Manual Administracion de Contratos

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M ANUAL DE A DMINISTRACIN PARA C ONTRATOS DE O BRA E I NFRAESTRUCTURA P BLICA

Documento base para la correcta administracin de los Contratos de Obra e Infraestructura Pblica en los Gobiernos Locales.
C&C Consultores Asociados Abril del 2009
Manual de Administracin para Contratos de Obra e Infraestructura Pblica
ndice
Presentacin -------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 Fundamentos del Manual ----------------------------------------------------------------------------------- 3 Glosario-------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 Introduccin -------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 Contratos de Obra Pblica. --------------------------------------------------------------------------------- 8 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. Orden de inicio ----------------------------------------------------------------------------------------- 9 Plan de trabajo ---------------------------------------------------------------------------------------- 10 El inspector de la obra ------------------------------------------------------------------------------- 12 Control interno ---------------------------------------------------------------------------------------- 21 Prrroga del plazo contractual ---------------------------------------------------------------------- 26 Suspensin del contrato ----------------------------------------------------------------------------- 27 Modificacin unilateral del contrato ---------------------------------------------------------------- 29 Expediente administrativo --------------------------------------------------------------------------- 32 Recepcin de la Obra--------------------------------------------------------------------------------- 36 Pago ------------------------------------------------------------------------------------------------- 37 Intereses por mora -------------------------------------------------------------------------------- 38 Adelantos de pago. -------------------------------------------------------------------------------- 38 Reajuste de Precios -------------------------------------------------------------------------------- 38 Rgimen sancionatorio ---------------------------------------------------------------------------- 46 Sanciones administrativas ------------------------------------------------------------------------ 46 Sanciones pecuniarias ----------------------------------------------------------------------------- 49 Resolucin Contractual ---------------------------------------------------------------------------- 51 Rescisin contractual ------------------------------------------------------------------------------ 53 Cesin de contrato --------------------------------------------------------------------------------- 54
Conclusin --------------------------------------------------------------------------------------------------- 55 Bibliografa --------------------------------------------------------------------------------------------------- 56
C&C Consultores Asociados: firma lder en capacitacin y consultora especializada

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Presentacin El presente Manual es un insumo de especial apoyo para todas las municipalidades y concejos de distrito municipales en lo que atae a la correcta prctica de administracin de contratos de obra e infraestructura pblica desde la perspectiva tcnica, administrativa y legal. Su contenido est dirigido a funcionarios municipales que sean gerentes de proyecto, gerentes de construccin, coordinadores de construccin, administradores de contratos, ingenieros, arquitectos, inspectores de obras, asistentes de ingeniera, abogados y resto de profesionales responsables de este proceso de control y fiscalizacin de los compromisos que se asumen en cada contrato de obra e infraestructura. El Manual surge del contrato de asistencia tcnica especializada que C&C desarrolla en beneficio de IFAM y por ste, de todas las municipalidades y concejos de distrito del pas. Es un producto de consulta permanente en procura de realizar una correcta labor en beneficio, finalmente, de nuestras comunidades. Este insumo, en el caso de la asistencia mencionada, se complementa con el digesto de jurisprudencia que, igualmente, se dirige a facilitar el correcto entendimiento del marco normativo, y el cumplimento de las responsabilidades asignadas.


Fundamentos del Manual La Administracin de Contratos es a menudo una de las partes ms descuidadas del proceso de contratacin administrativa. Las administraciones suelen dedicar tiempo suficiente a la tramitologa en s de los procesos, pero deja de lado, en trminos generales, el control y fiscalizacin de los contratos. El proceso integral de contratacin debe poner un acento especial en esta delicada etapa, y procurar que la ejecucin sea oportuna y exitosa por el bien de las comunidades. Una buena administracin de contratos requiere de dedicacin y persistencia. La intensidad y forma en que se desarrollar la administracin de un contrato de construccin, de obra o infraestructura, depender del tipo de contrato que se vaya a desarrollar. As, contratos de poco monto de dinero y de corta duracin o adquisicin de una sola compra, requerirn menos esfuerzo administrativo que aquellos relacionados con proyectos costosos y de larga duracin. La Administracin de Contratos es un elemento crtico en el ciclo de procura de los proyectos de construccin y debe jugar un rol destacado y relevante en las operaciones de adquisicin del sector pblico, especialmente lo que toca a los proyectos de gestin municipal donde las comunidades son las directamente beneficiadas con sus resultados. Primordialmente en un entorno que como el actual apuesta por la gestin de los Gobiernos Locales y la descentralizacin de poder. La opinin pblica tiene incidencia directa en el devenir de los proyectos. El control ciudadano apunta hacia la eficacia y eficiencia que permea a los contratos pblicos. El propsito y objetivo de la administracin de contratos es obtener bienes y servicios de la calidad especificada, de manera oportuna y dentro del presupuesto establecido. Como tal, la administracin de contratos constituye la parte principal del proceso que asegura a las Municipalidades y Concejos de Distrito (en adelante Administracin), la obtencin del objeto segn lo planificado, y de acuerdo al valor contratado. De manera resumida, se puede definir la Administracin de Contratos como el conjunto de funciones comprometidas con: preparar y administrar los contratos de construccin e infraestructura, y manejar adecuadamente las relaciones entre la Administracin y el contratista. A travs de una serie de procedimientos administrativos acompaados de la correspondiente responsabilidad, el administrador del contrato, que bien puede ser una persona o un grupo de funcionarios, ejerce asuntos de administracin del proyecto para lograr una completa comunicacin entre el personal de la gerencia, a todos los niveles de responsabilidad. El administrador del contrato traduce los asuntos administrativos en documentos de trabajo y en reportes de control, anlisis y de acciones


correctivas, para una gerencia efectiva que abarque el control del proyecto y la minimizacin de su costo. Y, asimismo, el administrador de contrato es un agente facilitador del correcto control y fiscalizacin de los acuerdos celebrados entre Administracin y contratistas; la sana y oportuna inversin de los fondos del erario municipal pasan por estos administradores, de ah que la hacienda pblica dependa de personas cautas, responsables, observadoras y atentas al cumplimiento legal.


Glosario Para los efectos del presente Manual se entiende por: Aprobacin presupuestaria: Gastos planificados por la Administracin para un periodo presupuestario que ha sido aprobado por la Contralora General de la Repblica con miras a la ejecucin de determinados proyectos. Igualmente se entender aquellas aprobaciones que segn lineamientos del rgano contralor, puede aprobar directamente la Municipalidad. Bienes Inmuebles: El suelo y las construcciones adheridas a l y todo aquello unido al primero de una manera fija, de modo que no pueda separarse sin deterioro de ste o del objeto a l adherido. Cartel: Condiciones legales, tcnicas y administrativas que constituyen el reglamento especfico de la contratacin; en ste se incorporan las normas y principios generales aplicables, segn lo ordena el artculo 51 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa. Construccin: Obras consistentes en la creacin y adecuacin de inmuebles, a travs de un diseo previamente aprobado, incorporando a ste las instalaciones y equipos que permitan su funcionamiento. Consultora: Servicios relativos a las investigaciones, estudios y asesoras especializadas que guarde relacin con el diseo y supervisin de las obras desde la ptica de un tercero colaborador de la Administracin. Contratista: Tercero colaborador de la Administracin que tiene una relacin con esta ltima gracias a la suscripcin de un contrato administrativo para diseo o construccin de obra e infraestructura. Contrato: Acuerdo celebrado por la Municipalidades o Concejos Distritales (Administracin) con uno o ms contratistas donde se disponen derechos y obligaciones para ambas partes de la relacin y cuya finalidad consiste en la ejecucin de las obras pblicas o servicios para los que se curs invitacin, y hubo ofrecimiento del particular segn cartel o requerimientos tcnicos comunicados. Documentos tcnicos del Proyecto: Conjunto de planos constructivos; memorias de clculo y descriptivas; especificaciones generales aplicables y particulares; maquetas, perspectivas y dibujos artsticos, entre otros, que definen la forma, estilo, distribucin y el diseo funcional de una obra y permiten llevar a cabo la obra civil, elctrica, mecnica o de cualquier otra especialidad.


Ente licitante: Municipalidad o Concejo distrital con capacidad de contratar Obra o Infraestructura Pblica. Ley: Ley de Contratacin Administrativa. Manual: Manual para la Administracin de Contratos de Obra Pblica e Infraestructura. Obra Pblica: La construccin, instalacin, ampliacin, adecuacin, remodelacin, restauracin, modificacin y demolicin de bienes inmuebles del Estado. OIC: rgano Interno de Control en el Instituto Nacional de Rehabilitacin. Presupuesto: Estimacin del negocio al tenor del artculo 12 del Reglamento a la Ley de Contratacin Pblica, contenido presupuestario que debe separar la Administracin para honrar los adeudos derivados del contrato y desglose de los rubros a cancelar por avance de obra segn sea el contexto en que se utilice dicho trmino. Programa Arquitectnico: Enunciado de necesidades y requerimientos funcionales, tcnicos y espaciales que debe cumplir el proyecto de que se trate. Programa de Adquisiciones: Documento que integra la informacin de los recursos econmicos que se aplicarn en la compra de bienes, servicios u obras por contratar. Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa: Decreto del Poder Ejecutivo que reglamenta la Ley de contratacin administrativa. Servicios Relacionados con las Obras Pblicas: Los trabajos que tengan por objeto concebir disear, proyectar y calcular los elementos que integran un proyecto de obra pblica, as como los relativos a las consultoras; la direccin o supervisin de la ejecucin de las obras; los estudios que tengan por objeto rehabilitar, corregir o incrementar la eficiencia de las instalaciones.


Introduccin Los contratos de Obra o Infraestructura Pblica, como cualquier contrato que celebra el Estado, deben estar abrigados por una amplia fiscalizacin y control. La sana administracin de los fondos pblicos obliga que se establezcan medidas de control durante la tramitacin del procedimiento y la ejecucin del proyecto mismo. Buenas especificaciones tcnicas, amplia regulacin de las condiciones adyacentes, estudios previos de viabilidad y factibilidad, son apenas una muestra del control que ejerce el Estado sobre sus contratos. No obstante, y pese a que por la generalidad en los contratos se tiene sumo cuidado en la inspeccin de la etapa procedimental, durante aos se ha descuidado esta fase tan primordial de los procesos. La ejecucin es esa etapa resiente la exigida vigilancia por el cumplimiento de las obligaciones. En nuestro ordenamiento es apenas hasta hace unos pocos aos que se han venido perfilando normas y pronunciamientos con tendencia a robustecer la fiscalizacin de la ejecucin contractual. El gasto pblico y la correcta marcha de los servicios se encuentran vigorosamente custodiados por la Ley General de Control Interno y el Manual de normas generales de control interno para el sector pblico. Es por esa razn que hoy ms que nunca se observan profusos intentos de ofrecerle a la Administracin instrumentos que le procuren mayores elementos que contribuyan en la labor de fiscalizacin que estn desarrollando en sus contratos. Por esa razn el Instituto de Fomento y Asesora Municipal reflexion sobre la necesidad que de los Gobiernos Locales contaran con un insumo de esa naturaleza, siendo esta entrega un esfuerzo conjunto de C&C Consultores Asociados y ese Instituto. Los contratos de obra pblica deben fiscalizarse desde varias aristas, avance de obra fsica, mediciones financieras y controles sobre la calidad de los materiales, esas son, entre otras, medidas con las que cuenta la Administracin. Si bien debe tenerse especial cuidado sobre los detalles tcnicos, en ste como en otros proyectos de dismil naturaleza es la correlacin del conocimiento tcnico con el manejo profundo de reglas sobre administracin las que arrojan resultados positivos en la correcta vigilancia contractual.


Contratos de Obra Pblica. Los contratos de obra pblica se dimensionan como contratos de resultados, donde la Administracin no se procura la actividad en s misma, sino el resultado perseguido segn las especificaciones detalladas desde el cartel de la contratacin. Los contratos de la Administracin en general deben estar resguardados por una correcta fiscalizacin en su fase de ejecucin contractual; y en el caso de los contratos de obra se han previsto varias figuras tcnicas que coadyuvan en esa labor, dentro de las que destaca el Director, Jefe o inspector de la obra, segn sean las especificaciones del proyecto que se encuentra en desarrollo. Sin distingo de la cantidad de actores con injerencia en el proyecto, ste se concibe a partir de dos momentos especficos, a saber, la preinversin o anlisis de viabilidad con base en los estudios tcnicos preliminares que consideren finalidad o destino de la obra, e inversin o etapa de ejecucin de la obra, que se compone del diseo y construccin propiamente dichos, interesando para los efectos del presente Manual la construccin nicamente. Si bien las etapas que anteceden merecen un especial anlisis, es lo cierto que nuestra atencin inmediata se concentra en la administracin de la fase constructiva por las razones que se exponen como fundamento del documento que se pone a disposicin de los Gobiernos Locales. Empecemos por decir que con cierto desnimo se recibi otrora la anterior visin sobre el control de los contratos que celebraba la Administracin, pues no es sino hasta aos muy recientes que la inspeccin sobre los resultados se lleva desde la fase de procedimiento hasta la fase de ejecucin, tan descuidada como se ha apuntado. Es por esa razn que hoy esta fase recobra importancia, la formalidad de los procedimientos cede ante el cumplimiento de resultados. Nuestra Constitucin Poltica desde el ao 2000 es expresa sobre la posibilidad de pedirle cuentas al Estado (rendicin de cuentas). Sus compras no escapan de ese control, de modo que hoy ms que nunca se encuentra obligado a alcanzar sus cometidos. Ahora bien, regresando al punto de partida, es necesario subrayar que todo proyecto de obra como proceso humano que es tiene un momento de inicio y otro de fin. En la Administracin Pblica se reconoce una sucesin de hechos claramente determinados que trazan la continuidad que debe seguir la construccin de una obra.

As que conviene empezar de acuerdo al orden lgico que impera en todo proyecto. 1. Orden de inicio Nuestra normativa dispone sobre la orden de inicio: Artculo 192. Orden de inicio del contrato La Administracin, deber girar la orden de inicio del contrato dentro del plazo establecido en el cartel, y a falta de estipulacin cartelaria, lo har dentro de los quince das hbiles siguientes contados a partir de la notificacin a la entidad contratante del refrendo o de que se d la aprobacin interna, segn corresponda. Ese plazo podr ser extendido siempre que medie resolucin razonada exponiendo los motivos calificados para ello y sta se adopte antes del vencimiento del plazo inicial. En las contrataciones de obra, la Administracin deber dictar la orden de inicio dentro de los quince das hbiles siguientes al refrendo del contrato por parte de la Contralora General de la Repblica, o de la aprobacin interna, a fin de que el contratista pueda iniciar las labores propias de la obra dentro del mes siguiente al refrendo. Dicho acto marca el momento desde el cual se contabiliza el plazo contractual. Desde all la Administracin exterioriza su voluntad de iniciar las actividades propias de la obra que ha contratado con el particular. Dicha orden deber estarse a la forma, los trminos y las condiciones que se establecieron desde el cartel de la contratacin y las condiciones del acto de adjudicacin. Es necesario que la Administracin y el contratista se renan con antelacin para perfilar detalles sobre la forma de proceder, aclarar dudas o coordinar las cuestiones que pudieran incidir sobre la orden de inicio o ejecucin del contrato. En esa reunin no se podran tomar acuerdos que soslayen los trminos cartelarios ni las bases de la oferta o del acto de adjudicacin. Ella tiene como finalidad -adicional- determinar que todos los acuerdos tomados sean ampliamente entendidos y atendidos por todas las partes para evitar posibles atrasos o errores en el trascurso de la ejecucin de la obra. Cuando las normas generales (nos referimos a las Normas Generales para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pblica emitidas por la Contralora General) se refieren a esa reunin de coordinacin, los comentarios incorporados sobre ese aspecto indican:


Cuando la obra se vaya a realizar por contrato, es indispensable realizar la reunin antes de iniciar los trabajos, con el objeto de aclarar cualquier duda sobre el plan y el programa de ejecucin, y coordinar la participacin de los inspectores de la entidad durante el proceso constructivo (sobre todo cuando se vayan a realizar los ensayos de laboratorio o de campo, o se vayan a ejecutar trabajos que luego sern inmediatamente cubiertos por otros). Adems, conviene dejar bien claro en esta reunin, cmo ser el trmite de pago por avance de obra, por reajuste de precios, modificaciones de obra u obras extraordinarias, cules documentos debern presentarse como respaldo en cada caso y cul ser el plazo promedio requerido por la Administracin para completar la gestin. Otros aspectos importantes de tratar, son los criterios que se emplearn para otorgar las prrrogas de plazo, los cuales debern ampararse en las leyes y reglamentos conexos. La reunin preliminar no tiene sino otro objeto que establecer labores de coordinacin entre los distintos actores. Dicha reunin tiene desde ese punto de vista un propsito afn al plan de trabajo que de seguido se analizar. 2. Plan de trabajo El plan debe expresar en trminos cuantitativos y cualitativos los recursos humanos y de equipos con que se cuenta, as como la forma en que se manipularn a travs de todo el plazo de ejecucin contractual. Dicha informacin deber ser puesta en conocimiento de la Administracin contratante para verificar el ajuste a las actividades y resultados previstos. Como consecuencia lgica de ello, la intervencin trae consigo la potestad de la Administracin de solicitar las reformas necesarias para alcanzar la finalidad perseguida. Las observaciones tcnicas por ella indicadas debern ser incorporadas por el contratista en una nueva propuesta de plan de trabajo. La Contralora General de la Repblica desde hace algunos aos tuvo la iniciativa de poner a disposicin de todos los participantes en la ejecucin y desarrollo de la Construccin de Obra Pblica una serie de normas tcnicas de control interno aplicable a dichas obras (nos referimos a las Normas Generales para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pblica). En ese orden de ideas delimit, en unos casos, conceptualizaciones bsicas, y en otros, fij reglas de mnimas a seguir para una correcta tramitacin y ejecucin contractual. El plan de trabajo, as las cosas se concibi en los siguientes trminos.
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Planeamiento y programacin. La obra pblica o parte de ella se materializa en forma eficiente si en la construccin de sus diferentes etapas se planean y programan todas sus acciones generalmente, para lograr esto se usan algunas de las tcnicas de planeamiento y programacin. Estas tcnicas consisten, entre otras cosas, en desglosar el trabajo por realizar en actividades, en insumos, en perodos de duracin y en los responsables de cada una de esas actividades. La forma de utilizar los recursos, periodos de duracin y responsables, necesariamente marcan la pauta desde de la cual debe producirse una correcta ejecucin. Significa lo anterior que aquellas variaciones imputables a la Administracin, atrasos u otros, acarrean responsabilidad en su contra. El contratista podra invocar esa participacin para obtener los beneficios que la propia normativa le procura cuando se le expone a consecuencias derivas de los hechos de la Administracin. Esta propuesta de trabajo debe contener un detalle de los equipos y materiales a utilizar, de modo que implcitamente se forja un compromiso de mantener dichos recursos en el sitio de la obra, as como respetar las normas mnimas de calidad exigidas para esos materiales de uso en cada una de las etapas de construccin. Es claro, que ese deber le obliga, adems, a tener los recursos en condiciones de uso y reposicin. El detalle aludido servir, adems, para definir los requerimientos propios de las etapas que componen la construccin y las limitaciones que se deban observar en cada una de ellas, de modo que al final de cada etapa se hace necesario hacer revista de las actividades desarrolladas, aquellas que encontraron obstculos en su ejecucin y las que en el peor de los casos encontraron dificultades insalvables para continuar. Ello le dar al fiscalizador de la ejecucin contractual la posibilidad de realizar las recomendaciones necesarias para finiquitar el proyecto, o en su defecto sealar las omisiones encontradas y sus eventuales responsables para que la autoridad competente inicie las acciones pertinentes. Siempre es importante manifestar que la resolucin contractual, en los trminos que se detallarn ms adelante se debe procurar como medida nicamente si los incumplimientos son tan graves que impiden una ejecucin normal de las obras. Hoy ms que nunca la ejecucin ocupa un lugar privilegiado frente a inobservancias que pudieran ser sancionadas con censuras pecuniarias o
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administrativas, cuestin que debe cuidarse desde la formulacin del cartel de la contratacin. Por ahora vale la mera referencia de tales medidas. Como es natural la fiscalizacin del contrato debe estar en manos de funcionarios que ms all de un conocimiento en planificacin tengan conocimientos amplios sobre las actividades que se van a ejecutar. Este es uno de los yerros ms frecuentes en la fiscalizacin de contratos, aunque en los contratos de obra se exige un conocimiento tcnico bastante profundo. La verdadera programacin nacida del plan de trabajo llama la atencin sobre las debilidades del proyecto y propicia alternativas en caso de alguna eventualidad. 3. El inspector de la obra Es el funcionario que por encargo de la Administracin exterioriza su voluntad. Su competencia se circunscribe en sentido restrictivo a la direccin, inspeccin y tasacin de las obras, aunque se sabe que su funcin tambin trae aparejadas algunas otras labores aledaas de administracin. Dicho funcionario se encuentra atado a las formalidades previstas por el ordenamiento jurdico en lo que toca al inicio y desarrollo o ejecucin del contrato de obra o infraestructura que dirige, inspecciona o tasa. Adicionalmente debe ostentar ciertas caractersticas mnimas que definan su perfil desde el punto de vista profesional. En el caso costarricense debe tratarse de un profesional facultado por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, adems de haber cursado estudios formales en algunas de las instancias educativas pblicas o privadas explcitamente reconocidas que le hayan procurado una formacin afn para la construccin de obras. Con normalidad desde el cartel de la contratacin se define como contraparte el equipo profesional mnimo con el que debe contar el contratista para desarrollar sus actividades, de manera que ambos sujetos de la relacin deben contar con asesora suficiente desde esa ptica para llevar a buen trmino el proyecto. En el caso del funcionario representante de la Administracin su participacin debe estimarse en la Decisin de Inicio a la que alude el artculo 8 inciso f) del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa. Su participacin en la ejecucin contractual, adems, se colige a partir del derecho de fiscalizacin que ostenta la Administracin y cuyo contenido se recoge en el artculo 13 de la Ley de Contratacin Administrativa que en la literalidad dispone:
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Artculo 13. Fiscalizacin. La Administracin fiscalizar todo el proceso de ejecucin, para eso el contratista deber ofrecer las facilidades necesarias. A fin de establecer la verdad real, podr prescindir de las formas jurdicas que adopten los agentes econmicos, cuando no correspondan a la realidad de los hechos. En virtud de este derecho de fiscalizacin, la Administracin tiene la potestad de aplicar los trminos contractuales para que el contratista corrija cualquier desajuste respecto del cumplimiento exacto de las obligaciones pactadas. Si la Administracin no fiscaliza los procesos, eso no exime al contratista de cumplir con sus deberes ni de la responsabilidad que le pueda corresponder. Por ahora nos limitaremos a indicar que la fiscalizacin que ejerce el Director, Jefe y/o inspector de la obra es fruto de este derecho de la Administracin hoy expresamente reconocido, reservndonos el desarrollo de tal precepto para un momento posterior. Vale agregar, eso s, que la Administracin no es la nica de las partes que ostenta derecho de fiscalizar las obras. El contratista, por su parte, tambin goza de amplias facultades de verificacin segn lo establece el artculo 21 de la misma ley y cuyo contenido reza de la siguiente manera: Artculo 21. Verificacin de procedimientos Es responsabilidad del contratista verificar la correccin del procedimiento de contratacin administrativa, y la ejecucin contractual. En virtud de esta obligacin, para fundamentar gestiones resarcitorias, no podr alegar desconocimiento del ordenamiento aplicable ni de las consecuencias de la conducta administrativa. El Reglamento de esta Ley definir los supuestos y la forma en que proceda indemnizar al contratista irregular. Asimismo, el funcionario que haya promovido una contratacin irregular ser sancionado conforme a lo previsto en el artculo 96 bis de esta Ley. (Este artculo fue adicionado en su prrafo segundo conforme lo dispuso la Ley No. 8511, publicada en La Gaceta No. 128, del 4 de julio del 2006).

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As, el contratista, por su parte tiene el derecho y el deber de nombrar a su propio representante tcnico desde el momento en que formula su propuesta ante la Administracin, con el fin de procurarse asistencia tcnica adecuada y gestar ante ella los ajustes que resulten necesarios desde el punto de vista tcnico. Entonces, tan obligada se encuentra la Administracin de procurar una fiscalizacin adecuada del contrato de obra, como el contratista de cara a las obligaciones contradas en la relacin contractual y los resultados que est llamado a prodigar. Ambos sujetos se encuentran obligados, adems, a la sujecin del cartel. Sus labores deben ir encaminadas a desarrollar el proyecto segn las especificaciones tcnico-administrativas dispuestas con antelacin. Cualquier modificacin que nazca en el curso de la ejecucin debe acogerse a lo preceptuado por la normativa segn expondremos ms adelante. En las Normas Generales para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pblica, emanadas por la Contralora General de la Repblica se exige que para cada etapa del proyecto deben establecerse las funciones y responsabilidades en el acto que formalmente debe expedir la Administracin (planes elaborados para cada etapa), cuestin que necesariamente hay que ligarlo con la hoy denominada decisin de inicio a la que en lneas previas aludimos. Entonces, cada uno de los participantes de las etapas debe gozar de un perfil mnimo de conocimiento y competencia para la toma de decisiones segn la fase en que se encuentre el proyecto, pues cabe recordar la dependencia de las etapas subsiguientes en un contrato de obra es un aspecto ineludible, a menos que se trate de obras diseadas para construirse por etapas independientes donde si bien debe seguirse una planeacin coherente, la funcionalidad de cada una de ellas no se ve disminuida o afecta a las incidencias acaecidas en las restantes, a menos que se trate de problemas estructurales capaces de perturbar integridad de su ejecucin. Aclarado lo anterior es menester indicar que el responsable de la ejecucin puede ser un nico funcionario o varios, dependiendo de la planificacin que se haya desarrollado, y la ms de las veces ese funcionario se identifica, como antes se detall, como el director del proyecto. No obstante, nunca debe olvidarse que el Director, jefe o inspector se encuentra sometido a las rdenes de sus superiores en la jerarqua administrativa, de modo que siguiendo el desarrollo de las normas, cuando medie orden o instruccin que contrare su criterio tcnico, o afecte los fines
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a los que aspira el proyecto, podr acogerse al principio de obediencia ampliamente desarrollado por la Ley General de la Administracin Pblica. Para una mayor claridad de los alcances de las funciones del responsable de las etapas la norma 12 de las Normas Generales de las condiciones estatuye: 12. Funciones del responsable de una etapa: el responsable de una etapa tendr las siguientes funciones: - Informar sobre el proyecto a los organismos que, en razn de sus programas, deban o tengan inters en participar en la etapa en la cual se trabaja. - Establecer, para la etapa que le corresponde, una estructura organizacional apropiada para el desarrollo del proyecto. - Coordinar con las otras unidades de la entidad y con los organismos externos, que deban participar en el proyecto por una u otra razn. - Atribuir las funciones y responsabilidades de los participantes (incluyendo los Ministerios), de acuerdo con los convenios suscritos, los objetivos, las metas y el alcance del trabajo, as como segn los planes y programas. - Vigilar que los trabajos relativos al proyecto que se realicen durante la etapa a su cargo, se lleven a cabo de conformidad con los objetivos, las metas y el alcance establecidos en la Identificacin del Proyecto, as como con los planes y programas elaborados para la etapa en cuestin. - Establecer un sistema de evaluacin del trabajo realizado en comparacin con los planes y programas definidos para la etapa a su cargo e informar sobre los resultados obtenidos a la autoridad institucional que competa. Comentario norma 12: la persona designada como responsable de una etapa tiene que coordinar la labor de las otras unidades de la entidad, que por una u otra razn participarn en el trabajo por efectuar (p.e. Personal, Financiero, Transporte, etc.), as como la de los organismos externos que por sus programas, tengan inters en el proyecto o por ley deban participar en su definicin o ejecucin (p.e. los ministerios del Ambiente y Energa; Salud; Obras Pblicas y Transportes; el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; el Instituto Costarricense de Electricidad; el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos; etc.). Tambin le corresponde definir al responsable de la etapa, la estructura organizacional necesaria para efectuar el trabajo
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a su cargo, y las funciones y responsabilidades de los participantes en el proyecto durante esta etapa; velar porque cada uno cumpla con su cometido, de conformidad con los objetivos, las metas y el alcance del proyecto, as como con los planes y programas elaborados. Finalmente, el responsable de una etapa ha de ser capaz de informar a los jerarcas de la entidad, sobre cualquier aspecto relacionado con el proyecto, y la nica manera de lograrlo, es estableciendo un sistema de evaluacin adecuado, que le permita determinar en cualquier momento el estado en que se encuentra. El papel del responsable de una etapa es primordial para llevar a buen fin el desarrollo de un proyecto, pues alguien debe tener la visin de conjunto, que permita determinar las necesidades del proyecto, sus caractersticas fundamentales y los requisitos que por ley debe cumplir, para esa etapa en particular. La toma de decisiones siempre debe estar ajustada a las competencias reflejadas de la Ley General de la Administracin Pblica, normativa que ordena todo la conducta administrativa del Estado. Siempre debe existir una amplia participacin de los funcionarios que intervinieron en las actividades que sufrieron, estn sufriendo o sufran a futuro, alguna afectacin con independencia de la formacin profesional que tengan. Importa para este caso que la afectacin recaiga en las funciones de su competencia dentro del proyecto. Las actividades igualmente podrn delegarse bajo las limitaciones que impone la misma Ley General de la Administracin Pblica, es decir, salvo que el funcionario haya sido designado por sus especiales condiciones o se trate de actividades ya delegadas. Adicionalmente, cabe recordar que la delegacin no le excusa al delegante de sus responsabilidades sobre las actividades comisionadas a su inferior, ms an si se trata de una eleccin discrecional de este ltimo. En cualquier caso existe una responsabilidad solidaria de ambos funcionarios. Ahora bien, las normas generales a las que hemos aludido en reiteradas ocasiones disponen como funciones del Director del Proyecto las siguientes: 10.2 Funciones del Director de Proyecto: son funciones del Director de Proyecto, entre otras: a) Velar y responsabilizarse porque la ejecucin de la obra se realice de acuerdo con lo planeado y programado.

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b) Coordinar con los Ministerios o las dependencias (estatales o privadas) que, en razn de sus programas o campos de accin, deban o tengan inters en participar en la etapa de construccin del proyecto. c) Establecer un sistema para medir el logro de los objetivos definidos, de manera que oportunamente se obtenga informacin exacta sobre su estado y se comuniquen los resultados a las autoridades institucionales competentes. d) Velar porque se efecten evaluaciones peridicas del proyecto. e) Autorizar el inicio de la obra o de cualquier trabajo no contemplado en los planos originales, que deba cargarse a los fondos destinados al proyecto. f) Nombrar a un Jefe de Proyecto que se encargue de la administracin cotidiana del proyecto. g) Establecer la estructura organizacional apropiada para la ejecucin de la obra, considerando todos los aspectos que intervienen en ella (financieros, legales, de suministros, etc.) aunque stos no sean constructivos y definir las funciones, responsabilidades y autoridad de los participantes; asimismo, proporcionar el apoyo logstico requerido. Sus labores pueden ser auxiliadas por un jefe de proyecto, del cual igualmente nos tomamos la libertad de citar las funciones que pesan sobre cargo, segn las normas generales: 10.4 Funciones del Jefe de Proyecto: son funciones del Jefe de Proyecto, entre otras: a) Proponer al Director de Proyecto la organizacin e infraestructura necesaria, segn la modalidad de ejecucin seleccionada, para administrar o inspeccionar el proyecto en el sitio donde ste se construir; definir las funciones, responsabilidades y autoridad de los que la conforman, de modo que las labores de construccin o de inspeccin se realicen dentro del marco legal y reglamentario vigente. b) Planear, programar y aplicar los controles (de calidad, financiero y de avance fsico) que aseguren la correcta ejecucin de la obra, independientemente de la modalidad escogida. c) Vigilar y responsabilizarse porque la ejecucin de la obra se realice de acuerdo con los diseos definitivos elaborados en la etapa anterior, las especificaciones tcnicas, programas de trabajo, recomendaciones de los diseadores y normas tcnicas aplicables.
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d) Detectar, mediante la revisin de los parmetros fundamentales empleados para los diseos y la elaboracin de los planos constructivos, los errores u omisiones (o ambos) de los diseadores, as como imprevisiones tcnicas, de modo que de inmediato se corrija la situacin. e) Resolver oportunamente los problemas tcnicos que se presenten durante la ejecucin de las obras. f) Justificar tcnicamente los trabajos extraordinarios o las modificaciones que se tengan que realizar durante la ejecucin de las obras. g) Obtener informacin estadstica en el proyecto sobre el rendimiento del personal, materiales, equipos y maquinaria; sobre la incidencia de las condiciones climticas en el tiempo laborado, o sobre cualquier otro aspecto til para la preparacin de futuros proyectos. h) Velar porque los materiales, la mano de obra, equipos y maquinaria empleados en la ejecucin de la obra, sean adecuados y suministrados en forma oportuna y suficiente, y correspondan a lo estipulado en las especificaciones. i) Evaluar el proyecto, al menos una vez por mes, para determinar su estado, documentar los resultados obtenidos y mantener informados a los mandos superiores de la entidad, sobre el avance de la obra, los problemas surgidos durante su ejecucin y las medidas aplicadas. j) Excepcionalmente, cuando se presenten problemas que afecten las condiciones pactadas en cuanto a plazos, calidad o presupuesto, comunicarlo al nivel jerrquico correspondiente para que resuelva. k) Asumir en nombre de la institucin, la relacin con las comunidades donde se ejecuten los proyectos, en los asuntos relacionados con stos. l) Coordinar las pruebas finales de aceptacin y la entrega de las obras para su entrada en operacin. m) Realizar la recepcin y el finiquito de las obras. Por otra parte, es necesario tambin nombrar a un inspector de obra al cual le correspondera: 10.5 El inspector de obra y sus funciones: en los casos en que la ubicacin, la magnitud o la complejidad de la obra lo ameriten, el Jefe de Proyecto podr designar a uno o varios inspectores con la
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formacin profesional necesaria, para que inspeccionar la obra o un rea especfica de sta. se encarguen de
Los inspectores designados por la Administracin debern cumplir al menos con los mismos requisitos, en cuanto a experiencia y nivel de preparacin acadmica, que se solicitan al profesional responsable de la obra por parte de la empresa constructora. Las funciones de los inspectores, cada uno en el rea de su competencia, son las siguientes: a) Revisar en conjunto con el Jefe de Proyecto, los parmetros fundamentales empleados en los diseos, con el fin de verificar que no exista ningn error, omisin o imprevisin tcnica, que pueda afectar la construccin de la obra y de presentarse este caso, sugerir la adopcin de medidas correctivas o soluciones tcnicas, oportunamente. b) Evaluar, al menos mensualmente, el grado de cumplimiento del programa de trabajo en el rea bajo su cargo, y en caso de constatar desviaciones, identificar las causas y proponer soluciones para corregir la situacin. c) Ubicar en el terreno las referencias necesarias para la correcta ejecucin de la obra. d) Cuando la obra se ejecute por administracin, controlar que los desembolsos sean consistentes con el progreso de la obra, verificando las cantidades ejecutadas. En los casos en que la obra se efecte por contrato, verificar la exactitud de las cantidades incluidas en las facturas presentadas por el contratista; adems, calcular los reajustes correspondientes a esas facturas, comparando la obra realizada, con la que deba estar ejecutada de acuerdo con el programa de trabajo autorizado. e) Obtener informacin estadstica en el proyecto sobre el rendimiento del personal, materiales, equipos y maquinaria; sobre la incidencia de las condiciones climticas en el tiempo laborado, o sobre cualquier otro aspecto til para la preparacin de futuros proyectos. f) Verificar la calidad de los materiales, as como la de los elementos construidos, mediante ensayos de laboratorio o de campo, efectuados bajo su supervisin. g) Resolver las dudas que surgieren de la interpretacin de los planos, especificaciones, detalles constructivos y cualquier otro aspecto tcnico relacionado con la obra.
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h) Anotar en el cuaderno de bitcora, adems de una descripcin del proceso de construccin de las obras a su cargo, las observaciones, instrucciones o comentarios que a su criterio deben ser considerados por el contratista para el mejor desarrollo de la obra. i) Justificar tcnicamente la necesidad de efectuar modificaciones o trabajos extraordinarios en las obras bajo su supervisin. j) Coordinar con los diseadores de la obra cuando sea necesario efectuar modificaciones de los planos originales o haya que realizar obras extraordinarias. k) Realizar los clculos pertinentes para determinar los costos de las modificaciones u obras extraordinarias por realizar. l) Registrar en los planos constructivos todas las modificaciones realizadas durante el proceso de construccin, con el fin de obtener los planos finales de la obra ejecutada. m) Aprobar los materiales y equipos por instalar propuestos por el contratista, tomando como gua las especificaciones. n) Calificar al personal tcnico del contratista y recomendar el reemplazo de aqul que no satisfaga los requisitos necesarios. o) Velar porque los equipos y maquinaria en la obra se encuentren en buenas condiciones y, en el caso de que la obra se realice por contrato, sean los especificados. p) Verificar que el contratista disponga de todos los diseos, especificaciones, programas de trabajo, permisos y dems documentos contractuales. q) Coordinar con el contratista las actividades ms importantes del proceso constructivo. r) Revisar las tcnicas y mtodos constructivos propuestos por el contratista y en caso necesario, sugerir las modificaciones que estime pertinentes. s) Exigir al contratista el cumplimiento de las leyes laborales y de seguridad industrial. t) En proyectos de importancia, preparar memorias tcnicas sobre los procedimientos y mtodos empleados en la construccin de las obras, para que sean utilizados como fuentes de informacin en proyectos futuros.
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u) Preparar, al menos mensualmente, informes sobre la obra que contengan como mnimo la siguiente informacin: * Un anlisis del estado del proyecto desde el punto de vista econmico y del avance fsico, respaldado por los clculos correspondientes. * Los resultados de los ensayos de laboratorio, con comentarios al respecto. * Anlisis de la cantidad y calidad de los equipos y maquinaria dispuestos en obra, con recomendaciones al respecto, si es necesario. * Estadsticas sobre las condiciones climticas del sitio donde se ejecuta el proyecto (especialmente de la precipitacin pluvial) y su incidencia en el desarrollo de los trabajos. * Referencia contratista. sobre la correspondencia intercambiada con el
* Anlisis del personal tcnico del contratante (si la obra se ejecuta por contrato). v) Realizar la entrega de las obras a su cargo cuando stas se ejecuten por administracin, o su recepcin, cuando se ejecuten por contrato. w) Efectuar el finiquito de las obras a su cargo. En ese orden de ideas, se denota de tales figuras y funciones que la Administracin dispone de varias alternativas de fiscalizacin desde el punto de vista tcnico sobre los proyectos de obra pblica e infraestructura. Asimismo se deducen de su contenido las labores de coordinacin con las dems dependencias que pudieran tener participacin dentro del proyecto. 4. Control interno La tendencia en nuestros das apuesta por el control de las actuaciones de la Administracin en todas sus dimensiones. El Estado hoy es responsable no solo por la actuacin que despliega sino por sus omisiones. Entonces, no extraa que sus compras se vean sometidas al mismo escrutinio. Ya no slo interesa que los procedimientos sean transparentes y reconozcan en su contenido todos los principios que lo informan, sino que adems se exige eficacia de las compras para satisfacer los cometidos pblicos. No basta un procedimiento apegado a la norma sino que las edificaciones, bienes y servicios se muden en herramienta para satisfacer el inters pblico que se persigue.
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Cualquier entidad u rgano del Estado que tramite proyectos de obra pblica debe contar con mecanismos suficientes que garanticen su desarrollo segn los planes y programas establecidos para cada una de las etapas que conforman el proyecto y sus distintas aristas. La evaluacin debe encerrar el avance fsico, costo y calidad de los materiales utilizados en la obra, segn lo indica el propio contenido de las normas generales para el desarrollo de proyectos de obra pblica publicitado por la Contralora General de la Repblica. Es la Administracin quien debe identificar la estructura que se ha adoptado en materia de control interno para superponer su peso sobre los contratos de obra pblica que se gestionen en su seno. Expandir las normas de control interno hoy es ms que un enunciado legal, toda la organizacin administrativa del pas tiende a alcanzar que se materialice aquel manifiesto constitucional que reza: Artculo 11.-La Administracin Pblica en sentido amplio, estar sometida a un procedimiento de evaluacin de resultados y rendicin de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley sealar los medios para que este control de resultados y rendicin de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones pblicas. Como conclusin preliminar se puede decir que existen obligaciones emanadas de esa declaracin, en primer lugar el deber de que se establezcan mecanismos de revisin sobre la conducta administrativa, y en segundo lugar, que dichos mecanismos sean revisados con alguna periodicidad para que existan una continua adecuacin y actualizacin de sus alcances. Es claro que entratndose de Gobiernos Municipales el papel de la Auditora Interna juega un papel primordial en toda esa actividad. Los fondos pblicos, por norma general, merecen un adecuado monitoreo de parte de esa dependencia. Vale recordar que el Cdigo Municipal sobre esta figura indica: Artculo 51. Cada municipalidad contar con un contador; adems, aquellas con ingresos superiores a cien millones de colones debern tener adems un auditor. (El dictamen C-082-2006 de 1 de marzo de 2006 establece que "Los artculos 20 y 30 de la Ley General de Control Interno derogaron tcitamente la norma del artculo 51 del Cdigo Municipal que
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estableca la obligacin de las municipalidades de contar con auditor nicamente cuando sus ingresos superaran los cien millones de colones.") Siendo que como lo seala el dictamen C-082-2006 de 1ero de marzo del 2006, no existe hoy norma que habilite a los Gobiernos Locales para desconocer en su organizacin a la figura del Auditor, sin distingo, ste ltimo debe velar porque se materialice la labor encomendada por el artculo siguiente que a la letra seala: Artculo 52. Segn el artculo anterior, toda municipalidad nombrar a un contador o auditor, quienes ejercern las funciones de vigilancia sobre la ejecucin de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, as como las obras que les asigne el Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los rganos administrativos, la municipalidad solicitar al Concejo su intervencin. La negrita nos pertenece. Aunque pareciera que se trata de dos figuras excluyentes, contador o auditor, es lo cierto que hoy toda Municipalidad debe contar con los servicios de ambos funcionarios, de acuerdo al anlisis del dictamen citado, y depositar en ellos las labores que le son inherentes, a saber, sus tareas de vigilancia sobre la conducta municipal segn sea la ptica de sus funciones. Entonces, desde cualquier lugar por donde se mire, la tendencia normativa y administrativa es que exista un amplio control de las actividades en general, y por ende, de las actividades especficas que se desarrollan a lo interno, esto sin omitir que la ciudadana en la actualidad est aprovisionada con mayores herramientas de informacin y ejercicio del conocimiento. Ahora bien, ligar las anteriores reflexiones con la Ley de Contratacin Administrativa es tarea que obliga a sealar que la Administracin conserva sus facultades de inspeccin sobre la obra desde su inicio hasta su final, pudiendo de ser el caso, realizar visitas sorpresivas documentadas en actas administrativas que complementen las acotaciones plasmadas en el cuaderno de bitcora. Es claro eso s, que las anotaciones de ambos documentos deben guardar simetra de la informacin, a menos de que se trate de mediaciones superiores, donde se refleje un conflicto de intereses intrnsecos de la Administracin, cuyos alcances y consecuencias deben resolverse al amparo de la Ley General de la Administracin Pblica, en lo que toca a las responsabilidad de los servidores y en apego a la Ley de Contratacin Administrativa en tratndose de la responsabilidad de la

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Administracin frente al contratista por los hechos que se le pudieren imputar. Si bien son reglas propias de la fiscalizacin de los contratos de obra pblica el control de avance fsico, calidad de las obras y el control financiero; no son estos aspectos cosa distinta que una forma ms de expresin de control interno. La obra debe avanzar cual lo previsto, de no ser as el Director del proyecto, el jefe o el inspector segn sea el caso, debe restablecer las actividades para concluir conforme lo programado. De afectarse la ruta crtica las medidas deben ser an ms rigurosas. Si por ejemplo el contratista tiene atrasos en actividades de menor importancia que excedan la holgura total se dejar constancia de tal situacin en el cuaderno de bitcora y ste asumir la responsabilidad de presentar en un lapso razonable y determinado la nueva asignacin de recursos para concluir conforme a lo programado, caso contrario se ver expuesto a las sanciones que contiene la Ley de Contratacin Administrativa y su Reglamento. Teniendo en cuenta la especificidad de la Construccin de Obra Pblica y los sujetos tcnicos que por la generalidad intervienen en sus distintas fases es conveniente explicar para los dems fiscalizadores trminos bsicos de control en contratos de esa naturaleza. Aunque se trata de trminos de uso comn entre los profesionales de las reas de ingeniera, administracin o arquitectura, entre otros, no hay que olvidar que son muchos los que tienen labores de control sobre los contratos de obra que realiza el Estado. Por eso, se consider necesario detenerse un instante en la conceptualizacin de dos trminos en particular, cuales son la ruta crtica y el diagrama de Gantt. Ruta crtica. La ruta crtica ser la suma de las tareas que son vitales para llevar a cabo el proyecto. Significa que existen tareas sin las cuales no es posible proseguir la obra poniendo en riesgo la ejecucin de las dems tareas y por tanto la realizacin del proyecto como tal. Cuando existen atrasos que afecten la ruta crtica de modo que no sea posible terminar la obra en el tiempo planeado se dice que no existe holgura en la ruta crtica. Ahora bien, un solo proyecto de obra puede contener diferentes rutas crticas producto de su mayor o menor complejidad y sub-rutas crticas donde existe
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una secuencia de tareas con periodos de cumplimiento ms cortos. La ruta crtica utiliza usa tiempos ciertos o reales y se interpreta como la dimensin mxima en la que la obra debe cumplirse. Las rutas que no se identifiquen con la crtica se conocen, por su parte, como tiempos de holgura. Diagrama de Gantt. La expresin de la ruta crtica se puede materializar a travs de la herramienta llamada diagrama de Gantt cuyo objetivo consiste en mostrar el tiempo de dedicacin previsto para cada una de las tareas. Es una herramienta de extensiones visuales de lo que se ha determinado como ruta crtica siendo sumamente til para identificar las relaciones de tiempo y carga de trabajo. Habiendo realizado una somera aclaracin de dos trminos que muchos conocen apenas de manera referencial conviene ahora verificar qu se entiende por control de avance de obra, para de seguido identificarlo con la obligacin que pesa sobre el Director, Jefe o Inspector, de acuerdo a las precisiones anteriores, de conocer y evaluar el grado de avance del proyecto para tomar las previsiones que resulten necesarias. En ese mismo orden de ideas, el control de calidad de los materiales debe someterse a las pruebas que correspondan y hayan sido especificadas por el cartel de la contratacin. Aquellas variaciones en la calidad que superen los lmites tolerables debern ser corregidas inmediatamente o en su defecto en el menor tiempo posible so pena de sancin. El control financiero de la obra por su parte exige que se evale por lo menos de forma mensual el avance de las obras para cotejarlo con lo inicialmente programado. As las fechas de corte de uno y otro deben ser coincidentes para lograr una mayor precisin de los resultados de anlisis. Con l no slo se lograr determinar la cantidad de recursos invertidos de acuerdo al estado de avance fsico sino el saldo disponible en arcas para enfrentar el resto del proyecto, as como realizar las gestiones internas necesarias de enfrentar situaciones imprevisibles en el desarrollo del proyecto. Si bien las lluvias no constituyen una situacin de imprevisibilidad por regla, pues nuestro pas se ubica en el trpico, no se puede negar su incidencia en el desarrollo de las obras, cuestin que devendr de la magnitud de su fuerza y constancia. Es por esa razn que deber documentarse los das u horas en las que debieron suspenderse actividades o incluso la integridad de la obra a fin de que se tomen las previsiones necesarias. Cuando existan anotaciones en el cuaderno de bitcora por esas
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razones ser necesario que se consigne la ratificacin por el representante de la Administracin y por el designado por el Contratista desde su oferta, o en su defecto el sustituto autorizado por el dueo de la obra (la Administracin). La prrroga del plazo de ejecucin por ese motivo queda sujeta a un buen control de ese factor. 5. Prrroga del plazo contractual Ahora, teniendo en cuenta que tocamos temas que se desarrollan en la Ley de Contratacin Administrativa conviene que el (los) fiscalizador (es) conozcan los supuestos bajo los cuales se puede autorizar una prrroga. Artculo 198. Prrroga del plazo A solicitud del contratista, la Administracin, podr autorizar prrrogas al plazo de ejecucin del contrato cuando existan demoras ocasionadas por ella misma o causas ajenas al contratista. El contratista solicitar la prrroga dentro de los diez das hbiles siguientes al conocimiento del hecho que provoca la extensin del plazo y la Administracin contar con igual plazo para resolver si procede o no. Si la solicitud se hace fuera de plazo, pero estando an el contrato en ejecucin, la Administracin podr autorizar la prrroga, en caso de estar debidamente sustentada, siempre que est vigente el plazo contractual. En el caso de incidencia de las lluvias sobre la obra es ms que claro que existe una causa externa que impide la ejecucin, pero igualmente existen otras causas que pudieran afectar el buen desarrollo de sta, como hechos imputables a la Administracin. En cualquiera de esos casos donde no medie culpa del contratista existe la posibilidad de solicitar prrroga. Como es natural la prrroga obedece a causas muy calificadas, de manera que debe existir una buena motivacin de parte del contratista para que la Administracin considere la extensin del plazo. La lluvia por s misma, por ejemplo, pudiera no afectar la totalidad de la obra sino tan slo algunas actividades especficas, de modo que es improcedente una solicitud para ampliar el plazo en la integridad de los trabajos que en ese momento se estn desarrollando. Esas son cuestiones a analizar con detenimiento. Debe existir un proceso de anlisis sobre esos extremos que eviten una errnea decisin en contra del inters pblico o del colaborador elegido para ejecutar las obras. Ahora bien, no basta una buena motivacin para prorrogar el plazo de ejecucin, sino que se hace forzoso que el contrato se mantenga vigente. La extensin del plazo es inoperante llegado el momento en el cual no se cuenta
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con plazo que explayar. An dentro del periodo de los diez das sobre el conocimiento del hecho o fuera de este trmino, sino existe plazo de ejecucin no hay lugar a prrroga. Por otra parte, pretender ampliar el plazo de ejecucin, por causas imprevisibles, sin que se hayan configurado los supuestos que contiene el artculo No. 200 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa tendra la fuerza de una contravencin contra el ordenamiento jurdico pues deben configurarse una serie de supuestos y cumplir con el procedimiento debido para ello. El Manual de Normas generales, ya varias veces citado, cuando refiere el tema de la prrroga dispone dentro de sus comentarios que sta es procedente cuando media caso fortuito (robo, destruccin por terceros, cierre de carreteras, incidencia de personas o animales, etc.) o fuerza mayor (inundaciones, terremotos o cualquier evento natural). La falta comprobada de materiales de construccin o equipos tambin constituye una eximente de responsabilidad para el contratista y motivo de prrroga; la lluvia como se desprende de nuestros anteriores comentarios; trabajos extraordinarios que impliquen un aumento en el plazo es otro de los supuestos que autorizan la prrroga; la falta al deber de colaboracin del Estado cuando no procura elementos tcnicos indispensables, medidas para localizar el sitio de construccin; cuando existen impedimentos legales para continuar, orden de paralizar o disminuir el ritmo de avance, incumplimiento del pago, entre otros. La documentacin que sirva de respaldo a la prrroga debe reunir ciertas caractersticas mnimas como confiabilidad, veracidad, claridad y consistencia de los datos. 6. Suspensin del contrato En el mismo marco, existen casos en los cuales las incidencias son tales que se hace necesario suspender los efectos del contrato al tenor de lo dispuesto por el artculo 199 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa que a la literalidad seala: Artculo 199. Suspensin del plazo La Administracin, de oficio o a peticin del contratista, podr suspender el plazo del contrato por motivos de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente acreditados en el expediente, mediante acto motivado, en el cual se estipular a cargo de quien corren las medidas de mantenimiento de lo hecho hasta ese momento.

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Del contenido de dicho artculo se colige que deben cumplirse los mismos supuestos que se preceptan en el artculo 198 del mismo Reglamento sobre la prrroga. Ello en cuanto a factores y debidas motivaciones. sta como la anterior deviene del poder o las atribuciones que ostenta la Administracin. Los contratos de obra pblica a diferencia de los contratos de obra privados no contienen en ellos ms que algunas clusulas donde existe alguna paridad entre los sujetos contratantes. En el caso de la obra pblica, la prrroga o la suspensin del contrato son consecuencia directa de la proteccin con la que el Estado asiste al inters general. Un contrato de obra pblica slo se prorroga en su ejecucin, o se suspende cuando media un inters pblico mayor, aunque considere los motivos que abona el contratista o constructor a los efectos. Existen causas que hacen imposible continuar en apego a las condiciones inicialmente pactadas. Ahora bien, la suspensin no es una sola como pareciera desprenderse del escueto enunciado del artculo que la regula. Ella puede ser total, parcial, temporal o definitiva. La discrecionalidad de la Administracin queda circunscrita a definir o encuadrar los supuestos del hecho dentro de las posibilidades tcnicas que se puedan ofrecer para suspender los efectos del contrato. La anterior reflexin tampoco podra llevar al absurdo de suspender el contrato sin causa y en contra de los intereses del contratista. El principio de buena fe que impera en los contratos pblicos manda que la Administracin suspenda los efectos solo ante circunstancias calificadas, cuestin que de ninguna manera obliga al contratista a soportar las consecuencias que pudieran resultar, a menos que se trate por causas imputables a su conducta. La suspensin del contrato de obra pblica aunque inexorablemente unida a la modificacin en el proyecto de las obras en curso, no guarda relacin con esa figura desarrollada por nuestra normativa sino cuando una deviene en la otra por configurarse los enunciados del derecho a modificacin unilateral desde hace tiempo reconocido a la Administracin. En una de ellas se afecta el curso sin que necesariamente deba realizarse mayor trmite que el previsto para esos extremos, mientras que en la otra deben existir de por medio supuestos de calificacin para configurarla. Estas diferencias se podrn apreciar mejor avanzado el desarrollo del presente Manual. Aunque importa indicar que la suspensin provisional se puede constituir en supuesto de la modificacin unilateral, mientras que la suspensin definitiva puede ligarse con una posible rescisin o resolucin contractual
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segn sea marco fctico que se haya configurado. No obstante en esos casos su valor es secundario, pues las figuras que nuestra normativa recoge para modificar o extinguir el contrato son de un tono an ms acentuado. La suspensin es una accin aledaa o derivada. Ahora bien, pareciera que la suspensin que regula el artculo 199 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa surte los efectos de una medida provisional sin fuerza suficiente como para provocar una novacin o modificacin contractual propiamente dicha, ni suprimir esa relacin. Esa es una suspensin que busca que se asegure reanudar el contrato en los mismos trminos inicialmente pactados. 7. Modificacin unilateral del contrato Un tema consonante con la suspensin del contrato lo es la modificacin unilateral del contrato. No sin razn se contempla su desarrollo dentro de la misma Seccin II del Captulo XIII del Reglamento. El Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa dispone: Artculo 200.- Modificacin unilateral del contrato La Administracin podr modificar unilateralmente sus contratos tan pronto stos se perfeccionen, an antes de iniciar su ejecucin y durante sta, bajo las siguientes reglas: a) Que la modificacin, aumento o disminucin del objeto, no le cambie su naturaleza, ni tampoco le impida cumplir con su funcionalidad o fin inicialmente propuesto. b) Que en caso de aumento se trate de bienes o servicios similares. c) Que no exceda el 50% del monto del contrato original, incluyendo reajustes o revisiones, segn corresponda. d) Que se trate de causas imprevisibles al momento de iniciar el procedimiento, sea que la entidad no pudo conocerlas pese a haber adoptado las medidas tcnicas y de planificacin mnimas cuando defini el objeto. e) Que sea la mejor forma de satisfacer el inters pblico. f) Que la suma de la contratacin original, incluyendo reajustes o revisiones de precio, y el incremento adicional no superen el lmite previsto para el tipo de procedimiento tramitado. En contratos de prestacin continua se podr modificar tanto el objeto como el plazo. En este ltimo supuesto el 50% aplicar sobre el plazo originalmente contratado, sin contemplar las prrrogas. Cuando el objeto est compuesto por lneas independientes, el 50% se calcular sobre cada una de ellas y no sobre el monto general del contrato. El incremento o disminucin en la remuneracin se calcular en
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forma proporcional a las condiciones establecidas en el contrato original. En caso de disminucin, el contratista tendr derecho a que se le reconozcan los gastos en que haya incurrido para atender la ejecucin total del contrato. En caso de contratos de obra, podrn ser objeto de incremento solo aspectos que no sean susceptibles de una contratacin independiente sin alterar, perjudicar o entorpecer la uniformidad, la secuencia, la coordinacin y otros intereses igualmente importantes. Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artculo, slo sern posibles con la autorizacin de la Contralora General de la Repblica, la cual resolver dentro del dcimo da hbil posterior a la gestin, basada, entre otras cosas, en la naturaleza de la modificacin, estado de ejecucin y el inters pblico. La Contralora General definir reglamentariamente el procedimiento aplicable para lo previsto en este artculo. La Administracin deber revisar el monto de las garantas rendidas a efecto de disponer cualquier ajuste que resulte pertinente. (As reformado por Decreto 33758-H, publicado en la Gaceta No. 93, del mircoles 16 de mayo del 2007). Es el rgimen exorbitante el que permite la novacin o modificacin del contrato sobre la base de la buena fe negocial y la misma seguridad jurdica. La modificacin unilateral de los contratos procede cuando existen bienes superiores (inters pblico) que el Estado debe resguardar. La seguridad jurdica manda que el contratista conozca las dimensiones del contrato con antelacin y las modificaciones que se realicen en el curso deben siempre contemplar las variaciones econmicas que pudieran afectar la estructura econmica de la oferta presentada originalmente. El contratista no debe soportar en su peculio las novaciones que se hayan producido durante la ejecucin del contrato pues ello equivaldra a consentir un enriquecimiento sin causa a favor de la Administracin. Contemplar modificaciones en un orden distinto, solo sera procedente llegado el caso que medie culpa de parte del contratista. Cabe recordar que la modificacin unilateral es una de las tantas expresiones de las prerrogativas de la Administracin que nacen desde el momento en que se pudiera ver comprometido el inters pblico. De ninguna manera se podra pensar en un derecho negocial pblico equiparable en contenido al derecho contractual privado. Las partes no pueden considerarse pares so pena de sacrificar los intereses superiores que debe resguardar el Estado, aunque siempre debe existir, equidad en las relaciones entabladas.
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En todo caso, las clausulas exorbitantes como expresin de las prerrogativas de la Administracin se contemplan en el derecho positivo y por esa razn el contratista debe considerar su incorporacin en la relacin que entable con la Administracin. La letra ptrea no puede ser la base de los contratos administrativos. El Estado requiere de cierta dinamicidad de las clausulas contractuales para satisfacer el inters general. La inmodificabilidad de los contratos privados llevados al mbito pblico podran comprometer los cometidos estatales. La Modificacin Unilateral es una solucin que prev nuestra normativa para asegurar el cumplimiento de las obligaciones administrativas. Esa no es venia ilimitada que provee el ordenamiento, por eso se enlista una serie de requisitos cuyo cumplimiento se hace forzoso para su aplicabilidad. La sola falta de cualquiera de los requerimientos que dispone el artculo 200 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa exige presentar gestin de permiso ante la Contralora General de la Repblica. En los contratos de obra las exigencias se acentan todava ms, sobre todo si se toma en cuenta que puede existir modificacin en el nico caso de que no pueda contratarse de manera independiente si afectar, alterar, perjudicar o entorpecer la uniformidad, secuencia y otros aspectos de igual relevancia. Entonces, un contrato de obra pblica para someterse a la mutabilidad debe ser considerado a la luz de las anteriores reflexiones. Cuando se trate de aumentar los alcances del contrato, los montos a pagar, si existen actividades ya contempladas, deben realizarse con total ajuste a los precios unitarios que haba aportado el contratista de previo. De tratarse de actividades no contempladas, el contratista debe presentar un desglose del precio para que la Unidad Ejecutora y contratante realice los estudios necesarios para determinar si se trata de un precio aceptable, excesivo o ruinoso y a partir de all tomar la decisin conveniente al inters pblico. La garanta de cumplimiento, en iguales condiciones, debe ser fiel reflejo del porcentaje real del monto total adjudicado. Las variaciones que se introduzcan en el curso de la ejecucin contractual deben estimarse all tambin. Las mismas consideraciones se han de tener sobre la ruta crtica. Si las actividades incluidas, disminuidas o variadas inciden en el trazo de la ruta crtica el plazo y programa de trabajo debe conciliarse con esas modificaciones.
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Los planos constructivos, igualmente deben contemplar todas las modificaciones realizadas, pues a la Administracin le debe quedar un respaldo de la obra fsica que en definitiva se construy. Ello no slo facilita las labores de mantenimiento sino que es punto de partida para que se puedan realizar futuras remodelaciones, ampliaciones, etc. 8. Expediente administrativo La Municipalidad o Concejo Municipal, debe levantar un expediente administrativo donde consten todas las actuaciones que se desarrollan en la ejecucin contractual, tanto las suyas como las de su colaborador en el proyecto (contratista). En dicho expediente constar la informacin financiera, administrativa y tcnica relevante. La unidad ejecutora del proyecto deber mantener a su disposicin toda la documentacin que se genere con ocasin de ste, pues la sola incompletez del archivo podra atraer decisiones errneas contra la correcta ejecucin de las obras. As, se deber ser extremadamente vigilante de que las dependencias que intervienen hagan llegar los documentos por ellas emanados en lo que toca a su participacin, pues la unidad ejecutora deber tenerlos a la vista de previo a cada decisin de avance. Los comentarios incorporados a la norma 9 de las normas promulgadas por el rgano Contralor expresamente manifiestan: Comentario norma N9: la base ms importante para una correcta toma de decisiones en el proyecto, es poseer un sistema de informacin que transmita a los participantes en el proceso, informacin con las siguientes caractersticas: - relevante: comunica aspectos significativos o de inters para la persona a quien va dirigida; es clara y suficiente, pero ms concisa en tanto mayor es la jerarqua de la persona-destino. - oportuna: permite tomar las decisiones a tiempo para corregir las desviaciones que se presenten con respecto a lo planeado y programado. - pertinente: los datos sobre los cuales se basa la informacin pertenecen al proyecto de inters. - confiable: se tiene seguridad de que es cierta y no contiene errores. Por otra parte, no puede establecerse un sistema de informacin si no hay nada que transmitir, por tanto, es fundamental contar con un
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sistema de archivo apropiado, el cual contenga informacin completa y fcilmente localizable. De aqu la importancia de reunir en la unidad ejecutora, en forma ordenada, numerada (para tener control sobre los folios existentes y poder reponerlos si se pierden) y con la debida identificacin, cualquier documentacin relativa al proyecto, indispensable para la toma de decisiones en fases posteriores o para el control del proceso de desarrollo del proyecto, aunque se produzca en otras unidades u otras instituciones. As, por ejemplo, si la inspeccin de una obra est a cargo de una firma consultora, sta deber expedir a la unidad ejecutora copia de los documentos remitidos al constructor y ste, a su vez, deber enviar a la unidad ejecutora, copia de los que mande a la firma consultora. Tambin, el informe o documento resultante al terminar cada etapa del proyecto, ya sea el original o una copia, debe guardarse en el archivo de la unidad ejecutora, como fuente de informacin histrica, contable y estadstica, que facilite la toma de decisiones y el control. En relacin con la conservacin de los documentos de un proyecto, cabe sealar la importancia de resguardarlos por el plazo estipulado en la norma n9, pues de esa manera la Administracin tendra a mano cualquier informacin que requiriera en caso de un eventual reclamo al Contratista por vicios ocultos, lo que, de acuerdo con lo establecido en el Art.35 de la Ley de Contratacin Administrativa, puede hacer la Administracin en tanto no hayan transcurrido ms de 10 aos de la recepcin definitiva de la obra. Conviene agregar que el expediente exige algunas formalidades mnimas como se desprende de la anterior cita, sin embargo, vale mencionar que se hacen extensivas las disposiciones que se esgrimen en el artculo 11 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa cuando seala que debe guardar un orden cronolgico, as como disponer de la foliatura correspondiente. Una vez concluida la obra tanto el expediente del procedimiento como el de la ejecucin debe custodiarse por el centro de archivo existente en toda dependencia pblica durante 15 aos, segn el enunciado de las normas generales a las que se ha aludido en el presente documento. Pese a que se exige la conformacin de un expediente administrativo, en el sitio de la obra es necesario mantener ciertos documentos estratgicos para un buen desempeo de la labor de fiscalizacin cuales son entre otros: planos constructivos, programa de ejecucin -debidamente autorizado-, contrato, cuaderno bitcora, resumen de estado financiero y estadstica de las pruebas del laboratorio.

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Cabe recordar que el Reglamento Especial del Cuaderno de Bitcoras de Obras dispone que dentro de ese cuaderno deba constar la actuacin profesional del director, jefe o inspector que tienen participacin en el proceso constructivo, o las personas facultadas con grado y reconocimiento para ello. El artculo 4 dispone: Artculo 4.- Podrn hacer anotaciones en el Cuaderno de Bitcora, sobre aspectos vinculantes a los procesos constructivos el propietario y sus representantes consultores, siempre y cuando stos sean miembros incorporados del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, funcionarios de Instituciones del Estado, Contralora General de la Repblica, Municipalidades, Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, siempre y cuando todos ellos sean miembros incorporados del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica y que en razn de sus funciones deban dejar observaciones de carcter tcnico nicamente. Desde el momento en que se deja en depsito el cuaderno en la construccin debe documentarse en manos del responsable que se encarga su custodia, adems deber indicarse de previo que se ha realizado la apertura del mismo y dejar constancia de que se han cumplido los requisitos previos para iniciar las obras. El mismo reglamento establece las finalidades y obligaciones respecto al uso del cuaderno. Artculo 8.- El uso del Cuaderno de Bitcora tiene los siguientes fines: a) Contar con un documento oficial del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, donde se debe dejar constancia de la actuacin del Profesional Responsable de la construccin de una obra y la de aquellos otros profesionales que estn vinculados con la obra en razn de su funcin o bien en cumplimiento de leyes y reglamentos especficos. b) Contar con un documento en una obra (demolicin de obras existentes, movimientos de tierras, nivelacin y ejecucin de la construccin), en el caso eventual de que se presentare acusacin en su contra por incumplimiento de la Ley Orgnica y sus Reglamentos y disposiciones del Cdigo de tica del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica en particular, y si fuera del caso en asuntos de orden legal o de carcter judicial, ajenos a la intervencin del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica. c) Para tener un mejor control de su uso, la Bitcora de obra podr ser revisada por el Fiscal de cada uno de los Colegios, y por los Fiscales autorizados por el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, en el momento que estimen oportuno.
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El responsable de la obra debe indicar todas aquellas observaciones que considere pertinentes durante los procesos constructivos con una periodicidad de al menos cada ocho das hbiles. Sus anotaciones las deber realizar en el sitio de la obra y sus extremos pueden ser aclarados mediante esquemas, dibujos, grficos o tablas. Las modificaciones que se introduzcan deben estar con pleno ajuste a las condiciones pactadas y dentro de los cnones legales vigentes. Los facultados para realizar dichas anotaciones durante la elaboracin van desde el profesional responsable, la Administracin o sus representantes que cuenten con las condiciones mnimas profesionales para ello, representantes o funcionarios de la Contralora General de la Repblica, y los funcionarios y miembros del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos debidamente autorizados y acreditados para ello. Las anotaciones que se realicen, por su parte al inicio de la obra, deben incluir la fecha en la que se inicia la obra, nombre y firma de los responsables de la misma, as como los cambios en el personal autorizado. Tratndose de una novacin del Director de la obra, deber dejarse constancia del estado en que se entrega y recibe por ste y su sucedneo. El cuaderno de bitcora, as las cosas, es una memoria de la construccin que donde se consigna la marcha progresiva de los trabajo. Es un instrumento ms para coadyuvar en la labor de fiscalizacin. Entre las anotaciones mnimas que deben constar en el cuaderno de bitcora destacan. a) Retiros municipales y estatales. b) Normas municipales sobre el uso de zonas comunales. c) Descripcin del tipo de suelo segn sus caractersticas fsicomecnicas. d) Calidad de los materiales empleados. e) Resultados de las pruebas realizadas con los materiales construccin utilizados, procesados y sin procesar. de

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f) Modificaciones o ampliaciones en los planos o originales, as como de los trabajos extra. g) Descripcin de los mtodos constructivos usados. h) Realizacin de las pruebas hidrostticas de presin en el sistema mecnico. Cualquier dificultad con la calidad de los materiales, los trabajos, resultados de pruebas de laboratorio o de campo y otros deben consignarse en el cuaderno de bitcora. El cuaderno de bitcora deber concluir con un acta de desenlace donde conste la fecha en que se ultiman los trabajos, con indicacin expresa que se le ha entregado a la Administracin copia de los planos constructivos con las modificaciones incorporadas, constancia de que los equipos y sistemas electromecnicos quedan en funcionamiento, as como la aceptacin de la obra por parte de la Administracin. 9. Recepcin de la Obra Recepcin provisional. Se trata de una recepcin bajo la modalidad de plazo de prueba que expira una vez llegada la recepcin definitiva. Dentro del plazo que encierran esos dos momentos, el contratista se encuentra obligado a subsanar los defectos menores sealados en el acta que se levanta a los efectos. El recibo bajo protesta tambin forma parte de ese lapso de la ejecucin. All la Administracin documenta los defectos ms gravosos que impiden una recepcin provisional satisfactoria, e impulsa las acciones necesarias para adecuar el objeto a lo tcnicamente requerido. Llegado el caso en que el contratista se negare a entregar conforme a las especificaciones y las observaciones apuntadas, se pueden aplicar las sanciones administrativas y pecuniarias derivadas del propio cartel o pliego de condiciones. Ello envuelve necesariamente la correccin por cuenta de la Administracin pero a cargo del Contratista. Significa eso que las omisiones se pueden convenir con un tercero pero a costa del peculio del contratista omiso en el peor de los casos. Recepcin definitiva. Tiene la fuerza de liberar al contratista de responsabilidad, sin perjuicio del compromiso que pesa por vicios ocultos y que prescribe pasados 10 aos. En nuestro medio se prev el finiquito de la relacin como instrumento por el cual cesan los adeudos de cada una de las partes. El mismo se puede convenir pasado hasta un ao de la recepcin definitiva, y nunca podr hacerse acompaar de protesta o incorporacin de
especificaciones
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enmiendas. Adems de que sus efectos slo podrn producirse si se suscribe por los sujetos con competencia (Administracin) y facultades (Contratista) para ello. Para la recepcin de la obra debe formalizarse un acta donde el Director de la Obra y sus inspectores plasmen su conformidad o inconformidad. Los representantes del contratista debern estar presentes en ese acto junto con sus responsables tcnicos. En los tipos de recepcin antes citados, 194 y siguientes del Reglamento a la Ley de contratacin administrativa. 10. Pago El precio es un elemento esencial del contrato. Su valor se calcula segn el objeto contratado. As, el pago es la prestacin debida por la Administracin que exige como contraprestacin la obra ejecutada. Las condiciones de pago se establecen desde la gnesis del procedimiento para contratar. El pago en los contratos de obra pblica se calcular sobre la base de los trabajos ejecutados, sin perjuicio de los reajustes de precios a los que tiene derecho el contratista cuando exista alguna afectacin externa sobre la ecuacin econmica financiera. Asimismo, es menester que la Administracin realice las disminuciones derivadas de variaciones a su favor cuando las condiciones se alteren en su beneficio. El desembolso por concepto de pago se hace con base a la obra efectivamente ejecutada. El responsable de verificar el avance debe hacer llegar esa informacin a la instancia correspondiente para que se haga efectiva la liquidacin. El modo de respaldar la informacin ser definido desde las especificaciones contenidas en el pliego cartelario. Como es natural la instancia administrativa que debe realizar el pago las ms de las veces carece del conocimiento tcnico para verificar que el avance del proyecto est una etapa determinada, por lo que el administrador del contrato debe enviar documentos no solo que respalden sus manifestaciones tcnicas sino un documento concluyente sobre el verdadero avance de las obras que sirva de respaldo al pago que se realice. El deber de verificacin sobre la ejecucin que descansa en el contratista le obliga a llevar sus propios registros, los cuales debe cotejar con la informacin recabada por su cocontratante (Administracin). Los plazos para comparar informacin, realizar ajustes, y autorizar la gestin de pago deben estarse a lo que haya estipulado el cartel al inicio de la contratacin.
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La medicin de las obras, en los casos en que eso es posible, es la prctica correcta para autorizar el pago. Las meras estimaciones podran inducir a un pago inexacto que perturbe la sana administracin de los fondos pblicos. El formato para llevar el control de las mediciones no slo debe regularse en las condiciones cartelarias sino que debe ser un reflejo de todas las actividades que componen una lnea de pago determinada. En este caso debe observarse las disposiciones del art. 25 y siguientes del Reglamento a la Ley de contratacin administrativa. 11. Intereses por mora Como corolario del deber de pago, la falta de ste genera intereses moratorios a favor del contratista. La forma de pago queda librada a los acuerdos contractuales siempre que se encuentren en pleno ajuste al ordenamiento jurdico, sin embargo, el momento del pago tiene limitaciones desde la Ley de Contratacin Administrativa y su Reglamento. Los pagos que deban realizarse no podrn exceder de 45 das naturales desde la presentacin de la factura por parte del contratista. Transcurrido ese plazo existe mora automtica del adeudo y su valor se calcular sobre la base del inters segn la tasa bsica pasiva del Banco Central. Debe ponerse especial atencin al captulo IV del Reglamento a la Ley de contratacin administrativa. 12. Adelantos de pago. Tambin se podrn acordar adelantos de pago cuando exista entrega de materiales previos a la ejecucin misma del contrato, y bajo las condiciones mnimas que garanticen ese desembolso anticipado de las arcas del Estado, sea que exista una garanta colateral rendida en beneficio de la Administracin, todo ello, segn lo ha venido desarrollando la Contralora General de la Repblica en sus oficios y resoluciones. Observar el art. 35 del Reglamento a la Ley de contratacin administrativa. 13. Reajuste de Precios Desde el momento en que el particular se presenta ante la Administracin para formalizar una propuesta en un concurso pblico persigue un inters de carcter financiero. Su disposicin de colaborar con los cometidos estatales tambin envuelve un inters de que su participacin le sea remunerada. Es justamente la obtencin de ese beneficio lo que impulsa al contratante a participar. Cuando ese beneficio es socavado por causas imputables a hechos de la Administracin, sobrevinientes o imprevisibles el
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contratista tiene derecho a que el citado beneficio sea restablecido. All nace el mantenimiento del equilibrio econmico financiero del contrato, o restablecimiento de la ecuacin financiera. En nuestro medio ha sido uno de los aspectos de mayor preocupacin pues si bien el Estado ha sido ampliamente protegido en sus relaciones con los particulares es lo cierto que estos ltimos frente a derechos disminuidos no deben sufrir mayores limitaciones que las derivadas del propio ordenamiento jurdico. Las prerrogativas estatales nunca pueden cercenar derechos de raigambre constitucional como el derecho a la libertad de comercio y sus inexcusables alcances. Es natural, eso s, que el contratista deba asumir el riesgo del alea normal de la negociacin pero desde el momento ello se trasforma en un alea anormal las consecuencias que se deriven de este deben ser resarcidas o atenuadas por la Administracin contratante. Cualquiera que sea el contrato que se celebre lleva implcito en su contenido el principio de inmanente justicia. El Estado no podra bajo ningn supuesto pretender la ejecucin de un contrato variando la equidad de las cargas en contra del contratista. Ello no encuentra respaldo de ninguna especie en nuestro ordenamiento. En Costa Rica existe un Reglamento para el Reajuste de Precios en los Contratos de Obra Pblica de Construccin y Mantenimiento, Decreto No. N 33114 (en adelante Reglamento de Reajustes), reformado por Decreto No. 33218 cuyos principios no distan de las valoraciones jurdicas aqu apuntadas. Estatuye dicho cuerpo normativo que debe ser la Administracin contratante quien analice y resuelva las solicitudes que se presenten para reajuste de precios, dicha actuacin deber contemplar la variacin de los costos directos e indirectos tomando de base el programa de trabajo vigente (ruta crtica), naciendo dicho derecho desde la presentacin de la oferta misma, donde se estiman los ndices de precios vigentes a ese momento y los ndices correspondientes al mes de facturacin segn el programa de trabajo, siendo que dicha cuestin debe preverse desde las bases de la contratacin y en el tanto no exista para ese momento un finiquito formalmente emitido. Asimismo indica dicho reglamento que los intereses moratorios no tendrn mayores limitaciones que los derivados de la Ley.
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El artculo No. 7 establece: 7. Las bases de referencia para que se efecte el reajuste sern: En primer lugar, las variaciones en los precios de los costos directos e indirectos son los que activan el instrumento de reajuste del precio del contrato. En segundo lugar, el valor de los ndices de precios iniciales correspondientes al tipo de obra en la fecha de presentacin de las ofertas. En tercer lugar, el reajuste se calcular sobre estimaciones mensuales de avance de la contratacin, con base en los programas de trabajo vigentes. Si las actividades sufren atrasos imputables al contratista, en relacin con lo dispuesto en el programa de trabajo vigente, el precio de dichas actividades se reajustar con base en los ndices de precios que originalmente les correspondan de acuerdo con dicho programa (ruta crtica), segn lo establecido en el presente reglamento. Por el contrario, si las actividades se adelantan en relacin con lo dispuesto en el programa de trabajo vigente, el precio de dichas actividades se reajustarn con base en los ndices de precios del mes en que efectivamente se realizaron. Ahora bien, no debe olvidarse que las alteraciones pueden ser tanto en contra como a favor del Contratista, razn por la cual, en el momento de la ejecucin la unidad tcnica competente y responsable de darle seguimiento a ese aspecto, debe permanecer vigilante para no incurrir en pagos de ms a favor del contratista. Aunque la experiencia demuestra que este es un aspecto algo descuidado en la ejecucin contractual no es esa razn para fomentar esa errnea prctica administrativa. Por otro lado, el mismo Reglamento del que se viene hablando dispone que la estructura del precio en los contratos de obra deba seguir el esquema de componentes y desarrollo en los trminos que a continuacin se citan: Artculo 5Estructura del Precio del Contrato. El objetivo del reajuste de precios es mantener el equilibrio econmico del contrato en las relaciones contractuales entre la Administracin y sus contratistas. De esta forma se pretende mantener el valor real del contrato, evitando que alguna de las partes se vea econmicamente perjudicada.
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Para efectos de este Reglamento, la Administracin Contratante deber establecer la estructura del Precio del Contrato de una obra pblica de construccin y mantenimiento en el cartel segn el tipo de obra. Esta estructura estar compuesta por los costos directos, los costos indirectos, la utilidad y los imprevistos. Los costos directos se dividen en: costos de mano de obra directa y costos de insumos directos en el caso de Edificaciones o costos de los grupos de insumos y servicios especiales en el caso de obras de ingeniera civil; mientras, los costos indirectos se dividen en: costos de mano de obra indirectos y costos de insumos indirectos. Adems, podr incluir los costos de insumos y servicios especficos. En otros casos calificados, debidamente demostrados y que no representen un beneficio indebido a ninguna de las partes contratantes, la modificacin de la estructura podra efectuarse siempre y cuando sea formalizada mediante addendum refrendado en sede contralora o segn corresponda, en la instancia u rgano pertinente encargado de la aprobacin del contrato. A partir de la estructura del Precio del Contrato, se establecern las ponderaciones de cada uno de sus componentes. De esta forma se tiene: 1. Estructura del Precio del Contrato de Edificaciones: n PC= CDm +CD1 +CIm + En donde, PC Representa el precio del contrato. CDM Representa la ponderacin del total de costos de mano de obra directa. CDI Representa la ponderacin del total de costos de insumos directos. CIM Representa la ponderacin del total de costos de mano de obra indirecta. CI1 Representa la ponderacin del total de costos de insumos indirectos. CE Representa la ponderacin del costo de los insumos y servicios especficos.
CI1 + CE + U + I =1
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U Representa la ponderacin de la utilidad. 1 Representa la ponderacin dispuesta para el rubro de imprevistos. 2. Estructura del Precios del Contrato de obras de ingeniera civil: n n
PC = CD m + CEA + CI m + CI 1 + CE + U + I =1 En donde, PC Representa el precio del contrato. CDM Representa la ponderacin del total de costos de mano de obra directa. CEA Representa la ponderacin de los costos de los grupos de insumos y servicios especiales. CIM Representa la ponderacin del total de costos de mano de obra indirecta. CII Representa la ponderacin del total de costos de insumos indirectos. CE Representa la ponderacin del costo de los insumos y servicios especficos. U Representa la ponderacin de la utilidad. 1 Representa la ponderacin dispuesta para el rubro de imprevistos. El mismo reglamento sigue el desarrollo en los siguientes trminos: Artculo 7Modificaciones al programa de trabajo. Proceder el aumento de los plazos de los contratos y la actualizacin de los programas de trabajo, a solicitud del contratista previo vencimiento del plazo vigente (cronogramas y programas fsico financieros) con motivo de atrasos producidos por las siguientes causas: 1. Caso fortuito o Fuerza mayor: falta en plaza de equipos y materiales a incorporar, escasez de materiales de construccin o materias primas en el mercado nacional o internacional, perodos de lluvia
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indiscutiblemente perjudiciales al proceso de la obra a comprobar por el contratista, huelgas, manifestaciones, bloqueos o desfiles; que impidan la ejecucin del contrato. 2. Hechos imputables a la Administracin Contratante que afecten el avance normal del contrato, tales como, pero no limitados a: a) Falta de elementos tcnicos indispensables para iniciar o proseguir la ejecucin del contrato, cuando dichos elementos deba suplirlos la Administracin Contratante. b) Falta de medidas que permitan localizar el sitio exacto donde debe construirse la obra, o la existencia de impedimentos legales que dificulten la iniciacin y la ejecucin del contrato. c) Orden escrita de la Administracin Contratante para suspender, interrumpir o disminuir el ritmo de ejecucin del contrato. d) El incumplimiento del pago puntual de la factura de avance del contrato, de acuerdo con las clusulas del respectivo contrato; an cuando se d el reconocimiento de intereses moratorios. e) El incumplimiento de la Administracin Contratante en la entrega de equipos y de materiales ofrecidos en el cartel en la fecha fijada por el adjudicatario en su oferta. f) Atrasos causados por el no otorgamiento de los respectivos permisos y autorizaciones de construccin, o de estudios de impacto ambiental, estudios geolgicos, arqueolgicos o cualquier otro estudio similar; siempre y cuando sean atribuibles a la Administracin Contratante. 3. Otras causales de modificacin del programa de trabajo que conste en el contrato, o en pliegos de condiciones o procedimientos generales de la Administracin Contratante, o bien, que sean aprobadas por la Administracin Contratante. 4. Cuando el contrato establezca la obligacin de tramitar exoneraciones de impuestos y/o permisos temporales de internamiento de maquinaria y equipo por parte de la Administracin Contratante.

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5. Modificaciones, trabajos extras o ampliaciones del contrato, solicitados por la Administracin Contratante, que justifiquen el aumento del plazo. 6. Mutuo acuerdo de las partes. Para que sean aplicables las causales anteriores, se requiere la debida justificacin y aprobacin de la Administracin Contratante, lo cual queda sujeto al trmite legal y a los procedimientos correspondientes. Los atrasos que fueren responsabilidad del contratista no darn derecho a actualizar los programas de trabajo y el reajuste de precios se realizar con el cronograma establecido. El desarrollo de los anteriores cnones tiene su fundamento a partir de la posibilidad de prrroga que establece la normativa de contratacin administrativa promulgada. No obstante, a parte de las limitaciones all establecidas, tambin deben considerarse las que derivan del artculo 198 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa (Prrroga del Plazo) donde se dispone esencialmente que el trmite debe encontrarse dentro de los diez das siguientes al conocimiento del hecho que provoca la prolongacin del plazo, o en su defecto dentro del periodo de vigencia del plazo de ejecucin contractual. Ambas deben estar debidamente sustentadas en los motivos que detalla el Reglamento para el Reajuste de Precios en los Contratos de Obra Pblica de Construccin y Mantenimiento, o cualesquiera otros que pudieran gozar de la misma naturaleza. Los ajustes del plazo en algunos casos, como el enunciado en el inciso 5) del Reglamento para Reajustes, deben concordarse con el artculo 200 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa Modificacin contractual cuando de los requisitos previos se trate. Por otra parte, no conviene dejar de lado lo relativo a la suspensin del contrato si media caso fortuito o fuerza mayor. Dicha mesura podra ocasionar igualmente un menoscabo en el patrimonio del contratista la mayor de las veces, o de la Administracin, en el menor de los casos. No obstante, tanto la suspensin como sus consecuencias deben ser ampliamente examinadas por el fiscalizador del contrato a fin de no incurrir en una conducta lesiva en contra los intereses pblicos que protege, o cometer excesos contra los intereses del contratista. Cualquiera que sea el caso podra irrogarle sanciones administrativas, e incluso pecuniarias.
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En otro orden de ideas, el ajuste en la utilidad es procedente slo en los casos excepcionalmente sealados en el artculo No. 8 del Reglamento de Reajustes, sea, cuando la cotizacin se haya realizados en colones costarricenses y que el inicio de las obras se extiende ms all de 30 das naturales del plazo inicialmente previsto o la suspensin supere ese lapso. Como es obvio, aquellos materiales o insumos facilitados por la Administracin no hallan razn de reajuste (artculo 9). Cuando se trate de anticipos o adelantos procede acogerse a lo indicado en el artculo 10 de ese mismo cuerpo normativo que a la letra seala: Artculo 10.Anticipos y adelantos. Cuando el cartel de licitacin conceda al contratista la facultad de cobrar anticipos de dinero en los contratos, estos se incluirn como avance de ejecucin para efecto de clculo del reajuste de precios, por lo que se reajustarn los precios desde la fecha de presentacin de la oferta, hasta la fecha en que se entregue dicho pago al contratista. Sobre estos anticipos, el contratista deber rendir una garanta colateral, por el monto total del anticipo, adicional a la de cumplimiento, segn se indique en el cartel de la licitacin. Estos anticipos sern amortizados deduciendo, del monto de cada estimacin peridica de avance, el mismo porcentaje que significa el anticipo respecto al precio contratado en la fecha de presentacin de la oferta, hasta que se cubra el 100% (cien por ciento) del anticipo. En el caso de adelantos sobre un rengln de pago especfico, estos se incluirn como avance de ejecucin para efecto del clculo del reajuste de precios y se amortizarn conforme se facture el rengln de pago correspondiente. En ese mismo Reglamento se disponen los ndices a utilizar y las frmulas segn el tipo o de obra a contratar, as como el mtodo seleccionado para esos efectos, a saber, Frmula de reajuste de precios de edificaciones, Frmula de reajuste de precios de obras de ingeniera civil, Reajuste de precios por mtodo analtico y Mantenimiento del equilibrio econmico para la parte contratada en moneda extranjera, de modo que la Administracin cuenta con un instrumento de meritoria amplitud desde el cual puede resguardar el equilibrio financiero del contrato.

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Desde esa perspectiva, la Administracin cuenta con un insumo de mucho valor a los efectos. Cabe notar que por tratarse de un Reglamento de alcances generales sus disposiciones deben ser consideradas cuando se trata de Reajuste de Precios en contratos de Obra Pblica, as como debe ponerse especial cuidado al artculo 31 del Reglamento a la Ley de contratacin administrativa. 14. Rgimen sancionatorio Los contratos pblicos, por regla, contemplan una serie de sanciones contra la conducta omisa o desviada del contratista. Las razones para que ello sea de esa forma se coligen a partir del inters pblico que se debe salvaguardar. No es esto razn para pensar que contra la Administracin no exista un cmulo de medidas correctivas en un contrato administrativo, pero s que estamos de cara a una de las prerrogativas que ella ostenta de frente al contratista. Se pude afirmar que el Estado mantiene ciertas obligaciones inherentes al contrato, ms el contratista como colaborador, est sometido a una vigilancia sin mengua de ninguna especie. Este ltimo no responde slo ante el Estado, sino ante el inters general que ese resguarda. Entonces, las medidas para compeler el cumplimiento del contrato van desde sanciones de tipo administrativo, pecuniario hasta incluso disolutivo. El rgimen sancionatorio se regula a partir del art. 93 de la Ley y 212 del Reglamento a la Ley de contratacin administrativa. 15. Sanciones administrativas Dentro de la primera categora se pueden citar las sanciones de apercibimiento e inhabilitacin. Su rigurosidad depende de la conducta sujeta a penalidad. No obstante, no todas las conductas constituyen falta de la ejecucin propiamente dicha. Algunas tienen que ver con el procedimiento que le antecede. Esas conductas sern objeto de anlisis en otro documento pues interesan para los efectos del presente Manual aquellas que se encuadran en la etapa de ejecucin contractual. La Ley de Contratacin Administrativa indica que ser objeto de sancin de apercibimiento la siguiente conducta. Artculo 99.Sancin de apercibimiento.

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Se har acreedora a la sancin de apercibimiento, por parte de la Administracin o la Contralora General de la Repblica, la persona fsica o jurdica que, durante el curso de los procedimientos para contratar, incurra en las siguientes conductas: a) El contratista que, sin motivo suficiente, incumpla o cumpla defectuosa o tardamente con el objeto del contrato; sin perjuicio de la ejecucin de las garantas de participacin o cumplimiento. As, el contratista que en un contrato de obra incurra en un incumplimiento defectuoso o tardo podr hacerse acreedor de la sancin antes descrita. La calificacin de cumplimiento defectuoso normalmente se asocia con estndares de calidad. El cartel de la contratacin, no slo tiene la fuerza de regular aspectos o condiciones generales de la prestacin sino que tambin puede delimitar la calidad que debe tener el objeto y sus componentes. En el caso de la Obra Pblica los materiales pueden tener desde las especificaciones tcnicas mrgenes de calidad, rangos y tolerancias preestablecidos, de modo que cualquier falta que atente contra ellos puede sujetarse a la sancin de apercibimiento, aunque, cabe aclarar que el cumplimiento defectuoso podra derivar de cualquiera otra conducta con capacidad de afectar el buen desempeo de la obra. La demora podra acarrear esa misma sancin. Es necesario recordar que los contratos pblicos deben satisfacer una necesidad general, de modo que el retraso en la satisfaccin atenta contra la continuidad del servicio que el Estado debe procurar. Naturalmente, para imponer la sancin de apercibimiento, deber seguirse el procedimiento que seala el artculo 217 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa que a grosso modo dispone el deber de conformar un expediente preliminar donde se incorporen las pruebas en las que se fundamenta el procedimiento, traslado de los cargos para que en un periodo de 15 das se presenten los alegatos del supuesto incumpliente, recoleccin de prueba adicional de ser necesario y nueva audiencia al contratista para su valoracin. Dicho procedimiento, segn el desarrollo del ordinal citado, deber concluir con una resolucin definitiva contra la cual cabrn los recursos ordinarios de revocatoria y apelacin en subsidio. Dispone ese mismo numeral que existiendo garanta de cumplimiento, igualmente, deber realizarse la estimacin de los daos y perjuicios ocasionados para que en el mismo acto de traslado de cargos se otorgue audiencia a la parte presuntamente incumpliente (contratista) quedando
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habilitada la va administrativa o judicial para el cobro de los saldos en descubierto cuando la garanta resulte insuficiente, y la Administracin concluya del procedimiento que se ha configurado la falta inicialmente achacada al contratista. Por su parte, cuando las conductas resultan ser ms gravosas se contempla la posibilidad normativa de aplicar una sancin an ms rigurosa, a saber la inhabilitacin. Esa sancin aplicar en los siguientes supuestos. Art. 100.Sancin de Inhabilitacin. La Administracin o la Contralora General de la Repblica inhabilitarn para participar en procedimientos de contratacin administrativa, por un perodo de dos a diez aos, segn la gravedad de la falta, a la persona fsica o jurdica que incurra en las conductas descritas a continuacin: (As reformado el prrafo anterior por el artculo nico de la Ley N 8439 del 13 de abril del 2005). a) Despus del apercibimiento previsto en el artculo anterior, incurra en una conducta similar, dentro de los tres aos siguientes a la sancin. (As reformado el inciso anterior por el artculo nico de la Ley N 8439 del 13 de abril del 2005) (NOTA DE SINALEVI: El artculo 1 aparte d) de la ley N 8701 del 13 de enero de 2009 reformar el inciso anterior a partir del da 30 de abril de 2009, por lo que la respectiva modificacin ser introducida a partir de la fecha indicada). () d) Suministre un objeto, servicio u obra de inferior condicin o calidad del ofrecido. e) Contrate o subcontrate obras, maquinaria, equipo, instalaciones o materiales, para ejecutar obras pblicas adjudicadas mediante licitacin, con empresas o grupos de empresas relacionadas, diferentes de las que seala el listado de subcontratacin presentado con la oferta segn el artculo 58 de esta ley.
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(As adicionado este inciso por el artculo 1, inciso ), de la ley N 7612 de 22 de julio de 1996) () g) Sin motivo comprobado de caso fortuito o fuerza mayor, no inicie las labores propias de la obra de que se trate, dentro del mes siguiente al refrendo del contrato respectivo por parte de la Contralora General de la Repblica, sin perjuicio de la ejecucin de la garanta correspondiente o de otro tipo de responsabilidades legales que quepan. (As adicionado este inciso por Ley N 8291 de 23 de julio del 2002) () De todas las conductas la que podra causar alguna controversia es la que detalla el inciso d, pues es sabido que una obra de inferior calidad es una obra defectuosa. La calidad y el defecto por principio impiden que el objeto maximice sus potencialidades segn los trminos que previ la Administracin. Entonces, ante una regulacin que castiga el defecto y otra la calidad, la dicotoma en la aplicabilidad de la sancin debe inclinarse por la menos gravosa, esto hasta tanto la corriente legislativa introduzca una reforma legal sobre esos extremos. La aplicacin de la norma ms favorable cuando los supuestos de hecho son objeto de varias regulaciones sancionatorias, es principio que impera en todo el ordenamiento. Las anteriores reflexiones deben dimensionarse a la luz de la anttesis propiamente dicha, sin que ello implique la inaplicabilidad del inciso a del artculo 100 en comentario, cuando el sujeto contratante reincida en la conducta que normaliza el inciso a del artculo 99 de la misma ley que se yuxtapone en consecuencias a la norma 100 invocada. No obstante, cualquiera que sea la sancin a imponer es exigido que se realice el procedimiento con apego al debido proceso. No se olvida mencionar el especial cuidado que debe tenerse en el rgimen sancionatorio a partir de los alcances de la Ley 8701 que reform el 29 de enero del 2009 artculos relevantes de la Ley de contratacin administrativa, siendo el rgimen sancionatorio una de las partes reformadas precisamente. 16. Sanciones pecuniarias

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La Ley de Contratacin Administrativa regula como posibilidad la imposicin de sanciones de naturaleza pecuniaria. Ellas podran afectar la esfera econmica del contratista, en caso de un eventual incumplimiento parcial o total. Cuando se trata de incumplimientos parciales la ley contempla la multa y la clausula penal como medida contra el cocontratante para constreir el cumplimento de los adeudos contractuales. De esa manera el artculo 47 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa indica: Artculo No. 47.- Generalidades. La Administracin podr establecer en el cartel, el pago de multas por defectos en la ejecucin del contrato, considerando para ello, aspectos tales como, monto, plazo, riesgo, repercusiones de un eventual incumplimiento para el servicio que se brinde o para el inters pblico y la posibilidad de incumplimientos parciales o por lneas, siempre que se considere el medio idneo para el cumplimiento y satisfaccin de las obligaciones contractuales. Todo lo anterior con arreglo a criterios de proporcionalidad y razonabilidad. En caso de que el objeto est compuesto por lneas distintas, el monto mximo para el cobro de multas, se considerar sobre el mayor valor de cada una y no sobre la totalidad del contrato, siempre que el incumplimiento de una lnea no afecte el resto de las obligaciones. Los incumplimientos que originan cobro de la multa, debern estar detallados en el cartel. Una vez firme el cartel, se entender que el monto de la multa es definitivo por lo que no se admitirn reclamos. Va de suyo recalcar que las multas por defectos y la misma clusula penal deben guardar absoluta consonancia con la importancia econmica de la obra a contratar, el plazo de la ejecucin contractual y el riesgo que provocara no contar con la misma en el plazo y las condiciones requeridas. En el caso de la multas se pena el defecto, en el caso de las clusulas penales se sanciona la demora o el anticipo en la entrega debida. Ambas conductas ponen en riesgo la prestacin del servicio. El dao que pudiera provocar el contratista incumpliente no es tal que nicamente provoque efectos sobre el Estado sino, en este caso, sobre la poblacin a la que van destinados los
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beneficios de la obra (Construccin de carretera que une dos localidades con miras de intercambio comercial). An tratndose de una obra cuyo destino ltimo fuera albergar una oficina administrativa se presume el dao si la misma no se construye en el tiempo estimado o en las condiciones deseadas, pues ese es un medio o instrumento para consumar con los fines estatales (El Edificio Municipal donde se recaudarn impuestos para el desarrollo del cantn). Esa presuncin de dao, claro est, debe estar incorporada en los trminos cartelarios y basta regular las conductas perniciosas para aplicar sin mayor trmite la sancin econmica. En el mismo hilo de ideas, existe una penalidad econmica an ms extrema. La garanta de cumplimiento se concibe como la caucin con la cual el contratista le demuestra a la Administracin su buena fe negocial. Con el solo hecho de aceptar presentar su oferta en un concurso donde se solicita esta garanta se admite la posibilidad de que la Administracin haga suyo ese porcentaje econmico de constituirse en falta. La diferencia con la clusula penal y la multa estriba en que su ejecucin se hace efectiva ante un incumplimiento total previo procedimiento (art.41 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa). La nica excepcin a esa regla de incumplimiento radica en que el contratista no haga efectivo el pago por concepto de multas o clausula penal, entonces existe una ejecucin parcial por esas razones, y el deber de restablecer el monto para mantener avalada toda la ejecucin. En este punto importa recordar que el contrato se disuelve anticipadamente por resolucin contractual, no obstante, cuando debe ejecutarse la garanta de cumplimiento en su totalidad el proveedor debe reponer o restablecer la garanta hasta su monto original siempre que el incumplimiento no haya alcanzado el lmite mximo de incumplimiento de un 25%, pues en ese caso se procede con la disolucin del vnculo como de seguido se ver. 17. Resolucin Contractual Ms que una sancin en s misma la resolucin contractual es una de las formas en las que la Administracin podra dejar sin efecto la relacin forjada por incumplimientos de alguna especie de manera anticipada, aunque no siempre los incumplimientos se le podran atribuir al contratista, es esa la razn expresamente reconocida en nuestro ordenamiento. La forma normal de finiquitar un contrato se da cuando ambas partes cumplen con sus obligaciones, pero el ordenamiento habilita formas dismiles para que ste fenezca, a saber, rescisin y resolucin contractual.
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As, la resolucin contractual es una medida extrema donde la Administracin valora el costo beneficio de mantener el vnculo, y se inclina por romperlo para dar lugar a la observancia de los fines perseguidos en asociacin con un particular. Artculo 204. Resolucin contractual La Administracin, podr resolver unilateralmente los contratos por motivo de incumplimiento imputable al contratista. Una vez firme la resolucin contractual se proceder a ejecutar la garanta de cumplimiento y cualesquiera otras multas, si ello resulta pertinente, sin ningn procedimiento adicional. En el evento de que la Administracin haya previsto en el cartel clusulas de retencin, se podrn aplicar esos montos al pago de los daos y perjuicios reconocidos. De ser las garantas y retenciones insuficientes, se adoptarn las medidas en sede administrativa y judicial necesarias para obtener la plena indemnizacin. Como se ha venido sealando en profusas oportunidades en este documento, el Estado debe salvaguardar el inters pblico, de manera que no es viable tolerar incumplimientos de sus contratistas, pues el dao no se le causa a l como sujeto, sino a los intereses que representa. El inters pblico es el que gua las actuaciones del administrador. La aplicacin de la ley, los actos de toda especie deben ser concordantes con ese fin por alcanzar. Entonces, la actuacin de un particular sometido a una relacin contractual que atente contra la satisfaccin de las necesidades pblicas, no puede por ningn motivo verse beneficiado por su conducta cuando distan sus acciones de los cometidos inicialmente propuestos con esa relacin. Se insiste que cuando el inters pblico se ve amenazado por las actuaciones u omisiones del contratista la Administracin tiene en su haber los mecanismos coercitivos que ha ideado el ordenamiento, pero adems, cuenta con medidas extremas para ultimar el vnculo si las acciones correctivas no surtieron el efecto suficiente y capaz de enderezar los alcances del contrato. Sin embargo, cuando se toma la decisin de disolver el vnculo debe seguirse el procedimiento que establece el artculo 205 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa. En primer lugar debe emitirse una orden de suspensin pues un contrato en condiciones de incumplimiento no puede continuarse consumando, paralelamente debe darse audiencia al contratista para que se pronuncie sobre los cargos que se le achacan, los daos y
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perjuicios presuntamente irrogados, la prueba en la que se sustenta esa accin, se debe conferir audiencia al supuesto incumpliente dictndose resolucin final vencido el plazo de dicha audiencia; ello en el caso que no se hubiera procurado prueba para mejor resolver, pues de lo contrario tambin debe ser puesta en conocimiento del contratista para posteriormente dictar la resolucin final. Esa decisin tendr los recursos ordinarios que prescribe la misma ley. 18. Rescisin contractual Otra de las opciones que procura el ordenamiento es la Rescisin del Contrato, sta puede ser unilateral o por mutuo acuerdo. En este punto cede en importancia el cumplimiento contractual pues son razones de una jerarqua mayor las que impiden que subsista el vnculo instaurado. El inters pblico, el caso fortuito y la fuerza mayor son razones superiores que la Administracin podra invocar si la rescisin corresponde a una decisin unilateral. Por regla es menester que se acrediten fehacientemente los motivos y las pruebas en las que se sustenta esa forma de proceder. El contratista, por su parte, puede pronunciarse sobre las razones alegadas en el trmino de 15 das hbiles. Siendo que la disolucin del vnculo no se debe a faltas del contratista es necesario que se le cancele la parte efectivamente ejecutada y los gastos en que el contratista haya incurrido previendo la ejecucin total e incluso se podran cancelar daos y perjuicios cuando medie inters pblico y esto se haya invocado y comprobado por el contratista. El lucro cesante debe sujetarse a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, valorando el plazo de ejecucin, grado de avance y complejidad. La rescisin por mutuo acuerdo, por su parte, acaece por inters pblico, nunca por falta del contratista, se pueden acordar los extremos a liquidar y en ningn caso se puede exceder el lmite impuesto para la rescisin unilateral. Una vez acordada la rescisin se debe enviar la liquidacin para aprobacin previa de la Contralora General de la Repblica. El procedimiento para concluir la relacin al amparo de la rescisin contractual lo desarrolla el artculo 208 que en lo conducente seala: 1. Se debe emitir orden de suspensin. 2. Debe darse audiencia al contratista por el plazo de 10 das hbiles.

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3. La Administracin emitir las medidas necesarias para valorar la liquidacin que presente el contratista por la disolucin del vnculo y dictar la resolucin final en el mes siguiente. Contra esa resolucin cabrn los recursos ordinarios de revocatoria y apelacin. 4. La liquidacin se debe enviar a la Contralora General de la Repblica para su respectiva aprobacin.
19.
Cesin de contrato
Los contratos de obra pblica podrn cederse en las siguientes condiciones, y con sustento en el art. 209 del Reglamento a la Ley de contratacin administrativa. 1. Previa autorizacin de la Administracin contratante que analice las causas de la cesin, el cumplimiento de las condiciones legales, financieras y tcnicas del cesionario, que no exista prohibicin para contratar, ventajas de frente a una eventual resolucin contractual, eventuales incumplimientos del cedente y medidas adoptadas. 2. La cesin que supere el 50% debe ser autorizada por la Contralora General de la Repblica si supera el tope de la Licitacin Pblica. Esa interpretacin de los alcances de la Ley se incorpor en la nueva tendencia del rgano contralor que aboga por un control ms bien posterior de la sana administracin de los fondos pblicos. 3. El cedente queda librado de todos los compromisos contractuales adquiridos. 4. De gestarse modificaciones se debe seguir el procedimiento habilitado para ello. Se apunta la posibilidad de ceder los derechos de pago, regulado en el art. 36 del Reglamento a la Ley de contratacin administrativa.

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Conclusin Los contratos de obra pblica cuentan con diversas formas de control sobre su ejecucin. El funcionario tcnico, en conjunto con los dems actores en esta fase, deben concentrar su esfuerzo en aplicar la vigilancia forzosa para llegar a un buen trmino de los alcances contractuales. La obra fiscalizada debe cumplir un propsito en un plazo determinado, dentro de los parmetros financieros previamente fijados y en las condiciones de calidad esperadas. Es por esa razn que se hace imperioso el seguimiento de su avance. El responsable debe verificar que la ejecucin se d en las condiciones anheladas. Un escrupuloso seguimiento asegura la toma de decisiones oportunas de forma que se mitiguen los riesgos adyacentes al contrato, la fijacin de sanciones de ser necesarias y la disolucin del vnculo en el peor de los casos. No obstante, el control est concebido para asegurar la ejecucin, solo en casos extremos se debe optar por la ruptura del vnculo, pues ello, finalmente, no va con la lgica del proceso, amn de que el principio de eficiencia (art. 4 de la Ley de contratacin administrativa) irradia el deber de resguardar las buenas relaciones con el fin de satisfacer el inters pblico.

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Bibliografa CASAGNNE, (Juan Carlos), RIVERO YSERN, (Enrique), La Contratacin Pblica 2. 1 era ed. Buenos Aires, Hammurabi; 2006, vol.2. DROMI, (Roberto), Licitacin Pblica. Fundacin Centro de Estudios Polticos y Administrativos, 2da ed. Buenos Aires.1999. MARIENHOFF, (Miguel S), Tratado de Derecho Administrativo, 4ta ed. Abeledo-Perrot S A., Buenos Aires. Tomo III A. NEBRADA PEREZ, (Joaqun Ma), Manual de Derecho de la Contratacin Pblica y Privada, 1 era ed., Sociedad Annima de Fotocomposicin, 2005. ORTIZ ORTIZ, (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, Biblioteca Jurdica Dike Edicin 2002. Tomo III. MANUAL DE NORMAS GENERALES PARA EL DESARROLLO DE OBRA PBLICA, Contralora General de la Repblica. 1998.

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M ANUAL DE A DMINISTRACIN PARA C ONTRATOS DE O BRA E I NFRAESTRUCTURA P BLICA

C&C Consultores Asociados Abril del 2009

Manual de Administracin para Contratos de Obra e Infraestructura Pblica

Conclusin --------------------------------------------------------------------------------------------------- 55 Bibliografa --------------------------------------------------------------------------------------------------- 56

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