SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

INFORME FINAL
Teresa Torres

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

14/07/2011

FACILITANDO COMERCIO es un Proyecto de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

INFORME FINAL
Ha sido producido gracias al apoyo del pueblo americano a travs de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID, en el marco de la implementacin del Proyecto Facilitando Comercio.

El contenido de este documento es de responsabilidad de los autores y no necesariamente refleja el punto de vista de USAID.

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

Contenido
INTRODUCCIN.................................................................................................... 4 I. MARCO GENERAL ............................................................................................ 5
1.1. 1.2. La inspeccin del trabajo: fines e importancia ................................................... 5 Reforma normativa e implicancias ....................................................................... 5

II. SISTEMATIZACIN DE LAS DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS APLICABLES A LA INSPECCIN DEL TRABAJO ............................................. 9
2.1. Revisin y anlisis de los instrumentos normativos aplicables al proceso inspectivo ........................................................................................................................... 9 2.2. Organizacin de los instrumentos normativos por ejes temticos y materias. 15 Lecciones aprendidas ......................................................................................... 20

2.3.

III. ELABORACIN DE PROPUESTA DE DIRECTIVAS GENERALES POR EJES Y MATERIAS IDENTIFICADOS ................................................................. 21
3.1. 3.2. 3.3. 3.4. Proyectos de Directivas Generales .................................................................... 21 Proyectos de Informes sustentatorios............................................................... 23 Proyectos de Resoluciones Directorales .......................................................... 24 Documentos con informacin de carcter orientador...................................... 25

IV. RECOMENDACIONES FINALES ................................................................ 26 BIBLIOGRAFIA...................................................................................................... 28 ANEXOS ................................................................................................................ 29

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

INTRODUCCIN
El Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (en adelante MTPE) viene impulsando, en concordancia con la poltica pblica de promocin del cumplimiento de los derechos laborales, la estrategia de reforzamiento y ampliacin de la cobertura del mecanismo de supervisin del cumplimiento de las normas laborales1. En el marco de la implementacin de la indicada estrategia, la Direccin General de Inspeccin de Trabajo (en adelante DGIT) del MTPE, con el apoyo del proyecto USAID/Facilitando el Comercio2, viene desarrollando una serie de acciones a fin de promover el cumplimiento de la normativa laboral a travs del fortalecimiento del Sistema de Inspeccin de Trabajo. En ese contexto, se contrat la consultora Sistematizacin de Directivas y Lineamientos en materia de Inspeccin del Trabajo, la cual tiene por objeto revisar, analizar y sistematizar los lineamientos tcnicos y directivas aplicables al proceso inspectivo, con la finalidad de ordenarlos por temtica y en concordancia con el ordenamiento vigente; lo cual servir como insumo para la elaboracin de los proyectos de Directivas correspondientes, conforme a los requisitos establecidos en la normativa aprobada por la DGIT para tal efecto. Los objetivos especficos de la consultora son: 1. Revisar y analizar las directivas y lineamientos tcnicos aplicables al Sistema de Inspeccin de Trabajo proporcionados por la DGIT. 2. Organizar la referida normativa por ejes temticos y materias, identificados en coordinacin con la DGIT. 3. Elaborar, en coordinacin con la DGIT, los proyectos de directivas generales por materias o temas identificados, de acuerdo a la normativa aprobada para tal efecto. El presente Informe est organizado en cuatro partes. En la primera parte se presenta el marco general relativo a la inspeccin del trabajo y a la reforma normativa de la que fue objeto en el ao 2006 mediante la aprobacin de la Ley N 28806, Ley General de Inspeccin del Trabajo y su Reglamento aprobado mediante D.S. N 019-2006-TR. En la segunda parte se incluyen los aspectos relativos a las actividades realizadas como parte del proceso de sistematizacin de los instrumentos normativos aplicables a la inspeccin, los resultados de dicho proceso, as como las lecciones aprendidas. En la tercera parte se incluye la informacin relativa al proceso de elaboracin de los proyectos de Directivas Generales, los cuales se han formulado sobre la base de la informacin sistematizada; y por ltimo, se incluyen las recomendaciones.

Plan Estratgico del MTPE 2006-2011. En: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/transparencia/PLAN_SECTORIAL_MTPE_2006_2011.pdf 2 El proyecto tiene como objetivos: i) increm entar la capacidad del Per para aplicar el Acuerdo de Promocin Comercial Per Estados Unidos (APC) y facilitar as el libre comercio, eliminando restricciones al com ercio y a las inversiones; e ii) incrementar la competitividad del sector privado en la regin andina mediante el fortalecimiento de capacidades en los pases andinos.

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

I.
1.1.

MARCO GENERAL
La inspeccin del trabajo: fines e importancia

La inspeccin es una funcin pblica de la administracin de trabajo cuyo objetivo principal es garantizar el cumplimiento de la legislacin laboral, a fin de lograr condiciones de trabajo y empleo decentes3, por lo que su fortalecimiento constituye un objetivo esencial para asegurar la proteccin laboral y la prevencin y solucin de conflictos de trabajo. La importancia de la inspeccin del trabajo a nivel mundial se ve reflejada entre otros, a travs de: i) La accin promotora de la Organizacin Internacional del Trabajo (en adelante OIT), principalmente a travs del Convenio N 81, relativo a la inspeccin del trabajo en la industria y el comercio; en el cual se establece la obligacin de mantener un sistema de inspeccin encargado de velar por el adecuado cumplimiento del ordenamiento jurdico laboral que garantice la proteccin de los derechos de los trabajadores (Arts. 1 y 3 ); y de establecer un procedimiento sancionador para reprender las conductas contrarias al ordenamiento, por cuyo cumplimiento deben velar los inspectores de trabajo (Arts. 17 y 18 ) Las reformas en los sistemas de inspeccin, las cuales se vinculan a los cambios producidos en la organizacin del trabajo y en la legislacin sustantiva y procesal del trabajo, la apertura de los mercados y economas nacionales; as como al crecimiento de nuevas tecnologas, nuevos riesgos laborales, entre otros, en un contexto de globalizacin4. Las obligaciones asumidas en los acuerdos comerciales incluidos en los Tratados de Libre Comercio, en los que el Estado se compromete, entre otros, a respetar los derechos laborales fundamentales y garantizar la aplicacin de la legislacin laboral; constituyendo la inspeccin del trabajo -dados los fines que persigue- uno de los mecanismos centrales para el cumplimiento de dicho compromiso.

ii)

iii)

1.2.

Reforma normativa e implicancias

La relevancia adquirida por la inspeccin del trabajo en la poltica del Estado se expresa, entre otros, en la reforma normativa de la que fue objeto en el ao 2006, a travs de la aprobacin de la Ley N 28806, Ley General de Inspeccin del Trabajo5 (en adelante la LGIT) y su Reglamento, aprobado por D.S. N 019-2006-TR6 (en adelante el Reglamento) Entre los aspectos centrales establecidos por la LGIT cabe sealar:
OIT. La Inspeccin del Trabajo, lo que es y lo que hace. Gua para los trabajadores. Programa sobre administracin e inspeccin de trabajo. p. 14-15 Garca Granara, Fernando. Alcances y Lmites de la Inspeccin del Trabajo. Los criterios para el ejercicio de las facultades de inspeccin en el Per. Ponencia presentada en el Tercer Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. PDTSS 2006, pgina 297. 5 Vigente desde Octubre del 2006. 6 Modificado por Decretos Supremos Ns. 019-2007-TR, 009-2008-TR, 016-2010-TR y 004-2011-TR.
4 3

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

a)

Crea el Sistema de Inspeccin del Trabajo (en adelante el Sistema de Inspeccin), como un sistema nico, polivalente e integrado, constituido por un conjunto de normas, rganos, servidores pblicos y medios que contribuyen al adecuado cumplimiento de la normativa laboral; y regido por un conjunto de principios ordenadores (Arts. 1 , 2 y 18 ); Establece como finalidades de la inspeccin del trabajo; i) la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, y ii) la orientacin y asistencia tcnica a empresas y trabajadores, a efectos de promover el cumplimiento de las normas laborales (Art. 3 ); ); Atribuye la Autoridad Central del Sistema de Inspeccin a la DGIT7 (Art. 19 Establece que la funcin inspectiva descansa sobre los Supervisores Inspectores, Inspectores del Trabajo e Inspectores Auxiliares quienes estn regidos por el principio de unidad funcional; y confiere una gama de facultades y prerrogativas para el ejercicio de dicha funcin (Arts. 1 , 5 y 6 ); Distingue entre i) las actuaciones de orientacin, que son las diligencias iniciadas de oficio o a solicitud de los trabajadores o empleadores para orientarlos o asesorarlos sobre el cumplimiento de la legislacin laboral (leyes y reglamentos); y ii) las actuaciones inspectivas, que son las diligencias iniciadas de oficio, previas al procedimiento sancionador, para comprobar si se cumple la legislacin laboral y de ser el caso, adoptar las medidas que correspondan (Arts. 1 , 10 , 12 ) Reconoce la naturaleza especial del procedimiento administrativo sancionador en materia laboral, el cual se inicia siempre de oficio y se dirige a la presentacin de alegaciones y pruebas, en su descargo, por los sujetos identificados como responsables de la comisin de infracciones (Arts. 1 , 43 y 45 )

b)

c) d)

e)

f)

La introduccin de los referidos aspectos en la legislacin nacional ha implicado en la prctica: a) La adecuacin del ordenamiento peruano en materia de inspecciones a las directrices de la OIT8, especialmente al Convenio N 81 OIT; relativo a la inspeccin del trabajo en la industria y el comercio9; convirtindose en una poltica pblica en materia laboral. La concepcin de la inspeccin como sistema representa un cambio trascedente de enfoque, el cual apunta a la integracin en su funcionamiento, integracin que opera a nivel administrativo, de procedimientos y tcnico (carcter multidisciplinario)10; por lo que el diseo e implementacin de medidas para su fortalecimiento requiere de un enfoque integral de los diferentes elementos que inciden en su funcionamiento. La distincin entre la etapa de la actuacin de la inspeccin del trabajo y la de procedimiento administrativo sancionador evidencia, entre otros, que la labor

b)

c)

Denominacin vigente en aplicacin del artculo 16 de la Ley N 29381, Ley de Organizacin y Funciones (LOF) del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo 8 Toyama Miyagusuku, Jorge. Fiscalizaciones Laborales y Debido Proceso Administrativo Ponencia presentada en el Tercer Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. PDTSS 2006, p. 342. 9 Ratificado mediante Resolucin Legislativa N 13284 (01.02.1960) 10 Garca Granara, F. Ibid. pp. 293-294

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

inspectiva no es policiaca ni de sancin inmediata, sino que permite, una vez detectada la infraccin, que esta sea remediada en un plazo determinado, a fin de que se d un cabal cumplimiento de la normativa laboral, lo cual constituye el fin de la inspeccin.11 d) El reconocimiento de mayores facultades a los inspectores resulta fundamental para el ejercicio de la funcin inspectiva y por tanto, para el logro de los fines de la inspeccin; las cuales, ejercidas de manera razonable, debieran constituir una garanta para la tutela de los valores constitucionales (debido proceso, derecho de defensa, entre otros)12 La independizacin de la fase sancionatoria a travs de la regulacin del procedimiento sancionador, representa un balance al reconocimiento de amplias facultades a los inspectores13, en tanto debe desarrollarse atendiendo a los principios de debido proceso, as como legalidad, tipicidad, responsabilidad y proporcionalidad de las sanciones, entre otros propios del Derecho Sancionador;14 quedando a salvo el derecho del empleador de recurrir en apelacin de lo resuelto en primera instancia y si el resultado sigue siendo adverso, puede cuestionarlo judicialmente a travs del proceso contencioso administrativo.

e)

De lo expuesto, se concluye que el adecuado funcionamiento del Sistema de Inspeccin requiere de la adopcin de medidas que permitan fortalecer los diferentes elementos que lo conforman desde una perspectiva integral, con las dificultades y desafos que ello conlleva en la prctica, considerando el cambio de enfoque introducido por la LGIT. Uno de dichos elementos es el relativo al desarrollo del marco regulatorio de la inspeccin del trabajo, a travs de la emisin de instrumentos normativos (directivas, lineamientos, instructivos, entre otros) destinados a contribuir al adecuado desarrollo de las etapas del proceso inspectivo: i) la actuacin inspectiva y ii) el procedimiento sancionador. Al respecto, conforme a lo establecido en el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) del MTPE15, la DGIT, como Autoridad Central del Sistema de Inspeccin, entre otros, formula las normas nacionales y sectoriales, lineamientos tcnicos, directivas, mecanismos y procedimientos en materia de inspeccin del trabajo. Asimismo, conforme a lo establecido en el Reglamento16, la DGIT, evala en forma peridica los criterios de aplicacin de las medidas inspectivas, as como el ejercicio de las facultades inspectivas, emitiendo las Directivas correspondientes o adoptando las acciones correctivas necesarias. En el marco de lo sealado, la DGIT ha emitido directivas y lineamientos tcnicos a fin de uniformizar la actuacin de los inspectores y dems funcionarios competentes en el desarrollo
Morales Corrales, Pedro. Primaca de la Realidad, intermediacin laboral y tercerizacin de servicios: su aplicacin en el origen, desarrollo y finalizacin de las actuaciones inspectivas Ponencia presentada en el Tercer Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. PDTSS 2006, p. 282 12 Toyama Miyagusuku, J. Ibid. p.342. 13 Toyama Miyagusku, Jorge y Augusto Eguiguren Praelli. Jurisprudencia sobre inspecciones laborales. Lima, Gaceta Jurdica, 2009. p.11 14 Ciudad Reynaud, Adolfo. El nuevo modelo de inspeccin del trabajo en Per. Ponencia presentada en el Tercer Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. PDTSS 2006, pgina p. 331 15 Aprobado por D.S. N 004-2010-TR, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21.04.2010. Arts. 57 y 58 . 16 Artculo 4 del D.S. N 019-2006-TR, Reglamento de la LGIT.
11

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

de las etapas del proceso inspectivo. No obstante, de acuerdo a lo establecido en los Trminos de Referencia, se ha identificado la existencia de diferentes instrumentos de la DGIT regulando temas comunes al proceso inspectivo, lo cual, podra generar incertidumbre en los mencionados funcionarios, as como en los administrados sujetos a inspeccin, por lo que resulta necesario sistematizar dichos instrumentos en concordancia con el marco normativo vigente, objeto de la consultora cuyos resultados se desarrollan en el presente Informe.

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

II. SISTEMATIZACIN DE LAS DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS APLICABLES A LA INSPECCIN DEL TRABAJO

El proceso de sistematizacin se ha dirigido a ordenar y clasificar los instrumentos normativos (directivas, lineamientos tcnicos, entre otros) aplicables a la inspeccin del trabajo, a fin de contar con instrumentos uniformes que contribuyan al desarrollo del proceso inspectivo, en concordancia con el ordenamiento vigente. Para el logro de dicho objetivo, la metodologa aplicada al proceso de sistematizacin ha implicado la realizacin de las siguientes actividades: i) Revisin y anlisis de los instrumentos normativos (directivas, lineamientos tcnicos, entre otros) aplicables al proceso inspectivo proporcionados por la DGIT, a fin de determinar las materias comprendidas y su clasificacin, la naturaleza de dichos instrumentos, as como la identificacin de las posibles contradicciones, incongruencias y vacos en concordancia con el ordenamiento vigente. Organizacin de los instrumentos normativos por ejes temticos y materias, identificados sobre la base de lo establecido en la legislacin vigente y en coordinacin con la DGIT.

ii)

A continuacin se presentan los aspectos relativos a la aplicacin de la metodologa de sistematizacin a cada una de las actividades antes descritas y los resultados de dicho proceso.

2.1. Revisin y anlisis de los instrumentos normativos aplicables al proceso inspectivo

Al respecto, corresponde tener en cuenta los siguientes aspectos: Se han revisado los instrumentos aplicables al proceso inspectivo y emitidos por la Direccin Nacional de Inspeccin del Trabajo, (ahora DGIT17) entre los aos 2007 y 2010, los cuales forman parte del Compendio Directivas y Criterios Interpretativos en materia de Inspeccin del Trabajo18, en adelante el Compendio19.

En el presente documento, cuando se mencione a la DGIT se entender que incluye o se refiere a la DNIT Direccin Nacional de Inspeccin del Trabajo- MTPE, Segunda Edicin, Lima 2010. Los documentos antecedentes (Memorandos, Oficios de consulta u otros similares) se han considerado a modo de referencia en el anlisis.
18 19

17

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

Los documentos antes indicados han sido revisados atendiendo a la clasificacin temtica realizada por la DGIT, la cual se deriva del contenido del Compendio. Los temas o materias comprendidos en el Compendio se indican en el cuadro siguiente:

Cuadro N 1: Documentos del Compendio de la DGIT

Clasificacin de la DGIT Seguridad y Salud en el Trabajo Terminacin o suspensin del vnculo laboral Sistemas pensionarios Inspectores del trabajo Tercerizacin de servicios e intermediacin laboral Transporte pblico

Criterios (AI y PS)

Sector pesquero

Libertad sindical

Participacin en utilidades

Discapacitados

Discriminacin

Procedimiento Sancionador

Trabajadores extranjeros

Actuaciones Inspectivas

Sector textil

Plan Reto

Resoluciones 1 Directorales Directivas Nacionales Directivas Directivas Especficas Lineamientos Oficios Circulares Oficios Informes TOTAL 1

1 6 2 1 6 2 1 3 1 1 2 1 1 1 10 3 19 2 2 1 8 1 6 1 1 3 4 1 2 1 1 1 1 3 2 1 2 1 1 1 1 2 1 6

3 31 7 2 6 5 77

* Considera solo aquellos documentos que no se repiten

El Compendio contiene 17 Directivas y 6 Lineamientos emitidos por la DGIT. No obstante, se ha identificado adems la existencia de 37 Oficios (30 de ellos Circulares); que contienen pautas aplicables o relativas a las etapas del proceso inspectivo, as como 5 Informes emitidos por la Oficina de Asesora Jurdica y uno por la DGIT, por lo que han sido incluidos en la revisin y anlisis como parte del proceso de sistematizacin. Asimismo, el Compendio incluye 8 Directivas emitidas por la entonces Direccin Nacional de Relaciones de Trabajo (ahora Direccin General de Trabajo), las cuales no incluyen disposiciones directamente aplicables al proceso inspectivo20, sino ms bien informacin para conocimiento del Inspector a efectos de facilitar su labor. A fin de organizar la revisin y el anlisis de los referidos instrumentos normativos se elabor un formato denominado Ficha de Evaluacin de instrumentos (Compendio DGIT), en el cual se incluye la informacin relativa a los aspectos de fondo (incongruencias, vacos, entre otros) y forma (naturaleza jurdica del instrumento, mecanismo de aprobacin) de cada uno de los documentos materia de revisin.

En el caso de las Directivas N 004-2009-MTPE-2.11.1, 003-2004-DNRT y 01-2009-MTPE/2.11.1, se puede extraer informacin general de aplicacin al proceso inspectivo, conforme se aprecia en las Fichas de Evaluacin correspondientes.

20

TOTAL * 2 20 4 1 6

10

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

El resultado de la revisin y anlisis de los indicados instrumentos se presenta en el Anexo 1, Fichas de Evaluacin de Instrumentos (Compendio DGIT). Sin perjuicio de la informacin especfica contenida en la Ficha de Evaluacin de cada instrumento analizado, se tienen los siguientes resultados: En cuanto al criterio o criterios de clasificacin de materias: Se verifica que el Compendio agrupa documentos aplicables a la actuacin de la inspeccin del trabajo, organizndolos en apartados referidos a determinadas materias del orden sociolaboral (seguridad y salud en el trabajo; libertad sindical, intermediacin laboral y tercerizacin de servicios; trabajadores extranjeros; trabajadores discapacitados, entre otros) e incluye a su vez, un apartado denominado procedimiento sancionador. No obstante, cuenta adems con un apartado denominado Criterios, referido especficamente a la Resolucin Directoral N 29-2009-MTPE/2.11.4 (22.05.2009), mediante la cual se aprueba una relacin de quince criterios aplicables a la actuacin inspectiva as como al procedimiento sancionador. Adicionalmente, incluye un apartado denominado inspectores de trabajo en el que se recogen documentos relativos al rgimen del inspector (viticos, traslado, control de asistencia, entre otros), y no al desarrollo de las etapas del proceso inspectivo en sentido estricto (actuacin inspectiva y procedimiento sancionador). Por lo expuesto, no se identifica un criterio claro de organizacin de los instrumentos contenidos en el Compendio, en tanto se incluye como parte de la seccin relativa a la actuacin de la inspeccin, disposiciones aplicables al procedimiento sancionador, a pesar de contar con un apartado especfico en el que se han compilado los documentos emitidos relativos a dicho procedimiento. Asimismo, si bien incluye una Resolucin Directoral con un listado de criterios aplicables al proceso inspectivo, estos se circunscriben a temas especficos de cada una de las etapas de dicho proceso y no se incluye informacin relativa a la base sobre la que dichos criterios han sido propuestos. En cuanto a la naturaleza de los documentos: Las pautas o disposiciones aplicables a las etapas del proceso inspectivo estn contenidas no slo en Directivas o Lineamientos, sino adems en Oficios Circulares (por ejemplo en el caso de actuacin inspectiva en transporte pblico, Plan RETO, procedimiento sancionador, trabajadores discapacitados, entre otros); sin embargo, las normas o lineamientos tcnicos relativos al ejercicio de las facultades inspectivas corresponderan ser formalizados a travs de una Directiva o Lineamiento y aprobados por la instancia correspondiente21. Asimismo, se aprecia en algunos casos que, a travs de oficios se adjunta el informe emitido por la Oficina (General) de Asesora Jurdica en el que se absuelve alguna consulta especfica (condicin de trabajador designado, recargo al consumo en establecimiento de hospedaje o expendio de comidas y bebidas, entre otros), a fin de que lo dispuesto por dicha Oficina sea aplicado de manera general al desarrollo del proceso inspectivo.
Lo cual es concordante con lo establecido en los artculos 57 y 58 del ROF del MTPE y la disposicin 5.1 de la Directiva General N 02-2011-MTPE/2/16, Disposiciones para la formulacin, aprobacin y modificacin de Directivas en la Direccin General de Inspeccin del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, aprobada mediante Resolucin Directoral N 28-2011-MTPE/2/16.
21

11

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

Por consiguiente, la regulacin de las etapas del proceso inspectivo ha operado a nivel interno, no slo mediante Directivas o Lineamientos, sino adems en algunos casos a travs de otro tipo de documentos, particularmente mediante Oficios Circulares. A modo de ejemplo, se presenta en el siguiente Cuadro la informacin relativa a los diferentes documentos que contienen disposiciones aplicables a una de las etapas del proceso inspectivo: el procedimiento sancionador.
Cuadro N 2: Documentos de diferente naturaleza regulando aspectos del proceso inspectivo
Tipo de Documento Documento Descripcin Fecha

Directivas

Directiva Nacional que regula la tramitacin del procedimiento sancionador y Directiva N 004-2007- medidas complementarias cuando se produzca el desplazamiento fsico del personal 16.11.2007 MTPE/2/11.4 del servicio inspectivo a una jurisdiccin distinta a la de su origen por comisin de servicios asignada por parte de la Direccin Nacional de Inspeccin del Trabajo Lineamiento que establece los criterios tcnicos en la declaracin de nulidad de las actas de infraccin Establece que i) los Supervisores Inspectores de Trabajo o Directivos que hacen sus veces debern remitir las actas de infraccin a quienes emitieron las rdenes de inspeccin en un plazo que no exceda de diez das hbiles a partir de la fecha en Oficio Circular N 0021- que fueron extendidas, previa confirmacin de que cumplen los requisitos 2008-MTPE/2/11.4 establecidos por la Ley; y ii) en caso el acta de infraccin tenga errores materiales o aritmticos, los Subdirectores de Inspeccin o los que hagan sus veces, procedern a la rectificacin en cualquier momento durante el trmite del procedimiento sancionador. Aplicacin del literal d) del Artculo 45 de la Ley N 28806 , relativo a la atribucin Oficio Circular N 080de los funcionarios competentes en el desarrollo del procedimiento sancionador a 2008-MTPE/2/11.4 subsanar las deficiencias que puedan darse en la actuacin inspectiva previa. Inaplicabilidad de criterio establecido en el ltimo prrafo, punto I, del numeral V de Oficio Circular N 108la Directiva N 004-2007-MTPE/2/11.4 (relativo a competencia de la autoridad 2008-MTPE/2/11.4 administrativa de trabajo en el procedimiento sancionador) La notificacin de las cdulas que contienen diversos actos emitidos por las Oficio N 1038-2008- dependencias del sector ser deber efectuarse en das tiles dentro del horario MTPE/9.1 estndar de la oficina. Una notificacin fuera de ese horario no resulta invlida, pero contraviene la buena fe procedimental. Resolucin Directoral N 29-2009Aprueba "Relacin de criterios aplicables en la inspeccin del trabajo" MTPE/2/11.4 30.10.2008

Lineamientos Lineamiento 013-2008 PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

27.02.2008

Oficios Circulares

24.07. 2008

29.10.2008

Oficios

31.10.2008

Resolucin Directoral

22.05.2009

En cuanto a la aprobacin de las Directivas y los Lineamientos: Se verifica que: i) existe un grupo de Directivas/Lineamientos aprobados mediante Resolucin Ministerial, ii) existe un grupo de Directivas aprobadas mediante Resolucin Directoral de la entonces DNIT (ahora DGIT), iii) existe un grupo de Directivas aprobadas por Resolucin de la Direccin Nacional de Relaciones de Trabajo las cuales no regulan directamente el proceso inspectivo, pero forman parte del Compendio; iv) la mayor parte de Directivas aplicables a la inspeccin del trabajo ha sido compilada sin incluir la Resolucin que las aprueba, no contando con informacin adicional por parte de la DGIT acerca de la existencia o no de la expedicin de la respectiva resolucin en cada caso. En el siguiente cuadro se presenta la informacin relativa a directivas y/o lineamientos, respecto de los cuales se verifica la existencia de la correspondiente resolucin de aprobacin:

12

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

Cuadro N 3: Directivas o Lineamientos aprobados mediante Resolucin

Tipo de Resolucin Resolucin Res. Ministerial. 348.2007-TR Documento Aprobado Directiva N 005-2007MTPE/2/11.4 Descripcin Lineamiento sobre inspeccin del trabajo en materia de seguridad y salud en construccin civil. Determinacin del mbito territorial de las actuaciones inspectivas. Sancin a aplicar cuando no en entregue el Boletn Informativo sobre afiliacin a sistemas pensionarios Continuacin de las actuaciones de investigacin (3er Prrafo del Art. 13 - Ley N 28806 - 2do Prrafo del Art. 10.1 Reglamento de la Ley N 28806). Esquema procedimental que deber seguir el inspector en caso de incosistencias en la informacin brindada por el presunto empleador Establece quince (15) criterios aplicables tanto a las actuaciones inspectivas, como al procedimiento sancionador. Fecha 27.12.2007 17.02.2009 16.01.2008

Resolucin Ministerial Directiva Nacional N 002N 055-2009-TR 2009-MTPE/2/11.4 Resolucin Ministerial Resolucin Ministerial Directiva Nacional N 001N 022-2008-TR 2008-MTPE/2/11.4 Resolucin Ministerial Directiva Nacional N 003N 055-2009-TR 2009-MTPE/2/11.4 Resolucin Directoral N 003-2009MTPE/2/11.4 Resolucin Directoral N 29-2009MTPE/2/11.4 Modifica el numeral 6.6 de la Directiva Nacional N 0082008-MTPE/2/11.4 Aprueba relacin de criterios aplicables en la inspeccin del trabajo

17.02.2009

16.01.2009

Resolucin Directoral

22.05.2009

Al respecto, corresponde sealar que se tiene conocimiento de la Resolucin 085Ministerial N 022-2009-TR (27.01.2009)22, a la que hace referencia la R.M. N 2009-TR. Conforme a lo indicado por esta ltima, en la primera se dispuso que las
directivas normativas que emitan los rganos de lnea de mbito nacional del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo () debern ser visadas por el Director Nacional del sector correspondiente y por el Director General de la Oficina de Asesora Jurdica, contarn con la conformidad del Vice Ministro del Sector y posteriormente sern aprobadas por el Ministro de Trabajo y Promocin del Empleo mediante la respectiva Resolucin Ministerial...

Por tanto, se identifica falta de uniformidad en el mecanismo de aprobacin de algunas Directivas y Lineamientos, y falta de informacin con relacin a la existencia del acto (resolucin) de aprobacin de la mayora de dichos instrumentos normativos. En cuanto a la modificacin de las Directivas y/o Lineamientos: En algunos casos la modificacin de una Directiva ha operado a travs de un Oficio Circular (Directivas N 004-2007-MTPE/2.11.4, N 008-2008-MTPE/2.11, entre otras). En el resto de casos, se observa que la mayora de Directivas y Lineamientos no han sido materia de modificacin desde su aprobacin. En cuanto a la vigencia de las Directivas y Lineamientos: Se verifica que: i) algunas Directivas se encuentran desactualizadas (intermediacin laboral, tercerizacin de servicios), debido a que el marco regulatorio general de las materias comprendidas fue modificado con posterioridad a la emisin de las respectivas Directivas, y que ii) algunos Lineamientos ya no se encuentran vigentes, ya que se dieron en el marco de operativos especficos (Lineamientos N 001 y 002-2008)

22

No se ha tenido acceso a dicha Resolucin (no se encuentra en el Sistema Peruano de Informacin Jurdica ni en el portal institucional del MTPE, y el texto no fue publicado en las Normas Legales de El Diario Oficial El Peruano)

13

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

Por consiguiente, corresponde: i) actualizar la normativa en concordancia con el ordenamiento vigente en el marco de un proceso participativo en el que intervengan los inspectores de trabajo, a fin de aprovechar la experiencia de los mismos y contar con la validacin de dichos proyectos por quienes deben aplicarlos, y ii) extraer de las directivas o lineamientos que ya no se encuentran vigentes aquellas disposiciones que puedan resultar de aplicacin general al desarrollo del proceso inspectivo. En cuanto al desarrollo incluido en los instrumentos: Se verifica que en algunos casos las Directivas/Lineamientos repiten disposiciones normativas del Reglamento, normas especficas relativas a las materias identificadas, entre otros (actuacin inspectiva en el Sector Pblico, Plan RETO, entre otras), sin incluir el desarrollo normativo de las mismas que correspondera. Asimismo, se aprecia que algunos Oficios Circulares aclaran o precisan algn aspecto de una disposicin especfica (trabajador designado en el caso de trabajadores extranjeros, clculo de la CTS en el caso del sector pesquero, entre otros). Por tanto, dada la naturaleza no normativa en sentido estricto de la informacin identificada en dichos documentos, no corresponde considerarla en la elaboracin de los proyectos de Directivas como resultado del proceso de sistematizacin. No obstante lo antes indicado, considerando el carcter orientador de parte de dicha informacin, sera recomendable su inclusin en una gua o documento de similar naturaleza a fin de facilitar la labor de fiscalizacin y el trmite del procedimiento sancionador. En cuanto a las incongruencias y contradicciones: Se verifica principalmente que se han establecido algunas disposiciones sin sustento en la LGIT y su Reglamento, por lo tanto, exceden el marco regulatorio vigente (establecimiento de un plazo nico y mximo para realizar la inspeccin a entidades del sector pblico, obligatoriedad del ejercicio de la facultad contenida en literal d) del Art. 45 de la LGIT, entre otros) Asimismo, se verifican incongruencias con relacin a disposiciones especficas de la normativa laboral (es el caso de la regulacin de la competencia de la autoridad administrativa de trabajo en el procedimiento sancionador, la cual debe observar lo establecido en el D.S. N 001-93.TR; establecimiento de requisitos en el caso de intermediacin y tercerizacin que no son acordes a la ley de la materia vigente en el momento en que fueron expedidas las Directivas correspondientes, entre otros). Un tema adicional es el relativo a la posible existencia de incongruencias o vacos en el propio Reglamento, lo cual excede del objeto de la presente consultora. No obstante, cabe sealar -a modo de ejemplo- que el artculo 47 del Reglamento establece que en el caso de infraccin a la labor inspectiva se aplicarn los criterios de graduacin establecidos en el artculo 38 de la LGIT; sin embargo, ello no se desprende del texto de dicho artculo (el cual es taxativo). En cuanto a los vacos: Se verifica, entre otros que: i) en algunos casos no se prevn plazos (especficamente en el desarrollo de actos que ocurren en el marco de la actuacin inspectiva); ii) no se identifica la autoridad competente que apruebe un determinado acto (por ejemplo en el caso de la participacin de terceros en el marco

14

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

de acciones de apoyo a la labor inspectiva), y ii) en algunos casos no se precisa adecuadamente el alcance de una disposicin especfica, lo cual puede llevar a confusin (notificacin en horario estndar de oficina). Sobre el particular, corresponde precisar que la identificacin de vacos se ha realizado en el marco de los instrumentos analizados, sin perjuicio de la existencia de vacos que puedan determinarse -en el marco de un proceso participativo- con relacin al Reglamento y a la regulacin de determinadas materias, as como a los contenidos especficos de las mismas, lo cual excede el desarrollo de la consultora.

En cuanto a la tcnica normativa: Se verifica, entre otros que: i) existe duplicidad en la regulacin de algunas materias (libertad sindical, intermediacin y tercerizacin); ii) algunas Directivas establecen un mbito de aplicacin general; no obstante, en el mismo documento se incluye la aplicacin focalizada a ciertos sectores (sin incluir disposiciones especficas que sustenten dicha inclusin); iii) algunas Directivas incluyen los antecedentes de lo regulado, la justificacin de su aprobacin y en algunos casos se repiten algunas disposiciones del Reglamento.

2.2. Organizacin de los instrumentos normativos por ejes temticos y materias.

En esta etapa se procedi a determinar, en coordinacin con la DGIT, el criterio para la identificacin de los ejes temticos a ser utilizados como marco general para la posterior determinacin de materias, con el objeto de ordenar la informacin resultante del anlisis de los instrumentos al que se hace referencia en el numeral precedente. En cuanto a la identificacin de los ejes temticos y sobre la base del contenido de los instrumentos analizados, se propuso como punto de partida considerar a las etapas del proceso inspectivo recogidas en la normativa vigente: i) la actuacin de la inspeccin del trabajo y ii) el procedimiento sancionador, dada su naturaleza diferente y la existencia de reglas especficas para su desarrollo, y en tanto se trata de etapas del mismo proceso, las cuales se encuentran articuladas para el logro de un mismo fin. En el Grfico de la pgina siguiente se incluye un flujograma que esquematiza las etapas del proceso inspectivo y los pasos ms relevantes comprendidos en cada etapa, conforme a lo establecido en la LGIT y su Reglamento. Adicionalmente, considerando la existencia de un grupo de documentos agrupados por la DGIT bajo la categora Inspectores de Trabajo y dado el contenido de los mismos, se plante su tratamiento como un eje temtico adicional relativo al rgimen del inspector de trabajo, en atencin a su naturaleza especfica e independiente de los dos ejes temticos antes indicados. Identificados los ejes temticos, se procedi a determinar las materias comprendidas en estos conforme se detalla a continuacin:

15

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

i)

En cuanto al eje temtico relativo a la actuacin de la inspeccin del trabajo: corresponde indicar que si bien existen disposiciones generales aplicables al desarrollo de la actuacin inspectiva en cualquier caso (emisin de orden de inspeccin, incorporacin de inspectores, medidas inspectivas, entre otros), se identifican a su vez, reglas especficas vinculadas a aquellas normas cuyo cumplimiento debern constatar los inspectores en casos concretos, como por ejemplo, la normativa relativa a intermediacin laboral, tercerizacin de servicios, relaciones colectivas de trabajo, seguridad y salud en el trabajo, normas de colocacin y empleo, trabajo de nios, nias y adolescentes, entre otros,23 las cuales requieren un desarrollo particular en cada caso. Por tanto, el eje temtico relativo a la actuacin de la inspeccin del trabajo se puede organizar diferenciando entre las disposiciones generales aplicables a la actuacin inspectiva en cualquier caso y las materias identificadas sobre la base de las normas laborales cuyo cumplimiento se verifica y promueve a travs de la ejecucin de dicha actuacin.

23

Art. 3 LGIT, relativo a las normas del orden socio laboral cuya exigencia y cumplimiento constituye uno de los fines de la inspeccin.

16

P ROCE S O I NS PE CT I VO
Procedimiento Sancionador
Visita Comparecencia Comprobacin de datos Notificacin Acta de Infraccin

Actuacin Inspectiva
Generacin de la orden de inspeccin

Origen de la Actuacin Inspectiva (AI) de investigacin

Se obstaculiza labor inspectiva? Si Necesidad de Diligencias adicionales? No No

DGIT y DRGTPE Denuncia Peticin de sector pblico Decisin del SIT

Determinacin de la(s) modalidad(es) de AI

Si

Venci el plazo de descargo?

No

Si

Ejecucin de la labor inspectiva

Existe infraccin?

Si Medida inspectiva

No Advertencia Paralizacin Tipo de medida Inspectiva?

30 das hbiles desde generacin de orden de Inspeccin hasta la medida inspectiva

Ejecucin de diligencia

Emisin de Resolucin en primera instancia Emisin de Acta de Infraccin

Requerimiento

Presenta Apelacin Oportunamente?

Si

Si Se Subsan

No No

Emisin de informe final Existen recomendaciones? No Si Notificacin de recomendaciones

Se puede presentar queja contra el Auto que declara inadmisible o improcedente el recurso

Emisin de Resolucin en segunda instancia

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

Fuente: Ley General de Inspeccin del Trabajo y Reglamento Elaboracin: propia

FIN del Proceso Inspectivo

17

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

ii)

En cuanto al eje temtico relativo al procedimiento administrativo sancionador: se identifican disposiciones de aplicacin general, las cuales pueden organizarse en materias atendiendo a los pasos contemplados por la legislacin vigente para el desarrollo de dicho procedimiento (inicio, trmite, nulidad del acta de infraccin, recurso de apelacin, aplicacin de sanciones, entre otros). En cuanto al eje temtico relativo al rgimen de los inspectores de trabajo: como resultado de la informacin revisada y analizada se identifican disposiciones relativas a temas puntuales (control de asistencia, viticos), las cuales pueden organizarse como disposiciones de aplicacin general, sin perjuicio de la existencia de temas adicionales relativos al rgimen del inspector (perfil, remuneracin, desarrollo de capacidades, entre otros) cuyo desarrollo sea parte de un proceso posterior.

iii)

Como parte de las actividades realizadas y de la metodologa aplicada se ha elaborado una Matriz, la cual se presenta en el Anexo 2 Matriz de documentos del Compendio de la DGIT vs. ejes temticos y materias propuestas. En ella se muestran las materias que se identifican en los instrumentos comprendidos en el Compendio que han sido materia de anlisis, y los ejes temticos y materias propuestas como resultado del proceso de sistematizacin. Sin perjuicio del detalle contenido en la Matriz, de manera general se aprecia lo siguiente: Los 77 documentos comprendidos en el Compendio contienen pautas, disposiciones o informacin orientadora aplicable al desarrollo del proceso inspectivo, los cuales estn divididos en 17 materias, conforme se muestra en el Cuadro N 1. 15 documentos del compendio de la DGIT tratan ms de una materia (o eje temtico) propuesta (en total 28 veces). Todas las materias (incluyendo ejes temticos) propuestas son tratadas en ms de un documento del compendio de la DGIT (en total 76 veces). Por lo expuesto, la propuesta comprende diferenciar tres (3) ejes temticos (actuacin de la inspeccin del trabajo, procedimiento sancionador y rgimen del inspector del trabajo). Asimismo, considerando la identificacin de un grupo de documentos de carcter orientador, se propone agruparlos en una categora independiente, conforme se aprecia en el cuadro siguiente.

18

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

Cuadro N 4: Propuesta de Ejes Temticos y Materias

Regimen de inspectores (exclusividad
Actuacin de la Inspeccin del Trabajo Materias Relaciones Colectivas de trabajo Seguridad y Salud en el Trabajo Terminacin y suspensin de la relacin de trabajo Prohibicin de discriminacin en las ofertas laboralesy Discapacitados Procedimiento Sancionador Materias de funcin inspectiva, registro de control y asistencia, viticos) Documentos que precisan u orientan en: Recargo al consumo en establecimientos de hospedaje o de expendio de comidas y bebidas Sistemas Pensionarios (boletn informativo) Trabajadores Extranjeros (trabajador designado, acuerdos de reciprocidad)

Participacin en Utilidades (Notaras y CEs Regiliosos)

Disposiciones Generales (o transversales) en AI

Formalizacin de la Planilla

Tercerizacin de servicios

Infracciones / Sanciones

Intermediacin Laboral

Trmite (competencia, notificacin)

Transporte Pblico

Al respecto, corresponde precisar lo siguiente: El eje temtico de Actuacin de la Inspeccin del Trabajo comprende de manera general las reglas transversales a cualquier actuacin inspectiva (Disposiciones generales o reglas transversales), y se proponen adems 8 materias vinculadas a la normativa laboral cuyo cumplimiento debe verificar el inspector de trabajo, las cuales resultan del anlisis de los documentos incluidos en el Compendio. La materia formalizacin de la planilla se ha planteado en atencin a las disposiciones generales contenidas en los documentos relativos a la implementacin del Plan RETO. Ello en razn de que se busca contar con materias que se apliquen de manera general en la actuacin inspectiva, sin perjuicio de la aplicacin de disposiciones especficas a operativos como el denominado Plan RETO, el cual -segn la informacin revisada- tiene vigencia hasta fines del ao en curso. Los temas referidos a la prohibicin de discriminacin en la oferta de empleo y trabajadores discapacitados se ha agrupado en una sola materia, dada su vinculacin a la discriminacin en el empleo, especficamente al inicio de la relacin laboral. El eje temtico relativo al procedimiento sancionador se ha dividido en tres materias, las cuales se desprenden de la informacin analizada en concordancia con el ordenamiento vigente. La seccin relativa a los documentos que contienen informacin orientadora o facilitadora de la funcin inspectiva ha sido organizada de acuerdo a los aspectos especficos contenidos en cada documento, a fin de que puedan ser utilizadas como insumo en la posterior elaboracin de una Gua o documento de naturaleza similar.

19

Pesquero (CTS)

Textil (prima)

Nulidad

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

2.3.

Lecciones aprendidas

Entre las principales lecciones aprendidas se tienen las siguientes: Discriminar el tipo de documento a emitir (Directiva, Oficio) considerando la naturaleza y contenido de la informacin a ser incluida en dicho documento. Identificar el marco normativo especfico que habilita el desarrollo de disposiciones a travs de Directivas o Lineamientos, a fin de evitar incongruencias o contradicciones con el ordenamiento jurdico vigente. En tal sentido, es recomendable que en los casos necesarios se modifique el marco normativo a fin de no incurrir en incongruencias. Observar el mecanismo de aprobacin y modificacin de Directivas y Lineamientos, conforme a la normativa emitida para tal efecto. Observar los aspectos relativos a la tcnica normativa en el proceso de elaboracin de las Directivas y Lineamientos. Mantener actualizada y adecuadamente organizada la normativa interna (Directivas, Lineamientos) aplicable al proceso inspectivo, en concordancia con el ordenamiento vigente. Difundir la normativa interna aplicable al proceso inspectivo a travs del portal institucional del MTPE e incluir la normativa laboral actualizada relativa a las materias laborales cuya verificacin realiza el inspector a travs de la labor de fiscalizacin. Promover la intervencin de los inspectores en la elaboracin de las Directivas y Lineamientos aplicables a la actuacin de la inspeccin del trabajo, a fin de aprovechar su experiencia y contar con la validacin de quienes aplican o deben aplicar dichas normas.

20

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

III. ELABORACIN DE PROPUESTA DE DIRECTIVAS GENERALES POR EJES Y MATERIAS IDENTIFICADOS

Concluido el proceso de sistematizacin, se procedi a la elaboracin de los proyectos de Directivas Generales sobre la base de los ejes y materias identificados.

3.1.

Proyectos de Directivas Generales

a) Se han elaborado en total once proyectos de Directivas Generales: i) un proyecto por cada uno de los ejes temticos identificados; y iii) los ocho proyectos restantes corresponden a las materias identificadas para el caso del eje temtico actuacin de la inspeccin del trabajo, los cuales se aplican en casos concretos referidos a la materia especfica del orden sociolaboral a ser verificada. La lista de los referidos proyectos se indica en el siguiente cuadro:

Cuadro N 5: LISTA DE PROYECTOS DE DIRECTIVAS GENERALES PROPUESTOS

EJE TEMATICO Materia Proyecto de Directiva

ACTUACION DE LA INSPECCION DEL TRABAJO: Formalizacin y Registro de T rabajadores en la Planilla

Proyecto de Directiva General para el desarrollo de las Actuaciones de la Inspeccin del Trabajo Proyecto de Directiva General para la Ejecucin de Actuaciones Inspectivas en materia de Formalizacin y Registro de T rabajadores en la Planilla Proyecto de Directiva General para la Ejecucin de Actuaciones Inspectivas en Relaciones colectivas de trabajo materia de Relaciones Colectivas de T rabajo Proyecto de Directiva General para la Ejecucin de Actuaciones Inspectivas en Intermediacin Laboral. materia de Intermediacin Laboral. Proyecto de Directiva General para la Ejecucin de Actuaciones Inspectivas en T ercerizacin de Servicios materia de T ercerizacin de Servicios T erminacin y Suspensin de la Proyecto de Directiva General para la Ejecucin de Actuaciones Inspectivas en Relacin de T rabajo materia de T erminacin y Suspensin de la Relacin de T rabajo Prohibicin de Discriminacin en la Proyecto de Directiva General de "Ejecucin de Actuaciones Inspectivas en materia Oferta de Empleo y de T rabajadores de Prohibicin de Discriminacin en la Oferta de Empleo y de T rabajadores Discapacitados" Discapacitados" Proyecto de "Directiva General para la Ejecucin de la Actuacin de la Inspeccin Seguridad y Salud en el T rabajo en materia de Seguridad y Salud en el T rabajo". Proyecto de "Directiva General para la Ejecucin de Actuaciones Inspectivas en T ransporte Pblico materia de T ransporte Pblico", Directiva General que regula la tramitacin del Procedimiento Administrativo Sancionador Directiva General relativa al Rgimen del Inspector del Trabajo

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR: REGIMEN DEL INSPECTOR

Los proyectos de Directivas Generales antes sealados se incluyen en el Anexo 3 del presente Informe.

21

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

b)

La elaboracin de los indicados proyectos de Directivas se ha realizado atendiendo al resultado del anlisis de cada uno de los instrumentos normativos aplicables a la inspeccin y agrupados por ejes y materias, por lo que, en general, se ha apuntado a i) eliminar los problemas de duplicidad, ii) actualizar la normativa interna considerando a la legislacin vigente por materia; iii) identificar aspectos relevantes de aplicacin general; iv) superar las contradicciones o incongruencias detectadas, v) observar los aspectos relativos a la tcnica normativa, entre otros. Los referidos proyectos de Directivas constituyen un insumo para el proceso de elaboracin de los proyectos definitivos, el cual debe involucrar a los funcionarios que participan en las etapas del proceso inspectivo, a fin de aprovechar su conocimiento directo y experiencia; y a su vez contar con la validacin de los mismos, en tanto dichos funcionarios son los que aplican o deben aplicar las Directivas en la prctica. Sin perjuicio del detalle contenido en cada proyecto de Directiva General y en el Informe sustentatorio de cada proyecto, resulta pertinente resaltar lo siguiente: El proyecto de Directiva General para el desarrollo de las actuaciones de la Inspeccin del Trabajo rene las disposiciones generales relativas a dicha etapa del proceso inspectivo, las cuales son aplicables en cualquier caso de ejecucin de la actuacin inspectiva, sin perjuicio de la materia o materias cuya inspeccin se ordene. El proyecto de Directiva General que regula la tramitacin del Procedimiento Administrativo Sancionador recoge las disposiciones generales aplicables al trmite de dicho procedimiento, las cuales se sustentan en su naturaleza especial, conforme a lo establecido en el artculo 1 de la LGIT. Las materias identificadas para este eje se incluyen en el mencionado proyecto, a fin de contar con un solo instrumento y dada la generalidad del mismo; sin perjuicio de que como resultado de un proceso participativo de elaboracin y validacin de Directivas se estime pertinente desarrollar temas especficos en Directivas independientes. El proyecto de Directiva General para la Ejecucin de Actuaciones Inspectivas en materia de Formalizacin y Registro de Trabajadores en la Planilla rene las disposiciones generales aplicables en cualquier actuacin inspectiva cuya finalidad sea la verificacin del cumplimiento de obligaciones relativas a la formalizacin del personal en la planilla, sin perjuicio de la aplicacin de disposiciones especficas correspondientes a la ejecucin del Plan RETO, el cual -segn la documentacin revisada- tiene vigencia hasta fines del ao en curso. Los proyectos de Directivas Generales para la Ejecucin de Actuaciones Inspectivas en materia de Intermediacin Laboral y de Tercerizacin de Servicios, contienen disposiciones actualizadas, concordantes con la legislacin vigente aplicable a dichas materias (para la verificacin de requisitos de forma y de fondo); sin perjuicio de que el contenido de dichos proyectos sea enriquecido mediante un proceso participativo en el que se promueva la intervencin de los inspectores, quienes son los que mejor conocen la problemtica presentada en la prctica en dichas materias y por sectores.

c)

d)

22

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

e)

Adicionalmente, resulta pertinente indicar, con relacin al eje temtico correspondiente al rgimen de inspector del trabajo, que inicialmente se haba propuesto un proyecto de Gua, denominado Gua relativa al Rgimen del Inspector. No obstante, corresponde precisar que la definicin de Directiva contenida en la Directiva General N 02-2011-MTPE-2.1624 hace referencia a las normas que se dictan ... a fin de establecer los criterios de aplicacin de las medidas inspectivas, ejercicio de las facultades inspectivas establecidas en las normas generales en materia socio laboral y, del Sistema Funcional de Inspeccin del Trabajo (el subrayado es nuestro); por lo que, en tanto el rgimen de inspectores encuadra en el marco general relativo al Sistema Funcional de Inspeccin del Trabajo, se procedi a modificar la denominacin del proyecto por Directiva General y observar lo establecido en la Directiva General N 02-2011-MTPE-2.16 para su formulacin. De otro lado, corresponde sealar que si bien como parte de la sistematizacin se analiz la informacin correspondiente a la Directiva Especfica N 002-2010MTPE/2/11.4 Directiva Especfica sobre criterios a seguir para la agregacin o asignacin temporal de inspectores del trabajo (13.04.2010), el contenido de sta no ha sido considerada en la elaboracin del respectivo proyecto de Directiva, dado que, como producto de las coordinaciones iniciales, se hizo de nuestro conocimiento que se encuentra en trmite la aprobacin de un Protocolo aplicable a los casos de agregacin o asignacin temporal de los inspectores.

f)

Los once proyectos de Directivas Generales se han elaborado conforme a lo establecido en la Directiva General N 02-2011-MTPE-2/1625, Disposiciones para la formulacin, aprobacin y modificacin de directivas en la Direccin General de Inspeccin del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, que establece, entre otros, las disposiciones aplicables a la formulacin y estructura de los proyectos de directivas emitidas por la DGIT.

3.2.

Proyectos de Informes sustentatorios

Se ha formulado el proyecto de Informe sustentatorio de cada proyecto de Directiva General conforme a lo establecido en la Directiva General N 02-2011-MTPE-2/16, Disposiciones para la formulacin, aprobacin y modificacin de directivas en la Direccin General de Inspeccin del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. En dichos informes se precisa la necesidad y la procedencia de la aprobacin de cada proyecto de Directiva, de acuerdo a lo establecido en el numeral 6.1.5 de la referida Directiva. Asimismo, corresponde sealar que si bien no existe un formato de Informe aprobado, se ha tomado como referencia el modelo de informe utilizado por la DGIT para la aprobacin de las

24

Disposiciones para la formulacin, aprobacin y modificacin de directivas en la Direccin General de Inspeccin del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo 25 Aprobada mediante Resolucin Directoral N 28-2011-MTPE/2/16 (08.03.2011)

23

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

Directivas emitidas en el ao 2011,26 incluyndose un acpite relativo al Anlisis, a fin de precisar el sustento de cada proyecto. Los indicados proyectos de Informes sustentatorios se incluyen en el Anexo 4 del presente Informe.

3.3.

Proyectos de Resoluciones Directorales

Se ha elaborado el proyectos de Resolucin Directoral para la formalizacin de cada uno de los proyectos de Directivas Generales, en concordancia con lo establecido en el numeral 6.2.2 de la Directiva General N 02-2011-MTPE-2/16, Disposiciones para la formulacin, aprobacin y modificacin de directivas en la Direccin General de Inspeccin del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. En tanto no se cuenta con un formato aprobado, se ha tomado como referencia el modelo que viene utilizando la DGIT para la aprobacin de las Directivas emitidas durante el ao en curso. Adicionalmente, corresponde tener en cuenta lo siguiente: Como se ha mencionado (ver Cuadro N 2) existe un grupo de Directivas aplicables al proceso inspectivo aprobadas mediante Resolucin Ministerial, de las cuales, como parte de la sistematizacin realizada, se ha extrado la informacin de carcter normativo a fin de organizarla en una sola Directiva General segn la materia regulada. Considerando la situacin antes descrita y sin perjuicio del pronunciamiento de la Oficina General de Asesora Jurdica sobre este extremo, se recomienda tramitar la emisin de una Resolucin Ministerial (R.M) que deje sin efecto las Resoluciones Ministeriales mediante las cuales se aprobaron las referidas Directivas, a fin de que se habilite el marco para la aprobacin de los proyectos de Directivas Generales mediante Resolucin Directoral. Lo propuesto en el prrafo precedente se sustenta en i) lo establecido en la Directiva N 0022011-MTPE/2/16, conforme a la cual, las Directivas Generales aplicables a la inspeccin del trabajo emitidas por la DGIT se aprueban mediante Resolucin emitida por el Director General de Inspeccin del Trabajo; y ii) evitar dilatar el proceso de modificacin de las referidas Directivas una vez aprobadas. Un tema adicional, es el relativo a que una vez habilitado el marco para la aprobacin de los proyectos de Directivas, la DGIT decida emitir una Resolucin Directoral para aprobar todas las directivas en bloque, en cuyo caso se recomienda tener especial cuidado en asegurar que los proyectos de Directivas sean el resultado de un proceso participativo en el que se aproveche la experiencia de los funcionarios que participan en las diferentes etapas de proceso inspectivo y que sean validados por dichos funcionarios. Asimismo, se sugiere atender el orden de aprobacin (correlativo numrico), ya que como se ha indicado- existen proyectos de aplicacin general, que sirven de referencia -y a los que correspondera hacer remisin expresa- a los casos en que se regulan materias especficas.
26

Directiva N 001-2011-MTPE/2./16 Directiva General que establece disposiciones para investigacin, fiscalizacin y sancin administrativa del trabajo infantil y trabajo adolescente prohibido o sin las formalidades de la Ley (08.02.2011), Directiva N 003-2011MTPE/2./16 Directiva General para la Verificacin de Accidentes en los Centro de Trabajo (09.05.2011)

24

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

Por lo expuesto en el prrafo precedente, se propone tomar como referencia el orden de prelacin que se presenta en el Cuadro N 5 para la respectiva aprobacin. Los proyectos de Resolucin Directoral correspondientes a cada uno de los proyectos de Directivas Generales se incluyen en el Anexo 5 del presente Informe.

3.4.

Documentos con informacin de carcter orientador

Como se ha mencionado, se ha identificado la existencia de Directivas y Oficios Circulares que incluyen informacin de carcter orientadora o facilitadora de la actuacin inspectiva y del procedimiento sancionador (precisan o aclaran el texto de una disposicin aplicable a la inspeccin o hacen referencia a una norma especfica del orden sociolaboral) En este caso se sugiere la elaboracin de una Gua relativa a la inspeccin del trabajo o documento de naturaleza similar, la cual tendra por objeto facilitar y orientar a los funcionarios intervinientes en la ejecucin de la actuacin inspectiva y en el trmite del procedimiento sancionador. En dicho documento correspondera recoger aquellos aspectos analizados e identificados como no normativos en sentido estricto, pero que corresponde mantener y ordenar, a fin de facilitar la labor de los funcionarios en el desarrollo del proceso inspectivo y sin perjuicio de la necesidad de complementar dicha informacin a travs de un proceso participativo que involucre a los inspectores del trabajo, as como a los funcionarios competentes en el desarrollo del procedimiento sancionador. En cuanto a la denominacin y naturaleza del documento, se recomienda una Gua con la intencin de resaltar el carcter orientador del mismo; sin perjuicio de la denominacin que la DGIT proponga y la Oficina General de Asesora Jurdica estime procedente, atendiendo a la naturaleza y finalidad del documento. Con respecto a la estructura y considerando su carcter orientador se sugiere incluir informacin general relativa a la inspeccin del trabajo, as como a cada una de las etapas del proceso inspectivo y a sus respectivas materias; y complementar dicha informacin recopilando resoluciones administrativas representativas o jurisprudencia existente en materia de inspeccin. En cuanto a la presentacin de la informacin, podra emplearse un formato de preguntas y respuestas, incluyendo la base normativa de cada uno de los aspectos a ser considerados. Por ltimo, en caso de estimar procedente la aprobacin de un documento de esta naturaleza, correspondera difundirlo a travs del portal institucional del MTPE y actualizarlo peridicamente. Se adjunta, en el Anexo 6, la informacin que orienta la labor inspectiva o aclara disposiciones aplicables al proceso inspectivo identificada como resultado del proceso de sistematizacin, la cual requiere ser complementada, como se ha sealado, con la informacin que resulte de un proceso en el que intervengan los funcionarios que participan en las etapas del proceso inspectivo.

25

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

IV. RECOMENDACIONES FINALES

4.1

Propiciar la participacin efectiva de los inspectores de trabajo en la formulacin y revisin de los proyectos de Directivas que regulan la ejecucin de la actuacin inspectiva y recoger las recomendaciones que estos puedan proporcionar como resultado del ejercicio de la funcin inspectiva en la prctica, lo cual enriquecer el contenido de las referidas Directivas y permitir contar con la validacin de quienes las aplican o deben aplicarlas. Identificar, como resultado del proceso participativo indicado en el numeral precedente, qu materia o materias adicionales relativas a la actuacin de la inspeccin del trabajo requieren de desarrollo a travs de Directivas Generales, a fin de determinar la procedencia de la elaboracin del respectivo proyecto, siguiendo la misma lgica participativa. Identificar, en coordinacin con los funcionarios competentes en el desarrollo del procedimiento sancionador, los lineamientos o criterios que resulten del mismo en concordancia con el ordenamiento vigente, a fin de contar con informacin que permita complementar las disposiciones generales aplicables a dicho procedimiento y uniformizar el accionar de dichos funcionarios. Se recomienda iniciar dicha actividad atendiendo a los principios que rigen el procedimiento y que requieren especial atencin por su relevancia jurdica y grado de dificultad, como es el caso del debido proceso y de primaca de la realidad, sobre la base de las resoluciones administrativas y jurisprudencia correspondientes. Incidir en el desarrollo de capacidades de los inspectores del trabajo y aprovechar el conocimiento adquirido a fin de replicarlo en la mejora del recurso humano, lo cual contribuir, entre otros, a realizar actuaciones inspectivas eficaces y de esa forma, evitar observaciones o nulidades que obstaculizan el cumplimiento del fin de la inspeccin. Considerar como parte del diseo de estrategia de capacitacin que: i) la labor inspectiva no es sancionadora, lo cual se deriva de la legislacin vigente e implica un cambio de enfoque que requiere ser internalizado por los inspectores; ii) la inspeccin del trabajo es un servicio pblico y en tanto tal, requiere ofrecer seguridad jurdica (predictibilidad) a los administrados, lo cual se refleja -entre otros- en la emisin de normativa uniforme y acorde al ordenamiento vigente; ii) las etapas del proceso inspectivo se encuentran vinculadas hacia el logro de un mismo fin, por lo tanto no se trata de dos fases desconectadas, sin perjuicio de que cada una tiene reglas particulares, lo que debiera reflejarse a su vez las acciones que se adopten como resultado de la gestin del sistema inspectivo. Revisar el contenido del Decreto Supremo N 019-2006-TR, Reglamento de la LGIT, a efectos de identificar la posible existencia de vacos y/o contradicciones y, de ser el caso, formular una propuesta sustentada de modificacin, lo cual adems de brindar

4.2

4.3

4.4

4.5

4.6

26

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

uniformidad y seguridad jurdica, permitira contar con el marco regulatorio habilitante para la el desarrollo normativo interno -a travs de Directivas- de aquellas disposiciones incluidas en el Reglamento va modificacin. 4.7 Incluir la informacin de tipo orientadora -identificada como resultado del proceso de sistematizacin- en una Gua o documento de naturaleza similar, a fin de facilitar la labor inspectiva y el desarrollo del procedimiento sancionador. La informacin extrada de dichos documentos se incluyen en una propuesta de Gua, sin perjuicio de que la elaboracin de la misma requiere de un proceso participativo en el cual se revise lo propuesto y se determine el resto de temas o sub temas a ser incluidos. Revisar peridicamente y actualizar -cuando corresponda- las Directivas aplicables al proceso inspectivo, as como cumplir con difundirlas a travs del portal institucional del MTPE. Se recomienda adems incluir en el portal institucional del MTPE las normas del ordenamiento laboral (base legal) en la que se sustenta cada Directiva y disponer el mantenimiento de dicha informacin actualizada.

4.8

27

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

BIBLIOGRAFA
Ciudad Reynaud, Adolfo. El Nuevo Modelo de Inspeccin de Trabajo en el Per. Ponencia presentada al Tercer Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, SPTDSS, 2008. Pp. 330-339 Garca Granara, Fernando. Alcances y lmites de la Inspeccin del Trabajo. Los criterios para el ejercicio de las facultades de la inspeccin del trabajo en el Per Ponencia presentada al Tercer Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, SPTDSS, 2008.Pp. 293-317 Morales Corrales, Pedro. Primaca de la Realidad, Intermediacin Laboral y Tercerizacin de Servicios: su aplicacin en el origen, desarrollo y fiscalizacin de las actuaciones inspectivas Ponencia presentada al Tercer Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, SPTDSS, 2008. Pp. 225- 292. Organizacin Internacional de Trabajo, La Inspeccin del trabajo: lo que es y lo que hace, Gua para los trabajadores. Programa sobre administracin e inspeccin de trabajo En: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/--lab_admin/documents/instructionalmaterial/wcms_152884.pdf Quispe Chvez, Gustavo Francisco. La declaracin de nulidad de las actas de infraccin. Comentarios a un reciente lineamiento de la Direccin Nacional de Inspeccin del Trabajo. En: Actualidad Jurdica, Lima, Noviembre 2008, pp.298-301. Servat Pereira de Souza, Roberto. El inspector y su rol en la investigacin como factor determinantes para el xito del Sistema de Inspeccin del Trabajo. Laborem, Nm. 10/2010, Pp. 269-286. Toyama Miyagusuku, Jorge. Fiscalizaciones Laborales y Debido Procedimiento Administrativo Ponencia presentada al Tercer Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, SPTDSS, 2008. Pp. 341-354 Toyama Miyagusuku, Jorge y Augusto Eguiguren Praelli. Jurisprudencia sobre inspecciones laborales. Ed. Gaceta Jurdica S.A. Primera Edicin, Lima, 2009. 519p. Toyama Miyagusuku, Jorge y Carole Neyra S. Debido Proceso, Nulidad e Inspecciones Laborales: Qu criterios estn aplicando el Ministerio de Trabajo y el Poder Judicial? Borrador de artculo en imprenta de IUS ET VERITAS (proporcionado por el autor)

28

SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOS EN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

ANEXOS

29