Programa ds Naes Unidas para o Desenvolvimento

DEMOCRACIA COM EXCLUSO E DESIGUALDADE: A DIFCIL EQUAO

Sonia Fleury1 O lanamento do Relatrio de 2004 do PNUD- Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento sobre a Democracia na Amrica Latina representa um grande esforo para estabelecer um marco terico comum e levantar informaes que nos permitam analisar a situao poltica e social na regio, definindo um conjunto de indicadores para comparar as condies de desenvolvimento da democracia na regio. Juntamente com as informaes produzidas periodicamente pelo Latinobarmetro2 o relatrio do PNUD contribui para lanar luz sobre uma possvel resposta pergunta que nos parece crucial: a democracia compatvel com a excluso social? Considerando que a regio est vivendo sob regime democrtico h cerca de 25 anos, o informe das Naes Unidas faz um balano deste perodo e conclui que hoje se reconhece o direito universal ao voto, sem restries; as reformas estruturais da economia tiveram aplicao sustentvel; o PIB mdio per capita no variou significativamente; os nveis de pobreza tiveram uma reduo mnima em termos relativos, enquanto o nmero absoluto de pobres cresceu significativamente; a desigualdade na regio aumentou; tambm aumentaram a insegurana no trabalho, o desemprego e a informalidade, e consequentemente, reduziu-se a proteo social. Todos estes dados nos levam a responder afirmativamente pergunta colocada anteriormente, isto , sustentamos que a democracia foi compatvel com a excluso social neste ltimo quarto de sculo em nossa regio . Poderamos mesmo hipotetizar que a instaurao dos regimes democrticos e a canalizao das demandas sociais para os canais de representao e as arenas parlamentares, reduziu os riscos de convulso social e crises de ingovernabilidade, impossveis de seguirem sendo controlados exclusivamente pelos mecanismos repressivos que caracterizaram as ditaduras dos anos 70 e 80. Apesar do regime democrtico no ter gerado condies mais igualitrias na regio, especialmente em um perodo em que se reduziu a participao estatal e se fomentou a economia de mercado, tanto a democracia como a economia de mercado so vistos, pela populao, como condies imprescindveis para que os pases possam se desenvolver (respectivamente, 67% e 57%, Latinobarmetro, 2003). No entanto, estas atitudes favorveis democracia e economia de mercado, no garantem coerncia nas percepes e comportamentos que assegurem a sua sustentabilidade, j que, segundo o mesmo informe do Latinobarmetro, 80% dos entrevistados
Professora da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresa EBAPE da Fundao Getulio Vargas, onde coordena o Programa de Estudos da Esfera Pblica www.ebape.fgv.br/pp/peep sfleury@fgv.br
1 2Latinobarmetro,

2003 La Democracia y la Economa, www.latinobarometro.org

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afirmam que, apesar do desenvolvimento econmico e melhoras em sade e educao, h excluso e se sentem extremamente vulnerveis ao desemprego. No mesmo informe, outros dados significativos apontam a ausncia de uma cultura poltica democrtica, baseada na confiana tanto nas instituies, quanto no governo e nas demais pessoas. Ao contrrio, predominam percepes e atitudes que mostram a vulnerabilidade da democracia, tais como desconfiana, medo do desemprego, indiferena em relao ao regime, reduo da confiana no conjunto de instituies, baixos ndices de confiana e aprovao dos governos vistos, na maioria das vezes, como corruptos, alm de baixos nveis de satisfao com a democracia. Neste sentido, as ameaas governabilidade democrtica seguem presentes no cenrio latino-americano, recolocando a discusso sobre a democracia desde o prisma da governabilidade. Em outros termos, a presena de ameaas governabilidade que recoloca e faz aprofundar a discusso sobre a democracia na regio, superando o entendimento da democracia como mero regime democrtico que garante eleies peridicas competitivas para os cargos de governo. Mais ainda, os acontecimentos recentes demonstram que a existncia de eleies est longe de assegurar que os governantes eleitos sejam capazes de cumprir o seu mandato, tendo sido literalmente retirados do poder pelas massas populares, sendo seus governos identificados como corruptos e/ou ineficazes. Uma boa parte dos analistas atribuem fragilidade da arquitetura poltico-institucional - em especial a ausncia do Estado de Direito e as debilidades do sistema partidrio e ao funcionamiento precrio do parlamento - o dficit que ameaa a gobernabilidade na regio. Para estes autores a ingovernabilidade uma decorrncia da institucionalizao da democracia. As explicaes para a permanente crise de governabilidade na regio atribuem combinao do regime presidencialista com um sistema partidrio altamente fragmentado e com baixa identidade ideolgica, o que resulta em um modelo de um instvel presidencialismo de coalizes. O principal problema destas anlises a reduo da problemtica da governabilidade ao encaminhamento de uma reforma poltica que conduza ao parlamentarismo e a restrio ao funcionamento dos pequenos partidos. A simplificao da questo deixa de lado as origens dos problemas, situadas no mbito da preservao e acomodao das relaes de poder entre as oligarquias polticas e econmicas, garantindo a estabilidade da vigncia de sua condio de mando a partir de processos de barganha e troca de favores, que descaracterizam os partidos e instabilizam o poder executivo. A identificao da democracia como o estado democrtico de direito democratic rule of law defendida por Guillermo ODonnell (2001:69) no documento que embasou o estudo do PNUD, incluindo no Estado de Direito, que garante a igualdade diante da lei, as relaes entre Estado e cidados e entre os prprios cidados e uma rede completa de prestao de contas dos que exercem o poder. O corao da democracia residiria na extenso dos direitos civis e na efetividade da legalidade estatal em difundir-se igualmente sobre o territrio nacional. Para ODonnell (2002) 3, em muitas das democracias latino-americanas persistem reas marrons, s quais a legalidade do estado no chega a alcanar, prevalecendo a relaes de poder personalistas, patrimoniais e mafiosas.
3O

Donnell, Guillermo (2002). Notes on the State of Democracy in Latin America. UNDP

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Nestes casos, o Estado seria territorialmente evanescente e as burocracias colonizadas por interesses privados. Um dado muito significativo apontado pelo informe do Latinobarmetro (2003) mostra que 50% dos entrevistados identifica como fator mais importante para confiar nas instituies pblicas o fato delas tratarem a todos como iguais. A populao tem, por conseguinte, conscincia de que a democracia requer o exerccio da cidadania, como dimenso igualitria de incluso na comunidade poltica apesar da precariedade da cultura cvica prevalecente. Neste sentido, para a populao da Amrica Latina, a democracia transcende o regime poltico e deve ser identificada com a construo da cidadania. No momento em que a existncia de regimes democrticos, com sistemas eleitoriais competitivos e formas institucionalizadas de representao, no parece garantir condies de governabilidade na regio, o debate teve que incorporar outros atributos da democracia, seja em relao cultura poltica, seja em relao institucionalidade e funcionamento estatal. Neste sentido, so apontados os dficits de estatalidade e a subordinao da lgica burocrtica lgica patrimonial e clientelista, como responsveis pela no democratizao do Estado, gerando a persistncia de fenmenos como a corrupo e a inefetividade das polticas pblicas. Retomando a questo inicialmente colocada, sobre a compatibilizao entre democracia e excluso social, podemos agora aprofundar nossa anlise e afirmar que esta compatilizao possvel, sempre e quando, restringimos a democracia a um regime democrtico, mesmo que com eleies peridicas e institucionalizadas, relativamente livres, para o acesso s principais posies governamentais. Nesta concepo, os direitos de participao se identificariam com os mecanismos de representao. O Relatrio do PNUD avana no sentido de apontar que a democracia inclui estes elementos de cultura e prticas institucionais, o que nos leva a pensar que a estratgia o aprofundamento da democracia, de tal forma que possamos, aos poucos, superar estes dficits. No entanto, a reduo das desigualdades e da excluso social, a nosso ver, requer muito mais do que aprofundar este modelo de democracia, no qual o cidado visto como sujeitos jurdicos, ou cidados, portadores de direitos civis e polticos e deveres derivados de seu pertenecimento poltico, sendo-lhes atribuda autonomia pessoal e responsabilidade por suas aes. Ao apontar a persistncia de um modelo econmico excludente, como o fator central para a fragilizao das instituies democrticas, especialistas sustentam que, no caso da Amrica Latina, cujo desenvolvimento econmico e social tem como trao mais notrio precisamente o elevado nvel de desigualdade e excluso, a gobernabilidade democrtica no pode separar-se da busca de solues para a incluso social e a reduo da desigualdades. A criao de mecanismos de integrao social, definida por Caldern (1995) 4 como a capacidade da sociedade para construir cidadania ativa, eliminar as barreiras discriminatrias no mercado e diseminar uma cultura de solidaridade - novamente reposta no cenrio poltico e requer um outro tipo de institucionalidade para a democracia.

4 Calderon,

F. (1995). "Governance, Competitiveness and Social Integration" in CEPAL Review. Santiago: n 57, pp. 45-56

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Segundo ODonnell (2002) 5 no documento que serviu de base terica para o Relatrio do PNUD 2004, o cidado deve ser visto como um agente, isto um ser autnomo, razovel e responsvel, que goza de dois tipos de direitos, direitos que so liberdades, tais como associao, expresso, acesso informao, e direitos de participao, entendida como eleger e eventualmente ser eleito para posies de governo. J para ns, a cidadania, entendida como dimenso pblica dos indivduos, pressupe um modelo de integrao e de sociabilidade, que transcende os interesses egostas do indivduo no mercado, em direo uma atitude generosa e solidria. A cidadania deve ser concebida como construo de sujeitos polticos em um paradoxal processo de insero em uma comunidade poltica ao mesmo tempo que construo de autonomia ativa, definida por Oliveira (2001) 6 como o gozo da plena capacidade de intervir nos negcios da sociedade. Longe da passiva viso do cidado como portador autnomo de direitos, capaz de fazer opes racionais, pensamos o cidado como parte de um coletivo em construo, sendo sua autonomia a capacidade de forjar as solues e opes sociais. Esta concepo de cidadania entende que necessrio pensar a democracia desde um outro paradigma, que se centra na expanso da esfera pblica e na construo de um novo pacto de poder. Em outro momento afirmei que el problema central de gobernabilidad en Amrica Latina esta fundamentado en la convivencia paradjica entre una orden jurdica y poltica basada en el principio de igualdad bsica entre los ciudadanos y la preservacin simultnea del mayor nivel de desigualdad en el acceso a la distribucin de riquezas y a los bienes pblicos. La prdida de legitimidad del pacto corporativo y de los actores tradicionales vinculados al Estado desarrollista requiere la construccin de un nuevo pacto de poder que contemple las transformaciones que se procesaron con el adensamiento reciente del tejido social y sea capaz de incorporar, plenamente, a aquellos que hoy se encuentran excluidos. Sin embargo, las posibilidades de generar estrategias de institucionalizacin del poder y cohesin social estn determinadas por la reduccin del poder del Estado y por la insercin de estas sociedades en una economa globalizada, profundizando la disyuntiva entre economa/poltica, estado/nacin. (Fleury, 2003) 7 A possibilidade de expanso da esfera pblica e de construo de um novo bloco de poder requer e exige um novo modelo de democracia, que v alm do aprofundamento da democracia representativa, em direo a um modelo de democracia deliberativa e de reconstruo do Estado que permita a incluso dos interesses excludos ate agora, por meio de processos de co-gesto social. Nossa tese que a construo da democracia na regio introduz a reivindicao cidad de um direito de quinta gerao (para alm dos direitos civis, polticos, sociais e difusos), que corresponde demanda por uma gesto deliberativa das polticas pblicas, em especial, das polticas sociais. Neste sentido, diferimos daqueles que vem os direitos sociais como resultantes da expanso dos direitos civis e polticos e entendemos que na Amrica Latina, so as lutas pelos direitos sociais

ODonnell, Gillermo (2002) op. cit, pag. 27 OLIVEIRA, Francisco (2001) O que formao para a Cidadania? www.abong.org.br 7 Fleury, Sonia (2003). Legitimidad, Estado y Cultura Poltica in Caldern, F. (Coord) - Es Sostenible la Globalizacin en Amrica Latina? Debates con Manuel Castells, Vol II, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
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que estruturam as identidades dos sujeitos polticos, transformam a institucionalidade estatal e introduzem modalidades democrticas inovadoras, especialmente ao nvel local. At o momento desconhecemos os mecanismos requeridos para que se construa um novo desenho institucional do Estado que permita a articulao desta nova realidade do poder local em um pacto poltico que garanta a governabilidade do Estado nacional e fortalea sua posio nos foruns supra nacionais. A busca de uma nova institucionalidade para a democracia, que seja capaz de atender conjuntamente aos princpios de reconhecimento, participao e redistribuio (Fraser,2001) 8marca o momento atual. Trata-se de uma articulao entre inovao social e inovao institucional que permitiria a construo de uma nova institucionalidade para a democracia. Mais do que um conjunto de regras, a democracia implica o reconhecimento do outro, a incluso de todos os cidados em uma comunidade poltica, a promoo da participao ativa e o combate toda forma de excluso. Enfim, a democracia requer o primado de um principio de justia social, alm de sujeitos polticos e instituies. A opo por uma democracia concertada em torno a consensos estratgicos, onde as polticas sejam negociadas com os diferentes atores sociais envolvidos no processo e cujos interesses sero afetados recomendada em situaes de alta complexidade, envolvendo fortes expectativas e interesses altamente contraditrios, em especial em sociedades com elevado grau de fragmentao social e econmica. Diferentemente do modelo da democracia representativa, no qual os participantes submetem-se a normas previamente aceitas para eleger entre alternativas, na democracia deliberativa as prprias normas so objeto de deliberao. A nica norma previamente aceita aquela que diz que o processo decisrio coletivo deve contar com a participao de todos que sero afetados pela deciso ou por seus representantes. Este seria o componente democrtico. J o componente deliberativo diz respeito a que o processo decisrio seja feito por meio de argumentos que so oferecidos pelos participantes que esto comprometidos com os valores da racionalidade e da imparcialidade. A democracia deliberativa definida por Cohen (1998) 9 como a deciso coletiva que emerge de arranjos que agregam escolhas coletivas que so estabelecidas em condies de livre e pblica argumentao entre iguais, que so governados por estas decises. O modelo deliberativo uma concepo substantiva e no meramente procedimental da democracia, envolvendo valores como o igualitarismo e a justia social. O processo decisrio no para eleger entre alternativas, mas para gerar novas alternativas, o que possibilitaria maior inovao social. Finalmente, esperado que as decises assim tomadas propiciem maior justia redistributiva e sejam mais sustentveis. As iniqidades socio-econmicas so resultado de uma longa tradio de cultura poltica autoritria e excludente. Nestes casos, s a radicalizao da democracia, com a incluso daqueles que foram alijados do poder em um jogo aberto e institucionalizado de negociao e/ou

8 FRASER, Nancy (2001) Social Justice in the Knowledge Society: Redistribution, Recognition, and Participation www.wissensgesellschaft.org 9

COHEN, Joshua (1998) Democracy and Liberty in Ester (editor) - op. cit.

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deliberao pode romper o crculo vicioso da poltica, caracterizado pela alienao da cidadania, ausncia de responsabilidade dos representantes e autoritarismo da burocracia. De um conjunto de experincias de deliberao que se esto processando na Amrica Latina emerge a proposta de democratizao radical do Estado e da necessidade de publiciz-lo mediante a criao de instrumentos que permitam ir alm do controle social, viabilizando a construo de uma esfera pblica de co-gesto dos recurso pblicos. (Fedozzi, 2000) 10 Nossa curta experincia democrtica nos mostra um desequilbrio entre estado/sociedade, executivo/legislativo onde uma forte tradio tecnocrtica e autoritria impede o dilogo franco entre estado e sociedade. Neste sentido, o modelo da democracia deliberativa no abre mo do Estado, ao contrrio, reconhece a necessidade de radicalizar a transformao de seu aparato institucional para permitir a incluso, na agenda das polticas pblicas, dos interesses dominados, em um processo simultneo de transformao da institucionalidade e construo de identidades coletivas. Este processo em nada se assemelha desconstruo do Estado operada pelos governos democraticamente eleitos na Amrica Latina, com forte apoio do sistema financeiro internacional, levando desmontagem dos sistemas existentes de proteo social e das polticas universalistas em direo a um modelo de individualizao do risco e da proteo transformada em mercadoria. Como pode ser agora demonstrado com dados, a combinao de uma viso reducionista da democracia e da cidadania com o predomnio do mercado e dos interesses do capital financeiro elevou os ndices de desigualdade e no combateu a excluso social na regio. A conseqncia so os elevados nveis de desencanto da populao com a institucionalidade democrtica. Este doloroso processo histrico reafirma nossa tese de que o enfrentamento da excluso s se dar em um novo formato de democracia, capaz de reconhecer os excludos como cidados, gerar espaos pblicos de participao, controle social e concertao, alm de implementar polticas pblicas efetivamente redistributivas. Alguns requisitos devem ser cumpridos neste processo como o fortalecimento da autoridade estatal e do seu real poder de ao em contexto internacional e nacional. Nacionalmente, j tratamos da necessidade de publicizar o Estado, abrindo-o aos interesses da cidadania. Para tanto, imprescindvel retirar os Estados latino-americanos da rota perversa de acumulao do capital financeiro internacional, retomando a induo de um curso de desenvolvimento regional e nacional que assegure emprego, renda, capacidade fiscal e polticas redistributivas.

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FEDOZZI, Luciano - O Poder da Aldeia, Porto Alegre, Tomo Editorial