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1. EL ESTADO AUTONMICO Y LOS DIFERENTES TIPOS DE ESTADO.

El Doctor Elseo Aja nos habla en el primer Captulo del problema que entraa el tipo de Estado que se ha creado a raz de la Constitucin Espaola de 1978. sta configura a Espaa como un Estado democrtico y social permaneciendo una Monarqua de tipo parlamentario, lo cual indica que el Rey es figura simblica y el poder legislativo lo poseen las Cortes Generales, es decir, el Congreso de Diputados y el Senado. Se consolidan los derechos de los ciudadanos, el funcionamiento de las instituciones; en definitiva la democracia. Con ella se da un gran paso hacia la descentralizacin y a lo que se denomina el Estado de las Autonomas, una forma de distribuir territorialmente el poder con ciertas peculiaridades que examinaremos en Captulos posteriores. Cada territorio podr aprobar sus propias leyes y se podr autogobernar, es decir crear sus propias administraciones y tener sus propios recursos. Cada Comunidad tiene su propio poder legislativo, reglamentario y administrativo sobre una serie de materias predeterminadas tanto en la Constitucin Espaola como en los Estatutos de Autonoma. Pero Aja nos hace recordar que este tipo de Estado ha recibido crticas por parte de partidos polticos que reclaman que Espaa se configure en un Estado federal que - en opinin del dirigente del partido poltico Partit Socialista de Catalunya, Jordi Sol Tura, el Estado federal es una forma de gobernar y no una ideologa -, reconozca dos elementos muy importantes y que de hecho ya vienen recogidos en la CE: 1) la soberana. 2) la autodeterminacin. Esta paradoja en palabras del autor se ha de explicar viendo el funcionamiento y cmo se construy nuestro Estado. Para el autor este tipo de Estado consagrado en la CE se parece y de hecho es un Estado de los llamados federal, concepto que se antepone al de Estado unitario. En este ltimo existe una sola estructura de poder sobre todo el territorio: jefe de Estado, un Parlamento, un gobierno y una organizacin judicial. Sin embargo en un Estado federal hay 2 niveles de instituciones, por una parte la federacin y por otra los Estados, cada una con su Presidente, su Parlamento, su gobierno y sus tribunales. La doctrina en general entiende que un Estado federal es aquel que rene una serie de elementos: 1) reconocimiento constitucional de la estructura federal. 2) distribucin de competencias entre la federacin y Estados. 3) resolucin de conflictos por una instancia neutral, Tribunal Constitucional. 4) instituciones representativas en los Estados que actan polticamente sin dependencia de la

federacin. 5) financiacin objetiva y garantizada. 6) un sistema de relaciones entre federacin y Estados. Nuestra Constitucin no define el Estado como autonmico sino que se limita a hablar del principio de autonoma y de las CCAA. De ah procede el nombre de Estado Autonmico. Sin embargo el TC lo denomina Estado compuesto. De hecho el problema que ve en ello el autor es que la Constitucin no define suficientemente la estructura territorial, la inexistencia de tal nombre en otros ordenamientos jurdicos y los diferentes puntos de vista de partidos polticos llamados nacionalistas. Para el autor es importante crear una teora acerca del Estado Autonmico para solucionar los problemas polticos, para que las personas ciudadanas puedan entender las instituciones. El autor resuelve el problema entendiendo que nuestro Estado tiene muchos elementos que se asemejan a los de los Estados federales pero que Espaa sea un Estado federal depende de los partidos polticos. Sin embargo se diferencia del resto de Estados federales en que se dan hechos diferenciales en algunos territorios, no en todos como sucede en pases federales como lo es actualmente Alemania. Juan F. Lpez Aguilar comenta en su artculo El Canad y Espaa; una comparacin desde el federalismo contractual publicado en la Revista Autonomies que el Estado de Autonomas es respuesta a una demanda de desestructuracin del Estado centralista que anteriormente, en la poca franquista, exista. No es el resultado de una agregacin federativa sino resultado de la historia. Puede competir con otros Estados federales desde el punto de vista de su composicin y estructuracin. 2. LA CONSTRUCCIN DEL ESTADO AUTONMICO. En este Captulo el Doctor Aja nos explica los antecedentes constitucionales de nuestro Estado, como despus de 40 aos de franquismo se llega a la descentralizacin que tanto se reivindic en la poca dictatorial. Tanto Catalua como el Pas Vasco pedan el restablecimiento de sus propios Estatutos que se aprobaron en la II Repblica. As se lleg al sistema de las pre-atonomas donde exista una Asamblea de Parlamentarios al nivel regional. Este fue uno de los problemas de aquella poca ya que para aprobar la CE se necesitaba un consenso. O sea, el problema era establecer la organizacin territorial teniendo en cuenta los diferentes puntos de vista de los partidos polticos en aquella poca. Los partidos nacionalistas y los de izquierda pensaban en un Estado republicano y los de derecha y centro en uno regionalista como en Italia. Finalmente la Ponencia que se cre para elaborar un texto constitucional se inclin por un sistema autonmico aunque en el artculo 2 se establece la indisolubilidad de nuestro Estado y el derecho a constituirse en CA, por tanto podemos decir que no es nuestro Estado autonmico

desde el punto de vista que nuestra Constitucin lo determina as sino que da el derecho a la libre autodeterminacin lo cual entendemos que es diferente. Esto ltimo causa una controversia que le autor nos intenta explicar. El artculo 2 reconoce el derecho a constituirse en CA a regiones y nacionalidades. Dos vas existen en la Constitucin para llegar a la autonoma. La primera, la va reforzada, es la que otorga un nivel alto de competencias para Comunidades con una tradicin consolidada en reivindicar su derecho a la autodeterminacin. La segunda, la va ordinaria, otorga un nivel ms bajo de competencias. La primera se refiere a Comunidades que hubieran realizado el referndum de aprobacin de su Estatuto durante la II Repblica, Disposicin Transitoria 2 de la Constitucin. Pero tambin pueden llegar a ese mismo nivel competencial nacionalidades y regiones que reclamasen su autonoma en un nmero alto de municipios, tres cuartas partes de los municipios de las provincias, y adems lo ratificasen en referndum con voto afirmativo de la mayora absoluta del censo en cada provincia. Este proceso slo lo sigui Andaluca. La 2 va, la ordinaria, consiste en que las Diputaciones provinciales o bien los rganos interinsulares en Canarias y Baleares soliciten ser CA. Se exige en tal caso menor consenso: dos terceras partes de los municipios cuya poblacin representara la mayora del censo electoral de la provincia o isla. La controversia est en el doble nivel competencial. Muchas CCAA despus del perodo indicado en la CE, 5 aos, comenzaron a exigir la ampliacin de competencias en virtud del artculo 148.2 de la CE. Algunos partidos polticos consideraban incapaces a algunas CCAA para gestionar las nuevas competencias y otros partidos, los nacionalistas ridiculizaban tal intencin con la expresin que actualmente se cita caf para todos. Deba generalizarse la descentralizacin? Es la pregunta que efecta el Doctor Aja. Finalmente se dio tal ampliacin por los acuerdos de transferencias de 1992. Ello implica una igualacin con resto de CCAA que consiguieron ya desde el principio gran nivel competencial 3. LOS ELEMENTOS FEDERALES DEL ESTADO AUTONMICO. Hemos indicado en el 1r. Captulo cuales son los elementos federales de un Estado y en el presente Captulo se estudian ms detalladamente pero desde la especial perspectiva de nuestro Estado. Los elementos son: 1.El reconocimiento constitucional del tipo de Estado que en este caso no se reconoce como federal sino como autonmico pero teniendo en cuenta nuestra propia opinin que es: nuestro estado es autonmico porque se da el derecho a acceder a la autonoma. Efectivamente el artculo 2 realiza la tarea de reconocer constitucionalmente la autonoma. As mismo lo hace el Ttulo VIII de la CE que habla de la reforma de la CE y de la declaracin de nulas las leyes que sean contrarias a la misma por el Tribunal Constitucional. 2. Distribucin de competencias entre federacin y Estado. Dos niveles institucionales: CA y Estado central. En cada nivel institucional existe un Gobierno, un Parlamento y un Presidente.

Cada nivel asume la legislacin, ejecucin y el desarrollo normativo sobre una determinada materia. Determinar la materia no es nada fcil porque una pude incidir sobre la otra. Se ha de estar a lo que dispone la CE y a lo que disponen los Estatutos de Autonoma. Podemos ver como las CCAA de la va reforzada asumieron importantes competencias y las otras CCAA no lo hicieron. Pero el autor seala que tambin la diferencia estriba en que se dio desigualdad en los traspasos de servicios y en los recursos financieros. Por otro lado el artculo 149 de la CE contiene las materias que corresponden al Estado y coinciden con las que son propias de la federacin en los Estados federales: relaciones internacionales, defensa y fuerzas armadas, sistema monetario, etc. Pero nuestra Constitucin permite la existencia de otro tipo de competencias: aprobar la legislacin bsica y las que le otorgan al Estado la legislacin de una materia mientras que la CA tiene en sus manos la ejecucin. Gracias a los pactos de 1992 se ha llegado a una igualacin competencial. Se posibilita que las Comunidades Autnomas participen en materias a travs de la ejecucin de la legislacin elaborada por el Estado y que el Estado acte en todas y cada una de las Comunidades de forma semejante. El autor afirma que las competencias ms importantes actualmente son las concurrentes en las cuales el Estado realiza la legislacin bsica y las CCAA se dedican al desarrollo de esa legislacin bsica. 3. Financiacin. Es la CE la que contiene principios y normas sobre la financiacin. Se establecen los principios de unidad, de autonoma financiera y de solidaridad. Debe darse una coordinacin entre la Hacienda Autonmica y la del Estado. J. Luis Garca Ruiz y Emilia Girn Reguera en su artculo La incidencia del modelo de Estado en el sistema de financiacin autonmica, publicado en el nm. 51 de la Revista Espaola del Derecho Constitucional, destacan que el modelo financiero actual se basa en la competencia exclusiva de la Hacienda Estatal en materia normativa tributaria como consecuencia del principio de unidad e igualdad de las personas ciudadanas pero ello no afectara al hecho que se pueda dar una autonoma financiera que es en virtud de la STC 150/90 la capacidad de cada nacionalidad o regin para decidir cundo y como ejercer sus propias competencias. Las CCAA deberan ejercer competencias sobre sus propios impuestos y los estatales que se les hayan cedido y as lo creemos ya que se evitara estar constantemente pendiente de las transferencias que pueda o no realizar el Estado. 4. Resolucin de conflictos por una instancia neutral. Se dan bastantes conflictos entre CA y Estado y de ellos se encarga el Tribunal Constitucional. En los ltimos aos se ha dado un aumento en el nmero de sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional a causa de conflictos de competencia entre la CA y el Estado. Sin embargo en otros pases federales se resuelve uno o dos conflictos al ao.

En los primeros aos del Estado Autonmico la tarea en manos del TC fue enorme pero los conflictos han ido disminuyendo ya que se tiene en cuenta la jurisprudencia de ste rgano y tambin porque aumentaron las negociaciones entre gobierno estatal y autonmico. An as el Doctor Aja nos recuerda que sigue existiendo gran cantidad de conflictos y ello es debido a las tensiones entre partidos polticos. De hecho el TC no puede crear nuevas competencias porque ello corresponde al legislador. Se limita a decir ante qu tipo de competencia estamos y quien es titular En este Captulo se apuesta por realizar reformas institucionales importantes. Esto tiene una relacin muy directa con el problema de la poco utilidad del actual Senado, tema que abarcaremos ms adelante. 5. Relaciones entre las CCAA y el Estado. Haremos referencia a este tema en el Captulo 5.

4. LOS HECHOS DIFERENCIALES. Las diferencias entre Estados miembros de una Federacin no son importantes pero en el nuestro existen, hay factores estructurales diferentes en varias CCAA lo cual da paso a desigualdades en su estatus en lo cual influye el hecho de que algunos partidos polticos defienden intereses exclusivos de una CA. Por tanto cuando se hace referencia al hecho diferencial se habla de caracteres particulares respecto al resto de CCAA que han creado una personalidad poltica diferenciada que se haya tanto en la CE como en los Estatutos de Autonoma. Son resultado de un consenso entre el conjunto de partidos polticos. Su justificacin: Prembulo de la CE donde se alude a los pueblos que integran Espaa. Sin embargo en el mbito poltico hay otra visin de los hechos diferenciales que los asimila a factores ideolgicos-polticos. Cada CA es diferente porque la poblacin as lo siente, siente pertenecer a una nacin o porque tiene partidos nacionalistas que no tienen el resto de CCAA. Esos sentimientos pueden ser colectivos o individuales. En el 2 caso se traducen en actuaciones polticas, en favor de partidos que subrayan esa conciencia colectiva, lo cual da paso a opciones polticas tan diferentes como la autonoma y la independencia y a identificarse con determinados partidos polticos. Esos sentimientos tienen efectos polticos cuando se vinculan a un determinado partido poltico. Estos partidos, que pretenden defender los intereses de la CA propia, influyen sobre las instituciones pero an as los hechos diferenciales se van a predicar de las personas ciudadanas. Los hechos diferenciales son el reconocimiento constitucional y estatutario de un factor histrico caracterstico de algunas CCAA y se integran en el concepto de autonoma y por tanto van a vincular al total de la poblacin. El hecho de que existan partidos polticos de mbito autonmico no hace que el Estado autonmico no acabe de funcionar bien, sino que se debe a que entre stos y los de carcter estatal no hay una suficiente coordinacin. Adems se presentan tambin a las elecciones generales y a las europeas.

Entre los hechos diferenciales destaca la cooficialidad de dos lenguas en distintos territorios. Un ejemplo lo tenemos en Galicia cuyo Estatuto de Autonoma dispone en el artculo 5 que las lenguas gallega y castellana son oficiales en Galicia y todas las personas tienen el derecho de conocerlos y usarlos. Asimismo ocurre en otras CCAA como son Catalua, Pas Vasco, Islas Baleares y Comunidad Valenciana. Las leyes autonmicas sobre las lenguas abordan tareas semejantes que se pueden resumir en la cooficialidad y en la normalizacin lingstica. Por tanto se va a atender a las personas en la lengua que stas prefieran y cualquiera de las lenguas que se use no va a invalidar el valor de los documentos administrativos y los judiciales. La normalizacin es la poltica pblica para la promocin de su conocimiento y su uso, que el propio Estado regularizar, en todos los mbitos sociales. Sobre el tema tan controvertido de las lenguas, Esperanza Aguirre, actual presidenta del Senado elegida por segunda vez, nos dice que las diferentes lenguas no slo tenemos que respetarlas y garantizarlas sino que en lo posible debemos promoverlas ya que son una riqueza para todos, pero tambin utilizar esa gran ventaja de que tengamos una lengua comn, es decir, que no siempre necesitemos traductores, teniendo un idioma comn. Contra tal opinin argumentamos que el uso de la lengua comn por el slo hecho de no querer necesitar traduccin alguna podra desvirtuar el objetivo de promocin de las lenguas.

5. LA ARTICULACIN DEL ESTADO AUTONMICO. El autor se centra en este episodio en las relaciones entre las CCAA y estas con el Estado central. Considera que son insuficientes pero son esenciales para la eficacia del gobierno de los Estados miembros. Sin relaciones intergubernamentales no se podrn solucionar los problemas que por ejemplo puedan ocasionar la distribucin de competencias entre el Estado y las CCAA. El doctor Aja destaca que son problemas que se dan en otros pases federalistas pero se acentan ms en el nuestro por la existencia de los hechos diferenciales. Ni en el gobierno central ni en el Congreso de Diputados se negocia, se habla sobre tales temas. Asimismo en el Senado. Es decir, no hay rgano alguno donde se pueda dialogar, slo cabe a travs de los medios de comunicacin. Otra forma de dialogar es por entrevista entre el presidente autonmico y el ministro del gobierno central. Se podra discutir a travs de las Conferencias Sectoriales o Convenios entre CCAA pero ambas tcnicas son insuficientes. Por otro lado si se da el bilateralismo ello podra marginar al resto de CCAA y siempre podra primar el partido poltico al que cada uno pertenece. Precisamente los partidos polticos de mbito estatal usan la tcnica del bilateralismo para ser superiores ante las CCAA. Los Estados federales recurren a los convenios, que permiten actuaciones supra-autonmicas, que en Espaa se aplican pero en su inmensa mayora los verticales: entre CA y Estado. De esta manera las CCAA asumen efectos jurdicos de las actuaciones realizadas por otras CCAA en beneficio de las personas ciudadanas. De Suiza y Alemania vino la idea de adoptar una ley que regulase las llamadas Conferencias

Sectoriales. stas solamente pueden ser convocadas por el presidente del gobierno central, el cual las preside y decide los asuntos a tratar. Contar con las CCAA, o sea, las convocar si es respetuoso con las autonomas. Quizs la mejor solucin en opinin del doctor Aja es hacer uso de las Conferencias Presidenciales las cuales no existen por existir de antemano la Conferencias de Presidentes. Uno de los puntos ms destacables de la articulacin del estado autonmico sea la necesaria reforma del Senado, la cual beneficiara a las CCAA aunque no la han defendido por suponer la igualacin entre las distintas CCAA. Se tratara de configurarla como una instancia para la representacin de las CCAA entre las instituciones centrales del Estado. Se efectu una reforma del Senado desde el punto de vista que se cre una nueva institucin: la Comisin General de las CCAA como pequeo Senado dentro de la actual Cmara, para impulsar sus funciones con las CCAA pero ello no funciona ya que se usa como instancia de control del gobierno central. El autor incorpora a su obra diversas propuestas de reforma las cuales vamos a enumerar: 1) Los gobiernos nombran a los miembros del Senado. 2) Los Parlamentos de las CCAA nombran a los senadores. Ambas apuntan a reproducir el sistema de partidos el cual se haya representado en el Congreso de Diputados. J. L. Martnez Lpez-Muiz propone que la representacin de las CCAA se componga por un mnimo de 2 senadores por cada una de ellas a los que adicionarn uno ms por cada 500.000 hab. o fraccin superior a 250.000 que excedan del primer medio milln; la insular o provincial sera de un mnimo de 1 senador por provincia ms otro por cada 500.000 hab. o fraccin superior a 250.000 que excedan el 1r. milln. La representacin territorial debe ser adecuada proporcionalmente a la poblacin de las diversas colectividades territoriales. La forma de elegir a tales sera la siguiente: una persona senadora representara a cada CA y sera un miembro del Consejo de gobierno de cada CA designado por el Presidente. El resto lo elegiran las Asambleas Legislativas por criterios de proporcionalidad. Los de representacin local por las Juntas Generales o Diputaciones. El resto de aspectos vendran regulados por las legislaciones autonmicas lo cual nos parece acertado debido a que son las CCAA las que han de usar de tal institucin para defender sus legtimos intereses en condiciones de igualdad respecto al resto de CCAA. Las funciones del Senado seran similares a las del nuevo modelo alemn: aprobar leyes del Estado que afecten a las CCAA, impulsar relaciones entre las CCAA y entre stas y el Estado, participacin ms activa en la Unin Europea, designar a magistrados del Tribunal Constitucional y resto de instituciones estatales. Por tanto en su participacin en el Senado dara a stas la posibilidad de defender sus intereses y sus competencias que se pueden ver mermadas por las leyes bsicas en el caso de

competencias concurrentes. El contenido de esas leyes bsicas estara determinado por un proyecto del gobierno aprobado tanto por el Congreso de Diputados como por el Senado. En el caso de discrepancias una Comisin Mixta de ambas Cmaras procurara aprobar el texto. El doctor Aja opina que de esta forma desapareceran los numerosos conflictos que se generan con el actual sistema institucional. Por tanto se tratara de que la nueva institucin tuviera efectos positivos sobre las CCAA ya que disminuiran los conflictos competenciales. Adems se discutira el problema de la financiacin de las CCAA y podran defender los llamados hechos diferenciales. En opinin de la actual Presidenta del Senado, Esperanza Aguirre, el gran debate que se tendra que efectuar en el Senado es el que corresponde a la financiacin autonmica por ser de mayor preocupacin. A su entender en las ltimas elecciones se han presentado en los programas electorales dos modelos de Estados: estado federalista y el ya establecido por la propia Constitucin. La persona electora ha decidido continuar con la segunda opcin.

6. LA CONSOLIDACIN DEL ESTADO AUTONMICO. Es posible la consolidacin del Estado autonmico?. Esta es la pregunta que ms nos llama la atencin y que consideramos que ms se ajusta al contenido de este ttulo que parece pretender anunciar un resumen del estado en que actualmente se haya nuestro sistema autonmico y como puede avanzar. El autor nos viene a decir que no existen alternativas al Estado autonmico. En nuestra Constitucin no se contempla el derecho de secesin aunque en el mbito internacional se contempla pero con ciertas limitaciones: slo cuando a un determinado territorio se le niegue participar en las instituciones centrales o se vulneren los derechos humanos tal y como ha sucedido en la antigua Yugoslavia. Tampoco los hechos diferenciales en varias CCAA van a hacer que se diferencien unas y otras CCAA porque slo sirven para el desarrollo del Estado autonmico. Lo ms lgico sera corregir este tipo de Estado. Ya se ha consolidado una estructura muy descentralizada pero no hay relaciones entre el Gobierno central y el autonmico suficientemente consolidadas. Por tanto estamos ante una estructura descentralizada pero sin relaciones intergubernamentales y esta es la situacin ante la cual nos encontramos. Hay una distancia entre el funcionamiento de las instituciones de las CCAA y el debate ideolgico, que cuestiona al propio sistema. Los partidos de mbito estatal viven la situacin de forma que dudan entre la reforma o dejar el mantenimiento de las instituciones tal y como se haya ahora. Los partidos ms importantes apuestan por la reforma y consolidacin del Estado autonmico o bien por la secesin anteriormente citada. De encuestas se deduce que la opcin ms favorable es la del Estado autonmico.

Las reformas que podran llegar a recibir un apoyo general seran: reducir la legislacin bsica del Estado, la participacin efectiva de las Comunidades en la poltica econmica, participar en la Unin Europea, grandes facultades de ejecucin de competencias y mejora de las relaciones intergubernamentales. Tambin prev el Doctor Eliseo Aja reformas dentro de mbitos que afectaran ya a lo que es el concepto de hechos diferenciales. Entre ellas las de leyes que limitan el uso de la lengua cooficial sin justificacin. El problema que encuentra el autor es que muchas de estas reformas no se dan debido a las disputas ideolgicas. Es necesario el correcto funcionamiento de las instituciones y por ello las reformas se han de encaminar a mejorar la representatividad y la eficacia de stas. Para ello es evidente la necesidad de reformar la CE y sera necesaria efectuarla mediante consenso respetando las reglas constitucionales acerca de la misma. A pesar de ello cree el autor conveniente que la reforma se efecte a travs de un procedimiento ms sencillo como un referndum que trasladara el tema al poder constituyente. En conclusin: abrir una nueva etapa en la que primen las relaciones intergubernamentales y la participacin de CCAA en los rganos estatales para la defensa de sus intereses. Segn Jordi Sol Tura el Estado Espaol es hoy una estructura a mitad de camino entre el viejo centralismo y la descentralizacin creada por la existencia de 17 comunidades autnomas, cada una con su propio parlamento y su propio gobierno, y tambin por el peso creciente de unas ciudades cada vez ms dinmicas, que exigen un puesto en la gobernabilidad general del pas. Sol Tura se pregunta si ese mismo Estado se puede gobernar como si se tratara de un estado centralista o si se quiere que las CCAA tengan un peso especfico en la gobernacin general del pas. A esto ltimo se le llama federalismo y Espaa a pesar de no tener tal denominacin cumple todos los elementos anteriormente citados. En sus propias palabras: Los Estados que se llaman federales gobiernan mediante acuerdos continuos entre el poder central y los poderes autonmicos y estos ltimos tienen una Cmara legislativa en la que se encuentran, toman decisiones conjuntas y participan en la gobernabilidad general del pas. Este debe ser el papel que ha de tener el actual Senado. Por eso hablar aqu de federalismo no es hacer especulacin ideolgica, sino ver cmo podemos organizar las cosas para que el Estado funcione como debera y no a trancas y barrancas, como ahora.