NIETO, Alejandro Derecho Administrativo Sancionador. Segunda Edicin. Tecnos. Madrid : 1994.

La primera cuestin que hay que aclarar es la de si el Ordenamiento Penal y el Ordenamiento Administrativo Sancionador constituyen un conjunto normativo. Lo que mi juicio merece una respuesta afirmativa, ya que la tesis del poder punitivo y del correlativo Ordenamiento Punitivo nico del Estado est presuponiendo implcitamente la existencia de un conjunto normativo que comprende ambas manifestaciones. Ahora bien, este conjunto normativo punitivo se fracciona inequvocamente en dos grupos normativos (las manifestaciones): el penal y el administrativo sancionador. La mejor prueba de este fraccionamiento es la exigencia de matices en la aplicacin de las normas de un grupo a supuestos fcticos de otro. Esto sentado y tal como ha sealado la doctrina, las normas de grupos diferentes no se articulan con las reglas indicadas de la jerarqua formal y de la cronologa, sin que cada grupo es inmune frente al otro, aunque solo sea relativamente. La jurisprudencia ha autorizado ciertamente la intromisin de las normas de Derecho Penal en la esfera del Derecho Administrativo Sancionador, pero respetando la autonoma relativa de este. 170. Es en primer trmino Derecho Administrativo, sobre el que lo Sancionador impone una mera modalizacin adicional o adjetiva. El plus que aade lo Sancionador significa que este Derecho est invadido, coloreado, por el Derecho Penal sin dejar de ser Administrativo. Lo cual no era necesario, incluso, puesto que un Derecho Administrativo Sancionador puede funcionar perfectamente de manera autnoma y rigurosamente independiente de lo Penal. () La aplicacin de principios penales () se justifica nicamente por la necesidad de garantizar los derechos fundamentales del ciudadano en un mnimo suficiente que impida una desigualdad intolerable de trato entre el procesado y el expedientado. Este mnimo lo proporciona el Derecho Penal; pero si algn da lo garantzase el Derecho Administrativo perdera su razn el prstamo actual. 183. El derecho administrativo Sancionador es sustancialmente un derecho de riesgos. Este es el tronco de la institucin, que se instrumentaliza en un mecanismo muy sencillo: la norma contiene una orden (mandato o prohibicin) acompaada de la amenaza de una sancin. 185 El riesgo concreto debe ser constatado por quien sanciona y, como quien sanciona es la administracin(y no el juez) entran en juego los conocidos prejuicios contra la discrecionalidades administrativas y, en pretendido beneficio de la seguridad jurdica y de la reduccin de discrecionalidad, se priva a aquella facultad de valorar y se objetiviza el disvalor de la conducta. La ilicitud deja de ser la produccin de un riesgo para convertirse en el incumplimiento de una orden, en una desobediencia. Con lo cual se ha ganado mucho, ciertamente en el terreno de la seguridad jurdica y en el empoderamiento de las facultades administrativas , pero a costa del ciudadano. 185 En resumidas cuentas- y en trance de facilitar una simplificada regla de oro-la tipificacin puede ser lo bastante flexible como para permitir al operador jurdico un margen de actuacin a la hora

de determinar la infraccin y la sancin concretas, pero no tanto como para permitirle que cree figuras figuras de infraccin supliendo las imprecisiones de la norma. 297. Sentencia de 2 de junio de 1992 Sentencia del Tribunal Constitucional Espaol El empleo de conceptos jurdicos indeterminados no es, en s mismo, incompatible con el principio de tipicidad de las infracciones si aquellos definen las conductas ilcitas en trminos que permitan su perfecta concrecin en cada supuesto () o en el contexto de las descripciones que se integren reflejen supuestos de hecho perfectamente identificables y suceptibles de adecuado control en su aplicacin

De lo que se trata , en definitiva, es de llegar a la responsabilidad, no a travs de la culpabilidad como es lo ordinario, sino a travs de la capacidad de soportar la sancin. En trminos deliberadamente simplistas podra decirse, por tanto, que en estos casos responsable no es el culpable, sino el que puede pagar. 359