O FINANCIAMENTO DA ADMINISTRAO ADMINISTRAO LOCAL

Jos da Silva Costa

Faculdade de Economia da Universidade do Porto

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1. INTRODUO

Neste documento faz-se um diagnstico prospectivo sobre a evoluo dos mecanismos de financiamento da Administrao Local no Norte de Portugal no perodo 2007-2015. Em particular, com este diagnstico pretendemos, entre outras, responder s seguintes questes: - Que evoluo para os mecanismos de financiamento dos diversos nveis de Administrao Local? Que cenrios de continuidade e /ou de evoluo desejvel a curto e a mdio prazo? - Que tipo de reajustamentos ser necessrio efectuar em termos de Fundo Geral Municipal? Que mecanismos para associar o Fundo Geral Municipal qualidade custo - preo de proviso dos principais servios pblicos locais? Como reforar o princpio do utilizador pagador dos servios pblicos locais? Que mecanismos para assegurar o escrutnio pblico da relao qualidade/custo/preo dos principais servios pblicos locais? - Como adaptar os instrumentos de financiamento da Administrao Local mudana gradual de paradigma do Municpio Executor para o Municpio Gestor? Como diminuir a importncia da propriedade imobiliria como base de incidncia dos Impostos Locais? Que novas competncias tributrias efectivas? Que margem de manobra para a definio local das bases tributrias? - Como tornar os mecanismos de contratualizao financeira mais efectivos para a concretizao das polticas pblicas locais? Como apurar os critrios de utilizao da capacidade de endividamento? Que mecanismos legais para aprofundar a contratualizao pblico privado? Que capacidade de investimento autrquico no prximo QCA? Que mecanismos de financiamento especficos para os Modelos de Associativismo Municipal, nomeadamente as reas metropolitanas e comunidades intermunicipais? Que estudos de caso para Benchmarking? Este documento insere-se num estudo prospectivo mais vasto sobre a Regio Norte, estudo este que funcionar como quadro de referncia estratgico para a concepo de polticas pblicas, aplicveis na Regio do Norte entre 2007-2015. O documento est estruturado em trs partes. Numa primeira parte, faz-se um diagnstico sinttico da situao actual do financiamento da Administrao Local: Numa segunda parte, apresenta-se uma anlise prospectiva da evoluo do financiamento da Administrao Local no perodo em anlise. Numa terceira parte, faz-se uma anlise SWOT do financiamento da administrao local na Regio Norte e pr identificam-se programas de aco, medidas / instrumentos de polticas pblicas, etc., que permitam aperfeioar o financiamento da administrao local na regio, pr identificando, igualmente, os actores susceptveis de levar a cabo esses programas de aco. Num quarta parte, apresentam-se um anexo estatstico de suporte ao diagnstico.

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2. DIAGNSTICO DA SITUAO PRESENTE

2.1. mbito de Interveno das Autarquias Locais

Tradicionalmente o Sector Pblico intervm na afectao dos recursos econmicos, na redistribuio de rendimentos, na formulao e implementao de polticas de estabilizao macroeconmica e na promoo do desenvolvimento econmico. Quando se equaciona a repartio pelos diferentes nveis de governo, claro que a estabilizao macroeconmica caber aos governos nacionais e supranacionais. A redistribuio de rendimentos dever, igualmente, ser desempenhada pelos governos centrais, tendo em conta que desta forma se reduzem as distores nas decises de localizao dos agentes econmicos. A interveno na afectao de recursos econmicos poder ser repartida por diferentes nveis de governo. Inclui-se aqui a actividade reguladora do funcionamento da economia (em geral da competncia de governos nacionais ou supra nacionais), o fornecimento de bens pblicos e bens mrito, a correco de externalidades tecnolgicas e a interveno do sector pblico no fornecimento de bens privados (monoplios naturais). ao nvel do fornecimento de bens pblicos e bens mrito que, com mais frequncia, a repartio de funes se d. Nessa repartio atende-se a aspectos como a maior ou menor rivalidade no consumo dos bens pblicos, a maior ou menor homogeneidade de preferncias por bens pblicos, a existncia de economias de escala no fornecimento dos bens pblicos, etc. A promoo do desenvolvimento, incluindo-se aqui o planeamento, pode igualmente ser repartida por diferentes nveis de governos. Esta repartio atende, por um lado filosofia de interveno do Sector Pblico (mais ou menos horizontal) e por outro s vantagens que decorrem do planeamento poder ser feito numa escala mais reduzida. Em geral, os governos locais desempenham mais funes ao nvel do planeamento fsico do que na promoo do desenvolvimento econmico. Razes de eficincia econmica so normalmente apresentadas para justificar a descentralizao poltica administrativa. Podemos identificar um conjunto de razes nomeadamente: menor distncia das preferncias dos cidados em relao quantidade fornecida; maior visibilidade para os eleitores do custo de oportunidade da despesa pblica; maior experimentao de solues diferenciadas; maior possibilidade de comparao por parte dos contribuintes da relao entre benefcios recebidos e custos incorridos (benchemarking); possibilidade via mobilidade de maior adequao entre preferncias dos cidados e oferta de bens e servios pblicos locais, etc. H, no entanto, limites aos benefcios decorrentes do processo de descentralizao nomeadamente os custos associados criao de novas autarquias (burocracia), a existncia de economias de escala na proviso de bens e servios pblicos locais, a existncia de externalidades espaciais, a homogeneidade das preferncias dos cidados, a necessidade de assegurar nveis de proviso semelhantes para determinados bens mrito, a possibilidade das autarquias locais se envolverem em polticas tipo jogos soma zero ou mesmo soma negativa, etc. Decorre do exposto que cabe s autarquias locais um papel importante na proviso de bens pblicos locais, no planeamento territorial e em menor grau na promoo do desenvolvimento regional. Mais discutvel a sua interveno na promoo de equidade entre os cidados. Quando se fala de polticas de equidade, referimo-nos a maior parte das vezes a equidade interpessoal. Para se assegurar equidade interpessoal as polticas que sero adequadas esto associadas interveno do governo central atravs dos impostos (redistribuio via receita) e das despesas nomeadamente transferncias e despesa pblica em bens no transaccionveis (redistribuio via despesa). Esta redistribuio orientada para as pessoas, conduzida pelo governo central, evita fenmenos de mobilidade indesejveis.

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Polticas de equidade definidas numa base territorial podem, contudo, ser adequadas quando a mobilidade dos cidados no elevada ou indesejvel (porque conduz a um crescimento das cidades para l do nvel ptimo), para atenuar as consequncias decorrentes de indivisibilidade na proviso de bens e servios pblicos locais, e para introduzir discriminao positiva que favorea o desenvolvimento das regies menos prsperas.

2.2. Eficincia, Equidade e Financiamento das Autarquias Locais

Por razes de eficincia, o financiamento das autarquias locais deve ter em conta trs grandes orientaes. Primeiro, deve ser o mais neutral possvel de forma a no distorcer as decises de localizao dos agentes econmicos. Segundo, deve tornar claro para os contribuintes o custo de oportunidade associado aos bens e servios providos. Terceiro, deve ter custos de administrao tanto mais baixos quanto menor for a rea de jurisdio da autarquia local. Para se assegurar a neutralidade das receitas fiscais a nvel local, estas devem ser obtidas recorrendo a impostos baseados no benefcio, taxas, tarifas e preos. Porque nos impostos se aplica o princpio da no consignao (receitas dos impostos locais financiam indistintamente as despesas pblicas locais), temos de entender o princpio do benefcio numa acepo geral. Nas taxas possvel fixar o seu montante em funo duma contrapartida especfica da autarquia, sendo certo este princpio no seguido em muitas circunstncias. Quando se recorre a impostos locais no repartidos de acordo com o princpio do benefcio, deve ser assegurado um bom nvel de harmonizao fiscal. A manuteno de baixos custos de administrao interliga-se com a escolha entre separao da base de incidncia dos impostos locais e impostos de sobreposio, bem como sobre quem mais competente para cobrar impostos locais. Parece claro que para impostos de sobreposio a cobrana poder ser mais eficaz quando feita pelos servios dependentes do governo central. Pode equacionar-se, no entanto, a possibilidade de criao de organismos prprios da administrao local para a cobrana dos impostos locais com base de incidncia prpria. O facto das receitas a nvel local deverem ser, sempre que possvel, obtidas atendendo ao princpio do benefcio dos muncipes, refora a necessidade de polticas de equidade territorial, geralmente atravs da implementao de um sistema de transferncias intergovernamentais de natureza incondicional.

2.3. Caracterizao do Financiamento das Autarquias Locais em Portugal

Os princpios enunciados atrs esto em grande parte contemplados na Lei das Finanas Locais em Portugal. O financiamento das autarquias em Portugal pode ser caracterizado pelo(a): Moderada competncia fiscal das autarquias locais; Excessiva dependncia da propriedade imobiliria como base fiscal e necessidade de ajustamentos em alguns impostos locais; Aproveitamento insuficiente das competncias fiscais das autarquias locais; Adopo do princpio de que o governo central mais competente a cobrar impostos do que os governos locais, embora haja a evoluo recente aponte em sentido oposto; Recurso muito significativo a transferncias incondicionais como regra no relacionamento financeiro entre governo central e municpios;

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Natureza redistributiva das transferncias intergovernamentais; Limitada capacidade de endividamento dos municpios, com as restries a aumentarem nos tempos mais recentes; Reconhecimento progressivo de que as autarquias locais asseguram maior eficincia e eficcia na afectao de recursos financeiros satisfao de necessidades locais.

2.3.1. Moderada Competncia Fiscal das autarquias Locais em Portugal De forma a perspectivarmos a autonomia fiscal das autarquias locais em Portugal consideremos a classificao dos nveis de autonomia fiscal constantes do quadro 1. Como se pode observar neste quadro, o nvel mais elevado de autonomia fiscal corresponde a uma situao em que as autarquias locais tm poder para fixar a base fiscal e a taxa. O extremo oposto corresponde a situao em que as autarquias locais dependem exclusivamente de transferncias condicionais dos nveis de governo hierarquicamente superiores.

Quadro 1 - Nveis de Autonomia Fiscal Nvel 1 Nvel 2 Base fiscal dos impostos e taxa sob controlo das autarquias locais Base fiscal fora do controle das autarquias locais; taxas sob seu controle Base fiscal fora do controle dos governos locais; taxas sob seu controle dentro de determinado intervalo Autarquias locais tm poder para lanar taxar e tarifas Governos locais auferem de impostos locais, mas no tm poder para definir a base fiscal nem as taxas. Governos locais participam nas receitas fiscais do governo central Governos locais recebem transferncias incondicionais Governos locais recebem transferncias condicionais

Nvel 3 Nvel 4 Nvel 5

Nvel 6 Nvel 7 Nvel 8

De acordo com a Lei das Finanas locais, e tomando como referencial os municpios, as receitas deste nvel de governo local incluem o imposto municipal sobre transmisso onerosa de imveis (IMT), o imposto municipal sobre imveis (IMI), o imposto municipal sobre veculos, a derrama, rendimentos de bens prprios, taxas, tarifas, multas, e coimas fixadas por lei, o produto de emprstimos, heranas, legados, doaes, encargos de mais valias destinados por lei aos municpios, alienao de bens prprios, participao nos lucros das sociedades e outras entidades.

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 luz dos nveis de autonomia fiscal identificados no Quadro 1, a autonomia fiscal dos municpios em Portugal relativamente reduzida. Tendo em conta a situao presente, os municpios podem fixar a taxa de impostos locais dentro de determinados limites no imposto municipal sobre imveis - IMI (nvel 3), podem decidir lanar ou no a derrama com taxas dentro de um determinado intervalo (nvel 3+), podem cobrar taxas e tarifas (nvel 4), beneficiam de impostos locais em que no podem fixar a base fiscal nem a taxa como so o caso do IMT e do imposto sobre veculos (nvel 5), recebem transferncias incondicionais (nvel 6), e beneficiam de transferncias condicionais (nvel 8). A competncia fiscal dos municpios no tem sido fortemente alterada ao longo dos ltimos vinte anos. Ocorreram algumas alteraes nos impostos locais, sendo as mais significativas as que resultaram da reforma fiscal (extino do imposto de contribuio predial e do imposto de mais valias e criao do imposto de contribuio autrquica) e mais recentemente da reforma da tributao do patrimnio (criao do imposto municipal sobre imveis em substituio da contribuio autrquica e criao do imposto municipal sobre transaces de imveis em substituio do imposto de sisa).

2.3.2. Excessiva Dependncia Dependncia da Propriedade Imobiliria como Base Fiscal Como se referiu atrs, a concretizao do princpio da neutralidade nas receitas fiscais a nvel autrquico implica o recurso a impostos baseados no benefcio e, como veremos, os impostos lanados sobre a propriedade imobiliria so bons deste ponto de vista. Com efeito, o IMI pode ser visto como um imposto baseado no benefcio. Se o governo local faz obras nos arruamentos, se assegura a construo de jardins nas redondezas, se mantm as ruas bem iluminadas e limpas, etc. vai gerar benefcios para os proprietrios, que vero as suas propriedades se valorizarem. O valor da propriedade incorpora, por um lado, o valor presente dos servios pblicos de que beneficia, e por outro, o valor presente dos impostos que lhes esto associados. As decises de localizao dos agentes econmicos no so distorcidas. Desta forma, os eleitores tendero a premiar os governantes que lhes assegurem uma relao favorvel entre benefcios decorrentes de servios pblicos e o custo dos impostos locais. Contudo, para que o IMI desempenhe este papel, preciso que os valores matriciais sejam objecto de actualizao frequente, caso contrrio perde-se uma parte significativa das suas vantagens. Outra vantagem do IMI est no facto de ser aceitvel do ponto de vista da equidade, pois se assume que os servios pblicos so proporcionais ao valor da propriedade. Pode, eventualmente, levantar um problema de equidade entre geraes, pois se sobrecarrega mais os contribuintes com elevado patrimnio (geraes mais velhas). Esta questo pode vir a assumir uma importncia crescente com a actualizao do IMI, tendo em conta o elevado esforo que muitos portugueses fazem para adquirir a sua habitao (como do conhecimento geral, a ausncia de um mercado de arrendamento urbano transforma em proprietrios cidados que em condies normais seriam arrendatrios). Apesar do problema de equidade entre geraes referido atrs, a substituio do imposto de contribuio autrquica pelo IMI (a par da substituio do imposto de sisa pelo IMT), vai permitir corrigir a grave situao de falta de equidade fiscal decorrente da no actualizao dos valores matriciais e ter efeitos muito favorveis do ponto de vista da eficincia (melhor adequao ao princpio do benefcio) e da receita fiscal (decorrentes da actualizao dos valores das matrizes e da interligao que se estabelece entre o IMI e o IMT). A subida previsvel da receita fiscal do IMI tem, no entanto, alguns efeitos que devem ser equacionados, nomeadamente o aumento do peso das receitas provenientes da propriedade imobiliria (que em geral se considera ser excessivo) e o aumento da desigualdade entre os municpios quanto sua capacidade para gerar receitas. A subida das receitas vai permitir aos municpios uma anlise mais criteriosa das taxas a fixar, mas tem muitas outras implicaes que abordaremos frente.

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Se fazemos uma apreciao positiva do IMI, diferente avaliao feita no que respeita ao IMT. Trata-se de um imposto que incide sobre as aquisies de patrimnio imobilirio e tem uma natureza cumulativa (incide sobre o valor de cada transaco sempre que o imvel transaccionado, estando previstas situaes de iseno). Embora a harmonizao fiscal esteja assegurada dado que os municpios no tm qualquer papel na fixao da taxa, este imposto tem o inconveniente de sobrecarregar as geraes mais jovens ( pago no acto da aquisio do imvel) e de diminuir a fluidez do mercado imobilirio (porque possvel que no seja repercutido para trs). Este imposto foi criado em substituio do imposto de sisa, imposto da mesma natureza, o que significa que o problema em parte se manteve. Chegou a estar planeado a substituio do imposto de sisa pelo IVA sobre imveis novos e por um imposto de registo sobre a aquisio de imveis usados. Este projecto tinha a vantagem de eliminar a dupla tributao (quer a sisa quer o IMT incidem sobre o IVA que os promotores no podem recuperar) mas no foi avante em consequncia da dificuldade na fixao de uma taxa reduzida em sede de IVA. Apesar do IMT continuar a ter muitos dos defeitos da sisa, forem introduzidos mecanismos de combate evaso e fraude fiscal que induziro uma melhoria substancial no desempenho deste imposto (para isso contribui igualmente a descida significativa nas taxas e um maior cruzamento de informao fiscal, nomeadamente com o IMT). O peso da propriedade imobiliria nas receitas fiscais a nvel autrquico excessivo, no s pela importncia que assumem o IMI e o IMT, mas tambm pela elevada proporo das receitas de taxas que so geradas pela actividade de construo (taxa de infra-estruturas urbansticas e taxas cobradas sobre os mais variados factos correlacionados com a actividade de construo). Em consequncia dessa percepo, alguns autores tm vindo a propor a criao de novos impostos locais, com particular realce para a criao de um imposto de sobreposio sobre o Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) que reverteria para os municpios (Baleiras, 2004). Outra soluo poderia passar pela eliminao do IMT, aproveitando a oportunidade decorrente do crescimento da receita com a actualizao das matrizes prediais. Contra qualquer uma destas solues avanado o argumento da estabilidade do sistema fiscal. Sendo defendida esta estabilidade, no faria sentido alterar novamente o regime da tributao do patrimnio, interessando ento reduzir a taxa do IMI e compensar esta reduo com a criao de novos impostos que aperfeioem o sistema fiscal local no sentido de ter em conta o benefcio dos contribuintes. Assim, advoga-se a possibilidade de se lanar um imposto que capte receita da populao flutuante dos municpios: por exemplo, contribuio sobre as dormidas em estabelecimentos com interesse turstico; contribuies sobre actividades de risco acrescido sobre o patrimnio local (Baleiras, 2004). Embora se defenda a diminuio do peso da carga fiscal que recai sobre a propriedade, durante o debate pblico desta proposta foram realados alguns aspectos que podero implicar um percurso em sentido oposto. Tendo como finalidade facilitar o controlo urbanstico, foi referida a necessidade de aperfeioar o cadastro identificando terrenos com capacidade urbana e sem capacidade urbana. Este aperfeioamento visto como potenciando a possibilidade de tributar terrenos como urbanos quando esto a espera da melhor oportunidade para serem urbanizados. Outra rea referida durante o debate pblico foi a necessidade de aprofundar a tributao de mais valias dos particulares que resultem da interveno dos municpios. O aumento da tributao de patrimnio abandonado foi igualmente referido.

2.3.3. Ajustamentos em Impostos Locais Alm da criao de novos impostos, h ainda campo para aperfeioamentos noutros impostos locais. Entre esses aperfeioamentos, consideramos como fcil de implementar um ajustamento no imposto automvel. No imposto municipal sobre veculos a base fiscal e a taxa esto fora do controlo dos municpios. Este imposto tem na sua gnese o objectivo de fazer os utilizadores dos veculos comparticiparem nos custos de manuteno das estradas. Ao reverter para os municpios, podemos inferir que est aqui em causa o objectivo de fazer os automobilistas comparticiparem nos custos de manuteno das estradas sob responsabilidade municipal. Este desiderato colide,
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parcialmente, com o facto de haver veculos que circulam predominantemente num municpio diferente do seu registo, situao que acontece em empresas com sede fora do concelho. Nestes termos, tem vindo a ser referida (Baleiras, 2004) a necessidade de introduzir mecanismos de correco na afectao da receita deste tipo de imposto, semelhana do que ocorreu no passado com a derrama.

2.3.4. Aproveitamento das Competncias Fiscais das Autarquias Locais. Vimos anteriormente que as competncias fiscais das autarquias locais so reduzidas. Apesar disso, o aproveitamento dessas competncias tem sido insuficiente. Em geral, pode-se afirmar que as autarquias s agora comeam a ver na fiscalidade local uma via privilegiada para influenciar o seu futuro. A derrama, imposto que incide sobre a quota principal de outro imposto (IRC) pode ser lanado pelos municpios sobre o rendimento das pessoas colectivas com sede/estabelecimento no concelho, sendo a taxa fixada pelo municpio num intervalo de zero a dez por cento. Inicialmente visto pelos municpios mais desenvolvidos como uma forma de exportar impostos para contribuintes fora do concelho, no surpreende que a soluo seguida em muitos dos municpios tenha sido a de se optar pela taxa mxima, no se fazendo da escolha da taxa um instrumento de poltica local. A maior sensibilidade das empresas aos impostos e a maior concorrncia entre municpios tem induzido, recentemente, uma maior ateno das autarquias locais fixao da taxa ou mesmo opo por no tributao. Se no incio ocorreu o erro de se optar frequentemente pela taxa mxima, agora assiste-se possibilidade de os municpios se envolverem num jogo de soma negativa, com sucessivas descidas da taxa na expectativa de que essas descidas tenham um efeito significativo na atraco de investimento. Do ponto de vista da neutralidade e da sua visibilidade para os contribuintes, as taxas e tarifas so uma excelente fonte de receita fiscal a nvel local. J no to claro que tenham baixos custos de administrao quando os comparamos com a receita arrecadada. As tabelas de taxas tm sido objecto de um renovado interesse por parte dos executivos camarrios. Tal acontece por diversas razes: primeiro, para alguns municpios as taxas e tarifas comeam a representar uma fatia significativa das receitas dos municpios; segundo, as tabelas so a expresso financeira de muitas polticas a nvel local; terceiro, ao nvel destas receitas que verdadeiramente as solues so diversificadas e onde os tcnicos camarrios podem desenvolver uma aproximao especfica (embora se reconhea haver vantagens na existncia de alguma harmonizao de taxas e tarifas). Na anlise da receita das taxas e tarifas algumas questes tm sido objecto de ateno especial. Uma primeira, tem a ver com a adopo de metodologias adequadas de reviso e simplificao das tabelas de taxas. Uma segunda, relaciona-se com a necessidade de montagem de um sistema de informao adequado que permita o acompanhamento e controlo da cobrana deste tipo de receita. Uma terceira, tem a ver com a garantia dos contribuintes. As duas questes iniciais no implicam qualquer alterao de natureza legal dependendo apenas da vontade poltica ao nvel dos executivos camarrios. Eventualmente, poder caber ao poder central, ou aos organismos de coordenao dos municpios, um papel de harmonizao para que no se venha a perder nesta matria alguma possibilidade de comparar as tabelas (a Associao Nacional de Municpios Portugueses tem vindo a desenvolver algumas iniciativas nesta matria). A terceira questo tem vindo a ganhar importncia tendo sido objecto de referncia no designado Relatrio Silva Lopes sobre a reforma fiscal. Em actividades sem a natureza de servio pblico podem os municpios ser tentados pela possibilidade de exportao de taxas. A competncia para aprovar taxas ao nvel local da Assembleia Municipal e esta em princpio representa os muncipes. Os representantes dos eleitores possivelmente entendem o eventual efeito nefasto que a tentativa de exportao de taxas pode ter sobre as empresas localizadas no concelho e sobre a atraco de novos investimentos. Mas no dever haver algum limite ao poder de fixao de taxas, particularmente nestes casos? A
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taxa, por definio uma prestao obrigatria, bilateral e sem carcter de sano. Pode, pois, argumentar-se que basta assegurar a proporcionalidade entre o valor da taxa e o valor da contrapartida. Acontece, no entanto, que para muitas taxas o referencial dificilmente pode ser o valor da contrapartida e se o encargo recai principalmente sobre contribuintes de fora do concelho, o elemento de autorizao fica parcialmente posto em causa.

2.3.5. Os Fundos Municipais e o Fundo de Financiamento das Freguesias. A utilizao de impostos baseados no benefcio, conjugada com a existncia de diferente capacidade para financiar a proviso de bens e servios pblicos, bem como a ocorrncia de diferentes custos na sua proviso, determina a interveno do governo central numa lgica de equidade territorial redistribuindo recursos de umas autarquias locais para outras. Esta redistribuio de natureza territorial no est isenta de criticismo. Primeiro, h quem argumente que distorce as decises de localizao e induz ineficincia. Segundo, defende-se que deve assentar simplesmente numa comparao interpessoal e que no claro que seja compatvel com a reduo da desigualdade entre cidados (defendem que os mais beneficiados so os ricos das autarquias pobres). Apesar destas crticas, o pensamento dominante defende a redistribuio de natureza territorial, pois preciso ter em conta que a equidade interpessoal no assegura, por si s, igual acesso a bens e servios pblicos. Para isso concorrem as indivisibilidades nas quantidades a prover, o diferente custo de proviso, a necessidade de promoo do desenvolvimento, etc. possvel encontrar solues diferenciadas no tipo de redistribuio que assegurada. Uma primeira soluo, consiste em recorrer a transferncias condicionais, sendo esta via mais frequente quando o governo que concede a transferncia pretende assegurar a prossecuo de determinados objectivos. Tratando-se de transferncias condicionadas, funcionam como um abaixamento do preo dos bens subsidiados (por exemplo, infra-estruturas) o que conduz a uma quantidade procurada mais elevada. Uma segunda soluo recorrer a transferncias incondicionais, sendo possvel a este nvel encontrar diversas variantes. Nalguns casos, as transferncias incondicionais so definidas tendo em conta as necessidades bsicas das autarquias locais. Esta aproximao complexa porque necessrio definir o que se entende por necessidades bsicas, tarefa esta trabalhosa dadas as numerosas definies e o carcter subjectivo na escolha dos critrios a seguir. Noutros casos, optase por uma soluo tipo revenue- sharing em que o montante a distribuir est indexado receita de determinados impostos e na distribuio pelas autarquias se adopta uma frmula de repartio que atende a nmero de residentes, custos de proviso de bens pblicos, carncias, esforo fiscal a nvel local, etc. Esta soluo tem a vantagem de ser fcil de perceber e de assegurar a independncia do financiamento autrquico em relao aos partidos polticos no poder em cada nvel de governo. Em matria de transferncias do governo central para os municpios a Lei das Finanas Locais contempla a existncia de trs fundos: Fundo de Base Municipal, Fundo Geral Municipal e Fundo de Coeso Municipal. O Fundo de Base Municipal visa dotar os municpios de capacidade financeira mnima, sendo repartido por igual por todos os municpios. O Fundo Geral Municipal financia a proviso de bens pblicos e bens de mrito a nvel local e atende fundamentalmente s necessidades e a custos de proviso (embora de uma forma indirecta). O Fundo de Coeso Municipal tem objectivos de equidade territorial, sendo esta redistribuio feita com base num ndice de carncia fiscal (diferena entre a capitao mdia nacional dos impostos municipais e a capitao no municpio) e num ndice de desigualdades de oportunidades. Os montantes dos fundos referidos atrs so inscritos pelos municpios 60% como receitas correntes e 40% como receitas de capital, sendo transferidos seguindo o regime de duodcimos. Esta rigidez na afectao dos fundos municipais, justificada nas primeiras verses da Lei das
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Finanas Locais, hoje em dia muito limitativa da aco dos municpios quando muitos dos investimentos foram realizados e agora se pe mais problemas com a explorao das infraestruturas criadas. Embora a filosofia de repartio dos fundos no tenha sido alterada substancialmente, ocorreram sucessivas mudanas nos critrios de repartio da parte que corresponde grosso modo hoje em dia ao Fundo de Geral Municipal. A necessidade de estabilidade de receita reconhecida pela generalidade dos intervenientes no processo e isso reflectiu-se por diversas vezes na garantia de receita sempre que os critrios de repartio so alterados. Os aspectos mais relevantes a necessitar de mudana so, a nosso ver, a introduo de um indicador de esforo fiscal, que induza uma efectiva procura de receita fiscal por parte dos municpios e compense os municpios com base fiscal mais dbil e o reforo do fundo de coeso que permita a mdio prazo fazer face clara debilidade dos municpios mais pobres decorrentes da implementao em pleno do IMI e IMT. Uma particularidade da actual Lei das Finanas Locais de prever, tambm, transferncias para as freguesias (Fundo de Financiamento das Freguesias). Trata-se de uma alterao importante porque as freguesias vm desta forma assegurado o financiamento de uma forma mais independente do que acontecia anteriormente. Nesta matria, h espao para o reforo das atribuies e competncias das freguesias de maior dimenso, e consequentemente das verbas atribudas a este nvel de autarquia, para l do eventual reforo de outras receitas, nomeadamente taxas, tarifas, preos, multas e coimas. Este reforo, dependente do aumento das atribuies e competncias das freguesias de maior dimenso, assume uma importncia estratgica fundamental tendo em conta os movimentos populares em favor da criao de novos municpios. Embora se refira apenas a possibilidade de definio de competncias diferenciadas conforme a dimenso das freguesias, admite-se que num processo de reforma mais aprofundada se pode igualmente adoptar esse princpio para os municpios.

2.3.6. Moderada Capacidade de Endividamento das Autarquias Locais A capacidade de endividamento dos municpios fortemente restringida. De acordo com o artigo 24 da Lei das Finanas Locais, os emprstimos de curto prazo contrados para fazer face a dificuldades de tesouraria no podem ter um montante mdio anual que exceda 10% das receitas do municpio provenientes do Fundo Geral Municipal e Fundo de Coeso Municipal. O servio da dvida de emprstimos a mdio e longo prazo (financiando investimento ou o reequilibro financeiro dos municpios) no pode exceder o maior dos limites do valor correspondente a trs duodcimos do Fundo Geral Municipal e Fundo de Coeso Municipal ou a 20% das despesas de investimento realizadas no ano anterior. Esta necessidade de restrio da capacidade de endividamento tem como finalidade assegurar a conduo da poltica macro-econmica por parte do governo central e evitar situaes de falncia tcnica por parte dos governos locais. Com a aprovao da lei do oramento de 2003, estes limites foram reduzidos a metade. Foram, igualmente, reduzidas as situaes de excepo que no contavam para estes limites, e fixada a regra de que o endividamento global dos municpios no poderia ultrapassar o valor de 2001. Estas limitaes mantm-se at actualidade, embora se tenha reposto alguns investimentos considerados como situao de excepo, o que atendeu fundamentalmente s dificuldades de execuo de investimentos com recurso a fundos comunitrios. A informao mais recente sobre a evoluo do endividamento municipal confirma que este nvel de governo cumpriu, no essencial, as limitaes fixadas. Dizemos no essencial porque algumas formas escondidas de endividamento tero sido usadas pelos municpios, o que conduz necessariamente necessidade de aperfeioamento das regras em vigor. Para l desse aperfeioamento, parece haver um consenso entre os especialistas que seria mais adequado fixar limites ao endividamento e abandonar-se os limites ao servio da dvida. Alm disso, tem sido advogada alguma flexibilizao na forma como se efectuam os pagamentos das comparticipaes de fundos comunitrios. Por exemplo, admitir a possibilidade de pagamentos contra facturas e no contra recibos.
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Durante o debate pblico deste texto foi referida a necessidade de excluir do limite do endividamento investimentos que comprovadamente asseguram um fluxo de receitas futuras que mais do que cobrem o seu valor. Um exemplo referido a construo de parques de estacionamento que por dificuldades de endividamento dos municpios esto a ser construdos numa lgica de parceria com o sector privado mas em condies desfavorveis para as autarquias.

2.4. Procedimentos Oramentais, Simplificao de Procedimentos.

Transparncia

da

Gesto

Autrquica,

Os procedimentos oramentais ao nvel das autarquias locais, e em particular ao nvel dos municpios, carecem de uma profunda reforma. Parece ser consensual a adopo de uma perspectiva de oramento pluri-anual, eventualmente por mandato, de forma a poder-se mais facilmente assegurar a consolidao oramental. Em conjunto com esta perspectiva pluri-anual, deveria adoptar-se um critrio de equilbrio oramental mais rigoroso. O conceito de equilbrio oramental receitas correntes despesas correntes demasiado permissivo (embora se tenha de ter em conta os limites ao endividamento em vigor). A adopo do conceito de equilbrio receitas efectivas despesas efectivas (no se consideram as despesas e as receitas relativas a passivos financeiros) , no curto e mdio prazo, muito exigente, mas poder-se-ia equacionar a implementao do equilbrio do oramento primrio (s despesas efectivas retirar-se-iam os juros da dvida) como acontece no Oramento do Estado. A necessidade de transparncia no funcionamento financeiro das autarquias locais deve induzir outras alteraes. Entre essas alteraes, consideramos particularmente importantes as que se referem a concesses de subsdios em espcie sob as mais variadas formas. Esta alterao implica um processamento contabilstico mais detalhado, com a eventual quantificao do valor dos bens e servios entregues a ttulo gratuito e a correspondente inscrio na contabilidade do correspondente subsdio. Esta filosofia permitiria um aprofundamento da gesto das autarquias locais e um maior controlo dos apoios concedidos pelas autarquias. A adopo de auditorias externas gesto das autarquias locais uma das medidas que poder ter um alcance enorme na transparncia da gesto das autarquias locais. Primeiro, ser uma forma de sinalizao de transparncia por parte dos responsveis polticos. Segundo, ter um impacto interno importante sobre a eficincia e eficcia do funcionamento dos diversos servios. Terceiro, contribuir para a diminuio da assimetria de informao, o que poder reduzir o enviezamento que os eleitores tm para premiar eleitoralmente os candidatos que apresentam investimentos geridos numa lgica de ciclo eleitoral. Outras mudanas necessrias no funcionamento financeiro das autarquias esto associadas a alteraes mais amplas na administrao pblica. Entre as mltiplas alteraes que so urgentes, reputamos de fundamentais a introduo de incentivos como forma de prmio aos funcionrios cumpridores e a simplificao de procedimentos. consensual, hoje em dia, a viso de que os procedimentos burocrticos ao nvel das autarquias so excessivos, justificando-se eliminar o que no preciso, fazer reengenharia de procedimentos no sentido de reduzir tempos de resposta e custos de operao, e ajustar muitos actos administrativos de forma a que os muncipes paguem taxas prximas do custo da contrapartida. Outra alterao de grande alcance colocar o muncipe em primeiro lugar, o que implica adoptar modalidades mais modernas de relacionamento com os contribuintes (factura global, pagamento por ATM, informao disponvel na NET, criao de lojas do muncipe, etc.). Durante o debate pblico vrios intervenientes referiram-se crnica prtica de sobre oramentao nos municpios, defendendo-se uma maior actuao das entidades com funo de inspeco nesta rea.

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2.5. O Papel das Grandes reas Metropolitanas e Comunidades Urbanas.

Criadas recentemente, as Grandes reas Metropolitanas (GAM) e as Comunidades Urbanas (COMURB) tm a legitimidade poltica dos seus rgos de gesto assente na legitimidade poltica dos rgos de gesto dos municpios. Esta ausncia de legitimidade poltica directa tem implicaes muito importantes sobre o funcionamento financeiro deste nvel de autarquia local. Com efeito, de acordo com a lei 10/2003 de 13 de Maio, so receitas das GAM e das COMURB o produto das contribuies dos municpios que as integram, as transferncias do Oramento do Estado, as transferncias dos municpios (no caso de competncias delegadas por estes), as transferncias resultantes de contratualizao com a administrao central ou com outras entidades pblicas ou privadas, os montantes de co-financiamento comunitrio que lhe sejam atribudos, as dotaes, subsdios ou comparticipaes de que venham a beneficiar, as taxas devidas pela prestao de servios, o produto da venda de bens e servios, o rendimento de bens prprios, o produto da sua alienao ou da atribuio de direitos sobre eles, quaisquer acrscimos patrimoniais, fixos ou peridicos, que a ttulo gratuito ou oneroso, lhes sejam atribudos por lei, contrato ou outro acto jurdico e quaisquer outras receitas permitidas por lei. Como decorre da listagem de fontes de receita, as GAM e as COMURB tm reduzidas competncias fiscais, apenas podendo lanar taxas por contrapartida de servios prestados. Esta reduzida competncia fiscal destas entidades constitui uma forte limitao ao seu funcionamento, evidenciando por parte do legislador o claro objectivo de orientar a aco das GAM e COMURB para a internalizao de externalidades territoriais ao nvel municipal, a oferta conjunta de bens e servios com economias de escala e a prossecuo de projectos de interesse supra municipal sem que verdadeiramente se abra caminho criao de um novo nvel de autarquia local, reforando a ideia de que estamos perante pessoas colectivas pblicas de natureza associativa e de mbito territorial.

3. ANLISE ANLISE PROSPECTIVA

Num horizonte temporal de dez anos qualquer anlise prospectiva sobre a evoluo do financiamento das autarquias locais tem de assentar num conjunto de condies que vamos designar por cenrios. Como decorre do exposto atrs, embora se possa estabelecer um conjunto de princpios para que o financiamento das autarquias locais assegure eficincia, eficcia e equidade, as solues adoptadas dependem da filosofia de interveno do poder poltico, nomeadamente no que respeita s opes por maior ou menor descentralizao administrativa e ao recurso a solues mais centralistas ou mais desconcentradas de interveno da administrao central. Em ltima instncia, a soluo que progressivamente vier a ser adoptada vai depender da capacidade de afirmao dos defensores de polticas com uma base territorial mais forte, em contrapartida a polticas verticais de natureza sectorial. Tendo em conta a situao presente, trs cenrios principais se colocam. O primeiro, que apelidamos de CENRIO DE ESTABILIDADE, fundamentalmente aperfeioa o modelo existente, assegurando que as GAM e as COMURB mantm a sua natureza associativa e sem grandes poderes fiscais, e com legitimidade democrtica indirecta. Corresponde a um cenrio cauteloso que ganha fora num contexto de polticas pblicas desenvolvidas numa clima de consolidao oramental. O segundo um CENRIO DE AJUSTAMENTO SUCESSIVO, correspondendo ao aproveitamento do quadro legal previsto na lei 10/2003, que prev a fuso de GAM e COMURB. Este cenrio no de
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excluir face s dificuldades que se antecipam na transferncias de competncias e atribuies da administrao central para as GAM e COMURB, tendo em conta a diversidade de dimenses e a manifesta falta de escala de algumas destas associaes. Este cenrio permite construir em cima da experincia feita e progressivamente ir alargando as competncias fiscais destas associaes, para numa fase final se optar pela legitimidade democrtica directa. O nico seno deste cenrio que pressupe que as condies partida do modelo so suficientes para que faa o seu progressivo aprofundamento. Um terceiro cenrio um CENRIO DE RUPTURA. Corresponde a considerar-se que as associaes criadas no dispem das condies necessrias para uma adequada implementao de polticas territoriais. Este cenrio tem algumas limitaes, porquanto previsvel que seja necessrio um referendo regionalizao onde os defensores do sim continuam a ter os problemas no resolvidos no referendo anterior (nomeadamente a delimitao geogrfica) com a agravante que agora se vive num contexto de consolidao oramental e de grave crise estrutural com alguns sectores sujeitos a uma forte concorrncia internacional.

3.1. Cenrio de Estabilidade. No contexto em que vivemos, em que a preocupao central a consolidao oramental e a competitividade da economia portuguesa, este cenrio muito provvel. Os esforos sero encaminhados para grandes reformas na administrao pblica e dificilmente se poder esperar que as polticas territoriais com natureza horizontal adquiram o estatuto que conduza a uma mudana do quadro institucional existente. A preocupao com a estabilidade das solues adoptadas ser grande, haver um nmero significativo de defensores da ideia que a reforma da tributao do patrimnio comea a dar os seus frutos e que preciso dar tempo para que se faa um balano adequado dos resultados obtidos. Os ajustamentos que se faro sero pontuais e em consonncia com os graus de liberdade gerados pelo aumento da receita do IMI e IMT. Neste contexto, a grande questo ser saber como vai ser aproveitado este aumento de receita municipal. Aqui pem-se diversas alternativas. A primeira alternativa, de iniciativa dos municpios, ser a diminuio da taxa de IMI, evitando desta forma um agravamento excessivo da carga fiscal dos contribuintes locais. Uma segunda alternativa, de iniciativa do governo central, ser a de aproveitar para transferir mais competncias para os municpios/GAM e COMURB aproveitando o acrscimo de receita do IMI e IMT. Esta soluo poder passar por estabelecimento de garantias de receita, e como referimos atrs, por ajustamentos nos fundos municipais. Uma terceira alternativa, consistiria em aproveitar a subida da receita do IMI para extinguir o IMT. Esta soluo, no contexto de dificuldades oramentais em que vivemos ser menos provvel. Uma matria que tem sido sistematicamente endereada o peso excessivo das receitas municipais tendo por base fiscal o patrimnio imobilirio urbano. Esta constatao tem conduzido a que se inventarie como proposta de reforma das finanas locais a criao de um imposto de sobreposio sobre o rendimento das pessoas singulares (com os municpios a poderem fixar a taxa dentro de um determinado limite). Uma soluo possvel seria a troca pela diminuio das transferncias do Fundo de Base Municipal (veja-se Rui Baleiras, 2004). Esta soluo, no contexto de aumento da carga fiscal local, s seria suportada politicamente se paralelamente houvesse um ajustamento na taxa de IRS para que os contribuintes no vissem a sua taxa de IRS alterada, caso os municpios optassem pela taxa mnima (neste caso a opo por uma taxa acima da taxa mnima teria que ser justificada com a oferta de bens e servios pblicos locais). Outra soluo possvel seria a criao deste imposto de sobreposio em contrapartida da diminuio da tributao do patrimnio. Num cenrio de estabilidade, pequenos aperfeioamentos das finanas locais so muito provveis, como os j referidos na seco anterior relativamente ao imposto automvel, introduo de um critrio de esforo fiscal na repartio dos fundos municipais, ao desaparecimento da regra fixada para as transferncias intergovernamentais relativamente diviso em receitas correntes e de capital, regras de equilbrio oramental, limites dvida municipal, medidas para favorecer a transparncia da gesto, regulamentao mais rigorosa da celebrao de contratos programa entre administrao central e administrao local etc. Uma rea que constitui uma oportunidade de aumento de receita municipal diz respeito a taxas e tarifas, com especial incidncia naquelas que
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induzem maior eficincia e poupana de recursos escassos (taxas ambientais, tarifas da gua, saneamento bsico, etc.). No de excluir, neste mbito, a possibilidade de, pela primeira vez em Portugal, se virem a lanar taxas para combater a congesto de trfego nos centros das cidades de maior dimenso. Neste cenrio, as restries ao endividamento municipal no sero diminudas, antes pelo contrrio aperfeioadas de forma a limitar formas encapotadas de endividamento autrquico. Ento, as autarquias tero que recorrer a outras formas de financiamento. Entre as diversas alternativas, inclumos a de comprometer receitas correntes futuras como contrapartida de investimentos, outra ser a de aproveitar as possibilidades oferecidas pelas parcerias sector pblico - sector privado, ou eventualmente recorrer a venda de patrimnio ou cruzar cedncia de patrimnio com promoo de investimentos municipais. de realar a importncia que as parcerias pblico - privadas tendero a assumir, o que levanta necessariamente a questo de saber se as autarquias locais esto em condies tcnicas de negociar uma correcta partilha de riscos e se no vo cair numa situao em que assumem riscos excessivos. Neste cenrio de estabilidade previsvel que as GAM e COMURB venham a ter uma amplitude de interveno muito semelhante que existia nas associaes municipais, entretanto extintas, com o financiamento a ser predominantemente feito com recurso a transferncias condicionais. Neste caso, no se criaro as condies para um aprofundamento do modelo, sendo a interveno das GAM e COMURB marginal, comparativamente interveno dos municpios. Eventualmente, estas associaes municipais tero uma interveno acrescida na gesto de projectos de interesse supra municipal sendo interlocutores privilegiados dos organismos desconcentrados da administrao central. Neste cenrio de estabilidade possvel que se venha a reforar ligeiramente as competncias e atribuies das freguesias de maior dimenso dando-lhes maiores possibilidades de recolha de receitas de taxas e tarifas e aumento das transferncias intergovernamentais dirigidas a este nvel de autarquia local.

3.2. Cenrio de Ajustamento Ajustamento Sucessivo Neste cenrio, o poder poltico reconhece a necessidade de polticas pblicas com um dimenso territorial, mas admite-se que a consolidao oramental e as dificuldades no terreno aconselham uma aproximao cautelosa. A grande dvida neste cenrio saber qual o percurso de sucesso. Um percurso possvel seria, em primeiro lugar, a afirmao no terreno deste tipo de autarquia local (de natureza associativa) com a adopo de uma filosofia de fazer pouco mas bem. Uma vez feito isto (uma vez transferido com xito um primeiro conjunto de competncias), criao de incentivos fuso (definio de um segundo conjunto de transferncias para associaes que tenham uma escala mnima e respectiva contratualizao). Terceiro, uma vez implementada com xito esta fase, atribuio de competncias fiscais prprias a este tipo de associao com o alargamento das receitas fiscais. Quarto, eventual atribuio de legitimidade democrtica directa aos rgos destas associaes, o que corresponderia a abandonar a sua natureza de pessoa colectiva de natureza associativa. Eventualmente esta fase poderia no ser implementada, caso o poder poltico pretendesse evitar a criao na prtica de um nvel intermdio de autarquia local. Neste cenrio e numa fase adiantada da consolidao das GAM e COMURB, seria claramente ajustada a criao de um imposto de sobreposio sobre o rendimento, com a natureza apresentada anteriormente. Os problemas de mobilidade dos contribuintes seriam menos importantes. Por outro lado, para evitar a sobrecarga dos contribuintes a taxa de IRS poderia ser ajustada, tal como se referiu atrs. As alteraes conducentes ao aperfeioamento das finanas locais (referidas anteriormente) ao nvel das finanas municipais poderiam ser implementadas medida que se vai afirmando no terreno este tipo de associaes municipais. Num cenrio destes, a menos que se cumprisse o ltimo passo da evoluo prevista, as CCDR continuariam a ter um papel decisivo como interlocutores da administrao central com as GAM e COMURB.
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3.3. Cenrio de Ruptura Neste cenrio, menos provvel tendo em conta a situao conjuntural e estrutural da economia portuguesa, conjuga-se o grande esforo de reforma da administrao pblica com o processo de descentralizao administrativa. A ideia fundamental que, contrariamente ao que a maioria dos economistas liberais pensam, a criao de regies administrativas e a correspondente transferncia de competncias e meios financeiros para as regies administrativas trar ganhos de eficincia e maior disciplina oramental. A criao de regies administrativas implicaria a atribuio a este nvel de competncias fiscais, sendo claramente adequado para este nvel de governo local a possibilidade de lanamento de um imposto de sobreposio sobre o rendimento do mesmo tipo do que seria criado no cenrio anterior. A diferena fundamental seria a rapidez com que as transformaes ocorreriam, com uma mais rpida transferncias de competncias e uma mais rpida desconcentrao de servios da administrao central. No contexto da criao de regies administrativas seria adoptado um processo de atribuio de transferncias do governo central seguindo uma frmula, um pouco semelhana do que acontece com os municpios. Os aperfeioamentos inventariados atrs para as finanas locais (em particular dos municpios) continuariam a ser necessrios.

4. ANLISE SWOT, PROGRAMAS DE ACO, MEDIDAS E ACTORES.

Decorre da anlise feita nas seces anteriores, que independentemente do cenrio considerado, os municpios dispem de algum controle sobre a evoluo futura do seu financiamento e, atravs das associaes em que participam, da possibilidade de, atravs de fuses, criarem uma estrutura organizacional que possa conquistar competncias e meios financeiros, chegando-se possivelmente a uma maior descentralizao administrativa. O presente modelo institucional gera ameaas e oportunidades que convm identificar para que se prossiga pelo caminho virtuoso de afirmao da regies em geral e da Regio Norte em particular. Faz, pois, todo o sentido que se construa uma matriz SWOT (pontos fortes/fracos e oportunidades/ameaas) da evoluo do financiamento da administrao local na Regio Norte, no horizonte temporal definido. A regio Norte marcada por uma forte diversidade na estrutura do financiamento autrquico. Para metade dos municpios da regio o peso dos impostos locais (comunidade local) representa 9% ou menos da receita total. Metade dos municpios cobra 10,5% ou menos da receita total aos utentes de bens e servios (taxas, tarifas, preos, etc.). Para metade dos municpios da regio o peso das transferncias do governo central igual ou superior a 54%. Quer isto dizer que para um nmero muito significativo de municpios no se vislumbra, apesar dos esforos recomendados para obteno de receita fiscal, outro cenrio que no seja o de uma forte dependncia das transferncias intergovernamentais. Nos municpios mais desenvolvidos e mais urbanizados um ponto forte est relacionado com a importncia que o patrimnio imobilirio a assume, o que com a recente reforma da tributao do patrimnio gera uma oportunidade de acrscimo de receita e uma maior disperso no peso das receitas prprias nas receitas totais dos municpios.

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Quadro 2 Pontos Fortes e Pontos Dbeis do Financiamento das Autarquias Locais na Regio Norte Pontos Fortes Municpios mais desenvolvidos com base fiscal significativa. Pontos Fracos Disperso do povoamento com implicaes no custo de proviso de infra-estruturas, bens pblicos e bens mrito. Base fiscal dbil em muitos dos municpios da regio. Nveis de formao do pessoal no so os mais adequados para obteno de ganhos de produtividade com a utilizao de novas tecnologias Disperso dos valores das taxas e tarifas. Nvel elevado de endividamento. Esgotamento do modelo de financiamento assente na propriedade imobiliria e contnuo aumento dos permetros urbanos. Custos de manuteno e de operao com tendncia para aumentar no mdio prazo. Municpios do interior mais pequenos com populao residente envelhecida e a diminuir. Situao conjuntural e estrutural da economia em grande parte dos municpios da regio.

Municpios do litoral com populao residente relativamente jovem.

Os pontos de debilidade, infelizmente, so em maior nmero do que os pontos fortes, conforme a lista por ns identificada no quadro acima. Muitos dos pontos de debilidade no so especficos da regio Norte, mas a situao da regio particularmente mais gravosa. Destacamos em particular as dificuldades que adviro nos prximos anos para o financiamento autrquico da eroso da base fiscal em consequncia da profunda reestruturao que os sectores da indstria transformadora sofrero. Essas dificuldades no s traro restries do lado da receita, como podero aumentar a presso do lado da despesa, pois as autarquias locais sentiro uma maior responsabilizao para implementar polticas redistributivas, tarefa que deve competir principalmente ao governo central. Embora o diagnstico da situao presente seja um pouco sombrio, h algumas oportunidades nos prximos anos para aumentar o financiamento das autarquias locais. A principal oportunidade, vlida principalmente para os municpios mais urbanizados, resulta do acrscimo de receita fiscal do IMI que vem dar alguma margem de manobra aos municpios em matria de poltica fiscal. Mas como se pode observar no quadro 3, outras oportunidades podero ser aproveitadas. Podemos dizer que uma parte importante das oportunidades esto associadas a uma mais profunda utilizao do princpio do utilizador pagador na fixao das taxas e tarifas municipais, a uma melhor adaptao dos impostos locais ao princpio do benefcio dos contribuintes, ao aproveitamento da alavancagem financeira gerada pelas parcerias pblico - privadas e a uma utilizao mais profunda das tecnologias de informao. As ameaas no devem ser ignoradas pelos municpios. Realamos em particular o crescimento previsvel dos custos de manuteno e operao de servios e infra-estruturas, a possibilidade dos
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municpios comprometerem receitas correntes futuras para financiar ou garantir o financiamento do investimento e uma partilha inadequada dos riscos nas parcerias pblico - privadas.

Quadro 33- - Oportunidades e Ameaas para o Financiamento das Autarquias Locais na Regio Norte Oportunidades Acrscimo de receitas nos municpios mais desenvolvidos, decorrente da reforma do patrimnio. Criao de novos impostos e surgimento de novos factos sobre os quais se podem lanar taxas e tarifas (taxas ambientais). Actualizao das tabelas de taxas e tarifas (harmonizao dos valores). Implementao de parcerias pblico - privadas. Ameaas Maior restrio nos mecanismos de endividamento.

Comprometimento de receitas correntes futuras para garantir investimentos no presente.

Partilha inadequada dos riscos nas parcerias sector pblico- sector privado. Reforo de medidas de equilbrio oramental para assegurar a compatibilidade com polticas macro-econmicas. Crise econmica com reflexos na base fiscal. Maior exigncia na qualidade dos servios prestados com reflexo nas necessidades de financiamento. Custos de manuteno vo crescer com reflexos nas necessidades de financiamento.

Novas formas de gesto pblica. Margem de progresso elevada em termos de ganhos de produtividade e reduo de custos.

Formas mais modernas de relacionamento com os contribuintes com impacto positivo na receita fiscal.

Envelhecimento e perda de populao nos municpios do interior. Transferncias para os municpios de atribuies e competncias sem o correspondente suporte financeiro.

No quadro previsvel para o financiamento das autarquias locais em Portugal, com especial relevncia na regio Norte, uma responsabilidade acrescida caber ao governo central. Competir ao governo central em primeiro lugar inverter o movimento de centralizao implementado ao longo dos ltimos anos, agravando ainda mais as dificuldades estruturais da economia da regio Norte. Em segundo lugar, caber ao governo central um papel decisivo na atraco de investimento directo estrangeiro, na diversificao produtiva e no apoio reestruturao dos sectores sobre forte concorrncia internacional. Em matria de financiamento das autarquias locais, o governo central dever assegurar estabilidade no financiamento, deve dar maior liberdade fiscal s autarquias locais, deve monitorizar a relao qualidade/custo dos bens e servios pblicos locais, deve providenciar para que novas competncias sejam acompanhadas de novas fontes de receita e deve desenvolver polticas para aumentar a transparncia da gesto autrquica e a monitorizao dessa gesto por parte dos muncipes.
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Um papel importante poder ser desempenhado pelas autarquias locais na vertente de aumento de receitas, melhor adequao das receitas aos princpios do benefcio e utilizador - pagador, simplificao de procedimentos, transparncia da gesto e relacionamento com os muncipes. No quadro 4 apresentamos uma listagem sinttica dos programas/medidas que podero ser desenvolvidas no horizonte temporal da nossa anlise de forma a assegurar uma melhoria no financiamento das autarquias locais e qual o nvel de governo responsvel pela sua implementao.

Quadro 4 Programas/Medidas para Melhoria do Financiamento das Autarquias Locais Responsabilidade de implementao

Programas/Medidas Programas/Medidas 1. Aperfeioar os Procedimentos Oramentais 1.1. Oramentos pluri -anuais (mandato)

Governo Central / Municpios Gov. Central Gov. Central / Municpios Municpios Municpios Municpios

1.2. Alterar regras de equilbrio oramental 1.3. Criao de comisses especializadas nas Assembleias Municipais para apreciar o oramento e a execuo oramental. 1.4. Debates pblicos sobre oramento. 1.5. Oramentos de base zero. 1.6. Adjudicaes recorrendo ao critrio do valor presente de custos futuros. 1.7. Consolidao de contas 1.8. Maior controlo sobre prticas de sobre oramentao 2. Aumentar a Transparncia da Gesto 2.1. Certificao externa das contas 2.2. Valorar subsdios em espcie 2.3. Identificao de compromissos assumidos. 2.4. Proibio de tcnicas de ocultao de dvidas. 2.5. Certificao profissional dos funcionrios responsveis pela gesto financeira 2.6. Obrigatoriedade de publicao de indicadores de gesto 2.7. Divulgao de estudos comparativos de indicadores de gesto 2.8. Aumentar a legibilidade dos documentos oramentais 3. Reduzir Custos, Desburocratizar, Desburocratizar, Melhorar Relacionamento com
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Municpios Governo Central

Municpios Municpios Municpios Gov. Central Gov. Central

Gov. Central Gov. Central Municpios

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Contribuintes 3.1. Eliminar procedimentos desnecessrios 3.2. Privilegiar certificao posteriori 3.3. Proceder a reengenharia de procedimentos 3.4. Modernizar o relacionamento com os contribuintes 3.5. Integrar os sistemas de informao Municpios Gov. Central / A. Local Municpios Municpios Gov. Central / Municpios

4. Aproveitar as Competncias Fiscais dos Municpios 4.1. Actualizar tabelas de taxas e tarifas 4.2. Maior monitorizao das receitas de taxas e tarifas (gesto tipo A/B/C) 4.3. Melhor adaptao ao princpio do utilizador - pagador. 4.4. Criao de taxas com reflexos favorveis no ambiente e poupana de rec. naturais 4.5. Maior monitorizao da escolha da taxa nos impostos locais Municpios Municpios

Municpios Gov. Central / Municpios Gov. Central / Municpios GAM/COMURB/ Municpios GAM/COMURB/ Municpios

4.6. Harmonizao das tabelas de taxas e tarifas

4.7. Assegurar a cobrana de impostos locais

5. Introduzir Alteraes nos Impostos Impostos Locais 5.1. Ajustamento no imposto automvel 5.2. Extino do IMT? (em troca da no reduo das taxas de IMI) Gov. Central Gov. Central/ Municpios Gov. Central/ Municpios Gov. Central / Municpios Gov. Central / Municpios Gov. Central/ GAM/COMURB Gov. Central / Municpios

5.2. Criao de imposto visando o combate da especulao imobiliria? 5.3. Criao de um imposto sobre dormidas em estabelecimentos com interesse turstico? 5.4. Criao de impostos sobre actividades que geram custos para os municpios (exemplo limpeza de florestas) 5.5. Criao de uma derrama sobre a contribuio de IRS, harmonizada ao nvel das GAM e COMURB (em troca de novas competncias) 5.6. Possibilidade das Assembleias Municipais concederem dentro de determinados limites isenes fiscais.

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6. Desenvolver Novas Fontes de Receita 6.1. Aproveitar a alavancagem financeira das parcerias publico privadas. 6.2. Criao de empresas de capitais maioritariamente pblicos RB 6.3. Agilizar a gesto das empresas de capitais maioritariamente pblicos 7. Endividamento Municipal 7.1. Limites fixados ao montante da dvida e no ao servio da dvida. 7.2. Desenvolvimento dos emprstimos obrigacionistas Gov. Central Gov. Central / Municpios Gov. Central Municpios/GAM/COMU RB Municpios/GAM/COMU RB Municpios/GAM/COMU

7.3. Evitar medidas transitrias e no transparentes de limitao da dvida municipal 8. Introduzir Ajustamentos nas Transferncias do Governo Central 8.1. Reforar o Fundo de Financiamento das Freguesias 8.2. Reforar o Fundo de Coeso: 8.2.1. Reforo para atenuar efeito do aumento das receitas de IMI 8.2.2. Maior importncia ao ndice de compensao fiscal 8.3. Extinguir a restrio da diviso em receitas correntes e receitas de capital 8.4. Substituir indicadores de repartio de fundos municipais que possam ser manipulados pelos municpios. 8.5. Regulamentar mais detalhadamente a celebrao de contratos programa entre Administrao Central e Administrao Local. 9. Ajustamentos ao Nvel dos Fundos Comunitrios 9.1. Permitir pagamentos contra facturas e no contra recibos. 10. GAM e COMURB 10.1. Transferir atribuies e competncias para as GAM e COMURB via contratualizao 10.2. Incentivar as fuses de GAM e COMURB 10.2. Usar a derrama sobre IRS como financiamento das novas competncias e atribuies transferidas para as GAM e COMURB 10.3. Ajustar as taxas do IRS que reverte a favor do governo central
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10.4. A mdio prazo consagrar a legitimidade democrtica directa das GAM e COMURB 11. Gesto de Riscos 11.1. Definio de mecanismos de alerta e acompanhamento para riscos financeiros. 11.2. Definio de normas claras de interveno a favor de autarquias locais em dificuldades financeiras 11.3. Limitar a capacidade das autarquias usarem os bens essenciais ao exerccio das suas competncias como garantia real de emprstimos 11.4. Interditar as autarquias locais de se envolverem em actividades especulativas. 11.5 Apresentao obrigatria dos riscos financeiros a que est exposta a autarquia local. 11.6. Acautelar os riscos nas parcerias pblico - privadas RB 11.7. Elaborar manual de procedimentos a seguir na constituio de parcerias pblico-privadas. 12. Garantia dos Contribuintes 12.1. Definio de normas de qualidade para servios e bens pblicos locais 12.2. Limitar a possibilidade de exportao de taxas e tarifas

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Municpios/GAM/COMU

Governo Central/CCDR

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5. CONCLUSES
A evoluo do financiamento das autarquias locais na regio Norte no perodo 2007-2015 vai depender de um conjunto de condicionantes identificadas ao longo do estudo. Em primeiro lugar, da reestruturao da economia da regio Norte e da rapidez com que essa reestruturao venha a produzir resultados. Em segundo lugar, da prioridade que as polticas de consolidao oramental venham a ter e da restrio que venham a gerar para o financiamento das autarquias locais. Em terceiro lugar, da filosofia que venha a ser seguida em matria de descentralizao/desconcentrao administrativa. Em quarto lugar, da importncia que venha a ser atribuda estabilidade do sistema fiscal. Em quinto lugar, da relevncia que venha a assumir a reforma da administrao pblica. O cenrio mais provvel corresponde a uma combinao de factores que no sero, partida, muito favorveis a uma diminuio das restries de financiamento das autarquias locais, o que significa que estas tero de encontrar em novas fontes de financiamento uma resposta para os seus problemas de financiamento. Entre essas novas fontes de financiamento, as parcerias pblicoprivadas desempenharo um papel central. Como se exps ao longo do estudo, mesmo num cenrio de estabilidade, h lugar a mudanas que podero ser implementadas, sendo muitas delas fundamentais para a dimuio dos custos de contexto que, como sabemos, so determinantes para a competitividade da economia portuguesa.

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ANEXO ESTATSTICO

Quadro 5 Receita Municipal, 2001 (% da Receita Total)

Entidade de Municpios da Regio do Norte Origem da receita Mdia Mediana DesvioDesviopadro dro pa Valor mximo Valor mnimo Coeficiente variao de

Comunidade Local

12,60

9,01

10,18

44,17

1,84

0,81

Utentes de bens e 12,15 servios Banca Comunidade nacional Comunidade Europeia Outras receitas 10,16 52,13

10,54

7,55

44,38

2,27

0,62

8,67 54,06

7,96 16,74

32,37 89,23

0,00 12,45

0,78 0,32

10,04

9,23

7,07

34,17

0,00

0,70

2,91

1,26

4,44

23,17

0,00

1,52

Fonte: Costa, Jos da Silva e Ana Paula Delgado (2003)

23

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Quadro 6 Receita Municipal, 2001 (Receita Municipal per capita, contos)

Entidade Origem Receita

de da

Municpios da Regio do Norte

Mdia

Mediana

DesvioDesviopadro

Valor mximo

Valor mnimo

Coeficiente variao

de

Comunidade Local Utentes de bens e servios Banca Comunidade nacional Comunidade Europeia Outras receitas Receita Total

14,95

10,05

13,25

82,28

3,96

0,89

16,15

12,21

12,39

74,67

2,56

0,77

14,24 75,44

10,46 65,38

12,98 42,92

57,24 191,39

0,00 9,84

0,91 0,57

15,72

10,75

16,22

103,71

0,00

1,03

3,97 140,47

1,71 133,79

5,91 59,49

34,06 378,39

0,01 21,61

1,49 0,42

Fonte: Costa, Jos da Silva e Ana Paula Delgado (2003)

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Quadro 7 Receitas Municipais em % da Receita Total, 2001 Valores Mdios por NUTS III da Regio do Norte

Entidade Origem receita

de da

Regio do Norte NUTS III

Alto TrsTrs- Ave ososMontes Comunidade Local Utentes bens servios Banca Comunidade nacional Comunidade Europeia Outras receitas de e 5,27 18,14

Cvado

Douro

Entre Douro Vouga

Grande e Porto

Minho Lima

Tmega

16,41

5,85

21,68

30,05

10,35

11,53

10,39

12,81

11,31

8,61

15,70

22,20

10,09

12,43

7,41 65,08

13,40 45,50

15,62 47,19

8,88 59,24

11,45 44,07

15,67 22,62

7,02 52,66

8,82 56,57

9,42

5,83

8,43

14,75

6,00

6,16

13,73

8,76

2,43

4,33

1,05

2,67

1,09

3,30

6,16

1,89

Fonte: Costa, Jos da Silva e Ana Paula Delgado (2003)

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Quadro 8 Receita Municipal Municipal Total per capita em contos, 2001 Valores Mdios por NUTS III da Regio do Norte

Entidade de Origem da receita

Regio do Norte NUTS III

Alto TrsTrsos-Montes os

Ave do

Cva

Douro

Entre Douro Vouga 21,03

Grande e Porto

Minho Lima

Tmega

Comunidade Local Utentes bens servios Banca Comunidade nacional Comunidade Europeia Outras receitas Receita Total

8,00

22,95

15,24

9,27

35,38

14,68

10,14

de 16,71 e

14,70

10,75

14,24

15,47

28,36

15,11

14,59

13,17 113,19

17,18 50,39

15,87 51,88

16,76 106,08

10,78 40,37

18,25 26,39

11,99 82,10

10,06 60,88

16,15

7,90

7,74

26,96

5,52

7,21

25,41

10,50

4,11

5,35

1,03

4,15

0,99

4,19

8,64

1,79

171,33

118,46

102,52

177,46

94,15

119,78

157,93

107,97

Fonte: Costa, Jos da Silva e Ana Paula Delgado (2003)

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REFERNCIAS REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS:

Baleiras, Rui Nuno (2004) Finanas Municipais, Seminrio na Presidncia da Repblica, 3 de Maio, texto policopiado. Conselho da Europa (2004) Recomendao Rec(2004)1 do Comit de Ministros aos EstadosMembros sobre a gesto financeira e oramental aos nveis local e regional, disponvel na pgina da DGAA. Costa, Jos da Silva e Ana Paula Delgado (2003) Investimento Municipal na Regio Norte. Fontes de Financiamento (1998/2001), Estudo Elaborado para a CCRN, FEP, Maio. Costa, Jos da Silva, Mrio Rui Silva, Joaquim Carvalho e Armando Gomes (1998) Taxas e Tarifas Municipais, estudo elaborado para a CCRN, 2 volumes, Porto. Ministrio das Finanas (1997) Relatrio sobre a Reforma Fiscal, Lisboa.

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