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COMUNIDADES AUTNOMAS, EL DERECHO PENAL Y LAS LEYES PENALES EN BLANCO : El medio ambiente es objeto de atencin jurdica bajo la ptica

de su proteccin en todos los ordenamientos generales (internacional,europeo,estatales y autonmicos) la proteccin del medio ambiente se configura como una funcin pblica, y como tal se articula, mayoritariamente, mediante instrumentos de Derecho Pblico. s la !E, en su artculo "#, hace referencia e$presa a las %sanciones penales o, en su caso, administrativas& para 'uienes (iolen la obligacin de utili)acin racional de los recursos naturales & con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente&'ue se establece en el p*rrafo +, del citado precepto constitucional. !on la aprobacin de de la !E proteccin del medio ambiente en Espa-a ha e$perimentado un intenso proceso de descentrali)acin legislati(a y administrati(a. De hecho, en la actualidad gran parte de las polticas pblicas 'ue tienen como objeti(o la defensa de la naturale)a han sido dise-adas por las !omunidades utnomas y, en menor medida tambi.n por las administraciones locales. /o 'ue ha pro(ocado una % territorializacin& de los mecanismos de proteccin, la cual ocasionar* problemas interpretati(os en el *mbito penal, como (eremos m*s adelante. El e$amen de la (igente normati(a medio ambiental ,diluida en una multiplicidad de te$tos legislati(os, atinentes a di(ersas materias, e(idencia la carencia de una (isin org*nica del problema ecolgico, regulado de manera sectorial y prescindiendo de un tratamiento unificado. /a complejidad y multidisciplinariedad 'ue presentan las cuestiones relati(as al medio ambiente hacen 'ue .stas afecten a los m*s (ariados sectores del ordenamiento jurdico, y en el aspecto relati(o a las normas sobre medio ambiente, destaca el hecho de 'ue .stas se encuentran dispersas en leyes referidas a distintas materias0. 1in embargo todas encuentran su punto de unin en su objeti(o de defensa, restauracin y promocin del medio ambiente. con(encionalmente Derecho Ambient !.
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este conjunto de normas se le llama

12! " de no(iembre de 034+, ponente /atorre 1egura, y en detalle la 12! +5 de junio de033#, ponente 6endi)abal llende, en la 'ue se e$pone el problema de la dispersin normati(a, y el de la complejidad competencial en la materia, %(...) el car*cter complejo y polifac.tico 'ue tienen las cuestiones relati(as al medio ambiente determina 'ue afecte a los m*s (ariados sectores del ordenamiento jurdico, y pro(oca una correlati(a complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las !omunidades utnomas. Por eso mismo, el medio ambiente da lugar a unas competencias, tanto estatales como autonmicas, con car*cter metafricamente %trans(ersal& por incidir en otras materias incluidas tambi.n , cada una a su manera, en el es'uema constitucional de competencias&.

Dada la propia configuracin del concepto de medio ambiente entendido como un conjunto de elementos naturales de titularidad comn, la proteccin del mismo escapa al *mbito estatal. /os problemas ambientales re'uieren y e$igen para su efica) tratamiento una perspecti(a global. 1i una de las caractersticas de nuestro mundo actual es la interdependencia, en el caso del medio ambiente esta nota se acenta, pues no es posible la consecucin por un estado dado del car*cter transfronteri)o de los fenmenos lesi(os del medio. /o 'ue ha pro(ocado la irrupcin del derecho internacional en el marco de ramas jurdicas 'ue defienden el medio ambiente. Por lo 'ue nos encontramos con cuatro ni(eles ordenadores en la materia medio ambiental.(!omunidad Europea78nternacional,Estado,!omunidades medioambiental 'ue los art 0"3.0.+9 y 0"4.0.4!E + Ello (a a determinar en el plano concreto un entrecru)amiento competencial y normati(o 'ue, si bien tiende a la tutela del medio ambiente como (alor merecedor de proteccin, se acompa-a de un sistema sancionatorio complejo. En el rtculo "# apartado 9, de la !onstitucin se mencionan simult*neamente los mecanismos sancionatorios penal y administrati(o como medias disuasorias del incumplimiento del deber contenido en el citado artculo de la constitucin. El Derecho ambiental administrati(o contiene un abundantsimo cuerpo riesgos contaminatorios o potencialmente es'uilmatorios del entorno natural. 1urgiendo as un problema t.cnico:jurdico suscitado por la asignacin conjunta y simult*nea de normati(a penal y al ordenamiento jurdico administrati(o. El principal problema dogm*tico 'ue esto supone para el Derecho penal (a a ser el de la estructura de la leyes penales en blanco.
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utnomas, y corporaciones

locales. /o 'ue ha incidido en aumentar la ya e por s compleja distribucin competencial

normati(o

tendente a regular el r.gimen jurdico al 'ue est*n sometidas a'uellas acti(idades generadoras de

"#$%"%$& " CE; /as !omunidades utnomas podr*n asumir competencias en las siguientes materias< 8 Los montes y aprovechamientos forestales. 9: La gestin en materia de proteccin del medio ambiente

"#'%"%()CE* El Estado tiene competencia e$clusi(a sobre las siguientes materias< ! Legislacin b"sica sobre proteccin del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las #omunidades $utnomas de establecer normas adicionales de proteccin. La legislacin b"sica sobre montes, aprovechamientos forestales y v%as pecuarias.

tra(.s de la t.cnica de las normas, denominadas leyes penales en blanco, el legislador penal tipifica delitos cuyos supuestos de hecho se remiten (con remisiones de mayor o menor alcance) a otras instancias normati(as, lo cual (a a plantear en algunos supuestos importantes problemas de legitimidad constitucional. 1e entiende por leyes penales en blanco a'uellas 'ue fijan la sancin pero no el delito, cuya determinacin se deja en todo o en parte a otra ley, a un reglamento, o a una orden de la autoridad; de modo 'ue el contenido puede sufrir modificacin a tra(.s de cual'uiera de estas fuentes, manteni.ndose el cdigo intacto9 /a utili)acin de la t.cnica legislati(a de las leyes penales en blanco, en la regulacin de los delitos contra el medio ambiente, presenta una particularidad deri(ada de la competencia de las !omunidades utnomas en materia medioambiental de acuerdo con lo dispuesto en los artculos utnomas (a a entrar en contradiccin con el 0"4.0.3= y 0"3.0.+9= de la !onstitucin Espa-ola. Esta atribucin competencial en materia de proteccin del medio ambiente a las !omunidades artculo 0"3.0 5= 'ue atribuye al Estado la competencia e$clusi(a en materia de legislacin penal. /a legislacin penal es competencia e$clusi(a del Estado (artculo 0"3.0.5=.!E), por lo 'ue las normas emanadas de las !omunidades utnomas no pueden pre(er concretos delitos ni sus correspondientes penas. Partiendo de esta premisa, in(adira la competencia e$clusi(a del Estado sobre legislacin penal el precepto de la legislacin autonmica 'ue tipificase de manera efecti(a y concreta algn supuesto de responsabilidad penal; el 2ribunal !onstitucional ha insistido en 'ue est* constitucionalmente proscrita la accin del legislador autonmico en materia penal. /a posibilidad de 'ue la utili)acin de las leyes penales en blanco suponga otorgar una capacidad indirecta a la comunidades autnomas en materia penal ha hecho surgir una pol.mica doctrinal, entre los 'ue est*n a fa(or , en este sentido /uis >odrgue) >amos afirma 'ue % Las
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18/? 1@A!BEC;D.6. E!ompetencia indirecta de las comunidades autnomas en materia de derecho penalF 0339,pg 35G

comunidades autnomas tienen competencia seg&n el art '(9.'). ! #* para dictar normas adicionales de proteccin del medio ambiente ,+ue tambi,n marcar"n los l%mites de l%cito y lo il%cito en cuanto la contaminacin en cada comunidad autnoma +ue no tiene nada de e-tra.o, dada la tambi,n diversidad de necesidades de proteccin de cada uno de los recursos naturales y de sus conjuntos en los distintos espacios geogr"ficos, pues precisamente en las cuestiones medioambientales se suele admitir la diferencia locacional/ es una competencia asumible en e-clusiva por las comunidades autnomas seg&n el art '(8.'9) siendo por tanto las autoridades y funcionarios autonmicos los +ue re+uieran la concurrencia de sobreproteccin penal para su actuacin, en cumplimiento del mandato constitucional del art (0.!" % 6E12>E DE/H DI# , trata de poner de manifiesto las consecuencias 'ue se deri(an, o se podran deri(ar, de la postura anterior, afirmando 'ue % Las comunidades autnomas pueden asumir un papel esencial en la incriminacin de las conductas punibles creando, por esta razn, figuras delictivas de "mbito aplicativo e-clusivamente territorial y subestatal +ue carecen de cobertura constitucional. 1e esta manera, cada tipo penal +ue se construya con la t,cnica de las remisiones normativas gen,ricas al reglamento, y se refiera a cual+uiera de las materias +ue configuran las competencias recogidas en el $rt. '(8 de las #onstitucin, podr" tener una pluralidad de contenidos diversos, uno en cada una de las distintas #omunidades autnomas, de tal manera +ue incluso una misma conducta podr%a resultar punible en una de ellas e impune en las dem"s y viceversa& /a posible ruptura de los principios de igualdad, territorialidad o unidad del ordenamiento jurdico penal, 'ue se deduce de lo e$presado por 6E12>E DE/H DI, es a lo 'ue recurre 6= Dolores JE>A@ADEC >ID>8HKEC5 para recha)ar toda posibilidad de integracin de las normas autonmicas en el seno de los tipos penales afirmando 'ue % 2e produce por ello una +uiebra del principio constitucional de igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y un ata+ue frontal a la garantista vocacin de uniformidad y generalidad del principio de legalidad. 3ue las diferencias territoriales demanden una diversificada proteccin ambiental no justifica, en modo alguno, +ue los rganos legislativos autonmicos determinen cuales son las conductas merecedoras de una sancin penal&

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>ID>8HKEC > 6I1;/. Delitos contra el medio ambiente,034# pgs 499 y 49" 6E12>E DE/H DI;E. /mites constitucionales de las remisiones normati(as en materia penal 0344, pgs #03 y #+L 5 JE>A@ADEC >ID>8HKEC;6=D. El delito Ecolgico y la salud pblica,033" pg G"

Dos. >amn ! 1 MI >K8C, sin embargo incide en la competencia e$clusi(a del Estado sobre el Derecho penal, al ase(erar 'ue %2lo la ley estatal puede determinar la conducta constitutiva de delito y la pena aplicable4 se-alando adem*s 'ue 5Las #omunidades $utnomas en materia de defensa ecolgica slo pueden establecer infracciones y sanciones de car"cter administrativo6&. Esta cuestin ya ha sido abordado por los tribunales espa-oles, as la 121 04 de Ao(iembre de 0330 establece 'ue % ( 78 9o hay desigualdad entre todos los espa.oles por+ue alguna disposiciones de los gobiernos autonmicos ma+uen diferencias respecto del *stado espa.ol, en materia penal por+ue la ley de tal jurisdiccin sigue siendo estatal y territorial, aun+ue necesariamente, en la normativa de las infracciones en blanco, la e-igibilidad penal se condicione con algunos matices diferenciadores como consecuencia de la aplicacin de reglamentos complementarios& >esulta de especial trascendencia el tenor literal de la sentencia del 2ribunal !onstitucional n, +4+570334, de 0# de junio, en la 'ue se pronuncia sobre la posibilidad de integrar los preceptos penales en blanco con normati(a dictada por las di(ersas comunidades autnomas afirmando 'ue< %La legislacin penal es competencia e-clusiva del *stado:'(9.'.;)#*8, por lo +ue las normas emanadas de las comunidades autnomas no pueden prever concretos delitos ni sus correspondientes penas.:...8$hora bien/ en el presente caso el problema planteado no es +ue la norma autonmica de naturaleza administrativo , e-presado en otros t,rminos, si la norma autonmica puede servir de complemento a la ley penal en blanco. <ara dar una respuesta adecuada a esta cuestin es menester partir de +ue nuestro ordenamiento jur%dico ha adoptado una estructura compuesta, en la +ue est"n llamadas a coe-istir la la legislacin estatal y legislacin autonmica. La funcin +ue corresponde al *stado de regular las condiciones b"sicas +ue garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos fundamentales:'(9.'.')#*8 no puede ser entendida de tal manera +ue vac%e de contenido las competencias +ue las #omunidades $utnomas asuman al amparo del art '(8 de la #onstitucin y de su propios estatutos de autonom%a, +ue han de ser respetados en sus propias t,rminos :22 =# '9(>'99(/ (!>'990 y ;'>'9968. $ partir de esta
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! 1 MI >K8C,D.>. ; /a capacidad normati(a de las comunidades autnomas en la proteccin penal del medio ambiente 0340, pg +5L

premisa, es posible +ue sea diferente la posicin jur%dica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional :22 =# !6>'98' y (;>'99'8 $hora bien/ la ausencia de una monol%tica uniformidad jur%dica no infringe necesariamente las arts ', 9. , '!9.' y '(9.'.')#*, ya +ue estos preceptos no e-igen un tratamiento jur%dico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del *stado, lo +ue ser%a frontalmente incompatible con la autonom%a, sino +ue , a lo sumo, y por lo +ue al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes se refiere, una igualdad de las posiciones jur%dicas fundamentales :22 =# !6>'986 y (!>'99;8 1e estas consideraciones se desprenden +ue, el rgano judicial puede seleccionar como complemento v"lido de la ley penal las normas de las comunidades autnomas dictadas en el marco de sus respectivas competencias. *n tal caso ser" preciso +ue dichas normas autonmicas se acomoden a las garant%as constitucionales dispuestas en el art 0.'#* y +ue no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto al r,gimen jur%dico aplicable en otras partes del territorio ?...@ <uesto +ue , de acuerdo con nuestra doctrina acerca de las leyes penales en blanco ?...@ *l n&cleo del delito ha de estar contenido en la ley penal remitente, la funcin de la norma autonmica remitida se reduce, simplemente, a la de construir un elemento inesencial de la figura delictiva.& De esas consideraciones inducimos 'ue el rgano judicial puede seleccionar como complemento (*lido de la ley penal las normas de las comunidades autnomas dictadas en el marco de sus respecti(as competencias4. En todo caso, ser* preciso 'ue dichas normas autonmicas se acomoden a las garantas constitucionales dispuestas en el artculo +#.0!E y 'ue %A o introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto al r,gimen jur%dico aplicable en otras partes del territorio& Por lo 'ue parece con(eniente (incular la e$istencia del delito a las disposiciones 'ue determinan las condiciones mnimas aplicables en todo el territorio del Estado, pues slo ello garanti)a la aplicacin en condiciones de igualdad. En definiti(a el trato diferenciado de id.nticas conductas en funcin del concreto territorio donde ello se reali)a, no supones 'uiebra alguna del principio de igualdad ante la ley penal y el de la
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Para la doctrina del 2ribunal !onstitucional acerca de las leyes penales en blanco, el ncleo del delito ha de estar contenido en la ley penal remitente, y la funcin de la norma autonmica remitida se reduce simplemente a la de constituir un elemento inesencial de la figura delicti(a.

uniformidad de su aplicacin en todo el territorio espa-ol./a distribucin de competencias en materia medioambiental, antes descrita, supondr* 'ue determinadas acciones sean o no tpicas segn el lugar de su reali)acin y las pre(isiones 'ue la legislacin autonmica contenga sobre proteccin de flora y fauna, por causa del necesario reen(o a la norma administrati(a 'ue comportan lostipos penales en blanco. !omo se-ala el Jiscal >ufino >us 3 se % justifica en 1erecho ambiental la no uniformidad, pues las necesidades de proteccin de los recursos naturales son diversas en ocasiones en unos lugares y otros4, por lo +ue contin&a, afirmando +ue 5 es viable establecer %ndices de proteccin diferentes, diversificando la proteccin de los recursos naturales, especies de flora o fauna seg&n la peculiaridad ambiental de cada zona&.

8 HI I2E>I 6I>E8> 1

>KJ8AI >K1, D, %Delitos contra el medio ambiente, flora y fauna. 2ipos penales y medidas cautelares. !onsejo Heneral del Poder Heneral

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