Los espacios de integracin como democracias ampliadas Cuando los presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay se encontraron en Asuncin,

Paraguay, en junio de 1999, firmaron un acuerdo que muchos peridicos calificaron con algn optimismo como el Maastricht de Amrica Latina 1. La iniciativa de Fernando Henrique Cardoso de convocar a la primera conferencia de presidentes de Amrica del Sur, en Brasilia, el 31 de agosto de 2000 parece ser un corolario lgico de aquel Maastricht sudamericano. El comunicado oficial brasileo seala que la agenda de la cumbre tratar un nmero reducido de temas concretos: democracia, comercio, integracin y narcotrfico. Seala que aunque los pases de Amrica del Sur ya son miembros de varios grupos subregionales dedicados respectivamente a temas comerciales o polticos, la cumbre buscar crear un nuevo espacio para Amrica del Sur donde tratar todos los asuntos entre todos los pases 2. La iniciativa de Cardoso gener inmediatamente especulaciones de que Brasil el gigante econmico de la regin- est reflejando la creciente frustracin de la regin por el estancamiento en Estados Unidos del proyecto del presidente Bill Clinton de crear un Area de Libre Comercio de las Amricas en el 2005. Los sudamericanos estn avanzando en el camino hacia la integracin, sin esperar a Estados Unidos, dijo Robert Pastor, un ex alto funcionario del gobierno de Carter, ahora profesor en Emory University. Como norteamericano, lamento profundamente que nuestro pas est sentado sobre sus manos. A diferencia del Mercosur, el rea de libre comercio de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, el grupo propuesto por Brasil estara integrado tambin por Venezuela, Colombia y el resto de los pases andinos.

Andrs Oppenheimer, Mercado Comn Latinoamericano? No es cosa de risa, diario El Comercio, Per, 21 de junio de 1999. 2 Andrs Oppenheimer, Brasil: de gigante dormido a lder regional, diario El Nuevo Herald, Miami, 3 de abril de 2000.

John Creamer, jefe de la oficina de Asuntos Brasileos y de Mercosur del Departamento de Estado de Estados Unidos, dijo en Atlanta 3 que Estados Unidos no vea con malos ojos la iniciativa brasilea, y que los respectivos planes de integracin de Washington y Brasilia son complementarios, no competitivos. Fuentes diplomticas de alto rango sealaron que la referencia a Maastricht es algo exagerada fue una herramienta de marketing para atraer la atencin de los medios a la reunin, confes un funcionario- porque los presidentes no se comprometieron a adoptar polticas concretas, como lo hicieron sus predecesores europeos hace seis aos. Pero en lo que todo el mundo coincide es que Brasil est adoptando un rol cada vez ms activista en la regin, aunque no todos los analistas coinciden sobre el significado del activismo brasileo 4. Por otro lado el presidente de Venezuela, Hugo Chvez, respondi rpidamente y revel que se reunir con su par de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, el 30 de agosto, para explorar frmulas de integracin entre la Comunidad Andina (CAN) y el Mercosur 5. Chvez ejerce la presidencia rotativa de la Comunidad Andina mientras Cardoso ejerce la presidencia del Mercosur para el segundo semestre del ao 2000. La reunin entre los dos presidentes est fijada para el da anterior al inicio de la cumbre sudamericana convocada por Cardoso, que se celebrar los das 31 de agosto y 1 de septiembre.

En abril de 2000 se realiz una conferencia, organizada por el Centro Sureo para los Estudios Internacionales, un grupo acadmico de Atlanta, Estados Unidos, al conocerse el anuncio del presidente brasileo. Existe un desafo de Brasil al liderazgo de Estados Unidos en Amrica del Sur? Est tratando Brasil de crear un nuevo bloque de naciones y convertirse en su lder? Estas preguntas surgieron repetidamente en esa conferencia. 4 Quizs Brasil haya aceptado el acuerdo (de junio de 1999) como un incentivo para evitar que los otros adopten medidas proteccionistas, seala Aldo Vacs, un profesor de Skidmore College, en Saratoga Springs, New York, especializado en Brasil. Brasil est interesado en aumentar la integracin, pero a un paso ms lento que los otros; citado por Andrs Oppenheimer en el diario El Comercio, Per, 21 de junio de 1999. Otros opinan que Brasil est empujado por adecuar sus polticas internacionales a las posibilidades de liderazgo sudamericano que encuentra abiertas; ver Le Monde Diplomatique, N 13, julio 2000. Otros ven un enfrentamiento abierto entre el proyecto del NAFTA y el del Mercosur, liderado por Brasil: si el plan de concretar el ALCA en el 2005 fracasa, ser culpa de Brasil, declaraciones del Secretario de Comercio estadounidense, William Daley, en Espaa; citado en Le Monde Diplomatique, N 13, julio 2000.

Si la gestin tuviera xito podra ser decisiva para relanzar las negociaciones entre los dos bloques de integracin que conviven en Sudamrica. Chvez, quien ha proclamado con insistencia que o nos unimos o nos hundimos, mostr inters por vincular a los dos bloques desde que asumi el poder en febrero de 1999 y postula la bsqueda de nuevas vas para la coordinacin entre los pases. Ms all del comercio y la liberalizacin del intercambio, considera clave la integracin poltica y ha comentado su inters por promoverla en el campo militar. Un eventual acuerdo de integracin entre la CAN y el Mercosur permitira crear un mercado ampliado de unas 311 millones de personas que abarcara prcticamente toda Sudamrica, con excepcin de Guyana, Surinam y (formalmente) Chile. Este pas fue miembro fundador del proceso de integracin andina antes de retirarse en 1976 pero mantiene estrechos nexos y acuerdos con el Mercosur. Los funcionarios involucrados sostienen que las negociaciones para crear un mercado comn con polticas econmicas uniformes podran durar tres o cuatro aos. La alusin a Maastricht no debera tomarse demasiado a la ligera. El Mercosur tiene un largo historial de dejar mal parados a sus crticos y mientras el Area de Libre Comercio de las Amricas propuesta por el presidente Clinton siga languideciendo en el Congreso norteamericano, los pases sudamericanos tendrn un incentivo adicional para fortalecer su acuerdo regional. El Mercosur El 28 de noviembre de 1979, las partes contratantes del GATT (General Agreement on Tarifs and trade) adoptaron la decisin de otorgar un trato diferenciado y ms favorable, reciprocidad y mayor participacin de los pases en desarrollo, mediante la clusula de habilitacin. Esta clusula es resultado de la Ronda Tokio y ubica el trato discriminatorio en favor de los pases en desarrollo
Luis Crdova, Presidentes buscan frmula integradora entre la Comunidad Andina y el Mercosur, Caracas, 28 de junio de 2000.
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dentro del contexto del GATT, cuyo basamento es el principio de la clusula de la nacin ms favorecida dispuesta en el artculo 1 del GATT. La no reciprocidad permite que los pases desarrollados confieran un tratamiento especial y diferenciado en favor de los pases en desarrollo, mediante concesiones especiales o simplemente tomen nota de que un grupo regional de esos pases ha decidido establecer un sistema de comercio preferencial; desvindose de la aplicacin incondicional de la clusula de ms favor del GATT a fin de otorgar un tratamiento diferenciado y ms favorable a los pases en desarrollo. El art. 24 del GATT permite, como excepcin al sistema multilateral de comercio, la existencia de zonas de libre comercio. La creacin de ALALC se bas en este elemento y en la propuesta de la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina de Naciones Unidas) situada en Santiago de Chile, acerca de la necesidad de que las economas latinoamericanas utilizaran para su expansin de un mercado ampliado. En virtud de la clusula de habilitacin, ALADI (sucesora de la ALALC), se constituy en rea de integracin regional. As lo indica la clusula novena del prembulo del Tratado de Montevideo de 1980. La ALADI, cuya sede se encuentra en Montevideo, estableci como objetivo crear a largo plazo, en forma gradual y progresiva un Mercado Comn Latinoamericano. A tal fin, a diferencia de su antecesora ALALC, posibilit la existencia de Acuerdos de Alcance Parcial. Se puede decir que los antecedentes ms inmediatos para la constitucin del Mercosur datan del ao 1985 con la Declaracin de Fox de Iguaz, por la que se crea una Comisin Mixta de Alto Nivel para la integracin entre Argentina y Brasil. El 26 de marzo de 1991 se firma el Tratado de Asuncin entre los cuatro pases, que no debe considerarse como un tratado final constitutivo del Mercosur, sino como el instrumento de carcter internacional destinado a hacer posible su concrecin. De conformidad con los compromisos asumidos por los pases miembros del Mercado Comn del Sur, el Tratado de Asuncin fue protocolizado en ALADI como el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin Econmica Nro. 18.

Para tener una idea de la significacin de las relaciones del Mercosur con los otros pases de ALADI es posible destacar que entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay y los restantes pases de ALADI existen firmados 19 acuerdos de alcance Parcial y 11 AAP de Complementacin Econmica. La existencia de una Unin Aduanera entre los pases miembros del Mercosur plante la necesidad de renegociar estos Acuerdos. Esta renegociacin, que deban efectuarse de conformidad con la Resolucin del Grupo Mercado Comn 45/94 se encuentra en la actualidad postergada y rigen en consecuencia los Acuerdos prorrogados. En sntesis, podemos afirmar que el Mercosur es un acuerdo subregional de integracin de carcter intergubernamental celebrado en el marco de ALADI, cuyo objetivo es la constitucin de un Mercado Comn y que en la actualidad ha alcanzado el grado de unin aduanera imperfecta. La Comunidad Andina El Pacto Andino fue creado en 1969 con el nombre tambin de Acuerdo de Cartagena. Sus miembros iniciales fueron Colombia, Chile, Ecuador y Per. Venezuela se integr en 1973 6 y Chile se retir en 1976 7. El Pacto Andino naci con el objetivo de lograr un desarrollo equilibrado y armnico entre sus miembros, acelerar su crecimiento y formar un mercado comn latinoamericano. Primero, a travs de la Decisin 24 se plante un rgimen comn de tratamiento a la inversin extranjera que limitaba la entrada de capitales y se estipulaba especificaciones sobre la propiedad de tipo extranjero (que no poda ser 100% del total del capital de una empresa), la remisin de capitales y utilidades, as como la
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Venezuela atravesaba un momento de alta exposicin internacional como creador de la OPEP utilizando el control de los precios del petrleo como herramienta poltica. 7 El retiro de Chile en 1976 se debi justamente a que haba diferencias en el sistema econmico que ese pas aplicaba en ese entonces, sistema que implicaba una apertura de su economa al mundo, frente al clima de proteccionismo y restriccin al capital extranjero imperante en los dems pases del GRAN.

reinversin de capital registrado (restringida bajo la forma de una empresa mixta con el 51% de capital local) y los niveles de empleo de extranjeros adems de sealar los sectores en los que stos no podan invertir (banca, telecomunicaciones). Fue justamente la Decisin 24 de tratamiento al capital extranjero la que origin la salida de Chile del GRAN en 1976, pues este pas adopt una tratamiento al inversionista extranjero bastante liberal. La crisis econmica de los aos 80 y la liberalizacin econmica ocurrida en algunos de los pases de la regin en los aos 90 debilitaron el GRAN. En marzo de 1996 en la ciudad de Trujillo, en el Per, los presidentes de los pases miembros del GRAN se reunieron y acordaron dar un nuevo impulso al acuerdo subregional, aprobando la formacin de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), en reemplazo del GRAN. El Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas En diciembre de 1994 los lderes de 34 pases del Hemisferio Occidental se reunieron en Miami en la Cumbre de las Amricas y se comprometieron a crear un histrico Area de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) que vinculara a todas las economas del hemisferio (excepto la de Cuba) para el ao 2005. Sin embargo, slo diez das despus, el peso mexicano experiment una severa devaluacin y el panorama expansivo de la globalizacin comenz a entrar en crisis. El plan, que cuenta con el apoyo de EU, fue recientemente cuestionado por Brasil que plante una estrategia de acercamiento a partir de los acuerdos bi y multilaterales existentes en el Hemisferio. Esta propuesta representa ms que un simple cambio tcnico en el orden de los puntos de negociacin. Forma parte de la intencin de Brasil de liderar el proceso de integracin econmica en las Amricas. Desde el otoo de 1995 la administracin Clinton ha sido incapaz de obtener la autorizacin del Congreso para negociar bajo la va del fast-track.

Como resultado de ello, la pretensin de EU de liderar el proceso del ALCA se ha visto erosionada. De forma creciente, el debate tiende a verse como una pugna entre el modelo del TLCAN (NAFTA) y el representado por el Mercosur 8. La identidad internacional en Amrica Latina Hay dos tipos de poltica exterior vinculadas al grado de estratificacin del sistema internacional. En un caso la unidad emisora de la poltica externa produce hechos como actor internacional que contribuyen en alguna medida a conformar o modificar el entorno existente en su propio beneficio. En el segundo caso se trata de unidades adscriptas al sistema ya que todos los actos que emiten el ambiente internacional estn orientados a la solucin de sus problemas o a la supervivencia como Estados; en el medio hay una gama de unidades con relativas capacidades de presin. Toda poltica exterior interacta con una comunidad internacional que es dinmica e interdependiente. Cualquier modificacin o transformacin que se produzca en sta variar las condiciones internacionales; si stas son aprovechadas pueden favorecer una nueva insercin de los pases latinoamericanos en el concierto mundial. En una relacin de interdependencia el potencial con que cuenta un Estado slo pasa a ser un medio que respalda a los objetivos de poltica exterior cuando se instrumentaliza. En el caso venezolano con la reversin de los contratos petroleros el mismo petrleo se transform de un elemento potencial en un factor instrumental, permitindole a ese pas en los 70 llevar a cabo una poltica externa de verdadera presencia internacional, aumentando su capacidad negociadora y logrando objetivos en beneficio de su propio inters nacional. Sin embargo la corrupcin de sus gobiernos, como en otros pases de la OPEP, ha impedido que esto se transformara en un verdadero poder y desarrollo.

Karen Hansen-Kuhn, Area de Libre Comercio de las Amricas, diciembre de 1996

La manera de lograr un ascenso de unidad adscripta al sistema internacional a la categora de actor internacional, por lo menos con una mediana capacidad de decisin, es a travs del aumento de la viabilidad nacional. A sta se la puede definir, segn Jaguaribe, como la capacidad de desempearse en trminos relativamente autnomos. Ningn estado latinoamericano actualmente salvo en alguna medida Brasil- puede mantener posiciones autrquicas para el logro de sus objetivos autonmicos. Las cosas no dependen de las meras aspiraciones de autonoma o independencia de desempeo de los Estados, sino de su capacidad para el logro de objetivos concretos, traducido todo esto en verdaderos factores instrumentales. El desarrollo de las polticas autonmicas est ligado a las lneas de control intrahegemnico que son el lmite entre la capacidad de adoptar actitudes autnomas y el grado de permisividad internacional dado por la potencia hegemnica o rectora, existente en un momento histrico determinado. O sea que la poltica autonmica podr desarrollarse dependiendo de los lmites que las potencias rectoras del sistema impongan sobre el mismo en determinado momento. Amrica Latina puede lograr, si se une, un poder negociador que le permita modificar el ambiente internacional en beneficio de sus propios intereses. Para llevar a cabo un anlisis de estas posibilidades hay que tener en cuenta 3 variables esenciales: 1. grado y forma en que los pases perciben su identidad 2. grado de coherencia y coordinacin entre las polticas exteriores 3. predominio de la cooperacin por sobre el conflicto 1. Percepcin de la identidad Los pases que constituyen una agrupacin regional toman conciencia de su identidad internacional cuando deben dar respuesta a un desafo externo 9. Slo en el caso de que se den similares percepciones o percepciones conjuntas se puede hablar de la posibilidad de un comportamiento conjunto por parte de

Amrica Latina dentro del mbito internacional. La poltica externa es establecida en funcin de percepciones de lo que el pas es como tal y por la definicin de sus aspiraciones y necesidades as como por la forma prctica de defender sus intereses y concretarlos en el plano internacional. En tal sentido hay que preguntarse cmo defienden y concretan los pases sus intereses en el plano internacional. El conflicto blico no es la nica forma utilizada. En la dcada de los 70, Mxico, Venezuela y Brasil han buscado una profundizacin de sus relaciones con los pases del Tercer Mundo, bajo distintas estrategias, pero apuntando hacia un estrechamiento de las relaciones sur-sur. Contrariamente a ello, la posicin argentina, por ejemplo en la V Conferencia de la UNCTAD celebrada en Manila (Filipinas) en 1979 apunt a un estrechamiento de sus relaciones con los pases industrializados, bajo la tesis de Argentina, pas clase media de las naciones, por lo que aspiraba a constituirse en puente entre el primer Mundo y el Tercer mundo. En la actualidad Mxico est en el NAFTA, Chile es socio del Mercosur y manifiesta su inters por ingresar al NAFTA; Argentina es miembro del Mercosur y aspira a ingresar al NAFTA y/o a una unidad continental que sin ninguna duda llevar a una hegemona de Estados Unidos bajo el ALCA (Area de Libre Comercio Americano) 10, Brasil procura fortalecer el Mercosur para negociar desde una posicin ms fuerte con EUA. Todo esto muestra la disparidad de percepciones y la tendencia a un debilitamiento ms que a un fortalecimiento de las posiciones de la regin.

La guerra de Malvinas ha sido un temprano impulsor del espritu de integracin latinoamericana. La postura argentina ha transitado por disputas con Brasil por integrar el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, hasta el logro del reconocimiento como aliado extra OTAN, todo dentro de una poltica de relaciones carnales con Estados Unidos, valorando al Mercosur slo como factor de intercambio comercial. El nuevo gobierno de Fernando de la Ra, que mantiene relaciones ntimas con Estados Unidos, sigue culpando a la devaluacin brasilea de una recesin que no puede detener y no logra comprender la oportunidad que se abre para Amrica Latina para lograr una verdadera integracin y mayor poder negociador frente a Estados Unidos.
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2. Coherencia y coordinacin externa Debe partirse de la base de que coherencia y coordinacin no son la misma. En lneas generales los pases latinoamericanos no han tenido ni una ni otra en sus polticas externas. Hubo cierta coherencia entre las polticas de los gobiernos militares de Argentina y Brasil, pero se mantuvieron distanciados por pugnas entre los dos pases. Actualmente la coherencia que hay en las economas latinoamericanas respecto de privatizaciones, metodologa para bajar la inflacin, desregulacin laboral, etc. no se traduce en un mayor acercamiento ni coordinacin de las polticas exteriores latinoamericanas ni en una mayor profundizacin de los sistemas integrativos, salvo como reas de negocios 11. No obstante ello, se puede decir que se han dado algunos casos de coordinacin entre las polticas externas de Amrica Latina lo que es prueba de la posibilidad de desarrollarlas en el futuro. Un ejemplo ha sido el Consenso de Via del Mar, logrado en 1969 en el seno de CECLA. Sin embargo esto dur muy poco tiempo se podra decir que no ms de un ao- por supuesto, debido a que Estados Unidos cambi el rumbo de su comportamiento, pero fundamentalmente porque los gobiernos de Amrica Latina no mantuvieron sus posturas coordinadas. Otro ejemplo, fue la Declaracin de Buenos Aires de 1970 respecto de la Comunidad Econmica Europea (CEE). Sin embargo este dilogo fue frustrado, ya que los propios Estados latinoamericanos terminaron pactando bilateralmente con los pases de la CEE convenios sobre carnes y granos, que para agravar las cosas, fueron prontamente denunciados unilateralmente por los propios miembros de la CEE. La posicin de Amrica Latina durante la Vigsima Reunin de Consulta, convocada con motivo del conflicto de las Malvinas es otro caso en el que podra

Phillipe Delmas sostiene que los procesos de integracin econmica, por ms avanzados que sean, no producen ningn acrecentamiento de la sensacin de pertenencia a una misma comunidad poltica ni del sentimiento de defensa de intereses comunes. Ver Phillipe Delmas, El brillante porvenir de la guerra, Editorial Andrs Bello, Santiago de Chile, 1996.

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hablarse de coordinacin; pero en este caso se demostr que el voto unnime y solidario de los pases de la regin no alcanza. 3. Cooperacin y conflicto intra-regional Es probable que los pases latinoamericanos puedan haber adoptado en forma creciente una conciencia de su identidad frente al mundo, as como un cierto grado de coherencia y coordinacin en sus polticas exteriores; no obstante ello sus relaciones recprocas pueden ser mnimas como consecuencia de que sus principales intereses se encuentran fuera de la regin falta de cooperacin o inexistencia de vas de cooperacin entre ellos- o porque los conflictos existentes entre ellos impiden un mayor acercamiento o cooperacin en determinados temas importantes. Histricamente, se ha hecho evidente que el vrtice de las relaciones y de los intereses de los pases de la regin se ha encontrado tradicionalmente fuera de ella 12, aunque este proceso se est reconfigurando 13 Pero la integracin ahora no puede pasar ms por lo meramente comercial; debe hacerlo con un proyecto poltico 14 y lograr su propio satlite de comunicaciones y no depender en adelante del sistema INTELSAT; para lograr su propia flota mercante y no depender de los fletes de otros pases; para desarrollar sus propias empresas multinacionales de alimentos, de energa, e incluso de comercializacin de los productos en escala mundial; para desarrollar su propio sistema cientfico y tecnolgico y de esta manera producir su propia tecnologa 15.

Las traumticas situaciones que ha vivido la Argentina en las ltimas dos dcadas han sido el principal motivo del vuelco hacia Latinoamrica por parte de un pas que tradicionalmente ha mirado fuera de ella. 13 Entre las muchas contradicciones que pueden analizarse, producto del proceso de globalizacin, es destacable la que se da entre integracin y preservacin. Los pases perifricos demuestran un afn por integrarse al mercado mundial y a los mercados regionales al mismo tiempo que constatan que participan en un juego sobre el cual no tienen ningn control. Esto los lleva a ejecutar mecanismos de preservacin para que la delegacin de soberana no los haga sucumbir. Es probable que la poltica del presidente Cardoso pueda explicarse, en parte, por este fenmeno. 14 Oscar R. Puiggrs, diario La Nacin, 18 de abril de 2000. 15 Luis Dallanegra Pedraza, La poltica externa de Amrica Latina, en www.mundolatino.org

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Integracin e integracin econmica 16 Cuando se habla de integracin significa que dos o ms actores se renen para crear uno nuevo que sea capaz y reconocido internacionalmente. No necesariamente reconocido diplomticamente, sino por su condicin de actor. Y que sea capaz de resolver los problemas que individualmente no pueden resolver los miembros, de la misma manera que sea capaz de actuar, generar reglas o modificarlas en el contexto internacional. La integracin constituye una alianza entre iguales en trminos de que tienen similar problema y el mismo objetivo para resolverlo. Cuando se da un pronunciado desequilibrio en la capacidad de los actores que se integran (Mercosur, NAFTA) hay un proceso integrativo organizacional. Por este motivo la tendencia es a buscar integrarse en niveles de paridad 17: similar problema, similar objetivo (OPEP, Pacto Andino 18). Estos procesos se llaman asociacionales y no constituyen, a grandes rasgos, el modelo a seguir en Amrica Latina ni entre los pases de la periferia mundial. La integracin econmica se entiende como un proceso de liberacin arancelaria entre los pases que componen una subregin, favoreciendo de esta manera el intercambio comercial con el agregado, en algunos casos, de un arancel externo comn (AEC). Estos procesos constituyen lo que se podran llamar reas de negocios desarancelizadas ms que procesos integrativos.

En este punto se quiere hacer especial diferencia entre una visin comercialista de los procesos de integracin (a los que se llama reas de negocios) y la visin poltica de esos procesos, que intenta colocar al proceso de integracin como un nuevo actor en el mbito internacional, con mejores capacidades de negociacin e incluso con perspectivas de poder moldear algunos aspectos del ambiente en que acta. 17 Algunos gobiernos perciben que los vnculos de dependencia benefician ms que las conductas autonmicas. Uno de los mentores de la poltica exterior argentina, Carlos Escud, lo defina as: los costos de la sumisin son menores que los de la desobediencia (en El realismo de los Estados dbiles). Por eso prefieren alianzas que los vinculen a la potencia hegemnica. 18 El Pacto Andino busc encontrar un equilibro en el contexto desigualitario de la ALALC frente a los tres grandes.

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Los problemas y temores del Pacto Andino 1997 fue un ao complicado para la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el nuevo nombre del Pacto Andino 19. Las situaciones macroeconmicas particulares de cada pas llevaron a la toma de decisiones contrarias a los acuerdos del Pacto. Por otro lado los miembros del Grupo Andino comenzaron a buscar su propio mecanismo de acomodo individual en los acuerdos del Mercosur. Ante la declaratoria de inconstitucionalidad de la emergencia econmica, el gobierno colombiano decidi incrementar los aranceles. Se anunci que la medida era temporal pero las normas del Pacto permitan prorrogarla por seis meses ms. Cinco das despus del anuncio colombiano, el gobierno ecuatoriano decidi incrementar los niveles de todas las partidas arancelarias mediante una salvaguardia que tuvo vigencia hasta fin de ao. Ecuador tom esta medida sin consultar a la Junta del Acuerdo de Cartagena. Per se encontraba fuera de la zona de libre comercio y del arancel externo comn desde 1992, por considerar que dichas normas estaban en abierta contradiccin con su poltica fiscal. En el mes de abril Per anunci su retiro del GRAN en desacuerdo con el arancel externo comn vigente y los niveles de proteccin para su industria que tienen los otros pases del GRAN 20. Se supona que el retiro chileno de 1976 era la principal causa del significativo crecimiento de su economa 21 y que el slo abandono del Pacto ya era un paso adelante. Venezuela tuvo que realizar devaluaciones sucesivas que afectaron la dinmica de sus importaciones procedentes de los pases del acuerdo. Las finanzas pblicas venezolanas se encontraron en serias dificultades y, siguiendo el ejemplo de sus socios comerciales, subi los aranceles para mejorar sus ingresos.

La Semana Econmica, N 98, Bogot, Colombia, 31 de marzo de 1997. Carlos Aquino Rodrguez, Experiencias de procesos de integracin econmica: el Pacto Andino, la Unin Europea y el ASEAN, Revista de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, N 4, julio de 1997, Lima, Per. 21 Jorge Osorio Vaccaro, Retiro o permanencia del Per en el Grupo Andino, reflexiones en torno a una difcil decisin.
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Cada pas miembro solucion sus problemas fiscales o cambiarios incrementando aranceles y acudiendo al manejo de la tasa de cambio para defender la competitividad. Desafortunadamente todava en 1999 las circunstancias distaban mucho de ser normales 22, tanto en el Pacto Andino como en el G3 23. Todos los pases andinos atravesaban dificultades econmicas, las negociaciones con el Mercosur seran solamente con Brasil por problemas con Argentina, el ALCA haba perdido su dinmica inicial debido a que el gobierno de Estados Unidos no lograba la autorizacin de su Congreso y la OMC estaba paralizada no slo por un enfrentamiento sobre quin deba dirigirla sino por una miniguerra comercial entre Estados Unidos y la Unin Europea a raz de problemas con el banano 24. Tampoco contribuye a mejorar el ambiente la actitud de algunos pases de tener un pie en la regin andina y otro en el Mercosur, como es el caso de Bolivia, Per y ltimamente hasta Venezuela. El acercamiento al Mercosur no deja de provocar temores, por ejemplo, en Per donde se supone que la intencin de entrar al Mercosur es algo contradictoria con la intencin del gobierno de buscar mercados ms competitivos y libres de distorsiones ocasionados por el proteccionismo de algunos pases del Pacto 25. El Mercosur agrupa a Brasil que protege a su industria con aranceles escalonados y es en gran medida proteccionista. Un acuerdo de libre comercio ocasionara una entrada de productos baratos que perjudicara a la industria peruana. La performance venezolana en 1999 tampoco fue halagea y el consistente intento de fortalecer las exportaciones no petroleras sufri un descenso.

Maxim Ross, Integracin y comercio exterior en 1999: resultados poco alentadores, diario El Universal, Venezuela, 3 de marzo de 2000. 23 Se conoce como G3 al acuerdo entre Colombia, Venezuela y Mxico. 24 Juan Manuel Santos, Qu hacer con el Pacto Andino?, El Colombiano, Bogot, 21 de mayo de 1999. 25 La poltica de otorgamiento de subsidios, que la mayora de los pases signatarios del Pacto an mantiene en favor de sus exportaciones, dificulta el intercambio comercial intrazona.

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Tambin hubo un declive general en las relaciones comerciales con sus principales socios, Colombia y Estados Unidos 26. Por eso el presidente Chvez apunta a fortalecer las relaciones con el Mercosur. La disimilitud de desarrollo econmico entre los pases del Pacto es un motivo adicional de prevencin dado que si es difcil competir con pases de nivel de desarrollo econmico similar 27 como son los pases del CAN, es dudoso que se pueda hacer con otros pases como los del Mercosur, que agrupa a pases de ms elevado desarrollo econmico e industrial. Lo concreto es que la CAN tiene que fortalecer su integracin para articularse con el Mercosur. Es positivo, en tal sentido, que en la Sexta Reunin del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores se haya reiterado la intencin de establecer a ms tardar el 31 de diciembre del ao 2005 el Mercado Comn Andino, acorde con el mandato adoptado por la CAN en 1999 28. El Mercosur: avances y limitaciones Una de las particularidades del proceso de integracin latinoamericano radica en la diferencia en los tamaos de los socios comerciales. Esta asimetra puede constituir un freno a la integracin regional. El predominio brasileo otorga tambin mayores opciones a Brasilia para orientar la poltica comercial en el Mercosur en contraposicin con la brasildependencia que muestra la Argentina. El Mercosur tiene tambin dos miembros asociados. Chile fue invitado a convertirse en miembro pleno, lo que el presidente Frei rechaz. El otro miembro asociado, Bolivia, podra ser la punta de lanza para atraer al Pacto Andino al

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Maxim Ross, Integracin y comercio exterior en 1999: resultados poco alentadores, El Universal, Venezuela, 3 de marzo de 2000. 27 El dficit de Per con los pases del Grupo Andino se explica porque es deficitario en petrleo y necesita importarlo, sobre todo de Colombia. El petrleo ingresa con un arancel cero a Per y la industria no puede competir con los productos de esos pases, pues tiene una estructura de costos diferente. Salindose del Grupo Andino se solucionara el dficit comercial con esos pases pero habr que comprar petrleo de otro lado y seguir importando productos industriales ms baratos de otros pases. 28 Integracin Andina, El Comercio, Per, 7 de febrero de 2000.

Mercosur. Pero ello tambin resulta difcil por las diferencias estructurales que existen entre ambos acuerdos. El ltimo se ha caracterizado por la sencillez en el funcionamiento de sus instituciones; el Pacto Andino, en cambio, presenta un entorno jurdico de marcada complejidad 29. En el Mercosur falta alcanzar decisiones sobre la movilidad de la mano de obra y estndares laborales. La falta de estipulaciones sobre movilidad laboral y las excepciones al arancel externo comn significan que el Mercosur est lejos de ser un verdadero mercado comn. Estas estipulaciones, conjuntamente con otros sobre servicios pblicos financieros, han tenido como efecto mantener los programas estructurales de ajuste implementados en la regin durante la dcada pasada y por lo tanto tienen implicaciones serias para los pases miembros. Si los gobiernos no pueden regular la inversin extranjera, por ejemplo, no podrn implementar una estrategia coordinada industrial o de desarrollo. Dado que la estructura del Mercosur es muy flexible 30 puede eventualmente incluir disposiciones sobre derechos laborales, temas ambientales y otras preocupaciones sociales. Por otra parte, si los pases del Hemisferio trabajan juntos sobre la base de los bloques comerciales existentes tendrn mayor capacidad de negociacin con las naciones de Amrica del Norte que si establecen prcticas bilaterales o conforme a las recomendaciones de los grupos de trabajo. En una bsqueda por diversificar sus opciones, el Mercosur ha iniciado discusiones con la Unin Europea y la Cooperacin Econmica de Asia Pacfico (APEC) y reducir as su dependencia de Estados Unidos 31. Los conflictos bilaterales son ciertos, pero la importancia del Mercosur tambin es una evidencia para el crecimiento del pas y su imagen frente al mundo.

Reunin de Mercosur, El Mercurio, Santiago de Chile, 23 de junio de 1999. Esta flexibilidad del Mercosur es vista por otros autores como una debilidad, dado el carcter poco institucionalizado del acuerdo. Ver Beatriz Nofal, Las debilidades del Mercosur. 31 Karen Hansen-Khun, Area de Libre Comercio de las Amricas, diciembre de 1996.
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La Argentina y an Brasil tienen una pequea significacin en un mundo globalizado, riesgoso y difcil de competir. El Mercosur es el mbito propicio para que los cuatro pases de la regin puedan tener una presencia ms significativa en la economa mundial. Un dato objetivo puede ser quizs dems ilustrativo: Brasil y Argentina juntos representan tan slo el 1,2% de la mercadera que circula por el mundo. El mismo Brasil no logra superar la economa del estado norteamericano de California. Tanto la Argentina como Brasil tienen problemas macroeconmicos importantes que se reflejan en la relacin dentro del bloque. Esto torna necesario superar la visin hasta ahora ms bien comercial interna que se ha tenido sobre el Mercosur, aunque es innegable que ha sido un xito porque los pases miembros han podido incrementar su volumen de comercio exterior entre ellos. Como bien lo explica Chojo Ortiz 32, en la medida en la que no se han podido resolver las problemticas macroeconmicas cada episodio de una crisis internacional va a continuar golpeando a alguno de los pases y esto pone en jaque la continuidad del bloque. Desde 1998 Argentina ha padecido serios problemas de competitividad 33, que se han agudizado ante la cada en el precio de sus principales productos exportables. En la medida en que muchos pases del mundo, incluso Brasil, han devaluado su moneda respecto al dlar, por carcter transitivo han devaluado su moneda con respecto al peso argentino. La Argentina tiene un dficit importante con todos los bloques del mundo excepto con el Mercosur. Esto es una prueba ms de que el Mercosur es el mbito natural en el cual la Argentina debe hacer todos los esfuerzos posibles para ganar competitividad.
Citado por Richard Leslie Ramsay, El Mercosur debe apuntar a ganar terceros mercados, diario Ambito Financiero, Buenos Aires, 6 de abril de 2000. 33 La falta de competitividad argentina est ligada a mecanismos exclusivamente internos vinculados a los elevados costos internacionales derivados del cors de la convertibilidad que le impide disminuir costos va la devaluacin monetaria. Al momento de escribir este informe se discuten en la Argentina vas alternativas, una devaluacin o una dolarizacin. La devaluacin es inviable dado el endeudamiento del Estado y las empresas en dlares. El ex presidente Menem insiste en la dolarizacin, una forma indirecta de alto ajuste. Todos coinciden en ganar competitividad mediante el ajuste laboral, mecanismo hasta ahora ineficaz.
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Pero si Brasil devala nuevamente, ya no va a ganar una competitividad del 25% como lo hiciera, sino del 35%. Por esa misma razn Argentina y Brasil deben acordar mecanismos de superacin de la problemtica Mercosur entre los cuales debe crearse una mecnica de convergencias macroeconmicas. El acuerdo con China es una enorme posibilidad para la Argentina que posibilitara desprenderse de la brasildependencia, un fenmeno ms ligado a la incapacidad argentina que a las intenciones hegemnicas brasileas. Pensando a ms largo plazo el problema de competitividad que aqueja a la Argentina y sus dificultades para exportar hacen pensar que un mercado como el de China es altamente atractivo, aunque ingresar a ese mercado significa una exigencia de competitividad todava mayor. Argentina debera poner el tema de las exportaciones en un eje central y consecuentemente tener una poltica de estmulo a las exportaciones a travs de mayores reintegros. Pacto Andino y Mercosur Anlisis y perspectivas La tasa de crecimiento promedio anual del PIB de Amrica Latina fue de 3,3% y la del producto por habitante de 1,7% durante el perodo 1991-1998. Sin embargo, en este ltimo ao, particularmente durante el segundo semestre se volvi a poner de manifiesto la vulnerabilidad de los pases de la regin ante las fluctuaciones de la economa internacional y los movimientos errticos de capitales. Sin duda, el costo de la crisis financiera internacional para Amrica Latina ha sido muy alto. Ella se manifest en dos etapas: una primera de corto plazo e inmediatamente vinculada a las turbulencias monetarias y financieras que se originaran en Asia, que afect su capacidad de atraer capitales externos y perturb gravemente los mercados burstiles y las polticas monetarias. La segunda de mediano y largo plazo, sujeta en parte a la velocidad de la recuperacin de las economas asiticas, est incidiendo sobre las corrientes de exportacin y los trminos del intercambio de la regin.

El impacto de ambas etapas, aunado a la recesin global, se evidenci en el descenso del ritmo de crecimiento de la regin. La tasa promedio fue en 1998 de slo un 2,1% (contra 5,4 en 1997). Una vez ms la regin se volvi a alejar del ritmo de crecimiento necesario para reducir la brecha con los pases desarrollados, lo cual requerira, segn estimaciones de la CEPAL, un aumento anual del ingreso por habitante de 4%. Para lograrse se necesitaran crecimientos del PIB cercanos al 6% anual, tasas de inversin del 28% del PIB; tasas de ahorro nacional del 25%, para evitar los riegos de una excesiva dependencia del ahorro externo y una expansin de las exportaciones entre 10 y 12% anuales, que supera sensiblemente al dinmico comportamiento de las exportaciones durante la dcada de los noventa 34. Pero a la hora de hacer un balance de la situacin no deberan perderse de vista los xitos logrados, especialmente en el caso del Mercosur, como: la transformacin de relaciones de rivalidad y conflicto en relaciones de amistad y cooperacin; los logros en materia de comercio e inversiones recprocas; el mantenimiento de la continuidad constitucional en Argentina, Paraguay y Brasil, estructuralmente afectados por dcadas de gobierno dictatorial. El rumbo que han comenzado a seguir los gobiernos involucrados es la va de la profundizacin como nica manera de que se proyecte hacia el futuro el Mercosur y con l la expectativa de que la regin tenga en el concierto internacional una voz propia e independiente. A la luz de la vulnerabilidad externa, parece imprescindible que los esquemas de integracin subregional que existen avancen rpidamente en sus esfuerzos en materia de armonizacin (y de ser posible, coordinacin) de polticas macroeconmicas. De todos modos ni los ajustes estructurales ni las reformas institucionales han paliado uno de los mayores obstculos al desarrollo: el dficit en infraestructura

SELA, Globalizacin, insercin e integracin: tres grandes desafos para la regin, Secretara Permanente / Documento de Informacin N 8-2000, Junio de 2000.

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(acceso al agua potable, carreteras, lneas telefnicas, abastecimiento elctrico, etc.) 35. El reto de mediano plazo consiste en avanzar hacia etapas ms complejas de integracin, que trascienden lo estrictamente comercial para involucrar otras reas de poltica econmica y social, como la armonizacin de polticas macroeconmicas, el establecimiento de mercados comunes, la integracin social y cultural, y la coordinacin de polticas externas. Todos estos esfuerzos de integracin, independientemente de los objetivos estratgicos de cada esquema o acuerdo, dependen cada vez ms de una doble articulacin: por una parte, con los compromisos multilaterales vigentes o que se deriven de prximas negociaciones; por la otra, con los resultados del proceso de negociacin del ALCA. A fines de marzo de 2000 se llev a cabo en Buenos Aires uno de los encuentros ms importantes de los ltimos tiempos para la historia del Mercosur. Signific para ambos gobiernos un relanzamiento del bloque 36, luego de una serie de divergencias comerciales producidos por la respuesta proteccionista argentina a la devaluacin brasilea. De los encuentros mantenidos ha quedado muy claro que la moneda comn no es una alternativa viable de ser concretada y que no se prevn dificultades en la conversin del Mercosur en una unin aduanera perfecta. Tambin han evaluado la posibilidad de crear un sistema de solucin de controversias, compuesto en un tribunal permanente creado para tal efecto, para tratar de no recurrir a la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). El rol de Brasil A qu se debe esta iniciativa de crear una cumbre sudamericana? En primer lugar es probable que Cardoso ya est pensando en su legado histrico.

SELA, Globalizacin con desarrollo, Secretara Permanente / Documento de Informacin N 999, junio de 1999. 36 El Economista, Buenos Aires, El Mercosur iniciar una etapa de mayores definiciones comerciales, 30 de marzo de 2000

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Segundo, tanto Brasil como sus vecinos probablemente quieran recordar a Estados Unidos y Canad que su prioridad es el libre comercio, o por lo menos un mayor acceso al mercado norteamericano 37. Los diplomticos sudamericanos estn especialmente preocupados con una iniciativa de Canad, el pas sede de la prxima Cumbre de las Amricas en el 2001, de escoger como tema central de la reunin la seguridad humana, un engendro intelectual que pocos entienden y que temen desviar la atencin de los temas comerciales. Sea como fuera, lo cierto es que el creciente activismo de Brasil puede ser conveniente para todos. Considerando que la agenda brasilea de defensa de la democracia y mayor libre comercio no difiere de la de Estados Unidos, quizs la iniciativa brasilea sirva para acelerar las cosas y empujar a Washington a prestarle ms atencin a la regin. Pero Brasil no ve en este llamado slo una escala intermedia para llegar con ms fuerza al ALCA. Si bien dirige una mirada hacia un mercado nico de Alaska a la Patagonia como gustan decir en Washington, tiene el otro ojo puesto en direccin a un bloque sudamericano, encabezado y hegemonizado por Brasil y objetivamente enfrentado con el proyecto estadounidense de aunar el mercado continental no ya bajo su predominio, sino incluso con una moneda nica: el dlar 38. Otros tres pases del rea penden a ambos extremos de esa cuerda en tensin: Chile y Argentina de un lado, Venezuela del otro. Pero Brasil tambin tiene sus dificultades. Conoci as por primera vez la llegada de una misin del FMI, encabezada por el entonces vicepresidente Stanley Fisher, culminando una semana de controles con una conferencia de prensa en la que hizo exigencias escasamente originales.

Andrs Oppenheimer, Brasil: de gigante dormido a lder regional, El Nuevo Herald, Miami, 3 de abril de 2000. 38 Luis Bilbao, Brasil, tentado por una opcin sudamericana, Le Monde Diplomatique en espaol, N 13, julio de 2000.

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Entre estas visiones contrapuestas el presidente Cardoso suma gestos indicativos de que, al mejor estilo poltico brasileo, sin romper con el cmulo de imposiciones del gran capital financiero internacional toma distancia y ensaya otro rumbo. Es que la endeblez de la perspectiva de recuperacin econmica no podra ocultrsele a un equipo gobernante con altas calificaciones acadmicas. Tanto menos la gravedad de la cuestin social. Y entre ambas, la voz apagada pero potente de una burguesa industrial y comercial a la que tambin amenaza la crisis. Brasil vende el 23% de sus exportaciones a los Estados Unidos y el 30% a la Unin Europea. El enfriamiento de la economa estadounidense y la cada del euro se suman al temor por la inestabilidad burstil y tienden un manto de pesimismo. Estos pasos hacia un bloque alternativo al Tratado de Libre Comercio (TLC) que objetivamente se contrapone a la estrategia del Area de Libre Comercio Americana (ALCA) impulsada por Estados Unidos, ya provocaron reacciones. El presidente mexicano Ernesto Zedillo protest por el carcter estrictamente sudamericano de la reunin, un sntoma del grado de aprensin con el que Mxico ve el primer ejercicio claro de liderazgo de Brasil en Amrica del Sur. Como ejemplo de la nueva visin de Brasilia est el caso de la privatizacin en el sector elctrico. Cardoso puso en subasta pblica las acciones del complejo Furnas (9 usinas hidroelctricas y dos termoelctricas), lo cual deja en sus manos el control de la empresa y sienta un precedente que, aplaudido por polticos opositores al declinante neoliberalismo significa en cambio un enorme retroceso para ejecutivos de empresas privadas, consultores e incluso grandes consumidores de energa. Se trata de una medida inesperada, a contramano de la conducta mantenida hasta ahora por el gobierno, como lo revela el principal ejecutivo de otra compaa energtica de gran porte: quedamos atnitos con la noticia; ese cambio refleja peleas intestinas en el gobierno y pone a todos los inversores con las barbas en remojo, pues es el resultado de presiones polticas contrarias a la privatizacin.

Si la poltica exterior de un pas es como asegura la teora- una prolongacin de la poltica interna, esta suma de mudanzas acaso est poniendo de manifiesto, adems de una necesaria adecuacin electoral, las mltiples y muy complejas derivaciones del conjunto de fuerzas que entran en colisin por la hegemona de los mercados y que en este momento parecen inclinar la balanza a favor de una integracin sudamericana. Brasil ya ha puesto en marcha importantes proyectos bilaterales con Venezuela 39. Conclusin La frgil y complicada situacin econmica de los pases del rea, la cada de las expectativas de crecimiento de los pases que optaron por la va de adscripcin al sistema internacional 40, la presin norteamericana ejercida a travs del Plan Colombia y el proceso expansivo de la inestabilidad andina 41 ejercen, por un lado, una presin para resolver en forma comn problemas que parecen asimilarse a un esquema de ghetto estratgico 42 en el que parecen haber cado algunas economas latinoamericanas. Este olvido da impulso a la aparicin de un nuevo eje de participacin en la economa mundial que potencie las posibilidades de pases que, mediante la integracin, podran convertirse de unidades adscriptas en actores internacionales. Este mecanismo de participacin entre desiguales se hara mediante un recambio de liderazgo regional. Las economas sudamericanas

El Plan Colombia, que no tratamos en este informe, suma otros factores al inters brasileo por crear su propio escudo protector. Tengamos en cuenta que el narcotrfico es uno de los cuatro temas de la agenda de presidentes sudamericanos que se reunirn en Brasilia. 40 Este es el caso de la Argentina, que tras la poltica exterior de relaciones carnales con Estados Unidos no encuentra ejes de insercin en la economa mundial que no sean la recepcin de prstamos de los organismos multilaterales de crdito para sostener el Plan de Convertibilidad. 41 Nos referimos a la cada del gobierno ecuatoriano en enero de 2000 y la posterior dolarizacin y crisis social, las movilizaciones bolivianas que tuvieron como sede la ciudad de Cochabamba, la crisis poltica del Partido Colorado en Paraguay y los graves episodios anteriores, el fraudulento proceso electoral peruano, el altsimo abstencionismo en las elecciones venezolanas y la erosin del liderazgo chavista y el complicado proceso colombiano. 42 Si bien el trmino gheto estratgico es comnmente utilizado para denominar la relacin del Africa subsahariana con la economa mundial, aqu lo utilizamos para explicar la situacin de aquellos pases que encuentran graves dificultades en obtener beneficios de su dbil insercin en la economa mundial. En el caso sudamericano la mayora de los pases producen commodities.

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tendran que aceptar un escaln intermedio para su insercin en la economa norteamericana. Brasil se postula para ocupar ese lugar. Por otro lado el congelamiento del proceso de integracin motorizado por Estados Unidos (ALCA) crea un espacio poltico para la aparicin de nuevos factores que permiten la instrumentalizacin del poder potencial de Brasil43. Evidentemente este paso de Brasil no es un proceso de ndole econmica ni macroeconmica, mbitos que sern slo instrumentos o mecanismos para la ejecucin de objetivos polticos que debern ser previamente establecidos. Brasil se encuentra en la coyuntura histrica de tener posibilidades ambientales de ser lder, con recursos disponibles para ejecutar esa opcin y con un duro camino de aprendizaje para comportarse como lder regional. La reunin presidencial del 31 de agosto es una jugada de alto vuelo de Brasil, firmemente acompaada hasta ahora slo por Venezuela 44.

El paso del poder potencial al poder real es estudiado por distintos tericos de las Relaciones Internacionales. Ver Klaus Knorr, El poder de las Naciones, Editorial de Belgrano, Buenos Aires, 1983. 44 Aunque algunos sostienen que las acciones concretas internas del gobierno venezolano avanzan en sentido contrario a un afianzamiento de las relaciones sudamericanas. Ver Jorge Castro Bernieri, Mercado Comn para el ao 2005?, El Universal, Venezuela, 5 de abril de 2000.

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