Direito A Conviv Familiar Ipea 2004

MINISTRO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO NELSON MACHADO (INTERINO)
SECRETRIO EXECUTIVO NELSON MACHADO PRESIDENTE DO INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA-IPEA GLAUCO ARBIX
DIRETORA DA DIRETORIA DE ESTUDOS SOCIAIS - DISOC ANNA MARIA T. MEDEIROS PELIANO COORDENAO DA PESQUISA ENID ROCHA ANDRADE DA SILVA
EQUIPE DA PESQUISA SIMONE GUERESI DE MELLO ALAM GONALVES GUIMARES, ALESSANDRO SANTIAGO ULHA CINTRA JACILEIDE DO SOCORRO CASTRO DO MONTE, MARIA APARECIDA TEIXEIRA DOS SANTOS
CONSULTORES ELIANE ARAJO, LISEANE MOROSINI, MARIA RAQUEL GOMES MAIA PIRES MARLETE R. CARVALHO DE SALES OLIVEIRA APOIO TCNICO TELTEC-TELEMARKETING (BRASLIA)
AGRADECIMENTOS DIRETORIA DE ADMINISTRAO E FINANAS DO IPEA E COORDENAO EDITORIAL DO IPEA AGRADECIMENTOS ESPECIAIS MARIA DO SOCORRO ELIAS DE MENESES E XAVIER DYSARZ
PROJETO GRFICO, EDITORAO ELETRNICA E REVISO CLARISSA SANTOS E MARIA TEREZA LOPES TEIXEIRA
O direito convivncia familiar e comunitria : os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil / Enid Rocha Andrade da Silva (Coord.). Braslia : IPEA/CONANDA, 2004. 416 p.: il. 1. Direito do menor-Brasil. 2. Estatuto da Criana e do Adolescente-Brasil (l990). 3. Criana-Proteo-Brasil. I. Silva, Enid Rocha Andrade da II. IPEA. III. CONANDA CDD. 342.1641
CONANDA Nilmrio Miranda Presidente Jos Fernando da Silva Vice-Presidente
REPRESENTANTES GOVERNAMENTAIS GESTO 2003 A 2004
Casa Civil da Presidncia da Repblica Titular Ivanildo Tajra Franzosi 1 Suplente Ktia dos Santos Pereira 2 Suplente Tereza Cristina Silva Cotta Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica Titular Nilmrio Miranda 1 Suplente Mrio Mamede Filho 2 Suplente Antonia Puertas Jimenez
Ministrio das Relaes Exteriores Titular Maria Luiza Ribeiro Viotti 1 Suplente Andrea Giovannetti 2 Suplente Christiano Svio Barros Figueira Ministrio da Educao Titular Shoko Kimura 1 Suplente Cleyde de Alencar Tormena 2 Suplente Roseana Pereira Mendes Ministrio da Sade
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial da Presidncia da Repblica Titular Cristina de Ftima Guimares 1 Suplente Denise Antonia de Paula Pacheco 2 Suplente Jos Carlos Rodrigues Esteves Ministrio da Justia Titular Jos Luis Gonzaga de Oliveira 1 Suplente Graciela Leite Pinto 2 Suplente Myriam Bra Honorato de Souza
Titular Regina Celeste Bezerra Affonso de Carvalho 1 Suplente Thereza de Lamare Franco Netto 2 Suplente Alexia Luciana Ferreira Ministrio da Fazenda Titular Rosngela Fragoso de Mendona Santiago Suplente Helda Renilda Meireles Borba
Ministrio do Trabalho e Emprego Titular Eunice La de Moraes 1 Suplente Silvana Mrcia Veloso de Castro 2 Suplente Jos Adelar Cuty da Silva Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome Titular Marcia Helena Carvalho Lopes 1 Suplente Margarida Munguba Cardoso 2 Suplente Joseleno Vieira dos Santos Ministrio da Cultura Titular Ricardo Anair Barbosa de Lima 1 Suplente Ana Maria Angela Bravo Villalba 2 Suplente Napoleo Alvarenga Filho
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Titular Enid Rocha Andrade da Silva 1 Suplente Luseni Maria Cordeiro De Aquino 2 Suplente Nair Heloisa Bicalho de Souza Ministrio do Esporte Titular Alcino Reis Rocha 1 Suplente Meyre France Ferreira Leo 2 Suplente Roberto Lio Jnior Ministrio da Previdncia Social Titular Ana dos Santos Braga 1 Suplente Laerte Ricarte Jnior 2 Suplente Eliane Loureno da Silva
REPRESENTANTES DE ENTIDADES NO-GOVERNAMENTAIS NO CONANDA GESTO 2003 A 2004
Associao Brasileira de Magistrados e Promotores da Justia, da Infncia e da Juventude/ABMP Representante: Simone Mariano da Rocha Fundao F e Alegria do Brasil Representante: Cludio Augusto Vieira da Silva
Sociedade Brasileira de Pediatria SBP Representante: Rachel Niskier Sanchez Associao Brasileira de Organizaes no-governamentais - Abong Representante: Jos Fernando da Silva Ordem dos Advogados do Brasil - OAB
Conselho Federal de Servio Social Cfess Representante: Elisabete Borgianni Central nica dos Trabalhadores CUT Representante: Maria Izabel da Silva
Representante: Marta Marlia Tonin Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil - CNBB Representante: Maria das Graas Fonseca Cruz
Federao Nacional das APAEs Representante: Laura Nazareth de Azevedo Rossetti Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua - Mnmmr Representante: Maria Jlia Rosa Chaves Deptulski Pastoral da Criana Organizao de Ao Social da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CNBB Representante: Irm Beatriz Hobold
UBEE Unio Brasileira de Educao e Ensino Representante: Pedro Vilmar Ost Conselho Federal de Psicologia Representante: Sandra Maria Francisco de Amorim Viso Mundial Representante: Welinton Pereira da Silva
REPRESENTANTES DE ENTIDADES NO-GOVERNAMENTAIS SUPLENTES
Salesianos - Inspetoria So Joo Bosco Representante: Jessimar Dias Pereira Associao Brasileira Multiprofissional de Proteo a Infancia e Adolescencia Abrapia Representante: Vnia Izzo de Abreu Instituto de Pesquisa, Ao de Mobilizao IPAM Representante: Anamaria Mhlenberg da Silva
Confederao Geral dos Trabalhadores CGT Representante: Antonio Pereira da Silva Filho Fundao Abrinq Pelos Direitos da Criana Abrinq Representante: Maria de Lourdes Alves Rodrigues Centro de Referencia, Estudos e Aes Sobre Crianas e Adolescentes. Representante: Vicente de Paula Faleiros
Sobre os autores
Coordenada por Enid Rocha Andrade da Silva, esta publicao rene os seguintes autores: Anna Maria T. Medeiros Peliano, sociloga, ps-graduada em Poltica Social pela UnB, foi coordenadora do Ncleo de Estudos da Fome da UnB (1987-1992), diretora de Poltica Social do IPEA (19921994), membro do Conselho Nacional de Segurana Alimentar - Consea (1993/1994) e secretria-executiva da Comunidade Solidria (19951998). Atualmente diretora da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA. Enid Rocha Andrade da Silva, economista pela Unicamp, mestre em Economia pela UFMG, pesquisadora do IPEA e conselheira do Conanda. Na rea dos direitos da criana e do adolescente autora de importantes trabalhos, tendo sido coordenadora do Mapeamento nacional da situao das unidades socioeducativas para o adolescente em conflito com a lei, realizado em parceria com a Secretaria Especial de Direitos Humanos em 2002. Nathalie Beghin, economista formada pela Universidade Livre de Bruxelas e mestra em Polticas Sociais pela UnB, trabalhou no Programa de Combate Fome e Misria (1993-94), e no Programa Comunidade Solidria. pesquisadora do IPEA, membro do Conselho Diretor do Instituto de Estudos Socioeconmicos - Inesc e presidente da Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos - Abrandh. Luseni Maria Cordeiro de Aquino graduada em Cincias Sociais pela UFMG e mestra em Sociologia pela UnB. Tcnica de planejamento e pesquisa do IPEA desde 1997, tem atuado nos estudos sobre gasto social, acesso Justia e garantia dos direitos da infncia e da adolescncia no Brasil.
Simone Gueresi, arquiteta e mestra em Planejamento Urbano pela UnB, atua como consultora na rea de planejamento estratgico em diversas instituies governamentais. co-autora do estudo O adolescente em conflito com a lei: situao do atendimento institucional no Brasil (IPEA/Braslia). Siro Darlan de Oliveira, juiz titular da 1 Vara da Infncia e da Juventude da Comarca do Rio de Janeiro, possui diversos artigos publicados nos principais jornais do pas e autor do livro Da infncia perdida criana cidad. Por sua contribuio causa dos Direitos Humanos, recebeu diversos prmios de honra ao mrito. rsula Lehmakuhl Carreiro, mestranda em Servio Social pela UFSC, assistente social lotada na Secretaria de Estado do Desenvolvimento Social, Urbano e do Meio Ambiente/SC, participou da elaborao de aes e pesquisas voltadas ao resgate de direitos de crianas e adolescentes com medida de proteo em abrigo e de incentivo a adoo. Roberto da Silva, pedagogo, mestre e doutor em Educao, leciona na Faculdade de Educao da USP. Como consultor do Unicef, atuou junto ao Comit Nacional de Abrigos em 2003 e 2004 e integra a Comisso Intersetorial para Promoo, Garantia e Defesa do Direito a Convivncia Comunitria. Dentre seus livros e artigos destaca-se Os filhos do governo, publicado pela editora tica.
Agradecimento
A Coordenao da Pesquisa agradece a todos os dirigentes e profissionais de abrigo que se dispuseram a responder ao questionrio enviado pelo IPEA e que, com desprendimento, disponibilizaram as informaes necessrias. Esta atitude participativa e colaborativa foi fundamental para os resultados aqui apresentados.
Enid Rocha Andrade da Silva Coordenadora da Pesquisa
Prefcio
Em boa hora nos chega s mos este livro-relatrio O direito convivncia familiar e comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil, realizado a partir de uma pesquisa encomendada ao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA pela Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente e pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA), no mbito de um colquio sobre abrigos que, em meados de 2002, reuniu Governo e sociedade civil para debater a questo. To diligentemente conduzida pela economista e pesquisadora do IPEA Enid Rocha Andrade da Silva, a pesquisa nos eleva a um novo patamar de conhecimento sobre essa importante faceta da nossa realidade institucional, contribuindo para retirar da sombra do esquecimento milhares de crianas e adolescentes brasileiros, que vivem atualmente em abrigos, privados do direito bsico e fundamental, que todo ser humano possui, de crescer no seio de uma famlia e de uma comunidade. Superando uma viso difusa do problema, baseada em impresses e dados assistemticos, inauguramos com esse estudo uma nova etapa no processo de reordenamento de abrigos, iniciado h 14 anos com o advento do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). A informao sistematizada e de mbito nacional, com que nos brinda a pesquisa, ainda que restrita aos 589 estabelecimentos que compem a rede de abrigos que recebem recursos do Governo Federal, aponta vrias tendncias no perfil desse tipo de entidade e dos seus usurios, deitando luz sobre aquilo que at ento era somente entrevisto.
Sem querer antecipar-me ao leitor, nos achados e questes que a pesquisa nos coloca, gostaria de comentar dois pequenos conjuntos de dados que compem este livrorelatrio. Em primeiro lugar, o fato de 86,7% das crianas e adolescentes abrigados possurem famlia, com a qual a maioria mantm vnculos (58,2%), sendo os motivos relacionados pobreza os mais citados para o abrigamento (52%). Ainda assim, o tempo de durao da institucionalizao variando entre 2 e 5 anos para 32,9% de todos os abrigados. Indevidamente, e violando direitos consagrados no ECA, a medida protetiva de abrigo em entidade, originalmente de carter provisrio e excepcional, vem sendo aplicada de maneira indiscriminada no Brasil, o que nos obriga a gestar polticas pblicas voltadas a essas famlias e programas especiais de apoio scio-familiar para sustentar uma poltica de preservao de vnculos. Interessante perceber tambm que, do universo pesquisado, 68,3% dos abrigos so no-governamentais e 67,2% deles possuem significativa influncia religiosa. No que se refere manuteno dos abrigos no governamentais, cerca de 70% dos recursos so prprios ou se originam de doaes de pessoas fsicas ou jurdicas. A contribuio dos recursos pblicos (Unio, estados e municpios) situa-se em torno de um tero do total. No se trata, portanto, de uma institucionalidade capitaneada por este ou aquele Governo, mas que se funda em razes histrico-culturais que remetem formao da sociedade brasileira e a certas representaes acerca da criana e da famlia pobres, que apesar de constiturem velhos paradigmas, ainda subsistem e prevalecem fortemente no fazer cotidiano das entidades de atendimento e no de muitas organizaes que compem o chamado Sistema de Garantia de Direitos.
Este , precisamente, outro grande mrito do livro, que no se detm na descrio do ente pesquisado, mas procura refazer o percurso histrico da institucionalizao de crianas e adolescentes no Brasil, realizando uma extensa reviso da literatura sobre o tema e aportando contribuies tericas que aprofundam significativamente a anlise dos dados obtidos e as suas concluses. Uma mudana cultural se d pela afirmao de novos valores, no momento em que estes se tornam dominantes e passam a ser adotados pelo conjunto da sociedade e pelo Estado. O pas vem acumulando ao longo dos ltimos anos conhecimento e massa crtica nessa rea. Como uma grande onda em formao, uma nova mentalidade ganha forma e espao e, na agenda poltica, o tema se torna emergente. Se, por um lado, a realidade ainda bastante adversa, aes e instituies, por outro, convergem e se articulam, nacional e internacionalmente, num momento histrico mpar para promover e acelerar esse longo processo de mudana que, no caso do Brasil, assume a proporo de um salto civilizatrio. Vrios fatores, sincronicamente, contribuem para a criao de uma sinergia institucional orientada ao reordenamento: a crescente produo de estudos e pesquisas, estaduais e municipais, governamentais e no-governamentais sobre o tema; o desenvolvimento de sistemas nacionais e internacionais de informao, como o SIPIA e a Rede Interamericana de Informao sobre a Infncia (RIIN); o desenvolvimento de programas e metodologias alternativas ao abrigamento institucional, como o acolhimento familiar e o apadrinhamento afetivo; a realizao do XIX Congresso Pan-Americano da Criana, cujo tema foi A famlia como base para o desenvolvimento integral da criana e do
adolescente; a proliferao e crescente organizao dos grupos de apoio adoo; e o debate em torno do PL 1756 Lei Nacional de Adoo. No mbito federal constituiu-se, por decreto presidencial, uma Comisso Intersetorial para Promoo, Defesa e Garantia do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria, com representantes dos Trs Poderes, de entidades representativas da sociedade civil, de conselhos e de organismos internacionais, visando estabelecer diretrizes polticas e um plano de ao nesta rea. Ela substitui e amplia o escopo do Comit para o Reordenamento da Rede Nacional de Abrigos, que participou e, de certa forma, construiu conjuntamente o estudo apresentado neste livro, que agora retroalimentar o processo de discusso da Comisso. E assim avanamos, o conhecimento alimentando a ao, buscando construir um pas que seja verdadeiramente de todos. Longe de esgotar o assunto, o trabalho realizado pelo IPEA em parceria com a Secretaria Especial de Direitos Humanos e o CONANDA, sob a coordenao da pesquisadora Enid Rocha, qualifica e aquece o debate, mostrando a necessidade de irmos muito alm. Que a leitura dessa obra instigue e mobilize a todos a tomar parte nessa construo, o que sinceramente desejamos.
Nilmrio Miranda Secretrio Especial de Direitos Humanos e Presidente do CONANDA
ndice
INTRODUO ...........................................................................................
17 21
CAPITULO 1 .............................................................................................. Contextualizando o Levantamento Nacional dos Abrigos
para Crianas e Adolescentes da Rede de Servio de Ao Continuada
CAPTULO 2 .............................................................................................. O perfil da criana e do adolescente nos abrigos pesquisados
41 71
CAPTULO 3 .............................................................................................. Um retrato dos abrigos para crianas e adolescentes da Rede SAC: caractersticas institucionais, forma de organizao e servios ofertados
CAPTULO 4 .............................................................................................. Quem cuida? O quadro de recursos humanos nos abrigos
99
CAPTULO 5 ........................................................................................... O ambiente fsico no qual vivem crianas e adolescentes em situao de abrigo
135
CAPTULO 6 ...........................................................................................
169 195
O financiamento dos abrigos para crianas e adolescentes no Brasil
CAPTULO 7 ........................................................................................... O Estatuto da Criana e do Adolescente e a percepo das instituies de abrigo
CAPTULO 8 ...........................................................................................
209
Os abrigos para crianas e adolescentes e a promoo do direito convivncia familiar e comunitria
CAPTULO 9 ........................................................................................... O voluntariado nos abrigos: uma profisso de f
243
CAPTULO 10 .........................................................................................
287
A construo do direito convivncia familiar e comunitria no Brasil
CAPTULO 11 ......................................................................................... Modalidades de abrigo e a busca pelo direito convivncia familiar e comunitria
303
CAPTULO 12 ......................................................................................... A rede de proteo a crianas e adolescentes, a medida protetora de abrigo e o direito convivncia familiar e comunitria: a experincia em nove municpios brasileiros
325
CAPTULO 13 .........................................................................................
367
O Judicirio e a medida de abrigo no mbito da proteo integral: a experincia do Rio de Janeiro
ANEXO ................................................................................................... Questionrio usado na pesquisa
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Introduo
Muito se tem escrito sobre crianas e adolescentes no Brasil, principalmente para chamar a ateno para a violao de direitos que grande parte dessa populao enfrenta cotidianamente: maus-tratos; abuso e explorao sexual; trabalho infantil; desaparecimento; fome e abandono. Os indicadores sociais que refletem a realidade da infncia e da adolescncia brasileiras tambm so fartos e mostram que as crianas e os adolescentes so a parcela mais exposta s conseqncias nefastas da excluso social.
Esta pesquisa no um estudo da situao da infncia e da adolescncia no Brasil, tampouco mais um relatrio com nmeros cabais demonstrando os resultados da iniqidade da sociedade brasileira sobre elevada parcela da populao. Este levantamento examina a situao de instituies que tm a responsabilidade de cuidar de uma parte das crianas e dos adolescentes do Brasil. So os abrigos, ou outra denominao que se d: orfanatos, educandrios e casaslares. Essas instituies so responsveis por zelar pela integridade fsica e emocional de crianas e adolescentes que, temporariamente, necessitam viver afastados da convivncia com suas famlias, seja por uma situao de abandono social, seja por negligncia de seus responsveis que os coloque em risco pessoal.
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Em sentido estrito, a misso dessas instituies executar a medida de proteo denominada abrigo , definida pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) como medida provisria e excepcional, utilizvel como forma de transio
para a colocao em famlia substituta, no implicando privao de liberdade.1 Trata-se de proteo especial a crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social, cujos direitos tenham sido desatendidos ou violados.
O que se analisa nesta pesquisa so as condies do atendimento nessas instituies, luz dos princpios do ECA, com nfase na garantia do direito convivncia familiar e comunitria. A situao estudada envolve as diferentes formas de organizao, funcionamento e atendimento
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encontradas, bem como uma breve incurso sobre as principais caractersticas da populao abrigada. So explorados aspectos relativos s aes desenvolvidas pelos programas de abrigos para as crianas e os adolescentes sob sua guarda; ao incentivo convivncia das crianas e dos adolescentes com suas famlias de origem ou mesmo com outras famlias; aos servios de apoio aos egressos, entre outros.
A despeito da extensa bibliografia existente sobre crianas e adolescentes, as instituies de abrigo para essa populao so ainda pouco conhecidas, muito embora exeram papel fundamental em nossa sociedade. Por sua vez, as esferas governamentais, com a atribuio de estabelecer normas e diretrizes para o ordenamento e o reordenamento das polticas pblicas para crianas e adolescentes socialmente vulnerveis, tm-se ressentido dessa ausncia de informaes que reflitam a real situao da rede de servios de abrigo existente.
Estatuto da Criana e do Adolescente, artigo 101, pargrafo nico.
O estudo sobre a situao do atendimento em instituies de abrigo revela-se ainda mais importante frente diversidade encontrada entre essas entidades no Brasil, destacando-se a heterogeneidade na forma de organizao, no regime de permanncia de crianas e adolescentes, no tipo de exclusividade do atendimento e na estrutura fsica.
Alm disso, com a Constituio Brasileira de 1988 e com a aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990, iniciou-se um processo que exigiu mudanas e reviso das prticas adotadas por aqueles que desenvolvem servios para crianas e adolescentes. No caso especfico do atendimento em abrigos, tem-se requerido seu reordenamento com vistas adequao nova legislao, o que envolve considerar novos princpios, destacando-se os seguintes:
substituio da tendncia assistencialista por propostas de carter socioeducativo e emancipatrio;
prioridade manuteno da criana e do adolescente na famlia e na comunidade, buscando-se prevenir seu abandono; garantia do pleno desenvolvimento fsico, mental, moral, espiritual e social s crianas e aos adolescentes, em condies de liberdade e dignidade; garantia de que o abrigo seja de fato uma medida de proteo social caracterizada pela provisoriedade.2
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MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL. Secretaria de Estado de Assistncia Social. Subsdios para o ordenamento e financiamento dos servios de abrigo Programa Acolher. Braslia, 2000.
Passados 14 anos de promulgao do estatuto, muitas instituies que prestam servios de abrigo introduziram condutas diferentes e programas mais condizentes com o ECA, ampliando-se no pas o elenco de experincias inovadoras pautadas pelos princpios da proteo integral e do atendimento individualizado. Entretanto, h instituies que mantm as prticas excludentes da convivncia social, comuns quando da vigncia do antigo Cdigo de Menores.
Conhecer a situao e as prticas de atendimento adotadas
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pelos abrigos , desta forma, fundamental para todos aqueles que desenvolvem aes, programas e polticas voltados para a defesa dos direitos de crianas e adolescentes no Brasil.
Enid Rocha Andrade da Silva
CAPTULO 1
Contextualizando o "Levantamento Nacional dos Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede de Servios de Ao Continuada"
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Enid Rocha Andrade da Silva e Simone Gueresi de Mello
ARTE SOBRE FOTO DE JOS VARELLA
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1.1 AS POLTICAS PARA A INFNCIA E A ADOLESCNCIA NO BRASIL
1.1.1 Breve histrico A trajetria do locus institucional do tema infncia e adolescncia no Brasil, ao longo dos anos, teve inmeras variaes, reflexo das diferentes ticas sob as quais j foi visto dentro do aparato estatal desde uma perspectiva correcional e repressiva, visando proteger a sociedade de crianas e adolescentes em situao irregular, at uma viso de garantia de direitos, com o objetivo de oferecer proteo integral a todas as crianas e a todos os adolescentes.1 At 1900, o atendimento s necessidades sociais da populao brasileira era de responsabilidade da Igreja, que o fazia principalmente por meio das Santas Casas de Misericrdia. No havia qualquer atuao do Estado nesse sentido. Somente em 1922 comea a funcionar, no Rio de Janeiro, o primeiro estabelecimento pblico para atendimento a crianas e adolescentes. Em 1942, foi criado o Servio de Assistncia ao Menor (SAM), ento ligado ao Ministrio da Justia, que era o equivalente ao Sistema Penitencirio para a populao de menor idade, com enfoque tipicamente correcional-repressivo. Ainda no governo de Getlio Vargas, na mesma poca do SAM, foi criada a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) para dar apoio aos combatentes da II Guerra Mundial e a suas famlias, tendo, depois, se estabelecido como instituio de assistncia suplementar para a sociedade civil de modo geral. Aps 30 anos de luta da sociedade para acabar com o SAM, em razo de suas prticas tipicamente repressivas, no ano de 1964 primeiro ano do regime militar estabelecida a Poltica Nacional de Bem-Estar do Menor (PNBEM),2 com proposta claramente assistencialista, a ser executada pela Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor (Funabem). O objetivo era dar um carter nacional poltica de bem-estar de crianas e adolescentes. A Funabem surgiu como integrante do Ministrio da Justia, tendo sido transferida, depois, para a Previdncia Social, na qual permaneceu de 1972 at 1986.
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1 2
Para um estudo mais detalhado, ver COSTA, 1994. Lei 4.513/64.
Em 1979, foi aprovado o Cdigo de Menores,3 que tratava da proteo e da vigilncia s crianas e aos adolescentes considerados em situao irregular e se constitua num nico conjunto de medidas destinadas, indiferentemente, a menores de 18 anos autores de ato infracional, carentes ou abandonados aspecto tpico da doutrina da situao irregular que o inspirava. No fim dos anos 1970, surge um movimento social com uma nova viso sobre crianas e adolescentes considerando-os sujeitos de sua histria , que evidenciava, entre outras coisas, a perversidade e a ineficcia da prtica de confinamento de crianas e adolescentes em instituies. Na dcada de 1980, que se caracterizou pelo incio da abertura democrtica, a legislao e as polticas destinadas aos menores passam a ser vistas como
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representativas do arcabouo autoritrio do perodo anterior. Ao mesmo tempo, o menino de rua torna-se a figura emblemtica da situao da criana e do adolescente no Brasil. O crescimento e a consolidao dessas discusses culminaram com a criao, em 1986, da Comisso Nacional Criana e Constituinte. No mesmo ano, j no governo de Jos Sarney, a Funabem foi para o Ministrio do Interior, ento responsvel pelas reas social e de desenvolvimento. Em 1988, a nova Constituio Federal representou um marco na garantia de direitos bsicos. Nesse contexto, a Constituio contempla a proteo integral a crianas e adolescentes em seus artigos 227 e 228, alm de introduzir no arcabouo legal brasileiro o conceito de seguridade social, agrupando as polticas de assistncia, previdncia social e sade. Em 1990, o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) coroa a doutrina da proteo integral, constituindo-se na nica legislao no contexto latinoamericano adequada aos princpios da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito da Criana. Em decorrncia da aprovao do ECA, a Funabem foi extinta, tendo sido criada a Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e a Adolescncia (FCBIA), dentro do Ministrio da Ao Social, cuja estrutura tinha como objetivo contemplar os novos princpios do estatuto e realizar a ao integrada com as outras esferas de governo.
Lei 6.697/79.
Em 1995 extingue-se a FCBIA, juntamente com a LBA, no processo de implementao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS)4 pelo governo de Fernando Henrique Cardoso. Com a extino desses rgos, suas atribuies foram assumidas pela Secretaria de Defesa dos Direitos da Cidadania, no Ministrio da Justia, e pela Secretaria de Assistncia Social, no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Em 2003, primeiro ano do governo do presidente Luis Incio Lula da Silva, a rea dos direitos humanos foi desmembrada do Ministrio da Justia, tendo sido criada a Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), ligada Presidncia da Repblica. Dentro da SEDH, o tema crianas e adolescentes est a cargo da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente (SPDCA). J a assistncia social chegou a ter, no incio do mesmo ano, o status de ministrio, voltando a ser, no comeo de 2004, uma secretaria integrante do novo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
1.1.2 Crianas e adolescentes em situao de abandono: atribuies e competncias das reas de direitos humanos e de assistncia social A extino das agncias federais LBA e Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e a Adolescncia (FCBIA) fez com que as atribuies institucionais relativas infncia e adolescncia fossem redirecionadas para outros rgos. As aes relacionadas a suporte, promoo e articulao para a efetivao dos direitos da criana e do adolescente, conforme previsto no ECA, foram assumidas pela rea governamental voltada para defesa e promoo dos direitos humanos, hoje SEDH. As aes referentes execuo do atendimento em instituies, bem como ao suporte tcnico e financeiro para os programas na rea da infncia e da adolescncia, foram assumidas pela pasta governamental responsvel pela Poltica Nacional de Assistncia Social, atualmente a Secretaria de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. No tocante ao atendimento a crianas e adolescentes em situao de abandono e vtimas de maus-tratos e/ou violncia, as aes so realizadas de forma integrada pelas reas de direitos humanos e de assistncia social do governo federal.
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Lei 8.742/93.
Com a Secretaria Especial de Direitos Humanos, mais especificamente a Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente,5 ficam as aes de defesa e garantia da proteo integral no atendimento aos direitos da populao infanto-juvenil. A rea de direitos humanos atua no sentido de assegurar que os direitos previstos na legislao sejam atendidos.6 Em linhas gerais, podese afirmar que a subsecretaria responsvel pela coordenao nacional da Poltica de Proteo Especial s Crianas e aos Adolescentes em Situao de Risco Pessoal e Social, cujo atendimento no seja contemplado no mbito de atuao das demais polticas setoriais sade, educao e assistncia social.7 A Poltica de Proteo Especial envolve todo o Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente, composto por Conselhos de Direitos e Tutelares, Ministrio Pblico e Judicirio.
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Assim, no campo das competncias do governo federal para o atendimento integral dos direitos da criana e do adolescente, observa-se a atuao em trip. Primeiro, o atendimento aos direitos sociais bsicos, cuja responsabilidade est com os ministrios setoriais, que contemplam as polticas de educao, sade, esporte, cultura, lazer etc. Em segundo, est a poltica pblica de assistncia social, que se volta para aqueles que se encontram, por algum motivo, desatendidos de suas necessidades bsicas: carncia alimentar e material, falta de moradia etc. Em terceiro, esto as aes vinculadas proteo especial, que se voltam para garantir e proteger a dignidade, inerente pessoa humana, daqueles que j tiveram seus direitos violados: assistncia mdica, psicolgica, jurdica, oferecimento de abrigo, segurana, entre outras.
At dezembro de 2002, funcionava no Ministrio da Justia, com o nome de Departamento da Criana e do Adolescente (DCA).
6 CENTRO BRASILEIRO PARA INFNCIA E A ADOLESCNCIA. Vale a pena lutar: diretrizes bsicas e misso institucional do CBIA. Braslia, 1991. 7
Atribuies e competncias na rea da infncia e da adolescncia da Secretaria de Assistncia Social e da Secretaria dos Direitos da Cidadania (resultado dos trabalhos do grupo tcnico institudo, em junho de 1995, para propor novas atribuies na rea da infncia e da adolescncia aos rgos recm-criados).
1.2 A REDE DE SERVIOS DE AO CONTINUADA SAC/ABRIGOS E A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
As aes assistenciais regulamentadas pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e materializadas em aes e programas no mbito da Secretaria de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome so de cinco tipos, conforme descrito no quadro 1. A Rede SAC/Abrigos para crianas e adolescentes inclui-se na modalidade servios assistenciais, juntamente com o atendimento de crianas em creches (SAC/Creche), com os servios de habilitao e reabilitao de pessoas portadoras de deficincias (SAC/ PPD) e com o atendimento a idosos em asilos ou em meio aberto (SAC/Idosos). As caractersticas bsicas desses servios so o atendimento continuado e a definio de recursos em valores per capita.
QUADRO 01
Aes da esfera federal na rea de assistncia social
(i) Benefcios de prestao continuada (BPC) asseguram uma renda monetria mensal, na forma de um salrio mnimo, para idosos e para as pessoas portadoras de deficincias que no tenham condies de garantir o prprio sustento. (ii) Benefcios eventuais asseguram um salrio mnimo para famlias de baixa renda em situaes de nascimento (auxlio-natalidade) e de morte (auxlio-funeral). (iii) Servios assistenciais de atividades continuadas visam melhoria de vida da populao, e suas aes esto voltadas para as necessidades bsicas, com prioridade infncia e adolescncia em situao de risco pessoal e social. (iv) Programas de assistncia social compreendem as aes integradas e complementares com objetivo, tempo, rea e abrangncia definidos para qualificar, incentivar e melhorar os benefcios e os servios assistenciais. (v) Projetos de enfrentamento da pobreza so investimentos econmicos e sociais voltados para grupos populacionais em situao de pobreza, buscando subsidi-los tcnica e financeiramente.
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Assim, de acordo com a LOAS, o atendimento de crianas e adolescentes em abrigos parte integrante das atribuies da rea de assistncia social. O objetivo e a forma como se deve dar esse atendimento so estabelecidos pelos princpios do Estatuto da Criana e do Adolescente. Entretanto, ainda que a LOAS tenha consolidado as inovaes introduzidas pela Constituio Federal de 1988 situando a assistncia como parte integrante do Sistema de Seguridade Social, responsabilidade do Estado e como direito universal gratuito e no-contributivo e o Estatuto da Criana e do Adolescente tenha determinado que a colocao de crianas e adolescentes em abrigo uma medida de proteo que se caracteriza pela provisoriedade, persistem as contradies que no so superadas pela simples definio legal.
28
Na prtica, os agentes encarregados da implementao dos programas de abrigos so, na maioria, entidades assistenciais que atuam segundo suas prprias crenas, nem sempre coincidentes com os objetivos e os princpios da LOAS e do ECA. De fato, o atendimento em servios de abrigo para crianas e adolescentes sempre teve maior participao de instituies filantrpicas e religiosas do que de servios governamentais. Na Secretaria de Assistncia Social, a Rede SAC/Abrigos para crianas e adolescentes tratada como uma herana histrica, recebida com a extino da FCBIA, para a qual no se conta com estudos tcnicos para definio do valor do benefcio per capita/ms e, tampouco, com critrios para a partilha dos recursos entre estados e municpios. A assistncia social dentro do aparato estatal desenvolveu maior experincia no atendimento a crianas em creches e nos servios destinados a pessoas idosas e a portadores de deficincia, que so os indivduos enquadrados na incapacidade individual para o trabalho e, portanto, pblico-alvo caracterstico das aes assistenciais do Estado. Assim, a rea da assistncia social federal concedeu ao atendimento de crianas e adolescentes em abrigos o mesmo tratamento dado s creches e aos asilos de idosos. Nesse sentido, o aspecto do financiamento ilustrativo, pois os abrigos, que na poca da FCBIA eram financiados pela modalidade de projetos, passaram, no mbito da assistncia, a ser financiados por meio do repasse per capita. Ou seja, as instituies cadastradas recebem um recurso mensal de acordo com a meta de atendimento preestabelecida. A principal crtica a esse procedimento que a finalidade dos abrigos bem diferente da finalidade das creches. Enquanto estas ltimas cumprem uma funo educativa, qual se agregam as aes de cuidado contnuo com crianas entre
zero e seis anos que vivem em um ncleo familiar, os abrigos so equipamentos de proteo provisria para crianas e adolescentes que necessitam permanecer, com vistas prpria proteo, temporariamente privados da convivncia familiar. Assim, conquanto o financiamento per capita represente um avano - uma vez que agiliza e descentraliza o repasse dos recursos - e uma maior eficincia, por utilizar menor quantidade de recursos humanos do que a modalidade de financiamento por projetos, pode, por outro lado, desestimular as instituies a implementar aes que promovam a volta da criana e/ou do adolescente ao convvio familiar e comunitrio, contrariando os princpios do ECA.8 Na verdade, as caractersticas atuais da gesto da Rede SAC/Abrigos no mbito da Secretaria da Assistncia Social ausncia de estudos tcnicos sobre a melhor forma de financiamento dessas instituies e para a definio de um valor per capita/ms adequado, bem como a falta de critrios tcnicos para a partilha de recursos e de metas entre os entes federados indicam que essa ao no tem recebido prioridade no rol dos programas desenvolvidos na modalidade servios da assistncia social. O carter residual do atendimento de crianas e adolescentes em abrigos tambm aparece no detalhamento do nmero de pessoas atendidas na Rede SAC como um todo: em 2000, enquanto a Rede SAC/Creche atendia cerca de 1,4 milho de pessoas, a Rede SAC/Pessoas Portadoras de Deficincia, 141,6 mil e a Rede SAC/Idoso, 266,4 mil, a Rede SAC/Abrigos atendeu apenas 24 mil crianas e adolescentes. Outra informao importante que indica o atendimento residual feito por meio da Rede SAC/Abrigos a comparao entre o nmero de entidades atendidas pelo programa e o total de entidades de abrigo existentes em alguns municpios brasileiros.9 O universo dos abrigos contemplados pela Rede SAC no municpio de So Paulo, por exemplo, de apenas 17,5%; em Porto Alegre, apenas 22%; e no Rio de Janeiro, 15,8% (tabela 1).
29
No entanto, vale registrar que alguns programas financiados pela Rede SAC j esto se adequando aos novos princpios do estatuto e substituindo o financiamento a instituies pelo financiamento a famlias acolhedoras, que viabilizam tanto a manuteno de uma convivncia familiar para as crianas e para os adolescentes quanto o carter provisrio da medida. Essas iniciativas, porm, ainda so incipientes, visto que, do total de entidades cadastradas na Rede SAC/Abrigos, menos de 1% desenvolve esse tipo de programa.
9
A informao sobre o total de abrigos para crianas e adolescentes existentes no pde ser obtida nos cadastros nacionais de entidades do Conselho Nacional de Assitncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e de Utilidade Pblica do Ministrio da Justia, visto que no so agregados por modalidade de atendimento. Por isso, optou-se por apresentar alguns exemplos de municpios onde as informaes estavam disponveis.
TABELA 01
Entidades contempladas pela Rede SAC/Abrigos para Crianas e Adolescentes em So Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre (2003)
Municpio
N total de abrigos (a) 80* 77** 120***
N de abrigos beneficiados pela Rede SAC (b) 14 17 19
% b/a
So Paulo Porto Alegre Rio de Janeiro
17,5 22,0 15,8
* Sendo 29 abrigos conveniados com o Executivo municipal e 51 conveniados com o Executivo estadual. (Plano de Assistncia Social do Municpio de So Paulo, 2003). ** Informao obtida no site do Tribunal de Justia de Porto Alegre: www.tj.rs.gov.br
30
*** Associao Terra dos Homens, 2003.
1.2.1 Financiamento da Rede SAC/Abrigos O repasse de recursos federais s instituies da Rede SAC encontra-se respaldado na LOAS, que estabelece que a Unio, os estados e os municpios podem celebrar convnios com entidades e organizaes de assistncia social, em conformidade com os planos aprovados pelos respectivos Conselhos de Assistncia Social. At 1999, o financiamento dos abrigos para crianas e adolescentes dava-se no mbito do Programa Brasil Criana Cidad (BCC), que foi criado em 1996 e extinto em 1999, e se situava na categoria programas de assistncia social. Somente a partir de 2000 que os servios de abrigo passaram a fazer parte da Rede SAC. Os recursos utilizados para o financiamento da rede SAC/Abrigos so provenientes do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), criado pela LOAS com o objetivo de proporcionar recursos e meios para financiar o Benefcio de Prestao Continuada e apoiar servios, programas e projetos de Assistncia Social.10
10
Decreto 1.605/95.
De acordo com a Norma Operacional Bsica da Assistncia Social (NOB), de 1998, os recursos para o financiamento dos servios assistenciais, nos quais se incluem os da Rede SAC/Abrigos, so transferidos de maneira regular e automtica do FNAS para os fundos municipais ou estaduais, dependendo da condio de gesto em que estiverem habilitados. O critrio utilizado para a definio do valor a ser transferido a srie histrica de despesas, tendo como referncia os valores alocados pelo Fundo Nacional de Assistncia Social para o financiamento dos servios assistenciais no ano de 1998. Os gestores estaduais e municipais tm autonomia para a aplicao dos recursos, desde que as prioridades concedidas tenham sido estabelecidas no Plano Municipal de Assistncia Social aprovado pelo Conselho Municipal de Assistncia Social, desde que atendam aos destinatrios dos respectivos servios e a qualidade do atendimento seja compatvel com as diretrizes da NOB. Apenas excepcionalmente, os recursos podero ser transferidos diretamente s entidades privadas de assistncia social, independentemente da celebrao de acordo, convnio, ajuste ou contrato. Esse mecanismo s ocorre quando o repasse no pode ser efetuado diretamente ao estado ou ao municpio, em decorrncia de inadimplncia destes para com o Sistema de Seguridade Social.11 Os recursos financeiros envolvidos na Rede SAC/Abrigos foram da ordem de R$ 10 milhes por ano, no perodo de 2000 a 2002. O oramento referente ao exerccio de 2003 previu um montante um pouco menor do que o dos anos anteriores: cerca de R$ 9,3 milhes para abrigos destinados a crianas e adolescentes. Os recursos repassados so proporcionais s metas declaradas pelas instituies beneficiadas, e o valor de referncia para o clculo do benefcio de R$ 35,00 mensais por criana/adolescente a ser atendido. Importante informar que os valores repassados pela Rede SAC para as instituies de abrigo no observaram qualquer reajuste desde o ano 2000. Sendo assim, as perdas j alcanaram 25,27% em funo da inflao acumulada no perodo, o que, em valores absolutos, significou uma perda monetria equivalente a R$ 2,5 milhes at 2002 (tabela 2).
31
11
Lei 9.604/98.
TABELA 02
Rede SAC/Abrigos: recursos orados (lei +crdito), 2000/2002
Ano 2000 2001 2002
Valor nominal (R$) 10.144.800 10.144.800 10.144.800
Valor real (R$) 10.144.800 9.093.177 7.580.734
Perda relativa 0 10,37 25,27
Fonte: MPAS (2002). Elaborao: IPEA/DISOC (2003).
1.2.2 Composio do cadastro de entidades da
32
Rede SAC/Abrigos para crianas e adolescentes A Rede SAC/Abrigos beneficia instituies em todas as regies brasileiras. Analisando-se a distribuio das entidades cadastradas, percebe-se que a regio Sudeste concentra praticamente a metade delas (49,4%). Em segundo lugar, mantendo o mesmo nmero de entidades beneficiadas, esto as regies Sul e Nordeste, cada uma com 19,1% do total. O Centro-Oeste, por sua vez, tem 7,9%, e a regio Norte possui apenas 4,5% do total de 670 12 registros do Cadastro da Rede SAC/Abrigos (grfico 1).
GRFICO 01
Brasil: instituies cadastradas na Rede SAC/Abrigos para crianas e adolescentes.
Fonte: MPAS, Cadastro de Entidades da Rede SAC/Abrigos (2002). Elaborao: IPEA/DISOC (2003).
12
Este nmero de instituies refere-se s entidades registradas diretamente no Cadastro de 2002 da Secretaria de Assistncia Social, do antigo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, somadas s entidades beneficiadas pelos recursos repassados a prefeituras, secretarias estaduais e instituies mantenedoras constantes do cadastro. Essas entidades beneficiadas no estavam no Cadastro original encaminhado pela gerncia da Rede SAC em Braslia e foram identificadas no processo de atualizao do cadastro j no mbito dos trabalhos desta pesquisa.
Essa distribuio regional, quando desagregada por Unidade da Federao, revela um desequilbrio entre os estados brasileiros. Ainda que quase todos sejam contemplados com recursos da Rede SAC/Abrigos com exceo do Distrito Federal e do Tocantins13 , apenas oito unidades da Federao concentram 78% das instituies cadastradas para receber esses recursos. O Estado de So Paulo concentra mais de um tero (36,3%) dos abrigos cadastrados, o que significa um valor absoluto de 243 instituies. Em seguida, o Rio Grande do Sul, com quatro vezes menos instituies (59), o que representa apenas 8,8% do total.
GRFICO 02
Brasil: instituies cadastradas na Rede SAC/Abrigos para crianas e adolescentes, por Unidade da Federao
33
Fonte: MPAS, Cadastro de Entidades da Rede SAC/Abrigos (2002). Elaborao: IPEA/DISOC (2003).
Vale dizer que a distribuio das entidades cadastradas na Rede SAC/Abrigos segue padro semelhante distribuio do total de entidades filantrpicas no pas, cuja concentrao tambm maior na Regio Sudeste (59%), sendo que o Estado de So Paulo abriga 34% do total dessas entidades no Brasil.14
13
Segundo tcnicos da rea, a explicao provvel para no haver instituies beneficiadas no Distrito Federal e no Tocantins o fato de a rede de instituies beneficiadas ter se constitudo a partir da extino do CBIA, em 1995, mas ainda com base na rede que j era atendida por esse centro e pela LBA. A incluso de novas instituies, quando ocorre, d-se em substituio a outras. Como o estado do Tocantins mais recente como Unidade da Federao e o Distrito Federal permaneceu durante muito tempo sob a gesto do governo federal, esses estados podem no ter presenciado oportunidades de novas incluses.
14
MINISTRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL. Conselho Nacional de Assistncia Social. Balano da filantropia no Brasil. Braslia, 2003. Disponvel em http//www.assistenciasocial.gov.br/, na pgina do CNAS.
No que diz respeito ao nmero de municpios atendidos, a cobertura da Rede SAC pequena em relao aos 5.56115 municpios brasileiros. Apenas 327 so atendidos pela Rede SAC, o que representa 5,9% do total de municpios do pas.
1.3 A PESQUISA: OBJETIVOS, ETAPAS, UNIDADE DE ANLISE E DEFINIO DE ABRIGOS
1.3.1 Objetivos A pesquisa Levantamento Nacional dos Abrigos para Crianas e Ado-
34
lescentes da Rede SAC estruturou-se a partir de dois objetivos principais: a. conhecer as caractersticas dos servios prestados pelas instituies beneficiadas no mbito dos Servios de Ao Continuada (SAC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome que desenvolvem programas de abrigo para crianas e adolescentes; b. gerar informaes que possibilitem ao governo federal, bem como s demais instncias pblicas que desenvolvem aes nessa rea e extensa rede da sociedade civil que atua em prol da defesa dos direitos de crianas e adolescentes, adequar suas polticas e programas e, conseqentemente, melhorar o apoio s instituies que prestam servios a crianas e adolescentes em situao de abandono social.
1.3.2 Etapas de realizao da pesquisa a. a primeira constou de pesquisa realizada por telefone com os dirigentes de todas as instituies cadastradas na Rede SAC/Abrigos;16 b. a segunda consistiu no envio de questionrios auto-aplicveis a todos os dirigentes das entidades de abrigo contatadas; c. a terceira etapa, realizada por meio de entrevistas com os gestores locais da poltica de garantia de direitos da criana e do adolescente em nove
15 16
IBGE, 2001.
Ver IPEA/DISOC. Levantamento Nacional de Abrigos da Rede SAC. Relatrio de Pesquisa nmero 1. Braslia, outubro de 2003 (no publicado).
municpios selecionados, visou entender e aprofundar a reflexo sobre a insero dos abrigos no mbito da poltica municipal de proteo dos direitos da criana e do adolescente.
1.3.3 Unidade de anlise A unidade de anlise deste estudo so os abrigos para crianas e adolescentes beneficiados pelo repasse per capita mensal da Rede de Servio de Ao Continuada (Rede SAC) da Secretaria de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. A opo por esse universo de entidades deu-se, fundamentalmente, pelo fato de a Secretaria de Assistncia Social contar com informaes bsicas para o contato com as instituies, facilitando o desenvolvimento dos trabalhos. Um levantamento completo de todos os abrigos existentes no Brasil suscitava dificuldades operacionais intransponveis no curto prazo, sobretudo as relativas ausncia de informaes cadastrais mnimas e suficientes sobre a totalidade das entidades dessa natureza. Vale ressaltar que a escolha das instituies beneficiadas pela Rede SAC confere determinada caracterstica aos resultados da pesquisa: os abrigos contidos nesse universo tendem a ter uma situao relativamente melhor do que a mdia dos abrigos no Brasil. Isso porque a incluso na Rede SAC traz implcita, ao menos teoricamente, a necessidade de as entidades estarem registradas, no mnimo, nos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente, que tm a prerrogativa de fiscalizar as entidades que prestam servios a crianas e adolescentes nos municpios onde esto instaladas. Do total de 670 registros do Cadastro de Entidades da Rede SAC, 637 eram, de fato, instituies que poderiam ser contadas e consideradas, a priori, pertencentes ao universo de pesquisa deste levantamento.17 Isso porque algumas instituies registradas no cadastro apresentavam restries que as excluam do estudo, por no executarem programas para crianas e adolescentes, no receberem os recursos da Rede SAC, ou at mesmo no existirem mais. O Levantamento Nacional dos Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC obteve respostas de 626 unidades de abrigo voltadas ao atendimento de crianas e adolescentes, vinculadas a 560 instituies que, por sua vez,
17
35
O Cadastro da Rede SAC/Abrigos, disponibilizado ao IPEA para o incio da pesquisa, refere-se ao atendimento realizado nos anos 2001 e 2002.
representam 88% do universo de 637 atendidos pelo Governo Federal por meio da Rede SAC/Abrigos.18 Das 626 unidades pesquisadas, 94,1% (589) oferecem programas de abrigos para crianas e adolescentes, e 5,9% so instituies que, embora pertencentes ao cadastro da Rede SAC, apresentam caractersticas diferentes de abrigos, de acordo com a definio adotada nesta pesquisa. Como pode ser observado na tabela 1, o grupo no considerado abrigo composto de 37 instituies: 13 comunidades teraputicas, 10 centros de ateno diria, cinco unidades de execuo de medida socioeducativa, quatro creches, duas escolas, uma casa de tratamento para adultos portadores do vrus HIV e uma casa de acolhimento para adultos portadores de necessidades especiais.
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TABELA 03
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo tipo de instituio
Tipo de instituio Regies brasileiras Norte Nordeste Abrigo Comunidade teraputica Centro de Ateno Diria (CAD) Unidade de execuo de medida socioeducativa Escola Creche Casa de tratamento para adultos portadores de HIV/AIDS Casa para adultos portadores de necessidades especiais Total 30 124 303 126 43 626 0 0 1 0 0 1 0 0 0 2 3 0 0 0 0 2 0 0 0 0 1 4 3 1 25 0 1 4 112 3 4 0 Sudeste 290 8 3 1 Sul 122 1 1 0 Centro-Oeste 40 1 1 0 589 13 10 5 BRASIL
Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
1.3.4 Definio de abrigo adotada No Estatuto da Criana e do Adolescente, o abrigamento em entidade definido como uma medida de proteo. A interpretao estrita dessa definio conduz ao raciocnio de que as instituies que oferecem programas de abrigo
O total de 560 inclui todas as entidade vinculadas s prefeituras, secretarias estaduais e mantenedoras que, no Cadastro da Rede SAC mantido pela Secretaria de Assistncia Social, so computadas apenas como um registro. Alm disso, as instituies podem possuir mais de uma unidade de atendimento, da o universo de 626. Para maiores esclarecimentos, ver IPEA/DISOC. Levantamento Nacional de Abrigos da Rede SAC. Relatrio de Pesquisa nmero 1. Braslia, outubro de 2003 (no publicado).
18
atendem crianas e adolescentes que tenham seus direitos violados e que, em razo disso e pela especificidade do caso, necessitem ser temporariamente afastados da convivncia com suas famlias. Funcionam, assim, como moradia alternativa at o retorno famlia de origem ou at a colocao em famlia substituta. Alm disso, o ECA estabelece que essas crianas e esses adolescentes sero encaminhados ao abrigo por deciso da Justia da Infncia e da Juventude ou dos Conselhos Tutelares, sendo, neste caso, necessrio o conhecimento do Judicirio.19 Entretanto, na prtica, so encontradas outras situaes em que crianas e adolescentes necessitam viver em instituies, afastadas de seus familiares. Tal o caso, por exemplo, de crianas e adolescentes oriundos de famlias cujos responsveis no tm local fixo de residncia e moram no local de trabalho, necessitando deixar seus filhos aos cuidados de uma instituio. O convvio com a famlia se d apenas nos perodos de frias ou em fins-de-semana, quando, eventualmente, ocorre a folga dos pais. Tambm as crianas e os adolescentes com vivncia de rua passam pelas instituies sem a companhia de um responsvel, mas, nesse caso, no se configura a situao de moradia alternativa: para eles, os abrigos funcionam como um espao de proteo onde podem pernoitar, tomar banho e se alimentar, sem que isso represente, necessariamente, uma rotina. O abrigo, assim, acaba por substituir medidas preventivas - por ausncia ou ineficincia -, determinando a privao da convivncia familiar por motivos que poderiam ser sanados com polticas e programas voltados promoo da famlia, de forma a evitar o abrigamento. Tanto os abrigos propriamente ditos quanto as instituies anteriormente descritas tm em comum o fato de que as crianas e os adolescentes esto afastados da famlia ou dos responsveis, por perodo ininterrupto ou no. Conseqentemente, o dirigente da entidade equiparado, do ponto de vista legal, ao guardio das crianas ou dos adolescentes sob sua responsabilidade, ainda que isso seja apenas circunstancial.20
37
19
Ainda de acordo com o estatuto, os prprios abrigos podero acolher crianas e adolescentes, em carter excepcional e de urgncia, comunicando o fato s autoridades competentes at o segundo dia til imediato (art. 93).
20
Nas instituies do tipo albergue, por exemplo, mesmo que nem sempre se caracterizem como abrigo para crianas e adolescentes pois com freqncia acolhem famlias inteiras -, quando os menores de 18 anos permanecem desacompanhados, o responsvel por eles, para todos os efeitos legais, ser o dirigente da entidade (CBIA/SP e IEE/PUC SP. Trabalhando Abrigos. Cadernos de Ao n 3. So Paulo: maro/1993).
Assim, para efeito desta pesquisa, foram considerados abrigos todas as instituies que oferecem acolhimento continuado a crianas e adolescentes desacompanhados de seus familiares, o que pressupe regularidade nos servios oferecidos e determina ao dirigente da instituio a equiparao legal ao guardio dos meninos e das meninas acolhidos. Oferecendo esse tipo de servio, entende-se que as entidades podem, portanto, ser analisadas luz dos artigos do ECA que tratam dos abrigos. So excludos dessa definio os albergues que acolhem crianas e adolescentes apenas se acompanhados de suas famlias, bem como as instituies denominadas Centros de Ateno Diria, onde o regime de permanncia, embora integral, se caracteriza pelo retorno dirio da populao atendida para o seu local de moradia. Por fim, esta definio tambm deixa de fora as instituies com exclusividade de atendimento para adultos e adolescentes com transtornos decorrentes do uso ou abuso de substncias psicoativas, mais conhecidas como comunidades teraputicas. Estas instituies, apesar de prestarem atendimento contnuo e em regime de permanncia integral e de as pessoas atendidas permanecerem sem a presena de familiares, tm seu funcionamento e prestao de servios disciplinados pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, e no pelo Estatuto da Criana e do Adolescente.21
38
21
As comunidades teraputicas so reguladas pela Resoluo Anvisa n 101/01.
1.4 BIBLIOGRAFIA
ANDI/DCA-MJ/AMENCAR. Balas perdidas: um olhar sobre o comportamento da imprensa brasileira quando a criana e o adolescente esto em pauta da violncia. Braslia, 2001. BRASIL. Lei 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente e d outras providncias. BRASIL. Secretaria de Assistncia Social/MPAS e Secretaria de Direitos da Cidadania/MJ. Atribuies e competncias na rea da infncia e adolescncia da Secretaria de Assistncia Social/MPAS e da Secretaria dos Direitos da Cidadania/MJ. Braslia, julho 1995. CBIA/SP e IEE/PUC SP. Trabalhando Abrigos. Cadernos de Ao n 3. So Paulo: maro/1993 COSTA, A. C. G. De menor a cidado. In: MENDEZ, E. G.; COSTA, A. C. G. Das necessidades aos direitos. So Paulo: Malheiros Editores, 1994. Srie Direitos das Crianas, n. 4, p. 121-145. IPEA/DISOC. Levantamento Nacional de Abrigos da Rede SAC. Relatrio de Pesquisa nmero 1. Braslia, outubro de 2003 (no publicado). MINISTRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL. Disponvel em http:// www.assistenciasocial.gov.br/. Acesso em 06/10/2003. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Disponvel em http://www.presidncia.gov.br/sedh/. Acesso em 06/ 10/2003.
39
CAPTULO 2
O perfil da criana e do adolescente nos abrigos pesquisados

41
42
2.1 POBREZA E VIOLAO DE DIREITOS DE CRIANAS E ADOLESCENTES
As crianas e os adolescentes representam 34% da populao brasileira, o que, em nmeros absolutos, significa um contingente de 57,1 milhes de pessoas.1 Cerca da metade das crianas e dos adolescentes do Brasil - 48,8% e 40%, respectivamente - considerada pobre ou miservel, pois nasce e cresce em domiclios cuja renda per capita no ultrapassa meio salrio mnimo (tabela 1).
TABELA 01
Brasil: populao de 0 a 18 anos, segundo a renda per capita domiciliar

FAIXA ETRIA 0 a 11 anos incompletos Faixa de RDPC* At 1/4 SM De 1/4 at 1/2 SM De1/2 at 1 SM 1 SM ou mais Total global n 8.327.671 9.755.292 9.325.640 9.658.734 37.067.337 % 22,5 26,3 25,2 26,1 100,0 % acum. 22,5 48,8 73,9 100,0 12 a 17 anos incompletos n 3.343.161 4.878.596 5.413.625 6.483.555 20.118.937 % 16,6 24,2 26,9 32,2 100,0 % acum. 16,6 40,9 67,8 100,0 0 a 17 anos incompletos n 11.670.832 14.633.888 14.739.265 16.142.289 57.186.274 % 20,4 25,6 25,8 28,2 100,0 % acum. 220,4 46,0 71,8 100,0
*RDPC - renda domiciliar per capita Fonte: IBGE(PNAD 2002). Elaborao: IPEA/DISOC Nota: O salrio mnimo na data de referncia da realizao da PNAD 2002 era de R$ 200,00
Uma aproximao do quadro da infncia e da adolescncia brasileiras mostra outros problemas que reforam ainda mais a situao de vulnerabilidade em que se encontram. Em 2000, as estimativas do IBGE apontavam que no Brasil em torno de 20% das crianas de at um ano de idade no tinham sequer registro de nascimento, que considerado o primeiro documento de cidadania.2 Apesar da legislao brasileira restringir o trabalho de crianas e adolescentes, em 2002, de acordo com o IBGE, existiam 3 milhes de crianas e adolescentes de 5 a 15 anos trabalhando no pas.Em 2001, o Ministrio da Sade registrou um percentual de bitos por homicdio da populao de zero a 18 anos incompletos equivalente a 4,4%, ou seja, aproximadamente 2,5 milhes de crianas e adolescentes morreram em funo de danos ou leses provocadas por terceiros.
1
43
De acordo com o Estatuto da Criana e o Adolescente, so consideradas crianas as que tm at 12 anos incompletos e adolescentes, entre 12 e 18 anos de idade.
2
Estimativas Celso Simes, IBGE (no publicadas).
Os dados do Sistema de Informaes para a Infncia e a Adolescncia (SIPIA) - mdulo I), coletados no mbito dos conselhos tutelares, mostram que os principais agentes violadores dos direitos fundamentais das crianas e dos adolescentes so seus prprios familiares. At julho de 2002, do total das violaes computadas pelo SIPIA, 57% haviam sido cometidas pelo pai, pela me ou por outra pessoa detentora da guarda da criana.3 Uma pesquisa do Centro de Estudos e Atendimento Relativos ao Abuso Sexual (CERAS), do Departamento de Medicina Legal, tica Mdica e Medicina Social e do Trabalho da Faculdade de Medicina da USP aponta informaes na mesma direo: do total de 84 casos de abuso sexual atendidos no perodo de 1993 a 1999, cerca de 53% ocorreram entre pais e filhos, sendo que o pai biolgico estava envolvido em 38,2% das vezes.4
44
Buscando desvendar o fenmeno da relao entre criana, adolescente e violncia no cotidiano de famlias brasileiras, Azevedo e Guerra referem-se s conseqncias da desigualdade social e da pobreza que teriam como resultado a produo social de crianas vitimadas pela fome, por ausncia de abrigo ou por morar em habitaes precrias, por falta de escolas, por doenas contagiosas, por inexistncia de saneamento bsico.5 Essa situao de vulnerabilidade denominada vitimao de crianas, sendo que a questo principal que consolida o argumento da vitimao seu carter desencadeador da agresso fsica ou sexual contra crianas, tendo em conta que a cronificao da pobreza da famlia contribui para a precarizao e deteriorao de suas relaes afetivas e parentais. Nesse sentido, pequenos espaos, pouca ou nenhuma privacidade, falta de alimentos e problemas econmicos acabam gerando situaes estressantes que, direta ou indiretamente, acarretam danos ao desenvolvimento infantil.6 A realidade mostra, entretanto, que a pobreza ou carncia de recursos materiais no suficiente para explicar com profundidade o fenmeno da violao de direitos da criana e do adolescente. A violncia cometida contra a populao infanto-juvenil no ocorre em todas as famlias que so pobres, assim como no verdade que crianas e adolescentes oriundos de famlias de classes de renda mais elevadas estejam livres da vivncia de maus tratos e da violao de direitos cometidos por seus familiares.
FALLUH, Santiago. O levantamento de informaes sobre direitos violados de crianas e adolescentes no Sistema de Informaes para Infncia e Adolescncia (SIPIA mdulo I): contedo e metodologia. Texto para discusso n 1012 - IPEA, Braslia, maro de 2004.
4 COHEN, Cludio e GOBBETTI, Gisele Joana. O incesto: o abuso sexual intrafamiliar. Disponvel em http:// www.violenciasexual.org.br/textos/resumos/incesto. Acesso em 06/09/2004. 5 3
Azevedo e Guerra apud AMARO, Sarita. Crianas vtmas da violncia: das sombras do sofrimento genealogia da resistncia. Uma nova teoria cientfica. Porto Alegre: AGE/EDIPURS, 2003. AMARO, Sarita. op. cit.
Assim, necessrio buscar outros fatores explicativos para a incidncia da violncia contra crianas e adolescentes no mbito familiar. Amaro7 enumera outros fatores de risco que favorecem a vitimao de crianas no contexto da famlia, destacando-se os seguintes: Histria familiar passada ou presente de violncia domstica; Famlias cujos membros sofrem perturbaes psicolgicas como baixa tolerncia frustrao, baixo controle de impulsos, dependncia de lcool e/ou drogas, ansiedade crnica e depresso, comportamento suicida, baixa auto-estima, carncia emocional, desordens de personalidade doenas mentais e problemas de sade; Despreparo para a maternidade e/ou paternidade de pais jovens, inexperientes ou sujeitos a uma gravidez indesejada; Famlias que adotam prticas de educao muito rgidas e autoritrias, podendo um determinado ato da criana resultar em surras ou castigos fsicos;. Famlias fechadas, que evitam desenvolver intimidade com pessoas de fora do pequeno crculo familiar; Famlias/familiares que desenvolvem prticas hostis, desprotetoras ou negligentes em relao a crianas (no gostam de crianas; pensam que crianas so adultos em miniatura), que consideram a criana irritvel, hostil e exigente, que no entendem e se sentem incomodadas com a dependncia da criana, que exigem mais do que o corpo e a formao psicosocial da criana podem alcanar; Fatores situacionais como parto difcil; separao da criana aps o parto, expectativas distorcidas e irreais em relao criana, criana do sexo indesejado, criana portadora de alguma doena; estress em funo de alguma crise econmica, no trabalho ou conjugal. Deve-se ressaltar que, quando nos referimos a esses outros tantos fatores que podem contribuir para a vitimao infanto-juvenil por parte de seus familiares, no se pretende mostrar que a pobreza no tem qualquer relao com o fenmeno da violncia cometida contra crianas e adolescentes. Na verdade, o objetivo relativizar essa questo, mostrando que a pobreza insuficiente para explicar todas as formas de manifestao da violncia no mbito da famlia.
7
45
No trabalho citado, Amaro adota o paradigma da complexidade que, dependendo do arranjo dos diversos fatores de risco, acabam provocando a vitimao infantil (2003, p. 66).
A relao entre pobreza e vitimao de crianas e adolescentes por parte de seus responsveis no direta, pois existem outras mediaes que refutam o carter natural e fatalista com freqncia atribudo a essa associao. Entretanto, como bem observa Faleiros, no possvel dissociar o padro de convivncia familiar das questes mais amplas de frustrao, humilhao, reduo dos direitos sociais e privao causadas pelo desemprego e pela diminuio do papel do Estado na garantia da sobrevivncia das famlias por meio da proviso de polticas sociais.8 A tese aqui defendida, portanto, de que a pobreza, ao aumentar a vulnerabilidade social das famlias, pode potencializar outros fatores de risco, contribuindo para que crianas e adolescentes mais pobres tenham mais chances de ver includos na sua trajetria de vida episdios de abandono, violncia e negligncia. A condio socioeconmica precria das famlias, ao impor maiores
46
dificuldades para a sobrevivncia digna do grupo familiar, funcionaria como um elemento agravante e desencadeador de outros fatores de risco preexistentes.
2.2 PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DAS CRIANAS E DOS ADOLESCENTES ABRIGADOS
2.2.1 Quantos so, onde esto O Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC encontrou cerca de 20 mil crianas e adolescentes vivendo nos 589 abrigos pesquisados em todo o Brasil. Como pode ser observado na tabela 2, a maior parte deles se encontra na regio Sudeste, que concentra 49,1% dos abrigos e 45% dos abrigados. Nessa regio, apenas o estado de So Paulo responsvel por 1/3 das crianas e adolescentes abrigados. A maior participao do estado de So Paulo e, conseqentemente, da regio Sudeste no total das crianas e adolescentes abrigados reflete, na verdade, as prprias caractersticas do universo de abrigos que compem a Rede SAC do Ministrio do Desenvolvimento Social.9 As participaes das demais regies no total de crianas e adolescentes so bem menores do que a da regio Sudeste: a regio Nordeste responsvel
8 FALEIROS, Vicente de Paula. A questo da violncia. IN : SOUSA JR., Jos Geraldo de [et al.] organizadores. Educando para Direitos Humanos: pautas pedaggicas para a cidadania na universidade. Porto Alegre, 2004. 9
Ver captulo 1, item 1.2.2, sobre a formao da Rede SAC.
por 29,4% das crianas e adolescentes encontrados nos abrigos pesquisados; a regio Sul, por 15,5%; a regio Centro-Oeste, por 8,2%, e a regio Norte, por apenas 1,9%.
TABELA 02
Brasil: nmero de abrigos da Rede SAC e de crianas e adolescentes abrigados por Unidade da Federao
NMERO DE ABRIGOS Frequncia Norte Acre Amap Par Rondnia Roraima Subtotal Nordeste Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Subtotal Sudeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Subtotal Sul Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Subtotal Centro-Oeste Gois Mato Grosso do Sul Mato Grosso Subtotal Brasil Total 1 3 3 17 1 25 7 37 14 11 9 11 1 10 12 112 3 40 45 201 289 41 58 23 122 4 23 14 41 589 Percentual 0,2 0,5 0,5 2,9 0,2 4,2 1,2 6,3 2,4 1,9 1,5 1,9 0,2 1,7 2,0 19,0 0,5 6,8 7,6 34,1 49,1 7,0 9,8 3,9 20,7 0,7 3,9 2,4 7,0 100,0 NMERO DE CRIANAS ATENDIDAS Frequncia 14 83 36 222 15 370 290 1.915 1.353 631 286 678 15 115 410 5.693 53 1.350 1.232 6.081 8.716 1.082 1.529 397 3.008 416 375 795 1.586 19.373 Percentual 0,1 0,4 0,2 1,1 0,1 1,9 1,5 9,9 7,0 3,3 1,5 3,5 0,1 0,6 2,1 29,4 0,3 7,0 6,4 31,4 45,0 5,6 7,9 2,0 15,5 2,1 1,9 4,1 8,2 100,0
Regio/UF
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Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional dos Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
2.2.2. Que idade tm Entre as crianas e os adolescentes abrigados na poca de realizao desta pesquisa, 11,7% tinham de zero a 3 anos; 12,2%, de 4 a 6 anos; 19,0%, de 7 a 9 anos; 21,8%, de 10 a 12 anos; 20,5%, de 13 a15 anos; e 11,9% tinham entre 16 e 18 anos incompletos. Vale registrar que, apesar da medida de abrigo se aplicar apenas populao menor de 18 anos, 2,3% dos pesquisados tinham mais de 18. Tal situao reflete as dificuldades das instituies no cumprimento do princpio do ECA que estabelece que as entidades de abrigo devem realizar a preparao gradativa para o desligamento dos adolescentes que vo completar a maioridade. Como pode ser observado pelas informaes contidas na tabela 3, com exceo da regio Norte, que apresenta significativa proporo de crianas na faixa de
48
zero a 3 anos -, nas demais regies a faixa etria de maior incidncia a de 10 a 12 anos, seguida da de 13 a 1 5. Em terceiro lugar, a de 7 a 9 anos. O grupo etrio de 16 a 18 anos representa uma proporo menor no total das crianas e adolescentes abrigados, situando-se em torno de 12%. Somando-se os trs grupos mais elevados em nmero de crianas e adolescentes 7 a 9 anos, 10 a 12 anos e 13 a 15 anos -, obtm-se as seguintes propores por regio: Norte, 54,9%; Nordeste, 67,2%; Sudeste, 57,7%; Sul, 60,2% e Centro-Oeste, 63,8%. Conclui-se que mais da metade das crianas e dos adolescentes nos abrigos pesquisados tm entre 7 e 15 anos de idade, o que coincide com a faixa recomendada para a freqncia no ensino fundamental.
TABELA 03
Brasil: crianas e adolescentes abrigados por grupos de idade

Idade (em anos completos) 0 a 3 anos 4 a 6 anos 7 a 9 anos 10 a 12 anos 13 a 15 anos 16 a 18 anos Mais de 18 anos Sem informao Total Regies brasileiras Norte 16,3 12,4 15,8 17,1 22,0 14,5 1,8 0,0 100,0 Nordeste 7,6 9,1 20,2 23,8 23,2 12,5 2,4 1,1 100,0 Sudeste 14,4 15,1 18,8 20,4 18,6 11,1 1,6 0,1 100,0 Sul 12,1 10,6 17,3 22,2 20,7 12,3 4,1 0,6 100,0 Centro-Oeste 9,1 10,4 19,9 23,3 20,5 12,6 2,1 1,8 100,0 11,7 12,2 19,0 21,8 20,5 11,9 2,3 0,6 100,0 BRASIL
O grfico 1 fornece uma boa expresso da freqncia por faixa etria das crianas e dos adolescentes abrigados, onde possvel observar que, conforme aumentam as faixas etrias, aumenta a freqncia do nmero de abrigados, o que ocorre at a faixa etria de 13 anos, depois da qual, o nmero de abrigados comea a diminuir. A maior concentrao de crianas e adolescentes abrigados na faixa etria de 7 a 15 anos pode estar refletindo, entre outros fatores, as maiores dificuldades enfrentadas para o acesso das famlias de baixa renda a equipamentos pblicos de apoio s mes e aos pais trabalhadores, que ofeream proteo e cuidados a crianas a partir dos 7 anos, nos moldes das creches disponveis para crianas at 6 anos.
GRFICO 01
Brasil: crianas e adolescentes abrigados por idade
49
2.2.3 Freqncia escola A anlise da freqncia escola das crianas e dos adolescentes pesquisados, expressa em nmeros na tabela 4, revela que 60,8% dos abrigados de zero a 6 anos freqentavam creches ou pr-escolas, e que 95,9% dos que tinham entre 7 e 18 anos tambm estavam na escola. Em relao ao analfabetismo, o Levantamento Nacional encontrou, entre os abrigados de 15 a 18 anos, uma proporo dos que no sabiam ler nem escrever considerada muito elevada, quando comparada com os ndices nacionais para essa faixa etria: 16,8%, quando o ndice geral do Brasil para esta faixa situa-se em torno de 3%, segundo os dados do IBGE.
TABELA 04
Brasil: informaes sobre a freqncia escola das crianas e dos adolescentes abrigados
Informaes sobre os abrigados Crianas de 0 a 6 meses que freqentam creches ou pr-escola Crianas e adolescentes de 7 a 18 anos que freqentam escola Adolescentes de 15 a 18 anos analfabetos Proporo 60,81% 95,91% 16,76%
2.2.4 Gnero e raa/cor
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Do total das crianas e dos adolescentes encontrados nos abrigos no perodo do Levantamento Nacional, 58,5% eram meninos e 41,5% meninas. O grfico 2 mostra a razo de sexos10 da populao de crianas e adolescentes abrigada por grupos de idade. possvel observar que em todos os grupos etrios a razo maior do que 1, ou seja a proporo de meninos nos abrigos sempre maior do que a de meninas, independente da faixa etria que se analise. Ressalta-se, ainda, que esta razo aumenta de acordo com a idade das crianas e dos adolescentes abrigados, alcanando, na faixa etria de 16 a 18 anos, a razo de 2 para 1. Isto , neste grupo etrio, para cada menina abrigada existem dois meninos na mesma condio. Tal tendncia parece indicar que as meninas conseguem deixar mais facilmente as instituies do que os meninos, seja porque retornam mais rpido convivncia com a prpria famlia de origem, ou porque encontram uma famlia substituta, ou, ainda, porque conseguem mais rpido meios para viabilizar a prpria sobrevivncia de forma autnoma e independente. Os dados coletados pelo Levantamento Nacional no permitem desvendar os reais motivos desse fenmeno. Assim, convm, investigar mais profundamente as razes que levam as meninas a deixarem mais cedo as instituies de abrigo. A preferncia pela adoo de crianas do sexo feminino, predominante na nossa sociedade, parece insuficiente para compreender essa tendncia, pois justamente em plena adolescncia, quando a adoo mais difcil, que o nmero de meninas entre a populao abrigada diminui mais significativamente.
10
Razo de sexo a relao entre as populaes masculina e feminina.
GRFICO 02
Brasil: razo de sexo entre crianas e adolescentes abrigadas, segundo a faixa etria
Em relao a raa/cor, os dados do Levantamento Nacional mostram que mais de 63% das crianas e adolescentes abrigadas so da raa negra (21% so pretos e 42% so pardos), 35% so brancos e cerca de 2% so das raas indgena e amarela (grfico 3).
GRFICO 03
Brasil: proporo de crianas e adolescentes abrigados, segundo raa/cor
51
O cruzamento entre raa e faixa etria, expresso no grfico 4, evidencia uma tendncia progressiva de aumento da populao negra conforme avana a faixa etria dos abrigados. Como pode se observar, apenas na faixa etria de zero
a 1 ano incompleto que se verifica uma quantidade de crianas negras menor do que a de crianas brancas. Acima desta faixa, a diferena entre o nmero de crianas e adolescentes afro-descendentes e os de cor branca aumenta expressivamente. Nota-se que na faixa etria de zero a 1 ano incompleto a populao negra da ordem de 183 crianas, enquanto que a populao branca de 215. Na faixa etria seguinte, de 2 anos, o nmero de crianas negras nos abrigos j ultrapassa o nmero de crianas da cor branca: 230 e 202, respectivamente. Na idade de 13 anos, por exemplo, h 806 adolescentes negros para 392 adolescentes brancos.
GRFICO 04
52
Brasil: crianas e adolescentes abrigadas, segundo a raa/cor e faixa etria
A razo raa/cor da populao nos abrigos pesquisados encontra-se demonstrada no grfico 5. De fato, como pode ser observado, exceto na faixa inicial, para todos os demais grupos de idade a razo entre negros e brancos maior do que 1. Entre 9 e 18 anos, a razo situa-se em torno de 2 para 1.
GRFICO 05
Brasil: razo de raa/cor das crianas e adolescentes, segundo a faixa etria
53
O que querem dizer esses nmeros? Qual a relao entre a populao negra e a medida de abrigamento? Sobre esse fenmeno, pode-se argumentar a partir de duas hipteses. A primeira, obviamente, est relacionada preferncia explcita das famlias brasileiras pela adoo de crianas de cor branca, o que reflete o preconceito que tem razes histricas na nossa sociedade, sobre o qual muito j se tem escrito. Na segunda hiptese, supe-se que as instituies de abrigo representam um locus de concentrao de crianas e adolescentes pobres e que crianas de famlias de renda mais elevada esto menos sujeitas a medidas de abrigamento. Em outras palavras, as condies socioeconmicas de uma determinada criana e/ou adolescente exercem importante influncia na aplicao da medida de abrigo.
O grfico 6 mostra a relao inversa entre raa/cor e renda para o total das crianas e dos adolescentes brasileiros. possvel observar que quanto menor a renda familiar per capita, maior a proporo de crianas da raa negra. Contrariamente, nas faixas mais altas de renda familiar, diminui a proporo de crianas negras e aumenta a de crianas brancas. Por exemplo, do total de crianas e adolescentes vivendo em famlias com renda per capita de at de salrio mnimo, 68,2% so negros e 31,2% so brancos. Daqueles que vivem em famlias com renda per capita de a salrio mnimo, 60,3% so negros e 39,4% so brancos. Contrariamente, no total de crianas e adolescentes que vivem em famlias com renda per capita de mais de um salrio, 70,3% so brancos e apenas 28,9% so negros.
54
Assim, se aceitarmos que a condio socioeconmica contribui para a precarizao e a deteriorao das relaes familiares, conforme j discutido anteriormente, conclumos que as chances de uma criana negra ser institucionalizada so muito maiores do que de uma criana branca, j que a primeira provavelmente mais pobre. As carncias materiais sofridas pelas famlias de baixa renda impem dificuldades adicionais para a sobrevivncia do grupo, ampliando as chances de crianas e adolescentes pobres passarem por perodos de institucionalizao. Desta forma, pode-se dizer que as condies sociais em que vive a populao negra no Brasil so a principal causa da maior incidncia delas nas instituies de abrigo pesquisadas.
GRFICO 06
Brasil: proporo de crianas e adolescentes, segundo a renda per capita familiar
Fonte: IBGE, PNAD 2002 (microdados). Elaborao: IPEA, DISOC.
Interessante destacar que nem sempre na histria brasileira as instituies de abrigo apresentaram maior proporo de crianas e adolescentes negros. De acordo com Gonalvez, na poca do Brasil colonial, os asilos dos enjeitados cumpriam a funo de regular os desvios familiares, sendo que grande parte das crianas abandonadas na poca tinha como origem as relaes ilcitas de mulheres advindas de famlias de condies socioeconmicas favorveis. Este aspecto explicaria, por exemplo, o fato de na Roda11 de Salvador haver mais crianas brancas do que negras, pois na sociedade colonial um filho ilegtimo no desonrava as mulheres negras e mestias tal como ocorria com as mulheres brancas. Registrase, ainda, que o nmero de filhos ilegtimos era bem elevado entre moas brancas na faixa etria de 12 a 16 anos de idade.12
2.2.5 Motivos do abrigamento Entre os principais motivos do abrigamento das crianas e dos adolescentes pesquisados esto a carncia de recursos materiais da famlia (24,1%); o abandono pelos pais ou responsveis (18,8%); a violncia domstica (11,6%); a dependncia qumica de pais ou responsveis (11,3%); a vivncia de rua (7,0%); a orfandade (5,2%); a priso dos pais ou responsveis (3,5%) e o abuso sexual praticado pelos pais ou responsveis (3,3%). Todos os demais motivos referidos apareceram como responsveis pelo abrigamento de cerca de 15% das crianas e dos adolescentes nos abrigos da Rede SAC em todo o pas. Os oito primeiros motivos em freqncia, destacados na tabela 5, respondem pela institucionalizao de mais de 84,8% do universo pesquisado. Na regio Norte, esse percentual alcana 88,1% das crianas e dos adolescentes; na regio Nordeste, 87,5%; na regio Sudeste, 84,4%; na regio Sul, 81,6% e na regio Centro-Oeste, 80,6%.
55
11
Roda era a denominao pela qual eram conhecidas as instituies de abrigo para crianas abandonadas. Esse nome advinha do mecanismo giratrio utilizado para a recepo dos bebs abandonados: uma roda de madeira na qual a criana era depositada pelo lado de fora e, girando-se a roda, era passada para dentro, mantendo-se o anonimato da pessoa que a entregava.
12 GONALVEZ, M. Expostos, Roda e Mulheres: a Lgica da ambigidade mdico higienista. IN: MOTTA, Maria Antonieta Pisano. Mes abandonadas: a entrega de um filho em adoo. So Paulo: 2001
TABELA 05
Brasil/grandes regies: crianas e adolescentes abrigados, segundo os principais motivos de abrigamento

Motivo de ingresso em abrigo REGIES BRASILEIRAS (%) Norte Nordeste Sudeste Carncia de recursos materias da famlia/ responsvel (pobreza) Abandono pelos pais ou responsveis Violncia domstica (maus-tratos fsicos e/ou psicolgicos praticados pelos pais ou responsveis) Pais ou responsveis dependentes qumicos/ alcolicos 7,1 6,8 13,9 12,6 10,1 11,3 20,5 20,9 21,0 5,8 16,5 13,3 21,6 15,5 19,9 10,1 18,8 11,6 22,7 34,3 22,4 Sul 11,3 Centro-Oeste 23,3 Brasil 24,1
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Vivncia de rua rfo (morte dos pais ou responsveis) Pais ou responsveis detidos (presidirios) Abuso sexual praticado pelos pais ou responsveis Subtotal Ausncia dos pais ou responsveis por doena Pais ou responsveis sem condies para cuidar de criana/ adolescente portador de deficincia mental Pais ou responsveis portadores de deficincia Submetido a explorao no trabalho, trfico e/ ou mendicncia Pais ou responsveis sem condies para cuidar de criana/ adolescente portador de deficincia fsica Pais ou responsveis sem condies para cuidar de criana/ adolescente portador de HIV Pais ou responsveis sem condies para cuidar de criana/ adolescente dependente qumico Submetido explorao sexual (prostituio) Pais ou responsveis sem condies de cuidar de criana/ adolescente com cncer Pais ou responsveis sem condies para cuidar de adolescente gestante Sem informao Subtotal Total
9,2 1,8 2,4 3,5
10,0 5,5 2,6 1,6
5,8 5,4 4,2 2,8
5,4 4,9 2,9 7,4
4,6 5,0 3,5 3,9
7,0 5,2 3,5 3,3
88,1 0,7 0,9
87,5 2,4 1,6
84,4 3,3 1,9
81,6 3,2 5,3
80,6 2,6 0,7
84,8 2,9 2,2
1,1 0,0
2,5 1,6
1,7 2,1
2,7 1,6
2,0 1,0
2,1 1,8
1,1
0,4
1,8
2,6
0,1
1,4
0,2
1,0
1,7
0,6
2,6
1,3
2,9
0,9
1,2
1,2
1,1
1,2
4,4 0,2
0,9 0,0
0,9 0,5
0,9 0,0
0,7 8,2
1,0 0,7
0,4
0,2
0,1
0,3
0,1
0,2
0,0 11,9 100,0
0,9 12,5 100,0
0,4 15,6 100,0
0,0 18,4 100,0
0,4 19,4 100,0
0,4 15,2 100,0
O Estatuto da Criana e do Adolescente dispe, em seu artigo 23, que a falta ou a carncia de recursos materiais no constitui motivo de suspenso do ptrio poder e recomenda, no pargrafo nico deste mesmo artigo, que no existindo outro motivo que por si s autorize a decretao da medida, a criana ou o adolescente ser mantido em sua famlia de origem, a qual dever, obrigatoriamente, ser includa em programas oficiais de auxlio. Apesar disso, se considerarmos todos os motivos citados na tabela 4 e que podem ser relacionados pobreza familiar, conclui-se que esta responsvel pelo ingresso de mais da metade (52%) das crianas e adolescentes nos abrigos. Como possvel notar pelos dados do grfico 7, a carncia de recursos materiais foi citada como um dos principais motivos de abrigamento de 24,1% dos pesquisados; o abandono pelos pais ou responsveis, de 18,8%; a vivncia de rua, de 7,0% e a explorao no trabalho e/ou mendicncia, de 1,8%.13
GRFICO 07
Brasil: motivos de ingresso em abrigo relacionados pobreza
57
Apesar de no se dispor de informaes sobre a renda familiar dos abrigados, pelos motivos de abrigamento citados possvel supor que grande parte das crianas e dos adolescentes que vivem nos abrigos pesquisados oriunda de
13
Importante esclarecer que uma mesma criana ou adolescente pode ter sido abrigada em funo de um ou mais motivos entre aqueles citados na tabela.
famlias pobres, onde sabe-se que faltam os meios indispensveis para a sobrevivncia com dignidade, sendo enormes as dificuldades para a garantia dos direitos fundamentais, pois encontra-se todo tipo de precariedade: na moradia, no saneamento, no provimento da alimentao de qualidade e no acesso sade e escola. Embora os motivos que determinaram o ingresso no abrigo no possam ser analisados de forma isolada, o fato de os pais se sentirem destitudos da funo de provedores da manuteno das prprias famlias pode dar margem a uma srie de violaes de direitos, como, por exemplo, a explorao do trabalho infantil e a mendicncia, que acabam por resultar no ingresso de crianas e adolescentes nos abrigos. Da mesma forma, a incapacidade de prover os bens necessrios para a sobrevivncia de seu ncleo familiar faz com que o pai ou responsvel veja a institucionalizao como uma opo real de garantia dos direitos bsicos de seus filhos. Assim que grande parte das crianas e adolescentes que ingressam nos abrigos provm de pais despossudos e destitudos e, ao mesmo tempo, reproduzem as condies de miserabilidade enfrentadas por suas famlias.Guerra e Azevedo denominam vtimas da violncia estrutural aquelas crianas e adolescentes que se encontram em situaes especialmente difceis, ou ainda aquelas que, por omisso ou transgresso da famlia, da sociedade e do Estado, estejam sendo violados em seus direitos bsicos.14 O reconhecimento de que as crianas e os adolescentes que vivem nas instituies de abrigo so vtimas da violncia estrutural que atinge, sobretudo, as famlias das classes mais baixas de renda leva a questionamentos sobre os limites das instituies em seu papel de incentivar o retorno da criana convivncia com sua famlia e em fazer cumprir o princpio da brevidade da medida de abrigo. Isto porque, se o empobrecimento das famlias est na raiz da medida de abrigo, difcil supor que intervenes pontuais junto famlia ou ao violador de direitos possam estancar os problemas que levaram a criana ou o adolescente ao abrigo. Na verdade, a soluo do problema requer polticas pblicas abrangentes voltadas para a famlia, o que no novo: a prpria Constituio afirma que O Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violncia no mbito de
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14 GUERRA e AZEVEDO. Infncia e violncia domstica: fronteiras do conhecimento. 2 ed. So Paulo: Cortez, 1997.
suas relaes.15 Tais polticas devem contemplar, necessariamente, aes de complementao de renda, alm do envolvimento de toda a rede de assistncia social disponvel em mbito local. Vale notar que j existem aes governamentais desta natureza, como o caso dos programas cujo objetivo transferir renda para famlias pobres que possuem filhos em idade escolar, com alguns condicionantes, geralmente em relao a educao e sade. Entretanto, se analisados apenas pela tica da enorme quantidade de crianas e adolescentes que vivem nos abrigos sob alegao da pobreza de suas famlias, j se pode dizer que esses programas no tm contemplado a totalidade de seus objetivos, nem a totalidade das famlias que deles necessitam. Na melhor das hipteses, no so suficientes para evitar que famlias que vivem em situao de pobreza entreguem ou abandonem seus filhos nas instituies.
2.2.6
Vnculo familiar e tempo de abrigamento das crianas e dos adolescentes nas instituies pesquisadas
Ao contrrio do que supe o senso comum, a maior parte das crianas e dos adolescentes que vive nos abrigos no so rfos: 87% dos pesquisados tm famlia, sendo que 58,2% mantm vnculo com seus familiares, isto , embora afastados da convivncia, as famlias os visitam periodicamente. Outros 22,7% no mantm vnculo familiar constante, ou seja, embora conhecida e localizada, a famlia raramente aparece para visitar o abrigado. Cerca de 5,8% dos pesquisados, embora tenham famlia, no podem contat-la em funo de impedimento judicial. As crianas e os adolescentes sem famlia ou com famlia desaparecida que vivem nos abrigos pesquisados representam apenas 11,3% do total (tabela 6). Entre as regies brasileiras, como pode ser observado pelos dados da tabela 5, a situao familiar dos abrigados semelhante mdia nacional, ou seja, mais da metade das crianas e dos adolescentes mantm vnculo com sua famlia de origem; em torno de 20% tm famlia, mas no mantm vnculo; e uma minoria, entre 3% e 8%, est impedida judicialmente de manter contato com familiares.
59
15
Constituio Federal de 1988, artigo 266.
TABELA 06
Brasil/grandes regies: distribuio das crianas e dos adolescentes abrigados por situao de vnculo familiar
Situao Familiar Norte Com famlia e com vnculo Com famlia e sem vnculo Impedimento judicial Subtotal com famlia Com famlia desaparecida Sem famlia Subtotal sem famlia Sem informao 58,9 29,2 0,5 88,5 8,5 2,5 11,0 0,5 100,0 Regies brasileiras Nordeste 64,3 18,6 2,6 85,5 8,3 4,3 12,6 1,9 100,0 Sudeste 55,2 23,4 7,4 86,1 6,2 5,0 11,2 2,7 100,0 Sul 52,4 28,3 7,8 88,5 6,0 4,9 10,8 0,6 100,0 Centro-Oeste 68,7 19,0 4,2 91,9 4,2 3,4 7,6 0,5 100,0 58,2 22,7 5,8 86,7 6,7 4,6 11,3 2,0 100,0 BRASIL
60
Total
Diante deste quadro, pergunta-se que razes impedem uma criana ou um adolescente de usufruir do convvio com sua famlia de origem, com a qual, mesmo vivendo em um abrigo, mantm vnculo constante. De acordo com Rizzini16 o fenmeno da entrega dos filhos para serem criados e educados em instituies no novo. J no Brasil Colnia, o regime de internato era utilizado tanto para os filhos dos ricos, na busca de uma educao de excelncia, quanto para os dos pobres, em associao a medidas de assistncia. Com o tempo, esse modelo educacional foi desaparecendo das prticas das famlias mais abastadas, enquanto era cada vez mais utilizado pelos pobres. Existem informaes da poca da Funaben, em meados da dcada de 1960, sobre as famlias que se empenhavam em conseguir internar seus filhos em instituies, na busca de melhores condies para eles: estas [as famlias], desde os primrdios da criao da fundao, buscavam internar os filhos em idade escolar, desejando um local seguro onde os filhos estudam, comem e se tornam gente. A preocupao era a de garantir a formao escolar e profissional dos filhos. O uso da instituio para controle dos filhos rebeldes era de incidncia muito pequena. A presso exercida pelas famlias para o internamento dos filhos por
16 RIZZINI, Irene A institucionalizao de crianas no Brasil: percurso histrico e desafios do presente. Rio de Janeiro: PUC-RIO; So Paulo: Loyola, 2004.
impedimento de suprir as necessidades de educao, alimentao e vesturio dos mesmos referida nos estudos. Mais de 58% de uma amostragem de 37.371 menores internados tinham, em 1966, entre 7 e 13 anos, isto , pertenciam faixa da escolaridade bsica.17 Atualmente, as razes que levam as crianas e os adolescentes aos abrigos parecem ser semelhantes, principalmente quando analisadas sob a tica da faixa etria predominante nas instituies pesquisadas pelo Levantamento Nacional, que tambm compreende as idades entre 7 e 15 anos. Alm disso, vale lembrar que o motivo mais alegado para o abrigamento das crianas e dos adolescentes foi a pobreza. importante considerar que, nos dias atuais, a situao de precariedade social do pas se agravou e, conseqentemente, a condio de excluso e de desigualdade entre as famlias. Portanto, aos motivos que eram alegados poca da Funabem para a institucionalizao de crianas e adolescentes com vnculo familiar aparentemente saudvel, agregamse outros, como a procura por proteo para crianas e adolescentes ameaados de morte, vtimas do trfico, das drogas e das gangues, entre outros. As razes que explicam por que algumas famlias pobres ainda acabam por utilizar os abrigos para garantir os direitos fundamentais de seus filhos enquanto outras, apesar da privao material que enfrentam, continuam se responsabilizando pela sobrevivncia de seus filhos, ainda no foram suficientemente estudadas. No entanto, aqui tambm vale a observao de que a pobreza ou a privao material, das quais padece grande parte das famlias brasileiras, insuficiente para explicar as razes que levam a padres de comportamento to distintos entre famlias de uma mesma classe social. Novos estudos nessa rea so necessrios para fundamentar a questo e para evitar o equvoco de culpabilizar as famlias que deixam seus filhos nos abrigos. Na ausncia de estudos especficos sobre as razes que levam uma determinada famlia a abandonar um filho em uma instituio, procurou-se traar um paralelo desta questo com as motivaes das mulheres que decidem entregar seus filhos biolgicos em adoo. Resguardadas as diferenas, que podem resultar de uma ou de outra opo familiar, entre a trajetria de vida das crianas entregues em adoo e daquelas que passam a viver nas instituies de abrigo, acredita-se valer para ambas a afirmao feita por Motta (2001) ao examinar os motivos que
61
17
Apud RIZZINI, 2004, op. cit, p. 40.
levaram uma das mes participantes de sua pesquisa a entregar dois filhos em adoo: (...)estamos mais inclinados em acreditar, como Jones (1993), numa composio de fatores para a tomada de tal iniciativa. Seu desejo de progredir e vir a ter filhos com os quais possa permanecer, a conscincia de sua fragilidade quanto s drogas e promiscuidade, a falta de apoio familiar e social so alguns dos fatores que nos pareceram ter forte influncia na deciso de entregar os dois bebs em adoo, alm, claro, da carncia de condies socioeconmicas.18 Nos casos de entrega ou abandono de crianas e adolescentes em instituies de abrigo, possvel que, alm dos fatores citados, o desejo de ver os filhos progredirem e de legar aos mesmos uma condio melhor do que a sua prpria
62
sejam to ou mais relevantes para a opo da famlia pelo abrigamento. Todavia, em ambas as situaes, as condies socioeconmicas so impulsionadoras das atitudes que acabam na outorga do poder familiar a outrem. Outro aspecto que tambm contribui para a entrada tardia de crianas e adolescentes nos abrigos observado por Diniz19, que destaca o preconceito vigente na sociedade em relao atitude materna de entregar um filho adoo na poca do nascimento: a ignorncia sobre a possibilidade da adoo, a existncia de dificuldades pessoais ou mesmo de preconceitos em meios onde uma soluo deste gnero vista como altamente condenvel impedem, em geral, a tomada de uma deciso precoce por parte da me.20 Essa dificuldade em decidir pela adoo pode ser apontada como uma das principais causas do abandono tardio de crianas e adolescentes em abrigos e, conseqentemente, pelas dificuldades futuras de adoo que sero enfrentadas por eles: a deciso de separar-se da criana para entreg-la a quem poder encarregar-se dela pode significar, para a mulher, aceitar a impossibilidade de cri-la, ou uma rejeio ao filho, ou a frustrao de seu amor ou desejo maternantes. A aplicao da referida nomenclatura, alm de injusta para com a mulher, gera outras injustias, pois restringe a prpria compreenso da verdadeira situao da criana e a operacionalizao
18 19 20
MOTTA, Maria Antonieta Pisano, op cit, p. 152. Apud MOTTA, op. cit. DINIZ, apud MOTTA, op. cit, p. 45.
das adoes, uma vez que nos leva, por exemplo, a ter dificuldades em identificar crianas, institucionalizadas por anos a fio, como abandonadas. Perante a lei, a me ou os pais biolgicos ainda detm o ptrio poder, dele no desistiram, mesmo que seu contato com a criana seja nfimo ou inexistente.21 assim que muitas crianas e adolescentes passam grande parte de suas vidas institucionalizados, afastados de suas famlias de origem e incapacitados para adoo, uma vez que no houve a destituio do poder familiar. Conforme mostram os dados do grfico 8, apenas 10,7% das crianas e dos adolescentes nos abrigos pesquisados em todo o Brasil encontravam-se, judicialmente, em condies de adoo. A grande maioria (83%) estava diante do paradoxo de ter uma famlia que, na prtica, j abriu mo da responsabilidade de cuidar dela, em seu significado mais amplo, mas que, mesmo assim, ainda juridicamente responsvel pelos filhos que vivem nos abrigos. A proporo de crianas e adolescentes em condies de ser adotada muito baixa em todas as regies do pas. Na regio Norte de 11,2%; no Nordeste, de apenas 6%; no Sudeste, de 12,5%; no Sul, onde a proporo alcana seu maior nvel, de 16,3% e no Centro-Oeste de 7,4%.
GRFICO 08
Brasil-grandes regies: proporo de crianas e adolescentes em condies de serem adotadas
63
21
MOTTA, op.cit, p. 45.
Em relao ao tempo de permanncia no abrigo, os dados encontrados do conta de que mais da metade das crianas e dos adolescentes pesquisados (52,6%) vivia nas instituies h mais de dois anos, sendo que, dentre elas, 32,9% estava nos abrigos por um perodo entre dois e cinco anos; 13,3%, entre seis e 10 anos; e 6,4%, por um perodo superior a 10 anos (grfico 9).
GRFICO 09
Brasil: proporo de crianas e adolescentes, segundo o tempo de abrigamento
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As seqelas de um perodo de institucionalizao prolongado para crianas e adolescentes j so por demais conhecidas e afetam da sociabilidade manuteno de vnculos afetivos na vida adulta. Segundo Silva, os danos causados pela institucionalizao sero tanto maiores quanto maior for o tempo de espera, que interfere no s na adaptao em caso de retorno famlia de origem, como nos casos de insero em famlia substituta: a dinmica do processo de institucionalizao redundar em graves conseqncias se, por exemplo, essa criana for encaminhada para adoo ou colocada em famlia substituta. Nos primeiros meses, a criana ser objeto da ateno e da curiosidade de todos, mas passado o perodo da novidade, logo os pais, os irmos e, eventualmente, outros parentes, amigos ou vizinhos percebero que ela uma criana diferente.
Diferente no exerccio da sociabilidade, diferente na expresso da afetividade, diferente no rendimento escolar e diferente nos hbitos e costumes tambm.22 Segundo estudos do Comit para o Reordenamento de Abrigos,23 alguns fatores so determinantes para a permanncia prolongada de crianas e adolescentes nessas instituies, entre os quais podem ser citados: o acolhimento de crianas e adolescentes nos abrigos sem deciso judicial; a escassez de fiscalizao das instituies de abrigo por parte do Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Conselhos Tutelares; a inexistncia de profissionais capacitados para realizar intervenes no ambiente familiar dos abrigados, promovendo a reinsero deles; a existncia de crianas e adolescentes colocados em abrigos fora de seus municpios, o que dificulta o contato fsico com a famlia de origem; o entendimento equivocado por parte dos profissionais de abrigo de que a instituio o melhor lugar para criana; a ausncia de polticas pblicas de apoio s famlias; a demora no julgamento dos processos por parte do Judicirio; e a utilizao indiscriminada da medida de abrigamento pelos conselheiros tutelares, antes de terem sido analisadas as demais opes viveis para evitar a institucionalizao de crianas e adolescentes. De acordo com os dados do Levantamento Nacional, apenas metade (54,6%) das crianas e dos adolescentes abrigados nas instituies pesquisadas tinha processo nas varas da Justia. As demais talvez estivessem nas instituies sem que houvesse sequer conhecimento judicial24. Vale lembrar que o ECA, em seu artigo 93, determina que as instituies de abrigo tm at dois dias teis para comunicar Justia sobre crianas e adolescentes acolhidos em seus programas sem medida judicial. As regies Sudeste e Sul apresentam as propores mais elevadas de crianas e adolescentes com processo nas varas da infncia e da juventude: 74,4% e 69,7%, respectivamente. As outras regies tm propores de crianas e adolescentes abrigados com processo judicial abaixo da mdia nacional, a saber: regio Norte, 44,4%; regio Nordeste, 21,4% e regio Centro-Oeste, 39% (grfico 10).
65
22
SILVA, Roberto, apud MINISTRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL, Comit Nacional para o Reordenamento dos Abrigos. Subsdios para reflexo na aplicao da medida e o funcionamento de programas em regime de abrigo. Braslia: 2003. p.13 (no publicado)
23
MINISTRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL Subsdios para reflexo na aplicao da medida e o funcionamento de programas em regime de abrigo. Braslia: 2003. p.20 (no publicado)
24
importante mencionar que, no mbito da pesquisa, 10,5% dos entrevistados no responderam a esta pergunta, evidenciando que a situao processual das crianas e dos adolescentes nos abrigos no de amplo conhecimento dos dirigentes e profissionais das instituies pesquisadas.
GRFICO 10
Brasil/grandes regies: proporo de crianas e adolescentes com processo na Justia
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Em relao existncia de crianas e adolescentes vivendo em abrigos fora de seus municpios de origem, o Levantamento Nacional encontrou propores significativas em todas as regies do pas. No Brasil como um todo, a proporo de abrigados procedentes de outros municpios alcanou 20,9%. Entre as regies, foram encontrados os seguintes percentuais: na regio Norte, 22,1% de crianas e adolescentes em abrigos fora de seus municpios; na regio Nordeste, 19,2%; na regio Sudeste, 23,3%; na regio Sul, 15,9% e na regio Centro-Oeste, 24,8% (grfico 11). De acordo com os dados do Levantamento Nacional, as duas instituies que mais encaminham crianas e adolescentes aos abrigos so os Conselhos Tutelares e as Varas da Infncia e da Juventude, mencionadas, respectivamente, por 88,0% e 85,6% dos abrigos pesquisados (grfico 12). Tais resultados esto em consonncia com o previsto no ECA quanto s duas instituies responsveis pela aplicao da medida de abrigo. Observa-se, ainda, pelas informaes do grfico 12, o papel desempenhado por outras instituies no encaminhamento aos abrigos, destacando-se o Ministrio Pblico, citado por 29,5% das instituies pesquisadas; a prpria famlia da criana e do adolescente, com 11,1% das citaes; os rgos do Executivo local,
representado no grfico como secretarias, programa pblico estadual/municipal da assistncia social, mencionados por 10,8% dos abrigos; as outras instituies de abrigo, com 6,7%; a Polcia, que foi citada por 5,5% dos abrigos pesquisados; e outros tipos de instituies, com 2,6% das citaes.25
GRFICO 11
Brasil/grandes regies: proporo de crianas e adolescentes vivendo em abrigos fora de seus municpios
Vale acrescentar ainda que, na aplicao da medida de abrigo, os Conselhos Tutelares e o poder Judicirio devem considerar: (i) que a medida tem por objetivo a proteo da criana ou adolescente; (ii) como medida de proteo, pode ser aplicada de maneira isolada ou cumulativamente, isto , podem ser aplicadas vrias medidas ao mesmo tempo, que podem ser substitudas a qualquer momento;26 deve-se verificar, inclusive, se a criana tem sua situao regularizada no registro civil, caso contrrio a regularizao desse ser feita com os dados e elementos disponveis e com autorizao judicial. 27
25
67
As informaes quanto s instituies que mais encaminham crianas e adolescentes aos abrigos referem-se s respostas dos dirigentes dos abrigos quando indagados sobre a seguinte questo: Quem encaminha a maior parte das crianas e /ou adolescentes abrigados nesse programa de abrigo. Nesta questo eram apresentadas oito tipos de instituies, alm da opo no sei. Solicitava-se, ainda, que o respondente assinalasse trs opes, no mximo.
26
O Estatuto da Criana e do Adolescente, em seu artigo 101, prev oito medidas de proteo, entre as quais est a medida de abrigo em entidade.
27
CBIA/SP e IEE/PUC SP. Trabalhando Abrigos. Cadernos de Ao n 3. So Paulo: maro/1993. p 19.
GRFICO 12
Brasil: instituies que mais encaminham crianas e adolescentes aos abrigos
68
Por ltimo, recomendam-se esforos para que os conselhos locais, juntamente com o Executivo municipal, agilizem a implementao dos servios que viabilizam a aplicao das outras medidas previstas no estatuto, como a matrcula na rede escolar de ensino, o atendimento a viciados em drogas, entre outros. A disponibilizao de uma rede de servios assistenciais no municpio corrobora e previne a aplicao indiscriminada da medida de abrigo. Da mesma forma, fundamental a integrao das instncias pblicas que atuam no atendimento para crianas em mbito local, pois, muitas vezes, a falta de conhecimento por parte dos Conselhos Tutelares e do poder Judicirio a respeito dos servios assistenciais disponveis nos municpios impede que sejam aplicadas as outras medidas de proteo previstas no ECA.
2.2 CONSIDERAES FINAIS
O perfil das crianas e adolescentes encontrados nos abrigos pesquisados mostra caractersticas de excluso social: so na maioria meninos entre as idades de 7 a 15 anos, negros e pobres. Entre os principais motivos apontados para o abrigamento destacaram-se os relacionados pobreza: 24,1%, carncia de recursos materiais da famlia; 18,8%, abandono pelos pais ou responsveis; 7,0%, vivncia de rua e 1,8%, explorao no trabalho infantil, trfico ou mendicncia. Contrariando o senso comum de que a maioria das crianas nos abrigos rf, a pesquisa mostrou que mais de 80% das crianas e adolescentes abrigados tm famlia, sendo que 58% delas mantm vnculo com seus familiares. As razes que levam uma criana ou um adolescente que tem uma famlia, com a qual mantm vnculo constante a viver em uma instituio de abrigo ainda esto longe de ser conclusivas, pois a pobreza, principal motivo apontado para o abrigamento, no suficiente para explicar as razes que levam algumas famlias pobres a abandonarem seus filhos em instituies e, outras, da mesma classe social, continuarem se responsabilizando pelos cuidados com sua prole. Entretanto, o que os dados parecem mostrar que a pobreza, ao aumentar a vulnerabilidade social das famlias mais pobres, pode potencializar outros fatores de risco, contribuindo para que crianas e adolescentes mais pobres tenham mais chances de passar por episdios de abandono, violncia e negligncia. Das crianas encontradas nos abrigos, apenas uma minoria (10,7%) estava judicialmente em condio de ser adotada. A grande maioria ainda mantinha vnculo judicial com suas famlias de origem. Em relao ao tempo de permanncia no abrigo, metade das crianas e dos adolescentes vivia nas instituies h mais de dois anos, tempo considerado demasiadamente longo, sobretudo quando se considera o carter de provisoriedade da medida de abrigo. No Brasil como um todo, apenas metade das crianas e dos adolescentes abrigados nas instituies pesquisadas tinha processo na Vara de Justia. As demais talvez estivessem nas instituies sem conhecimento judicial. As duas instituies que mais encaminharam crianas e adolescentes nos abrigos foram os Conselhos Tutelares e as Varas da Infncia. Outras instituies tambm se destacam no encaminhamento de crianas aos abrigos, destacando-se o Ministrio Pblico e a prpria famlia do abrigado.
69
2.3 BIBLIOGRAFIA
AMARO, Sarita. Crianas vtmas da violncia: das sombras do sofrimento genealogia da resistncia. Uma nova teoria cientfica. Porto Alegre: AGE/EDIPURS, 2003. CBIA/SP e IEE/PUC SP. Trabalhando Abrigos. Cadernos de Ao n 3. So Paulo: maro/1993. p 19. COHEN, Cludio e GOBBETTI, Gisele Joana. O incesto: o abuso sexual intrafamiliar. Disponvel em http://www.violenciasexual.org.br/textos/resumos/ incesto. Acesso em 06/09/2004.
70
IPEA/DISOC. Levantamento Nacional de Abrigos da Rede SAC. Relatrio de Pesquisa nmero 1. Braslia, outubro de 2003 (no publicado). FALEIROS, Vicente de Paula. A questo da violncia. IN: SOUSA JR., Jos Geraldo de [et al.] organizadores. Educando para Direitos Humanos: pautas pedaggicas para a cidadania na universidade. Porto Alegre, 2004. FALLUH, Santiago. O levantamento de informaes sobre direitos violados de crianas e adolescentes no Sistema de Informaes para Infncia e Adolescncia (SIPIA mdulo I): contedo e metodologia. Texto para discusso n 1012 - IPEA, Braslia, maro de 2004. GONALVEZ, M. Expostos, Roda e Mulheres: a Lgica da ambigidade mdico higienista. IN: MOTTA, Maria Antonieta Pisano. Mes abandonadas: a entrega de um filho em adoo. So Paulo: 2001 GUERRA e AZEVEDO. Infncia e violncia domstica: fronteiras do conhecimento. 2 ed. So Paulo: Cortez, 1997. MINISTRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL, Comit Nacional para o Reordenamento dos Abrigos. Subsdios para reflexo na aplicao da medida e o funcionamento de programas em regime de abrigo. Braslia: 2003. p.13 (no publicado) RIZZINI, Irene A institucionalizao de crianas no Brasil: percurso histrico e desafios do presente. Rio de Janeiro: PUC-RIO; So Paulo: Loyola, 2004.
CAPTULO 3
Um retrato dos abrigos para crianas e adolescentes da Rede SAC: caractersticas institucionais, forma de organizao e servios ofertados
Enid Rocha Andrade da Silva e Simone Gueresi de Mello
71 71
Neste captulo, sero apresentadas as principais caractersticas dos abrigos pesquisados pelo Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC. Em abordagem descritiva, os itens a seguir tm o objetivo de destacar os aspectos que delineiam as principais caractersticas institucionais das entidades investigadas.
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3.1 TAMANHO E LOCALIZAO DO UNIVERSO PESQUISADO
Como ilustrado no grfico 1, a regio Sudeste concentra quase metade dos 589 abrigos pesquisados (49,1%), seguida pela regio Sul com 20,7% e pela regio Nordeste com 19,0%. As regies Centro-Oeste e Norte so responsveis por menos de 12% do universo, sendo, respectivamente, 7,0% e 4,2% do total.1
GRFICO 01
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo grandes regies
73 73
A distribuio das instituies pesquisadas entre as Unidades da Federao mostra um nmero expressivamente maior de atendidos no estado de So Paulo, que tem em seu territrio mais de 1/3 dos programas da Rede SAC/Abrigos (34,1%). Os outros estados com maior nmero de abrigos so o Rio Grande do Sul (9,8%), Rio de Janeiro (7,6%), Paran (7,0%), Minas Gerais (6,8%) e Bahia (6,3%). Individualmente, no alcanam sequer 10% dos programas de abrigo investigados (tabela 2).
1
Vale notar que a distribuio dos abrigos que responderam o questionrio enviado bastante semelhante distribuio das entidades cadastradas para receber recursos da Rede SAC (ver captulo 1, item 1.2.2), o que garante representatividade ao universo pesquisado.
TABELA 02
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo Unidades da Federao

Regio Norte Acre Amap Par Rondnia Roraima Nordeste Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba UF No de abrigos 1 3 3 17 1 7 37 14 11 9 11 1 10 12 3 40 45 201 41 58 23 4 14 23 589 Percentual 0,2% 0,5% 0,5% 2,9% 0,2% 1,2% 6,3% 2,4% 1,9% 1,5% 1,9% 0,2% 1,7% 2,0% 0,5% 6,8% 7,6% 34,1% 7,0% 9,8% 3,9% 0,7% 2,4% 3,9% 100,0%
74
Sudeste
Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Centro-Oeste Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul BRASIL BRASIL
3.2 NATUREZA INSTITUCIONAL DOS ABRIGOS
Entre os abrigos da Rede SAC pesquisados predominam as instituies no-governamentais, que respondem por 68,3% do total, enquanto os abrigos pblicos representam apenas 30,0%, sendo 21,7% municipais e 8,3% estaduais (grfico 2). Essa maior parcela municipal das instituies de natureza pblica est em conformidade com o Estatuto da Criana e do Adolescente e com a LOAS, que tm como diretriz a municipalizao do atendimento para a populao infanto-juvenil.
GRFICO 02
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo a natureza institucional
s organizaes no-governamentais, o estatuto reserva um papel estratgico ao inclu-las no bojo da poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente. A poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente far-se- atravs de um conjunto articulado de aes governamentais e nogovernamentais, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. 2 Mais adiante, no artigo 90, o ECA define que as entidades governamentais e no-governamentais de atendimento so responsveis pela manuteno das prprias unidades, assim como pelo planejamento e execuo de programas socioeducativos e de proteo destinados a crianas e adolescentes. Isso demonstra que as entidades no-governamentais so atores relevantes na implementao das polticas de proteo especial infncia e adolescncia. A predominncia desse tipo de entidade na prestao de servios de abrigo refora ainda mais a responsabilidade do poder pblico federal, estadual e municipal no cumprimento de seu papel de coordenar um sistema, com vistas efetiva implementao de uma poltica de proteo especial conforme prevista no ECA, bem como na garantia do apoio tcnico e financeiro necessrio s aes realizadas pela sociedade civil.
2
75 75
Lei 8.069/90, Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 86.
As regies brasileiras mostram algumas diferenas com relao natureza dos abrigos pesquisados, apresentada na tabela 3. Em primeiro lugar, destacamse as regies Norte e Sul, nas quais o percentual de instituies no-governamentais foge ao padro do restante do Brasil: no Norte, 68% dos abrigos so pblicos, sendo 56% de gesto municipal. J na regio Sul, quase a metade (46,7%) governamental, com destaque para os municipais, que representam 36,9% do total da regio.
TABELA 03
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo a natureza institucional (%)
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Natureza do abrigo Norte No-governamental Pblico municipal Pblico estadual ns/nr Total 32,0 56,0 12,0 0,0 100,0 Nordeste 65,2 10,7 24,1 0,0 100,0
Regies brasileiras Sudeste 79,9 17,0 1,0 2,1 100,0 Sul 51,6 36,9 9,8 1,6 100,0 Centro-Oeste 65,9 19,5 9,8 4,9 100,0
BRASIL
68,3 21,7 8,3 1,7 100,0
No Nordeste, os abrigos pblicos estaduais representam aproximadamente 1/4 das entidades pesquisadas na regio (24,1%), ou seja, quase o triplo da mdia nacional. Mantm-se aproximadamente a mesma proporo do total nacional para as instituies no-governamentais, reduzindo-se metade o percentual de instituies pblicas municipais (10,7%), o que pode indicar que as diretrizes de municipalizao da poltica de atendimento esto menos consolidadas nessa regio. No outro extremo, o Sudeste tem o menor percentual de abrigos estaduais: apenas 1% das suas instituies. A regio destaca-se, ainda, por ter a mais alta participao das entidades no-governamentais, que respondem por 79,9% das instituies pesquisadas.
3.3 VINCULAO/ORIENTAO RELIGIOSA
De acordo com os dados levantados pela pesquisa, a grande maioria (67,2%) dos abrigos possui vnculo ou orientao religiosa, sendo que, destes, mais de 60% seguem a religio catlica. Outros 22,5% declararam ligao com crenas evanglicas, enquanto 12,6% seguem a doutrina esprita, e 8,3% se declararam ecumnicos (grfico 3).
GRFICO 03
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC que possuem vinculao/orientao religiosa, segundo a crena
No surpreendente esse grande nmero de abrigos que disseram manter algum vnculo ou orientao religiosa, uma vez que, no Brasil, os cuidados com os rfos e abandonados foram assumidos desde o final do sculo XVIIII pelas irmandades e pelas Santas Casas de Misericrdia. Apenas no incio do sculo XX essa questo passou a ser uma preocupao de Estado, quando foram criados os reformatrios ou institutos correcionais. Ainda assim, a ao estatal era mais voltada para os infratores do que para os carentes e abandonados.3 Alm disso, as religies costumam se envolver, em maior ou menor grau, em atividades voluntrias, destacando-se as atividades assistenciais. O grfico 4 mostra que a predominncia de vnculos/orientaes religiosas tem variao considervel entre as regies brasileiras: enquanto 82,1% dos abrigos
3
77 77
CBIA/SP e IEE/PUC SP. Trabalhando Abrigos. Cadernos de Ao n 3. So Paulo: maro/1993
do Nordeste e 75,6% no Centro-Oeste afirmam manter alguma vinculao ou orientao religiosa, no Sul essa parcela de 47,5% (20 pontos percentuais abaixo da mdia nacional). Nas regies Norte (68,8%) e Sudeste (68,5%), a participao das instituies com orientao/vinculao religiosa se aproxima da mdia para o total do universo pesquisado no pas.
GRFICO 04
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo orientao/ vinculao religiosa
78
Fonte: IPEA/DISOC(2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC
A tabela 4 mostra que a predominncia da vinculao/orientao catlica nos abrigos no se verifica com a mesma fora em todas as regies. O Norte, por exemplo, tem o mesmo nmero de abrigos catlicos e evanglicos (35,3% de cada) e nenhuma instituio que declarou seguir orientao esprita. Interessante notar que a orientao evanglica maior em relao mdia nacional tambm nas regies Sul e Centro-Oeste (29,3% e 32,3%, respectivamente). J no Nordeste, expressiva a influncia catlica (68,5% dos abrigos com orientao religiosa), o que eleva a participao dessa doutrina na mdia nacional, visto que a nica regio em que o percentual de abrigos com essa vinculao est acima da mdia.
TABELA 04
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC que possuem vinculao/orientao religiosa, segundo a crena
Vinculao/ orientao religiosa Catlica Evanglica Esprita Ecumnica Mais de uma orientao/vinculao Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Regies brasileiras Norte 35,3% 35,3% 0,0% 11,8% 17,6% Nordeste 68,5% 8,7% 5,4% 8,7% 8,7% Sudeste 55,3% 16,1% 16,1% 8,5% 4,0% Sul 51,7% 29,3% 8,6% 6,9% 3,4% Centro-Oeste 51,6% 32,3% 9,7% 6,5% 0,0% 56,7% 18,4% 11,3% 8,3% 5,3% BRASIL
Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC
3.4 TEMPO DE FUNCIONAMENTO
Mais da metade das instituies pesquisadas (58,6%) foi fundada depois de 1990 (grfico 5). Esse ano, em funo da promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente, tornou-se um marco para a rea da infncia e da adolescncia, pois, desde ento, o pas passou a contar com o efetivo amparo legal para a garantia dos direitos dessa parcela da populao. Aps a edio do ECA, todas as instituies que j trabalhavam na rea da ateno a crianas e adolescentes deveriam iniciar um processo de mudanas em direo adequao nova legislao. O norte das mudanas deveria ser a superao do enfoque assistencialista, fortemente arraigado nos programas de atendimento, em direo a modelos que contemplassem aes emancipatrias e que tivessem por base a noo de cidadania contida no ECA, considerando crianas e adolescentes como sujeitos de direitos.
79 79
GRFICO 05
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo fundao posterior ou anterior a 1990
O fato de a maior parte dos abrigos pesquisados ter sido criada aps a
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promulgao do ECA no implica, necessariamente, a adequao lei do funcionamento dessas instituies. Como se sabe, o estatuto considerado uma legislao avanada at mesmo para os padres internacionais. Sua disseminao e aceitao, bem como o efetivo cumprimento de seus princpios, tm sido um processo difcil, que, ao longo de mais de dez anos de existncia, no foi totalmente compreendido pela sociedade. A esse respeito, ilustrativo citar os resultados da primeira etapa do Levantamento Nacional realizada junto aos dirigentes dos abrigos. Apesar de o ECA ter sido promulgado h mais de uma dcada, metade desses dirigentes no demonstrou total entendimento sobre o contedo da lei, ainda que 44,3% se considerassem muito informados sobre o ECA; 48,8%, mais ou menos informados; e 5%, tenham admitido ser pouco ou nada informados.4 Ainda que a maioria dos abrigos pesquisados tenha sido criada depois de 1990, a tabela 5 mostra que, no grupo de abrigos criados antes da promulgao do ECA, encontram-se instituies bastante antigas: trs (0,5%) anteriores dcada de 1920, 23 (3,9%) que foram criadas entre 1920 e 1949, e 68 (11,5%) fundadas entre os anos de 1950 e 1969. As diferenas regionais nesse quesito no so expressivas: em todas as regies, praticamente a metade das entidades de abrigo foi fundada na dcada de 1990.
Ver captulo 7.
TABELA 05
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo o ano de fundao (%)
Fundao Norte Antes de 1920 Entre 1920 e 1949 Entre 1950 a 1969 Entre 1970 a 1989 Entre 1990 a 1999 A partir de 2000 No respondeu Total 0,0 0,0 0,0 16,0 52,0 8,0 24,0 100,0 Nordeste 0,9 3,6 7,1 22,3 50,9 4,5 10,7 100,0 Regies brasileiras Sudeste 0,3 5,5 15,2 21,8 45,0 6,6 5,5 100,0 Sul 0,0 1,6 9,8 23,0 50,0 7,4 8,2 100,0 Centro-Oeste 2,4 2,4 9,8 22,0 48,8 0,0 14,6 100,0 0,5 3,9 11,5 21,9 47,7 5,9 8,5 100,0 BRASIL
Fonte: IPEA/DISOC(2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
3.5 CAPACIDADE DE ATENDIMENTO E LOTAO DOS ABRIGOS PESQUISADOS
De acordo com a tabela 6, no perodo de realizao da pesquisa havia 19.373 crianas e adolescentes nos abrigos pesquisados. Alm da populao infantojuvenil, existiam nessas instituies 938 adultos e 174 idosos. Observa-se, ainda, que foram encontrados abrigos com apenas duas crianas e adolescentes e outros com at 450 abrigados.
81 81
TABELA 06
Brasil: lotao dos abrigos da Rede SAC*
Populao atendida Crianas e/ou adolescentes Adultos Idosos
Nmero mnimo 2 1 1
Mdia 33,4 19,1 17,4
Nmero mximo 450 100 70
Total 19.373 938 174
* Dados referentes ao perodo de realizao do levantamento. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
Nota-se, tambm, que a maioria dos abrigos (64,2%), na poca do levantamento, estava com a lotao abaixo da capacidade de atendimento, isto , o nmero de vagas disponveis era superior ao total de crianas e adolescentes que estava sendo atendido naquele momento. Outros 21,1% estavam operando dentro da capacidade de atendimento, e apenas 12,2% declararam estar atendendo uma quantidade de crianas e adolescentes superior capacidade, ou seja, estavam superlotados (grfico 6).
GRFICO 06
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo a relao entre lotao e capacidade de atendimento
82
Fonte: IPEA/DiISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
A lotao dos abrigos no perodo da pesquisa era semelhante em todas as regies brasileiras, destacando-se a regio Norte, onde a parcela de abrigos sublotados era de 88%, bem maior do que a mdia nacional. Por sua vez, as regies Sudeste e Sul do pas concentravam a maior parte de abrigos com superlotao, operando acima da prpria capacidade 18,0% e 15,2%, respectivamente (tabela 7).
TABELA 07
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo a relao entre lotao e capacidade de atendimento (%)
Lotao do abrigo Norte Acima da capacidade Dentro da capacidade Abaixo da capacidade No respondeu Total 0,0 8,0 88,0 4,0 100,0 Nordeste 2,7 28,6 65,2 3,6 100,0 Regies brasileiras Sudeste 15,2 20,4 62,3 2,1 100,0 Sul 18,0 18,0 63,1 0,8 100,0 Centro-Oeste 7,3 22,0 63,4 7,3 100,0 12,2 21,1 64,2 2,5 100,0 BRASIL
A situao encontrada, na qual a maior parte dos abrigos estava atendendo um nmero menor de crianas em relao ao total de vagas disponveis, pode ser um reflexo do esforo das instituies com vistas adequao ao ECA, que recomenda o atendimento personalizado e em pequenos grupos.5 Embora o estatuto no defina um nmero mximo para o atendimento de crianas e adolescentes em abrigos, alguns estudos, bem como regulamentaes estaduais e/ou municipais, com o objetivo de orientar o reordenamento desse tipo de instituio, recomendam que a capacidade mxima de vagas no ultrapasse 25 crianas e adolescentes por unidade.6 A partir desse nmero seria invivel oferecer um atendimento singular e personalizado, conforme preconizado no ECA. O grfico 7 mostra que, apesar de ter sido encontrada a proporo significativa de 4,1% dos abrigos com uma quantidade de crianas e adolescentes superior a 100 (24 abrigos), mais da metade (56,7%) das instituies pesquisadas obedecia recomendao do atendimento em pequenos grupos, pois 23,1% atendiam, no perodo de realizao do levantamento, de duas a 12 crianas e adolescentes, e 33,6% acolhiam entre 13 e 25.
83 83
5 6
Lei 8069/90, art. 92, pargrafo nico, inc. III.
MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL. Subsdios para ordenamento e financiamento dos servios de abrigo. Braslia, 2000; CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE. Poltica de abrigo para crianas e adolescentes do municpio do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, setembro de 2001.
GRFICO 07
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo o nmero de crianas e adolescentes atendidos no perodo na pesquisa
84
A tabela 8 mostra a distribuio dos abrigos pesquisados segundo o nmero de crianas e adolescentes que estavam sendo atendidos no perodo de realizao do Levantamento Nacional, para cada uma das cinco regies brasileiras. Em primeiro lugar, observa-se que a regio Norte a que mais se sobressai no quesito adequao ao atendimento em pequenos grupos, pois 92% de seus abrigos estavam atendendo, no mximo, 25 crianas e adolescentes, sendo que 40% at 12, e 52% entre 13 e 25 crianas e adolescentes. Em segundo lugar, a regio Nordeste possui a menor proporo de abrigos atendendo pequenos grupos (38,4%), sendo 17,9% com no mximo 12 crianas e adolescentes, e 20,5% na faixa de 13 a 25. A regio Sudeste tem mais da metade (56,4%) de seus abrigos pesquisados atendendo at 25 crianas e adolescentes, proporo que menor do que as encontradas nas regies Sul e Centro-Oeste: respectivamente, 66,4% e 58,5% de seus abrigos atendendo grupos de at 25.
TABELA 08
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo o nmero de crianas e adolescentes atendidos no perodo da pesquisa (%)
Nmero de crianas e adolescentes 2 a 12 13 a 25 Subtotal at 25 26 a 50 51 a 75 76 a 100 101 a 200 201 a 500 Subtotal mais de 100 No sabe/no respondeu Total Regies brasileiras Norte 40,0 52,0 92,0 8,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Nordeste 17,9 20,5 38,4 25,0 15,2 8,9 7,1 2,7 9,8 2,7 Sudeste 19,4 37,0 56,4 29,4 7,6 2,8 2,1 0,3 2,5 1,4 Sul 32,0 34,4 66,4 23,8 4,9 2,5 1,6 0,0 1,6 0,8 Centro-Oeste 26,8 31,7 58,5 14,6 14,6 0,0 9,8 0,0 9,8 2,4 23,1 33,6 56,7 25,5 8,7 3,6 3,4 0,7 4,1 1,5 BRASIL
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,00
Por fim, cabe esclarecer que os 24 maiores abrigos em nmero de crianas e adolescentes atendidos (mais de 100) assim se distribuam: 11 abrigos no Nordeste (9,8% do total da regio), sete abrigos no Sudeste (2,5% do total da regio), quatro abrigos no Centro-Oeste (9,8% do total da regio) e dois abrigos no Sul (1,6% do total da regio).
85 85
3.6 EXCLUSIVIDADE E ESPECIALIDADE NO ATENDIMENTO OFERECIDO
A permanncia em programas de abrigo no deve se constituir em fator de isolamento ou excluso. As diretrizes para a garantia do direito convivncia familiar e comunitria, direito fundamental estabelecido no ECA, tratam de vrios aspectos a serem considerados para que se evite o estigma social e o afastamento de crianas e adolescentes da convivncia com suas famlias e com as pessoas da comunidade. Por outro lado, o prprio estatuto determina como princpios do atendimento em abrigos evitar, sempre que possvel, a transferncia para outras entidades de
crianas e adolescentes abrigados7 e o no-desmembramento de grupos de irmos.8 De fato, as transferncias de uma instituio para outra, bem como a separao de crianas e adolescentes de uma mesma famlia - ambas situaes causadoras de sofrimento e de rompimentos afetivos - com freqncia so determinadas pelas restries do atendimento oferecido pelos abrigos: limites mximos e mnimos de idade, exclusividade no atendimento por sexo dos abrigados, noaceitao de determinadas caractersticas, entre outras. desejvel que as instituies de abrigo destinadas proteo da infncia e da adolescncia atendam em carter universal qualquer pessoa com menos de 18 anos que necessite desse servio. As especificidades das crianas e dos adolescentes devero apenas orientar o atendimento personalizado e a prpria organizao do abrigo, mas no limitar o acesso ou a permanncia nessa ou naquela instituio. Nesse sentido, os programas de abrigo deveriam evitar especializaes e atendimentos exclusivos a determinadas parcelas da populao infanto-juvenil, como adotar faixas etrias muito estreitas, atender exclusivamente portadores de necessidades especiais ou de HIV, entre outros exemplos. A ateno especializada, quando necessria, deveria ser proporcionada por meio da articulao com outros servios pblicos e, talvez, a partir de pequenas adaptaes no espao e na organizao do abrigo, como aconteceria em uma residncia comum. Do total de abrigos da Rede SAC, 62,3% fazem atendimento misto quanto ao sexo da criana ou do adolescente abrigado, ou seja, desenvolvem atividades em regime de co-educao, conforme recomendado pelo Estatuto da Criana e do Adolescente.9 Outros 37,2% mantm critrios restritivos ao abrigamento de acordo com o sexo, sendo que 12,6% dos abrigos pesquisados atendem somente meninas, e 24,6% so exclusivos para meninos (grfico 9). Entre as instituies que acolhem crianas e adolescentes de apenas um dos sexos surpreendente verificar, conforme indicam os dados da tabela 9, que 46,1% foram criadas aps a promulgao do ECA, sem atender ao princpio da co-educao. O acolhimento a ambos os sexos no s contribui para a construo da identidade das crianas e dos adolescentes abrigados, como tambm facilita o cumprimento do princpio de no-desmembramento de grupos de irmos.
86
7 8 9
Lei 8069/90, Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 92, inc. VI. Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 92, inc.V. Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 92, inc. IV.
GRFICO 09
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC pelas caractersticas do atendimento, segundo sexo
TABELA 09
Brasil: distribuio dos abrigos no-mistos, segundo o ano de fundao

Ano de fundao Antes de 1920 Entre 1920 e1949 Entre 1950 e 1969 Entre 1970 e 1989 Entre 1990 e 1999 Aps 2000 No respondeu Total No de abrigos no-mistos 2 14 30 52 88 13 20 219 Percentual 0,9% 6,4% 13,7% 23,7% 40,2% 5,9% 9,1% 100,0%
87 87
Com relao s diferenas regionais, na regio Nordeste 57,2% das instituies pesquisadas atendem apenas crianas e adolescentes de um dos sexos (a mdia nacional de 37,2%), sendo 38,4% exclusivamente masculino. Por sua vez, as regies Centro-Oeste (24,4%), Sul (27,0%) e Norte (28,0%) apresentam os menores percentuais de abrigos exclusivos por sexo (tabela 10).
TABELA 10
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC pelas caractersticas do atendimento, segundo sexo (%)
Atendimento Norte No-misto Apenas para meninos Apenas para meninas Misto No sabe/no respondeu Total 28,0 20,0 8,0 72,0 0,0 Nordeste 57,2 38,4 18,8 42,9 0,0 Regies brasileiras Sudeste 36,3 22,5 13,8 63,0 0,7 Sul 27,0 21,3 5,7 72,1 0,8 Centro-Oeste 24,4 14,6 9,8 75,6 0,0 37,2 24,6 12,6 62,3 0,5 BRASIL
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
88
No que diz respeito faixa etria de atendimento infncia e adolescncia em abrigos, recomendvel que a organizao dos programas que oferecem esse tipo de servio ocorra sob a forma do chamado agrupamento vertical, onde se propicia o convvio entre crianas e adolescentes de diferentes faixas etrias. Esse formato, alm de facilitar o acolhimento de grupos de irmos, permite a convivncia de meninos e meninas de vrias idades e, conseqentemente, em vrias etapas do desenvolvimento infanto-juvenil, o que favorece o estmulo mtuo e o melhor aproveitamento das atividades educacionais. Os mais velhos estimulam a independncia e o desenvolvimento das crianas mais novas, assim como ocorre em uma famlia com filhos em diferentes faixas etrias.10 Assim, quanto mais amplas forem as diferenas entre as idades mxima e mnima no mbito do agrupamento aceito pelo abrigo, maior flexibilidade ter o programa para o atendimento aos princpios recomendados pelo ECA e para oferecer um ambiente favorvel ao desenvolvimento das crianas e dos adolescentes. A tabela 11 mostra que a maior parte dos abrigos (62%) apresenta uma diferena superior a 10 anos entre a maior e a menor idade de crianas e adolescentes aceitos no programa. Trata-se de um intervalo suficientemente amplo para permitir o acolhimento de irmos e para proporcionar a convivncia de crianas e adolescentes em diferentes idades.
10
A anlise regional desse quesito mostra que o Centro-Oeste e o Sul se destacam porque cerca de 70% dos abrigos dessas regies tm intervalos etrios de atendimento superiores a 10 anos. Na regio Sudeste, 62,3% dos abrigos oferecem atendimento a crianas e adolescentes dessa forma. As regies Norte (56%) e Nordeste (50%) tm percentuais menores de abrigos com diferena maior que 10 anos entre a idade mxima e a mnima. No entanto, vale ressaltar que nessas duas regies h maiores concentraes em faixas imediatamente inferiores, com diferenas entre a maior e a menor idade do atendimento variando de cinco a 10 anos.
TABELA 11
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC pelas caractersticas do atendimento, segundo faixa etria (%)
Diferena mdia entre idades mxima e mnima At 2 anos De 3 a 4 anos De 5 a 7 anos De 8 a 10 anos Acima de 10 anos No sabe/no respondeu Total Regies brasileiras Norte 0,0 4,0 20,0 20,0 56,0 0,0 Nordeste 0,0 1,8 28,6 16,1 50,0 3,6 Sudeste 0,7 5,2 16,3 10,7 62,3 4,8 Sul 0,0 3,3 9,0 13,9 70,5 3,3 Centro-Oeste 2,4 2,4 19,5 2,4 70,7 2,4 0,5 3,9 17,5 12,2 62,0 3,9 BRASIL
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
89 89
No que se refere exclusividade para a populao infanto-juvenil, a maioria dos abrigos pesquisados (91,2%) atende somente crianas e adolescentes. Apenas 6,8% (cerca de 40 abrigos) acolhem tambm adultos e idosos no mesmo espao institucional (grfico 10). Entre esses ltimos, encontram-se instituies que atendem, por exemplo, pessoas portadoras de necessidades especiais e que a esto desde a infncia. H tambm nesse grupo um pequeno nmero de instituies que oferece ateno a adolescentes grvidas ou a jovens mes, que so acolhidas juntamente com seus bebs. Nesses casos, o pblico adulto informado por esses abrigos referese s mes ou s gestantes maiores de 18 anos.
GRFICO 10
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo atendimento exclusivo para crianas e adolescentes
90
Do total do universo pesquisado, 12,1% das instituies declararam possuir atendimento especializado (grfico 11). Como pode ser observado na tabela 12, nesse grupo se destacam os abrigos para crianas e adolescentes em situao de rua (52,1% das instituies com especialidade), os abrigos para portadores de necessidades especiais (35,2%) e os abrigos para crianas e adolescentes com doenas infecto-contagiosas (8,5%).
GRFICO 11
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo atendimento exclusivo especializado
A anlise regional mostra que as regies Norte e Nordeste apresentam maior percentual de abrigos com atendimento especializado exclusivo do que o restante do pas: mais do que o triplo da regio Sudeste e praticamente o dobro dos percentuais das regies Sul e Centro-Oeste. As regies Norte e Sul tm a maioria dos abrigos com especialidade direcionada para crianas e adolescentes em situao de rua (83,3% e 60%, respectivamente), enquanto no Nordeste esse tipo de instituio alcana 52%, e as direcionadas a portadores de necessidades especiais, 44%.
TABELA 12
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC com atendimento exclusivo, segundo especialidade (%)
Especialidade Norte Abrigos com atendimento exclusivo
Abrigo para crianas e adolescentes em situao de rua Abrigo para portadores de necessidades especiais Abrigo para crianas e adolescentes com doenas infecto-contagiosas Abrigo para crianas e adolescentes com cncer
Regies brasileiras Nordeste 22,3 52,0 Sudeste 6,9 50,0 Sul 12,3 60,0 Centro-Oeste 12,2 0,0
BRASIL
24,0 83,3
12,1 52,1
16,7
44,0
25,0
40,0
40,0
35,2
0,0
4,0
15,0
6,7
20,0
8,5
0,0
0,0
5,0
0,0
0,0
1,4
Outros tipos de especialidade No h exclusividade no atendimento No respondeu Total
0,0 76,0 0,0 100,0
8,0 77,7 0,0 100,0
5,0 90,7 2,4 100,0
0,0 85,2 2,5 100,0
40,0* 82,9 4,9 100,0
7,0 85,9 2,0 100,0
* 40% referentes a dois abrigos, entre cinco com exclusividade de atendimento na regio Centro-Oeste, destinados (i) a vtimas de violncia e abuso sexual (residncia-protegida) e (ii) a acolher meninas provenientes da zona rural, somente no perodo letivo.
91 91
Por outro lado, importante registrar que, apesar de a grande maioria das instituies pesquisadas (85,9%) ter declarado que atende toda e qualquer criana ou adolescente que se encontre em situao de risco, sem distino quanto ao tipo de problema que culminou no abrigamento, apenas 12,6% das instituies possuem instalaes fsicas adaptadas ao acesso de pessoas portadoras de deficincias, o que indica que crianas e adolescentes com estas caractersticas, na verdade, enfrentam restries no acesso ou no atendimento nessas entidades.11
11
Registra-se, ainda, que houve entidades que optaram por explicitar algum tipo de restrio no atendimento, ainda que esse aspecto no fosse objeto de nenhuma das questes aplicadas. Ou seja, so abrigos que atendem qualquer criana e adolescente, desde que no sejam portadores de necessidades especiais, infratores (sic) ou usurios de substncias txicas (grifo nosso), por exemplo.
3.7 REGIME DE PERMANNCIA DE CRIANAS E ADOLESCENTES NOS ABRIGOS
Entre os abrigos pesquisados, predomina o regime de permanncia continuada (78,4%), onde crianas e adolescentes ficam no abrigo o tempo todo, fazendo da instituio seu local de moradia. Um nmero reduzido de abrigos (5,8%) funciona em regime no qual as crianas ficam aos cuidados da instituio durante a semana e nos fins-de-semana retornam a suas casas, onde convivem com seus familiares. H ainda um outro grupo de instituies que adota o regime misto (12,2%), com as duas formas de atendimento citadas (tabela 13). A insero em um ou em outro regime depende, basicamente, das circunstncias e dos motivos
92
que resultaram na necessidade de a criana permanecer no abrigo. Com relao a este aspecto, as regies Nordeste e Centro-Oeste se distinguem das demais por apresentarem a maior proporo de abrigos que oferecem regimes de permanncia semanal e misto: no Nordeste, 12,5% e 21,4%, respectivamente; no Centro-Oeste, 9,8% e 14,6%.
TABELA 13
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo o regime de permanncia (%)
Regime de permanncia Norte Crianas e/ou adolescentes ficam no abrigo o tempo todo (moram no abrigo) Crianas e/ou adolescentes ficam no abrigo durante a semana e vo para casa nos fins-de-semana Regime misto Outro regime de permanncia No respondeu Total 0,0 8,0 0,0 100,0 21,4 2,7 1,8 100,0 10,0 0,7 2,1 100,0 10,7 0,8 1,6 100,0 14,6 4,9 2,4 100,0 12,2 1,7 1,9 100,0 4,0 12,5 3,1 4,9 9,8 5,8 88,0 Regies brasileiras Nordeste 61,6 Sudeste 84,1 Sul 82,0 Centro-Oeste 68,3 78,4 BRASIL
O regime de permanncia praticado pelas instituies que oferecem programas de abrigo um aspecto importante a ser considerado na avaliao desses servios, pois sua flexibilidade pode ser um valioso instrumento para incitar a convivncia familiar das crianas e dos adolescentes abrigados. Um regime de permanncia no-rgido pode facilitar a transio entre a fase da institucionalizao e o retorno famlia, que tem um tempo para se reorganizar sem perder o contato com a criana ou com o adolescente. Alm disso, a flexibilidade do regime de permanncia pode, em ltima instncia, fazer parte de uma poltica mais ampla de preveno ao abandono, uma vez que, na ausncia ou insuficincia de polticas pblicas que atendam a outros tipos de demanda das famlias - como creches, escolas e centros de atendimento dirio , as entidades que desenvolvem programas de abrigo podem oferecer outras opes de apoio a pais e responsveis que tm menor disponibilidade para dar ateno a seus filhos, como, por exemplo, empregados domsticos que necessitam morar durante a semana no local de trabalho. Deve-se, aqui, mais uma vez, resgatar o abrigo, conforme sua definio no ECA, como medida provisria utilizada para a proteo da prpria criana ou do adolescente. uma pausa no convvio familiar durante a qual a famlia, o Estado e a sociedade, supostamente, estaro ensejando esforos para que a convivncia familiar seja restabelecida o quanto antes. Dessa forma, a flexibilidade institucional importante para que se encontre a melhor opo em cada circunstncia na qual foi estabelecida a medida de abrigamento. Regimes de permanncia flexveis so especialmente importantes nos casos de crianas e adolescentes que possuem vnculos familiares e que tm chances de retorno famlia de origem. Mesmo nos casos em que o cumprimento da medida de proteo da criana ou do adolescente foi motivado por grave enfermidade dos pais ou responsveis, ou por problemas de abuso sexual domstico, por exemplo, a flexibilidade do regime de permanncia deve ser adotada conjuntamente com outras opes de convivncia familiar, como programas de famlias acolhedoras e incentivo insero na famlia extensiva, assim consideradas as pessoas que no compem a famlia nuclear de origem (pai, me e irmos pequenos), mas que tm relao de parentesco (irmos maiores, sobrinhos, primos, avs, tios, cunhados) ou que mantm vnculo afetivo com a criana ou o adolescente (padrinhos, agregados da famlia etc.).
93 93
3.7.1 Os centros de ateno diria (CADs) como alternativa
No contexto da importncia da flexibilidade no regime de permanncia dos programas de abrigo para a garantia do direito convivncia familiar de crianas e adolescentes em situao de risco social ou pessoal, importante destacar a relevncia da atuao das instituies que prestam atendimento dirio para a populao infanto-juvenil, denominadas de centros de ateno diria - CADs, ainda que, segundo a definio adotada nesta pesquisa, no sejam considerados abrigos.12 Entre as instituies pesquisadas pelo Levantamento Nacional, foram encontrados 10 CADs para crianas e adolescentes. Os servios oferecidos por instituies dessa natureza tm influncia direta na problemtica do risco social que leva centenas de crianas e adolescentes institucionalizao. Como se sabe, apesar de o estatuto afirmar que a falta ou carncia de recursos materiais no constitui motivo suficiente para a perda ou destituio do ptrio poder,13 a realidade que muitas famlias abandonam seus filhos nos abrigos sob a alegao de insuficincia de recursos para a prpria sobrevivncia e a de seus filhos. Nesse contexto, os CADs so orientados por uma concepo preventiva e compensatria de atendimento infanto-juvenil destinado s camadas de baixa renda, que tm problemas de acesso a outros equipamentos pblicos como creches - para a populao de zero a seis anos - e escolas ou centros de atendimento integral - para as faixas etrias de sete a 12 anos e de 13 a 17 anos. De fato, como se observa pelos dados da tabela 14, o motivo mais citado para o ingresso das crianas e dos adolescentes nos CADs a pobreza/carncia de recursos materiais da famlia ou do responsvel (86,2% do total dos motivos apontados por esses centros de atendimento). A magnitude desse indicador revela, de forma contundente, a importncia dessas instituies para as famlias de baixa renda, uma vez que representam suporte para que mes, pais ou responsveis possam trabalhar fora de casa e, conseqentemente, aumentar a renda da famlia, diminuindo, assim, as causas de abandono de crianas e adolescentes em abrigos.
94
12 13
Essas instituies no esto contempladas nas demais anlises realizadas neste trabalho. Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 23.
Com efeito, estudos brasileiros sobre creches - que so instituies que guardam alguma similitude com os CADs - apontam forte relao entre esses servios e o incremento do trabalho feminino fora de casa, destacando que, enquanto o modelo jardim-de-infncia voltado para as classes mais privilegiadas, nas creches o atendimento essencialmente dirigido para os pobres.14
TABELA 14
Brasil: motivo de ingresso de crianas e adolescentes nos centros de ateno diria, segundo a freqncia
Motivos referidos Carncia de recursos materiais da famlia/responsvel (pobreza) Outros motivos Sem informao sobre os motivos de ingresso TOTAL Freqncia 558 84 5 647 Percentual 86,2% 13,0% 0,8% 100,0%
3.8 OUTROS SERVIOS OFERECIDOS PELOS ABRIGOS
Tambm no mbito da discusso sobre a inadequao e a carncia de programas pblicos, voltados prioritariamente para a populao de baixa renda, que atendam s necessidades de acolhimento, educao e cuidado das crianas e dos adolescentes, oportuno registrar a atuao dos abrigos na busca do atendimento de outras demandas da comunidade onde esto inseridos.
95 95
14 BARRETO, ngela Maria R.F. Polticas e Programas federais destinados criana de zero a seis anos. IN: IPEA/ BID. Relatrio final da pesquisa Crianas de zero a seis anos: suas condies de vida e seu lugar nas polticas pblicas. Braslia, dezembro de 2001. (no publicado)
GRFICO 12
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo outros servios oferecidos
96
Como ilustrado no grfico 12, 66,2% dos abrigos pesquisados no Brasil desenvolvem outros tipos de atividades para crianas e adolescentes da comunidade, alm do programa de abrigo, e 27,2% declararam que no oferecem outros servios. Das regies brasileiras, o Norte e o Nordeste mantm os maiores percentuais de entidades que realizam outros programas para crianas e adolescentes: 80,0% e 73,2%, respectivamente. Por sua vez, o Sudeste (64,7%), o Sul (62,3%) e o Centro-Oeste (61,9%) tm participaes desse tipo de abrigo semelhantes mdia do pas. Entre os diversos servios oferecidos destacaram-se, pela proporo dos abrigos que os realizam: (i) atividades no turno complementar ao da escola para crianas e adolescentes da comunidade (40,7% dos abrigos); (ii) apoio psicolgico e/ou social a famlias de crianas/adolescentes carentes (38,4%); (iii) cursos de profissionalizao (32,8%); (iv) escola (23,1%); (v) creche (21,6%); e (vi) prescola (19,9%) (tabela 15). Com relao s diferenas entre regies, no Centro-Oeste grande parte dos abrigos que oferecem outros servios comunidade desenvolve atividades
educacionais: 68% oferecem escola e 44% educao infantil. Nas regies Norte e Sudeste, a maior parte dos servios oferecidos contempla o apoio psicolgico e/ou social a famlias de crianas e adolescentes carentes: 70% dos abrigos que oferecem outros programas no Norte e 61% na regio Sudeste. J no Nordeste e no Sul, o destaque fica por conta dos abrigos que oferecem atividades no turno complementar ao da escola (65,9% e 68,4%, respectivamente). Como se v, a proximidade com as famlias da comunidade e a possibilidade de atender parte das necessidades de crianas e adolescentes que permanecem junto a seus familiares podem fazer dos abrigos importantes instrumentos de incluso social e, at mesmo, de preveno institucionalizao de crianas e adolescentes.
TABELA 15
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo outros servios oferecidos para crianas e adolescentes da comunidade (%)
Outras atividades oferecidas Norte Desenvolve outros tipos de atividade Atividades no turno complementar ao da escola Apoio psicolgico e/ou social a famlias de crianas/ adolescentes carentes Profissionalizao/ cursos Escola Creche Pr-escola Atividades culturais Formao religiosa Ateno sade Acompanhamento/reforo/ complementao escolar Programa de ateno/preveno ao uso de drogas Outras atividades No desenvolve outros tipos de servios No sabe/no respondeu Total 10,0 20,0 0,0 100,0 9,8 18,8 8,1 100,0 8,0 29,4 5,9 100,0 9,2 32,0 5,7 100,0 4,0 24,4 14,6 100,0 8,5 27,2 6,6 100,0 5,0 0,0 0,5 1,3 0,0 0,8 50,0 45,0 25,0 20,0 5,0 0,0 0,0 0,0 61,0 42,7 24,4 25,6 4,9 2,4 1,2 1,2 41,7 25,7 36,9 31,6 9,6 2,7 3,2 3,2 56,6 35,5 31,6 28,9 1,3 0,0 0,0 0,0 48,0 68,0 36,0 44,0 12,0 8,0 4,0 4,0 49,5 34,9 32,6 30,0 6,9 2,3 2,1 2,1 70,0 56,1 61,0 50,0 56,0 57,9 80,0 40,0 Regies brasileiras Nordeste 73,2 65,9 Sudeste 64,7 60,4 Sul 62,3 68,4 Centro-Oeste 61,0 52,0 66,2 61,5 BRASIL
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3.9 BIBLIOGRAFIA
BARRETO, ngela Maria R.F. Polticas e Programas federais destinados criana de zero a seis anos. IN: IPEA/BID. Relatrio final da pesquisa Crianas de zero a seis anos: suas condies de vida e seu lugar nas polticas pblicas. Braslia, dezembro de 2001. (no publicado). CBIA/SP e IEE/PUC SP. Trabalhando Abrigos. Cadernos de Ao n 3. So Paulo: maro/1993. CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE. Poltica de abrigo para crianas e adolescentes do municpio do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, setembro de 2001. IPEA/DISOC. Levantamento Nacional de Abrigos da Rede SAC. Relatrio de Pesquisa nmero 1. Braslia, outubro de 2003 (no publicado). MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL. Subsdios para ordenamento e financiamento dos servios de abrigo. Braslia, 2000.
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CAPTULO 4
Quem cuida? O quadro de recursos humanos nos abrigos

Simone Gueresi de Mello e Enid Rocha Andrade da Silva
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4.1 ABERTURA
Por longo perodo, o Estado brasileiro deixou a assistncia a carentes e abandonados por conta das instituies de caridade e filantrpicas. A entrada tardia do Estado na ateno infncia e adolescncia em situao de risco teve reflexos no quadro de recursos humanos que tradicionalmente se ocuparam dessas entidades de abrigo. Essa ateno foi, durante muito tempo, desenvolvida predominantemente por agentes voluntrios religiosos ou leigos , contando com pouqussimos trabalhadores remunerados.1 At o fim do sculo XIX, a assistncia infncia e adolescncia desamparada no Brasil se caracterizava pelo atendimento em asilos, realizado por iniciativa de ordens religiosas e de sociedades beneficentes. A formao religiosa era a inteno central do atendimento nessas entidades, sem maiores preocupaes pedaggicas ou educacionais, o que certamente determinava o quadro de recursos humanos ali envolvidos: basicamente religiosas e padres. Alm desses, apenas as amas que podiam ser remuneradas2 - responsveis pela amamentao dos bebs e pela criao das crianas e dos adolescentes. No incio do sculo XX, a situao dessas instituies passa a preocupar uma outra parcela da sociedade, especialmente os juristas e os mdicos, que apontavam nos asilos de caridade problemas como a falta de disciplina e de organizao, a ineficincia da atuao na superao dos males da pobreza, bem como o descuido com as condies higinicas, o que propiciava o aparecimento de doenas e as altas taxas de mortalidade infantil verificadas nesses ambientes. A chamada nova filantropia era baseada nos princpios higienistas da medicina social, que justificavam tecnicamente a ingerncia de especialistas sobre a famlia e a infncia. 3
101
1 2
Em 1739, a direo da Santa Casa de Misericrdia do Rio de Janeiro, em requerimento enviado a D. Joo V solicitando verbas pblicas, argumentava: (...) que no se pagava o salario s amas dos engeitados, o que procedia do exhorbitante salrio de dose moedas que por onus se dava a cada anno (...) e de ver por todo cuidado na creao de semelhantes expstos, mandou que daqui em diante fsse o salario de cada uma de oito moedas os trez primeiros annos da criao e os ultimos quatro, razo de meia moeda por mez (...) [sic] (MONCORVO FILHO, Arthur. Histrico da proteo infncia no Brasil: 1500-1922. Rio de Janeiro: 1926. p.43).
3
RIZZINI, Irma. Assistencia infncia no Brasil: uma anlise de sua construo. Rio de Janeiro: Editora Universitria Santa Ursula,1993.
No mbito da atuao do Poder Pblico, em plena consolidao do regime republicano, surgia a demanda pelo controle sobre a ao no-governamental a ser exercido pelo Estado, consolidado com a aprovao do Cdigo de Menores, em 1927. Para tanto, foram introduzidos na ao estatal de assistncia critrios tcnico-cientficos, tanto para a fiscalizao das entidades e definio do formato do atendimento a ser oferecido, quanto para avaliao e triagem das crianas e dos adolescentes.4 Isso trouxe novas exigncias s instituies de abrigo, tanto para a especializao do atendimento visto que os indivduos atendidos eram agora classificados em categorias, segundo suas caractersticas pessoais, familiares, jurdicas e sociais , quanto para a constituio de um quadro de recursos humanos mais complexo. Os mdicos, os psiclogos e os professores, bem como outros profissionais especializados, alm do pessoal responsvel pela administrao institucional e pela manuteno da ordem, adquirem importncia singular nesse trabalho. As entidades se caracterizavam pelas condies de isolamento impostas s crianas e aos adolescentes sob sua guarda, pois se organizavam segundo o modelo de instituies ditas totais, nas quais a maior parte das atividades eram realizadas dentro do prprio abrigo, tais como ateno sade, educao, profissionalizao e atividades de cultura e lazer. As crianas e os adolescentes afastados de seus familiares viviam em espaos com regulamentos difusos, hierarquia rgida e funcionrios que, de maneira geral, se classificavam apenas como agressores ou protetores5 - o que nem de longe se parecia com uma vivncia residencial e familiar. Com relao postura a ser adotada pelos trabalhadores das entidades, todos os nveis funcionais deveriam ocupar-se da funo de vigilncia, desde o funcionrio mais subalterno at o diretor, sendo que este ltimo centralizava as informaes decorrentes dessa prtica de controle. Essas informaes circulavam de forma hierrquica e formalizada e contemplavam registros individuais sobre aspectos pedaggicos, escolares, de sade, de (in)disciplina e at sobre o comportamento das crianas e dos adolescentes nas suas horas livres.6 Essa
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4 5 6
RIZZINI, Irma. op. cit. CBIA/SP e IEE/PUC SP. op. cit. p 14. RIZZINI, Irma. op. cit.
rigidez institucional, implementada sem maiores questionamentos por mais de meio sculo no Brasil, cristalizou uma cultura organizacional e uma lgica de funcionamento nas instituies de abrigo difceis de serem mexidas. Entretanto, as mudanas estimuladas pelos movimentos sociais e consolidadas como lei no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)7 que trouxe uma perspectiva de garantia de direitos infncia e adolescncia exigem novas aes para a preveno do abandono, assim como indicam que o abrigo em instituies, quando necessrio, se d de forma aberta e promotora de indivduos cidados e que priorize a garantia do direito convivncia familiar e comunitria o que em muito se contrape s prticas vigentes at ento. Nesse sentido, os profissionais das entidades que oferecem programas de abrigo passam a ter o papel de educadores, o que requer no apenas profissionalizao da rea, mas tambm a existncia de uma poltica de recursos humanos que envolva seleo adequada; capacitao permanente, considerando as peculiaridades e dificuldades do trabalho a ser desenvolvido; incentivos e valorizao, o que tambm inclui uma remunerao adequada.8 Assim, tendo em vista o papel estratgico desempenhado pelas instituies de abrigo no tocante implementao de uma parte da poltica destinada a crianas e adolescentes que necessitam de proteo, e considerando a importncia dos princpios estabelecidos pelo Estatuto da Criana e do Adolescente para serem seguidos por essas entidades, importante conhecer os profissionais que atuam nessas instituies j que, em ltima instncia, deles a responsabilidade por grande parte da aplicao do que est estabelecido na lei. Alm disso, vale destacar que as despesas com pessoal representam mais de 50% do total de despesas dos abrigos9, o que significa volume considervel dos recursos investidos nesse tipo de programa. no mbito dessa discusso que aqui se busca uma anlise mais detalhada dos recursos humanos das instituies pesquisadas durante o Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
103
7 8 9
Lei 8.069/90. CBIA/SP e IEE/PUC SP. op. cit. p 36. Ver captulo 6.
4.2 OS DIRIGENTES DOS PROGRAMAS DE ABRIGO
Pela especificidade conferida ao dirigente da entidade de abrigo no Estatuto da Criana e do Adolescente, especial ateno foi dada para conhecer essa parcela dos profissionais das instituies pertencentes Rede SAC.10 O ECA estabelece que o dirigente da entidade de abrigo equiparado ao guardio, para todos os efeitos de direito11 e que a guarda de criana ou adolescente obriga prestao de assistncia material, moral e educacional12. Assim, o guardio tem atribuies que vo alm da administrao da instituio que dirige ou do programa que coordena, sendo o responsvel pelo cuidado, pela orientao, pela assistncia e pela educao que sero dispensados s crianas e aos adolescentes sob sua
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proteo.13 Vale considerar, porm, que a expresso dirigente da entidade de abrigo utilizada no Estatuto pode suscitar mais de uma interpretao. Em especial nas instituies maiores, que oferecem outros programas alm de abrigo para crianas e adolescentes, o dirigente pode ser considerado tanto o presidente da instituio como um todo quanto o coordenador do programa de abrigo, especificamente. No universo dos abrigos da Rede SAC pesquisados, a maioria (92,4%) informou que seus dirigentes so legalmente equiparados ao guardio das crianas e dos adolescentes abrigados sob sua proteo, enquanto em 5,8% o dirigente no se encontra nessa condio. Pode-se supor que naqueles em que o dirigente no se equipara ao guardio, h a separao entre as funes de dirigente da entidade e de responsvel mais direto pelas crianas e pelos adolescentes do programa de abrigo.
10
Os dirigentes das entidades financiadas pela Rede SAC foram contatados em duas etapas do Levantamento Nacional: na primeira, a etapa da pesquisa telefnica, quando se tentava a interlocuo com o prprio dirigente, na busca da sua adeso etapa seguinte e respostas sobre suas opinies com relao ao ECA; na etapa quantitativa, na qual o dirigente foi o destinatrio do questionrio auto-aplicvel e, por conseqncia, o responsvel por seu preenchimento ou pela delegao a outro respondente. Nesse questionrio havia um bloco especfico sobre o perfil do dirigente do programa de abrigo. (Ver maiores detalhes sobre a metodologia da pesquisa no captulo 1, item 1.31).
11 12 13
Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 92, pargrafo nico. Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 33. CBIA/SP e IEE/PUC SP. op cit.
TABELA 01
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC por equiparao do dirigente ao guardio das crianas e dos adolescentes abrigados (%)
Dirigente equiparado ao guardio Sim No No sabe/no respondeu Total Regies brasileiras Norte 100,0 0,0 0,0 100,0 Nordeste 92,9 4,5 2,7 100,0 Sudeste 92,7 5,2 2,1 100,0 Sul 91,0 7,4 1,6 100,0 Centro-Oeste 87,8 12,2 0,0 100,0 92,4 5,8 1,9 100,0 BRASIL
Os dirigentes pesquisados pelo Levantamento Nacional so, em sua maioria, mulheres (60,4%), enquanto 38,9% so homens. A maioria feminina se mantm em todas as regies do pas, destacando-se o Norte, onde essa participao chega a 80%. Por outro lado, a regio Sudeste a nica onde a participao das mulheres (52,9%) est abaixo da mdia do pas, ainda que majoritria, ficando os homens com a direo de 45,7% dos abrigos (grfico 1).
GRFICO 01
Brasil/grandes regies: distribuio dos dirigentes dos abrigos da Rede SAC por sexo
105
A idade mdia dos dirigentes dos programas de abrigo pesquisados era de 48,6 anos: o dirigente mais velho entre os que responderam o questionrio tinha 84 anos, enquanto o mais novo possua 23 anos. Observando-se as faixas de idade, percebe-se que 33,8% dos dirigentes tinham idade entre 41 e 50 anos e 21,9% entre 31 e 40. Somando-se essas duas faixas de maior incidncia, obtm-se mais da metade dos dirigentes (55,7%) com idade entre 31 e 50 anos. Outros 30,6% tinham entre 51 e 70 anos; 5,8% tinham mais de 70; enquanto 4,9% tinham 30 ou menos, entre os quais apenas 0,7% tinha menos de 25 anos (grfico 2).
GRFICO 02
Brasil: distribuio dos dirigentes de abrigos da Rede SAC por faixa etria
106
A tabela 2 mostra que a regio Norte tinha dirigentes mais jovens, com idade mdia de 43 anos, enquanto no Sudeste a idade mdia era a mais elevada: 50,1 anos. De fato, 76% dos dirigentes nortistas tinham entre 31 e 50 anos, sendo que 44% tinham entre 31 e 40. Por sua vez, a regio Sudeste era a nica onde havia abrigos cujos dirigentes possuam idade superior a 80 anos. A regio Nordeste tambm tinha um percentual maior do que a mdia nacional de dirigentes mais velhos, com 11,6% deles com idade entre 71 e 80 anos.
TABELA 02
Brasil/grandes regies: distribuio dos dirigentes de abrigos da Rede SAC por faixa etria (%)
Faixas de idade Norte Menos de 25 anos 25 a 30 anos 31 a 40 anos 41 a 50 anos 51 a 60 anos 61 a 70 anos 71 a 80 anos Mais de 80 anos No respondeu Total Idade mdia 4,0 0,0 44,0 32,0 12,0 4,0 0,0 0,0 4,0 100,0 43,0 anos Nordeste 0,0 7,1 23,2 31,3 17,0 9,8 11,6 0,0 0,0 100,0 48,9 anos Regies brasileiras Sudeste 0,7 2,8 17,3 36,0 20,1 12,5 4,5 2,1 4,2 100,0 50,1 anos Sul 0,0 5,7 27,0 33,6 17,2 10,7 1,6 0,0 4,1 100,0 46,3 anos Centro-Oeste 2,4 4,9 22,0 26,8 22,0 22,0 0,0 0,0 0,0 100,0 47,0 anos 0,7 4,2 21,9 33,8 18,7 11,9 4,8 1,0 3,1 100,0 48,6 anos BRASIL
Os dados de escolaridade dos dirigentes pesquisados mostram que 60,8% deles tm ensino superior completo, com ou sem ps-graduao. De fato, a grande maioria dos dirigentes pesquisados (70%) j passou pela universidade, sendo que 42,8% tm ensino superior completo, 18% cursaram ps-graduao e 9,2% no concluram o ensino superior. Outra faixa de concentrao dos dirigentes pesquisados a dos que concluram o ensino mdio, que representam 21,4% do total. Apenas 7,6% possuem escolaridade inferior ao ensino mdio completo, sendo que 2,9% no completaram o ensino fundamental (grfico 3).
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GRFICO 03
Brasil: distribuio dos dirigentes de abrigos da Rede SAC por nvel de escolaridade
108
Analisando a escolaridade dos dirigentes em cada regio do Brasil, observase que, com relao aos anos concludos de estudo, em todas as regies existe uma concentrao de dirigentes com escolaridade de ensino mdio em torno de 30% (ensino mdio completo ou superior incompleto), sendo que nas regies Centro-Oeste e Norte essa proporo maior em relao mdia nacional: 46,4% e 36%, respectivamente (tabela 3). Com relao aos que j concluram o ensino superior, na regio Sudeste essa proporo de 50,5%, no Nordeste de 46,4%, e no total Brasil, de 42,8%. A regio Centro-Oeste a que menos tem profissionais com nvel superior ocupando o cargo de dirigente de abrigo (22%); no Norte, essa participao de 28% e no Sul, de 31,1%. Sobre o aspecto da escolaridade cabe ainda destacar, pela expressividade, a elevada proporo de dirigentes de abrigos com ps-graduao na regio Sul (27%), o que significa uma vez e meia a mdia nacional para todos os abrigos pesquisados.
TABELA 03
Brasil/grandes regies: distribuio dos dirigentes de abrigos da Rede SAC por nvel de escolaridade (%)
Escolaridade do dirigente Norte Ensino Fundamental incompleto Ensino Fundamental completo Ensino Mdio incompleto Ensino Mdio completo Ensino superior incompleto Ensino superior completo Ps-graduao No sabe/no respondeu Total 12,0 4,0 8,0 28,0 8,0 28,0 12,0 0,0 100,0 Nordeste 0,9 2,7 1,8 22,3 8,0 46,4 17,9 0,0 100,0 Regies brasileiras Sudeste 2,1 2,1 1,7 19,4 7,3 50,5 15,2 1,7 100,0 Sul 3,3 2,5 1,6 21,3 12,3 31,1 27,0 0,8 100,0 Centro-Oeste 7,3 4,9 4,9 29,3 17,1 22,0 14,6 0,0 100,0 2,9 2,5 2,2 21,4 9,2 42,8 18,0 1,0 100,0 BRASIL
Quanto ao tipo de profisso/ocupao dos dirigentes dos programas de abrigo pesquisados, a tabela 4 mostra que o maior percentual (24,8%) possui formao ou ocupao no mbito das Cincias Sociais e Humanas, destacandose os assistentes sociais, que correspondem a 10,7% do total - a profisso que individualmente rene o maior nmero de dirigentes (tabela 5). O segundo agrupamento de ocupaes com maior participao dos dirigentes pesquisados o dos profissionais do ensino, respondendo por 22,8%, no qual as principais ocupaes so as de professor (10,5%) e de pedagogo (10,2%). Em terceiro, no agrupamento dos profissionais da religio, se destacam os que se identificaram como religiosos (7,5%) e os telogos (2,5%). A predominncia desses trs principais grupos de ocupaes/profisses no apresenta variao significativa na anlise por regies.
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TABELA 04
Brasil: distribuio dos dirigentes de abrigos da Rede SAC por grupos de profisso/ocupao
Grupo de profisso/ocupao N de dirigentes Percentual
Profissionais das Cincias Sociais e Humanas Profissionais do Ensino Profissionais da Religio Profissionais da Sade, das Cincias Biolgicas, Bioqumicas e afins Profissionais das Cincias Jurdicas Profissionais das Cincias Exatas, Fsicas, Qumicas e da Engenharia Vendedores e prestadores de servios do comrcio Servidores do Poder Pblico Dirigentes e gerentes Trabalhadores de servios diversos
146 134 69 32 31 18 18 14 13 13 12 10 6 3 1 69 589
24,8 22,8 11,7 5,4 5,3 3,1 3,1 2,4 2,2 2,2 2,0 1,7 1,0 0,5 0,2 11,7 100,0
110
Tcnicos de Nvel Mdio Profissionais de Letras, das Artes e da Comunicao Trabalhadores de servios administrativos Militares Trabalhadores do setor primrio No identificado/no respondeu Total
TABELA 05
Brasil: principais profisses/ocupaes dos dirigentes de abrigos da Rede SAC

Profisso/ocupao do dirigente N de dirigentes Percentual
Assistente social Professor Pedagogo Religioso Advogado Psiclogo Administrador de empresas Telogo Funcionrio pblico Contador Comerciante Empresrio Outros No identificado/no respondeu Total
63 62 60 44 29 22 21 15 13 12 12 10 157 69 589
10,7 10,5 10,2 7,5 4,9 3,7 3,6 2,5 2,2 2,0 2,0 1,7 27,5 11,7 100,0
Em relao remunerao recebida pelos dirigentes pelo trabalho no abrigo, no grfico 4 destaca-se que 59,3% deles afirmaram no receber qualquer tipo de remunerao para exercer a funo, ou seja, so voluntrios.14 Quando perguntados se exerciam atividades remuneradas fora do abrigo, 57,2% dos dirigentes afirmaram que no exercem outras atividades, sendo que 40,1% dos que no recebem salrio no abrigo tambm no tm outras atividades remuneradas. Nas regies Norte e Sul, ao contrrio do restante do pas, a maior parte dos dirigentes remunerada pelo trabalho no abrigo: respectivamente 60% e 57,4% deles. Por outro lado, no Sudeste e no Centro-Oeste alta a participao dos dirigentes voluntrios: 70,6% no Sudeste e 65,9% no Centro-Oeste.
GRFICO 04
Brasil/grandes regies: distribuio dos dirigentes de abrigos da Rede SAC por recebimento de remunerao pelo exerccio da funo
111
Quanto ao tempo dedicado ao abrigo, o grfico 5 mostra que, ainda que a maioria no receba remunerao para atuar como dirigente, praticamente a metade dos pesquisados (51,4%) dedica 40 horas ou mais por semana ao abrigo, sendo que a faixa que agrupa a maior parcela (34,8%) a dos que trabalham entre 40 e 49 horas semanais, o que significa dedicar o dia inteiro ao programa. Vale ressaltar
14
Ver maiores detalhes sobre o trabalho voluntrio nos abrigos da Rede SAC no texto de Beghin e Peliano, no captulo 8.
que essa faixa de dedicao maior entre os dirigentes remunerados, dos quais 65,0% se encaixam nela, provavelmente por corresponder a uma jornada de oito horas dirias, enquanto os voluntrios tm maior concentrao na faixa de at 20 horas semanais (37,4% dos no-remunerados) e apenas 17,1% se dedicam entre 40 e 49 horas por semana.
GRFICO 05
Brasil: distribuio dos dirigentes de abrigos da Rede SAC por carga horria dedicada ao abrigo
112
Do total de dirigentes de abrigos pesquisados, a parcela que dedica at 20 horas semanais ao trabalho no abrigo corresponde a 26,8%. A mdia geral de horas dedicadas ao abrigo alta: 46,7 horas semanais. Vale ressaltar, contudo, que o ndice de no-respostas sobre o nmero de horas dedicadas ao abrigo foi significativo, atingindo 11,5%. Vale notar, ainda, que 7,8% dos dirigentes afirmaram ter uma dedicao integral ao abrigo, o que corresponde a 168 horas semanais, ou seja, todas as horas de todos os dias da semana. Provavelmente esses sejam os dirigentes que moram no local de trabalho, o que explicaria essa dedicao permanente. A tabela 6 mostra que os profissionais da religio (37%) e os profissionais do ensino (26,1%) somam mais da metade desses dirigentes, sendo que os que se declararam religiosos representam um tero dos que se dedicam integralmente ao abrigo (32,6%).
TABELA 06
Brasil: distribuio dos dirigentes que dedicam 168 horas por semana aos abrigos da Rede SAC por profisso/ocupao
Grupo Profisso/ocupao do dirigente Religioso Profissionais da religio Capelo Telogo Profissionais do ensino Pedagogo Professor Detetive Trabalhadores de servios diversos Do lar Leiturista Profissionais das Cincias Sociais e Humanas Profissionais das Cincias Jurdicas Assistente social Filsofo Promotor Advogado Dirigentes e gerentes Profissionais da Sade, das Cincias Biolgicas, Bioqumicas e afins Empresrio Auxiliar de enfermagem N de dirigentes Percentual
15 1 1 8 4 1 1 1 1 1 1 1 1 1 8 46
32,6 2,2 2,2 17,4 8,7 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 17,4 100,0
Profisso no identificada/ no respondeu profisso Total
Entre os 197 dirigentes (30,1% do total) que afirmaram receber alguma remunerao por exercer essa funo no abrigo, a mdia salarial era de R$1.103,96, sendo a faixa com maior freqncia a dos que recebiam entre R$500,00 e R$999,00 (33%). Em segundo lugar estava a parcela dos que recebiam entre R$1.000,00 e R$1.499,00, que representava 22,3% dos dirigentes remunerados, seguidos dos que tinham salrio variando de R$1.500,00 a R$1.999,00 (14,7%). Enquanto 4,1% dos dirigentes (oito pessoas) recebiam entre R$2.000,00 e R$2.999,00 por dirigir o programa de abrigo e apenas 2,0% (quatro dirigentes) recebiam um salrio igual ou superior a R$3.000,00, 13,7% recebiam menos do que R$500,00 (grfico 6). A remunerao dos dirigentes dos abrigos pesquisados apresenta variaes significativas quando analisada por regio. A mdia dos salrios pagos no Sudeste (R$1.349,41) e na regio Sul (R$1.195,82) era quase o dobro da remunerao mdia dos abrigos da regio Norte (R$694,93). Nas regies Nordeste e CentroOeste, ainda que maiores do que no Norte, as mdias salariais tambm eram inferiores mdia nacional: R$854,06 e R$719,46, respectivamente (tabela 7).
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GRFICO 06
Brasil: distribuio dos dirigentes remunerados pelo trabalho nos abrigos da Rede SAC por faixa salarial
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TABELA 07
Brasil/grandes regies: distribuio dos dirigentes remunerados pelo trabalho nos abrigos da Rede SAC por faixa salarial (%)
Faixa salarial Norte Menos de R$ 250,00 R$ 250 e R$ 499,00 R$ 500,00 a R$ 999,00 R$ 1.000,00 a R$ 1.499,00 R$ 1.500,00 a R$ 1.999,00 R$ 2.000,00 a R$ 2.999,00 R$ 3.000,00 ou mais Valor no informado Total Remunerao mdia 6,7 40,0 26,7 13,3 0,0 6,7 0,0 6,7 100,0 R$694,93 Nordeste 0,0 16,7 47,2 33,3 0,0 0,0 0,0 2,8 100,0 R$854,06 Regies brasileiras Sudeste 1,6 4,8 23,8 30,2 19,0 9,5 3,2 7,9 100,0 R$1.349,41 Sul 1,4 7,1 31,4 14,3 22,9 1,4 2,9 18,6 100,0 R$1.195,82 Centro-Oeste 7,7 23,1 53,8 7,7 7,7 0,0 0,0 0,0 100,0 R$719,46 2,0 11,7 33,0 22,3 14,7 4,1 2,0 10,2 100,0 R$1.103,96 BRASIL
Ainda que algumas regies apresentem remunerao mdia maior, de maneira geral pode-se dizer que no so os ganhos monetrios que movem os dirigentes dessas entidades a exercer essa funo, visto que a maioria no remunerada e, entre os que o so, os salrios no so muito competitivos, considerando-se a escolaridade e a formao da maioria. Como mostra o grfico 7, essas pessoas so levadas a trabalhar em instituies de abrigo para crianas e adolescentes principalmente por motivao humanitria (44,3% dos dirigentes do pas), ou seja, por solidariedade aos seus semelhantes e por se sensibilizar com o problema de crianas e adolescentes em situao de risco. Muitos escolheram essa funo por motivao religiosa (29,0%), enquanto outros foram impulsionados pela prpria profisso que desempenham (23,1%) ou por solicitao/convite de amigos (22,8%).15
GRFICO 07
Brasil: motivao dos dirigentes para trabalhar em abrigos para crianas e adolescentes*
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* Considerando mltipla escolha. Percentual sobre 589 abrigos. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC
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Ressalta-se que a questo sobre a motivao para trabalhar em abrigo versava apenas sobre o principal motivo. Ainda assim, vrios dirigentes assinalaram mais de uma opo. Se considerado o universo de 463 questionrios em que foi assinalado apenas o principal motivo, a motivao humanitria permanece em primeiro lugar, com 31,6 % dos dirigentes, seguida pela motivao profissional (22,1%) e pela solicitao/convite de amigos (19,1%), enquanto a motivao religiosa desce para quarto lugar, referida por 18%. Isso indica que a motivao religiosa geralmente vem associada a outro tipo de motivao.
A anlise entre as regies mostra diferenas em relao aos motivos que influenciaram os dirigentes a trabalhar em instituies de abrigo para crianas e adolescentes. Seguindo a tendncia do total nacional, a maioria dos abrigos pesquisados nas regies Sudeste e Nordeste possui dirigentes que foram levados a trabalhar nessas instituies por motivao humanitria (53,6% e 42,9%, respectivamente). O Centro-Oeste se destaca pela grande influncia da religio como motivao para o trabalho, citada por 41,5% dos dirigentes da regio. J no Norte (36%) e no Sul (34,4%), o motivo mais citado foi a solicitao ou convite de conhecidos/amigos. A regio Norte a que tem menor percentual de dirigentes que alegaram motivaes religiosas (12%) menos da metade da mdia nacional (tabela 8).
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TABELA 08
Brasil/grandes regies: motivao dos dirigentes para trabalhar em abrigos para crianas e adolescentes* (%)
Motivos Norte Motivao humanitria Motivao religiosa Motivao profissional Solicitao/convite de amigos/conhecidos Designao profissional, alheia escolha do dirigente Outros No sabe/no respondeu 4,0 4,0 1,8 2,7 2,4 3,8 1,6 5,8 4,9 0,0 2,4 3,7 0,0 3,6 3,1 4,1 0,0 3,1 32,0 12,0 32,0 36,0 Regies brasileiras** Nordeste 42,9 32,1 27,7 15,2 Sudeste 53,6 30,8 17,3 20,4 Sul 27,9 21,3 30,3 34,4 Centro-Oeste 39,0 41,5 24,4 17,1 44,3 29,0 23,1 22,8 BRASIL***
* Considerando mltipla escolha. ** Percentuais sobre o total de abrigos de cada regio. *** Percentual sobre 589 abrigos Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
O tempo mdio de permanncia dos dirigentes dos programas de abrigo no cargo de direo de 6,7anos. De todos os dirigentes que responderam o questionrio, a maior parte (41,3%) est nessa funo h um perodo entre um e quatro anos. Outros 20,5%, entre cinco e nove anos; e que 15,7%, h mais de dez anos exercendo essa funo. Apenas 19,7% dos dirigentes esto no cargo h menos de um ano (grfico 8).
GRFICO 08
Brasil: distribuio dos dirigentes de abrigos da Rede SAC por tempo de exerccio da funo
TABELA 09
Brasil/grandes regies: distribuio dos dirigentes de abrigos da Rede SAC por tempo de exerccio da funo
Tempo de permanncia Norte Menos de 6 meses 6 a 11 meses 1 a 4 anos 5 a 9 anos 10 a 19 anos 20 anos ou mais No sabe/no respondeu Total Tempo mdio 16,0 12,0 32,0 24,0 8,0 0,0 8,0 100,0 5,3 anos Nordeste 8,9 11,6 33,9 21,4 12,5 8,9 2,7 100,0 9,6 anos Regies brasileiras Sudeste 6,2 9,0 45,7 19,4 13,1 3,5 3,1 100,0 6,0 anos Sul 7,4 18,9 36,9 23,8 6,6 4,9 1,6 100,0 6,2 anos Centro-Oeste 14,6 9,8 48,8 14,6 4,9 4,9 2,4 100,0 6,3 anos 8,0 11,7 41,3 20,5 10,9 4,8 2,9 100,0 6,7 anos BRASIL
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A tabela 9 mostra que na regio Nordeste os dirigentes permanecem por mais tempo na funo: 9,6 anos, em mdia, sendo que 8,9% esto h mais de 20 anos no cargo. No outro extremo, a regio Norte tem o menor tempo mdio de permanncia do pas (5,3 anos), sendo a nica regio onde no h dirigentes h mais de 20 anos no cargo. Provavelmente isto se explica porque no Norte est o maior percentual de abrigos posteriores a 1990, ou seja, so instituies mais recentes.16 Com relao participao social dos dirigentes de abrigos pesquisados, a tabela 10 revela que a atuao de grande parte deles no fica circunscrita s dependncias do abrigo. O seu envolvimento com as questes referentes s crianas e aos adolescentes vai alm, chegando aos fruns e instituies que discutem, deliberam e controlam as polticas pblicas voltadas infncia e adolescncia. Do total de dirigentes pesquisados no Brasil, 42,1% j participaram ou participam de conselhos de direitos da criana e do adolescente; 36,8% citaram a participao em outros conselhos municipais; enquanto 27,7% j fizeram ou fazem parte de fruns DCA17. J os conselhos tutelares foram ou so integrados por 13,1% dos dirigentes, enquanto apenas 3,9% deles afirmaram fazer parte da Rede Nacional das Entidades do Programa de Ao Continuada (Renipac). Destaca-se que 36,3% afirmaram no participar de nenhum dos espaos sugeridos. De maneira geral, no h variaes muito expressivas na participao dos dirigentes de abrigos olhando-se entre as diferentes regies do pas. Entretanto, sobressaem-se em relao s mdias nacionais os elevados percentuais de participao dos dirigentes da regio Sul nos conselhos de direitos da criana e do adolescente (50%); da regio Centro-Oeste em outros conselhos municipais (45,9%); da regio Norte nos fruns DCA (40%); e da regio Nordeste na Renipac (13,4%). Vale lembrar que a participao dessas pessoas nesses espaos importante no s para a busca de maior adequao das polticas s reais necessidades de crianas e adolescentes em situao de abrigo, para inspirar e orientar as prticas das prprias instituies que executam a medida de proteo, dadas as mudanas to profundas que decorrem das inovaes legais e pelas mudanas conceituais que o Brasil viveu nos ltimos 15 anos com relao forma de ver e cuidar de suas crianas e seus adolescentes.
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Ver captulo 3.
Fruns de Defesa dos Direitos de Crianas e Adolescentes, que renem, em mbito municipal e estadual, as entidades, movimentos e pessoas que atuam nessa causa, tais como os dirigentes dos abrigos pesquisados.
TABELA 10
Brasil/grandes regies: Participao dos dirigentes de abrigos da Rede SAC em instituies/fruns relacionados* (%)
Instituies das quais participa/participou Conselho de Direitos da Criana e do Adolescente Outros conselhos municipais Frum DCA Conselho Tutelar Rede Nacional das Entidades do Programa de Ao Continuada (Renipac) Nenhuma das instituies anteriores No sabe/no respondeu 36,0 4,0 36,6 6,3 37,4 4,2 32,8 6,5 39,0 2,4 36,3 4,9 28,0 40,0 8,0 0,0 34,8 28,6 13,4 13,4 34,9 27,3 10,7 1,4 45,9 27,0 18,0 3,3 34,1 22,0 17,1 0,0 36,8 27,7 13,1 3,9 Norte 36,0 Regies brasileiras** Nordeste 37,5 Sudeste 41,2 Sul 50,0 Centro-Oeste 41,5 42,1 BRASIL***
* Considerando mltipla escolha. ** Percentuais sobre o total de abrigos de cada regio. *** Percentual sobre 589 abrigos Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
4.3 O QUADRO DE PROFISSIONAIS QUE TRABALHAM NOS PROGRAMAS DE ABRIGO
Considerando-se que o abrigo uma medida de proteo que representa uma moradia alternativa e provisria para crianas e adolescentes afastados temporariamente da convivncia familiar, as instituies que oferecem esse tipo de programa devem contar com os profissionais necessrios para o atendimento cotidiano dos abrigados, com especial ateno s peculiaridades da situao em que se encontram e para a manuteno e a organizao mnimas dessa morada coletiva. Deve-se ressaltar, ainda, que a superao das instituies totais tem como ideal a possibilidade de uma entidade de abrigo utilizar a rede de ateno e apoio s crianas e aos adolescentes, bem como outros servios oferecidos na comunidade, em medida equivalente que uma famlia comum usufrui para o atendimento de suas necessidades. Assim, o abrigo deve representar, de fato,
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uma moradia acolhedora e adequada para aqueles que dela necessitam e no mais uma medida de economia pelo atendimento padro e em larga escala, nem uma instituio voltada a (re)formar indivduos adequando-os aos padres considerados desejveis por uma parcela da sociedade. Nessa nova perspectiva, as diretrizes para o reordenamento estabelecem que o atendimento em regime de abrigo requer trs grupos bsicos de recursos humanos, dimensionados e estruturados em conformidade com as especificidades da instituio, tais como tamanho, tipo de atendimento oferecido e rede de apoio existente. So eles: (i) uma equipe tcnica de carter multidisciplinar - composta por profissionais aptos a trabalhar na rea da infncia e da adolescncia -
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que responder pela concepo e pela conduo do programa, propondo, supervisionando e apoiando o projeto educativo da instituio e o atendimento individualizado s crianas e aos adolescentes abrigados, incluindo a funo de coordenao ou de direo do abrigo; (ii) os responsveis pelo cuidado direto e cotidiano das crianas e dos adolescentes abrigados; e (iii) o pessoal de apoio operacional, que desempenha as atividades de organizao diria e manuteno do abrigo, como limpeza, arrumao, preparo de refeies etc. Na anlise da situao do quadro de recursos humanos dos abrigos pesquisados, os profissionais encontrados no perodo de realizao desta pesquisa foram classificados em seis grupos, em razo das funes que desempenham ou dos servios que oferecem no abrigo, quais sejam: (i) equipe tcnica; (ii) cuidados diretos; (iii) apoio operacional; (iv) administrao institucional; (v) servios especializados; e (vi) servios complementares.18 No primeiro grupo, denominado equipe tcnica, foram agrupados assistentes sociais, coordenadores tcnicos, nutricionistas, pedagogos, psicopedagogos, psiclogos e outros relacionados. Como j apontado, a equipe tcnica responsvel pela organizao pedaggica do programa, bem como pela ateno especial que as crianas e os adolescentes abrigados necessitam em face da situao
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Foi considerada a funo que os profissionais desempenham nos abrigos, independente da formao profissional de cada um. Por exemplo: se um mdico atua como professor dentro do abrigo, foi classificado como professor e no como mdico.
peculiar e difcil em que se encontram. Assim, essa equipe exerce papel estratgico na implementao do programa de abrigo segundo os princpios inovadores do ECA. importante registrar que no imprescindvel que a equipe tcnica de profissionais seja mantida em perodo integral e com atendimento exclusivo para uma nica instituio. Pelo contrrio, em funo do alto custo que pode representar para uma instituio a manuteno de vrios profissionais de nvel superior e de as diretrizes para o reordenamento dos abrigos recomendarem a constituio de unidades pequenas com nmeros reduzidos de crianas e adolescentes, perfeitamente possvel que uma mesma equipe tcnica preste servios a vrios programas de abrigo. A participao de voluntrios na equipe tcnica sempre considerada importante. Entretanto, no recomendvel que o desenvolvimento das atividades rotineiras dependa do trabalho no-remunerado, de maneira a no provocar soluo de continuidade nem atuaes desconectadas da proposta geral de trabalho da instituio. No segundo grupo, de cuidados diretos, foram includos dois tipos de profissionais: primeiro, os educadores, pajens, cuidadores e monitores, que so responsveis por cuidar cotidianamente de crianas e adolescentes abrigados sem reproduzir uma relao familiar, ainda que possam atender em uma estrutura fsica assemelhada a uma residncia comum. J no caso dos outros profissionais considerados - pais e mes sociais , estes so responsveis pelo cuidado com os abrigados em uma estrutura de casa-lar, que se organiza nos moldes de um ncleo familiar, com uma me social ou um casal social cuidando de at 12 crianas e adolescentes em uma mesma residncia. O terceiro grupo trata das funes de apoio operacional, ou seja, engloba o trabalho de auxiliares de servios gerais (faxineiros, zeladores, jardineiros, carpinteiros etc.), cozinheiros, motoristas, seguranas/vigias e afins. So as pessoas que ajudam nas tarefas dirias, mantendo a organizao do abrigo, como os trabalhadores domsticos em uma residncia qualquer. Como foi visto, esses trs primeiros grupos descritos constituem as exigncias para a composio da equipe mnima a ser mantida ou, pelo menos, disponibilizada de forma regular por uma instituio de abrigo. Obviamente, nem todos as entidades mantero todos os profissionais considerados em cada equipe. O
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importante que, de maneira geral, sejam oferecidas as funes representadas por esses trs grandes grupos. Os outros trs agrupamentos que se seguem refletem funes adicionais desenvolvidas pelos abrigos pesquisados e tm uma relao direta com o tipo de atendimento oferecido, a forma de organizao institucional, bem como com as atividades tradicionalmente desenvolvidas pelos abrigos. Assim, supe-se que abrigos que atendam exclusivamente pessoas portadoras de deficincias mentais severas, por exemplo, trabalhem com um nmero de profissionais de servios adicionais maior do que uma pequena casa-lar, onde, com freqncia, a me social realiza quase todas as atividades necessrias ao dia-a-dia das crianas e dos adolescentes sob seus cuidados.
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Foram considerados como pertencentes ao quarto grupo, de administrao institucional os profissionais que desenvolvem atividades e servios tpicos de uma instituio e que dificilmente seriam necessrios em uma residncia comum. Pertencem a este grupo os profissionais administradores, gerentes, advogados, almoxarifes, auxiliares administrativos (secretrias, digitadores, office-boys , telefonistas etc.), bibliotecrios, captadores de recursos, contadores, jornalistas, tradutores e outros relacionados. Certamente, essas so funes importantes natureza institucional de uma entidade de abrigo. Vale observar, entretanto, sua participao no total de funcionrios da instituio que se espera no ser muito grande -, bem como a necessidade de sua permanncia no mesmo ambiente de moradia das crianas e dos adolescentes. perfeitamente possvel, por exemplo, a manuteno de um escritrio institucional separado das unidades residenciais de moradia-abrigo, o que preservaria o ambiente residencial que se deseja para uma instituio de abrigo. O quinto agrupamento, dos profissionais que desempenham servios especializados, rene dentistas; enfermeiros; fisioterapeutas; fonoaudilogos; instrutores de profissionalizao; mdicos clnicos, pediatras, psiquiatras e de outras especialidades; tcnicos de enfermagem; professores de ensino regular e de educao especial; terapeutas comportamentais; terapeutas ocupacionais; e outros relacionados. Ou seja, so especialistas que desenvolvem atividades que dificilmente seriam oferecidas a crianas e adolescentes dentro das prprias residncias de suas famlias, pois a populao, em geral, deles dispe por meio da utilizao de uma rede de servios, pblica ou privada.
Nesse ponto, vale considerar que a herana cultural das instituies totais muitas vezes pauta a avaliao de que o trabalho de uma entidade tanto melhor quanto maior o nmero de profissionais e servios disponveis para a ateno aos abrigados. Alm disso, por vezes ainda perdura a idia de que mais prtico e econmico atender as crianas e os adolescentes em conjunto, dentro do prprio abrigo, do que se buscar os servios externos em atendimento s especificidades e s necessidades individuais. Por outro lado, deve-se ressaltar que h ponderaes a serem feitas: enfermeiras, auxiliares de enfermagem, terapeutas corporais, mdicos ou outros profissionais podem realizar visitas e o necessrio acompanhamento no caso especial de uma criana ou de um adolescente abrigado, ou mesmo de um abrigo inteiro que tenha alguma especialidade no atendimento. Nestes casos, os servios especializados podem ser efetivamente necessrios, como o seriam para um atendimento domiciliar. Finalmente, o sexto grupo rene os profissionais que desempenham os aqui denominados servios complementares: acompanhantes, cabeleireiros, costureiros, estagirios, orientadores espirituais/religiosos, professores de atividades complementares (artes plsticas, culinria, dana, esportes, informtica, lnguas, msica, teatro, trabalhos manuais etc.), professores de reforo escolar, recreadores e afins. So pessoas que desempenham funes e servios dos quais qualquer criana e adolescente pode dispor, em maior ou menor grau, dependendo da sua prpria escolha e de sua famlia, bem como de suas condies de acesso. So atividades que podem ser oferecidas em residncias - por meio da prestao de servios particulares -, em instituies pblicas ou privadas, em programas de organizaes no-governamentais. Como veremos adiante, so os servios em que os profissionais voluntrios tm maior participao, o que extremamente positivo para a convivncia das crianas e dos adolescentes com pessoas externas instituio. Nos abrigos pesquisados foram encontrados 16.432 profissionais no perodo de realizao do Levantamento Nacional. Destes, 58% se dedicavam s funes dos trs grupos considerados imprescindveis ao trabalho no abrigo: 25,5% eram responsveis pelos cuidados diretos com as crianas e os adolescentes, 21,2% eram de apoio operacional; e 11,3% faziam parte da equipe tcnica (grfico 9).
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GRFICO 09
Brasil: distribuio dos profissionais dos abrigos da Rede SAC por funo desempenhada
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Os 42% restantes do quadro de recursos humanos dos abrigos pesquisados eram compostos por profissionais atuantes nas outras atividades identificadas: 15,5% estavam envolvidos com a administrao institucional das entidades; 15,4% realizavam servios especializados, como aqueles relativos a sade, educao e profissionalizao de adolescentes; e 10,7% atuavam em servios complementares, que agrupam as atividades adicionais ateno diria oferecida pelo abrigo. Em relao ao vnculo empregatcio mantido entre as instituies e os profissionais, a maior parte das pessoas que trabalham nas entidades pesquisadas em todo o pas do quadro de funcionrios dos prprios abrigos (59,2%), enquanto 25,3% so voluntrios e 15,5% trabalham na instituio por meio de convnios ou parcerias (grfico 10). A participao dos trabalhadores voluntrios nos abrigos tem, tambm, pesos diferentes, dependendo do tipo de servio prestado. Como pode ser observado na tabela 11, o percentual de voluntrios menor nos trs grupos de profissionais considerados imprescindveis aos programas de abrigo e, por conseqncia, o nmero de funcionrios do quadro prprio nessas funes consideravelmente maior. Essa relao muda ao se tratar dos profissionais envolvidos com os grupos de atividades adicionais: enquanto 55,7% dos profissionais que desempenham servios complementares, 44% dos especialistas
e 41,2% dos trabalhadores da administrao institucional so voluntrios, apenas 6,1% dos trabalhadores do apoio operacional e 6,8% da equipe de cuidados diretos esto nessa condio. Com relao equipe tcnica, 25,2% dos profissionais so voluntrios. Ainda que esse percentual seja pequeno em relao aos 56,3% de profissionais do quadro prprio, alto em relao aos outros dois grupos de atividades essenciais, tendo em vista que a importncia desse trabalho para o desenvolvimento do programa exige regularidade na prestao de servios.
TABELA 11
Brasil: distribuio dos profissionais dos abrigos da Rede SAC por relao funcional, segundo a funo desempenhada
Funo desempenhada no abrigo Quadro prprio Convnio/ parceria 18,5% 11,9% 14,6% 7,4% 26,6% 19,3% 1,6% Voluntrio Total
Equipe tcnica Cuidado direto Apoio operacional Administrao institucional Servios especializados Servios complementares Outros
56,3% 81,3% 79,3% 51,4% 29,4% 25,0% 31,3%
25,2% 6,8% 6,1% 41,2% 44,0% 55,7% 67,2%
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
O cruzamento entre relao funcional e funo desempenhada pelos profissionais dos abrigos pesquisados revela diferenas entre as regies brasileiras, como mostra a tabela 12. As regies Nordeste e Sul tm uma participao considervel de profissionais dos quadros prprios dos abrigos entre os servios especializados (41,9% e 41,5%, respectivamente), enquanto os abrigos das outras regies tm maioria voluntria nesse tipo de atividade. A regio Norte no possui trabalho voluntrio nas equipes de responsveis pelos cuidados diretos com crianas e adolescentes abrigados, e o Nordeste tem apenas 2,8% desses profissionais como voluntrios. Com relao a esse ponto, as diretrizes para reordenamento de abrigos, de fato, indicam que alguns tipos de atividades, especialmente as relacionados ateno cotidiana a crianas e adolescentes, bem como coordenao tcnica dos trabalhos, no devem depender do trabalho voluntrio para no sofrer descontinuidade.
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TABELA 12
Brasil/grandes regies: distribuio dos profissionais dos abrigos da Rede SAC por relao funcional, segundo a funo desempenhada
Regies brasileiras Equipe tcnica Quadro prprio Conv./parc. Voluntrios TOTAL Quadro prprio Conv./parc. Voluntrios TOTAL 71,8% 11,5% 16,7% 100,0% 57,0% 24,1% 18,9% 100,0% 51,3% 18,3% 30,4% 100,0% 67,0% 14,2% 18,8% 100,0% 49,0% 21,9% 29,2% 100,0% Cuidado direto 80,0% 20,0% 0,0% 100,0% 76,3% 20,9% 2,8% 100,0% 82,9% 9,2% 7,9% 100,0% 85,1% 6,9% 8,0% 100,0% 74,6% 10,2% 15,1% 100,0% Funo desempenhada Apoio operacional 78,4% 19,3% 2,3% 100,0% 72,1% 25,1% 2,8% 100,0% 82,8% 9,7% 7,5% 100,0% 84,6% 8,4% 7,0% 100,0% 71,6% 18,0% 10,4% 100,0% Regio Sudeste Administrao Servios Servios institucional especializados complementares 69,1% 8,8% 22,1% 100,0% 62,6% 9,1% 28,3% 100,0% 45,0% 6,6% 48,3% 100,0% 59,7% 8,2% 32,1% 100,0% 41,5% 5,6% 52,8% 100,0% 36,6% 14,1% 49,3% 100,0% 41,9% 32,8% 25,3% 100,0% 19,2% 24,6% 56,3% 100,0% 41,5% 21,6% 36,9% 100,0% 18,8% 35,9% 45,3% 100,0% 30,0% 30,0% 40,0% 100,0% 31,2% 24,2% 44,6% 100,0% 19,8% 22,1% 58,1% 100,0% 41,4% 9,8% 48,9% 100,0% 10,2% 11,2% 78,6% 100,0%
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Quadro prprio Conv./parc. Voluntrios TOTAL Quadro prprio Conv./parc. Voluntrios TOTAL Quadro prprio Conv./parc. Voluntrios TOTAL Regio Norte
Regio Nordeste
Regio Sul
Regio Centro-Oeste
Com efeito, no que diz respeito dependncia exclusiva do voluntariado, a tabela 13 mostra que a maioria dos abrigos atua de acordo com as diretrizes. Ainda que a maior parte (68,6%) dos abrigos pesquisados tenha algum tipo de atividade ou servio que depende exclusivamente do trabalho voluntrio, apenas 6,4% desses referem-se aos servios de cuidados diretos com as crianas e os adolescentes. A maior parte tm como dependncia dos voluntrios os servios complementares, citados por 92,3% dos abrigos que tm alguma funo dependente do trabalho no-remunerado, com destaque para a assistncia religiosa e as atividades culturais, esportivas e de lazer. Os servios especializados foram citados como dependentes do trabalho voluntrio por 67,3% desses abrigos, com destaque para a atuao de mdicos e dentistas. No grupo de administrao institucional, citado por 59,4% dos abrigos que dependem em alguma medida
do trabalho voluntrio, destaca-se a assistncia jurdica. Com relao equipe tcnica (39,6%), a atividade de assistncia psicolgica foi citada pela maior parte desses abrigos como dependente do trabalho voluntrio, o que pode ser preocupante, dada a importncia desse tipo de ateno a crianas e adolescentes em situao peculiar como a do abrigamento. Na anlise regional, o Sul se destaca por ter o menor percentual de abrigos que possuem alguma atividade ou servio dependendo exclusivamente do trabalho voluntrio: 50,8%. Por sua vez, as regies Centro-Oeste (82,9%) e Norte (80%) tm as maiores parcelas de instituies dependentes, em alguma medida, de trabalhadores no-remunerados. As regies Sudeste e Nordeste tm percentuais prximos mdia nacional: respectivamente 72,3% e 70,5% dos abrigos dessas regies possuem algum tipo de trabalho exclusivamente voluntrio. Com relao a esse aspecto, no Centro-Oeste 17,6% desses abrigos citaram as atividades de cuidados diretos como realizadas exclusivamente por voluntrios, o que, como j foi destacado, no recomendvel.
TABELA 13
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC por dependncia exclusiva do trabalho de voluntrios, segundo tipo de atividade
Atividades exclusivas de voluntrios Possui atividade/servio que depende exclusivamente de voluntrios Apoio operacional Equipe tcnica Cuidados diretos com crianas e adolescentes Administrao institucional Servios especializados Servios complementares Outras atividades Nenhuma atividade/servio depende exclusivamente de voluntrios No sabe/no respondeu TOTAL 4,0% 100,0% 8,0% 100,0% 2,1% 5,7% 0,0% 100,0% 3,9% 100,0% 35,0% 40,0% 85,0% 0,0% 16,0% 55,7% 58,2% 93,7% 0,0% 21,4% 65,6% 73,7% 91,9% 0,0% 25,6% 50,0% 62,9% 98,4% 1,6% 43,4% 61,8% 73,5% 85,3% 0,0% 17,1% 59,4% 67,3% 92,3% 0,2% 27,5% 10,0% 5,0% 0,0% 7,6% 46,8% 7,6% 9,1% 40,2% 5,3% 9,7% 40,3% 4,8% 8,8% 38,2% 17,6% 8,9% 39,6% 6,4% Norte 80,0% Regies brasileiras Nordeste 70,5% Sudeste 72,3% Sul 50,8% Centro-Oeste 82,9% 68,6% BRASIL
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100,0% 100,0%
Outro dado importante para analisar a adequao do quadro de recursos humanos nos abrigos a razo expressa pela relao entre o nmero de crianas e adolescentes e o nmero de profissionais trabalhando na instituio. Esta relao permite avaliar a capacidade de a instituio exercer os cuidados necessrios s crianas e adolescentes abrigados, j que a quantidade de profissionais disponveis expressa um diferencial de atendimento nos abrigos. importante, por exemplo, manter uma certa proporo de educadores/monitores em relao ao nmero de crianas atendidas. Infelizmente, as diretrizes para o reordenamento dos abrigos ainda no avanaram no sentido de definir um parmetro tcnico a ser seguido pelas instituies no que tange relao quantitativa crianas/funcionrios. importante ressaltar que esta proporo varia muito em funo da faixa etria, uma vez que o atendimento a crianas menores requer um nmero maior de
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educadores. Adotando-se os parmetros das creches, a ttulo de ilustrao, observase que, para a faixa etria de zero a 02 anos, so recomendados um educador para cada 05 crianas; para a faixa de 02 a 05 anos, um educador para cada 10 crianas; e para a faixa etria de 05 a 06 anos, recomenda-se um educador para cada 13,5 crianas. O Levantamento Nacional identificou, por sua vez, propores muito distintas na razo criana/funcionrios nos abrigos pesquisados. A tabela 14 apresenta estas informaes para as instituies pesquisadas em cada uma das regies brasileiras. Cabe esclarecer, no entanto, que na ausncia de parmetros tcnicos no foi possvel fazer uma avaliao da adequao das instituies sob este aspecto. No que se refere aos profissionais que atuam na equipe tcnica (assistentes sociais, coordenadores tcnicos, nutricionistas, pedagogos, entre outros), a razo mdia encontrada para o pas foi de12,5 crianas e adolescentes para um profissional. Isto significa que, na equipe tcnica dos programas de abrigo, cada profissional responsvel por um grupo de 12,5 crianas. Entre as regies observam-se valores muito distantes da razo mdia encontrada para o pas. Na regio Centro-Oeste, por exemplo, a razo encontrada o dobro daquela verificada no pas: para cada profissional da equipe tcnica trabalhando nos abrigos pesquisados existem 24,6 crianas. Na regio Nordeste esta relao tambm maior que a mdia nacional e alcana 17,6 crianas por profissional atuando na rea tcnica. J na regio Norte, a relao criana/profissional da equipe tcnica da ordem de cinco crianas para cada profissional.
TABELA 14
Brasil/grandes regies: distribuio dos dirigentes de abrigos da Rede SAC por tempo de exerccio da funo
Especificaes Norte Equipe tcnica Cuidado direto Apoio operacional Administrao institucional Servios especializados Servios complementares Total de profissionais 5,3 4,0 3,3 6,5 5,7 9,7 0,7 Nordeste 17,4 9,9 10,6 14,3 12,7 31,2 1,9 Regies brasileiras Sudeste 11,0 6,2 7,8 10,2 9,2 16,0 1,2 Sul 9,9 5,7 7,3 10,6 10,2 14,1 1,3 Centro-Oeste 24,6 12,3 9,5 11,1 17,9 23,6 2,0 12,5 7,0 8,2 11,0 10,5 19,5 1,4 BRASIL
Quanto aos profissionais que atuam no grupo de cuidados diretos (educadores, pagens, cuidadores, monitores, pais e mes sociais), a razo encontrada para os abrigos pesquisados em todo o pas foi de sete crianas para cada profissional desta rea. Aqui tambm as regies Centro-Oeste e Nordeste ultrapassam a mdia nacional: 12,3 e 9,9 crianas por profissional de cuidado direto, respectivamente. Cabe registrar que, neste quesito, quanto menor a razo encontrada melhor a capacidade da instituio em exercer as atividades com as crianas e adolescentes sob sua guarda, j que os cuidados com os abrigados podem ser partilhados com um nmero maior de profissionais. No que se refere aos profissionais que atuam no apoio operacional (faxineiros, zeladores, jardineiros, carpinteiros, cozinheiros, motoristas, seguranas, vigias etc), a razo mdia encontrada foi de cerca de oito crianas para um profissional nos abrigos pesquisados em todo o pas. A regio Norte a que apresenta a menor relao: 3,3 crianas por profissional desta rea, ou seja, pode-se dizer que para cada criana abrigada na regio Norte existe um nmero maior de profissionais da rea de apoio operacional em comparao aos profissionais da equipe tcnica e da rea de cuidados diretos. Esta caracterstica tambm pode ser observada em outras regies. Por exemplo, na regio Centro Oeste foi encontrada uma relao de 9,5 crianas para 01 profissional vinculado aos servios de apoio operacional, enquanto que as relaes obtidas nas reas tcnica e de cuidados diretos foram de 24,6 para 01 e 12, 3 para 01, respectivamente.
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No grupo de administrao institucional, composto por profissionais mais dedicados s reas administrativas das instituies, como os administradores, os advogados, os almoxarifes, as secretrias, os digitadores, os contadores, os bibliotecrios, os telefonistas, os captadores de recursos, entre outros, a relao nos abrigos pesquisados no Brasil de 11 crianas para cada profissional atuando nesta rea. Por se tratarem de profissionais no ligados diretamente s atividades finalsticas dos abrigos, esperava-se encontrar relao mais elevada, j que na rea tcnica, onde as atividades se caracterizam pelo contato direto com os abrigados e pela insero no cotidiano da entidade, a razo mdia alcanada em todo o pas foi de 12,5 crianas por um. Em relao aos profissionais do grupo de servios especializados (dentistas,
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enfermeiros, fisioterapeutas, fonoaudilogos, mdicos, pediatras entre outros), a razo encontrada para os abrigos pesquisados no pas foi de 10,5 crianas para cada profissional desta rea. Na observao regional, a regio Norte apresenta a melhor relao: cerca de seis crianas (5,7) para cada profissional desta rea. No outro extremo encontra-se a regio Nordeste, que apresentou uma razo mdia de 17,9 por um, quando a proporo mdia nos abrigos pesquisados em todo o pas foi de 10,5 por um. Quanto ao ltimo grupo analisado, denominado de servios complementares, onde esto envolvidos profissionais de vrias reas como acompanhantes, cabeleireiros, orientadores religiosos, professores de msica, dana, informtica, lnguas, teatro, entre outras atividades consideradas complementares, a razo criana/profissional foi considerada elevada quando comparada aos itens anteriores. A razo mdia encontrada para a totalidade dos abrigos pesquisados no pas foi de 19,5 crianas para um profissional. Na regio Nordeste, por exemplo, existem 31,2 crianas e adolescentes abrigadas para cada profissional prestando servios nestas reas, e na regio Centro-Oeste a razo encontrada foi de 23,6 por um. Nas demais regies, as razes mdias encontradas tambm so mais elevadas quando comparadas aos outros grupos analisados, mas so menores do que a mdia encontrada para o pas. Por fim, apresentam-se na tabela 15 os valores mximos e mnimos das razes entre criana e adolescente abrigado/profissional encontradas entre os abrigos pesquisados. Efetivamente, as mdias escondem alguns casos considerados muito crticos em relao a (in)disponibilidade de profissionais nos abrigos. Por exemplo, enquanto na equipe tcnica a mdia dos abrigos pesquisados em todo o pas foi de 12,5 crianas por profissional, os valores mnimos e mximos
encontrados revelam que existem, ainda que em nmero reduzido, instituies onde a relao alcanou 195 crianas para um profissional. No extremo oposto, foram identificados abrigos onde o nmero de profissionais nesta rea excedia o nmero de crianas, na razo de 0,6 criana e adolescentes para um. Nas outras reas, esses exemplos se repetiram, denotando, de um lado, a total precariedade em que se encontram algumas instituies do ponto de vista de sua capacidade de cuidar e atender as crianas e adolescentes sob sua guarda e, de outro, a ociosidade de determinados grupos de profissionais em algumas instituies. Tanto em um quanto no outro caso, evidencia-se a necessidade de um melhor planejamento com vistas a adequar o quadro de profissionais vis a vis ao nmero de crianas e adolescentes para que os funcionrios possam, de fato, dar o apoio necessrio a esta populao.
TABELA 15
Brasil: nmero mnimo e mximo de crianas e adolescentes por profissional de abrigo

Mnimo Equipe tcnica Cuidado direto Apoio operacional Administrao institucional Servios especializados Servios complementares Outros Total 0,6 0,2 0,2 0,3 0,2 0,3 3,3 0,1 Mdia 12,5 7,0 8,2 11,0 10,5 19,5 32,0 1,4 Mximo 195,0 130,0 140,0 101,0 90,0 270,0 195,0 14,2
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Na rea de recursos humanos, o reordenamento institucional dos programas de abrigo est passando por um processo de crescentes mudanas As recomendaes so de que os profissionais das entidades passem a exercer o papel de educadores, o que envolve, capacitao permanente, considerando as peculiaridades e as dificuldades do trabalho que deve ser desenvolvido. Em relao ao perfil dos dirigentes das instituies pesquisadas, destacamse as seguintes caractersticas: 92,4% so legalmente equiparados ao guardio das crianas e adolescentes abrigados; so na maioria mulheres (60,4%); tm idade mdia de 48,6 anos; tm ensino superior completo (60,8%), sendo que grande parte possui formao na rea de cincias sociais e humanas. Quanto remunerao recebida, mais da metade dos dirigentes (59,3%) afirmou no receber qualquer tipo de remunerao pela funo exercida no abrigo. Entre os dirigentes remunerados, a mdia salarial encontrada foi de R$1.103,96. Como principal motivao para trabalhar no abrigo, a humanitria foi citada por 44,3 dos dirigentes pesquisados. Na distribuio dos recursos humanos que trabalham nos abrigos pesquisados, observou-se que a os profissionais voltados para os cuidados diretos alcanaram a maior proporo em relao ao total de profissionais: 25,5%. Os profissionais voltados para o apoio operacional representaram 21,2%; os da administrao institucional, 15,5%; aqueles que prestam servios especializados, 15,4%; os profissionais da equipe tcnica representaram 11,3% e os de servios complementares, 10,7%. A participao dos profissionais voluntrios nos abrigos varia em funo do tipo de servio prestado. A proporo de voluntrios menor nas equipes tcnicas, na equipe de cuidados diretos e no apoio operacional. Considerando todos os grupos de ocupao, a relao criana e adolescente abrigado por profissional disponvel foi de 12,5 para um, sendo que os dados coletados evidenciaram grande discrepncia entre as regies e entre os grupos de profissionais/atividades nos abrigos. Nesta rea, as informaes reforam a necessidade de serem definidos parmetros tcnicos para orientar a adequao da relao criana/profissional ( nas vrias reas de atuao) nos abrigos.
132
4.5 BIBLIOGRAFIA
CBIA/SP e IEE/PUC SP. Trabalhando Abrigos. Cadernos de Ao n 3. So Paulo: maro/1993 MONCORVO FILHO, Arthur. Histrico da proteo infncia no Brasil: 15001922. Rio de Janeiro: 1926. RIZZINI, Irma. Assistencia infncia no Brasil: uma anlise de sua construo. Rio de Janeiro: Editora Universitria Santa Ursula,1993.
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CAPTULO 5
O ambiente fsico no qual vivem crianas e adolescentes em situao de abrigo

Simone Gueresi de Mello
No tive mais do que uma casa. De seus corredores iluminados pela lua, de seus arcos e suas colunas, de seus pltanos e suas laranjas, de seus pssaros e suas guas correntes, me recordo com xtase. Dessa viso brota minha vida. raiz de minha conscincia, primeiro sabor de meus sentidos, alegria primeira e agora, na ausncia, dor perene. (...) As casas que depois habitei me eram alheias. Apartado de meu primeiro centro, me senti estranho em todas as partes. Choro a ausncia de minha casa infantil com um sentimento de peregrinao, com um cansao de jornada sem fim.1 (Reys Afonso, 1989)
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136 136
5.1 ABERTURA
Os espaos construdos tm como funo essencial a proteo ao ser humano. Desde os primrdios, o homem, em busca da sobrevivncia, intervm no mundo inicialmente por meio da utilizao de espaos naturais, posteriormente pela construo - inventando uma segunda pele que o proteja e lhe garanta um espao habitvel onde possa produzir e reproduzir sua vida. Uma pele que lhe propicie a comodidade, a segurana e o deleite que necessita para viver plenamente.2 Entretanto, a relao entre as pessoas e os espaos, especialmente o espao de moradia, vai alm da estrita utilidade: o significado da habitao para o ser humano extrapola a funo de simples meio de proteo fsica. Para o indivduo, a casa representa o seu lugar no mundo, e por meio de seu endereo que ele confirma esse lugar no espao e na prpria sociedade.3 Por outro lado, a habitao reflete, em vrios aspectos, aqueles que nela moram: uma casa s se torna ela mesma quando o homem a habita, a vivencia, moldando-a com seus costumes, seus desejos, suas angstias, seus sonhos.4 por isso que, desde o incio da sua histria, os homens tm buscado imprimir sua identidade e suas referncias aos espaos que habitam. Com efeito, a moradia reconhecida como direito fundamental do ser humano,5 mas no como uma construo isoladamente: uma habitao adequada significa algo mais do que um teto sob o qual se proteger. Significa que esse teto deve proporcionar privacidade, espao suficiente, acessibilidade fsica e segurana. Deve ter estabilidade e durabilidade estruturais, iluminao, aquecimento e ventilao suficientes. Alm disso, dispor de infra-estrutura bsica, ndices
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1 2
REYES, Alfonso. Iconografia. Ed. FCE, 1989. p.30.
PONCE, Afonso Ramrez. Pensar e habitar. Arquitextos n. 24, maio de 2002. p. 1. Disponvel em: <http:// www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq024/bases/02text.asp>. Acesso em 09 de julho de 2004.
3
ORGANIZAO PANAMERICANA DE SADE. Documento de posicin de la OPS sobre polticas de salud em la vivienda. OMS/OPS/Diviso de Sade e Meio Ambiente. Washington, D.C. Havana, Cuba. Outubro, 1999.
4 5
PONCE. op.cit. p. 6. ONU. Declarao Universal dos Direitos Humanos, art. XXV. 1948.
apropriados de qualidade ambiental, urbanizao adequada e acessibilidade ao trabalho e aos servios bsicos.6 O direito moradia digna, assim, est intimamente ligado aos direitos fundamentais vida e sade, pois o conceito ampliado de habitao envolve a funo de proteo em largo espectro. As condies do espao de habitar, mais do que de quaisquer outros espaos, podem ser consideradas fatores de risco ou de sade, dependendo de sua qualidade.7 Considerando, ainda mais, que a habitao fundamental para o desenvolvimento das atividades produtivas e criativas do ser humano, pode-se dizer que o desenvolvimento como hoje se conhece no seria concebvel sem a intermediao dos espaos da habitao.8 Esse significado que a moradia tem para todos os seres humanos adquire
138 138
maior importncia na medida em que diminui a idade das crianas ou em que aumenta a idade dos adultos. Crianas e idosos so particularmente dependentes da habitao por sua maior necessidade de proteo e permanncia em casa, motivos pelos quais devem ser alvo de especial ateno na busca de adequao dos espaos de moradia.9 As crianas e os adolescentes, no Brasil, gozam de todos os direitos fundamentais inerentes pessoa humana e, alm disso, desfrutam de proteo integral pela condio especial de pessoa em desenvolvimento, sendo dever de todos da famlia, da comunidade, da sociedade em geral e do poder pblico assegurar-lhes, com absoluta prioridade, a efetivao de seus direitos.10 O Estatuto da Criana e do Adolescente estabelece, ainda, o direito ao respeito como direito fundamental de crianas e adolescentes, o que inclui, entre outras coisas, a preservao dos seus espaos e objetos pessoais.11 Assim, como cidados sujeitos de direitos, as crianas e os adolescentes tm direito a uma moradia digna que lhes permita o pleno desenvolvimento e a proteo da sua integridade fsica, moral e psquica, preferencialmente em
Agenda Habitat, pargrafo 60. A Agenda Habitat um compromisso internacional assumido por vrios pases, inclusive o Brasil, na Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre os Assentamentos Humanos - Habitat II, realizada em Istambul, na Turquia, em 1996.
7
Atividades comumente desenvolvidas no ambiente de moradia, como o sono ou o simples repouso, se caracterizam pelo predomnio das funes vegetativas, o que diminui a atividade do sistema imunolgico e aumenta a suscetibilidade a fatores estressantes. (Organizao Panamericana de Sade, op. cit.)
8 9
Organizao Panamericana de Sade, op. cit. Organizao Panamericana de Sade, op. cit. Estatuto da Criana e do Adolescente, arts. 3o e 4o. Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 17.
10 11
companhia de seus familiares.12 Nesse sentido, as crianas e os adolescentes em situao de abrigo medida de proteo que visa a garantia e nunca a privao de direitos merecem especial ateno pela situao peculiar em que se encontram, vivendo em um espao que no o seu de origem, com pessoas que no so os seus familiares. Durante a vigncia da doutrina da situao irregular, inspiradora do antigo Cdigo de Menores, as instituies chamadas totais, destinadas a crianas e adolescentes em situao de risco como orfanatos, internatos, asilos, reformatrios , materializavam-se em construes muito caractersticas: prdios enormes; longos corredores; quartos numerosos que reuniam muitas camas; noidentidade individualizada dos espaos. Alm disso, previam a realizao intramuros de quase todas as atividades atinentes vida das crianas e dos adolescentes abrigados: consultrios mdicos, gabinetes odontolgicos, enfermarias, salas de aula, capelas, ginsios esportivos. Em sntese, um ambiente tipicamente institucional voltado ampla interveno e reforma no modo de ser e viver dos abrigados, uma vez que as instituies tinham como objetivo transform-los em indivduos mais adequados s exigncias da sociedade da poca.13 Nesse contexto, a opulncia das instalaes fsicas das entidades no s atendia plenamente aos objetivos preventivos e correcionais como demonstrava, tambm, o prestgio conquistado e a eficincia da ao institucional. De forma ilustrativa, pode-se observar como se apresentava, em 1942, a evoluo do Asilo Infantil N. S. de Pompia, no Rio de Janeiro, aps ser encampado pela administrao do Patronato de Menores: Nesse curto perodo de doze anos em que o Asilo permanece incorporado ao Patronato de Menores conseguiu um desenvolvimento que a todos surpreende: o terreno em que est construdo, adquirido palmo a palmo, com esmolas e donativos, mede hoje 135 metros de frente por 115 de fundo, todo ele cercado por muro de cimento armado de dois e meio metros de altura, isolando-se assim, completamente, dos visinhos [sic] e da via pblica. O prdio, que, ao ser fundado o Asilo, comportava apenas vinte crianas, j o ano passado agasalhava 140 menores e, dentro em pouco, (...) poder internar mais 60
12
139
Toda criana e todo adolescente tm direito convivncia familiar e comunitria (Estatuto da Criana e do Adolescente. Lei 8.069/90, art. 19).
13
Um exemplo dos objetivos das instituies totais que justificavam as configuraes fsicas descritas pode ser extrado da apresentao do livro sobre o Patronato de Menores, no Rio de Janeiro: A finalidade do Patronato de Menores receber o menor em abandono, ou em risco de perverso ou j viciado e, transcorrido o perodo educacional, restituir sociedade um cidado sadio de corpo e alma, apto para constituir uma clula do organismo social, capaz de prever prpria subsistncia e de impulsionar a vida econmica nacional (...) LIMA, A. Sabia. Patronato de menores. Rio de Janeiro: Editora Henrique Velho, 1942. p. 9.
meninas. (...) Banheiros higinicos, rouparia, pavilho de ginstica, sala de msica, magnficas salas de aula, refeitrios amplos, dormitrios (...) calculando-se em mais de mil contos o valor dessa propriedade. Assim, crianas e adolescentes afastados de suas famlias e da vida em comunidade eram tambm ceifados em suas referncias ambientais. As grandes dimenses espaciais, a organizao impecvel, a extrema homogeneidade e a rotina rgida mostravam que ali no estavam em casa. Como se sabe, crianas e adolescentes que chegam aos abrigos foram, muitas vezes, vtimas de violncia, abandono, negligncias e abusos, o que compromete a auto-estima deles, assim como traz dificuldades na afirmao de sua identidade e individualidade. Uma vez nas instituies como descritas anteriormente, eram
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submetidos homogeneidade espacial e grupal, impedidos de imprimir suas caractersticas pessoais aos espaos como o dormitrio , s manifestaes individuais, como o vestir-se, e ao fazer dirio como o brincar. Fatores que, sem dvida, dificultavam a superao do quadro delicado em que se encontravam. As inovaes introduzidas pela Constituio Federal (1988) e pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (1990) na viso sobre a infncia e a adolescncia provocaram uma inverso na forma de considerar o abrigo em instituies. O que antes era uma medida de preveno e correo de desvios individuais e sociais passa a ser uma medida de proteo. Muda-se o foco, antes centrado na instituio que deveria atender as necessidades de uma sociedade amedrontada pelo perigo representado pelos desajustados, para as necessidades de crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal. Considerando que qualquer objeto arquitetnico surge sempre em resposta a uma demanda, cabe discutir de que forma as crianas e os adolescentes abrigados sero atendidos em suas necessidades e especificidades nas entidades que oferecem programas de abrigo hoje em dia. Ainda que as crianas e os adolescentes estejam temporariamente afastados de suas famlias o que por si j representa uma privao do direito convivncia familiar , a estadia na instituio deve ser o menos agressiva possvel, o que, sem dvida, envolve o ambiente em que se desenvolve o programa de abrigo. Assim, as diretrizes e discusses com vistas a promover o reordenamento dos abrigos para crianas e adolescentes, mostrando caminhos para sua adequao ao ECA, tm dedicado especial ateno estrutura fsica dessas instituies.
Nesse ponto, tratam a questo, basicamente, segundo trs perspectivas: o aspecto externo do abrigo; a configurao interna dos seus espaos; e as atividades que devem ser previstas. Com relao aos aspectos do exterior da construo, particular nfase dada no-identificao do abrigo como tal: devem ser evitadas placas e referncias ostensivas, bem como as edificaes claramente institucionais. O abrigo deve assemelhar-se a outras residncias das proximidades e estar inserido entre elas, para que as crianas e os adolescentes no sejam estigmatizados. Da mesma forma, os espaos internos devem assemelhar-se aos de uma residncia comum, evitando-se, por exemplo, os imensos dormitrios e refeitrios, bem como cozinhas e lavanderias industriais, inacessveis s crianas e aos adolescentes. Alm disso, deve-se prever o acesso para pessoas portadoras de deficincias, de forma que crianas e adolescentes nessa condio no enfrentem recusas sucessivas em funo de inadequaes do ambiente fsico. preciso que as crianas e os adolescentes em situao de abrigo sintam-se em casa, ou, pelo menos, em uma casa, como acontece com a maioria das crianas e dos adolescentes da comunidade que conhecem e que os circunda. Finalmente, a configurao interna dos espaos deve proporcionar que as crianas e os adolescentes desenvolvam suas atividades cotidianas o mais prximo possvel da normalidade. Deve haver ambientes receptivos a brincadeiras e atividades tpicas por idade, os brinquedos e os livros devem estar acessveis aos usurios e, se possvel, espao para recreao ao ar livre. Alm disso, singular ateno dada disponibilidade de um lugar para estudos individuais e realizao de tarefas escolares, existncia de espelhos em altura que permita a visualizao da prpria imagem por todos, bem como aos espaos individuais para guarda de objetos pessoais, onde cada uma possa colocar seus brinquedos, roupas e outros pertences. Todas essas recomendaes tm como objetivo proporcionar a convivncia com rotinas normais infncia e adolescncia, possibilitar a ocorrncia de atividades que favoream o desenvolvimento infanto-juvenil, assim como promover a recuperao e a manuteno da auto-estima e da identidade de todos. Eis o porqu, tambm, da ateno especial aqui dedicada s instalaes fsicas dos abrigos pesquisados no Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
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Ainda que seja dado destaque semelhana com um ambiente residencial, a edificao resultante do cumprimento das recomendaes aos abrigos se construda especificamente em ateno a essas diretrizes no seria exatamente uma residncia comum, mas uma instituio de pequeno porte. Em relao ao princpio do atendimento em pequenos grupos, por exemplo, recomenda-se que o nmero de crianas e adolescentes atendidos em uma mesma unidade de programa de abrigo no ultrapasse 25, nmero que no comumente encontrado em uma residncia. Da mesma forma, sugere-se que os programas de abrigo disponham de espaos externos para recreao e lazer, o que no acontece em grande parte das residncias brasileiras e que pode ser perfeitamente superado pela utilizao de espaos pblicos para esse fim.
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De qualquer forma, deve-se destacar que a edificao resultante da aplicao das diretrizes bastante melhor do que as antigas instituies de abrigo, organizadas em grandes pavilhes e com muitos equipamentos e espaos especializados. Alm disso, o padro recomendado inclui as caractersticas das edificaes residenciais comuns, que poderiam ser consideradas ideais, ao mesmo tempo em que define o mnimo aceitvel o que importante para permitir a transio das instituies de um modelo para o outro. Assim, importante ressaltar que os parmetros considerados na anlise apresentada neste captulo pautaram-se na constituio de uma edificao que comporte at 25 crianas e adolescentes e que se aproxime de um ambiente residencial por algumas caractersticas, mesmo reconhecendo-se que certos critrios utilizados no se aplicariam a um domiclio comum. Os dados utilizados para essa investigao foram coletados por meio das 11 questes do bloco denominado Instalaes Fsicas do questionrio enviado s instituies da Rede SAC, componentes do universo de pesquisa do Levantamento Nacional. Deve-se ressaltar que esta abordagem apresenta algumas limitaes: em primeiro lugar, a metodologia adotada para esta etapa investigao quantitativa por instrumento auto-aplicvel no possibilita uma avaliao profunda da estrutura fsica das instituies, o que seria contemplado de forma mais abrangente em pesquisa que previsse a visitao aos abrigos. Em segundo lugar, em se tratando do primeiro estudo de abrigos para crianas e adolescentes com abrangncia nacional, eram inmeros os aspectos que precisavam ser abor-
dados, de maneira que o instrumento de pesquisa continha outros sete temas, o que acabou por exigir uma limitao no nmero de questes em cada bloco.14 No entanto, realizou-se o esforo de aproximao, com critrios mnimos de adequao, em atendimento inteno mais geral da pesquisa, qual seja, a avaliao da promoo do direito convivncia familiar e comunitria, para o que, sem dvida, as caractersticas fsicas da instituio podem contribuir consideravelmente. Neste sentido, a estrutura fsica dos abrigos pesquisados foi analisada segundo duas dimenses: (i) as condies gerais da edificao, como moradia que deve atender a requisitos bsicos de dignidade, uma vez que direito fundamental de todo ser humano; e (ii) a adequao como programa de abrigo, em atendimento s diretrizes de reordenamento e em cumprimento aos princpios introduzidos pelo ECA.
5.1 CONDIES GERAIS DAS EDIFICAES
As condies gerais das construes onde funcionam os abrigos para crianas e adolescentes da Rede SAC foram analisadas com vistas a se conhecer em que medida as necessidades bsicas relativas moradia dos abrigados esto sendo atendidas. A esse respeito, foram considerados dois dos atributos usualmente utilizados para determinao de adequao das edificaes: (i) as caractersticas de acesso infra-estrutura e (ii) as caractersticas fsicas dos abrigos.15 De maneira geral, as condies investigadas revelam uma situao bastante adequada, mantendo-se as diferenas usuais entre ambientes urbanos e rurais. Das instituies pesquisadas, a grande maioria localiza-se em rea urbana (90,3%), sendo apenas 8,3% (49 abrigos) situados na zona rural (grfico 1).
143
14
Ainda assim, o questionrio possua 83 questes. Para maiores detalhes sobre a metodologia de pesquisa, ver item 1.3, no Captulo 1 deste livro.
15
Com freqncia, em avaliaes de adequao domiciliar, esses atributos so associados a aspectos relativos propriedade da edificao e ao acesso a bens durveis. Essas caractersticas no foram investigadas no Levantamento Nacional pelas especificidades de uma investigao sobre programas de abrigo, para a qual se avaliou no serem relevantes essas informaes, no momento.
GRFICO 01
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC por localizao
144 144
As caractersticas de acesso infra-estrutura so internacionalmente consideradas como indicadores de qualidade de vida, de desenvolvimento, de sade, de cumprimento do direito moradia digna, entre outras. Neste trabalho, foram analisadas segundo trs quesitos: (i) abastecimento de gua; (ii) abastecimento de luz; e (iii) esgotamento sanitrio. Com relao ao abastecimento de gua, como se sabe, a gua potvel absolutamente necessria vida e sade humanas e por isso deve estar disponvel em quantidade suficiente para atender a todas as pessoas, por um preo e em localizao que permitam seu usufruto.16 Como mostra a tabela 1, 84,6% das instituies pesquisadas so servidas pela rede geral, considerada como a forma adequada de abastecimento hdrico.17 Outros 11% so abastecidos por meio de poos ou nascentes, ressaltando-se que, na zona rural, 51% dos abrigos investigados so abastecidos dessa forma, que tambm tem presena significativa na rea urbana: 7,5% (40 abrigos). O abastecimento por poos ou nascentes, ainda que possa ser adequado em alguns casos onde a qualidade da gua pode ser atestada e, especialmente na zona rural, onde o custo de extenso da rede de gua tratada costuma ser demasiado elevado , de maneira geral considerado inadequado, tanto por no se poder determinar a qualidade da gua em todos os casos, quanto pelo comprometimento que pode causar ao meio ambiente, em seu uso indiscriminado.
16 UN-HABITAT (United Nations Human Settlements Programme). Guide to monitoring target 11: improving the lives of 100 million slum dwellers. Nairobi, Kenya, 2003.
Ainda que aqui se esteja tratando de instituies de abrigo e no de domiclios particulares, como parmetro de comparao vale registrar que os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) registram um ndice de 82% de abastecimento pela rede geral de gua no Brasil (IBGE, 2002). Vale destacar que as instituies de abrigo so classificadas como domiclios coletivos na PNAD, para os quais no existem dados desagregados para condies do domiclio.
17
TABELA 01
Brasil: condies gerais das edificaes dos abrigos da Rede SAC, segundo localizao (% de abrigos)
Caractersticas consideradas Acesso infraestrutura Quesitos Principal forma de abastecimento de gua Condies Rede geral Poo ou nascente Cisterna Outras1
No sabe/no respondeu sobre a forma de abastecimento de gua
Funo desempenhada rea rural 32,7 51,0 6,1 10,2 0,0 rea urbana 89,3 7,5 0,9 0,6 1,7
Total de abrigos 84,6 11,0 1,4 1,4 1,7
Principal forma de abastecimento de luz
Rede geral
No sabe/no respondeu sobre a forma de abastecimento de luz
100,0 0,0
99,8 0,2
99,7 0,3
Principal forma de esgotamento sanitrio
Rede geral Fossa sptica Fossa comum

No sabe/no respondeu sobre a forma de esgotamento sanitrio
20,4 63,3 14,3 2,0
76,9 16,4 5,1 1,7
72,0 20,4 5,8 1,9
Caractersticas fsicas
Material da maior parte das paredes externas
Alvenaria Madeira Outro2

No sabe/no respondeu sobre o material das paredes
98,0 2,0 0,0 0,0
97,0 1,5 0,2 1,3
96,9 1,5 0,2 1,4
Funcionamento em rea exclusiva*
Cozinha Dormitrios Refeitrio Administrao Recreao interna Sala para atendimento tcnico especializado Recreao externa Horta Escola/ salas de aula Berrio Oficinas artesanais Consultrio mdico Gabinete odontolgico Oficinas profissionalizantes Outros
No sabe/no respondeu sobre reas exclusivas
98,0 95,9 85,7 77,6 77,6 63,3 73,5 79,6 57,1 10,2 36,7 20,4 30,6 32,7 14,3 0,0
94,7 94,2 80,5 75,2 72,9 55,5 52,8 33,5 28,9 32,5 25,0 17,7 12,2 11,5 8,5 0,8
94,6 93,7 80,6 75,2 73,3 56,0 54,5 37,7 31,4 30,6 26,3 17,7 13,6 13,2 8,8 0,8
145
1 2
Outras: torneira pblica ou chafariz; carro-pipa; rio, aude ou barreiro; gua de outra propriedade (vizinho). Outro: chapas de fibro-cimento (um abrigo).
* rea exclusiva: espao delimitado por paredes ou divisrias, usado somente para a funo descrita. Houve resposta para mltiplas reas exclusivas. Em cada linha, o percentual sobre o total de abrigos da coluna (rurais: 49; urbanos: 532; total: 589). Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
A tabela 2 mostra que nas regies Centro-Oeste e Norte diminui o percentual dos abrigos pesquisados que so abastecidos de gua pela rede geral: 70,7% e 76%, respectivamente. Nessas regies, cresce o abastecimento por poos ou nascentes, que fornecem gua para 22% dos abrigos no Centro-Oeste e para 20% dos nortistas. As outras regies mantm propores semelhantes s mdias nacionais, destacando-se a regio Sudeste como a que tem o maior percentual de abrigos abastecidos pela rede geral: 87,9%. Com relao ao segundo quesito analisado - abastecimento de luz -, todos os abrigos que responderam questo so abastecidos pela rede geral de energia eltrica, inclusive os rurais (100%), o que bastante positivo. Na rea urbana, s 0,2% dos abrigos pesquisados no responderam ou no sabiam dizer a forma de iluminao da instituio. Vale registrar que os dados para o total de domiclios particulares brasileiros indicam que 96,7% tm energia eltrica, sendo 99,4% na zona urbana e 80,2% na zona rural.18 Finalmente, o terceiro quesito das condies de acesso infra-estrutura trata da disposio de resduos sanitrios, considerada importante fator de sade pblica, visto que est ligada preveno de doenas e preservao do meio ambiente, com especial nfase no impacto sobre os recursos hdricos do planeta.19 A principal forma de esgotamento sanitrio em 72% das instituies de abrigo pesquisadas a rede geral, enquanto 20,4% possuem fossas spticas, o que soma 92,4% de adequao a esse critrio. Na zona urbana, o percentual de abrigos adequados de 93,3%, enquanto nas reas rurais, de 83,7%. Nesse quesito est a maior proporo de abrigos no-adequados com relao infra-estrutura (5,8%), embora bastante minoritrios. Ainda assim, vale comparar com os nmeros relativos ao total de domiclios particulares do pas, que so bem menores: 76,7% do total tm ligao com a rede geral ou fossa sptica, sendo 68,1% nas reas urbanas e apenas 17,2% dos domiclios rurais.20 As diferenas regionais so mais evidentes nesse quesito. Enquanto 86,9% das entidades do Sudeste tm ligao com a rede geral de esgotos, no CentroOeste esse percentual de apenas 31,7% e no Norte, 32%. Nessas regies, a participao dos abrigos servidos por fossas spticas, que tambm so adequadas, praticamente o dobro da mdia nacional (44% no Norte e 43,9% no Centro-
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18 19 20
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Rio de Janeiro: 2002. UN-Habitat. op. cit. IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Rio de Janeiro: 2002.
TABELA 02
Brasil/grandes regies: condies gerais das edificaes dos abrigos da Rede SAC (% de abrigos)
Regies brasileiras Quesitos Condies Norte Principal forma de abastecimento de gua Rede geral Poo ou nascente Cisterna Outras
1
Total de abrigos Centro-O. 70,7 22,0 2,4 4,9 0,0 97,6 2,4 84,6 11,0 1,4 1,4 1,7 99,7 0,3
Nordeste 81,3 12,5 1,8 1,8 2,7 100,0 0,0
Sudeste 87,9 7,6 1,4 1,4 1,7 99,7 0,3
Sul 86,1 12,3 0,0 0,0 1,6 100,0 0,0
76,0 20,0 4,0 0,0 0,0 100,0 0,0
No sabe/no respondeu sobre a forma de abastecimento de gua Principal forma de abastecimento de luz Principal forma de esgotamento sanitrio Material da maior parte das paredes externas Rede geral No sabe/no respondeu sobre a forma de abastecimento de luz
Rede geral Fossa sptica Fossa comum No sabe/no respondeu sobre a forma de esgotamento sanitrio Alvenaria Madeira Outro2 No sabe/no respondeu sobre o material das paredes Cozinha Dormitrios Refeitrio Administrao Recreao interna Sala para atendimento tcnico especializado Recreao externa Horta Escola/ salas de aula Berrio Oficinas artesanais Consultrio mdico Gabinete odontolgico Oficinas profissionalizantes Outros No sabe/no respondeu sobre reas exclusivas
32,0 44,0 20,0 4,0
60,7 24,1 11,6 3,6
86,9 12,1 0,3 0,7 97,6 0,0 0,0 2,4 95,8 94,5 82,4 77,2 80,3 62,3 60,2 36,7 29,8 37,4 26,3 17,3 12,8 9,3 6,2 1,0
68,9 23,8 4,9 2,5 95,1 4,1 0,8 0,0 93,4 94,3 77,0 67,2 68,9 45,9 52,5 41,8 20,5 29,5 27,9 16,4 11,5 11,5 14,8 0,8
31,7 43,9 22,0 2,4 97,6 2,4 0,0 0,0 97,6 95,1 80,5 70,7 53,7 41,5 43,9 43,9 36,6 26,8 22,0 19,5 14,6 14,6 7,3 0,0
72,0 20,4 5,8 1,9
92,0 8,0 0,0 0,0 100,0 100,0 72,0 84,0 60,0 44,0 36,0 32,0 16,0 28,0 20,0 0,0 4,0 4,0 4,0 0,0
98,2 0,9 0,0 0,9 90,2 89,3 82,1 78,6 70,5 58,9 50,9 34,8 49,1 17,0 27,7 22,3 18,8 26,8 10,7 0,9
96,9 1,5 0,2 1,4 94,6 93,7 80,6 75,2 73,3 56,0 54,7 37,7 31,4 30,7 26,3 17,5 13,4 13,2 8,8 0,8
Funcionamento em rea exclusiva*
147
Caractersticas consideradas:
1 2
Acesso infra-estrutura
Caractersticas fsicas
Outras: torneira pblica ou chafariz; carro-pipa; rio, aude ou barreiro; gua de outra propriedade (vizinho). Outro: chapas de fibro-cimento (um abrigo). * rea exclusiva: espao delimitado por paredes ou divisrias, usado somente para a funo descrita. Houve resposta para mltiplas reas exclusivas. Em cada linha, o percentual sobre o total de abrigos da coluna (rurais: 49; urbanos: 532; total: 589). Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
Oeste). Entretanto, deve-se destacar que nessas duas regies, assim como no Nordeste, crescem os percentuais de esgotamento por fossas comuns, consideradas inadequadas - 22% no Centro-Oeste, 20% no Norte e 11,6% no Nordeste - , enquanto para a mdia dos abrigos de todo o Brasil o percentual revelado pelo Levantamento Nacional de apenas 5,8%. Com efeito, registra-se que a proporo de abrigos adequados quanto a esse quesito (rede geral somado fossa sptica) de 99% no Sudeste e de 75,6% no Centro-Oeste, 76% no Norte e 84,8% no Nordeste. No Sul, 92,7% dos abrigos so adequados, respondem por , parcela semelhante mdia nacional. O segundo grupo de aspectos considerados foi o das caractersticas fsicas das edificaes. sabido que o ambiente em que se vive influencia diretamente nas condies de sade fsica e mental das pessoas. Segundo Wilheim21, a proteo contra agresses externas e a disponibilidade de espao para repouso, por exemplo, so condies que aumentam a possibilidade de recuperao fsica dos indivduos e, como conseqncia, de garantia da sua integridade, levando sensao de bem-estar e segurana. Por sua vez, o silncio, o recolhimento e a privacidade so condies importantes para a chamada recuperao emocional, possibilitando a apreenso e o processamento de informaes que permitem o estabelecimento de um quadro coerente e consistente da realidade vivida. Esses aspectos facilitam a consolidao da orientao moral e tica do indivduo (saber o que certo e o que errado), contribuem para a sensao de ser aceito e querido, assim como aumentam as possibilidades de expresso e criao. As caractersticas fsicas das instituies de abrigo pesquisadas foram captadas no Levantamento Nacional por meio de dois quesitos: (i) o material das paredes externas do abrigo e (ii) as reas separadas por paredes ou divisrias com funcionamento exclusivo. O material das paredes externas determina a durabilidade e a adequao da construo para cumprir suas funes essenciais de proteo contra intempries, agresses e animais, bem como de manuteno da privacidade em relao ao meio social na realizao de determinadas atividades. A anlise desse quesito revela que a grande maioria das instituies pesquisadas possui paredes de alvenaria (96,9%), enquanto o restante das instituies que responderam a essa questo tambm so construdas com materiais considerados adequados. Ou
148 148
21
WILHEIM, Jorge. Cidades: o substantivo e o adjetivo. 3 ed. So Paulo: Editora Perspectiva, 2003. p. 152.
seja, pode-se dizer que a totalidade das instituies respondentes est adequada em relao a esse quesito. Entre as regies brasileiras, no h grandes variaes, destacando-se apenas a maior participao da madeira na constituio das paredes externas dos abrigos do Norte (8%) e do Sul (4,1%), o que pode ser explicado pelas caractersticas da arquitetura regional que, nos dois casos, registram a freqente utilizao desse material em construes. O funcionamento em reas exclusivas, segundo quesito analisado para as caractersticas fsicas dos abrigos, se refere existncia de cmodos separados por paredes ou reas delimitadas por algum tipo de divisria, utilizados somente para o desenvolvimento de determinadas funes. Por exemplo, dormitrios apenas servindo como dormitrios, cozinhas utilizadas apenas para esta funo, e assim por diante. A incluso deste quesito visou conhecer a forma de organizao dos espaos nos abrigos, visto que pode facilitar ou dificultar o usufruto de fatores importantes como silncio, privacidade e descanso, alm de influenciar aspectos de segurana, como a proteo de reas de calor e de presena de combustveis. A anlise mostra que a grande maioria dos abrigos investigados possui reas utilizadas exclusivamente como cozinha (94,6% do total) e dormitrios (93,7%)-, o que, a rigor, so as funes mnimas a serem desenvolvidas em separado para um atendimento saudvel s crianas e aos adolescentes. Em seguida, observa-se que 80,6% das instituies da Rede SAC tm espaos exclusivos para refeies e 75,2% para as funes administrativas (tabelas 1 e 2). Com relao existncia de espaos destinados recreao e lazer, 73,3% possuem espaos de recreao interna salas para TV, espaos de brinquedos e jogos, por exemplo e 54,7% tm reas de lazer externas quadras esportivas, campos de jogos, parquinho infantil e piscinas, entre outros. A disponibilidade desses espaos importante para o desenvolvimento das crianas e dos adolescentes, mas a existncia deles no deve limitar a realizao desse tipo de atividade exclusivamente ao abrigo. importante buscar a participao em aes junto comunidade, bem como a utilizao de espaos pblicos destinados recreao e ao lazer de crianas e adolescentes. Vale registrar, ainda, que 56% mantm salas para atendimento tcnico especializado (por assistentes sociais ou psiclogos, por exemplo), o que demonstra
149
a prioridade e a importncia conferidas a esse tipo de atividade e manuteno da privacidade necessria em atendimentos individuais, se realizados nas dependncias do abrigo. Deve-se observar, ainda, que as funes que exigem reas externas como recreao e horta , bem como os espaos destinados a funes mais especializadas salas de aula, oficinas e consultrios tm presena maior nos abrigos situados na zona rural do que nos urbanos, provavelmente por estarem em terrenos maiores e pela menor disponibilidade de servios externos s instituies. As regies brasileiras no mostram grandes variaes da anlise nacional em relao s funes mais essenciais, como cozinhas e dormitrios, mantidas em reas exclusivas pela maior parte dos abrigos. J os espaos mais especia-
150 150
lizados mostram participao diferenciada por regio: tm uma presena maior no Nordeste e consideravelmente menor no Norte em relao s outras regies e mdia nacional. As escolas/salas de aula, por exemplo, cuja presena no mesmo espao do abrigo no o mais desejvel, pois preciso buscar a insero em escolas da comunidade, esto presentes em 49,1% dos abrigos nordestinos (tabela 2). A partir da observao dos critrios considerados, pode-se concluir que a grande maioria das construes dos abrigos pesquisados est em situao adequada, geralmente em melhores condies que a mdia dos domiclios particulares brasileiros. Pode-se afirmar, assim, que, do ponto de vista da estrutura fsica e de acesso infra-estrutura, as necessidades da maioria das crianas e dos adolescentes abrigados esto sendo atendidas. No entanto, a observao dos dados sobre reas exclusivas suscitam algumas preocupaes, especialmente no que se refere manuteno de espaos para atendimentos especializados, que, em princpio, deveriam ser realizados fora do abrigo, por meio da utilizao dos servios existentes na comunidade. Porm, esses so aspectos mais voltados para a anlise da adequao s diretrizes para reordenamento de abrigos, o que ser detalhado a seguir.
5.2 ADEQUAO DAS INSTALAES AO DESENVOLVIMENTO DE PROGRAMA DE ABRIGO
Como j foi visto, recomenda-se que as instituies que oferecem programas de abrigo para crianas e adolescentes mantenham caractersticas residenciais tanto no que se refere rotina desenvolvida quanto aos espaos construdos. Deve-se ter em mente que, conforme o que est estabelecido no Estatuto da Criana e do Adolescente, o abrigo representa uma moradia alternativa, da qual necessitam algumas crianas e adolescentes, preferencialmente por um perodo breve. Por outro lado, por estarem vivenciando uma situao especial de fragilidade, essas crianas e esses adolescentes necessitam de maiores cuidados no atendimento oferecido e no ambiente constitudo para sua recepo e acolhimento. Com a inteno de verificar em que medida as instituies pesquisadas pelo Levantamento Nacionalesto de acordo com as diretrizes para o reordenamento de abrigos no que se refere s instalaes fsicas, foram analisadas caractersticas afetas a dois aspectos: (i) a insero da edificao no contexto da comunidade; e (ii) a configurao dos seus espaos internos.
5.2.1 Insero da edificao no contexto da comunidade As caractersticas de insero da edificao no contexto da comunidade so importantes porque, como visto anteriormente, o local de moradia representa o lugar do indivduo no mundo e, especialmente, na comunidade em que vive, sendo uma extenso da sua identidade. Por este motivo, as instituies de abrigo devem se inserir em bairros residenciais e no destoar das residncias ao seu redor. Alm disso, na busca de superao das instituies totais, desejvel que as instituies de abrigo se instalem em bairros que permitam o acesso facilitado a servios e equipamentos comunitrios, possibilitando a interao com a comunidade circundante e a utilizao da rede de servios existentes. Assim, a adequao da edificao no contexto foi avaliada segundo trs quesitos: (i) a existncia de outras residncias nas proximidades do abrigo; (ii) o aspecto externo da edificao; e (iii) a disponibilidade de servios na vizinhana. Com relao ao primeiro deles, a grande maioria dos abrigos (95,1%) conta com residncias nas proximidades, o que foi considerado adequado.
151
Apenas 4,4% dos abrigos no contam com residncias prximas, sugerindo que esto inseridos em bairros isolados ou no-residenciais (grfico 2).
GRFICO 02
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC por presena de residncias nas proximidades
152 152
TABELA 03
Brasil/grandes regies: condies de adequao dos abrigos da Rede SAC segundo critrios de insero da edificao no contexto da comunidade
Quesitos Regies brasileiras Norte Residncias Adequado) nas proximidades Inadequado No sabe/no respondeu Aspecto externo do abrigo Adequado Inadequado No sabe/no respondeu Vizinhana Adequado Inadequado No sabe/no respondeu Adequados em todos os critrios 92,0% 8,0% 0,0% Nordeste 95,5% 4,5% 0,0% Sudeste 96,5% 3,1% 0,3% Sul 95,9% 3,3% 0,8% Centro-Oeste 82,9% 14,6% 2,4% 95,1% 4,4% 0,5%
Condies
Brasil
76,0% 12,0% 12,0%
54,5% 33,9% 11,6%
66,1% 25,3% 8,7%
77,0% 16,4% 6,6%
70,7% 26,8% 2,4%
66,9% 24,6% 7,5%
96,0% 0,0% 4,0%
91,1% 5,4% 3,6%
91,0% 5,9% 3,1%
86,9% 8,2% 4,9%
78,0% 12,2% 9,8%
89,5% 6,5% 4,1%
68,0%
47,3%
58,5%
68,0%
53,7%
58,4%
Quanto a esse item, observa-se que as regies Sudeste, Sul e Nordeste quase no apresentam variaes em relao mdia dos abrigos brasileiros: esto
adequados 96,5% dos abrigos no Sudeste, 95,9% no Sul e 95,5% no Nordeste. No Norte, a proporo fica um pouco abaixo, em 92%, e o Centro-Oeste tem o menor percentual de instituies consideradas adequadas: 82,9% possuem outras residncias nas proximidades (tabela 3). Com relao ao segundo quesito considerado, o aspecto externo da edificao onde se desenvolve o programa de abrigo, foram analisadas as informaes sobre os tipos de construes destinadas moradia das crianas e dos adolescentes abrigados como casas, apartamentos, pavilhes/prdios ou outros. Nesta avaliao, foram classificados como adequados os abrigos que informaram ter pelo menos uma construo do tipo casa. Para a utilizao desse parmetro de adequao, considerou-se que a maior parte dos domiclios particulares brasileiros esto sediados em construes como casas ou apartamentos em edifcios residenciais.22 Alm disso, o imaginrio coletivo com relao moradia reforado pela usual representao da habitao por meio de uma casa. Assim, partiu-se do pressuposto de que, para se assemelhar a uma residncia e reproduzir um ambiente residencial, as instituies de abrigo deveriam manter alguma referncia usual aparncia externa de um domiclio comum.23 O percentual de abrigos adequados segundo o aspecto externo da edificao cai em relao ao anterior. As instituies pesquisadas que tm pelo menos uma casa destinada moradia das crianas e dos adolescentes sob seus cuidados representam 66,9% do total (grfico 3). Outros 24,6% possuem exclusivamente outros tipos de construes, em sua grande maioria pavilhes/prdios, que remetem s antigas instituies de atendimento a crianas e adolescentes. A tabela 3 mostra que as regies Sul, Norte e Centro-Oeste tm percentuais maiores do que a mdia nacional de abrigos adequados com relao ao aspecto externo das construes: 77%, 76% e 70,7%, respectivamente. O Sudeste tem 66,1% dos abrigos com pelo menos uma casa para moradia das crianas e dos adolescentes, enquanto no Nordeste a participao desses abrigos de 54,5%.
153
22
Os dados da PNAD mostram que 88,7% dos domiclios particulares permanentes brasileiros situam-se em casas e 10,7% em apartamentos residenciais (IBGE, 2002).
23
Vale ressaltar que o questionrio auto-aplicvel respondido pelas instituies pesquisadas contava com um item relativo a apartamentos, que no foi considerado por dois motivos: primeiro, por serem muito pontuais os casos de referncia exclusiva a esse tipo de construo j que, em geral, os abrigos indicaram tambm a existncia de casas, o que j os inclua como adequados. Segundo, porque o item apartamentos foi assinalado com referncia a quartos que dispem de sanitrio exclusivo, o que no necessariamente se enquadra como aspecto residencial, conforme estabelecido para esta anlise. Destaca-se, ainda, que a opo casa no era necessariamente exclusiva, aceitando-se a existncia de outros tipos de construo na instituio.
GRFICO 03
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC por tipo de construo destinada moradia das crianas e dos adolescentes abrigados
154 154
Como terceiro quesito relativo insero da edificao no contexto da comunidade, analisou-se a disponibilidade de servios na vizinhana que possam ser usados pelas crianas e pelos adolescentes abrigados. As instituies que responderam o questionrio enviado assinalaram, entre as opes oferecidas, as existentes nas proximidades do abrigo: comrcio, delegacia, escola, escritrios, hospital, igreja, indstrias, outras instituies de abrigo, ponto de nibus e posto de sade. O grfico 4 mostra que 84,6% dos abrigos pesquisados possuem escolas prximas e 82,7% tm acesso facilitado a pontos de nibus. Comrcio e igrejas/ templos esto presentes na vizinhana de 73,3% das instituies, enquanto h postos de sade em 66,2% dos casos. Cerca de um tero dos abrigos mantm proximidade com equipamentos como hospital (34,5%), escritrios (28%) e delegacias (27,3%). So minoria as entidades que tm como vizinhas outras instituies de abrigo (21,1%) e indstrias (16,8%). Esse retrato mostra que a maior parte das instituies pesquisadas tem possibilidade de acesso a importantes servios e equipamentos nas suas proximidades, o que pode facilitar em muito a promoo da convivncia das crianas e dos adolescentes com a comunidade - direito estabelecido como fundamental pelo Estatuto da Criana e do Adolescente e que deve ser priorizado no desenvolvimento das atividades dos programas de abrigo.
GRFICO 04
Brasil: servios presentes nas proximidades (vizinhana) dos abrigos da Rede SAC
Indo alm da anlise da presena isolada deste ou daquele servio nas proximidades das instituies pesquisadas, para melhor qualificar o contexto em que se inserem esses abrigos, foi estabelecida uma pontuao para cada um dos elementos presentes na vizinhana. soma resultante atribuiu-se a classificao de timo, bom ou ruim. Definiram-se como mais importantes os itens escola, posto de sade e ponto de nibus, recebendo dois pontos cada um, quando existentes. Esses foram definidos como os mais valorosos porque os dois primeiros representam servios bsicos essenciais de ateno a crianas e adolescentes, e o terceiro, um equipamento pblico estratgico para facilitar a mobilidade das pessoas e o acesso quilo que no estiver disponvel nos arredores. Outros trs itens, tambm importantes para a promoo da convivncia das crianas e dos adolescentes com a comunidade prxima, mereceram um ponto cada: comrcio, delegacia e igrejas/templos. A existncia de escritrios e hospitais foi considerada indiferente. No caso de hospitais, especificamente, a instalao deste tipo de equipamento estabelecido
155
em um planejamento de escala mais abrangente, no mbito da cidade e no de bairros, j que destina-se a casos de maior complexidade no sistema de ateno sade da populao. Assim, ainda que a proximidade de um hospital seja interessante, no se pode tornar negativa a sua inexistncia. Com relao a outras instituies de abrigo nas vizinhanas, no desejvel que um abrigo fique em local especializado, onde existam apenas instituies desse tipo. Entretanto, em alguns casos, a existncia de outros abrigos nas proximidades pode at significar um fator positivo, como a aproximao de irmos, que no puderam permanecer no mesmo abrigo. Pode, ainda, significar a existncia de outras unidades ligadas a uma mesma instituio, sendo natural estarem prximas umas das outras. Assim, estabeleceu-se a presena de outros abrigos como item indiferente nos casos das instituies que citaram haver tambm residncias nas proximidades, o que leva deduo de que no se trata de local estritamente institucional. Por outro lado, para as entidades que informaram existir outros abrigos, mas no citaram residncias nas proximidades (seis abrigos), esse item foi considerado negativo, assim como a presena de indstrias, equivalendo subtrao de um ponto para cada. A soma resultante da aplicao da pontuao a cada item presente nos arredores das instituies pesquisadas podia apresentar um resultado mximo de nove pontos e um mnimo de dois pontos negativos. A partir desses parmetros, estabeleceu-se como tima a vizinhana dos abrigos que conseguiram pontuao entre seis e nove; boa queles que tiveram um total de trs a cinco pontos; e ruim para os que somaram dois pontos ou menos. No grfico 5 pode-se observar que a grande maioria dos abrigos da Rede SAC tem vizinhana classificada como tima (69,8%) ou boa (19,7%), o que representa 89,5% de abrigos considerados adequados segundo esse quesito. A regio Norte apresenta percentual elevado de adequao (96% dos seus abrigos), enquanto nas regies Centro-Oeste e Sul, a parcela de entidades adequadas fica abaixo da mdia nacional: 78% e 86,9%, respectivamente (tabela 3).24
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24
No Centro-Oeste, o percentual de no-respostas a essa questo foi elevado (9,8%), o que contribuiu para a diminuio do percentual de abrigos considerados adequados.
GRFICO 05
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC por qualificao da vizinhana
Finalmente, a tabela 3 mostra o percentual de abrigos adequados segundo todos os critrios estabelecidos para os trs quesitos j analisados individualmente. Em todo o Brasil, de 58,4% a parcela de abrigos que: (i) tem residncias nas proximidades; (ii) possui pelo menos uma construo com aspecto tipicamente residencial; e (iii) dispe de uma quantidade razovel de servios e equipamentos nas proximidades. As regies Norte e Sul so as que apresentam maior proporo de abrigos adequados segundo todos os quesitos: no total de entidades pesquisadas nessas regies, 68% esto adequadas. As regies Sudeste (58,5%) e Centro-Oeste (53,7%) mantm propores praticamente iguais mdia nacional, enquanto a regio Nordeste foi a que apresentou a menor proporo de abrigos considerados adequados: 47,3%. Pode-se afirmar, portanto, que a maioria do universo dos abrigos da Rede SAC est adequada quanto insero das suas edificaes no contexto das comunidades em que se localizam, o que pode facilitar a garantia do direito convivncia comunitria das crianas e dos adolescentes sob seus cuidados. necessrio, entretanto, que especial ateno seja dada aos casos destoantes, j que aqui consideramos valores mdios, que escondem os casos mais gritantes de inadequao, ainda que reduzidos. O conforto ambiental apontado como fator que influencia na sensao de segurana e no sentimento de realizao dos indivduos. Junto a outros tantos fatores ambientais j analisados - como o acesso gua limpa e a instalaes sanitrias adequadas -, o conforto no mbito das edificaes influenciado pela
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disponibilidade de espao, pelo desfrute de privacidade e pela possibilidade de obteno de silncio e, conseqentemente, de repouso e reflexo.25 O desenvolvimento de atividades adequadas ao desenvolvimento infantojuvenil e, especificamente, de crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social certamente depende do projeto pedaggico da instituio que se dedique a atend-los e da relao estabelecida com os profissionais que lhes do ateno especializada e cotidiana na entidade. Alguns desses aspectos so tratados em outros captulos deste estudo. Outros, ainda, poderiam ser captados com o desenvolvimento de pesquisas qualitativas de investigao dos aspectos subjetivos que permeiam o atendimento em regime de abrigo. No obstante, as caractersticas relativas configurao dos espaos internos dos
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abrigos podem influenciar no desenvolvimento do projeto pedaggico e foram aqui analisadas levando-se em considerao um mnimo de conforto; a adequao ao atendimento personalizado e em pequenos grupos princpio estabelecido pelo Estatuto da Criana e do Adolescente para o atendimento em entidades ; e a acessibilidade para pessoas portadoras de deficincias, o que indica a possibilidade de acolher indistintamente crianas e adolescentes nessa condio. Assim, a partir das informaes disponveis, foram considerados cinco quesitos, a saber: (i) o nmero de dormitrios por unidade de atendimento; (ii) o nmero de crianas e adolescentes por dormitrio; (iii) o nmero de crianas e adolescentes por sanitrio disponvel; (iv) a existncia de locais individuais para guarda de objetos pessoais das crianas e dos adolescentes abrigados; e (v) a existncia de instalaes adaptadas ao acesso de pessoas com deficincias. Para o primeiro deles, o nmero de dormitrios destinados a crianas e adolescentes sob os cuidados da entidade, estabeleceu-se como adequado um mximo de seis dormitrios por unidade de atendimento.26 Para a definio deste parmetro, buscou-se a coerncia com o princpio de atendimento em pequenos grupos estabelecido pelo Estatuto da Criana e do Adolescente - para o que se recomenda o acolhimento de at 25 crianas e adolescentes por unidade -, bem como a acomodao de no mximo quatro pessoas em um mesmo dormitrio, critrio que ser tratado adiante.
25 26
WILHEIM, Jorge. op. cit. p. 152.
Uma mesma instituio de abrigo pode ter mais de uma unidade de atendimento. Nesses casos, o nmero total de dormitrios foi dividido pelo nmero de unidades separadas destinadas moradia das crianas e dos adolescentes abrigados.
Alm disso, levou-se em considerao que 52,2% dos domiclios particulares no Brasil tm no mximo cinco cmodos, e 44,5% tm entre cinco e dez.27 Tendo em vista a possibilidade de adaptao de unidades habitacionais para a utilizao em programas de abrigo, o que facilita em muito a manuteno de aspectos residenciais, avaliou-se que mais do que seis dormitrios constituiriam edificaes muito diferentes do padro residencial brasileiro. O grfico 6 mostra que a maioria dos abrigos possui um nmero adequado de dormitrios por unidade de atendimento (86,4%). Entretanto, se primeira vista esse dado pode indicar que os abrigos mantm um ambiente residencial, com um pequeno nmero de dormitrios, importante assinalar que a parcela de adequao a esse quesito praticamente o inverso da verificada para o prximo: apenas 18% das instituies mantm um nmero pequeno de crianas e adolescentes por dormitrio (grfico 7). Ou seja, os dormitrios so poucos porque abrigam um grande nmero de crianas e adolescentes, o que os aproxima mais das caractersticas de ambientes institucionais, nos moldes dos antigos abrigos para crianas e adolescentes, descaracterizando o ambiente residencial.
GRFICO 06
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC segundo nmero de dormitrios por unidade de atendimento
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O nmero de crianas e adolescentes por dormitrio foi calculado pelo cruzamento de dois aspectos: (i) a densidade por dormitrio, ou seja, a relao entre o total de crianas e adolescentes atendidos pela instituio e o nmero de dormitrios existentes; e (ii) o nmero mximo de crianas e adolescentes que utilizavam um mesmo quarto no perodo da pesquisa.
27
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Rio de Janeiro: 2002.
GRFICO 07
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC segundo nmero de crianas e adolescentes por dormitrio
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Considerou-se como limite para adequao a presena de at quatro crianas e adolescentes por dormitrio, levando-se em conta parmetros adotados em diretrizes para o reordenamento de instituies de abrigo, que fazem referncia capacidade mxima por dormitrio.28 Por outro lado, considerou-se, tambm, que a convivncia de at quatro pessoas em um mesmo dormitrio seria razovel para proporcionar um ambiente com semelhana residencial, com condies mnimas de sade e conforto.29 Deve-se ressaltar que essas condies dependem, tambm, do tamanho dos dormitrios, bem como do uso que permitido fazer do seu ambiente informaes no colhidas diretamente por esta pesquisa. De qualquer forma, os dados gerais fornecidos pelo Levantamento Nacional possibilitam uma aproximao das condies de adequao dos abrigos, o que pode, inclusive, subsidiar a realizao de investigaes qualitativas de avaliao in loco. Como j foi visto no grfico 7, apenas 18% das instituies pesquisadas acomodam at quatro crianas e adolescentes por dormitrio, enquanto a grande maioria (78,6%) possui quartos que recebem cinco ou mais abrigados, proporo que no varia muito em nenhuma das regies brasileiras (tabela 4).
28
MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL. SECRETARIA DE ESTADO DE ASSISTNCIA SOCIAL. Subsdios para o ordenamento e financiamento dos servios de abrigo Programa Acolher. Braslia, 2000. Vale registrar que internacionalmente existem inmeros parmetros diferentes para definio da adequao de unidades particulares de habitao com relao densidade por dormitrio/cmodo. As diferenas consistem tanto no nmero mximo admitido (variando de 1,5 a 3) quanto na forma de clculo da densidade (por exemplo, considerando-se todos os cmodos, apenas aqueles utilizados como dormitrios ou a disponibilidade de m2; fazendo-se ou no ponderaes por sexo dos ocupantes e relao parental/afetiva entre eles). Essas nuances metodolgicas impedem que se possa determinar quantas pessoas, de fato, utilizam um mesmo dormitrio o que era o objetivo na avaliao das instituies pesquisadas. No que se refere a instituies de abrigo, no h referncias condizentes com as diretrizes de reordenamento, em cumprimento ao atendimento em pequenos grupos.
29
TABELA 04
Brasil/grandes regies: condies de adequao dos abrigos da Rede SAC segundo critrios de configurao dos espaos internos
Quesitos Condies Norte Nmero de crianas e adolescentes por dormitrio Nmero de dormitrios Adequado Inadequado No sabe/no respondeu Adequado Inadequado No sabe/no respondeu Nmero de crianas e adolescentes por sanitrio Existncia de espaos individuais para guarda de pertences Acessibilidade para pessoas portadoras de deficincias Adequado Inadequado No sabe/no respondeu Adequado Inadequado No sabe/no respondeu Adequado Inadequado No sabe/no respondeu 12,0% 88,0% 0,0% Nordeste 12,5% 79,5% 8,0% Regies brasileiras Sudeste 18,7% 79,6% 1,7% Sul 21,3% 75,4% 3,3% Centro-Oeste 22,0% 73,2% 4,9% 18,0% 78,6% 3,4% Brasil
96,0% 4,0% 0,0%
79,5% 15,2% 5,4%
88,2% 11,1% 0,7%
86,9% 11,5% 1,6%
85,4% 9,8% 4,9%
86,4% 11,5% 2,0%
36,0% 64,0% 0,0%
50,0% 49,1% 0,9%
63,0% 35,6% 1,4%
61,5% 36,9% 1,6%
63,4% 36,6% 0,0%
59,1% 39,7% 1,2%
84,0% 16,0% 0,0%
81,3% 18,8% 0,0%
87,2% 11,8% 1,0%
85,2% 13,1% 1,6%
87,8% 12,2% 0,0%
85,6% 13,6% 0,8%
12,0% 84,0% 4,0%
16,1% 81,3% 2,7%
12,5% 86,9% 0,7%
9,0% 90,2% 0,8%
14,6% 82,9% 2,4%
12,6% 86,1% 1,4%
Adequados nos quatro primeiros quesitos (exc. acesso a PPDs) Adequados em todos os critrios
8,0%
8,0%
11,4%
12,3%
14,6%
11,0%
4,0%
0,0%
1,4%
0,0%
0,0%
0,8%
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A investigao do nmero mximo de pessoas utilizando o mesmo dormitrio no perodo da pesquisa revelou que, ao mesmo tempo em que foram encontrados abrigos com apenas uma (0,2%) ou duas (2,4%) crianas e adolescentes por dormitrio, 7,5% das instituies mantinham mais de 20 no mesmo quarto, chegando ao nmero mximo de 80 em um mesmo dormitrio. Considerando a tradio das antigas instituies de abrigo de manter enormes dormitrios - o que dificultava a identificao individual do espao, bem como a manuteno da prpria privacidade -, esses dados so preocupantes. O terceiro quesito refere-se ao nmero de crianas e adolescentes por sanitrio, obtido pela relao entre o total de crianas e adolescentes vivendo no abrigo e o
nmero de sanitrios disponveis para seu uso. Considerou-se como adequada a densidade mxima de at sete crianas e adolescentes por sanitrio. Na ausncia de referncias oficiais sobre esta questo, decidiu-se pela consulta aos parmetros utilizados em cdigos de edificaes e obras municipais, que variam de cidade para cidade. A partir de uma breve pesquisa nesses documentos, possvel elencar algumas consideraes. No que se refere s edificaes habitacionais determina-se que cada habitao tenha, pelo menos, um conjunto de bacia sanitria, lavatrio e chuveiro, ou seja, um sanitrio. Em se tratando de habitaes multifamiliares, ou seja, que abrigam mais de uma famlia com uso de instalaes comuns, estabelecida como mnima a existncia de dois sanitrios, sendo um para cada sexo. Por outro lado, quando h referncia a entidades de abrigo, so classificadas como habitaes coletivas, juntamente com asilos, albergues e penses, entre outras. Na maior parte dos casos, o nmero de habitantes por sanitrio estabelecido para esse tipo de edificao varia entre 10 e 20 pessoas.30 Frente diversidade desse quadro, tentou-se determinar um parmetro para avaliar a adequao das instituies pesquisadas com relao s diretrizes de reordenamento. Levou-se em conta a aproximao desejada entre as instituies de abrigo e uma residncia comum, optando-se por um meio termo: a mdia entre o mnimo das exigncias legais para instituies de abrigo que, ao que tudo indica, ainda respondem s antigas prticas de atendimento a crianas e adolescentes e as exigncias para habitaes unifamiliares, considerando que a mdia de habitantes por domiclio no Brasil de 3,6 pessoas.31 Assim, adotou-se como parmetro de adequao a densidade de sete crianas e adolescentes por sanitrio disponvel para seu uso no abrigo. O grfico 8 mostra que, no Brasil, 59,1% das instituies pesquisadas atendem a esse critrio, registrando-se, na anlise regional, que as regies CentroOeste, Sudeste e Sul tm, respectivamente, 63,4%, 63% e 61,5% dos abrigos adequados. J a regio Nordeste apresenta 50% dos abrigos em adequao, enquanto o Norte apresenta o percentual mais baixo: 36%, invertendo a relao entre adequados e no-adequados (tabela 4).
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30
Exemplos de parmetros para habitaes coletivas: Cdigo de Edificaes de So Paulo, um sanitrio para cada 20 pessoas; Cdigo de Edificaes de Porto Alegre, um conjunto de bacia sanitria e lavatrio para cada cinco pessoas e um chuveiro para cada dez pessoas; Cdigo de Edificaes de Pelotas/RS: um sanitrio para cada dez pessoas; Cdigo de Edificaes de Vitria: um sanitrio para cada dez pessoas; Cdigo de Edificaes de Belo Horizonte: um sanitrio para cada 15 pessoas.
31
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Rio de Janeiro: 2002.
GRFICO 08
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC por nmero de crianas e adolescentes por sanitrio
O quarto quesito diz respeito existncia de locais individuais para guarda de objetos pessoais das crianas e dos adolescentes abrigados, recomendao qual conferida singular importncia nos documentos de diretrizes para organizao de entidades que oferecem abrigo para crianas e adolescentes. Do total de entidades pesquisadas, 85,6% possuem espaos para que cada criana e adolescente possa guardar seus pertences, como roupas, documentos, fotos, livros e brinquedos pessoais (grfico 9). Ainda assim, 13,6% das entidades no possuem esse tipo de local reservado, que pode ser simplesmente um armrio, uma gaveta, ou uma prateleira individual.
GRFICO 09
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC por existncia de espaos individuais para guarda de pertences
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O quinto e ltimo quesito considerado em relao configurao dos espaos internos dos abrigos diz respeito adaptao das instalaes fsicas ao acesso de pessoas com deficincias. Este o quesito com menor ndice de adequao dos abrigos da Rede SAC: apenas 12,6% das instituies podem receber crianas e adolescentes portadores de deficincias com o conforto de instalaes adequadas (grfico 10).
GRFICO 10
Brasil: distribuio dos abrigos da Rede SAC por existncia de instalaes fsicas adaptadas ao acesso de pessoas com deficincias
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Essa proporo no varia muito em relao s regies brasileiras (tabela 4). Em todo o pas existem poucos abrigos preparados para receber pessoas com deficincias, o que exigiria um mnimo de adaptao nas instalaes fsicas: portas mais generosas, reduo de obstculos nas circulaes, sanitrios com apoios nas paredes. Sem isso, aparecem as indesejveis especializaes: de um lado, os abrigos que s recebem pessoas com deficincias, por serem os nicos que tm condies de faz-lo; de outro, um sem nmero de rejeies s crianas e aos adolescentes com deficincias e a dificuldade de sua insero mais igualitria na poltica de atendimento em regime de abrigo. Finalmente, a tabela 4 mostra, tambm, as propores de abrigos considerados adequados em relao a todos os critrios analisados para a configurao dos espaos internos: (i) o nmero de dormitrios por unidade de atendimento; (ii) o nmero de crianas e adolescentes por dormitrio; (iii) o nmero de crianas e adolescentes por sanitrio disponvel; (iv) a existncia de locais individuais para guarda de pertences; e (v) a existncia de instalaes adaptadas ao acesso de pessoas com deficincias.
Os abrigos considerados adequados em relao configurao dos seus espaos internos, que atendem a todas as condies simultaneamente, representam uma parcela nfima do total pesquisado: apenas 0,8%. Nas regies Nordeste, Sul e Centro-Oeste, a situao ainda pior: nenhum abrigo adequado segundo todos os critrios. Com efeito, percebe-se que o ltimo quesito acessibilidade para pessoas com deficincias o que mais exclui entidades da condio de adequao. Retirando-se da anlise esse parmetro, a parcela de abrigos adequados no total do universo pesquisado sobe para 11,0%. Ainda assim, o percentual de abrigos adequados permanece baixo e no h grandes variaes por regies brasileiras. Enquanto 58,4% das instituies esto adequadas segundo os parmetros externos da edificao, menos de um quinto dessa parcela segue orientaes mnimas de ambientao interna. Parece que os grandes prdios isolados entre muros e totais no atendimento a crianas e adolescentes esto sendo superados com mais facilidade. Talvez porque o ECA seja explcito ao indicar o atendimento em pequenos grupos. Por outro lado, as condies internas ainda esto mais longe da adequao e mais prximas do passado. Provavelmente, esse dado se explica porque a evoluo do simples atendimento numrico em pequenos grupos para uma verdadeira promoo da convivncia em um ambiente residencial exige maiores mudanas culturais.
165
A anlise da estrutura fsica das instituies de abrigo que recebem recursos do governo federal por meio da Rede SAC demonstra que, na mdia, as condies gerais de acesso infra-estrutura bsica e as caractersticas fsicas encontram-se bastante adequadas. A insero das edificaes na comunidade tambm se mostra positiva, visto que a maioria possui construes que podem resgatar referncias residenciais, assim como dispe de vizinhana que possibilita a convivncia das crianas e dos adolescentes com a comunidade. Passando-se porta adentro das entidades, a situao um pouco diferente. Uma pequena parte atende a critrios mnimos estabelecidos, como at seis crianas
e adolescentes por dormitrio, assim como a acessibilidade para pessoas com deficincias. A avaliao no tratou de outros tantos aspectos importantes, como o tamanho dos espaos e o uso que permitido fazer desses ambientes. Tambm no tratou de pontos como a existncia de espaos que permitam a realizao tranqila de estudos e tarefas escolares ou a existncia de espelhos em altura compatvel com a utilizao pelas crianas. Ainda assim, as informaes analisadas demonstram que h preocupao com a realizao de atividades de recreao e lazer e que a maioria das crianas e adolescentes atendidos pela Rede SAC tem a possibilidade de guardar seus pertences em locais individuais. Vale ressaltar que esse estudo no pretende, de forma alguma, desqualificar as instituies que ainda no esto adequadas segundo os critrios aqui considerados. Muitas delas foram aprovadas segundo a legislao de obras e edificaes existente em seus municpios e so registradas nos conselhos municipais de direitos das crianas e dos adolescentes, da maneira como esto estruturadas. Isso indica que alteraes dessa ordem no dependem exclusivamente da iniciativa isolada dessa ou daquela entidade. Antes disso, preciso que haja incentivo e orientao. As polticas de ateno a crianas e adolescentes devem voltar a ateno tambm para a estrutura fsica das entidades de atendimento. Mas no mais no sentido de medir sua eficincia pelo nmero de metros quadrados construdos ou pelo valor agregado propriedade pelas benfeitorias realizadas internamente, como no passado. Ao contrrio, talvez dizendo que o ambiente ideal para acolher provisoriamente crianas e adolescentes afastados de suas famlias pode ser encontrado na busca da simplicidade aconchegante das residncias, possibilitando que cada um tenha lugar para desenvolver as atividades comuns sua faixa etria e permitindo a expresso individual de todos, cada um a seu modo. Um ambiente que tenha generosas portas abertas para ir e vir e janelas que mostrem o mundo e permitam conhec-lo.
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5.4 BIBLIOGRAFIA
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Rio de Janeiro: 2002. LIMA, A. Sabia. Patronato de menores. Rio de Janeiro: Editora Henrique Velho, 1942. MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL. SECRETARIA DE ESTADO DE ASSISTNCIA SOCIAL. Subsdios para o ordenamento e financiamento dos servios de abrigo Programa Acolher. Braslia, 2000. ORGANIZAO PANAMERICANA DE SADE. Documento de posicin de la OPS sobre polticas de salud em la vivienda. OMS/OPS/Diviso de Sade e Meio Ambiente. Washington, D.C. Havana, Cuba. Outubro, 1999. PONCE, Afonso Ramrez. Pensar e habitar. Arquitextos n. 24, maio de 2002. Disponvel em: <http://www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq024/bases/ 02text.asp>. Acesso em 09 de julho de 2004. REYES, Alfonso. Iconografia. Ed. FCE, 1989. UN-HABITAT (United Nations Human Settlements Programme). Guide to monitoring target 11: improving the lives of 100 million slum dwellers. Nairobi, Kenya, 2003. WILHEIM, Jorge. Cidades: o substantivo e o adjetivo. 3 ed. So Paulo: Editora Perspectiva, 2003.
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CAPTULO 6
O financiamento dos abrigos para crianas e adolescentes no Brasil

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6.1 INTRODUO
O ambiente econmico do Brasil no incio dos anos 90 foi marcado pelas polticas de estabilizao da moeda e pela implementao das polticas de ajuste estrutural. Do ponto de vista social, notabilizou-se pelo aumento da pobreza e pelo acirramento da desigualdade. A necessidade de financiamento das dvidas interna e externa, aliada aos custos de uma economia com inflao alta, exercia enorme presso sobre os cofres pblicos, penalizando o financiamento das polticas sociais. Como os custos do ajuste so extremamente elevados para as classes mais baixas, as polticas sociais passaram a desempenhar o papel de aes reparadoras ou compensatrias, atuando sobre os danos ou conseqncias nefastas do processo econmico em curso, privilegiando os gastos com os grupos mais necessitados. Nesse contexto, as polticas consideradas universais - como educao e sade pblicas e gratuitas para todos - perdem terreno para polticas de concepo focalizada, como a de transferncia de renda por meio da concesso de bolsas aos mais necessitados. O processo de ajuste teve incio poucos anos aps a promulgao da Constituio de 1988 que, no que se refere proteo social, garantiu, entre outros direitos, a universalidade, a integralidade e a eqidade do atendimento seguridade social que envolve as polticas de sade, previdncia e assistncia social. No tocante ao financiamento da seguridade social, a Constituio Federal instituiu um oramento prprio a ser composto por recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e das contribuies sociais. Especificamente em relao ao financiamento da poltica da assistncia social, sua principal fonte de recursos advm das contribuies sociais incidentes sobre: (i) a receita ou faturamento, o lucro e a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que preste servio a empregadores, empresas ou entidades a ela equiparadas; (ii) o salrio e/ou remunerao de trabalhadores e demais segurados da previdncia social; (iii) a receita de concursos e prognsticos, e (iv) a remunerao de importadores de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. A gesto e o repasse dos recursos so realizados por meio dos fundos de assistncia social nas trs esferas de governo. O Fundo Nacional tem o objetivo de proporcionar recursos e meios para financiar o benefcio de prestao
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continuada (BPC) e apoiar servios, programas e projetos de assistncia social. O repasse dos recursos relativos aos benefcios de prestao continuada para idosos e pessoas portadoras de deficincia se d de forma direta aos destinatrios. J o financiamento dos servios de natureza continuada, tais como creches, asilos para idosos e abrigos para crianas e adolescentes, realizados por organizaes governamentais e no-governamentais, feito por meio do repasse fundo a fundo, que deve ser regular e seguir critrios de partilha pactuados nas comisses intergestoras. O montante de recursos destinados a esses servios definido em valores per capita, conforme previso do nmero de atendimentos efetuados mensalmente.1 No objetivo deste captulo aprofundar a discusso sobre o papel do
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poder pblico e das organizaes assistenciais no financiamento da prestao de servios para crianas e adolescentes nas instituies de abrigo. Em relao a este aspecto da questo, nosso entendimento de que a assistncia social um direito da populao que dela necessita, conforme previsto na Constituio Federal, cabendo ao Estado o dever legal da sua conduo. Depreende-se da que o atendimento aos direitos sociais bsicos das crianas e adolescentes abrigados de responsabilidade do poder pblico, em seus trs nveis Unio, estados e municpios. Alm disso, a diretriz do co-financiamento, presente na concepo da poltica de assistncia social, advoga que os direitos assistenciais devem ser financiados levando em considerao alguns aspectos, dentre os quais se destacam: (i) as demandas e prioridades que se apresentam de forma especfica conforme a regio ou territrio; (ii) a capacidade de gesto, de atendimento e de arrecadao de cada municpio ou regio; e (iii) os diferentes nveis de complexidade dos servios. Assim, em funo da co-responsabilidade federativa da poltica de assistncia social, a rede nacional de abrigos para crianas e adolescentes deveria contar com a proviso de recursos provenientes das trs esferas de governo e suficientes para o provimento das necessidades bsicas da populao atendida. Tal diretiva no implica, todavia, na estatizao dos servios prestados. Segundo Ivanete Boschetti 2 deve haver uma colaborao vigiada entre os poderes pblicos e as entidades assistenciais:
Em relao aos direitos assistenciais, a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) ainda prev a modalidade projetos de enfrentamento pobreza (artigo 25) que compreendem a instituio de investimento econmicosocial nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gesto para a melhoria das condies gerais de subsistncia, elevao do padro da qualidade de vida, preservao do meio ambiente e sua organizao social.
2
BOSCHETTI, Ivanete. Financiamento e gastos na rea da assistncia social implementada pelo governo federal na dcada de 90. Relatrio de pesquisa n 3. IPEA, Braslia, junho de 2002.
A despeito de sua incluso na ordem do direito, portanto dever do Estado, a assistncia social pblica pode continuar a ser implementada por organizaes no-governamentais, com recursos e subvenes pblicas, as quais devem desenvolver suas aes a partir das indicaes apresentadas na LOAS, ou seja, devem submeter-se ao estatuto do direito e do dever legal. (Boschetti, 2002) Na prtica, entretanto, ainda no foram definidos os percentuais de participao da Unio, dos estados e municpios no financiamento dos direitos assistenciais; tampouco foram definidos os critrios de partilha dos recursos de origem federal para a contribuio do financiamento da totalidade dos servios de prestao continuada previstos na LOAS, ficando o financiamento dos servios assistenciais dependente em grande parte da participao voluntria da sociedade. Assim, levando em conta o cenrio de restries oramentrias, aliado ausncia de definio sob a parcela que cabe a Unio, estados e municpios no financiamento dos servios, e ainda o agravante de que o repasse atual de recursos federais no leva em conta os critrios de adequao demanda da populao pelos servios, fcil depreender que o atendimento aos direitos assistenciais vem enfrentando srias dificuldades no seu financiamento3. Como decorrncia, a rede prestadora de servios socioassistenciais instituies governamentais e no-governamentais tambm sofre as conseqncias da escassez de recursos pblicos para o financiamento dos servios que prestam de forma colaborativa com o Estado, sendo foradas a desenvolver outras estratgias de captao de recursos para a manuteno de seus servios. Em relao aos abrigos de crianas e adolescentes, os recursos pblicos alocados, como ser mostrado mais adiante, no tm sido suficientes para arcar com o provimento bsico de crianas e adolescentes abrigados. O montante de recursos federais repassados para estados e municpios por meio da Rede SAC, por exemplo, obedece, at hoje, o critrio da srie histrica, que era utilizado pela extinta LBA, sendo que a rede de instituies atendidas praticamente a mesma que na poca da FCBIA, sem que se saiba ao certo quais foram os parmetros utilizados para sua composio.4
173
Cumpre esclarecer que no debate em torno do Sistema nico de Assistncia Social SUAS, no tocante ao financiamento, as principais reivindicaes so: financiamento com base no territrio, considerando os portes dos municpios e a complexidade dos servios; a no exigibilidade da Certido Negativa de Dbitos junto ao INSS como condio para os repasses; a no descontinuidade do financiamento a cada incio do exerccio financeiro; o repasse automtico de recursos do Fundo Nacional para os estaduais, municipais e do Distrito Federal para o co-financiamento das aes; e o estabelecimento de pisos de ateno.
4
O captulo 1 detalha os problemas relativos adoo do critrio da srie histrica na Rede SAC/Abrigos.
O objetivo deste captulo descrever e discutir a estrutura do financiamento e do gasto dos abrigos pesquisados, segundo a sua vinculao pblica ou privada. A nfase recai sobre a composio das receitas, despesas e custos destas instituies, demarcando as principais fontes de recursos para o financiamento dos servios, bem como seus principais itens de despesas .
6.2 ALGUNS ELEMENTOS DE AVALIAO DA REDE SAC ABRIGOS
174
6.2.1 Dimenso da cobertura da Rede Socioassistencial de Abrigos para Crianas e Adolescentes (Rede SAC/Abrigos) no pas A Rede SAC/Abrigos um programa federal que se destina a contribuir para o alcance do objetivo da poltica de assistncia social de prover mnimos sociais para o atendimento das necessidades de toda a populao que dela necessita. O pblico alvo da Rede SAC/Abrigos so as crianas e adolescentes que se encontram em situao de risco, sujeitos violao de direitos pela negligncia, violncia, abandono e outras formas de violao, demandando aes de proteo especial, da parte do Estado ou da sociedade. A ao de proteo especial, neste caso, se materializa na medida de abrigo, que pode ser aplicada pelo conselho tutelar ou pelo poder Judicirio. Uma vez abrigada, a criana e o adolescente devem ter todos os seus direitos garantidos por meio da poltica de assistncia social, que o faz a partir de recursos prprios ou em articulao com as demais polticas setoriais. No mbito da poltica de assistncia social, os abrigos para crianas e adolescentes integram os servios de prestao continuada, tendo como caracterstica o repasse fundo a fundo dos recursos, cujo montante calculado de acordo com o estabelecimento de uma meta de atendimento mensal para cada instituio cadastrada na rede. Atualmente, os recursos que so repassados pelo governo federal por meio da Rede SAC so da ordem de R$ 35,00 per capita e destinam-se
a colaborar com o financiamento dos gastos com o atendimento das crianas e adolescentes que esto sob medida de abrigo. De acordo com os dados coletados nos abrigos pesquisados, o custo mdio mensal por criana/adolescente abrigado da ordem de R$392,18. Considerando esse custo por criana/adolescente abrigado, a contribuio dos recursos federais repassados por meio da Rede SAC representa, em mdia, menos de 10% (8,92%) dos gastos das instituies para a manuteno da populao atendida. Muito embora a poltica de assistncia social tenha como princpio o cofinanciamento, prevendo a participao de recursos das trs esferas de governo no financiamento dos servios assistenciais, ainda no foi definida a magnitude das parcelas que cabe a cada uma destas esferas. Sendo assim, no possvel avaliar se a participao do governo federal, em torno de 9%, no financiamento dos abrigos conveniados ou no adequada no que se refere ao pacto federativo da co-responsabilidade e do co-financiamento. Entretanto, luz do princpio da universalizao dos direitos sociais que rege a poltica de assistncia social5, possvel tecer alguns comentrios a respeito da cobertura desta ao federal. Segundo Boschetti,6 a universalizao no caso da assistncia social no significa que os direitos assistenciais devem ser garantidos a todos os cidados, pobres e ricos indiscriminadamente, mas que devem agir no sentido de buscar a incluso de cidados no universo dos bens, servios e direitos que so patrimnio de todos. Assim, considerando a Rede SAC/Abrigos como parte da poltica de assistncia social, o escopo de atuao desta ao pblica deveria contemplar todo o universo de crianas e adolescentes em abrigos no pas, a fim de atender ao princpio da universalizao no campo da sua especificidade. Entretanto, algumas informaes disponveis do mostras de que a Rede SAC/Abrigos um programa cuja cobertura muito limitada. Embora no existam estatsticas nacionais sobre o nmero total de abrigos para crianas e adolescentes no Brasil, as informaes relativas quantidade de abrigos existentes em alguns municpios brasileiros evidenciam que a Rede SAC atende apenas a uma reduzida frao das instituies que mantm programas de abrigos para crianas e adolescentes no pas. No municpio de So Paulo, por exemplo, o
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5 6
Lei Orgnica da Assistncia Social, art. 4. BOSCHETTI. op. cit.
universo dos abrigos contemplados pela Rede SAC de apenas 17,5%; em Porto Alegre, de apenas 22%; e no do Rio de Janeiro, de somente 15,8%.7
6.2.2 O conhecimento e a gesto da Rede SAC/Abrigos por parte da rede conveniada A Rede SAC/Abrigos para crianas e adolescentes teve incio a partir do ano 2000. At ento, o financiamento dos abrigos ocorria no mbito do programa Brasil Criana Cidad, criado em 1966, quando os abrigos eram atendidos pela FCBIA na modalidade de financiamento de projetos foram agregados rede prestadora de servios da rea da assistncia social federal e comearam a receber o repasse de valores per capita de acordo com a meta de atendimento mensal.8 De acordo com os dados do Levantamento Nacional, a maior parte dos dirigentes de abrigo (53,7%), quando perguntada sobre qual foi o primeiro ano em que seu programa recebeu recursos do governo federal por meio da Rede SAC, respondeu que foi aps 1995, sendo que, desses, 23,6% se referiram ao perodo de 1996 a 1998, que corresponde ao perodo seguinte extino da FCBIA e da LBA, 30% responderam que foi entre 1999/2002, e cerca de 1% disse que passou a ser contemplado pela Rede SAC apenas em 2003. Para alm da informao sobre o incio do recebimento dos recursos da Rede SAC, cujas respostas so coerentes com o ritmo das mudanas ocorridas na poltica de assistncia social aps 1995, o ponto que mais chama a ateno nos dados apresentados na tabela 1 refere-se ao grau de desconhecimento desse programa federal por parte das instituies atendidas. Tal constatao decorre da observao dos expressivos percentuais de dirigentes da rede conveniada que, embora tivessem sua instituio contemplada pelo programa federal, sequer sabiam quando comearam a receber os recursos (19,65%), e tambm daqueles que deixaram de responder a questo, possivelmente porque tambm no sabiam a data de incio (9,74%); e dos que, embora cadastrados na Rede SAC e, portanto, detentores do direito de recebimento do recurso, responderam que nunca receberam os recursos (8,68%). O elevado grau de no-respostas de dirigentes que no souberam precisar
176
No existem informaes ou estimativas sobre o nmero total de abrigos existentes no pas. Para maior detalhamento e leitura complementar sobre o tamanho e cobertura da Rede SAC/Abrigos, ver captulo 1 deste livro.
8
Mais detalhes sobre a modalidade de financamento na modaliadade per capita podem ser encontrados no captulo 1.
quando comearam a receber os recursos e de respostas equivocadas chamam ateno para a precariedade do conhecimento sobre essa ao pblica federal junto s entidades cadastradas, evidenciando a necessidade de maior divulgao. Uma explicao para tal desconhecimento pode estar no fato de que os recursos federais so repassados, normalmente, pelo Fundo Nacional da Assistncia Social aos fundos municipais de assistncia social que, por sua vez, os repassam para a rede de abrigos conveniada no municpio, fazendo com que muitas instituies ignorem a procedncia federal dos recursos recebidos.
TABELA 01
Brasil: primeiro ano de recebimento dos recursos da Rede SAC

Perodo Antes de 1990 De 1991 a 1995 1996 a 1998 1999 a 2002 2003 No sabe No respondeu Nunca recebeu os recursos TOTAL Proporo (%) 3,19 3,99 23,6 30.03 1,12 19,65 9,74 8,68 100
177
Indagados sobre o montante de recursos recebidos da Rede SAC no ms de maio de 2003, dois meses anteriores realizao desta pesquisa, cerca de 66,26% souberam o valor aproximado do montante repassado. No entanto, uma proporo significativa das instituies cadastradas na Rede SAC (15,82%) ainda no tinha recebido do programa os recursos relativos quele ms. Outro percentual tambm bastante significativo (13,01%) foi das instituies que no responderam esta questo, sendo o desconhecimento a principal hiptese da no-resposta. Alm disso, tambm importante destacar que cerca de 4% (3,69%) dos abrigos pesquisados responderam que no sabiam ao certo se j haviam ou no recebido os recursos da Rede SAC no ms de maio e cerca de 1% (1,23%) respondeu que sua instituio deixou de ser contemplada pelo programa federal. (grfico 1)
GRFICO 01
Brasil: proporo de abrigos que receberam recursos da Rede SAC em maio de 2003
178
Como j salientado anteriormente, pouco se conhece a respeito dos critrios que orientaram a conformao atual da Rede SAC/Abrigos. O que levou, por exemplo, a regio Sudeste a deter a maior parte dos abrigos financiados pela Rede SAC no pas ou quais teriam sido os critrios que fizeram com que fossem estas e no outras instituies a comporem o cadastro de abrigos conveniados pelo governo federal so questes que ensejariam maiores investigaes para, efetivamente, reconstituir a histria do atendimento federal aos abrigos de crianas e adolescentes 9. No tocante incluso na Rede SAC, cerca da metade (46%) das instituies conveniadas no enfrentou qualquer dificuldade para comear a receber os recursos deste programa, 18,6% enfrentaram dificuldades para insero na rede e as demais no souberam responder (29,7%), ou no responderam a questo (5,6%). (grfico 2). Os abrigos que tiveram dificuldades para serem includos na Rede SAC referiram-se, principalmente, demora/atraso ou ao no-repasse dos recursos (31,1%), burocracia e dificuldade em preencher os requisitos (documentao, estrutura fsica, tempo de funcionamento) (21,7%). As demais dificuldades declaradas, apesar de serem pouco expressivas em termos proporcionais, revelam
A este respeito, ver captulo 1
uma gama de diferentes problemas em que as entidades esbarraram para ter acesso aos recursos da Rede SAC, destacando-se, entre outros: dificuldades polticas no relacionamento com a prefeitura; falta de divulgao, de informaes e de orientao para o acesso aos recursos; dificuldades para aquisio dos registros de utilidade pblica e junto aos conselhos; falta de metas de atendimento disponveis no municpio para a entrada de novas entidades; metas inadequadas ao nmero de crianas atendidas; estado ou prefeitura inadimplentes com o INSS. (tabela 2).
GRFICO 02
Brasil: Rede SAC, proporo de abrigos que enfrentou dificuldades no acesso ao programa
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Outra questo importante no tocante ao financiamento deste programa a ausncia de regularidade e de pontualidade no recebimento dos recursos por parte das entidades beneficiadas. Como pode ser observado pelo grfico 3, o recebimento dos recursos no observa integralmente o critrio de pontualidade, j que cerca de um tero dos abrigos pesquisados (33,6%) respondeu que no h data certa para o pagamento dos recursos; 19,4% costumam receber os recursos com mais de 60 dias de atraso; 14,4% mencionaram um atraso entre 31 e 60 dias; e 8,9% usualmente recebem os recursos com atraso de 15 a 30 dias. Observe-se ainda que apenas 1,1% das entidades declararam receber os recursos da Rede SAC sem atraso - algo que deve ser objeto de preocupao por parte dos gestores federais deste programa.
TABELA 02
Brasil: Rede SAC, principais dificuldades enfrentadas para ter acesso ao programa
Principais dificuldades Demora/ atraso ou no-repasse dos recursos Burocracia e dificuldades em preencher os requisitos (documentao, estrutura fsica, tempo de funcionamento) Dificuldades polticas no relacionamento com a prefeitura / com gestores Falta de divulgao, de informaes e de orientao para acesso aos recursos Restries para o gasto dos recuros e burocracia na prestao de contas Valor do benefcio baixo e falta de reajuste Freqncia 50 35 12 9 6 6 5 5 5 4 2 22 161 Percentual 31,1 29,9 7,5 5,6 3,7 3,7 3,1 3,1 3,1 2,5 1,2 5,5 100,0
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Dificuldades para aquisio dos registros de utilidade pblica e dos registros junto aos conselhos Falta de metas disponveis para o municpio ou para novas entidades Metas inadequadas ao nmero de crianas atendidas Desvio e/ou falta de transparncia na gesto dos recursos disponveis Estado/prefeitura sem certido negativa do INSS Outros TOTAL
GRFICO 03
Brasil: pontualidade no envio dos recursos da Rede SAC s entidades conveniadas
Os vrios aspectos levantados sobre o desempenho da Rede SAC junto s entidades prestadoras de servios de abrigos, tais como a sua baixa cobertura, o desconhecimento sobre a origem federal dos recursos e a ausncia de pontualidade no seu recebimento indicam uma reduzida influncia desta ao federal, o que prejudica a atribuio constitucional do governo federal nesta rea, quais sejam: a de propor novas modalidades de atendimento, novos padres de qualidade na prestao de servios, e novos programas e aes junto aos municpios e rede conveniada.
6.3 A COMPOSIO DAS RECEITAS DOS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES
A assistncia infncia abandonada e desvalida no Brasil sempre contou com considervel participao da sociedade civil. Segundo Marclio,10 no perodo colonial o Estado e a Igreja atuavam indiretamente na assistncia s crianas abandonadas por meio do controle jurdico e pblico, da concesso de apoio financeiro espordico e de outros estmulos. No entanto, segundo a autora, foi a sociedade civil quem primeiro se preocupou com a situao das crianas rfs e abandonadas.10 A primeira forma institucional de assistncia s crianas desvalidas foi a Roda dos Expostos, que teve como fundador uma figura da sociedade de nome Romo de Mattos Duarte que, segundo Moncorvo Filho,11 era dono de enorme riqueza e resolveu empreg-la em prol dos necessitados: Quando era a mais angustiosa a situao dos expostos nesta Capital, ao tempo do Governador Gomes Freire, Conde de Bobadella, pois viviam elles no meio da promiscuidade dos doentes e operados do Hospital da Misericrdia, quis a grande alma de Romo de Mattos Duarte que uma vida confortvel e menos perigosa lhes fosse assegurada e eis que, em 14 de janeiro de 1738, era entregue administrao da Santa Casa 32 mil cruzados para a creao da Roda, doao essa que fra
181
10 11
MARCLIO, Maria Luiza. Histria social da criana abandonada. So Paulo: Hucitec,1998.
MONCORVO FILHO, Arthur. Histrico da proteco infncia no Brasil: 1500-1922. Rio de Janeiro: Empresa Graphica Editora, 1926.
secundada por uma de mais de 10 mil ris feita por Igncio da Silva Medella (Moncorvo Filho, pp 36 e 37). A participao da sociedade nas causas da infncia sempre foi marcada pela falta de recursos financeiros regulares e contnuos e pelos recorrentes pedidos ao poder pblico que desse prioridade a esta causa em relao a outros gastos. Moncorvo Filho cita uma passagem de um documento extrado do Archivo da Misericrdia, de 1752, onde se comparavam os recursos despendidos para as funes desempenhadas pelo Senado com os que eram necessrios para os cuidados das crianas expostas: ... o grande excesso a que tinha chegado a despeza que tenha havido na cera que se despende nas funces deste Senado que fazia nisso a despeza de treze mil e trezentos,
182
quantia que ao mesmo tempo faltaria para acudir a creao dos expostos, cuja despeza era mais til Repblica ... deviam os vereadores desterrar as despezas suprfluas... (Moncorvo Filho, p 43). Mais adiante o autor cita, ainda, um trecho em que informa que as amas que cuidavam dos enjeitados recebiam um salrio de apenas doze moedas por ano e que ainda viviam sendo pagos atrasados. Dada a constante falta de recursos financeiros, o que fez com que at o final do sculo XVIII tivessem sido fundadas apenas quatro Rodas no pas, os Senados e as Cmaras assumiram a dispendiosa tarefa de manter os enjeitados. Estudos histricos, no entanto, mostram que a Cmara Municipal de So Paulo relutou muito em contribuir para a manuteno destas instituies, como era de sua responsabilidade, repassando apenas pequenas quantias at parar de vez com essa contribuio, quando a Lei dos Municpios (1828) retirou-lhe tal atribuio, passando-a, oficialmente Santa Casa. Assim, ao longo do sculo XIX foram as confrarias, irmandades e Santas Casas de Misericrdia que assumiram o cuidado das crianas pobres e abandonadas.12
12
SAS/SP. SECRETARIA MUNCIPAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DE SO PAULO [et alii]. Reordenamento de abrigos infanto-juvenis da cidade de So Paulo: construo da poltica interinstitucional de defesa dos direitos de convivncia familiar e comunitria das crianas e adolescentes de So Paulo. So Paulo: 2004.
O atendimento do Estado nesta rea pde ser notado apenas nos ltimos anos do sculo XIX, quando dirigiu sua atuao com o objetivo de corrigir e reprimir os adolescentes denominados delinqentes e infratores. Assim, do final do sculo XIX e incio do sculo XX a criao dos reformatrios e institutos correcionais, como a Casa dos Expostos em So Paulo, em 1898, e o Instituto Disciplinar, posteriormente chamado Reformatrio Modelo, tambm em So Paulo, no ano de 1902. Entretanto, cabe notar que a responsabilidade pelos carentes e abandonados continuou sendo assumida pelas entidades filantrpicas. A dcada de 30, sob a gide do primeiro Cdigo de Menores , caracterizouse nesta rea pela criao dos grandes internatos e reformatrios, cujo objetivo era reformar os internos e proteger a sociedade da convivncia com crianas e adolescentes consideradas em situao irregular. No incio da dcada de 60, j em plena vigncia do governo militar no Brasil e aps a aprovao pela ONU da Declarao Universal dos Direitos da Criana, o Estado decide assumir a funo de principal responsvel pelas polticas de assistncia infncia e adolescncia abandonada, pobre e infratora, criando a Fundao Nacional do Bem Estar do Menor Funabem que tinha, entre outras atribuies, a de orientar, coordenar e fiscalizar as organizaes pblicas ou privadas que executavam atendimento nesta rea. No ano de 1979, com o novo Cdigo do Menor, toma forma a doutrina que definia como menor em situao irregular aquele que estava privado de condies essenciais a sua subsistncia, sade, instruo obrigatria; em perigo moral; privado de representao ou assistncia legal pela falta eventual dos pais ou responsvel; com desvio de conduta, em virtude de grave inadaptao familiar ou comunitria; respondendo por prtica infracional.13 De acordo com as diretrizes do novo cdigo, deveriam ser criadas entidades de assistncia social e de proteo aos menores, sendo que os governos estaduais ficaram com a responsabilidade do abrigamento dos menores carentes e dos menores infratores.14 A dcada de 80 foi de questionamento da doutrina da situao irregular, que mantinha internados enorme nmero de crianas e adolescentes considerados
183
13 14
Cdigo de Menores de 1979, artigo 2, apud SAS/SP, op.cit.
De acordo com Marclio, op. cit., a maior parte das instituies desta natureza no foram criadas pois j existiam desde o sculo passado as quais foram repassadas aos governos esataduais.
irregulares de acordo com o Cdigo de Menores de 1979. Da ampla discusso e participao dos movimentos sociais, que priorizavam as bandeiras Criana Constituinte (1986) e Criana Prioridade Absoluta (1987), resultaram inmeros avanos. Dentre estes podem ser destacados, sobretudo, a elevao da criana e do adolescente condio de sujeitos de direitos com prioridade absoluta prevista na Constituio Brasileira de 1988 e a substituio do Cdigo de Menores pelo Estatuto da Criana e do Adolescente em 1990. O financiamento da poltica de atendimento criana e ao adolescente hoje se vincula a pelo menos dois preceitos constitucionais. O primeiro refere-se j mencionada condio de sujeito de direito que a criana e o adolescente adquiriram aps a Constituio de 88. O segundo est relacionado ao status de direito social adquirido pela poltica de assistncia social na Carta Magna. Da leitura destas duas inovaes introduzidas no marco constitucional brasileiro, entendeu-se que cabe ao Estado a primazia da conduo da poltica de atendimento a crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade social, considerando-os pblicoalvo, por excelncia, da poltica de assistncia social.15 Sob esta tica insere-se a discusso do financiamento dos abrigos para crianas e adolescentes. O atendimento em abrigo o exemplo de uma poltica de assistncia social que conta com a presena expressiva das entidades da sociedade civil que executam a poltica no marco dos princpios doutrinrios da LOAS que estabelece a complementaridade entre o poder pblico e a sociedade. A atual situao do financiamento dos abrigos encontra-se ilustrada na tabela 3, que traz os dados coletados pelo Levantamento Nacional sobre a origem dos recursos financeiros dos abrigos pesquisados. Em 2002, os servios prestados pelas instituies cadastradas na Rede SAC envolveram recursos da ordem de R$101,9 milhes16. A anlise da distribuio percentual revela que, para o conjunto dos abrigos pesquisados, os recursos pblicos oriundos das trs esferas de governo contribuem com menos da metade das receitas. Mesmo assim, constituem-se na principal fonte de financiamento, com 41,47% do total. Os recursos privados contribuem com cerca de um tero dos recursos (33,69%), e as receitas prprias so responsveis por 24,93% do total.
184
15 16
MPAS. Norma Operacional Bsica da Assistncia Social. Braslia: outubro de 1998.
82,1% dos abrigos pesquisados, ou seja, 488 abrigos deram respostas vlidas s perguntas sobre origem das receitas.
Quando se analisa isoladamente a composio das receitas de abrigos governamentais, observa-se que existe uma dependncia quase total dos recursos pblicos, que representam 95,88% do total das receitas deste conjunto de abrigos. Entre os recursos pblicos, nota-se uma preponderncia dos recursos oriundos da esfera municipal, da ordem de 59,72%. As demais esferas, federal e estadual, contribuem com 13,38% e 22,79%, respectivamente. No tocante ao financiamento dos abrigos no-governamentais, a contribuio dos recursos pblicos situa-se em torno de um tero do total (32,25%), sendo que o governo federal responsvel por 6,44%, os estados contribuem com 14,71% e os municpios, com 11,1%. Os recursos privados so a principal fonte de receita dos abrigos nogovernamentais, representando 38,95% do total das receitas, contra 2,63% no caso dos abrigos governamentais. Na composio do financiamento privado dos abrigos no-governamentais, sobressaem, pela ordem, os recursos das mantenedoras, que representam 10,06%; as doaes de pessoas fsicas, que contribuem com 10,28% do total; as doaes de empresas, que correspondem a 6,04%, e os recursos doados por organizaes no-governamentais estrangeiras, da ordem de 6,59%. Outra fonte importante para o financiamento dos abrigos no-governamentais so os recursos prprios, que representam quase 30% (28,8%) das receitas deste conjunto de instituies, enquanto que nos abrigos pblicos a participao da receita prpria de apenas 1,49%. Importante notar que o principal componente dos recursos prprios corresponde rubrica de prestao de servios, que contribui com cerca de 15,36%. No mbito desta rubrica foram citados, por exemplo, a realizao de cursos para a comunidade (corte e costura, pintura, artesanato, entre outros) e o aluguel do terreno da instituio como estacionamento. importante ressaltar que a prestao de servios e as doaes como principais fontes de recursos para o financiamento dos abrigos no-governamentais devem ser analisadas como parte da estratgia desenvolvida por estas instituies para superarem o desafio da sustentabilidade financeira, j que no contam com recursos pblicos suficientes para atender as necessidades das crianas e dos adolescentes abrigados.
185
TABELA 03
Brasil: composio das receitas dos abrigos pesquisados em 2002 (%)

Origem dos recursos Abrigos noAbrigos governamentais governamentais % Recursos pblicos federais Recursos pblicos estaduais Recursos pblicos municipais SUBTOTAL DE RECURSOS PBLICOS Recursos da mantenedora Doaes de empresas Doaes de pessoa fsica ONGs brasileiras 13,38 22,79 59,72 95,88 0,30 0,03 0,48 0,19 0,00 0,00 0,00 1,64 2,63 1,32 0,11 0,05 0,01 1,49 100,00 % 6,44 14,71 11,10 32,25 10,06 6,04 10,28 1,08 6,59 1,38 0,37 3,14 38,95 15,95 3,27 3,47 6,10 28,80 100,00
Total % 7,47 15,90 18,09 41,47 8,63 5,16 8,86 0,95 5,61 1,18 0,32 2,91 33,60 13,78 2,88 3,01 5,25 24,93 100,00
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ONGs estrangeiras Governos estrangeiros Agncias internacionais Outras receitas de recursos privados SUBTOTAL DE RECURSOS PRIVADOS Prestao de servios Contribuies de scios/ usurios/ responsveis Realizao de eventos e promoes Outras receitas prprias SUBTOTAL RECEITA PRPRIA TOTAL
As doaes em espcie constituem-se tambm em contribuio muito importante para o cotidiano do funcionamento dos abrigos. Conforme mostram os dados do grfico 4, os alimentos so as doaes mais freqntes, correspondendo a 82,5% do total das doaes recebidas pelas instituies pesquisadas. Em seguida, aparecem as doaes de vesturio (78,9%); de brinquedos (63,4%); de material escolar (28,3%); de mveis (19,8%); de remdios (18,9%); de benfeitorias nas instalaes fsicas (18,9%); e de material de construo (8,5%), entre outras. importante registrar ainda que tanto as doaes em espcie como aquelas realizadas em dinheiro so fruto de uma rede de solidariedade construda em torno dos abrigos, sendo que as principais motivaes dos doadores se referem a princpios caritativos e religiosos e tambm ao dever moral da ajuda.
GRFICO 04
Brasil: principais doaes recebidas pelos abrigos pesquisados
6.4 DESPESAS E CUSTOS NOS ABRIGOS PESQUISADOS
187
A investigao de custos e despesas dos abrigos pesquisados que ser aqui apresentada foi concebida como um exerccio de pesquisa. Enquanto tal, seu objetivo gerar um conjunto de informaes sobre as diferentes parcelas que compem as despesas feitas pelos abrigos, segundo a vinculao pblica ou privada. Neste sentido, importante o cuidado que se deve ter para no comparar as experincias entre os abrigos governamentais e no-governamentais, visto que os custos sempre vm associados eficcia, ao impacto social, e, principalmente, efetividade dos gastos. Um estudo sobre a qualidade social do atendimento a crianas e adolescentes em abrigos demandaria uma anlise especfica que no
fez parte do escopo desta pesquisa. Neste captulo esto sendo apenas apropriados os custos e despesas por tipo de rubrica nas instituies pesquisadas. A tabela 4 mostra os componentes das despesas praticadas nos abrigos pesquisados em 2002 e as propores das parcelas que constituem os custos dos abrigos em foco. A ttulo de informao, vale esclarecer que, em 2002, as despesas totais nos abrigos pesquisados atingiram o valor de R$91,1 milhes, segundo as respostas de 80% dos abrigos pesquisados.
TABELA 04
Brasil: composio das despesas nos abrigos pesquisados em 2002 (%)

Destino dos recursos Abrigos noAbrigos governamentais governamentais % Pessoal Aluguel, condomnio e IPTU gua Luz Telefone Gs Alimentao, material de higiene e limpeza Educao para os abrigados Sade para os abrigados Cultura, lazer e esporte para os abrigados Vesturio para os abrigados Transporte para os abrigados Combustvel Servios de terceiros Manuteno de bens/ equipamentos Material de consumo Aes de assistncia Bens durveis e materiais permanentes Profissionalizao Taxas e emolumentos Outros TOTAL 59% 2% 3% 2% 1% 1% 15% 3% 2% 1% 2% 1% 1% 4% 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% % 53% 1% 1% 3% 2% 1% 15% 3% 2% 1% 2% 1% 2% 4% 5% 2% 0% 0% 0% 1% 1% 100%
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Total % 55% 2% 2% 3% 2% 1% 15% 3% 2% 1% 2% 1% 2% 4% 4% 1% 0% 0% 0% 1% 1% 100%
Examinando-se os dados apresentados na tabela 4, observa-se a elevada importncia relativa dos custos de pessoal que representaram, em mdia, 55% das despesas sendo 53% nos abrigos no-governamentais e 59% nos abrigos governamentais. Outro item importante das despesas so os gastos com alimentao e material de higiene e limpeza, que representaram 15% dos gastos em 2002, tanto para os abrigos pblicos como para os privados. As demais despesas se afiguram como de pequena importncia quando analisadas individualmente, situando-se em menos de 5,0% do total. Na tabela 5 apresentam-se os dados de custo mdio por abrigado, segundo o tipo de abrigo - governamental e no-governamental. As informaes, quando analisadas sob esta tica, evidenciam claramente os custos per capita mais elevados dos abrigos pblicos em relao aos abrigos no-governamentais. Enquanto o custo mdio/ms por abrigado no abrigo pblico de cerca de R$508,14, nos abrigos no-governamentais de R$365,51; isto , os custos dos abrigos pblicos so cerca de 40% mais elevados. Ao analisar os principais itens de custo que compem o custo total mdio por abrigado, observa-se que as principais diferenas entre os custos dos abrigos pblicos e privados residem nos itens de aluguel, condomnio e IPTU; gua; educao, profissionalizao e sade; pagamento de pessoal, transporte para os abrigados; vesturio; cultura, esporte e lazer; e alimentao, material de higiene e limpeza. As diferenas dos custos per capita encontradas entre os abrigos governamentais e no-governamentais podem ser devidas a vrios fatores, dentre os quais podem ser destacados os seguintes: o nmero mdio de crianas e adolescentes atendidos por abrigos, que consideravelmente mais baixo nos abrigos governamentais; as diferenas de remunerao do pessoal do abrigo, destacando-se que os trabalhadores dos abrigos governamentais, por serem, na maioria, servidores pblicos, renem mais vantagens sobre o salrio base em comparao aos trabalhadores dos abrigos no-governamentais; a maior incidncia de trabalho voluntrio nos abrigos no-governamentais; as diferentes atividades e os diferentes atendimentos oferecidos aos abrigados.
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Assim, convm ressaltar mais uma vez que uma anlise de custo comparativa entre experincias que apresentam caractersticas muito distintas no pertinente, devido prpria especificidade de cada programa de abrigo. Mesmo dois programas de abrigo que atendem crianas da mesma faixa etria, por exemplo, no so, em princpio, comparveis, porque podem oferecer servios de complexidade e qualidade diferentes.
TABELA 05
Brasil: custo mdio por abrigado, segundo a natureza governamental ou no-governamental - 2002
Despesas Governamental Nogovernamental (b) R$ 2.322,06 R$ 54,02 R$ 61,81 R$ 130,96 R$ 77,69 R$ 44,70 R$ 648,67 R$ 111,40 R$ 90,70 R$ 32,70 R$ 72,47 R$ 46,70 R$ 103,48 R$ 167,05 R$ 232,28 R$ 73,22 R$ 8,01 R$ 9,08 R$ 4,26 R$ 52,90 R$ 42,02 R$ 4.386,18
(a/b) % 56% 148% 154% -23% -15% -2% 41% 73% 52% 50% 57% 23% -27% 49% -44% -66% -96% -41% 77% -96% -66% 39%
Total
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Pessoal Aluguel, condomnio e IPTU gua Luz Telefone Gs Alimentao, material de higiene e limpeza Educao para os abrigados Sade para os abrigados Cultura, lazer e esporte para os abrigados Vesturio para os abrigados Transporte para os abrigados Combustvel Servios de terceiros Manuteno de bens/ equipamentos Material de consumo Aes de assistncia Bens durveis e materiais permanentes Profissionalizao Taxas e emolumentos Outros TOTAL
(a) R$ 3.621,38 R$ 134,07 R$ 157,01 R$ 101,33 R$ 65,83 R$ 43,70 R$ 914,14 R$ 192,51 R$ 137,91 R$ 48,98 R$ 113,55 R$ 57,68 R$ 75,29 R$ 249,00 R$ 130,94 R$ 24,90 R$ 0,30 R$ 5,38 R$ 7,54 R$ 2,14 R$ 14,08 R$ 6.097,66
R$ 2.572,94 R$ 70,83 R$ 81,68 R$ 123,20 R$ 74,43 R$ 44,21 R$ 698,96 R$ 127,35 R$ 99,69 R$ 35,83 R$ 80,37 R$ 49,09 R$ 96,86 R$ 181,99 R$ 209,79 R$ 61,97 R$ 6,21 R$ 8,31 R$ 4,89 R$ 42,31 R$ 35,28 R$ 4.706,20
Desta forma, a anlise de custos que foi aqui apresentada buscou to-somente permitir uma compreenso mais profunda das diferenas entre os itens que compem as despesas feitas pelos abrigos, bem como seus diferentes pesos para as instituies, de acordo com sua natureza pblica ou privada. Permanecem, entretanto algumas questes. Por exemplo: uma vez que os abrigos pblicos apresentaram, em mdia, custos por criana e adolescente abrigados em torno de 40% maiores do que os dos abrigos privados, teria o atendimento pblico, proporcionalmente aos seus custos, uma qualidade melhor em termos dos servios prestados populao abrigada? A resposta a esta questo s poderia ser conhecida a partir de uma avaliao qualitativa dos resultados de diferentes programas de abrigo, que buscasse associar custos e resultados, ou custos e impacto social, o que no foi realizado aqui.
Este captulo teve o objetivo de descrever e discutir a estrutura de financiamento e gasto dos abrigos pesquisados, segundo a sua natureza pblica ou privada. A nfase da discusso sobre o financiamento a origem dos recursos, de acordo com suas fontes. Em relao aos gastos, a discusso focou os principais itens de despesas, conforme a vinculao dos abrigos. O processo de ajuste econmico iniciado nos primeiros anos da dcada de 90 penalizou o financiamento das polticas sociais, colocando em cheque os avanos conquistados pela Constituio de 1988, que elevou a criana e o adolescente condio de sujeitos de direitos e considerou a assistncia social um direito social, figurando ao lado dos direitos universais de sade e previdncia social. Desta forma apesar dos avanos legais e de gesto verificados no campo da poltica de assistncia social, algumas de suas diretrizes permanecem sem definio. o caso, por exemplo, da diretriz do co-financiamento dos servios assistencias entre as trs esferas de governo Unio, estados e municpios. Em relao ao financiamento dos servios sociais assistenciais de abrigo, at o momento, no foi definida a parcela de recursos que cabe a cada um dos entes federativos.
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Especificamente no que se refere ao financiamento dos servios de abrigos pelas entidades assistenciais, o Governo Federal mantm um programa de repasse de recursos per capita a uma rede de instituies conveniadas. No entanto, os dados do Levantamento Nacional mostraram que este programa de baixssima cobertura em relao ao total dos abrigos existentes em alguns municpios, alm de ser pouco divulgado e conhecido pelas instituies. Muitas das instituies atendidas pela Rede SAC sequer sabem que se trata de um programa federal. Alm disso, viu-se tambm que os recursos repassados no so regulares, tampouco pontuais, tendo sido citados recorrentes atrasos no seu recebimento por parte das instituies atendidas. O reconhecimento destes aspectos do funcionamento da Rede SAC/Abrigos
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indica uma reduzida influncia desta ao federal, o que prejudica a atribuio constitucional da Unio nesta rea: a de propor novas modalidades de atendimento, padres de qualidade na prestao de servios e novos programas e aes junto aos municpios e rede conveniada. A anlise da composio das receitas dos abrigos pesquisados no exerccio de 2002 mostrou que os servios prestados pelas instituies cadastradas na Rede SAC envolveram recursos da ordem de R$101,9 milhes. A distribuio percentual dos recursos revelou que, para o conjunto dos abrigos pesquisados, os recursos pblicos contriburam com menos da metade das receitas. Mesmo assim, foram a principal fonte de financiamento, com 41,47% do total. Os recursos privados contriburam com cerca de um tero dos recursos (33,69%), e as receitas prprias foram responsveis por 24,93% do total. Para os abrigos no-governamentais, os recursos privados so a principal fonte de receita, representando 38,95% do total contra apenas 2,63% para os abrigos governamentais. Em relao s despesas, o objetivo deste captulo foi o de realizar a apropriao dos custos e despesas das instituies pesquisadas. No se tratou de estudo sobre a qualidade social do atendimento das crianas e adolescentes em abrigos, o que demandaria uma anlise especfica que no fez parte do escopo desta pesquisa. A anlise do custo mdio por abrigado, segundo o tipo de abrigo governamental e no-governamental evidenciou custos 40% mais elevados nos abrigos pblicos em relao aos abrigos no-governamentais.
A avaliao de custos realizada no permite concluir se h relao entre a qualidade no atendimento e os custos mais elevados praticados nos abrigos pblicos. Assim, indica-se a necessidade de aprofundar o conhecimento sobre o tema, por meio de pesquisa qualitativa, buscando estabelecer a relao entre resultados, impacto social e custos per capita nos abrigos de crianas e adolescentes.
193
6.6 BIBLIOGRAFIA
BOSCHETTI, Ivanete. Financiamento e gastos na rea da assistncia social implementada pelo governo federal na dcada de 90. Relatrio de pesquisa n 3. IPEA, Braslia, junho de 2002. MPAS. Norma Operacional Bsica da Assistncia Social. Braslia: outubro de 1998. MARCLIO, Maria Luiza. Histria social da criana abandonada. So Paulo: Hucitec,1998.
194
MONCORVO FILHO, Arthur. Histrico da proteco infncia no Brasil: 15001922. Rio de Janeiro: Empresa Graphica Editora, 1926. SAS/SP. SECRETARIA MUNCIPAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DE SO PAULO [et alii]. Reordenamento de abrigos infanto-juvenis da cidade de So Paulo: construo da poltica interinstitucional de defesa dos direitos de convivncia familiar e comunitria das crianas e adolescentes de So Paulo. So Paulo: 2004.
CAPTULO 7
O Estatuto da Criana e do Adolescente e a percepo das instituies de abrigo

195 195
196
O Estatuto da Criana e do Adolescente consolidou novas formas de ver a infncia e a adolescncia e, conseqentemente, de atend-las quando em situao de risco pessoal ou social. Com efeito, analisando-se os dispositivos do estatuto, conclui-se que a legislao inova ao introduzir princpios que, se cumpridos, podem evitar a institucionalizao de crianas e adolescentes, historicamente difundida e praticada no Brasil. A retirada do convvio familiar deve ocorrer apenas quando for medida inevitvel e, ainda neste caso, a permanncia da criana ou do adolescente em abrigo deve ser breve. Alm disso, deve-se zelar pela manuteno e pelo fortalecimento dos vnculos familiares e, quando esgotados os recursos sem que se obtenha resposta, promover o mais rpido possvel a insero em famlia substituta. Porm, para que os dispositivos do ECA relativos s medidas de proteo sejam cumpridos, necessrio que tanto os responsveis por sua aplicao quanto os executores - entre os quais as entidades que oferecem abrigo para crianas e adolescentes - tenham no apenas amplo conhecimento do estatuto, mas tambm partilhem dos seus objetivos. Os responsveis pela implementao dos programas de abrigo devem faz-lo de forma a contribuir para que as crianas e os adolescentes sob sua guarda possam exercer plenamente seus direitos, especialmente o direito convivncia familiar e comunitria, fugindo do isolamento representado pela institucionalizao. Considerando a importncia desses atores na rede de atendimento a crianas e adolescentes em situao de risco pessoal ou social, buscou-se captar o conhecimento dos dirigentes ou coordenadores das instituies de abrigo sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente, bem como seu grau de adeso aos princpios estabelecidos em lei. Os resultados da primeira etapa do Levantamento Nacional1 mostram que 44,3% dos dirigentes entrevistados consideram-se muito informados a respeito do Estatuto da Criana e do Adolescente, e quase a metade (48,8%) deles se acha mais ou menos informada. Menos de 5% se disseram pouco ou nada informados (3,3% e 1,1%, respectivamente) (grfico 1).
197 197
Pesquisa telefnica realizada na primeira etapa do Levantamento Nacional, que buscou a atualizao do Cadastro de Entidades da Rede SAC, bem como conhecer algumas opinies dos dirigentes de todas as entidades de abrigo cadastradas. Mais detalhes sobre a metodologia da pesquisa, ver item 1.3, captulo 1.
GRFICO 01
Brasil: dirigentes dos abrigos da Rede SAC, segundo conhecimento do ECA*
198
* Foi pedido aos dirigentes dos abrigos que fizessem uma auto-avaliao de seu conhecimento sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
TABELA 01
Brasil/grandes regies: dirigentes dos abrigos da Rede SAC, segundo conhecimento do ECA
Auto-avaliao Norte Muito informado Mais ou menos informado Pouco informado Nada informado No sabe/no respondeu TOTAL 41,4 51,7 6,9 0,0 0,0 100,0 Nordeste 37,6 53,9 2,6 2,6 3,4 100,0 Regies brasileiras Centro-Oeste 42,2 48,9 2,2 2,2 4,4 100,0 Sudeste 47,8 45,5 4,0 0,3 2,3 100,0 Sul 43,6 51,3 1,7 1,7 1,8 100,0 44,3 48,8 3,3 1,2 2,5 100,0 BRASIL
Observando-se as diferenas entre as regies brasileiras, nota-se que na regio Nordeste que se encontra o menor percentual de dirigentes que se consideram muito informados: 37,6%. No outro extremo est a regio Sudeste, com o maior percentual de dirigentes que se auto-avaliaram dessa maneira (47,8%). Em seguida aparecem a regio Sul, com uma proporo de 43,6%, e as regies Centro-Oeste e Norte, com percentuais tambm elevados, j que a proporo de dirigentes que se reconhecem muito informados em relao ao ECA de 42,2% e 41,4%, respectivamente (tabela 1). Apesar de o Estatuto da Criana e do Adolescente ter sido promulgado h mais de uma dcada e de quase a metade dos dirigentes dos abrigos da Rede SAC se considerarem bem informados em relao ao seu contedo, existe, ainda, a outra metade dos dirigentes que se considera mais ou menos informada, ou seja, no tem muita convico e/ou segurana sobre o contedo dessa lei. O conhecimento ainda no efetivo dos dirigentes sobre o ECA provavelmente est relacionado baixa capacidade de transmitir informao por parte dos rgos formuladores de polticas voltadas para crianas e adolescentes, bem como dos formadores de opinio - que, normalmente, tm como principal preocupao a veiculao de reportagens espetaculares em vez de informaes sobre a legislao e sobre as polticas pblicas existentes nessa rea. As concluses registradas na publicao Balas Perdidas 2, que teve como objetivo apresentar uma radiografia da forma como a imprensa aborda a violncia nos universos da infncia e da adolescncia, apontam para a grande lacuna existente na mdia nacional nesse tipo de discusso: a ausncia dos atores dos poderes pblicos, das polticas pblicas, da legislao pertinente, das estatsticas e das fontes que compem as reportagens. Por outro lado, destaca-se que 89,8% dos entrevistados no Levantamento Nacional declararam ter conhecimento de que o ECA tem uma parte que trata do atendimento em abrigos para crianas e adolescentes 3, sendo que apenas 6,2% disseram no saber da existncia do artigo 92 do estatuto e 3,9% no responderam essa pergunta. Interessante notar que, se de um lado metade dos dirigentes reconhece que no muito informada sobre a totalidade do contedo do estatuto,
199 199
ANDI/ DCA-MJ/AMENCAR. Balas perdidas: um olhar sobre o comportamento da imprensa brasileira quando a criana e o adolescente esto na pauta da violncia. Braslia: 2001.
3
O artigo 92 do Estatuto da Criana e do Adolescente trata dos princpios que uma entidade de abrigo deve seguir no atendimento criana e ao adolescente sob sua guarda.
de outro, observa-se que a grande maioria declarou que sabe da existncia do artigo 92. Ou seja, a parte especfica sobre o funcionamento dos abrigos de amplo conhecimento dos dirigentes. Na diviso por regies, no h grandes diferenas entre as propores encontradas nas respostas dos dirigentes sobre o artigo 92, destacando-se apenas a regio Norte, onde o percentual dos dirigentes que respondeu sim a esta pergunta alcanou 100% (tabela 2).
TABELA 02
200
Brasil/grandes regies: dirigentes dos abrigos segundo conhecimento das disposies do ECA sobre o assunto*
Resposta do dirigente Centro-Oeste Sim No No respondeu TOTAL 88,89 6,67 4,44 100,0 Regies brasileiras Norte 88,03 5,13 6,84 100,0 Nordeste 100,00 0,00 0,00 100,0 Sudeste 89,04 7,31 3,65 100,0 Sul 91,45 5,98 2,56 100,0 89,82 6,24 3,94 100,0 BRASIL
* Aos dirigentes entrevistados foi feita a seguinte pergunta: O senhor sabia que o Estatuto da Criana e do Adolescente tem uma parte que trata de como devem ser os servios de abrigo para crianas e adolescentes? Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
Apesar de quase 90% dos dirigentes terem declarado que sabem que o estatuto tem uma parte que trata de como devem ser os servios de abrigo para crianas e adolescentes, 52,7% dos entrevistados disseram que no houve mudanas em suas entidades aps conhecerem as recomendaes do estatuto; 29,7% responderam que houve mudanas; 10,5% dos dirigentes no souberam dizer se houve ou no alguma mudana na entidade em funo das recomendaes legais; e 7,1% no responderam esta questo (grfico 2). Vale ressaltar que boa parte dos dirigentes justifica a ausncia de mudanas em decorrncia do estatuto pelo fato de suas instituies terem sido fundadas aps 1990, ano de aprovao da lei, ou porque, segundo eles, no havia discordncia entre a prtica j desenvolvida e os princpios do ECA.
GRFICO 02
Brasil: reao dos dirigentes de abrigo ao disposto no ECA sobre o assunto*
*Aos dirigentes que declararam saber que no ECA h uma parte que trata de como devem ser os servios de abrigo oferecidos a crianas e adolescentes foi perguntado se, depois de tomar conhecimento dessa parte, fizeram alguma mudana no servio de abrigo que vinham oferecendo. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
TABELA 03
Brasil: mudanas realizadas nos servios de abrigamento em funo do ECA*

Mudanas citadas N de menes Percentual
Adequao do espao e das instalaes fsicas Qualificao e adequao da equipe de funcionrios do abrigo Reduo no nmero de crianas e adolescentes atendidos Mudana no regime de atendimento ("internato", atendimento ao adolescente em conflito com a lei, albergue etc.) Alterao no perfil da criana/adolescente atendido (idade, sexo, exclusividade no atendimento, etc.) Ampliao do relacionamento do abrigo com a famlia e a com a comunidade Ampliao das relaes interinstitucionais Outros TOTAL
65 49 49 42
20,3 15,3 15,3 13,1
38
11,9
201 201
34 17 26 320
10,6 5,3 8,1 100,0
* Aos dirigentes que afirmaram ter feito mudanas no servio de abrigamento que oferecem em funo do disposto no Estatuto da Criana e do Adolescente foi pedido que citassem essas mudanas (pergunta aberta, de resposta mltipla). Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
Das mudanas citadas pelos entrevistados que afirmaram ter havido alteraes em suas instituies aps o conhecimento do ECA, 20,3% so relacionadas adequao do espao e das instalaes fsicas; 15,3%, qualificao e adequao da equipe de recursos humanos do abrigo; 15,3% dizem respeito reduo no nmero de crianas e adolescentes atendidos; 13,1%, mudana no regime de atendimento da instituio, como ter deixado de atender adolescentes em conflito com a lei ou em regime de albergue, por exemplo, passando a atender crianas e adolescentes apenas em regime de abrigo; 11,9% das mudanas citadas referiam-se alterao no perfil da criana/adolescente atendido, como idade e sexo, por exemplo; 10,6%, ampliao do relacionamento do abrigo com a famlia e com a comunidade; e 5,3%, ampliao das relaes interinstitucionais, sobretudo com o Judicirio (tabela 3).
202
De fato, todas as mudanas citadas correspondem a orientaes contidas no ECA. No que se refere aos temas mais citados pelos dirigentes, ainda foi possvel identificar, por meio de declaraes espontneas, que existe um certo consenso entre os entrevistados de que as mudanas introduzidas pelo estatuto melhoraram o atendimento de crianas e adolescentes abrigados. Mudou muito, primeiro era um grande depsito de crianas e adolescentes, agora criou-se um esprito de famlia, um ambiente familiar. Quando ns mudamos para uma casa, que foi construda a partir de uma doao, os nossos meninos no se agentavam de tanta felicidade. Alguns diziam: agora sim temos um lar, podemos fazer nossas comidas, ter nossas plantas... (depoimento de um dirigente do RS entrevistado) Na busca de aprofundamento e confirmao do grau de conhecimento e de adeso dos profissionais de abrigo aos princpios do artigo 92 do ECA, pedia-se para o entrevistado citar um ou mais princpios contemplados na lei e seguidos ou adotados em sua instituio. Do total das respostas obtidas, apenas 13,1% correspondem a princpios no contemplados no artigo 92. Houve referncias a princpios religiosos seguidos pela instituio e ao direito educao e sade que, embora no estejam no artigo referido, encontram-se subscritos em outras partes do estatuto. Observa-se que, com exceo dos princpios relativos participao de pessoas da comunidade no processo educativo e ao desenvolvimento de atividades em regime de coeducao, sobre os quais no foram feitas referncias, a maior parte dos princpios estabelecidos no artigo 92 do ECA foram citados pelos entrevistados. Entre os
mais citados esto a preservao dos vnculos familiares (36,4% das citaes feitas); a participao na vida da comunidade local (28,4%); e o atendimento personalizado e em pequenos grupos (10,5%). Os demais foram citados com menor freqncia (tabela 4).
TABELA 04
Brasil: princpios do ECA seguidos pelos abrigos da Rede SAC*

Princpios referidos N de menes Percentual
Preservao dos vnculos familiares Participao na vida da comunidade local Atendimento personalizado e em pequenos grupos No desmembramento de grupos de irmos Preparao gradativa para o desligamento Integrao na famlia substituta Evitar sempre que possvel transferncia para outras entidades de crianas e adolescentes abrigados Participao de pessoas da comunidade no processo educativo Atividades em regime de co-educao SUBTOTAL ARTIGO 92 Citaes que no fazem parte do artigo 92 TOTAL
233 182 67 34 20 19 1
36,4 28,4 10,5 5,3 3,1 3,0 0,2
0 0 556 84 640
0,0 0,0 86,9 13,1 100,0
* Foi pedido aos dirigentes de abrigo que citassem, espontaneamente, algum princpio do Estatuto da Criana e do Adolescente que estivesse sendo adotado em seu abrigo (pergunta aberta, respostas mltiplas). Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
importante registrar, ainda, que alguns dirigentes, apesar de terem afirmado que suas instituies tm se empenhado em seguir as recomendaes do ECA, destacaram os desafios que se colocam sua implementao, com especial destaque para a manuteno dos vnculos familiares e para a reinsero familiar, dificultadas pela ausncia ou insuficincia de outras polticas e servios pblicos. Alguns dirigentes apontaram at mesmo discordncia em relao a alguns princpios, como o desligamento obrigatrio por maioridade. Sendo o abrigo uma medida de proteo destinada a crianas e adolescentes, a idade mxima de atendimento 18 anos idade que delimita a adolescncia, segundo o ECA. O estatuto estabelece como princpio a ser seguido pelos abrigos a preparao gradativa para o desligamento, o que, por deduo, deve contemplar a sada dos adolescentes prestes a completar 18 anos. As discusses tcnicas da
203 203
rea indicam que, para tanto, as instituies deveriam, alm de disponibilizar apoio psicolgico, promover as demais garantias para a vida do egresso fora do abrigo, tais como renda, emprego, escolarizao e a criao de algum tipo de vnculo, parental ou no, externo instituio. No entanto, nas palavras de uma dirigente: ... realmente muito cruel ter que deslig-los da instituio, sabendo que eles ficam desprotegidos de novo. Que me, quando o filho completa 18 anos, o pe para fora de casa? Por isso, eu no cumpro este princpio. Podem me colocar na rua junto com eles, mas eu no fao isso. Eles mesmos nos dizem: a famlia acaba agora de novo pra ns? Ento tm coisas que eu questiono no estatuto, questiono com uma experincia sofrida junto com as crianas. (relato de uma dirigente de abrigo do RS)
204
Outro aspecto a ser considerado que, se de um lado a ausncia de um conhecimento mais amplo sobre o ECA por parte dos dirigentes de abrigo pode levar os mesmos a pautarem o atendimento oferecido em suas instituies a partir de suas prprias crenas e prioridades, estabelecidas subjetivamente, por outro, a referncia ao conhecimento sobre a lei no garante a sua aplicao. Assim, buscou-se levantar a opinio dos dirigentes com relao a outros aspectos que possibilitassem uma aproximao entre suas percepes e os princpios do ECA: (i) as instituies consideradas importantes para o sucesso do trabalho em abrigo com meninos e meninas o que poderia demonstrar maior ou menor alinhamento com a antiga doutrina da situao irregular e com as diretrizes de abertura das instituies comunidade; e (ii) as dificuldades enfrentadas para a reinsero familiar que, em princpio, deveria mobilizar grandes esforos para garantir a provisoriedade da medida de proteo abrigo, bem como o direito convivncia familiar das crianas e dos adolescentes abrigados. A famlia foi apontada como a instituio mais importante para o trabalho dos dirigentes na conduo de seu trabalho no abrigo pela maioria (60%), antes da escola, citada por apenas 6,4% dos dirigentes entrevistados; da Igreja (3,6%); dos Conselhos Tutelares (2,1%); dos governos (1,3%); e dos voluntrios (1,3%) (grfico 3). De fato, a famlia reconhecida como fundamental para o trabalho de proteo integral a crianas e adolescentes. Quando, por violao de seus direitos, necessitam ser afastados da famlia, os esforos devem se dar no sentido da reintegrao familiar dos abrigados o mais rpido possvel. No entanto, o retorno da criana e/ou do adolescente abrigado para sua famlia de origem foi visto
como um dos principais desafios por muitos dirigentes, que reconhecem que muito difcil interromper a dinmica desemprego-vcio-violao de direitosabandono. A convivncia familiar s possvel se houver uma transformao no ambiente familiar, no adianta tratar da criana se a famlia continuar doente (relato de um dirigente do MS entrevistado). O abrigo a soluo mais fcil para um problema de difcil soluo (relato de uma dirigente da BA entrevistada). Assim, foram investigadas junto aos dirigentes as principais dificuldades enfrentadas por eles para o retorno das crianas e dos adolescentes para suas famlias de origem. Mais de um tero das respostas (35,5%) dizem respeito s condies scio-econmicas das famlias, especialmente a pobreza. Em seguida, a fragilidade, ausncia ou perda do vnculo familiar (17,6%); e a ausncia de polticas pblicas e de aes institucionais de apoio reestruturao familiar (10,8%). Por fim, o envolvimento com drogas corresponde a 5,7% das dificuldades apresentadas, e a violncia domstica a 5,1% (tabela 5).
GRFICO 03
Brasil: importncia das instituies para o trabalho desenvolvido nos abrigos*
205 205
*Entre nove opes apresentadas, os dirigentes de abrigos deveriam apontar a instituio que, no seu entendimento, era a mais importante para o trabalho que realiza com crianas e adolescentes. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
TABELA 05
Brasil: principais dificuldades para o retorno do abrigado famlia de origem*

Dificuldades apontadas Pobreza/condies socioeconmicas precrias da famlia Rejeio familiar/famlia desaparecida/perda do vnculo em funo da longa permanncia no abrigo Ausncia de polticas pblicas e de aes institucionais de apoio reestruturao familiar Drogas Violncia domstica Outros No respondeu TOTAL Percentual de menes 35,5% 17,6%
10,8%
5,7% 5,1% 25,3% 7,2% 100,0%
206
* Foi pedido aos dirigentes de abrigos que citassem o que consideram a principal dificuldade para o retorno da criana e do adolescente abrigados famlia de origem (pergunta aberta, resposta nica). Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
Com relao a essas dificuldades, destaca-se que o principal impedimento ao retorno das crianas e dos adolescentes a suas famlias a pobreza por si no representa motivo para o abrigamento. Ressalvando-se que a pobreza pode estar articulada com outros fatores determinantes da violao de direitos, visto que a resposta dos dirigentes no era exclusiva, salienta-se que o Estatuto da Criana e do Adolescente claro ao afirmar que a falta ou carncia de recursos materiais no constitui motivo suficiente para a perda ou suspenso do poder parental4. Quando os pais ou responsveis no conseguem cumprir com suas obrigaes de proteo aos filhos por motivo de pobreza, o ECA estabelece a obrigatoriedade de sua incluso em programas oficiais de auxlio. Somando-se essas dificuldades de natureza scioeconomica com a referncia explcita dos dirigentes ausncia de polticas pblicas de apoio ou auxlio s famlias, chega-se a 46,3% das dificuldades apontadas. Isso indica que as polticas de ateno a crianas e adolescentes como indivduos no esto devidamente articuladas com aes de ateno a suas famlias, o que poderia no apenas evitar a institucionalizao, como tambm abrevi-la, quando necessria.
Estatuto da Criana e do Adolescente, artigo 23.
Por sua vez, o segundo grupo de dificuldades apresentadas, relativo fragilidade dos vnculos familiares, aponta outra deficincia na implementao da medida de proteo abrigo. A provisoriedade da medida, assim como a promoo do fortalecimento dos vnculos com a famlia de origem, ou, em ltima instncia, a colocao em famlia substituta, so duas faces da mesma moeda. Ao que tudo indica, os dirigentes dos programas de abrigo tm encontrado dificuldades para a promoo e manuteno do direito convivncia familiar e, provavelmente, no tm encontrado o necessrio apoio junto a outras instituies para faz-lo, visto que no se deseja que atuem sozinhas no atendimento s crianas e aos adolescentes abrigados.
207 207
BIBLIOGRAFIA
ANDI/ DCA-MJ/AMENCAR. Balas perdidas: um olhar sobre o comportamento da imprensa brasileira quando a criana e o adolescente esto na pauta da violncia. Braslia: 2001.
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CAPTULO 8
Os abrigos para crianas e adolescentes e a promoo do direito convivncia familiar e comunitria

Enid Rocha Andrade da Silva, Simone Gueresi de Mello e Luseni Maria Cordeiro de Aquino
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210
8.1 INTRODUO
A Conveno sobre os Direitos da Criana, adotada em 1989 pelas Naes Unidas, reconhece, em seu prembulo, que a criana, para o pleno e harmonioso desenvolvimento de sua personalidade, deve crescer no seio da famlia, em um ambiente de felicidade, amor e compreenso. A famlia tida como grupo fundamental da sociedade e ambiente natural para o crescimento e o bem-estar de todos os seus membros, e em particular das crianas.
1
No Brasil, tanto a Constituio Federal de 1988, quanto o Estatuto da Criana e do Adolescente (1990) determinam como dever da famlia, em primeiro lugar, da comunidade, da sociedade em geral e do Estado assegurar a crianas e adolescentes os seus direitos fundamentais, incluindo, entre eles, o direito convivncia familiar e comunitria 2. Esse ltimo expresso da seguinte forma: toda criana ou adolescente tem direito a ser criado e educado no seio da sua famlia e, excepcionalmente, em famlia substituta.3 amplamente reconhecida a importncia da famlia no cuidado e no bemestar de seus membros, uma vez que o mbito privilegiado e primeiro a proporcionar a garantia de sobrevivncia a seus integrantes, especialmente aos mais vulnerveis, como crianas, idosos e doentes; o aporte afetivo fundamental para o desenvolvimento infanto-juvenil e para a sade mental dos indivduos; a absoro de valores ticos e de conduta; bem como a introduo das crianas na cultura da sociedade em que esto inseridas. No que diz respeito a crianas e adolescentes em situao de risco social ou pessoal, a discusso sobre o seu direito convivncia familiar e comunitria deve se dar, ainda, luz de dois aspectos: (i) a definio de famlia a que se est referindo; e (ii) a relevncia singular que adquire a garantia desse direito a essa parcela da populao frente histrica prtica de institucionalizao dos filhos de famlias em situao de vulnerabilidade. Com relao ao conceito de famlia, h que se ressaltar que a famlia considerada como padro ou regular raramente corresponde diversidade
211
Vale lembrar que a conveno considera como crianas os menores de 18 anos, o que, na legislao brasileira, corresponde a crianas (at 12 anos incompletos) e adolescentes (entre 12 e 18 anos).
2 3
Constituio Federal, art. 227. Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 4o. Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 19.
vivenciada na realidade social. Entretanto, com freqncia o modelo tradicional de famlia que orienta no apenas as polticas e as leis, mas tambm a maior parte dos registros histricos e estudos cientficos. Como bem coloca Fukui: Historicamente, no mundo ocidental, as formulaes sobre como a famlia deve ser couberam primeiramente Igreja, depois ao Estado e posteriormente prpria cincia. (...) Hoje podemos incluir neste elenco os meios de comunicao de massa como um dos fatores que, se no so formuladores, so, no mnimo, divulgadores de idias feitas sobre a famlia 4. Philippe Aris5 mostra o nascimento, na sociedade europia, do padro familiar que tanto influenciou o Ocidente e a sua relao com o avano da percepo sobre a infncia e com a importncia conferida s crianas no mbito
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familiar. Na poca medieval, predominava, entre a classe dominante, a chamada famlia patriarcal extensiva, na qual as relaes de linhagem se sobrepunham em importncia famlia nuclear. Pela indivisibilidade do patrimnio, reuniam-se na mesma propriedade, em redor do patriarca que tinha posses , os filhos solteiros, os casados e suas famlias, assim como irmos, primos e cunhados. As crianas, a partir dos seis ou sete anos, eram afastadas da famlia e encaminhadas a outras casas, onde realizavam toda sorte de servios domsticos e/ou aprendiam um ofcio. A famlia de origem, por sua vez, recebia os filhos de outrem, para o mesmo fim. Essas crianas permaneciam afastadas da famlia at atingirem idade entre 14 e 18 anos.6 O sentimento de famlia, como se conheceu na era moderna, no existia. Assim, se nas classes mais abastadas eram a ambio e a prosperidade do patrimnio que organizavam as relaes familiares, para os pobres restava pouco do que hoje se conhece como famlia: No caso de famlias muito pobres, ela [a famlia] no correspondia a nada alm da instalao material do casal no seio de um meio mais amplo, a aldeia, a fazenda, o ptio ou a casa dos amos e dos senhores, onde esses pobres passavam mais tempo do que em sua prpria casa (s vezes nem ao menos tinham uma casa, eram vagabundos sem eira nem beira, verdadeiros mendigos).7
4
FUKUI, Lia. Famlia: conceitos, transformaes nas ltimas dcadas e paradigmas. IN PALMA e SILVA, L. A., STANISCI, S. A. e BACCHETTO, S. Famlias: aspectos conceituais e questes metodolgicas em projetos. Braslia: MPAS/SAS; So Paulo: Fundap, 1998. p.16-17.
ARIS, Philippe. Histria social da criana e da famlia. 2 ed. Rio de Janeiro: LTC Livros Tcnicos e Cientficos Editora S.A., 1981. ARIS. op. cit. p. 154. ARIS. op. cit. p. 159.
6 7
A partir do sculo XV, mudanas importantes comearam a ocorrer: o aprendizado domstico foi aos poucos sendo substitudo pela educao escolar; os filhos passaram a ser mantidos mais prximos de casa; foram crescendo os deveres atribudos aos pais; e a famlia comeou a se concentrar em torno de suas crianas. Entretanto, esse foi um processo lento. Enquanto as famlias pobres continuaram por muito tempo enviando seus filhos para exercer a funo de criados nas casas da nobreza, os ricos permaneceram mandando suas crianas s amas de leite at quando os avanos da medicina e da higiene permitiram a utilizao do leite animal. progressivamente e aos poucos que a famlia vai se diferenciando e a vida privada de pais e filhos adquire relevncia social, chegandose at a constituio da chamada famlia nuclear moderna.8 O Brasil herdou o modelo europeu de famlia nuclear, desprezando o semnmero de outras experincias familiares encontradas entre os diferentes povos indgenas ou trazidas pelos negros procedentes de vrias naes africanas. A viso de que indgenas e negros representavam raas inferiores e de que suas prticas eram promscuas e at no-humanas,9 que serviu tanto para explicar o massacre da cultura indgena quanto para justificar a escravido negra, contribuiu, tambm, para reforar a defesa da famlia extensiva patriarcal como ideal. No perodo compreendido entre o incio da Repblica e meados do sculo XX, a tese positivista da eugenia (melhoria da raa), os movimentos de higienizao da sociedade e os processos de modernizao, urbanizao e industrializao aliavam-se difuso do padro da famlia nuclear burguesa como a nova famlia, a famlia moderna que, obviamente, se contrapunha maioria da populao brasileira: miscigenada, pobre, descendente de escravos e de indgenas. Esse padro foi reforado pela influncia religiosa, especialmente catlica, que pregava como modelo a famlia conjugal, com base no atrelamento entre sexualidade, reproduo e casamento.11 A partir da dcada de 50, novos valores em torno do conceito de famlia foram introduzidos com a acelerao da urbanizao e o crescente processo de industrializao. Por sua vez, fatores como as mudanas no iderio feminino relativo ao casamento e a queda da fecundidade observada desde a dcada de
8 9
213
10
ARIS. op. cit.
NEDER, Gizlene. Ajustando o foco das lentes: um novo olhar sobre a organizao das famlias no Brasil. IN KALOUSTIAN, S. M. (org.) Famlia Brasileira, a base de tudo. 6 ed. So Paulo: Corte;. Braslia: UNICEF, 2004. NEDER. op.cit. FUKUI. op. cit.
10 11
1960 interferiram profundamente nas relaes culturais de gnero. Acrescentese ainda o fato de que a crise econmica, iniciada nos anos 80, provocou o desemprego em massa do homem adulto e a conseqente intensificao da participao feminina no mundo do trabalho, causando forte impacto sobre a dinmica intrafamiliar brasileira. Tudo isso resultou na diminuio do tamanho das famlias e na diversificao dos arranjos familiares que se observam hoje no pas, destacando-se o aumento do nmero de famlias monoparentais, das famlias compostas pelos cnjuges e filhos de casamentos anteriores, de famlias compostas por membros de vrias geraes, dos domiclios multifamiliares (com vrias famlias) e das unidades individuais.
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Entretanto, em que pesem as mudanas substanciais verificadas no decorrer do sculo XX, ainda hoje predomina, no iderio da sociedade brasileira, o modelo de famlia tradicional composto por pai, me e filhos pequenos. Os laos de parentesco, por sua vez, ainda mantm fortssima influncia na organizao das famlias brasileiras. Medeiros e Osrio, analisando dados que vo de 1977 a 1998, mostram que a grande maioria dos arranjos domiciliares no Brasil est baseada em relaes de parentesco entre pelo menos dois dos moradores, ressaltando que, em 1998, apenas 9,3% dos arranjos domiciliares no eram familiares maior ndice do perodo.12 Vale registrar que a prpria legislao brasileira reflete esta tendncia, preservando uma definio de famlia fortemente vinculada aos laos de sangue, relao conjugal e ao padro nuclear. Para efeitos da proteo do Estado, a Constituio Federal de 1988 reconhece como unidade familiar a que constituda pela unio estvel entre o homem e a mulher, assim como a comunidade formada por qualquer dos pais e seus descendentes.13 O Estatuto da Criana e do Adolescente referenda a definio constitucional, entendendo por famlia natural a comunidade formada pelos pais ou qualquer deles e seus descendentes.14 A famlia brasileira, no entanto, est em pleno processo de mudana, movida por novos valores sociais que, muitas vezes, passam ao largo da legislao e das
12 MEDEIROS, M. e OSRIO, R. Arranjos domiciliares e arranjos nucleares no Brasil: classificao e evoluo de 1977 a 1998. Texto para discusso no 788. Braslia: IPEA, abril de 2001.
Como exemplo de outras definies, cita-se a oficial do governo holands para famlia: qualquer lar privado composto por um ou mais adultos responsveis pelo cuidado e pela educao de uma ou mais crianas (apud GEORGE, S. e VAN OUDENHOVEN, N. Apostando al acogimiento familiar: um estdio comparativo internacional. Amberes (Blgica); Apeldoorn (Pases Bajos): Garant, 2003, p. 100).
14
13
Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 25.
polticas pblicas que para ela foram desenhadas. Levando-se em conta os diferentes arranjos possveis entre as relaes de consanginidade, de afinidade e de descendncia como caractersticas de famlia e extrapolando o limite da coabitao, pode-se ter um efetivo avano em relao ao estabelecido nas leis. Assim o olhar flexvel sobre a disposio de cada arranjo familiar, disposto a captar sua singularidade e, principalmente, o que isso representa como potencial a ser fortalecido pode contribuir para a construo de novas solues para os problemas vivenciados pela infncia e pela adolescncia brasileira em situao de risco. Neste sentido, a discusso sobre o direito convivncia familiar das crianas e adolescentes em situao de risco envolve questes ainda mais especficas, relacionadas aos diferentes aspectos dos problemas por eles enfrentados. Em primeiro lugar, preciso considerar a prioridade a ser dada manuteno da criana ou do adolescente no arranjo familiar de origem, seja ele qual for, evitando-se a separao e tudo o que isso implica. Em segundo, quando o afastamento inevitvel, h que se pensar em como manter a vivncia familiar, seja com a famlia da qual foram afastados, seja com outras famlias. Ao se falar em manuteno da criana e do adolescente no arranjo familiar de origem, devem ser consideradas as situaes de vulnerabilidade que podem resultar em violao de direitos infanto-juvenis no prprio mbito familiar, assim como a ateno a lhes ser conferida a fim de evitar que o pior acontea. O captulo 2 desta publicao, que retratou o perfil das crianas e dos adolescentes encontrados nos abrigos pesquisados pelo Levantamento Nacional, mostrou que a maioria se encontra nas instituies por motivos relacionados pobreza e, conseqentemente, por falha ou inexistncia das polticas complementares de apoio aos que delas necessitam. Tambm foi tratada a relao entre pobreza e violncia, destacando-se que no existe causalidade linear entre esses dois fenmenos, mas que as condies de pobreza podem potencializar fatores geradores de violncia e de violao de direitos preexistentes, assim como se constatou que a maioria das crianas e adolescentes nos abrigos vtima da violncia estrutural. Portanto, tratar da preveno ao abandono e institucionalizao falar das polticas de ateno s famlias, majoritariamente s famlias pobres. A famlia, como unidade essencial de organizao na sociedade brasileira, sofre as influncias do desenvolvimento socioeconmico e da ao estatal por meio das polticas pblicas. E so as famlias pobres as mais negativamente afetadas pela implementao das polticas econmicas de ajuste, a partir dos anos 90, e pela ineficincia ou insuficincia das polticas sociais.
215
Essa famlia empobrecida tem peculiaridades na sua forma de organizao fortemente apoiada nas relaes de solidariedade parental ampliada e conterrnea15 e se caracteriza pela crescente diminuio da sua capacidade de proteo aos seus membros16. Alm disso, a dinmica familiar, naturalmente marcada pela ocorrncia de entradas e sadas de integrantes, registra, no caso das famlias pobres, movimentos ainda mais traumticos, determinados pelas condies socioeconmicas e pela luta pela sobrevivncia: migraes em busca de novas oportunidades; institucionalizao de crianas, adolescentes, adultos e idosos; afastamento de pessoas por longos perodos em funo da ocupao exercida, como o trabalho domstico, por exemplo, entre inmeras outras situaes.17 Nos ltimos anos, tem-se defendido de forma crescente que a famlia seja
216
priorizada nas polticas sociais, como forma de introduzir um olhar mais integrado na garantia dos direitos sociais, para alm do atendimento individual - e no em substituio a ele. E, de fato, a famlia tem surgido como elemento organizador de programas e aes de governo. Entretanto, vale considerar que isso se d justamente em um contexto de crise do Estado no cumprimento de sua funo social. Para Carvalho, ressurgem a famlia e a comunidade quando a crise do Welfare State, o dficit pblico, o individualismo crescente, a institucionalizao das necessidades individuais / grupais e o desemprego estrutural trazem desafios a serem enfrentados pelo poder pblico. Neste contexto, reforam-se as idias da famlia como unidade econmica e direito da criana, e da comunidade como parceira do Estado para com ele partilhar as responsabilidades e os custos das polticas pblicas de proteo e reproduo social de seus cidados.18 A forma como a famlia surge no centro da agenda poltica representa um avano em relao ao passado conservador, em que a noo estereotipada de famlia apoiava prticas segregadoras e discriminatrias, bem como em relao ao atendimento dos indivduos de forma fragmentada. Entretanto, alguns autores chamam ateno para o risco de se transferir para o campo privado representado
15 CARVALHO, M. C. B. A priorizao da famlia na agenda da poltica social. IN : KALOUSTIAN, S.M. (org) Famlia brasileira: a base de tudo. 1 reimpresso. So Paulo: Cortez; Braslia: Unicef, 1997. 16
CAMPOS, M. S. e MIOTO, R.C.T. Poltica de Assistncia Social e a posio da Famlia na Poltica Social Brasileira. Ser Social: Revista do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social. Braslia, v.1, n.1 (1 semestre, 1988), UnB.
17 18
FERRARI, M. e KALOUSTIAN S. M. Introduo. IN KALOUSTIAN (org). op. cit. CARVALHO. IN KALOUSTIAN (org). op. cit. p. 96.
pela famlia as responsabilidades outrora assumidas pela esfera pblica no avano das conquistas sociais. Com relao a isto, vale destacar o que colocam Campos e Mioto: (...) a famlia se encontra muito mais na posio de um sujeito ameaado do que de instituio provedora esperada. E considerando a sua diversidade, tanto em termos de classes sociais como de diferenas entre os membros que a compem e de suas relaes, o que temos uma instncia sobrecarregada, fragilizada e que se enfraquece ainda mais quando lhe atribumos tarefas maiores que a sua capacidade de realiz-la.19 Assim, a famlia no pode ser transformada em alternativa ineficincia da ao estatal ou insuficincia do atendimento, pelo mercado, das demandas que no lhe interessa atender. Para Campos e Mioto, as expectativas de solidariedade centradas de forma irreal na famlia como se esta nunca fosse falhar na ateno e no cuidado queles que no esto inseridos na proteo do mundo do trabalho representam, na verdade, retrocessos na proteo social.20 ao Estado que cabe proporcionar os investimentos para erradicar a misria, permitindo que as famlias pobres usufruam de bens e servios indispensveis alterao da qualidade de vida e excluso a que esto submetidas21. Talvez, assim, milhares de crianas e adolescentes que hoje vivem em instituies ou nas ruas pudessem permanecer com seus familiares, em um ambiente de garantia e proteo de seus direitos. Entretanto, o Brasil um pas com tradio de atendimento institucional a crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade, tradio essa historicamente forjada na desqualificao da parcela da populao a que pertencem, em sua grande maioria pobre e procedente de etnias no-brancas. Instituies religiosas e filantrpicas e, mais tarde, a prpria ao estatal esforaram-se para promover a adaptao dessa populao aos padres considerados aceitveis. Contudo, essa estratgia no conferiu a essas pessoas condies de igualdade e incluso; pelo contrrio, reforou a idia de sua presumida incapacidade para a plena insero na sociedade - o que, de certa forma, tornava natural a sua condio de subalternidade.
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19 20 21
CAMPOS e MIOTO. op. cit. p. 183. op. cit. pp. 186-187. CARVALHO. IN KALOUSTIAN (org). op. cit. p. 102.
J no incio do sculo XX, a chamada nova filantropia surge num movimento de crtica assistncia caritativa, apontando inmeros problemas no atendimento oferecido. Entretanto, essa postura, em vez de depor contra os estabelecimentos asilares, apenas justificava a sua transformao em instituies mais disciplinadas e disciplinadoras. A colocao de crianas e adolescentes em instituies era utilizada como medida de proteo contra os desvios causados pelas condies sociais, econmicas e morais das famlias pobres (no caso dos preventrios) ou como medida corretiva dos desvios j verificados (no caso dos reformatrios). E assim se cristalizaram as experincias das chamadas instituies totais, onde crianas e adolescentes viviam sob rgida disciplina e afastados da convivncia familiar e comunitria, visto que quase todas as atividades pertinentes a suas vidas eram realizadas intramuros.22
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O acolhimento de grande nmero de meninos e meninas em situao de risco nas instituies era justificado pela economia de escala, pela possibilidade de controle da aplicao dos recursos o que no poderia ser feito se repassados diretamente s famlias, uma vez que j haviam se mostrado incapazes no cuidado dos filhos , e pelo fato de proporcionar a educao moral que tais crianas e adolescentes no teriam junto a seus familiares. A partir da Constituio de 1998, da Conveno dos Direitos da Criana, de 1989, e do Estatuto da Criana e do Adolescente, de 1990, estabeleceram-se direitos para todas as crianas e adolescentes brasileiros indistintamente. Nesse cenrio, a manuteno em famlia e na comunidade passa a ser tratada como prioritria, e se introduz a obrigatoriedade de promoo do direito convivncia familiar e comunitria pelas entidades que oferecem programas de abrigo. O Levantamento Nacional de Abrigos mostrou que mais de 80% das crianas e dos adolescentes encontrados nessas instituies tm famlia, 23 o que demonstra que a institucionalizao se mantm, ainda, como caminho utilizado indiscriminadamente e, muitas vezes, considerado como o nico possvel para a proteo infanto-juvenil. No Brasil, a superao da aplicao indiscriminada de medidas que acarretam o afastamento de crianas e de adolescente de suas famlias de origem tem pela
22
RIZZINI, Irma. Assistncia infncia no Brasil: uma anlise de sua construo. Rio de Janeiro: Ed. Universitria Santa rsula, 1993.
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Sobre isso, ver o captulo 2 deste livro.
frente um longo caminho a ser trilhado. Vicente24, ao tratar da insistncia de instituies em manter a denominao orfanato ainda que a grande maioria das crianas e adolescentes atendidos tenha famlia chama ateno para o fato de que ao orfanizar a clientela, explicita-se uma mentalidade segundo a qual a famlia miservel ignorada ou tratada como inexistente. De acordo com o estabelecido no ECA, a separao provisria de crianas e adolescentes de suas famlias uma medida de proteo. Assim, a legislao internacional e a brasileira prevem a retirada do ambiente familiar exclusivamente quando isso se mostrar necessrio para o bem-estar da criana ou do adolescente. O ECA, por exemplo, determina que o poder familiar poder ser suspenso nos casos em que os pais no cumprirem, injustificadamente, com suas obrigaes enquanto guardies. Ainda assim, isso se dar mediante a instaurao de um processo judicial, com direito ampla defesa. A legislao brasileira tem como regra geral a convivncia de crianas e adolescentes com suas famlias naturais. Conforme j citado anteriormente, o artigo 19 do ECA explcito ao indicar que toda criana e todo adolescente brasileiro tem direito a ser criado e educado no seio de sua famlia e, excepcionalmente, em famlia substituta. Nos casos em que seus direitos esto ameaados ou j foram efetivamente violados, o estatuto prev, no artigo 101, uma srie de medidas que antecedem e procuram postergar ou evitar a suspenso do poder familiar. Entre essas citam-se, por exemplo, o encaminhamento da criana ou do adolescente aos pais, mediante termo de responsabilidade; a incluso da famlia em programas oficiais de auxlio; e a freqncia obrigatria da criana escola. No rol dessas medidas, consideradas preventivas ao abrigamento e destituio do poder familiar, o ECA estabelece, como ltima opo a ser adotada, a colocao em famlia substituta, o que pode se dar mediante as forma de guarda, tutela e adoo.25 No que se refere colocao em famlia substituta, no Brasil no existe a tradio de acolhimento familiar de crianas e adolescentes em situao de risco em contraposio ao abrigamento institucional. Assim, a forma mais usual de colocao acaba sendo a adoo, o que, diferentemente da guarda e da tutela, implica a destituio do poder familiar original. Isso significa a ruptura definitiva dos vnculos familiares desses meninos e meninas, impossibilitando seu retorno
219
VICENTE, C. M. O direito convivncia familiar e comunitria: uma poltica de manuteno do vnculo. IN KALOUSTIAN (org). op. cit. p. 53.
25
24
Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 101 e art. 28.
ao seio de suas famlias de origem. por isso que a adoo a ltima opo estabelecida no ECA, a ser aplicada apenas quando as chances de manuteno ou recuperao dos vnculos com a famlia de origem no existem mais. Com efeito, na busca de garantir o direito convivncia familiar e comunitria a crianas e adolescentes privados do convvio com seus pais e como alternativa destituio imediata do poder familiar, uma primeira opo a ser considerada o acolhimento por outros membros da famlia da criana ou adolescente em risco (a chamada famlia extensiva). Outra forma de propiciar vivncia em famlia para esta populao seria o acolhimento por famlias voluntrias, que tm surgido em vrios lugares do mundo - sobretudo na Europa, e mais recentemente no Brasil sob as denominaes de famlias acolhedoras, guardis, madrinhas, entre outras. Na avaliao de uma e outra opo, valem ser destacadas as consideraes de Pasztor e Barbell. Como vantagens do acolhimento pela famlia extensiva citam: a manuteno na prpria famlia; a reduo dos traumas da separao e da colocao com pessoas desconhecidas; a preservao da identidade cultural; e a reduo dos transtornos de adaptao. Por outro lado, apontam como desvantagens dessa alternativa sobre a colocao em outras famlias a menor proteo contra pais abusivos e o menor apoio profissional, seja do Estado, seja de outras organizaes. importante esclarecer que o acolhimento por outras famlias pode ser formal, quando acompanhado e regulamentado pelo Estado, ou informal, quando implementado por costumes ou pela cultura social. George e Van Oudenhoven26 trabalham, ainda, com a idia de dois nveis de acolhimento familiar, de primeira e segunda ordem, que podem ajudar no entendimento desse tipo de iniciativa. O acolhimento de primeira ordem se refere aos intervenientes primrios do processo, ou seja, prpria criana ou ao adolescente; os pais acolhedores e sua famlia nuclear; e os integrantes da famlia biolgica do acolhido. O acolhimento de segunda ordem refere-se queles que acolhem os que acolhem: os tcnicos sociais e as instituies responsveis pelo programa; outros profissionais, como mdicos e professores, envolvidos com as crianas e os adolescentes em questo; os operadores dos marcos legais do acolhimento; as estruturas estatais da rede de
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26
GEORGE, S. e VAN OUDENHOVEN, N. Apostando al acogimiento familiar: um estdio comparativo internacional. Amberes (Blgica); Apeldoorn (Pases Bajos): Garant, 2003, pp.19-20.
apoio; e o consenso social de que crianas e adolescentes devem ser socializados em famlia, o que legitima o acolhimento familiar como eficaz. Nos chamados pases em desenvolvimento, o acolhimento formal muito menos utilizado do que nos pases desenvolvidos, onde j existe uma prtica consolidada nesse sentido, especialmente na Europa. De fato, nos primeiros, constata-se que vrios nveis do acolhimento de segunda ordem so frgeis ou inexistentes. Por isso, so freqentes as prticas de acolhimento informal, no reguladas pelo Estado, sendo as crianas e os adolescentes acolhidos sem incentivos financeiros, sem apoio profissional e sem procedimentos reguladores.27 Destaca-se, ainda, que, onde h forte tradio de acolhimento informal baseada em ditames sociais implcitos, verifica-se uma maior resistncia ao acolhimento formal supervisionado pelo Estado. Os incentivos financeiros baixos ou inexistentes no compensariam a interferncia estatal. Alm disso, como so contextos em que a burocracia do Estado tende a ser lenta, refora-se a opo pelo acolhimento informal, ou, como o caso do Brasil, pela conhecida adoo brasileira, que consiste em registrar uma criana como filho natural sem t-lo concebido, como forma de evitar a burocracia de um processo regular de adoo. De qualquer forma, nos casos de acolhimento por famlias voluntrias a mediao de uma autoridade formalmente reconhecida diferena bsica entre o acolhimento formal e informal muito importante quando a autoridade social difusa frgil e quando os benefcios do acolhimento informal so anulados pela eventual ocorrncia de violao de direitos nos lares acolhedores. E ainda: quando a quantidade de crianas e adolescentes a ser atendida extrapola a oferta informal de famlias voluntrias. No Brasil, a prtica do chamado acolhimento informal bastante antiga, registrada desde o perodo colonial. Moncorvo Filho28 cita, por exemplo, que os primeiros bebs entregues Roda da Santa Casa foram criados fora da instituio, por famlias da sociedade local, que o fizeram em sinal de benevolncia. At os dias atuais, pesquisas mostram que entre as classes populares, nas vrias regies do pas, ainda bastante freqente a criao de crianas e adolescentes
221
27 28
GEORGE, S. e VAN OUDENHOVEN, N. op.cit. pp.20-21.
MONCORVO FILHO, Arthur. Histrico da proteo infncia no Brasil: 1500-1922. Rio de Janeiro: 1926. p. 40.
por avs, tias, madrinhas ou por outras pessoas que se propem a faz-lo29, registrando-se que esta prtica de acolhimento na famlia extensiva ocorre sem qualquer mediao jurdica. Quanto ao acolhimento formal, ainda que no sejam amplamente conhecidas, h registro de experincias brasileiras. Com freqncia, as crianas abandonadas na Roda eram enviadas a mulheres criadeiras, que recebiam um pagamento para suprir as despesas com os acolhidos.30 Ainda que houvesse denncias de explorao e maus-tratos praticados por muitas dessas mulheres, acreditava-se que o envio de crianas a elas contribua para reduzir o ndice de mortalidade infantil verificado quando as crianas permaneciam por muito tempo aglomeradas nas Santas Casas de Misericrdias.
222
No incio do sculo XX, conheceu-se outra forma de acolhimento familiar, que permitia ao juiz determinar a colocao de adolescentes do sexo feminino em casas de famlia, geralmente para a realizao de servios domsticos. Em troca, deveria ser depositado mensalmente um valor destinado a garantir o futuro da jovem. Esta prtica, no entanto, recebia muitas crticas devido s denncias de explorao e abusos empreendidos 31. Outro registro histrico importante de acolhimento familiar formal no pas refere-se Lei de Colocao Familiar, de 1949, que criou o Servio de Colocao Familiar no estado de So Paulo, inspirado nos modelos europeus. As avaliaes, contudo, registram que seu funcionamento foi precrio devido insuficincia de recursos financeiros e de recursos humanos capacitados; ao aumento crescente da demanda; e incompreenso da sociedade sobre o carter provisrio do acolhimento - razes que tambm contriburam para sua extino.32 Em boa medida, a constatao dos problemas apontados nessas prticas contribuiu para a defesa da institucionalizao no pas. No entanto, nas ltimas dcadas do sculo XX, no bojo da implementao das diretrizes de proteo integral do Estatuto da Criana e do Adolescente, o acolhimento familiar comeou a ser resgatado em outras bases. E, deve-se ressaltar, seu ressurgimento se d no mbito das crticas institucionalizao.
29 BRASIL, E. D. O conceito de acolhimento familiar na tica de diversos atores estratgicos. Distribudo no Colquio Internacional sobre Acolhimento Familiar. Rio de Janeiro, abril de 2004. <cpia> 30 BRASIL, E. D. op. cit. p.4. RIZZINI, Irene e RIZZINI, Irma. A institucionalizao de crianas no Brasil: percurso histrico e desafios do presente. Rio de Janeiro: Editora PUC-Rio. So Paulo: Loyola, 2004. p. 24. 31 32
Ver RIZZINI, Irma, 1993. p. 28. BRASIL, E. D. op. cit.
Embora o acolhimento formal por famlias voluntrias ainda seja incipiente no Brasil, j existem experincias implantadas em alguns estados (como Rio de Janeiro, So Paulo, Cear, Santa Catarina), funcionando como formas alternativas ao abrigamento institucional. So experincias diferentes - umas mais, outras menos consolidadas como polticas pblicas - e contam, em geral, com a participao de organizaes no-governamentais, de forma mais ou menos protagonista. preciso destacar que o acolhimento em famlias voluntrias no se apresenta como substituto ao atendimento institucional ou s polticas de adoo. Ao contrrio, representa mais uma opo na busca de garantir a convivncia familiar e comunitria a crianas e adolescentes em situao de abandono social. Mesmo nos pases com experincias de acolhimento familiar mais consolidadas, no existe consenso de que esta opo seja a ideal, devendo ser generalizada para todos os casos ou implicando a eliminao do abrigamento institucional. George e Van Oudenhoven chamam a ateno para os casos em que a prtica de acolhimento em famlias voluntrias levada ao extremo nesses pases, chegando ao ponto de se negligenciar o investimento no bem-estar de crianas e adolescentes em suas famlias biolgicas, o que poderia prevenir a eventual separao entre pais e filhos: O sistema de acolhimento freqentemente trata as famlias com dificuldades de moradia, renda e acesso sade como incapazes ou negligentes para cuidar de seus prprios filhos. irnico que crianas e adolescentes em acolhimento geralmente estejam melhor economicamente do que aqueles que permanecem com suas famlias de origem.33 De outro lado, citam o caso de crianas e adolescentes portadores de deficincias mentais e fsicas severas ou com srios transtornos de conduta e emocionais que podem ter dificuldade de serem acolhidos por famlias voluntrias ou de se adaptarem a elas34. H tambm situaes em que pais biolgicos ainda atuantes na vida da criana ou do adolescente podem preferir a instituio, temendo a perda do vnculo ou a interferncia cultural caso seus filhos fiquem com outra famlia35. Assim, o acolhimento institucional continua sendo uma opo alternativa dentro da poltica de atendimento a crianas e adolescentes em situao de risco, seja pela inexistncia de outras opes de acolhimento - como comum nos
33 34 35
223
Krysik apud GEORGE e VAN OUDENHOVEN. op.cit. p. 29. GEORGE e VAN OUDENHOVEN. op. cit.
Salienta-se, sobre este ltimo ponto, que essa reao mais freqente onde os limites familiares so pouco permeveis, como, por exemplo, em famlias imigrantes cuja cultura e religio sejam muito diferenciadas das famlias acolhedoras. (GEORGE e VAN OUDENHOVEN. op. cit. p. 44)
pases em desenvolvimento -, seja nos casos em que as instituies que prestam atendimento em regime de abrigo o fazem de forma adequada, respeitando os direitos individuais e sociais da populao que acolhem. Considerando-se que o atendimento em abrigos ainda cumpre, especialmente no Brasil, papel importante no cuidado com crianas e adolescentes em situao de risco, fundamental humanizar o cuidado institucional por meio do incentivo ao reordenamento dos programas existentes. As mudanas a serem implementadas passam pela superao do enfoque assistencialista, fortemente arraigado nesses programas, em direo a modelos que contemplem aes emancipatrias, com base na noo de cidadania e na viso de crianas e adolescentes como sujeitos de direitos.
224
O ECA estabeleceu princpios que exigiram de muitas instituies atuantes na rea o incio de um processo de mudanas em direo readequao de seus programas. Especial nfase dada ao direito fundamental convivncia familiar e comunitria, cuja violao implica em uma das principais privaes a que so submetidas crianas e adolescentes abrigados em entidades. Nesse sentido, na seo seguinte so analisados aspectos da organizao dos programas de abrigo pesquisados que possibilitam indicar seu nvel de adequao s diretrizes de reordenamento estabelecidas no ECA. Com relao convivncia familiar, consideram-se quatro quesitos: (i) preservao dos vnculos com a famlia de origem; (ii) apoio reestruturao familiar; (iii) incentivo convivncia com outras famlias, e (iv) semelhana residencial dos abrigos. No que se refere convivncia comunitria, so considerados: (i) a realizao de aes que visam participao de crianas e adolescentes na vida da comunidade local e (ii) a realizao de aes que proporcionam a participao de pessoas da comunidade no processo educativo do abrigo.
8.2 OS ABRIGOS DA REDE SAC E A PROMOO DO DIREITO CONVIVNCIA FAMILIAR
8.2.1 Quantos promovem a preservao dos vnculos familiares? A famlia , reconhecidamente, fundamental no trabalho de proteo integral a crianas e adolescentes. Quando h necessidade de afastamento do ambiente familiar e meninos e meninas passam a viver, temporariamente, em uma instituio de abrigo, os esforos devem ser direcionados para que a reintegrao se d no menor tempo possvel e, especialmente, para que as referncias familiares no sejam perdidas. Para tanto, importante que os programas de abrigo implementem medidas orientadas para o fortalecimento e a manuteno dos vnculos afetivos entre as crianas e os adolescentes abrigados e suas famlias. Para avaliar o esforo desses programas em promover a preservao dos vnculos familiares, foram considerados dois grupos de aes desenvolvidas pelas instituies: (i) de incentivo convivncia das crianas e dos adolescentes com suas famlias de origem; e (ii) de no-desmembramento de grupos de irmos abrigados, em cumprimento ao princpio previsto no ECA. Como pode ser observado na tabela 1, ainda que tenham sido encontrados ndices elevados de instituies que praticam alguns dos itens isoladamente, somente 5,8% dos abrigos pesquisados realizam todas as aes consideradas nesses dois grupos. Com relao ao primeiro grupo de aes, referentes ao incentivo convivncia dos abrigados com suas famlia, 79,8% das instituies mantm informaes sistematizadas sobre as famlias dos abrigados, tais como: endereo, renda, organizao familiar, trabalho, visitas, irmos abrigados ou registro de acompanhamento psicossocial; 65,9% promovem visitas das crianas e dos adolescentes aos lares de suas famlias; e 41,4% permitem a visitao livre das famlias ao abrigo, sem datas e horrios preestabelecidos. No entanto, quando considerado o nmero de instituies que praticam os trs critrios conjuntamente, o percentual se reduz para apenas 25,5%. Com relao a esses aspectos, a anlise por regies brasileiras revela que, no Nordeste, o percentual de instituies que atendem a todos os quesitos quase o
225
dobro da mdia nacional: 44,6%. No Centro-Oeste, ao contrrio, essa proporo a metade (12,2%) do percentual para o pas, e na regio Sul de 18%. A regio Norte tem 32% de abrigos que atendem aos trs critrios, e o Sudeste, 22,1%. O no-desmembramento de grupos de irmos foi o segundo grupo de aes considerado. Estabelecido pelo ECA como um dos princpios para o atendimento em instituies de abrigo, tem particular importncia na preservao dos vnculos familiares visto que, quando indicada a medida de proteo em regime de abrigo a irmos, a separao entre eles pode agravar a sensao de abandono e rompimento vivenciadas pelas crianas e adolescentes afastados de suas famlias.
TABELA 01
226
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC por incentivo preservao dos vnculos familiares (%)
CRITRIOS CONSIDERADOS
Regies brasileiras Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Brasil
1. INCENTIVO CONVIVNCIA COM A FAMLIA DE ORIGEM 1.1. Mantm informaes sobre as famlias de origem 1.2. Promovem visitas de crianas e adolescentes aos lares de suas famlias 1.3. Permitem visitas livres dos familiares ao abrigo ATENDEM AOS TRS CRITRIOS 64,0% 79,5% 84,8% 80,3% 53,7% 79,8%
64,0%
74,1%
63,0%
69,7%
53,7%
65,9%
64,0%
74,1%
33,2%
23,8%
48,8%
41,4%
32,0%
44,6%
22,1%
18,0%
12,2%
25,3%
2. NO-DESMEMBRAMENTO DE GRUPOS DE IRMOS ABRIGADOS 2.1. Priorizam a manuteno ou reconstituio de grupos de irmos 2.2. Organizam-se sob agrupamento vertical (intervalo entre idades mnima e mxima maior do que 10 anos) 2.3. Atuam em regime de coeducao (meninos e meninas) ATENDEM AOS TRS CRITRIOS 1+2 64,0% 49,1% 69,2% 68,0% 54,0% 63,8%
56,0%
50,0%
62,3%
71,3%
70,7%
62,1%
72,0%
42,9%
63,0%
72,1%
75,6%
62,3%
32,0% 8,0%
15,2% 4,5%
32,2% 6,2%
39,3% 5,7% 5,7%
36,6% 4,9% 4,9%
30,7% 5,8% 5,8%
Das instituies pesquisadas, 63,8% afirmam priorizar a manuteno ou a reconstituio de grupos de irmos, enquanto 62,1% adotam o modelo de agrupamento vertical, predominando uma diferena superior a dez anos entre a maior e a menor idade de atendimento. Esse intervalo etrio foi considerado suficientemente amplo para permitir o acolhimento de irmos em diferentes idades. Alm disso, 62,3% oferecem atendimento misto, recebendo tanto meninos quanto meninas, aspecto que tambm facilita o acolhimento de irmos. O universo de instituies que atende aos trs critrios conjuntamente representa apenas 30,7% do total. Esse percentual de instituies encontrado no cruzamento dos trs aspectos considerados no tem variao significativa entre as regies brasileiras, com exceo do Nordeste, onde apenas 15,2% cumprem simultaneamente todos os critrios.
8.2.2 Quantos apiam a reestruturao familiar? Alm do fortalecimento e da manuteno dos vnculos afetivos entre os abrigados e seus familiares, outro aspecto se mostra importante para a garantia do direito convivncia familiar das crianas e dos adolescentes em abrigos: a busca da reestruturao de suas famlias. Assim, pais, mes e responsveis podero desenvolver as condies para receber seus filhos de volta, superadas as dificuldades que determinaram o afastamento. A reestruturao familiar envolve fatores complexos, relacionados superao do desemprego e da dependncia de drogas, por exemplo, que demandam muito mais de outras polticas pblicas do que do esforo isolado das instituies de abrigo. No entanto, considera-se que essas entidades podem realizar aes de valorizao da famlia, bem como buscar estabelecer a conexo e a insero dos familiares na rede de proteo social disponvel e nas demais polticas pblicas existentes. No que se refere s aes realizadas com esse objetivo, o Levantamento Nacional revelou que 78,1% das instituies pesquisadas realizam visitas domiciliares s famlias das crianas e dos adolescentes sob sua responsabilidade; 65,5% fazem acompanhamento social dessas famlias; 34,5% organizam reunies ou grupos de discusso e de apoio para os familiares dos abrigados; e 31,6% encaminham as famlias para insero em programas oficiais ou comunitrios de
227
auxlio/proteo famlia. Tambm aqui, se considerarmos as instituies que realizam todas essas aes conjuntamente, o percentual se reduz para apenas 14,1% do total pesquisado, sendo que, nas regies Nordeste e Sul, a proporo de instituies ainda menor: 9,8% em cada uma delas (tabela 2).
TABELA 02
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC por apoio reestruturao familiar (%)
CRITRIOS CONSIDERADOS 1. Realizam visitas domiciliares Oferecem acompanhamento social Organizam reunies ou grupos de discusso e apoio Encaminham para insero em programas de auxlio/ proteo famlia
Regies brasileiras Norte 80,0% 72,0% Nordeste 82,1% 61,6% Sudeste 77,5% 68,9% Sul 80,3% 65,6% Centro-Oeste 63,4% 48,8%
Brasil
78,1% 65,5%
228
2.
3.
24,0%
46,4%
35,6%
23,8%
31,7%
34,5%
4.
36,0%
19,6%
35,3%
34,4%
26,8%
31,6%
1+2+3+4
16% 16,0%
9,8% 9,8%
17% 17,0%
9,8% 9,8%
17,1% 17,1%
14,1% 14,1%
8.2.3 Quantos incentivam a convivncia com outras famlias? A colocao em famlia substituta uma forma de garantir o direito convivncia familiar de meninos e meninas a quem foram aplicadas medidas de abrigo.36 Configura-se, assim, como opo importante frente tradicional prtica brasileira de institucionalizao de crianas e adolescentes em situao de risco, condenados a viver grande parte de suas vidas privados de qualquer vivncia familiar. Entretanto, a colocao em famlia substituta envolve importantes questes adicionais. No mbito das entidades, preciso superar a cultura de que, havendo problemas familiares, o melhor lugar para crianas e adolescentes uma instituio,
36
O prprio Estatuto da Criana e do Adolescente estabelece como princpio a ser seguido pelas entidades de abrigo a colocao em famlia substituta, quando esgotados os recursos de manuteno na famlia de origem (Lei 8.069/90, art. 92, inc. II).
onde podem ter melhores condies de vida, o que resulta em certa apropriao de meninos e meninas pelas entidades. Alm disso, dos abrigos depende a avaliao peridica das condies de reintegrao famlia de origem e a rpida comunicao s autoridades judicirias quando esgotadas essas possibilidades, para que sejam providenciadas, quando for o caso, a destituio do poder familiar e a colocao em famlia substituta. Por outro lado, necessrio problematizar as concepes sociais na tentativa de mudar os mitos em torno da adoo de crianas e adolescentes que tem como ideal a adoo de bebs fisicamente parecidos com os pais adotivos. O predomnio de tal padro social e cultural um dos principais fatores responsveis pelo fato de grande parte das crianas e dos adolescentes negros maiores de sete anos permanecerem nos abrigos at a maioridade. Alm disso, importante rever o paradigma de que a colocao em famlia substituta s possvel via adoo. Existem opes intermedirias, no definitivas, como os programas de apadrinhamento e de famlias acolhedoras, que so alternativas para propiciar o convvio em ambiente familiar para crianas e adolescentes que esto sob medida de abrigo, mas cujas chances de retorno famlia de origem ainda existem. Mesmo que a colocao em famlia substituta no dependa exclusivamente do trabalho das instituies de abrigo, estas podem desempenhar um papel fundamental nesse processo. Como pode ser observado pelas informaes da tabela 3, a promoo da convivncia de crianas e adolescentes abrigados com outras famlias - por meio do desenvolvimento conjunto de aes como o incentivo integrao em famlia substituta, a elaborao e envio de relatrios peridicos para as Varas da Infncia e a implementao de programas de apadrinhamento realizada por apenas 22,1% do total de instituies pesquisadas. Essa proporo menor na regio Nordeste, onde apenas 9,8% das instituies pesquisadas atendem a todos os quesitos considerados. A regio Sudeste tem percentual de 27%; o Sul, de 23%; o Norte, de 20%; e o Centro-Oeste, de 19,5%. Analisando-se os critrios isoladamente, nota-se que 51,8% dos abrigos afirmaram incentivar a integrao em famlia substituta sob as formas de guarda, tutela ou adoo. Deve ser ressaltado que apenas a autoridade judicial pode determinar a colocao em famlias substitutas. Entretanto, sabe-se que, enquanto existem instituies que mantm uma relao estreita e peridica com a Justia e que recebem bem famlias interessadas em adoo ou em outra forma de acolhimento, h aquelas em que as equipes das Varas da Infncia e da Juventude
229
so vistas como concorrentes capazes de roubar-lhes as crianas e/ou em que os interessados em conviver com os abrigados enfrentam um sem-nmero de desestmulos e obstculos para consegui-lo. Nesse sentido, 42,4% das entidades pesquisadas afirmaram enviar relatrios peridicos para a Justia da Infncia e da Juventude, o que imprescindvel para que se concretize a provisoriedade da medida de abrigo, visto que, da mesma forma que apenas a autoridade judiciria pode determinar o abrigamento, somente ela pode adotar outra medida de proteo, incluindo a reintegrao familiar e a colocao em famlia substituta. Os programas de apadrinhamento alternativa de referncia familiar para crianas e adolescentes abrigados so utilizados por 81,5% das instituies
230
pesquisadas. Existem dois diferentes tipos de programas de apadrinhamento: os que de fato promovem a convivncia da criana ou do adolescente com a famliamadrinha, propiciando encontros, passeios e trocas afetivas; e aqueles que representam apenas o apoio financeiro instituio, podendo ocorrer sem um nico contato entre o afilhado e seus padrinhos. Vale registrar que essas diferenas no foram captadas no Levantamento Nacional. Assim foram includas nesse critrio todas as instituies que afirmaram implementar programas de apadrinhamento poca da coleta de dados da pesquisa.
TABELA 03
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC por incentivo convivncia com outras famlias que no a de origem (%)
CRITRIOS CONSIDERADOS 1. Incentivam a integrao em famlia substituta (guarda, tutela ou adoo) Enviam relatrios peridicos para a Justia da Infncia e da Juventude Mantm programas de apadrinhamento
Regies brasileiras Norte 60,0% Nordeste 29,5% Sudeste 58,5% Sul 57,4% Centro-Oeste 43,9%
Brasil
51,8%
2.
36,0%
37,5%
45,7%
44,3%
31,7%
42,4%
3.
88,0%
60,7%
89,6%
86,9%
61,0%
81,5%
1+2+3
20% 20,0%
19,8% 9,8%
27,0% 27%
23% 23,0%
19,5% 19,5%
22,1% 22,1%
8.2.4 Quantos esto organizados semelhana de uma residncia? Estudos sobre o atendimento massificado a crianas e adolescentes realizado nas instituies que recebem grande nmero de abrigados tm revelado os custos que tal situao neles acarreta: carncia afetiva, dificuldade para estabelecimento de vnculos, baixa auto-estima, atrasos no desenvolvimento psicomotor e pouca familiaridade com rotinas familiares. Esses aspectos, se vivenciados por longos perodos, representam no apenas uma violao de direitos, mas deixam marcas irreversveis na vida dessas crianas e desses adolescentes, que, com freqncia, no adquirem sentimento de pertencimento e enfrentam srias dificuldades para adaptao e convvio em famlia e na comunidade. As diretrizes para reordenamento de abrigos recomendam que as instituies busquem oferecer um acolhimento que seja o mais semelhante possvel ao de uma rotina familiar. As entidades no devem, por exemplo, manter placas ou faixas externas que as identifiquem como abrigos. Da mesma forma, a construo deve aparentar uma residncia comum. Os grandes pavilhes, smbolo dos antigos orfanatos, devem ser esquecidos.37 Por outro lado, fundamental que o atendimento ocorra em pequenos grupos, o que permite olhar para as caractersticas de cada criana ou adolescente, bem como para as especificidades de suas histrias de vida. No Levantamento Nacional foram selecionados alguns critrios para analisar se os abrigos pesquisados atendem ao quesito de semelhana a residncias comuns, utilizando-se informaes referentes a: (i) estrutura fsica da entidade; e (ii) atendimento em pequenos grupos. No primeiro grupo, relativo estrutura fsica, foram considerados aspectos que permitissem avaliar a aproximao em relao organizao residencial. Analisando-se cada item individualmente, obtm-se o seguinte quadro das instituies: 66,9% apresentam caractersticas residenciais externas, ou seja, possuem pelo menos uma edificao do tipo casa; 86,4% possuem, no mximo, seis dormitrios; 18% acomodam, no mximo, quatro crianas e adolescentes por dormitrio; 85,6% possuem espaos individuais para que crianas e adolescentes possam guardar seus objetos pessoais; e 54,0% no possuem reas
231
37
Para uma anlise mais detalhada sobre as caractersticas fsicas dos abrigos pesquisados, assim como sobre os critrios considerados, ver o captulo 5 desta publicao.
exclusivas para servios especializados consultrio mdico, gabinete odontolgico, salas de aula e oficinas profissionalizantes (tabela 4). A anlise individual dos critrios selecionados para verificar a adequao da estrutura fsica aponta para elevados percentuais de instituies que tm conseguido cumpri-los isoladamente; no entanto, quando se analisa a proporo de instituies que conseguem atender aos cinco critrios conjuntamente, encontram-se apenas 9,3% do universo pesquisado. A situao em todas as regies semelhante, havendo poucas variaes em relao mdia nacional. Apenas as regies Centro-Oeste e Sudeste tm percentuais superiores: 12,2% e 10,7%, respectivamente. Nas outras regies, a parcela de entidades que atendem todos os critrios menor: 9% no Sul; 8% no Norte; e apenas 5,4% na regio Nordeste. (tabela 4)
232
TABELA 04
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC por critrios de semelhana residencial (%)
CRITRIOS CONSIDERADOS 1. ESTRUTURA FSICA 1.1. Tm aspecto externo com caractersticas residenciais 1.2. Tm no mximo 06 dormitrios 1.3. Acomodam no mximo 04 crianas e adolescentes por dormitrio 1.4. Possuem espaos individuais para guarda de objetos pessoais 1.5. No possuem reas exclusivas para servios especializados ATENDEM AOS CINCO CRITRIOS 76,0% 54,5% 66,1% 77,0% 70,7% 66,9% Regies brasileiras Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
96,0% 12,0%
79,5% 12,5%
88,2% 18,7%
86,9% 21,3%
85,4% 22,0%
86,4% 18,0%
84,0%
81,3%
87,2%
85,2%
87,8%
85,6%
80,0%
39,3%
55,0%
66,4%
46,3%
54,8%
8,0%
5,4%
10,7%
9,0%
12,2%
9,3%
2. ATENDIMENTO EM PEQUENOS GRUPOS 2.1. Atendem at 25 crianas e adolescentes 2.2. Mantm proporo de at 12 crianas e adolescentes por responsvel ATENDEM AOS DOIS CRITRIOS 1+2 96,0% 53,6% 64,0% 80,3% 65,9% 66,9%
72,0%
64,3%
79,6%
76,2%
39,0%
72,8%
72,0% 8,0% 8,0%
40,2% 3,6%
55,0% 9,0% 6,2%
67,2% 9,0% 5,7%
36,6% 9,8% 4,9%
54,2% 8,0%
Com relao ao atendimento em pequenos grupos, foram considerados dois quesitos: (i) o nmero de crianas e adolescentes por programa de abrigo; e (ii) a relao entre o total de crianas e adolescentes abrigados e o nmero de profissionais responsveis pelos cuidados cotidianos com eles. Ainda que o ECA no estabelea um nmero exato para o que se considera pequenos grupos, diretrizes de reordenamento adotadas em algumas localidades do pas por iniciativa do respectivo Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente indicam um mximo de 20 a 25 abrigados por unidade de atendimento. A maior parte dos abrigos da Rede SAC pesquisados se enquadram nesse critrio, visto que 66,9% deles atendem at 25 crianas e adolescentes. Quanto aos cuidados cotidianos, considerou-se como adequada a relao de um profissional responsvel (pais sociais, educadores, monitores) para at 12 crianas e adolescentes. A parcela de abrigos que atende esse critrio de 72,8%. A proporo que atende aos dois itens considerados at 25 abrigados por unidade e at 12 abrigados por profissional - alcana 54,2% do total pesquisado. Entretanto, considerando os dois grupos de critrios selecionados, observase que apenas 8% dos abrigos atendem simultaneamente todos os itens relativos semelhana residencial. A anlise por regies mostra que quatro delas tm percentuais de atendimento aos critrios bem prximos mdia nacional: 9,8% no Centro-Oeste; 9% no Sudeste e no Sul; e 8% no Norte. A regio Nordeste, por sua vez, tem proporo inferior metade da mdia nacional: apenas 3,6% das instituies nessa regio respondem aos quesitos considerados.
233
8.3 OS ABRIGOS DA REDE SAC E A PROMOO DO DIREITO CONVIVNCIA COMUNITRIA
8.3.1 Quantos estimulam a participao na vida da comunidade local? Durante muitos anos, a colocao de crianas e adolescentes em instituies se configurava como instrumento de privao de liberdade, visto que esses espaos funcionavam como instituies totais onde todas as atividades e servios eram desenvolvidos dentro dos muros das entidades educao, ateno sade, lazer (quando existia).
234
O ECA indica como princpio a ser seguido no atendimento em abrigos a participao na vida da comunidade, que deve ser concretizada pela garantia de acesso dos abrigados s polticas bsicas e aos servios oferecidos para a comunidade em geral, bem como por meio da participao das crianas e dos adolescentes em atividades oferecidas pela comunidade, tais como: lazer, esporte, religio e cultura. Isso proporciona a convivncia comunitria, evitando-se a alienao e inadequao vida em sociedade. O Levantamento Nacional mostra um quadro preocupante nesse sentido: apenas 6,6% dos abrigos pesquisados utilizam todos os servios disponveis na comunidade, tais como: creche, ensino regular, profissionalizao para adolescentes, assistncia mdica e odontolgica, atividades culturais, esportivas e de lazer, e assistncia jurdica. Neste aspecto, a maioria dos abrigos (80,3%) ainda oferece pelo menos um desses servios diretamente (de forma exclusiva) dentro do abrigo (tabela 5).
TABELA 05
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC por utilizao de servios existentes na comunidade local (%) *
UTILIZAO DE SERVIOS EXTERNOS 1. Utilizam servios especializados existentes na comunidade para oferecer: creche; ensino regular; profissionalizao para adolescentes; assistncia mdica e odontolgica; atividades culturais, esportivas e de lazer; e assistncia jurdica. Oferecem pelo menos um dos servios exclusivamente no abrigo. No sabem/no responderam/ no oferecem nenhum dos servios considerados
Regies brasileiras Norte 12,0% Nordeste 1,8% Sudeste 5,5% Sul 12,3% Centro-Oeste 7,3%
Brasil
6,6%
2.
68,0%
86,6%
83,0%
75,4%
65,9%
80,3%
3.
20,0%
11,6%
11,4%
12,3%
26,8%
13,1%
*Deve-se ressaltar que o percentual de abrigos que utilizam servios externos em cada tipo de servio foi encontrado sobre o total de abrigos que oferecem esse servio. Alm disso, esto includos entre os que utilizam servios externos aqueles que os oferecem, tambm, internamente. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
8.3.2 Quantos propiciam a participao de pessoas da comunidade no projeto pedaggico? A participao de pessoas da comunidade nas atividades internas da instituio proporciona a garantia do direito convivncia comunitria, facilitando o estabelecimento de novos vnculos e relaes, bem como a oxigenao das prticas e rotinas institucionais. Nesse sentido, foram considerados dois critrios de participao comunitria no abrigo. Primeiro, a existncia de trabalho voluntrio no mbito dos servios complementares: acompanhantes, cabeleireiros, costureiros, estagirios, orientadores espirituais/religiosos, professores de atividades diversas (artes plsticas, culinria, dana, esportes, informtica, lnguas, msica, teatro, trabalhos
235
manuais etc.), professores de reforo escolar, recreadores e afins.38 Segundo, a insero da instituio de abrigo em um contexto espacial com disponibilidade de servios e equipamentos comunitrios. A anlise mostrou que 31,7% dos abrigos pesquisados no Brasil contam com trabalho voluntrio na realizao de servios complementares, e 89,5% apresentam insero espacial adequada do ponto de vista da disponibilidades de servios e equipamentos comunitrios. Considerando-se os dois critrios conjuntamente, alcana-se uma proporo de 27,5% de instituies em relao ao total pesquisado (tabela 6).
TABELA 06
236
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos da Rede SAC por participao de pessoas da comunidade no processo educativo (%)
CRITRIOS CONSIDERADOS 1. Possuem trabalho voluntrio na equipe de servios complementares Possuem vizinhana com disponibilidade de servios comunitrios Regies brasileiras Norte 16,0% Nordeste 29,5% Sudeste 37,7% Sul 23,0% Centro-Oeste 31,7% 31,7% Brasil
2.
96,0%
91,1%
91,0%
86,9%
78,0%
89,5%
1+2
16,0%
24,1%
34,6%
18,9%
19,5%
27,5%
38
A anlise dos recursos humanos dos abrigos foi feita a partir de seis agrupamentos de funes/profisses: (i) equipe tcnica; (ii) equipe de cuidados diretos com as crianas e adolescentes; (iii) apoio operacional; (iv) administrao institucional; (v) servios especializados; e (vi) servios complementares. A escolha apenas dos servios complementares para anlise de participao da comunidade no abrigo se deu em funo das especificidades de cada grupo, bem como por coerncia com outros critrios aplicados em outros itens analisados. Em alguns grupos, como a equipe de cuidados diretos e a equipe tcnica, por exemplo, a existncia de voluntrios pode vir a comprometer o trabalho realizado se a dependncia deste tipo de profissional for elevada. Em outros, no interessante que se desenvolvam as funes correspondentes dentro do prprio abrigo, como no caso dos servios especializados; outros, ainda, no so imprescindveis nem diretamente ligados ao processo educativo, como administrao institucional e apoio operacional, no podendo ser, portanto, critrios excludentes. Para maiores detalhes sobre o quadro de recursos humanos dos abrigos pesquisados, ver captulo 4.
Como se viu ao longo deste captulo, a famlia no Brasil seu conceito e arranjos na realidade social -, sofreu mudanas substanciais no decorrer do sculo XX. Vrios fatores contriburam para isto, dentre os quais podem ser citados: (i) o aumento da urbanizao e o crescimento industrial, a partir da dcada de 50, que modificaram a sociedade brasileira de forma muito profunda, ao introduzirem novos valores sociais; (ii) o declnio da fecundidade, que alterou, sobremaneira, o tamanho das famlias; (iii) a elevao da participao da mulher no mercado de trabalho; (iv) a crise econmica das duas ltimas dcadas que, ao diminuir o poder aquisitivo das famlias, altera as relaes entre os sexos no contexto familiar, por meio da entrada massiva da mulher no mercado de trabalho e pelo maior ndice de desemprego masculino, contribuindo para o aumento das separaes conjugais e para a elevao no nmero de famlias monoparentais; e (v) a transformao dos valores tradicionais sobre o iderio feminino relativo ao casamento, que contribuiu para o aumento das famlias unipessoais e das famlias formadas por mulheres vivendo sem cnjuge e com filhos. Na sociedade brasileira, o modelo da famlia nuclear tradicional, representado por pai, me e filhos, coexiste com uma diversidade de outros arranjos familiares que, geralmente, so desqualificados por no corresponderem ao padro familiar valorizado socialmente. No tocante ao objetivo de restabelecer o direito convivncia familiar de crianas e adolescentes em situao de abandono, importante que as polticas pblicas, os agentes sociais e as instituies que ofertam servios para esta populao considerem e respeitem a diversidade dos arranjos familiares encontrados. O fortalecimento e a valorizao desses arranjos podem evitar o rompimento drstico de seus vnculos e a conseqente fragmentao e abandono de seus membros. A histria sobre a infncia em risco no Brasil mostra que as polticas pblicas voltadas para esta rea sempre priorizaram a institucionalizao em detrimento de polticas de reconstruo e de fortalecimento dos vnculos familiares. A viso predominante sempre foi a da incapacidade das famlias empobrecidas de cuidar e de proteger sua prole.
237
As experincias de acolhimento de crianas e adolescentes na modalidade de guarda por famlias voluntrias so ainda muito escassas no Brasil e carecem de apoios tcnicos e financeiros, bem como da normatizao do Estado, para que possam, de fato, adquirir status de poltica pblica e se transformar em opo segura ao acolhimento institucional. Embora o acolhimento familiar sob a forma de guarda seja, na maioria das vezes, prefervel ao acolhimento institucional, por proporcionar um atendimento mais individualizado, ainda no h um consenso sobre a sua aplicao generalizada, uma vez que sempre haver situaes onde o acolhimento institucional ser necessrio (crianas portadoras de deficincias severas, de transtornos emocionais graves, inexistncia de famlias voluntrias, entre outras).
238
Assim, o acolhimento por famlias voluntrias foi aqui entendido como uma alternativa adicional no mbito das polticas de atendimento a crianas e adolescentes em situao de risco. Desta forma, o acolhimento institucional, sob a forma de abrigo, desde que adequado aos preceitos do ECA, ainda cumpre um papel muito importante no cuidado de crianas e adolescentes em situao de abandono. Reconhece-se, no entanto, a necessidade do estabelecimento de diretrizes claras para o seu reordenamento. Tais diretrizes deveriam ter como norte a garantia da convivncia familiar e comunitria, que representa a principal privao das crianas e adolescentes que vivem hoje nos abrigos do pas. A partir da publicao do Estatuto da Criana e do Adolescente, essa situao foi instada a mudar. Embora muitas instituies de abrigo j tenham implementado inmeras melhorias no sentido de se adequar ao ECA, o retrato dos abrigos da Rede SAC revelado pelo Levantamento Nacional mostra que ainda h muito por fazer para que todas as crianas ali abrigadas tenham direito convivncia familiar e comunitria. A tabela 7, a seguir, traz um resumo dos critrios selecionados para avaliar o esforo dos abrigos pesquisados na promoo do direito convivncia familiar e comunitria. Como pode ser observado, de maneira geral, os percentuais de programas de abrigo que atendem aos critrios selecionados so muito baixos. Apenas 5,8% realizam as duas aes consideradas importantes para a preservao dos vnculos familiares dos abrigados. Em relao s aes de apoio restruturao familiar, apenas 14,1% das instituies pesquisadas implementam aes nesta direo. As instituies que promovem aes visando a convivncia
dos abrigados com outras famlias atingem 22,1% do total pesquisado. No quesito semelhana residencial, foram encontradas somente 8% de instituies que tm estrutura fsica semelhante a de uma residncia comum e que, ao mesmo tempo, atendem a um pequeno nmero de crianas e adolescentes abrigados.
TABELA 07
Brasil: resumo da situao dos abrigos da Rede SAC quanto promoo do direito convivncia familiar e comunitria
CRITRIOS CONSIDERADOS ABRIGOS QUE ATENDEM (%) 5,8%
PRESERVAO DOS VNCULOS FAMILIARES Incentivam a convivncia com a famlia de origem No desmembram grupos de irmos abrigados APOIO REESTRUTURAO FAMILIAR Realizam visitas domiciliares Oferecem acompanhamento social Organizam reunies ou grupos de discusso e apoio Encaminham para insero em programas de auxlio/proteo famlia INCENTIVO CONVIVNCIA COM OUTRAS FAMLIAS Incentivam a integrao em famlia substituta (guarda, tutela ou adoo) Utilizam programas de apadrinhamento Enviam relatrios peridicos para a Justia da Infncia e da Juventude SEMELHANA RESIDENCIAL Tm estrutura fsica semelhante de uma residncia Prestam atendimento em pequenos grupos
14,1%
22,1%
8,0%
239
6,6% 27,5%
PARTICIPAO NA VIDA DA COMUNIDADE LOCAL Utilizam servios existentes na comunidade PARTICIPAO DE PESSOAS DA COMUNIDADE NO PROCESSO EDUCATIVO Possuem trabalho voluntrio na equipe de servios complementares Possuem vizinhana com disponibilidade de servios comunitrios
CONVIVNCIA FAMILIAR
CONVIVNCIA COMUNITRIA
Quanto participao na vida da comunidade local, observou-se que apenas 6,6% dos programas de abrigo pesquisados utilizam o conjunto de servios pblicos disponveis na comunidade (sade, educao, lazer, profissionalizao, entre outros) para as crianas e adolescentes sob sua proteo . O quesito relativo participao de pessoas da comunidade no projeto pedaggico foi aquele que alcanou o maior percentual de adequao (27,5%).
240
8.5 BIBLIOGRAFIA
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Na foto, Nilzete de Almeida Camurugi Meneses(73 anos), do abrigo Instituto La Irm Benedita Camurugi, Salvador - BA
CAPTULO 9
O voluntariado nos abrigos: uma profisso de f

Nathalie Beghin e Anna Maria Tiburcio Medeiros Peliano
ARTE SOBRE FOTO DO ACERVO IPEA
243
244
9.1 INTRODUO
A legislao brasileira descreve o trabalho voluntrio como uma atividade no-remunerada, prestada por pessoa fsica a entidade pblica de qualquer natureza ou instituio privada de fins no lucrativos, que tenha objetivos cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos ou de assistncia social, inclusive, mutualidade (Lei 9.608 de 1998). Nestes termos, destaca-se que o Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC1, realizado pelo IPEA em 2003, revelou a presena significativa do voluntariado na implementao de um direito social, qual seja, o de acolhimento, proteo e assistncia a crianas e adolescentes em situao de risco social ou pessoal.2 Com efeito, os dados da pesquisa mostram que a maior parte dos abrigos dirigida por voluntrios e conta com trabalhadores no-remunerados no seu quadro de profissionais. Tentar dimensionar e qualificar esse voluntariado o objetivo do presente ensaio. Busca-se, pois, responder a questes como: quem so esses voluntrios dirigentes ou prestadores de servio -, onde esto, que atividades realizam e em que medida os abrigos dirigidos por voluntrios atendem satisfatoriamente s exigncias do ECA no que se refere promoo do direito convivncia familiar e comunitria do qual gozam todas as crianas e todos os adolescentes. Trata-se de contribuir para o debate sobre a relao pblico/privado no bojo das preocupaes com a formulao de polticas pblicas, envolvendo arranjos entre o Estado e a sociedade que assegurem a realizao dos direitos sociais bsicos.
245
O Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC foi realizado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, em 2003. Tal iniciativa foi promovida pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos - SEDH da Presidncia da Repblica, por meio da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente do Conselho Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente - Conanda. Contou, ainda, com o apoio do Ministrio da Assistncia Social - MAS e do Fundo das Naes Unidas para a Infncia - Unicef. A pesquisa buscou conhecer as caractersticas, a estrutura de funcionamento e os servios prestados pelos abrigos beneficiados com recursos do Governo Federal repassados por meio da Rede de Servios de Ao Continuada (Rede SAC) do Ministrio da Assistncia Social. Foram pesquisadas 626 instituies, em todas as regies brasileiras, sendo que, destas, 589 ofereceram programa de abrigo para crianas e adolescentes em situao de risco pessoal ou social. Para maiores esclarecimentos sobre a metodologia da pesquisa, ver o captulo 1 do presente livro.
2
Conforme definio contida no Estatuto da Criana e do Adolescente ECA.
Com o intuito de contribuir para enfrentar tal discusso, o presente texto est divido em duas partes. A primeira trata da recente redescoberta do voluntariado no Brasil, como no resto do mundo. Um passo inicial para quem se prope a abordar esta temtica contar um pouco de histria. Neste sentido, a primeira seo oferece uma breve retrospectiva de como o voluntariado vem sendo entendido ao longo do tempo no pas. O que se observa que a prtica de atividades no remuneradas ainda carregada de ambigidades e tenses. Apresentar alguns dos principais contornos do debate atual , pois, o objetivo da segunda seo: de um lado, o entendimento de que o servio voluntrio se insere num modelo de gesto da pobreza, associado a prticas clientelistas ou de assistencialismo paliativo distintas da lgica dos direitos sociais; e, de forma contrria, a defesa de que o voluntariado pode ser protagonista de transformaes
246
sociais na medida em que contribui para a construo de uma nova cidadania baseada em valores como a solidariedade. A terceira seo se dedica a ilustrar o perfil do voluntariado no Brasil. importante registrar que, apesar do crescente interesse que o tema vem despertando tanto no pas como no exterior, ainda so poucas as pesquisas sobre este tema. Na segunda parte do texto so apresentados os dados sobre o trabalho noremunerado nos abrigos financiados com recursos do Governo Federal, oriundos da pesquisa realizada pelo IPEA. Faz-se mister ressaltar que, como a pesquisa em tela no tinha o voluntariado como objeto central de investigao, a anlise dos dados sobre o trabalho no-remunerado no mbito dos abrigos se dar dentro dos limites da prpria pesquisa. Para realizar o estudo, foram preparadas pelo IPEA tabulaes especiais referentes aos abrigos dirigidos por voluntrios, aos abrigos que contam com voluntrios no seu quadro de profissionais e ao perfil desses voluntrios, entre outras. Apresenta-se, tambm, um conjunto de indicadores que possibilitam verificar em que medida os abrigos dirigidos por voluntrios esto se adequando s diretrizes de reordenamento do atendimento a crianas e adolescentes preconizadas pelo Estatuto dos Direitos da Criana e do Adolescente ECA. Nas consideraes finais, retomam-se os principais resultados da pesquisa.
Parte 1 A RECENTE REDESCOBERTA DO VOLUNTARIADO
9.2 O VOLUNTARIADO EM RETROSPECTIVA
9.2.1 A fora da religio O voluntariado no Brasil remonta ao incio da colonizao, associado predominantemente filantropia e caridade, intimamente ligadas Igreja Catlica. Isto porque origina-se com a chegada da Irmandade da Misericrdia e a instalao das primeiras Santas Casas que, desde o sculo XVI, mantm hospitais abertos populao. Criadas com preocupaes caritativas e beneficentes e voltadas para os grupos socialmente mais vulnerveis rfos, idosos, doentes ou invlidos , as obras religiosas, localizadas junto a conventos e igrejas, ampliaram-se de forma acelerada nos sculos seguintes. E todas essas obras contavam com o trabalho voluntrio para prestar assistncia aos pobres e desvalidos. Somente no final do sculo XIX, com a Proclamao da Repblica (1889) e a separao formal da Igreja Catlica, o Estado brasileiro comeou a incorporar atribuies sociais. A partir dos anos de 1930, no contexto da ditadura do presidente Getlio Vargas e do avano da industrializao, que se observa o crescimento da interveno governamental no campo social. Para enfrentar os problemas urbanos emergentes, o Estado passou a financiar organizaes benemritas por intermdio de diversos mecanismos vigentes at os dias de hoje , tais como subsdios, convnios, subvenes ou concesso de benefcios (imunidades, isenes e dedutibilidade de doaes). Trata-se, sobretudo, de um modo de agir subsidirio ao privada, isto , uma prestao de servios por meio do co-patrocnio do fundo pblico s aes das entidades beneficentes. Ao longo do sculo XX, a Igreja Catlica prosseguiu investindo sistematicamente na prestao de servios sociais, a partir da construo de equipamentos (como escolas, casas de sade, asilos e abrigos) e de promoo do trabalho voluntrio (os milhares de voluntrios das pastorais ou, ainda, os vicentinos). Ainda hoje pode-se dizer de cada parquia que abriga alguma obra social. Segundo Fernandes (1994), a articulao de tantas instituies e projetos
247
no interior da Igreja Catlica objeto de uma organizao especializada chamada Caritas. Estruturada em 1950 como uma instncia mundial, a Caritas Internacional acompanha a estrutura complexa da Igreja, abrindo escritrios em cada pas. Assim, at os dias atuais, a Igreja Catlica Romana predomina no campo do voluntariado e dos servios sociais no-governamentais. interessante registrar o recente crescimento, bem como a maior visibilidade no cenrio nacional, de outras crenas que vm provocando transformaes no campo religioso. Com efeito, como ressalta Novaes (1998, p. 92), no se pode negar que est se modificando a histrica equao entre Catolicismo (religio oficial e dominante) como a agncia supletiva e o Estado no que tange assistncia social. Este o caso, por exemplo, da expanso das Igrejas Evanglicas nos ltimos anos3. Segundo Fernandes, o crescimento dos evanglicos o sinal mais espetacular de mudana de mentalidade na regio (Amrica Latina) neste final de sculo. Iniciado por misses estrangeiras, em especial norte-americanas, o evangelismo tornou-se um movimento endgeno, que cresce sobretudo atravs de meios locais (Fernandes: 1994, p. 124). Trata-se de um movimento minoritrio, mas com forte poder de convencimento; dirige-se particularmente aos pobres e estimula o trabalho no-remunerado. Um outro exemplo pode ser dado pelos espritas que, com suas histricas obras sociais e vocao para o trabalho voluntrio, tornam-se cada vez mais visveis. Para os seguidores dessa religio, a caridade definida como o principal dos meios pelos quais se estabelece a evoluo espiritual, servindo imediatamente salvao pessoal (Giumbelli: 1998, p. 135). As religies afrobrasileiras, das quais as mais praticadas so o candombl e a umbanda, devem ser citadas igualmente: os terreiros so locais onde as pessoas vo em busca de assistncia material e onde se articulam formas de trabalho voluntrio (Novaes: 1998; Corulln: 2002). Em resumo, desde os tempos coloniais, fortaleceu-se um conjunto de organizaes no-governamentais de caridade, a maior parte delas de inspirao religiosa, que consolidou prticas assistencialistas, clientelistas, de apadrinhamento e de tutela. por isso que, no Brasil, o voluntariado quase sempre associado filantropia, entendida como o oposto de cidadania; associado manuteno do status quo, a um modelo de gesto da pobreza e, no, de promoo da igualdade e da reciprocidade.
248
Segundo dados censitrios do IBGE, em 1991, 9% da populao brasileira se declarava evanglica. Em 2002, esse percentual elevou-se para 15%.
9.2.2 A contestao e a presso por direitos Na segunda metade do sculo XX, novas mudanas no campo social comearam a ocorrer, atreladas a um maior ativismo poltico de novas organizaes que emergiram da sociedade e que buscaram se distanciar das prticas sociais filantrpicas tradicionais. Com efeito, paralelamente existncia de um voluntariado caritativo que se estende at os dias de hoje , surgiram no Brasil nos anos de 1960 e, particularmente, na dcada de 1970, movimentos populares assentados em um voluntariado de contestao ditadura militar vigente e alinhados ideologicamente s esquerdas. Ainda que mltiplos e diversos, esses movimentos eram entendidos como populares na medida em que orientavam sua atuao pela luta de classes. Trava-se de construir um contrapoder popular ou uma fora popular independente do Estado. Grande parte das reivindicaes desses movimentos refletia problemas urbanos, e interessante observar que, nesse processo, tambm foi fundamental a participao da Igreja Catlica, mais particularmente, da ala articulada Teologia da Libertao (Fernandes: 1994; Gohn: 1997; Peliano e Beghin: 2002). Ao longo dos anos de 1980, em paralelo democratizao do pas e ao fortalecimento sindical, outros movimentos sociais de base mais transclassista foram se consolidando e incorporando nas suas agendas diversas problemticas sociais, tais como a proteo infncia e adolescncia, o combate s discriminaes de raa e de gnero, a proteo ao meio ambiente, o respeito s populaes indgenas e o combate s desigualdades e a pobreza. Aos poucos, esses segmentos sociais foram abrindo espaos para uma nova forma de interlocuo poltica com o Estado. Neste sentido, na preparao da Constituio Federal, promulgada em 1988, eles tiveram participao ativa, organizando-se em mltiplos grupos de presso4 que acabaram influenciando o contedo de muitas das leis vigentes no pas no sentido da ampliao dos direitos sociais bsicos. No bojo dessas conquistas cabe citar, por exemplo, os artigos 227 e 228 da Carta Magna, que contemplam a proteo integral a crianas e adolescentes, bem como a promulgao, em 1990, do Estatuto da Criana e do Adolescente ECA.
249
Assim, por exemplo, em 1987, a criana tema da Campanha da Fraternidade promovida pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CNBB. No processo constituinte, os movimentos sociais se articularam na defesa dos direitos da criana e do adolescente dando prioridade a duas bandeiras de luta: Criana Constituinte (1986) e Criana Prioridade Absoluta (1987). Ver CBIA/SP e IEE/PUC SP. Trabalhando Abrigos. Cadernos de Ao n 3. So Paulo: maro/1993.
9.2.3 A redescoberta do voluntariado A partir dos anos de 1990, observa-se uma inflexo no perfil do ativismo social de pessoas e organizaes. Como ressalta Landim (1998, p. 17), o pano de fundo dessa inflexo global e bem conhecido, compreendendo fenmenos tambm diversificados, como a redefinio do papel do Estado e o avano da lgica do mercado, com suas conseqncias sociais negativas; a queda do muro de Berlim e a reorganizao das sociedades do Leste Europeu; a diminuio do prestgio e a desconfiana com relao s instituies poltico-representativas tradicionais, como partidos e sindicatos; a intensificao de afirmaes e discriminaes tnicas e religiosas; o recrudescimento da chamada excluso social, configurando-se o que, para alguns, a nova questo social; a retomada e reviso da questo da democracia e da cidadania, entre outras. Neste contexto, vem crescendo o entendimento de que, para alm das reivindicaes, preciso buscar coletivamente (Estado e sociedade) solues alternativas e agir, j. No Brasil, pode-se perceber essa mudana de comportamento, por exemplo, no crescimento do ativismo social empresarial5 e de doaes individuais,6 ou no surgimento de iniciativas da sociedade muito pouco institucionalizadas, amplas, espontneas e descentralizadas, em favor de uma causa determinada. Este o caso, entre outros, do Movimento pela tica na Poltica, que se notabilizou, em 1992, no processo de impeachment do ex-presidente Collor, desdobrando-se posteriormente no movimento da Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida. A Ao da Cidadania7 evocou o sentimento de solidariedade nacional em favor dos excludos e promoveu, entre outras atividades, inmeras campanhas de distribuio de alimentos em todo o pas, impulsionadas pelo sentimento de indignao contra a fome e a excluso. Milhares de pessoas e de instituies participaram voluntariamente da campanha: indivduos comuns, ONGs, sindicatos e centrais sindicais, artistas, igrejas e grupos religiosos, empresas
250
Segundo dados do IPEA (Peliano e Beghin, 2003), em 2000, 59% do total de empresas privadas formais no pas com mais de um empregado promoveram, em carter no-obrigatrio, algum tipo de ao social voltada para populaes mais pobres e, pelo menos 39% dessas empresas afirmaram que iro expandir suas atividades sociais no futuro prximo.
6 7
A pesquisa coordenada por Landim e Scalon (2000) revela que as doaes individuais tendem a crescer.
A expressiva participao da sociedade brasileira na Ao da Cidadania, tambm chamada de Campanha contra a Fome, resgatada por Landim (1998), ao apresentar os resultados de uma pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica Ibope , em 1993, segundo a qual, poca, 68% da populao brasileira maior de 16 anos declarava conhecer ou ter ouvido falar da campanha nacional contra a fome. Alm disso, 32% dessa mesma populao informava ter participado ou contribudo para a campanha, de alguma forma. Entre os que participaram ou contriburam, 11% afirmavam pertencer a algum comit de combate fome, a unidade bsica de organizao da Ao da Cidadania.
dos mais variados tipos privadas e estatais, grandes e pequenas , associaes comunitrias e profissionais, instituies filantrpicas, escolas e universidades, dentre outros. neste contexto que vem aumentando o interesse pelo voluntariado entendido como um hbito de corao e uma atividade cvica (Cardoso et alii, 2002). Dentre os disseminadores desta prtica cabe destacar, por exemplo, a iniciativa do Conselho da Comunidade Solidria rgo presidido pela primeiradama do pas e vinculado Presidncia da Repblica na gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso, extinto pelo governo do presidente Lula em 2003 , que criou o Programa Voluntrios8 com o objetivo explcito de promover e fortalecer a cultura e a prtica do voluntariado no Brasil como expresso de uma cidadania participativa e transformadora. Segundo os idealizadores do programa, em 2002, existiam 36 Centros de Voluntrios. Entre os desdobramentos desse programa, cabe destacar, pela sua magnitude, o programa Amigos da Escola, implementado em parceria com outras instituies, sobretudo com a Rede Globo de Televiso, que conseguiu que mais de 30 mil escolas passassem a contar com o apoio de voluntrios. A ateno crescente com o trabalho voluntrio, no Brasil, pode ser detectada em outro instrumento recente: a promulgao, em 1998, da Lei 9.608, que regulamenta e institucionaliza a prestao deste tipo de servio no pas. Essa era uma reivindicao antiga das organizaes que adotam o trabalho voluntrio na prestao de servios e que veio no s valorizar o voluntariado, mas, tambm, contribuir no equacionamento das dificuldades de ordem trabalhista at ento freqentemente observadas. A redescoberta do voluntariado ocorre igualmente no cenrio internacional. Ilustra esse fato uma resoluo das Naes Unidas que declara o ano de 2001 como Ano Internacional do Voluntariado. Segundo Douglas Evangelista diretor geral do programa de Voluntrios das Naes Unidas (UNV) -, s muito recentemente o voluntariado tem deixado a sua condio de invisibilidade histrica, aps sculos de existncia e frutfera manifestao (Evangelista: 2002, p 34). Os documentos oficiais das Naes Unidas apontam o trabalho voluntrio como uma prtica onde todos ganham, na medida em que traz resultados positivos
251
Antes do Programa Voluntrios, o ltimo programa de abrangncia nacional de estmulo ao voluntariado foi o Programa Nacional do Voluntariado Pronav. Coordenado pela ex-Legio Brasileira de Assistncia Social LBA, era um programa governamental cuja presidncia de honra cabia primeira-dama do pas. O Pronav durou de 1979 at o incio dos anos 1990 e chegou a ter mais de mil ncleos e 5,4 mil voluntrios.
(i) para os voluntrios individualmente; (ii) para as comunidades atendidas; e, (iii) para o conjunto da sociedade, uma vez que contribui para o fortalecimento do ativismo civil e poltico. Propaga-se que o trabalho voluntrio colabora para o desenvolvimento econmico e social; para o combate excluso social; e, para o empoderamento das mulheres (Evangelista, 2002). No Brasil, em 2001, em funo do Ano Internacional do Voluntariado, assistiu-se a uma grande mobilizao em torno do tema, amplamente divulgada pelos meios de comunicao. No se tem uma clara dimenso de todo o esforo empreendido mas, segundo informaes do Instituto Brasil Voluntrios9, at meados daquele ano, a metade da populao havia tomado conhecimento do movimento e declarava que os benefcios gerados pelo trabalho voluntrio eram maiores do que os oriundos das doaes em bens ou em dinheiro. A recente redescoberta do voluntariado traz consigo a discusso sobre as ambigidades e ambivalncias que caracterizam esse tipo de prtica: freqentemente colocada no campo do clientelismo ou do assistencialismo paliativo e contrrio lgica dos direitos sociais, aponta-se, de outro lado, para seu peso na construo de uma nova cidadania baseada em valores como a solidariedade.
252
9.3 ALGUMAS QUESTES DO ATUAL DEBATE: VOLUNTARIADO COMO GESTO DA POBREZA OU COMO TRANSFORMAO SOCIAL?
H uma diversidade de reflexes a respeito do significado do trabalho voluntrio. Para alguns estudiosos, o voluntariado entendido como um meio para resoluo de problemas especficos. Este o caso de grupos de ajuda-mtua. Godbout ilustra bem essa vertente com o exemplo dos Alcolicos Annimos AA. Trata-se de uma rede mundial de voluntrios que tem um nico objetivo: combater o alcoolismo de seus membros. Por sua eficcia, vem no s crescendo
Informaes recolhidas pela pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Opinio e Pesquisa Ibope, para o Instituto Brasil Voluntrios, em agosto de 2001, em nove capitais do Brasil. Foram feitas 7.700 entrevistas com pessoas de 10 anos ou mais, representativas da populao.
desde sua criao, em 1935, nos Estados Unidos, como inspirando outros grupos de ajuda-mtua que adotam sua abordagem (contra a toxicomania, a depresso, a fase terminal de doenas). Os grupos de AA esto hoje disseminados pelo mundo inteiro. Constituem uma federao mundial, uma rede de redes inteiramente controlada pela base, e os prprios grupos aproximam-se da democracia direta. Nenhum lder carismtico, nenhum guru, e sim, ao contrrio, o anonimato, tanto para os fundadores do AA, cujos sobrenomes so desconhecidos, quanto para os demais membros. tambm uma instituio moderna, j que os grupos no se baseiam num passado comum, na comunidade territorial ou cultural dos membros, mas num problema especfico (Godbout: 1999, p 86). J para outros, a atuao dos cidados em diversos espaos sociais (na comunidade, na igreja, nas associaes, nas empresas) acaba por desresponsabilizar o Estado de suas obrigaes sociais. Um outro conjunto de estudiosos acredita que a multiplicao de movimentos populares e o empoderamento de grupos nas bases da sociedade uma demonstrao de mobilizao poltica e democrtica. Outros avaliam, ainda, que o voluntariado uma forma de uso racional dos recursos; acreditam que a proviso de servios sociais por meio de trabalho noremunerado mais eficiente, menos custosa e mais prxima das preferncias dos usurios do que a pblica-estatal. No bojo dessas discusses, observa-se um interessante debate sobre a questo do voluntariado: de um lado, os crticos, que qualificam a promoo do trabalho no-remunerado como uma forma de disseminar atitudes e valores que reforam relaes de submisso e tutela, um modelo de gesto da pobreza. De outro lado, os que defendem uma nova forma de atuar, baseada na consolidao da noo do direito igualdade, onde o voluntrio percebido como um militante ou um ativista civil e poltico. As duas vertentes de pensamento apresentam concepes diferentes sobre (i) as motivaes para o trabalho voluntrio; (ii) a percepo da pobreza; e (iii) o tratamento em relao aos beneficirios do tempo doado. Os crticos entendem que o trabalho voluntrio se insere num modelo social onde a pobreza percebida como natural e as razes para aliviar seus efeitos podem ser oriundas da tica (religiosa ou no), do sentimento de solidariedade comunitria ou de um mal-estar pessoal dos que doam seu tempo. As motivaes para ajudar o prximo estariam no campo da caridade e ancoradas no sentimento religioso ou na laicizao da concepo catlica de caridade. Na avaliao de diversos autores, essa prtica se insere na lgica do assistencialismo puro (Faleiros,
253
1997) ou do social-assistencialismo (Castel, 1998): busca criar redes de interdependncia entre os que doam e os que recebem. Como ilustra Castel (1998, p 319), A relao de ajuda como um fluxo de humanidade que circula entre duas pessoas. Evidentemente, esta relao desigual, mas nisso que reside seu interesse. O benfeitor um modelo de socializao. Por sua mediao, o bem se derrama sobre o beneficirio. Este, por sua vez, responde com sua gratido: o contato est restabelecido entre as pessoas de bem e os miserveis. (...) A relao de tutela instaura uma comunidade na e pela dependncia. O benfeitor e seu obrigado formam uma sociedade, o vnculo moral um vnculo social. (...) A virtude do rico funciona como cimento social que filia novamente esses novos brbaros que so os indigentes dos tempos modernos, desmoralizados por sua condio de existncia.
254
A perspectiva caritativa do voluntariado, segundo seus detratores, apia-se no entendimento da menor capacidade dos mais pobres. A ajuda dada uma prtica pontual, localizada e feita de forma discricionria, geralmente fundada numa apreciao de bom comportamento e num julgamento moral dos pobres. O servio voluntrio aleatrio e entendido como favor. O voluntariado baseado na caridade reforaria, assim, a idia de que o Estado incompetente para solucionar as mazelas sociais e, portanto, desnecessrio. Nessa economia poltica da caridade estabelece-se um comrcio entre o rico e o pobre, com vantagem para as duas partes: o primeiro ganha sua salvao graas sua ao caridosa, mas o segundo igualmente salvo, desde que aceite sua condio (Castel: 1998, p 65). Nesta vertente, o voluntariado hoje, como dantes, no visa transformar, mas trabalhar sobre a misria do mundo capitalista, sobre os efeitos perversos do desenvolvimento econmico. Tenta introduzir correes s contrafinalidades mais desumanas da organizao capitalista da sociedade, mas sem tocar em sua estrutura (Castel: 1998); em outras palavras, atua-se somente para administrar ou gerenciar a pobreza. Esse tipo de interpretao vem, no entanto, sendo questionada por alguns setores, inclusive religiosos10. Segundo Corulln (2002), diversas iniciativas buscam estimular um prottipo de voluntariado diferente, baseado na participao, no adensamento das formas de sociabilidade e de laos de solidariedade, na cobrana dos direitos e num novo padro moral e tico. O fenmeno da pobreza considerado como inaceitvel, e a motivao para doar seu tempo a da transformao
10
A esse respeito ver Giumbelli (1998) sobre a atuao de determinados segmentos do espiritismo.
social, isto , a extenso da cidadania para todos. Entende-se que a interveno do Estado indispensvel, mas insuficiente frente ao tamanho e a natureza da excluso social; somente a unio de esforos entre Estado e sociedade ser capaz de superar os principais impasses do pas na rea social. Aldaza Sposatti vislumbra um novo padro de maioridade do voluntariado ancorado num mix de inconformismo e indignao (com a desigualdade, a discriminao, a pobreza, a cidadania restrita), de tolerncia (com a diferena), de tica social e de solidariedade. A autora prope trs tipos de aes voluntrias para a transformao social, quais sejam: (i) ao vinculada, isto , realizada em parceria com as polticas pblicas, de modo a qualific-las, complement-las e exercer o controle social de seus procedimentos e oramentos; (ii) ao de cidadania, isto , construindo uma nova relao com as instituies pblicas, valorizando o voto, construindo oramentos participativos, combatendo a corrupo, defendendo a tica pblica, promovendo padres de qualidade de vida para todos, respeitando o espao pblico; e, (iii) ao civilizatria, isto , construindo diversos valores como tica, esttica e felicidade; trata-se de aes de valorizao da cultura, da arquitetura, da arte, da modernidade tecnolgica e digital, dos direitos. Para Sposatti, a perspectiva de transformao social abre novos campos para o voluntariado e no supe, em absoluto, a reduo do Estado, a fragilizao de suas atribuies, mas sim a direo da ao pela tica social, justia social, cidadania e solidariedade (Sposatti: 2002, p 63). Essa concepo de voluntariado, que apenas se anuncia, assenta-se numa concepo ampliada de cidadania nascida no mbito dos novos movimentos sociais. Segundo seus defensores, a cidadania ampliada potencialmente produtora de uma nova cultura poltica, a da emancipao do que Santos (1999) chama de todas as formas de opresso. A sociabilidade dela decorrente seria de reciprocidade, isto , operando num espao de trocas sancionadas por um novo contrato social onde a cidadania tanto se constitui na obrigao poltica vertical entre os cidados e o Estado, como na obrigao horizontal entre cidados. Por si s, somente essas duas concepes antagnicas reforam a necessidade de se aprofundar esta temtica, inclusive porque, no mundo acadmico, ainda so poucas as reflexes sobre o assunto. Abordar o tema do voluntariado de certo relevante na medida em que o nmero de voluntrios no Brasil, como se ver logo a seguir, no nada desprezvel. Neste sentido, qualquer que seja a maneira como os voluntrios exercitam essa prtica (resolvendo problemas especficos, gerindo ou transformando a pobreza), suas motivaes e formas
255
de atuao so aspectos centrais quando se quer entender como as questes sociais so reguladas e como se definem e se delimitam os interesses privados e a ao pblica.
9.4 O VOLUNTARIADO EM NMEROS
Dos poucos estudos estatsticos sobre voluntariado existentes no Brasil, o mais abrangente foi realizado por Landim e Scalon (2000)11. Os dados dessa pesquisa apontam que, no Brasil, 23% dos adultos, o equivalente a 19,7 milhes de pessoas, doam alguma parte de seu tempo para ajudar a outros, sendo que a maioria desses voluntrios 13,9 milhes de indivduos presta servios em instituies. A pesquisa revela, ainda, que a mdia de horas doadas no pas por intermdio de trabalho voluntrio de seis horas mensais. Ainda segundo Landim, nos Estados Unidos, considerados campees do trabalho noremunerado, 49% dos adultos (ou 90 milhes de pessoas) doam, em mdia, cerca de 17 horas por ms. Para se ter uma idia da dimenso deste voluntariado, faz-se um clculo de qual seria o valor mdio dos salrios destes trabalhadores caso fossem remunerados12. Assim, em 2002, os recursos mobilizados pelos voluntrios no Brasil seriam da ordem de R$ 7,8 bilhes. A ttulo de comparao, este valor equivalente ao total de recursos repassados pelo Governo Federal, naquele ano, para programas de transferncia direta de renda13.
256
11
Trata-se de uma pesquisa promovida, em 1998, pelo Instituto de Estudos da Religio Iser em parceria como o Instituto Brasileiro de Opinio e Pesquisa Ibope a partir de uma amostra representativa da populao brasileira com 18 anos ou mais (1.200 entrevistas domiciliares), que vivia em cidades com mais de 10 mil habitantes
12
Segundo dados da PNAD, em 2002, o salrio mdio/hora bruto de trabalhadores dos setores de educao, sade, servios sociais e outros servios coletivos e sociais era de R$ 5,00 (so as ocupaes que mais se aproximam do tipo de trabalho realizado pelos voluntrios). Se os voluntrios no Brasil fossem remunerados pelo seu trabalho ganhariam, individualmente, R$ 399,00 por ano (R$ 5,00 por hora, seis horas mensais, 12 meses mais 13 salrio e adicional de 30% de frias). Na medida em que so 19,7 milhes de voluntrios, o volume de recursos mobilizados chegaria a R$ 7,8 bilhes.
13
Segundo dados da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA, em 2002, os programas de transferncia direta de renda de mbito federal totalizaram recursos da ordem de R$ 7,8 bilhes distribudos entre os seguintes programas: Benefcio de Prestao Continuada BPC (R$ 3,4 bilhes), Renda Mensal Vitalcia RMV (R$ 1,7 bilho), Bolsa-Escola (R$ 1,5 bilho), Auxlio-Gs (R$ 0,680 bilho), Bolsa Criana-Cidad (R$ 0,275 bilho), BolsaRenda (R$ 0,160 bilho), Bolsa-Alimentao (R$ 0,118 bilho) e Agente Jovem (R$ 0,043 bilho).
Segundo os dados de Landim e Scalon (2000), no Brasil o trabalho voluntrio, medido em horas de dedicao, se concentra em atividades referentes manuteno cotidiana da infra-estrutura da organizao (53,7%): trata-se de trabalho de escritrio, como o de atendimento ao pblico, alimentao, limpeza e outros servios gerais, que no exigem maiores qualificaes por parte do voluntrio. Seguem, num distante segundo lugar, atividades de captao de recursos (18,4%). Em terceiro lugar, encontram-se aes ligadas a prticas religiosas (11,4%). bem menos freqente a realizao de atividades educativas e de treinamento (4,5%), ou de cuidados pessoais (4%), ou, ainda, de prestao de servios profissionais (3%), compreendendo-se a atividades qualificadas, tais como as executadas por mdicos, dentistas, advogados etc. No que se refere ao campo de atuao, 58,7% do total de horas de trabalho voluntrio desenvolvem-se em instituies religiosas. A rea de assistncia social ocupa o segundo lugar, com 16,7% das horas trabalhadas. Seguem-se as de educao e desenvolvimento e defesa de direitos com 8,9% e 7,9%, respectivamente. Tem ainda expresso a rea de sade, com 6,5% das horas doadas pelos voluntrios do Brasil. Os dados da pesquisa mostram que os voluntrios brasileiros so cidados comuns, ainda que se observe entre eles uma maior proporo de adultos entre 35 a 54 anos, com nvel de escolaridade correspondente ao segundo grau completo. Vale ressaltar que as pessoas mais propensas a doar seu tempo so aquelas que tm uma prtica religiosa freqente. interessante notar que a pesquisa captou as ambigidades que perpassam o voluntariado no Brasil, apontadas na seo anterior. Com efeito, foi registrada a opinio dos entrevistados a respeito do trabalho voluntrio, e os resultados revelaram a predominncia de uma opinio positiva sobre a ajuda no-remunerada. Revelaram, tambm, que coexistiam duas lgicas: de um lado, propores elevadas de entrevistados fizeram afirmaes referentes aos domnios da reciprocidade, da obrigao moral e religiosa, bem como a formas integradoras de sociabilidade. Mas, de outro lado, percentuais semelhantes de entrevistados responderam no sentido do fortalecimento da cidadania e de resultados melhores para a sociedade. Essas lgicas foram capturadas tanto entre os que declararam realizar trabalho voluntrio como entre os que afirmaram no realizar qualquer trabalho no-remunerado. E mais: registra-se, tambm, o entendimento generalizado (mais de dois teros dos entrevistados) de que se o Governo cumprisse o seu dever, as pessoas no precisariam ajudar os outros com atividades no remuneradas (Landim e Scalon: 2000, p 68).
257
Landim e Scalon (2000, p 69) concluem que, quanto ao social, as culturas estatizante e de caridade convivem historicamente no pas. Essas duas faces da medalha Estado ou caridade deixaram pouco espao para o reconhecimento de uma ao privada, porm pblica. Isso s recentemente vem se afirmando com as idias de cidadania ampliada. no mbito dessas ambigidades que se insere o voluntariado no Brasil.
Parte 2
258
O VOLUNTARIADO NOS ABRIGOS FINANCIADOS PELA REDE SAC
9.5 COMO FOI REALIZADA A ANLISE?
Pela riqueza das informaes contidas no Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC possvel descortinar aspectos bastante interessantes sobre o trabalho no-remunerado em abrigos que contam com algum recurso federal. Para tanto, foram realizadas tabulaes especiais que permitem apresentar os seguintes resultados: 1. Um mapeamento dos abrigos que contam com voluntrios entre seus profissionais prestadores de servios, procurando responder a indagaes como: quantos so e onde esto estes abrigos? Quantos voluntrios trabalham nestas instituies, que tipo de servio prestam e qual sua participao no programa de abrigo? 2. A presena do voluntariado na direo dos abrigos, buscando responder as seguintes perguntas: qual o percentual de abrigos dirigidos por voluntrios? A localizao do abrigo e sua vinculao com instituies confessionais influenciam a opo por uma direo exercida em carter voluntrio? 3. Um perfil dos dirigentes de abrigos que trabalham em carter voluntrio baseado em indagaes, tais como: quais as principais caractersticas dos
dirigentes voluntrios, destacando-se as motivaes, idade, sexo, formao e propenso a participar de fruns ou conselhos voltados para crianas e adolescentes? Qual o tempo que um dirigente voluntrio dedica ao abrigo? 4. As especificidades regionais dos abrigos dirigidos por voluntrios, revelando a influncia da localizao geogrfica no perfil do programa de abrigos. 5. Uma anlise dos abrigos dirigidos por voluntrios no que se refere promoo do direito das crianas e dos adolescentes convivncia familiar e comunitria. Trata-se de verificar em que medida as instituies que historicamente abrigaram crianas e jovens em situao de risco social e pessoal, num enfoque predominantemente assistencialista, esto caminhando em direo a modelos de atendimento mais emancipatrios, com base no conceito de cidadania e na viso de crianas e adolescentes como sujeitos de direitos. A seguir, apresentam-se os principais resultados da anlise do trabalho voluntrio praticado nos abrigos para crianas e adolescentes financiados com recursos do Governo Federal.
9.6 UM MAPEAMENTO DOS ABRIGOS QUE RECORREM AO TRABALHO VOLUNTRIO
259
9.6.1 O destaque do Sudeste Cerca de dois teros do total de 589 abrigos financiados com recursos da Rede SAC contam com os servios de profissionais voluntrios: 375 instituies, isto , 64%, declaram ter pelo menos um voluntrio. A maior parte desses abrigos (58%) se encontra localizada no Sudeste; cerca de um tero deles est no Nordeste (18%) e no Sul (14%). O Centro-Oeste e o Norte, juntos, renem apenas 10% das instituies (7% e 3%, respectivamente) (grfico 1).
GRFICO 01
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos que contam com voluntrios
260
Note-se que a localizao geogrfica tem influncia na utilizao de mode-obra no-remunerada. O grfico 2 revela que so os abrigos da regio Sudeste os que mais recorrem ao trabalho dos voluntrios, numa proporo maior do que a mdia nacional: 75% e 63%, respectivamente. J no Sul e no Norte, a situao encontrada bem diferente. Nessas duas regies, a utilizao de servios no-remunerados no uma prtica majoritria: ela encontrada em menos da metade dos abrigos (43% no Sul e 48% no Norte).
GRFICO 02
Brasil/grandes regies: proporo de abrigos que contam com trabalho voluntrio
9.6.2 O peso da religio A absoluta maioria (88%) dos abrigos que declaram recorrer prestao de servios voluntrios no-governamental. E mais: possui laos com instituies confessionais (78%) (grficos 3 e 4).
GRFICO 03
Brasil: distribuio dos abrigos pela natureza do trabalho voluntrio com que contam
GRFICO 04
Brasil/grandes regies*: distribuio dos abrigos que contam com trabalho voluntrio segundo orientao religiosa
261
* A regio Norte possui apenas 12 abrigos que recorrem ao trabalho voluntrio, correspondendo a 3% do total de abrigos que possuem trabalho no-remunerado. A presena reduzida de instituies pode contribir para que, por vezes, os percentuais apresentados pelo Norte divirjam dos das demais regies. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
Os abrigos que contam com voluntrios se inspiram, predominantemente, na religio catlica (44%). No Nordeste, 69% deles informam seguir esta orientao religiosa. interessante notar a influncia dos evanglicos no Norte: um tero dos abrigos dessa regio, o que representa mais do que o dobro da mdia nacional, que de 14%, declara estar em sintonia com essa doutrina espiritual. Os evanglicos tambm tm seu peso nas regies Sul e Centro-Oeste: um quarto dos abrigos possui essa orientao religiosa.
9.6.3 A importncia do voluntariado Os profissionais que trabalham voluntariamente nos abrigos representam
262
pouco mais de um tero (35%) do total de trabalhadores dessas instituies. Com efeito, de 11.939 trabalhadores, 4.134 prestam gratuitamente seus servios. A maior parte dos voluntrios (59%) encontra-se no Sudeste. Note-se a similaridade entre o Sul e o Nordeste: ambas regies renem, cada uma, em torno de 14% dos voluntrios (grfico 5). So justamente essas duas regies as que, proporcionalmente, contam com uma menor proporo de abrigos que recorrem mo-de-obra no-remunerada, conforme j observado no grfico 2.
GRFICO 05
Brasil/grandes regies: distribuio dos voluntrios
A proporo de voluntrios nas equipes dos abrigos varia de acordo com a regio. No Centro-Oeste, cerca da metade (44%) no remunerada pelas atividades realizadas; j no Norte e no Nordeste, esta relao bem menor: 27% e 25%, respectivamente. Nas regies Sudeste e Sul, a proporo de voluntrios em relao ao total de profissionais de 36% e 37%, respectivamente, bem prxima, portanto, mdia nacional que de 35% (grfico 6).
GRFICO 06
Brasil/grandes regies: proporo de voluntrios em relao ao total de profissionais dos abrigos que recorrem ao trabalho no-remunerado
Para complementar a anlise, interessante observar a relao de voluntrios por crianas e adolescentes abrigados. A tabela 1 revela que, no conjunto dos abrigos que contam com trabalho no-remunerado, esta proporo de um voluntrio para 3,4 crianas e adolescentes. No Nordeste, a relao cai para a metade: um voluntrio para 7 crianas e adolescentes. No entanto, no Norte e no Sul, diferentemente do observado at o momento, tem-se um voluntrio por apenas 2,5 e 2,4 crianas e adolescentes, respectivamente. Note-se que nestas duas regies o nmero de profissionais dos abrigos maior do que o nmero de abrigados.
263
TABELA 01
Brasil/grandes regies: proporo de crianas e adolescentes por profissional e por voluntrio nos abrigos que contam com trabalho no-remunerado
Regio N de contam com voluntrios Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total 12 67 218 53 25 375 N de profissionais abrigos que contam com voluntrios 306 2.340 6.700 1.680 913 11.939 83 588 2.437 620 406 4.134 N de voluntrios N de crianas e adolescentes que contam com voluntrios 207 4.127 6.868 1.483 1.333 14.018 Proporo de Proporo de crianas e adolescentes por profissional 0,7 1,8 1,0 0,9 1,5 1,2 crianas e adolescentes por voluntrio 2,5 7,0 2,8 2,4 3,3 3,4
abrigos que que trabalham nos
264
9.6.4 Quais as funes desempenhadas pelos voluntrios? Conforme pode ser observado na tabela 2, a participao dos voluntrios relevante nos servios especializados, particularmente no que tange aos cuidados com a sade das crianas e dos adolescentes abrigados: os profissionais dessa rea (dentista, clnico, pediatra, psiquiatra, enfermeiro, fonoaudilogo e fisioterapeuta, dentre outros) representam pouco mais de um quarto dos voluntrios (27%) e, em mdia, 52% desses trabalhadores so voluntrios. Metade dos responsveis pela administrao institucional dos abrigos (51%) tambm composta por profissionais no-remunerados. Os servios de advocacia so predominantemente prestados por voluntrios: 85% dos advogados que trabalham nesses abrigos o fazem gratuitamente. Outra atividade relevante para os abrigos e que depende fortemente de mo-de-obra no-remunerada a captao de recursos: 73% desses profissionais so voluntrios. Essa atribuio fundamental para os abrigos na medida em que, no geral, a maior parte de seus oramentos financiada com recursos privados14. A maior parte dos servios complementares ao programa de abrigo (63%) prestada por voluntrios: so, sobretudo, estagirios, recreadores e professores de reforo escolar ou de outras atividades. A presena de profissionais no-
14
Segundo Silva e Gueresi (2004), os abrigos financiados pela Rede SAC so majoritariamente sustentados por recursos privados que, em 2002, representavam 59% do total de seus oramentos. A este respeito, ver o captulo 6 deste livro.
remunerados na prestao desses servios , de uma maneira geral, positiva, pois estimula a convivncia comunitria dos abrigados, bem como areja as prticas e rotinas institucionais. Ainda que, em menor proporo, observa-se igualmente a presena de trabalhadores no remunerados nas equipes tcnicas, isto , entre os profissionais que so responsveis pelo programa e que orientam o atendimento personalizado s crianas e aos adolescentes. Assim, somando-se os coordenadores tcnicos, assistentes sociais, pedagogos e psicopedagogos, psiclogos, nutricionistas e tcnicos em nutrio tm-se um total de 1.325 profissionais, sendo 462 voluntrios, o que corresponde a 35% (tabela 2). Aqui pode-se formular duas hipteses: a primeira que o exerccio no-remunerado dessas aes deve ser predominantemente motivado por questes religiosas, uma vez que se trata de atividades que exigem muita ateno e que, se mal prestadas, podem resultar em desgaste fsico, mental e emocional. Assim, a ncora da f deve ser central para a prestao voluntria desses servios. Em segundo lugar, por mais dedicados que sejam os voluntrios, de maneira geral no devem dispor do tempo necessrio ao atendimento satisfatrio das crianas e dos adolescentes abrigados, j que cumprem funes que so essenciais no programa de abrigo. Dessa forma, a rotina do abrigo pode estar comprometida.
TABELA 02
Brasil: distribuio dos voluntrios por funo desempenhada nos abrigos

Funo desempenhada no abrigo N de voluntrios (A) Equipe tcnica Assistente social Coordenador tcnico Nutricionista Pedagogo Psiclogo Assessor de coordenao Psicopedagogo Tcnico em nutrio Cuidado direto Educador/ monitor/ pajem/ cuidador 462 84 30 82 81 184 1 286 227 11,2% 2,0% 0,7% 2,0% 2,0% 4,5% 0,0% 0,0% 0,0% 6,9% 5,5% Percentual Total de Profissionais (B) 1.325 361 171 126 231 431 1 3 1 2.541 2.258 Percentual (A/B) 34,9% 23,3% 17,5% 65,1% 35,1% 42,7% 0,0% 33,3% 0,0% 11,3% 10,1%
(continua)
265
TABELA 02 (continuao)
Funo desempenhada no abrigo N de voluntrios (A) Pai/ me social Apoio operacional Auxiliar de servios gerais (faxineiro, zelador, jardineiro, auxiliar de limpeza etc.) Cozinheiro Motorista Segurana/ vigia Coordenador de servios gerais 39 66 18 1.053 278 219 88 0,9% 1,6% 0,4% 0,0% 25,5% 6,7% 5,3% 2,1% 571 277 223 1 2.054 515 259 502 6,8% 23,8% 8,1% 0,0% 51,3% 54,0% 84,6% 17,5% 59 213 90 1,4% 5,2% 2,2% Percentual Total de Profissionais (B) 283 2.308 1.236 Percentual (A/B) 20,8% 9,2% 7,3%
266
Administrao institucional Administrador/ gerente Advogado Auxiliar administrativo (secretria, digitador, office-boy, telefonista etc.) Captador de recursos Contador Almoxarife Assistente contbil Bibliotecrio Cobrador Recepcionista Coordenador de lares Coordenador de servios Coodenador de almoxarifado Coordenador de estoque de alimentos Jornalista Supervisor das casas-lares Tcnico em seguranao do trabalho Tradutor Servios especializados Dentista Enfermeiro Fisioterapeuta Fonoaudilogo Mdico clnico
352 109 0 1 0 1 1 3 1 1.108 370 46 53 74 140
8,5% 2,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 26,8% 9,0% 1,1% 1,3% 1,8% 3,4%
485 261 3 1 1 10 2 6 1 1 1 3 1 1 1 2.113 470 85 86 118 194
72,6% 41,8% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 100,0% 100,0% 0,0% 0,0% 100,0% 52,4% 78,7% 54,1% 61,6% 62,7% 72,2%
TABELA 02 (continuao)
Funo desempenhada no abrigo N de voluntrios (A) Mdico pediatra Mdico psiquiatra Professor de educao fsica Professor de ensino regular Tcnico em enfermagem (auxiliar) Terapeuta ocupacional Coordenador de atividades agrcolas Coordenador da rea de sade Engenheiro civil Eqoterapeuta Instrutor de profissionalizao Musicoterapeuta Professor de educao especial Tetapeuta comportamental Servios Complementares Estagirio Professor de reforo escolar Recreador Acompanhantes em passeios Cabeleleiro Costureiro Estimulao precoce Professor de atividades complementares Massagista Monitores de atividades ocupacionais: tric, croch, pintura em tecido, bordado a mo, tapearia, costuras, brech Orientador espiritual/religioso Tcnica reiki Outros TOTAL 9 2 43 4.134 0,2% 0,0% 1,0% 100,0% 12 2 61 11.939 75,0% 100,0% 70,5% 34,6% 170 42 47 38 26 5 1 1 16 1 1 969 323 236 297 15 2 14 8 52 1 10 1,1% 0,9% 0,6% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,4% 0,0% 0,0% 0,0% 23,4% 7,8% 5,7% 7,2% 0,4% 0,0% 0,3% 0,2% 1,3% 0,0% 0,2% 4,1% 1,0% Percentual Total de Profissionais (B) 243 78 148 380 197 53 1 5 1 1 49 1 2 1 1.537 577 432 372 15 2 20 8 85 1 11 12,4% 19,3% 49,1% 0,0% 100,0% 100,0% 100,0% 32,7% 100,0% 0,0% 100,0% 63,0% 56,0% 54,6% 79,8% 100,0% 100,0% 70,0% 100,0% 61,2% 100,0% 90,9% Percentual (A/B) 70,0% 53,8%
267
Os servios de cuidados diretos (monitor, educador, pais sociais etc) e de apoio (cozinheiros, faxineiros, auxiliares de limpeza, secretrias, vigias etc) contam com relativamente pouco trabalho voluntrio, o que desejvel: a absoluta maioria (cerca de 90%) realizada por trabalhadores remunerados. O que se observa, de maneira geral, que, diferentemente do que legisla o estatuto, o trabalho voluntrio no uma atividade apenas complementar ao programa de abrigo: ele cumpre funes essenciais, tais como a relao com o poder Judicirio e o Ministrio Pblico, o cuidado com a sade das crianas e dos adolescentes e uma parte no negligencivel do acompanhamento diuturno dos abrigados.
268
9.7 A PRESENA DO VOLUNTARIADO NA DIREO DOS ABRIGOS
A maior parte dos abrigos que recebem recursos do Governo Federal dirigida por voluntrios: do total de 589 abrigos pesquisados, 349, isto , 59%, so chefiados por profissionais que exercem essa atividade sem ser remunerados para tal. , particularmente, no Sudeste que se localizam os abrigos dirigidos por voluntrios: 59%. Esse percentual cai para 19% no Nordeste, para 13%, no Sul e para menos de 10% nas regies Centro-Oeste (8%) e Norte (1%) (grfico 7).
GRFICO 07
Brasil/grandes regies: distribuio dos abrigos dirigidos por voluntrios
A localizao geogrfica tem influncia quando se trata de dirigir um abrigo em carter voluntrio: o Sudeste, alm de reunir a maior parte dos abrigos cujos responsveis so voluntrios, tambm a regio onde a maioria absoluta das instituies tem um voluntrio como seu dirigente: 71%. Esse percentual varia entre 60% e 66% nas regies Nordeste e Centro-Oeste, respectivamente. J no Norte e no Sul, as relaes se invertem: a direo exercida em carter voluntrio no um fenmeno majoritrio. No Sul, somente 38% dos dirigentes dos abrigos declaram no ser remunerados para o exerccio desta atividade; no Norte, esse percentual de 20% (grfico 8).
GRFICO 08
Brasil/grandes regies*: proporo de dirigentes voluntrios e remunerados por regio
269
* A regio Norte possui apenas cinco abrigos dirigidos por voluntrios (1% do total de abrigos dirigidos por voluntrios). A presena reduzida de instituies pode contribir para que, por vezes, os percentuais apresentados pelo Norte divirjam dos das demais regies. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
A presena dos dirigentes voluntrios ainda mais forte nas instituies que possuem orientao religiosa. Assim que a absoluta maioria dos abrigos dirigidos por voluntrios tem vinculao com algum tipo de credo (80%). Interessa observar que esta relao se mantm qualquer que seja a regio do pas (grfico 9). Tal resultado revela o peso da religio, ainda nos dias de hoje, na prestao de servios que so direitos das crianas e dos adolescentes em situao de risco social ou pessoal.
GRFICO 09
Brasil/grandes regies*: distribuio dos abrigos dirigidos por voluntrio segundo vinculao religiosa
270
* A regio Norte possui apenas cinco abrigos dirigidos por voluntrios (1% do total de abrigos dirigidos por voluntrios). A presena reduzida de instituies pode contribir para que, por vezes, os percentuais apresentados pelo Norte divirjam dos das demais regies. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
No geral, predomina a religio catlica (50%); seguem-se, j em patamares menores, vinculaes com crenas evanglicas (15%) e espritas (13%). Mas as mdias nacionais escondem especificidades regionais: a predominncia de vnculos com a religio catlica acontece, sobretudo, no Nordeste, onde 72% dos abrigos informam possuir laos com essa orientao. E mais: nessa regio, somente 9% das entidades dirigidas por profissionais no-remunerados se declaram laicas. No Norte, dos cinco abrigos dirigidos por voluntrios, quatro, ou seja, 80%, tm orientao evanglica. A religio evanglica tambm tem forte influncia no Centro-Oeste: um tero dos abrigos declara possuir essa orientao confessional, percentual que mais de duas vezes superior mdia nacional de 15% e semelhante proporo de abrigos de origem catlica na regio (33%). o Sul que apresenta a maior proporo de entidades laicas (28%); isto acontece sobretudo em detrimento da influncia catlica, na medida que somente 37% dos abrigos dirigidos por voluntrios se declararam orientados por essa crena; nos demais casos, as propores so ligeiramente superiores - como o caso dos laos com os evanglicos , ou se assemelham s mdias nacionais.
9.8 UM PERFIL DOS DIRIGENTES VOLUNTRIOS
9.8.1 So profissionais de meia-idade com diploma superior De modo geral, no h uma forte predominncia de gnero entre os dirigentes voluntrios dos abrigos financiados pela Rede SAC: os homens, ligeiramente mais numerosos, so 52%, e as mulheres, 48%. No entanto, essa relao se modifica um pouco nas regies Nordeste e Centro-Oeste: no Nordeste, 55% dos responsveis por essas instituies so mulheres; esse percentual de 59% no Centro-Oeste (grfico 10).
GRFICO 10
Brasil/grandes regies: distribuio de dirigentes voluntrios por sexo
271
interessante observar a semelhana entre as regies quando se trata da idade dos dirigentes voluntrios: em mdia, tm em torno de 52 anos, variando de 47 anos, no Norte, a 54 anos no Nordeste (grfico 11). A maioria desses voluntrios que dirigem abrigos (61%) possui diploma universitrio (grfico 12). Esse nvel de escolaridade encontrado em praticamente todas as regies, com exceo do Centro-Oeste, onde somente um tero dos dirigentes concluiu o nvel superior. Nessa regio, a maior parte das organizaes que contam com voluntrios est sob a responsabilidade de profissionais que tm o ensino mdio (52%). Vale destacar que, no geral, 6% dos abrigos, o que corresponde a 21 instituies, so dirigidos por voluntrios que somente concluram o ensino fundamental.
GRFICO 11
Brasil/grandes regies: idade mdia dos dirigentes voluntrios por regio
272
interessante registrar que, entre as mais de 80 profisses declaradas por esses dirigentes no-remunerados, cerca da metade se concentra em apenas quatro campos, quais sejam: (i) educao (educador, pedagogo, professor), 19%; (ii) religio (capelo, pastor, missionrio, religioso), 18%; (iii) direito, 8%; e, (iv) assistncia social, 5%. V-se aqui novamente o peso da religio: alm de a maior parte dos abrigos apresentar vnculos com instituies religiosas, cerca de um quinto deles est diretamente sob a responsabilidade de representantes oficiais dessas instituies.
GRFICO 12
Brasil/grandes regies*: distribuio dos dirigentes voluntrios por escolaridade
* A regio Norte possui apenas cinco abrigos dirigidos por voluntrios (1% do total de abrigos dirigidos por voluntrios). A presena reduzida de instituies pode contribir para que, por vezes, os percentuais apresentados pelo Norte divirjam dos das demais regies. . Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
9.8.2 Dedicam parte significativa de seu tempo ao abrigo Mais de 40% dos dirigentes voluntrios esto no cargo h mais de cinco anos. E mais: um quinto desses profissionais (23%) dirige os abrigos sem ser remunerado para tal h pelo menos dez anos. A antigidade no comando do abrigo maior no Nordeste, onde um tero dos dirigentes voluntrios est no cargo h pelo menos dez anos (grfico 13).
GRFICO 13
Brasil/grandes regies*: distribuio dos dirigentes voluntrios por tempo na direo do abrigo
273
O tempo que os dirigentes voluntrios dedicam ao abrigo tambm deve ser destacado: no geral, cerca da metade (47%) deles passa mais de 20 horas por semana na instituio. E mais: um tero deles trabalha em horrio integral, isto , acima de 40 horas (grfico 14). provavelmente por este motivo que grande parte (40%) desses voluntrios no exerce qualquer atividade remunerada fora do abrigo (grfico 15).
GRFICO 14
Brasil/grandes regies*: distribuio dos dirigentes voluntrios por nmero de horas semanais dedicadas ao abrigo
274
GRFICO 15
Brasil/grandes regies*: distribuio dos dirigentes voluntrios segundo exerccio de atividade remunerada fora do abrigo
Aqui tambm, se observam especificidades regionais. No Sul, cerca de um quinto dos voluntrios trabalha em tempo integral - acima de 40 horas semanais - no abrigo e, por conseguinte, no exerce qualquer atividade remunerada fora dele. No Nordeste e no Centro-Oeste, cerca de 40% dos dirigentes se dedicam, em carter voluntrio, integralmente a esta funo. No Norte, dos cinco dirigentes voluntrios dos abrigos pesquisados, um (20%) trabalha em tempo parcial na instituio e trs (60%) trabalham em tempo integral, sendo que somente um deles no exerce qualquer atividade remunerada fora do abrigo.
9.8.3 Participam de fruns ou conselhos A maioria dos dirigentes voluntrios, cerca de dois teros, declara participar de algum frum ou conselho de polticas referentes a crianas e adolescentes, tais como, o Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente (46%), o Frum dos Direitos da Criana e do Adolescente - Frum DCA (29%) ou o Conselho Tutelar (13%). Note-se que 41% tambm integram outros conselhos municipais (41%) (grfico 16). preciso destacar que um tero no participa de qualquer dos espaos de concertao citados na pesquisa. Neste caso, com exceo do Norte, onde os dirigentes voluntrios das cinco instituies participam todos do Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente e do Frum DCA, observa-se uma certa similaridade de comportamento entre as regies.
275
9.8.4 Atuam motivados pela caridade Em geral, o esprito da caridade que motiva os dirigentes dos abrigos a exercerem esta funo voluntariamente: 59% declaram faz-lo por questes humanitrias e 42%, por razes de cunho religioso. Essas motivaes so generalizadas na medida em que predominam, ainda que com intensidades diferentes, em todas as regies do pas (grfico 17). Note-se, contudo, que as questes humanitrias so mais mencionadas no Sudeste (65%), enquanto as religiosas prevalescem nas regies Nordeste (54%) e Centro-Oeste (59%).
GRFICO 16
Brasil/grandes regies*: distribuio dos dirigentes voluntrios segundo o frum ou conselho de que participa
276
Cerca de um quinto dos dirigentes voluntrios (18%) declara ter assumido este cargo em funo de demandas de amigos. Em suma, os resultados da pesquisa revelam que a opo por exercer essa atividade em carter voluntrio pouco tem a ver com uma motivao, de cunho profissional - alis, nem aparece como motivao apesar de existir uma opo de resposta nesta direo. Trata-se, majoritariamente, de uma atividade filantrpica influenciada por uma f catlica, evanglica ou esprita.
GRFICO 17
Brasil/grandes regies*: distribuio dos dirigentes voluntrios segundo motivao para o trabalho no abrigo
9.9 AS ESPECIFICIDADES REGIONAIS DOS ABRIGOS DIRIGIDOS POR VOLUNTRIOS
277
A pesquisa revelou que existem traos comuns a todos os dirigentes de abrigos que exercem esta funo em carter voluntrio: so homens ou mulheres de meia-idade, em torno de 52 anos, que atuam impulsionados por motivos caritativos de forte inspirao religiosa. Apesar de exercerem atividades remuneradas fora do abrigo para prover seu sustento, dedicam boa parte de seu tempo instituio e, em geral, participam de conselhos ou fruns referentes a polticas voltadas para crianas e adolescentes. No entanto, alm desses traos gerais, existem algumas especificidades de comportamento que variam de acordo com a regio.
Assim, por exemplo, o Sudeste se destaca em diversos aspectos. Em primeiro lugar, porque a regio que sedia o maior nmero de abrigos dirigidos por voluntrios (58% do total). Em segundo lugar, porque so os abrigos dessa regio que, proporcionalmente, mais contam com dirigentes que no so remunerados pelo exerccio dessa funo (71%). tambm no Sudeste que se encontra a maior proporo de dirigentes com ensino superior (66%). no Sul que o voluntariado tem menos peso: somente 38% dos dirigentes dos abrigos dessa regio no so remunerados para realizar essa atividade. Ademais, a absoluta maioria dos responsveis por essas instituies trabalha em tempo parcial, dedicando outra parte de seu tempo realizao de atividades remuneradas. No Sul, a influncia da religio, apesar de ser importante, menor do que nas demais localidades: mais de um quarto dos abrigos no possui qualquer orientao religiosa. Essa proporo de um quinto, em mdia, para as demais regies do pas. O Centro-Oeste apresenta outras especificidades. Predomina o voluntariado feminino (59%), motivado, sobretudo, por questes de f (59%). Nesta regio, o peso dos evanglicos grande: um tero dos abrigos, isto , mais do que o dobro da mdia nacional, declara ter esta orientao religiosa. O nvel de instruo dos dirigentes voluntrios o menor de todos: mais da metade deles (52%) tem somente o ensino mdio. E mais: de cada dez dirigentes, um (11%) concluiu apenas o ensino fundamental. Em geral, so voluntrios que dirigem o abrigo h pouco tempo: cerca de dois teros esto ali h menos de cinco anos. No Nordeste, vale destacar o peso da religio, particularmente a catlica: 72% dos abrigos dirigidos por voluntrios informam seguir esta orientao religiosa. tambm nesta regio que os dirigentes esto h mais tempo no cargo. Com efeito, 60% deles exercem essa funo h mais de cinco anos, e um tero, h pelo menos dez anos. Por fim, nos cinco abrigos dirigidos por voluntrios na regio Norte, a maioria, isto quatro deles, informa ter orientao evanglica. Em mdia, esses dirigentes so mais novos do que seus colegas das demais regies (47 anos e 52 anos, respectivamente) e a maior parte exerce atividades remuneradas fora do abrigo. Todos participam de fruns ou conselhos voltados para crianas e adolescentes.
278
9.10 UM RETRATO DA CONVIVNCIA FAMILIAR E COMUNITRIA
O Estatuto da Criana e do Adolescente estabeleceu novos princpios de proteo e de atendimento s crianas e aos adolescentes abrigados, particularmente no que se refere ao direito convivncia familiar e comunitria. A lei rompeu com a lgica das grandes instituies consideradas como depsitos de crianas, ao impor um modelo baseado no atendimento personalizado e em pequenos grupos. Ou seja, o acolhimento das crianas e dos adolescentes deve assemelhar-se ao de uma famlia. E mais: devem ser procurados todos os caminhos para restabelecer ou estabelecer vnculos com as famlias (de origem ou substituta), bem como para manter ou inserir as crianas e os adolescentes na comunidade. Neste sentido, a partir de um conjunto de critrios construdo por Silva e Gueresi (2004), verificou-se at que ponto os abrigos dirigidos por voluntrios se adequam aos preceitos legais (tabela 3). Como referncia so feitas comparaes com instituies governamentais supostamente mais avanadas em termos de atendimento ao estatuto. No que tange ao direito convivncia familiar, foram considerados quatro aspectos: o primeiro diz respeito preservao dos vnculos familiares, isto , em que medida os dirigentes dos abrigos (i) apiam as famlias dos abrigados com o intuito de incentivar a convivncia, quer levando as crianas e os adolescentes regularmente at suas casas, quer permitindo visitas dos familiares sem restries de horrio; e (ii) evitam a separao dos irmos abrigados, ou seja, promovem um atendimento integrado entre meninas e meninos de todas as idades. Conforme pode ser observado na tabela 3, somente 5% dos abrigos dirigidos por voluntrios atendem, simultaneamente, a esses dois critrios. Esse percentual ligeiramente superior nos abrigos governamentais: 8%.
279
TABELA 03
Comparao entre abrigos dirigidos por voluntrios e abrigos governamentais quanto garantia do direito convivncia familiar e comunitria
Abrigos que atendem aos critrios Quesitos Condies Dirigidos por Governamentais voluntrios 5% 8%
Convivncia familiar e comunitria FAMILIAR Preservao dos vnculos familiares Mantm informaes sobre as famlias de origem Apiam famlias dos abrigados No desmembram grupos de irmos abrigados Apoio reestruturao familiar Organizam reunies ou grupos de discusso e apoio Encaminham para insero em programas de auxlio / proteo famlia Incentivo convivncia com outras famlias Semelhana residencial Apresentam instalaes fsicas semelhantes s de uma residncia Promovem atendimento em pequeno grupo Incentivam a integrao em famlia substituta (guarda, tutela ou adoo) Mantm programa de apadrinhamento Realizam visitas domiciliares Oferecem acompanhamento social
13%
15%
280
25%
18%
6%
7%
COMUNITRIA
Participao na vida da comunidade local Participao de pessoas da comunidade no processo educativo
Utilizam servios especializados da comunidade
5%
11%
Possuem trabalho voluntrio na equipe de servios complementares Contexto com disponibilidade de servios
36%
8%
O segundo aspecto para caracterizar a convivncia familiar refere-se ao apoio dado pelo abrigo reestruturao das famlias dos abrigados. Trata-se de dimensionar os esforos realizados pelas equipes responsveis pelos programas de abrigo para auxiliar os pais ou familiares das crianas e dos adolescentes a superarem as dificuldades que determinaram o afastamento legal de suas crianas (realizao de visitas s famlias, organizao de grupos de apoio, articulao com programas governamentais ou comunitrios de auxlio s famlias). Dentre as instituies comandadas por trabalhadores no-remunerados, apenas 13% preenchem todos os critrios ao mesmo tempo. Esse percentual ligeiramente superior nos abrigos governamentais: 15%. O incentivo convivncia com outras famlias o terceiro aspecto considerado. Com efeito, o incentivo colocao em famlia substituta (por meio de guarda, tutela ou adoo) ou a utilizao de programas de apadrinhamento so, de acordo com o ECA, formas de garantir o direito convivncia familiar de meninos e meninas cujas chances de retorno para suas famlias de origem so inexistentes. Pouco mais de um quarto (25%) dos abrigos dirigidos por voluntrios atende a estes critrios, numa proporo maior do que as instituies governamentais (18%). Pode-se formular a hiptese de que, neste caso, as entidades nogovernamentais esto mais inseridas na comunidade e, portanto, tm mais facilidades para auxiliar o Judicirio na identificao de famlias que possam acolher crianas e adolescentes. Organizar a vida como se fosse a de uma casa o quarto e ltimo aspecto para dimensionar a promoo do direito convivncia familiar. Com efeito, hoje se conhece o impacto negativo que provoca sobre crianas e adolescentes um atendimento massificado como o oferecido por orfanatos ou grandes internatos: baixa auto-estima, dificuldades para estabelecer laos afetivos, atrasos no desenvolvimento psicomotor e pouca familiaridade com rotinas. Como pode ser verificado na tabela 3, pequeno o percentual de abrigos dirigidos por voluntrios que se estruturaram nesta direo: 6%. Nos governamentais, a proporo quase a mesma: 7%. Esse tipo de atendimento mais caro, particularmente para as instituies existentes antes da promulgao do estatuto, que, em tese, deveriam se adequar s novas exigncias. No entanto, os abrigos no-governamentais mal possuem recursos para os gastos correntes, quanto menos para a realizao de obras, sendo que nos ltimos anos os governos tm repassado poucas verbas para investimentos. De toda sorte, o percentual observado nas instituies oficiais tambm encontra-se muito aqum do desejado.
281
Quanto ao direito convivncia comunitria, foram considerados dois aspectos. O estmulo insero das crianas e dos adolescentes na vida da comunidade local o primeiro. Trata-se de assegurar que os meninos e as meninas tenham acesso aos servios sociais bsicos oferecidos na comunidade (ensino regular, profissionalizao no caso dos adolescentes, assistncia mdica e odontolgica), bem como a atividades externas de lazer, esporte, cultura e religio. Apenas 5% dos abrigos dirigidos por profissionais no-remunerados atende, simultaneamente, a estes critrios. Entre os governamentais este percentual duas vezes maior (11%). Pode-se levantar a hiptese de que, neste caso, quem tem vantagens comparativas so os abrigos governamentais: por serem estatais, apresentam mais facilidades para acionar a rede pblica de servios bsicos (escolas, postos de sade, hospitais, promotorias ou programas governamentais
282
voltados para este pblico). O segundo aspecto diz respeito participao de pessoas da comunidade no processo educativo das crianas e dos adolescentes, principalmente por meio de trabalho voluntrio na prestao de servios complementares (reforo escolar, esporte, lazer e recreao). Este tipo de prtica facilitaria o estabelecimento de novos vnculos e relaes afetivas, bem como a organizao de prticas e rotinas institucionais. A tabela 3 revela que 36% dos abrigos cujos dirigentes so voluntrios atendem a este critrio. No caso das instituies governamentais, este percentual de apenas 8%. Acredita-se que isto ocorre, pois os abrigos de origem estatal geralmente no recorrem ao trabalho no-remunerado. Por fim, o que os dados revelam que, de uma maneira geral, qualquer que seja a origem do abrigo privado ou governamental -, ainda longo o caminho a ser percorrido para adequar s exigncias da lei o atendimento s crianas e aos adolescentes desprotegidos, ou em situao de abandono social.
A presena do trabalho voluntrio nos abrigos para crianas e adolescentes financiados com recursos do Governo Federal bastante significativa. Em geral, a maior parte destas instituies (59%) dirigida por pessoas que exercem esta atividade em carter voluntrio, e grande parte dos abrigos (63%) conta com a colaborao de profissionais no-remunerados, que representam pouco mais de um tero do total de trabalhadores. E mais: os dados revelam que os voluntrios no exercem apenas atividades complementares ao programa de abrigo. Suas funes vo desde a responsabilidade legal para assistir, cuidar e educar as crianas e adolescentes, passando pelo atendimento tcnico e administrativo das unidades, at o desempenho de atividades de lazer, de recreao e de profissionalizao, entre outras. A religio o principal combustvel do exerccio cotidiano de atividades no-remuneradas. A absoluta maioria dos abrigos (em torno de 80%) que, de alguma forma, recorrem ao trabalho voluntrio declara possuir vnculos confessionais, sobretudo com a orientao catlica, mas tambm se fazem presentes instituies evanglicas e espritas. Quando perguntados por que motivos exercem a direo das unidades sem ser remunerados para tal, a resposta da maior parte dos dirigentes se situa no campo da caridade: as razes so humanitrias (59%) ou declaradamente religiosas (42%). Acredita-se que a f, qualquer que seja o credo, mobiliza a realizao de mltiplas atividades que, na percepo dos voluntrios, busca fortalecer laos afetivos e de vizinhana entre as crianas e os adolescentes e a comunidade que os circunda. A pesquisa no permite analisar o contedo das mensagens e dos valores passados pelos voluntrios. No se sabe em que medida contribuem para consolidar a noo de direito igualdade de pessoas que vivem na sociedade. A histria da assistncia social no Brasil no propriamente uma histria de emancipao de sujeitos: o modelo de atendimento dominante tem sido o de uma solidariedade hierarquizada e moralista, de manuteno do status quo. E mais, v-se que o Estado no tem conseguido assegurar satisfatoriamente o direito das crianas e dos adolescentes em risco social ou pessoal a serem acolhidos, protegidos e assistidos.
283
Diante da magnitude da misria, da pobreza e das desigualdades sociais neste comeo de milnio, a sociedade civil est em movimento buscando atuar em espaos onde o Estado no est presente. Tem crescido o entendimento de que, numa sociedade complexa como a brasileira, a parceria entre Estado e sociedade fundamental para enfrentar a excluso e para consolidar um novo modo de pensar a ao pblica estatal: as parcerias asseguram maior sustentabilidade e legitimidade poltica ao. Introduzem a dimenso da participao conjunta, possibilitando o encontro de diferentes atores em diferentes estgios de organizao, acrescentando conhecimentos, redefinindo focos. Possibilitam o aproveitamento do potencial de cada organizao participante. Por fim, introduzem uma relao mais horizontal e democrtica, que ajuda a diminuir a fragmentao do atendimento. Trabalhar juntos o grande desafio (Brant: 2002). Enfim, este ensaio um convite para outras pesquisas onde se procure aumentar a compreenso sobre os valores e as redes de sociabilidade que, em contraposio a uma atitude de indiferena, mobilizam um trabalho voluntrio (em termos de militncia leiga ou religiosa) capaz de imprimir novas formas de agir contra a excluso social e formas realmente inditas de regulao social.
284
9.12 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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286
CAPTULO 10
A construo do direito convivncia familiar e comunitria no Brasil

Roberto da Silva
ARTE SOBRE FOTO DE DANIEL FERREIRA
287
288
10.1
INTRODUO
Os conceitos bsicos para entendimento da prtica do abrigamento de crianas e adolescentes no Brasil podem ser extrados a partir do confronto entre os modelos tericos consagrados pela literatura especializada e a prtica familiar brasileira, permitindo-nos entender como foi construda a legislao brasileira sobre o tema e como criamos uma estrutura social baseada na distino quanto s formas de organizao da famlia e de nascimento dos filhos. Em primeiro lugar, devemos entender a teoria do desvio, dentro da qual melhor podemos situar a discusso sobre direitos reprodutivos, abandono de filhos, prticas de abrigamento, colocao em famlias substitutas e direito convivncia familiar e comunitria. A noo de desvio decorre da presuno de ser o modelo de famlia nuclear o padro por excelncia de organizao familiar e social, que, no Brasil, sempre coexistiu com modelos de organizao familiar prprios das comunidades indgenas preexistentes e, tambm, com modelos de organizao familiar e tribal dos negros africanos, posteriormente agravados por eventos como a Lei urea e a Lei do Ventre Livre. A legitimao do modelo de famlia nuclear como padro hegemnico de organizao familiar e social ocorreu com a edio do Cdigo Civil Brasileiro, em 1916, e a instituio do prottipo de homem branco, cristo, proprietrio e letrado , em funo do qual dar-se-ia o processo de legitimao social da mulher e dos filhos a partir do casamento. A imposio da obrigatoriedade do exerccio dos direitos reprodutivos apenas no mbito do casamento transformou em tipos jurdicos os tipos sociolgicos j existentes na cultura familiar brasileira, institucionalizando as figuras da me solteira, da concubina, da amante e do filho ilegtimo, constituindo ento a base para um processo de discriminao social que classifica homens, mulheres e filhos a partir da forma como se organizam socialmente e de como so gerados.
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Os cdigos de menores, primeiro o de 1927 e depois o de 1979, estabeleceram as regras do desvio social, a partir das quais se justificava a interveno do Estado na famlia brasileira, especialmente na famlia pobre. O Cdigo Criminal do Imprio, de 1832, e depois o Cdigo Penal Brasileiro, de 1940, foram concebidos para punir a violao dos direitos previstos no Cdigo Civil, enunciando, igualmente, um prottipo do possvel violador de direitos no-branco, no-cristo, no-proprietrio e no-letrado. Caracterizada a forma de entender o desvio em relao ao padro de famlia, duas outras questes precisam ser bem compreendidas: o abrigo como instituio reparatria e a famlia substituta como possibilidade de reenquadramento do sujeito dentro do padro de normalidade social.
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O abrigo e a prtica do abrigamento encontram sua justificativa tico-moral na teoria do contrato social, a partir do pressuposto de que a parte mais estvel, mais prspera e melhor estruturada da sociedade possui responsabilidade moral na proteo dos mais fracos, vulnerveis e desamparados. Assim, a sociedade aceita de bom grado aprovar leis, destinar recursos financeiros e humanos e criar instituies destinadas ao amparo de vivas, rfos, idosos, doentes e incapazes, dada a suposio de que tais pessoas se encontram involuntariamente em situao de desvio em relao ao padro de organizao familiar. Historicamente, entretanto, especialmente durante a vigncia dos cdigos de menores de 1927 e 1979, o abrigamento foi praticado no Brasil no como medida transitria, de carter reparatrio, com o objetivo final de restituir a normalidade da organizao familiar, mas como medida definitiva, excludente e corroboradora da situao de desvio sociofamiliar. Isso ocorreu, sobretudo, em virtude do perfil da criana abrigada afro-descendente e masculina , incompatvel com o modelo de famlia patriarcal fomentado pelo Cdigo Civil Brasileiro. O caso em que o reenquadramento da criana ao modelo de famlia nuclear pode restituir a ela a situao de normalidade sociofamiliar configurou-se pela adoo, especialmente, de meninas brancas e recm-nascidas, mais adequado ao perfil da famlia padro. Meninos e meninas afro-descendentes foram e ainda so condenados a viver em abrigos at a maioridade, assumindo o abrigo a funo de um substitutivo para a famlia.
10.2
A CONSTRUO DO DIREITO DO MENOR
O Cdigo de Menores de 1927, que consolidou toda a legislao sobre crianas at ento emanada de Portugal, pelo Imprio e pela Repblica, consagrou um sistema dual no atendimento criana, atuando especificamente sobre os chamados efeitos da ausncia, que atribui ao Estado a tutela sobre o rfo, o abandonado e os pais presumidos como ausentes, tornando disponvel seus direitos de ptrio poder. Os chamados direitos civis, entendidos como os direitos pertinentes criana inserida em uma famlia padro, em moldes socialmente aceitveis, continuaram merecendo a proteo do Cdigo Civil Brasileiro, sem alteraes substanciais. O descumprimento de quaisquer das obrigaes estipuladas aos pais pelo Cdigo Civil, bem como a conduta anti-social por parte da criana passaram a justificar a transferncia da sua tutela dos pais para o juiz e, conseqentemente, do Cdigo Civil para o Cdigo de Menores. O Cdigo de Menores denominou essas crianas de expostas (menores de sete anos), abandonadas (as menores de 18 anos), vadias (os atuais meninos de rua), mendigas (as que pedem esmolas ou vendem coisas nas ruas) e libertinas (que freqentam prostbulos). O mesmo cdigo estabeleceu que os processos de internao dessas crianas e o processo de destituio do ptrio poder seriam gratuitos e deveriam correr em segredo de Justia, sem possibilidade de veiculao pblica de seus dados, de suas fotos ou de acesso aos seus processos por parte de terceiros. O Cdigo de 1927 tambm instituiu o intervencionismo oficial no mbito da famlia, dando poderes aos juzes e aos comissrios de menores, pelo artigo 131, para vistoriarem suas casas e quaisquer instituies que se ocupassem das crianas j caracterizadas como menores. Como resultado das negociaes para erradicar o Sistema da Roda e a Casa dos Expostos, garantiu-se tambm o segredo de Justia, reservando-se s entidades de acolhimento de menores e aos cartrios de registro de pessoas naturais o sigilo em relao aos genitores que quisessem abandonar seus filhos, garantindose em particular o sigilo da me quanto ao seu estado civil e s condies em que foi gerada a criana.
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Pelo seu artigo 55, o Cdigo de 1927 conferiu tambm ao juiz plenos poderes para devolver a criana aos pais, coloc-la sob guarda de outra famlia, determinarlhe o abrigamento at os 18 anos de idade e determinar qualquer outra medida que julgasse conveniente. O Cdigo de 1927 estabeleceu como impedimento para o recebimento ou manuteno dessas crianas em casa o fato de qualquer pessoa da famlia ter sido condenada pelos artigos 285 a 293, 298, 300 a 302 do Cdigo Penal, por ser perigosa ou anti-higinica, se o nmero de habitantes fosse excessivo e se por negligncia, ignorncia, embriaguez, imoralidade ou maus costumes fosse incapaz de se encarregar da criana. O artigo 48 estabeleceu que, passados 30 dias aps a notificao do
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recolhimento da criana sem que o pai, a me ou tutores se manifestassem, qualquer pessoa idnea poderia requerer diante do juiz os direitos de ptrio poder sobre a criana. No caso de crianas que tivessem sido encaminhadas a famlias substitutas, foi concedida a possibilidade da legitimao adotiva por cnjuges casados h mais de cinco anos, por casais que no pudessem ter filhos ou por vivos e vivas, ocasio em que a criana passaria a ter todos os direitos de filho legtimo. Sua tutela passaria a ser regida pelo Cdigo Civil e no mais pelo Cdigo de Menores, isto , a incluso em uma famlia legalmente constituda e julgada moralmente capaz tinha o poder de fazer cessar sobre ela a jurisdio do juiz. O Cdigo Penal, que data de 1940 e ainda est em vigor, estabeleceu pena de deteno de seis meses a trs anos ao genitor que abandonasse crianas; pena de recluso de um a cinco anos se do abandono resultassem leses corporais de natureza grave. Se o abandono causasse a morte da criana, a pena seria de quatro a 12 anos, agravada se ocorrido em lugar ermo onde no fosse possvel o socorro criana. A situao anteriormente retratada caracterizou o que se convencionou chamar Doutrina do Direito do Menor, ao mesmo tempo uma derivao do Direito de Famlia e uma nova especializao dentro das cincias jurdicas, que at 1990 se chamou Direito do Menor, e tanto se constituiu em cadeiras especficas nos cursos de Direito como orientou a organizao da magistratura brasileira, com a criao do Juzo Privativo de Menores (Lei no 2.059/25), do Conselho de Assistncia e Proteo do Menor (Decreto no 3.228/25), do Servio Social de
Menores (1938), do Servio de Colocao Familiar (Lei no 560/49), da figura do juiz de menores, do Comissariado de Menores, do Servio de Assistncia ao Menor, sendo os procedimentos de abrigamento disciplinados por provimentos dos conselhos superiores da magistratura em cada estado brasileiro.
10.3
A DOUTRINA DA SITUAO IRREGULAR
A Doutrina da Situao Irregular, que substituiu a Doutrina do Direito do Menor ao ser aprovado o Cdigo de Menores de 1979, uma construo doutrinria oriunda do Instituto Interamericano del Nio, rgo da Organizao dos Estados Americanos (OEA), do qual o Brasil participa, juntamente com os Estados Unidos, o Canad e os demais pases das Amricas. Sua formulao terica atribuda ao jurista argentino Ubaldino Calvento e teve como maior propagador no Brasil o juiz de menores do Rio de Janeiro, Alyrio Cavallieri. A Associao Brasileira de Juzes de Menores incorporou tal conceito a partir do seu XIV Congresso, realizado no Chile em 1973, sob a justificativa de que se adequava tradio legislativa brasileira s tomar conhecimento da problemtica da criana a partir do momento em que se configurasse que ela se encontrava em situao irregular na famlia. De fato, as alteraes promovidas no Cdigo de 1927 ao longo dos anos, particularmente pelas Leis nos 4.655/65, 5.258/67 e 4.439/68, foram todas no sentido de especificar a natureza do tratamento necessrio ao menor infrator, distinguindo-o do rfo e do abandonado, ainda que todos fossem caracterizados como em situao irregular. Sob essa categoria, o Cdigo de Menores de 1979 passou a designar as crianas privadas das condies essenciais de sobrevivncia, mesmo que eventuais; as vtimas de maus-tratos e castigos imoderados; as que se encontrassem em perigo moral, entendidas como as que viviam em ambientes contrrios aos bons costumes e as vtimas de explorao por parte de terceiros; as privadas de representao legal pela ausncia dos pais, mesmo que eventual; as que apresentassem desvios de conduta e as autoras de atos infracionais. A transio entre os Cdigos de 1927 e de 1979 ocorreu efetivamente com a criao da Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor - Funabem, em dezembro
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de 1964, que modelou a criao das Fundaes Estaduais do Bem-Estar do Menor - Febens, ainda hoje existentes em alguns estados brasileiros. A criao da Funabem implicou a formulao de uma Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor, qual tiveram de se subordinar todas as entidades pblicas e particulares que prestavam atendimento criana e ao adolescente. Concebida para ter autonomia financeira e administrativa, a Funabem incorporou toda a estrutura do Servio de Assistncia ao Menor existente nos estados, incluindo o atendimento tanto aos carentes e abandonados quanto aos infratores. preciso entender que a Funabem e as Febens foram concebidas no bojo
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de uma ampla reforma, entendida como conquista da Revoluo de 1964, que incluiu a outorga de uma nova Constituio em setembro do mesmo ano; a decretao de vrios atos institucionais, como o AI-5; por orientao do governo e das agncias americanas, a reforma do sistema educacional brasileiro a partir dos acordos Ministrio da Educao e Cultura MEC/Usaid e, posteriormente, a reforma do ensino universitrio em 1968, com o objetivo deliberado de constituir barreiras ideolgicas, culturais e institucionais expanso da ideologia marxista, ento em voga em todo o continente sul-americano. A questo do menor passou a ser tratada no mbito da Doutrina de Segurana Nacional, cuja matriz brasileira foi a Escola Superior de Guerra, e teve como matriz americana o National College War e o National Security Act, de 1947. A criao de uma fundao nacional foi um projeto cultivado desde a realizao da 1a Semana de Estudos dos Problemas de Menores, evento que se repetiu nos anos de 1949, 1950, 1951, 1952, 1953, 1956, 1957, 1959, 1970, 1971 e 1973 sob o patrocnio do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, e que ocorreu tambm no Rio de Janeiro a partir de 1955. Submetida Cmara dos Deputados em 1961, a proposta foi rejeitada. Em 1964, um filho do ento ministro da Justia, Milton Campos, foi barbaramente assassinado por adolescentes moradores nos morros do Rio de Janeiro, e o prprio ministro, juntamente com outros juristas do Rio de Janeiro, convenceu o presidente General Humberto Castelo Branco a criar, por decreto, a almejada Fundao Nacional.
Esboada dentro do esprito da Doutrina da Segurana Nacional, a formulao terica da Escola Superior de Guerra, que se constituiu no norteador das aes dos governos militares, a Funabem propunha-se a resolver um problema nacional, pois nas palavras de seu primeiro presidente, Mrio Altefender, cada vez mais se acentuava a necessidade da elaborao de uma nova poltica, cuja execuo fosse entregue a um rgo federal, fazendo desaparecer a idia de que cada um pode resolver seus problemas locais, estanques, quase pessoais, sem pensar na Nao, como que ignorando a existncia de 22 estados e territrios e que tudo se chama Brasil (Anais da X Semana de Estudos do Problema do Menor. So Paulo: 1971, p 476). A tnica do discurso era a de que o problema do menor, diretamente ligado ao problema da famlia - tendo como agravantes fatores que todos ns conhecemos (...) como a exploso demogrfica, o problema da sade, a deficiente alimentao, a migrao, o subemprego, a falta de religio, o desrespeito autoridade, a ignorncia da ptria -, o problema do menor no poderia ser solucionado com a idia ingnua de construir abrigos (grifo do autor). Infelizmente ainda se percebe no Brasil a influncia dessa detestvel poltica. Questes como mendicncia, abandono de menores, delinqncia ainda so tomadas como existentes porque os juzes de menores e a polcia so ineficientes. Com essa percepo quanto problemtica, o menor passou a figurar em lugar de destaque na Doutrina da Segurana Nacional, sendo efetivamente tratado como um problema de ordem estratgica, saindo da esfera de competncia do Poder Judicirio e passando diretamente esfera de competncia do Poder Executivo. Ao mesmo tempo em que o sistema educacional brasileiro foi afetado pela Doutrina da Segurana Nacional, com a introduo de elementos curriculares que reforassem os sentimentos de patriotismo e de nacionalismo, a educao das crianas e dos adolescentes sob a tutela do sistema Funabem/Febem passou a ser feita segundo os preceitos do militarismo, com nfase na segurana, na disciplina e na obedincia. importante ressaltar que os princpios da Declarao de Genebra sobre os Direitos da Criana, de 1924, no tiveram nenhuma repercusso na redao final do Cdigo de Menores de 1927. Da mesma forma, os legisladores brasileiros no foram sensveis aos princpios j consagrados na Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, na Declarao Americana dos Direitos e Deveres
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do Homem, de 1948, e no Pacto de San Jos da Costa Rica, de 1969, que obrigou os pases signatrios a adotarem em seu direito interno os princpios da conveno, figurando ali a proteo famlia e os direitos da criana. Ademais, a Declarao sobre os Direitos da Criana, adotada pela ONU em 20 de novembro de 1959, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais anteriormente citados, ambos de 1966, no tiveram nenhuma influncia significativa na redao final do Cdigo de Menores de 1979, ainda que o Brasil fosse sensvel agenda de discusses da OEA, como ficou patente na posterior adoo da Doutrina da Proteo Integral. O Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, no obstante ter sido aprovado pela ONU em 16 de dezembro de 1966, s foi ratificado pelo Brasil em 24 de janeiro de 1992, quando o Estatuto da Criana e do Adolescente, j aprovado, passou a incorporar as regras previstas nos artigos 2o, 14, 17, 23 e 24 do pacto, que condenavam o tratamento diferenciado para crianas em razo da forma como foram concebidas, de sua origem social ou de sua condio econmica, preceitos estes presentes no sistema dual enunciado pela subordinao de crianas ora ao Cdigo Civil ora ao Cdigo de Menores, segundo sua composio familiar e origem social. As mesmas objees existiam em relao ao artigo 10 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, tambm s ratificado pelo Brasil em 24 de janeiro de 1992. A Conveno sobre os Direitos da Criana, aprovada em 20 de novembro de 1989 e ratificada pelo Brasil em 24 de setembro de 1990, portanto depois da aprovao do ECA, o mais completo tratado internacional sobre os direitos da criana, colocando-a, ao longo de seus 54 artigos, em posio de absoluta prioridade na formulao de polticas sociais e na destinao de recursos pblicos.
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10.4
A DOUTRINA DA PROTEO INTEGRAL
A Doutrina da Proteo Integral do Menor foi enunciada inicialmente na Declarao dos Direitos da Criana, em 1959, mas o 8o Congresso da Associao Internacional de Juzes de Menores (Genebra, 1959) posicionou-se no sentido de que no era funo do Poder Judicirio assegurar criana direitos to amplos
como o direito ao nome, nacionalidade, sade, educao, ao lazer e ao tratamento mdico dos deficientes. A posio majoritria, defendida por Alyrio Cavallieri, que redundou na adoo da Doutrina da Situao Irregular, era no sentido de a Justia de Menores limitar-se aplicao do Direito do Menor, relegando os Direitos da Criana competncia do Poder Executivo. Nas dcadas de 1960 e 1970, Juizados de Menores, como o de So Paulo, atuaram hegemonicamente na rea da criana, legislando, normatizando e criando as estruturas de atendimento. No Rio de Janeiro, o Juizado no assumia as funes executivas, e em todos os estados brasileiros havia essa indefinio quanto ao que era da competncia do Direito da Criana e do Direito do Menor, misturandose nos Juizados funes executivas e judicirias. A criao da Funabem e das Febens estaduais deslindou apenas uma das questes: o Juizado de Menores passou a se ocupar exclusivamente do Direito do Menor, com nfase nos infratores, e as fundaes assumiram os encargos de formulao e execuo das polticas de atendimento. Antes dessa definio, a poltica de atendimento ao menor era, de acordo com o Estado, centralizada ora na Secretaria da Justia, ora na Secretaria da Segurana Pblica, ora na Secretaria da Promoo Social, at que, no incio da dcada de 1980, com a grande vitria eleitoral do PMDB, fomentou-se a criao de uma Secretaria do Menor similar nos estados. Continuavam indefinidas ainda as competncias quanto aos Direitos da Criana e aos Direitos do Menor, sem o que no seria possvel a adoo da Doutrina da Proteo Integral. Foi a conjuntura interna do pas na segunda metade da dcada de 1980, mais do que todas as declaraes e convenes internacionais, que sinalizou com as condies propcias adoo da Doutrina da Proteo Integral. O reordenamento jurdico do pas deu-se pelo Movimento Nacional Constituinte e pela promulgao de uma Constituio Federal em 1988. A marca do reordenamento jurdico foi a remoo do entulho autoritrio, e a preocupao que norteou os constituintes e as presses dos movimentos populares e da sociedade organizada foi no sentido de assegurar a incluso, a aprovao e a manuteno de diversos dispositivos que colocassem o cidado e a famlia a salvo das arbitrariedades do Estado e dos governos.
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O artigo 226 da Constituio Federal incorporou todos os preceitos das cartas internacionais de 1945, 1948, 1951, 1959, 1966, 1968, 1969 e 1979 no que se refere proteo mulher e famlia, mas foi no artigo 227, ao exigir uma lei especfica que o regulamentasse, que possibilitou, por meio do ECA, finalmente aprovado em 13 de julho de 1990, que o constituinte incorporasse como obrigao da famlia, da sociedade e do Estado assegurar, com absoluta prioridade, os direitos da criana e do adolescente. O ECA normatizou a atuao do Poder Judicirio na defesa desses direitos, atribuiu ao Ministrio Pblico e aos Conselhos Tutelares a promoo e a fiscalizao dos mesmos direitos, e aos Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais a formulao das polticas nacional, estaduais e municipais para a criana e o adolescente. Mesmo no ECA, a Justia da Infncia e da Juventude e o juiz continuaram com a possibilidade de interveno junto famlia e criana nos casos tpicos de Direito Processual Civil e de Direito Processual Penal, como a guarda, a tutela, a adoo, a investigao de paternidade e os maus-tratos. O juiz passou a ser obrigatoriamente assessorado por uma equipe interprofissional, a cuja consulta o Cdigo de 1979 deixava a seu arbtrio. A equipe tcnica (normalmente composta por um psiclogo e um assistente social, no mnimo) tem o mesmo status cientfico, pois tanto o juiz quanto o psiclogo e o assistente social so bacharis. Contudo, o ECA ainda fez uma concesso ao Poder Judicirio, atribuindo maior autoridade ao juiz, quando ali deveria estar configurada uma espcie de conselho de sentena, que impediria definitivamente que as decises relativas criana fossem tomadas por um nico profissional. No bojo da remoo do entulho autoritrio, foram condenadas as prticas de custdia do Estado sobre o cidado, constituindo-se ento mecanismos para a salvaguarda do cidado diante do Estado: a luta antimanicomial, que condenou os asilos; a incorporao de um modelo de justia consensual (Lei no 9099/95), que permitiu a introduo das penas alternativas como resposta superlotao carcerria; a concepo de uma terceira idade, que condenou os asilos; o ECA, que passou a fazer distino entre abrigamento e internao, redefinindo a funo de ambos como prticas provisrias e absolutamente excepcionais. No incorreramos no erro de afirmar que abrigo uma instituio em vias de extino, porque reconhecemos que h situaes de risco pessoal para as
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quais a nica alternativa disponvel para Prefeituras Municipais, Juzos da Infncia e Juventude e Conselhos Tutelares ainda o abrigamento, ainda que de forma temporria e excepcional e sujeito a maior vigilncia e fiscalizao. Os abrigos pblicos, mantidos mais pela municipalidade do que pelo estado, so hoje sensveis fiscalizao dos Conselhos Municipais da Criana e do Adolescente, do Conselho Tutelar, do Ministrio Pblico, do Juzo da Infncia e da Juventude, das entidades de direitos humanos e das entidades organizadas da sociedade civil, e seu reordenamento em diferentes estgios uma realidade que pode ser verificada. A avassaladora mudana de cultura provocada pelo ECA na sociedade brasileira, entretanto, no foi ainda suficiente para demover de suas prticas de institucionalizao prolongada os abrigos particulares mantidos por filantropos e famlias, as instituies religiosas que mantm grandes redes de abrigos, e organizaes da sociedade civil que importaram e fomentaram no Brasil prticas estrangeiras de abrigamento, como Rotary e Lions Clube. Algumas das instituies desse tipo so auto-suficientes, no recebem recursos pblicos e, por essa razo, no se sentem obrigadas ao registro da entidade e de seus programas no Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente local, no recebem encaminhamentos feitos pelo Conselho Tutelar, nem se submetem fiscalizao das autoridades judicirias. A percepo social que se tem sobre tais instituies a de que realizam um trabalho humanitrio necessrio e altamente eficiente, especialmente pela avaliao de dois quesitos: a) o tempo de permanncia da criana no abrigo, que longo e alcana a maioridade; b) o nmero de adoes, especialmente por famlias estrangeiras. Fazer as entidades e a sociedade entenderem que o quesito de excelncia deve ser determinado pelo menor tempo de abrigamento e no pelo maior tempo uma tarefa ainda difcil, que esbarra no imaginrio social quanto ao destino e s opes que tal criana teria fora do abrigo. Da mesma forma, fazer com que a sociedade compreenda que a prtica da adoo internacional envolve instituies estrangeiras poderosas e vultosas cifras financeiras, dandolhe mais o carter de mercantilizao do que de filantropia, igualmente uma tarefa difcil em razo do perfil da criana/adolescente abrigados e aos mitos de que o abrigado fonte de problemas para a famlia adotiva e de que brasileiros no adotam crianas afro-descendentes de maior idade ou com problemas de sade graves.
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Quando o poder pblico adota polticas de conveniamento ou de repasse de verbas para instituies do gnero algumas histricas, centenrias, com boa insero social e ampla rede de contribuintes , deparamos com outras dificuldades para fazer com que a prtica do abrigamento seja feita exatamente nos termos em que o ECA preceitua, especialmente quanto existncia e formao contnua das equipes tcnicas, no-separao de irmos, no-separao por sexo ou por idade, estmulo colocao em famlia substituta e incentivo convivncia familiar e comunitria. A resposta da sociedade brasileira aos abrigos pblicos e s entidades tradicionais e seculares tem sido no sentido de constituir organizaes nogovernamentais de carter profissional voltadas tanto para a capacitao de administradores, de tcnicos do Judicirio, de conselheiros de direitos e de voluntrios, quanto para o desenvolvimento de novas modalidades de colocao familiar, tais como mes sociais, famlias acolhedoras, famlias hospedeiras, havendo at aquelas que orientam seus trabalhos para a recuperao da capacidade institucional da famlia em situao de risco social cujos filhos estejam em abrigos, bem como para o incentivo formao de grupos de apoio a candidatos adoo e a pais adotivos. Algumas contribuies ao completo reordenamento da prtica do abrigamento no Brasil consistem em um leque de sugestes, algumas j em vigor, outras em discusso e outras sequer implementadas, mas todas concebidas a partir de minucioso estudo da literatura especializada, de pesquisas e de inmeros debates pblicos travados com as mais diversas instncias da sociedade brasileira conforme relacionado a seguir. 1. Regulamentao no ECA dos artigos que tratam do carter de provisoriedade e de excepcionalidade da medida de abrigo. 2. Reviso, nos trs nveis da administrao pblica, das polticas de convnios, para que o poder pblico no continue financiando prticas de violao dos direitos da criana e do adolescente. 3. Reorientao das vocaes das instituies particulares de abrigo que precisam de repasse de verbas pblicas para o atendimento famlia e no mais criana e ao adolescente individualmente. 4. Repasse de verbas pblicas, nos trs nveis de administrao, prioritariamente destinado ao trabalho de apoio, proteo e autonomia
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da famlia, e no apenas de promoo, defesa e garantia dos direitos da criana e do adolescente. 5. Constituio indita do cadastro nico de adoo no Brasil, unificando os cadastros das comarcas, dos estados, das CEJAs (Comisso Estadual Judiciria de Adoo) e das CEJAIs (Comisso Estadual Judiciria de Adoo Internacional) 6. Extenso dos programas de renda mnima, nos trs nveis de administrao, para as famlias que adotam crianas/adolescentes, independentemente do seu nvel socioeconmico, constituindo esta renda um peclio para a criana/adolescente adotados.
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10.5
BIBLIOGRAFIA
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CAPTULO 11
Modalidades de abrigo e a busca pelo direito convivncia familiar e comunitria

rsula Lehmkuhl Carreiro
ARTE SOBRE FOTO DE RICARDO LABASTIER
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O estabelecimento e a utilizao de programas em regime de abrigo est previsto no Estatuto da Criana e do Adolescente em seu artigo 90, inciso IV, no artigo 101, inciso VII e no pargrafo nico deste artigo que, para alm de conceituar o programa, delimita sua operacionalizao: o abrigo medida provisria e excepcional, utilizvel como forma de transio para a colocao em famlia substituta, no implicando privao de liberdade. Cabe ao poder executivo a responsabilidade primeira pelo estabelecimento de infra-estrutura adequada para a aplicao de medidas requeridas pelo Conselho Tutelar e pelo Judicirio, pelo Ministrio Pblico, podendo para tal contar com a parceria de instituies no-governamentais, de forma articulada, como previsto no artigo 86 do Estatuto da Criana e do Adolescente. importante entender a origem dos recursos que devem manter os programas de abrigo, pois no artigo 90 do estatuto est estabelecido que as entidades de atendimento so responsveis pela manuteno das prprias unidades, (...). Sendo a executora do programa uma organizao no-governamental, compreensvel que necessite de recursos pblicos (municipais, estaduais e/ou federais) como adicional para bem operacionalizar o programa, dado que instituies filantrpicas sem fins lucrativos tm, historicamente, sobrevivido de doaes no consistentes e regulares o suficiente para arcar com as despesas mensais fixas com pessoal, alimentao, vesturio, higiene, medicamentos, manuteno da rea fsica etc. Os recursos pblicos devem ser repassados atravs do Fundo Municipal de Assistncia Social, voltado para a manuteno de aes ditas continuadas, diferentemente do Fundo para a Infncia e Juventude (FIA), cujos recursos alocados so de valores maiores ou menores, dependendo das doaes, e que subsidiam aes pontuais no previstas nos oramentos das polticas pblicas e aes de emergncia, de acordo com levantamentos apontados, por exemplo, nas Conferncias Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente 1. J o executivo que mantiver sob sua responsabilidade direta programas
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sempre bom lembrar que o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente deve emitir resoluo, ao menos anual, especificando as aes que podero ser subsidiadas com os recursos do FIA, de forma que o poder executivo possa bem gerir os recursos alocados por pessoa fsica, jurdica e poder pblico. Observar, ainda, a obrigatoriedade da aplicao de percentual em programas que incentivem o acolhimento, tal como previsto no artigo 260 pargrafo 2. O artigo se refere ao incentivo, isto , campanhas, produo de livros, cartilhas, seminrios, encontros de grupos de adoo etc., que busquem mobilizar a sociedade para a viabilidade e necessidade de outras formas de se acolher criana e adolescente que no a colocao em programa de abrigo, de modo que se sintam integrantes de uma famlia, nas formas de guarda, tutela e adoo.
de abrigos dever prever e alocar recursos oramentrios prprios na pasta responsvel pela execuo do programa, no podendo fazer retiradas do FIA para a execuo mensal do mesmo, exceto na constatao de situao de emergncia, aprovada pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente. Temos, ento, que a gesto desta poltica est sob a responsabilidade do executivo municipal ou estadual, por meio da rea a que est afeto o programa, geralmente e acertadamente a Assistncia Social 2, observadas e respeitadas as diretrizes apontadas pelo Conselho Municipal (ou Estadual) dos Direitos da Criana e do Adolescente, preferencialmente articulado ao Conselho Municipal de Assistncia Social e demais conselhos de outras polticas.
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Para bem operacionalizar o programa, devem os executores se orientar pelos artigos 90 a 94 do estatuto, onde esto explicitados os princpios e obrigaes a serem constantemente perseguidos. Esses princpios e obrigaes devem dizer respeito a cada criana e adolescente a quem se tenha aplicado medida de proteo em abrigo. No basta que princpios e obrigaes estejam nos estatutos das instituies, em seus regimentos internos, pois alm de dar o rumo s instituies, os princpios dizem respeito, sobretudo, s propostas de ao que devero permear cada interveno com cada criana e adolescente, sua famlia de origem, ou na busca por famlia substituta. Eis aqui uma questo intrigante: temos programa de abrigo para atender a toda e qualquer criana e adolescente que se encontre sem a proteo de seus pais ou responsveis e em situao de ameaa ou violao de direitos, ou precisamos de programas que levem em considerao situaes especficas, variadas, vividas por esses sujeitos? Programas por faixa etria, por sexo, por dificuldade de sade, de locomoo etc.? A resposta dever estar vinculada, necessariamente, s diretrizes contidas no Plano Municipal de Atendimento Criana e ao Adolescente, parte integrante das polticas de Proteo, de Assistncia Social, de Educao, de Sade, de Habitao, de Segurana Pblica, do Meio Ambiente, do Trabalho e Renda e demais polticas setoriais, como previsto nos artigos 86, 87 e 88 do estatuto. Tais polticas devem contar sempre com o acompanhamento e o controle do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, do Conselho Tutelar, do Ministrio Pblico, do Juizado da Infncia
Apesar de entendermos que a operacionalizao do abrigo no de responsabilidade exclusiva desta poltica.
e Juventude 3 e demais organismos e indivduos que buscam fazer valer a construo da garantia de direitos. Mais importante ainda termos resposta para a pergunta: como a poltica municipal poder evitar, atravs de sua rede de atendimento, a aplicao de medida de abrigo para fazer valer o artigo 227, caput da Constituio Federal, e o artigo 19 do estatuto, respaldado pelo artigo 4, em que se relaciona o direito convivncia familiar como um dos direitos fundamentais das crianas e adolescentes a serem assegurados pelos adultos? Esto os nossos municpios estruturados para dar respostas rpidas para o resgate de direitos? Lembremo-nos de que, ainda que protegida por um programa de abrigo, a criana e o adolescente ainda esto com um direito violado o da convivncia familiar e comunitria. Por mais que o programa tenha uma formatao aproximada a uma famlia, ainda assim ela no a de origem ou, ainda que acolhedora, no a famlia por adoo. Que vnculos de referncia podem ser construdos em locais que no primam pelo olhar ao indivduo, dada a quantidade de situaes individuais transformadas em coletivas? Na excepcional necessidade de abrigar, qual a melhor forma, que modalidade escolher? As anlises feitas da primeira etapa do Levantamento Nacional dos Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede de Servios de Ao Continuada mostram que a preveno ao rompimento de laos familiares no tm sido prioridade nas aes municipais. Atentemos para o que pensam (e vivenciam) os dirigentes dos programas de abrigo: O retorno da criana e/ou do adolescente abrigado para sua famlia de origem foi visto como um dos principais desafios por muitos dirigentes, que reconhecem que muito difcil interromper o crculo vicioso de desemprego, vcio, violao de direitos e abandono . Ora, trata-se de um direito que tem sido violado, sobretudo com crianas e adolescentes oriundos de famlias empobrecidas. Para os dirigentes das instituies que executam programas de abrigo, as maiores dificuldades para o retorno das crianas e adolescentes para as famlias encontram-se5 nas condies socioeconmicas das famlias (35,45%), na fragilidade, ausncia ou perda do vnculo familiar
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Atentar-se para o artigo 95 do Estatuto que atribui ao Judicirio, ao Ministrio Pblico e ao Conselho Tutelar a fiscalizao das entidades que executam os programas previstos no artigo 90 da mesma lei.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Diretoria de Polticas Sociais. Levantamento Nacional dos Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede de Servios de Ao Continuada Relatrio de Pesquisa Nmero 1. Braslia, outubro de 2003 p. 50-51.
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Ibidem, pp.52-53.
(17,64%), na ausncia de polticas pblicas e de aes institucionais de apoio reestruturao familiar (10,79%), no envolvimento com drogas (5,65%) e na violncia domstica (5,24%). Portanto, se no houver pronta e eficaz ao municipal (a includas intervenes de organizaes no-governamentais) assim que detectada ameaa ou violao ao direito convivncia familiar e comunitria, s um programa de abrigo no bastar. Reinventaremos a roda dos expostos, os internatos, os orfanatos, os educandrios que cumpriram suas finalidades numa poca em que a situao irregular era a marca das crianas e adolescentes tratados como menores, as formas de atendimento massificantes e sem perspectivas de o indivduo acolhido pela instituio retornar ao convvio de sua famllia6. O que o estatuto e a Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS prescrevem que as aes municipais podero responder a essas perguntas de
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forma particular, mas sempre tendo por objetivo, por ideal e por fundamento o cumprimento doutrina da proteo integral e o resgate dos direitos de indivduos e famlias permanecerem juntos7, em condies de manuteno de seus membros. Eis aqui a importncia do executivo municipal se colocar frente na execuo da Poltica de Proteo Integral, pois a ausncia de polticas municipais executadas de forma articulada, que atendam s famlias e indivduos prevenindo a colocao de crianas e adolescentes em abrigo tornam o motivo da entrada no programa sem previso de modificao, ou, pior, adicionam fatos, motivos, problemas, perda de vnculos, abandono etc, determinando a permanncia prolongada no programa. atribuio das entidades (tanto governamentais como no-governamentais) que executam o programa de abrigo a preservao dos vnculos familiares8 e, para tal, dever a instituio efetivar formas as mais variadas, seja atravs da interveno de profissionais habilitados junto s famlias, seja facilitando e aproveitando as visitas de parentes para estudos e intervenes, seja no acompanhamento regular dos processos judiciais e na emisso de dados estatsticos para o CMDCA, de forma que se possa elaborar projetos que atendam aos direitos desses sujeitos.
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Estas prticas esto expostas em leituras importantes e indispensveis como a de ARIS (1981), DONZELOT (1986), RIZZINI (1993) e SILVA (1997), motivo pelo qual no repetiremos dados histricos, supondo ou sugerindo conhecimento ao leitor.
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Sugiro consulta metodologia utilizada pela Associao Brasileira Terra dos Homens, apresentada no livro Cuidar de quem cuida. Reintegrao familiar de crianas e adolescentes em situao de rua. Rio de Janeiro: Book Link, 2002.
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Artigo 92, inciso I, do Estatuto da Criana e do Adolescente.
J a funo do executivo municipal, no seu papel de articulador, a de propiciar as condies necessrias para que sejam revertidos, com segurana, os motivos que levaram aplicao de medida de abrigo para aquela criana e aquele adolescente, providenciando acesso deles e de suas famlias (como fonte de proteo) a habitao, sade, educao formal, gerao de emprego e renda e atendimento psicossocial. Essas medidas poderiam reverter e combater a violncia nas suas mais variadas formas, como o trabalho infantil e outras ameaas ou violaes de direitos, por meio do atendimento nos demais programas previstos no artigo 101 do Estatuto da Criana e do Adolescente. Quanto mais rpidas e consistentes forem as aes de quem abriga e do gestor da poltica junto s famlias de origem e a rede de atendimento local, menor ser o tempo de permanncia daquela criana e daquele adolescente no programa. O objetivo a que este trabalho se prope o de buscar fortalecer o consenso quanto primazia da convivncia familiar, necessidade de que os municpios e os programas se estruturem de forma a garantir a excepcionalidade e a provisoriedade da medida de abrigo e que, na transio para o retorno famlia de origem ou colocao em famlia substituta, possam as crianas e os adolescentes ver cumpridos, para si, cada um dos incisos dos artigos 90 a 94 do ECA. Na dificuldade de se garantir a convivncia familiar, que os programas de abrigo primem pela construo da autonomia dos indivduos e pelo desenvolvimento de suas potencialidades. Destacamos que a medida de abrigo provisria - e no a modalidade - para a criana ou o adolescente. No entanto, no perodo em que crianas e adolescentes passam nos abrigos, preciso evitar a transferncia brusca de instituio, mesmo nos casos em que ultrapassam o limite etrio de determinado programa de abrigo. Os sentimentos positivos construdos no perodo de permanncia de crianas e adolescentes em abrigo - como o vnculo, o apego, o pertencimento - so imprescindveis, sobretudo para os que no conseguiram uma famlia. Sabemos que o des-pensar9 o regimento interno, os costumes, os limites institucionais, profissionais e pessoais, pensar de outra forma e encontrar novas
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Utilizamos o termo para dizer que, com base no que j sabemos, daquilo que j foi produzido e sistematizado, h que se construir o novo, sob pena de no evoluirmos, de no efetivarmos o Estatuto da Criana e do Adolescente. Enfim, de remarmos, remarmos e morrermos na praia, junto com os usurios de nossos servios. Este termo utilizado por Boaventura de Souza Santos, que assim define a importncia do des-pensar: Acima de tudo, o novo conhecimento assenta num des-pensar do velho conhecimento ainda hegemnico, do conhecimento que no admite a existncia de uma crise paradigmtica porque se recusa a ver que todas as solues progressistas e auspiciosas por ele pensadas foram rejeitadas ou tornaram-se inexequveis. SANTOS, Boaventura de Souza. Para um novo senso comum: a cincia, o direito e a poltica na transio paradigmtica. 3 ed. So Paulo: Cortez, 2001. p. 186.
maneiras de fazer causam dificuldades, constrangimentos, dispndio financeiro (se houver necessidade de mudanas na rea fsica e contratao de mais profissionais), mas h que mudar. Precisamos pensar e encontrar alternativas tambm para aquelas crianas que se tornam adolescentes nas instituies e que precisam de um espao mais privativo, podendo surgir dificuldades com a rotatividade acentuada de outras crianas e adolescentes na casa. Precisamos capacitar funcionrios das instituies e a rede de servios municipais para que possam atender, no programa de abrigo, crianas e adolescentes com necessidades especiais, a includos os que apresentam dificuldades motoras, auditivas, de fala, portadores do vrus HIV, evitando-se, assim, as transferncias e os isolamentos. Exemplo de integrao de pessoas com limitaes j nos foi dado pelo sistema de Sade em todo o Brasil, na luta pela reintegrao de pessoas internadas em institutos psiquitricos s suas famlias e comunidades. Chamamos a ateno para o fato de que, qualquer que seja a modalidade a ser adotada no municpio (ou modalidades), os irmos devem ser mantidos juntos o mais possvel , evitando-se a constatao das assistentes sociais do Judicirio de Santa Catarina10: Com relao aos irmos, observamos que, comumente, so separados para encaminhamento aqueles de mais tenra idade, restando aos maiores a alternativa de institucionalizao por tempo indefinido. Os prejuzos emocionais so irreversveis, tanto para os que foram adotados, que sofrem com a separao, quanto para os que permaneceram no abrigo, situao que refora neles o sentimento de rejeio. A reverso deste quadro est condicionada, no entendimento da equipe catarinense, mudana de postura (...) na perspectiva do judicirio, evitando separaes drsticas; do executivo, implementando projetos adequados de atendimento; e da sociedade como um todo, passando a encarar essas questes (...) com realismo suficiente que permita mudanas desejadas. Sugerimos considerar a possibilidade de, no sistema informatizado que d entrada aos processos judiciais, constar da capa, alm do nome da criana e do adolescente, o nome da me, de forma que irmos tenham suas situaes relacionadas, mesmo que em processos diferentes (no caso de aplicao das medidas em datas diferentes), apensados uns aos outros. Outra considerao a ser feita a da adoo de um dos irmos, com o entendimento de que no se
10 SANTA CATARINA. TRIBUNAL DE JUSTIA. O Servio Social no Poder Judicirio de Santa Catarina: construindo indicativos. Florianpolis: Diviso de Artes Grficas, 2001. p.88.
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reconhecem como tal. Ora, a histria de vida de cada um deles comum na sua origem e precisa ser respeitada e preservada para seu futuro conhecimento. Alm do mais, laos de afeto podem ser construdos sob condies favorveis. Apresentaremos, a seguir, algumas formas de se operacionalizar programa de abrigo, com nfase na modalidade famlia acolhedora, de forma a subsidiar aqueles que precisam implantar, reordenar e adequar seus programas luz do estatuto, chamando a ateno para os limites dessas descries que esto baseadas em experincias de instituies vrias, no havendo possibilidade, no momento, de se verificar a existncia de consenso sobre tais caractersticas. Certamente, aparecero algumas diferenas na execuo de uma mesma modalidade entre diferentes executores, uma vez que a Lei 8.069/90, apesar de indicar a direo por meio de leitura conjugada de artigos diversos e mesmo pelos princpios e obrigaes colocadas s instituies, no explicita as formas, deixando a melhor alternativa a ser criada ou adaptada para os operadores da poltica municipal. O que importa que, na execuo, aproximemos o programa, o mais possvel, de uma estrutura que permita o atendimento personalizado e em pequenos grupos 11. Nossa contribuio no sentido de focalizar alguns elementos considerados relevantes, de forma a melhor elucidar a operacionalizao do Sistema de Proteo Integral 12 no que tange medida de proteo em regime de abrigo. Casa-lar ou abrigo domiciliar: com estrutura de uma residncia privada, a casa pode ser de propriedade ou alugada pela instituio responsvel pelo programa. Pode ser coordenada por casal social, pais sociais, me social (Lei 7.644, de 18/12/1987) ou, ainda, por educadores com revezamento de horrios. Sugere-se a no-colocao de placas indicando tratar-se de abrigo, o que facilitar o entrosamento das crianas e adolescentes na vida da localidade, evitando-se a indicao e a denominao de as crianas e os adolescentes do abrigo. conveniente que, antes da instalao do programa numa casa, a vizinhana seja informada sobre as caractersticas do programa (o mesmo valendo para outras modalidades), deixando o nome e o contato de um profissional da equipe para dirimir dvidas, minimizar ou resolver eventuais conflitos. O nmero de crianas e adolescentes na casa dever se guiar pelas normas estabelecidas pela rea de obras e
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Artigo 92, inciso III, do Estatuto da Criana e do Adolescente.
Caracteriza-se pela ao articulada entre os rgos responsveis pela promoo dos direitos (Unio, estados e municpios), os responsveis pela defesa dos direitos (Ministrio Pblico, os Juizados da Infncia e Juventude, os Conselhos Tutelares e os Centros de Defesa de Direitos - Frum DCA) e os responsveis pelo controle da execuo da Poltica de Proteo Integral (os conselhos nacional, estaduais e municipais.
urbanismo da prefeitura municipal (ver tamanho da casa e m2 por pessoa), sugerindo-se o atendimento mximo de 12 crianas e adolescentes13. Repblica: tal qual as casas-lares, a repblica uma casa comum, sem placas, ficando o dirigente da instituio responsvel pelos mveis, alimentao, manuteno e equipamentos. geralmente direcionada a adolescentes maiores de 18 anos de idade, sem condies de retorno famlia de origem e a quem no foi propiciado, at o momento, famlia substituta14. A autonomia ser construda durante a permanncia do jovem na instituio, em direo ao processo de desligamento, por meio de sua insero no mundo do trabalho, do alcance do sucesso escolar, da sua contribuio para a manuteno da casa (estmulo a que os jovens aprendam a organizar e efetuar as compras do ms, realizar as tarefas domsticas, acompanhar os pagamentos das despesas fixas), pois que no haver educadores residindo com eles, mas to-somente como suporte em alguns perodos do dia, alm das intervenes dos tcnicos para a devida mediao, facilitao, compreenso e apoio no planejamento de projetos individuais de vida15. Sugere-se anlise com o Juizado da possibilidade de atendimento em repblica dos irmos menores de 18 anos se acompanhados por irmo() maior de 18 anos. Nessas situaes, pode haver necessidade de se repensar os dias e horrios dos educadores. Casa de passagem, acolhida, transitria, albergue: trata-se de estrutura destinada, sobretudo, a meninos de rua16 geralmente encaminhados por profissionais educadores17 que realizam abordagens na rua, na busca por construir relao de confiana e afeto para posterior estudo de viabilidade de retorno famlia de origem ou outros encaminhamentos - bem como quelas situaes em que a criana e o adolescente precisam de segurana
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As Aldeias SOS parecem se aproximar em muito desta modalidade, sobretudo se garantirem a insero das crianas e adolescentes na vida comunitria da redondeza, evitando-se o isolamento em relao aos vizinhos, o que pode ser minimizado se estruturas e servios da aldeia forem disponibilizados vizinhana. Caracteriza-se por ser conjunto de casas-lares em um mesmo terreno, contando ainda com casa do dirigente, sala para os tcnicos, sala de visitas, biblioteca, quarto de hspedes, sala para mltiplas atividades e outros equipamentos.
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Ver captulo III, sesso III, subsees I, II, III e IV, artigos de 28 a 52 do Estatuto da Criana e do Adolescente, que trata das possibilidades de colocao familiar: guarda, tutela e adoo.
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O tempo de permanncia no programa deve ser definido entre os tcnicos da instituio, os dirigentes e o prprio jovem, tendo como parmetro as condies do jovem manter-se fora da instituio, apesar de poder tla como referncia, como porto seguro.
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Na referncia de MILITO, Cludia e SILVA, Hlio R.S. Vozes do meio fio. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1995. p. 9) : Termo abrangente que designa meninos, meninas e adolescentes, cujos vnculos familiares so cclicos, permanentes ou rompidos e que, em decorrncia, ocupam a rua intermitente, temporria ou permanentemente.
17 Na rua, esses educadores no s educam meninos, mas, sobretudo, civilizam transeuntes. MILITO e SILVA. op.cit. p.9.
para ser recambiados aos seus municpios de origem, onde se deve localizar os pais ou responsveis para entrega sob termo de responsabilidade. Sempre que houver indcios de ameaa ou de violao de direitos destas crianas e adolescentes18, bem como no conhecimento de ato infracional praticado por criana, deve o responsvel pela casa comunicar o fato ao Conselho Tutelar para a aplicao das medidas19 do artigos 101, I a VII e 129, I a VII do Estatuto da Criana e do Adolescente. Podem, ainda, atender a adultos acompanhados por seus filhos(as). Mesmo sendo locais que oferecem proteo, alimentao, cuidados bsicos com higiene e segurana, orientao de profissionais habilitados como assistentes sociais, psiclogos, arte educadores, pedagogos etc., entendemos no ser programa em regime de abrigo, dada sua caracterstica de flexibilidade quanto aos atendimentos para adultos, das muitas entradas e sadas, por vezes dirias, ou semanais, de uma mesma criana ou adolescente da casa, se constituindo mais como um projeto vinculado a Programa Socioeducativo em Meio Aberto. Nossa inteno de arrolar este atendimento no presente texto, a de perseguir melhor elucidao do conceito de abrigo, expressa no artigo 101, pargrafo nico, do Estatuto da Criana e do Adolescente. Abrigo institucional: modalidade que atende ainda grande nmero de crianas e adolescentes, com dificuldades de proporcionar-lhes o devido atendimento individualizado e em pequenos grupos, como prescritos no art. 92, inciso III, do estatuto. Observa-se distanciamento da vida comunitria de origem da criana e adolescente, bem como a crescente fragilidade ou rompimento dos vnculos com a famlia de origem. No dizer de Weber e Kossobudski (apud OLIVEIRA: 2002, p. 14): fcil perceber que a vida numa instituio est longe de ser equivalente vida de uma criana em um ambiente livre. Como ressalta Goffman (1987), o aspecto central das instituies totais 20 pode ser descrito como a ruptura das barreiras
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Art. 98 do Estatuto da criana e do Adolescente, que trata das disposies gerais para aplicao de medidas de proteo.
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Art. 105 do Estatuto da Criana e do Adolescente.
Goffman define instituio total como um local de residncia e trabalho onde grande nmero de indivduos com situao semelhante, separados da sociedade mais ampla por considervel perodo de tempo, levam uma vida fechada e formalmente administrada. Segundo Weber e Kossobudzki, Goffman utilizou este termo para diversas instituies, tais como asilos, conventos, prises, reformatrios, escolas e outros. WEBER e KOSSOBUDZKI, apud OLIVEIRA, Mrcia G. da Silva. O projeto de apadrinhamento afetivo nas casas-lares Nossa Senhora do Carmo e So Joo da Cruz: prticas vivenciadas 1998 a 2001. Monografia para obteno do ttulo de especialista. UDESC, FAED. Florianpolis, 2002. p. 14.
que comumente separam as trs esferas da vida: dormir, brincar e trabalhar. Esses trs aspectos so realizados no mesmo local e sob uma nica autoridade. Acreditamos ser possvel que tais instituies possam, articuladas a outros atores do sistema de garantia de direitos de seu municpio, garantir melhor individualizao no atendimento por meio do redimensionamento de suas reais capacidades e necessidades de atendimento, de estudo social de cada abrigado e de investimento prioritrio na famlia, na busca do retorno para casa e da conseqente reduo do quadro de abrigados. Sugerimos atendimento de, no mximo, 25 crianas e adolescentes em um mesmo prdio. Bowlby ( apud OLIVEIRA: 2002, p.13) ressalta a necessidade do estabelecimento de apego da criana por outra pessoa, enfatizando que um dos
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danos da institucionalizao a privao principalmente da figura materna: Esta concluso, a que chegam vrios pesquisadores renomados, no deixa margem a dvida quanto ao fato de que o desenvolvimento da criana que vive em instituies est abaixo da mdia desde a tenra idade. Entre os sintomas observados, constatouse que o beb que sofre privao pode deixar de sorrir para um rosto humano ou de reagir quando algum brinca com ele, pode ficar inapetente ou, apesar de bem nutrido, pode no engordar, pode dormir mal e no demonstrar iniciativa.21 Nos Estados Unidos e Canad, a colocao de crianas foi estudada por Steinhauer,22 que observou as crianas encaminhadas para famlias provisrias antes de ir para famlias adotivas. As primeiras em famlias eram consideradas temporrias, podendo a criana ficar mais ou menos tempo com ela. O projeto de famlia acolhedora elaborado pelo Grupo de Estudos e Apoio Adoo de Florianpolis, cita Barth e Cols (1988), que realizaram pesquisa denominada Prevendo interrupo na adoo, tendo concludo que a diminuio da taxa de interrupes esteve vinculada maior utilizao de colocaes de crianas em famlias provisrias. O grupo cita, ainda, Barth e Berry, que levantam a possibilidade de a no-existncia de famlias provisrias ser fator de risco, comprometendo o processo de adoo; recomendam sua discusso como pre-
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op. cit. p.13.
STEINHAUER, Paul D. The Last Detrimental Alternative. A Systematic Guide to Case Planning and Decision Making for Children in Care. Canad: University of Toronto Press, 1991. Part Four, pp. 185 a 200.(Traduo de Regina Helena Cintra Paes de Barros, membro do Grupo de Estudos e Apoio Adoo de Florianpolis).
veno interrupo. Frasso23 realizou pesquisa na comarca24 de Florianpolis/ Santa Catarina, tendo como enfoque a devoluo de crianas a quem foram aplicadas medida de colocao em famlia substituta25, constatou que: a ligao afetiva da criana com sua famlia de origem parece ser um forte contribuinte no fracasso da colocao em nova famlia substituta. Esse dado est associado interferncia de organismos de defesa da criana, que retiram a criana da famlia biolgica, considerada como inadequada no fornecimento dos cuidados. Esta parece ser a opo mais praticada pelos rgos de defesa da criana e do adolescente. Nesta situao, a colocao em famlia provisria seria mais adequada. Estas referncias nos encaminham para a necessria constituio de modalidade de aplicao de medida de abrigo que prime pelo rompimento do processo de institucionalizao, pela necessidade de novas formas de insero da criana e adolescente em convvio familiar, comunitrio e que gere atendimento individualizado consistente, como proposto pela modalidade famlia acolhedora, que explicitaremos a seguir. Famlia acolhedora: trata-se de um indivduo ou famlia j constituda que se prope a receber em sua casa criana e/ou adolescente, assumindo, sob termo de responsabilidade, as atribuies relativas ao guardio (tal qual nas demais modalidades), expressas nos artigos 33 e 92, pargrafo nico, do ECA. No entanto, como esta permanncia no estgio que vise adaptao para a adoo, a famlia assume as funes sob termo de responsabilidade, isto , firmando um acordo de co-responsabilidade pelo atendimento a ser promovido com a instituio executora do programa, derivando da a necessidade de estabelecimento de deveres e direitos para ambas as partes. No caso de medida de abrigo aplicada a grupos de irmos, sugere-se ver a condio da famlia acolhedora em abrigar tantos membros e, se for o caso, pensar numa acolhida dos demais irmos numa outra famlia acolhedora prxima residncia da primeira, facilitando os contatos entre irmos. H que se pensar se conveniente que a visita da famlia de
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FRASSO, Mrcia Cristina G. Devoluo de crianas colocadas em famlias substitutas uma compreenso dos aspectos psicolgicos, atravs dos procedimentos legais. Dissertao para obteno de Grau de Mestre no Programa de Ps-Graduao em Psicologia. Universidade Federal de Santa Catarina, 2000.
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A comarca constitui-se de um ou mais municpios formando rea contnua, com a denominao daquele que lhe servir de sede, sob a jurisdio de um ou mais juzes.
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Art. 101 inciso VIII do Estatuto da Criana e do Adolescente - sob a forma de guarda, tutela ou adoo, de atribuio exclusiva do Juiz da Infncia e Juventude.
origem seja feita na residncia da famlia acolhedora, ou se a opo por outro local poder preservar minimamente o espao da famlia que acolhe. Mas antes de tratar disso, sugere-se que a instituio registrada no Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente como responsvel pela execuo desta modalidade de abrigo explicite, no projeto a ser submetido apreciao do CMDCA e do Juizado 26, tambm os critrios de perfil que adotar para selecionar as famlias acolhedoras, como sugeriremos a seguir: A faixa etria dos adultos responsveis pode ser superior a 25 anos. No entanto, registramos que os estudos de Steinhauer apontam para maior eficcia em pais acolhedores 27 acima dos 40 anos 28. A residncia da famlia acolhedora deve estar em condies de receber mais um (ou mais membros, no caso de grupos de irmos) e deve estar prxima a escolas, centros de sade, etc. de forma a garantir acesso e agilidade no atendimento da criana e do adolescente. Quanto ao estado civil dos pais acolhedores, no haveria restries. Alguns fatores podem ser entendidos como impeditivos para o exerccio da funo, quais sejam: ser candidato adoo (formalizado ou no); estar em processo de luto (separaes ou falecimentos); estar registrado em rgo de proteo e defesa da criana e do adolescente como agente de ameaa ou violao de direitos. O desejo de adotar como impeditivo est relacionado funo primeira da acolhida, ser provisria, mesmo que dure alguns meses, e o papel dos acolhedores no ser o de pais substitutos (pois no h inteno alguma em substituir a famlia de origem, mas de fortalec-la), mas de co-responsveis pelas intervenes a serem realizadas inclusive com a famlia de origem. Portanto, esses pais acolhedores devem ser encarados como parte da equipe profissional responsvel pelo programa. No dizer de Steinhauer, devem funcionar como pais terapeutas: 29
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Pois que o Juizado autorizar a transferncia da criana e do adolescente de sua famlia de origem para outra, acolhedora. Ver artigos 146 e 147 do Estatuto da Criana e do Adolescente.
27 Steinhauer utiliza a expresso foster parents que na traduo para o portugus seria pais de criao conforme o Dicionrio Oxford Escolar para estudantes brasileiros de ingls, 1999, p.430. No entanto, para diferenciarmos das adoes no-legais ou do ato de cuidar sem implicao jurdica, utilizaremos a expresso pais acolhedores. 28 29
op. cit. p. 188.
A funo de pais terapeutas, citada por Steinhauer, por ele assim descrita: Quando pais acolhedores e assistentes sociais trabalham bem juntos, aps um tempo muitos pais acolhedores desenvolvem uma crescente habilidade em observar e interpretar comportamentos infantis com preciso e sensibilidade. Eles aprendem a reconhecer que comportamentos similares ocorrem por diferentes razes. Muitos aprendem a decifrar por si prprios o significado de determinado comportamento e usar suas habilidades para fazer intervenes teis. Assim, com o passar do tempo, o assistente social est sensibilizando e preparando pais acolhedores para funcionarem como pais terapeutas, ensinando-os a desenvolver uma atitude de observao e investigao, como utilizar o comportamento dirio da criana para entender, estabelecer confiana, aliviar angstia e ajudar a criana a identificar e resolver conflitos. op. cit p. 195.
Mas exatamente o que significa sugerir que se deve esperar dos pais acolhedores que funcionem como substitutos ou pais terapeutas? O desenvolvimento de qualquer atitude teraputica envolve alcanar e manter uma distncia apropriada do cliente, uma tarefa difcil em qualquer circunstncia, mas especialmente quando a relao se d sem descanso no dia-a-dia dentro do cenrio da famlia. Todavia, alguns pais acolhedores experientes reconhecem a proteo providenciada para ambos, eles e a criana, quando seu papel primeiramente definido como teraputico, ao invs de parental. Crucial a esta redefinio a aceitao dos pais acolhedores como um membro do time, ao invs de cliente de um programa social. Assim, pais acolhedores devem comear a se ver e, igualmente importante, devem assim ser vistos pelos funcionrios como a principal influncia sobre a criana, ficando o assistente social centrado menos diretamente no caso e mais apoiando, supervisionando e fortalecendo a habilidade da famlia acolhedora para entender e ajudar a criana. 30 Temos, ento, que quem acolhe deve estar disposto a assumir este novo papel de colaborador ativo no projeto de interveno para com a criana ou o adolescente acolhido e sua famlia de origem. Steinhauer destacou a importncia do trabalho do profissional de servio social, que ultrapassa o de somente acompanhar a permanncia na famlia acolhedora, tornando-se apoio efetivo (representando a instituio responsvel pelo programa) para que aqueles pais acolhedores no se sintam exaustos com a funo, que no sejam sobrecarregados com muitas crianas e adolescentes, que se considere cada estgio por que passa a famlia que acolhe, pois que, sem dvida, sua dinmica ser alterada com a incluso provisria de mais um membro. H, ainda, que se considerar a habilidade e as condies da famlia acolhedora em lidar com as famlias de origem e com as situaes que geraram a aplicao da medida de abrigo, devendo ser preparada para tal. As opinies das famlias acolhedoras devem ser consideradas, inclusive quando se opem ao retorno famlia de origem, de forma que no se sintam como intrusos no trabalho da instituio. Para se evitar a exausto, pode-se, ainda, incluir atividades diretamente direcionadas aos pais e demais membros das famlias acolhedoras, como reunies com outros acolhedores para troca de experincias, de lazer, mantendo-se sempre um canal aberto de comunicao entre as famlias acolhedoras e o assistente social, que representa a instituio, como enfatiza Steinhauer:
30
317 317
op. cit. p. 189.
Quanto mais forte a aliana de trabalho entre pais acolhedores e assistente social quanto mais completa, aberta e diretamente cada um poder se expressar, ouvir e negociar reas de discordncia ou tenso com o outro melhor a chance do sistema trabalhar junto para proteger a criana acolhida nas suas chances em receber qualidade mxima e cuidado contnuo. 31 Outro aspecto importante a regularidade e a manuteno de uma mesma equipe institucional para trabalhar com a famlia acolhedora, pois confiana algo que se constri gradativamente. Esta regularidade inclui a elaborao de um planejamento sempre atualizado, que leve em considerao as responsabilidades e situaes individuais, das famlias acolhedoras, da famlia de origem, da instituio responsvel e da equipe do Juizado da Infncia e da Juventude.
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Crucial o suporte para a acolhida, que deve ser provida de recursos financeiros e materiais, como um valor prefixado a ser repassado para a famlia acolhedora por criana e adolescente atendidos; roupas; brinquedos; alimentao; acesso rede pblica de ensino infantil, fundamental e mdio; utilizao dos centros de sade prximos residncia da famlia acolhedora. Steinhauer assim representa o sistema de servios para crianas sob cuidados 32, chamando a ateno para a dinamicidade e a comunicao entre todos. Para bem ilustrar a melhor forma de entender e aplicar a medida de abrigo em modalidade famlia acolhedora, transcrevemos as diferenas entre esta modalidade e a institucional 33 nas tabela 1, 2, 3 e 4.
DIAGRAMA 01
Sistema de servios para crianas sob cuidados

Criana acolhida Famlia natural Famlia acolhedora
Profissional e instituio
Juizado Infncia/Juventude
31 32 33
op. cit. p.194. op. cit. p. 190.
Quadro apresentado pela Secretaria do Trabalho e Ao Social do Governo do Cear como integrante do Programa de Abrigo Tia Jlia, no colquio tcnico promovido pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social em Braslia, em agosto de 2002.
TABELA 01
Caractersticas do atendimento - socializao

INSTITUIO 1. Admisso - "Ansiedade de separao" (Estgios de Bowlby), protesto, desespero e desapego; 2. Difcil Identificao (rotatividade de funcionrios); 3. Distribuio por faixa etria - dificulta contato entre irmos; 4. Afastamento da vivncia em ambiente familiar e comunitrio; LAR SUBSTITUTO (OU ACOLHEDOR) 1. Admisso - adaptao rpida;
2. Identificao - membros da famlia; 3. Convivncia - grupo de irmos;
4. Vivncia num ambiente familiar e comunitrio.
TABELA 02
Caractersticas do atendimento - emocional

INSTITUIO 1. Carncia afetiva; 2. Baixa auto-estima; 3. Semblante triste, olhar perdido; 4. Desejo de sair e ter uma famlia; LAR SUBSTITUTO (OU ACOLHEDOR) 1. Recebem afeto; 2. Elevada auto-estima; 3. Mudana no humor, brilho nos olhos, sorriso; 4. Medo de retornar ao abrigo (institucional).
TABELA 03
Caractersticas do atendimento - tratamento

INSTITUIO 1. Ambiente grande, frio; 2. Coletivo - massificante; 3. Horrios estabelecidos, rgidos; 4. Vesturio coletivo e padronizado; 5. Sem direito a escolhas, gostos, querer. LAR SUBSTITUTO (OU ACOLHEDOR) 1. Ambiente familiar, aconchegante; 2. Individualizado - personalizado; 3. Horrios flexveis, respeito ao ritmo da criana; 4. Vesturio individualizado, apropriado; 5. Respeito aos gostos, escolhas e desejos.
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TABELA 04
Caractersticas do atendimento - desenvolvimento infantil

INSTITUIO 1. Atraso no desenvolvimento biopsicomotor; 2. Sade fragilizada; 3. Dificuldade de ganhar peso; 4. Linguagem reduzida; 5. Dificuldade de compreender as coisas comuns do cotidiano. LAR SUBSTITUTO (OU ACOLHEDOR) 1. Bom desenvolvimento; 2. Melhora do quadro de sade; 3. Aumento do peso; 4. Aumento do vocabulrio; 5. Riqueza nas experincias do cotidiano.
interessante, ainda, que frisemos a diferena que buscamos constituir entre a famlia acolhedora como modalidade de programa em regime de abrigo e a famlia substituta prevista no artigo 28 do estatuto, com nfase no artigo 34, onde se prev: O Poder Pblico estimular, atravs de assistncia jurdica, incentivos fiscais e subsdios, o acolhimento, sob a forma de guarda, de criana ou adolescente rfo ou abandonado. Este artigo 34 estar viabilizado por meio do cumprimento ao artigo 260, pargrafo 2, do mesmo estatuto. Observemos que o texto trata daquelas crianas e adolescentes rfos e
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abandonados a quem se deseja ver resgatado o convvio familiar em outra famlia, j que foi constatada a impossibilidade de retorno famlia natural. As demais crianas e adolescentes abrigados, que esto com seus processos judiciais em tramitao, ou seja, que ainda so motivo de intervenes de equipes tcnicas de estudos judiciais, visando configurar e viabilizar novas possibilidades de resgate de vnculos de compromisso com a famlia natural ou de origem, estes no esto rfos e seus pais (ou pai, ou me) ainda possuem o poder familiar. Portanto, presume-se que o abandono, isto , o no-desejo de ter o filho consigo pode no estar configurado ou, se o abandono for material, preciso verificar se o poder pblico foi acionado para dar suporte quela famlia, geralmente empobrecida. Portanto, entendemos que a famlia acolhedora a que nos referimos como modalidade de abrigo no substituir a de origem como objetivo ltimo; antes, viabilizar uma acolhida que prime pelo atendimento individual (a includos os irmos), enquanto sua famlia est em processo de reorganizao para assumir as funes protetoras. A partir do momento em que se decreta, via destituio do poder familiar, o rompimento do vnculo legal entre pais e filhos, estas crianas e estes adolescentes devem entrar para as estatsticas de meninos e meninas que precisam ver resgatado o seu direito convivncia familiar pela incluso em famlia substituta na forma de guarda, tutela ou, preferencialmente, por meio de adoo. Como apontamos anteriormente, este texto tem a pretenso de apontar alguns caminhos que possam melhor conduzir os municpios na operacionalizao desse programa, que tem suas razes expostas a cada medida aplicada para cada criana e adolescente. Consideramos que nossos argumentos devem ser colocados frente a frente s mais diversas realidades brasileiras e que novas produes, a
exemplo desta, possam registrar as formas variadas com que os adultos que se responsabilizam pela operacionalizao do Estatuto da Criana e do Adolescente buscam minimizar os efeitos das separaes, dos lutos, dos sonhos desfeitos, da esperana a ser sempre renovada a cada troca de olhar entre um adulto e meninos e meninas. Em oportunidades como essas que podemos confrontar o modo de operar com o conceito. Lembremos o que diz Cludia Cabral 34: Todo sistema complexo inclui uma forte resistncia mudana. Discutir novas idias e procedimentos no fcil, especialmente se profissionais bem treinados so solicitados a modificar suas maneiras de pensar costumeiras, assim como as prticas que norteiam o trabalho e a organizao dos servios.
321 321
CABRAL, Cludia . Mudana de Paradigma: um desafio. IN: ASSOCIAO BRASILEIRA TERRA DOS HOMENS (org). Cuidar de quem cuida. Reintegrao familiar de crianas e adolescentes em situao de rua. Rio de Janeiro: Book Link. 2002, p. 14.
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CAPTULO 12
A rede de proteo a crianas e adolescentes, a medida protetora de abrigo e o direito convivncia familiar e comunitria: a experincia em nove municpios brasileiros
Luseni Maria Cordeiro de Aquino
ARTE SOBRE FOTO DE JOO VIANA DA SILVA
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12.1
APRESENTAO
Com o objetivo de aprofundar a reflexo sobre a garantia do direito convivncia familiar e comunitria na implementao da medida de abrigo, o Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC contou com uma etapa qualitativa, cujo foco foi a insero dos programas no mbito da poltica municipal de atendimento a crianas e adolescentes em nove municpio brasileiros1. Uma vez que as outras duas etapas da pesquisa debruaram-se detidamente sobre as prprias instituies de abrigo, a etapa qualitativa buscou tratar dos demais atores das redes de proteo a crianas e adolescentes envolvidos com o abrigamento, seja na aplicao judicial da medida, seja na fiscalizao do atendimento prestado e na sua regularizao tendo em vista as diretrizes do ECA. Neste sentido, foram entrevistados juzes e membros das equipes tcnicas das Varas da Infncia e da Juventude, promotores e oficiais do Ministrio Pblico, conselheiros tutelares, membros dos Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCAs), membros dos Conselhos Municipais de Assistncia Social (CMAs) e gestores ou tcnicos dos rgos estaduais e municipais encarregados da gesto da poltica de atendimento a este segmento da populao. Pretende-se neste texto sistematizar a percepo dos atores locais entrevistados pela equipe tcnica do Levantamento sobre a contribuio das redes de proteo para implementar o atendimento adequado a crianas e adolescentes e, ao mesmo tempo, garantir seus direitos, especialmente o direito convivncia familiar e comunitria daqueles que esto submetidos medida protetora de abrigo.
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A etapa qualitativa do Levantamento foi coordenada pela consultora Maria Raquel Gomes Maia Pires. A tcnica de pesquisa aplicada nesta etapa foi o estudo de caso, e os principais instrumentos de coleta de dados empregados foram: (i) a anlise documental dos planos, projetos, normas e leis referentes poltica municipal de assistncia social e de atendimento criana e ao adolescente; (ii) as entrevistas semi-estruturadas realizadas com todos os atores da rede de proteo local ( exceo dos dirigentes das unidades de abrigo); e (iii) os questionrios aplicados aos tcnicos dos rgos executivos responsveis pelas aes voltadas para crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social. Aplicando-se os critrios predefinidos para escolha dos municpios que seriam investigados, resultou a seleo dos seguintes: Belo Horizonte (MG), Campinas (SP), Campo Grande (MS), Curitiba (PR), Fortaleza (CE), Natal (RN), Porto Alegre (RS), Porto Velho (RO) e Rio de Janeiro (RJ). Este texto faz uso de parte do material coletado nessa etapa da pesquisa, especialmente das entrevistas semi-estruturadas.
12.2
O SISTEMA DE GARANTIA DE DIREITOS E AS REDES DE PROTEO INTEGRAL A CRIANAS E ADOLESCENTES
De forma inovadora e em sintonia com as demandas de setores organizados da sociedade, a Constituio de 1988 reconheceu as crianas e os adolescentes brasileiros como sujeitos plenos de direitos2. No entanto, o fato de que esta parcela da populao encontra-se na condio peculiar de pessoas em desenvolvimento colocou inequivocamente a necessidade de que suas famlias, o poder pblico e o conjunto da sociedade em geral renam esforos para garantir a efetivao daqueles direitos com absoluta prioridade, assegurando, assim,
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dignidade e proteo integral ao desenvolvimento de crianas e adolescentes. Neste sentido, a regulamentao dos dispositivos constitucionais relativos infncia e adolescncia por meio do Estatuto da Criana e do Adolescente ECA estabeleceu nova concepo, organizao e gesto das polticas de ateno a este segmento da sociedade, dando origem a um verdadeiro sistema de garantia de direitos. Do ponto de vista da concepo, esse sistema destaca-se pelo carter abrangente, pois incorpora tanto os direitos universais de todas as crianas e adolescentes brasileiros quanto a proteo especial a que fazem jus aqueles que foram ameaados ou violados em seus direitos. Da perspectiva organizacional, o sistema ancora-se na integrao interdependente de um conjunto de atores, instrumentos e espaos institucionais (formais e informais) que contam com seus papis e atribuies definidos no estatuto. Quanto gesto, o sistema de garantia funda-se nos princpios da descentralizao poltico-administrativa e da participao social na execuo das aes governamentais e no-governamentais de ateno populao infanto-juvenil brasileira. Importante ressaltar que a expresso sistema de garantia de direitos denota a impossibilidade de se considerar isoladamente a atuao de quaisquer dos componentes do conjunto, j que seus papis e atribuies esto entrelaados e apenas ganham efetividade se conduzidos de maneira integrada. Por outro lado, garantir direitos implica atuar em pelo menos trs frentes fundamentais: a da promoo dos direitos institudos, a da defesa em resposta sua violao e a do
Segundo o art. 227 da Constituio, so esses o direito vida, sade, alimentao, educao, ao esporte, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria.
controle na implementao das aes que visam a realiz-los (Cabral et alii, 1999). De tudo isso se deduz que a efetividade do sistema de garantia de direitos resulta da interao entre atores, instrumentos e espaos institucionais em cada uma das trs frentes, bem como da complementaridade e do reforo mtuo entre essas frentes. preciso ter em conta ainda que as interaes entre os componentes do sistema se do caso a caso, conforme a especificidade dos diferentes contextos em que se atua para garantir os direitos de crianas e adolescentes. Neste sentido, a prtica do sistema ganha concretude por meio das redes de proteo integral que se conformam localmente para promover o atendimento s necessidades de crianas e adolescentes. Como alerta Brancher, no se pode supor, seno idealmente, um conjunto fechado de rgos ou uma estrutura organizada entrelaando os diferentes servios de proteo infncia. Principalmente, o conceito tradicional de sistema no engloba um dos principais aspectos de um sistema de conexes interorganizacionais, que a sua capacidade de recombinao dinmica em que o sistema, virtualmente possvel em mltiplas combinaes, somente se expressa pela composio de determinados subconjuntos a cada interveno prtica e possivelmente nunca se materialize na sua configurao ideal que, por ser esttica, lhe aprisiona a prpria significao 3. Neste sentido, a noo de rede permite traduzir com mais propriedade a trama de conexes interorganizacionais em que se baseia o sistema de garantia dos direitos de crianas e adolescentes, pois compreende o complexo de relaes acionadas, em diferentes momentos, pelos agentes de cada organizao para garantir esses direitos. As redes de proteo integral so, portanto, o aspecto dinmico do sistema, conformado a partir das conexes entre atores que compartilham um sentido de ao. Sendo assim, quando se fala em Sistema de Garantia de Direitos, melhor se tem em mente a compreenso terica, abstrata e esttica do conjunto de servios de atendimento previstos idealmente em lei, enquanto a expresso Rede de Proteo expressa esse mesmo sistema concretizando-se dinamicamente, na prtica, por meio de um conjunto de organizaes interconectadas no momento da prestao desses servios 4.
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BRANCHER, Leoberto N. Organizao e gesto do Sistema de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventude. IN: KONZEN et alii. Pela Justia na Educao. Braslia: MEC, 2000. p. 130.
4
Ibidem, p. 131.
Tomando-se o eixo da promoo dos direitos, por exemplo, a teia da rede formada por todos os rgos e servios governamentais e no-governamentais que atuam na ampliao e aperfeioamento da qualidade dos direitos legalmente previstos, o que se faz essencialmente por meio da formulao e execuo de polticas pblicas, quer se trate de polticas universais de atendimento s necessidades bsicas da criana e do adolescente, quer se trate de medidas de proteo especial para aqueles que se encontram em situao de risco pessoal e social. Nessas conexes interagem atores to variados quanto os rgos executores das polticas pblicas (nas reas de educao, sade, assistncia social, alimentao, cultura, esporte etc.), os conselhos paritrios de deliberao sobre as diretrizes dessas polticas, os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente e as entidades pblicas e privadas de prestao de servios.
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No mbito da defesa dos direitos esto as conexes da rede de proteo integral que articulam as normas, aes e instituies que se prestam a assegurar o cumprimento e a exigibilidade dos direitos institudos, permitindo a responsabilizao (judicial, administrativa e social) das famlias, do poder pblico ou da prpria sociedade pela no-observncia a esses direitos ou pela sua violao. Neste caso, as redes congregam o Judicirio, o Ministrio Pblico, as Secretarias de Justia, os Conselhos Tutelares e os rgos de defesa da cidadania5. Finalmente, no eixo relativo ao controle social, constituem-se as conexes articuladoras das aes voltadas para a aferio contnua do efetivo respeito, por parte do poder pblico e dos setores da sociedade que prestam servios de atendimento a crianas e adolescentes, aos preceitos legalmente institudos. As organizaes da rede de proteo atuantes nessa frente renem os setores organizados da sociedade civil representados nos fruns de direitos e outras instncias no-governamentais, bem como nos prprios conselhos de direitos e de polticas setoriais, conforme o princpio da participao social consagrado na Constituio de 1988.
Segundo o art. 210 do ECA, as associaes legalmente constitudas h pelo menos um ano e que incluem entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos pelo estatuto so legitimamente competentes para propor aes cveis fundadas em interesses coletivos ou difusos de crianas e adolescentes, concorrentemente com o Ministrio Pblico e a Unio, os estados, os municpios, o Distrito Federal e os territrios.
12.3
AS REDES MUNICIPAIS DE PROTEO INTEGRAL E O DIREITO DE CRIANAS E ADOLESCENTES ABRIGADOS CONVIVNCIA FAMILIAR E COMUNITRIA: A EXPERINCIA EM NOVE MUNICPIOS BRASILEIROS
O abrigamento a stima das oito medidas de proteo especial a crianas e adolescentes indicadas no ECA. A sua aplicao sempre uma deciso extrema, pois, se a medida busca proteger crianas e adolescentes ameaados ou efetivamente violados em seus direitos no seio de sua prpria famlia - da a necessidade de afast-los da convivncia com esse crculo de pessoas -, ela mesma implica a violao do direito convivncia familiar, fundamental para o desenvolvimento infanto-juvenil e, por isso, garantido constitucionalmente e reafirmado no ECA. Neste sentido, o grande desafio que se coloca para a rede de proteo integral o de promover uma interveno psicossocial eficaz sobre as crianas e os adolescentes abrigados, bem como sobre suas famlias, de modo a abreviar o perodo de afastamento e permitir o retorno desses meninos e meninas para seus lares em condies de segurana; ou, caso se comprove a impossibilidade de reintegrao famlia de origem, promover o seu encaminhamento para a convivncia com uma famlia substituta. Contudo, tanto o perfil das crianas e adolescentes abrigados nas unidades conveniadas Rede SAC quanto os dados relativos aos motivos do abrigamento levantados por esta pesquisa revelam que a pobreza, embora no devesse ser causa de aplicao da medida, est entre os principais fatores que levam crianas e adolescentes a serem acolhidos em abrigos. Dadas as dificuldades que as famlias dos abrigados enfrentam para acessar os servios pblicos de apoio criao e educao de seus filhos, muitas delas acabam se acomodando ao seu abrigamento, nas expectativa de que a institucionalizao possa garantir proteo e acesso aos servios bsicos de educao e sade. Esta situao coloca um desafio a mais para a rede de proteo integral, o qual remete para a necessidade de assegurar a insero da poltica de atendimento a crianas e adolescentes em abrigo no mbito mais amplo das polticas locais de ateno famlia, articulando esforos com outras reas de interveno social (trabalho, renda e assistncia social, habitao, sade, educao etc.).
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Se generalizados os dados relativos s condies do abrigamento de crianas e adolescentes nas unidades conveniadas Rede SAC para todo o universo dos abrigos do pas, bem como aqueles referentes ao trabalho desenvolvido por essas instituies junto aos abrigados e a suas famlias, tem-se um quadro claro dos limites enfrentados pelos programas de abrigo para fazer cumprir os princpios da brevidade da medida e do incentivo convivncia familiar. Esses dados, contudo, evidenciam no apenas os limites da atuao das entidades de abrigo, mas questionam diretamente a prpria dinmica do sistema de garantias e das redes de proteo integral no sentido de fazer valer os direitos de uma parcela das crianas e dos adolescentes brasileiros. Apresenta-se, a seguir, uma sistematizao das declaraes dos atores locais
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entrevistados pela equipe tcnica do Levantamento Nacional dos Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC sobre a contribuio das redes de proteo locais para implementar o atendimento adequado a crianas e adolescentes em abrigos6. Essa sistematizao foi feita a partir de trs aspectos especficos: (i) a contribuio da gesto descentralizada e participativa da poltica de assistncia social para a reorientao da execuo das aes na rea; (ii) a organicidade do sistema de garantia de direitos e o funcionamento da rede de proteo integral a crianas e adolescentes, tendo em vista a distribuio de competncias, a articulao entre as organizaes e sua atuao no atendimento em abrigos no mbito local; e (iii) a implementao do reordenamento dos abrigos segundo as diretrizes do ECA, com nfase na garantia do direito convivncia familiar e comunitria.
12.3.1
Descentralizao e reorganizao das polticas de atendimento a crianas e adolescentes
A inteno fundamental aqui saber se a descentralizao/municipalizao da poltica de atendimento a crianas e adolescentes, associada ampliao dos loci de participao social, representa uma contribuio efetiva para a incorporao das demandas locais, possibilitando reorganizar as polticas de atendimento de acordo com as prioridades dos diferentes municpios. O ECA indica que a poltica de ateno a crianas e adolescentes deve se pautar pela municipalizao do atendimento, observada a descentralizao poltico6
Trata-se de uma sistematizao dos achados mais significativos das entrevistas realizadas, os quais permitem, em alguns casos, a definio de uma tendncia ou de uma interpretao mais corrente entre os atores ouvidos e, em outros, to-somente a exposio de um quadro das diferentes situaes municipais.
administrativa na criao e manuteno de programas especficos. Nos municpios, essa poltica normalmente est a cargo dos rgos responsveis pela assistncia social, que seguem o modelo de gesto descentralizada, participativa e com comando nico previsto na Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS/1993 - e disciplinado na Norma Operacional Bsica da Assistncia Social - NOB2-AS/ 1999. Esse modelo preconiza maior autonomia ao gestor municipal na implementao da poltica e o controle da sociedade civil sobre as aes pblicas. Um municpio habilitado em gesto municipal formula, coordena e executa a poltica de assistncia social mediante o estabelecimento em lei e a comprovao de funcionamento do Conselho e do Fundo de Assistncia Social e a formulao do Plano de Assistncia Social. O plano estabelece as diretrizes da poltica no municpio e deve ser aprovado pelo conselho; o fundo, co-gerido pelo conselho e pelo executivo municipal, destina-se administrao dos recursos que financiam os programas e projetos de assistncia social enquadrados na definio da LOAS7. Dado o fato de que cabe ao Estado a responsabilidade pela conduo da poltica de assistncia social, embora os servios sejam majoritariamente prestados por entidades no-governamentais, comunitrias e filantrpicas, a NOB2-AS prev a interao construtiva entre o poder pblico e a sociedade. Neste sentido, estabelece, entre outras, as seguintes competncias para os gestores da poltica no municpio: (i) organizao e gesto da rede municipal de incluso e proteo social, composta pela totalidade dos servios, programas e projetos existentes em sua rea de abrangncia; (ii) coordenao da elaborao de programas e projetos de assistncia social no seu mbito; (iii) execuo dos benefcios, servios assistenciais, programas e projetos de forma direta, ou coordenao da execuo realizada pelas entidades e organizaes da sociedade civil; (iv) definio da relao com as entidades prestadoras de servios e dos instrumentos legais a serem utilizados; (v) definio de padres de qualidade e formas de acompanhamento e controle das aes de assistncia social; (vi) superviso, monitoramento e avaliao das aes de mbito local; e (vii) controle e fiscalizao dos servios prestados por todas as entidades beneficentes na rea da assistncia social, cujos recursos so oriundos das imunidades e renncias fiscais por parte do governo.
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Segundo a LOAS, a assistncia social tem por objetivos: (i) a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; (ii) o amparo a crianas e adolescentes carentes (iii) a promoo da integrao ao mercado de trabalho; (iv) a habilitao e reabilitao de portadores de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; e (v) a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao lei ainda estabelece que a assistncia social visa ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para atender contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais, devendo as aes ser realizadas de maneira integrada s demais polticas setoriais da rea social.
No que se refere gesto dos recursos repassados do fundo nacional para o fundo municipal de assistncia social, prev-se que os municpios tero autonomia para geri-los, segundo a realidade e as prioridades locais, desde que se garanta o atendimento aos legtimos destinatrios da poltica e que a qualidade do atendimento seja compatvel com as diretrizes estabelecidas na prpria NOB2-AS. Do ponto de vista da estruturao das polticas locais, o processo de descentralizao da assistncia social ainda est em fase de construo, embora todos os municpios selecionados nesta pequisa sejam habilitados em gesto municipal, contando com conselhos e fundos instalados e com planos aprovados pelos respectivos conselhos municipais. Em geral, a descentralizao/municipalizao da gesto da assistncia social considerada uma estratgia importante na execuo das aes, dados os ganhos que a proximidade entre as instncias gestoras e a populao podem trazer em termos da maior ateno s especificidades de cada municpio, da otimizao dos recursos financeiros envolvidos e da ampliao da eficincia e do impacto das aes. De fato, os entrevistados avaliam que, com o processo de descentralizao, as aes direcionadas a crianas e adolescentes ganharam novo impulso, pois a municipalizao possibilitou, de um lado, a gesto dos programas federais e, de outro, o reforo a iniciativas locais que j vinham sendo desenvolvidas ou estavam sendo formuladas. Contudo, as variaes observadas na implementao da gesto descentralizada da assistncia social, bem como no entendimento dos atores sobre questes especficas desse processo, merecem destaque, pois revelam aspectos interessantes do ponto de vista da reorganizao das polticas de atendimento. A partir das falas dos entrevistados, pode-se distinguir dois grupos de opinies distintos: o primeiro grupo, constitudo por atores alheios esfera da formulao e gesto da poltica - e, em geral, envolvidos com as atividades do eixo da defesa dos direitos -, demonstra pouco conhecimento ou entendimento superficial sobre aspectos mais especficos da descentralizao, emitindo avaliaes sobre o tema baseadas apenas em impresses; o segundo, constitudo pelos gestores e tcnicos dos rgos executivos municipais e pelos membros dos conselhos de direitos e de assistncia social - ou seja, os atores do eixo da promoo dos direitos -, conhece bem os princpios da descentralizao e os estgios do processo de sua implementao, apostando com mais realismo em suas potencialidades. ilustrativo da superficialidade das percepes que constituem o primeiro grupo o depoimento de um conselheiro tutelar entrevistado, cuja opinio sobre a distribuio de competncias entre as trs instncias de governo restringiu-se
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afirmao ingnua de que cada um tem seu papel na sociedade. Este entendimento superficial sobre o tema tambm fica explcito na declarao que se segue: eu no sei se eu conheo profundamente a poltica (...) mas eu acho, por exemplo, que no uma coisa que deveria estar a cargo s do municpio. Isso a deveria estar a cargo do governo municipal, estadual e federal, n? (Trecho da fala do membro do Juizado da Infncia e da Juventude de Curitiba) Por sua vez, os gestores e os conselheiros de direitos e de assistncia social no apenas dominam o conhecimento sobre os conceitos, instrumentos e processos envolvidos na descentralizao da poltica, como tambm so enfticos quanto aos ganhos que o modelo tem propiciado, apesar das dificuldades enfrentadas8. A seguinte declarao ilustra o segundo grupo de opinies citado anteriormente: Descentralizar muito difcil por muitos motivos. Primeiro, pela burocracia estatal do governo federal (...) Segundo, pela resistncia dos estados, que no querem que os municpios sejam gestores plenos das polticas assistenciais. E, depois, pela pouca qualificao dos municpios brasileiros para gerenciarem polticas no campo da gesto oramentria, financeira e tcnica. Ento, esse saldo de problemas sempre um grande impeditivo para a questo da descentralizao. Agora, ela tem que ser enfrentada (...) E isso aqui no Brasil muito recente: a descentralizao das polticas de assistncia comea em 1997 ou em 1998, e a grande alavancada foi em 1999. Ento ns estamos falando de quatro ou cinco anos (...). Agora, quando se descentralizou todo o recurso [para o atendimento populao] de zero a seis, por exemplo, para apoio criana, apoio creche, ao abrigo, e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, um pouco mais tarde, [para a populao] de sete a quatorze, eu acho que se consolidou, no municpio, a importncia de se preocupar com o problema. [O municpio] teve que se organizar. (Trecho da fala do membro da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social do Rio de Janeiro) No que se refere especificamente aos problemas enfrentados no processo de descentralizao da assistncia social, as questes mais pertinentes foram levantadas nas entrevistas com os membros da rede de proteo integral vinculados formulao e gesto da poltica. De seus depoimentos pode-se depreender quatro grandes eixos de problemas: (i) confuso quanto aos papis de cada ente de governo no modelo de gesto compartilhada da poltica de assistncia social;
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Na verdade, entre os membros dos conselhos no so todos que tratam com propriedade o tema da descentralizao, sendo mais comum que isso acontea entre os representantes governamentais do que entre aqueles que representam os setores organizados da sociedade civil.
(ii) falta de suporte aos municpios, por parte dos governos federal e estadual, para a conduo da poltica em nvel local; (iii) falta de autonomia ou subordinao dos municpios na deciso sobre as linhas de ao da poltica; e (iv) baixa participao social na fiscalizao das aes dos trs nveis de governo. A confuso quanto aos papis de cada ente de governo no modelo de gesto compartilhada da poltica de assistncia social um dos temas mais recorrentemente destacados na fala dos entrevistados, pois seria um dos maiores responsveis pela lentido no processo de municipalizao dos servios, especialmente no que concerne transferncia da responsabilidade do nvel estadual para o municipal9. O seguinte trecho da fala de um dos atores entrevistados aponta o problema, alertando tanto para a falta de clareza sobre as respectivas competncias, em alguns casos, quanto para a omisso no seu exerccio, em outros: (...) eu acho que ainda h uma certa confuso sobre o que papel de quem nas diferentes instncias (...) Eu ainda percebo que, por exemplo, o governo do estado (...) na maioria das vezes, faz o papel do governo municipal, da prefeitura. Ele passa a ser o executor, e no aquele que articularia as polticas, que fortaleceria os municpios. Ento, esse papel que o estado deveria estar fazendo, ele tem deixado de fazer. Acho que ele j est devendo isso para a gente (...) por conta de interesses (...) eleitorais e tal. O que aparece, o que tem mais impacto quando ele vai l e executa um programa (...) Este trabalho de articulao, para aparecer, levaria mais tempo, no ? Ento, acho que nessa perspectiva da descentralizao h uma confuso, que no passa s pelos governos. Acho que passa muitas vezes pelos conselhos. Qual o papel do Conselho Estadual de Direitos da Criana e do Adolescente? Qual o papel dos conselhos municipais? Qual o papel dos conselhos tutelares? Ento, isso ainda um processo em construo (Trecho da fala do membro do CMDCA do Rio de Janeiro) O segundo grande problema percebido pelos entrevistados diz respeito ausncia de suporte adequado aos municpios por parte dos governos estadual e federal, em termos de recursos financeiros, orientao tcnica e capacitao. Essa falta de apoio seria causa direta da incapacidade dos executivos municipais para realizarem a proviso adequada dos servios de assistncia social para a populao. Do ponto de vista financeiro, a queixa mais freqente refere-se insuficincia dos recursos disponveis para a execuo das aes, sendo fato comum a ausncia
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Em geral, apenas os programas federais foram municipalizados, e os governos estaduais ainda executam grande parte das aes de assistncia social, inclusive programas de abrigo.
de apoio por parte dos estados ao financiamento da poltica municipal de assistncia social, que conta apenas com recursos prprios ou provenientes do governo federal. Outros depoimentos cobram maior participao do governo federal no seu papel de instncia responsvel pela definio dos instrumentos utilizados na estruturao dos servios de assistncia social. Neste sentido, a declarao a seguir chama ateno para o fato de que a indefinio de certos aspectos da poltica nacional de assistncia social dificulta a implementao das aes em nvel local: Uma outra coisa tambm que entrave a questo da falta de definio: o que atendimento? Como a assistncia conceitua esse atendimento a essa criana ou adolescente dentro da prpria poltica de assistncia social? O que abrigo? Quem pode estar dentro de abrigo? Quem no pode estar? O estatuto define o que abrigo, mas na poltica no tem essa definio clara (Trecho da fala do membro do CMAS de Campo Grande) Um terceiro aspecto problematizado na fala dos entrevistados sobre o processo de descentralizao diz respeito subordinao da participao dos entes municipais nas decises sobre a poltica. A despeito da existncia dos planos e fundos municipais, a pluralidade de programas federais e estaduais que so implementados no nvel local representaria uma espcie de ingerncia sobre a autonomia municipal de decidir onde alocar os recursos disponveis, especialmente tendo em conta sua insuficincia. Neste sentido, por exemplo, a vinculao do repasse dos recursos federais execuo de programas como o PETI, o Sentinela, o Agente Jovem10 e a prpria Rede SAC tida por alguns entrevistados como uma interveno sobre o espao de deciso municipal, que desconsidera as prioridades definidas pelo municpio. Alm do desrespeito autonomia local, a prtica da descentralizao tambm estaria traduzindo, segundo alguns entrevistados, a percepo equivocada sobre o papel do municpio na gesto das polticas de assistncia social, que estaria em clara contradio com o princpio da gesto compartilhada: o Governo Federal v o municpio como mero prestador de servios, e no como coresponsvel pela poltica de assistncia social. (Trecho da fala do membro do CMAS de Belo Horizonte)
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Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), Programa de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes (Sentinela), Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano (Agente Jovem), voltado para a insero ocupacional, nas prprias comunidades, de adolescentes em situao de risco.
Finalmente, a quarta grande dificuldade para a efetiva municipalizao das aes de assistncia social estaria relacionada falta de engajamento da populao local. Em geral, os entrevistados apostam na constante e vigorosa participao social na deliberao e fiscalizao das polticas pblicas como condio de melhoria dos servios ora descentralizados, mas julgam que essa participao tem sido insatisfatria. Por opostos que sejam os sentidos das declaraes a seguir, elas revelam a mesma opinio de que o sucesso da municipalizao depende, entre outras coisas, de uma sociedade atuante, nos espaos formais e informais de discusso: (...) s acho que a populao aqui em Porto Velho no tem educao poltica para isso. As pessoas no so maduras o suficiente para isso, para estar ocupando esse espao poltico (...) (Trecho da fala do membro do CMDCA de Porto Velho) Ento, eu comecei a ter essa ao de falar. Vinha para c [as plenrias do CMAS] como conselheira tutelar. Vinha para plenrio defender minhas propostas de assistncia social, incluindo o que era necessrio e deixando que o pessoal, os conselheiros, votassem em cima daquilo que eu defendia. Foi muito legal (...) Foi um momento em que eu no podia votar, mas em que eu tinha direito de fala e meus colegas... a sociedade civil votava. Eu podia, eu tinha o poder de mudar, sem o poder de votar (Trecho da fala do membro do CMAS de Porto Alegre, sobre sua atuao na rea antes de se tornar conselheiro) Na verdade, a primeira etapa do processo de descentralizao contou com a participao da sociedade civil em grande parte dos nove municpios investigados. No entanto, a intensidade dessa participao sofreu alteraes nas fases consecutivas do processo, mantendo-se estvel apenas naqueles municpios com experincia mais consolidada de organizao poltica. Em Belo Horizonte, Campinas, Curitiba e Porto Alegre, por exemplo, a participao da sociedade civil foi expressiva no incio da descentralizao e continua atuante por meio dos conselhos, registrando-se um grande nmero de demandas e proposies de poltica formuladas pelos CMASs que encontra receptividade no rgo gestor. J no Rio de Janeiro e em Fortaleza, a participao social direta foi intensa apenas no incio do processo de municipalizao; na segunda fase, as discusses sobre a poltica e o oramento da assistncia social migraram para o mbito do rgo gestor, participando os CMASs apenas de sua aprovao. Em Natal, no houve participao direta da sociedade na elaborao do plano, que ficou restrita s
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organizaes civis do municpio representadas no conselho. Finalmente, nos casos de Campo Grande e Porto Velho, o plano e as propostas oramentrias vm sendo elaborados, desde o incio, pelos prprios gestores municipais, sendo apenas posteriormente encaminhados aos conselhos para aprovao, como determina a legislao. Do ponto de vista da questo central que esta pesquisa formulou em relao ao tema da descentralizao - qual seja, o sentido de sua contribuio para a reorganizao das polticas de atendimento a crianas e adolescentes de acordo com as prioridades locais dos diferentes municpios , os problemas colocados pelos atores entrevistados permitem afirmar que a descentralizao da gesto da assistncia social ainda no possibilitou as mudanas previstas. H que se considerar o fato de que o processo ainda est em fase inicial de implementao, sendo que o principal instrumento que disciplina o financiamento, as competncias dos trs nveis de governo e os procedimentos operacionais para habilitao de gesto foi editado h pouco menos de cinco anos. No entanto, no se pode negligenciar o fato de que a confuso/no-incorporao dos papis de cada ente no modelo compartilhado de gesto, a subordinao dos municpios nas decises sobre a poltica e a insuficincia de apoio na sua conduo em nvel local so problemas de articulao entre as trs esferas de governo que incidem diretamente sobre a capacidade dos municpios de absorver novas demandas e reorganizar as redes de servios, os programas e os projetos da rea segundo as prioridades locais. Associados ao baixo engajamento da sociedade civil, esses problemas repercutem negativamente sobre a poltica municipal, inibindo o potencial de se acelerar e aprofundar os avanos que a municipalizao da assistncia social - e, dentro dela, o atendimento populao infanto-juvenil - pode trazer. Este fato particularmente relevante quando se considera os programas de abrigo para crianas e adolescentes. Embora a maior parte do servio seja prestada por organizaes no-governamentais, dentre os entes de governo os estados ainda possuem unidades de abrigo.11 Isso dificulta o acesso de crianas e
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No universo dos abrigos pesquisados pelo Levantamento, as unidades estaduais correspondem a apenas 9% do total. No entanto, em algumas unidades da federao os abrigos pertencentes s redes estaduais tm um peso relevante na rede total. o que acontece, por exemplo, no Rio Grande do Norte, onde contam com 80% do total de unidades conveniadas Rede SAC, em Pernambuco, com 54,5%, no Cear, com 35,7% e em Sergipe e no Amap, ambos com 33,3% - sem contar os casos de Roraima e Piau, onde os nicos abrigos conveniados Rede SAC pertencem aos governos estaduais.
adolescentes abrigados, bem como de seus familiares e responsveis e dos rgos que atuam na defesa de seus direitos, aos canais de participao social existentes no nvel estadual. Com isso, obstaculiza-se a incorporao de suas demandas poltica de atendimento. Alm disso, notria a dificuldade das redes estaduais de penetrarem em grande nmero de municpios, tendendo a concentrar-se nos maiores, o que muitas vezes provoca o deslocamento de crianas e adolescentes de seus municpios de origem para aqueles onde se situam as entidades que iro abrig-los. Tal fato impossibilita a observncia a algumas das diretrizes fundamentais do ECA, dentre as quais a de que os programas de abrigo devem primar pela preservao dos vnculos familiares e pela participao dos abrigados na vida da sua comunidade.
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12.3.2
O sistema de garantia de direitos, a rede de proteo integral a crianas e adolescentes e o atendimento em abrigos
Nesta seo, o principal objetivo discutir o grau de efetivao dos preceitos estabelecidos pelo sistema de garantia dos direitos de crianas e adolescentes no tocante ao atendimento em abrigos, tendo em vista a atuao efetiva dos diversos rgos que compem as redes de proteo integral locais. O abrigamento uma medida de proteo especial e, portanto, um servio especfico dentro da poltica de atendimento a crianas e adolescentes. Em termos gerais, esta poltica envolve cinco amplas linhas de ao: (i) polticas sociais bsicas; (ii) polticas e programas de assistncia social, em carter supletivo, para aqueles que deles necessitem; (iii) servios especiais de preveno e atendimento mdico e psicossocial s vtimas de negligncia, maus-tratos, explorao, abuso, crueldade e opresso; (iv) servios de identificao e localizao de pais, responsveis, crianas e adolescentes desaparecidos; e (v) proteo jurdico-social por entidades de defesa dos direitos da criana e do adolescente. Do ponto de vista da implementao das aes, a diviso de atribuies e competncias no nvel local obedece, com grande proximidade, a lgica prevalecente no nvel federal, j comentada em captulos anteriores. Sendo assim, o atendimento aos direitos sociais bsicos cabe aos rgos municipais executores das polticas setoriais. As aes referentes ao atendimento a crianas e adolescentes carentes, bem como o suporte tcnico e financeiro a essas aes, so da
competncia dos rgos da assistncia social. J as iniciativas que visam a assegurar a proteo integral no atendimento populao infanto-juvenil esto a cargo dos organismos pblicos de defesa dos direitos de crianas e adolescentes. Finalmente, so realizadas de forma integrada pelas reas de assistncia social e de defesa de direitos as aes voltadas para o atendimento de crianas e adolescentes em situao de abandono e vtimas de maus-tratos e/ou violncia. O abrigamento enquadra-se no ltimo caso descrito, sendo reconhecido tanto como uma ao de assistncia social, quanto como uma ao de defesa de direitos ameaados ou efetivamente violados. Por isso, a implementao de programas de abrigo envolve, nos municpios, um rgo executor responsvel pela poltica de assistncia social, o CMAS e o CMDCA. O primeiro, na condio de gestor da poltica municipal de atendimento a crianas e adolescentes, que envolve no apenas os servios assistenciais, mas tambm, sempe que necessrio, as aes nas reas de educao, sade e lazer, entre outras. Os dois conselhos, na de rgos deliberadores das diretrizes dessa poltica. Essas organizaes conformam, no nvel municipal, o espao da rede de proteo atuante no eixo da promoo dos direitos. No entanto, embora o atendimento a crianas e adolescentes em abrigos esteja inserido no mbito da assistncia social, que efetivamente executa a sua gesto, o principal instrumento regulatrio da rea, a LOAS, no traz diretrizes para essa atividade. o ECA que fornece o marco legal a esse servio, elencando os princpios sobre o objetivo e a forma como deve ocorrer o atendimento, bem como sobre as atribuies dos atores da rede de proteo envolvidos na implementao da medida. O estatuto, por sua vez, no menciona as competncias dos rgos da assistncia social, gestores e co-deliberadores da poltica, o que traz dificuldades para a compreenso do exato papel dos atores envolvidos na promoo dos direitos de crianas e adolescentes abrigados. Tudo o que se diz explicitamente neste sentido que cabe ao CMDCA conceder e manter os registros dos programas de abrigo das entidades governamentais e no-governamentais, bem como comunic-los ao Conselho Tutelar e autoridade judiciria. Na prtica, contudo, o rgo gestor da assistncia social em nvel local atua como contratador dos servios, repassador dos recursos (da Rede SAC, do estado e do prprio municpio) e destinatrio dos planos de aplicao e das prestaes de contas das entidades, enquanto o CMAS cumpre a funo de certificar, registrar e fiscalizar todas as entidades sociais que atuam no municpio, bem
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como de, conjuntamente com o CMDCA, deliberar sobre as diretrizes municipais para os programas de abrigo. Essa ausncia de definio formal sobre as atribuies da assistncia social, no mbito do atendimento de crianas e adolescentes em abrigos - bem como de suas famlias - tem implicaes sobre a efetividade da medida, cuja brevidade e provisoriedade dependem do esforo concentrado de articulao e direcionamento de polticas e programas sociais especficos para esse grupo populacional. importante repetir que criana e adolescente em situao de abandono ou em risco social so pblico alvo, por excelncia, da poltica de assistncia social. Entende-se, portanto, que o esforo de articulao de polticas e programas sociais no nvel local poderia ser capitaneado pelos rgos da assistncia social, cuja incumbncia constitucional concretizar os direitos sociais de determinados segmentos da populao, nos quais se incluem crianas e adolescentes em situao de risco, visando a melhoria de suas condies de vida. No eixo da defesa dos direitos, a rede de proteo local envolvida com a implementao da medida de abrigo rene, mais freqentemente, o Juizado da Infncia e da Juventude, a Promotoria da Infncia e da Juventude e o Conselho Tutelar. Esses rgos compartilham a atribuio administrativa de fiscalizar as entidades que prestam atendimento em regime de abrigo, de modo a assegurar o respeito aos direitos estabelecidos no estatuto. De sua atividade fiscalizadora constante podem resultar desde a aplicao de medidas administrativas s instituies12 at a eventual responsabilizao civil e criminal dos dirigentes e funcionrios das entidades. Individualmente, no entanto, as atribuies dos rgos que atuam no eixo da defesa dos direitos se distinguem conforme a sua misso institucional. No caso do Judicirio, apesar de o ECA ter rompido com a lgica da concentrao de poderes jurisdicionais e administrativos do modelo menorista, este rgo preservou atribuies de extrema relevncia no novo modelo. Assim, alm de fiscalizar as entidades, compete ao Juizado da Infncia e da Juventude a atribuio de aplicar a medida judicial de abrigo, acompanhar sua execuo e dar encaminhamento situao de crianas e adolescentes temporariamente abrigados,
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No caso das entidades governamentais, essas medidas podem envolver a advertncia, o afastamento provisrio ou definitivo dos dirigentes e o fechamento da unidade ou a interdio do programa; em se tratando de entidades no-governamentais, as medidas vo desde a advertncia at a cassao do registro da entidade, passando pela suspenso parcial ou total do repasse de verbas pblicas e pela interdio das unidades ou suspenso dos programas. Se for constatado o cometimento reiterado de infraes que colocam em risco os direitos assegurados no ECA, cabero as medidas judiciais de suspenso das atividades ou mesmo dissoluo da entidade.
sendo possvel aplicar, simultaneamente, as demais medidas de proteo especial e as medidas pertinentes aos pais ou responsveis13. Dentre as demais atribuies do Juizado no mbito do atendimento em abrigo, destacam-se: conhecer casos encaminhados pelo Conselho Tutelar; aplicar penalidades administrativas nos casos de infraes contra norma de proteo a crianas ou adolescentes; conhecer aes decorrentes de irregularidades em entidades de atendimento, aplicando as medidas cabveis; conhecer aes civis fundadas em interesses individuais, difusos e coletivos afetos criana e ao adolescente; e conhecer aes de destituio do ptrio poder, que permitem a colocao de crianas e adolescentes abrigados em famlias substitutas. Ao Ministrio Pblico, encarregado constitucionalmente de zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados na Carta Maior, tambm cabem outras funes, alm da fiscalizao das entidades de abrigo. Extra-judicialmente, a Promotoria de Justia da Infncia e da Juventude atua como ouvidora dos pleitos e reclamaes da populao infanto-juvenil relativas ao atendimento em abrigo, tendo plenos poderes para instaurar procedimentos administrativos, sindicncias e diligncias investigatrias, bem como para determinar a instaurao de inquritos policiais que visem a comprovar as denncias recebidas. Por outro lado, o Ministrio Pblico atua judicialmente como defensor dos interesses individuais, difusos e coletivos relativos infncia e adolescncia, sendo obrigatria sua presena em todos os processos envolvendo crianas e adolescentes, como parte ou como fiscal da lei. No caso do atendimento em abrigos, so tambm atribuies do rgo: promover aes em defesa da normalizao do atendimento irregular; representar ao juzo visando a aplicao de penalidade por infraes cometidas contra as normas de proteo a crianas e adolescentes, sem prejuzo da promoo da responsabilidade civil e penal do infrator, quando cabvel; requisitar a colaborao dos servios mdicos, hospitalares, educacionais e de assistncia social, pblicos ou privados, para o desempenho de suas atribuies; e propor aes de perda ou suspenso do ptrio poder.
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13 Conforme o art. 129 do ECA, so as seguintes as medidas aplicveis aos pais ou responsveis: (i) encaminhamento a programa oficial ou comunitrio de promoo famlia; (ii) incluso em programa oficial ou comunitrio de auxilio, orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos; (iii) encaminhamento a tratamento psicolgico ou psiquitrico; (iv) encaminhamento a cursos ou programas de orientao; (v) obrigao de matricular o filho ou pupilo e acompanhar sua freqncia e aproveitamento escolar; (vi) obrigao de encaminhar a criana ou adolescente a tratamento especializado; (vii) advertncia; (viii) perda da guarda; (ix) destituio da tutela; (x) suspenso ou destituio do ptrio poder. Adicionalmente, o art. 130 estabelece que, verificada a hiptese de maus-tratos, opresso ou abuso sexual impostos pelos pais ou responsvel, a autoridade judiciria poder determinar, como medida cautelar, o afastamento do agressor da moradia comum.
O Conselho Tutelar o terceiro componente do trip defesa da rede de proteo. Em termos de histria institucional, o mais recente dos parceiros que atuam nessa frente. Sua criao, dentre as inovaes introduzidas pelo ECA, significou uma ruptura radical com a estrutura anterior de repartio de competncias na ateno a crianas e adolescentes. Trata-se de um rgo no-jurisdicional e permanente, cujos membros so eleitos pela populao para o exerccio de um mandato. Vinculado administrativamente ao poder executivo municipal, um rgo autnomo em suas decises, ou seja, no est sujeito a qualquer tipo de controle hierrquico ou poltico, e essas decises somente podero ser revistas pela autoridade judiciria a pedido de quem tenha legtimo interesse no caso especfico.
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Alm de fiscalizar as entidades de abrigo, o Conselho Tutelar tambm tem por atribuio atender a crianas e adolescentes que se encontram em situao de risco pessoal ou social, bem como a seus pais ou responsveis, verificando os fatos e determinando as providncias imediatamente cabveis em cada caso. O Conselho Tutelar atua, portanto, no mbito estrito da proteo especial, sendo que, no caso da medida de abrigo, o rgo competente no apenas para aplicla (simultaneamente s demais medidas protetoras aplicveis a crianas e adolescentes, bem como s medidas aplicveis aos pais ou responsveis), mas tambm para exercer, dentre outras, as seguintes atribuies: requisitar servios pblicos nas reas de sade, educao, servio social, previdncia, trabalho e segurana; representar junto autoridade judiciria nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberaes; encaminhar ao Ministrio Pblico notcia de fato que constitua infrao administrativa ou penal contra os direitos da criana ou adolescente; encaminhar autoridade judiciria os casos de sua competncia; assessorar o executivo local na elaborao da proposta oramentria para os programas de atendimento dos direitos da criana e do adolescente abrigados; e representar ao Ministrio Pblico para efeito das aes de perda ou suspenso do ptrio poder. Finalmente, no mbito do controle social sobre a implementao dos programas de abrigo, articulam-se nos municpios organismos formais e informais de controle fundados na participao da sociedade. Trata-se, em geral, do CMDCA e do CMAS - organizaes formais de gesto colegiada entre o poder pblico e a sociedade civil - e das prprias organizaes civis que se dedicam ao atendimento a crianas e adolescentes e/ou defesa de seus direitos. A funo de controle social sobre o atendimento ao pblico infanto-juvenil no est tratada no ECA.
As competncias nesta rea so estipuladas na legislao municipal que cria os conselhos e regulamenta a participao das organizaes da sociedade civil. Em linhas gerais, essas atribuies dizem respeito vigilncia sobre a situao do atendimento a crianas e adolescente e sobre a observncia aos seus direitos, sendo a mobilizao social e a presso popular os principais instrumentos de ao das organizaes atuantes nesse eixo. Das entrevistas com atores das redes de proteo nos nove municpios selecionados, pode-se depreender vrias indicaes sobre a operacionalizao do sistema de garantia de direitos e o funcionamento das redes de proteo em nvel local. O principal substrato comum s declaraes coletadas a defesa de uma concepo ampla de proteo integral, a qual, de um lado, vai alm das prprias crianas e adolescentes em situao de risco, incorporando tambm as suas famlias e, de outro, extrapola os servios de urgncia e proteo especial, incluindo tambm o acesso s polticas sociais bsicas como aes de retaguarda essenciais. Tendo em vista a abrangncia dessa concepo de proteo integral unanimemente propagada pelos entrevistados de resto, em total consonncia com o ECA -, sintomtico o fato de a maior parte deles afirmar que ainda falta efetividade ao sistema de garantia de direitos que vem sendo praticado no pas. Em geral, esse problema atribudo insuficincia das redes municipais de servios sociais. Alguns depoimentos so enfticos ao afirmar que inmeras das situaes de ameaa ou violao de direitos de crianas e adolescentes esto relacionadas ausncia de polticas protetoras de fundo, particularmente de programas de apoio sociofamiliar. As declaraes reproduzidas abaixo revelam o teor do problema percebido: (...) o que voc vai fazer com uma criana que a me trabalha e no tem creche, no tem bolsa-alimento, no tem programa de famlia, enfim, no tem respaldo das polticas pblicas? (Trecho da fala do membro do Conselho Tutelar do Rio de Janeiro) (...) infelizmente, o que eu tenho verificado que, na maioria dos casos, todos os problemas tm origem na misria da famlia e na falha da rede de atendimento. Porque as famlias poderiam ser trabalhadas se existisse uma rede eficaz, mas infelizmente no o que ocorre na prtica (...) (Trecho da fala do membro da Promotoria de Justia da Infncia e da Juventude de Campinas) (...) hoje, pelas nossas estatsticas, o maior violador de direitos de crianas e adolescentes o Estado, porque falta moradia, falta habitao, falta alimentao (...) Essa
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criana, ento, no tem a mnima condio (...) No tem centro de sade l perto. At tem, mas no atende completamente a demanda do municpio (...). Ento eu questiono a efetividade (...) (Trecho da fala de um dos membros do Conselho Tutelar de Campinas) Causa preocupao especial que as declaraes dos entrevistados confirmem que a proteo integral a crianas e adolescentes abrigados ainda mais precria. Alguns destacaram, por exemplo, as dificuldades que esses meninos e meninas enfrentam para acessar as polticas pblicas de sade, educao, cultura e lazer, ressaltando ainda que no h prioridade no atendimento de crianas e adolescentes submetidos a programas de proteo especial. Tal fato, alm de indicar uma violao aos seus direitos, acaba por sobrecarregar os prprios programas de abrigo, que, na ausncia de complementaridade por parte dos servios pblicos, tm que assegurar tambm toda a alimentao, os medicamentos, as oportunidades de lazer etc. Dado que o problema estaria relacionado precariedade da rede municipal de servios sociais, as crticas em geral so remetidas aos gestores das polticas de atendimento a crianas e adolescentes e a suas famlias. A anlise das entrevistas com gestores e tcnicos dos rgos executivos municipais, bem como dos documentos entregues equipe do Levantamento, permite afirmar que, de fato, existe forte burocratismo e pouca gesto estratgica na atuao da grande maioria dos municpios pesquisados na rea da infncia e da adolescncia, estando as aes organizadas de forma fragmentada ou compartimentalizada. Interessante observar que as declaraes mais radicais neste sentido provm dos membros do Judicirio e do Ministrio Pblico. Na maior parte dos casos, esses atores demonstram desconsiderao sobre a complexidade da gesto pblica, alegando recorrentemente negligncia por parte dos gestores e falta de comprometimento do municpio com a prestao dos servios. Paradoxalmente, no entanto, tendem a apresentar uma viso simplista sobre a possibilidade de resolver os problemas sociais por meio da lei e das medidas judiciais: (...) a Justia tem um poder muito forte, um poder limitador e regulador sobre as pessoas (...) O que a rea social no consegue resolver a Justia consegue, e ns temos tido bons resultados com isso(...) Porque se ns no interferirmos, se o juiz no interferir, as pessoas ficam sem atendimento e morrem (...) Eu sou muito implacvel com isso: no atendeu, tomo logo uma medida e ns vamos resolver em juzo (Trecho da fala do membro da Promotoria de Justia da Infncia e da Juventude do Rio de Janeiro)
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No que diz respeito articulao da rede de proteo integral, pode-se perceber que so poucos os municpios que conseguiram promover ou consolidar oportunidades de atuao conjunta dos vrios rgos no atendimento a crianas e adolescentes. A maior parte dos municpios selecionados experimenta uma persistente desarticulao da rede, sendo que os rgos trabalham, na grande maioria dos casos, isoladamente. Os depoimentos colhidos descrevem a atuao da rede municipal local como fragmentada, no havendo um frum de discusso sobre as diretrizes da poltica de atendimento ou de articulao das aes implementadas no municpio: (...) ns estamos desarticulados. No h uma articulao entre juizado, MP, conselhos (...) Nesse momento, eu vejo a gente muito desarticulado aqui em Fortaleza (...) Cada um faz a sua parte separada, sem dialogar, sem discutir, sem conversar, sem cobrar, todo mundo muito silencioso (Trecho da fala do membro do Juizado da Infncia e da Juventude de Fortaleza) eu trabalho, voc trabalha, mas a gente tem que dar uma parada e refletir, discutir, dialogar e buscar caminhos. Eu acho que esse momento de discusso, de interrelao que vai processar alguma mudana (Trecho da fala do membro do CMDCA de Campo Grande)14 As principais razes levantadas pelos entrevistados como possveis explicaes para os obstculos integrao e, conseqentemente, maior efetividade da rede dizem respeito aos seguintes fatores: (i) no-absoro das competncias de cada organizao estabelecidas no sistema de garantias; (ii) dificuldade de compatibilizar os paradigmas diferenciados das instituies envolvidas na proteo integral; (iii) barreiras enfrentadas por alguns rgos para fazer valer seu legtimo papel na rede; (iv) desconhecimento ou no-utilizao dos instrumentos de atuao disponveis; e (v) conhecimento insuficiente sobre o contexto de interveno conjunta dos diferentes atores. No caso do primeiro aspecto mencionado, o fato de que as competncias estabelecidas no so desempenhadas pelos atores das redes locais, em muitos casos, se deve indefinio prtica sobre quem vai desempenhar funes que esto legalmente sobrepostas entre os diferentes rgos. o que acontece, por
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Para exemplificar esta falta de articulao entre os vrios atores da rede local, o entrevistado relata que foi apenas no recente episdio da CPI Mista que investigou a explorao sexual de crianas e adolescentes no pas que o CMDCA de Campo Grande se inteirou do alto nmero de denncias e casos de violao registrados pelos conselheiros tutelares do municpio no Sistema de Informaes para a Infncia e Adolescncia Sipia, um sistema de registro e tratamento de informaes sobre a garantia dos direitos fundamentais preconizados pelo ECA.
exemplo, em relao fiscalizao das entidades de abrigo15. Segundo o ECA, essa atividade cabe concorrentemente ao Judicirio, ao Ministrio Pblico e ao Conselho Tutelar. No entanto, pelos depoimentos colhidos, so raros os rgos dos diferentes municpios pesquisados que incluem a fiscalizao entre suas atividades de rotina. Na grande maioria dos casos, feita de forma espordica, como uma atividade ocasional, em virtude da quantidade de outras atribuies dos rgos competentes e da escassez de recursos com que trabalham. tambm comum que as fiscalizaes aconteam em carter de urgncia, como resposta a denncias de violao de direitos nas entidades de abrigo16. Em alguns municpios, os Juizados da Infncia e da Juventude, por contarem com mais recursos materiais disponveis e com o apoio de equipes tcnicas multiprofissionais, organizam servios especificamente voltados para a fiscalizao das entidades, como acontece no Rio de Janeiro, em Belo Horizonte, em Campo Grande e em Porto Velho. Essas iniciativas so reconhecidas pelos demais membros das redes de proteo locais como contribuies importantes para o monitoramento sobre a situao de crianas e adolescentes abrigados. Contudo, apesar de eficientes e bem estruturados, esses servios costumam trabalhar isolados, sem integrao com os demais atores, o que traz perdas evidentes do ponto de vista da lgica sistmica do modelo de proteo introduzido pelo ECA, bastando considerar que, inadvertidamente, pode haver duplicao de visitas a determinadas entidades, enquanto outras restariam sem ser fiscalizadas. Neste sentido, a ausncia de integrao entre os rgos competentes para fiscalizar os programas de abrigo um outro problema que repercute sobre a efetividade da fiscalizao que se realiza. O que acontece normalmente que, alm de no haver uma estratgia de diviso de tarefas que possibilite cobrir toda a rede de abrigos existente nos municpios, os resultados das visitas feitas no so amplamente divulgados entre os rgos competentes17. A ausncia de comunicao e, mais especificamente, de integrao entre os rgos responsveis
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Cabe ressaltar que nem todos os atores da rede de proteo entrevistados compartilham a percepo de que h uma sobreposio de funes quanto fiscalizao da rede de abrigos. Alguns entrevistados consideram que as atribuies nesta rea esto distribudas de forma clara e objetiva, havendo complementaridade na atuao dos vrios atores, bastando, portanto, que esses atores as incorporem em sua atuao.
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A propsito da indefinio de atribuies e da conseqente ausncia de fiscalizao, o conselheiro do CMDCA de Campo Grande afirmou que, embora a fiscalizao caiba ao Ministrio Pblico, ao Juizado e ao Conselho Tutelar, no caso de algum problema o primeiro a ser chamado a responder pelas denncias o CMDCA.
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Um modelo de comunicao mais comumente praticado aquele que acontece no Rio de Janeiro, por exemplo, onde o Juizado mantm uma rotina de visitas e audincias dentro dos abrigos e envia ao Ministrio Pblico os relatrios dessas visitas. Em caso de irregularidades, a Promotoria da Infncia e da Juventude pode, ento, tomar as providncias cabveis.
pela fiscalizao das entidades de abrigo to mais surpreendente quando se considera o elevado grau de restries financeiras e de recursos humanos relatados pelos membros dessas instituies entrevistados pela equipe do Levantamento. A dificuldade para promover a integrao da rede no reside, entretanto, apenas no problema da no-incorporao das competncias estabelecidas para cada rgo. O tema da incompatibilidade entre as diferentes culturas organizacionais tambm um fator interveniente, sobretudo quando se tem em vista que a rede de proteo integral congrega em um mesmo espao rgos tradicionais e historicamente consolidados e estruturas novssimas, sem precedentes na organizao pblica brasileira. Tome-se, por exemplo, os casos do Juizado da Infncia e da Juventude e do Conselho Tutelar, rgos que devem atuar juntos na defesa dos direitos de crianas e adolescentes. Por mais que o Juizado tenha sofrido mudanas institucionais importantes desde o advento da doutrina da proteo integral, pertence estrutura de um poder que tem razes profundas no quadro institucional do pas e cuja cultura profissional est firmemente consolidada. Alm disso, o rgo goza de alto capital simblico na sociedade e conserva importncia definitiva na aplicao das medidas de proteo a crianas e adolescentes no atual sistema. Sendo assim, seus membros muitas vezes ainda tendem a assumir a primazia na responsabilidade pelo encaminhamento dos problemas com que se deparam crianas e adolescentes no usufruto de seus direitos, numa atitude francamente corporativista e auto-elogiosa da atuao do Judicirio, e s vezes desvalorizadora dos demais rgos. A declarao abaixo ilustra esta postura: (...) ns, do Judicirio, temos atuado com bastante eficincia (...) Ento, da nossa parte, enquanto instrumento de poder e coero, (...) temos dado as respostas satisfatrias em tempo recorde (Trecho da fala do membro do Juizado da Infncia e da Juventude do Rio de Janeiro) No outro extremo, o Conselho Tutelar, embora tenha centralidade inquestionvel no sistema de garantia de direitos, no possui prestgio social e poltico no mesmo patamar de seus parceiros. Seus membros no conformam um corpo profissional homogneo, e sua atuao na rea da infncia e da adolescncia est marcada por um sentido voluntarista e de busca de gratificao individual. Alm disso, os Conselhos Tutelares no contam com a exata compreenso de seu papel na rede pelos demais atores e, sendo autnomos, no encontram respaldo institucional em nenhuma estrutura hierarquicamente superior, mas so alvos fceis de manipulao poltica e partidarismos locais. Acrescente-se ainda que,
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conforme declarao unnime dos entrevistados - incluindo-se a os prprios conselheiros , a maior parte dos Conselhos Tutelares instalados nos municpios brasileiros carece de estrutura de trabalho minimamente adequada (em termos de material, equipamentos, instalaes, servios de apoio burocrtico, equipe tcnica de assessoramento etc.), sendo que muitos dos conselheiros em atuao no esto satisfatoriamente capacitados para o complexo exerccio de suas funes no atendimento a crianas e adolescentes ameaados ou violados em seus direitos, tanto no que se refere capacitao sobre os princpios do ECA e os instrumentos de que dispem para atuar, quanto no que concerne escolarizao formal18. o que se pode perceber pela declaraes a seguir: (...) a questo dos Conselhos Tutelares uma questo emergencial. H uma
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insatisfao muito grande com o caminhar dos Conselhos Tutelares. Eu acho que a gente tem que discutir um pouco isso. Eu tenho feito reunies quinzenais com os conselheiros. Acho que isso fundamental (...) (Trecho da fala do membro da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social do Rio de Janeiro) Eu vou dizer uma coisa: a prpria rede (...) tem um olhar diferenciado sobre essas atribuies [do Conselho Tutelar estabelecidas no ECA]. Tem advogados que nem conhecem as nossas atribuies (...) Tem delegados de polcia que no entendem as nossas atribuies. O que eu estou querendo dizer com isso? O prprio CMDCA s vezes tem um olhar diferenciado (...) Ento, o que podemos fazer para padronizar esse entendimento e esclarecer o papel do conselheiro? (Trecho da fala de um dos membros do Conselho Tutelar de Campinas) Desse tipo de problema resulta a terceira dificuldade mencionada anteriormente, ou seja, o fato de que, em muitos casos, os rgos da rede de proteo integral com histria institucional mais recente se deparam com barreiras efetivas para cumprir seu legtimo papel. No caso dos conselheiros tutelares, este problema evidente, pois eles no tm participado das discusses sobre as diretrizes da poltica local e no tm conseguido efetivar sua atribuio de assessorar o rgo gestor na elaborao de planos e programas de atendimento aos direitos de crianas e adolescentes. Em muitas ocasies, esses atores no conseguem fazer valer suas decises at mesmo em termos das medidas de proteo que aplicam e que envolvem o acesso s polticas sociais bsicas e demandam atuao imediata do poder pblico:
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Devido a este tipo de questo, alguns CMDCAs (rgos responsveis pela eleio e capacitao dos conselheiros tutelares) vm introduzindo critrios mais exigentes no processo de seleo dos candidatos, passando a cobrar nveis mais elevados de escolarizao (em alguns casos, curso superior completo) e atuao comprovada na rea da infncia e adolescncia, alm de organizar cursos de capacitao mais longos e detalhados, buscando, inclusive, o apoio tcnico das prefeituras.
Os Conselhos Tutelares so muito desaparelhados. Eu no sei como esse pessoal trabalha nos conselhos. Falo em termos da Justia da Infncia e Juventude. Os programas que eu requisito, que a gente requisita aqui, como autoridade judiciria, no existem. Imagina o trabalho desses conselheiros! Na maioria das vezes no se entende a importncia do conselheiro, a autonomia e a independncia de suas funes, o poder de requisio (...) (Trecho da fala do membro do Juizado da Infncia e da Juventude de Fortaleza) (...) e o que o estatuto coloca? O estatuto coloca que o conselheiro [tutelar] no s para apagar incndio(...) que o estado e o municpio so muito inflexveis, muitas vezes. s vezes, voc tem quase que ir via Justia para poder participar das discusses do oramento. E o que o estatuto coloca? O conselheiro para discutir o oramento, porque tem a primazia no atendimento criana e ao adolescente. Quase nem sempre tem. Ento, uma queda de brao do conselho com o poder pblico. (...) (Trecho da fala do membro do Conselho Tutelar de Porto Alegre) Adianta o Conselho [Tutelar] requisitar aquilo que no existe? Ento, ns no conseguimos efetividade porque isso no depende de um papel; depende da construo de uma poltica pblica de atendimento (...) Depende da vontade popular. Campinas tem o Oramento Participativo. A populao muitas vezes no consegue perceber as necessidades da sua prpria comunidade em relao a crianas e adolescentes. Ento, prefere o asfalto ao invs da construo da unidade de educao infantil. muito rano, muita coisa para divulgar. No o fato de a lei existir que garante. Os instrumentos para garantir os direitos so limitados (Trecho da fala de um dos membros do Conselho Tutelar de Campinas) Os conselhos de assistncia social e de direitos tambm enfrentam dificuldades nesse sentido. O maior problema para esses rgos diz respeito efetivao de seu papel de instncias ao mesmo tempo deliberadoras das diretrizes da poltica municipal de atendimento a crianas e adolescentes e controladoras das aes do gestor pblico na rea. Em grande parte dos municpios pesquisados, esses conselhos, embora contem com representantes governamentais, esto institucional e politicamente distantes dos gestores municipais e dos demais conselhos, o que faz com que suas discusses no incorporem as questo mais relevantes da gesto da poltica local, ou que suas decises no tenham influncia real sobre esse processo. Alm disso, comum a tendncia de deixar em segundo plano o seu papel de deliberadores e controladores da poltica municipal de atendimento a crianas e adolescentes frente a sua suposta atribuio de gerir
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essa poltica - papel que, de fato, cabe ao poder pblico19. Somando-se a esta compreenso equivocada do papel dos conselhos o fato de que boa parte de suas atividades est relacionada anlise de projetos e convnios e inspeo das entidades de atendimento para registro de seus programas, fica quase impossibilitado o exerccio consistente e rotineiro da formulao de diretrizes para a poltica local de atendimento a crianas e adolescentes e do controle sobre as aes do poder pblico na rea. o que sinalizam as declaraes abaixo: A gente fica l s para inscrever entidade, visitar, fazer um parecer sem muita fundamentao. E a, as discusses polticas ficam onde?(Trecho da fala do membro do CMAS de Campo Grande) (...) quando a gente vai inscrever uma entidade para coloc-la como entidade que
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desenvolve uma poltica de assistncia social (...) precisa ver se ela atende a todos os requisitos da LOAS, se um trabalho sistematizado, se atende ao usurio, se qualificado, se tem um tcnico, se tem uma equipe. E s vezes no tem nada disso. Agora mesmo ns estamos com um caso a bem crtico (...) a questo de uma creche, uma situao muito difcil porque o conselho municipal indeferiu, mas o gestor estadual passa recurso para essa entidade (...) So coisas dessa natureza que acontecem (...) e que acabam dificultando o trabalho. aquilo que eu falei: faz-se tudo, menos assistncia social (Trecho da fala do membro do CMAS de Campo Grande) (...) os conselhos de direitos ainda no ocuparam o papel de fomentador de polticas pblicas. Eles ainda esto muito incipientes, sobretudo pela falta de participao do poder pblico nos conselhos (Trecho da fala do membro do Juizado da Infncia e Juventude do Rio de Janeiro) Outro problema que dificulta a atuao efetiva da rede de proteo diz respeito ao desconhecimento ou a no-utilizao dos instrumentos colocados disposio dos diferentes rgos. No caso do Conselho Tutelar, por exemplo, o problema da ausncia ou descontinuidade na capacitao em servio dos conselheiros eleitos, associado s dificuldades enfrentadas para garantir o acesso de crianas e adolescentes sujeitos proteo especial s polticas sociais bsicas, ajuda a explicar o fato de que, em muitos casos, os conselheiros se apressam em
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Em boa parte dos casos, a confuso decorre do fato de que as decises sobre a destinao dos recursos dos fundos municipais so tomadas pelos conselhos, embora as contrataes e a execuo das despesas sejam feitas pelos gestores municipais. Esta confuso tem origem no prprio ECA, segundo o qual o fundo deve ser gerido pelo CMDCA. O rgo, contudo, no tem personalidade jurdica e est administrativa e financeiramente vinculado ao gestor municipal da poltica de atendimento a crianas e adolescentes (em geral, as secretarias municipais de Assistncia Social ou outros rgos equivalentes). Uma questo relevante que se coloca, portanto, a de saber, na prtica, qual o real poder de deciso e controle do conselho, uma vez que o gestor municipal o efetivo ordenador das despesas.
abrigar crianas e adolescentes em situao pessoal ou social de risco, antes mesmo de propor as demais medidas possveis. O fato de que o Sistema de Informaes para a Infncia e Adolescncia SIPIA no funciona outra manifestao concreta do mesmo problema. Composto por mdulos eletrnicos que permitem registro e tratamento de informaes sobre a garantia dos direitos fundamentais preconizados pelo ECA, o sistema deve ser alimentado pelos conselheiros tutelares, responsveis pelo atendimento na ponta a crianas e adolescentes vtimas ou ameaados de violao de direitos. Trata-se, portanto, de uma ao estratgica, pois permite conhecer a realidade das crianas e adolescentes que se encontram em situao de risco pessoal e social em todo o pas, podendo subsidiar a definio das polticas pblicas de atendimento a este segmento da populao. No entanto, em muitos municpios brasileiros, o sistema no est sequer implantado. E em vrios dos municpios onde j est implantado, no alimentado com informaes. Vrios dos depoimentos dos entrevistados destacam que, alm da ausncia de computadores e da falta de capacitao para utilizao do sistema, outro fator decisivo para o no-funcionamento do SIPIA o no-preenchimento dos formulrios pelos conselheiros tutelares que, em geral, alegam falta de tempo para a atividade. Alguns depoimentos questionam ainda o fato de que os demais atores da rede no tm acesso aos dados do sistema, o que lhes impossibilita um conhecimento mais profundo sobre a situao da violao dos direitos de crianas e adolescentes em seus municpios. Este argumento remete para o ltimo dos grandes problemas relativos ao funcionamento da rede destacados nas entrevistas, qual seja, a necessidade de que todos os rgos envolvidos com a proteo integral a crianas e adolescentes conheam com profundidade o contexto de sua interveno conjunta. Este contexto envolve aspectos muito variados: os principais problemas sociais do municpio, os programas e servios disponveis na rede pblica local, os principais tipos de violaes de direitos registrados no mbito local, as iniciativas e medidas de proteo adotadas pelos demais parceiros em casos especficos, as condies de vida das famlias em questo, os atores de fora da rede formal com quem se pode contar ocasionalmente, entre outros. Este um aspecto fundamental da dinmica do sistema de garantia dos direitos de crianas e adolescentes, pois se trata de poder assegurar as melhores condies, em termos dos custos individuais e sociais, de garantia desses direitos, o que especialmente relevante no caso de crianas e adolescentes em situao social e pessoal de risco, em que seus direitos
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esto ameaados ou j foram violados. As declaraes reproduzidas a seguir expressam esta preocupao: eu acho que o conselheiro [tutelar] tem que estar bem integrado na rede e ter conhecimento da rede de servios para complementar a sua ao (...) A gente est na rede, a gente faz parte e a gente precisa dela para complementar as nossas aes de encaminhamento ou no (Trecho da fala do membro do Conselho Tutelar de Campinas) difcil essas equipes se juntarem ou essa rede funcionar em termos de sentar todo mundo junto e discutir o caso de uma famlia e no o caso de uma criana, como fazem. Ainda fazem muito, discutindo o caso de uma criana ou um adolescente. Mas no se trata s dele: ele e todo o seu crculo familiar, porque se voc no protege
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o crculo familiar no adianta o resto, no ? (Trecho da fala do membro do CMDCA de Porto Alegre) Mas a realidade do sistema brasileiro de garantia dos direitos de crianas e adolescentes no apenas ausncia de integrao e atuao conjunta. Dos municpios que conseguiram promover oportunidades efetivas de ao integrada entre os vrios rgos que compem a rede de proteo a crianas e adolescentes, cabe citar algumas das iniciativas implementadas. No que diz respeito gesto da poltica de atendimento a criana e adolescentes, duas experincias se afastam do quadro geral de fragmentao e compartimentalizao observado. Trata-se dos municpios de Belo Horizonte e Curitiba, que j contam com diretrizes polticas e organograma institucional pautados na lgica da integralidade, tendo substitudo a noo de programas pela de nveis de ateno.20 Em Belo Horizonte, a gesto da assistncia social estrutura-se com base na centralidade da famlia, organizando aes quer visam apoiar, orientar, encaminhar, promover e proteger as famlias e seus integrantes das situaes de risco e vulnerabilidade. Os servios esto organizados de acordo com quatro critrios:
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Porto Alegre tambm conta com servios de assistncia social estruturados por nveis de ateno, mas, segundo as declaraes de membros dos rgos municipais envolvidos na implementao do atendimento a crianas e adolescentes, a gesto das aes ainda se d de forma fragmentada, no havendo efetiva intersetorialidade. Em Campinas, uma resoluo do CMDCA estabelece que o municpio dever reorganizar os programas para crianas e adolescentes existentes de modo a incorporar todo o grupo familiar. Esta medida seria um dos passos fundamentais para a estruturao de uma poltica de atendimento ao grupo familiar no municpio. A gesto da assistncia social que havia acabado de se iniciar no municpio do Rio de Janeiro quando da realizao das entrevistas (novembro/dezembro de 2003) vinha promovendo a remodelao do organograma da secretaria, de modo a implantar uma viso mais integrada e processual dos trabalhos, havendo um forte compromisso com a intersetorilidade na execuo das aes. Tambm havia o compromisso do gestor local de alocar todos os recursos oramentrios da secretaria no fundo municipal, de modo que a destinao dos recursos da rea pudesse ser integralmente submetida aprovao do conselho.
(i) sua abrangncia territorial - que pode ser local, regional ou municipal; (ii) sua funo que pode ser de promoo, preveno, incluso ou proteo; (iii) sua complexidade; e (iv) o nmero de pessoas que sero atendidas. Alm disso, o municpio conta com equipes de superviso e monitoramento das aes, estando prevista a implantao de um sistema municipal de informaes sobre os servios de assistncia social. Em Curitiba, as aes da Fundao de Assistncia Social (FAS) so pautadas nos princpios da interdisciplinaridade, da intersetorialidade, do foco na famlia e na comunidade, e da participao social. Na atual estrutura da fundao, as trs diretorias tcnicas existentes (Diretoria de Proteo e Defesa de Direitos, Diretoria de Apoio Famlia e Diretoria de Gerao de Renda) desenvolvem aes preventivas e de proteo aos direitos de crianas e adolescentes. Tambm aqui ocorre monitoramento e avaliao dos servios prestados pela rede de atendimento social de forma regular e sistemtica, com metodologia definida para orientao dos trabalhos dos ncleos regionais (freqncia semanal) e do rgo central (freqncia quinzenal).
12.3.3
O reordenamento dos abrigos e o direito convivncia familiar e comunitria
Finalmente, nesta parte do texto busca-se refletir sobre o investimento das redes de proteo local no reordenamento dos programas de abrigo, com a preocupao especial de averiguar at que ponto as iniciativas locais neste sentido tm privilegiado a reinsero social de crianas e adolescentes abrigados, de modo a garantir a efetivao do seu direito convivncia familiar e comunitria. Reordenar os programas de abrigo significa, em linhas gerais, promover a adequao das instituies que trabalham na rea s diretrizes do ECA, de modo que se supere o assistencialismo institucionalizador e se promova o enfoque voltado para o pleno desenvolvimento e a integrao social das crianas e adolescentes acolhdios em abrigos. No que se refere especificamente ao direito convivncia familiar e comunitria, o reordenamento implica incorporao prtica institucional das entidades de abrigo dos princpios enumerados no artigo 92 do ECA: (i) preservao dos vnculos familiares; (ii) integrao em famlia substituta, quando esgotados os recursos de manuteno na famlia de origem; (iii) atendimento personalizado e em pequenos grupos; (iv) desenvolvimento de atividades em regime de co-educao; (v) no-desmembramento de grupos de irmos; (vi) evitar, sempre que possvel, a transferncia para outras entidades de
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crianas e adolescentes abrigados; (vii) participao na vida da comunidade local; (viii) preparao gradativa para o desligamento; e (ix) participao de pessoas da comunidades no processo educativo. A partir das entrevistas realizadas, possvel afirmar que o reordenamento dos abrigos ainda no foi incorporado como diretriz fundamental da poltica de atendimento a crianas e adolescentes, estando a discusso relativa ao direito convivncia familiar e comunitria em fase inicial em muitos dos municpios selecionados. No caso dos rgos gestores da poltica municipal, a situao institucional do setor responsvel pelos abrigos ainda pouco priorizada em termos de oramento ou planejamento de aes. No que se refere especificamente aos abrigos
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conveniados Rede SAC, por exemplo, eles carecem de gerenciamento em muitos dos municpios selecionados, tendo o gestor municipal atuado mais como transferidor de recurso e contratador de servios do que como coordenador da poltica em nvel local. Por outro lado, o monitoramento e a avaliao dos servios de abrigo so pouco sistematizados, no contando com periodicidade estabelecida ou com indicadores precisos. comum que sejam realizados de maneira pontual ou a reboque das denncias e movimentos desencadeados pelos demais atores da rede de proteo integral. A prpria relao entre o rgo gestor e as entidades costuma se restringir ao convnio na maioria dos casos, no havendo qualquer tipo de orientao sistemtica sobre o atendimento que deve ser prestado a crianas e adolescentes sob medida de proteo especial e acolhidos em abrigos. Sendo assim, pode-se afirmar que a formulao e implementao de diretrizes especficas para o reordenamento dos programas de abrigo por parte dos gestores municipais ainda incipiente na maioria dos casos investigados. Verifica-se que mesmo as iniciativas propostas pelos conselhos de polticas pblicas nem sempre so efetivadas devido ausncia de estratgias de implementao do rgo gestor. A declarao reproduzida abaixo ilustra esta postura institucional: eu acho que esse assunto [os abrigos da cidade] no prioridade na agenda de nenhum desses atores que voc falou, inclusive na minha (...) A gente vai construindo as agendas medida que aqueles temas esto nosocupando de problemas. A questo dos abrigos na cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, no est na agenda do conselho tutelar, do conselho da assistncia, do conselho da criana ou na minha agenda como prioridade (...) A gente vai construindo outras prioridades, e uma
coisa fundamental parar e rever como que a prpria srie histrica tem que ser repensada e [tambm] de que abrigo voc est falando, de que conceito de abrigamento voc est falando, de que acolhida voc est tratando. E eu no vejo nenhum de ns conversando isso juntos. A gente sempre est conversando outros assuntos importantes, mas no esse21 (Trecho da fala do membro da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social do Rio de Janeiro) Mais uma vez, os casos de Belo Horizonte e Curitiba destoam do quadro geral descrito acima. Nesses municpios, o gerenciamento da rede de abrigos ocorre de forma planejada, com diretrizes, instrumentos, metodologia e equipe bem definidos. H inclusive espaos e eventos para discusso regular da poltica de atendimento a crianas e adolescentes em abrigos, em geral liderados pelos CMDCAs e apoiados pelo rgo gestor. Em Belo Horizonte, por exemplo, j se conta com uma definio conceitual clara sobre o que seja um abrigo, com diretrizes e aes consoantes com o ECA22. Alm disso, no momento da realizao das entrevistas, estavam sendo implementadas pelo gestor municipal as seguintes iniciativas: re-estrututurao de todas as aes de abrigamento sob uma mesma gerncia administrativa; implantao de servios inovadores de abrigamento na modalidade famlia acolhedora; redistribuio do financiamento dos servios de abrigo segundo critrios mais amplos que as metas de atendimento preconizadas pelo governo federal, com re-adequao dos diversos valores per capita repassados ao municpio; e capacitao dos profissionais dos abrigos. Tambm o rgo gestor da poltica municipal de assistncia social de Porto Alegre vem buscando definir diretrizes em relao aos abrigos da cidade, sendo uma orientao essencial a de que os programas reproduzam com bastante similaridade as relaes familiares e no-institucionais, acolhendo cada vez menos crianas e adolescentes por unidade (at 10 abrigados) e vinculando a rotina ao cotidiano da vida das crianas e adolescentes, de modo que o espao coletivo da convivncia seja sempre valorizado, sem separao de perfis e com respeito s diferenas. Os gestores ressaltam, contudo, o desafio que a busca por alternativas para o financiamento desta proposta de abrigamento representa, j que o custo
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Embora admita que os abrigos no so prioridade em sua agenda, o entrevistado declara que a SMDS vem buscando criar alternativas institucionalizao de crianas e adolescentes na forma das casas-lares e da utilizao de vagas em hotis para famlias em situao de rua. Sobre os abrigos, diz que se trata de uma estratgia ultrapassada e equivocada, que comprometeu muito a vida das pessoas que passaram por essa instituies.
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Essa definio consta de um resoluo do CMDCA local datada de 1997. A resoluo estipula, entre outras coisas, critrios de qualidade e de estruturao dos recursos humanos mnimos para as unidades de abrigo, aes de capacitao para os trabalhadores e dirigentes das unidades e formas de financiamento do servio, e vem orientando a grande maioria das aes da poltica de atendimento em abrigos desde ento.
financeiro dos abrigos menores e com atendimento personalizado, em termos de infra-estrutura e de equipes de trabalho, consideravelmente mais alto. Por outro lado, enfatizam o argumento de que uma das principais dificuldades relativas ao reordenamento dos abrigos a precariedade da interlocuo de todos os envolvidos na implementao dos programas, sendo, portanto, da maior importncia, a iniciativa do rgo gestor no sentido de construir um frum de debate sobre a questo, fundado nos princpios da intersetorialidade e do trabalho em rede. Fatores como a escassez de fiscalizao das instituies que oferecem programas de abrigo so determinantes da institucionalizao prolongada de crianas e adolescentes e da eventual perda de vnculo com suas famlias de origem. Se verdade que h muitas crianas e adolescentes abrigados sem medida judicial porque as instituies de abrigo esto deixando de cumprir a determinao legal de comunicar o acolhimento autoridade judiciria em at 48 horas, tambm fato que a fiscalizao dessas entidades no est acontecendo a contento, como se viu anteriormente, e por isso os casos de abrigamento irregular no so resolvidos. No que se refere fiscalizao dos abrigos para regularizao do atendimento a crianas e adolescentes, o rgo gestor do municpio de Belo Horizonte tambm implantou medidas inovadoras para sanar as deficincias da rede nesta rea. Como iniciativa pioneira, vem sendo implementada uma experincia de superviso integrada das entidades de abrigo, liderada pela prefeitura municipal com apoio do CMDCA. A superviso integrada consiste na reunio, em um mesmo espao, das equipes tcnicas dos rgos com atribuio de fiscalizao, do rgo gestor e dos conselhos para discutir as competncias de cada um e deliberar sobre as aes a serem adotadas23. Tambm em Curitiba, o rgo gestor vem protagonizando a cooperao para fiscalizao de entidades de abrigo, sendo que a relao com seus parceiros vem evoluindo da informalidade para a formalizao. A fiscalizao, que inclui o cadastramento dos abrigados, inicialmente era feita pelo executivo municipal em parceria com o Ministrio Pblico, mas passou a contar tambm com a colaborao do Judicirio. H ainda um estreitamento de relaes entre o rgo gestor da assistncia social, o Juizado e os Conselhos Tutelares, especialmente a partir da
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Em seu depoimento, a conselheira do CMAS de Belo Horizonte ressalta que a iniciativa da superviso integrada foi especialmente motivada pelo fato de que ainda no h um controle de entrada de crianas e adolescentes nos abrigos, j que o Judicirio, o Ministrio Pblico e o Conselho Tutelar, na aplicao da medida, relacionam-se diretamente com as entidades, ficando o gestor da poltica sem tomar conhecimento da situao de crianas e adolescentes abrigados no municpio.
criao, em 2000, de uma comisso de direitos que tem por funo analisar os processos de adoo, de reintegrao familiar e as metas de atendimento em abrigos, entre outros assuntos. No entanto, embora alguns executivos municipais venham investindo esforos para implementar aes integradas de fiscalizao dos abrigos de modo a ampliar o seu poder de gesto sobre a rede existente em seus municpios, o problema da falta de fiscalizao remete para a insuficincia da rede de proteo nesta rea, em especial para a falha na atuao do Judicirio, do Ministrio Pblico e do Conselho Tutelar. Este, ao lado de fatores como a demora no julgamento dos processos, o abrigamento fora do municpio de origem, a utilizao indiscriminada da medida de abrigo antes de avaliadas as demais possibilidades e a falta de acompanhamento da situao familiar depois de abrigadas as crianas e os adolescentes so obstculos bastante concretos para a efetivao do direito dos meninos e meninas abrigados convivncia familiar e comunitria, inserindose todos sob o mbito de atuao desses rgos. Dentre as iniciativas de apoio desinstitucionalizao e ao no-abrigamento de crianas e adolescentes, alguns dos membros de Juizados da Infncia e da Juventude entrevistados destacaram a preocupao de seus rgos em agilizar o trmite processual, e mesmo em buscar outras formas de lidar com os diferentes casos que no pela via do processo judicial. J os membros do Ministrio Pblico tendem a enfatizar seu trabalho de orientao s entidades de abrigo no sentido da promoo dos vnculos familiares, destacando tambm as aes que resultaram no fechamento de abrigos inadequados s diretrizes do ECA. No que se refere especificamente atuao dos Conselhos Tutelares, os conselheiros entrevistados conferem maior destaque parceria com o Ministrio Pblico no fechamento de abrigos irregulares e ao trabalho sempre difcil com as famlias para a reinsero das crianas e adolescentes abrigados. importante observar, contudo, que os trs rgos guardam, em geral, grande proximidade na maneira de conceber o atendimento a crianas e adolescentes em situao pessoal e social de risco. Em se tratando especificamente dos programas de abrigo, embora haja o entendimento formal de que a desinstitucionalizao a meta a se perseguir, seus membros tendem a defender com firmeza o aumento da oferta de vagas nos municpios, dada a necessidade de se prover proteo efetiva a crianas e adolescentes ameaados ou violados em seus direitos, chegando algumas vezes a utilizar o recurso judicial para garantir essas
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vagas e entrando em choque aberto com as iniciativas de outros atores da rede24. Exemplificam essa postura e os conflitos dela decorrentes as seguintes declaraes: Todas as medidas de proteo do 101 so vangloriadas. Quando chega no abrigo, a fazem o maior horror em relao ao abrigo. Tudo bem que o abrigo tem que ser evitado, no sei o qu... Mas (...) colocado como se o abrigo no devesse existir ali dentro do estatuto (...) (...) na poca que eu entrei, fazia 11 anos do ECA e no havia sido questionada a questo da municipalizao das entidades de abrigo. E eu ingressei com uma ao civil pblica para tentar obrigar o municpio de Porto Alegre a criar abrigos, com dados, nmeros. Essa ao foi julgada procedente e est em grau de recurso no Tribunal de Justia (...)
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com o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, foi muito decepcionante ver que, quando se ingressou com a ao para criao de vagas em Porto Alegre - porque aqui a situao catica -, a ento presidente promoveu inclusive debates na imprensa, dizendo que no se precisava de mais abrigos [na cidade] e que estava tudo muito bem com a rea da abrigagem (...) Eu achei muito deprimente o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente no ter sequer essa viso (Trechos da fala do membro da Promotoria da Infncia e da Juventude de Porto Alegre entrevistado) Quanto aos conselhos de direitos e de assistncia social, embora esses rgos venham enfrentando dificuldades de diversas ordens para cumprir seu papel de formuladores da poltica de atendimento a crianas e adolescentes, em geral so eles, em especial o CMDCA, os atores de vanguarda na proposio de iniciativas de reordenamento dos programas de abrigo implementados nos municpios selecionados. Em um cenrio em que os rgos gestores da poltica no priorizam os programas de abrigo, tem cabido aos conselhos assumir a responsabilidade de tratar do tema e propor alternativas institucionalizao indiscriminada de crianas e adolescentes em situao de risco pessoal ou social. Embora este movimento no seja observvel em absolutamente todos os municpios selecionadas, em mais da metade deles pode-se identificar iniciativas importantes dos conselhos neste sentido.
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Embora exeram influncia diferenciada sobre a gesto da poltica municipal nos vrios municpios selecionados, esses trs rgos so os grandes responsveis pelo encaminhamento aos abrigos de crianas e adolescentes que necessitam de proteo especial, o que faz da postura individual do juiz, do promotor ou do conselheiro tutelar um fator decisivo na opo pelo abrigamento em detrimento das demais medidas de proteo possveis de serem adotadas.
Assim, por exemplo, alm dos municpios de Belo Horizonte e Curitiba, onde os CMDCAs locais tm tido centralidade na proposio de medidas que tm efetivamente orientado o rgo gestor, tambm em outros municpios esses conselhos vm atuando no sentido de liderar o processo de adequao dos abrigos aos princpios legais das medidas de proteo estabelecidos no ECA. Em Campinas, por exemplo, em resoluo que havia sido publicada poucos meses antes da realizao das entrevistas, o CMDCA estabelece diretrizes para aperfeioar a organizao do atendimento no municpio, direcionadas tanto ao poder pblico quanto aos prprios abrigos. Para o poder pblico, dispe que o municpio dever contar com um servio nico de referenciamento para o atendimento de crianas e adolescentes abrigados, bem como com um servio de atendimento jurdico paras as questes pertinentes a essas crianas e adolescentes; para as entidades de abrigo, estabelece que devero ser apresentados anualmente ao conselho seus projetos pedaggicos e ainda concede um prazo para a apresentao de projetos de reforma das instalaes fsicas a serem discutidos com o CMDCA. Uma determinao crucial do ponto de vista da garantia do direito convivncia familiar e comunitria a de que as crianas de zero a seis anos sob proteo especial sejam encaminhadas aos programas de famlias acolhedoras, de modo que, num prazo de dois anos, no haja mais institucionalizao nessa faixa etria no municpio de Campinas. Tambm no Rio de Janeiro, embora o rgo gestor da poltica de assistncia social afirme no conferir prioridade aos programas de abrigo, o mesmo no pode ser dito do CMDCA local, que tem atuado sobre a questo do abrigamento, tendo proposto no documento Poltica de abrigo para crianas e adolescentes do municpio do Rio de Janeiro orientaes importantes que foram inclusive encampadas pela administrao municipal. Em relao ao gerenciamento da rede de abrigos do municpio, por exemplo, foram elaboradas diretrizes que prevem, dentre outras, as seguintes medidas: a alocao de uma equipe mnima de profissionais por abrigo (dois assistentes sociais, um psiclogo, educadores e apoio), a realizao de encontros de capacitao e a implantao de programas de acompanhamento do atendimento em abrigos por regional administrativa, contando com eixos de observao definidos em torno das instalaes fsicas, do trabalho sociopedaggico, da ao para as famlias e das normas gerais de funcionamento das entidades de abrigo. Alm disso, o conselho vem estabelecendo prioridades para a destinao dos recursos do fundo, dentre as quais destacam-se atualmente os projetos de reinsero familiar de crianas e adolescentes abrigados, os programas
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de famlias acolhedoras e os projetos voltados para a questo da violncia domstica contra crianas e adolescentes. No municpio de Porto Alegre, o CMDCA vem puxando a discusso sobre o tema dos abrigos por meio do frum de abrigos, uma comisso do Frum DCA local que rene, uma vez por ms, representantes dos Conselhos Tutelares, do Juizado, do Ministrio Pblico, do rgo gestor, alm do prprio CMDCA. O frum de abrigos tem trabalhado, nos ltimos anos, no sentido de ultrapassar a diviso institucional entre os abrigos da cidade (abrigos municipais, estaduais, no-governamentais conveniados, no-governamentais no-conveniados), abolindo o tratamento diferenciado entre eles. A principal proposta do frum destacada nas entrevistas diz respeito montagem de uma central de ingressos para os abrigos, de modo que se possa controlar a entrada, a sada e os processos de crianas e adolescentes abrigados no municpio e, com isso, aprimorar a gesto local da rede. Algumas propostas importantes do CMDCA envolvendo os programas de abrigo foram acatadas pelo gestor municipal, tais como o nivelamento dos recursos per capita repassados a todos os abrigos existentes no municpio, independentemente da rede de que fazem parte, segundo duas faixas diferenciadas (de 0 a 6, no valor de R$600,00 e de 7 a 18, no valor de R$450,00), e a incluso de uma 13 parcela de repasse para facilitar o cumprimento das despesas das entidades com encargos trabalhistas no fim do ano. Embora o CMDCA local posicione-se radicalmente a favor da desinstitucionalizao de crianas e adolescentes que necessitam de proteo especial, a mobilizao poltica encabeada pelo rgo conseguiu inserir aes dos programas de abrigo no Oramento Participativo da Juventude. Como ltimo exemplo da liderana do CMDCA no tema do reordenamento dos abrigos, cabe mencionar que comeavam a se esboar, no momento em que se realizavam as entrevistas, as primeiras iniciativas neste sentido no municpio de Campo Grande. Desde 2002, est implantado um grupo de trabalho, conduzido pelo conselho, para formular diretrizes para o ordenamento dos abrigos do municpio25. A primeira medida tomada consistiu na realizao de uma pesquisa junto s entidades de abrigo, sendo que o principal problema detectado estava relacionado falta de capacitao das pessoas que trabalham nos abrigos em relao aos princpios do ECA e ao seu papel no atendimento s crianas e aos adolescentes abrigados. Os resultados do levantamento motivaram o conselho a
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Interessante destacar que o prprio conselheiro admite que esta iniciativa do CMDCA foi provocada por um chamamento do Juizado da Infncia e da Juventude.
acompanhar mais de perto a poltica de abrigamento de crianas e adolescentes no municpio e a formular uma proposta de capacitao de 200 horas para os trabalhadores dos abrigos, a cargo do rgo gestor. Depois de realizada a capacitao, o conselho promoveu uma avaliao de seus resultados, decidindose por fechar algumas unidades devido permanncia de problemas no atendimento.
12.4
CONSIDERAES FINAIS
As redes de proteo integral a crianas e adolescentes que se articulam nos vrios municpios brasileiros materializam o sistema de garantia de direitos, conectando atores, instrumentos e espaos institucionais que atuam na ateno quela parcela da populao no nvel local. Depende delas, portanto, o sucesso do sistema e a efetiva garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes brasileiros. Do ponto de vista do tema geral desta pesquisa, o pleno funcionamento da rede essencial, pois, se preciso proteger e minimizar o sofrimento de quem foi vtima de violao de seus direitos e est submetido medida de abrigo, tambm necessrio garantir, ao mesmo tempo, o seu retorno em condies de segurana fsica e emocional ao convvio com suas famlias e suas comunidades. E esta uma tarefa complexa que requer a integrao de esforos mltiplos. Neste sentido, as dificuldades para prestar o atendimento adequado relatadas pelo atores que compem as redes de proteo nos municpios investigados pelo Levantamento so preocupantes. Ainda que alguns municpios venham conseguindo implementar medidas inovadoras e registrar avanos importantes na rea, na maior parte dos casos as redes no funcionam enquanto tal e o modelo sistmico proposto no vem tendo efetividade. Ora, a noo de sistema pressupe a integrao entre os atores, instrumentos e espaos institucionais que podem ser mobilizados para a garantia dos direitos de crianas e adolescentes. Mas, se os atores que conformam as redes locais de proteo integral no esto atuando de maneira articulada e conscientes de suas atribuies e das vrias dimenses dos problemas que precisam solucionar, o sistema de garantia de direitos, como previsto no estatuto, no se torna capaz de produzir efeito real. Afinal, do pleno funcionamento dessas redes que depende a concretude do sistema.
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Dentre os principais problemas relacionados ao atendimento em abrigos e apontados nas entrevistas realizadas no mbito desta pesquisa, podem-se destacar: ausncia de integrao entre os atores que atuam nos vrios mbitos da rede (promoo, defesa e controle), o que anula as potencialidades do modelo sistmico e gera aes concorrentes entre os atores; falta de complementaridade entre as medidas de proteo especial e a rede de servios sociais bsicos, o que inviabiliza a garantia dos direitos de crianas e adolescentes abrigados; atuao passiva dos rgos de assistncia social em relao as crianas e adolescentes abrigados e a suas famlias;
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ausncia de fiscalizao freqente e coordenada das entidades prestadoras do servio por parte das instncias legalmente responsveis, o que faz com que o atendimento permanea irregular em inmeros casos; carncia de apoio material, tcnico e mesmo poltico aos Conselhos Tutelares, que vm dando uma ateno apenas emergencial s crianas e aos adolescentes que atendem, sem conseqncias de mdio e longo prazo sobre a garantia de seus direitos; e no-consolidao em nvel municipal de uma ampla estratgia de reordenamento do atendimento em abrigos, o que faz com que crianas e adolescentes submetidos medida permaneam institucionalizados e sem direito convivncia familiar e comunitria. No entanto, as entrevistas deixam claro que as iniciativas mais significativas para a melhoria da poltica de atendimento a crianas e adolescentes tm sido aquelas que contam com a participao ativa da sociedade civil, seja nos fruns de debates, seja nos conselhos de direitos. Nesses espaos, tem-se conseguido formular diretrizes inovadoras para a poltica e, a despeito da falta de organicidade da rede, algumas de suas propostas e decises tm conseguido penetrar na esfera da gesto da poltica. Isso confirma o fato de que os avanos no reordenamento dos abrigos, na garantia do direito convivncia familiar e comunitria e na prpria poltica de atendimento a crianas e adolescentes dependem, em grande medida, de uma interao efetivamente cooperativa ente o poder pblico e a sociedade civil organizada.
12.5
BIBLIOGRAFIA
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CAPTULO 13
O Judicirio e a medida de abrigo no mbito da proteo integral: a experincia do Rio de Janeiro

Siro Darlan de Oliveira
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A Constituio de 1988, no seu artigo 227, incorporou a teoria da proteo integral a crianas e adolescentes, atingindo o ponto culminante da evoluo do conhecimento jurdico concernente ao tratamento institucional conferido infncia e adolescncia. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso. A teoria da proteo integral a compreenso de que as normas que cuidam de crianas e adolescentes devem trat-los como cidados plenos, sujeitos, porm, proteo prioritria, pois se trata de pessoas em desenvolvimento fsico, psicolgico e moral. Sua cidadania, como j dito, plena, sendo-lhes conferidos todos os direitos a ela inerentes. Durante muitos anos, a Doutrina da Situao Irregular constituiu-se no princpio norteador do ordenamento jurdico nacional referente aos chamados menores pela Lei no 6.697 de 10 de outubro de 1979, antigo Cdigo de Menores. Resumidamente, podemos definir a situao irregular como uma situao de abandono, de negao de direitos fundamentais de crianas e adolescentes, assim como a transgresso das normas do Direito Penal. Em ambos os casos, os menores tinham de ser retirados do convvio social e protegidos pelo aparato estatal. Esse sistema levou criao da viso cultural contraditria da sociedade brasileira, presente ainda hoje, de proteopunio. Ao mesmo tempo em que se tem piedade das crianas em situao irregular, cobra-se como soluo a transferncia dessas crianas e adolescentes para abrigos destinados a carentes e internatos para os infratores. A Doutrina da Situao Irregular esculpida no Cdigo de Menores dava ao juiz a funo quase exclusiva de definir o destino das crianas e dos adolescentes em situao irregular, determinando sua incluso nos programas de assistncia social ou a reeducao dos infratores.
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No contexto sociopoltico e cultural do Brasil de ento, o Cdigo de Menores tornou-se uma arma de discriminao social das crianas e dos adolescentes pobres, geralmente oriundos de uma famlia que foge dos padres da famlia tradicional e, conseqentemente, vive em situao de abandono e segregao. A Doutrina da Proteo Integral do Menor surgiu na Conveno dos Direitos da Criana e do Adolescente das Naes Unidas em 1989. O ECA normalizou a atuao do Poder Judicirio na defesa dos direitos da criana e do adolescente, atribuindo tambm ao Ministrio Pblico e aos Conselhos Tutelares a promoo e a fiscalizao dos mesmos direitos e aos conselhos nacional, estaduais e municipais a competncia para formularem as polticas pblicas para a criana e o adolescente.
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O ECA tambm atribuiu Justia da Infncia e da Juventude o poder de interveno junto famlia e criana nos casos tpicos de descumprimento do poder familiar. Nesse contexto, mesmo com a boa vontade do legislador que criou uma legislao de vanguarda, enfatizando a prioridade absoluta da doutrina da proteo integral, as formulaes de polticas pblicas, o destino das verbas e o investimento em educao esto muito abaixo das expectativas da comunidade. O papel do Poder Judicirio fundamental para possibilitar s crianas e aos adolescentes o acesso aos meios de defesa de seus direitos, responsabilizando aqueles que porventura venham a ofend-los. Em seu artigo 95, o ECA atribui ao juiz da Infncia e da Juventude a competncia para fiscalizar as entidades de atendimento. No entanto, essa fiscalizao no pode se resumir simples observao das instalaes fsicas. H necessidade de se avaliar com igual cuidado os aspectos pedaggicos e psicolgicos, e o atendimento social deve ser realizado no sentido de reintegrar as crianas ou adolescentes sociedade (famlias biolgicas, substitutas ou independncia). Para isso, o ECA estabeleceu a necessidade de o atendimento criana e ao adolescente ser feito por uma equipe profissional composta por psiclogos, um assistente social e pelo quadro de comissrios de Justia da infncia e da juventude, que no Poder Judicirio do Rio de Janeiro composto por profissionais com formao em direito, psicologia, pedagogia, assistncia social e administrao. A fiscalizao das entidades de atendimento, em especial daquelas que realizam programa de abrigo, so aes complexas que demandam avaliao do
tipo de trabalho realizado com a famlia, se h visitas domiciliares e como esto sendo preservados os vnculos familiares. Nesse aspecto, h necessidade de a equipe tcnica sinalizar, com o maior nvel de acerto, a indicao da criana para incluso numa famlia substituta, seja em famlia extensa ou em famlias indicadas pelo juiz. No raro encontramos adolescentes em situao de risco social que j perderam os vnculos familiares, ou em que esses vnculos estejam de tal forma debilitados que se torna difcil uma reintegrao familiar mais imediata. Nesses casos, h a necessidade de um trabalho de autopromoo, autosustento e independncia social. Esse trabalho pressupe que a escolarizao, a incluso no mundo do trabalho e principalmente a preocupao de trabalhar a independncia social faam com que o jovem adulto possa trilhar sua vida sob um novo paradigma. Em 1995, ao assumir a titularidade da 1a Vara da Infncia e da Juventude da Comarca da Capital do Estado do Rio de Janeiro, constatamos a necessidade de reorganizao do trabalho de fiscalizao das entidades de atendimento a crianas e adolescentes, principalmente no que se referia ao atendimento das entidades de abrigo. Constatamos que os abrigos que acolhiam nossas 12.800 crianas e adolescentes, aproximadamente, estavam longe dos preceitos do ECA no tnhamos abrigos, mas sim instituies que simplesmente guardavam e, muitas vezes, molestavam crianas e adolescentes. Eram meninas e meninos com idades variadas que passavam os dias sem passeios, sem brincadeiras, sem atividades educativas, sem as perspectivas de mudana em suas vidas. A parte tcnica era um vexame. O histrico social das crianas registradas nas instituies era resumido em poucas linhas e no continha nenhuma informao relevante sobre suas vidas. Constatamos que as crianas e os adolescentes vtimas de violncia domstica, usurios de drogas e principalmente sem qualquer auto-estima necessitavam de ajuda especializada, mas jamais freqentaram qualquer terapia ou atendimento. Num primeiro momento, foi realizado pela equipe tcnica da Vara da Infncia e da Juventude um levantamento das entidades de abrigo que estavam situadas na Comarca da Capital do Estado do Rio de Janeiro. Foram cadastradas 235 entidades de atendimento mais 57 Cieps residenciais.
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Quanto ao tipo de atendimento realizado, foram classificadas em linhas gerais da seguinte forma: 1) Abrigos que tinham uma viso de educao integral das crianas e dos adolescentes em substituio aos pais, estes, que em muitos casos trabalhavam vrias horas por dia e, alm de morar longe ou no prprio trabalho, como geralmente o caso de empregadas domsticas, no contavam com o apoio familiar de um parente ou amigo para cuidar dos filhos por algumas horas durante o perodo de trabalho. Nesses abrigos, so grandes os problemas de violncia domstica, existindo crianas com perfil mais difcil de serem tratadas. Nesse tipo de abrigo, o trabalho realizado foi a mudana de regime para
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atendimento dirio e com reserva de poucas vagas para aqueles que tenham necessidade especfica de abrigo, preferencialmente com sadas nos finais de semana. 2) Abrigos que tinham por meta a retirada das crianas e dos adolescentes em situao de risco, mantendo-as sob sua proteo, sem, no entanto, terem a preocupao com o trabalho de reintegrao familiar ou colocao em famlias substitutas. O destino das crianas que eram atendidas nesse tipo de abrigo era a adoo, quando ainda em tenra idade, ou a excluso social, uma vez que, atingida a adolescncia, eram encaminhadas para outros abrigos e ficavam vagando de abrigo em abrigo, conforme a faixa etria, sem que houvesse nenhum trabalho relevante para o resgate de sua identidade. 3) Abrigos de crianas e adolescentes vtimas de violncia domstica e com participao no trfico de drogas, que utiliza os adolescentes e atualmente tambm crianas para o trabalho de venda de drogas ilcitas - fato agravado pela crescente dependncia qumica dos adolescentes e das crianas carentes, que trabalham muitas vezes para financiar o prprio consumo. Em razo do no-cumprimento de seus deveres com o traficante da rea, comum serem expulsos da comunidade e, por isto, serem recolhidos em abrigos. Outra questo relevante a ser abordada a falta de estrutura familiar. No que se queira, nos dias de hoje, apontar a famlia ideal, mas essa famlia deve ter uma estrutura mnima de apoio e suporte que inclua as necessidades fisiolgicas, de segurana, afeto, auto-estima e auto-realizao.
Em nossa observao, alguns fatores influenciam definitivamente a ida das crianas e dos adolescentes para as ruas: a sade fsica dos pais ou dos abrigados, a dependncia qumica dos pais ou dos prprios filhos, a violncia domstica e comunitria e a priso dos pais. No entanto, constatamos que as crianas em real situao de risco eram minoritrias nos abrigos, tendo em vista que a maioria dos abrigos tradicionais era destinada exclusivamente a crianas cujas famlias tinham somente dificuldades financeiras, ou que as mes trabalhavam fora, geralmente domsticas que residiam no emprego. A reduo do nmero de crianas abrigadas na Comarca da Capital deu-se, sobretudo, pela mudana no perfil das famlias de classe mdia e alta, que em muitos casos deixaram de manter empregados domsticos dormindo em seus empregos, e pelo entendimento desse tipo de entidade de abrigo, de que o atendimento dirio supriria as necessidades dessas famlias se fossem atendidas em um horrio que complementasse a jornada escolar, atendendo as crianas e os adolescentes at as 19 horas. Embora algumas entidades tenham aderido mudana de estilo de atendimento, outras ainda mantm algumas vagas de atendimento para abrigos com sada semanal para atender a casos em que os responsveis trabalham no perodo noturno, ou permanecem durante a semana no trabalho. O grande problema desse tipo de atendimento a falta de acomodao para os pais frente manuteno da necessidade do convvio familiar, bem como a provisoriedade do atendimento. Quando se fala sobre os grandes entraves reintegrao familiar, temos de pensar no desafio maior, que a incluso social daquelas crianas e adolescentes que esto em grave risco social, seja pela violncia domstica, seja pela violncia urbana, mas principalmente pelo trfico de entorpecentes, que afugenta as famlias das comunidades e leva crianas e adolescentes rua. Temos ainda que enfrentar a explorao sexual de crianas e a prtica da mendicncia. O trabalho de interveno da 1a Vara da Infncia e da Juventude na reintegrao familiar tem como objetivo fundamental, em primeiro lugar, a orientao das entidades e o estreitamento das relaes com a Justia da Infncia e da Juventude. No incio dos trabalhos, constatamos que o cadastro das entidades de atendimento e apoio populao infanto-juvenil da Comarca da Capital
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necessitava de uma atualizao objetivando saber quantas crianas e adolescentes, efetivamente, estavam abrigados nas diversas unidades e, principalmente, as condies atuais da instituio quanto ao cumprimento das normas do Estatuto da Criana e do Adolescente. A questo maior parece ser a de como incluir os abrigos em um compromisso com a desinstitucionalizao. Conseqentemente, como fazer com que os abrigos cumpram as determinaes do ECA de serem recursos provisrios. Para assegurar a efetividade do art. 92 do ECA, so necessrias no s medidas prticas, mas, fundamentalmente, um processo de mudana de mentalidade das equipes tcnicas e dos dirigentes, no sentido da alterao da lgica asilar e excludente, que ainda impera no raciocnio cotidiano da grande maioria dessas pessoas.
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As maiores dificuldades encontradas na conquista desse objetivo so relativas resistncia dos dirigentes e demais funcionrios dos abrigos quanto funo social do abrigo no contexto das polticas pblicas atuais para a infncia e a juventude. O funcionamento dos abrigos ainda caracterizado pelo assistencialismo, que uma viso fragmentada, reducionista e unilateral do atendimento. Nessa lgica, as crianas so vistas apenas isoladamente, sem a preocupao de conhecer de perto a famlia e a comunidade de origem, recusando-se, assim, o reconhecimento do abrigo como um recurso excepcional de passagem no percurso histrico dessas crianas. Essa, infelizmente, ainda a tnica do atendimento, no s nos abrigos de crianas e jovens, como tambm nas demais entidades, inclusive naquelas que trabalham com adultos e famlias em situao de risco social. Na via do assistencialismo, as famlias so tomadas numa relao ambgua, entre a vitimizao e a culpabilidade, obscurecendo a dimenso do lugar que ocupam como atores sociais, detentores de direitos e deveres no exerccio da cidadania. Nesse sentido, estamos no momento de desconstruo definitiva da imagem benevolente dos mantenedores dessa perspectiva de assistncia social. importante salientar o objetivo principal do abrigo, que promover a reintegrao social. A lgica da reintegrao social deve priorizar a famlia possvel: que seja feito um trabalho no sentido de viabilizar uma famlia substituta, podendo ser inclusive a famlia extensa. Nos casos em que nenhuma dessas alternativas seja vivel, que os abrigos trabalhem no sentido de proporcionar que a criana ou o adolescente adquiram o mximo de autonomia, seja para as atividades de vida diria, no caso dos portadores de necessidades especiais, seja no sentido de
adquirirem independncia financeira e emocional para enfrentar a vida de forma positiva. O ECA claro em instituir a provisoriedade do abrigo. Porm, para que isso acontea, h a necessidade da realizao de um trabalho de reorganizao da famlia de origem. Nesse sentido, o trabalho da equipe tcnica tem de ser dinmico, interdisciplinar e construtor de uma nova viso de sociedade, objetivando a busca da autonomia. Em linhas gerais, para que haja um trabalho efetivo, destacam-se duas diretrizes atuais: (i) para haver desinstitucionalizao no basta o retorno ao lar, preciso tambm a insero na rede e o acompanhamento do processo; (ii) o comprometimento dos pais prioritrio para que os abrigos possam diminuir e para que possam durar menos tempo quando forem necessrios. Os juizados, provocados pelo Ministrio Pblico, tm como papel principal a responsabilizao parental e a fiscalizao dos demais equipamentos no tocante ao cumprimento de seus papis. Contudo, muitas vezes as instncias jurdicas colocam as famlias num plano secundrio. Aps um perodo de abrigo, a famlia de origem aparece como uma das opes (as instncias jurdicas se vem tendo de decidir entre a famlia de origem, uma famlia substituta e o abrigo). Seria preciso reelaborar as polticas de adoo e destituio do poder familiar. Outra funo da Justia da Infncia e da Juventude trazer ao poder pblico Executivo a discusso sobre sua atuao, levando a responder judicialmente por sua omisso em relao falta de polticas pblicas que atendam s demandas de sade, incluindo o planejamento familiar, as terapias para usurios de drogas nos postos de sade e hospitais, escolas e creches de qualidade com atendimento pedaggico que respondam s necessidades das crianas e dos adolescentes. O programa de trabalho da 1a Vara da Infncia e da Juventude divide-se nas seguintes aes: cadastrar todas as instituies que atendem as crianas e os adolescentes, determinando a faixa etria de atendimento, o tipo de atendimento, convnios, mantenedoras e regularizao da documentao. Esse levantamento fundamental para conhecer o tipo de trabalho realizado pela entidade, a qualidade do atendimento, o trabalho com as famlias e com as comunidades em que est inserida.
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cadastrar e atualizar sistematicamente os dados de todas as crianas e adolescentes abrigados na Comarca da Capital por processo informatizado realizado pelo cartrio de procedimentos virtuais, apontando o tempo de abrigo, os motivos, as reincidncias, os dados familiares, a escolaridade, alm de controlar o envio de estudos sociais pela entidade de abrigo. A equipe da 1a Vara da Infncia e da Juventude, em cumprimento ao que preceitua o artigo 95 do ECA, visita periodicamente as instituies para verificar as condies de atendimento s crianas abrigadas, seu relacionamento com os familiares ou responsveis, relatando a visita para cincia do juiz da 1a Vara da Infncia e da Juventude. Durante as visitas de finalizao, detectada a necessidade de se programar
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uma Visita Judicial de Reavaliao da medida de abrigo, na qual se fazem presentes todos os responsveis pela aplicao da medida de abrigo e da fiscalizao das entidades de atendimento, a saber: o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e o Conselho Tutelar. O objetivo das visitas realizar uma anlise conjunta das medidas que sero impostas aos pais, o suporte social que a famlia precisa para reinserir seus filhos no seu seio e o levantamento das situaes que possibilitam a colocao em famlia substituta. Outro aspecto que discutido nas visitas so as deficincias do atendimento apontadas nos relatrios de fiscalizao do juiz (portaria), do Ministrio Pblico e do Conselho Tutelar (representao), visando orientao e cobrana de melhorias efetivas das irregularidades apresentadas. Nesse caso, a autoridade judiciria determina um prazo para a remoo das irregularidades a teor do artigo 191, pargrafo 3o, do ECA. Nestes ltimos oito anos, foram realizadas vrias audincias de reavaliao. Apresentamos a seguir alguns nmeros relativos s visitas a abrigos, assim como audincias de visitao e alteraes na realidade nesse perodo. So apresentadas, tambm, as mudanas realizadas na rede de abrigos do municpio do Rio de Janeiro como resultado das visitas aos abrigos, assim como das audincias de visitao: nmero de entidades que mudaram de regime de internao total para atendimento dia: 14;
nmero de entidades que encerraram suas atividades por no se adaptarem s regras do ECA: 33; entidades que passaram a atender com regime misto de abrigo e atendimento, dia: 14; entidades que passaram a atender com regime de abrigo com sadas nos fins de semana: 15; entidades de abrigo com atendimento integral: 89; Cieps residenciais em funcionamento: 45; abrigos para adolescentes cujas atividades foram encerradas: 10; nmero de reintegraes familiares acompanhadas pelo JIJ e pelo Conselho Tutelar e crianas e adolescentes colocados em famlia substituta: 8.600; atendimento na Escola de Pais em 14 turmas nos ltimos cinco anos: 1.050.
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ANEXO
Questionrio
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MINISTRO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO NELSON MACHADO (INTERINO)

CONANDA Nilmrio Miranda Presidente Jos Fernando da Silva Vice-Presidente

REPRESENTANTES GOVERNAMENTAIS GESTO 2003 A 2004

REPRESENTANTES DE ENTIDADES NO-GOVERNAMENTAIS NO CONANDA GESTO 2003 A 2004

REPRESENTANTES DE ENTIDADES NO-GOVERNAMENTAIS SUPLENTES

Enid Rocha Andrade da Silva Coordenadora da Pesquisa

Nilmrio Miranda Secretrio Especial de Direitos Humanos e Presidente do CONANDA

CAPITULO 1 .............................................................................................. Contextualizando o Levantamento Nacional dos Abrigos

para Crianas e Adolescentes da Rede de Servio de Ao Continuada

CAPTULO 2 .............................................................................................. O perfil da criana e do adolescente nos abrigos pesquisados

CAPTULO 4 .............................................................................................. Quem cuida? O quadro de recursos humanos nos abrigos

O financiamento dos abrigos para crianas e adolescentes no Brasil

CAPTULO 7 ........................................................................................... O Estatuto da Criana e do Adolescente e a percepo das instituies de abrigo

Os abrigos para crianas e adolescentes e a promoo do direito convivncia familiar e comunitria

CAPTULO 9 ........................................................................................... O voluntariado nos abrigos: uma profisso de f

A construo do direito convivncia familiar e comunitria no Brasil

O Judicirio e a medida de abrigo no mbito da proteo integral: a experincia do Rio de Janeiro

ANEXO ................................................................................................... Questionrio usado na pesquisa

Estatuto da Criana e do Adolescente, artigo 101, pargrafo nico.

substituio da tendncia assistencialista por propostas de carter socioeducativo e emancipatrio;

Conhecer a situao e as prticas de atendimento adotadas

Enid Rocha Andrade da Silva

ARTE SOBRE FOTO DE JOS VARELLA

1.1 AS POLTICAS PARA A INFNCIA E A ADOLESCNCIA NO BRASIL

Para um estudo mais detalhado, ver COSTA, 1994. Lei 4.513/64.

1.2 A REDE DE SERVIOS DE AO CONTINUADA SAC/ABRIGOS E A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL

Aes da esfera federal na rea de assistncia social

N total de abrigos (a) 80* 77** 120***

N de abrigos beneficiados pela Rede SAC (b) 14 17 19

So Paulo Porto Alegre Rio de Janeiro

17,5 22,0 15,8

*** Associao Terra dos Homens, 2003.

Rede SAC/Abrigos: recursos orados (lei +crdito), 2000/2002

Ano 2000 2001 2002

Valor nominal (R$) 10.144.800 10.144.800 10.144.800

Valor real (R$) 10.144.800 9.093.177 7.580.734

Perda relativa 0 10,37 25,27

Fonte: MPAS (2002). Elaborao: IPEA/DISOC (2003).

1.2.2 Composio do cadastro de entidades da

Brasil: instituies cadastradas na Rede SAC/Abrigos para crianas e adolescentes.

1.3 A PESQUISA: OBJETIVOS, ETAPAS, UNIDADE DE ANLISE E DEFINIO DE ABRIGOS

As comunidades teraputicas so reguladas pela Resoluo Anvisa n 101/01.

O perfil da criana e do adolescente nos abrigos pesquisados

ARTE SOBRE FOTO DE JOS VARELLA

2.1 POBREZA E VIOLAO DE DIREITOS DE CRIANAS E ADOLESCENTES

Brasil: populao de 0 a 18 anos, segundo a renda per capita domiciliar

Estimativas Celso Simes, IBGE (no publicadas).

2.2 PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DAS CRIANAS E DOS ADOLESCENTES ABRIGADOS

Ver captulo 1, item 1.2.2, sobre a formao da Rede SAC.

Brasil: crianas e adolescentes abrigados por grupos de idade

Brasil: crianas e adolescentes abrigados por idade

2.2.4 Gnero e raa/cor

Razo de sexo a relao entre as populaes masculina e feminina.

Brasil: proporo de crianas e adolescentes abrigados, segundo raa/cor

Brasil: crianas e adolescentes abrigadas, segundo a raa/cor e faixa etria

Brasil: razo de raa/cor das crianas e adolescentes, segundo a faixa etria

Brasil: proporo de crianas e adolescentes, segundo a renda per capita familiar

Fonte: IBGE, PNAD 2002 (microdados). Elaborao: IPEA, DISOC.

Brasil/grandes regies: crianas e adolescentes abrigados, segundo os principais motivos de abrigamento

9,2 1,8 2,4 3,5

10,0 5,5 2,6 1,6

5,8 5,4 4,2 2,8

5,4 4,9 2,9 7,4

N total de abrigos (a) 80* 77 120*