LES STRATEGIES GLOBALES DE

STABILISATION DES BALKANS

Batrice Majza
Lre des conflits balkaniques est-elle acheve ou les Balkans sont-ils
condamns demeurer la poudrire de lEurope !our une partie de
lopinion occidentale" cette r#ion pose entre la $diterrane" le %anube et
la mer &oire" serait voue" par une fatalit suppose ancestrale" au' haines
dites ethniques et reprsenterait un (utre mena)ant" au' portes de lEurope"
p*le de stabilit et de scurit+ La balkanisation serait ainsi lantithse
violente des diffrents processus dint#ration
,
+
-istoriquement" lEurope du sud-est semble .tre anime dun
mouvement parado'al de dcomposition et de recomposition" o/ se
succdent les dmembrements des empires et la cration dEtats-nations
puis les tentatives de rassembler en une structure fdrative les Etats dune
m.me r#ion
0
+ 1usquau lancement du premier processus de stabilisation
denver#ure pour la r#ion en ,222" la formation #uerrire dEtats-nations
homo#nes saffirmait invariablement au dtriment dune recomposition
pacifique dun s3stme tatique r#ional+ La crise du 4osovo de ,222 en est
le tra#ique e'emple
5
+
6outefois" si les politiques des #randes puissances" tant par leurs
interventions militaires que diplomatiques trop souvent incohrentes" ont
7usquil 3 a peu fortement contribu la dstabilisation des Balkans
8
" une
pluralit dinitiatives internationales pour la recherche dune stabilit
durable dans la r#ion ont vu le 7our+ Et certains observateurs ont m.me
voulu croire que les questions de scurit les plus pressantes avaient t
traites et quil sa#issait dsormais de doter les Etats des Balkans
occidentau' dadministrations efficientes" afin de confirmer les efforts de
stabilisation entrepris+ $ais quelle est la viabilit des Etats ou des
arran#ements institutionnels ns des accords de %a3ton" en ,229" de
4umanovo" en ,222" et d:hrid en 0;;, En <erbie-et-$ontn#ro" au
4osovo" en Bosnie--er=#ovine et m.me en $acdoine" lEtat" la nation et
le territoire suscitent tou7ours le dbat et les processus de stabilisation
proposs ne rpondent pas tou7ours au' attentes+
En effet" la contradiction entre une volont de vision #lobale et la
poursuite d>actions morceles favorisant le cloisonnement entre les pa3s
- , -
balkaniques est une des caractristiques des attitudes internationales face
l>Europe du sud-est depuis les frappes ariennes de l:6(& sur le 4osovo+
?l e'iste un rel risque de dveloppement diffrenci entre une Europe
centrale int#re depuis peu par l@E" et une Europe du sud-est en proie la
mar#inalisation et la fra#mentation+
Les Balkans" ob7ets de toutes les sollicitudes" sont devenus le laboratoire
privil#i dtude des processus de stabilisation lancs sous limpulsion de
l@nion europenne A?B" avec cependant des rsultats miti#s A??B+
I- Une superposition dinitiatives internationales en faveur de lEurope
du sud-est
@ne multitude dinitiatives internationales et r#ionales ont t
dveloppes" pour certaines bien avant les accords de %a3ton" avec toutes en
commun la volont den#a#er des actions pour la recomposition de sous-
ensembles r#ionau'+ Linitiative la plus marquante a t le !acte de
stabilit pour lEurope du sud-est
9
" lanc le ,; 7uin ,222 aprs la crise au
4osovo avec pour ob7ectif ambitieu' dassurer la pai'" la stabilit" le bon
voisina#e" la dmocratie Asparation des pouvoirs" indpendance de la
7ustice et des mdias" loi lectoraleB" le respect des droits de lhomme et des
minorits" le retour des rfu#is et la prosprit conomique dans la r#ion
C
+
Le plan de stabilisation adopt pour lEurope du sud-est doit .tre anal3s
comme un processus politique et diplomatique de stabilisation" de
reconstruction et de prvention des conflits" plac sous les auspices de
lOrganisation pour la Scurit et la Coopration en Europe A:<DEB
E
+ (vec
le !acte" l@nion proposait une approche la fois #lobale et multilatrale de
la stabilisation reposant sur le renforcement de la coopration sub-r#ionale
et sappu3ant sur des cooprations mettre en Fuvre localement" avec en
perspective lint#ration+ !our assurer sa ralisation" trois tables de travail
ont t cres portant sur la dmocratisation et les droits de l>homme
Adialo#ue inter-ethnique et coopration transfrontalire" ducation et
7eunesse" #alit homme-femme et liens avec la socit civileB G la
reconstruction conomique Adveloppement du secteur priv" rduction de la
pauvret" amlioration du fonctionnement administratif" dveloppement des
infrastructures" protection de l>environnement+++B et sur la scurit A7ustice et
affaires intrieures G mi#ration" asile" retour des rfu#isB
H
+
Le !acte a surtout t prsent comme a3ant pour vocation mettre en
cohrence les diverses initiatives r#ionales partenaires d7 e'istantes dans
la r#ion
2
+ %eu' or#anisations sub-r#ionales ont une vocation plut*t
conomique I la Zone de Coopration Economique de la Mer Noire
AJDE$&B dont lob7ectif est de favoriser la coopration conomique
r#ionale dans loptique de contribuer la stabilit politique" au
dveloppement et la transition vers des conomies de march
,;
G et
lInitiative pour la Coopration dans lEurope du sudest A<ED?B"
dveloppe linsti#ation de Kashin#ton qui ne voulait pas .tre e'clu des
- 0 -
initiatives de stabilisation politique de la r#ion" elle a dveloppe une
approche ori#inale concernant le dveloppement des conomies" des
infrastructures et de linvestissement priv
,,
+ %eu' autres initiatives ont une
vocation plus politique I lInitiative centreeuropenne A?DEB" cre dans le
but de favoriser le dialo#ue" la coordination et la coopration dans les
domaines politique" conomique" culturel et parlementaire
,0
et le !rocessus
de Coopration de lEurope du sudest A<EED!B" or#anisation en plein
dveloppement susceptible de 7ouer un r*le dans lessor des relations de bon
voisina#e entre les Etats de la r#ion
,5
+
Le !acte devait donc permettre dlaborer une vision #lobale" de mettre
en place un cadre de concertation entre les initiatives internationales pour
cette partie de lEurope et une mise en cohrence principalement entre
laspect politique et conomique contenu dans ces initiatives G la ralit
locale des pa3s de la r#ion et les questions militaires+ ?l sa#issait aussi
denvisa#er une mise en perspective des accords r#ionau' dans les Balkans
et une prise en compte des rpercussions de llar#issement de l@nion
europenne et de l:6(& lEst" sur lEurope du sud-est+
Lautre instrument mis en place en ,222 par l@nion europenne est le
!rocessus de Sta"ilisation et d#$ssociation A!<(B destination des cinq
Etats des Balkans occidentau' que sont l>(lbanie" la $acdoine" la Bosnie-
-er=#ovine" la Droatie" et la <erbie-et-$ontn#ro
,8
+ Des Etats se sont
en#a#s respecter les conditionnalits politiques et conomiques de
l>@nion europenne concernant les rformes dmocratiques Asparation des
pouvoirs" indpendance des 7u#es et des mdias" loi lectoraleB" le respect
des droits de l>homme et des minorits" le retour des rfu#is et les rformes
conomiques+ Les pa3s de la r#ion se sont en#a#s #alement cooprer
entre eu'" et tablir des conventions de coopration r#ionale Aprvo3ant
un dialo#ue politique" une =one r#ionale de libre-chan#e ainsi qu>une
coopration troite dans le domaine de la 7ustice et des affaires intrieuresB+
De processus repose sur l>ide que la perspective europenne" ouverte
lors des Donseils europens de Dolo#ne et de Leira
,9
Aqui leur avait reconnu
la qualit de candidats potentiels l>adhsion B constitue le principal
levier vis--vis des pa3s de la r#ion+ ?l se traduit par la n#ociation et la
conclusion d#$ccords de Sta"ilisation et d#$ssociation
,C
A(<(B et est
accompa#n d>un nouvel instrument communautaire" le pro#ramme
D(M%<
,E
Adot pour la priode 0;;;-0;;C de 8"C9 milliards d>eurosB" qui
doit permettre d>accompa#ner et de conforter le processus de rformes+ Des
Etats bnficient #alement de prfrences commerciales as3mtriques
e'ceptionnelles+
Le !acte de stabilit d>une part" et la politique europenne dans la r#ion
de l>autre" en particulier le processus de stabilisation et d>association de l>@E"
sont des instruments politiques complmentaires+ Le !acte de stabilit 7oue
le r*le de passerelle " dans le sens du post con%lict peace "uilding
entre une situation succdant des conflits arms et l>int#ration dfinitive
- 5 -
des Etats dans les structures euro-atlantiques+ L>avanta#e supplmentaire du
!acte par rapport au processus de stabilisation et d>association provient
essentiellement de la promotion de la coopration r#ionale" et il ne devrait
disparaNtre que lorsque la composante r#ionale du processus de
stabilisation et d>association sera devenue ralit+ $ais lapproche
dcentralise ainsi choisie a eu des rsultats asse= alatoires+
II- Les Balkans lpreuve des processus de stabilisation
Les pa3s des Balkans occidentau' se sont beaucoup investis dans le
processus de stabilisation et dassociation+ La stabilit est #lobalement
rtablie" la scurit sest amliore" tous les pa3s possdent dsormais des
#ouvernements dmocratiquement lus" une reconstruction de #rande
ampleur est en cours dans la r#ion" les rformes dans de nombreu' secteurs
sont en cours+ Leffet cumulatif de toutes ces amliorations va 7eter les bases
dun dveloppement conomique" social et institutionnel" dune
normalisation de la vie quotidienne et du rapprochement pro#ressif des pa3s
en direction de l@nion europenne+
!ourtant" les initiatives en faveur de lEurope du sud-est ont rvl des
points faibles I doubles emplois" manque de coordination entre les multiples
or#anisations et initiatives r#ionales" faiblesse des mo3ens" cart entre
initiatives et ralit politique et conomique+ !ar ailleurs" le concept m.me
de stabilisation na 7amais t prcis+
%epuis la mise en Fuvre du !acte de stabilit en ,222" la structure
initiale a su sadapter" de fa)on rpondre lur#ence" dans un premier
temps" puis pour aider les pa3s envisa#er une deu'ime tape pendant la
priode transitoire" celle de la coopration" du dveloppement et des pro7ets
mo3en et lon# terme
,H
+ Les activits du !acte de stabilit qui se sont
disperses entre le politique" le militaire et lconomique ont dO cependant
.tre rationalises et rduites+ En pratique" le concept dapproche r#ionale a
t endoss par le !<( qui a dfinitivement pris le pas sur le !acte+
!ar ailleurs" une certaine concurrence apparaNt entre les institutions de
dfense de l@nion europenne et l:6(& sur le parta#e des tPches et leur
direction en matire de scurit sur le continent europen+ Et cela apparaNt
particulirement dans les Balkans" avec lInitiative pour la coopration
dans lEurope du sudest A<ED?B" #alement lance en ,222 dans le but de
promouvoir la coopration r#ionale ainsi que la scurit et la stabilit
lon# terme dans la r#ion+ Dette initiative avait pour ob7et de mettre profit
la contribution d7 importante apporte par l:6(& la scurit et la
stabilit dans la r#ion et de lui donner une dimension nouvelle" en
privil#iant plus particulirement le p*le r#ional+ Et de fait" diverses
activits de coopration pratique ont vu le 7our" dont la tenue de sminaires
sur des questions essentielles pour la r#ion" la cration dun groupe
directeur sur la coopration en mati&re de scurit en Europe du sudest
A<EEQM:@!B et la n#ociation dun 'ocument d#valuation commune sur
- 8 -
les d%is et perspectives en mati&re de scurit rgionale A<EED(!B+
Enfin" dans le domaine de la scurit" la plupart des initiatives
multilatrales na3ant pas connu 7usqu prsent de succs" les pa3s
membres de l@E concerns tendent opter plut*t pour lapproche
bilatrale" 7u#e plus efficace+ (insi" l?talie se focalise-t-elle sur la
formation des polices balkaniques Aalbanaises" bul#ares" macdoniennes"
roumaines" montn#rinesB dans des pro#rammes daction bilatrau' ou
financs par l@E
,2
+
Les limites des approches transversales et #lobales mises en avant dans le
!acte de stabilit sont d7 visibles+ :n ne peut que constater la
superposition de perceptions et dob7ectifs diver#ents concernant les
Balkans" refltant des contradictions entre allis atlantiques sur la strat#ie
suivre afin de stabiliser la r#ion+ Les relations au sein de l>@nion
europenne ne contribuent pas non plus la formalisation de plans daction
cohrents+
6oute l>approche #lobale de l@E consiste ne pas fermer les
perspectives dune adhsion des pa3s balkaniques G celle-ci devant intervenir
dans un temps indfini tant donn les difficults conomiques et politiques
des pa3s concerns
0;
+ 6outefois" ces dernires annes ont t marques par
de #randes hsitations de la part de l@nion quant la strat#ie suivre pour
#arantir la poursuite des efforts de stabilisation des Balkans et rpondre au'
trois dfis ma7eurs qui se posent actuellement" savoir linterro#ation sur la
viabilit des dcoupa#es territoriau' et des structures tatiques e'istantes" la
d#radation des conditions de vie des populations et leur alination
#randissante par rapport au' lites politiques+
La position de l@nion europenne demeure ambi#uR+ L@E a certes
endoss des responsabilits accrues en matire de scurit Apolice et armeB
en reprenant tour tour la mission de police diri#e par les &ations unies en
Bosnie--er=#ovine" le ,
er
7anvier 0;;5" et la mission de scurisation et
daccompa#nement des accords d:hrid en $acdoine+ $al#r les lacunes
et la lenteur de la pro#ression du processus de rforme dans de nombreu'
secteurs et dans plusieurs pa3s" le bilan du !<( est #lobalement positif
0,
+
Dependant" accapare par llar#issement lEst" l@E semble dautant plus
tente par un retrait que les Balkans ont perdu en importance depuis les
attentats du ,, septembre 0;;,+ !our les Etats-@nis" mais aussi un
moindre de#r pour les Europens" les Balkans occidentau' ne constituent
un p*le dintr.t que dans la stricte mesure o/ ils risquent" en raison de leur
faiblesse tatique" de fournir un terreau fertile au dveloppement
dor#anisations terroristes ou de rseau' de criminalit or#anise et de flu'
mi#ratoires clandestins+ Lavenir des Balkans tient" avant tout" dans des
cooprations r#ionales qui doivent .tre encoura#es
00
+
$ais refuser de poursuivre la voie dune int#ration des Balkans
occidentau' risquerait dalimenter un retour linstabilit et une monte des
e'tr.mes+ De qui est en 7eu nest rien moins que la crdibilit des
- 9 -
in7onctions europennes et des appels labdication des ambitions
nationales" au respect des minorits et la lutte contre la criminalit
or#anise+ !lus fondamentalement" la construction europenne ne saurait
.tre acheve tant que les Balkans de louest ne seront pas membres de l@E+
Dar il est surtout dans lintr.t de lEurope de diffuser la stabilit et la
scurit+ <i lon e'clut des peuples qui sont historiquement europens" non
seulement l@nion risquerait de crer un nouveau rideau de fer " mais
lEurope laisserait sinstaller une prcarit et une instabilit #nratrices
dun pourrissement #nral qui emp.cherait la naissance de la d3namique
politique ncessaire tout redressement+
%e leur c*t" les pa3s concerns devront encore relever de nombreu'
dfis pour mener le processus de transition son terme et devenir des
dmocraties efficaces ainsi que des conomies de march viables+ %es
efforts supplmentaires sont ncessaires pour promouvoir la rconciliation I
les actes de violence ethnique commis dbut 0;;8 au 4osovo ont montr
que la stabilisation reste fra#ile+
Batrice Majza est Ma(tre de con%rences en droit pu"lic ) la %acult de
droit de Caen*
- C -
, 1ean-(rnault %erens I Bal+ans , la crise" Qallimard" 0;;;" 5E9 pa#es+
0 :n rappellera la premire alliance fdrale balkanique de ,HCC-,HCH A<erbie" $ontn#ro" Qrce" MoumanieB" la
deu'ime de ,2,0 A<erbie" Bul#arie" Qrce et $ontn#roB" la troisime de ,2,5 A<erbie" Qrce" $ontn#roB" et enfin"
la Sou#oslavie de ,2,H+
5 Dharles-(lbert $orand A%ir+B I -a crise des Bal+ans de ./// 0 -es dimensions 1istoriques2 politiques et juridiques du
con%lit au 3osovo2 Bru3lant" LQ%1" 0;;;" 50, pa#es+
8 $isha Qlenn3 I 6he Balkans" ,H;8-,222 I Nationalism2 4ar and t1e 5reat !o6ers2 Londres" Qranta" pp+ C58-CC0+
9 (vant llar#issement de l@E Le !acte de stabilit comptait" au nombre des partenaires" quator=e pa3s dEurope du
sud-est et leurs voisins A(lbanie" Bosnie--er=#ovine" Bul#arie" Droatie" -on#rie" $acdoine" $oldavie" !olo#ne"
Mpublique 6chque" Moumanie" <lovaquie" <lovnie" 6urquie" @nion <erbie-$ontn#roB" les quin=e de l@EG si'
autres pa3s non-membres ADanada" 1apon" &orv#e" Mussie" <uisse et Etats-@nisB et plusieurs or#anisations
internationales A:<DE" :&@" :6(&" Donseil de lEurope" :D%E" -aut Dommissariat pour les rfu#is des &ations
@nies" D?DMB ainsi que des institutions financires AL$?" Banque mondiale" Banque europenne pour la reconstruction
et le dveloppement ABEM%B" et la Banque europenne dinvestissement ABE?B+
C Donseil europen" conclusions de la prsidence" Dolo#ne" 5-8 7uin ,222" TE0 U'ocuments dactualit internationale"
nV,8" ,9 7uillet ,222" pa#es 98E et suivantW+
E ?l reprend en cela le principe du processus de Mo3aumont tent en ,22E en direction des Balkans dans le but dune
stabilisation r#ionale+
H &ebo7sa Xukadinovic I Les en7eu' de la stabilisation et de la reconstruction des Balkans" !olitique trang&re" ,Y0;;;
p+ ,9,-,C,+
2 Le ministre fran)ais des (ffaires tran#res" -ubert Xdrine" ds ,22H" avait propos que toutes les initiatives visant
assurer la stabilit dans lEurope du sud-est" soient re#roupes dans un seul 7 !acte de sta"ilit et de con%iance 8 plac
sous les auspices de l:<DE+ ?l aurait eu pour unique ob7ectif doffrir un cadre #lobal et une strat#ie lon# terme au'
acteurs en cause" afin de les prparer adhrer au' institutions occidentales UDf+ Nouvelles $tlantiques" nV 02HH" ,8
fvrier ,22H" pa#e 5W+
,; Dre le 09 7uin ,220 ?stanbul" la JDE$& Aou B<DE Z Blac+ Sea Economic Cooperation InitiativeB re#roupe
on=e Etats I (lbanie" (rmnie" (=erba[d7an" Bul#arie" Qor#ie" Qrce" $oldavie" Moumanie" Mussie" 6urquie" @kraine+
,, Donsidre comme le pendant amricain de linitiative fran)aise du processus de Mo3aumont" l?DE sest runie pour
la premire fois les 9 et C dcembre ,22C Qenve U!ress 9elease o% t1e Ministr: o% ;oreign $%%airsW+ Elle comprend
on=e Etats A(lbanie" Bosnie--er=#ovine" Bul#arie" Droatie" Qrce" -on#rie" EMS$" $oldavie" Moumanie" <lovnie et
6urquieB+ Les pro7ets qui 3 sont dbattus sont trs divers et concernent" par e'emple I lamlioration des chan#es
commerciau'" les infrastructures des transports" les s3stmes ner#tiques et la rhabilitation du %anube+
,0 ?ssue de la Dommunaut (lpes-(driatiques re#roupant" l(utriche" la <lovnie et la -on#rie" l?DE" depuis ,220"
sest lar#ie la Mpublique tchque" la !olo#ne" l?talie" la Droatie" la <lovaquie" l@kraine" la Bilorussie" la
Moumanie" la $oldavie" la Bul#arie" la Bosnie--er=#ovine" l(lbanie et lEMS$+
,5 Lanc lors du <ommet des chefs dEtat de lEurope du sud-est -raklion" le 8 novembre ,22E" ce processus sest
concrtis par la runion" une fois par an" des ministres des (ffaires tran#res de l(lbanie" la Bosnie--er=#ovine" la
Bul#arie" la Qrce" lEMS$" la Moumanie" la 6urquie" la MLS+ De processus oeuvre en faveur de la scurit" la pai' et
la coopration dans le cadre des traits internationau'" la lutte contre la criminalit" la dro#ue et limmi#ration
clandestine+
,8 Dommunication de la Dommission au Donseil et au !arlement europen" du 0C mai ,222" sur le processus de
stabilisation et d>association en faveur des pa3s de l>Europe du sud-est UD:$ A,222B 059 finalW+
,9 Donseil europen de Dolo#ne" 5 et 8 7uin ,222 et de Leira des ,2 et 0; 7uin 0;;;+
,C La $acdoine et la Droatie ont respectivement d7 si#n de tels accords de stabilisation et d>association" le 2 avril
0;;, et le ,8 mai 0;;,+ Les n#ociations sont entames avec les autres Etats+
,E Communit: $ssistance %or 9econstruction2 'evelopment and Sta"ilisation*
,H Dhristophe <olio= I -apr&sguerre dans les Bal+ans 0 -appropriation des processus de transition et de
dmocratisation pour enjeu2 4arthala" 0;;8" pa#e ,2+
,2 (nastatsia 6soukala I %e 6ampere <ville I bilan de la scurit europenne G le pacte de stabilit pour lEurope du
sud-est" 9evue Cultures et con%lits2 0;;0+
0; La Dommission europenne a approuv en mars 0;;8 les premiers partenariats europens en faveur des Balkans
occidentau'" qui sont inspirs des partenariats pour l>adhsion tablis dans le pass en vue d>aider certains pa3s se
prparer l>adhsion l>@E+ Le Donseil europen de 6hessalonique des ,2 et 0; 7uin 0;;5 a raffirm quil tait
rsolu soutenir pleinement et efficacement la perspective europenne des pa3s des Balkans occidentau'" qui feront
partie int#rante de l@E ds quils rpondront au' critres tablis+
0, Df+ Mapport de la commission sur le processus de stabilisation et dassociation en faveur de lEurope du sud-est Z
%eu'ime rapport" Bru'elles" 0C mars 0;;5" UD:$ A0;;5B ,52 finalW+
00 %ominique de Xillepin I Balkans $ust Kait" ;inancial <imes" 0; 7uin 0;;5+