2012

no 306

LA NOTe

DANALySe

Questions sociales

Fraude, indus, non-recours :

comment faciliter le juste paiement

des prestations sociales ?

PROPOSITIONS

Depuis quelques annes, avec la cration dune

Dlgation nationale la lutte contre la fraude, de
Comits dpartementaux anti-fraude, ou la remise
dimportants rapports publics sur la question,
la lutte contre la fraude a pris un nouvel essor. Selon
les dernires estimations, les fraudes aux prestations sociales reprsentent environ 1 % de leur montant, soit 4 milliards deuros. Les erreurs, sources
dindus, reprsentent par ailleurs des sommes
encore plus leves. Paralllement, la question de
laccs effectif aux prestations sociales se pose
avec insistance, surtout depuis la cration du
Revenu de solidarit active (RSA). Le taux de
non-recours de 68 % au RSA activit (fin 2010) a

notamment donn de limportance cette dernire

thmatique.
Alors que ces diffrentes problmatiques sont la
plupart du temps considres indpendamment les
unes des autres, cette note insiste sur la ncessit
de les inscrire dans une politique globale de paiement
bon droit. Avec les technologies de linformation et
de la communication (TIC), de nouveaux instruments
permettent la fois de lutter contre les fraudes,
dviter les indus non intentionnels et dassurer une
dtection des droits sociaux. Lenjeu est de faire
en sorte que chaque usager puisse avoir accs,
de faon simple et efficiente, ce quoi il a droit
exactement, ni plus ni moins. g

1 Systmatiser, au sein des organismes de protection sociale, la mise en place dalertes

3
4

pour dtecter les cas potentiels de fraude et de non-recours laide du Rpertoire

national commun de la protection sociale.
Dvelopper une plateforme globale dchanges entre administrations, allant au-del
du champ de la scurit sociale et munie dun conseil de gestion et de surveillance :
pour veiller la scurit des changes et au respect des rgles de la Commission
nationale de linformatique et des liberts ;
pour initier des changes de donnes, notamment pour rechercher des droits.
Gnraliser lutilisation doutils danalyse des donnes pour faciliter la dtection des
fraudes, des indus non intentionnels, mais galement des cas de non-recours.
Dans lobjectif damliorer le suivi et la prvention, mieux rpertorier les incidents,
et en particulier les incidents rcurrents (quil sagisse de fraudes, dindus non
intentionnels ou de non-recours).
Mieux valuer et analyser le non-recours :
valuer annuellement les taux de non-recours aux principales prestations ;
partir de ces valuations, identifier les causes et les solutions au non-recours par
linterrogation des bnficiaires potentiels et des agents.

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LeS eNjeux

Centre danalyse stratgique

Les technologies de linformation

et de la communication permettent
la cration de nouveaux instruments
pour lutter contre les fraudes. Il sagit
principalement de croiser les
informations sur les bnficiaires
pour mieux dtecter les incohrences.
Ces instruments permettent
galement dviter les erreurs dans
loctroi de droits et le paiement des
aides. Ils sont aussi pertinents pour
identifier les prestations sociales
auxquelles les usagers peuvent
prtendre.

Fraudes, indus non

intentionnels, non-recours :
de Quoi parle-t-on ?
encadr 1

lments de dfinition
Fraude : acte de contournement de la loi pour luder le
paiement dun prlvement ou bnficier indment dune
prestation. Il sagit dun acte illicite et intentionnel commis
au dtriment des finances publiques.
Indu : ce qui a t pay sans tre d. Les indus peuvent
rsulter dune fraude, mais aussi dune erreur de lusager
ou de lorganisme payeur. On peut alors parler dindus non
intentionnels.
Non-recours : concerne les personnes qui nobtiennent pas
les prestations et les services publics auxquels elles
peuvent prtendre. Il sagit du diffrentiel entre les
populations potentiellement ligibles aux aides et les
populations ligibles effectivement bnficiaires.

Cette note, en sintressant

aux possibilits offertes par ces
instruments, propose de dvelopper
une approche globale de paiement
bon droit des prestations sociales.
Il sagit de poursuivre la rflexion
entame sur cette question par le
Centre danalyse stratgique(1).

Moins peru : concerne les personnes qui, en raison

derreurs, ne reoivent quune partie des bnfices
auxquels elles ont droit.

Comment les TIC peuvent-elles tre

utilises pour lutter contre la fraude,
les indus non intentionnels et le
non-recours ? Dans quel contexte
ces outils sont-ils mis en uvre ?
Quels sont les freins au
dveloppement dune politique
globale de paiement bon droit ?

la fraude

La Dlgation nationale la lutte contre la fraude recense

plusieurs types de fraudes aux prestations sociales(2).
La reproduction grande chelle consiste par exemple
dclarer des enfants dans plusieurs Caisses dallocations
familiales (CAF) pour toucher des aides. La fausse identit
est fonde sur le fait dutiliser lidentit de plusieurs tiers
pour bnficier des avantages dont ces personnes
devraient jouir. Lisolement de faade est le fait de faire
croire que lun des concubins vit en dehors du foyer familial. Leffacement du lien de parent permet dobtenir une
Aide personnalise au logement alors que le propritaire
a un lien de parent avec le fraudeur, lien qui ne permet
pas lobtention des aides. La sous-estimation dactivit
consiste omettre de dclarer une partie de ses activits.
Dautres fraudeurs, en produisant de faux documents,
affirment par ailleurs rsider en France pour bnficier de
diverses aides, mme sils vivent ltranger.

(1) Donn S. et Lemoine S. (2008), Prestations sociales : de la lutte contre la fraude au paiement bon droit , La note de veille, n 98, Paris, Centre danalyse stratgique.
(2) Bien que nous ayons choisi de centrer notre rflexion sur les fraudes commises par les particuliers, rappelons que des fraudes sont aussi le fait des employeurs, des
professionnels de sant, ou encore des personnels administratifs.

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no 306

encadr 2

LA NOTe

DANALySe

2008, runit lensemble des ministres et sintresse

aux fraudes douanires, fiscales et la Scurit sociale.
Ce comit est en charge dorienter la politique du gouvernement en la matire laide dun plan national dorientations annuel. galement cre en 2008, la Dlgation
nationale la lutte contre la fraude veille lefficacit
et la coordination de la politique entre les services de
ltat concerns, dune part, et entre ces services et les
organismes de scurit sociale, de gestion de lassurance
chmage et des retraites, dautre part. Elle anime les
comits locaux de lutte contre la fraude qui existent
dans chaque dpartement et qui rassemblent lensemble
des acteurs(7). Elle doit aussi entre autres amliorer la
connaissance des fraudes, proposer des rformes,
ou encore favoriser le dveloppement des changes
dinformation, linteroprabilit et linterconnexion des
fichiers. Elle rend compte rgulirement de ses travaux
devant le Comit national de lutte contre la fraude.

valuations des fraudes aux prestations

sociales
Les valuations disponibles sur ces fraudes sont peu
prcises. lexception de la Caisse nationale des
allocations familiales (CNAF) qui a ralis une valuation
partir dun chantillon reprsentatif dallocataires,
les donnes nationales ne concernent que les fraudes
dtectes.
Selon la Cour des comptes (2010), la fraude aux
prestations pour le rgime gnral reprsenterait entre
2 et 3 milliards deuros(3).
En utilisant une mthodologie analogue celle de la Cour
des comptes britannique, le Centre danalyse stratgique
estimait en 2009 que la fraude aux prestations pourrait
atteindre plus de 5 milliards deuros(4).
Daprs une enqute statistique mene par la CNAF en
2009, sur un chantillon de 10 700 allocataires choisis de
faon alatoire, le taux dallocataires auteurs de fraude
serait denviron 2 %. Limpact financier reprsenterait entre
0,9 % et 1,3 % du montant total des allocations verses en
2009(5).
En se basant sur diverses estimations, la Mission
dvaluation et de contrle des lois de financement de la
scurit sociale (MECSS) estime que la fraude sociale
avoisine dans sa fourchette haute les 20 milliards deuros
(16 milliards sur les prlvements sociaux, 4 milliards sur
les prestations sociales) en 2011. Cest lordre de grandeur
du dficit de la Scurit sociale 2011(6).

Du ct des sanctions, depuis 2010, les tentatives

avres, mme celles ayant chou, sont punies. Les
auteurs de fraudes sont passibles dune suspension
de leurs aides et dune pnalit, et les sommes indment
perues peuvent tre prleves sur les prestations
futures. En outre, depuis la loi de financement de la Scurit sociale de 2009, ces sommes peuvent tre rcupres non seulement sur les paiements venir de la mme
prestation, mais galement sur dautres prestations
sociales verses.

Ces dernires annes, la lutte contre la fraude a progress de plusieurs manires : par lorganisation dun
rseau, par le dploiement de sanctions, et par le travail
sur la dtection.

les indus non intentionnels

Les indus non intentionnels reprsentent des sommes

suprieures aux cas de fraude estims. Sur 1,7 1,8
milliard deuros dindus estims au niveau national la
CNAF en 2009, 540 808 millions deuros rsulteraient
de fraudes, soit 30 % 49 % du total des indus estims.

En ce qui concerne lorganisation de la lutte contre la

fraude, toute une infrastructure a t cre. On retrouve
des directions des fraudes et des rfrents fraudes dans
les organismes locaux et nationaux de scurit sociale,
dassurance chmage ou de retraite, de mme que des
actions de partenariat entre les branches dans lensemble des organismes de scurit sociale. Au niveau de
ltat, le Comit national de lutte contre la fraude, cr en

Toute la difficult pour les organismes est disoler, au sein

des indus, lorsquils relvent des usagers, ceux qui sont
vritablement non intentionnels de ceux qui reclent une
tentative de fraude. La dtection de lisolement de
faade est un cas particulirement emblmatique de la
difficult de faire le dpart entre une situation de concu-

(3) Cour des comptes (2010), La Scurit sociale, Paris.

(4) Donn S. et Lemoine S. (2008), op. cit.
(5) Assemble nationale (2011), Rapport dinformation sur la lutte contre la fraude sociale, prsent par Dominique Tian, n 3603.
(6) Ibid.
(7) Ces comits ont galement t crs en 2008 (dcret n 2008-371 du 18 avril 2008) et leur composition a t dfinie par larrt du 25 mars 2010 fixant la composition
dans chaque dpartement des comits de lutte contre la fraude.

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binage encore instable et lintention de ne pas dclarer un

concubinage stable pour continuer percevoir des prestations, la lgislation elle-mme tant ambigu sur la
dfinition des critres.

propos de ce dernier lment, prcisons que des individus peuvent ne pas avoir recours par choix mme si ce
qui relve vritablement du libre arbitre peut tre difficile
diffrencier de ce qui est subi , et choisir de se
dbrouiller avec leur rseau de connaissances plutt que
de recourir une aide considre comme dgradante.

Tout comme pour les fraudes, ces indus non intentionnels

peuvent tre prlevs sur les prestations futures. On veille
cependant ce que leur recouvrement tienne compte de
la capacit financire des dbiteurs.

Le non-recours met par ailleurs en cause la responsabilit de ladministration. Ainsi, une mauvaise information
propos des aides peut tre responsable de non-recours.
Des problmes lis lorganisation et la gestion administrative sont galement en cause. On pense la complexit de certains formulaires de demande, aux trop
nombreuses pices justificatives, lattitude de certains
personnels en charge daider les demandeurs, au
manque de support individualis, la mauvaise distribution des services publics sur un territoire, aux horaires
douverture des services, aux files dattente, ou encore
labsence dexplications lorsquune demande est rejete,
ce qui peut amener certains publics ne pas renouveler
leur demande lorsque leur situation change.

Dans une logique de paiement bon droit, il est important

de souligner limportance donne par les pouvoirs publics
la rduction de ces indus. La Cour des comptes a ainsi
refus, en 2011, de certifier les comptes de la branche
Famille en insistant sur les erreurs affectant le calcul des
allocations verses, tout en soulignant que lactivit de la
branche sinscrivait dans un cadre rglementaire trs
complexe et mouvant(8). Selon la CNAF, la rglementation
associe au versement du RSA, notamment en ce qui
concerne lobligation de prendre en compte trimestriellement les variations de revenus pour des populations dont
la situation est trs instable, explique en large partie ces
indus.

La conception des politiques ou des prestations

explique finalement certains non-recours. Le montant
dune aide, qui peut apparatre trop faible, tout comme la
dure de son versement peuvent affecter le recours dans
une forme de calcul cot de la demande-bnfices de
lusager. Limprcision des situations vises peut aussi
jouer. On pense par exemple au critre disolement dans
la distribution du RSA : Comment dfinir cet isolement ?
partir de quel moment une personne nest plus isole ?,
etc. De trop nombreux critres dligibilit une prestation ont galement tendance faire diminuer le recours,
ce qui pose la question du degr de ciblage de certaines
aides.

le non-recours

Le non-recours concerne les personnes qui nobtiennent

pas les prestations et les services publics auxquels elles
peuvent prtendre. Il sagit de mettre en lumire le diffrentiel entre la population potentiellement ligible aux
aides et la population ligible effectivement bnficiaire.
Prcisons que le non-recours se distingue des difficults
daccs, mme si le second peut provoquer le premier.
Des populations peuvent en effet faire face diffrents
obstacles pour bnficier dune prestation, ce qui ne veut
pas dire quelles ne reoivent pas au final cette aide.
Ce non-recours peut sexpliquer par des comportements
individuels. Des particuliers peuvent par exemple ne pas
demander une prestation par crainte dtre stigmatiss.
Le non-recours peut galement tre li des comptences individuelles. Un individu aura par exemple de la
difficult apprhender son ligibilit, sera trop isol
et dsocialis pour faire la demande, aura des difficults
lire ou crire, etc. Dautres peuvent encore se mfier
de ltat ou dlgitimer un mode dintervention public,
considrant par exemple que la garde denfants relve
avant tout de la famille.

Dans la plupart des cas, la frontire entre la responsabilit des usagers et de ladministration pour expliquer le
non-recours est mince. On se demande ainsi dans quelle
mesure il revient ladministration de sassurer que tous
les publics ont accs des prestations bien conues, non
stigmatisantes et facilement accessibles ?
Les taux de non-recours plusieurs prestations ne sont
pas ngligeables. Ils doivent toutefois tre analyss avec
une certaine prudence car la dure du non-recours
de mme que le montant de la prestation non perue

(8) Cour des comptes (2012), Certification des comptes du rgime gnral de scurit sociale exercice 2011, p. 107.

Novembre 2012

no 306

LA NOTe

DANALySe

tion de ressources sont galement mesurs et publis

rgulirement. Pour lanne 2009-2010, on estimait un
taux de recours moyen ces prestations allant de 77 %
84 %(14).

ne sont pas toujours mentionns. En 2009, la Caisse

nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris
(CNAMTS) valuait 29 % le taux de non-recours la
Couverture maladie universelle complmentaire (CMU-C)
des bnficiaires du RSA(9). Selon une tude de la CNAF
(estimations pour fin 2010), 35 % des personnes ligibles
au RSA socle ne le demandent pas(10), ce chiffre tant de
68 % pour le RSA activit. 11 % des personnes interroges par la CNAF et ligibles au RSA nen avaient jamais
entendu parler, 35 % en avaient dj bnfici mais
ne le demandaient plus (situation complique, dmnagement, difficults avec la CAF dans le calcul des droits,
etc.). En ce qui concerne le Droit au logement opposable,
alors que les prfectures et le ministre du Logement
estimaient 648 568 le nombre de recours potentiels,
seuls 206 008 recours avaient t dposs au 31 dcembre 2010 (pour 68 368 rponses favorables)(11). Autre
exemple : une exploitation de lenqute emploi de lINSEE
sur la priode 2003-2006 identifie une sous-population
de demandeurs demploi de moins de 50 ans ligibles aux
prestations chmage, et estime 39 % le taux de ceux
qui nont pas recours lallocation(12).

En France, les actions de dtection des cas de non-recours

restent plutt portes par chaque institution, sans politique
globale. On cherche principalement faciliter laccs
aux droits en amliorant la relation entre les usagers et
ladministration(15).
On remarque toutefois quelques avances. Ainsi, pour
sassurer que les personnes faibles revenus puissent
accder aux soins, larticle 861-2 du code de la Scurit
sociale a cr en 2008 une prsomption dligibilit la
CMU pour les demandeurs du RSA dont les ressources ne
dpassent pas le montant forfaitaire de ce dernier. Les
bnficiaires se voient alors attribuer la CMU-C sans
tude de leurs ressources. Cette premire attribution est
provisoire, confirme ou non en fonction de lattribution
du RSA socle.

Quels outils de paiement

bon droit ?

Notons que ces mesures sont des minorants : les individus qui nont que peu de contacts avec les pouvoirs
publics, qui ne figurent pas dans les bases de donnes
des administrations concernes, ne sont pas dtects :
les cas de non-recours absolu sont ainsi les plus difficiles
estimer. La France ntant pas pourvue, comme cela est
le cas en Belgique ou aux Pays-Bas, de registres de
population, il est compliqu didentifier les personnes qui
restent lcart de loffre.

En France, les lments qui psent sur le paiement

bon droit (fraude, indu non intentionnel, non-recours,
moins peru) sont rarement apprhends de faon
globale dans une dmarche de qualit et defficience
de la gestion publique.
En ce qui concerne les particuliers, les indus non intentionnels sont rcuprs sur le montant des prestations
venir, ce qui peut placer ces personnes dans des
situations extrmement difficiles financirement tout
en gnrant un sentiment dinjustice. La crainte des indus
peut ainsi tre facteur de non-recours, comme cela a t
montr dans le cas du RSA. Les situations de nonrecours aux droits peuvent aussi se traduire par des
consquences fcheuses : dgradation de certaines
situations, interventions dans lurgence, etc. Lorsque les

Alors quil nexiste pas destimation globale des taux de

non-recours aux diffrentes prestations en France, un
rapport de lOCDE publi en 2004 estimait, selon une
logique inverse, des taux de recours lassistance
sociale et aux prestations logement oscillant entre 40 %
et 80 % dans les pays de lOCDE, et entre 60 % et 80 %
pour les prestations emploi (13) . Au Royaume-Uni, des
taux de recours aux principales prestations sous condi-

(9) Chadelat J.-F., Verniolle R. et Angle M. (2011), La pr-instruction des demandes de CMU-C par la CAF dans le cadre de la mise en place du RSA, Regards, n 39, p. 15.
(10) Ce chiffre est comparable aux estimations ralises pour le non-recours au Revenu minimum dinsertion (RMI) avant 2009. Odenore (2012), Lenvers de la fraude
sociale. Le scandale du non-recours aux droits, Paris, La Dcouverte.
(11) Ibid.
(12) Ibid.
(13) Hernanz V., Malherbet F. et Pellizzari M. (2004), Take-Up of Welfare Benefits in Oecd Countries. A Review of the Evidence, Oecd Social, Employment and Migration
Working Papers, n 17, Paris, OCDE.
(14) Calculs en pourcentage des dpenses pour ces prestations (expenditures). Department for Work and Pensions (2012), Income-related Benefits. Estimates of Take-up for
in 2009-2010.
(15) Hamel M.-P., Comment utiliser les technologies numriques pour poursuivre lamlioration des relations entre ladministration et ses usagers ?, La note danalyse,
paratre.

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usagers accdent leurs droits, mais aprs avoir fait face

de nombreuses difficults (accs aux informations,
formulaires complexes, nombreuses pices justificatives,
temps de traitement des demandes trop long, etc.), la
question de leffectivit des droits se pose aussi. propos
des indus, des conditions dligibilit parfois ambigus
peuvent rendre variable, entre les organismes locaux,
la prise en compte de certaines situations, comme
par exemple pour le cas dj voqu de la condition
disolement.

Ce fichier alimente le Rpertoire national commun de la

protection sociale (RNCPS). Larticle 138 de la loi 20061640 du 21 dcembre 2006 crant larticle L. 114-12-1
du code de la Scurit sociale est lorigine de la cration
de ce fichier interbranches et interrgimes des assurs
sociaux et bnficiaires de la scurit sociale(17). Cet outil
a vocation regrouper, sur la base du NIR, des donnes
dtat civil et daffiliation ainsi que la nature des prestations servies et les adresses dclares par les assurs
pour les percevoir.

Du ct des administrations, les fraudes et les indus

non intentionnels ont un cot en termes de traitement
des demandes (temps, complexit, vrification, rcupration des indus, sanctions, etc.). Les situations de nonrecours et les difficults daccs aux aides minent aussi
lefficience des administrations, que ce soit en termes
de ressources (rponse aux questions multiples, traitement de dossiers complexes ou de demandes infondes,
demande de justificatifs complmentaires, etc.), ou de
consquences plus long terme (dgradation de situations donnant lieu des interventions parfois plus coteuses, etc.).

Il se prsente sous la forme dun portail consultable sous

certaines conditions par des agents de la protection
sociale. Prcisons que les collectivits locales nalimentent
pas le Rpertoire, mais que des agents locaux peuvent le
consulter.
Il est compos dun cur de rpertoire, cest--dire
dinformations stockes sur les bnficiaires. Seuls les
noms des organismes de scurit sociale lui servant des
prestations (rattachements) sont conservs (dbut et fin
de rattachement, si la fin du rattachement date de moins
de cinq ans). Pour plus de scurit, les autres informations accessibles sur le portail sont obtenues en temps
rel lors dune consultation, partir des diffrents organismes (environ 96 organismes de protection sociale
entrent dans le champ du RNCPS). Sont ainsi disponibles
le NIR, le sexe, le nom, la date et le lieu de naissance, les
diffrentes adresses connues des bnficiaires par les
rgimes et administrations, de mme que la liste des prestations ou avantages servis sans leur montant.

La dconnexion entre le traitement des fraudes, des indus

non intentionnels et des problmes daccs aux aides est
regrettable car, ces dernires annes, les TIC ont permis
de crer des outils avec lesquels il est possible de lutter
dans un mme temps contre tous ces phnomnes et
de fournir ainsi chacun exactement ce qui lui est d.

Harmoniser et croiser les donnes

sur les usagers

Une autre partie du RNCPS est en construction. Il sagit

dun dispositif de gestion des changes entre organismes. Le Rpertoire servira en effet de plaque tournante et offrira des services dchanges de donnes. Il
permettra aussi dinjecter directement des informations,
y compris des pices, dans les systmes dinformation
des caisses pour viter de multiplier les changes ou les
scans de pices.

La CNAF, en charge de verser de nombreuses prestations

dont le RSA, les allocations logement ou les aides pour la
garde denfants, a par exemple mis en place, depuis
2008, un Rpertoire national des bnficiaires daides.
Alors que les usagers taient autrefois identifis par
chaque caisse laide dun numro allocataire, ce fichier
regroupe maintenant, au niveau national et laide du
numro dinscription au rpertoire (NIR)(16), tous les bnficiaires dune aide, ce qui permet de dtecter les affiliations
multiples.

Des changes entre partenaires de la protection sociale

pourront donc sappuyer, pour la partie technique, sur
le service offert par le RNCPS(18). Lobjectif est de les

(16) Toute personne ne en France est inscrite au Rpertoire national d'identification des personnes physiques. L'inscription ce rpertoire entrane l'attribution du NIR, qui
est utilis notamment par les organismes d'assurance maladie pour la dlivrance des cartes vitales.
(17) Le dcret no 2009-1577 du 16 dcembre 2009 est venu encadrer sa mise en place et larrt du 21 mars 2011 a fix la liste des risques, droits et prestations pouvant y
figurer, de mme que la liste des organismes qui les grent. Le RNCPS est donc progressivement fonctionnel depuis 2011.
(18) Prcisons que chacun des changes doit faire lobjet de dclarations spcifiques auprs de la CNIL. titre dexemple, le Rpertoire ne contient pas le montant des
prestations servies, mais ces donnes peuvent tre changes entre partenaires aprs autorisation.

Novembre 2012

no 306

rationaliser et de pouvoir disposer dune vue globale et

pilote, alors que ces changes sont pour le moment
grs au cas par cas. Le RNCPS ne connatra pas le
contenu des informations changes. Il tiendra cependant les journaux de ces transferts et les statistiques(19).

Les systmes dchanges de donnes sont en effet

rarement globaux mais plutt sectoriels, des informations restant manquantes. Les donnes fiscales ne font
ainsi pas partie du RNCPS qui change les donnes
partir du NIR. Alors que toute personne est identifie ds
sa naissance par le NIR, la Commission nationale de
linformatique et des liberts (CNIL) refuse en effet quil
soit utilis systmatiquement par les administrations
pour les croisements de donnes. Le NIR est donc essentiellement utilis dans le domaine de la protection sociale,
et les diffrents services administratifs (administration
fiscale, ducation nationale, police, etc.) attribuent leurs
usagers des identifiants sectoriels spcifiques.

Avec ses composantes, le RNCPS a vocation renforcer

la qualit de service, qualit se traduisant notamment
par la simplification des dmarches et des procdures. Il
doit aussi tre source de productivit accrue pour les diffrents rgimes, et finalement permettre une plus grande
efficacit pour le contrle du versement des prestations et la lutte contre les fraudes.
Le portail RNCPS, tel quil existe actuellement, contribue
en effet dtecter les erreurs et les fraudes. Cette
dtection se fait en identifiant des cas o certaines
prestations apparaissent comme non cumulables en
interrgime, et laide de croisements de donnes en
temps rel. Selon le mme principe, le RNCPS permet de
demander une recherche de droits potentiels.

Cette interdiction ne signifie cependant pas que les

changes dinformations entre la sphre sociale et
dautres administrations sont impossibles. titre
dexemple, alors que ces deux univers taient auparavant
cloisonns, linformation sur les revenus est maintenant
automatiquement envoye aux CAF par la Direction gnrale des finances publiques (DGFIP). Un logiciel spcifique
fait concorder les contribuables et les allocataires CAF en
se fondant sur dautres donnes que le NIR. Les droits
sont alors mieux grs, avec moins dinformations
demandes aux bnficiaires, tout en dtectant plus facilement les fraudes et les indus.

Pour le moment, cette dtection de cas potentiels de

fraudes ou de non-accs se fait la demande dun agent
habilit consulter le logiciel. Des alertes automatiques
seront cependant rapidement mises en place (2013)
pour les diffrents organismes de protection sociale. Ces
organismes, en fixant des rgles concernant par exemple
les non-cumuls, seront avertis automatiquement de cas
suspects. Sils le souhaitent, ils pourront galement
tre alerts de cas potentiels de non-accs.

PROPOSITION

LA NOTe

DANALySe

Autre exemple, partir de 2016 la Dclaration sociale

nominative (DSN), prsente comme une petite rvolution, deviendra le seul moyen pour les entreprises de
transmettre leurs donnes ladministration. Pour le
moment, elles sont contraintes de multiplier les documents administratifs comme les dclarations mensuelles
aux Unions de recouvrement des cotisations de scurit
sociale et dallocations familiales (URSSAF). Lensemble
des informations ncessaires seront donc transmises
lectroniquement par lentreprise un site (Net-entreprises), et en un seul fichier. Les informations seront
ensuite rparties, par lAgence centrale des organismes
de scurit sociale, entre les organismes et selon leurs
besoins.

Systmatiser, au sein des organismes de

protection sociale, la mise en place dalertes
pour dtecter les cas potentiels de fraude et de
non-recours laide du Rpertoire national
commun de la protection sociale.
Parce que la vision globale des usagers permise par les
outils informatiques est gnralement incomplte, il est
important de prciser que des outils comme le RNCPS
sont avant tout des supports la dcision qui doivent
toujours tre complts par une analyse des agents.

Avec la DSN, les changes seront simplifis et scuriss.

Le calcul des droits des employs sera aussi facilit.
Le systme permettra par ailleurs dviter les fraudes,
car les cotisations associes chaque salari seront

(19) Friconneau C. (2011), Rpertoire national commun de la protection sociale. Version 1. Prsentation gnrale du dispositif, direction de la Scurit sociale, sous-direction
Gestion et Systmes dinformation (document interne).

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dclares, et non les montants globaux comme cela est

maintenant le cas.

au plus prs de la plateforme, mais galement de permettre ces acteurs de proposer de nouvelles fonctionnalits,
notamment de recherche de droits des particuliers.
Ce conseil serait aussi loccasion dune concertation
entre les administrations utilisatrices de la plateforme, les
reprsentants des bnficiaires et les organismes garantissant le respect des droits sur ces questions dharmonisation et dchange de donnes.

Pour la CNAF, le fait davoir accs ces informations aura

de nombreux avantages. La CNAF fait par exemple face
un taux dindus non intentionnels trs important (voir
supra) dans le traitement du RSA en raison de la difficult
pour les allocataires signaler des changements de
revenu souvent frquents. En vrifiant leur salaire mensuel de faon automatise partir de la DSN, on devrait
tre en mesure de rduire de beaucoup ces indus.

Prcisons que, dans tous les cas, et comme pour lexemple

belge, les agents responsables de la scurit des donnes nauraient pas accs aux contenus des changes,
mais seraient seulement en charge de leur gestion. Il faut
galement rappeler quil sagit bien de faciliter des
changes et non pas de stocker une multitude dinformations sur les bnficiaires. En dautres termes, changer
des donnes des fins de vrifications diverses ne doit
pas tre confondu avec la cration dun dossier unique
largi sur tous les usagers.

lavenir, pourquoi ne pas faire passer ces changes

par le RNCPS grce au dveloppement de sa partie
plateforme, et toujours sans utiliser le NIR ? Dvelopper
les changes largis partir du RNCPS, en intgrant des
changes, dont ceux sur les revenus fiscaux ou la DSN,
prsenterait de nombreux avantages.
Alors que chaque change interinstitutionnel est pour le
moment mis en uvre selon des rgles propres et laide
de logiciels spcifiques, cette plateforme permettrait de
simplifier, de standardiser et de fluidifier les changes.

PROPOSITION

Dvelopper une plateforme globale dchanges

entre administrations, allant au-del du champ
de la scurit sociale et munie dun conseil de
gestion et de surveillance :
pour veiller la scurit des changes et au
respect des rgles de la Commission
nationale de linformatique et des liberts ;
pour initier des changes de donnes,
notamment pour rechercher des droits.

Les cots associs la construction doutils dchanges

pourraient aussi tre limits, dans la mesure o les
diffrentes administrations devraient avoir des donnes
et des procdures compatibles. Prcisons par ailleurs que
des administrations comme la CNAF payent pour le
moment pour les informations de la DGFIP alors quelles
pourraient tre communiques gratuitement via une plateforme formalise.
Alors que de nombreux transferts dinformation ont par
ailleurs lieu directement entre instances administratives,
le fait de les regrouper dans un seul systme serait sans
doute mieux mme den garantir la scurit, avec une
dfinition prcise et unifie des rgles dchange.

encadr 3

La Banque carrefour de la scurit sociale

en Belgique

En sinspirant de lexemple de la Banque carrefour de

la scurit sociale (BCSS) en Belgique (encadr 3),
un conseil de gestion et de surveillance de cette plateforme dchanges largie pourrait tre cr en plus de la
surveillance ralise par la CNIL. Cette instance pourrait
tre compose dun reprsentant de la CNIL, de correspondants informatique et liberts (CIL) des institutions
participant au rseau ou au moins de responsables
informatiques de ces institutions lorsquil nexiste pas
de CIL , de reprsentants dassociations dusagers de
ladministration, de reprsentants dadministrations, etc.
Lobjectif serait dassurer un suivi des rgles de scurit

Modle en matire dchanges informatiss, la BCSS belge

a t institue en janvier 1990. Elle permet de mettre en
rseau les informations dont disposent les organismes de
la scurit sociale, les usagers et les entreprises prives,
de faon simplifier les dmarches et rduire les cots
ncessaires lattribution et lobtention des prestations
et services.
Le rseau gr par la BCSS peut tre largi dautres
instances par arrt royal. Les services publics et
institutions publiques des communauts et des rgions
participent par exemple au rseau depuis quelques annes.
Des instances comme le ministre flamand de la Famille ou

Novembre 2012

no 306

de la Culture y participent aussi. Les autorisations varient

cependant. Laccs peut concerner certaines donnes
et/ou une autorisation utiliser le numro national.
Techniquement, la mise en rseau repose sur la cration
dun Numro unique didentification de la Scurit sociale
pour chaque assur, le NISS. La BCSS est construite selon
une logique dcentralise o chaque institution continue
administrer ses informations, mais en les mettant
ventuellement la disposition des autres grce la
gestion et la standardisation faite par la Banque.
Les employs de la BCSS nont pas accs aux informations
contenues dans le rseau. La BCSS ne fait que mettre en
lien et grer le systme. Les institutions de la scurit
sociale doivent communiquer la BCSS toutes les donnes
sociales dont celle-ci a besoin pour accomplir ses missions,
et, lorsque les donnes sociales sont disponibles dans le
rseau, les institutions sont tenues de les demander
exclusivement la BCSS (et non aux usagers ou aux autres
acteurs).
La BCSS permet tout dabord de mieux lutter contre les
fraudes et les indus non intentionnels. Le rseau de la
BCSS vise galement faciliter laccs aux droits, du moins
pour les individus connus par au moins un organisme de
scurit sociale. Loctroi automatique davantages sociaux
se dveloppe aussi. Les chmeurs et les personnes en
incapacit de travail reoivent par exemple
automatiquement leur pension lge requis, et sans quils
aient introduire de demande par le biais de leur
commune. Certaines catgories dfavorises se voient
aussi octroyer automatiquement des rductions sur leurs
cotisations, taxes ou impts, des tarifs sociaux, etc., et cela
sans devoir produire de justificatifs. Avec la BCSS, il est
galement possible de mieux connatre ces populations, et
dadapter les aides leurs besoins, moyennant
videmment une volont politique.
Pour assurer la scurit des changes, un Comit sectoriel
de la scurit sociale (CSSS) est entre autres charg de
surveiller le respect des dispositions de la loi organique de
la BCSS du 15 janvier 1990, et en particulier les
dispositions relatives la protection des donnes. Ce CSSS
fait partie de la Commission de la protection de la vie
prive, organisme national comparable la CNIL en France.
Un groupe de travail sur la scurit de linformation a de
plus t institu afin de garantir la coordination requise
entre les conseillers en scurit(20) des diffrentes
institutions de scurit sociale. Ce groupe de travail est
prsid par le conseiller en scurit de la BCSS.

LA NOTe

DANALySe

utiliser les logiciels de traitement

des informations

Le data mining consiste en un ensemble de mthodes

qui permettent dextraire de linformation (de faon semiautomatique) de grandes bases de donnes (21). Leur
objectif est de trouver des informations, avec moins
dhypothses de dpart que les tudes statistiques plus
classiques. Elles sont ainsi une aide la prise de dcision,
en ce quelles permettent de dtecter des liens sans ides
prconues.
Les mthodes de data mining peuvent tre utilises pour
mieux comprendre les caractristiques des dossiers
frauduleux et les profils des diffrentes populations allocataires atypiques. partir dune exprimentation mene
dans 17 CAF, la CNAF a pris la dcision de gnraliser le
data mining en 2011 lensemble des CAF. Il sagit plus
prcisment de modliser un panel dallocataires prsentant des fraudes et des indus. En comparant, on dtecte
des allocataires avec des profils sen rapprochant, et qui
sont donc susceptibles dtre fraudeurs ou davoir des
indus. Les agents doivent ensuite procder des vrifications qui sont mieux cibles. La CNAF estime 30 %
laugmentation du taux dindus dtects grce cette
technique, indus parmi lesquels on retrouve des fraudes.
Ces outils de data mining ne sont cependant pas,
notre connaissance, utiliss pour dtecter galement
les situations de non-recours aux droits, ce quoi ils se
prteraient pourtant trs bien. Il serait ainsi possible de
modliser un panel dallocataires bnficiant de tous les
droits, puis de le comparer avec dautres allocataires.
En cherchant identifier les fraudes laide du data
mining, il faut spcifier que la CNAF dtecte cependant
des cas de moins peru reverser aux allocataires. Il
sagit donc dune forme daccs aux droits des allocataires, mme sil ne sagit pas de lobjectif premier des
recherches.
Dautres logiciels de traitement des informations peuvent aussi tre utiliss pour faciliter le paiement bon
droit. Pour diffrencier les indus relevant derreurs des
indus associs la fraude, la CNAF a par exemple cr un
logiciel spcifique dont lutilisation devrait bientt tre
systmatise. Il sagit didentifier les indus dont la persis-

(20) Ces conseillers en scurit, sorte de correspondants informatique et liberts, doivent tre nomms dans chaque institution de scurit sociale.
(21) Monbet V. Introduction au data mining, chapitre 1,http://perso.univrennes1.fr/valerie.monbet/enseignement.html. Cours pour luniversit de Rennes, 2011-2012.

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Centre danalyse stratgique

PROPOSITION

tance temporelle ou la rcurrence laissent prsager quil

sagit de fraudes. Ce logiciel devrait permettre de qualifier
beaucoup plus dindus, automatisant la dtection actuellement manuelle de fraudes potentielles. En thorie, rien
nempche que des logiciels similaires soient crs
pour dtecter des cas o des usagers ont de fortes
probabilits de ne pas avoir recours tous leurs droits.

PROPOSITION

Dans lobjectif damliorer le suivi et la

prvention, mieux rpertorier les incidents, et
en particulier les incidents rcurrents (quil
sagisse de fraudes, dindus non intentionnels
ou de non-recours).
Ces fichiers qui permettent de la dtection individuelle
pourraient galement tre utiliss des fins analytiques.
Comme cela a t mentionn, au Royaume-Uni, des taux
de recours aux principales prestations sous condition
de ressources sont valus annuellement. Lorsque ces
taux semblent trop faibles, les acteurs publics peuvent en
analyser les causes et proposer des solutions. Un tel
mcanisme pourrait tre mis en place en France. La
mesure rgulire du non-recours pourrait saccompagner
dune recherche des causalits, en interrogeant par
exemple les acteurs de terrain.

Gnraliser lutilisation doutils danalyse des

donnes pour faciliter la dtection des fraudes,
des indus non intentionnels, mais galement
des cas de non-recours.
La mise en uvre de rpertoires des fraudeurs dans les
diffrents organismes de protection sociale, partir des
donnes de logiciels de gestion des contentieux, offre
un autre exemple doutil de traitement des fraudes dont
lutilisation pourrait tre tendue pour faciliter laccs aux
aides.

PROPOSITION

partir de ces fichiers, les organismes peuvent conduire

des contrles approfondis sur les dclarations dune personne(22). La CNIL a approuv la cration de rpertoires
la CNAF et la CNAMTS (Caisse nationale de lassurance
maladie des travailleurs salaris). La cration de fichiers
la Caisse nationale dassurance vieillesse et la Caisse
centrale de la mutualit sociale agricole est aussi prvue.
la CNAF, par exemple, ce rpertoire nest pas renseign
automatiquement dans le systme de gestion des prestations. Il peut tre consult par les agents en cas de doute et
comporter ventuellement des alertes en cas de rcidives.
Dans un rapport de 2011, la MECSS proposait par ailleurs
de rflchir lopportunit de mettre en place un fichier
national interrgimes des personnes ayant commis une
fraude en matire sociale (23) . Sur ce modle, dans la
mesure o une institution mettrait en place un systme de
dtection des droits, ne pourrait-on pas imaginer que
des fichiers dusagers susceptibles de ne pas faire
valoir tous leurs droits, ou dont on sait quils peuvent
rencontrer des difficults particulires daccs, ne
soient mis en place ?

Mieux valuer et analyser le non-recours :

valuer annuellement les taux de nonrecours aux principales prestations ;
partir de ces valuations, identifier les
causes et les solutions au non-recours par
linterrogation des bnficiaires potentiels
et des agents.

(22) Linscription dans un rpertoire ne prive pas les usagers de bnficier de prestations sociales et elle est efface aprs un dlai raisonnable sans rcidive.
(23) Assemble nationale (2011), op. cit.

10

Novembre 2012

CONCLuSION

no 306

Comment dvelopper une stratgie globale de

paiement bon droit ?

LA NOTe

DANALySe

Au final, ct du montant de laide en tant

que tel, le cot de gestion pse parfois lourd,
comme cest le cas pour le RSA. Ainsi, si cette
logique de simplicit et deffectivit ne doit pas
aller lencontre du souci dindividualisation
des prestations, un juste quilibre doit tre
pens, notamment au travers de lanalyse des
modes de recours.

Au-del de cette rflexion sur lutilisation des

TIC, le dveloppement dune stratgie globale
de paiement bon droit soulve bien sr
dautres problmatiques.
Ainsi, la question des cots potentiels de la
dtection des droits est considrer. Alors que
les budgets sont limits, les institutions
peuvent tre rserves quant la possibilit de
rechercher les droits des allocataires. On peut
pourtant considrer que, si lon dtecte mieux
les fraudes et les indus, des conomies
peuvent tre rinvesties dans loctroi de droits.

Cest une fois ces dfis relevs que

ladministration pourra mettre en uvre une
politique de paiement bon droit garante dune
vritable justice sociale(24).
b Mots cls : fraudes, indus, non-recours, TIC,
paiement bon droit.

Au-del de ces cots, la rflexion sur le

paiement bon droit sinscrit dans un
questionnement sur lefficacit de la politique
sociale. Pourquoi des aides, cres pour
rpondre aux besoins et aux difficults de
certaines populations, ne sont-elles que peu
utilises ? Non utilises, elles ne peuvent
rsoudre le problme auquel elles prtendent
sattaquer (la pauvret, lincitation au travail
par exemple pour le RSA). Au-del de la qualit
du service rendu par ladministration, certaines
sont peut-tre mal cibles, mal conues ou
inutiles ? Le non-recours peut alors tre
envisag comme un lment dvaluation et de
rforme des politiques sociales.

Novembre 2012

no306

LA NOTe

DANALySe Marie-Pierre Hamel

dpartement Questions sociales

Dans un certain nombre de cas, les conditions

daccs et le ciblage des prestations, rsultant
souvent dajustements paramtriques
successifs, ne deviendraient-ils pas
contreproductifs ? Des critres daccs trop
nombreux ou trop complexes, en plus
dexpliquer des erreurs et des indus, entranent
un cot important de la gestion des aides.

(24) Lauteur remercie particulirement pour leur aide : Daniel Buchet (CNAF) ; Claude Friconneau (direction de la Scurit sociale) ; Sylvain Lemoine (ministre dlgu la
Famille) ; Hammou Messatfa (IBM) ; Geoffrey Delcroix (CNIL).

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DeRNIReS
PuBLICATIONS

CONSuLTeR
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notes danalyse :
n 305 g Quel rle pour leurope dans les ngociations climatiques
internationales ? (novembre 2012)
n 304 g Comment lutter contre le climatoscepticisme ?
risque climatique et opinions publiques (novembre 2012)
n 303 g rio + 20 : priorit la lutte contre la pauvret et au droit au
dveloppement (novembre 2012)
n 302 g le service public de lorientation tout au long de la vie
(novembre 2012)
n 301 g droit du travail et protection des travailleurs dans les pays
mergents (novembre 2012)
n 300 g la protection sociale dans les briCS (novembre 2012)
n 299 g les bactries rsistantes aux antibiotiques (novembre 2012)
n 298 g Comment mettre le sport au service de la sant des salaris ?
(octobre 2012)

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La Note danalyse n 306 novembre 2012 est une publication
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du Premier ministre. Il a pour mission d'clairer le gouvernement dans la dfinition et la mise
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et technologique. Il prfigure, la demande du Premier ministre, les principales rformes
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d'un programme de travail annuel. Il s'appuie sur un comit d'orientation qui comprend onze
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