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Consejo de Redaccin
Director: AGUSTN GORDILLO Subdirector: AGUSTN A. M. GaRCa SaNZ Consejeros: MaRCELO BRUNO DOS SaNTOS SaNTIaGO R. CaRRILLO NICOLS DIaNa NICOLS ELIaCHEV FRaNCISCO J. FERRER JOSEfINa PaZOS KaRINa PRIETO ORLaNDO PULVIRENTI GUILLERmO SCHEIbLER GERaRDO SCHERLIS
El nuevo derecho administrativo global en Amrica Latina. / Benedict Kingsbury [et. al.]. 1a ed. Buenos Aires: Rap, 2009. 534 p.; 24x15 cm. ISBN 978-987-1313-65-5 1. Derecho Administrativo. I. Kingsbury, Benedict CDD 342
Ediciones Rap S. A.
Talcahuano 638 2 Piso D (C1013AAN) Ciudad de Buenos Aires - Argentina 4374-0661 lneas rotativas consulta@revistarap.com.ar www.revistarap.com.ar Diseo de Tapa: Cecilia Carozza Diseo de Editorial: Mara Gregorio Queda hecho el depsito que establece la Ley 11.723 ISBN 978-987-1313-65-5 IMPRESO EN LA ARGENTINA
Prohibida la reproduccin total o parcial, por medios electrnicos o mecnicos, incluyendo fotocopia, grabacin magnetofnica y cualquier sistema de almacenamiento de informacin sin autorizacin escrita del Editor. Este libro se termin de imprimir en octubre de 2009 en Primera Clase Impresores California 1231 (1168) - Buenos Aires, Argentina Tel.: 4301-0956
EL NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL EN AMRICA LATINA

desaFos para las inVersiones eXtranJeras, la regulacin nacional Y el Financiamiento para el desarrollo
Introduccin de BENEDICT KINGSbURY Y RICHARD B. STEWART
Un proyecto del Institute for International Law and Justice de la New York University School of Law, en conjunto con la Universidad de San Andrs y Res Publica Argentina.
El nuevo Derecho Administrativo Global en Amrica Latina

Desafos para las inversiones extranjeras, la regulacin nacional y el financiamiento para el desarrollo
NDICE
Introduccin
Introduction: Perspectives on the Development oF Global Administrative LaW in Latin America Por BENEDICT KINGSbURY Y RICHARD B. STEWART
pgina 11
EL NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL

El surgimiento del Derecho Administrativo Global Por BENEDICT KINGSbURY, NICO KRISCH Y RICHARD B. STEWART Hacia la unidad del orden Jurdico mundial Por AGUSTN GORDILLO El proYecto Derecho Administrativo Global: Una resea desde Brasil Por MICHELLE RATTON SANCHEZ BADIN
pgina 21
pgina 83
pgina 135
El impacto de las redes transgubernamentales en la evolucin del Derecho Administrativo Internacional Por PAbLO FERNNDEZ LAmELA
pgina 155
DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL E INVERSIONES EXTRAJERAS
El silencio de los tribunales argentinos Por HCTOR A. MAIRAL Los tratados bilaterales de inversin (TBIs) Y el convenio CIADI La evaporacin del derecho administrativo domstico? Por JORGE A. BARRAGUIRRE (H) Investor-State arbitration as governance: Fair and eQuitable treatment, proportionalitY and the emerging Global Administrative LaW Por BENEDICT KINGSbURY Y STEpHAN SCHILL What international investment laW and Latin America can and should demand From each other: Updating the Bello/Calvo doctrine in the BIT generation Por SANTIAGO MONTT Inversiones extranJeras en pases en desarrollo: Alguien debera intervenir a nivel global? Por EZEQUIEL NINO
pgina 183
pgina 203
pgina 221
pgina 295
pgina 333
Claude ReYes, Marcel Y otros contra Chile. Los eFectos de un Fallo de la corte interamericana de derechos humanos. comentarios Por JUAN PAbLO OLmEDO BUSTOS
pgina 357
la regulacin nacional baJo las inFluencias del derecho administrativo global

The RegulatorY reForm in BraZil: neW decision-maKing procedures and accountabilitY mechanisms Por PAULO TODESCAN LESSA MATTOS Los regmenes contra el lavado de activos en el contexto del Derecho Administrativo Global Por MARA ROCHA MACHADO Y GUILLERmO JORGE
pgina 377
pgina 425
Financiamiento para el desarrollo Y derecho administrativo global

El Financiamiento para el Desarrollo como campo de prctica, de estudio Y de innovacin Por KEVIN E. DAVIS La construccin global del Financiamiento internacional para el desarrollo. Derechos Humanos Y desarrollo sustentable Por JORGE DANIELTAILLANT
pgina 451
pgina 473
Conclusin
La globaliZacin Y el nuevo espacio pblico en la Argentina Por MARTN FEDERICO BHmER
pgina 515
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INTRODUCTION: PERSPECTIVES ON THE DEVELOPMENT OF GLOBAL ADMINISTRATIVE LAW IN LATIN AMERICA BENEDICT KINGSbURY RICHARD B. STEWART
This volume1 examines development-related investment and financing in Latin America, and associated global and national regulatory issues, from the new perspective of Global Administrative Law. The idea of Global Administrative Law begins with the twin observations that much economic governance by transnational and national institutions is a form of administration, and that this administration involves the exercise of power which can be channeled and controlled through the use of administrative law-type techniques nationally and internationally. This has important implications for both global and national regulatory governance. In the global or extra-national administrative space, Global Administrative Law encapsulates the use of administrative law techniques (such as transparency, participation, reasoned decision, review, and accountability) to promote both mutual accommodation and greater responsiveness by the growing variety of global regulatory bodies, including accountability and responsiveness to developing countries and civil society interests. The concept of Global Administrative Law thus encompasses the legal mechanisms, principles, and practices, along with supporting social understandings that promote or otherwise affect the accountability of global and regional administrative bodies for example, the World Bank, International Monetary Fund, World Trade Organization, International Standards Organization, the Basel Committee
1 The generous financial support of Carnegie Corporation of New York (grant to the IILJ) and NYU Law Schools DAgostino and Greenberg Faculty Research fund is gratefully acknowledged. We are also grateful to Alma Fuentes, Martin Bhmer, Gustavo Maurino, Carlos Rosenkranz, Luciana Ricart, Gisela Paris, Agustn Gordillo, Agustn Garca Sanz, Santiago Carrillo, and the whole teams of Res Publica Argentina and Universidad de San Andrs for their work on this book.
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of bank regulators, international investment tribunals, international criminal tribunals, internet governance bodies, and even international sports federations and their tribunals. In the national administrative space, global administrative law distils legal implications of the impact of global regulatory authorities and procedural and institutional practices and norms on domestic systems of decision making, including domestic administrative law and the role of courts and other tribunals; and conversely, the impact of these national practices on extra-national governance. The broad tendency of Global Administrative Law (with many exceptions and much contestation) is to ensure that global, regional and domestic governance bodies exercising powers of public importance meet adequate standards of transparency, consultation, participation, rationality, and legality, and that there is effective independent review of the rules and decisions
regulation, the increasing role of private regulators and public-private hybrid bodies, the wide array of informal institutional arrangements that operate of transnational as well as international normative sources and practices. Globalization has a more and more pervasive impact on government decisions and policies in Latin American countries. They are strongly affected by the decisions of global regulatory bodies in areas such as trade (e.g. WTO), investment (e.g. international investment arbitral tribunals), monetary policy (e.g. IMF), development aid (e.g. the World Bank and the Inter-American Development Bank), environment (e.g. OECD), health and safety (e.g. Codex Alimenatarius), human rights (e.g. the Inter-American Commission and Court of Human Rights), and others. They are also subject to regulatory requirements Bank and other multilateral and bilateral development assistance agencies) and through treaty provisions such as the provisions in investment treaties prohibiting expropriation of foreign investors investments (treaty provisions on fair and equitable treatment or expropriation can change the possibilities of re-negotiation of contracts and imposition of environmental and other regulatory requirements by host countries.) In many cases these requirements and conditions relate to decision making procedures and other governance elements that countries must follow in given areas, for example in adopting and enforcing regulatory measures that affect internationally traded products or services and international investment. Other bodies, including transnational networks of national regulators, private standard setting bodies, and hybrid public/private bodies, often have a more indirect but nonetheless powerful and more subtle effects are often especially powerful in the case of developing
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countries, which are particular dependent on foreign investment and assistance, and may often lack the institutional resources and expertise to influence, deflect, or otherwise deal with them. From the perspective of Global Administrative Law, these various regulatory and procedural and institutional impacts in Latin America raise at least five sets of questions for investigation. First, what has been the impact of these requirements and conditions, as well as of broader global governance dynamics, on government decision making and policies in Latin American countries, with particular emphasis on regulatory policies, procedures and the functioning of administrative law including the role of domestic courts? To what extent have these impacts been beneficial or adverse from the perspective of particular Latin American countries and their citizens? Second, are global regulatory bodies that impose these requirement and conditions, adequately accountable and responsive to the distinctive needs and interests or Latin American countries? Third, in so far as the legitimate interests and needs of Latin American countries are being adversely affected or disregarded by global authorities, to what extent can the development and adoption of new administrative law mechanisms and techniques in the global or national administrative space help address these problems? Fourth, who are the winners and losers from the adoption of global administrative law techniques and values? Does Global Administrative Law primarily serve the interests of rich countries and multinational firms and investors, or can it be harnessed to protect the interests of developing countries and social interests? Fifth, in what ways are Latin American countries and their civil society organizations knowledgeable and effective players in global regulatory governance, and how might this expertise be enhanced and integrated with better management of the domestic implications and influences of global regulatory standards and practices? These are large questions. To maintain a coherent focus, this volume seeks to illuminate some elements of these issues through substantial study of one particularly important and broad area of practice. This volume first presents the overall theoretical ideas of Global Administrative Law and global governance from several different perspectives, then uses these perspectives to consider the field of foreign investment, national regulation, and development finance. In doing so, we hope it also provides some indicative directions for the future development of global administrative law from the perspective of Latin American countries. This book represents one aspect of a collaboration on Global Administrative Law jointly sponsored and organized by the University of San Andrs in Buenos Aires, and the New York University Institute for International Law
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and Justice and its Global Administrative Law Project, with the energetic support of the journal Res Publica Argentina. Eight of the authors are based in Argentina, three are professors in Brazil, two are Chilean, and three of the papers are written by NYU Law School faculty (with co-authors trained in part at NYU.) An initial workshop and subsequent activities have provided a private lawyers and civil society representatives from many countries, along with some scholars from the United States and Europe, in discussing issues of global regulatory governance and administrative law from a Latin American perspective. The organizing institutions, together with partners in other developing countries around the world, have initiated this work in response to the risk that the emerging practice of Global Administrative Law will be overly and largely consolidated systems of administrative law. It is essential that the perspectives, experiences, ideas and contributions of developing countries, including the diverse countries of Latin America, shape the development of global administrative law. Further workshops of the NYU Global Administrative Law project have been held at the Centre for Policy Research in New Delhi, the University of Cape Town Law Faculty, Tsinghua Law School in Beijing, and issues concerning Global Administrative Law and global and national regulatory governance are now under way among these and several Latin American institutions, working also with the NYU IILJ and the University of Toronto, on topics such as corruption and money-laundering, control of access to essential medicines, procedures and institutions in competition law, uses of indicators in the South. Papers from this and other work, in English, Spanish, Portuguese, Chinese and other languages, are regularly added to the Global Administrative Law project website, www.iilj.org/GAL. K INGS , K RISCH , and S TEWART of the core idea of Global Administrative Law. They argue that much governance can be viewed as administration, that the control and channeling of public power through administrative-law type mechanisms is increasingly evident in global governance, and that there are some normative reasons to support this development even while recognizing that its
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of it contributing to injustices. The connections of these dimensions of global governance with developments in the theory and practice of Latin American public law and governance, particularly in Brazil, are addressed in the chapter by M ICHELLE R ATTON S NCHEZ B ADIN , one of several professors at FGV-Direito in So Paulo working centrally on Global Administrative Law and the national
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effects of global regulatory governance. In the next chapters, leading Argentine professor in administrative law, AGUSTIN GORDILLO, and PABLO FERNNDEZ LAmELA, consider the implications of legal globalization and of different types of global regulatory governance (including inter-governmental networks, which are the principal subject of FERNNDEZ LAmELAS chapter), for the practice and the conceptualization of public law and legal globalization in Latin America and elsewhere. These chapters together delineate the broad foundation on which national administrative lawyers increasingly are engaging with Global Administrative Law. The second section of the volume consists of six papers analyzing in depth foreign investment issues, particularly investor-state arbitration, using the optic of Global Administrative Law and governance. This is of fundamental practical importance, particularly to Argentina which has by far the most claims against it, but it also raises distinctive conceptual issues. What is the impact of internationalization of conflicts about investment on the rule of law in Latin American countries? What is, or should be, the impact on national administrative law, on the institutional roles of national courts, and on central and provincial governments and public agencies? In more basic policy terms, what is the best forum to settle disputes between government and private investors? Is there justification for the perceptions in relation to some Latin American situations that international arbitral tribunals tend to favor investors, and national courts tend to be pro-state; and if so, might the use of a Global Administrative Law approach in these tribunals and courts, where proper, make any difference to those perceptions? HCTOR MAIRAL, a prominent legal practitioner who has advised many investors, points to reasons foreign investors affected by the 2001-02 economic crisis have tended not to win cases against governmental authorities in Argentine courts, and indeed have tended not to bring their claims to the courts, having instead flocked to external arbitration if they could not negotiate settlements. He argues that the rush to arbitration as an extranational governance alternative ought to trigger reform of the Argentine judicial process, certainly to reduce court fees and resolve cases faster. JORGE BARRAGUIRRE (H), who has significant experience representing the Argentine government as defendant in arbitral proceedings brought by foreign investors, expresses misgivings about arbitral tribunals not applying what should be applicable national administrative law, and more generally about the erosion of national public authority through this arbitral jurisprudence. He contests claims that the arbitral tribunals should as a normative matter be regarded as truly representing Global Administrative Law authority. In that respect, he points to key features of national administrative courts that are not, in his view, fully replicated by international investor-state
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tribunals. National courts typically have one or more appellate levels, and they adhere to established administrative law principles such as transparency, participation, reasoned decision and legality. They have, in some countries, more specific expert knowledge of administration and of regulated industries than do investment arbitral tribunals, and thus command a particular expertise-based Weberian legitimacy. Most fundamentally, the national administrative space is an emanation of a national demos, with shared traditions and values including legal principles, whereas the global administrative space is not. BENEDICT KINGSBURY and STEpHAN SCHILL argue that investor-State arbitral tribunals must be regarded, as a factual matter, as exercising power in the global administrative space. In setting standards for State conduct vis--vis foreign investors, for example in defining what is improper administration or a violation of due process under fair and equitable treatment, tribunals set standards which may influence future conduct by the respondent State and other States, as well as conduct by other tribunals. They are thus governance actors, not merely decision-makers on single disputes. Moreover, tribunals in many circumstances act in fact as review agencies of a States specific actions, even while tribunals often purport to disavow such as role, as JORGE BARRAGUIRRE (H) notes. The tribunals are thus shaping the emerging body of Global Administrative Law. At the same time, this regulatory activity of arbitral tribunals attracts significant criticism, not only of specific decisions but with regard to the legitimacy of the decision-making powers of these tribunals as such. The chapter argues that applying Global Administrative Law criteria to, and in, the work of these tribunals could somewhat ameliorate parts of this legitimacy problem. This issue is addressed from one perspective by Chilean legal scholar SANTIAGO MONTT, who cautions about the dangers of the old gunboat diplomacy becoming gunboat arbitration, but argues that investment arbitration instantiating BELLO-CALVO principles can play a useful role in spurring Latin American legal systems to apply to citizens and foreigners alike the same kinds of liberal property, economic and process rights protections as the countries of the North Atlantic. EZEQUIEL NINO, drawing on experience of major Argentine NGOs in pressing for acceptance of their amicus briefs by investor-state tribunals in cases concerning privatization of urban water supplies (making arguments on matters such as the human right to water), notes that some tribunals have begun to accept such briefs but that there continue to be major difficulties for civil society views and interests (such as human rights interests of affected consumers) to be given serious weight in these processes. He associates this with wider patterns of secrecy or disregard for civil society interests in processes of global economic regulation, taking as a case study the use by the IMF of non-public side letters to public agreements, such as accompanied the stand-by facility agreement the IMF negotiated with Argentina in January 2003. One
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strategy for overcoming excessive secrecy, at least in national governments, is that described by JUAN P ABLO O L MEDO B USTOS , who helped bring the Claude Reyes case against Chile in the Inter-American Court of Human Rights. The case challenged refusal of the relevant Chilean investment agency to release information on environmental effects of a proposed foreign investment in the access to information, eventually precipitating an amendment to the Chilean constitution along similar lines. The chapters by N INO and O L MEDO point to the important need for sustained scholarly and policy work, from many angles, on the relations between Global Administrative Law and human rights, particularly with reference to global and national regulatory governance of economic issues. Part of the backdrop is major constitutional, legislative and institutional reforms regarding the role of human rights within domestic law, which many Latin American countries made after emerging from military dictatorships. In some cases, like Argentina, international human rights treaties can be enforced by national courts, and the interpretative decisions of international human rights tribunals may be regarded as a basis for decision for some domestic courts. Thus the roles of both national courts and of the Inter-American Court and Commission of Human Rights have changed. The Inter-American human rights bodies operate in some situations as part of a regulatory process, engaging in dialogues involving the executive branches of countries like Argentina, the domestic courts, and the networks of human rights NGOs that interact intensively with legislatures, national courts, and government ministries. These human rights dialogues can extend to commercial actors, to inter-government institutions such as the World Bank and the IADB, and in some respects to investor-state tribunals. But at the same time, the diverse demands placed on the state in relation to human rights are impacting both the states own regulatory structures and processes, and the national administrative law. Demands are made to increase the power and effectiveness of the state, to protect people against death squads, violent crime, and disruptions arising from transnational pressures on social policy to subject some non-state actors to regulation and to obligations aimed at promoting human rights; but also to protect these actors under human rights rubrics (due process of law, free speech, property rights, etc.) This complex problmatique invites future attention to several important research and policy questions on Global Administrative Law and human rights in the region. How well do the Inter-American bodies understand and perform their regulatory roles? Are they helped or hindered by other actors (including human rights NGOs) in doing this? How are understandings of the roles and place of the State changing within national and international human rights processes? Are
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these processes adequately addressing privatized entities, private actors, and changing methods of regulation? Is national administrative law aligned with human rights objectives? How do transnational NGO networks understand their roles in relation to regulatory and administrative questions having human rights dimensions? Are they effective? What is the impact of internationalization in the enforcement of human rights on democratic and administrative dynamics of Latin American countries, and how does this compare with prevailing views in Europe and the U.S.? Should the accountability of international agencies in their interpretations and applications of international conventions (including friendly settlements) be improved? To what extent are international tribunals and monitoring mechanisms of human rights in fact shaping, and should they be shaping, administrative law practices, obligations, mandates and public policies in Latin American countries? The third section of the book widens the discussion from investment to others areas of national economic regulation. PAULO TODESCAN LESSA MATTOS of the University of So Paulo uses a case study of public participation within the phalanx of independent regulatory agencies created in the Brazilian privatizations of the 1990s, to establish an account of the possibilities of vertical (intra-agency) accountability as a complement and alternative to extra-agency accountability to other bodies. He locates this case study within what he sees as a broader societal normative demand for manifestations of Habermasian deliberative democracy in relation to these privatized economic sectors. The innovative research presented in the chapter by MARA ROCHA MA(FGV-Direito in So Paulo) and GUILLERmO JORGE (San Andrs), shows the significant differences in the concrete regulatory application and consequences in Brazil and Argentina of the international anti-money laundering regime. With the goal of reducing illegal markets, usually conducted by organized crime groups, the anti-money laundering paradigm is a sophisticated crime control policy that involves substantial regulatory controls on financial markets, liberal professions, and financial transactions all around the world. Although the norms and supervisory structures are primarily defined by the Financial Action Task Force, which is a non-treaty limited-membership inter-governmental network body with strong peer-review arrangements, treaty-based intergovernmental bodies, networks of private banks, multilateral financial institutions, a network of Financial Intelligence Units (the Egmont Group) and various regional bodies all contribute actively to this governance process. The regime is premised on mandatory reporting of information by private sector actors, and includes strong sanctions powers exercised by the local state and by distant states and international bodies. This chapter documents the substantial variations in the effects in Brazil and Argentina that have resulted from superficially the same
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global regime, with very different effects on detection of official and electedpolitician corruption, personal financial reporting, and other issues. The fourth section of the book broadens from investment to examine the wider topic of Global Administrative Law in the field of development finance. NYU Professor KEVIN DAVIS, a pioneer of Financing Development as a field of legal research and study, sets forth its conceptual foundations. His work covers a range of development-finance techniques, extending from World Bank and IMF lending, sovereign borrowing on commercial bond markets, transnational project finance, through for-profit or non-profit microcredit, to official development assistance and private charitable aid. He integrates the private and commercial law elements of these techniques, with wider issues concerning the formulation and implementation of public policy and public interest, using Global Administrative Law approaches to help structure this analysis. JORGE DANIEL TAILLANT of CEDHA provides an Argentinian NGO perspective on methods of mobilization against proposals for two specific development projects, to construct pulp mills on the Uruguayan side of the Uruguay-Argentina border river. The opposition campaign included popular protests to mobilize the Argentine state, which then filed an inter-state case in the International Court of Justice. But much of the effort was by civil society groups operating in a wide array of global, regional, and domestic institutions, including their work with the International Finance Corporation of the World Bank, the procedures of the OECD Guidelines on Multinational Enterprises, public interest actions in Argentinas domestic courts, and litigation pressures against the Finnish Botnia Company. This mobilization of environmental opposition to a foreign investment in a neighbouring country where that investment received support, was conducted primarily on the traditional international law basis that detrimental and legally-cognizable effects would be felt in Argentina. But the dimension of concern for the extra-state environment, and the extrastate effects of civil society mobilization, adds a further complexity to the dynamics of Global Administrative Law analysis. Administrative law issues of process and standing, including the rights of different publics to have access to environmental information and to participate in environmental decisions, and rights of access to justice to redress denials of these rights, are becoming more and more significant in the legal governance of such dynamics. MARTIN BHmER, who as a public interest lawyer and founding Dean of the San Andrs Law School has been a prominent Argentine proponent of efforts to rethink Latin American legal practice and legal education under the current conditions of globalization, provides a fitting conclusion to a volume he played a substantial part in initiating. His short sketch of Argentine public law in different epochs, provides the context for his analysis of the challenges
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since the 1983 restoration of democracy in achieving a working combination of respect for and enforcement of fundamental human rights, consolidation of democracy, and the establishment of stable and effective sets of public rules. The transition after 1983 from authoritarian to constitutional government, from abuses of basic rights to commitments to national and international rights protections, from monopolies to privatization of utilities and other public services, and from a subdued to a highly active civil society pursuing distinct agendas, have been accompanied by increasingly active judges playing at times counter-majoritarian roles, and by a growth in public interest lawyering as well as new legal thinking in administrative law as in other fields. Overlain on all of this, however, have been the rapid changes in the terrain of engagement and in the position of the state, wrought by globalization. The democracy the country seeks to consolidate can no longer be understood simply under a conception of representative democracy that is mainly confined to parliamentary discussion and electoral decision. The multiplication of deliberative processes and sites of influence or control in national public law (regulatory agencies, the judicial power, administrative bodies) and in international governance, force the different actors to develop new approaches to decision-making and accountability, to give reasons for actions, and to repeatedly nudge or modify policies as they interact with this dynamic governance environment. These changes are again reconfiguring the available public spaces, and call for new skills which include the skills of global administrative lawyering. BHmER notes the deliberate paradox that will endure for as long as the idea of global administrative law takes its framing and content predominantly from North American or North Atlantic ideas and interests. The deepening and reshaping of Global Administrative Law is one part of the new enterprise he calls for in arguing for the deepening and reshaping of Argentine and Latin American public law, legal education, and lawyering skills under these new conditions. It is hoped that the increasing engagement of Latin American lawyers with these contemporary challenges, whether adopting, refashioning or rejecting the Global Administrative Law perspective on these issues, will have a substantial impact not only in Latin America, but in each context where these issues must rapidly and carefully be addressed.
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EL SURGIMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL1

Por BENEDICT KINGSbURY2 NICO KRISCH3 RICHARD B. STEWART4
1. Introduccin: El surgimiento inadvertido del derecho administrativo global Los modelos de gobernanza global5 que han surgido han sido moldeados por un poco evidente pero importante y creciente cuerpo de normas de derecho administrativo global. Este cuerpo de normas no se encuentra hoy en da unificado, de hecho, no es todava un campo organizado en la academia o en la prctica. El Proyecto de Investigacin sobre Derecho Administrativo Global de la Facultad
Traduccin al castellano del texto en ingls realizada por Gisela Paris y Luciana Ricart, LL.M. International Legal Studies, Facultad de Derecho de la New York University. El original puede ser consultado en http://www.iilj.org/GAL/LCPSymp.asp 2 Profesor de Derecho Murry & Ida Becker y Director del Institute of International Law and Justice de la Facultad de Derecho de la New York University. 3 Becario Investigador Junior, Merton College, Oxford. 4 Profesor Universitario, Profesor John E. Sexton y Director del Center on Environmental and Land Use Law de la Facultad de Derecho de la New York University. 5 Nota de traduccin: Hasta hace poco no exista una palabra en castellano que reflejara exactamente la acepcin de governance en ingls. Sin embargo, recientemente la Real Academia Espaola ha aceptado el uso del trmino gobernanza para referir a este concepto. Si bien en la literatura esta expresin todava no est del todo difundida, la utilizaremos a lo largo de la presente traduccin de acuerdo a la definicin dada por la Real Academia Espaola en la vigsimo segunda edicin del Diccionario de la Lengua Espaola. As, la definicin de gobernanza consiste en el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa y en la accin y efecto de gobernar o gobernarse. Disponible en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=gobernanza
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El surgimiento del Derecho Administrativo Global
de Derecho de la New York University6 es un esfuerzo para sistematizar los estudios de los distintos marcos nacionales, transnacionales e internacionales que tiene relacin con el derecho administrativo de la gobernanza global. A travs de la utilizacin de ideas desarrolladas en las primeras fases de este proyecto, en este artculo emprendemos la tarea de identificar, de entre estas variadas prcticas, algunas pautas en comn y conexiones lo suficientemente profundas y de largo alcance como para constituir el campo embrionario del derecho administrativo global. Sealamos algunos factores que incentivan el desarrollo de enfoques comunes, y de mecanismos de aprendizaje, de prstamo y mutuas remisiones, que contribuyen a un grado de integracin en el campo. Notamos, asimismo, algunas restricciones importantes y razones perdurables para la no-convergencia. Comenzamos haciendo una evaluacin en trminos normativos de los pros y los contras de promover un campo unificado de derecho administrativo global, y de los pros y los contras de algunas posturas en particular dentro del campo. Este artculo se nutre de las publicaciones de los colaboradores en el proyecto y de otras personas en el rea7 y busca llevar adelante a esta empresa colectiva; pero los resultados son slo preliminares. Subyacente al surgimiento del derecho administrativo global se encuentra el vasto incremento del alcance y formas de la regulacin transgubernamental y de la administracin que se propone enfrentar las consecuencias de la interdependencia globalizada en reas tales como la seguridad, las condiciones del desarrollo y la asistencia financiera a los pases en desarrollo, la proteccin ambiental, la regulacin bancaria y financiera, el cumplimiento de las leyes, las telecomunicaciones, el comercio de productos y servicios, la propiedad intelectual, los estndares laborales, los movimientos transfronterizos de poblaciones, incluyendo a los refugiados. Cada vez ms, estas consecuencias no pueden ser adecuadamente afrontadas a travs de medidas nacionales regulatorias y administrativas aisladas. Como resultado de ello, se han establecido diversos
6 Proyecto de Investigacin sobre Derecho Administrativo Global, Institute of International Law and Justice de la Facultad de Derecho de la New York University, en conjunto con el Center on Environmental and Land Use Law. Artculos de trabajo, una bibliografa y documentos del proyecto pueden ser encontrados en la pgina web del Instituto en http://www.iilj.org/GAL/default. asp. Esta pgina web tambin incluye vnculos a instituciones asociadas al proyecto, y a otros proyectos de investigacin a lo largo del mundo en reas relacionadas. Agradecemos por sus ideas y comentarios especficos a los diversos profesores, becarios visitantes y estudiantes que participaron en el proyecto, as como tambin a los participantes en la Conferencia de Hiroshima de la Sociedad Japonesa de Derecho Internacional, en un taller para profesores de la Facultad de Derecho de NYU, en un taller del Instituto de Derecho Global de NYU-Oxford en Merton College de la Oxford University. Reconocemos con suma gratitud el apoyo financiero del Fondo de Investigacin para Profesores Filomen DAgostino y Max Greenberg, del Programa Hauser Global Law School, y de una subvencin al IILJ de la Carnegie Corporation de New York. 7 Puede encontrarse una bibliografa extensa en A Global Administrative Law Bibliography, Law & Contemporary Problems, 68:2005, pp. 357-397.
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sistemas transnacionales de regulacin o de cooperacin regulatoria a travs de tratados internacionales y de redes intergubernamentales de cooperacin ms informales, desplazando muchas decisiones regulatorias del nivel nacional al nivel global. Adems, muchos de los detalles y de la implementacin de dicha regulacin se encuentran determinados por rganos administrativos transnacionales incluyendo organizaciones internacionales y grupos informales de funcionarios que desarrollan funciones administrativas pero que no estn sujetos directamente al control de los gobiernos nacionales o a los sistemas legales domsticos o, en el caso de los regmenes basados en tratados, a los Estados parte del tratado. Estas decisiones regulatorias pueden llegar a ser implementadas directamente por el sistema global a actores privados o, an ms frecuentemente, a travs de medidas de implementacin a nivel nacional. Asimismo, es cada vez ms importante la regulacin por rganos privados internacionales que establecen estndares y por organizaciones hbridas pblicoprivadas que pueden incluir, entre otros, representantes de empresas, ONGs, gobiernos nacionales, y organizaciones intergubernamentales. Esta situacin ha creado un dficit de la accountability8 en el creciente ejercicio del poder regulatorio transnacional, el cual ha comenzado a estimular dos tipos diferentes de respuestas: Primero, la tentativa de extender el derecho administrativo domstico a las decisiones regulatorias intergubernamentales que afectan a una nacin; y segundo, el desarrollo de nuevos mecanismos de derecho administrativo a nivel global para enfrentar decisiones tomadas y reglas adoptadas dentro de los regmenes intergubernamentales. Una cuestin un tanto distinta pero relacionada se da cuando las decisiones regulatorias efectuadas por una autoridad domstica afectan adversamente a otros Estados, a categoras determinadas de individuos u organizaciones, y son cuestionadas como contrarias a las obligaciones de ese gobierno bajo un rgimen internacional del cual es parte. Frente a esto, una respuesta ha sido el desarrollo por los regmenes intergubernamentales de estndares de derecho administrativo y mecanismos a los cuales los administradores nacionales deben conformarse en aras de asegurar su cumplimiento y accountability adecuada con el rgimen internacional. Para incrementar su legitimidad y efectividad, algunos rganos regulatorios no compuestos exclusivamente de Estados rganos hbridos pblico-privados, y puramente privados han comenzado
8 Nota de traduccin: no existe una palabra en espaol que refleje acabadamente el significado de accountability. El concepto que mejor refleja la acepcin de accountability es rendicin de cuentas. Por la familiaridad del trmino en ingls, en las publicaciones sobre teora democrtica hemos dejado el trmino original en la traduccin. Sin embargo, en otras formas del concepto a lo largo del texto en ingls, como be held accountable o accountability mechanisms a veces se utilizarn variaciones de la expresin rendicin de cuentas.
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tambin a adoptar procedimientos administrativos de toma de decisiones y de reglamentacin. Estos desarrollos nos llevan a definir al derecho administrativo global como aqul que incluye los mecanismos, principios, prcticas y los acuerdos sociales que los respaldan y que promueven o que de otra forma afectan la accountability de los rganos globales administrativos, en particular asegurndose de que cumplan con los estndares adecuados de transparencia, participacin, toma de decisiones razonada, y legalidad, y promoviendo la efectiva evaluacin de las normas y decisiones que aprueban. Los rganos globales administrativos incluyen rganos regulatorios intergubernamentales formales, redes regulatorias informales intergubernamentales informales y arreglos de coordinacin, rganos regulatorios nacionales que operan en relacin con un rgimen internacional intergubernamental, rganos regulatorios hbridos pblico-privados, y algunos rganos regulatorios privados que ejercen funciones de gobernanza trasnacional de importancia pblica especfica. Al proponer tal definicin, tambin estamos planteando que la mayor parte de la gobernanza global puede ser entendida y analizada a travs de la accin administrativa: La reglamentacin administrativa, el procedimiento administrativo que dirime intereses contrapuestos, y otras formas de decisiones y gestin regulatoria y administrativa. El derecho domstico da por presupuesto un sentido compartido de lo que constituye la accin administrativa, si bien puede ser definida primordialmente en sentido negativo como actos estatales que no son ni legislativos ni judiciales y si bien los lmites entre estas categoras son difusos en los mrgenes.9 Ms all de la esfera de influencia del Estado, no prevalece tal consensuada diferenciacin funcional; el paisaje institucional es mucho ms variado que en el marco domstico. Sin embargo, muchas de las instituciones internacionales y regmenes que se embarcan en la gobernanza global realizan funciones que la mayora de los abogados iuspublicistas nacionales considerara que tiene un carcter administrativo genuino: Operan en el mbito de conferencias diplomticas altamente publicitadas y de redaccin de tratados, pero en conjunto regulan y administran amplios sectores de la vida econmica y social a travs de decisiones especficas y de regulacin administrativa. Creemos que conceptualmente la accin administrativa puede ser distinguida de la legislativa en forma de tratados, y de la jurisdiccional en la forma de ocasionales soluciones de controversias entre Estados u otras partes en disputa. Como en el marco domstico, la accin administrativa a nivel global tiene elementos tanto legislativos como jurisdiccionales. Incluye
9 Sobre el ejemplo alemn, ver MAURER, HARTmUT, Allgemeines Verwaltungsrecht, CH Beck Verlag, 2002, 14th ed.
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la reglamentacin administrativa, no en forma de tratados negociados por Estados, pero de estndares y de reglas de aplicacin general adoptadas por rganos subsidiarios.10 Tambin incluye decisiones informales tomadas al controlar e implementar regmenes regulatorios internacionales. Como una cuestin de demarcacin provisoria, podemos decir que la accin administrativa global incluye la reglamentacin administrativa, la funcin adjudicativa, y otras decisiones que no son ni conclusin de tratados ni simple solucin de controversias entre partes.11 En este artculo, pretendemos desarrollar un enfoque de la accin administrativa global delineando y elaborando lo que creemos es el campo naciente del derecho administrativo global. Hacemos un estudio de los temas y desafos ms importantes de este campo naciente, y comenzamos a esquematizar los elementos de una agenda de investigacin para su desarrollo posterior. Organizamos este artculo explorando, correlativamente, cinco tipos de cuestiones que son centrales a la prctica actual y al trabajo posterior: 1. Cuestiones sobre los modelos bsicos estructurales de la administracin global, y cmo la variacin entre ellos est modelando nuevos mecanismos de accountability; 2. cuestiones metodolgicas y empricas relacionadas con el alcance y las fuentes del derecho administrativo global, los mecanismos de accountability, y los principios doctrinarios que actualmente existen o que surgen en la prctica; 3. cuestiones normativas sobre cmo justificar y defender dichos mecanismos; 4. cuestiones de diseo institucional en cuanto a cmo dichos mecanismos deberan ser diseados para asegurar accountability sin comprometer indebidamente a la eficacia; y 5. cuestiones de teora poltica positiva sobre el surgimiento y diseo de dichos mecanismos y qu factores pueden conducir a su xito. 2. La estructura del espacio administrativo global La conceptualizacin del derecho administrativo global presupone la existencia de una administracin global o transnacional. Nosotros sostenemos que existe suficiente cantidad de administracin global y transnacional como para poder identificar hoy en da un espacio administrativo global multifactico (un concepto al cual volveremos en breve), poblado de varios y diversos tipos de instituciones regulatorias administrativas y de varios tipos de entidades que son
10 Algunas formas de toma de decisiones globales administrativas estn ntimamente conectadas con la solucin de controversias, sobre todo porque rganos cuasi-judiciales como el rgano de Apelacin del rgano de Solucin de Controversias de la OMC tambin desarrolla funciones regulatorias de supervisin importantes. 11 Ver STEWART, RICHARD B., U.S. Administrative Law: A model for Global Administrative Law?, Law and Contemporary Problems, 68:2005, pp. 63-108. Puede consultarse en http://www.iilj. org/publications/documents/10120503_Stewart.pdf
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los sujetos de la regulacin, incluyendo no slo Estados sino tambin individuos, empresas, y ONGs. Pero esta visin es sin dudas debatible. Muchos abogados internacionalistas todava ven a la administracin mayormente como una extensin del Estado o excepcionalmente de entidades interestatales con un alto nivel de integracin, como la Unin Europea. Bajo esta visin, que se complementa con lo que hasta ahora ha sido una concentracin de los abogados administrativistas mayormente domstica o de la UE, la accin internacional podra coordinar y asistir a la administracin domstica, pero dada la falta de un poder ejecutivo internacional y de su capacidad, no constituye accin administrativa de por s. Esta visin, sin embargo, se contradice con el crecimiento rpido de regmenes regulatorios internacionales y transnacionales con componentes y funciones administrativas. Algunos de los regmenes regulatorios ms densos han surgido en la esfera de la regulacin econmica: Las redes y comits de la OCDE, la administracin y los comits de la OMC, los comits del G-7/G-8, de las estructuras de cooperacin anti-monopolio,12 y la regulacin financiera desarrollada por, entre otros, el FMI, el Comit de Basilea13 y el Grupo de Accin Financiera Internacional. La regulacin ambiental es en parte el trabajo de rganos administrativos no-ambientales como el Banco Mundial, la OCDE y la OMC, pero cada vez ms se estn estableciendo estructuras regulatorias de largo alcance en regmenes especiales como el esquema de comercio de futuras emisiones y el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto. La accin administrativa es un componente importante ahora de muchos regmenes de seguridad internacional, incluyendo el trabajo del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y de sus comits, y en campos relacionados como la regulacin de la energa nuclear (la AIEA) o el mecanismo de supervisin de la Convencin sobre Armas Qumicas. Una breve reflexin sobre estos ejemplos indica inmediatamente que el panorama extraordinariamente variado de la administracin global es el resultado no slo de amplias reas de regulacin y de las correlativas diferenciaciones funcionales entre instituciones, sino tambin del carcter multifactico de la administracin de la gobernanza global. En esta seccin pretendemos proporcionar algunas herramientas conceptuales para organizar el anlisis de estos fenmenos diversos identificando las diferentes estructuras y temas de la administracin global y proponiendo la nocin de un espacio administrativo global.
En temas de anti-monopolio (antitrust), ver FOX, ELEANOR, International Antitrust and the Doha Dome, Virginia Journal of International Law, 43:2003, pp. 925-32. 13 Para un anlisis del Comit de Basilea, ver ZARING, DAVID, International Law by Other Means: The Twilight Existence of International Financial Regulatory Organizations, Texas International Law Journal, 33:1998, pp. 287-91; asimismo, ZARING, DAVID, Informal Procedure, Hard and Soft, in International Administration, Chicago Journal of International Law, 5:2005, p. 547.
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Este emprendimiento en algn punto se nutre de ciertas concepciones de la administracin internacional y del derecho administrativo internacional que se desarrollaron a mediados del siglo diecinueve y cuyo uso se volvi frecuente en las dcadas de 1920 y 1930. La idea de analizar la gobernanza transnacional como administracin sujeta a principios de derecho administrativo particulares se encuentra, por ejemplo, en la obra de los reformadores sociales y constructores de instituciones de fines del siglo diecinueve, como la concepcin de Lorenz von Stein del trabajo en salud pblica internacional en trminos administrativos.14 Este enfoque administrativo fue incitado por el auge de las instituciones regulatorias internacionales, uniones internacionales, que trataban temas tales como servicios postales, navegacin, y telecomunicaciones, a veces con poderes importantes de reglamentacin secundaria que no requeran ratificacin nacional para tener fuerza legal.15 La cooperacin de los actores administrativos domsticos que tena lugar en el marco de estas uniones, y el rol central de los actores domsticos para el xito de los regmenes en cuestin, llev a algunos autores a adoptar una nocin amplia de administracin internacional que inclua tanto instituciones internacionales como actores administrativos domsticos cuando stos realizaban acciones con repercusin transfronteriza.16 Estos enfoques exhaustivos, junto con la idea de los elementos administrativos en las relaciones exteriores, desaparecieron en la mayora de los textos comunes de derecho internacional despus de 1945,17
14 VON STEIN, LORENz, Einige Bemerkungen ber das internationale Verwaltungsrecht, Jahrbuch fr Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft im Deutschen Reich, 6:1882, p. 395. Para una discusin sobre la historia temprana del campo, ver GASCN y MARIN, JOS, Les transformations du droit administratif international, Recueil des Cours, 34:1930, pp. 7-15; y, ms recientemente, TIETjE, CHRISTIAN, Internationalisiertes Verwaltungshandeln, Berlin, Duncker & Humblot, 2001. Sobre LORENz VON STEIN, ver SCHULz-NIESWANDT, FRANk, Die Lehre vom ffentlichen Gesundheitswesen bei Lorenz von Stein, Kiel, Quellen zur Verwaltungsgeschichte, 1989. 15 Ver REINSCH, PAUL S., International Administrative Law and National Sovereignty, American Journal of International Law, 3:1909, p. 1; ver tambin NGULESCO, PAUL, Principes du droit international administratif, Recueil des Cours, 51:1935, p. 579. Para una obra central que desarrolla un enfoque de derecho internacional privado sobre el derecho administrativo en cuestiones transfronterizas, ver NEUmEYER, KARL, Internationales Verwaltungsrecht, t. 4, Munich Berlin, J. Schweitzer, 1936. 16 Ver KAzANSkY, PIERRE, Thorie de ladministration internationale, Revue Gnrale de Droit International Public, 9:1902, p. 360; ver, asimismo, NGULESCO, Principes du droit international administratif, op. cit., pp. 589-93. GEORGE SCELLE, en los primeros dos volmenes de su Prcis de droit des gens, esboza algunos aspectos de este enfoque, focalizndose en el doble rol de las agencias gubernamentales nacionales como actores nacionales y administradores de la accin internacional. SCELLE tena la intencin de desarrollar este enfoque en un tercer volumen sobre derecho administrativo internacional. Ver SCELLE, GEORGE, Prcis de droit des gens, t.1, Pars, Sirey, 1932, p. 69. 17 Se siguen identificando nociones tales como uniones administrativas internacionales en obras como las de WOLfRUm, RDIGER International Administrative Unions, en BERNHARDT, RUDOLf (ed.), Encyclopedia of Public International Law, t. 2, Amsterdam, North-Holland, 1995, p. 1041. Los tribunales internacionales de las organizaciones internacionales, y los mecanismos de control a ellos asociados, han desde antao tenido que lidiar con un limitado pero importante
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si bien se pueden encontrar significativas excepciones en la obra de WILfRED JENkS, SOjI YAmAmOTO y algunos otros.18 Nuestra conceptualizacin de la administracin global busca revitalizar la versin ms amplia que yace detrs de esos enfoques previos. 2.1. Cinco tipos de administracin global Se pueden distinguir cinco tipos principales de regulacin administrativa globalizada: (1) Administracin por parte de organizaciones internacionales formales; (2) administracin basada en la accin colectiva de redes transnacionales de acuerdos de cooperacin entre funcionarios reguladores nacionales; (3) administracin distribuida llevada a cabo por reguladores nacionales bajo tratados, redes u otros regmenes cooperativos; (4) administracin por acuerdos hbridos intergubernamentales-privados; y (5) administracin por instituciones privadas con funciones regulatorias. En la prctica, muchas de estas capas se superponen o se combinan, pero nosotros proponemos esta seleccin de tipos ideales para facilitar investigaciones futuras.19 En la administracin internacional, los actores administrativos principales son las organizaciones formales intergubernamentales establecidas por un tratado o acuerdo ejecutivo. Un ejemplo central es el Consejo de Seguridad de la ONU y sus comits, que adoptan legislacin subsidiaria, toman decisiones
aspecto de la administracin internacional relativo a los derechos de los empleados de estas organizaciones y a temas generales relativos al servicio civil internacional. La decisin del Tribunal Administrativo de la Organizacin Internacional del Trabajo en Bustani v. Organization for the Prohibition of Chemical Weapons (Judgment 2232, 16-VII-2003, disponible en http://www.ilo. org/public/english/tribunal/fulltext/2232.htm), ejemplifica el rol importante que estos tribunales pueden llegar a jugar en ciertos casos. El tribunal acept algunos elementos de la queja de JOS BUSTANI, por su despido del puesto de Director General de la OPCW, un despido que se dio a continuacin de ciertas confrontaciones con los Estados Unidos sobre la inspeccin de instalaciones qumicas bajo el rgimen del OPCW; ver, asimismo, STANI, ANA, Removal of the Head of a Multilateral Organization Independence of International Organization and Their SecretariatPolitical Interference by Member State in the Operation of International Organization, American Journal of International Law, 98:2004, p. 810. 18 JENkS, C. WILfRED, The Proper Law of International Organisations, Londres, Stevens & Sons Ltd., 1963; YAmAmOTO, SOjI, Kokusai gyoseiho no sonritsu kiban (The Positive Basis of International Administrative Law), Kokusaiho Gaiko Zasshi (The Journal of International Law and Diplomacy), 76:1967, p. 5; ver, asimismo, JORDAN, RObERT S., International Administration: Its Evolution and Contemporary Applications, Londres, Oxford University Press, 1971; y HAHN, HUGO J., Control Under the Euratom Compact, American Journal of Comparative Law, 7:1958, p. 23. 19 Sobre la combinacin de los diversos niveles en la administracin de la UE, ver CASSESE, SAbINO, European Administrative Proceedings, Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 21; ver asimismo DELLA CANANEA, GIACINTO, The European Unions Mixed Administrative Proceedings, Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 197; CHITI, EDOARDO, Administrative Proceedings Involving European Agencies, Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 219. 28
vinculantes relacionadas a pases en particular (mayormente en forma de sanciones), e incluso tienen incidencia directa sobre los individuos a travs de las sanciones dirigidas y la lista relacionada de personas que se estima responsables de amenazas a la paz internacional. De modo similar, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ha asumido varias otras tareas regulatorias y administrativas, como la determinacin del estatuto de refugiado y la administracin de campos de refugiados en muchos pases. Otros ejemplos los constituyen la evaluacin de los riesgos globales para la salud y la publicacin de advertencias previas por parte de la Organizacin Mundial de la Salud, el hecho de que el Grupo de Accin Financiera Internacional evale polticas contra el lavado de dinero y aplique sanciones por la violacin por Estados en particular de los estndares que ste ha adoptado, los mecanismos de cumplimiento con el Protocolo de Montreal bajo el cual rganos subsidiarios de carcter administrativo se ocupan del no cumplimiento de dichas normas por las partes del Protocolo, y los estndares de buena gobernanza establecidos por el Banco Mundial para ciertos pases en desarrollo como condicin para otorgarles ayuda financiera. Por el contrario, las redes transnacionales y los acuerdos de coordinacin se caracterizan por la ausencia de estructura de toma de decisiones vinculantes y por el predominio de una cooperacin informal entre los reguladores estatales. Esta forma horizontal de cooperacin puede, aunque no debe hacerlo necesariamente, ocurrir en el marco de un tratado. Por ejemplo, el Comit de Basilea rene a los jefes de varios bancos centrales, fuera de la estructura de un tratado, para que puedan coordinar entre s cuestiones tales como los requisitos de la cantidad de capital adecuado que deben poseer los bancos. Los acuerdos no son jurdicamente vinculantes pero pueden ser altamente efectivos. Otro ejemplo lo constituye la presin ejercida por los expertos de la OMC para el reconocimiento mutuo de normas regulatorias y de decisiones entre los estados miembros, estableciendo de esa forma una fuerte cooperacin horizontal a travs de la cual los actos regulatorios de un Estado automticamente cobran validez en el otro.20 Los reguladores nacionales tambin han desarrollado, de manera bilateral, convenios para el mutuo reconocimiento de estndares nacionales regulatorios o procedimientos de conformidad y otras formas de coordinacin regulatoria, como determinaciones de equivalencia regulatoria.21
20 Ver SHApIRO, SIDNEY, International Trade Agreements, Regulatory Protection, and Public Accountability, Administrative Law Review, 54:2002, pp. 453-57. 21 Ver NICOLAIDIS, KALYpSO / SHAffER, GREGORY, Managed Mutual Recognition Regimes: Governance without Global Government, Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 251. Puede consultarse en http://www.iilj.org/publications/documents/2005.6NicolaidisShaffer.pdf
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En la administracin dispersa, las agencias regulatorias domsticas actan como parte del espacio administrativo global: Toman decisiones sobre temas que generan preocupacin a nivel extranjero o global. Un ejemplo es el ejercicio de jurisdiccin regulatoria extra-territorial, por la cual un Estado busca regular una actividad que primordialmente se desarrolla en algn otro lado. En algunos casos, dicha regulacin est sujeta a limitaciones substantivas e incluso a requisitos procedimentales establecidos internacionalmente, lo cual resulta evidente de la decisin de 1998 del rgano de Apelacin de la OMC en el caso Estados Unidos Prohibicin de las Importaciones de Determinados Camarones y Productos del Camarn (Camarones-Tortugas.)22 Sin embargo, incluso la administracin domstica sin efectos extraterritoriales inmediatos puede ser parte del espacio administrativo global, especialmente cuando se encarga de implementar un rgimen internacional. Hoy en da, los reguladores nacionales en materia ambiental que se ocupan de la conservacin de la biodiversidad o de las emisiones de gases del efecto invernadero forman a menudo parte de la administracin global, como tambin de la puramente nacional: Son responsables de implementar el derecho ambiental internacional para el logro de los objetivos comunes, y sus decisiones conciernen por lo tanto a los gobiernos (y al pblico) de otros Estados, as como tambin al rgimen ambiental internacional que estn implementando. Los acuerdos para el reconocimiento mutuo de estndares y certificaciones entre determinados reguladores nacionales pueden poseer tambin algunas de las cualidades de la administracin distribuida, si bien las opiniones al respecto varan ampliamente en cuanto a cul sera la mejor manera de comprender el mosaico de convenios de reconocimiento mutuo y enfoques cooperativos comparables. El cuarto tipo de administracin global es la administracin hbrida privada-intergubernamental. Los rganos que combinan a actores privados y gubernamentales adoptan formas muy diversas y cobran cada vez mayor importancia. Un ejemplo es la Comisin del Codex Alimentarius, que adopta estndares de seguridad alimenticia a travs de un proceso de decisin que hoy en da incluye una amplia participacin tanto de actores no-gubernamentales como de representantes gubernamentales, y que produce estndares que adquieren un efecto cuasi-obligatorio a travs del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) de la OMC. Otro ejemplo es el rgano regulador de las direcciones en Internet, Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), el cual fue establecido como un rgano no-gubernamental, pero
22 rgano de Apelacin de la OMC, Estados Unidos Prohibicin de las Importaciones de Determinados Camarones y Productos del Camarn, WT/DS58/AB/R Doc. n. 98-3899 (12-X-98), de aqu en adelante, Camarones-Tortugas; ver la discusin infra Parte III.C.3; ver tambin Estados Unidos - Medidas de salvaguardia definitivas sobre las importaciones de determinados productos de acero, WT/DS248/AB/R (2003), de aqu en adelante, Estados Unidos Acero.
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que luego comenz a incluir representantes gubernamentales que adquirieron poderes considerables, frecuentemente a travs de su participacin en el Comit Asesor Gubernamental del ICANN, a partir de las reformas de 2002. Es difcil poder determinar cmo el derecho administrativo debe ser configurado o tornarse operativo en relacin con dichos rganos. La participacin de actores estatales, sujetos a las restricciones del derecho pblico nacional e internacional, en tanto que los actores privados no lo estn y que incluso pueden tener deberes contradictorios como confidencialidad comercial, resulta en una amenaza de controles muy irregulares y potencialmente perjudiciales. Sin embargo, el desafo es importante y lo suficientemente notable como para que demos tratamiento a estos rganos hbridos como una categora separada. En quinto y ltimo lugar, muchas de las funciones regulatorias son llevadas a cabo por rganos privados.23 Por ejemplo, la Organizacin Internacional para la Estandarizacin (ISO, por sus siglas en ingls) ha adoptado ms de 13,000 estndares que armonizan reglas de produccin y procesamiento a nivel mundial. En una menor escala, algunas ONGs han llegado a desarrollar estndares y mecanismos de certificacin para productos que se comercian internacionalmente, como por ejemplo caf comerciado equitativamente y madera de construccin cosechada de forma sostenible. Algunas empresas han establecido normas y marcos regulatorios en varias industrias, que abarca desde el sistema de notas de crdito de la Sociedad para las Telecomunicaciones Financieras Interestatales Mundiales (SWIFT, siglas en ingls), a los estndares para la produccin de aparatos deportivos de la Asociacin de Trabajo Equitativo. En el derecho nacional, dichos rganos privados son tpicamente tratados como clubes ms que como administradores, a no ser que ejerzan poder pblico por delegacin explcita. Pero en la esfera global, debido a la falta de instituciones pblicas internacionales, stos a menudo tienen mayor poder e importancia. Sus actos no son muy distintos en especie a muchas normas pblicas intergubernamentales de carcter no vinculante, y frecuentemente pueden llegar a ser ms efectivas. Sugerimos aunque con cierta cautela que los mrgenes del campo de la administracin global sean extendidos a las actividades de algunos de estos rganos no gubernamentales. El caso de ISO es un buen ejemplo: Sus decisiones no slo tienen impactos econmicos considerables, sino que tambin son usadas en decisiones regulatorias por autoridades creadas en virtud de un tratado, como la OMC. Un ejemplo de un rgano regulatorio privado que est menos conectado con la accin estatal o inter-estatal es la Agencia Mundial AntiDoping, una organizacin conectada con el Comit Olmpico Internacional, que aplica cuidadosamente estndares del debido proceso al tratar los casos de
23 Ver, en general, BIERSTEkER, THOmAS J. / HALL, RODNEY BRUCE (eds.), The Emergence of Private Authority in Global Governance, Londres, Oxford University Press, 2002.
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atletas que se sospecha han utilizado substancias prohibidas, y que culmina en el sistema de apelacin de la Corte Internacional de Arbitraje para el Deporte, rgano de carcter privado. Las propuestas de extender los enfoques del derecho administrativo a dichos rganos se topan con importantes problemas de ndole normativo y prctico, a pesar de que estos problemas sean especficos de cada contexto en lugar de ser uniformes. Creemos que es deseable estudiar dichos rganos como parte de la administracin global y localizar tanto similitudes como diferencias en los mecanismos de accountability desarrollados para los rganos pblicos y privados. 2.2. Los sujetos de la administracin global: Estados, individuos, empresas, ONGs, y otras colectividades. Desglosar la dicotoma domstico-internacional puede llegar a tener repercusiones adicionales sobre el modo en el que concebimos a los sujetos de la administracin global. En su concepcin tradicional, los sujetos del derecho internacional eran los Estados. En forma similar, la gobernanza global es la disciplina que estudia el comportamiento de los Estados con respecto a otros Estados. Sin embargo, cada vez ms los programas regulatorios acordados en el plano internacional por los estados son llevados a cabo a travs de medidas tomadas por los gobiernos a nivel domstico para regular la conducta privada. La regulacin coordinada de la conducta privada es a menudo el propsito mismo del proyecto internacional en campos como la regulacin de la contaminacin o de las prcticas financieras. En la teora clsica, las medidas regulatorias domsticas constituyen la implementacin por parte de los Estados de sus obligaciones internacionales. Los actores privados son nicamente aludidos formalmente en la etapa de implementacin, y ello es slo una cuestin domstica. Pero los reales destinatarios de dichos regmenes regulatorios globales son ahora cada vez ms los mismos que en el derecho domstico: A saber, los individuos (tanto como agentes morales y como actores econmicos y sociales)24 y las entidades colectivas como las sociedades comerciales y, en algunos casos, las ONGs.25 Esta caracterizacin es an ms eficaz cuando los rganos internacionales toman decisiones que tienen consecuencias jurdicas directas para los individuos o las empresas sin ningn tipo de intervencin para la accin del
24 Ver STEWART, U.S. Administrative Law: A model for Global Administrative Law?, op. cit. La postura que mantiene que los individuos son los sujetos ltimos de toda regulacin legal ha sido mantenida por una de las tradiciones liberales de abogados internacionalistas. Ver, por ej., BRIERLY, J.L., Rgles gnrales du droit de la paix, Recueil des Cours, 58:1936, pp. 47-52. 25 Para un enfoque precoz sobre las mismas lneas, ver NGULESCO, Principes du droit international administratif, op. cit., p. 604-05. Para tendencias que indiquen una similar conceptualizacin en la Unin Europea, incluyendo por las cortes de la UE, ver DELLA CANANEA, The European Unions Mixed Administrative Proceedings, op. loc. cit.
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gobierno nacional. Como ejemplos de ello se pueden incluir la certificacin de proyectos CDM por el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto, las determinaciones del estatuto de refugiado de individuos llevadas a cabo por el ACNUR, y la certificacin de ciertas ONGs por las Naciones Unidas como especficamente autorizadas para participar en sus procedimientos. La concepcin de los actores privados como sujetos de la administracin global se hace tambin evidente en mucha de la gobernanza regulatoria lograda a travs de redes, en las cuales los reguladores nacionales llevan a cabo tanto un rol a nivel internacional, decidiendo en forma colectiva con sus contrapartes sobre requisitos regulatorios aplicables a las empresas privadas (por ejemplo, bancos comerciales), como un rol a nivel domstico al implementar y hacer cumplir esas mismas normas a las empresas que estn en su jurisdiccin regulatoria. Esto es an ms evidente en el caso de los acuerdos de gobernanza privada como ISO, en donde la mayora de los estndares son diseados para la implementacin por empresas privadas, incluso cuando tambin pueden ser implementados en el derecho nacional. En otras situaciones, el objetivo del rgimen internacional es lograr ciertos cambios deseados en la conducta privada imponiendo obligaciones regulatorias en los Estados y supervisando la manera en la cual los estados regulan a los actores privados sujetos a su jurisdiccin. Estos acuerdos son similares a los modelos de gobernanza de mltiples niveles que han sido desarrollados para entender a la Unin Europea y al espacio administrativo europeo.26 Entre algunos ejemplos se incluyen la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies en Peligro de Extincin (CITES),27 el Protocolo de Montreal relativo a Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono, la Convencin de Basilea para el Control Transfronterizo de Residuos Peligrosos, y las Convenciones de la Organizacin Mundial del Trabajo (OIT.) Los rganos internacionales administrativos responsables de promover y supervisar la implementacin a menudo juegan un papel principalmente regulatorio, fuera de y en contra de la teora clsica. En muchas oportunidades, los rganos administrativos en cuestin han asumido una estructura corporativa mixta pblico-privada en la cual las empresas y las ONGs participan junto con los representantes de los Estados; esto se nutre del enfoque de larga data ejemplificado por la estructura corporativa tripartita de la OIT basada en la representacin por parte de las delegaciones nacionales de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores.
26 Ver SHApIRO, MARTIN, The Institutionalization of European Administrative Space, en STONE SWEET, ALEC (ed., et al.), The Institutionalization of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2001, p. 94; SIEDENTOpf, HEINRICH, Der europische Verwaltungsraum, Baden-Baden, Nomos, 2004. 27 Nota del traductor: Sigla en ingls
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Incluso en otras reas, los Estados son los sujetos primarios de la regulacin global, la cual es llevada a cabo para proteger o beneficiar a diversos grupos de individuos, actores econmicos privados o intereses sociales. Algunos ejemplos de ello lo constituyen los estndares de buena gobernanza y de rule of law28 y los estndares ambientales impuestos por agencias como el Banco Mundial como condicin para proporcionar ayuda financiera a pases en desarrollo, incluyendo la realizacin de evaluaciones de impacto ambiental para los proyectos de desarrollo. Finalmente, en algunas reas de administracin regulatoria, como la seguridad internacional, todava pisa fuerte la visin clsica en el sentido de que la gobernanza global se dirige hacia la conducta de los gobiernos hacia otros gobiernos, ms que hacia actores privados. Sin embargo, incluso aqu la creciente privatizacin de las actividades de seguridad internacional, como el uso creciente de contratistas privados para llevar a cabo funciones estatales tradicionales como la ocupacin militar de Irak, est comenzando a erosionar la visin clsica.29 Estos diversos ejemplos sugieren que las diferencias en los sujetos de los regmenes administrativos globales en algunos casos individuos o empresas, en otros tanto Estados como actores de mercado, y en otros, Estados con distintos grupos de individuos, actores de mercado, ONGs, o intereses sociales como los beneficiarios, e incluso en otros casos los Estados solamente dependeran de las diferencias en la materia, los objetivos de la regulacin, y las caractersticas funcionales del problema a regular. Este es un tema de gran importancia para las investigaciones futuras. 2.3. Un espacio administrativo global? Esta breve resea de estructuras y ejemplos indica que ciertas funciones regulatorias de gran importancia no tienen ms un carcter exclusivamente domstico y se han tornado considerablemente transnacionales o globales. Esto es especialmente cierto en el rea de la reglamentacin, en la cual la accin
28 Nota de traduccin: Tampoco existe en espaol un concepto idntico que refleje la acepcin del trmino rule of law, si bien normalmente puede traducirse como estado de derecho o imperio de la ley. Como en las ocasiones anteriores, hemos mantenido el concepto original en ingls por su uso frecuente en la literatura jurdica sobre el tema. 29 Ver LEANDER, ANNA, Conditional Legitimacy, Reinterpreted Monopolies: Globalisation and the Evolving State Monopoly on Legitimate Violence, COPRI Working Paper 2002/10, p. 18, en http://www.ciaonet.org/wps/lea04.pdf; KRAHmANN, ELkE, Private Firms and the New Security Governance, Conflict, Security and Development, 5:2005, pp. 247 y ss.; SINGER, PETER W., War, Profits, and the Vacuum of Law: Privatized Military Firms and International Law, Columbia Journal of Transnational Law, 42: 2004, p. 521.
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genuinamente internacional se combina con accin por reguladores nacionales en redes de coordinacin global que complementan, e incluso a menudo determinan, la accin domstica, penetrando profundamente de esta forma en los programas y decisiones regulatorias domsticas. Adems, cada vez en mayor cantidad de casos, las decisiones globales afectan directamente a individuos y empresas, como por ejemplo en las decisiones del Consejo de Seguridad de la ONU sobre las sanciones y las medidas anti-terroristas, las actividades del ACNUR, el Mecanismo de Desarrollo Limpio bajo el Protocolo de Kyoto, o en la incorporacin casi-automtica en el derecho domstico de las decisiones del Grupo de Accin Financiera Internacional (GAFI.) Sin embargo, esto no da respuesta en forma concluyente a la pregunta de si debe reconocerse un espacio administrativo global separado o si es todava posible e incluso preferible mantener la dicotoma clsica entre un espacio administrativo en las polticas nacionales por un lado y la coordinacin interestatal en la gobernanza global por el otro. Es cierto que lo global y lo domstico se diferencian poltica y operativamente por varias razones. Sin embargo, los dos mbitos estn ya estrechamente entrelazados en muchas reas de regulacin y de administracin. El auge de los programas regulatorios a nivel global y su integracin en sus contrapartes domsticas significa que las decisiones de los administradores domsticos estn cada vez ms limitadas por normas substantivas y procedimentales establecidas a nivel global; de esta forma, la necesidad formal para la implementacin domstica ya no proporciona una independencia significativa de la esfera domstica de la internacional. Al mismo tiempo, en algunos casos los rganos administrativos globales que toman esas decisiones gozan de facto de demasiada independencia y discrecin como para ser considerados meros agentes de los Estados. Sopesar la importancia y trayectoria de esta interconexin es una cuestin de apreciacin, sobre la cual las opiniones difieren. A nuestro parecer, los abogados internacionalistas ya no pueden fidedignamente argumentar que no existen dficit genuinos de democracia y legitimidad en la gobernanza administrativa global sosteniendo que los rganos regulatorios globales rinden cuentas a los Estados, y que los gobiernos de esos Estados rinden cuentas a sus electores y a las cortes. Los abogados administrativistas nacionales ya no pueden insistir en que una adecuada accountability para la gobernanza regulatoria global siempre puede ser lograda a travs de la aplicacin de los requisitos del derecho administrativo domstico para las decisiones regulatorias domsticas. Nosotros sostenemos que las circunstancias actuales exigen un reconocimiento de un espacio administrativo global, distinto del espacio de relaciones interestatales gobernadas por el derecho internacional
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y del espacio regulatorio domstico gobernado por el derecho administrativo domstico, a pesar de abarcar elementos de cada uno de stos.30 Este espacio administrativo multifactico incorpora los cinco tipos distintos de rganos administrativos internacionales o transnacionales descriptos anteriormente. En este espacio, existe una interaccin compleja entre los Estados, los individuos, las empresas, las ONGs, y otros grupos o representantes de intereses sociales y econmicos a nivel domstico o global que son afectados o que de algn otro modo tienen un inters en la gobernanza regulatoria global. El espacio posee caractersticas distintivas y dinmicas que exigen un estudio y teorizaciones independientes tanto positivas como normativas. Estos esfuerzos deben necesariamente basarse en, pero al mismo tiempo trascender, tanto el derecho internacional tradicional como el derecho administrativo domstico un entendimiento presagiado en los trabajos del derecho administrativo internacional a principios del siglo veinte, pero abandonado desde entonces.31 La autonoma relativa y el carcter distintivo de este espacio administrativo global, y sus rganos de toma de decisiones cada vez ms poderosos, nos llevan a argumentar por el reconocimiento y desarrollo posterior a travs de un derecho administrativo global de principios y mecanismos de accountability nuevos y claros. Dichos desarrollos tendrn como resultado prctico que los abogados que representen a los gobiernos, a las organizaciones internacionales, a las empresas, a los individuos, y a las ONGs afectadas por un nmero creciente de decisiones regulatorias, debern familiarizarse con las instituciones y actividades dentro del espacio administrativo global y participar en la construccin de un derecho administrativo global para ayudar a gobernar dicho espacio. Nuestro apoyo a la nocin de un espacio administrativo global es el producto de la observacin, pero tambin tiene inevitablemente implicaciones potencialmente polticas y otras implicaciones de tipo normativo. Por un lado, modelar a la gobernanza global en trminos administrativos puede llevar a su estabilizacin y legitimacin en formas que privilegien a los que detentan el poder actualmente y a reforzar el dominio de concepciones de derecho y de gobernanza responsable del Norte y del Oeste. Por otro lado, ello tambin puede llegar a crear una plataforma para la crtica. Cuanto ms evidente se torna la extensin del gobierno administrativo global (y encuadrar a la administracin global en trminos tradicionales de administracin y regulacin
Para enfoques similares en la jurisprudencia de la UE, ver CASSESE, European Administrative Proceedings, op. cit., pp. 34-36. 31 Para un enfoque que haga nfasis en las races tanto de derecho pblico como de derecho internacional para el derecho administrativo internacional, ver, por ej., NGULESCO, Principes du droit international administratif, op. cit., pp. 592-99; see also KAzANSkY, Thorie de ladministration internationale, op. cit., p. 365.
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expone su carcter y extensin mucho ms claramente que el uso de trminos vagos como gobernanza/gobernabilidad),32 an ms resistencias y reformas encontrarn puntos de enfoque. As, desde la perspectiva de los pequeos pases en desarrollo, las instituciones regulatorias globales como la OMC, el FMI, el Banco Mundial y el Consejo de Seguridad de la ONU ya pareciera que los estn administrando a voluntad de los pases industrializados, que estn sujetos en general a una regulacin externa mucho menos invasiva. Encarar estos temas en trminos administrativos puede llegar a poner de relieve la necesidad de idear estrategias para remediar las injusticias que se asocian con dichas desigualdades. 3. El Derecho administrativo global emergente 3.1. El alcance del derecho administrativo global Entender a la gobernanza global como una forma de administracin nos permite reformular muchas de las preocupaciones comunes sobre la legitimidad de las instituciones internacionales de un modo ms especfico y focalizado. Nos proporciona una distancia crtica til sobre las extendidas demandas de dficit democrticos de estas instituciones, a menudo sobredimensionadas.33 Tambin desva la atencin de los acadmicos de la gobernanza global a varios mecanismos de accountability en la toma de decisiones administrativas, incluyendo en el derecho administrativo, que en los sistemas domsticos operan al lado, aunque no en forma independiente, de los procesos democrticos clsicos como las elecciones y el control parlamentario y presidencial. Esta investigacin resalta de un modo til hasta qu punto los mecanismos procedimentales de participacin y de revisin, que se dan por supuestos en la accin administrativa domstica, faltan a nivel global. Al mismo tiempo, la investigacin invita al desarrollo de procedimientos institucionales, principios y recursos, aunque no con el objetivo de construir una democracia global completamente hecha y derecha (que es hoy en da ilusorio.) En este sentido, el derecho administrativo global rene diferentes ramas del derecho que pertenecen a la administracin global pero que han sido tratadas
Ver FOUCAULT, MICHEL, Governmentality, en BURCHELL, GRAHAm (ed., et. al), The Foucault Effect: Studies in Governmentality, Chicago, University of Chicago Press, 1991, p. 87; ver, asimismo, JOERGES, CHRISTIAN, The Turn to Transnational Governance and its Legitimacy Problems: The Examples of Standardization and Food Safety, disponible en http://www.law.nyu. edu/kingsburyb/spring04/globalization/Joerges Draft4 9 Feb 04.doc. 33 Ver MORAVCSIk, ANDREW, Is there a Democratic Deficit in World Politics? A Framework for Analysis, Government and Opposition, 39:2004, p. 336.
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en forma separada por mucho tiempo, a menudo por razones conceptuales.34 Incluye, como uno de sus componentes, al campo del derecho administrativo internacional de larga data, un trmino utilizado principalmente para denotar las reglas, procedimientos e instituciones a travs de las cuales las organizaciones internacionales tratan las controversias laborales y otros asuntos internos. Tambin incluye la interpretacin especfica de KART NEUmEYER y otros del derecho administrativo internacional como el cuerpo de normas nacionales que rigen los efectos de los actos administrativos de un Estado extranjero en el sistema normativo del Estado.35 Pero nuestra concepcin del derecho administrativo global es mucho ms amplia, y se aproxima al enfoque de 1935 de Paul Ngulesco que percibe al derecho administrativo internacional como una rama del derecho pblico que, al examinar los fenmenos legales que constituyen juntos la administracin internacional, busca descubrir, especificar y sistematizar las normas que gobiernan esta administracin.36 En nuestro enfoque, el derecho administrativo global cubre en forma efectiva todas las reglas y procedimientos que ayudan a asegurar la accountability de la administracin global, y se concentra en particular en las estructuras administrativas, en la transparencia, en los elementos participativos, en el procedimiento administrativo, en los principios de una toma de decisiones razonadas, y en los mecanismos de revisin. Se deben observar con mucha cautela las analogas directas entre el derecho administrativo nacional y transnacional. Sin embargo, la sociologa de la educacin profesional jurdica que est dominada por la capacitacin jurdica nacional implica que el proyecto del derecho administrativo global incluir probablemente en la prctica, en su aspecto constructivo, esfuerzos para identificar, disear, y ayudar a construir estructuras trasnacionales y globales para desempear funciones a lo sumo comparables a aquellas que el derecho administrativo cumple a nivel domstico, y a reformar el derecho administrativo domstico para permitirle ocuparse del carcter cada vez ms global de la regulacin. Las definiciones del derecho administrativo en Europa continental son en general taxonmicas, ms que normativas, y tratan el tema englobando a todas las normas que son vinculantes para los actores administrativos, excepto para aquellos de naturaleza constitucional.37 Si fuera visto en esta forma
34 Ver las complicadas diferencias conceptuales en NEUmEYER, KARL, Internationales Verwaltungsrecht: Vlkerrechtliche Grundlagen, en STRUpp, KARL (ed.), Wrterbuch des Vlkerrechts und der Diplomatie, 1:1924, pp. 577-81; ver tambin GASCN Y MARIN, Les transformations du droit administratif international, op. cit., p. 9-24. 35 Ver NEUmEYER, Internationales Verwaltungsrecht: Vlkerrechtliche Grundlagen, op. cit.; ver tambin HOffmANN, GERHARD, Internationales Verwaltungsrecht, en Besonderes Verwaltungsrecht, Ingo von Mnch, 1982, 6 ed., p. 781. 36 Ver NGULESCO, Principes du droit international administratif, op. cit., p. 593. 37 Ver en general MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht, op. cit.. El estudio del derecho administrativo domstico echa luz sobre las consecuencias normativas del tema as como tambin
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taxonmica, el campo del derecho administrativo global podra englobar la totalidad de las normas globales que regulan la accin administrativa por los cinco tipos distintos de rganos administrativos descriptos anteriormente. Ello incluira tanto el derecho sustantivo, que define los poderes y lmites de los reguladores, como los tratados de derechos humanos y la jurisprudencia, que define las condiciones bajo las cuales los rganos estatales pueden interferir con las libertades individuales.38 La definicin de NGULESCO que ha sido referida precedentemente, as como varios de los enfoques tempranos sobre el derecho administrativo internacional, llegaran de hecho hasta ese punto.)39 Sin embargo, concebir el campo en trminos tan amplios muy probablemente generara una agenda de investigacin inmanejable en esta etapa temprana de su desarrollo y ofuscara los compromisos normativos que implica el trabajo en el derecho administrativo global, compromisos que deben ser formulados explcitamente para poder ser evaluados y refutados. Por lo tanto, el foco del derecho administrativo global no es el contenido especfico de las reglas substantivas, sino el funcionamiento de principios existentes o posibles, de reglas procedimentales, de mecanismos de revisin y de otros mecanismos relativos a la transparencia, participacin, toma de decisiones razonadas y a garantizar la legalidad en la gobernanza global. 3.2. Las fuentes del derecho administrativo global Las fuentes formales del derecho administrativo global incluyen las fuentes clsicas del derecho internacional pblico los tratados, la costumbre y los principios generales pero es poco probable que estas fuentes sean suficientes para justificar los orgenes y autoridad de la prctica normativa que ya existe en el campo. Los tratados slo en muy raras ocasiones tratan temas de derecho administrativo. En la medida en que especifiquen principios de procedimiento administrativo, en general se dirigen a y son vinculantes slo para los Estados, no las instituciones internacionales o las redes intergubernamentales de funcionarios nacionales. El derecho internacional consuetudinario es entendido
sobre sus funciones polticas. Histricamente, la funcin poltica no ha sido de ninguna manera la misma en diversos sistemas polticos: en el siglo diecinueve, el derecho administrativo ha surgido de diversas formas y por diversos motivos en sistemas democrticos como el del Reino Unido o de Estados Unidos ms que en escenarios monrquicos frecuentes en la mayora de la Europa continental. Estas diferencias en cuanto al origen y en las actitudes hacia el poder ejecutivo han tenido continuas repercusiones. Por lo tanto, una investigacin de estas diversas tradiciones del derecho administrativo es de gran relevancia para el derecho administrativo global. Ver LINDSETH, PETER L., The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy, and Dictatorship in Germany and France, 1920s-1950s, Yale Law Journal, 113:2004, p. 1341. 38 Para un enfoque igualmente amplio, ver TIETjE, Internationalisiertes Verwaltungshandeln, op. cit. 39 Ver KAzANSkY, Thorie de ladministration internationale, op. cit., p. 361; ver tambin GASCN Y MARIN, Les transformations du droit administratif international, op. cit., p. 20 y ss. 39
todava como formado primordialmente por la accin de los Estados y, por lo tanto, no incorpora del todo, por el momento, la prctica relevante de los actores no-estatales, como los rganos administrativos globales. Finalmente, el uso de los principios generales de derecho como fuente del derecho internacional, ha estado limitado principalmente a las necesidades internas de las instituciones internacionales o a normas sobre las cuales hay un alto grado de convergencia mundial. La aceptacin de los principios generales en la prctica del derecho internacional formal ha sido baja y no es probable que se extienda rpidamente a los diversos y fragmentados contextos de la administracin global. Un mejor reflejo de las fuentes legales de las prcticas normativas existentes en la administracin global podra basarse en una versin revitalizada del ius gentium que englobara normas que emergen entre una gran variedad de actores y en escenarios muy diversos, en lugar de depender de un ius inter gentes construido sobre acuerdos entre Estados.40 Este enfoque reflejara, hasta cierto punto, los procedimientos de redaccin de normas en otras ramas del derecho ms all del Estado, como la lex mercatoria, basada en las prcticas de los actores comerciales a lo largo del mundo.41 Sin embargo, las bases para un posible desarrollo de un ius gentium de la administracin global son todava dudosas. Si el propsito es que refleje no un enfoque de derecho natural sino uno basado en la prctica, esta incertidumbre constituye la base para determinar dichas normas y su status jurdico. El hecho de que los principios generales de derecho requieran una convergencia tan elevada de los sistemas jurdicos refleja un fuerte compromiso de integracin y sirve para prevenir que un grupo de Estados se imponga por sobre otro. El ius gentium, por ms atractivo que sea como categora para el derecho administrativo global, tambin deber enfrentar este desafo. Sin embargo, incluso entre las fuentes tradicionales del derecho internacional pblico puede llegar a haber lugar para el desarrollo de normas relevantes al derecho administrativo global. En el caso del derecho de los tratados, podra adoptarse el enfoque desarrollado por la Corte Europea de Derechos Humanos (CtEDH), la cual tuvo que enfrentar el problema de que la Convencin Europea de Derechos Humanos (CEDH) no vincula formalmente a las organizaciones internacionales o a la Unin Europea. La CtEDH exigi a los Estados miembros que aseguren que las instituciones a las cuales confieren poderes provean un nivel de proteccin equivalente a la proteccin otorgada por la CEDH. Si se aplicara dicho enfoque ms ampliamente, se podran proporcionar por lo menos una serie de estndares bsicos para los rganos administrativos globales, pero
40 KINGSbURY, BENEDICT, The Administrative Law Frontier in Global Governance, Proceedings of the American Society of International Law, 99:2005. 41 Ver, e.g., TEUbNER, GUNTHER, Global Law Without a State, Dartmouth, Aldershot, 1997.
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ello no resolvera los problemas de cmo transplantar o adaptar conjuntos complejos de normas domsticas a las instituciones transnacionales o interestatales, y menos an el problema de aplicar estos principios a los rganos hbridos pblico-privados o a los puramente privados. Un ltimo problema en cuanto a las fuentes concierne el status del derecho domstico. El derecho domstico es la fuente del derecho que predomina en la administracin domstica y por tanto para las agencias administrativas nacionales que implementan el derecho global o actan como parte de las estructuras administrativas globales, o ambas cosas. Las cortes nacionales pueden tambin ser el foro para encontrar un remedio efectivo cuando la accin de los rganos administrativos globales tiene incidencia directa en los particulares. A travs de estos medios, el derecho domstico puede ayudar a asegurar la accountability de la administracin global; y una sutil arquitectura de accountability centrada en mecanismos domsticos puede ser un medio para reflejar los compromisos normativos variados de cada sociedad nacional y de esta forma acomodar la diversidad.42 Pero los mecanismos domsticos establecidos y operados de acuerdo a las preferencias locales no cumpliran las necesidades funcionales imperiosas para lograr un grado de uniformidad global en cuanto a principios y mecanismos, y de receptividad a las caractersticas particulares de ciertos regmenes administrativos globales. Los conflictos entre el derecho domstico, en particular el derecho administrativo, y estas necesidades globales pueden llegar a ser difciles de resolver a menos que se adopte un enfoque pragmtico y temporal. Es demasiado pronto para saber cmo la aplicacin regular y rigurosa del derecho domstico a la participacin nacional en rganos administrativos transnacionales o globales, o directamente a las decisiones de dichos rganos, afectara el funcionamiento de esos rganos.43 Si todos los participantes estuvieran sujetos a los diversos requisitos nacionales, tanto procedimentales como de fondo, los rganos tendran una gran dificultad para lograr la uniforVer SLAUGHTER, ANNE-MARIE, A New World Order, Princeton University Press, 2004. Ver STEWART, U.S. Administrative Law: A model for Global Administrative Law?, op. cit. Sobre la aplicacin a la ratificacin por parte de Estados Unidos del NAFTA y los Acuerdos de la OMC de la Ronda de Uruguay de los procedimientos de E.E.U.U. relativos a la evaluacin de impacto ambiental, ver PORTERfIELD, MATTHEW, Public Citizen v. United States Trade Representative: The (Con)Fusion of APA Standing and the Merits Under NEPA, Harvard Environmental Law Review, 19:1995, p. 157; SALzmAN, JAmES, Seattles Legacy and Environmental Reviews of Trade Agreements, Environmental Law, 31:2001, p. 501. Sobre el equilibrio que debe ser establecido en los procedimientos de derecho administrativo en las cortes de EE.UU. entre mantener las normas del derecho internacional y otorgar discrecin a una agencia del gobierno de EE.UU. cuando las acciones de la agencia estn en conflicto con una decisin de la OMC, ver RESTANI, JANE A. / BLOOm, IRA, Essay, Interpreting International Trade Statutes: Is the Charming Betsy Sinking?, Fordham International Law Journal, 24:2001, pp. 1543-45, quienes sostienen que las cortes deben otorgar mayor discrecin a la agencia si la agencia ha llevado a cabo procedimientos de noticia y comentario y otro tipo de garantas del debido proceso.
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midad necesaria para una regulacin y administracin efectiva. La variedad de controles domsticos puede tambin llegar a obstaculizar la capacidad de los oficiales reguladores domsticos de participar en forma efectiva en la toma de decisiones globales regulatorias. Dado que la separacin dualista tradicional entre lo domstico y lo internacional no puede mantenerse en el espacio administrativo global integrado, la relacin entre stos requiere tanto un reajuste pragmtico continuo como una re-teorizacin ms profunda. Incluso si se llegara a un acuerdo sobre identificar las fuentes formales del derecho administrativo global, en trminos ya sea del derecho internacional tradicional o de un enfoque de un ius gentium revitalizado, es poco probable que pueda formularse un cuerpo de normas y principios definitivos y detallados que gobiernen al derecho administrativo global, ni siquiera en relacin a acuerdos formales intergubernamentales. Ciertos instrumentos intergubernamentales escritos acerca de dichas normas se encuentran dispersos y son relativamente escasos, las prcticas de los rganos administrativos globales estn fragmentadas y las normas formales domsticas varan considerablemente incluso si se verifica cierta convergencia. Los acuerdos regulatorios hbridos y los privados no estn directamente sujetos a muchas de estas reglas y principios y el status de los principios y prcticas jurdicas administrativas emergentes en relacin a dichos sistemas hbridos y privados se encuentra mayormente indeterminado. Adems, bajo un enfoque de ius gentium, es inevitable el desacuerdo sobre las prcticas de quines tener en cuenta o no para el surgimiento de una norma, y sobre qu tan consistente debe ser la prctica para generar una fuerte adhesin. Debera la adopcin (o la no adopcin) de mecanismos de accountability en una institucin internacional contar ms hacia (o en contra) de una nueva norma que la adopcin (o la no adopcin) en una red informal inter-gubernamental o en una institucin hbrida con participacin privada? Dichas cuestiones de metodologa requieren de mucho trabajo futuro. 3.3. Mecanismos institucionales para la aplicacin y el desarrollo del derecho administrativo global: Una taxonoma. 3.3.1. Las instituciones domsticas como controles de la administracin global. Dada la ausencia de mecanismos de accountability genuinamente internacionales en la mayora de los regmenes administrativos globales, las instituciones domsticas han a menudo llevado la delantera en intentar controlar a la administracin global. Ello es an ms evidente en algunos intentos de las cortes domsticas de establecer su jurisdiccin sobre la accin de las instituciones internacionales. De este modo, en una decisin histrica del ao 2000, la Corte
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Constitucional de Bosnia decidi que poda revisar ciertas decisiones de la Oficina del Alto Representante en Bosnia.44 El Alto Representante derivaba sus poderes del Acuerdo de Dayton de 1995 (el tratado de paz firmado luego de la guerra de Bosnia y respaldado por el Consejo de Seguridad) y de un anexo al Acuerdo, que estableca que el Alto Representante era el rbitro final.45 Sin embargo, la Corte Constitucional decidi que, al actuar de facto como un oficial domstico, ms que como un oficial internacional, el Alto Representante no estaba por encima de la Constitucin, y que sus actos podran por consiguiente ser revisados.46 En otra variante de este enfoque, algunos particulares en Europa han presentado demandas en las cortes domsticas cuestionando ciertas regulaciones de la UE que implementan las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En uno de estos casos, tres ciudadanos suecos de descendencia somal sostuvieron frente a la Corte Europea de Primera Instancia que por error y sin las garantas del debido proceso haban sido el blanco de las sanciones del Consejo de Seguridad y que las regulaciones de la UE que implementaban esta decisin eran, en consecuencia, ilegales.47 La Corte Europea de Primera Instancia rechaz por razones limitadas su peticin de proteccin provisional pero se reserv la decisin sobre el fondo.48 Poco despus, el Comit de Sanciones del Consejo de Seguridad decidi sacar de la lista a dos de los peticionarios y de establecer un procedimiento general, por el cual los individuos pudieran, a travs de su gobierno nacional, presentar una demanda para ser sacados de la lista y que se les otorgue las razones por las cuales fueron incluidos en ella.49
44 Ver Corte Constitucional de Bosnia-Herzegovina, Caso U9/00, 3-XI-2000 (de aqu en adelante Caso U9/00), que evala la Ley del Servicio Estatal de Frontera, prr. 9. 45 Ver Acuerdos de Dayton, Anexo 10, art. II; ver, asimismo, S.C. Res. U.N SCOR, 50th Sess. U.N. Doc./RES/1031, 1195, pp. 26-27. 46 Caso U9/00, prr. 9. Ver STAHN, CARSTEN, International Territorial Administration in the Former Yugoslavia: Origins, Developments and Challenges Ahead, Zeitschrift fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, 61:2001, pp. 158-59 y 167-71. 47 Caso T-306/01, R. Aden v. Council of the Eur. Union, 2002 E.C.R. II-02387 (peticin de medidas provisionales.) 48 Orden del Presidente de la Corte de Primera Instancia del 7 de Mayo de 2002, en http://europa. eu.int/eur-lex/pri/end/oj/dat/2002/c_191/c_19120020810en00250026.pdf (ltima visita 25 de Marzo de 2005), la cual rechaza la peticin de medidas provisionales por no haber peligro en la demora. 49 Sobre los procedimientos generales del Consejo de Seguridad ver Guidelines of the Security Council Committee Established Pursuant to Resolution 1267 (1999) for the Conduct of its Work, del 7-XI-2002, con modif. del 10-IV-2003, puede consultarse en http://www.un.org/ Docs/sc/committees/1267/1267_guidelines.pdf. Para un comentario sobre la decisin de retiro de nombres de la lista, ver CRAmR, PER, Recent Swedish Experiences with Targeted U.N. Sanctions: The Erosion of Trust in the Security Council, en DE WET, ERIkA / NOLLkAEmpER, ANDR (eds.), Review of the Security Council by Member States, Blgica, Intersentia, 2003, pp. 94-95; ver tambin DYzENHAUS, DAVID, The Rule of (Administrative) Law in International Law, Law
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Estos dos ejemplos de participacin de las cortes en controlar a las instituciones internacionales a instancias de litigantes que afirman la violacin de sus derechos procedimentales y sustantivos se comparan con los esfuerzos de las cortes domsticas de varios pases de Europa desde los aos 1970s para llevar un estricto control de las actividades de las Comunidades Europeas.50 Tambin pueden compararse con algunas decisiones de la CEDH que afirman los lmites de la delegacin de poderes a las organizaciones internacionales en aras a salvaguardar los derechos individuales. En varias decisiones, la Corte ha reconocido que los Estados parte de la CEDH a menudo no seran capaces de asegurar toda la proteccin prevista por la CEDH cuando participan en organizaciones internacionales, pero ha insistido en que deben asegurar aproximadamente un estndar de proteccin equivalente. Sobre esta base, el Tribunal Europeo ha, por ejemplo, calificado la participacin de los Estados Miembros de la Unin Europea51 y ha indicado una serie de consideraciones que ofician de lmites a la inmunidad otorgada a la Agencia Espacial Europea en las cortes nacionales.52 Desde un punto de vista ms convencional, las cortes domsticas han revisado decisiones de rganos administrativos globales de carcter privado. Aqu, se aplican las reglas del derecho internacional privado, incluyendo las normas que reflejan el orden pblico interno, y se presume que las cortes domsticas querrn ejercer jurisdiccin. Por ejemplo, el rgimen internacional para el deporte del Comit Olmpico Internacional y la conexa Corte Internacional de Arbitraje para el Deporte ha tenido que convencer a las cortes domsticas que sus decisiones sobre cuestiones de anti-doping alcanzaban los estndares del debido proceso para poder ser reconocidas en el derecho domstico.
& Contemporary Problems, 68:2005, p. 129. Puede consultarse tambin en http://www.iilj.org/ publications/documents/2005-14-HT-Borschberg-Rev.-web_000.pdf. 50 Ver KUmm, MATTIAS, Who is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe? Three Conceptions of the Relationship Between the German Federal Constitutional Court and the European Court of Justice, Common Market Law Review, 36:1999, p. 351. 51 Ver Matthews v. United Kingdom, App. n. 24833/94, 28 Eur. H.R. Rep. 361, 1999, prr. 32, en donde se afirma la responsabilidad de carcter permanente de los estados partes a la Convencin Europea sobre Derechos Humanos (de aqu en adelante Convencin) luego de haber transferido ciertas competencias a una organizacin internacional, como las Comunidades Europeas, las cuales no estn vinculadas directamente por la Convencin. 52 Waite and Kennedy v. Germany, App. n. 26083/94, 30 Eur. H.R. Rep. 261, 1999, prr. 68, en donde se sostiene que un factor material para determinar si la Convencin permite a Alemania otorgar a la Agencia Europea del Espacio inmunidad ante las cortes alemanas es si los peticionarios tuvieron medios alternativos razonables para proteger sus derechos bajo la Convencin. En este caso, la Corte hall que los peticionarios s tenan a su disposicin medios jurdicos alternativos en el proceso y por lo tanto confirm el otorgamiento de la inmunidad, Waite and Kennedy, cit., prr. 73. 44
Las cortes no son para nada las nicas instituciones domsticas involucradas en lograr que la administracin global est sujeta a control por sus actos. En los Estados Unidos, por ejemplo, algunos funcionarios regulatorios federales proporcionan informacin y comentarios al participar en el establecimiento de estndares internacionales sobre ciertos temas.53 En tales casos, la participacin de las personas interesadas en los procedimientos administrativos se mueve en una fase habitualmente considerada preparatoria. Ello asegura que la participacin llegue a tiempo para afectar las negociaciones internacionales entre los reguladores que resultan en decisiones que sern luego implementadas en, o que influenciarn poderosamente, el derecho regulatorio domstico.54 Del mismo modo, los parlamentos han en algunos casos comenzado a extender su control sobre la accin administrativa a la participacin de los oficiales nacionales en las redes administrativas globales. As, el Congreso de los Estados Unidos exige informes a las agencias regulatorias Americanas antes de manifestar su acuerdo con las recomendaciones de grupos regulatorios financieros, como el Comit de Basilea.55 Hasta aqu, sin embargo, este tipo de esfuerzos han sido espordicos y fragmentados. Se dejan llevar en general por controversias particulares, resultando en que ciertos problemas sean ignorados y otros encarados ampliamente. En algunos casos, varios comits legislativos, rganos judiciales y comits internacionales de encuesta pueden llegar a seguir todos la misma materia, en general acompaados por la atencin de los medios, como ocurri con las investigaciones llevadas a cabo desde 2003 en adelante sobre el Programa Petrleo por Alimentos de la ONU en Irak y las recomendaciones de reforma de procesos de gobernanza de la ONU que de ello surgieron. Muchos de los problemas jurdicos que afectan dicho control todava no han sido encarados de un modo adecuado, incluyendo reglas sobre la admisibilidad en un proceso de la prueba obtenida en otro, reglas sobre inmunidades que son complejas y a menudo insatisfactorias, y principios de asignacin y prioridad entre los procesos nacionales e internacionales. Las medidas nacionales a menudo tienen el (a veces intencional) efecto de obstruir un control efectivo de la gobernanza global. Si bien los controles nacionales juegan un rol positivo y crecientemente importante, todava no existen patrones coherentes en el uso de las instituciones domsticas para controlar la administracin por rganos transnacionales e internacionales.
STEWART, U.S. Administrative Law op. loc. cit. STEWART, U.S. Administrative Law op. loc. cit. 55 Ver ZARING,Informal Procedure, op. cit., p. 598
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3.3.2. Mecanismos internos adoptados por las instituciones globales para la participacin y accountability. Frente a las crticas pblicas y del gobierno, a los desafos de las instituciones domsticas y a los esfuerzos realizados por los Estados participantes y por los administradores de los rganos administrativos globales de reforzar los controles sobre sus operaciones, los rganos administrativos globales han instituido sus propios mecanismos de accountability. El establecimiento por parte del Consejo de Seguridad de un procedimiento administrativo limitado para el listado y el des-listado de los individuos blanco de las sanciones por la ONU ilustra esta tendencia. Este procedimiento, adoptado en parte como respuesta al control efectuado por las cortes domsticas de la implementacin a ese nivel de las decisiones de incluir a individuos en la lista, presenta graves problemas ya que a las personas que aparecen en las listas no se les facilita ningn tipo de derechos del debido proceso, sino que stos deben apoyarse en su Estado de residencia o de nacionalidad para proteger sus intereses. Sin embargo, este procedimiento al menos incorpora algunos requisitos para una toma de decisiones razonada y de revisin del trabajo de los comits del Consejo de Seguridad, que normalmente se consideran a s mismos rganos puramente polticos, no comparables en absoluto con agencias administrativas.56 Un gnero innovador de mecanismos administrativos firmes lo ejemplifica el Panel de Inspeccin del Banco Mundial. El procedimiento del Panel fue inicialmente establecido en parte para mejorar el cumplimiento por parte del staff del Banco Mundial de las directivas internas, como las directrices del Banco para asegurarse que los proyectos financiados con sus recursos sean ambientalmente seguros. As, el procedimiento le permite a la Junta ejercer un control adicional de la administracin diaria de la gestin del Banco. Pero el Panel tambin tiene una funcin muy importante para los individuos y grupos afectados, al proporcionarles un foro en el cual cuestionar el cumplimiento por parte del Banco Mundial de las polticas relacionadas con sus proyectos. El Panel slo tiene el poder de emitir informes y recomendaciones, y no puede frenar o modificar los proyectos que no se conforman a las pautas. Adems, las bases para dichos cuestionamientos se limitan a las alegaciones de incumplimiento de las propias polticas del Banco Mundial y por lo tanto no se extienden al derecho internacional en general; pero esta limitacin se ha desgastado en ocasiones y puede llegar a no perdurar. El modelo del Panel de Inspeccin ha
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Ver GUTHERIE, PETER, Security Council Sanctions and the Protection of Individual Rights, NYU Annual Survey of American Law, 60:2004, pp. 512-14.
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sido adoptado, con variaciones que incluyen mayores poderes para promover un arreglo amistoso, en varios bancos de desarrollo regionales.57 Algunas redes intergubernamentales tambin han avanzado hacia el establecimiento de una mayor transparencia en sus procedimientos y en la participacin, un desarrollo llamativo para redes regulatorias cuya informalidad es a menudo su mayor ventaja. Por ejemplo, el Comit de Bancos Centrales de Basilea, abri ms ampliamente el proceso hasta adoptar el texto provisorio de un nuevo acuerdo de Basilea sobre la adecuacin de capital (Basilea II), en el cual los comentarios de las partes interesadas eran bienvenidos.58 Han tenido lugar desarrollos similares dentro de la OCDE luego de que la necesidad de una mayor legitimidad procedimental para su trabajo fuera puesta de relieve al fracasar el Acuerdo Multilateral sobre Inversiones. En algunas reas de su trabajo, la OCDE ha instituido ahora procedimientos de informacin y comentario y ha fomentado una mayor participacin pblica directa o a travs de mecanismos en cada uno de los Estados miembros.59 Otra organizacin con procedimientos de informacin y comentario es la Organizacin Mundial de Sanidad Animal (OIE),60 la cual desarrolla estndares para la salud animal aplicables bajo el Acuerdo MSF. El Grupo de Accin Financiera Internacional tambin acoge aportes externos en sus esfuerzos de redaccin de normas y permite comentarios hechos por los gobiernos de las jurisdicciones que estn sujetas a consideracin para inclusin en la lista de los pases y territorios que no cooperan y que por lo tanto estn sujetos a alguna forma de sancin.61 El objetivo de reforzar la participacin en la administracin global ha sido perseguido cada vez ms, si bien con resultados encontrados, a travs de la inclusin directa de las ONGs en el proceso de toma de decisiones, por ejemplo dentro de la Comisin del Codex Alimentarius.62 Las ONGs tambin han constituido en forma ms o menos cooperativa sociedades de gobernanza regulatoria con empresas. En relacin a ciertos estndares laborales y ambientales, por ejemplo, las empresas han intentado integrar a las ONGs en lo que
57 Ver CLARk, DANA, Demanding Accountability: Civil-Society Claims and the World Bank Inspection Panel, Oxford, Rowman & Littlefield Pub. Inc., 2003; ver tambin ALfREDSSON, GUDmUNDUR / RING, ROLf, The Inspection Panel of the World Bank: A Different Complaints Procedure, Londres, Kluwer Law International, 2001. 58 Ver ZARING, Informal Procedure, op. cit., p. 557. 59 Ver SALzmAN, JAmES, Decentralized Administrative Law in the Organization for Economic Cooperation and Development, Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 189. Puede consultarse en http://www.iilj.org/publications/documents/10120507_Salzman.pdf. 60 Nota del traductor: Sigla en ingls. 61 Se encuentra disponible informacin sobre el Grupo de Accin Financiera Internacional en http://www.fatf-gafi.org/pages/0,2966,en_32250379_3223727711111,00.html. 62 Ver Comisin del Codex Alimentarius, ALINORM 03/25/3: Report of the Evaluation of the Codex Alimentarius and Other FAO and WHO Food Standards Work, 2002.
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previamente eran estructuras puramente autoregulatorias, en orden a mejorar la legitimidad de los estndares y de los mecanismos de certificacin establecidos por estas estructuras.63 En algunos casos estos acuerdos han asumido un carcter hbrido, y operan bajo el patrocinio de rganos administrativos internacionales como las agencias de la ONU.64 3.3.3. Disciplinas globales sobre administracin distribuida El tercer mecanismo del derecho administrativo global emergente establece controles para la administracin domstica coordinada, o, en la terminologa que introdujimos aqu, para el elemento distributivo en la administracin global. Para asegurarse de que los reguladores domsticos acten como participantes en el rgimen global en lugar de hacerlo simplemente como actores nacionales, las agencias intergubernamentales promueven que las normas globales se apliquen no slo a la sustancia de la regulacin domstica, sino tambin a los procesos de toma de decisiones seguidos por las agencias regulatorias domsticas cuando stas aplican una norma global o cuando estn sujetas a sus constricciones. De hecho, estos requisitos procedimentales les otorgan un rol adicional como agentes del rgimen global relevante a los rganos y oficiales regulatorios domsticos y buscan hacerlos responsables de alguna forma por el cumplimiento con dicho rgimen.65 Estos requisitos estn diseados para proteger los intereses de otros estados, de individuos y empresas que estn sujetos a la regulacin as como tambin a los an ms amplios intereses sociales y econmicos afectados por el rgimen al proveerles de los medios procedimentales necesarios para asegurar la fidelidad de los reguladores domsticos a las normas administrativas globales diseadas para proteger sus derechos o inquietudes. La primera decisin del rgano de Apelacin de la OMC en el caso Camarones-Tortugas constituy un destacado esfuerzo de promover la proteccin del Estado del foro a los intereses de los Estados extranjeros afectados.66 El rgano de Apelacin decidi que en orden a que las restricciones a las importaciones basadas en el proceso fueran sostenibles bajo las excepciones del Artculo XX del GATT, un estado deba demostrar que a los pases y los productores extranjeros afectados les haban sido otorgadas algn tipo de garantas
Ver SCHEpEL, HARm, The Constitution of Private Governance. Product Standards in the Regulation of Integrating Markets, Oxford, Hart Publishing Ltd., 2004. 64 Ver RUGGIE, JOHN, Taking Embedded Liberalism Global: The Corporate Connection, en HELD, DAVID / KOENIG-ARCHIbUGI, MATHIAS (eds.), Taming Globalization: Frontiers of Governance, Polity Press, 2003, pp. 105-106. 65 SLAUGHTER trata el doble carcter nacional y global de los roles de los funcionarios pblicos nacionales en SLAUGHTER, A New World Order, op. loc. cit. 66 Ver Tortugas-Camarn, cit.
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del debido proceso.67 De este modo vemos cmo las normas internacionales requirieron al proceso administrativo domstico refocalizar su bsqueda de accountability en orden a ayudar a asegurar que los reguladores domsticos tomen en cuenta a los distritos electorales externos relevantes. Otros ejemplos de la OMC, incluyendo al GATS, tambin exigen cambios en los procedimientos administrativos domsticos. Por ejemplo, en el sector de las telecomunicaciones, se ha introducido el modelo de las agencias regulatorias independientes; aqu el procedimiento sirve principalmente para implementar mejor los objetivos sustantivos que yacen detrs de la regulacin global de las telecomunicaciones.68 Esta es tambin la razn de ser detrs de la amplia revisin arbitral establecida en los tratados de inversin, a travs del sistema del CIADI y del NAFTA. Bajo dichos mecanismos, los inversores pueden cuestionar la accin administrativa del estado anfitrin ante tribunales arbtrales internacionales si creen que sus derechos han sido violados bajo el pertinente tratado de inversin. Cada vez ms las decisiones de estos tribunales han extendido limitaciones tanto procedimentales como substantivas a los regluladores domsticos. Ello da a los inversores una herramienta muy poderosa que no siempre se equilibra con una participacin suficiente de los intereses pblicos y de otra ndole. El control central de la administracin domstica por rganos regionales o globales tambin ocurre bajo los tratados de derechos humanos. Usando un criterio basado en los derechos, la Corte de Europea de Derechos Humanos examina a la administracin domstica de conformidad con la Convencin Europea de Derechos Humanos y ha tambin desarrollado una rica jurisprudencia sobre procedimientos administrativos domsticos, especialmente sobre mecanismos domsticos de revisin.69 Probablemente, para muchos pases en desarrollo, los ejemplos ms influyentes en esta categora son las instituciones de Bretton Woods. Las polticas del Banco Mundial sobre buena gobernanza, ya sea que sean designados como consejos o como condiciones para otorgar ayuda financiera a pases en desarrollo, han generado extensos cdigos de principios y reglas para la organizacin y procedimientos para la administracin domstica que abarca desde medidas para combatir la corrupcin hasta prcticas que promueven una mayor
67 Id. para un comentario, ver DELLA CANANEA, GIACINTO, Beyond the State: the Europeanization and Globalization of Procedural Administrative Law, European Public Law, 9:2003, p. 563; ver, asimismo, CASSESE, SAbINO, Global Standards for National Administrative Procedure, Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 109. Puede consultarse en http://www.iilj.org/publications/documents/10120504_Cassese.pdf. 68 KRAjEWSkI, MARkUS KRAjEWSkI, National Regulation and Trade Liberalization in Services, New York, Kluwer Law International, 2003, pp. 164-78. 69 Ver, en general, LAbAYLE, HENRI (et. al), Droit administratif et Convention europenne des droits de lhomme, Revue franaise de droit administratif, 11:1995, p. 1172.
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transparencia y garantas procedimentales para los actores de mercado.70 Dada la dependencia de muchos pases de la ayuda y finanzas externas, estas normas del Banco Mundial han transformado, o estn en el proceso de transformar, la administracin domstica en muchas partes del mundo. Algunas condiciones de carcter comparable impuestas por el FMI para otorgar ayuda financiera a pases en desarrollo han tenido efectos similares. 3.4. Caractersticas doctrinarias del derecho administrativo global: Principios y requisitos emergentes. Adems de una variedad de mecanismos institucionales, el derecho administrativo global abarca algunos principios y requisitos legales bsicos de carcter tanto procesal como sustantivo. Debido a la fragmentacin de la prctica en la administracin global y al estado limitado del conocimiento integrado sobre l, no podemos aqu aventurar afirmaciones sobre los elementos doctrinales que gobiernan este campo en su totalidad. Pero pueden identificarse preliminarmente algunos candidatos, an cuando su alcance puede ser limitado en la actualidad. Ser una tarea central para investigaciones futuras demostrar el grado al cual estos y otros elementos de hecho se ven reflejados en la prctica administrativa global, y el grado al cual podran ser aplicados o ser adaptados a las reas de regulacin internacional o transnacional, en las cuales el derecho administrativo es actualmente rudimentario o inexistente. 3.4.1. Participacin procesal y transparencia En el mbito domstico, el derecho de los individuos afectados a que sus opiniones e informacin relevantes sean consideradas antes de que se tome una decisin es uno de los elementos clsicos del derecho administrativo. Versiones de tal principio son cada vez ms aplicadas en el gobierno administrativo global, segn lo ilustran algunos ejemplos. En relacin con la accin administrativa de un Estado que afecta a otro, el rgano de Apelacin de la OMC ha observado en el caso Camarones-Tortugas que los Estados Unidos no haban proporcionado a ninguno de los estados cuyas exportaciones de productos de camarn a los Estados Unidos haban sido acotadas por regulaciones administrativas domsticas de los Estados Unidos, con una oportunidad formal de ser odo, o responder a cualquier argumento que se pueda hacer contra l, y requiri que los Estados Unidos proporcionaran los mecanismos para la participacin procesal.71 Con respecto a la accin administrativa de un rgano interguber70 Ver WOODS, NGAIRE / NARLIkAR, AmRITA, Governance and the Limits of Accountability: The WTO, the IMF and the World Bank, International Social Science Journal, 53:2001, p. 569. 71 rgano de Apelacin de la OMC, Estados Unidos Prohibicin de las Importaciones de Determinados Camarones y Productos del Camarn, WT/DS58/AB/R Doc. n. 98-3899 (12-X-98),
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namental que afecta a Estados particulares, incluso los Estados no-miembro han tenido la oportunidad para el comentario antes de ser puestos en una lista de Estados no-obedientes por el Grupo de Accin Financiera Internacional.72 Con respecto a individuos, la oportunidad de ser odo ha sido enfatizada en el reciente cdigo Anti-Dumping del COI, en el cual los principios normativos del derecho administrativo se aplican para forzar la toma de decisin administrativa en un marco institucional privado. En cambio, en el contexto de las sanciones econmicas del Consejo de Seguridad de la ONU contra los Estados pero que afectarn a los individuos y a grupos que viven o que hacen negocio dentro de esos Estados, no se ha establecido ninguna estructura para la participacin de tales grupos potencialmente afectados antes de la toma de una decisin sobre sanciones, aunque en el caso especial de gente incluida en la lista para la congelacin de activos bajo resoluciones contra el terrorismo, se ha instituido una forma limitada de cuestionamiento y revisin subsiguiente. La participacin en procedimientos administrativos globales no est confinada a los individuos o a los estados afectados por decisiones. En el rea de establecimiento de estndares y de reglamentacin administrativa, varios organismos, tales como la Comisin del Codex Alimentarius, han intentado incluir en su trabajo a ONGs que representen intereses sociales y econmicos afectados.73 Los reguladores domsticos han comenzado tambin a notar los estndares propuestos que estn siendo considerados en las negociaciones globales en las cuales participan. Sin embargo, los derechos de participacin en la reglamentacin administrativa han sido proporcionados slo en un nmero limitado de casos y reas. La transparencia en las decisiones y el acceso a la informacin son bases importantes para el ejercicio eficaz de los derechos de participacin y de los derechos de revisin. Tambin promueven accountability directamente, exponiendo decisiones administrativas y documentos relevantes al escrutinio del pblico y de sus pares. Cada vez ms, organismos internacionales tales como el Banco Mundial, el FMI, y la OMC estn respondiendo a la crtica del secreto de la toma de decisiones, proporcionando un acceso pblico ms amplio a documentos internos. La participacin de ONGs en la toma de decisiones, como en el ejemplo del Codex, es otro medio de promover transparencia. Las redes reguladoras, tales como el Comit de Basilea y el IOSCO, han desarrollado sitios web que contienen material abundante sobre toma de decisiones interna
en prr. 180 y ss. 72 Ver Reporte del Grupo de Accin Financiera Internacional en Non-Cooperative Countries or Territories, disponible en http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/57/22/33921735.pdf, prr. 41. 73 SUppAN, STEVE, Consumers Internationals Decision-Making in the Global Market, Codex Briefing Paper, 2004, disponible en http://www.tradeobservatory.org/library.cfm?RefID=36988. 51
y la informacin y las consideraciones en los cuales se basan las decisiones. Medidas similares han sido tomadas por una variedad de redes reguladoras globales hbridas pblico-privadas, tales como las que se ocupaban de la certificacin sustentable de silvicultura. Estos desarrollos son generalmente voluntarios para el rgimen en cuestin. Tambin se han celebrado algunos acuerdos internacionales que proporcionan transparencia tanto en el nivel de regmenes globales como de la administracin domstica, especialmente en la esfera ambiental. El acceso pblico a la informacin sobre las disposiciones de medio ambiente de la Convencin de Aarhus, que se aplican tanto a las organizaciones internacionales como a los Estados que son parte, es un ejemplo importante.74 La OMC, el Banco Mundial, y el FMI son ejemplos de organismos internacionales que han desarrollado requisitos de transparencia para las administraciones nacionales. 3.4.2. Decisiones razonadas El requisito de proveer razones para las decisiones administrativas, incluyendo respuestas a los principales argumentos de las partes o de los comentadores, ha sido extendido de la ley domstica a algunas instituciones globales y regionales. La prctica internacional, fuera de los tribunales adjudicatorios es relativamente pequea, en parte porque el nmero de decisiones tomadas por agencias administrativas globales que afectan directamente a personas particulares, aunque est en ascenso, todava es limitado. La decisin en el caso Camarones-Tortugas y la jurisprudencia subsiguiente de la OMC son de importancia central para establecer principios de toma de decisiones razonada para la regulacin administrativa global, al igual que la decisin del Consejo de Seguridad de requerir, por lo menos internamente, algn tipo de justificacin de parte del pas proponente antes de que se incluya a un individuo en las listas de los individuos cuyos activos deban ser congelados. De modo similar, en el rgimen anti-doping global, una decisin escrita y razonada ha sido tomada como requisito para tomar medidas contra un atleta particular. En el rea de reglamentacin, sin embargo, el dar razones no parece haberse convertido en una prctica de los organismos administrativos globales, aunque algunas organizaciones las proporcionan para consolidar la aceptabilidad de su accionar para con los intereses afectados. El Comit de Basilea, por ejemplo, ha establecido un proceso dialgico basado en la web, desarrollando sus nuevos requisitos de adecuacin de capital para los bancos; se exponen bosquejos, se invita a los comentarios, y el Comit da razones con respecto a bosquejos nuevos y revisados. La Corporacin Financiera
74 Convencin sobre el Acceso a la Informacin, Participacin Pblica en la Toma de Decisin, y Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales, 25-VI-98, 38 I.L.M. 517 (entrada en vigor 30-X2001), de aqu en adelante, Convencin Aarhus.
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Internacional del Banco Mundial ha seguido un procedimiento similar para la revisin de sus polticas de salvaguardias. 3.4.3. Revisin El derecho a que una decisin de un organismo administrativo domstico que afecta los derechos de uno sea revisada por una corte u otro tribunal independiente est entre las caractersticas ms extensamente aceptadas del derecho administrativo domstico, y esto se refleja en cierta forma en la administracin global.75 El derecho a la revisin por autoridades nacionales fue mencionado en la decisin Camarones-Tortugas.76 La aceptacin de la importancia de la revisin se ve reflejada en el establecimiento del Panel de Inspeccin del Banco Mundial, y tambin en el derecho de apelacin a la Corte de Arbitraje para el Deporte por decisiones de doping. Algunos instrumentos internacionales de derechos humanos tratan como un derecho humano el acceso a una corte para cuestionar decisiones perjudiciales, como, por ejemplo, el artculo 14 del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, y los artculos 6 y 13 de la CEDH (aunque cada una de estas disposiciones circunscribe su operacin de varias maneras.)77 En varios casos, los organismos europeos de derechos humanos han confirmado la importancia de este derecho con relacin a decisiones administrativas por parte de organismos intergubernamentales. Segn el artculo 6 y el artculo 13 de la CEDH, los Estados parte deben asegurarse de que los estndares procesales de las organizaciones internacionales de las cuales son miembros sean equivalentes a sus estndares domsticos. En cuanto a temas de empleo de personal, la mayora de las organizaciones internacionales ha establecido mecanismos de revisin, a menudo involucrando tribunales independientes. Hasta dnde el derecho de revisin es aceptado en diversas reas de gobierno y con qu limitaciones, y qu mecanismos institucionales abarca en tales reas, son todas preguntas sin resolver. A pesar de fuertes pedidos de mecanismos eficaces de revisin en varias reas importantes, stos no se han instituido. Por ejemplo, el Consejo de Seguridad no ha podido establecer un organismo independiente para examinar sus decisiones sobre sanciones. Del mismo modo, el ACNUR ha aceptado hasta ahora solamente mecanismos inter75 Para una temprana, pero breve discusin, ver NGULESCO, Principes du droit international administratif, op. cit., pp. 684-86. 76 Ver rgano de Apelacin de la OMC, Estados Unidos Prohibicin de las Importaciones de Determinados Camarones y Productos del Camarn, WT/DS58/AB/R Doc. n. 98-3899 (12X-98), prr. 180; ver tambin Estados Unidos Medidas de salvaguardia definitivas sobre las importaciones de determinados productos de acero, WT/DS248/AB/R (2003.) 77 Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, art. 14, 999 U.N.T.S. 171 (1966); Convencin, arts. 6, 13, abierta a la firma 4-XI-1950, 213 U.N.T.S. 221 (1955.)
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nos de supervisin. Incluso en la administracin transitoria de territorios tales como Bosnia, Kosovo, o Timor Oriental, las organizaciones internacionales no han estado dispuestas a aceptar el derecho de los individuos de obtener la revisin de las acciones de agencias intergubernamentales por ante cortes u otros organismos independientes con ms poderes que ombudspersons. 3.4.4. Estndares sustantivos: Proporcionalidad, Racionalidad de mediosfines, Prohibicin de Medios Restrictivos Innecesarios, Expectativas Legtimas Especialmente cuando los derechos individuales son puestos en el primer plano, se puede esperar que el derecho administrativo incorpore estndares substantivos para la accin administrativa, como aquellos aplicados en un contexto domstico por ejemplo proporcionalidad, la relacin racional entre medios y fines, el uso de medios menos restrictivos, o expectativas legtimas. La proporcionalidad es un tema central en la jurisprudencia de algunos regmenes internacionales de derechos humanos: En la CEDH, por ejemplo, la interferencia con muchos derechos individuales puede ser justificada, pero solamente si (entre otras cosas) la interferencia es proporcional al objetivo pblico legtimo perseguido.78 El principio de proporcionalidad es reflejado tambin en algunas decisiones de cortes nacionales sobre gobierno global, tal como una decisin crtica de la corte alemana sobre de una decisin de la Federacin Internacional de Deportes en un caso de doping al imponer sanciones desproporcionadas.79 Del mismo modo, restricciones que estn en conflicto con las reglas generales de libre comercio bajo el GATT son permitidas solamente si cumplen ciertos requisitos diseados para asegurar un ajuste racional entre medios y fines, y emplean medios que no son ms comercialmente restrictivos que los razonablemente necesarios para lograr el objetivo regulatorio relevante. Con todo, en muchas otras reas de la administracin global, el uso de tales requisitos ha sido hasta ahora mnimo.80
CEDH, art. 8 (1); ver tambin CREmONA, JOHN JOSEpH, The Proportionality Principle in the Jurisprudence of the European Court of Human Rights, en BEYERLIN, ULRICH (ed., et. al), Recht Zwischen Umbruch und Bewahrung, 1995, p. 323. 79 CEDH, Krabbe v. IAAF, Oberlandesgericht Munich, 17-V-95, citado en KAUfmANN-KOHLER, GAbRIELLE / RAGOzzI, ANTONIO / MALINVERNI, GIORGIO, Opinin Legal sobre la Conformidad de Ciertas Provisiones del Borrador del Cdigo Antidoping Mundial con Principios del Derecho Internacional Comnmente Aceptados, 2003, p. 121, disponible en http://www.wada-ama.org/ rtecontent/document/kaufmann-kohler-full.pdf. 80 Para una visin til ver CANNIzzARO, ENzO, Il Principio della Proporzionalit nellOrdinamento Internazionale, Milano, Giuffr, 2000.
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3.4.5. Excepciones: Inmunidades Con respecto a la inmunidad de Estados extranjeros, las cortes nacionales hace tiempo han tomado cuenta de los intereses en conflicto de las partes privadas, particularmente excluyendo actividades puramente comerciales del mbito de la inmunidad y as, por ejemplo, permitiendo la aplicacin de contratos. La ley sobre inmunidades de organizaciones internacionales en cortes nacionales todava no ha integrado tal gama de valores en competencia, aunque hay muestras fragmentarias de los principios de un cambio en esa direccin. En Waite y Kennedy v. Alemania,81 los peticionarios ante la Corte Europea de Derechos Humanos se quejaron de una decisin alemana de la corte que rechazaba tratar el fondo de la demanda laboral de los aspirantes contra la Agencia Espacial Europea (ESA) considerando que la ESA, como organizacin inter-gubernamental, haba gozado de inmunidad para ser enjuiciada bajo ley alemana.82 La Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que la decisin alemana de la corte no haba violado el 1 del artculo 6 (derecho del acceso a un tribunal) de la CEDH.83 Sin embargo, la Corte Europea de Derechos Humanos aplic un test de proporcionalidad y sopes en el balance la posibilidad de los peticionarios de recurrir a recursos internos dentro de la ESA, como as tambin posibles recursos contra empresas privadas que contratan para la provisin del trabajo de los peticionarios a la ESA.84 Este enfoque de balancear demandas de derechos humanos con demandas de inmunidad crea presiones para que tales agencias adopten los procedimientos alternativos adecuados para la vindicacin de derechos humanos. En un caso ms reciente, Fogarty v. Reino Unido,85 la Corte Europea de Derechos Humanos concluy: Las medidas tomadas por una Alta Parte Contratante que reflejan reglas reconocidas generalmente de derecho internacional pblico sobre inmunidad de estado no se pueden, en principio, considerar como imposicin de una restriccin desproporcionada del derecho de acceso a la corte, segn lo incorporado al artculo 6 (1.) As como el derecho al acceso a las cortes es una parte inherente de la garanta de un juicio equitativo en ese artculo, algunas restricciones en el acceso se deben ver adems como inherentes, un ejemplo es esas limitaciones generalmente aceptadas por la comunidad de naciones como parte de la doctrina de la inmunidad de estado.86
CEDH, Waite y Kennedy v. Germany, 30 Eur. H.R. Rep. 261, 1999. CEDH, Waite y Kennedy, cit., prr. 73. 83 CEDH, Waite y Kennedy, loc. cit. 84 CEDH, Waite y Kennedy, cit., prr. 59, 64, 66 y 70. 85 CEDH, Fogarty v. United Kingdom, App. n. 37112/97 34, Eur. H.R. Rep. 302, 2001. 86 CEDH, Fogarty v. United Kingdom, cit, en 314, prr. 36.
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Esto reconoce que el derecho internacional pblico exige algunas restricciones en las protecciones remediadoras de derechos humanos, pero la referencia al concepto de proporcionalidad afirma que las inmunidades tradicionales pueden llegar a dejar de ser absolutas.87 3.4.6. Excepciones: Regmenes especiales para ciertas reas temticas? En el derecho administrativo nacional, no todos los mecanismos de accountability se aplican a la gama entera de agentes administrativos domsticos. Excepciones, o por lo menos estndares ms bajos, se aplican comnmente, por ejemplo, a las materias de seguridad nacional y a las decisiones de los bancos centrales. Se debe ser cuidadoso en la consideracin del grado al cual tales excepciones deben ser replicadas en la administracin global. En materia de seguridad, el rgimen de sanciones del Consejo de Seguridad ha establecido estndares mnimos de participacin, ofrecimiento de explicaciones y revisin, pero no ha dejado de lado enteramente las demandas de mecanismos ms fuertes de accountability. En cuanto a los bancos centrales, el Banco Central Europeo ha estimulado la discusin transnacional sobre el equilibrio entre accountability e independencia. En el rea relacionada de supervisin bancaria, el Comit de Basilea ha realizado ya esfuerzos significativos para una participacin ms amplia, y las legislaturas nacionales han comenzado a presionar para obtener informes de los participantes nacionales en varios regmenes reguladores intergubernamentales antes de que estos participantes convengan cualquier nueva recomendacin. Reflejando las enormes variaciones a travs de diversos arreglos globales gubernamentales, la prctica actual es altamente heterognea. Incluso en una sola organizacin con reas de inters mltiples tal como la OCDE, diversos estndares de apertura procesal prevalecen en diversas reas temticas, reflejando a menudo las respectivas culturas en las diversas reas temticas frecuentes en administraciones nacionales.88 4. Las bases normativas del derecho administrativo global Los participantes ya sea en el estudio o en la construccin del derecho administrativo global reconocen que estos son proyectos normativos, y no simplemente un ejercicio taxonmico o la promulgacin de soluciones tcnicas prcticas a los problemas definidos y aceptados presentados por la administracin regulatoria global. Pero las bases normativas potenciales son tan variadas como sus contrapartes de prcticas administrativas.
Ver CAmERON, IAIN, UN Targeted Sanctions, Legal Safeguards and the European Convention on Human Rights, Nordic Journal of International Law, 72:2003, p. 159. 88 Ver SALzmAN, Seattles Legacy and Environmental Reviews of Trade Agreements, op. cit; ver tambin DYzENHAUS, The Rule of (Administrative) Law in International Law, op. cit.
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4.1. Diversos patrones de orden internacional y diversos conceptos normativos del derecho administrativo global Diversos patrones de orden internacional sostienen diversos marcos normativos (a veces mutuamente incompatibles) para el derecho administrativo global, as como tambin para el derecho internacional clsico y para la institucionalizacin internacional en general.89 Algo de traccin en estos patrones variantes puede ser obtenida empleando la terminologa de la Escuela Inglesa de relaciones internacionales, que distingue tres patrones diversos de orden internacional: Pluralismo, solidarismo, o cosmopolitanismo. El pluralismo interestatal es el patrn tpico del derecho internacional tradicional, con tratados, instituciones internacionales, y la administracin internacional limitada a las reas del acuerdo entre los estados. Consecuentemente, los conflictos valorativos importantes no son resueltos y los poderes de implementacin son conservados por cada Estado en forma individual ms que centralizada. El solidarismo interestatal considera el profundizar los poderes para las instituciones internacionales y la administracin global basada en valores compartidos, con la cooperacin todava basada en la negociacin interestatal pero con los Estados comprometidos en mantener el sistema global y las varias decisiones que produce, an cuando estos estn en conflicto con clculos de inters a corto plazo. El cosmopolitanismo considera el gobierno global que no es esencialmente el resultado de negociaciones interestatales, pero se nutre tambin de las redes fronterizas de los agentes civiles de la sociedad, las instituciones privadas y reguladoras de medios, y de los mercados. Estos tres patrones son tipos ideales simplificados.90 Los elementos de cada uno de ellos aparecen en alguna parte en la mezcla de la prctica internacional en la mayora de los temas. Pero tpicamente, uno de estos modelos es entendido por los participantes como predominante y como formador de las dinmicas principales de reas temticas particulares. As, el control de armamentos y el desarme son tradicionalmente reas altamente pluralistas, la Corte Penal Internacional es un proyecto solidarista, y la administracin de las temas deportivos globales es primariamente cosmopolita. Estas condiciones del orden internacional no son tanto descripciones objetivas, sino declaraciones de entendimiento de los
Ver KINGSbURY, BENEDICT, Omnilateralism and Partial International Communities: Contributions of the Emerging Global Administrative Law, Kokusaiho Gaiko Zasshi The Journal of International Law and Diplomacy, 104:2005, p. 1. 90 Para estos tipos ideales, ver HURRELL, ANDREW, International Law and the Making and Unmaking of Boundaries, en BUCHANAN, ALLEN / MOORE, MARGARET (eds.), States, Nations, and Borders: The Ethics of Making Boundaires, 2003, pp. 275, 278-287; KINGSbURY, BENEDICT, People and Boundaries: An Internationalized Public Law Approach, en BUCHANAN, ALLEN / MOORE, MARGARET (eds.), States, Nations, and Borders: The Ethics of Making Boundaires, op. cit, pp. 298- 299 y 302.
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participantes, cuyos acercamientos e interacciones son formados por lo que ellos entienden es la dinmica prevaleciente. Estos diversos modelos de orden internacional se pueden yuxtaponer a tres diversos conceptos normativos del papel del derecho administrativo global: Accountability administrativa interna, proteccin de derechos privados o de los derechos de los Estados, y promocin de la democracia.91 El primer concepto normativo para el derecho administrativo global,92 accountability administrativa interna, se enfoca en asegurar la responsabilidad de los componentes subordinados o perifricos de un rgimen administrativo frente al centro legitimador (tanto legislativo como ejecutivo), especialmente a travs de la proteccin de la legalidad de la accin administrativa. Este concepto acenta funciones organizacionales y polticas e integridad del rgimen ms bien que cualquier normatividad sustantiva especfica, convirtindolo en un modelo potencial para un orden internacional, particularmente uno pluralista que carezca de un consenso fuerte en normas substantivas. El segundo concepto normativo es liberal y orientado hacia los derechos individuales: El derecho administrativo protege los derechos de individuos y de otros agentes civiles de la sociedad, principalmente a travs de su participacin en procedimientos administrativos y a travs de la disponibilidad de revisin para asegurar la legalidad de una decisin. Puede tambin ser ampliado a la proteccin de los derechos de Estados. El tercer concepto ve el papel del derecho administrativo global como promotor de la democracia. El derecho administrativo nacional en muchos pases tiene un componente democrtico: Asegura la rendicin de cuentas de los administradores hacia el parlamento asegurando su conformidad con los estatutos y circunscripciones econmicas y sociales ms amplias con la participacin pblica en procedimientos de toma de decisiones administrativas. Estos tres conceptos se bosquejan aqu simplemente para delinear orientaciones generales en el debate. Un tratamiento completo de temas normativos requerira una discusin mucho ms extensa de posiciones sumamente complejas y matizadas, muchas de las cuales no encajan muy bien en estos tres arquetipos simples. 4.2. Accountability intra-rgimen La primer concepcin del derecho administrativo global es la menos exigente a nivel normativo de las tres: Toma una orden como dada e intenta simplemente asegurarse de que los diversos componentes y agentes dentro de esa orden
91 Para un concepto normativo similar detrs del derecho administrativo domstico, ver SCHmIDTASSmANN, EbERHARD, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2004, 2 ed. 92 El concepto es cronolgico en trminos del desarrollo evolutivo del derecho administrativo nacional y prctico en trminos de la necesidad de una administracin global.
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realicen sus papeles asignados y se conformen con la ley interna del rgimen. Sobre esta base, la justificacin para el derecho administrativo es meramente funcional: Es un instrumento para mantener y para asegurar la cohesin y el funcionamiento sano de un orden institucional que se justifica independientemente. Cualquier rgimen administrativo global depende para su funcionamiento de la accin coordinada de diversos componentes y agentes, tanto internacionales o transnacionales como domsticos, y requiere as mecanismos para asegurar que cada uno de ellos realice los papeles asignados de acuerdo con las normas del rgimen. Estos mecanismos implicarn generalmente una cierta manera de vigilar los lmites de la delegacin y de la conformidad con las reglas que emanan del centro. El Panel de Inspeccin del Banco Mundial puede ser analizado de esta manera como un medio para que el Consejo Ejecutivo controle la gerencia y como un medio para que la gerencia central controle a los encargados operacionales. El rgano de Solucin de Controversias de la OMC tambin funciona hasta cierto punto como mecanismo para afirmar y para ayudar a hacer cumplir reglas del rgimen global contra administraciones repartidas, domsticas. Del mismo modo, la aparicin de reglas europeas en procedimientos administrativos del Estado miembro, permitiendo la participacin en y la revisin judicial de las decisiones administrativas del Estado miembro, ha permitido a la ley europea ser afirmada y ser hecha cumplir ms fcilmente contra reguladores domsticos recalcitrantes.93 Este elemento de la administracin global refleja hasta cierto punto mecanismos domsticos tales como el control ejercido sobre agencias federales por la Oficina de Gerenciamiento y Presupuesto de los Estados Unidos (OMB),94 pero tambin refleja una tendencia importante en el desarrollo del derecho administrativo en muchos pases europeos en el siglo diecinueve. En el orden global, especialmente uno organizado bajo un concepto pluralista, los Estados pueden ser vistos como el centro, poseedores de un inters vital en vigilar los lmites de cualquier delegacin a la administracin global. Los mecanismos domsticos, incluyendo mecanismos del derecho administrativo diseados para controlar organizaciones intergubernamentales o transnacionales, pueden realizar esta funcin de vigilancia en cuanto utilizan los trminos de cualquier delegacin como la base para los test de legalidad. Un papel similar podra ser desempeado por los organismos internacionales que revisan la accin de organizaciones internacionales. Pocos de esos organismos de revisin funcionan en un nivel global: La principal instancia general de revi93 Ver, por ejemplo, MASING, JOHANNES, Die Mobilisierung des Brgers fr die Durchsetzung des Rechts, 1997. 94 Nota del traductor: Sigla en ingls.
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sin sigue siendo la jurisprudencia circunstancial de la Corte Internacional de Justicia sobre la legalidad de los actos de organizaciones internacionales, una jurisprudencia que contina dejando algunos temas sin resolver, incluyendo la capacidad de la Corte de revisar la accin del Consejo de Seguridad en el marco de la Carta de la ONU o a otras reglas del derecho internacional.95 En la Unin Europea, tal revisin es una funcin del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (ECJ),96 aunque slo se realiza renuentemente. Un enfoque del derecho administrativo global que acenta la legalidad y se enfoca en la revisin como un medio de control por los actores centrales sobre agencias y actores subordinados o perifricos, es adaptable a diversos enfoques del orden internacional, y puede satisfacer as una variedad amplia de formas de administracin global. Cabe en formas institucionales muy densas de administracin internacional sobre una base cosmopolita, as como en formas de cooperacin cercana en rdenes solidaristas es decir, entre los Estados que comparten un sistema fuerte de valores comunes. Pero tiene una funcin importante tambin en los sistemas pluralistas, en los cuales las instituciones administrativas comunes son meramente tenidas en cuenta para solucionar problemas de colaboracin o coordinacin. En todas ellas, las definiciones de centro, de subordinado o de periferia, y de delegacin y supervisin, variarn. Pero todas tienen que hacer frente a problemas de accountability y control, internos del rgimen, y el derecho administrativo puede contribuir enfoques tiles a tales problemas. 4.3. Protegiendo derechos La segunda tendencia de metas normativas para el derecho administrativo global, la proteccin de derechos, realiza presuposiciones normativas ms fuertes, pero todava satisface varios y diversos conceptos del orden internacional, si la nocin de derechos es entendida ampliamente. En todas las concepciones de derecho administrativo, los derechos en cuestin sern aquellos ordinariamente sostenidos por los sujetos directos de regulacin, sean stos estados, individuos, empresas, o en algunos casos, ONGs. Como en el derecho administrativo domstico, tambin existe la posibilidad de que los derechos de terceras personas pertenezcan a personas o a grupos afectados ms indirectamente por decisiones regulatorias.
95 Ver, en general, ALVAREz, JOS E., Judging the Security Council, American Journal of International Law, 90:1996, p. 1; Ver tambin MARTENCzUk, B., The Security Council, the International Court and Judicial Review: What Lessons from Lockerbie?, European Journal of International Law, 10:1999, p. 517. 96 Nota del traductor: Sigla en ingls.
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La justificacin ms comn de la necesidad de un derecho administrativo global, basada en derechos individuales, se basa en un concepto de derechos individuales y de la idea asociada del rule of law o estado de derecho o imperio de la ley. La violacin administrativa de los derechos individuales con la imposicin de sanciones, responsabilidades, determinaciones desventajosas de estatus, denegaciones de licencias solicitadas u otros requiere generalmente una audiencia anterior para la persona afectada, razones especficas que lo justifiquen, y la posibilidad de revisin por un organismo independiente. Bajo tal enfoque, se presume que es irrelevante quin interfiere con los derechos: Ya sea un regulador domstico o un organismo administrativo internacional.97 Esta lnea de la justificacin parece ser la base de varios organismos que emergen de la prctica en derecho administrativo global, especialmente en los casos en los cuales la administracin global acta directamente sobre los individuos. As, la demanda para que el Consejo de Seguridad permita una cierta forma de debido proceso a los individuos enumerados como blancos de las sanciones refleja la idea de proteccin de derechos, al igual que la insistencia de las cortes nacionales con respecto al debido proceso cuando juzgan el rgimen de anti-doping transnacional. Las cortes constitucionales nacionales han insistido adems en la centralidad de la proteccin de los derechos individuales en sus interacciones con el ECJ sobre la proteccin de los derechos fundamentales en las Comunidades Europeas. Abogar por el derecho administrativo global basado en razones de proteccin de los derechos individuales presupone una priorizacin de valores liberales, a ser alcanzados quizs en una sociedad global cosmopolita que se base en la centralidad del individuo. Pero tal concepto es posible tambin en una sociedad no-cosmopolita, solidaria internacional, con un nfasis fuerte en derechos humanos y algunos sostienen que con la aparicin de los derechos humanos en el derecho internacional universal, la sociedad internacional ha alcanzado ya tal estadio. Si la sociedad global ha alcanzado de hecho tal estadio, la construccin de un derecho administrativo global sobre tales premisas no sera controvertida; solamente la interpretacin de los derechos individuales y del rule of law podra ser cuestionada.98 Pero en una sociedad internacional pluralista, en la cual los derechos humanos no se protegen del todo o slo se protegen de forma mnima, la base social para un derecho administrativo global basado en derechos individuales est en gran parte ausente. El problema de los derechos individuales en tal orden es particularmente apremiante porque los Estados con una base liberal fuerte estarn poco contentos con una administracin global que no respete principios bsicos del rule of law, mientras otros
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Ver DYzENHAUS, The Rule of (Administrative) Law, op. cit. DYzENHAUS, The Rule of (Administrative) Law, op. cit. 61
Estados pueden objetar las medidas de derecho administrativo de proteccin de derechos individuales, especialmente con relacin a administraciones domsticas. Una vez que la regulacin, e incluso la disposicin, de funciones gubernamentales importantes llega a ser transnacional o internacional, el problema de rdenes sociales diversos en diversas naciones y regiones llega a ser central. Puesto que ninguno de los Estados que participan puede exigir que sus propias ideas gobiernen exclusivamente las instituciones globales, estas instituciones parecen amenazar la manera propia de cada Estado de organizarse a s mismo y a la sociedad que lo integra. En un orden pluralista, este problema es agudo porque las diferencias entre rdenes sociales son altas; en un orden solidario, su importancia depender del grado de desacuerdo sobre la interpretacin de valores comunes. Ya se han presentado conflictos y dificultades similares con respecto a medidas de derecho administrativo de proteccin de los derechos e intereses econmicos de empresas y de otros agentes econmicos en la economa de mercado global; estas medidas representan una faceta distinta de valores liberales. Algunos ejemplos incluyen medidas de proteccin del inversionista y remedios arbitrales en tratados de inversin. Un reclamo exitoso de un inversionista bajo NAFTA de expropiacin por regulaciones ambientales mexicanas, y una demanda arbitral pendiente de una compaa multinacional de servicio de agua contra Bolivia para la cancelacin de su licencia, han suscitado una amplia controversia.99 La ejecucin de derechos de propiedad intelectual en Estados miembro de la OMC por parte de firmas multinacionales conforme a los TRIPS est creando controversias similares.100 Con todo, una descripcin del derecho administrativo global basada en derechos individuales puede tambin tomar una trayectoria distinta: Puede basarse en los derechos de Estados. En este enfoque, las herramientas del derecho administrativo protegeran los derechos de los Estados, y podran servir, por ejemplo, para asegurar que los agentes administrativos no sobrepasen sus poderes con relacin a los terceros Estados, o que no excedan sus capacidades con relacin a los Estados miembro. Este enfoque se puede basar en la necesidad de vigilar las capacidades de agentes administrativos. Puede ser que sea expresado a travs de procedimientos dirigidos a reforzar reglas jurisdiccionales: Hasta cierto punto, los mecanismos internacionales clsicos de solucin de controversias realizan esta funcin, pero tambin lo hace la solucin de con99 Ver Metalclad Corp. v. Mexico, 40 I.L.M. 55, (NAFTA/ICSID (AF), 2001, par. 33; ver tambin Aguas del Tunari S.A. v. Republic of Bolivia, Caso n. ARB/02/3, pendiente ante el Tribunal CIADI. 100 DINWOODIE, GRAEmE B. / COOpER DREYfUSS, ROCHELLE, International Intellectual Property Law and the Public Domain of Science, Journal of International Economic Law, 7:2004, p. 431.
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troversias en la OMC, en cuanto proporciona protecciones contra el ejercicio de la jurisdiccin exorbitante por los reguladores nacionales. Las decisiones en el caso Camarones-Tortugas, que conceden derechos de participacin a los Estados en procedimientos administrativos extranjeros, podran caer en esta categora.101 Tambin han surgido otros mecanismos especficos, como por ejemplo los intentos del Grupo de Accin Financiera Internacional de consultar con los Estados no-miembro antes de tomar medidas contra ellos.102 En cuanto a la vigilancia de capacidades en una forma vertical ms que horizontal, las discusiones sobre la revisin del Consejo de Seguridad y de la accin de la UE indican caminos posibles. Desde la perspectiva de los derechos, tal revisin parece ser menos vigilante de una delegacin de poderes que la proteccin de los derechos de los Estados contra la usurpacin, aunque ambas dimensiones estarn a menudo presentes. Un enfoque del derecho administrativo global basado en los derechos del estado se podra construir sobre un concepto de un orden internacional pluralista, concediendo derecho a los Estados como un medio para acomodar la diversidad y proporcionar limitaciones a la accin colectiva necesaria para alistar la participacin de los Estados. Desde las perspectivas de algunos Estados, estos derechos estaran basados en teoras colectivistas; para otros, podran ser derivados en ltima instancia de los derechos individuales. Enmarcado de esta manera, un concepto de derecho administrativo global basado en los derechos de los Estados puede estar algo limitado, pero bien adaptado a un orden pluralista. Incluso en rdenes cosmopolitas o solidarios con valores comunes fuertes y un compromiso con los derechos humanos, los derechos de los Estados pueden ser tiles en la organizacin de la representacin de individuos o de los intereses sociales y econmicos del grupo en el nivel global. Son entonces comparables a los derechos de entidades o de estados locales en un sistema federal como expresiones tanto de la utilidad administrativa como de la diversidad cultural dentro de la mayor entidad. En una sociedad cosmopolita o solidaria, tal encuadre puede coexistir fcilmente con una justificacin sobre la base de los derechos individuales, como ocurre generalmente en sistemas federales o en la Unin Europea. 4.4. Implementando la democracia La tercer concepcin, normativamente la ms exigente, se referira a ideales democrticos al determinar la necesidad, el funcionamiento, y las posibilidades
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Ver CASSESE, European Administrative Proceedings, op. cit. Ver el sitio web del Grupo de Accin Financiera Internacional, http://www.fatf-gafi.org. 63
del derecho administrativo global. Este concepto de la funcin normativa del derecho administrativo global se puede interpretar de muchas maneras. Algunos autores enfatizan las maneras en las cuales el derecho administrativo domstico sirve a la democracia asegurando adherencia administrativa a los estatutos parlamentarios y proporcionando transparencia y participacin del pblico en la regulacin administrativa. Estas formas pueden variar dependiendo de los sistemas legislativos implicados: Por ejemplo, entre los requisitos de participacin pblica, el derecho administrativo de los Estados Unidos de Amrica acenta la potestad de obligar judicialmente a las agencias a considerar adecuadamente los varios intereses sociales y econmicos afectados por sus decisiones, y proporcionar una justificacin razonada para las opciones polticas que hacen. Tal justificacin tiene que incluir respuestas a las visiones y a los comentarios enviados por los representantes de esos intereses a travs de los mecanismos pblicos de participacin. Esta concepcin judicializada de participacin pblica, sin embargo, encuentra expresin limitada en muchos otros sistemas nacionales.103 Los sistemas democrticos nacionales varan en sus medios de hacer operativo el control democrtico, y divergen as en sus maneras de manejar la discrecin que la administracin eficaz requiere. Algunos utilizan controles parlamentarios o ejecutivos, tales como sistemas de control centralizados que empleen anlisis de costos y beneficios; otros confan en expertos, en procedimientos del derecho administrativo, y en la revisin judicial. A pesar de estas diferencias, sin embargo, el derecho administrativo en todas estas jurisdicciones est centralmente preocupado en asegurar democracia. Algunos sostendran que el derecho administrativo global debe servir estas mismas funciones para las administraciones que funcionan transnacional o internacionalmente. Esta idea de un papel democrtico del derecho administrativo global se puede sostener fcilmente, pero encuentra un nmero de problemas serios de definicin y de puesta en prctica. Primero, es dudoso que la sociedad internacional est hoy en da lo suficientemente de acuerdo sobre los estndares democrticos como para utilizarlos como la base de una administracin comn, global. En segundo lugar, el modelo domstico del derecho administrativo se funda en una estructura institucional particular, basada en un cuerpo central y democrtico creador de derecho y en las leyes que decreta. Un sistema similar
Para diferentes concepciones y tradiciones de derechos participativos y su desarrollo en la Unin Europea, ver BIGNAmI, FRANCESCA, Three Generations of Participation Rights before the European Commission, Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 61. Para los diferentes enfoques sobre la participacin en la regulacin administrativa, ver ZIAmOU, THEODORA TH., Rulemaking, Participation and the Limits of Public Law in the USA and Europe, Burlington, Ashgate Publishing Co., 2001.
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de democracia global representativa es abogado hoy por algunos,104 pero es visto generalmente como ilusorio o an peligroso. Las cortes de revisin independientes, que son centrales al derecho administrativo domstico, tambin estn en falta en el nivel global. As, un derecho administrativo global tendra que ser construido sobre la base de argumentos muy diversos: Tendra que democratizar la creacin internacional de derecho de modo que el aseguramiento de la legalidad de la accin administrativa pueda promover la accountability democrtica; o tendra que construir procedimientos administrativos que puedan cargar por s solos la carga democrtica.105 Hasta ahora, sin embargo, ambas opciones hacen frente al problema fundamental de que faltan las teoras democrticas convincentes para la esfera global. Si los modelos electorales u otros de representacin directa fallan, la mayor parte de lo que queda son recomendaciones de diversas formas de democracia participativa o deliberativa,106 y estos apenas han resuelto los problemas de definir al pblico que se supone debe gobernar o ser representado globalmente,107 o de disear los mecanismos por los cuales la participacin o la deliberacin global pueden ocurrir de hecho.108 Formas de experimentalismo democrtico, quizs adecuadas a la Unin Europea,109 generalmente necesitan encajar, por lo menos hasta cierto punto, en un ambiente estable y bien desarrollado de instituciones democrticas. Mientras que la deliberacin en instituciones reguladoras puede proporcionar buenos resultados,110 sin ms es poco probable que provea la unin con el pblico que sera necesaria para que adquiera credenciales democrticas.111 Tales formas de tecnocracia deliberativa pueden ser suficientes si la administracin regulatoria global no implic opciones y
104 Ver FALk, RICHARD / STRAUSS, ANDREW, Toward Global Parliament, Foreign Affairs, 80:2001, p. 212. 105 Para un problema similar en el contexto de la UE, ver DEHOUSSE, RENAUD, Beyond Representative Democracy: Constitutionalism in a Polycentric Polity, en WEILER, JOSEpH H.H. / WIND, MARLENE (eds.), European Constitutionalism Beyond the State, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, p. 135. 106 Ver HOWSE, RObERT, L., Transatlantic Regulatory Co-operation and the Problem of Democracy, en BERmANN, GEORGE A. (eds.), Transatlantic Regulatory Co-operation, 2000, pp. 478-80. 107 Ver la crtica en GRANT, RUTH / KEOHANE, RObERT, Accountability and Abuses of Power in World Politics, Institute for International Law and Justice Working Paper 2004/7, p. 14. Puede consultarse en http://www.iilj.org/publications/documents/2004.7 Grant Keohane.pdf 108 Ver, por ejemplo, HAbERmAS, JRGEN, The Postnational Constellation, Cambridge, Polity Press, 2001. 109 Ver SAbEL, CHARLES / ZEITLIN, JONATHAN, Networked Governance and Pragmatic Constitutionalism: The New Transformation of Europe, en prensa. 110 Ver JOERGES, The Turn to Transnational Governance and its Legitimacy Problems: The Examples of Standardization and Food Safety, op. cit. 111 Ver la crtica relevante en SHApIRO, MARTIN, Deliberative, Independent Technocracy v. Democratic Politics: Will the Global Echo the E.U.?, Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 341.
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conflictos distributivos importantes.112 Pero en tanto la administracin regulatoria global se intensifica, se estn haciendo ms evidentes importantes temas de distribucin y estn siendo controvertidos ms extensamente en muchos campos. No es sorprendente, entonces, que la cuestin de una teora democrtica para la administracin global necesite urgentemente de una respuesta convincente, pero es poco probable conseguir una pronto. Con todo, un concepto de derecho administrativo global que realce la democracia puede no depender de una teora democrtica hecha y derecha para el nivel global. En este sentido, ANNE-MARIE SLAUGHTER ha sugerido que muchos problemas de responsabilidad democrtica podran ser solucionados si la administracin global funcionara principalmente bajo la forma de redes del gobierno, en las cuales los funcionarios nacionales participantes podran ser puestos democrticamente a rendir cuentas a sus pblicos respectivos a travs de instituciones domsticas.113 Ella sostiene que asegurar tal rendicin de cuentas al pblico domstico es probablemente ms fcil en el caso de redes que en organizaciones internacionales formales, basadas en tratados, que tienen autonoma eficaz mucho mayor. La bsqueda de tal accountability exige el consolidar mecanismos domsticos, incluyendo la extensin y el desarrollo de mecanismos domsticos de derecho administrativo para gobernar la participacin de funcionarios nacionales en la toma de decisiones administrativas globales. Esta estrategia puede realzar de hecho cierto tipo de legitimidad democrtica, pero su eficacia al hacer eso ser limitada probablemente de manera importante por la dinmica prctica de la toma de decisin en redes intergubernamentales. Adems, dado que la administracin global funciona a travs de algunos otros tipos importantes de instituciones adems de redes intergubernamentales, esta estrategia proporcionara solamente una solucin parcial. Finalmente, y ms fundamentalmente, mientras que tal estrategia est bien adaptada a un patrn pluralista de orden internacional porque ata la responsabilidad para la toma de decisiones global de nuevo a las instituciones legales y polticas separadas de cada Estado participante, por las mismas razones puede operar realmente contra el logro de conceptos solidaristas o cosmopolitas de la administracin internacional. Quizs, entonces, sera recomendable que el derecho administrativo global persiga un enfoque menos ambicioso y ms pragmtico. Podra, por ejemplo, reconocer que bajo las circunstancias actuales, no hay una base democrtica
Sobre la falta de notabilidad de muchas reas de regulacin de la UE en este contexto, ver MORAVCSIk, Is there a Democratic Deficit in World Politics?..., op. cit., pp. 25-26; ver tambin SCHARpf, FRITz, Governing Europe: Effective and Democratic?, Oxford, Oxford University Press, 1999. 113 Ver SLAUGHTER, A New World Order, op. cit.
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satisfactoria disponible para la administracin global pero que las estructuras administrativas globales sin embargo deben ocuparse de problemas que las democracias nacionales no pueden solucionar por s mismas. En esta situacin no ideal, el derecho administrativo global puede tomar medidas pragmticas hacia una inclusin ms fuerte de intereses sociales y econmicos afectados a travs de mecanismos de participacin y revisin abiertos a las ONGs, las empresas, y a otros agentes civiles de la sociedad, as como Estados y organizaciones internacionales. Pero, tales pasos no logran representar al pblico sobre una base equivalente a los mecanismos electorales domsticos y no podrn as justificar el ejercicio de la autoridad administrativa sobre una base completamente democrtica. Y para cada paso, la construccin de un derecho administrativo global con metas democrticas tendra que valorar de nuevo los costos y las ventajas de una participacin amplia, integrando as experiencia prctica en el desarrollo gradual de la responsabilidad pblica. Bajo un enfoque an ms limitado, el derecho administrativo global podra dejar de lado la meta de democratizar la administracin global y enfocarse en los otros papeles justificatorios discutidos previamente, controlando la periferia para asegurar la funcin integral de un rgimen, protegiendo los derechos, y construyendo mecanismos significativos y eficaces de rendicin de cuentas para controlar abusos de poder y para asegurar valores del rule of law. Por consiguiente, el mejor curso de accin en el nterin puede ser agrupar cuestiones de democracia (consolidando cualidades y tendencias democrticas en cuanto fuere viable), y centrarse en lograr objetivos limitados pero no obstante ms importantes.114 Si esto es factible o de hecho deseable, sin embargo, es una pregunta central y abierta en el desarrollo posterior del derecho administrativo global. 4.5. Quin est creando derecho administrativo global? Muchos de los mecanismos que emergen del derecho administrativo global provienen de iniciativas del norte u occidentales, y cualquier tentativa de justificar la necesidad de tal cuerpo de derecho debe hacer frente as al desafo del prejuicio intelectual y poltico. Este desafo puede presentarse en dos formas, una de las cuales se refiere a los ideales normativos subyacentes. Los modelos del derecho administrativo usados en este ensayo y a travs del proyecto son de origen europeo y americano, y estn conectados con el surgimiento del Estado liberal y la expansin de sus actividades reguladoras y administrativas en la ltima parte del siglo diecinueve y primera parte del
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Ver GRANT / KEOHANE, Accountability and Abuses of Power in World Politics, op. cit. 67
siglo veinte.115 As, la transferencia de estos modelos al espacio administrativo global puede parecer implicar un orden liberal para esa esfera, a expensas de maneras algo diversas de ordenar la sociedad que existen especialmente en Asia y frica. Pero no todas las bases normativas del derecho administrativo global estn conectadas con un modelo liberal de sociedad. Los enfoques que se centran en el control intra-rgimen y en proteger los derechos de los Estados pueden del mismo modo aplicarse a un orden no-liberal. Sin embargo, para justificar un concepto ms exigente de derecho administrativo global (y uno ms agradable a las visiones democrticas), es poco probable que la confianza slo en estos dos enfoques sea suficiente; en su lugar, las justificaciones se deben basar probablemente, en una forma u otra, en derechos civiles individuales, derechos econmicos, y democracia, reflejando en algn modo conceptos solidaristas o cosmopolitas de orden internacional. Con todo, incluso una forma limitada de tal reconceptualizacin poda hacer frente a desafos polticos: Un orden internacional basado en derechos individuales o econmicos puede estar demasiado cerca de conceptos occidentales, liberales como para ser universalmente aceptable. Acentuar el papel de organizacin de la soberana estatal puede probar ser superior haciendo frente al desafo de la diversidad.116 Un desafo primordial consistir as en aprender sobre y determinar el grado al cual los conceptos comunes de derechos individuales o econmicos y de democracia pueden servir como base para el derecho administrativo global; puede ser que conceptos ms exigentes del derecho administrativo supranacional tengan que ser limitados a los organismos administrativos que funcionan en regiones o sectores que comparten una suficiente profundidad de valores comunes.117 Por otra parte, ser necesario investigar conceptos alternativos de derecho administrativo en otros modelos de la sociedad, que pueden ser operacionalizados en instituciones similares a las del derecho administrativo occidental, aunque ellos tienen una base normativa distinta. En este caso, el derecho administrativo global puede ser construido no tanto sobre un sistema normativo coherente, sino sobre una cierta clase de consenso superpuesto. El grado al cual esto puede ser posible es una pregunta que requiere investigacin adicional y un debate vigoroso.
Nosotros tratamos aqu a las tradiciones del derecho administrativo europeo y americano y sus derivados como parte de una familia, lo cual, sin embargo, no significa restarle importancia a las diferencias entre varias tradiciones. 116 Ver KINGSbURY, BENEDICT, Sovereignty and Inequality, European Journal of International Law, 9:1998, p. 599. 117 Para tal propuesta ver HAbERmAS, JRGEN, Der gespaltene Westen, Frankfurt, Suhrkamp Verlag, 2004.
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Un segundo desafo puede centrarse en el orden institucional internacional actual que el derecho administrativo global intenta construir y mejorar. En una forma radical de crtica, las instituciones actuales de gobernanza global pueden ser consideradas como instituciones imperiales, fomentando las metas y estabilizando la dominacin de pases industrializados del norte a expensas del sur, y de las clases dominantes capitalistas a expensas de los pueblos subalternos.118 Suponiendo que esta acusacin sea correcta (lo cual es ciertamente plausible): Qu significara esto para el derecho administrativo global? Los defensores discutiran probablemente que el derecho administrativo global busca mejorar las instituciones actuales y, el hacerlas ms fiscalizables, podra sentar las bases para otorgarle ms poder a aquellos actualmente excluidos y no representados. Los crticos, sin embargo, podran sostener que la estrategia del derecho administrativo global es demasiado limitada; que aunque sea exitosa, slo tocara la superficie de la injusticia institucional actual. Por otra parte, al mismo tiempo ayudara a legitimar el orden actual y lo estabilizara, mientras que un cambio radical es realmente necesario. Esto recordara las discusiones clsicas e insuperables entre los reformistas y los revolucionarios, en la cual ambos lados probablemente tienen razn. Pero tambin sealara la necesidad de pensar en temas y maneras distribucionales de lograr una mayor accountability de la administracin global para los que estn ms excluidos hoy en da. La mayora de las iniciativas propuestas actualmente tendran el efecto de aumentar la responsabilidad de las poblaciones del norte, de los agentes del mercado, de los intereses sociales, y los Estados. El aumento de la capacidad de tales agentes de hacer rendir cuentas a la gobernanza global puede agravar las hendiduras que existen actualmente en el mundo, y puede debilitar a las instituciones que ofrecen la mayor promesa para los grupos perjudicados. Para tratar los problemas centrales de la rendicin de cuentas, el derecho administrativo global tiene que idear maneras de otorgar ms poder y de incluir a la gente y a sus representantes del sur. Desde esta perspectiva, una participacin ms eficaz del mundo en desarrollo en las estructuras administrativas globales podra ser ms urgente que implementar otro sendero de influencia ms para las partes opulentas del mundo. 5. Estrategias y teoras de diseo institucional La construccin de un derecho administrativo global est inevitablemente moldeada y diseada por las instituciones y los principios existentes as como los patrones cambiantes de orden internacional y las bases normativas trazadas
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Ver SINGH CHImNI, BHUpINDER, International Institutions Today: An Imperial Global State in the Making, European Journal of International Law, 15:2004, p. 1. 69
en las partes precedentes de este artculo. Dentro de estos lmites, son posibles varias estrategias de diseo institucional. 5.1. Estrategias y caminos para el desarrollo del derecho administrativo global Dos enfoques generales para construir el derecho administrativo global son evidentes en la prctica actual. Uno se centra en la aplicacin del derecho administrativo domstico a la administracin global de abajo hacia arriba (bottom-up), el otro en construir los mecanismos internacionales de arriba hacia abajo (top-down.)119 Una cuestin clave es si y en qu medida cualquier enfoque al desarrollo del derecho administrativo global puede sensatamente comenzar con los enfoques desarrollados para el control legal de la administracin en contextos domsticos. 5.1.1. Lmites del traspaso de las herramientas del derecho administrativo domstico La transposicin de herramientas y enfoques del derecho administrativo domstico a la gobernanza global puede ser productiva, pero se enfrenta a lmites importantes, que provienen sobre todo de la estructura diversa de la administracin global, de la falta de formalidad relativa de muchas de sus instituciones, de su carcter de niveles mltiples, y de la fuerza de los agentes privados en ella. a. La informalidad de la administracin global. El derecho administrativo domstico est, a pesar de muchos cambios en tcnicas reguladoras en dcadas recientes,120 todava construido alrededor de una base de la administracin de mando y control, de reglas y decisiones que involucran a agentes privados que emanan de una entidad administrativa definida. En la administracin global, tal base no existe tpicamente: Con algunas excepciones, la administracin global consiste sobre todo en cuerpos administrativos con el poder de hacer recomendaciones pero reglas no obligatorias, u otras redes reguladoras u otros arreglos cooperativos intergubernamentales con
Ver STEWART, U.S. Administrative Law: A model for Global Administrative Law?, op. cit. Para un ejemplo de un debate paralelo, ver la propuesta de Reuven Avi-Yonahs World Investment Organization para regular a las empresas multinacionales y la respuesta escptica de FOX, MERRITT. AVI-YONAH, REUVEN, National Regulation of Multinational Enterprises: An Essay on Comity, Extraterritoriality, and Harmonization, Columbia Journal of Transnational Law, 42:2003, p. 5 y FOX, MERRITT, Whats So Special About Multinational Enterprises?: A Comment on AviYonah, Columbia Journal of Transnational Law, 42:2004, p. 551. 120 Ver en general STEWART, RICHARD B., Administrative Law in the Twenty-First Century, New York University Law Review, 78:2003, p. 437.
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procedimientos de toma de decisiones informales. En el nivel domstico, los desafos planteados al derecho administrativo por acuerdos similares pueden quizs seguir estando sin resolver sin hacer demasiado dao siempre y cuando la mayor parte de los programas reguladores importantes se realicen con instrumentos tradicionales y legalmente vinculantes. Sin embargo, esta condicin no resulta verdadera en el mbito global. Es a menudo confuso en qu acuerdos de toma de decisiones globales uno podra o debera establecer derechos de participacin, o qu acciones deben ser revisables cuando los instrumentos y las decisiones vinculantes estn ausentes. Estos problemas no pueden ser evitados instituyendo una administracin de mando y control vinculante sobre una base extensa en el nivel global, puesto que esto implicara una delegacin de poderes de mayor envergadura a las instituciones globales de lo que es realista para el futuro cercano. En la administracin dispersa, estos desafos son menos severos porque los requisitos globales del derecho administrativo se pueden imponer ante administraciones reguladoras domsticas existentes. b. La difusin de la toma de decisiones en un sistema de niveles mltiples. Una atribucin clara de responsabilidad de decisiones es central al derecho administrativo domstico, pues permite que las distintas entidades del gobierno estn obligadas a rendir cuentas. Sin embargo, en el nivel global, debido a las estructuras a menudo cooperativas de gobernanza de niveles mltiples, tal responsabilidad es generalmente difcil de establecer. En su lugar, las decisiones sern a menudo atribuibles a los agentes domsticos, extranjeros, e internacionales todos a la vez. Ello por una buena razn: Estos agentes deben actuar a menudo en comn. En algunos aspectos, este problema refleja dificultades similares en la Unin Europea, que pueden tambin quedar sin resolver.121 c. El elemento privado en la administracin global. Nacionalmente, los agentes privados asumen a menudo funciones reguladoras, pero muchas de ellas bajo estructuras de delegacin de rganos pblicos, y todas encajadas en un orden en el cual los rganos pblicos, tanto administrativos como legislativos, poseen medios relativamente eficaces de intervencin para controlar o corregir la gobernanza privada. En el nivel global, una orden pblica como esta no existe en gran parte, pero organismos privados realizan tareas de gran envergadura, estimuladas a menudo por la ausencia de una regulacin pblica eficaz. En estas circunstancias, resulta confuso discernir cmo puede ser organizada la rendicin de cuentas para la gobernanza privada. Algunas organizaciones de
Ver, por ejemplo, SCHmIDT-ASSmANN, EbERHARD, Verwaltungskooperation und Verwaltungskooperation-srecht, in der Europischen Gemeinschaft, Europarecht, 31:1996, p. 270; Ver tambin CASSESE, European Administrative Proceedings, op. cit., DELLA CANANEA, The European Unions Mixed Administrative Proceedings, op. cit.; CHITI, Administrative Proceedings Involving European Agencies, op. cit.
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gobernanza globales privadas, tales como ISO y federaciones internacionales de deportes, han adoptado ciertos procedimientos de rendicin de cuentas y revisin para realzar su eficacia y legitimidad; stos pueden tener paralelos en el derecho administrativo domstico y en el derecho privado que hasta ahora no han sido explorados.122 Todos estos temas plantean problemas para la transposicin del derecho administrativo domstico. Sealan la necesidad de abocarse ms en el entendimiento de los contornos del derecho administrativo domstico e investigar sus formas anmalas, si las herramientas domsticas han de llegar a ser tiles a nivel global. Quizs ms sugestiva para los abogados administrativistas, sin embargo, es la perspectiva que los laboratorios de innovacin en derecho administrativo global pueden generar nuevas ideas para el derecho administrativo domstico, en tanto los problemas de base del derecho administrativo global se vislumbran cada vez ms en el derecho domstico tambin. Dentro de los lmites impuestos por estas restricciones, se pueden distinguir en la prctica existente dos orientaciones bsicas del desarrollo del derecho administrativo global: Un enfoque de abajo hacia arriba (bottomup), y un enfoque de arriba hacia abajo (top-down.) 5.1.2. El enfoque de abajo hacia arriba (Bottom-Up) El enfoque de abajo hacia arriba procura asegurar legalidad, accountability, y la participacin en la administracin global a travs de la ampliacin (y adaptacin) de las herramientas del derecho administrativo domstico. Presiones para tal extensin se presentan cuando parece que las instituciones de gobernanza transnacionales o globales estn asumiendo el control de antiguas funciones administrativas nacionales que estaban previamente sujetas a mecanismos de derecho administrativo domstico de transparencia, participacin, y revisin, pero no son as exigidos a nivel global. Tales presiones se intensifican cuando parece que los reguladores nacionales que participan en este gobierno extranacional lo estn utilizando para resguardar sus acciones de una revisin eficaz a nivel domstico. Para remediar esta evasin de las salvaguardias domsticas del derecho administrativo, el enfoque de abajo hacia arriba (bottom-up) aplicara requisitos de transparencia, procedimientos de aviso-y-comentario, y revisin no slo a los componentes internacionales de decisiones administrativas domsticas, sino tambin a la participacin de administradores domsticos en la toma de decisiones regulatoria global y requerira transparencia en la toma de decisin para apoyar tal participacin.
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JOERGES es uno de los iniciadores de la exploracin contempornea en esta rea.
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Permitira el escrutinio del proceso regulador internacional en la revisin judicial de la accin administrativa domstica que tiene como objetivo implementar decisiones internacionales, y posiblemente tambin el escrutinio de las posiciones desarrolladas por funcionarios domsticos antes e incluso durante su participacin en la toma de decisin a nivel global. Tambin ampliara el poder de revisin de cortes domsticas para incluir las decisiones internacionales que afectan directamente a individuos, con la posibilidad de dejarlos de lado si infringen derechos individuales o demuestran defectos procesales.123 Diversos estndares de procedimiento y revisin que aquellos que se aplican al nivel domstico seran concebibles aqu. As, menos requisitos procesales exigentes y un mayor nivel de respeto por los organismos de revisin se podran aplicar a las decisiones tomadas por los funcionarios nacionales en el contexto de la toma de decisin global que a las decisiones administrativas puramente domsticas anlogas debido a los imperativos de secreto, flexibilidad, y velocidad en negociaciones internacionales. Alternativamente, requisitos ms rigurosos y menos deferencia podran ser aplicados, con la premisa de que la formulacin de normas administrativas globales es intrnsecamente ms opaca y menos susceptible a los mecanismos informales de participacin y de revisin que la formulacin de normas domsticas comparables, y que no est inmersa en un marco parlamentario que ejercitara control.124 Puesto que, en muchas de sus piezas, la administracin global se compone de reguladores domsticos cooperando, y puesto que depende a menudo para su eficacia de la puesta en prctica domstica, un enfoque de abajo hacia arriba (bottom-up) podra realmente ser eficaz en asegurar la accountability, y puede ser que sea una herramienta de gran alcance para relacionar la administracin global a los procedimientos democrticos. Sin embargo, tambin enfrenta limitaciones y problemas importantes. Segn lo observado ms arriba, este enfoque se podra poner en ejecucin con algo de facilidad en el caso de la toma de decisin global por las redes intergubernamentales, pero ser mucho ms difcil de aplicar a las organizaciones internacionales formales o a los acuerdos hbridos o privados del gobernanza. Es difcil ver cmo podra ser siquiera aplicado a la administracin dispersa por otros Estados. Adems,
123 Para los intentos de las cortes europeas de revisar actos preparatorios en el contexto del multi-nivel de la UE ver CASSESE, European Administrative Proceedings, op. cit., tambin, DELLA CANANEA, The European Unions Mixed Administrative Proceedings, op. cit. Pero para problemas relacionados, ver CHITI, MARIO P., Forms of European Administrative Action, Law & Contemporary Problems, 68:2004, pp. 37-57. Para una asercin del derecho de dejar de lado decisiones supranacionales, ver Bundesverfassungsgerichtm, Corte Constitucional Federal (de aqu en adelante, BverfG), Judgment of 12-X-93, Maastricht, 89 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (de aqu en adelante, BverfGE), 155, traduccin al ingls en International Legal Materials, 33:1994, p. 395. 124 Para mayor detalle ver STEWART, U.S. Administrative Law, op. cit.
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poner este enfoque en ejecucin requerira una cierta manera de ordenar la diversidad de las tcnicas que estn destinadas a desarrollarse cuando diversos pases establecen sus propios procedimientos e intentan as influenciar a los organismos administrativos globales de maneras divergentes. La puesta en prctica del enfoque de abajo hacia arriba (bottom-up) tambin enfrentara objeciones serias en el sentido de que los Estados poderosos tienen mucha ms influencia en la administracin global que los Estados ms dbiles. Y sos que intentan implementar este enfoque tendrn que ocuparse de la cuestin del distrito electoral relevante: A qu pblico o pblicos debe la administracin global rendir cuentas? Si el pblico relevante es global o transfronterizo en carcter y diferente de la suma de los pblicos nacionales, los procedimientos domsticos pueden ser insuficientes, por lo menos en su forma tradicional. Esto podra tambin ser verdad para la aplicacin del derecho administrativo domstico a la administracin global dispersa: Aqu, tambin, puede ser que sea necesario idear maneras de incluir un sistema ms amplio de intereses que slo el pblico nacional. El enfoque de abajo hacia arriba (bottom-up) est fundamentalmente restringido porque, mientras que los sistemas legales administrativos domsticos proporcionan ideas valiosas, generalmente no son aplicables como modelos directos para entender la solucin de problemas en condiciones absolutamente diversas presentadas por el espacio administrativo global. La mayora de los sistemas domsticos de derecho administrativo tratan el tema de los oficiales del poder ejecutivo o de las agencias administrativas (polticamente independientes o no) que ejercitan la autoridad delegada a ellas por un estatuto parlamentario. Al ejercer dicha autoridad, las agencias deben seguir procedimientos particulares que implican la participacin de partes afectadas o de un pblico ms amplio. Si una persona con legitimacin activa decide cuestionar una decisin, el caso queda sujeto a revisin de organismos independientes, mayormente judiciales, por referencia a la legalidad procesal y substantiva.125 Este modelo no encaja fcilmente con las estructuras del derecho internacional y de la gobernanza global, por las razones mencionadas arriba: La carencia de un ancla democrtica con una autoridad plenaria central legislativa o una delegacin de poderes de rganos democrticos nacionales; la ausencia de mecanismos participatorios y de revisin especficos y el carcter no vinculante de la regulacin global; y la estructura centrada en el estado del derecho internacional que dificulta la participacin del individuo y su legitimacin activa. Por lo tanto, el derecho administrativo global, mientras que delinea algunos conceptos de derecho administrativo domstico, debe comenzar de diversas premisas estructurales para construir mecanismos genuinos globales de rendicin de cuentas. Esto
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STEWART, U.S. Administrative Law, op. cit.
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puede implicar un punto de partida normativo distinto: Uno que quizs no se basara tanto en la justificacin a travs de derechos individuales y de la democracia, sino, en un concepto pluralista, en una responsabilidad ms firme de administradores globales a los regmenes internacionales y a los Estados que participan o, en conceptos solidaristas o cosmopolitas, al asegurar accountability a la comunidad internacional que emerge como tal. Y puede implicar diversos mecanismos institucionales: Mecanismos que en algunos casos quizs estn enteramente separados de bases democrticas y representan medios ms pragmticos de comprobar el poder de los agentes administrativos.126 5.1.3. El enfoque de arriba hacia abajo (Top-Down) La segunda estrategia para construir el derecho administrativo global, el enfoque de arriba hacia abajo (top-down), se asemejara ms a patrones internacionales contemporneos de derecho, y evitara as algunos de los problemas relacionados con la aplicacin de mecanismos domsticos del derecho administrativo a las instituciones y a los agentes globales. Construira mecanismos de rendicin de cuentas en el nivel global: Los individuos, los grupos, y los Estados participaran en procedimientos administrativos globales; la revisin de decisiones sera realizada por organismos internacionales independientes, y esto incluira la revisin de decisiones domsticas que forman parte de la administracin global dispersa. Pero esto tambin planteara nuevas dificultades: Requerira la legalizacin y la institucionalizacin de los regmenes administrativos que son actualmente informales, lo cual es difcil de conseguir sin perder las ventajas de los modos informales de cooperacin; y los Estados poderosos y los agentes econmicos generalmente huirn de regmenes fuertemente legalizados porque reducen su influencia discrecional. Por otra parte, un enfoque de arriba hacia abajo (top-down) podra acarrear problemas democrticos mucho mayores que uno basado, por lo menos en parte, en la rendicin de cuentas en foros domsticos. Tambin, un enfoque de arriba hacia abajo (top-down) para construir un derecho administrativo global debe enfrentar muchos de los mismos y difciles desafos que el enfoque de abajo hacia arriba (bottom-up), incluyendo la difusin de la toma de decisin en un sistema de niveles mltiples, los efectos a menudo indirectos de decisiones administrativas globales, la dificultad de proveer a los agentes no estatales derechos de participacin y de revisin dentro de la orientacin centrada en el estado de muchos regmenes administrativos globales, y el elemento privado significativo en la administracin global.
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Ver GRANT / KEOHANE, Accountability and Abuses of Power, op. cit., pp. 14-16. 75
Tanto el enfoque de abajo hacia arriba (bottom-up) como el de arriba hacia abajo (top-down) para la construccin del derecho administrativo global presentan problemas significativos. Es por lo tanto necesario considerar otros modelos posibles. 5.2. Ms all de la analoga domstica? Mecanismos alternativos de rendicin de cuentas RUTH GRANT y RObERT KEOHANE sealan la escasez en general en la teora de la gobernanza global de los frenos y contrapesos, la naturaleza no-delegada del poder de la mayora de los agentes importantes, y la carencia de un pblico global definido.127 Este anlisis tambin plantea la cuestin de si pueden ser creados mecanismos alternativos de rendicin de cuentas. Tales mecanismos iran ms all de los mecanismos generales del derecho administrativo domstico: incluiran formas de rendicin de cuentas jerrquica, de supervisin, y legal, sostenida por las presiones de los mercados y de los pares, por controles financieros, y por la dinmica reputacional pblica.128 Una ventaja adicional de tal cambio sera una gama ms amplia de actores cubiertos: Mientras que los conceptos del derecho administrativo generalmente se centran principalmente en agentes pblicos y especialmente en aquellos a quienes se les ha delegado poder, estos mecanismos se podran tambin aplicar a los actores privados, tales como ONGs o empresas, y a los Estados, los principales actores que detentan el poder en asuntos internacionales. El enfoque propuesto por GRANT y KEOHANE es atractivo, particularmente porque seala (y busca superar) serias limitaciones de un concepto del derecho administrativo de los mecanismos globales de rendicin de cuentas basados en modelos domsticos. Sin embargo, GRANT y KEOHANE reconocen que cualquier sistema basado en la rendicin de cuentas tiene limitaciones serias; particularmente, los Estados poderosos sern generalmente controlados mediante restricciones a la negociacin ms que por mecanismos de rendicin de cuentas. Hay tambin un cierto valor en la continuacin del funcionamiento dentro de las limitaciones particulares del enfoque del derecho administrativo. Este construye sobre entendimientos de la esfera domstica y expone los obstculos estructurales de su aplicacin global; toda teorizacin debe funcionar contra un cierto antecedente, y el antecedente del derecho administrativo es particularmente rico a pesar de recibir poca atencin hasta ahora por parte de los tericos de asuntos internacionales. Por otra parte, los mecanismos alternativos propuestos se pueden entender como variantes de las herramientas del
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GRANT / KEOHANE, Accountability and Abuses of Power, op. cit., p. 14. GRANT / KEOHANE, Accountability and Abuses of Power, op. cit., p. 18.
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derecho administrativo: Despus de todo, la rendicin de cuentas jerrquica, de supervisin, y legal es conocida por los abogados administrativistas. Los otros mecanismos se pueden ver como complementos que compensan algunos de los defectos de las herramientas del derecho administrativo. El objeto del trabajo en esta lnea sera desarrollar un juego de mecanismos de rendicin de cuentas para la administracin global en la cual el derecho administrativo jugara un rol importante; los vnculos estructurales entre el derecho administrativo y otros mecanismos tendran que ser considerados cuidadosamente. Otro modelo posible es la visin dinmica experimentalista de la evaluacin comparativa, de prstamos, de innovacin, de supervisin, y de aprendizaje mutuo, ejemplificado hasta cierto punto en el Mtodo Abierto de Coordinacin de la Unin Europea.129 En esta visin, las diversas instituciones y agentes en el mismo o diversos niveles no tendran relaciones jerrquicas claras o no ejerceran la revisin de unos a otros, sino que funcionaran uno junto al otro, intentando obtener la mxima informacin e ideas y cooperando, as como compitiendo, en la bsqueda de mejores soluciones (provisionales.) Esto no debera quedar confinado a rganos pblicos, sino que tambin podra incluir una abundancia de rganos privados comprometidos en la administracin global. Otro modelo alternativo es uno de desafo y refuerzos mutuos: Seguiran existiendo diversos niveles de participacin y revisin en una relacin confusa, permitiendo que cada uno cuestione al otro sobre la base de sus propios principios y estndares normativos. Los ejemplos incluiran cuestionamientos de cortes nacionales a instituciones internacionales tales como el Consejo de Seguridad de la ONU; o cuestionamientos a los procedimientos administrativos domsticos por el rgano de Apelacin de la OMC.130 Esto podra, en un cierto plazo, conducir a una consolidacin y a una adaptacin mutua de los mecanismos de rendicin de cuentas en los diversos niveles de la administracin global. En este sentido, puede ser que sea visto como un enfoque provisional; pero puede ser que tambin sea una caracterstica ms permanente de un espacio administrativo global, en el cual es probable que las nociones de legitimidad y justicia sigan siendo controvertidas y divergentes por un largo tiempo. Las ventajas y las desventajas de tales enfoques todava no se han explorado completamente. Tampoco ha sido explotado el potencial ms general de otras herramientas no tradicionales del derecho administrativo domstico
Ver SAbEL / ZEITLIN, Networked Governance and Pragmatic Constitutionalism: The New Transformation of Europe, op. cit. 130 Para una interpretacin paralela de desarrollos en la UE, ver MADURO, Europe and the Constitution: What if This is as Good as it Gets?, en European Constitutionalism Beyond the State, op.cit., p. 74.
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como fuente de ideas para los regmenes globales.131 Por ejemplo, las redes pblico-privadas y los mecanismos de incentivos econmicos han llegado a ser prominentes en la administracin domstica, y pueden ser preferibles a las herramientas clsicas de mando y control del derecho administrativo en un marco global caracterizado por una carencia de capacidades tradicionales de ejecucin. Con todo, los cuestionamientos que confrontan estas innovaciones dentro de los sistemas domsticos, particularmente cuestionamientos al establecimiento de rendicin de cuentas a un pblico ms amplio a travs de mecanismos prevalecientes del derecho administrativo, es probable que sean agudos si se transportan a la administracin global. Algunas otras herramientas domsticas probadas para promover rendicin de cuentas oficial, tal como requerir a las agencias que basen sus decisiones reguladoras en un anlisis de costo / beneficio, conforme a la revisin administrativa por un rgano separado conectado con los lderes elegidos del gobierno, o el derecho de daos, se pueden exponer menos a estos desafos si son utilizados en la administracin global, pero haran frente a problemas severos de eficacia. 6. La teora poltica positiva del derecho administrativo global La teora poltica positiva del derecho administrativo global, aunque central para entender los mecanismos emergentes y para construir y aplicar estrategias institucionales eficaces, est hasta ahora absolutamente subdesarrollada. Identificar regularidades institucionales y de desarrollo es especialmente difcil en este campo, dada la naturaleza fragmentada de las instituciones internacionales y la amplia variedad de los actores que persiguen sus intereses a travs de ellos. Ser por consiguiente difcil arribar a cualquier conclusin tan general como la que esos doctrinarios han alcanzado en el nivel domstico.132 Destacando la necesidad de permanecer a tono con las especificidades de cada rgimen, Eyal Benvenisti ha sugerido cuatro factores distintos como centrales al desarrollo del derecho administrativo global: Competencia interestatal, competencia domstica, competencia interna dentro de la institucin respectiva, y valores en disputa entre los diversos agentes.133 Dado que estos factores obrarn de forma diferente en diversos marcos, ser difcil lograr de estos factores cualquier regularidad o prediccin concreta del desarrollo
Ver STEWART, U.S. Administrative Law, op. cit. Para el nivel domstico, ver MCCUbbINS, MATTHEW D. / NOLL, ROGER / WEINGAST, BARRY R., Politics and the Courts: A Positive Theory of Judicial Doctrine and the Rule of Law, Southern California Law Review, 68:1995, p. 1631; Ver tambin MCCUbbINS, MATTHEW D. / NOLL, ROGER / WEINGAST, BARRY R., The Political Origins of the Administrative Procedure Act, Journal of Law, Economics and Organization, 15:1999, p. 180. 133 Ver BENVENISTI, EYAL, Public Choice and Global Administrative Law: Whos Afraid of Executive Discretion?, Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 319.
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institucional. Con todo, Benvenisti cautelosamente adelanta varias hiptesis que merecern mayores pruebas. Entre ellas est la reticencia de los Estados poderosos de convenir mecanismos de derecho administrativo global, a menos que vean que esos mecanismos pueden fomentar sus propias opiniones e intereses.134 Otra es una tendencia de los Estados democrticos con una oposicin domstica fuerte a presionar por mecanismos ms fuertes de rendicin de cuentas en instituciones internacionales.135 Una tercera es una inclinacin de los organismos de revisin para crear reglas administrativas fuertes cuando los agentes dentro de la institucin demuestran un alto grado de desacuerdo, pero abriendo un espacio para la accin independiente.136 BENVENISTI tambin presume que los mecanismos fuertes de rendicin de cuentas se desarrollarn a menudo en situaciones de delegacin de poderes.137 Esto encaja perfectamente con la observacin de GRANT y KEOHANE, en el sentido que es en estructuras de delegacin en las cuales los mecanismos de rendicin de cuentas pueden trabajar lo mejor posible; la relacin entre delegacin y la necesidad de rendicin de cuentas necesita un anlisis ms detallado.138 A pesar de ello, el derecho administrativo global tambin est emergiendo fuera de las estructuras de delegacin, conducidas a menudo por un deseo de legitimidad (o reputacin pblica) de parte de los cuerpos administrativos mismos. En la OCDE, por ejemplo, esfuerzos para alcanzar mayor transparencia e inclusin emergieron de un momento de crisis y lucha (alrededor del Acuerdo Multilateral de Inversin.) Esto se correspondera bien con la hiptesis de BENVENISTI de que los mecanismos del derecho administrativo son una funcin de las relaciones de poder entre diversos agentes, pero con la acotacin de que es especialmente durante momentos de crisis de legitimacin que los nuevos agentes, como las ONGs, ganan poder e impulso al demandar su inclusin a travs de nuevos procedimientos.139 En reas con una presencia pblica fuerte de ONGs, especialmente en problemas ambientales, a menudo los mecanismos de participacin se desarrollan particularmente. En las situaciones que, como estas, no estn caracterizadas por estructuras de delegacin, otro argumento de GRANT y KEOHANE llega a ser relevante, a saber: Que para que la rendicin de cuentas sea observada, los estndares de rendicin de cuentas se deben explicar tan precisamente como sea posible.140 Esto sealara a un papel importante de la ley substantiva: Al definir los poderes y los lmites de los actores administrativos
BENVENISTI, Public Choice and Global Administrative Law, op. cit., pp. 329-30. BENVENISTI, Public Choice and Global Administrative Law, op. cit., pp. 331-33. 136 BENVENISTI, Public Choice and Global Administrative Law, op. cit., pp. 333-34. 137 BENVENISTI, Public Choice and Global Administrative Law, op. cit., pp. 334-35. 138 Ver GRANT / KEOHANE, Accountability and Abuses, op. cit., pp. 8-9. 139 BENVENISTI, Public Choice and Global Administrative Law, op. cit., pp. 329-30. 140 BENVENISTI, Public Choice and Global Administrative Law, op. cit., pp. 334-35.
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globales, los organismos de revisin podran ejercitar un control ms eficaz y los procedimientos de participacin adquiriran ms importancia. 7. Conclusin Este artculo ha intentado proporcionar un examen de los avances ms importantes y de las preguntas centrales en el derecho administrativo global emergente. Puesto que este campo todava est en sus comienzos, todos los temas que hemos delineado requieren mucha ms investigacin y discusin: Ni las preguntas estructurales y empricas, ni los temas doctrinales o normativos, ni las preguntas referentes al diseo institucional y a la teora poltica positiva han recibido an respuestas satisfactorias. Ms fundamentalmente, todava queda espacio para una verdadera refutacin sobre si es til hablar de la administracin global y del espacio administrativo global o abogar por el derecho administrativo global como un campo de estudio. Para tratar estas cuestiones, los colaboradores en el Proyecto de Investigacin de NYU sobre Derecho Administrativo Global e iniciativas comparables estn analizando una variedad amplia de casos en los cuales el derecho administrativo, o los mecanismos, las reglas, y los procedimientos comparables al derecho administrativo, se utilizan para promover transparencia, participacin, y rendicin de cuentas en estructuras informales, cooperativas, e hbridas y en sistemas de niveles mltiples con responsabilidad compartida en la toma de decisin. Definir un campo del derecho administrativo global puede ayudar a establecer conexiones entre reas de especialistas de teora y prctica, y revela as paralelos y contradicciones que no hayan sido notadas anteriormente. Con un amplio sistema de estudio de caso de prctica en reas particulares, junto con los esfuerzos para desarrollar estructuras conceptuales comparativas y sintticas y teoras normativas, las cuestiones sobre el diseo y la necesidad de mecanismos de transparencia, participacin, revisin, y legalidad en la administracin global pueden ser tratadas ms completamente. Por otra parte, un anlisis ms profundo de caractersticas y divergencias doctrinales ser posible, podrn ser desarrolladas y probadas las hiptesis de teora poltica. El trabajo sobre los temas normativos es probable que profundice la teora democrtica transnacional y global y que plantee preguntas desafiantes sobre su aplicacin a las estructuras administrativas especficas y al proyecto del derecho administrativo global. Las investigaciones normativas tambin enriquecern el entendimiento operacional del lugar de la diversidad, la igualdad, y la equidad en el derecho administrativo global. La necesidad de enfoques alternativos a los modelos actualmente dominantes de gobernanza global y
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del derecho administrativo est ejerciendo presin pero est slo comenzando a ser tratada.
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HACIA LA UNIDAD DEL ORDEN JURDICO MUNDIAL1

Por AGUSTN GORDILLO
1. Introduccin Es complejo hablar de prospectiva cuando ya es difcil imaginar el presente:2 Pero tenemos una gua con races en el pasado inmediato y tambin en el ms lejano en la historia, donde podemos encontrar los hilos con los cuales aventurar la conjetura con la cual se denomina este trabajo.3 En otras palabras, cuales1 Este trabajo reconoce versiones previas de igual ttulo en RPA 2009-1: 47-87; III Congreso Internacional de Derecho Administrativo. Derecho administrativo global, Monterrey, Mxico, 2009, en prensa; Tratado de derecho administrativo, t. 2, La defensa del usuario y del administrado, Buenos Aires, FDA, 2009, 9a ed., cap. XXII; tambin Access to Justice, Legal Certainty, Justice, Economic Rationality, Pars, 2008, en AA.VV., Values in Global Administrative Law, homenaje a GRaRD TIMSIT y SPYRIDON FLOGaITIS, en prensa; La unidad del orden jurdico mundial y la racionalidad econmica nacional, UNIVERSIDaD AUSTRaL, Buenos Aires, Rap, 2009, pp. 603-17; e infra, nota 5. Agradezco la informacin, ideas y sugererencias de NICOLS DIaNa, ORLaNDO PULVIRENTI, FEDERICO THEa, LUIS CaRELLO, DaNIELa A LETTI, JOS ESTEBaN BOGUT SaLCEDO, M aRa EVa M ILjIKER , ISaaC AUGUSTO DaMSKY, AGUSTN GaRCa SaNZ , M IRIaM IVaNEGa, DaNIEL A. PRIERI BELMONTE, PaBLO FERNNDEZ LaMELa y otros. 2 Mientras tanto siguen sus propios derroteros los conflictos mundiales: JaMES NEILSON, Obama y la realidad del poder, Noticias, 28-III-09, pp. 22-3; KRUGMaN, PaUL, The Return of Depression Economics and the Crisis of 2008, Nueva York, Norton, 2009, pp. 181-91; RUST, RICHaRD, Beware of armchair critics, Buenos Aires Herald, 26-IX-09, p. 8. 3 Ese ejercicio de indagacin acerca del pasado y del presente es el seguido por BONINa, NICOLS y DIaNa, NICOLS, La deconstruccin del derecho administrativo, Buenos Aires, Lajouane, 2009. O, como dice HUMBERTO ECO, Futurismo no es catstrofe, Perfil, 28-III-09, p. 26, lo que ms le impresion de la conmemoracin del centenario del Manifiesto Futurista en arte de 1909, fue una exposicin en el Palacio Real de Miln, en que En vez de los mejores trabajos del Futurismo, la exhibicin muestra lo que precedi el movimiento y a sus contemporneos. All seala que aunque los inicios fueran de menor importancia, los grandes eventos se estaban construyendo
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Hacia la unidad del orden jurdico mundial
quiera sean los acontencimientos que nos toque vivir en los prximos aos, la tendencia de progresivo crecimiento de un orden jurdico global probablemente no cambie. Puede sufrir contradiciones y contramarchas, pero no un cambio sustancial de la direccin definitiva.4 2. Definicin de derecho administrativo como derecho interno? El tema tiene antecedentes lejanos, y muchas aristas o enfoques posibles coetneos.5 En 1962, al definir al derecho administrativo, ya omitimos su caracterizacin como derecho interno, quitando esta ltima calificacin que era entonces corriente en la doctrina entonces dominante.6
lentamente. Un ejercicio a ms largo plazo en nuestro libro The Future of Latin America: Can the EU Help? Londres, Esperia, 2003, con prlogo de SPYRIDON FLOGaITIS. 4 Ampliar en DaMSKY, ISaaC AUGUSTO, El Control Pblico en la internacionalizacin de los ordenamientos jurdicos. Parte I, Aproximacin a la Crisis y transformacin del control, en CISNEROS FaRaS, GERMN; FERNNDEZ RUIZ, JORGE y LPEZ OLVERa, MIGUEL ALEjaNDRO (coords.), Control de la Administracin Pblica, Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, UNAM, Mxico, 2007. 5 Podemos recordar: Un corte transversal al derecho administrativo: la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, LL, 1997-E, 1091; La contratacin administrativa en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, V Encuentro de Asesores Letrados Bonaerenses, La Plata, Asesora General de Gobierno, 1998, pp. 101 a 119; Tribunales administrativos internacionales, UNIVERSIDaD AUSTRaL, Cuestiones de procedimiento administrativo, Buenos Aires, Rap, 2006, pp. 803-806; Restricciones normativas de los tribunales administrativos internacionales, LL, 2002-F, 1540-8 y en AHE, DafNE (coord.), El derecho administrativo de la emergencia, II, Buenos Aires, FDA, 2002, pp. 285-98; Statutory Limitations of International Administrative Tribunals, en el libro XXth Anniversary, Inter American Development Bank, Administrative Tribunal, Washington DC, 2003; Frenos y contrapesos en la creacin del derecho en organismos internacionales. El caso de la discriminacin, LL, 2005-F, 1404; The administrative Law of International Organizations: Checks and Balances in Law Making The Case of Discrimination, en European Public Law Series / Bibliothque de Droit Public Europen, vol. LXXXIII, Internationalisation of Public Law / LInternationalisation du Droit Public, Londres, Esperia, 2006, pp. 289-312; Revue Europenne de Droit Public / European Review of Public Law, vol. 18, No. 1, Primavera de 2006, Londres, Esperia, 2006, pp. 289-312; International Administrative Tribunals and the Rule of Law, World Bank Administrative Tribunal / American Society of International Law, Joint Colloquium, 2007, Washington, D.C.; Declranse insanablemente nulas las leyes 23.492 y 23.521, LL, 2003-E, 1506; The Draft EU Constitution and the World Order, en AA.VV., The Constitution of the European Union / La Constitution de lUnion Europenne, European Public Law Series / Bibliothque de droit public europen, vol. LXIII, Esperia, Londres, 2003, pp. 281294; Revue Europenne de Droit Public / European Review of Public Law / vol. 16, n 1, 2004, Esperia, Londres, pp. 281-294. La creciente internacionalizacin del derecho. Consecuencias en el rgimen de las fuentes del ordenamiento jurdico, en Doctrina Pblica, 2004-XXVI-2, Buenos Aires, RAP, 2005, pp. 213-226; Responsabilidad del Estado en el derecho internacional, en XXX Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo, RAP, ao XXVIII, Buenos Aires, 2005, 326: 391-400. 6 Introduccin al derecho administrativo, Buenos Aires, Perrot, 1962, que mantenemos hasta el presente en todas las eds. del t. 1 de nuestro Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Buenos Aires, 10a ed., FDA, 2009; siempre aparecen nuevas demostraciones del mismo fenmeno: BaRRaGUIRRE, JORGE, Los tratados bilaterales de inversion (TBIs) y el convenio CIADI. La evaporacin del derecho administrativo domstico? RPA, 2007-3:107; NINO, EZEQUIEL, In84
Es que esa vieja tradicin doctrinaria no reflejaba ms la nueva realidad de la notoria existencia en el mundo de mltiples organismos internacionales, regionales y tambin binacionales,7 aunque estos ltimos fueron posteriores en el caso de nuestro pas.8 A nuestro juicio era entonces ya evidente9 el futuro evolutivo del naciente derecho administrativo internacional10 y de la internacionalizacin de las diferentes ramas del derecho,11 en un nuevo orden econ-
versiones extranjeras en pases en desarrollo: Alguien debera intervenir a nivel global? RPA, 2007-3: 123. 7 Lo mismo ocurrir en materia tecnolgica: GaLPERN, HERNN y CaBELLO, SEBaSTIN, Convergencia tecnolgica y armonizacion regulatoria, en http://www.udesa.edu.ar/files/ AdmTecySociedad/02convergencia_tecnologica.pdf. 8 Salto Grande, Yaciret, Corpus, etc: MaRINO, OSCaR y REBaSa, MaRCOS, La personalidad internacional de las entidades binacionales Yaciret e Itaup y de la Comisin Tcnica Mixta de Salto Grande, INTAL, Derecho de la integracin, Buenos Aires, noviembre de 1982. Ms informacin en http://www.iadb.org/intal/intalcdi/integ/tesauro.asp ; nuestros arts. Algunos problemas jurdicos de la actuacin internacional de las empresas pblicas argentinas, Revista Argentina de Derecho Administrativo, Bue nos Aires, Plus Ultra, 1976, n 11, p. 42 y ss.; El rgimen legal de las empresas pblicas en Argentina y su accin inter nacional, en El rgimen legal de las empresas pblicas latino americanas y su accin internacional, Buenos Aires, INTAL, 1977, p. 13 y ss., etc. La doctrina y la jurisprudencia nacionales a veces proponen hacer prevalecer las normas y sentencias locales por sobre las internacionales: ARSTIDES H. M. CORTI, y LILIaNa B. COSTaNTE, La nueva Corte impone la ley por encima de los arbitrajes, mbito Financiero, 18-VI-04, p.14; CaSS, JOS OSVaLDO, Breves reflexiones a raz de una sentencia sobre el arbitraje internacional y el orden pblico constitucional, LL, Sup. Const. 2004 (noviembre), 25, nota a Entidad Binacional Yacyret c. Eriday y otros, JNFed CA n3; MUOZ, GUILLERMO A., El Arbitraje en los Contratos Internacionales celebrados por el Estado, Actualidad en el Derecho Pblico, n 10, Buenos Aires, 1999, ps. 83 y ss.; CRUCHaGa, HERNN, Ejecucin de un laudo de tribunal extranjero, LL, 2008-D, 248-52. 9 FERNNDEZ LaMELa, op. loc. cit., p. 767; Globalizacin y derecho pblico: Introduccin al derecho administrativo internacional, en CIENfUEGOS SaLGaDO, DaVID y LPEZ OLVERa, MIGUEL ALEjaNDRO, Estudios en homenaje a don Jorge Fernndez Ruiz Derecho Administrativo, Mxico, UNAM, 2005, pp. 45-63, www.juridicas.unam.mx; El Panel de Inspeccin del Banco Mundial y otros mecanismos de inspeccin independientes en las principales organizaciones internacionales dedicadas al desarrollo - Del Derecho Administrativo Internacional al Derecho Administrativo Global en el Global Governance, Tesina, indita, noviembre de 2008. 10 Para algunos autores, no tan naciente: STEWaRT, RICHaRD B., U.S. Administrative Law: A Model for Global Administrative Law?, New York University School of Law, New York University Public Law and Legal Theory Working Papers, 2006, n 13, en http://law.duke.edu/journals/lcp y http://lsr.nellco.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1012&context=nyu/plltwp. Anteriormente KINGSBURY, KRISCH & STEWaRT, The Emergence of Global Administrative Law, 68 Law & Contemporary Problems, 2005, 15; BENEDICT KINGSBURY, NICO KRISCH y RICaRDO B. STEWaRT, El surgimiento del Derecho Administrativo Global, Res Publica Argentina, RPA, 2007-3: 25-74; AMaN JR., ALfRED C., Administrative Law in a Global Area, Nueva York, Ithaca, Cornell University Press, 1992. Hay all y tambin en otras publicaciones contemporneas variadas disquisiciones semnticas en torno al empleo de internacional, global, mundial, etc., que preferimos evitar, por lo expuesto en el t. 1, op. cit., cap. I, El mtodo en el derecho administrativo. 11 Cabe mencionar las normas relativas al comercio internacional de la Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho del Comercio Internacional, UNCITRAL o CUNDMI; la labor de los organismos internacionales de crdito, OOII, para unificar o armonizar sus normas en la ayuda para el desarrollo (en 2005 el BID y el BIRF armonizaron sus normas sobre adquisiciones) con 85
mico mundial,12 que lleva a los autores a hablar de un derecho administrativo global, o internacional como se deca antes, o de un orden jurdico mundial, etc., acompaado de un aumento de redes mundiales de interdependencia. No tenemos objecin en utilizar indistintamente sea el trmino internacional, mundial, o global, pero algunas aclaraciones semnticas se imponen, sobre todo cuando uno de esos trminos, global, se utiliza tambin en sentido peyorativo para atacar algo a lo que se refiere muy nebulosamente como la globalizacin, pero que en verdad comprende diversos fenmenos no necesariamente iguales. Pues cabe distinguir entre: a) el recalentamiento y cambio climtico universal, que presenta caractersticas diversas en cada regin del globo terrqueo; b) las amenazas a la salud mundial con las pandemias que se esparcen por todo el mundo, como el SIDA, la gripe espaola de 1918 o la actual gripe porcino/aviar/humana, siempre con nuevas cepas y diferente impacto espacial;13 c) la internacionalizacin de la informacin, en que virtualmente desde cualquier pas del mundo, pero no de todos, se puede acceder a la misma informacin en Internet; d) la internacionalizacin de algunos conflictos armados puntuales que parte de la comunidad internacional decide enfrentar en forma mancomunada, como es el caso de Afganistn, el Golfo de Aden y las costas de Somala en el caso de la piratera internacional, con caractersticas peculiares en cada lugar; e) los organismos internacionales o regionales de seguridad y defensa, p. ej. la NATO; f) los organismos financieros globales (FMI, BM, etc.) y los regionales (Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Asitico de Desarrollo, etc.); g) las mltiples redes de pases de distinto tamao, desde el G-7, G-8, el BRIC, el +5, el G-20, etc.; h) las redes formales e informales de rganos, entes y pases, como as tambin de entidades privadas. Todos ellos tienen significacin distinta, diferentes tamaos de las economas que los integran, con superposicin geogrfica y de miembros parcial o baja, segn los casos. Son demasiadas redes y organizaciones interconectadas para fines diversos, demasiados grficos superpuestos diversamente, que resulta difcil describirlas a todas con una simple eleccin semntica: Son muchas y
el objetivo final de que las normas internas de los pases receptores de crdito internacional en materias financieras, de contratacin, etc., respondan a similares lineamientos. 12 GRaRD TIMSIT (coord.), Le nouvel ordre conomique international et ladministration publique, Aire-sur-la Lys, Instituto Internacional de Ciencias Administrativas y UNESCO, 1983. 13 Se ha dicho que esta es la forma ms antigua de globalizacin, remontndose a la epidemia de viruela nacida en Egipto 3.500 aos A.C.: JOSEPH S. NYE, Which globalization will survive?, The Buenos Aires Herald, 12-IV-09, p. 10. El punto de vista central del autor citado es que si no se resiste a la tendencia al proteccionismo para luchar contra la globalizacin, podremos quedarnos slo con las peores formas de sta, que no es la globalizacin econmica. 86
muy distintas redes. Hay tantas diferencias fcticas que no parece ser apropiado hacer una defensa o ataque conjunto. Adems, debemos definir que nos estamos refiriendo a un futuro derecho que todava estn contemplando pocos pases en el mundo, no los rogue states, failed states y en general los estados que no logran alcanzar un tolerable nivel de rule of Law o Estado de Derecho.14 Sobre el total de pases representados en las Naciones Unidas demasiadas naciones no acatan esos principios, como se comprueba con la reciente adhesin al presidente de Sudn Al Bashir por la Liga de Pases rabes, a la que se sumaron al menos cuatro pases sudamericanos, en la II Cumbre de Amrica del Sur y los Pases rabes (ASPA), todos en oposicin a su orden de captura emitida por la Corte Penal Internacional, a la que por nuestra parte nos hemos sometido como pas pero cuyas decisiones de tal modo cuestionamos, como otros pases presentes en dicho encuentro. Cualquiera sea la eleccin semntica, es un fenmeno que lo hemos sealado hace casi medio siglo y que siempre tuvo repercusiones en la actuacin internacional del pas, por ejemplo con el antiguo y recurrente tema del pago de la deuda externa.15 Esta disparidad entre su advertencia y la toma de conciencia colectiva muestra cunto le cuesta a la sociedad adaptarse a reconocer los cambios que se van produciendo en el mundo, a pesar de ingentes esfuerzos de divulgacin en tal sentido.16 Pero no hay duda que a nivel dogmtico la respuesta ya no puede ser el orden jurdico interno, pues como seala PREZ HUaLDE: Los valores y principios supra estatales [] constituyen un marco de acatamiento que se impone sobre los textos fundamentales y compromete a los estados particulares.17 La cuestin no est pues en elegir palabras sino en mostrar la creciente internacionalizacin, globalizacin, mundializacin, etc., de fenmenos jurdicos de tendencia universalista y entonces formular nuestro juicio a propsito de cada uno de ellos y recin despus, eventualmente, arribar a conclusiones. 3. La muerte del Estado? En 1966 ATaLIBa NOGUEIRa dict su clase de despedida como profesor titular de derecho poltico en San Pablo. La llam O perecimento do Estado, la muerte del Estado,18 lo cual era una forma de llamar la atencin sobre el creciente naciEs la misma aclaracin que hiciramos en Access to Justice..., op. loc. cit. Nuestro El contrato de crdito externo, Despus de la reforma del Estado, op. loc. cit. Ver ZUPPI, ALBERTO, La nocin de soberana en el nuevo orden internacional, ED, t. 151, ps. 781 y ss.; La inmunidad soberana de los Estados y la emisin de deuda pblica, LL, 1992-D, 1118. 16 Ver las referencias de la nota 5. 17 PREZ HUaLDE, ALEjaNDRO, La crisis mundial y el derecho publico (el Estado, otra vez, protagonista), LL, Supl. Adm., 7 de mayo de 2009, pp. 6-23, esp. VI, p. 10 y ss. 18 ATaLIBa NOGUEIRa, O perecimento do estado, San Pablo, Revista dos Tribunais, 1971, pp. 24-5, Lies de teoria geral do Estado, San Pablo, Revista dos Tribunais, 1969, pp. 46-67. Ver CaSSESE, SaBINO, La Crisis del Estado, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2003; Oltre lo Stato, Roma, Laterza,
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miento de organismos supranacionales e internacionales, entre otros fenmenos internacionalistas del derecho. Quizs un smbolo atrayente del significado de esa cosmovisin de ATaLIBa NOGUEIRa sea hoy la frase de Barack Obama al referirse a una de las cosas ms maravillosas que tenemos, una estacin espacial internacional. S que tenemos socios rusos y japoneses a bordo. Este es un esquema de cooperacin que podemos aplicar tambin en la Tierra.19 4. La Convencin Americana de Derechos Humanos y su tribunal supranacional Adems de otros elementos en ese sentido, en nuestro pas fue un gran avance la ratificacin en 1984 de la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos con un tribunal supranacional en San Jos de Costa Rica, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tribunal superior a los del derecho interno aunque no sea propriamente una cuarta instancia. Ello nos llev en 1990 a sealar la existencia de un derecho supranacional y supraconstitucional de los derechos humanos20 y la CSJN21 declar poco ms tarde que tales tratados eran obligatorios para nosotros tal como los interpretaban y ejecutaban sus rganos naturales de aplicacin.22 Esa solucin
2006, pp. 8-13: El orden jurdico global es [] un nivel superior al Estado; un multinivel [] en no hay una autoridad superior ni tampoco se verifica la jerarqua: es el transnacionalismo [] largamente fundado sobre la cooperacin al nivel interestatal y al nivel global []. La cooperacin [], elemento esencial del sistema global. sta produce un sistema horizontal []. La horizontalidad que sugiere CaSSESE existe en algunos casos, pero luego se va transformando en una relacin de mayor a menor y existen supuestos de estados que no les queda otra relacin posible que la subordinacin o el aislamiento. La horizontalidad perfecta difcilmente haya existido nunca, pero no hace sino reproducir a nivel internacional los esquemas de las propias realidades nacionales. 19 Segn lo expres a los cosmonautas antes de retornar, Clarn, 25-III-09, p. 239, Discovery, fin de la misin. Lo importante es que es un caso de colaboracin institucional, tecnolgica y econmica, en que slo se hace gala del trabajo compartido, sin que el emprendimiento colectivo tenga ninguna denominacin distintiva, ni haya un tratado de por medio, ni siquiera normas jurdicas internacionales que se conozcan. Todos simplemente coincidieron en que era necesaria la cooperacin. No hizo falta ms, y ningn pas tiene el liderazgo exclusivo, ni siquiera tecnolgico, en la estacin espacial internacional. Un mayor desarrollo de esta temtica, en general, en FERNNDEZ LaMELa, PaBLO, El impacto de las redes transgubernamentales en la evolucin del derecho administrativo internacional, LL, 2009-A, 761, p. 770, VI. 20 Nuestro art. La supraconstitucionalidad y supranacionalidad operativa de los derechos humanos, en La Ley Actualidad, 17 de abril de 1990, y en la primera edicin de Derechos Humanos, Buenos Aires, FDA, 1990, mantenido en sucesivas ediciones hasta llegar a la 6 en conjunto con GREGORIO FLaX y otros, Buenos Aires, FDA, 2007. 21 En 1992 la CSJN inici otro importante camino, que contina desarrollando, de reconocimiento del orden supranacional en el derecho interno: Ekmekdjian, 1992; Fibraca, 1993; Hagelin, 1993; Giroldi, 1995; Arce, 1997; Petric, 1998; Dotti, 1998; Arancibia Clavel, 2005; Simn, 2005, etc. Con todo, han existido tambin retrocesos. 22 LL, 1995-D, 277, Giroldi. 88
ha sido consagrada igualmente por los tribunales internacionales en forma consistente y constante. Es la regla universal que los tratados nos obligan en los trminos que los interpretan sus rganos naturales de aplicacin. Como pas tenemos interpretaciones de los tratados que son divergentes de las que expresan sus tribunales de aplicacin natural: Pero parece ingenuo creer que podremos hacer prevalecer nuestra opinin por sobre la autoridad natural de aplicacin del tratado. No podemos hacer libre interpretacin nacional de los tratados internacionales,23 y eso no se aplica solamente en materia de tratados de derechos humanos, sino que es extensivo a todo tipo de tratados que cuenten con rganos naturales de aplicacin. El carcter internacional de los derechos humanos es hoy indubitable,24 pero es apenas un dato ms de una realidad jurdica universal bastante mayor. As como el control de constitucionalidad debe hacerse de oficio por todos los jueces, lo hayan pedido o no las partes, lo mismo ocurre con lo que se da en llamar el control de convencionalidad, esto es, la adecuacin del caso a los tratados internacionales.25 Nuestro gobierno, en los casos ocurrentes, asume la tendencia a negociar aceptando la responsabilidad internacional pero sometiendo a un tribunal arbitral la determinacin del monto indemnizatorio que corresponda de acuerdo a los estndares internacionales que sean aplicables.26
23 La fuerza expansiva del orden pblico supranacional es verificable en el desarrollo progresivo de mbitos de indisponibilidad para el legislador y juzgador local: DaMSKY, ISaaC AUGUSTO, La construccin del derecho a la salud en Argentina a partir de la internacionalizacin de los ordenamientos jurdicos, en CIENfUEGOS SaLGaDO, DaVID (coord.), Estudios en homenaje a Marcia Muoz de Alba Medrano, UNAM, Mxico, 2006. 24 HITTERS, JUaN CaRLOS, Derecho internacional de los derechos humanos, EDIAR, Buenos Aires, 1991; LILICH, RICHaRD B., y NEWMaN, FRaNK C., International Human Rights, Little, Brown and Co., Boston, 1979; BUERGENTHaL, THOMaS, International Human Rights, West, St. Paul, Minnesota, 1988, y sus referencias; GROS ESPIELL, HCTOR, Estudios sobre derechos humanos II, Civitas, Madrid, 1988, ps. 299 y ss., esp. 312. Lo expuesto es una regla general que no empece a la existencia de miles de normas internacionales de diverso contenido: BaRBERIS, JULIO A., Formacin del derecho internacional, baco, Buenos Aires, 1994, pp. 19-65. Se verifica as el desarrollo progresivo de mbitos de indisponibilidad para el legislador y juzgador local: DaMSKY, ISaaC AUGUSTO, La construccin del derecho a la salud en Argentina a partir de la internacionalizacin de los ordenamientos jurdicos, en CIENfUEGOS SaLGaDO, DaVID (coord.), Estudios en homenaje a Marcia Muoz de Alba Medrano, UNAM, Mxico, 2006. 25 GIaLDINO, ROLaNDO E., Control de constitucionalidad y de convencionalidad de oficio. Aporte del derecho internacional de los derechos humanos, LL, 2008-C, 1295-1306; MaRaNIELLO, PaTRICIO ALEjaNDRO, Declaracin de inconstitucionalidad de oficio, Buenos Aires, Librera del Jurista, 2008; HITTERS, JUaN CaRLOS, Son vinculantes los pronunciamientos de la Comisin y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos? Control de constitucionalidad y de convencionaldad, LL, 2008-E, 1169-85, quien concluye en la aplicacin erga omnes de tales pronunciamientos. 26 Acuerdo celebrado por el caso Santilln, art. II, a) 1) in fine, aprobado a nivel nacional por decr. 171/09, B.O. 16-III-09, pp. 3 a 5, sujeto expresamente a su aprobacin, aqu llamada ratificacin, de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Como se advertir de su atenta lectura,
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Ese es el texto del Decreto-acuerdo en el caso Santilln, sometido a la ratificacin de la Comisin IDH. La supraordenacin de los principios y los rganos internacionales es doblemente expresa y correcta. Hay otros antecedentes igualmente importantes.27 5. El derecho a un ambiente sano Tal como lo adelantamos en 1990,28 hay derecho a un ambien te sano29 a tenor de 30 las normas del Pacto de San Jos de Costa Rica. Ahora tambin lo reconoce el texto constitucional en el art. 41, pero no debemos equivocarnos en no reconocer la prioridad de la norma supranacional por sobre la norma nacional, an de ndole constitucional. En todo caso, ayuda desde luego tener la definicin constitucional. Si bien la clusula es operativa, ha sido reglamentada por diversas leyes nacionales y locales, no siempre cumplidas,31 sin perjuicio que en todo caso las normas locales pueden ser ms exigentes. La CSJN decidi tomar intervencin ante el poco avance en el cumplimiento de la norma ambiental, como es el caso de la ley 26.128 para saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo, a travs del fallo Mendoza de 2006.32 Pareciera tambin que las crecientes noticias sobre el
es clara la aceptacin de la prioridad del orden jurdico y las autoridades internacionales, por sobre las normas y autoridades locales. Hay otros casos en trmite con parecido pronstico. 27 Birt, Verbitsky, Maqueda, etc. La solucin amistosa se halla prevista en el art. 48, inc. 1, apar tado A, del Pacto y en el art. 45 del reglamento. Para ms detalles del segundo caso ver VERBITSKY, HORaCIO, Un mundo sin periodistas, Buenos Aires, Planeta, 1997, pp. 232-41. 28 GORDILLO-FLaX y otros, Derechos humanos, Buenos Aires, FDA, 6 ed., 2006, cap. XII, El derecho a la salud y el medio ambiente. 29 Ver MILLER, JONaTHaN M.; GELLI, MaRa ANGLICa y CaYUSO, SUSaNa, Constitucin y derechos huma nos, t. 1, Buenos Aires, Astrea, 1991, op. cit., p. 318 y ss. 30 Ver el cuestionario a Derechos no enumerados: el caso de la salud y el medio ambiente, en MILLER, GELLI y CaYUSO, Constitucin y derechos huma nos, op. cit., p. 182 y ss. 31 Por res. 39/07 del Defensor del Pueblo de la Nacin, incumplida, se recomend a la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin que expida las instrucciones necesarias para la inmediata reglamentacin de las leyes 25.675, de poltica ambiental nacional; 25.612, de gestin integral de residuos industriales y de actividades de servicios; 25.670, de gestin ambiental de aguas, etc. 32 CSJN, Fallos, 329:2316, Mendoza, sentencia de efectos erga omnes del 20 de junio de 2006 sobre la reparacin del dao ambiental provocado por la cuenca del ro Matanza Riachuelo. Ver, entre otros, GIDI, GRaCIELa, Responsabilidad ambiental del Estado y SaBSaY, DaNIEL ALBERTO, Responsabilidad por dao colectivo, ambos en UNIVERSIDaD DE BUENOS AIRES, Responsabilidad del Estado, Jornada de Homenaje a la Profesora Titular Consulta Dra. Mara Graciela Reiriz, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2008, pp. 551-566 y pp. 567-576, respectivamente; SBDaR, CLaUDIa B., Proceso colectivo ambiental, LL, 2009-A, 922; CaffERaTa, NSTOR, Perspectivas del derecho ambiental en Argentina, en www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/9/docs/perspectivas_derecho_ambiental_en_argentina.pdf ; del mismo autor, El aporte del derecho penal a la proteccin ambiental, JA, 1993-1-228; etc. Ver tambin el sitio www.acumar.gov.ar. La CSJN orden a la autoridad de la cuenca informar por Internet el estado de avance, designando rgano judicial de ejecucin de la sentencia de la Corte al juez federal de primera instancia del lugar. Este avance normativo en el uso de Internet es comentado por GaRCa SaNZ, AGUSTN A. M., La publicidad de las normas a travs de Internet como estndar mnimo para que sean exigibles, Res Publica Argentina, 2008-3: 55. 90
progresivo deterioro del ambiente mundial (recalentamiento global, deshielos en ambos polos, etc.) no harn sino incrementar la presin hacia normas y valores universales en materia ambiental.33 El gran obstculo, por el momento, lo constituyen economas grandes como China y EE.UU., entre otros, por no haber suscripto o no haber ratificado el tratado de Kyoto, aunque ahora se encuentran embarcados en un programa unilateral de reduccin de gases a la atmsfera.34 A nivel interno estamos adoptando, tambin unilateralmente, las directivas europeas en materia de contaminacin ambiental proveniente de automotores,35 as como tambin se ha generalizado la prohibicin de fumar en pblico, con cumplimiento y aceptacin social. Con todo, hay situaciones complejas. As la produccin de combustibles a partir de los productos del agro disminuye la dependencia del petrleo pero aumenta el precio de los alimentos,36 con lo cual se mejora el ambiente pero se deteriora la lucha contra el hambre. Para pases como Brasil, Estados Unidos, o los de la Comunidad Europea, ello puede parecer una cuestin de seguridad y hasta de supervivencia nacional; para los pases principalmente importadores de alimentos puede parecer, en cambio, un perjuicio al ambiente y ms an, una amenaza a su propia existencia.37 Por eso es que la bsqueda de nuevas alternativas al consumo de combustibles fsiles debe evitar producir otros daos al ambiente, lo que lleva a dar preferencia a la energa elica y otras formas alternativas de energa que no
Ver los antedecentes que relata FERNNDEZ LaMELa, op. loc. cit., p. 775. China: solar subsidy chases cleantech jobs, The Buenos Aires Herald, 30-III-09, p. 7. EE.UU. ha encarado, bajo la presidencia de Obama, un ambicioso programa de reduccin de la emisin de gases a la atmsfera, al igual que lo sugiere el G-20 de Londres en 2009. 35 Res. 35/09 de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable, B.O. 23-III-09, p. 13. Hay crticas: El cronista, 24-III-09, p. 9, Denuncian al Estado por el Riachuelo; Clarn, 24-III-09, p. 34, A 9 meses del fallo de la Corte, dicen que no limpian el Riachuelo, citando la opinin del Defensor del Pueblo de la Nacin, el CELS, la FARN, Greenpeace y otras entidades no gubernamentales. Con todo, el juez federal declar que esta obra es faranica, vastsima, y necesita tiempo. Todava no hace un ao que se comenz con el plan. Como juez quiero velar porque el Riachuelo se limpie realmente en vez de pedir imposibles. Uno de los problemas es que la autoridad interjurisdiccional de la cuenca, ACUMAR, en lugar de comportarse como un ente interjurisdiccional al igual que el CEAMSE, el Mercado Central, YMAD, etc., se maneja como un ente de la administracin nacional. Si bien el actual Secretario de Estado es un reconocido especialista en derecho administrativo y el subsecretario es la mxima autoridad nacional en derecho ambiental, el tener que manejarse con las normas de la administracin central ciertamente conspira contra la mejor eficiencia de ACUMAR. Es de esperar que puedan cambiarlo. 36 The new face of hunger. Global food shortages have taken everyone by surprise. What is to be done? The Economist, 19-IV-08, pp.30-32; C. PREZ / C.DELGaDO, El biocombustible se quema, El Pas, 11-V-08, seccin Negocios, p. 4. No todos piensan lo mismo: MICHEL LEWIS, Los alimentos suben sin biodisel, El Pas, 11-V-08, seccin Negocios, p. 7. 37 Ver DaVID ADaM, World carbon dioxide levels highest for 650.000 years, says US report, The Guardian, 13-V-08, p. 11.
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presenten ese doble problema. La Provincia de La Rioja ha dado un gran paso en esa direccin al contratar la construccin de un importante parque elico con el cual se espera progresivamente abastecer a toda la Provincia y ofrecer un excedente al mercado elctrico.38 Es un ejemplo a imitar. A nivel de fijacin de objetivos, el G-20 de abril de 2009 en Londres se pronunci39 por hacer una transicin hacia tecnologas e infraestructuras limpias, innovativas, eficaces en el uso de recursos y de baja emisin de carbn a la atmsfera, y tratar de lograr un acuerdo acerca de la amenaza del cambio climtico irreversible, en la conferencia de Naciones Unidas para el Cambio Climtico a realizarse en Copenhage en diciembre de 2009.40 Tambin se adoptaron decisiones de mucha importancia en otros mbitos, tales como rechazar al proteccionismo41 y aumentar la fortaleza del FMI, cuyo titular ha calificado prospectivamente al G-20 como el cuerpo poltico de gobernabilidad de la globalizacin.42 Un comentarista ha dicho, en forma similar, que El G-20 no es un acontecimiento, sino un proceso: La constitucin de una plataforma poltica de gobernabilidad global.43 Por cierto, sus fuerzas internas son harto dinmicas. En esa reunin de 200944 [e]l universo anglosajn enfrenta a una Unin Europea ostensiblemente liderada por Alemania y Francia, en tanto que Japn y Rusia parecen observadores antes que actores importantes. Empero, juegan el partido desde el lado de la poltica. China, por su parte, desafa sin retrica el liderazgo del dlar,
38 El proyecto es para la entrega llave en mano, operacin y mantenimiento de un parque elico y adems permiti a IMPSA Wind reabrir una fbrica paralizada hace ms de diez aos en Mendoza, ahora dedicada exclusivamente a la fabricacin de equipos elicos. Brasil, como siempre, nos lleva ventaja pues all la mima empresa tiene una planta con capacidad para fabricar 200 equipos por ao, en tanto que el proyecto total para La Rioja llegar dentro de varios aos, en su mxima expresin proyectada, solamente a 150 equipos en total y an as ser la mas grande de nuestro pas, todo ello segn informa SaNGUINETTI, ANDRS, Pescarmona regresa a la obra pblica, El cronista, 24-III-09, p. 17. El gobierno de Barack Obama tambin planea un importante desarrollo de plantas elicas en EE.UU. 39 PREZ HUaLDE, ALEjaNDRO, La crisis mundial y el derecho publico (el Estado, otra vez, protagonista), op. cit., III, A) realiza un anlisis ms completo de lo acordado por el G-20 en Londres. 40 Excerpts from the G-20 communiqu, The Buenos Aires Herald, 2-IV-09, pp. 6 y 11. 41 Segn LaZCaNO, MaRCELO RaMN, Globalizacin y proteccionismo a la carta, LL, 14-IV-09, Supl. Act., p. 2, se trata de evitar la desintegracin que hace medio siglo denunci GUNNaR MYRDaL; ahora se reacciona contra un debilitamiento del proceso de globalizacin que si fue sobre todo financiero y cultural, ahora muestra el rostro de un camuflado proteccionismo comercial. 42 Lo habra dicho DOMINIQUE STRaUSS-KaHN, a estar a JORGE CaSTRO, G-20: recuperar la confianza, Clarn, 5-IV-09, p. 24 43 JORGE CaSTRO, G-20: Recuperar la confianza, Clarn, 5-IV-09, p. 24. 44 Las transcripciones que siguen en el texto pertenecen a LaZCaNO, Globalizacin y proteccionismo a la carta, op. loc. cit.
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aunque con EE.UU en los ltimos aos han erigido una relacin que excede la estrechez de la economa. Los pases emergentes subrayan incomodidades sin llegar a patear el trablero. Y Brasil parece convertido en [] referente sudamericano para los EE.UU., junto a Mxico y Chile, pero no ya nosotros. 6. La incorporacin al texto constitucional de 1994 de todas las convenciones internacionales de derechos humanos Aquel crescendo en el derecho internacional de los derechos humanos se potenci en la Argentina con la Constitucin de 1994, que incorpor las convenciones internacionales de derechos humanos, fenmeno que contina en expansin.45 7. Derecho privado Lo mismo ocurre en el derecho privado, aunque no habremos de tratarlo aqu.46 8. Organizaciones no gubernamentales A su vez, se ha ido generalizando el accionar de organizaciones no gubernamentales de alcance global, como Greenpeace, WWF, Transparency Tnternational, Amnesty International, Mdecins sans Frontires, Consumers International, Critas, Care, la fundante Cruz Roja Internacional, etc.47 9. Redes gubernamentales Esas organizaciones no gubernamentales, aparentemente desconectadas, se ven superadas por las numerosas y crecientes redes intergubernamentales, tambin llamadas transgubernamentales,48 o Global Public Policy Networks que aunque
45 Un anlisis acerca de de los derechos fundamentales y en particular de los derechos sociales, en IVaNEGa, MIRIaM MaBEL, Derechos fundamentales: Contenido y lmite de los denominados derechos sociales, en Estudios Jurdicos en homenaje al Prof. Mariano R. Brito, Uruguay, FCU, 2008, p.112/138. 46 Ver ALTERINI, ATILIO ANBaL, Derecho internacional de los contratos, LL, 2009-A, 671; ver tambin Opiniones del CISG-AC: Consejo Consultivo en materia de compraventa internacional de mercancas, LL, 2009-A, pp. 659 y ss., 861 y ss., 982 y ss. 47 Ver FERNNDEZ LaMELa, op. loc. cit., pp. 767-70 y sus transcripcin de la acertada opinin de MaNUEL CaSTELLS, en la p. 768. 48 No somos muy afectos a estas complicaciones innecesarias del lenguaje, en base a nuestra formacin en materia de lenguaje y derecho, que explicamos en el cap. I de nuestro Tratado de Derecho administrativo, Parte general, t. 1, 10 ed., Buenos Aires, FDA, 2009. Ver tambin REINICKE, WOLfaNG H., The other World Wide Web: Global Public Policy Networks; Foreign Policy, invierno de 1999, p. 44; REINICKE, WOLfaNG H DENG, FRaNCIS M., Critical Choices
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a veces no tengan personalidad jurdica igualmente actan con alguna eficacia para una cierta gobernabilidad general o Global Governance.49 Adems de los conocidos G-7, G-20, BRIC (Brasil, China, India, Rusia), cabe destacar el FSB, Financial Stability Board; el ISSB, International Accounting Standards Board; IOSCO, International Organization of Securities Commissions; IAIS, International Association of Insurance Supervision, ms las regulaciones de la OCDE contra el lavado de dinero, el secreto fiscal y bancario, etc. Para el prximo tratado que habr de seguir al de Kyoto a su vencimiento en el 2012, cuyos trabajos comenzarn en Copenhage en 2009, ya estn trabajando los legisladores de las economas grandes, en GLOBE, Global Legislators Organization, a travs de la International Comission on Climate Change and Energy Security. La idea de reunirse los legisladores primero es para tratar de llegar a los acuerdos polticos que luego permitan su desarrollo tcnico hasta llegar a la ratificacin por todas las partes, especialmente el Congreso de los EE.UU., cuyo Senado rechaz el tratado de Kyoto por 95 votos a 0.50 Las redes se hacen, deshacen y entremezclan de acuerdo a las circunstancias: el Foro de Estabilidad Econmica o Financial Stability Forum, coordinado con el FMI51 fue sustituido en la reunin del G-20 en Londres en abril de 2009 por un nuevo Financial Stability Board, FSB, ahora incluyendo al resto del G-20 ms Espaa, la Comisin Europea y los dems miembros del anterior FSF, Financial Stability Forum.52 10. El derecho de gentes en la Constitucin de 1853 y el caso Priebke en 199553 Si bien la constitucin de 1853 mencionaba el derecho de gentes,54 la primera aplicacin prctica en estos tiempos viene en la Argentina en 1995 con el caso Priebke,55 en el cual la Corte expresamente acept que en el derecho de gentes
The United Nations, networks, and the future of global governance, UN Vision Project on Global Public Policy Networks, www.globalpublicpolicy.net, 2000. 49 Nos remitimos a las referencias y salvedades de la nota precedente. 50 G20 leaders wrangle over Kyoto succesor, Buenos Aires Herald, 6-IV-09, World Trade, p. 10. 51 The Buenos Aires Herald, 13-III-09, p. 2. 52 Excerpts from the G-20 communiqu, The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 6. 53 CSJN, Priebke, JA, 1996-I, 328, ao 1995, Fallos, 318: 2148. Ver CJSN, Delitos de Lesa Humanidad, Buenos Aires, 2009; ZUPPI, A. L., El derecho imperativo (jus cogens) en el nuevo orden internacional, ED, 7-VII-92; La nocin de soberana en el nuevo orden internacional, ED, 151-781; La prohibicin ex post facto y los crmenes contra la humanidad, ED, 131:765; BaRBERIS, JULIO A., Formacin del derecho internacional, baco, Buenos Aires, 1994, pp. 54 y ss.; JIMNEZ DE ARCHaGa, EDUaRDO, El derecho internacional contemporneo, Tecnos, Madrid, 1980, ps. 78 y ss. 54 El art. 118 de nuestra Constitucin reconoce el principio de orden pblico internacional (jus cogens), conforme al cual nuestros tribunales tienen jurisdiccin extraterritorial para juzgar aqu delitos contra el derecho de gentes cometidos fuera de nuestro territorio. 55 CSJN, Fallos, 312: 2148. 94
el pas requerido no decide si se ha cometido o no un delito de lesa humanidad, y concedi la extradicin requerida por Italia, que fue cumplida, y adonde el requerido fue llevado, juzgado, condenado a prisin perpetua en 1998 y se encuentra cumpliendo la pena. Los derechos humanos violentados se presentan bajo la faz penal, en una doble internacionalizacin del derecho, el derecho internacional de los derechos humanos y los crmenes de lesa humanidad contra el derecho de gentes.56 Todo indica que se trata de una tendencia nuevamente expansiva. Pero cabe tambin considerar el fenmeno inverso, que una situacin de derechos humanos en pugna se enfoque mejor por el cauce del derecho administrativo contravencional o de faltas que del derecho penal, como ocurre con los cortes de calles, cuando el gobierno no quiere utilizar la coercin fsica directa sobre las personas para permitir la libre circulacin, sobre todo cuando los que cortan las rutas y puentes son prximos a sus afectos polticos, o porque tiene temor al escndalo y el desorden pblico desbordado y el posible exceso en la represin, o por principios ideolgicos de no criminalizar la protesta social. 57 Una solucin para cumplir las normas de libre trnsito sin recurrir al Cdigo Penal es tratar a los cortes de ruta o puentes no como delito a travs de tribunales penales, sino como faltas, tal como ahora estn haciendo los juzgados contravencionales de la Ciudad de Buenos Aires.58 La pronta decisin, fundada en un caso en la falta de pruebas, pareciera mostrar la mayor eficacia de este mecanismo jurisdiccional. La rapidez de la justicia contravencional o de faltas es una clara ventaja frente a la necesariamente ms prolongada duracin de los juicios penales. En otro caso, siete sindicalistas de ATE fueron condenados por la Camra de Apelaciones en lo Penal, Contravencional y de Faltas portea, teniendo en cuenta la falta de aviso con el tiempo adecuado para que el personal policial pudiera instrumentar un control operativo para disminuir los efectos en los ciudadanos que circulaban con sus vehculos, y que la obstruccin del trnsito fuera sobre arterias de trnsito muy intenso, en das hbiles y en un horario de trfico fluido. De la misma forma, se tuvo en cuenta el tiempo de duracin de las movilizaciones efectuadas. Como se
56 Los supuestos que ms concitan la atencin son los del derecho penal internacional, desde luego, pero la internacionalizacin del derecho es todava mucho mayor en el derecho administrativo europeo o en el del MERCOSUR, NAFTA, etc., slo que all su carcter ms detallista lo hace menos interesante. Es menos importante cualitativamente, pero cuantivamente es el supuesto de mayor internacionalizacin. Es la misma relacin que en el orden interno se d entre la ley y el reglamento: Las leyes son ms importantes, pero los reglamentos son ms numerosos. 57 Aunque ahora se ha comenzado a ensayar lo que PEDRO YLaRRI denomina Nuevo manual de estilo para reprimir, Perfil, 26-IX-09, p. 3. 58 Ver PIZZa, NICOLS, Juicio contra dos dirigentes por instigar piquetes en la Ciudad, Clarn, 24III-09, p. 34; BRaVO, JULIETa, Absueltos por cortar calles en el microcentro, La Nacin, 26-III09, p. 16; nuestro art. Los grandes problemas urbanos de hoy, www.adaciudad.org.ar, 17-IX-09.
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advierte, se han considerado distintas causales de mitigacin o agravamiento de la falta administrativa a los efectos de la consecuente sancin administrativa y no penal. En cualquier caso, la sancin ha sido mnima: Tres das de trabajo comunitario de cuatro horas, como probation, y en caso de incumplimiento igual cantidad de das de arresto.59 Quizs ese tipo de sancin sea ms adecuado, siguiendo el principio de RaDBRUCH: No se trata de construir el mejor derecho penal, sino algo mejor que el derecho penal. En el caso, no es que el derecho administrativo sea mejor que el penal, pero por el menor nivel sancionatorio puede dar una ms pronta respuesta del aparato estatal a quienes afectan el trnsito pblico. Quizs hasta sea una justicia no dotada de un cierto grado de irona jurdica objetiva: al que molesta el trnsito pblico no se intenta ponerlo en prisin por largo plazo por la comisin de un posible delito de accin pblica, pero se lo somete a las molestias y eventual detencin por un juicio contravencional, obligndole entonces a repensar la conveniencia de asumir tales estrategias de protesta. Los tribunales locales correspondientes al puente internacional de Gualeguaych debieran seguir el ejemplo y el procedimiento, para evitar que el pas quede sometido a las inevitables sanciones externas si no logra habilitar la va al libre trnsito internacional.60 11. Los tratados bilaterales de promocin de inversiones extranjeros y los tribunales arbitrales internacionales del CIADI Hemos celebrado algo ms de un medio centenar de tratados bilaterales de proteccin de inversiones extranjeras,61 por los cuales nos sometimos a la jurisdiccin de los tribunales arbitrales del CIADI, en el Banco Mundial, ante el cual estamos actualmente litigando 35 casos y tenemos ms de quince ya resueltos.62 Exista y existe la tesitura que para ejecutarlos era necesario recurrir
Ver DI NICOLa, GaBRIEL, Condenados a hacer trabajo social por cortar una avenida, La Nacin, 1-IV-09, p. 15; art. sin firma: Alentador: condenan a trabajar a sindicalistas, mbito Financiero, 1-IV-09, p. 19. 60 Esa funcin educadora no deja de ser lenta y hasta por momentos aparentemente contradictoria, como cuando al juzgarse contravencionalmente a un lder piquetero, se forman en la calle piquetes en su defensa, repitiendo el problema. Pero debe perseverarse en la educacin ciudadana desde el poder judicial. Ver nuestro art. Los grandes problemas urbanos de hoy, www.adaciudad.org.ar, 17-IX-09. El tema amerita solucin, porque es uno de los problemas que recurrentemente afectan abusivamente a la sociedad entera. 61 Ver nuestro Tratado de derecho administrativo, t. 2, La defensa del usuario y del consumidor, Buenos Aires, FDA, 2006, 8a ed., cap. XVIII, El arbitraje administrativo internacional. 62 ADRIN VENTURa, Condenan al pas a depositar una garanta de US$ 75 millones, La Nacin, Economa & Negocios, 7-III-09, p. 1.
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a nuestros tribunales,63 pero los tribunales arbitrales dijeron que estas sentencias son ejecutables ante la jurisdiccin de cualquiera de los pases miembros.64 Ciertamente es respetable la posicin oficial argentina de sostener que la ejecucin debe pedirse en la jurisdiccin del pas condenado, concretamente en nuestro pas, pero ello no es de por s suficiente argumento para no ejecutar voluntariamente el fallo si el pas se comprometi a hacerlo, ni para resistir eficazmente las mltiples presiones que desde muchas partes del mundo se nos harn para que acatemos la jurisdiccin que elija el acreedor para hacer efectivo el cumplimiento del laudo, conforme a la interpretacin que los tribunales arbitrales internacionales estn dando a los tratados en cuestin. Una de ellas ya se est percibiendo en las crecientes dificultades en obtener crditos de organismos internacionales, pues el BM, como el BID, el FMI, etc., conforman tambin, como es obvio, una red internacional informal de bancos pblicos. Si no cumplimos los laudos, el BM y otros pueden llegar a sentirse inclinados a hacer lo mismo. Aunque no pidamos crdito al FMI igualmente debemos contar con su informe si queremos renegociar la deuda con el Club de Pars, pues es condicin de estos acreedores, y as sucesivamente. El efecto en cascada finalmente es imposible de resistir. Podremos negociar, sin duda, y ciertamente lo haremos, pero lo que no podemos hacer
63 Ver la completa exposicin de los argumentos nacionales que realiza SISELES, OSVaLDO, La ejecucin de laudos arbitrales extranjeros contra el Estado argentino, en ABERaSTURY, PEDRO (coord.), La Justicia administrativa en la actualidad, JA, n esp. 2009-I, fasc. 12, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2009, pp.86-90. 64 Segn VENTURa, op. loc.cit. La posicin argentina es diversa en base a los arts. 53, 54 y 55 del Convenio CIADI, en especial el art. 54 (3) que dispone que El laudo se ejecutar de acuerdo con las normas que, sobre ejecucin de sentencias, estuvieren en vigor en los territorios en que dicha ejecucin se pretenda. Si el vencedor en un laudo CIADI quisiera venir a ejecutarlo a la Argentina debera iniciar un procedimiento de ejecucin de sentencia (no un exequatur) contra el Estado y seguir el mismo periplo que cualquier ciudadano argentino en su cobro. Pero los mecanismos internacionales de hacer efectiva la responsabilidad del Estado son mltiples, como explicamos en Responsabilidad del Estado en el derecho internacional, en XXX Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo, RAP, ao XXVIII, Buenos Aires, 2005, 326: 391-400. Ello, sin perjuicio de la clara tendencia del Poder Judicial a manejarse con independencia del poder poltico en todo cuanto est a su alcance hacerlo, como explica GRETCHEN HELMKE, Enduring Uncertainty: CourtExecutive Relations in Argentina in the 1990s and Beyond, en http://www.law.nyu.edu/clep/ documents/helmke03.pdf. Los ejemplos comienzan a abundar ante la exagerada violacin del sistema jurdico por el poder poltico. Ver entre otros GELLI, MaRa ANGLICa, Control estricto en la delegacin legislativa. En el caso Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal, LL, 2009-A, 161; TORICELLI, MaXIMILIaNO, Control de las facultades legislativas delegadas, LL, 2008-F, 566. Para la materializacin de la responsabilidad econmica del Estado en el derecho interno nos remitimos al cap. XXI del t. 2 de nuestro tratado, 9a ed., 2009, La responsabilidad del Estado en la prctica, antes aparecido con igual ttulo en UNIVERSIDaD AUSTRaL, Cuestiones de responsabilidad del Estado y del funcionario pblico, Buenos Aires, Rap, 2008, pp. 729/38;UNIVERSIDaD DE BUENOS AIRES, Responsabilidad del Estado. Jornada de homenaje a la Profesora Titular Consulta de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires DRA. MARA GRACIELA REIRIZ, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 15-X-08, pp. 3-12.
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es desconocer olmpicamente los laudos o pretender que su ejecucin, en caso de incumplimmiento de nuestra parte, deba necesariamente pedirse slo ante nuestros propios tribunales del derecho interno. Tambin, claro est, hay que tratar de perfeccionar y complementar estos mecanismos.65 12. Los tratados contra la corrupcin y delitos conexos En la misma poca y en aos posteriores firmamos y ratificamos diversos tratados contra la corrupcin y el soborno trasnacional, una convencin americana,66 un tratado internacional,67 un convenio de Naciones Unidas,68 y en todos ellos ponemos el nfasis sobre cuatro delitos que las convenciones presentan como inextricablemente interrelacionados: la corrupcin, el lavado de dinero, el narcotrfico69 y el terrorismo, a los que cabra agregar la piratera, delito contra el derecho de gentes tanto antiguo como ahora renacidamente contemporneo.70
65 Ver las crticas y sugerencias que realizamos en el t. 2 de nuestro tratado, 9a ed., 2009, cap. XVIII, El arbitraje administrativo internacional, 3, Los problemas pendientes, 4, Aspectos comunes a resolver, 5, Los caminos del arbitraje. Ver tambin CaPLaN, ARIEL, La firma de tratados bilaterales de proteccin a los trabajadores, usuarios, consumidores y medio ambiente como instrumento para compensar la globalizacin asimtrica. RPA, 2005-1: 19. Adems de las normas internacionales existentes o propuestas en materia ambiental o del consumidor, cabe recordar las que existen en materia de comunicaciones, salud, transporte, etc.: FERNNDEZ LaMELa, op. loc. cit., p. 767 y nota 25. 66 Un corte transversal al derecho administrativo: la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, LL, 1997-E, 1091; La contratacin administrativa en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, en V Encuentro de Asesores Letrados Bonaerenses, La Plata, ASESORa GENERaL DE GOBIERNO, 1998, pp. 101 a 119. 67 La Convencin para combatir el Soborno de Funcionarios Pblicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Transnacionales de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (o la Convencin de la OCDE.) http://www.oecd.org/document/21/0,2340, en_2649_34859_2017813_1_1_1_1,00.html#Text_of_the_Convention. 68 Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, ley 26.097. 69 Que se puede ya mencionar como un naciente jus cogens superveniens, como lo puntualiza JIMNEZ DE ARCHaGa, op. cit., p. 84. Su gravedad va en aumento: Ver ROLaNDO BaRBaNO, Industria local, Clarn, 5-IV-09, p. 55, ya es una realidad de la industria nacional. 70 El art. 105 de la Convencin de las Naciones Unidas de 1982 sobre Derecho del Mar autoriza el apresamiento de piratas en alta mar y su juzgamiento y castigo por el Estado apresador: Ver CaPPaGLI, ALBERTO C., La piratera y el derecho, LL, 2009-A, 642-53, esp. p. 649. La piratera ha recobrado importancia actual en las costas de Somala. En el ao 2008 hubo 111 ataques y 42 barcos capturados por los piratas, solamente en el Golfo de Aden: Gulf of Aden: Seven pirates captured after high-speed chase, The Buenos Aires Herald, 31-III-09, p. 12, donde se informa de la colaboracin, en la captura de los piratas, de buques alemanes, holandeses, espaoles, griegos y dos helicpteros estadounidenses. Avanza la piratera del mar pero tambin los esfuerzos internacionales contra ella. Tambin hay esfuerzos de cooperacin armada internacional en otros lugares del mundo, como Afganistn, pero obviamente no hay consenso internacional para controlar militarmente las matanzas o delitos de lesa humanidad en toda y cualquier parte del mundo. Tanto Afganistn como el control de la piratera en el golfo de Aden son encarados por la NATO
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Todos son delitos que habilitan, a estar a estos tratados que hemos suscrito, la jurisdiccin internacional o al menos la jurisdiccin extranjera de cualquiera de los pases partes del Tratado, aunque el hecho hubiera tenido lugar fuera de su propio territorio. La ley interna argentina, a efectos del monitoreo del movimiento del dinero proveniente de actividades ilegales, extiende an ms la equiparacin, incluyendo al dinero proveniente del contrabando de armas, del fraude contra la administracin pblica, etc.71 Si bien su efectividad no ha sido demostrada empricamente, al menos sirve conceptualmente para indicar que el nexo comn es el movimiento de dinero, lo cual incluye la corrupcin. Dada la gravedad de los delitos y que muchos se cometen con el apoyo del Estado, existe una clara tendencia a irlos considerando en el futuro posibles delitos de lesa humanidad en el sentido que la accin para su persecucin penal puede llegar a ser imprescriptible.72 Es que, como ha dicho CaRELLO, existe tambin un derecho humano a la no corrupcin.73 Cuando el Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas renuncia a su cargo sealando que la corrupcin goza en el pas de una impunidad casi absoluta,74 y adems en contra de las normas internacionales aplicables, da pie con mayor fuerza a la jurisdiccin extranjera o internacional sobre tales delitos. Tanto es ello as que su renuncia est escrita en castellano y en ingls, cuya segunda versin enva a la red intergubernamental de todos los organismos
de ya 28 miembros, en lugar de los 12 iniciales. Ver HaRDaCH, SOPHIE, NATOs ambitious plan to recover relevance, The Buenos Aires Herald, 5-IV-09, suplemento On Sunday, p. 17. Por sopuesto, son temas de inifinitas aristas y matices, como explica NEILSON, JaMES, A much more dangerous place, The Buenos Aires Herald, 16-IV-09, p. 10. 71 Ley 25.246, modificada por la ley 26.268, reglamentada por Res. 282/08 de la Unidad de Informacin Financiera, sobre Encubrimiento y lavado de activos de orden delictivo, B.O. 22-IX-08, p. 9 a 12. 72 Lo mismo puede ocurrir, virtualmente, con las responsabilidades civiles de quienes facilitaron la comisin de tales delitos: BOHOSLaVSKY, JUaN PaBLO, Responsabilidad por financiamiento de delitos de lesa humanidad: El caso argentino, LL, 2008-C, 1015-30. 73 CaRELLO, LUIS ARMaNDO, La Convencin Interamericana contra la Corrupcin y el derecho a la no corrupcin, en DEfENSORa DEL PUEBLO, 50 aos de Derechos Humanos, Santa Fe, 1998, p. 25 y ss. 74 Perfil del 14-III-09; DaNIEL SaNTORO, Renunci Garrido: La corrupcin tiene impunidad casi absoluta.Clarn, 13-III-09, p. 12; GaBRIEL SUED, El fiscal anticorrupcin dijo que lo limitaron y renunci, La Nacin, 13-III-09, pp. 1 y 6; PaZ RODRGUEZ NIELL, El acusador ms duro de la era kirchnerista, p. 6; sin firma, Una salida que debilita an ms a los rganos de control. El recorte de las investigaciones se siente tambin en la AGN y en la OA, p. 6. Ver notas de RICaRDO MONNER SaNS, LaURa ALONSO, LUIS VILLaNUEVa, Crtica de la Argentina, 13-III-09, p. 5; DI MaTTEO, LUCIO, Renunci el fiscal Garrido y habr an menos control al Gobierno, El Cronista, 13-III-09, p. 7; VICENS, MaRa, Portazo del fiscal que investigaba al gobierno, mbito Financiero, 13-III-09, p. 13. 99
anticorrupcin del mundo75 y sube a Internet, que es una forma extraordinariamente dinmica de liberarnos de la tutela estatal sobre nuestro pensamiento y nuestra libertad de expresin del pensamiento.76 Adems, la tendencia que defini la reunin del G-20 en Londres en abril de 2009 fue tomar accin contra las jurisdicciones no cooperativas, incluyendo parasos fiscales.77 La idea es combatir el lavado y ocultamiento de dinero, uno ms de los subproductos habituales de la corrupcin. 13. La inconstitucionalidad de las leyes de punto final y obediencia debida Es lo mismo que ocurre con la declaracin por el Congreso de la Nacin de la nulidad e inconstitucionalidad de las leyes de punto final y obediencia debida,78 que dio a la CSJN el soporte axiolgico y democrtico necesario79 para decidir tal inconstitucionalidad y dar entonces renovado impulso a las causas de violacin a los derechos humanos de la ltima dictadura militar, delitos de lesa humanidad que siguen siendo juzgados por los tribunales nacionales y tambin por tribunales extranjeros como los de Alemania, Espaa, Italia, Suecia, etc. Su antecedente inmediato fue la inconstitucionalidad de las leyes de autoamnista, principio que se puede aplicar no solamente a los delitos de lesa humanidad de los gobiernos militares, sino tambin a los casos de corrupcin de autoridades civiles electas. Por ms que los rganos legislativos aprueben eventuales leyes de autamnista que pretendan cubrirlos por la corrupcin o el lavado de dinero, ellas no podrn resistir el test de la historia, como ha quedado suficientemente demostrado para otros delitos de lesa humanidad. 14. La Corte Penal Internacional Nuestro pas tambin subscribi la creacin de la Corte Penal Internacional por el Tratado de Roma, que instituye la jurisdiccin universal.80 Este tribunal acaba de ordenar la detencin con miras a su juzgamiento por delitos de lesa humanidad, del Presidente en ejercicio de Sudn, Al Bashir. Con ello est resolviendo
Ver la noticia La ltima denuncia de Garrido, en Crtica de la Argentina, 13-III-09, p. 5. Ver, entre otros, FRaGOSO ZRaTE, JaVIER, Internet y libertad de expresin, en ADA, pera prima de derecho administrativo, Revista de la Asociacin Internacional de Derecho Administrativo, opus n 4, Mxico, 2008, pp. 113-156. 77 Excerpts from the G-20 communiqu, The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 6. 78 Ver nuestro art. Declranse insanablemente nulas las leyes 23.492 y 23.521, LL, 2003-E, 1506; y la nota al fallo Simn (14-VI-05) de DIaNa, NICOLS / KODELIa, GONZaLO S., Sinceridad y justicia: 18 aos despus,LL, 2005-E, 320. 79 Evitando as la crtica de quienes alegan, como ROBERTO GaRGaRELLa, La Justicia Frente Al Gobierno: Sobre El Carcter Contramayoritario del Poder Judicial, Ariel, Barcelona, 1996. 80 Ver ZUPPI, ALBERTO LUIS, Jurisdiccin universal para crmenes contra el derecho internacional, Buenos Aires, Ad-Hoc, 2002; BUSCaYa, HCTOR OSVaLDO, Incompatibilidad de la Corte Penal Internacional con el principio de jurisdiccin universal de los Estados, LL, 2008-F, 1238.
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tambin que no existe inmunidad soberana para un presidente en ejercicio por delitos de lesa humanidad.81 El Fiscal de la Corte ha dicho que cualquier pas puede legalmente desviar un avin en cielos internacionales cuando alguno de sus pasajeros tenga orden de captura de la Corte Penal Internacional, hacerlo aterrizar, detener al requerido y ponerlo a disposicin del Tribunal de La Haya para su juzgamiento.82 No es necesario que hagamos un juicio de valor, pero s es necesario que simplemente constatemos el hecho.83 15. Male captus, bene detentus Ello es una continuacin y perfeccionamiento de la tesis de la jurisdiccin de EE.UU. en materia de narcotrfico, que consiste en que si ese pas captura en el extranjero a un sospechado de narcotrfico, aunque tal captura sea ilegal, igual puede ser juzgado legalmente en los EE.UU.; un antecedente es la captura ilegal de EICHMaN en la Argentina, que luego fuera juzgado y condenado
Paralelamente, por primera vez un mandatario en su momento electo por el voto popular es condenado en su propio pas por crmenes de lesa humanidad, luego de obtenerse su extradicin, como es el caso de Fujimori en Per. Segn expresa OMaR CHEHaDE La condena a Fujimori por violacin a los derechos humanos servir como elemento de juicio para los procesos por corrupcin. Esa condena estableci que Fujimori encabez una organizacin de poder criminal, la cual funcion no slo para violar los derechos humanos, sino tambin para la corrupcin que hubo en ese gobierno. Fujimori concentr el poder y destruy las instituciones fiscalizadoras, Pgina 12, 11-IV-09, p. 16, el destacado es nuestro; CaRLOS NORIEGa, Fujimori sigue en el banquillo, op. loc. cit. 82 Afirma el Fiscal: En cuanto al Bashir vuele por cielos internacionales, cualquier gobierno podra desviar su avin y l ser arrestado. Clarn, 5-III-09, p. 21. 83 En Qatar la XXI cumbre de la Liga rabe respald a Sudn: JORGE FUENTELSaZ, El mundo rabe respalda a Al Bashir, Crtica de la Argentina, 31-III-09, p. 15, diario que informa que estuvo en el centro de la foto y fue el protagonista de la cumbre. Tambin estuvo nuestra presidente y, segn noticias, algunos otros presidentes sudamericanos en otra reunin informalmente denominada Sur-Sur: Bolivia, Chile, Brasil y Venezuela. Nuestra presidente no se incluy en la foto del encuentro, y se retir del recinto cuando habl Al Bashir, pero igualmente habra firmado la resolucin en su apoyo contra la orden de detencin de la Corte Penal Internacional, segn informa Crtica de la Argentina, 1-IV-09, pp. 12-3, que en un suelto de la p. 12 recuerda el incidente con el presidente de Guinea Ecuatorial Teodoro Obiang en su visita de febrero de 2008 para firmar acuerdos comerciales, ocasin en que recibi en simultneo una reprimenda pblica por las violaciones a los derechos humanos en su pas. En el caso de Al Bashir, se trata de delitos de lesa humanidad y crmenes de guerra con ms de 300.000 muertos, aunque no de genocidio como peda la acusacin del fiscal de la CPI Moreno Ocampo. Una variante del mismo estilo de Qatar de no acatamiento y crtica a los compromisos asumidos, ocurre con las decisiones de los tribunales arbitrales del Banco Mundial, como explicamos en el 11. Por eso el nfasis en global puesto por algunos autores parece un poco irreal en el presente, si se le quiere dar una caracterizacin formal, en lugar de considerarlo una mera faon de parler. Se podra reargumentar que ellos hablan de derecho administrativo global, y no derecho penal global o derecho de los tratados bilaterales de proteccin de inversiones extranjeras del CIADI, puesto que EE.UU. no suscribi el tratado de la CPI. Pero la falta de acatamiento universal al derecho comn no es exclusiva del ius cogens, del derecho administrativo o de cualquier otra rama del derecho: Simplemente, estamos yendo hacia un orden jurdico mundial, pero no estamos todava en l, por las razones que explicamos en este trabajo.
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por delitos de lesa humanidad en Israel. Algo que, dicho sea de paso, tambin hemos hecho nosotros con Pico84 y otros en Brasil, Gorriarn Merlo en Mxico, etc., previo acuerdo entre los servicios. Es el principio male captus, bene detentus: el reo ha sido mal capturado en su pas de residencia (Noriega por EE.UU. en Panam, Eichman por Israel en la Argentina, Gorriarn Merlo por la Argentina en Mxico, Pico por la Argentina en Brasil, etc.), pero est bien detenido en el pas de destino que lo captur mal en el extranjero y le aplica bien su jurisdiccin: lvarez Machain,85 Gorriarn Merlo, Pico, etc. Mas all de la dogmtica jurdica, es preciso advertir la importancia que en EE.UU. tienen los hechos mencionados en la nota 1 del fallo86 y en el pri mer prrafo de ste (el conjunto potenciado de narcotrfico, corrupcin, crimen organizado, tortura y muerte, etc., todo en un caso) y su cotejo con Noriega en Panam, Eichman para Israel, Argoud para Israel y Alemania, Ramrez (a.) Carlos para Francia, etc. Los casos de genocidio, claro est, son un gnero en s mismos: A nada se los puede comparar. Esa combinacin sinrgica se advierte con algunos de estos delitos y otros, en el prembulo de la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin. Igual efecto multiplicador se encuentra en la ley 25.319, tratado internacional contra el soborno transnacional.
84 Un preciso relato, de pblico y notorio conocimiento, en Clarn, 11-I-01, p. 6, 1 col., lt. prr. Dice lo mismo, menos directamente, La Nacin, el mismo da, p. 12. Fue capturado por nuestros servicios en Brasil con la colaboracin de las fuerzas internas de ese pas, y al llegar al nuestro, trado por nuestros agentes, manifest que se haba entregado voluntariamente. Son frecuentes en el mundo los casos en que las fuerzas internas de un pas llevan al requerido a cinco kilmetros adentro de las fronteras, y all lo entregan clandestinamente a los agentes norteamericanos para su juzgamiento en los EE.UU. Esto, antes de las nuevas polticas de la era Bush en la lucha contra el terrorismo internacional, hoy aparentemente en curso de ser cambiadas por Barack Obama, para retornar a las prcticas de la poca de lvarez Machan. 85 ED, 148: 157, con notas de ZUPPI, ALBERTO LUIS, Los Estados Unidos de contramano: el voto de REHNQUIST en el caso Alvarez Machan, ED, 148: 155; OUTEDa, MaBEL N., El fallo de la Corte Suprema de los Estados Unidos como violatorio de la integridad territorial y de la soberana de los Estados, ED, 148: 163; BIDaRT CaMPOS, GERMN JOS, Secuestro de presuntos delincuentes en un Estado extranjero y juzgamiento en Estados Unidos, ED, 148:170; BIaNCHI, ALBERTO B., La Corte de los Estados Unidos ingresa a la lucha contra el narcotrfico. (De cmo un fallo judicial puede ser una declaracin de guerra), ED, 148:173; LEGaRRE, SaNTIaGO, Es realmente monstruosa la sentencia Alvarez Machan?, ED, 148: 187; BaRREIROS, LUCaS EMILIaNO, Siguen las penurias para Alvarez Machan (Una vez ms a manos de la Corte Suprema de Estados Unidosa). Lecciones y Ensayos, ao 2005, 80-205: 661-666. Si bien nuestra doctrina reaccion adversamente al fallo lvarez Machain, nada hace pensar que no se haya de repetir la experiencia en el futuro, mxime que hemos imitado la estrategia. 86 ED, 148: 157-59, ao 1992. Ver p. ej. GONZLEZ OROPEZa, MaNUEL, Secuestrar para juzgar. Pasado y presente de la justicia extrate rritorial, Mxico, UNAM, 1998; ZaffaRONI, EUGENIO RaL; ALaGIa, ALEjaNDRO y SLOKaR, ALEjaNDRO, Derecho Penal. Parte General, Buenos Aires, EDIAR, 2000, 15, II, 14, p. 193 y su referencia de nota 253. Pero, como veremos a continuacin en el texto, hacemos mal en cargar slo sobre EE.UU. una prctica en que tambin nosotros incurrimos.
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Los tribunales de California igualmente admiten su jurisdiccin en materia de derechos humanos respecto de nuestro pas. All, sin aplicarse el derecho penal sino el resarcitorio de daos, de todos modos se juzgaron hechos ocurridos fuera del pas del tribunal, condenndose al pas demandado por lo acaecido en su propio territorio.87 Por ltimo, si bien el nmero de pases que fund NATO fue 12, actualmente son 28 y tienen una poltica de puertas abiertas hacia nuevos aliados, concentrando la lucha contra el terrorismo internacional en suelo afgano, ms otros objetivos como la lucha contra la piratera en el Golfo de Aden, 88 etc.89 Nuestro pas no es parte de ese emprendimiento, aunque s de otros,90 pero es clara su fuerza expansiva.91 De todos modos, existen medios internacionales por encima de la voluntad de los Estados individuales cuando se trata de expedir rdenes de arresto internacionales expedidas por los pases por medio de INTERPOL, excepto claro est las de la Corte Penal Internacional. Como explica BREWER CaRaS, aquel organismo intergubernamental con sede en Pars prev una instancia de audiencia previa del interesado cuando un pas pide su detencin internacional, lo que puede resultar, y de hecho resulta en el caso de este profesor, en que INTERPOL denegara su pedido de captura internacional pedido por Venezuela. 16. La Organizacin Mundial del Comercio Tambin hemos suscripto el tratado sobre la Organizacin Mundial del Comercio,92 con tribunales para resolver las acusaciones de un pas contra otro por violacin a las reglas del libre comercio internacional,93 a los que se someten
Como en el caso Susana Siderman de Blake, et al., v. la Repblica de Argentina, et al., transado en virtud del decreto 996/96, B.O. 4-IX-96, cons. 2, 7 y 8. 88 Tambin en el ocano ndico, en las islas exteriores de las Seychelles. En 2008 hubo en el mundo un total de 293 incidentes de piratera, con tendencia al aumento: Security forces try to curb Somali piracy, The Buenos Aires Herald, 6-IV-09, Suplemento World Trade, p. 3. 89 HaRDaCH, SOPHIE, NATOs ambitious plan to recover relevance, The Buenos Aires Herald, 5-IV-09, suplemento On Sunday, p. 17, informa que hay propuestas de sus miembros para una futura accin de la NATO en temas adicionales tales como cambio climtico, migraciones masivas, seguridad energtica, etc. 90 La ley 26.424 autoriza veinte operaciones combinadas, binacionales, regionales o plurinacionales, entre pases como Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Dominicana, Ecuador, El Salvador, EE.UU., Francia, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Uruguay, Venezuela, y el nuestro, como entrenamiento conjunto para eventuales misiones de Naciones Unidas. 91 Ver BELDYK, MaRIaNO, La OTAN de Obama se concentra en Afganistn, Perfil, 5-IV-09, pp. 26-7. 92 World Trade Organization, u OMC, Organizacin Mundial del Comercio, ley 24.425. 93 El principio del libre comercio fue reiterado en la reunin del G-20 en Londres, en abril de 2009: una economa mundial abierta basada en principios de mercado, regulacin efectiva, e ins87
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las grandes economas.94 A comienzos del 2009 Brasil estaba considerando la posibilidad de demandarnos y ha desistido del propsito en aras a la vecindad,95 pero la posibilidad sigue latente de que otros pases nos demanden por nuestras medidas de aislacionismo respecto del mercado internacional. En la reunin de Londres del G-20 en abril de 2009 se acord abstenerse de levantar nuevas barreras a la inversin o al comercio en mercaderas y servicios, no repetir los errores histricos del proteccionismo de pocas previas, no retroceder hacia el proteccionismo financiero, particularmente en cuanto a medidas que limitan el movimiento internacional del capital, especialmente hacia pases en desarrollo.96 Ya hay voces sugiriendo que se debera crear un nuevo sistema de regulacin financiera global;97 la decisin del G-20 de abril de 2009 en Londres fue aumentar el capital del FMI,98 regular ms las instituciones y mercados fi-
tituciones globales fuertes. Excerpts from the G-20 communiqu, The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 6. En igual sentido PREZ HUaLDE, La crisis mundial y el derecho publico (el Estado, otra vez, protagonista), op. cit., III, A), 2. 94 Tpicamente, tanto EE.UU. como China someten sus diferendos comerciales a tales tribunales: Trading barbs on piracy, Buenos Aires Herald, suplemento World Trade, 23-III-09, p. 3; China says WTO report mostly rejected US piracy case, igual supl., p. 6. Ver PREZ HUaLDE, op.cit., III, A), 4, quien destaca que la OMC es considerada por el G-20 como organizacin internacional fuerte. Tambin se mencionan, dentro de sus cometidos especficos, a las Naciones Unidas, la OIT, etc., todos formando parte de un gran entramado internacional altamente interconectado. 95 Y a que la razn le es favorable, pues las salvaguardias que se apliquen culminarn siendo invalidadas por los tribunales nacionales quienes cuentan ahora con el auxilio del Tribunal del MERCOSUR a travs del mecanismo de las opiniones consultivas con los costos que para las arcas pblicas implican los juicios, ms an cuando los mismos estn acompaados de condenas por daos y perjuicios: PEROTTI, ALEjaNDRO D., Crisis financiera, MERCOSUR y el MAC (salvaguardias), LL, 208-F, p. 1385-9. Se repite ac como en tantos otros temas la creencia nacional que puesto que nuestro sistema no funciona, tampoco debe funcionar el sistema mundial. Es una grave ingenuidad, al igual que el conflicto con Uruguay y tantos otros ms, que estn destinados a proporcionarnos insatisfacciones por muchas dcadas. La culpa es de la sociedad, que nunca reacciona a tiempo para poner lmite a sus gobiernos cuando ellos actan fuera de la ley nacional y la ley internacional. Pero hay excepciones dignas de mencin, como la sociedad civil de la CABA, segn hemos relatado en nuestro art. Los grandes problemas urbanos de hoy, www.adaciudad. org.ar, 17 de Setiembre de 2009. 96 Excerpts from the G-20 communiqu, The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 6. 97 FERNNDEZ LaMELa, op. loc. cit., p. 765 y sus referencias de nota 17. 98 Y es bueno destacar que entre los primeros aportantes figuran China y Brasil, este ltimo con el 5% de sus cuantiosas reservas. Ellos no desperdician la oportunidad de lograr mayor espacio en el mundo, al revs de nostros que, invitados a la fundacin del FMI para aportar nuestras reservas de postguerra (RESNICK BRENNER, MOISS, La Argentina y el FMI, Perfil, 26-IX-09, p. 32, con ideas contrarias a las a rengln sesguido exponemos), ganadas con el comercio de guerra, nos dedicamos en cambio a nacionalizaciones que luego debimos revertir, con inmenso costo para el pas y perdiendo una oportunidad internacional nica. Ahora estamos otra vez renacionalizando, por ejemplo Aerolneas Argentinas, a un costo que el pas no puede soportar sin aumentar la indigencia. Es socialmente aberrante. 104
nancieros, y fijar el objetivo de sancionar a los parasos fiscales que no acepten las reglas internacionales, entre otras cuestiones.99 17. La Corte Internacional de Justicia de La Haya Mientras tanto estamos sometidos a la Corte Internacional de Justicia de La Haya, donde tenemos pendiente de resolucin el pleito con Uruguay por la pastera Botnia y el libre paso internacional de los puentes que estn bloqueados por el lado argentino, por la inercia de nuestro pas a interrumpir los piquetes que cortan las calles, rutas y puentes, para no criminalizar la protesta social. En el pedido de medidas cautelares que hicimos en ese juicio slo el magistrado interviniente por el Estado argentino vot a favor del pas, los otros catorce miembros votaron slidamente en contra. Ello, ms la claridad de la necesidad del libre trnsito en fronteras internacionales, da un adelanto de cmo puede resultar la decisin definitiva, mxime que existe un acta en la cual la Argentina prest ex ante su conformidad expresa a la instalacin de la pastera en Uruguay y que el Banco Mundial ha emitido dos informes tcnicos en sentido que no es contaminante, al igual que los informes tcnicos oficiales de nuestra propia administracin. 18. Los contratos internos alcanzados por normas internacionales Ya expusimos en su momento la aplicacin de la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin a los contratos internos del Estado; tambin, cmo los organismos internacionales de crdito van armonizando las normas para la erogacin nacional de sus crditos externos; cabe agregar ahora que la CSJN ha determinado, con acierto, la aplicacin de las normas internacionales de la OIT en el derecho interno del contrato de empleo pblico.100 19. Los tribunales administrativos internacionales101
Measures from G-20, The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 11. Ese movimiento se ha visto reflejado en la funcin pblica con la directa aplicacin de las normas e interpretaciones de la OIT. La CSJN in re Asociacin de Trabajadores del Estado (A.T.E.) c/Estado Nacional y otro s/cumplimiento de recomendacin de la O.I.T., 25-XI-08 analiz la integracin del Convenio 87 sobre Libertad Sindical y Proteccin del Derecho de Sindicacin, de 1948, al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales por va del citado art. 8.3, a las decisiones de la CIDH en Huilca Tecse v. Per y Baena Ricardo y otros v. Panam y los Dictmenes de los rganos de control de la OIT, como el Comit de Libertad Sindical y la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones. Ampliar en IVaNEGa, MIRIaM MaBEL, Las relaciones deempleo pblicofrente a la globalizacin delderecho administrativo, Tercer Congreso Internacional de Derecho Administrativo. Derecho Administrativo Global, Monterrey, Mxico, abril de 2009, en prensa. 101 Ampliar en nuestro t. 2, 9a ed., 2009, cap. XVI, La justicia administrativa internacional.
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Todos los organismos internacionales que se van creando, cada vez en mayor medida, siempre estn exentos de las jurisdicciones locales, por lo cual crean sus propios tribunales administrativos internacionales para la resolucin de los diferendos entre el personal y la institucin. Es tan explosiva la creacin de estos organismos y tribunales que uno slo de ellos, el de la OIT, tiene ms de cincuenta organizaciones internacionales sometidas voluntariamente a su jurisdiccin.102 Casi 40.000 personas como justiciables potenciales en el Tribunal Administrativo de la OIT, otras tantas en el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas que este ao se transforma en Tribunal Administrativo de Apelaciones,103 pues se crean tribunales de primera instancia en todo el mundo para este mismo tipo de causas, etc. Algunos organismos recientes crean simultneamente a su nacimiento su propio tribunal administrativo, como ha ocurrido en el ao 2008 con la Organizacin Europea de Derecho Pblico. Si bien estos tribunales internacionales no resuelven cuestiones de derecho interno, s sientan principios generales del derecho administrativo que inevitablemente han de ser seguidos por el resto de la doctrina y los tribunales nacionales.104 20. Tratados de integracin, rganos regionales y su vinculacin con las redes intergubernamentales Hay ms ejemplos de esta internacionalizacin, como los tratados de libre comercio, los tratados de integracin econmica como la Unin Europea, el MERCOSUR,105 ASEAN106 y otros, pero cabe destacar el constante crecimiento de las redes intergubernamentales.107 Las ms importantes hasta el presente eran el G-7 y G-8, integradas por las grandes economas industrializadas del mundo
Ver la lista en http://www.ilo.org/public/english/tribunal/membership/index.htm. Donde, adems, tenemos el privilegio de contar con un magistrado argentino elegido por concurso pblico internacional. Ver SUSaNa REINOSO, Ins Weinberg de Roca: el desafo de hacer justicia despus del horror, La Nacin, Enfoques, 22-III-09, p. 6. 104 Ver al respecto FLOGaITIS, SPYRIDON, The general principles of Administrative law in the jurisprudence of the United Nations Administrative Tribunal, en prensa en el homenaje a SaBINO CaSESSE. Por nuestra parte, cada vez hacemos ms referencia a la jurisprudencia de estos tribunales, con la cual nuestra propia posicin coincide en la mayor parte de los temas. 105 GONZLEZ-OLDEKOP, FLORENCIa, La integracin y sus instituciones, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997; BaRRa, RODOLfO, Derechos de la integridad y Mercosur, en UNIVERSIDaD AUSTRaL, El derecho administrativo argentino, hoy, Buenos Aires, 1996, pp. 31 y ss.; DIaNa, NICOLS, Apuntes sobre la idea del conflicto permanente, RPA, Res Publica Argentina, 2008-1: 55/62. 106 Association of South East Asian Nations: Brunei, Cambodia, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam, que han suscripto con la India un TLC, tratado de libre comercio: Buenos Aires Herald, supl. World Trade, 17 de agosto de 2009, p.12 : India, ASEAN embrace free trade. 107 Tambin llamadas redes transgubernamentales: FERNNDEZ LaMELa, PaBLO, El impacto de las redes transgubernamentales en la evolucin del derecho administrativo internacional, LL, 2009A, 761. El nmero de las redes formales se estima en medio centenar: FERNNDEZ LaMELa, op. loc. cit., p. 771, quien enumera las principales, pp. 772-4; es posible que las informales sean ms.
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contemporneo, que son a su vez los mayores contribuyentes y votantes del Fondo Monetario Internacional. Algunos comentaristas entienden que a partir de la reunin del G-20 en Pittsburgh en el ao 2009 el grupo G-8 virtualmente desaparece.108 Es de gran importancia tambin el BRIC, compuesto de Brasil, Rusia, India y China. Y se ha comenzado a hablar del grupo de los +5, refirindose a Brasil, Sudfrica, Mxico, India, China, que recientemente fueron invitados a la reunin del G-8 en Italia. Nuestro pas, en tanto no se reintegre el concierto de naciones con estado de Derecho, en tanto siga siendo catalogado como economa de fontera, inevitablemente queda excluido. El nuevo tercer escaln ya mencionado es el denominado grupo G-20. Lo integran Alemania, Arabia Saudita, Argentina, Australia, Brasil, Canad, Corea del Sur, China, EE.UU., Francia, India, Indonesia, Italia, Japn, Mxico, Reino Unido, Rusia, Sudfrica, Turqua, y la Unin Europea.109 Cabe tambin mencionar tambin el reciente Unasur,110 etc., y otros, todos en constante aumento y creciente interconectividad.111 Una de esas interconexiones es la participacin de la World Trade Organization u Organizacin Mundial del Comercio en la reunin del G-20 en Londres.112 El rol especial de la Organizacin Mundial del Comercio da mayor visibilidad a sus normas de libre comercio externo, que China ha suscripto y contina utilizando a pesar de que ha recibido ms demandas que
En principio, el G-7 se reunir para discutir problemas de seguridad y las cuestiones econmicas se tratarn preferentemente en el G-20: art. sin firma en The New York Times y Le Monde, reproeucido en Clarn, 27-IX-09, suplemento Economa, p. 3. 109 [R]epresenta el 75% del comercio, el 80% de la poblacin y casi el 90% del PBI mundial: LUISa CORRaDINI, Las divergencias se profundizan entre los miembros del G.20, La Nacin, 15-III-09, p. 2. En tamao del PBI, ocupamos el ltimo lugar, segn Clarn, 29-III-09, p. 21, o en todo caso el penltimo: La Nacin, 29-III-09, p. 2; Perfil, 29-III-09, pp. 26-7. Ese lugar lo disputamos con Sudfrica, economa que est en crecimiento cuando nosotros estamos en recesin, como seala en este ltimo aspecto LPEZ IMIZCOZ, CaRMEN, El INDEC aadmiti que la Argentina est en recesin desde el ao pasado, Perfil, 26-IX-09, p. 18. Si nuestro PBI se sigue reduciendo quedaremos a un paso de la irrelevancia, aunque existen otros factores que podran argumentarse para nuestra continuacin en el grupo, segn LaCUNZa, SEBaSTIN, Argentina dentro del G-20: se justifica o es pas infiltrado? mbito Financiero, 1-IV-09, p. 8. Un punto de vista crtico a la medicin por el PBI en STIGLITZ, JOSEPH H., El fetichismo del PBI, Noticias, 26-IX-09, p. 49. 110 Unasur, Unin de Naciones Suramericanas: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Per, Uruguay, Surinam, y Venezuela, que seran los pases receptores de crditos internacionales del proyectado Banco del Sur, que integraran Argentina, Brasil y Venezuela, cada uno con 2.000 US$M, ms Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay, que contribuirn en forma escalonada hasta completar entre todos los 10.000 US$M: La Nacin, seccin Economa & Negocios, 25-III-09, p. 1, Definen los fondos del Banco del Sur. A su vez se hizo en Chile una reunin o red de presidentes o primeros ministros autocalificados de progresistas, adonde no se invit a Bolivia, Cuba, Ecuador ni Venezuela. Esa ausencia de invitacin a pases donde el rule of law no rige es un adelanto de lo que nos puede pasar a nosotros si seguimos en la senda actual. Ya hemos citado el G-8 +5, el grupo de 16, etc. En ninguno de ellos estamos. 111 Otros ejemplos en FERNNDEZ LaMELa, op. loc. cit., p. 762. 112 Ver Buenos Aires Herald, supl. World Trade, 23-III-09, p. 7: Lamy to attend G20 London Summit. WTO head to brief leaders on trade.
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las que ella misma ha hecho.113 Tambin los bancos pblicos internacionales como el BM, FMI, BID, etc., mantienen estrechas conexiones, comparten informacin, consensuan criterios y conforman, de hecho, una red informal de suma importancia. El Club de Pars, otra red de bancos, tiene entre sus normas que cualquier renegociacin de la deuda de terceros pases, como p. ej. la Argentina, tiene que tener el visado del FMI. Conviene recordar tambin la Convencin de las Naciones Unidas sobre Derecho del mar, de 1982,114 entre otras convenciones anlogas.115 Por la primera, entre otras cosas, se cre el ISA, International Seabed Authority, autoridad competente para otorgar concesin de minerales en el subsuelo marino en aguas internacionales; existe tambin un tribunal internacional del derecho de los mares.116 En el espacio areo, la estacin espacial internacional no tiene convenios que conozcamos pero funciona de modo coordinado. En otras palabras, los recursos compartidos no son ya solamente binacionales o regionales, son tambin internacionales. 21. Existe ya un derecho pblico global? Puede discutirse si existe ya un derecho pblico global,117 tema sobre el cual se realiz un seminario en 2008 en Pars, denominado Values in Global Administrative Law, y en 2009, en Mxico, un Congreso Internacional sobre Derecho Administrativo Global,118 donde asistieron los profesores de la Universidad de Nueva York que han sido pioneros en la materia y de la Organizacin Europea de Derecho Pblico, que tambin lo ha sido desde su propio mbito: En su reunin anual de setiembre de 2009 en Legraina hubo importantes trabajos sobre la evolucion del derecho pblico europeo y mundial en los ltimos veinte aos, que aparecern prximamemente en la European Review of Public Law. En nuestro mismo pas se est gestionando un postgrado en derecho administrativo global,119 y se celebran congresos sobre el impacto de las normas supranacio113 REUTERS, Despite Rulings, China embraces WTO. Ver Buenos Aires Herald, supl. World Trade, 17.VIII-09, p. 4. 114 Ver ROZaKIS, CHRISTOS L. y STEPHaNOU, CONSTaNTINE A., The New Law of the Sea, Amsterdam, North-Holland, 1983. 115 http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_overview_convention. htm. 116 http://www.itlos.org/start2_en.html. 117 Tambin cabe comentar las distintas alternativas semnticas en juego. Ver FERNNDEZ LaMELa, op. loc. cit., pp. 762-4. 118 http://www.facdyc.uanl.mx/avisos/derecho_administrativo/index.html. 119 En la Universidad Nacional de Ro Negro, Argentina.
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nales en el orden interno.120 Es creciente el nmero de pases que se someten a normas supranacionales, y stas a su vez van proliferando. 22. La irreversibilidad de la tendencia El fenmeno y la tendencia parecen pues irreversibles, como lo indicara hace dcadas PIERRE PESCaTORE,121 que hemos citado desde 1990 en la primera ed. de nuestro libro Derechos Humanos. Ello se aplica tanto a los tratados de derechos humanos como a los tratados de integracin econmica y a todas las nuevas modalidades, tratados, organizaciones y redes formales e informales que estamos mencionando. Podremos o no estar ya inmersos en un orden jurdico mundial, eso es materia de interpretacin, pero en todo caso la tendencia hacia l parece indubitable. No hay vuelta atrs en el creciente orden jurdico mundial. Son cada vez ms los supuestos en que el derecho aplicable a nuestro pas, tanto en el orden externo como interno,122 proviene de normas internacionales a las cuales nuestro pas se ha sometido voluntariamente y que tienden a su vez a generar importantes normas de segundo grado,123 como ocurre en el caso del lavado de dinero y muchas otras cuestiones.124 No parece posible un retorno de esa tendencia universalista; aunque su avance sea lento, es irreversible.
120 Carrera de Especializacin en Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario, con el auspicio de la Asociacin Argentina de Derecho Administrativo, Cuartas Jornadas Rosarinas de Derecho Administrativo "Dr. Antonio P. Chede," El derecho administrativo. Impacto del derecho supranacional. Derechos humanos, Rosario, 1-VIII-09. 121 PESCaTORE, a quien hemos citado con nfasis en Derechos Humanos, op. loc. cit., destaca que: Es en el momento de prepararse para ratificar los tratados cuando cada Estado ha debido o deber considerar y resolver los problemas de tipo constitucional que se le planteen. Cada uno es dueo de la solucin que les d; pero una vez que se ha aceptado el compromiso internacional con toda libertad, hay aqu un hecho histrico sobre el que ya no es posible volver. Jurdicamente no hay, pues, vuelta atrs en la Comunidad. No est permitido poner de nuevo en tela de juicio los compromisos una vez asumidos; no est admitido nacionalizar de nuevo los sectores que han pasado ya bajo la autoridad de la Comunidad. Del mismo modo, el art. 27 de la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados establece que una parte no podr invocar las disposiciones de su derecho in terno como justificacin del incumplimiento de un tratado. Ya en 1932 la Corte Permanente de Justicia declar que un Estado no puede aducir su propia constitucin para evadir obligaciones incumbentes para el derecho internacional o para los tratados en vigor, caso Danzig, citado en ZUPPI, El derecho imperativo (jus cogens) en el nuevo orden internacional, op. cit., nota 26. El principio fue reiterado en 1935 en Comunidades Greco-Blgaras o Minority Schools in Albania, ZUPPI, op. cit, nota 27 y texto. 122 FEDERICO THEa, Las garantas del debido proceso en la toma de decisiones pblicas, LL, Supl. Adm., 2009. 123 Posibilidad reconocida por la CSJN en el caso Cafs La Virginia, ya citado. 124 Una aproximacin a la incidencia de la transnacionalizacin de los ordenamientos jurdicos vinculados a las actividades econmicas pblicas, la desterritorializacin de las prcticas de crony capitalism o capitalismo de amigos (en Rusia, oligarcas, para la jerga internacional, al igual
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23. Los valores del creciente orden jurdico mundial. Primero, seguridad jurdica y justicia Esa progresiva convergencia de los ordenamientos jurdicos nacionales125 hacia un eventual sistema jurdico cada vez ms globalizado, se realiza en un contexto donde tienden a primar los valores126 por encima de las normas, sean ellas constitucionales, legales o desde luego reglamentarias.127 Esto debe advertirnos
que se dice en Espaa de los que aqu se enriquecen ahora al abrigo del poder, AGUINIS, MaRCOS, Pobre Patria ma! Panfleto, Sudamericana, Buenos Aires, 2009, p. 63, como lo hicieran otros hace ms de un siglo pero ya no les calza el sayo, pues el Codigo Civil oblig a la distribucin de la tierra en las herencias) y su impacto sobre las nuevas modalidades de contratacin pblica en Argentina, en DaMSKY, ISaaC AUGUSTO, Variaciones y contrapuntos en los nuevos sistemas de contratacin de actividades econmicas pblicas en Argentina. Crisis del estado, crony capitalism y alteracin de la gobernabilidad econmica, A & C, Revista de Direito Administrativo e Constitucional, n 27, Instituto Paranaense de Direito Administrativo (IPDA), Forum, Curitiba, 2007, pp. 11- 42. 125 No cualquiera, sino slo aquellos que tienen los elementos mnimos de constituir Estados de Derecho, con divisin de poderes, periodicidad de los gobernantes, elecciones peridicas, libertad de expresin del pensamiento y otros derechos humanos fundamentales, etc. Estas restricciones implican que en cada momento de la historia puede haber varias decenas de pases que no quedan includos en el debate, razn por la cual nos parece preferible la palabra internacional, que tan slo sugiere ms all de las fronteras nacionales, que global, que parece implicar el mundo entero. Los failed states, los rogue states, los que estn a mitad entre ambos, los que no son Estado de Derecho, no entran en esta categora. Para desenfatizar un poco el trmino global, lo uso indistintamente con internacional o mundial, pues en todos los casos es una visin de futuro, de all el ttulo del presente trabajo: Hacia 126 Cuando hablamos de valores o principios, como juicios axiolgicos, no los estamos refiriendo en derecho a conceptos o categoras abstractas, sino a la evaluacin de una realidad concreta. 127 Lo explicamos en Introduccin al derecho, La Ley, Buenos Aires, 2006; An Introduction to Law, Londres, Esperia, 2003; Une introduction au Droit, Londres, Esperia, 2003, las tres eds. con prlogo de SPYRIDON FLOGaITIS. Ver tambin mi art. The Draft EU Constitution and the World Order, en AA.VV., The Constitution of the European Union / La Constitution de lUnion Europenne, European Public Law Series / Bibliothque de droit public europen, vol. LXIII, Esperia, Londres, 2003, pp. 281-294; Revue Europenne de Droit Public / European Review of Public Law / vol. 16, n 1, 2004, Esperia, Londres, pp. 281-294. Una de sus conclusiones, que explicamos en el art. Citado en ltimo lugar, es que tanto en la terminologa francesa como en la no francesa, es una garanta universal el acceso a un tribunal imparcial e independiente, llmeselo defensa en juicio, debido proceso legal en sentido adjetivo y sustantivo, tutela judicial efectiva, etc. Tambin lo explicamos en El control jurisdiccional en el mundo contemporneo, http:// www.tcadf.gob.mx/congreso/internacional/control_jurisdiccional.html; lo desarrollamos en EDUaRDO GaRCa DE ENTERRa y TOMS RaMN FERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, 12 ed. del t. I, 9 ed. del t. II, Buenos Aires, Thomson/Civitas-La Ley, 2006,1 ed. argentina con notas de AGUSTN GORDILLO, t. II, pp. 618-A y 618-B, puntos XXIV.1 y XXIV 2. Como all explicamos, en el tradicional consenso del primer proyecto de Constitucin Europea hubo desde siempre una versin francesa diferente a las restantes, pero en esencia equivalente. El art. II-107 en otras lenguas que el francs expresaba: Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial. Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unin hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente art. Toda persona tiene derecho a que su causa sea oda equitativa y pblicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley. Toda persona podr hacerse aconsejar, defender y representar. Se prestar asistencia 110
tempranamente que en el orden interno tambin deberemos aplicar la misma escala de valores por encima de las normas reglamentarias o legales. Detengmonos pues un poco en esos valores jurdicos que no podemos impunemente violar internamente, sin sufrir consecuencias en el orden interno e internacional. Esos valores son fundamentalmente los relativos a la seguridad128 y a la justicia, pero cabe incluir en ellos (entre otros) aquellos relativos a la razonabilidad de las medidas que los Estados de Derecho adoptan,129 lo cual tiene inevitable repercusin sobre las economas nacionales y la economa mundial en la cual se insertan. Dicho en otras palabras, en lugar de incorporar aqu y ahora la referencia al bien comn, inters pblico130 o al progreso como un dato a armonizar con
jurdica gratuita a quienes no dispongan de recursos suficientes siempre y cuando dicha asistencia sea necesaria para garantizar la efectividad del acceso a la justicia. El equilibrio europeo ha sido pues admitir en la versin francesa que el control puede ser jurisdiccional (en lugar de judicial) a cargo de tribunales (no de jueces) imparciales e independientes (como los tribunales administrativos franceses), pero no judiciales. Mientras que en otras lenguas se enfatiza el derecho a la tutela judicial efectiva, el texto francs se constrie a un recurso efectivo; pero en cambio los textos coinciden en la efectividad del acceso a la justicia. Pero no hay diferencia sustancial, slo semntica y organizativa. Si la imparcialidad e independencia del tribunal est incuestionada, poco importa cmo se lo denomine o dnde se lo site en apariencia. A la inversa, de nada sirve un tribunal judicial en aquellos tiempos y lugares en que el Poder Ejecutivo puede influir en sus decisiones 128 Seguridad jurdica, Recthssichercheit en el original de RaDBRUCH que ms abajo se cita, que ha sido traducido al ingls como legal certainty o legal predictability. Los que no tenemos el idioma ingls como idioma nativo nos resulta un poco difcil aceptar esta traduccin del alemn, que es ms fcil a los idiomas latinos, como scurit juridique, seguridad jurdica, etc. Si no es claro en lenguas latinas el concepto de certidumbre, s lo es en cambio el de incertidumbre, que resulta claramente equivalente de indeterminacin, falta de certeza, falta de seguridad en suma. 129 Lo cual no es una cuestin uniforme a travs de la historia, desde luego. Ver nuestros arts. Racionalidad, poltica, economa, derecho en LL, 28-XII-05, p. 1; Si las palabras fueran energa elica..., LL, 2004-C, 1557; reproducido en JORGE FERNNDEZ RUIZ (coord.), Derecho Administrativo. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurdicos comparados, UNIVERSIDaD NaCIONaL AUTNOMa DE MXICO, Mxico, 2005, pp. 107-112; tambin en DARGENIO, INS (dir.), Ejercicio de la funcin pblica. tica y transparencia. Homenaje al Profesor Bartolom Fiorini, La Plata, Platense, 2007, pp. 35-40. Nuestra preocupacin por la actuacin razonable de los Estados (con sustento fctico suficiente, con proporcionalidad, sin desviacin de poder, con debido proceso legal y audiencia previa de los interesados, debido fundamento legal) viene de antes y hemos estado explorando diversos modos de encararla, p. ej. en The Future of Latin America: Can the EU Help?, Londres, Esperia, 2003, prlogo de SPYRIDON FLOGaITIS; Civilizations and Public Law: a View from Latin America, en EVaNGELOS VENIZELOS /ANTOINE PaNTELIS (directores), Civilisations and Public Law / Civilisations et Droit Public, European Public Law Series / Bibliothque de droit public europen, vol. LXXIX, Esperia, Londres, 2005, pp. 215-232. 130 Lo hemos intentado con perseverancia, a pesar de todo. Nuestro primer esfuerzo se remonta a 1962, con Reestructuracin del concepto y rgimen jurdico de los servicios pbli cos, en LL, 106-1187, ao 1962, reproducido en Pginas de Ayer, La Ley, ao 5, n 10, noviembre de 2004, pp. 29-39, que hemos repetido en el Tratado de derecho administrativo, que recuerda y desarrolla 111
seguridad y justicia, pensamos que puede ser tambin til la referencia a la racionalidad econmica. Por cierto, ya mucho antes de ahora se ha efectuado la vinculacin entre fines sociales de un estado Social de Derecho y racionalidad econmica, concluyendo que la finalidad de conseguir los ms elevados fines sociales no puede carecer de racionalidad econmica, que no por perseguirse fines sociales puede dilapidarse el dinero pblico.131 Eso viene dicho desde siempre, y constantemente actualizado, por cuanto organismo internacional con especializacin econmica y social existe,132 aunque siempre haya pases que en algn momento de su historia consideran que esas reglas no les son aplicables, como en la actualidad Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuador, Venezuela. Mientras tanto los pases otrora comunistas como China o Vietnam abrazan las nuevas reglas de la economa mundial y progresan, atrayendo inversiones, en tanto los que estamos en la otra lnea las expelemos. No pretendemos la sustitucin de la nocin de bien comn o inters pblico por la de racionalidad econmica, sino precisar, a partir del pensamiento de RaDBRUCH, que el bien comn no puede ser contrapuesto a la racionalidad econmica, que la irracionalidad econmica no sirve al bien comn133 y a la
creativamente MaNaSSERO, NaTaLIa CORa, Se activa el Poder judicial, en su nota al igualmente interesante fallo de la CCAYT, CABA, SaLa I, 2008-02-27, Sociedad Italiana de Beneficencia c. Ciudad de Buenos Aires, LL, Sup. Adm., 2008, 5 de junio, 28-34, esp. nota 17 y texto. La CSJN recientemente ha cambiado el enfoque de este tipo de concepto en manos del Estado por el de derechos fudamentales subjetivos y colectivos de terceros, poniendo as el nfasis en los individuos, segn GIL DOMNGUEZ, ANDRS, comentario al caso Arriola, 2009, Con derecho a la intimidad, Clarn, 22-09-09, p. 21. 131 La participacin administrativa, en el Congreso Iberoamericano sobre Sociedad, Democracia y Adminis tracin, Alcal de Henares, 12-14 de Junio de 1984, publicado en el libro Congreso Iberoamericano sobre Sociedad, Democracia y Administra cin, INSTITUTO NaCIONaL DE ADMINISTRaCIN PBLICa, Espaa, Alcal de Hena res-Madrid, 1985, pp. 199 a 211; Revista de Direito Pblico, n 74, San Pablo, 1985, pp. 15 a 25. All continuamos ideas que venamos trabajando de antao: Cauces de participacin ciudadana, en Crnica del V Congreso Hispano Luso Americano Filipino de Municipios, t. I, Madrid, ed. del INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRaCIN LOCaL, 1970, pp. 1057 a 1085; reproducido en La planificacin en los entes locales, t. I, Estudios Generales, Barcelona, Instituto de Ciencias Sociales, 1971, pp. 37 a 63. Nueva versin corregida y actualizada en Viejas y nuevas ideas sobre participacin en Amrica Latina, Revista Internacional de Ciencias Administrativas, Bruselas, 1981, vol. XLVII-1981, n 2, pp. 126-132; Revista de Direito Pblico, ao XIV, n 57/58, San Pablo, 1981, pp. 29 a 38. 132 Ver DOBRY, HERNN, Los emprendedores que se juegan e invierten pese a todo, Perfil, supl. El Observador, 16-VIII-09, pp. 54/6. 133 Inters pblico, etc. El presente trabajo representa pues un intento de mejorar el paso que dimos al alejarnos de sus fabulaciones irracionales, en nuestro Tratado de derecho administrativo, t. 2, La defensa del usuario y del administrado, 8 ed., Buenos Aires, FDA, 2003, cap. VI, Servicios Pblicos. Es el mismo intento en el que venimos trabajando desde la primera versin de este enfoque, en 1962, citando siempre a RaDBRUCH, en Reestructuracin del concepto y rgimen jurdico de los servicios pbli cos, op. loc. cit. Un reciente empuje en el mismo sentido lo ha 112
inversa la racionalidad econmica s le sirve. Ya sealamos la existencia de un creciente derecho administrativo internacional y de organismos internacionales que aplican un derecho pblico que no es local ni derecho internacional pblico entre Estados.134 El fenmeno ha ido creciendo y hacindose cada vez ms evidente, con tribunales administrativos internacionales135 y lo que ya se da en llamar un derecho administrativo global.136 Pero cabe advertir que ms que un plexo normativo, que tambin lo es, sobre todo es la escala de valores propia del Estado de Derecho. Estos desarrollos internacionales a veces dejan atrs determinados ordenamientos nacionales, lo cual crea constantes problemas de adaptacin. Si bien en el largo plazo es posible predecir una necesariamente creciente inter adaptacin de los sistemas nacionales, en lo inmediato las asimetras y hasta las contradicciones son un problema cotidiano. El desafo diario es pues ver si se realizan o no los cambios y en su caso a qu velocidad, o si se esperan los pronunciamientos adversos de los organismos internacionales que en cada caso correspondan. Es natural que ello presente algunos fuertes cuestionamientos.137 Y por supuesto que en el mundo de las naciones civilizadas, como en cualquier comunidad, el apartamiento de las normas comunes genera consecuencias desventajosas para el incumplidor, sobre todo si no integra el Consejo de Seguridad como miembro permanente.138
dado la CSJN en Comunidad Indgena Eben Ezer, 2009, comentado por DARGENIO, INS A., Sin clichs dijo la Corte, LL,Supl. Adm., 9-II-09, que ya comentramos en nuestro tratado, t. 2, 9a ed., 2009, p. VI-35, nota 161. 134 Frenos y contrapesos en la creacin del derecho en organismos internacionales. El caso de la discriminacin, LL, 2005-F, 1404, resumen de la versin original: The administrative Law of International Organizations: Checks and Balances in Law Making The Case of Discrimination, ya citado en la nota 6. 135 Lo explicamos en Restricciones normativas de los tribunales administrativos internacionales, LL, 2002-F, 1540-8; reproducido en AHE, DafNE (coord.), El derecho administrativo de la emergencia, II, Buenos Aires, FDA, 2002, pp. 285-98;Statutory Limitations of International Administrative Tribunals, en el libro XXth Anniversary, Inter American Development Bank, Administrative Tribunal, Washington DC, 2003; Tribunales administrativos internacionales, en UNIVERSIDaD AUSTRaL, Cuestiones de procedimiento administrativo, Buenos Aires, Rap, 2006, pp. 803-806. 136 KINSBURY, BENEDICT; KRISCH, NICO y STEWaRT, RICHaRD, El surgimiento del derecho administrativo global, RPA, 2007-3: 25; MONTT, SaNTIaGO, What international investment law and Latin America can and should demand from each other. Updating the Bello/Calvo doctrine in the BIT generation, RPA, 2007-3: 75; MaIRaL, HCTOR A., El silencio de los tribunales argentinos, RPA, Res Publica Argentina, Buenos Aires, 2007-3: 7/23, 137 El ms antiguo, el de la soberana. Como explica ATaLIBa NOGUEIRa, es uno de los signos que acompaa el colapso de la antigua idea de Estado: supra, nota 16. 138 Prximamente, quizs, Brasil, http://www.abc.es/20081223/internacional-internacional/ sarkozy-respalda-brasil-tenga-200812230415.html pero no nosotros. 113
Cada gobierno hara bien en contar no solamente sus votos en el Congreso nacional, sino tambin los votos ajenos en los organismos, los rganos y las redes internacionales. Sobre estas ltimas cabe recordar que en una ocasin el BID trab un crdito a la Provincia de Mendoza por estar incumpliendo un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. O sea, las sanciones no son siempre estrepitosas, pero existen para los incumplidores del creciente orden jurdico mundial. 24. La racionalidad econmica Existen menos problemas en percibir la internacionalizacin de los valores de seguridad jurdica y de justicia, que el de racionalidad econmica. Mientras los dos primeros han sido trabajados a travs de toda la historia del derecho, el de la racionalidad econmica es mucho ms reciente.139 24.1. Es que ms de una vez en el pasado se ha intentado ver diferentes modos racionales de un mismo problema y llegar racionalmente a soluciones contrapuestas. Ello ha sido formulado en la distincin entre la racionalidad pblica de una empresa pblica (promover el desarrollo, el pleno empleo, la creacin de puestos de trabajo, luchar contra la inflacin teniendo tarifas subsidiadas, etc., aunque todo ello implique sacrificar el retorno de la inversin pblica),140 y la racionalidad privada de una empresa privada, donde
139 No pretendemos originalidad, por supuesto. Hemos intentado aproximarnos al concepto en algunos ejemplos contemporneos, por ejemplo en los ya referidos Racionalidad, poltica, economa, derecho en LL, 28-XII-05, p. 1; Si las palabras fueran energa elica..., LL, 2004-C, 1557; ambos arts. tambin en http://www.gordillo.com/cv/cv_2_7_1.htm. Ver, entre otros, SaCRISTN, ESTELa, Control judicial de las medidas de emergencia (a propsito del anlisis costobeneficio), en SCHEIBLER, GUILLERMO (coord.), El derecho administrativo de la emergencia, IV, Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 2005, pp. 111-140. El problema de nuestro pas, como de algunos otros, es que a veces ejercen poder quienes consideran tener formacin econmica pero no advierten que la que poseen es totalmente anacrnica, impropia de los siempre velozmente cambiantes tiempos internacionales, y que su carencia de conocimientos de ingls les impide seguir paso a paso con las evoluciones del pensamiento econmico mundial. Tienen sus propios dogmas y a ellos se aferran, pretendido que no es necesario dar importancia a la reaccin del inversor, incluso del inversor nacional, cuando simplemente huye de esos seudo-economistas en el poder, por la va de la fuga de capitales. 140 WHITE, EDUaRDO, Estudio sobre el rgimen legal de las empresas pblicas latinoamericanas y su accin internacional, Derecho de la Integracin, n 14, Buenos Aires, 1973, p. 155: la racionalidad pblica puede estar dada por la regulacin del consumo, el desarrollo regional, la creacin de empleo, el control de sectores estratgicos, etc., todo lo cual es de difcil o imposible medicin para comparar la eficiencia pblica vs. la privada, que es de simple observacin pues est dada por la rentabilidad de la empresa y en su defecto por la fuga de capitales a travs de la adquisicin de divisas. La supuesta racionalidad pblica puede terminar entonces en la absoluta irracionalidad nacional, al no poder medirse el cumplimiento de sus objetivos y sobre todo su costo econmico, salvo si se atiende a la fuga de capitales, sntoma seguro de la irracionalidad econmica local.
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que lo que interesa es el retorno de la inversin ms la ganancia razonable, y las dems consideraciones son dejadas a las polticas sociales y econmicas del Estado, salvo algunos beneficios para los propios empleados.141 O tambin se puede contrastar la posible irracionalidad de los mercados no regulados, como la irracionalidad inversa de regular y subsidiar virtualmente todo, con su manifiesto efecto de concentracin econmica y disminucin de pequeas empresas, cada del empleo, etc.142 24.2. En un sentido similar, se ha hablado de la racionalidad irracional de la burocracia,143 en que comportamientos que dentro de ella se consideran perfectamente racionales, desde afuera son vistos como irracionales y en realidad lo son.144 Esto puede ocurrir tanto en burocracias privadas como pblicas, y su manifestacin ms sencilla es preservar la seguridad del propio miembro de la organizacin antes que la consecucin de los fines de ella. All surgen axiomas famosos como el que un informe no es algo escrito para informacin de su destinatario, sino para proteccin de su emisor. 24.3. Tambin se puede recordar el viejo dilema acerca de si el cerebro mantiene, y en qu medida, rastros de razonamiento proveniente de la poca de los anfibios y reptiles (poder,145 territorio, jerarqua, agresin, ira, etc.), de la poca de los mamferos (afecto, solidaridad, amor, desprendimiento, etc.) y del ltimo medio milln de aos que dio lugar al nacimiento del crtex. Cmo se vinculan unos y otros es un problema ciertamente no resuelto: el que defiende a sus hijos poniendo en peligro su propia vida pero adems acta con exceso de respuesta a la agresin, a cul de esas racionalidades responde? La pregunta,
141 Esta discusin pareca haber quedado en el pasado pero ha retomado actualidad en el presente, en nuestro pas. Lo habamos explicado, en su momento, en Problemas del control de la administracin pblica en Amrica latina, Madrid, Civitas, 1981. 142 UGOLINI, JORGE, El tiempo de los milagros, La Nacin, supl. Campo, 26-IX-09, p. 1: los mercados intervenidos slo favorecen a grandes empresas que operan en la industria y la exportacin; favorece a los sectores ms concentrados. Por eso es que en el lapso 2002-2009 desaparieceron 60.000 productores agropecuarios, como indica este comentarista. 143 KLIKSBERG, BERNaRDO, La racionalidad irracional de la burocracia, en su libro Cuestionando en Administracin, Paids, Buenos Aires, 1973; nuestro libro La administracin paralela. El para-sistema jurdico administrativo, Madrid, Civitas, 2001, 4 reimpresin, ps. 116 y ss. Tambin en traduccin italiana de LUCIaNO VaNDELLI, con Introduccin de FELICIaNO BENVENUTI, Lamministrazione paralella. Il parasistema giuridico-amministrativo, Miln, Giuffr, 1987, vol. 20 de la serie de la Universit degli Studi di Bologna, Scuola di Specializzacione in Diritto Amministrativo e Scienza dell Amministrazione. 144 Las crticas al paradigma burocrtico ven en l un sistema de racionalidad y funcionalidad tan slo aparente, arbitrario y disfuncional, que deriva en ineficiencias y formalismos extremos: Ver, entre otros, IVaNEGa, MIRIaM MaBEL, Principios de la Administracin Pblica, baco, Buenos Aires, 2005, p.80. 145 Del cual hay ms que suficientes vestigios en nuestra era. Ver THEa, FEDERICO G., Los transplantes de derecho al servicio del Poder, LL, 2009-A, p. 778, y sus referencias.
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como es obvio, no tiene respuesta a nivel que exceda la decisin de cada caso puntual.146 A nivel internacional son problemas como la defensa y seguridad frente a la agresin externa, el territorio, la guerra y la paz,147 etc. A nivel individual hay casos ms sencillos jurdicamente, aunque no lo sean mdicamente: el que mata por motivos ftiles, para dar el ejemplo ms simple, comete un acto de irracionalidad cortical, no exculpable judicialmente por supuesta insania, pero que con todo no responde a una accin inconsciente o tan slo muscular, sin control neuronal, sino a un impulso de racionalidad lmbica o reptiliana,148 que sin duda no opera jurdicamente como eximente de pena, en ninguna parte del mundo. Pero sugiere campos de anlisis para otras conductas resueltas por alguna parte del cerebro que no responden sin embargo a pautas de racionalidad cortical.149 Otro ejemplo con menor dramatismo es la falta de confianza en una parte de la sociedad que les ha llevado en el pasado a comprar dlares cuando no existen razones macroeconmicas que lo justifiquen: Cada pequeo comprador individual se quedaba contento de la operacin aunque los economistas le demostraran que no haba obrado racionalmente desde el punto de vista econmico.150 Las viejas y nuevas devaluaciones van marcando un surco en
No hay enfermedades, hay enfermos; la nica regla es que no hay ninguna regla. Nos remitimos a Introduccin al derecho, op. loc. cit. 147 Un ejemplo contemporneo de cun controvertida es la racionalidad o proporcionalidad de determinada accin blica puede encontrarse en el caso de la intervencin israel en el Lbano y en Gaza, donde la mayora del progresismo universal critica la accin de Israel, y son pocos los que piensan distinto, por ejemplo JaMES NEILSON, Israels disproportionate response. Proportionate would be to try to kill all Muslims it can, Buenos Aires Herald, 8-I-09, p. 10. La tendencia en los pases europeos es al parecer sancionar moral o culturalmente a Israel p. ej., no propiciando el viaje de artistas a dicho pas. 148 Es la teora que difundi en su momento CaRL SaGaN, en Los Jardines del Edn. No es recogida por otras publicaciones neurolgicas, pero tampoco objeto de refutacin puntual. Es algo que est en el terreno de la pura hiptesis, la pura incgnita. 149 Explicamos ms abajo que en economa a veces no se aplica la teora econmica de los juegos y entonces todos pierden: GaBRIEL SNCHEZ, El conflicto con el campo visto desde la teora de los juegos, El economista, 6 de junio de 2008, p. 5. En ese caso, se dice que se discuten principios y no dinero o mera conveniencia econmica o poltica, pero la sospecha es si no se discuten en realidad cuestiones lmbicas (por ende no corticalmente racionales) como autoridad, jerarqua, honor, territorio, poder, soberbia, venganza, etc. 150 Ver por ejemplo DaRO EPSTEIN, Estrategia de poltica monetaria versus gestin en tiempos de crisis, Buenos Aires Econmico, 9 de junio de 2008, p. 16. MaXIMILIaNO MONTENEGRO, Informe confidencial para Cristina, Crtica de la Argentina, 14-VI-08, p. 4, estima, a diferencia de otros analistas, en 4.500 millones de dlares en abril y mayo de 2008. Hoy en da se estara promediando en los 2.000 millones de dlares por mes. Como buena parte de esos egresos terminan en el Uruguay, por ser un Estado de Derecho, se genera el chiste uruguayo que quien ms hace por su desarrollo econmico y social es la vecina Repblica Argentina, siempre expeliendo capitales con su beligerante e irracional accionar gubernamental.
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la memoria colectiva.151 El mismo fenmeno se extiende a los organismos de control pblico. 152 24.4. La confianza versus la rentabilidad153 aparecen as en un posible enfoque de racionalidad cortical, el de los economistas, o de supuesta irracionalidad individual o colectiva que en un extremo se puede argir que resultara ms propia de la racionalidad lmbica, etc., en este caso la proteccin del territorio y la propiedad en su forma ms primaria. Es lo mismo que la tenencia de oro, para algunos es especulacin o negocio, para otros es seguridad aunque no sea buena inversin; lo segundo ocurre tambin con la propiedad territorial urbana o agraria. Otro ejemplo que trae toda la historia universal es la promocin oficial del juego como forma de recaudacin, que puede aplicarse para fines sociales o ser una va privilegiada para la corrupcin, cuando se la exime de impuestos a cambio de previsibles ventajas de otra naturaleza. Hay mucho escrito sobre ello.154 Hay ms ejemplos, pero pensamos que los apuntados son suficientes
151 Ahora el pblico parece hasta desconfiar de depositar su dinero en los bancos, salvo por el tiempo indispensable para cubrir los cheques que est legalmente obligado a emitir. As haca en pocas de hiperinflacin, as hace en tiempos de falta de confianza en las autoridades pblicas. Esto es parte de la memoria colectiva de falta de confianza en el sistema y en el gobierno. Del mismo modo, se sostiene tambin que lo que pas una vez, por excepcin, puede volver a pasar una y otra vez, hasta tranformarse en regla: PaBLO MENDELEVICH, Por nica vez, La Nacin, 26III-09, p. 15, con lo cual concluye que lo verdaderamente excepcional sera que se cumplieran las reglas. En la jerga administrativa se sola decir Por esta nica vez y sin que siente precedente, lo que llev a consagrar desde comienzos del siglo XX el principio de la inderogabilidad singular de la norma general, en materia administrativa. 152 IVaNEGa, MIRIaM M., Consideraciones acerca del control externo de la Administracin Pblica y sus consecuencias, Acadmica, Mxico, Fac. de Der. de la Univ. La Salle, 2007, pp. 179/193. 153 Parece rentable en el corto plazo confiscar la renta de los tenedores de bonos pblicos, los fondos de las AFJP, de la ANSESS, de los medios audiovisuales, etc., pero la destruccin de la confianza as ocasionada tiene un costo econmico superior a la ganancia ilegtimamente obtenida, a veces con una cada inmediata de la bolsa, sin perjuicio que a la larga se debe abonar la confiscacin, como ocurrir con los holdouts y otros, siempre con la salvedad de las limitaciones prcticas de la responsabilidad del Estado, que explicamos en La responsabilidad del Estado en la prctica, op. loc. cit. En otro ejemplo y como dice LUIS BELDI, Mantendrn al dlar ahora en una banda entre $ 3 y $ 3,10, mbito Financiero, 9-VI-08, p. 6, La demanda que no cede es la del pblico. Los pequeos y medianos ahorristas [] no miran el precio porque no buscan renta en estas compras. Quieren seguridad. Por lo tanto la medida difcilmente est dirigida a ellos, ya que el BCRA ya mostr que puede controlar el mercado e hizo perder dinero a los que compraron dlares, sin que a estos les importara. S est dirigida entonces, cabe concluir que un dlar ms barato representa un castigo al campo y a la industria: ellos son los verdaderos destinatarios. As se desprende de la nota El dlar baj otra vez y podra caer ms, La Nacin, seccin Economa & Negocios, 18-VI-08, p. 1. En el 2009 trep a $ 4.00. Tan mal no les fu. 154 No ahora, claro est, porque no sufre la tributacin mnima del treinta y cinco por ciento de retenciones: CaRLOS PaGNI, Otra jugada llena de riesgo, La Nacin, 10-VI-08, pp. 1 y 6, ltima col.; sus ganancias no son tipificadas como extraordinarias. Las del campo, apriorsticamente a la lluvia, el granizo y la sequa, s; la falta de congruencia y racionalidad es manifiesta: FLIX
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para ilustrar la complejidad que el problema puede llegar a tener. Finalmente, cabe puntualizar que algunos de estos fenmenos tienen otra dimensin cuando se los analiza desde la psicologa de masas,155 pero tienen tambin posibles enfoques ms racionales.156 24.5. Tambin ha sido clsico considerar, en economa, que exista una economa poltica del desarrollo, propia para pases subdesarrollados,157 y una economa poltica de pases desarrollados. Cada una, se propuso, servira me-
SaNMaRTINO, El problema es no querer entender de qu se trata, igual diario, p. 8. El origen del impuesto son los Windfall benefits, rentas extraordinarias que realmente se producen, no actividades que por la imaginacin oficial se castigan con un tributo extraordinario a la venta de la produccin, no a la ganancia o renta e independientemente de que ella exista o no, ni a su nivel. 155 Desde orgenes remotos en 1895 como GUSTaVE LE BON, Psicologa de las masas; posteriormente FREUD, Psicologa de las masas y anlisis del yo; REICH, Psicologa de masas del fascismo; ZERZaN, La psicologa de las masas del sufrimiento, etc. Por cierto, la bibliografa es amplsima y multidivergente. 156 Nos remitimos al excelente trabajo de ZaffaRONI, EUGENIO R., y RISSO, GUIDO I., El ocaso del presidencialismo. A quince aos de la reforma constitucional de 1994, LL, 10-IX-09, pp. 1 y 2, y las referencias de la nota 128, supra, p..28. 157 Con una importante accin estatal en la economa, a) desde adentro actuando como uno de sus actores importantes con un fuerte sector pblico; b) desde afuera regulndola y planificndola. a) En el primer caso era el modo de pensar que explicamos en nuestro libro Empresas del Estado, Buenos Aires, Macchi, 1966, y en Derecho administrativo de la economa, Buenos Aires, Macchi, 1966, libros que nunca reeditamos porque ese tipo de pensamiento aparentemente haba desaparecido del mundo. (Aunque volvimos sobre el tema en Sistema nacional de empresas pblicas, Caracas, ONU, 1975.) No obstante, en el comienzo del siglo XXI vemos algunos pases, entre ellos el nuestro, en que desde el gobierno se propugnan estas polticas que parecan consignadas al desvn de los recuerdos. Otros dos pases de Amrica Latina, Bolivia y Venezuela, tienen gobiernos cuyo titular del Poder Ejecutivo expresa la voluntad de orientar la economa en lo que ahora se intenta llamar socialismo del siglo XXI, pero no est claro de qu se trata salvo una aversin al sistema capitalista y a los pases desarrollados. O tal vez, ms puntualmete, la obsesion antinorteamericana: Ver GaRCa-MaNSILLa, MaNUEL JOS, y RaMREZ CaLVO, RICaRDO, La Constitucin Nacional y la obsesin antinorteamericana, prlogo de HCTOR A. MaIRaL, Buenos Aires, Virtudes, 2008. b) En cuanto a la actuacin desde afuera de la economa, se distingua intervencionismo, dirigismo y planificacin. La planificacin reaparece en el discurso oficial, JORGE LaNaTa, Por qu hablamos del bicentenario, Crtica de la Argentina, 25-V-08, p. 4. Tambin nos interes en el pasado: Derecho administrativo de la planificacin, Bogot, O.E.A., 1967; Planificacin, participacin y libertad en el proceso de cambio, Mxico y Buenos Aires, ed. conjunta de la Agencia para el Desarrollo (A.I.D.) y Macchi, 1973; Introduccin al derecho de la planificacin, Caracas, EJV, 1981. c) Nosotros no hemos vuelto a escribir de uno u otro tema: en ambos casos el riesgo es caer en la utopa regresiva que denunciaron para otras circunstancias JULIO MaRa SaNGUINETTI y FERNaNDO HENRIQUE CaRDOSO y aplica a Venezuela y a nuestro pas BOTaNa, NaTaLIO R., Los pases de Iberoamrica enfrentan sus bicentenarios desigualmente, La Nacin, 25-V-08, p. 6. O como tambin se ha dicho, en algunos pases tenemos rezagos de los 50 y los 60, segn cuenta BIDEGaRaY, MaRTN, Argentina, entre los ms riesgosos, Clarn, 24-III-09, p. 17; la misma fuente seala que La argentina tiene que pelear con su historia; el pasado es pasado. De cara al futuro, el Gobierno tiene que parar el deterioro de la confianza. 118
jor los intereses nacionales de cada pas al que se recomendaba el respectivo modo de razonar. 158 24.6. Con todo, con el correr de los ltimos decenios cada vez ha quedado ms claro que la divisin entre pases desarrollados y subdesarrollados no es necesariamente la ms til para analizar la racionalidad de las conductas estatales.159 Por de pronto, es claro que los pases desarrollados comparten una visin de la economa que les es propia y funcional a sus intereses, pero no lo es tanto que todos los pases subdesarrollados adhieran a una poltica econmica diversa. Las grandes economas en desarrollo contemporneas, como el grupo BRIC de Brasil, Rusia, India y China, se encuentran ms prximas a los principios del grupo de pases desarrollados que a los dems pases subdesarrollados. Y existen tambin pases con economas pequeas que encuentran un mejor progreso en una adaptacin a estos modos mayoritarios, por el tamao de los mercados, de ver algunos problemas econmicos.160 Uruguay y Chile son dos ejemplos vecinos.
158 Esta discusin pareca haber quedado en el pasado pero ha retomado actualidad en el presente, en nuestro pas. Lo habamos explicado, en su momento, en Problemas del control de la administracin pblica en Amrica latina, Madrid, Civitas, 1981. 159 Hemos recordado en el cap. 1 del t. 4 de este tratado, que hoy en da es ya necesario el principio de derecho es que debe mantenerse y aplicarse al menos una cierta racionalidad dentro de la vida administrativa;(GOLDENBERG, LO, Le Conseil dtat juge du fait. tude sur ladministration des juges, Pars, Dalloz, 1932, p. 192; RIVERO, JEaN, La distinction du droit et du fait dans la jurisprudence du Conseil d tat franais, en el libro Le Fait et le Droit. tudes de Logique Juridique, Bruselas, 1961, p. 130 y ss.) si, como es claro, el que debe resolver en presencia de un asunto, debe, ante todo, buscar la solucin justa, aquella que postulan las circunstancias particulares de tiempo y de lugar, (RIVERO, Jurisprudence et doctrine dans llaboration du droit administratif, en el libro Pages de Doctrine, t. I, Pars, L.G.D.J., 1980, p. 70; Le huron au Palais Royal ou rflexions naves sur le recours pour excs du pouvoir, Pages de doctrine, t. II, p. 329; Nouveaux propos nafs dun huron sur le contentieux administratif, CONSEIL DTaT, tudes et Documents, 31: 27-30, 1979/ 1980; RaffO, JULIO C., Introduo ao conhecimento jurdico, Ro de Janeiro, Forense, 1983, p. 100 y ss., As circunstancias da conduta. Es la realidad social que el abogado debe conocer, como seala CUETO Ra, op. cit., p. 160 y ss., as como su realidad econmica, p. 168 y ss.; ver tambin nuestras glosas a NIETO, ALEjaNDRO, Las limitaciones del conocimiento jurdico, Madrid, Trotta, 2003) y ello ha de hacerse a travs de la amplitud y minuciosidad de las comprobaciones: LETOURNEUR, M., El control de los hechos por el Consejo de Estado francs, RAP, 7: 221, 223, Madrid; no queda sino el indispensable camino de procederse a investigaciones de hecho bastante delicadas:LETOURNEUR, op. cit., p. 225. Dicho ms brevemente, es necesario estudiar y conocer el problema econmico que se regula, para que la decisin sea racional. Palabras fciles, realizacin extremadamente difcil para nuestros gobernantes, habituados a la improvisacin y al empleo del prejuicio ideolgico-econmico proveniente de los finales de la primera mitad del siglo XX. 160 Un caso cercano es Chile, que tanto tiene inversiones en nuestro pas como nosotros tenemos inversiones en el de ellos. Por ahora es una economa ms chica, aunque ciertamente ms exitosa. Con el tiempo ser, en esta progresin, tambin una economa ms grande. Ese es el destino que llevamos, ir siempre avanzando hacia el pasado, que tan vvidamente expresa PEDRO MaIRaL en su novela El ao del desierto, Buenos Aires, Interzona, 2005.
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24.7.161 Existe tambin un factor que ADaM SMITH llam una tolerable seguridad de la propiedad y una tolerable administracin de justicia. En su criterio, el capital que tiene esas protecciones lleva al desarrollo econmico y a la riqueza de las naciones. Todos sabemos que eso no es necesariamente as. Pero hay ms. J. BRaDfORD DELONG explica Revierta el proceso, sin embargo, y Usted obtiene la pobreza de las naciones. Por eso es que, en concepto de este segundo economista contemporneo, simplemente nunca se materializ un gran flujo de capitales de naciones ricas a naciones pobres.162 En verdad, el principal resultado fue un enorme flujo de capital desde la periferia hacia el centro rico. La razn es [] que el centro [] ofrece una forma de proteccin al capital contra disturbios polticos no anticipados. Se puede argumentar segn este autor, entonces, que al menos parcialmente son estas instituciones [] las que han hecho al centro tan rico.163 La fuga de capitales de naciones pobres a naciones ricas, por extranjeros y nacionales por igual en los pases emergentes o economas de frontera como la nuestra, nace del hecho que los propietarios del capital sienten que los pases desarrollados164 pueden proporcionarles una tolerable seguridad de la propiedad an si las reglas cambian. Pero no esperan que cambien tan impredeciblermente ni con tal extensin como pueden hacerlo en economas de frontera y la mayor parte de pases en desarrollo. Los pases pueden adherir o no al Estado de Bienestar, eso al capital forneo o nacional no le importa; lo que le importa es una cierta medida de seguridad juridica, de previsibilidad normativa. Cuando ella est en peligro o desaparece, el capital huye de esos lugares a plazas que estima ms seguras. Por eso es que la frase de ADaM SMITH acerca de una tolerable proteccin del capital y tolerable administracin de justicia resulta ser una buena palabra para mostrar el lmite de la zona de incertidumbre de las palabras en cualquier lenguaje. El Estado de Derecho, el debido proceso legal, el acceso a la justicia, la garanta de razonabilidad, etc.,
Lo que sigue de este punto 24 es adaptacin de parte de mi art. Access to Justice, Justice, Legal Certainty and Economic Rationality, en el seminario Values in Global Admistrative Law, Pars, Octubre de 2007, homenaje a GRaRD TIMSIT y SPYRIDON FLOGaITIS, de prxima publicacin. 162 Ver BaRaCK OBaMa, Dreams from My Father, A Story of Race and Inheritance, Nueva York, Three Rivers Press, 2004, cap. XVIII, pp. 400-1, 409-12, 414. Los ejemplos abundan y varan extraordinariamente, desde luego. 163 J. BRaDfORD DELONG, Gamblers ruin, Buenos Aires Herald, 3-VI- 08, p. 6. 164 O incluso pases que sin ser plenamente desarrollados ofrecen al menos la vigencia del Estado de Derecho, como es el caso evidente de nuestros vecinos de Chile, Uruguay, Brasil,etc. All van a parar muchas de las inversiones de nuestros nacionales. Para advertir ese fenmeno y sus causas no hace falta ser economista ni jurista, el mero sentido comn alcanza. Sin embargo sobran economistas y juristas que defienden la irracionalidad econmica al amparo de un nebuloso progresismo.
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no son solamente buenos valores legales; pueden tambin tener mucho sentido econmico en el largo plazo, an en el Estado de Bienestar. Es as econmicamente irracional, o al menos altamente inconveniente en terminos econmicos, en el corto o largo plazo, no tener esos valores jurdicos, porque el capital va adonde considera que tiene una seguridad tolerable, y huye de los pases en que ese sentido de seguridad cae por debajo de lo que ellos consideren admisible. Como dicen los economistas, el capital es temeroso.165 Las inversiones hundidas por supuesto no pueden huir rpidamente; pero el pas que no cumple con las mnimas reglas del debido proceso no puede razonablemente esperar que se efecten, en l, por el momento, ms inversiones hundidas. Y hasta las viejas inversiones hundidas pueden venderse a prdida a los empresarios locales amigos del gobierno, si el propietario no confa en el sistema legal, y as escapa del pas de todas maneras, aunque sea a prdida. En Rusia, [m]s de $ 30 billones de capital huyeron desde la Guerra de Agosto de 2008 en Georgia, y la declinacin del rublo frente al dlar asust a los inversores.166 Su propia previa dbil tradicin de rule of law y luego su intervencin en Georgia dieron la seal a nacionales y extranjeros por igual que los axiomas recientes no se aplicaban ms. No parecan aplicables por el momento la tolerable seguridad de la propiedad, la tolerable administracin de justicia. Cualesquiera hayan sido las razones para el accionar de Rusia, incluy
Ver CaCHaNOSKY, ROBERTO, El porqu de los fracasos [], La Nacin, seccin Economa & Negocios, 22-III-09, p. 6, que en palabras ms acadmicas explica que la falta de respeto por las reglas de juego espanta inversiones, crea desocupacin, confisca ahorros y destruye actividades econmicas; nadie est dispuesto a invertir un peso en el pas con un gobierno que arrasa con las reglas del juego; sin institucionalidad, no hay seguridad jurdica, y sin sta, no hay crecimiento sostenido. Eso es lo que lo condena al fracaso: no entender la relacin entre crecimiento e institucionalidad. Este esquema fracas y no tiene retorno de su fracaso, no slo por los disparates econmicos [...], sino porque cree que un pas puede crecer segn la imprevisibilidad de sus caprichos y arbitrariedades. La huda de capitales ha sido una constante en la historia argentina y aunque algunos lo atribuyen a la poca menemista, lo cierto es que el proceso es constante y actual, como explica ROGELIO FRIGERIO, La nica jugada posible? Perfil, 28-III-09, p. 21. Esta constante inestabilidad nacional ha hecho que los empresarios argentinos tengan una necesaria vocacin universalista y se encuentren en todas partes del mundo, aunque mantengan su domicilio y sus afectos en el pas. Lo mismo les pasa a sus intelectuales, cientficos, etc.: apuestan al mundo para escapar de la constante auto destruccin nacional. 166 The Wall Street Journal, 20-X- 08, p. 10, GREGORY L. WHITE, Russian economic recovery tested. LUKE HaRDING, Moscows old communists rejoice as oligarchs look to a future of nyet profit, The Guardian, 21-X- 08, p. 13: Los inversores externos asustados han hudo, por la crisis financiera mundial pero tambin por la guerra en Georgia y las intervenciones del Kremlin en el Mercado. El uso del trmino oligarca para referirse modernamente a empresarios que se enriquecen de manera sorprendentemente rpida gracias al gobierno, en este caso el ruso, es reiterado varias veces en el artculo de la revista The Economist, titulado Los rusos ricos estn en aprietos, en La Nacin, seccin Economa & Negocios, 22-III-09, p. 6. En nuestro pas por ahora se emplea la frase de capitalismo de amigos para referirse al mismo fenmeno.
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despus del hecho la evidencia de falta de racionalidad econmica; tal como ocurrieron las cosas, la decisin fue econmicamente inconveniente no slo en el largo sino en el muy corto plazo. Ac pas lo mismo con la confiscacin de los fondos de las AFJP,167 que luego deberemos indemnizar,168 con la estatizacin de la televisacin del ftbol de la AFA, y engeneral con el intervencionismo en la economa, que algunos intentan comparar al intervencionismo mundial en la crisis financiera, olvidando que all el intervencionismo fu para ayudar al capitalismo en crisis, aqu fue en perjuicio de las empresas y, en el caso de las AFJP, de los jubilados y pensionados, de los pobres e indigentes. Estos son la permanente variable de ajuste de todo gobierno, a pesar de los esfuerzos reiterados de la CSJN en sentido contrario.169 Todo eso contribuye al mismo resultado negativo; aunque a veces la justicia corrija algunas de tales intervenciones,170
167 Una temprana y oportuna crtica en SaRaVIa, BERNaRDO y MaZZINGHI, MaRCOS, Estatizacin de las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, LL, 2008-F, 1389/90. 168 Ver JaVIER BLaNCO, El BBVA espera que el Gobierno lo indemnice por Consolidar, La Nacin, seccin Economa & Negocios, 25-III-09, p. 3. 169 Ver CaYUSO, SUSaNa, Movilidad jubilatoria, Buenos Aires, Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Secretara de Jurisprudencia, febrero de 2009. Por lo dems, el salario mismo de los empleados pblicos no tiene la intangibilidad de las remuneraciones de los magistrados, como explica y critica CORREa, JOS LUIS, La Suprema Corte convalida el descuento de haberes, LL, 24-09-09, p. 3. 170 As ha ocurrido con la intervencin por la administracin pblica a una empresa privada invocando que la empresa prestaba un servicio pblico y se hallaba en peligro su prestacin, que la CNCA, Sala I, ha anulado in re Transportadora de Gas del Norte, Crtica de la Argentina, 27-III09, p. 5. A su vez la administracin va utilizando los fondos que tom de las AFJP para conseguir cargos en los directorios de las empresas que tenan aportes de las AFJP: LEaNDRO RENOU, El Gobierno sigue nombrando directores en privatizadas: ayer le toc a TGS, El Cronista, 27-III-09, p.9; estn en la mira todas las empresas en que las FJP tenan acciones, que son al menos 24: Perfil, 28-III-09, p. 20: La ANSES ocupa ms cargos en las empresas en que tiene acciones; Fortuna, 28-III-09, tapa: van por todo y por todas. Es una poltica que se ha considerado fracasada en el mundo luego de las experiencias socialistas e intermedias, sean de planificacin, dirigismo o intervencionismo. El problema no es que fracase, sino que mientras tanto mina la confianza de los particulares en el sistema, y por ende produce ms retraccin y que los capitales sigan buscando otros pases donde invertir con mayor seguridad jurdica. Un 70% de los empresarios argentinos a travs del tiempo han vendido todo o parte de sus empresas a inversores extranjeros, y han invertido ese dinero en Chile, Uruguay, Brasil, Bolivia, China, Venezuela. Ahora dejarn Bolivia y no lo llevarn a Venezuela o a la Argentina, en este estado de cosas. No es culpa exclusiva de este gobierno, sino de casi todos los gobiernos que no han brindado la seguridad jurdica tolerable que el capital esperaba, y de los partidos polticos de oposicin que han brindado su voto para medidas inconstitucionales como la confiscacin de las AFJP. Eso ha sido un caso ms de irracionalidad econmica colectiva, cuando uno saca las cuentas de los costos futuros. Todo lo que genera inseguridad atenta contra el desarrollo, y como dice el premio Nbel de Economa EDMUND PHELPS, hasta Adelantar elecciones es cambiar las reglas y suma incertidumbre, El cronista, 27-III-09, p. 7: Es una mala idea. Slo sirve para generar ms incertidumbre porque no se sabe qu har el Gobierno despus. [] lo mejor era [] no cambiar las reglas porque el sector empresario queda descolocado. Ver tambin GONaLVES FIGUEIREDO, HERNN R., La seguridad jurdica y sus proyecciones en el derecho electoral argentino, LL, 2009-A, 1059. Cuanta ms incertidumbre sumemos, peor nos ir como pas. Conviene destacar que al proyecto se sumaron votos de la oposicin, lo cual reitera el igual precedente del default, las AFJP, Aerolneas Argentinas, la televisacin estatal del football, el adelantamiento de las elecciones, la prrroga de facultades extraordinarias,
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no logra cambiar la percepcin social en base a la cual el capital se mueve. A veces las seales de imprevisibilidad son excesivamente fuertes, como si se hiciera gala de la falta de cordura.171 24.8. Existen otras formas de querer diferenciar enfoques lgicos de resultados contrapuestos aplicados a una misma realidad, pero la integracin mundial creciente va haciendo difcil sostener tales modos de pensar. Puede ser que haya quienes sostengan que sus razonamientos son mejores que los del resto del mundo, y los vean compartidos por otros pequeos pases subdesarrollados, pero la evolucin histrica va demostrando progresivamente que ellos son los que tienen resultados menos exitosos en la comunidad de las naciones.172 Y en el plano inteerno no producen desarrollo econmico sino tampoco social, pues no hacen sino aumentar la pobreza estructural, fruto tambin de polticas clientelsticas que buscan no erradicarla sino asegurar su voto electoral. 24.9. En suma, todo indicara que tambin en materia econmica nos aproximamos a una etapa de la evolucin humana en que los criterios de racionalidad del comportamiento pblico tengan tendencia a ser universales, no porque todos los acepten sino porque quienes no los aceptan ven sus economas alejarse cada vez ms de las que ms xito econmico y social tienen en el mundo. La historia de la economa de nuestro pas, que hace un siglo se comparaba con Canad o Australia, y hace medio siglo con Brasil, Taiwn, la India o China, hoy ya no se compara favorablemente con los pases de Europa del Este que han entrado a la Comunidad Europea y que hace menos de medio siglo
la intervencin cautelar de la administracin en las cuentas bancarias de los contribuyentes sin intervencin judicial previa (PULVIRENTI, ORLaNDO y URDaMPILLETa, MaRIaNa, Una discusin con una tendencia y un resultado incierto: Cautelares dictada por entes recaudadores en materia tributaria, LL, 2008-D, 499-507). A ello cabe agregar las trabas ilegales a las exportaciones (BOMCHIL, MXIMO, Los Registros de Operaciones de Exportacin (R.O.E.). Su ilegitimidad, LL, 2008-E, 1380-2), los impuestos creados sin ley (PIZZOLO, CaLOGERO, Constitucin y legalidad tributaria. Sobre las llamadas retenciones agropecuarias. LL, 2008-D, 942-54), el fraude estadstico, etc. Sobre este ultimo ver GHERSI, CaRLOS A., Responsabilidad por fraude estadstico, LL, 2008-E, 1134-9; se intent controlarlo por va judicial: KUSINSKY, DaRO E., Cuando la Justicia s funciona: Un caso sobre informacin pblica, LL, 2008-E, 429, pero a pesar del xito judicial en la obtencin de la informacin no se logr todava solucionar el supuesto falseamiento estadstico. El problema no es el gobierno y la oposicin solamente, es la cultura poltica imperante en las clases dirigentes. Esta es una sociedad de una enorme negligencia democrtica: PEPE ELIaCHEV, entrevista en Noticias, 28-III-09, p. 70. 171 Ver FINOCHIaRIO, ALEjaNDRO, La imprevisibilidad como mala poltica de Estado, Clarn, 30III-09, p. 17. 172 FERRERES, ORLaNDO, Cuestiones pendientes, Perfil, 14-V-08, p. 28: Tenemos que estar cerca de lo que ha dado resultado en el mundo para lograr crecimiento a largo plazo, es decir por 20 aos seguidos, no slo algunos aos y despus volver a caer en el pesimismo [] Necesitamos un reposicionamiento internacional consistente. 123
estaban con menor desarrollo que nosotros. Ms an, hay cada vez mayor cantidad de pases de economas ms reducidas que la nuestra que van adoptando, con buen resultado, el modelo mayoritariamente exitoso. Lo que intentaremos analizar aqu no es la demostracin econmica de la mayor racionalidad de uno u otro modelo econmico,173 sino la interaccin de los valores de seguridad y justicia con los valores de racionalidad econmica de uno y otro enfoque, tomando a los tres valores como valores jurdicos. 25. Nuevamente, seguridad jurdica y justicia Empezaremos con el valor de la seguridad jurdica, que debe necesariamente vincularse con el valor justicia. Ello nos remonta al constitucionalismo alemn de la Constitucin de Bonn de 1949, que da comienzo en Europa a lo que con los aos juristas italianos y espaoles, entre otros, vinieran a llamar el neo constitucionalismo, del cual PREZ HUaLDE nos ha presentado un magnfico resumen vinculndolo al derecho administrativo.174 Ese movimiento neo constitucionalista y tambin neo ius administrativista que hoy se ha impuesto en el mundo, ha recogido tambin el replanteo de la filosofa del derecho que hiciera RaDBRUCH, a quien debemos la aseveracin fundamental que la ley puede ser contraria a Derecho y que hay un derecho por encima de la ley,175 en lo que podra ser la traduccin aproximada de su Gesetzliches Unrecht und bergeseztliches Recht.176 Ese criterio se emparenta tempranamente con el movimiento universal de los derechos humanos, que lleva finalmente a la supranacionalidad y supraUn intento de explicacin crtica de la falta de racionalidad econmica verificable en Argentina en DaMSKY, ISaaC AUGUSTO, Variaciones y contrapuntos en los nuevos sistemas de contratacin de actividades econmicas pblicas en Argentina. Crisis del estado, crony capitalism y alteracin de la gobernabilidad econmica, op. loc. cit. Dicho en otras palabras, se hacen prevalecer fines individuales: un ej. distante, pero por ello til, en MaRTIN, KEIR, Magic and the myth of the rational market, El cronista/Financial Times, 31-VIII-09, p. VII. 174 PREZ HUaLDE, ALEjaNDRO, Reflexiones sobre neoconstitucionalismo y derecho administrativo, LL, Sup. Adm., 2007 (agosto) 1-18. 175 Estamos hablando de la ley aprobada por los procedimientos establecidos en la Constitucin, por el Congreso democrticamente electo, con elecciones libres y peridicas, libertad de prensa, renovacin de autoridades, elecciones internas primarias, etc. 176 RaDBRUCH, GUSTaV, Arbitrariedad legal y derecho supralegal, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1962, trad. de M.I. AZaRETTO. Hemos recordamos este trabajo desde nuestro primigenio artculo Reestructuracin del concepto y rgimen jurdico de los servicios pblicos, en LL, 106: 1187, ao 1962, reproducido en Pginas de Ayer, La Ley, ao 5, n 10, noviembre de 2004, pp. 29-39, que en este aspecto hemos mantenido inmodificado en todas las eds. de nuestro Tratado de derecho administrativo, desde su primera ed. en 1974 hasta presente. Desde luego, en cada ed. hemos procurado perfeccionar la argumentacin o darle mayores argumentos al planteo, pero nuestra idea sigue siendo la de 1962.
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constitucionalidad operativa de los derechos humanos internacionales, tal como lo postulamos en 1990.177 Posteriormente el orden jurdico global se extiende a travs de tratados178 supranacionales e internacionales contra la corrupcin,179 el lavado de dinero, el terrorismo, la proteccin de inversiones extranjeras, la creacin de tribunales arbitrales internacionales,180 adems de los tradicionales tribunales administrativos internacionales que ya mencionamos antes. Tambin marcan una aproximacin fundamental al viejo y moderno common law ingls y constitucionalismo norteamericano, con su nfasis en la justicia natural y el debido proceso, tanto en sentido sustantivo como garanta de razonabilidad, como adjetivo en tanto audi alteram pars, que recibimos desde 1853 por va del constitucionalismo norteamericano, que a su vez lo recibiera de toda la construccin inglesa de siglos. Son ociosas pues todas las discusiones acadmicas que quieren encontrar en la constitucin espaola de 1812, o en la constitucin alemana de postrguerra, los orgenes de esa parte esencial de nuestro constitucionalismo. Podremos haber abrevado con xito del neconstitucionalismo alemn de posguerra, pero eso no significa que el debido proceso legal en sentido adjetivo y sustantivo no haya nacido en el derecho ingls y se haya desarrollado primero en el derecho constitucional y administrativo norteamericano. Hoy en da de pronto se advierte que el derecho universal es uno slo, tal como trato de explicarlo en mi Introduccin al derecho publicada en 2007 en castellano,181 y en 2003 en ingls y en francs.182 Cuando arm mi derecho
La supranacionalidad operativa de los derechos humanos en el derecho interno, La Ley, 17IV-90. Reproducido como cap. III del libro Derechos Humanos, 1 ed., Buenos Aires, FDA, 1990, actualmente GORDILLO-FLaX, 6 ed., Buenos Aires, FDA, 2006, cap. III. 178 Que, bueno es recordarlo, no son la nica ni la mxima fuente del derecho internacional. 179 Nuestro art. La jurisdiccin extranjera. A propsito del soborno transnacional (Ley 25.319 y la CICC), en Asesora General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, Principios de derecho administrativo nacional, provincial y municipal, Buenos Aires, La Ley, 2002, pp. 1-10. 180 Lo explicamos supra, cap. XVIII, El arbitraje administrativo internacional. 181 Introduccin al derecho, Buenos Aires, La Ley, 2007, prlogo de SPYRIDON FLOGaITIS, caps. II y X. 182 An Introduction to Law, Londres, Esperia, 2003; Une introduction au droit, Londres, Esperia, 2003, ambas con prlogo de SPYRIDON FLOGaITIS, caps. II y X. Basta una mera comparacin de fechas entre la publicacin de la nota anterior (2007) y las de la presente (2003), para advertir cunto dud en publicar en papel la versin castellana, que era la original, aparecida slo como ebook en www.gordillo.com. Por iguales motivos diversos temas los publicamos primero en otros idiomas o al menos en otros pases, y en todo caso con retardo en el propio, cada vez que advertimos, o alguien nos advierte, que pueden ocasionar escozor en la sociedad argentina. Cuando no lo advertimos o no nos lo advierten a tiempo, otros se encargan de perseguirnos durante dcadas por haber hablado a destiempo. Estamos aprendiendo lentamente, hacia el final de la vida, y el lector de ojo agudo lo apreciar tanto en la versin castellana como inglesa y francesa del trabajo citado. All provocamos escozor afuera, a la inversa, pero al menos no nos han perseguido ni dentro ni fuera del pas. Es esa indispensable cautela que debe guiar cada paso de quien escribe en el
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administrativo a partir del ao 1959 lo hice siguiendo esas primeras tendencias de lo que hoy se denomina neo constitucionalismo, a travs de obras como la de FORSTHOff, traducida al castellano en 1958, y los dems iuspublicistas alemanes y austracos de la poca: WOLff, HUBER, ADaMOVICH, ANTONIOLLI,183 etc.. Ya explicaba entonces, con los publicistas austracos y alemanes, que los principios estaban por encima de la norma,184 como antes lo habanh resuelto los ingleses con el principio de justicia natural y los norteamericanos con la garanta de razonabilidad, que luego los alemanes escribieran como principio de proporcionalidad. En ese largo proceso se pueden mencionar muchos ejemplos en distintos pases, pero todos van convergiendo hacia un punto comn, que puede tambin remontarse hasta el derecho romano.185
pas, lo que hace ms fcil que ocurran los desaguisados que comentamos en el presente artculo y lo que lleva al silencio de la sociedad argentina, de los tribunales argentinos, de la doctrina argentina: Parafraseamos, claro est, la siempre valiente palabra de MaIRaL, en El silencio de los tribunales argentinos, es Publica Argentina, Buenos Aires, 2007-3: 7/23, de quien no cabe tampoco olvidar su magistral libro Las races legales de la corrupcin: O de cmo el derecho pblico fomenta la corrupcin en lugar de combatirla, Cuadernos RPA, Rap, Buenos Aires, 2007. 183 Todava hay quienes citan de segunda mano a ANTONIOLLI, sin haberlo ledo, como el gran autor italiano, desconociendo que era austraco y escribi por lo tanto en idioma alemn, no en italiano, y no fue traducido, y olvidando que se enteraron de l a travs mo, y olvidando con ello tambin citar la fuente de 1960. Entre ellos estn algunos que todava no entienden el significado de la crtica de ANTONIOLLI al poder de polica, pero lo citan sin haberlo ledo. Ese es el iusnaturalismo aplicado al revs, como fuente extranormativa de todo poder del Estado, no como fuente axiolgica de derechos fundamentales. Con todo, lentamente avanza la comprensin de su significado, como se observa en las referencias de la nota 1 de la Introduccin del t. 3, El acto administrativo, Buenos Aires, FDA, 2007, 9 ed., p. Int-1. Ello se observa pari pasu con el nfasis en el empleo de otras terminologas ms neutras, como regulacin econmica y social, derechos individuales y sus limitaciones, etc. Un interesante ejemplo, que puede argumentarse tanto en contra como a favor de lo que aqu decimos, en LEGaRRE, SaNTIaGO, To be or not to be: fumar o no fumar? LL, Sup. Const., 2007, que recomendamos muy especialmente. Se poda en la especie hablar tanto a) del derecho del fumador y del no fumador, como b) del poder de polica o la polica de la salud pblica en materia de fumar en pblico. Nuestra posicin es que resulta ms claro no introducir la terminologa b) que objetamos, y hablar en su lugar simplemente, a) de los derechos en juego y sus limitaciones. Es la que utiliza, de hecho, el autor sealado. 184 Era la 1 ed. de nuestra Introduccin al derecho administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1962, que luego mantuvimos en todas las ediciones del tratado. 185 Es la contraposicin acerca del modo de ver el derecho entre la mayora doctrinaria romana y el CICERN y el pretor romano. Ver ALLaN WaTSON, The Spirit of Roman Law, Atenas y Londres, The University of Georgia Press, 1995, apndice A, Cicero the Outsider, pp. 195-200, esp. pp. 197-9. La doctrina dominante del antiguo sistema romano es explicada en las pp. 71, 73, 79, 83, 89, 93, y en el cap. 8, Jurists and Reality, pp. 88-100, etc.; FLOGaITIS, The General Principles of Law in the Jurisprudence of the United Nations Administrative Tribunal, en prensa, I. 126
26. Sus races inmediatas en el neoconstitucionalismo En todo caso, ese neo constitucionalismo y supra constitucionalismo viene a superar el positivismo del previo siglo XX y parte del XIX y a reconocer que los grandes valores jurdicos estn por encima de la norma nacional positiva. 27. La persistencia de los valores del pasado en los ordenamientos jurdicos nacionales Pero una cosa ha sido reconocerlo y otra muy distinta transformarlo en una realidad verificable. La violacin sistemtica de aquellos principios por los gobiernos de facto perdura en los gobiernos de iure hasta en la terminologa, ya que en la Argentina an se sigue llamando leyes a los actos de efectos legislativos dictados por las dictaduras militares que tanto se dice condenar por sus crmenes de lesa humanidad.186 La existencia y actuacin firme del Poder Judicial no siempre alcanza a ser eficaz para reencausar el derecho violado.187 Los ejemplos empiezan a sumarse en Amrica Latina: Cualquiera sea su justificacin interna, su resultado macroeconmico ser, en este contexto, desfavorable.
GORDILLO, AGUSTN y CaMPOLIETI, FEDERICO, Un debate epistolar y generacional, LL, 2006-F, 892; MILjIKER, MaRa EVa, Ley 19.549 o Decreto-Ley 19.549/72? Un debate lingstico y filosfico, en LL, Sup. Adm., 2006 (diciembre), 59-61; DIaNa, NICOLS, La fuerza de las palabras o las palabras de la fuerza, RPA, 2007-1: 90; YaCOVINO, CECILIa, De la crisis del poder al poder de la crisis, RPA, 2005-1: 99; Otra mirada sobre el debate Gordillo-Campolieti, RPA, 2007-1: 83. Luego de este debate se ha comenzado a observar un ligersimo progreso, en el cual es ya no demasiado raro encontrar artculos de doctrina y hasta periodsticos que llamen decreto-ley a algunos de los primeros actos legislativos del gobierno militar iniciado en 1966 y terminado en 1972. Pero esa calificacin es aplicada a los primeros actos legislativos de ese gobierno militar, no a los ltimos que fueron tan numerosos, entre ellos el recordado decreto-ley 19.549/72, que tanta gente se empecina en llamar ley. En cuanto al gobierno de 1976-1983, el vocablo se aplica a los actos legislativos que se desea vituperar, por ejemplo el relativo a los medios de difusin, pero no a los dems. Decreto-ley en este sentido no tendra el sentido de de acto legislativo criticable per se de un gobierno de facto, sino el ms especfico de acto legislativo criticable en funcin de cmo un gobierno de facto regula el tema. En lugar de referirse al sujeto y a la materia, se le agrega un contenido que debe ser especialmente vituperable, para recin entonces s llamarlo decreto-ley. La terminologa anda lenta, pues, como se observa con los DNU y dems prcticas legislativas contemporneas de gobiernos que nacen de iure y actan de facto. 187 Un ejemplo de ello en MILLN, JOaQUN, Triunfos de papel. A propsito de Viceconte, LL, Supl. Const., marzo de 2009, pp. 1-10. Pero, a la inversa, se dan casos en que el Poder Ejecutivo, citando la jurisprudencia y doctrina en contra de la delegacin legislativa, veta el inciso de una ley que se la acordaba: ley 26.492, art. 5, inc. g) y art. 1 del decreto 248/09, B.O. 31-III-09. Lo cual demuestra, quizs, que a veces los mensajes llegan.
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28. El sometimiento del pas a tribunales internacionales y extranjeros, y a redes intergubernamentales internacionales Hay algunos valores econmicos que son tambin jurdicos, por ejemplo que cuando un pas es condenado en tribunales internacionales cuya jurisdiccin consinti, debe honrar las sentencias condenatorias de tales tribunales. Tambin es cierto que cuando los adquirentes de bonos argentinos no aceptan el canje ofrecido por el gobierno argentino en el 2005 luego del default de 2001, se transforman en holdouts que persiguen sus crditos en tribunales extranjeros y obtienen all medidas cautelares.188 Y que los que aceptaron el canje se vieron defraudados cuando el gobierno unilateralmente modific las condiciones del canje cambiando el ndice de actualizacin del INDEC, pues a su juicio se trata de un nuevo default. Al cual cabe sumar el default con el Club de Pars, que hace que los empresarios de Europa no puedan invertir en el nuestro con crditos blandos de sus propios pases, precisamente por nuestra calidad de deudores en default. Por eso estn por caerse proyectos como el del tren bala, adems de que no tienen una demostrada racionalidad econmica y social, pues nunca se hizo audiencia pblica sobre el proyecto. Mucho mejor invertiramos ese dinero en parques elicos como La Rioja y EE.UU., para ahorrar gastos en energa y liberar fondos para propsitos sociales. Tenemos hasta all varias categoras de acreedores externos que pueden hacer valer sus crditos en tribunales extranjeros, lo que nos impide llevar bienes del Estado argentino al exterior, ni siquiera cuadros, so pena de que sean emTenemos embargos externos en juicios iniciados fuera del pas por tenedores de bonos que no se acogieron al canje del ao 2003, llamados holdouts, y por los fondos confiscados a las AFJP (megakleptomana, segn SOLTYS, MICHaEL, Going against the grain, Buenos Aires Herald, 1III-09, p. 3), a los que habr que agregar los embargos que vendrn por juicios perdidos en el CIADI, segn ADRIN VENTURa, Condenan al pas a depositar una garanta de US$ 75 millones, La Nacin, Economa & Negocios, 7-III-09, p. 1. Se nos impuso esa obligacin como condicin para tramitar un recurso de nulidad, debido a los antecedentes que el pas tiene de no cumplir las condenas que recibe, lo que llev al tribunal a resolver que la empresa que gana puede exigir el pago de la condena ante cualquier tribunal extranjero. Segn esta fuente, el fallo indica que La postura de la Argentina pone de manifiesto que, de hecho, no cumplir con su obligacin de acatar un laudo en favor de Sempra, que es la parte actora. VENTURa, por su parte, sostiene que el fallo Sempra trasluce una fuerte desconfianza hacia el pas. Entre los antecedentes menciona el caso CMS, en que a pesar de haber perdido el recurso de anulacin del fallo, el pas no cumpli el laudo arbitral; tambin el caso Enron, y el caso Vivendi, en que le pidieron tambin una garanta que hasta el presente no habra sido cumplida. El fallo Enron se encuentra en http://ita.law.uvic.ca/ documents/Enron-Stay.pdf, en lo que podra ser el primer antecedente de Sempra, http://icsid. worldbank.org/ICSID/FrontServlet, ICSID Case No. ARB/02/16, http://icsid.worldbank. org/ICSID/FrontServlet?requestType=GenCaseDtlsRH&actionVal=ListPending, aunque las noticias estn dispersas. Las normas internacionales objeto de controversia se pueden consultar en http://icsid.worldbank.org/ICSID/ICSID/RulesMain.jsp. Ms informacin pblica sobre estos procedimientos en http://ita.law.uvic.ca/chronological_list.htm.
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bargados, como lo han sido los fondos de las AFJP que el Estado nacionalizara y el Juez GRIESa de Nueva York embargara a favor de los holdouts. Si ya ni las obras de arte podemos llevar al exterior,189 cmo se explica que nacionalicemos Aerolneas Argentinas,190 que en este panorama no podr realizar viajes comerciales191 al exterior, por lo menos no a ningn pas desarrollado donde sus bienes puedan ser objeto de embargo por las mltiples acreencias contra nuestro pas.192 Es el Congreso de la Nacin, con el voto de la oposicin, el que estatiza Aerolneas Argentinas, ignorando que el pas despus deber negociar con el pas de donde provienen los capitales expropiados.193 Los ejemplos abundan, pasando por la estatizacin de la televisacin del football de la AFA, la prrroga de las facultades delegadas,194 etc. En esa tendencia, un informe del Ministerio de Defensa explica tardamente en el ao 2009, ante una denuncia periodstica, la existencia del Decreto Secreto 628/08, por el cual se traspasaron al Estado las acciones de una empresa privada de dicha rea;195 un anuncio presidencial publicita del todo la cuestin,
189 Ver GaRCa, FERNaNDO, El arte argentino no puede viajar: temen embargos de bonistas europeos, Clarn, 26 de febrero de 2009, p. 30. 190 Ver NEGRE DE ALONSO, LILIaNa T., Por qu Aerolneas Argentinas debi ser declarada en quiebra, LL, 2008-F, 904-16. 191 Distinto es el caso en que se utilicen sus aeronaves para visitas oficiales de nuestro primer mandatario, en que se le aplica la inmunidad soberana por deferencia al dignatario visitante, mientras est en ejercicio del cargo; no ya despus. Todo ello, salvo que se trate de delitos de lesa humanidad, en los cuales la Corte Penal Internacional, al ordenar la prisin preventiva del presidene de Sudn en ejercicio, obviamente no le reconoce privilegio alguno de inmunidad soberana. 192 Quizs por eso afirma JaVIER LIfa, Brazilian credit for Aerolneas no surprise, Buenos Aires Herald, 26-III-09, p. 4, que el plan es incrementar el servicio en los vuelos domticos y regionales. Hay un cierto paralelismo con la restriccin de vuelos que se autoimpone el presidente de Sudn, que comentamos en este mismo art. 193 Eso es exactamente lo que hacemos nosotros gestionando ante Venezuela que acuerde el pago de una expropiacin de ese pas a una empresa privada del nuestro, como se informa en Crtica de la Argentina, 25-III-09, p. 11; todo ello parte de un acuerdo suscripto con los gremios argentinos UOCRA y UOM para que una subsidiaria local retomara el ritmo originario de las obras del alto Horno I en la siderrgica de San Nicols, segn La Nacin, Economa & Negocios, 25-III-09, p. 6, Venezuela anunci un acuerdo para el pago de Sidor. Tal gestin gubernamental en el exterior para una empresa privada constituye una prctica internacional generalizada y vigente desde hace mucho tiempo. As fue que, hace ms de medio siglo, hubimos de pagar finalmente la indemnizacin por la caducidad de la concesin en el Puerto de Rosario, ante el reclamo de las entidades financieras de los pases que luego formaron el Club de Pars. Como han dicho ex presidentes nuestros, No saba que el mundo estaba tan internacionalizado. 194 En todas las eds. del t. 2 de nuestro tratado, a partir de 1994, hemos sealado el problema y sugerido la solucin, sin xito alguno. Hemos vuelto sobre el tema, otra vez sin xito, en 24 de agosto de 2009: El Congreso asumir su responsabilidad? LL, 14-VIII-09, Opinin de los Directores, pp. 1-2. 195 Ver CUaTTROMO, OSCaR, Un proyecto de recuperacin aeronutico sin secretos, Crtica de la Argentina, 21-II-09, p. 8 y sus referencias. Pocos das despus se deja traslucir un proyecto de ley para comprar acciones de la empresa, segn MaRENGO, BETTINa, en Perfil, 1-III-09, p. 9;
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y se informa que el costo inicial va acompaado, paradojalmente, de un recorte presupuestario del 20% de la cartera:196 Es que para hacer polticas keynesianas hacen falta reservas de libre disponibilidad o capacidad de endeudamiento, ninguna de las cuales tenemos en este momento. 197 28.1. Hay muchos delitos que nuestro pas ha aceptado que quedan sometidos a la jurisdiccin universal, en el sentido que cualquier juez de cualquiera de las partes es competente para juzgar de ellos, aunque no hayan acaecido en el territorio del pas cuyo juez asume jurisdiccin. Es el caso del terrorismo, narcotrfico, lavado de dinero y corrupcin. Que los terroristas, narcotraficantes y lavadores de dinero ilegal queden sometidos a la jurisdiccin universal puede no parecer novedad, pero tampoco lo es en verdad el caso de la corrupcin, que los tratados internacionales vinculan directamente a los otros delitos. Como la corrupcin se comete utilizando el aparato del Estado, entonces no est muy distante el momento en que se consideren delitos de lesa humanidad, por ende imprescriptibles y tambin sujetos a la jurisdiccin universal. Igual ocurre, con agravantes, con el intento de blanqueo de capitales condicionado solamente a una declaracin jurada198 de que los fondos declarados no son de origen ilegal, lo que oblig en 2009 a enviar una misin oficial de rango ministerial a
AGUILERa, EDGaRDO, Nueva pelea por la estatizacin aeronutica, mbito Financiero, 18-III-09, p. 5. Queda claro una vez ms que, como hemos dicho, la administracn no pierde la facultad de contratar directamente, pierde la facultad de hacerlo en forma secreta y sin debate, citado por DaMSKY, ISaaC AUGUSTO, Sobre la vigencia de los principios de la organizacin administrativa, Ada, pera prima de derecho administrativo, opus n 4, 2008, Mxico, pp. 68-112, esp. p. 103. 196 AGUILERa, EDGaRDO, Podan presupuesto a Fuerzas Armadas, mbito Financiero, 23-III-09, p. 19; Cristina firma estatizacin aeronutica, mbito Financiero, 17-III-09, p. 6. Los detalles de la operacin son ms complejos que esta escueta enunciacin, pero en cualquier caso ilustran la tendencia estatizante en el medio de la escasez creciente. Ver la nota siguiente. 197 Hay alguna que otra excepcin, como el financiamiento de 700 US$M que nos da el Bndes de Brasil a 12 aos de plazo para la compra de aviones a Embraer, a ser construdos en parte en la nueva planta estatizada de Lockheed Martn en Crdoba, segn explicamos en la nota anterior. Ver Brasil prestar US$ 700 millones para Aerolneas, La Nacin, seccin Economa y Negocios, 25-III-09, p. 3. Al mismo tiempo el gobierno debe tomar un contrato para la adquisicin de una flotilla de aviones Airbus, que haba encargado el grupo Marsans, gracias a la gestin del gobierno espaol que le consigue al pas, para la compra, un crdito de U$SM 2.000 pagadero a diez y quince aos, para de ese modo indemnizarle a Marsans: LUIS CERIOTO, Estara ms cerca un acuerdo con Marsans por Aerolneas, Clarn, 26-III-09, p. 16. As funciona el constante crecimiento de la deuda externa. 198 Ley 26.476. PINTO, HUGO J., Ley de blanqueo. Para ponerse en regla: regularizacin impositiva y provisional. Suspensin de la accin penal, LL, Supl. Penal y Procesal Penal, 17-III-09, pp. 1-7; MaZZINGHI, MaRCOS, El blanqueo de capitales ante principios constitucionales, LL, 3-III-09, pp. 1-3; SaRaVIa FRaS, BERNaRDO y MaZZINGHI, MaRCOS, El blanqueo de capitales y los efectos sobre la ley penal cambiaria, LL, 18-III-09, pp. 1-4. Como si el mundo ignorara el poco valor que damos a la palabra, a tal punto que el gobierno es el primero en incumplirla. En palabras de GEORGE FRIEDMaN, confianza es la palabra que produce mayor desarrollo econmico, segn referencia de FONTEVECCHIa, JORGE, Por qu sube el dlar si EE.UU. est en crisis, Perfil, 7-III-09, pp. 68 y 18. 130
Pars a dar explicaciones al GAFI, Grupo de Accin Financiera Internacional, rgano intergubernamental de la OCDE que controla gran parte del lavado de dinero en el mundo.199 Los Estados modernos actan a travs de redes formales e informales, entremezcladas con otras instituciones internacionales pero coordinadas entre s.200 En el caso del GAFI, es una red formal de las grandes economas, que representa al mundo desarrollado. Es similar, para el lector de un pas emergente o de economa de frontera como el nuestro desde el ao 2009,201 al Club de Pars y organizaciones o redes similares. Si bien las noticias oficiales locales dieron el tema por concluido, lo cierto es que el GAFI enviar al pas una misin en el 2009 para evaluar si efectivamente es cierto que el fin es solamente recaudatorio, si se cumple la condicin de que los propietarios de esos fondos demuestren a las autoridades financieras y fiscales de dnde salieron, en palabras del presidente del GAFI.202 En otras palabras, estamos bajo observacin y en la mira del mundo desarrollado, donde nuestra calificaLo explica FERNNDEZ LaMELa, op. loc. cit., p. 774. El sitio oficial es www.fatf-gafi.org. CaRRERa, JORGE, Nueva arquitectura financiera mundial, Clarn, 5-IV-09, seccin Economa, p. 4, informa de la actuacin coordinada, a partir del G-7 y el G-20, a) del financiamiento y monitoreo macroeconmico a cargo del FMI, BM, BIS, Bank of International Settlements, y los bancos regionales de inversin y b), las regulaciones financieras coordinadas en la nueva red FSB, Financial Stability Board, creada por el G-20 en Londres en abril de 2009, y los ya existentes Comit de Basilea, ISSB, International Accounting Standards Board; IOSCO, International Organization of Securities Commissions; IAIS, International Association of Insurance Supervision, ms las regulaciones contra el lavado de dinero de FATF, las normas de la OCDE contra el secreto fiscal y bancario, etc. Este fortalecimiento del sistema internacional fue desde luego suscripto por nuestro pas en el G-20 de Londres en 2009, e integramos el FSB, aunque internamente funcionemos como un capitalismo sin sistema financiero que d crditos imprtantes en relacin al PBI (apenas un 15% de l), en forma similar a lo que ocurre en Mxico, Per, Marruecos, Ruanda y Hait, y a diferencia de lo que ocure en la OCDE (120%), Chile (80%), etc.: Ver DONaTO, VICENTE, Las pymes padecen el capitalismo sin sistema financiero de la Argentina, Clarn, 5-IV-09, seccin Economa, p. 5. La gran cantidad de organizaciones internacionales existentes, de las que sirve como muestra las sometidas al Tribunal Administrativo de la OIT: http://www.ilo.org/public/english/tribunal/membership/index.htm implica un constante contacto y acuerdos internacionales para todo tipo de problemas. Para el prximo tratado que habr de seguir al de Kyoto a su vencimiento en el 2012, cuyos trabajos comenzarn formalmente en Copenhage en 2009, ya estn trabajando los legisladores de las economas grandes, en GLOBE, Global Legislators Organization, a travs de la International Comission on Climate Change and Energy Security. La idea de reunirse los legisladores primero es para tratar de llegar a los acuerdos polticos que luego permitan su ratificacin por todas las partes, especialmente el Congreso de los EE.UU., cuyo Senado rechaz el tratado de Kyoto por 95 votos a 0: G20 leaders wrangle over Kyoto succesor, The Buenos Aires Herald, 6-IV-09, suplemento World Trade, p. 10. La comisin legislativa internacional se reuni dos das en abril de 2009 en Washington, D.C., y lo seguir haciendo para elevar un informe previo a la reunin de Copenhage. 201 Con todo, no deja de tener inters que la misma calificadora de riesgo que nos ha bajado a tal punto la calificacin a nivel nacional, le ha puesto la calificacin mxima, AAA, al Gobierno de la CABA, lo que le ha permitido acceder per se al mercado de capitales, sin un costo desorbitante, como explica LEaNDRO GaBIN, Macri, la revancha: consigui casi el doble de los fondos que buscaba, El Cronista, 13-III-09, p. 3. 202 CORRaDINI, LUISa, No basta tener una buena ley, hay que aplicarla correctamente, La Nacin, 1-III-09, p. 10.
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cin ha sido rebajada a la de economa de frontera, el tpico Far West de los clsicos westerns. Si como aviso no alcanza... Es parte del fenmeno que hoy en da se da en llamar globalizacin del derecho.203 Otro efecto es que aquel mismo tema fue incluido en el informe del ao 2009 de la CIA sobre las economas mundiales, lo que hizo que el embajador argentino en Washington protestara y el titular del organismo le llamara telefnicamente para excusarse, segn nuestros diarios.204 Pero an la versin local aclara que la opinin de los EE.UU. se terminar de perfilar segn cul sea nuestra intervencin en las siguientes cumbres presidenciales,205 en tanto y en cuanto se nos invite.206 Al mo men to de re cor dar lo, des de lue go, la cues tin ya no es ma te ria
203 Ver el t. 1 de este Tratado..., 10 ed., Buenos Aires, FDA, 2009, cap. V, 5 y sus referencias bibliogrficas. Por ms que hayamos credo escapar al monitoreo del FMI al cancelarle el total de la deuda hace unos aos, ello funciona slo en el corto plazo, pues ahora no podemos renegociar la deuda con el Club de Pars sin contar an con el monitoreo del FMI, que recomenzar sus visitas en el 2009, a requerimiento del propio gobierno; no ser fcil pasar ese examen, pues una de sus condiciones actuales es que el pas tenga pilares econmicos y un marco institucional slidos: RafaEL MaTHUS RUIZ, El FMI flexibiliza sus crditos, pero la Argentina sigue lejos, La Nacin, Economa y Finanzas, 25-III-09, p. 1. Debemos rendir examen al GAFI, sin perjuicio que nuestro comportamiento es tambin objeto de anlisis externo en la reunin del G-20 en Londres, y en la siguiente cumbre de presidentes. Se haba dicho que la participacin del pas en la cumbre del G-20 le resta credibilidad al encuentro, El Cronista, 13-III-09, p. 4, Argentina formar parte del selecto Foro de Estabilidad Econmica. Dice ABEL POSSE Es un pas sin crdito ni prestigio internacional que casi de chirimbola contina en el grupo: Ver No debe ir a dar lecciones, Crtica de la Argentina, 30-III09, p. 14. Afortunadamente en esa ocasin no dimos ninguna nota discordante. Las redes se hacen y deshacen, cambian y entremezclan de acuerdo a las circunstancias: el flamante Foro de Estabilidad Econmica o Financial Stability Forum, coordinado con el FMI (The Buenos Aires Herald, 13-III-09, p. 2) fue sustituido en la reunin del G-20 en Londres en abril de 2009 por un nuevo Financial Stability Board, FSB, ahora incluyendo a todo el G-20 ms Espaa, la Comisin Europea y los dems miembros del anterior FSF, Financial Stability Forum: Excerpts from the G-20 communiqu, The Buenos Aires Herald, 3-IV-09, p. 6. El BRIC se reuni antes del G-20 de abril en Londres para fijar una posicin comn all. Nosotros no estamos en el BRIC, y en definitiva la posicin del MERCOSUR y toda la regin la asume de hecho Brasil ante el foro internacional. As funcionan las redes. La simbologa cuenta: En la foto oficial Lula fue situado a la izquierda del primer ministro britnico, y en la foto con la reina el primer ministro estaba a su derecha y Lula a su izquierda, el mismo lugar que antes ocup en EE.UU. a la izquierda del presidente de dicho pas, del cual tambin recibi clidos elogios pblicos en Londres. En la reunin del G20 en Pittsburgh en setiembre de 2009, presidida por Obama, Lula estaba a su derecha, Hu Jintao a su izquierda. Segn recordamos en la nota 108, el G-7 se reunira ahora principalmente para temas de seguridad, y el G-20 principalmente para temas econmicos. 204 BaRON, ANa, EE.UU. revisar un documento crtico sobre la Argentina, Clarn, 1-III-09, p. 3 y nota de tapa. En la p. 4 una nota sin firma dice: La CIA pidi disculpas al Gobierno por sus dichos acerca de la economa, donde se recogen los dichos de nuestro embajador en Washington. Nosotros no sabremos ingls, pero nos comportamos como si los dems no supieran castellano. Mientras tanto, un escritor perfectamente bilinge gana el Premio Pulitzer con una novela en que mezcla los dos idiomas en lo que denomina Code-switching, no Spanglish: Igual diario, pp. 44/5. 205 CaNTON, MaRCELO, Dos gestos desusados, Clarn, 1-III-09, p. 3, recuadro. 206 Pues no estar dems advertir que en la siguiente cumbre del G-8 en Italia en el mismo ao 2009 estaban Mxico, Brasil, Sudfrica, etc., como pases invitados, hasta Libia, pero no noso-
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de r ga nos de con trol ad mi nis tra ti vo, si no de his to ria do res o de jue ces pe na les; pero la aceleracin de las comunicaciones hace que las autoridades locales ahora puedan sentir el aliento del mundo en la nuca. No siem pre se ha lla r de li to en los e ven tua les e rro res o in clu so de sa ti nos de las au to ri da des pbli cas; lo mejor es pre ve nirlos y evitar su repeticin. En todo caso, bueno es tener presente que una contratacin o un gasto ineficiente es ahora ilegal, a partir del art. III inc. 5 de la CICC.207 La corrupcin y delitos conexos es susceptible de ser juzgada en una jurisdiccin extranjera, p. ej., la de EE.UU.208 y como adems se comete desde
tros. As obremos, as nos ir. 207 Ello, sin perjuicio que en el pas va creciendo pretorianamente la calificacin de lesa humanidad a delitos que antes no se calificaba de ese modo, como el estaqueamiento y la tortura a los propios soldados subordinados, como lo ha declarado el juzgado federal de Comodoro Rivadavia de EVa PaRCIO DE SELEMMNE, in re Juan Carlos Gmez. Ver DELfINO, EMILIa, El ex soldado que se anim a denunciar torturas en Malvinas, Perfil, 1-III-2009, p.12; otra causa tramita ante la justicia de Ro Grande, en base a las denuncias contenidas en VaSSEL, PaBLO ANDRS, Corrientes en Malvinas. Lo mismo puede llegar a ocurrir, segn vimos, con la corrupcin, el lavado de dinero, el terrorismo y el narcotrfico. 208 Ello, sin perjuicio que en el pas va creciendo pretorianamente la calificacin de lesa humanidad a delitos que antes no se calificaba de ese modo, como el estaqueamiento y la tortura a los propios soldados subordinados, como lo ha declarado el juzgado federal de Comodoro Rivadavia de EVa PaRCIO DE SELEMMNE, in re Juan Carlos Gmez. Ver DELfINO, EMILIa, El ex soldado que se anim a denunciar torturas en Malvinas, Perfil, 1-III-2009, p.12; otra causa tramita ante la justicia de Ro Grande, en base a las denuncias contenidas en VaSSEL, PaBLO ANDRS, Corrientes en Malvinas. Lo mismo puede llegar a ocurrir, segn vimos, con la corrupcin, el lavado de dinero, el terrorismo y el narcotrfico En el caso de quienes tienen orden de arresto por la Corte Penal Internacional, ya citamos los dichos del Fiscal Luis Moreno Ocampo: En cuanto al Bashir vuele por cielos internacionales, cualquier gobierno podra desviar su avin y l ser arrestado. Clarn, 5-III-09, p. 21. Si no son procesados aqu, en todo caso tampoco pueden viajar libremente, como es el caso del ex funcionario argentino que fue detenido en Mxico y condenado en Espaa, o de los ex funcionarios y particulares que fueron apresados y condenados en los EE.UU.: Piana, Surez Mason. A su vez, Al Kassar es un ciudadadano argentino naturalizado que fue capturado en Espaa y extraditado a EE.UU., donde recibi una condena a 30 aos de prisin por vender armas al terrorismo, mientras aqu sigue tramitando un proceso por un delito mucho menor: HERNN CAPPIELLO, La justicia argentina condenar a Al Kassar despus de 17 aos. El traficante, ya condenado [a 30 aos] en Estados Unidos, recibira [en el pas] una pena mnima, La Nacin, 5-IV-09, p. 15. Las noticias de estas condenas de argentinos en el exterior tienen poco impacto en la prensa local, seguramente por un dejo de pudor al no haberlo hecho nosotros antes. Pero mereceran ser ms destacadas por su significacin emprica respecto a la evolucin hacia un orden jurdico mundial y la jurisdiccin internacional o extranjera. Hay tambin ex funcionarios argentinos con condenas firmes en el exterior cuya extradicin inicialmente no aceptamos pero que muchas veces son posteriormente procesados en el pas. (Astiz y otros.) Es interesante sealar que en tanto en Priebke la Corte tuvo en cuenta que la calificacin del delito como de lesa humanidad no corresponda al pas requerido, se han negado extradiciones de funcionarios o ex funcionarios juzgados en rebeldia, in absentia, algo que nuestros tribunales no admiten (salvo, entre otros, en el caso de Al Kassar) pero los de los pases requirentes s. Los puntos 4 y 5 del fallo Priebke son claros: 4) Que la calificacin de los delitos contra la humanidad no depende de la voluntad de los estados requirente o requerido en el proceso de extradicin sino de los principios del ius cogens del Derecho Internacional. 5) Que, en tales condiciones, no hay prescripcin de los delitos 133
el Estado finalmente terminar siendo considerada delito de lesa humanidad, por ende imprescriptible, tambin por nuestros tribunales. No solamente los bienes estatales no pueden viajar al exterior so pena de ser embargados para satisfacer parte de nuestro default externo, sino que pronto tampoco los ex funcionarios podrn viajar libremente al exterior, donde se les pedir cuenta de sus posibles delitos en la funcin pblica nacional en los casos de corrupcin y una de sus manifestaciones ms sensibles, el enriquecimiento patrimonial no justificado por los sueldos y dems remuneraciones que son el ingreso exclusivo que se puede tener en la funcin pblica, ya que ella es por ley de dedicacin exclusiva y excluyente, como ocurre con los cargos ministeriales y presidenciales; o sus secretarios, choferes, parientes, conocidos y amigos. Es materia de muy difcil prueba, pero a veces el crecimiento patrimonial desmedido de los gobernantes y/o sus familiares y personal dependiente consta por escritura pblica. All la presuncin legal jugar efectivamente en su contra, como por lo dems tambin lo establece el Cdigo Penal Argentino. Podemos instalarnos en el presente y desde all escudriar el futuro, o mirar empecinadamente al pasado y argumentar cuanto se nos pueda ocurrir para negar el mundo y afirmar la excepcionialidad argentina. Pero no podemos dejar de mirar los hechos tal cual ellos son, o nuestros sueos de hoy sern nuestras pesadillas de maana. Argumentos no faltan para una u otra teora, es cuestin de resolver casi intuitivamente si uno cree que la Argentina primar sobre el mundo o el mundo sobre la Argentina. En Ustedes est resolver cmo se instalan frente al pasado, pues ya pueden mirar al futuro con la juventud del corazn y la lucidez de la mente: Tenemos la posibilidad de soar con realidades ya tangibles, que van dando un claro matiz de esperanza hacia el creciente orden jurdico mundial, en un mundo del cual aprovecharemos lo mejor de su derecho, para un pas al cual nosotros tambin daremos lo mejor de lo que tenemos. Demos rienda suelta a la inspiracin, seamos optimistas en el pensamiento, en la palabra y en la accin, no para marchar a nuevas y distintas utopas,209 sino para seguir en el camino emprendido. 210
de esa laya y corresponde hacer lugar sin ms a la extradicin solicitada. De todas maneras, se advierte un endurecimiento de la condena nacional, y as la CSJN, in re Etchecolatz, habra ratificado que quienes cometen delitos de lesa humanidad deben cumplir la pena en crcel comn, independientemente de la edad del represor, sin poder entonces acceder a la prisin domiciliaria por razones de edad, Crtica de la Argentina, 25-III-09, p. 9; Buenos Aires Herald, 25-III-09, p. 3. 209 La frase es de GUIBOURG, RICaRDO A., El desconcierto de las naciones, LL, 2008-E, 1383-5. 210 Nuestro brillante y joven amigo NICOLS DIaNa ha observado epistolarmente el giro copernicano en este ltimo medio siglo en una contruccin del derecho administrativo latinoamericano ms cercana al hombre y al ciudadano dejando de lado la concepcin prehistrica como derecho al servicio del poder de turnoy sugiere que le seguir con el tiempo la construccin de un derecho administrativo sin fronteras fsicas. Ya existe Mdecins Sans Frontires. Por qu no podemos seguir soando? Ms all de los retrocesos puntuales, algunos muy evidentes, es tambin visible el ancho camino que la mayor parte del mundo va tomando. All quisiramos ubicar nuestro pensamiento. 134
EL PROYECTO DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL: UNA RESEA DESDE BRASIL1

Por MICHELLE RATTON SANCHEZ BADIN2
1. Introduccin Hoy en da, el proyecto Derecho Administrativo Global (de aqu en adelante GAL, por sus siglas en ingls) podra ser considerado como uno de los principales marcos analticos y tericos sobre la gobernanza global. El debate en torno a este proyecto ha sido lanzado por un grupo de profesores y acadmicos en la Universidad de Nueva York (NYU, por sus siglas en ingls), y su Artculo General del Proyecto, data de 2003, fue debatido por primera vez en 20043 y fue posteriormente publicado en 2005.4 Luego de ello, tuvo lugar una serie
1 Me gustara reconocer la ayuda de Rodrigo y Juliana Pagani Bornacosi di Palma por sus valiosas sugerencias y comentarios sobre el sistema brasileo de Derecho administrativo. Todos los errores y limitaciones son exclusivamente de mi responsabilidad. La traduccin al espaol del texto en ingls fue realizada por LUCIANA T. RICArT y REN UrUENA, LL.M. International Legal Studies, New York University School of Law. Este artculo toma en consideracin las principales publicaciones sobre Global Administrative Law, ya sea publicadas por las revistas Law & Contemporary Problems (68:3-4), New York University Journal of International Law and Politics (37:1), European Journal of International Law (17:1) o las disponibles en el sitio web del proyecto para consulta y descarga, contando con contribuciones de varios centros de investigacin y acadmicos, ya sea reafirmando o criticando las ideas GAL (http://www.iilj.org/GAL/default.asp, ltimo acceso, octubre de 2008.) 2 Profesora en la Facultad de Derecho de la FGV de So Paulo. Investigadora del Centro Brasilero para el Anlisis y Planeamiento. E-mail: Michelle.Sanchez@fgv.br. 3 Mesa Redonda del Proyecto GAL, que vers sobre el Derecho administrativo y la Gobernanza Global, en New York University School of Law, de fecha 30 de enero de 2004. Para ms informacin, vase http://www.iilj.org/GAL/GALroundtable2004.asp. (ltimo acceso, octubre de 2008.) 4 KINGsbUrY, BENEDICT / KrIsCH, NICO / STEWArT, RICHArD B., The emergence of global administrative law, Law and contemporary problems, 68(3-4), 2005, pp. 15-62.
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El proyecto Derecho Administrativo Global
de mesas redondas, conferencias y seminarios en Amrica del Norte, Europa5 y, ms tarde, en Amrica Latina, Asia y frica. La dinmica de la labor en el marco del proyecto ha sido la siguiente: El debate, la publicacin y la inclusin de un amplio grupo de acadmicos de diferentes tradiciones jurdicas. Este breve artculo pretende realizar una introduccin sobre el proyecto GAL en unas pocas lneas y abordar un par de ideas sobre las posibilidades del dilogo que se ha establecido con los estudiosos de Amrica Latina,6 con un nfasis en el contexto brasileo. Sobre esta base, el objetivo principal aqu es mejorar la comprensin acerca de la situacin actual del debate GAL en Amrica Latina, as como brindar una mejor comprensin sobre la contribucin que es probable que la regin pueda hacer al anlisis GAL, ambos con casos empricos y produccin acadmica en la regin y/o en Brasil.7 Voy a hacer referencia principalmente a material del Derecho administrativo y del Derecho internacional,8 adems de realizar un eventual anlisis entrecruzado en estos campos. 2. Las bases del proyecto GAL El proyecto GAL emprende, bsicamente, un triple anlisis: - Los conceptos del Derecho administrativo pueden ser tiles para comprender mejor los procesos de gobernanza global;9
5 En Viterbo, se lleva a cabo una reunin anual sobre GAL, en virtud de la asociacin entre NYU y el Instituto di Ricerche sulla Pubblica Amministrazione (IRPA.) Adems, tambin en Italia, como socios de NYU: El Grupo de Investigacin Inter-universitario entre la Universidad de Roma La Sapienza y la Universidad de La Tuscia, y el Instituto Universitario Europeo de Florencia. En Alemania, el Proyecto de Bremen, una investigacin en colaboracin entre la Universidad de Bremen, la Universidad Internacional (Bremen) y la Universidad de Ciencias Aplicadas de Bremen. En Francia, Chaire Mutations de LAction Publique et du Droit Public en Sciences Po (Pars.) Y, en el Reino Unido, el Programa de Gobernanza Econmica Global en la Universidad de Oxford. 6 La primera reunin formal con acadmicos de Amrica Latina tuvo lugar en Buenos Aires, en marzo de 2007. La reunin fue organizada por el Institute of International Law and Justice (NYU) y la Universidad de San Andrs. Un breve documento con algunas cuestiones a ser tratadas en esta reunin se encuentra disponible online en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAiresGALWorkshopFramingtheIssues.pdf. (ltimo acceso, octubre de 2008.) 7 El limitado intercambio cultural entre los pases de Amrica Latina es una lamentable realidad. Esto empobrece la existencia de un panorama general latinoamericano, por lo que mi intencin aqu, al referirme a Amrica Latina, ser nicamente situar a Brasil en este contexto. 8 El proyecto en s se inicia con este mismo enfoque interdisciplinario, contando con BENEDICT KINGsbUrY del mbito del Derecho Internacional y con RICHArD STEWArT del mbito del Derecho administrativo. 9 El concepto de Derecho administrativo global comienza a partir de dos ideas gemelas: que gran parte de la gobernanza global puede entenderse como administracin, y que esa administracin regulatoria a menudo se organiza y toma forma de los principios del Derecho administrativo,
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- La regulacin global est compuesta por un conjunto de normas e instituciones de los sectores pblico, privado y mixto;10 y - Se pueden encontrar bases normativas para tal regulacin global.11 El conjunto de artculos en el primer eje trata de identificar las caractersticas, principios y postulados del campo del Derecho administrativo tal como se han desarrollado en el nivel intra-estatal que pueden contribuir en la elaboracin de categoras para la regulacin global emergente.12 Como resultado de ello, los principios cardinales establecidos por el Artculo General del Proyecto resultan ser: La transparencia, la receptividad y la rendicin de cuentas (accountability.)13 Un anlisis ms detallado elaborado bajo el paraguas terico del proyecto GAL aadi otras referencias importantes del sistema de Derecho administrativo, tales como: La revisin judicial, el rule of law,14 el abuso de poder, las decisiones motivadas, la legalidad, la
cf. KINGsbUrY / KrIsCH, Introduction: Global governance and global administrative law in the international legal order, European Journal of International Law, 17(1), 2006, pp. 1-14. 10 Describimos este campo del Derecho como global en lugar de internacional a fin de reflejar la interrelacin de la regulacin interna e internacional, la inclusin de una gran variedad de acuerdos institucionales informales (muchos de ellos involucrando la participacin destacada de actores no estatales), y el hecho de que los fundamentos de este campo de estudio se encuentren en prcticas y fuentes normativas, que no estn plenamente abarcadas dentro de las concepciones estndar del Derecho internacional, cf. Ibid. p. 5. Los autores, por lo tanto, especifican que [l]os rganos administrativos globales incluyen a las instituciones intergubernamentales, redes intergubernamentales informales, organismos gubernamentales nacionales actuando de conformidad con normas globales, rganos hbridos pblico-privados que participan en la administracin transnacional, y rganos puramente privados que desempean funciones pblicas en la administracin transnacional. Cf. KINGsbUrY / KrIsCH / STEWArT / WIENEr, JONATHAN, Foreword: Global governance as administration - nation and transnational approaches to global administrative law, Law and contemporary problems, 68(3-4), 2005, pp. 1-13. 11 KINGsbUrY / KrIsCH / STEWArT, The emergence of global administrative law, op.cit., p. 42. 12 En este sentido, ver CAssEsE, SAbINO, Administrative Law without the state? The challenge of global regulation, New York University Journal of International Law and Politics, 37(4): 663-694, 2005; STEWArT, U.S. Administrative Law: A Model for Global Administrative Law, Law and contemporary problems, 68(3-4): 63-108, 2005; HArLOW, CArOL, Global Administrative Law: The quest for principles and values, European Journal of International Law, 17(1): 187-214, 2006; DYZENHAUs, DAVID, The concept of (global) administrative law, Institute for International Law and Justice (on the principles of administrative law in national systems and the EU), pp. 189-195. 13 Nota de traduccin: no existe una palabra en espaol que refleje acabadamente el significado de accountability. El concepto que mejor refleja la acepcin de accountability es rendicin de cuentas. Por la familiaridad del trmino en ingls en las publicaciones sobre teora democrtica hemos dejado el trmino original en la traduccin. Sin embargo, en otras formas del concepto a lo largo del texto en ingls, como be held accountable o accountability mechanisms a veces se utilizarn variaciones de la expresin rendicin de cuentas. 14 Nota de traduccin: del mismo modo que con accountability, aqu tambin mantendremos la expresin original en ingls rule of law por la gran familiaridad del trmino en las publicaciones especializadas. Algunas de las traducciones aceptadas de esta expresin, dependiendo del contexto, son imperio de la ley o estado de Derecho. 137
participacin, entre otros.15 DYZENHAUs los sistematiza en tres categoras principales del Derecho administrativo: Constitutiva (estableciendo la autoridad de los rganos administrativos), sustantiva (las reglas adoptadas por los rganos administrativos en el desempeo de sus funciones) y de procedimiento (normas que definan la forma en que los rganos administrativos toman sus decisiones.)16 En el segundo eje, el artculo marco define cinco tipos de regulacin global, de acuerdo con el centro de produccin de las normas: (i) Las organizaciones internacionales, (ii) las redes informales de funcionarios gubernamentales, (iii) los organismos estatales encargados de la administracin de regmenes globales (la administracin distribuida), (iv) instituciones hbrido pblico-privadas, y (v) los organismos privados encargados de funciones de gobernanza.17 Todas estas regulaciones adoptan las dos perspectivas que STEWArT ha llamado los enfoques bottom-up (de abajo hacia arriba) y top-down (de arriba hacia abajo) del Derecho administrativo global.18 Se ha escrito otro grupo de artculos con el objetivo de contribuir con un anlisis descriptivo respecto de la amplia variedad de regulacin global. En cuanto a la regulacin hecha por las organizaciones internacionales, hay artculos escritos sobre la OCDE, sobre los tratados de inversin y similares; sobre las redes informales de funcionarios gubernamentales, el anlisis de los Comits de Basilea, sobre los organismos estatales encargados de la administracin de los regmenes globales (llamada administracin distribuida.) Excepto el anlisis del sistema de los EE.UU. por STEWArT (STEWArT 2005), la mayor parte de los anlisis son transversales respecto de los sistemas de las organizaciones internacionales, tales como los casos de reconocimiento mutuo; sobre instituciones hbrido pblico-privadas, hay artculos que examinan el ejemplo de la Comisin del Codex Alimentarius; y, sobre organismos privados encargados de funciones de gobernanza, como ser la Organizacin Internacional para la Estandarizacin (ISO, por sus siglas en ingls.)19 Estos trabajos prin15 CHImNI, BHUPINDEr S., Cooption and Resistance: Two Faces of Global Administrative Law, New York University Journal of International Law and Politics, 37(4): 799-827, 2005; DYZENHAUs, The rule of (administrative) law in international law, Law and contemporary problems 68(3-4): 127-167, 2005; STEWArT, The global regulatory challenge to U.S. administrative law, New York University Journal of International Law and Politics, 37(4): 695-762, 2005; HArLOW, Global Administrative Law: The quest for principles and values, op. cit. 16 DYZENHAUs, The concept..., op. cit. 17 KINGsbUrY / KrIsCH / STEWArT, The emergence of global administrative law, op.cit., p. 20. 18 STEWArT, US Administrative Law: A Model for Global Administrative Law?, Law and Contemporary Problems, 63; 2, 2005. 19 Se pueden encontrar ensayos que desarrollan dichas regulaciones y otras cuestiones en los compendios de artculos publicados en Law & Contemporary Problems (68:3-4), New York University Journal of International Law and Politics (37:1), European Journal of International Law (17:1), as como tambin en CAssEsE / CArOTTI, BrUNO / CAsINI, LOrENZO / MACCHIA, MArCO / MACDO-
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cipalmente descriptivos refuerzan la idea que estn surgiendo nuevas formas de regulacin e interaccin, reforzando los lmites de los principios y estructuras del Derecho internacional tradicional para comprender y sistematizar aquellos fenmenos globales. El eje normativo del proyecto GAL es sealado como uno de los ms vulnerables por los crticos y es un eje en el cual deben contemplarse las diferencias de cultura jurdica.20 La base de cualquier elemento normativo es que debern encomendrsele funciones de gobernanza. Como resultado de ello, deber estar conectado a una normatividad democrtica, en virtud de los principios de legitimidad, transparencia, rendicin de cuentas (accountability.)21 Algunas contribuciones se concentraron en propuestas normativas de ese tipo para la gobernanza GAL y sus preocupaciones centrales estn conectadas con la rendicin de cuentas (accountability) y la democracia.22 KINGsbUrY, STEWArT y KrIsCH lo anticiparon en el Artculo General del Proyecto al manifestar que: Es probable que el trabajo sobre los temas normativos profundice la teora democrtica transnacional y global y que plantee preguntas desafiantes sobre su aplicacin a las estructuras administrativas especficas y al proyecto del Derecho administrativo global. Las investigaciones normativas tambin enriquecern la comprensin operativa del lugar que ocupan la diversidad, la igualdad, y la equidad en el Derecho administrativo global. La necesidad de enfoques alternativos a los modelos actualmente dominantes de gobernanza
NALD, EUAN / SAVINO (eds.), Global administrative law: cases, materials, issues, IRPA / IILJ, 2008 (disponible en http://www.iilj.org/GAL/documents/GALCasebook2008.pdf. ltimo acceso, octubre 2008.) La mayor parte de los artculos tambin puede encontrarse en http://www.iilj.org/ GAL/default.asp. (ltimo acceso, octubre 2008.) 20 [] el Derecho administrativo global podra ser construido no tanto en un sistema normativo coherente X, sino ms bien en una especie de consenso superpuesto. Hasta qu punto esto podra ser posible es una cuestin que requiere mayor investigacin y un debate vigoroso. Cf. KINGsbUrY / KrIsCH / STEWArT, The emergence of global administrative law, op.cit., pp. 51-52. 21 El problema de legitimidad planteado por este desplazamiento de poder y autoridad hacia procesos y normas extra-estatales est claramente irresuelto. Tambin lo estn los problemas de configurar relaciones adecuadas que respeten la democracia pero que sean funcionalmente eficaces entre instituciones nacionales (incluidas las agencias administrativas nacionales y sub-nacionales y los tribunales) e instituciones extra-nacionales o privadas de la gobernanza global. [...] El Proyecto de Investigacin en Derecho Administrativo Global pretende abordar estos problemas desde nuevos ngulos, a travs de su anlisis de la gobernanza global como una accin administrativa. Cf. KINGsbUrY / KrIsCH / STEWArT / WIENEr, JONATHAN, Foreword: Global governance as administration - nation and transnational approaches to global administrative law, op.cit., p. 3. 22 Por ej., COHEN, JOsHUA / SAbEL, CHArLEs Global democracy?, New York University Journal of International Law and Politics, 37(4): 763-798, 2005; HArLOW, Global Administrative Law: the quest for principles and values, European Journal of International Law 17(1): 187-214, 2006; DYZENHAUs, The concept of (global) administrative law, Institute for International Law and Justice, 2008.
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global y del Derecho administrativo est ejerciendo presin, pero est comenzando a ser tratada.23 3. Los aportes del proyecto GAL en Amrica Latina Identifico tres principales aportes en el debate GAL: Su apertura y su mtodo de trabajo; su papel de nombrar a los nuevos fenmenos y su capacidad para vincularse con el debate sobre la gobernanza global. 3.1. Apertura y mtodo de trabajo del proyecto GAL Uno de los logros notables del proyecto GAL, para quienes trabajan en cuestiones de gobernanza global, es su mtodo de trabajo planificado y altamente organizado. El hecho de que el proyecto haya sido desarrollado por un grupo de estudiosos de peso interesados en involucrar la participacin de un nmero creciente de acadmicos y profesionales en el debate, y que est alojado en un conocido centro de investigacin el Institute for International Law and Justice de NYU otorgaron una dimensin importante a la sistematizacin y al desarrollo del debate GAL. Por ello, el proyecto, desde su lanzamiento en 2004, como se ha mencionado anteriormente, ha promovido una serie de reuniones de expertos. Estas reuniones se han nutrido de artculos de autores destacados de diferentes campos de trabajo. Y, junto con esta idea de involucrar a un nmero creciente de autores, otra preocupacin es ampliar el debate ms all del eje transatlntico de los Estados Unidos y Europa. Cabe sealar que no todas contribuciones necesariamente refuerzan los puntos de vista GAL. Los tres ejes de anlisis son objeto de examen, de crtica constante y de nuevos aportes descriptivos. Y esto se debe al hecho de que el propio proyecto se inici con espacio para el debate, con el objetivo de que su anlisis se torne sofisticado y que sea criticado por otros puntos de vista. En este contexto, sospecho que un dilogo con Amrica Latina se enfrenta a una oportunidad y dos desafos. En primer lugar, el proyecto GAL ha ido provocando voces de los pases del sur, y el taller de Buenos Aires en marzo de 2007 fue una de esas oportunidades, as como tambin lo fueron las conferencias de STEWArT en Brasil en mayo (So Paulo) y noviembre (Ro de Janeiro) de 2008. Sin embargo, el primer y ms importante desafo de la
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KINGsbUrY / KrIsCH / STEWArT, The emergence of global administrative law, op.cit., p. 61.
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regin es la falta de un enfoque crtico al debate de la gobernanza global y la indiferencia existente en el debate acadmico sobre cuestiones conexas. Un segundo desafo para los acadmicos y profesionales de Amrica Latina es desarrollar un autntico debate regional relativo a las ideas GAL. Incluso si tenemos en cuenta las diferencias en la situacin social, econmica e institucional de los pases de la regin, los antecedentes histricos y orgenes culturales similares podran propiciar un autntico debate regional o, al menos, un mayor intercambio de ideas. No obstante, existe una falta de conocimiento por los dems pases de y, a veces, incluso respecto de el debate acadmico desarrollado en un determinado pas de la regin. Ello se empeora por la existencia de pocas oportunidades para reuniones y foros comunes ms pobres incluso en el mbito del Derecho, as como por el limitado mercado editorial. Este es un dficit que hay que superar previendo las posibilidades de la realizacin de trabajos comparativos fructferos como se sugiere en el anexo 2 del Resumen de los Objetivos del Taller y temas para la discusin del Taller sobre Cuestiones de Derecho Administrativo Global en Amrica Latina24 y en la Seccin 4 de este artculo. 3.2. El proyecto GAL torna ms sofisticadas a las herramientas analticas disponibles Como seal SUsAN MArks, una de las principales contribuciones del proyecto GAL al debate de la gobernanza global fue haberle puesto un nombre al proceso del surgimiento de una regulacin global.25 Los autores del proyecto especificaron que tenan la intencin de echar luz sobre un conjunto de fenmenos an no sistematizados, y SUsAN MArks agreg que al darle nombre al proceso [le] da forma y enfoque a una inmensa gama de grandes y pequeas preguntas sobre el control legal de la toma de decisiones en el mundo contemporneo.26 A travs de su trabajo de nombrar el fennemo, el proyecto GAL avanz un paso ms all del diagnstico realizado por el debate de la legalizacin
24 Documento disponible en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAiresGALWorkshopFramingtheIssues.pdf. (ltimo acceso, octubre 2008.) 25 [] El primero y quizs ms destacado logro de los responsables del Proyecto de Global Administrative Law en New York University es que ellos le han puesto nombre a un fenmeno. Al hacerlo, nos han invitado a reflexionar acerca de cmo cuestiones, estructuras y procesos aparentemente dispares pueden ser conectados no slo la forma en que actualmente podran estar conectados, sino tambin cmo podran establecerse sistemas ms integrados a nivel global en el futuro. MArks, SUsAN Naming Global Administrative Law, New York University Journal of International Law and Politics, 37(4): 995-1001, 2005, p. 995. 26 MArks, Ibid.
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que en algn punto haba sofisticado el debate en aquel momento27 sobre el hard law y el soft law y el anlisis de arriba hacia abajo (top-down) y de abajo hacia arriba (bottom-up.)28 A su vez, el proyecto GAL no slo reconoce estas obras anteriores, sino que tambin las rene en un marco terico, desafiando las categoras restrictivas del sistema de Derecho internacional. Adems de aquel esfuerzo de nombrar el fenmeno, el proyecto GAL, en comparacin con otras propuestas de la gobernanza global slo para quedarnos con algunos ejemplos, cito aqu los debates sobre vinculacin (linkage), gobernanza a varios niveles y constitucionalismo abarca un grupo ms amplio de regulacin global, estimulando la bsqueda de instrumentos adecuados a un grupo tan heterogneo de normas (en cuanto a formato y origen), pero con similares efectos en la realidad con la que interactan. Y, de nuevo, como un proyecto institucionalizado, la produccin en el marco del proyecto GAL ha sido exitosa en promover el contraste frente a las otras propuestas sobre la estructura de la gobernanza global y en la definicin de su propia especificidad.29 Cuando ponemos todo esto en contexto, la pregunta que surge es: En qu medida el nombramiento del fenmeno y el proceso de dilogo sobre gobernanza en el marco del proyecto GAL son relevantes para Amrica Latina? El taller de Buenos Aires examin esta cuestin y defini cinco paneles temticos para debatir las ideas GAL, adems de las sesiones de apertura y de cierre. Los grupos trataron de: (1) La ubicacin de los sectores pblico-privado en la economa mundial: Implicancias para el Derecho administrativo nacional y trasnacional; (2) las inversiones transnacionales: La gobernanza basada en los tratados y sus consecuencias para el gobierno, la sociedad civil, y los servicios pblicos; (3) la internacionalizacin de los Derechos humanos: Las consecuencias para el Derecho administrativo global; (4) la lucha contra el lavado de dinero y la gobernanza en Amrica Latina, y (5) la regulacin ambiental
AbbOT, KENNETH / SNIDAL, DUNCAN Hard and soft law in international governance, International Organization, 54(3): 421-456, 2000; GOLDsTEIN, JUDITH et alli Introduction: legalization and world politics, International Organization, 54(3): 385-399, 2000. 28 LEVIT, JANET K. A Bottom-Up Approach to International Lawmaking: The Tale of Three Trade Finance Instruments, The Yale Journal of International Law, 30(invierno): 125-209, 2005. 29 En este sentido, NICOLAIDIs, KALYPsO / SHAFFEr, GrEGOrY Transnational mutual recognition regimes: Governance without mutual government, Law and contemporary problems, 68(3-4): 263-318, 2005; MACDONALD, The emergence of global administrative law?, 4th Global Administrative Law Seminar: Global Administrative Law: from fragmentation to unity?, Viterbo, 2008.
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y la gobernanza.30 Todos estos paneles encararon principalmente ejemplos de cmo la regulacin global est afectando ese rango de campos de regulacin. Sin embargo, la cuestin relevante sobre cmo la gobernanza regulatoria global, y el nuevo Derecho administrativo global, est conectada a la evolucin de la prctica y la conceptualizacin del Derecho pblico y la esfera pblica en los pases de Amrica Latina, no contaba ni con un documento analtico sobre la clara situacin del debate sobre el Derecho administrativo en la regin o sobre las concepciones internacionales y el debate de la gobernanza global que ha sido desarrollado por la regin. Esta observacin tiene en mente las advertencias de BrUNO CHImNI y CArOL HArLOW descriptas en la seccin siguiente. 4. Limitaciones y desafos enfrentados por las ideas GAL Como se mencionara anteriormente, dado que el proyecto ha sido desarrollado como un paraguas abierto, forman parte de ste una serie de artculos que comentan y cuestionan las ideas marco del Derecho administrativo global. Aqu me referir a cuatro de ellas, las cuales pueden contribuir a tomar mejores medidas hacia un anlisis del GAL ms cercano al debate en Amrica Latina. Ellos son: (i) El contraste de culturas jurdicas en el Derecho administrativo, (ii) los enfoques normativos vs. los enfoques descriptivos de la teora GAL, (iii) la metodologa GAL y el pensamiento de los pases en desarrollo en el contexto mundial, y, por ltimo pero no menos importante, (iv) las ventajas analticas y los lmites de GAL en comparacin con otras teoras de la gobernanza. Voy a examinar estos puntos, ya sea aislados o en grupo, lo que sea ms conveniente para cada caso. 4.1. El contraste de culturas jurdicas en el Derecho administrativo De acuerdo con RICHArD STEWArT [un] Derecho administrativo global deber, por supuesto, inspirarse en principios y practicas legales de muchos sistemas jurdicos, regionales y las tradiciones, as como de fuentes del Derecho internacional. Como resultado, el principal reto que enfrenta el proyecto GAL es cmo encontrar las herramientas analticas adecuadas y cmo delinear las bases normativas que involucren una variedad de principios y prcticas provenientes de diferentes contextos legales y culturales.
30 Disponible online en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAiresGALWorkshopFramingtheIssues.pdf. (ltimo acceso, octubre 2008.)
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Es importante tener en mente, primero, que las tradiciones legales administrativas se identifican con culturas occidentales, y tienen dos principales puntos de partida: Los sistemas del common law, o los sistemas civilistas. Los libros de texto en Derecho administrativo incluidos los textos en Amrica Latina en gran medida investigan las diferencias entre esos dos sistemas legales. Sus conclusiones son bsicamente que el principio en el cual se fundamenta el sistema civilista es la legalidad (legality), mientras que para el sistema del common law es el imperio de la ley (rule of law) y la revision juidicial (judicial control.)31 A pesar de lo anterior, Cassese seguido por otros identifica una serie de razones que sustentan la convergencia de los conceptos del Derecho administrativo entre el sistema del common law y el civilista.32 Segundo, la advertencia contenida en el documento Resumen del taller y temas para discusin, del taller de Buenos Aires: Existe un alto riesgo que las prcticas emergentes del Derecho administrativo global sean altamente influenciadas por los pases desarrollados Estados con instituciones slidas, poder global y un sistema consolidado de Derecho administrativo.33 Esta afirmacin nos lleva a la pregunta: Cmo diferentes tradiciones legales influenciaron y continan influenciando los sistemas jurdicos Latino Americanos? Cmo impactarn la intervencin de los pases Latino Americanos en el emergente Derecho administrativo global? En el caso de Brasil, es conocido que su sistema administrativo como gran parte de sus instituciones pblicas estuvo influenciado por una combinacin tanto del sistema occidental europeo civilista como del sistema del common law.34 De modo similar al ejercicio realizado por RICHArD STEWArT con respecto a las tres principales fases del sistema administrativo de los Estados Unidos,35 MArIA SYLVIA DI PIETrO delimit cuatro momentos con sus respectivos hitos en el sistema del Derecho administrativo brasilero:36 (i) El
CAssEsE, Las bases del Derecho administrativo, Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1994, p. 58 y ss. describen la formacin del Derecho administrativo como un campo de trabajo y la importancia de Dicey definiendo las categoras para el sistema del common law. Janet McLean, por otro lado, muestra las diferencias entre las diversas concepciones de Derecho administrativo en diferentes pases del sistema del common law. MCLEAN, JANET, Divergent Conceptions of the State: Implications for Global Administrative Law, Law and contemporary problems, 68(3-4): 167-187, 2005, p. 168. 32 CAssEsE, Las bases del Derecho administrativo, op.cit., pp. 66-73. 33 Disponible online en http://iilj.org/GAL/documents/BuenosAiresGALWorkshopFramingtheIssues.pdf. (ltimo acceso, octubre 2008.) En el mismo sentido, el artculo marco del proyecto, KINGsbUrY / KrIsCH / STEWArT, The emergence of global administrative law, op.cit., p. 51. 34 Dicha influencia tuvo lugar bsicamente a finales del siglo XIX, cf. DI PIETrO, MArA S. Z., 500 anos de Direito administrativo brasileiro, Revista Dilogo Jurdico, 10: 1-24, 2002, p. 14. 35 STEWArT, Administrative law in the twenty-first century, New York University Law Review, 78(2): 437-460, 2003. 36 Ibid, p. 3 y ss.
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perodo colonial, regulado por el sistema portugus; (ii) el perodo imperial, el cual se distingue por la produccin autnoma de normas en Brasil en ese momento influenciada principalmente por el sistema francs; (iii) el perodo que comienza con la repblica, en el cual se observan influencias del modelo de los Estados Unidos y otros, y cuando el Derecho administrativo comienza a ser entendido como un sistema; y (iv) el actual perodo, desde la sancin de la Constitucin de 1988 y hasta la actualidad. Este ltimo escenario se identifica por los principios democrticos, la reforma del estado, la influencia de la apertura econmica y la creciente interdependencia del mundo. El sistema del Derecho administrativo brasilero ha tenido, por consiguiente, mltiples fases en la importacin de modelos, con diferentes paradigmas y formas de influencia. Este es un diagnstico ampliamente conocido; sin embargo, el anlisis crtico del fenmeno del trasplante sigue siendo marginal en Brasil.37 Mas inusual an son los estudios que relacionen ese fenmeno con una perspectiva internacional o global un ejercicio interdisciplinario que es requerido por el proyecto GAL. Sin lugar a dudas, estas circunstancias podran limitar el rol de los estudios brasileros, en colaborar a una comprensin ms sofisticada de las herramientas del Derecho administrativo en un nivel global. Adems, en una era de regulaciones administrativas globales, el desafo en Brasil ser cambiar su posicin pasiva y adoptar algn tipo de posicin activa en el diseo de modelos administrativos.38 Nuevamente, esto requiere un dilogo ms cercano, al menos, entre el campo del Derecho administrativo y el estudio del Derecho internacional. Tanto el Derecho internacional como el Derecho administrativo en Brasil, encuentran su base en la imitacin del debate que se lleva a cabo en los pases del norte, principalmente en los europeos. El campo del Derecho internacional, como ha sostenido LOrCA, ha perdido su importancia para la regin a travs de los aos, afectando su significado poltico en las ltimas dcadas.39 Este ha sido un fenmeno generalizado en pases en
Como un ejemplo de este tipo de anlisis, ver FArIA, JOs EDUArDO, O Direito na economia globalizada, So Paulo, Malheiros, 1999; SUNDFELD, CArLOs A., A administrao pblica na era do Direito global, en SUNDFELD / VIEIrA, OsCAr V. (coord.) Direito Global, So Paulo, Max Limonad, 1999, pp. 157-168; MATTOs, PAULO T. L., The Regulatory Reform in Brazil: New Regulatory Decision-Making and Accountability Mechanisms, Institute for International Law and Justice, 2007, disponible online en www.iilj.org. (ltimo acceso, octubre 2008.) 38 A la inversa, dados los cambios a nivel global, la experiencia en Estados Unidos que ha sido un habitual exportador de modelos es que est sufriendo las influencias de sistemas domsticos extranjeros. Ver STEWArT, The global regulatory challenge, op. cit. 39 LOrCA, ArNULF B. International law in Latin America or Latin America International Law? Rise, fall, and retrieval of a tradition of legal thinking and political imagination, Harvard International Law Journal, 47(1): 283-305, 2006. El autor define cuatro momentos en la trayectoria del Derecho internacional en Amrica Latina: (i) Desde 1810 hasta 1880, el Derecho como un instrumento en la construccin de la nacin; (ii) Desde 1880 hasta 1950, el Derecho internacional
37
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desarrollo, dando como resultado una falta de imaginacin institucional para la participacin en el proceso de gobernanza global.40 4.2. El enfoque en la rendicin de cuentas (accountability) La idea de la rendicin de cuentas ejemplifica los comentarios efectuados anteriormente y contribuye a un mejor entendimiento acerca de la relacin conflictiva en el desarrollo simultneo del anlisis descriptivo y normativo de las teoras en el campo del GAL. La rendicin de cuentas es uno de los elementos fundamentales y esenciales del proyecto GAL.41 STEWArT define como los elementos esenciales de la rendicin de cuentas adecuados estndares de transparencia, participacin, decisiones motivadas, legalidad y una efectiva revisin de las normas como de las decisiones adoptadas.42 En lo que concierne a la estructura del sistema del Derecho administrativo en Brasil, aunque es un hbrido de la combinacin del sistema civilista y del common law, estos sistemas no se encuentran totalmente incorporados en la cultura legal brasilera. Legalidad y procedimientos fueron totalmente integrados al sistema, convirtindose en pilares del Derecho administrativo local. Sin embargo, los principios de participacin democrtica, por ejemplo, han sido recientemente incorporados como parte del sistema del imperio de la ley (rule of law.) Ha sido un reto implementar los cambios institucionales en ese sentido as como en la cultura legal;43 tambin ha sido bastante difcil encontrar las bases normativas para evaluar la efectividad de dichos mecanismos en las nuevas democracias en Amrica Latina.44
como parte de la creacin discursiva de Amrica Latina as como un lenguaje para combatir su definicin; (iii) Desde 1950 hasta 1970, un perodo de radicalizacin y fragmentacin profesional; y (iv) Desde 1970 hasta 2000, un perodo de despolitizacin profesional e irrelevancia del Derecho internacional como un discurso para pensar en la regin. 40 Para un ejemplo de tales movimientos en la historia, ver RAjAGOPAL, BALAkrIsHNA, International law from below: development, social movements, and Third World resistance, Cambridge, Cambridge University Press, 2003. 41 KINGsbUrY / KrIsCH, Introduction: global governance and global administrative law, op. cit. 42 STEWArT, U.S. Administrative Law, op. cit., p. 106. 43 En este sentido, mirar el ejemplo de la creacin de las agencias de telecomunicaciones en Brasil y su mecanismos de participacin en MATTOs, The Regulatory Reform in Brazil, op. cit. 44 MELO, MArCUs A., Institutional design, normative political theory and accountability, Direito GV, Nov: 195-207, 2005. El autor examina teoras polticas comparativas, sus aspectos normativos y su impacto en las nuevas democracias, exclamando una revisin de algunos aspectos normativos, cuando las teoras se aplican en nuevos contextos (de pases no desarrollados.) 146
4.3. Lmites normativodescriptivos e intereses de los pases en desarrollo El conflicto entre el anlisis descriptivo de casos y el desarrollo de las categoras normativas ha sido uno de los puntos con el cual se han enfrentado autores que han colaborado en el proyecto.45 Hay un par de preguntas que se encuentran en el aire: Es posible recurrir a una base normativa antes de realizar un mapa concluyente de la regulacin global emergente? En qu medida las primeras referencias normativas resueltas tienen un impacto imperialista en la forma en la cual el sistema administrativo global ha sido diseado? Hasta qu punto deben ser aplicados los mecanismos normativos establecidos a los pases en desarrollo o a los pases perifricos (como contribuyentes del debate y jugadores en el sistema global)? En ese sentido, CHImNI, en defensa de los pases en desarrollo, refuerza la idea de que es esencial para la teora GAL si no inevitable combinar ley sustantiva y procedimental.46 CHImNI hace una importante si no la nica evaluacin en el proyecto GAL acerca de las preocupaciones sobre resistencia y cambio en la perspectiva de los pases en desarrollo en el sistema internacional. Aceptando o no la tesis de CHImNI, su llamado de atencin sobre las especificidades del involucramiento de los pases en desarrollo en el sistema global prospera. Centrarse en las preocupaciones de los pases en desarrollo comprende el anlisis del estado y de sus instituciones, del mercado y de sus instituciones, as como de los movimientos de la sociedad civil. Por esta razn sugiero, antes de calcular valores e intereses que pueden ser especficos para cada pas en este grupo heterogneo de pases en desarrollo que exploremos, con referencia a los pases en desarrollo, el xito del proyecto GAL en nombrar el fenmeno.47 De los cinco tipos de regulacin global trazados por el artculo marco del proyecto GAL48 capta nuestra atencin el hecho de que en cada tipo de regulacin no slo varan los elementos legales sino tambin los agentes involucrados y los roles que ellos desempean. El cuadro49 que se encuentra a continuacin detalla esos aspectos:
45 En este sentido ver COHEN / SAbEL Global democracy?, op. cit.; MCLEAN, Divergent Conceptions of the State, op. cit.; HArLOW, Global Administrative Law: the quest for principles and values, European Journal of International Law, 17(1): 187-214, 2006; DYZENHAUs, The concept of (global) administrative law, op. cit. 46 HArLOW, Ibid.; DYZENHAUs, Ibid. 47 MArks, SUsAN Naming Global Administrative Law, op. cit. 48 KINGsbUrY / KrIsCH / STEWArT, The emergence of global administrative law, op.cit. 49 Fuente: Autora, basado en KINGsbUrY / KrIsCH / STEWArT, Ibid.
147
148
Tipos de regulacin administrativa global

Legislacin complementaria, decisiones vinculantes Tiene de base un Tratado Negociacin e implementacin OMC, Consejo de Seguridad, Banco Mundial, Grupo de Accin Financiera Internacional en contra del lavado de dinero(GAFI) Comit de Basilea, Cdigo de Estndares de la OMC, Cooperacin Bilateral
Regulador
Rol del Regulador
Interaccin con el sistema domstico
Rol de los agentes domsticos
Ejemplo
(1)
Administracin por una organizacin internacional formal
Organizacin Internacional
(2)
Administracin basada en la accin colectiva de redes transnacionales y acuerdos de cooperacin entre funcionarios reguladores nacionales Decisiones adoptadas en un pas sobre temas extranjeros o de trascendencia global Estndares casi obligatorios. Armonizacin Afectados por decisiones que se toman en otro pas Uno toma las decisiones / Otro implementa las decisiones Adopcin
Redes pblicas transnacionales
Decisiones no vinculantes pero con efectividad
Coordinacin de polticas, reconocimiento mutuo
Cooperacin, negociacin e implementacin
(3)
Administracin distribuida ejercida Regulador Nacional por los reguladores nacionales bajo un tratado, redes u otros regmenes cooperativos
Reguladores ambientales Nacionales
(4)
Administracin por acuerdos hbridos intergubernamentales-privados
Grupos hbridos
Codex Alimentarius, Corporacin de Internet para la asignacin de nombres y nmeros (ICANN) Adopcin ISO, ONG
(5)
Administracin por instituciones privadas con funciones regulatorias
Agentes privados
Relacionado con el contexto especfico, estndares
Armonizacin relacionada con el contexto especfico
Excepto por la regulacin de las organizaciones internacionales (1) la sistematizacin de las otras categoras (2-5) bajo el proyecto, fue una iniciativa pionera. Yo sostengo que esto ha sido el mayor aporte del proyecto GAL, tanto tericamente como herramienta analtica, para los pases en desarrollo. El trabajo de nombrar el fenmeno nos deja precisar la pregunta: En qu niveles estn participando los pases en desarrollo? Cules son sus herramientas? Los agentes domsticos son conscientes de que ellos deberan o podran desempear ese rol? Hay algn tipo de coordinacin entre agentes domsticos en los pases en desarrollo? Resulta interesante que los tipos (2-5) son los niveles de regulacin en los cuales los pases en desarrollo han tenido acceso ms restringido. Su falta de experiencia pudo haber influido en su capacidad para manejar esos asuntos, pero sin embargo, las tcnicas utilizadas en dichos niveles son preocupantes. La razn es que de arriba hacia abajo, la regulacin es ms y ms un logro adquirido de las reglas definidas en un nivel global. Cmo estn respondiendo los pases en desarrollo a este tipo de regulacin? Son capaces de tener alguna influencia en su definicin e implementacin? No hay suficiente informacin para contestar los anteriores cuestionamientos, ni empricamente y an menos positivamente. La idea entonces, es explorar las herramientas para investigar la informacin ms relevante en pases en desarrollo (metodologa), reinventar sus capacidades y posibilidades ante los acuerdos mundiales y los impactos que stos puedan tener en sus sistemas domsticos (administrativos.) Los estudios comparativos de MACHADO y JOrGE50 (MACHADO 2007) muestran cmo en el nivel (1) los diferentes agentes involucrados se encuentran trabajando con la regulacin global. Aunque sus ejemplos comprendan dos pases en desarrollo (en la misma regin) ellos identificaron diferentes resultados. Este tipo de estudio emprico echa luz sobre importantes puntos de partida para un anlisis ms sofisticado respecto de cmo los pases en desarrollo estn formando parte de este sistema (administrativo) global. Este estudio, por ejemplo, inspira nuevos anlisis sobre el diseo institucional de los agentes involucrados, su metodologa de trabajo, el diferencial que experiencias previas hayan aportado a la coordinacin con la regulacin administrativa en cuestin y as sucesivamente. Adicionalmente, la sofisticacin del anlisis podra, luego, soportar la comprobacin de las hiptesis normativas del GAL.
50
MACHADO, MArA. R. / JOrGE, GUILLErmO Anti-Money Laundering and Governance in Latin America, Direito GV, 2007. 149
En el mismo sentido, el ejemplo de CHImNI respecto de la participacin de los pases en desarrollo en la negociacin del Codex Alimentarius51 puede ser considerado como una invitacin a examinar en detalle, sobre una base comparativa, las diferencias y similitudes de los resultados en los sistemas domsticos de aquellos involucrados. Lo que es nuevo aqu es que el Codex Alimentarius es considerado un tipo hbrido de regulacin global (4), en el cual los pases en desarrollo tienen menos experiencia y algunas veces menos oportunidad de acceder. Otro par de artculos conectados con el proyecto GAL tambin consideran el anlisis emprico en pases en desarrollo tales como Kenia, Malasia y Argentina.52 Al tener artculos de autores con diferentes orgenes examinando casos empricos, existe la posibilidad de establecer una preocupacin similar en cada uno de los cinco tipos de regulacin. Yo promuevo el crecimiento del mtodo emprico como tcnica primaria de investigacin para entender el movimiento de integracin de los pases en desarrollo al nivel global (administrativo.) Los resultados con base en casos, mejorados por el anlisis comparativo, pueden mostrar la diversidad de respuestas en los pases en desarrollo para posiblemente ser sorprendidos por los casos interesantes de resistencia, conciliacin y avance. De lo contrario, podra ser arriesgado basar el anlisis de nuevas formas de regulacin global principalmente aquellas que han sido apenas exploradas por estudios en pases en desarrollo en concepciones parciales fundadas en ideas antiguas sobre la posicin de los pases en desarrollo en el mundo. 5. Posibles ideas para la agenda GAL en Amrica Latina Teniendo en cuenta lo anteriormente mencionado, hay dos ejes de trabajo para el desarrollo de la agenda GAL en Amrica Latina: El primero a ser llevado a cabo en el orden nacional / regional, y el segundo en el debate global bajo el marco GAL. Ambos debern tenerse en cuenta mutuamente y aprovechar la oportunidad de enriquecer el anlisis una vez desarrollado.
CHImNI, BHUPINDEr S., Cooption and Resistance, op. cit. AkECH, MIGAI Development partners and governance of public procurement in Kenya: Enhancing democracy in the administration aid, New York University Journal of International Law and Politics, 37(4): 829-868, 2005; MCCrUDDEN, CHrIsTOPHEr / GrOss, STUArT. WTO government procurement rules and the local dynamics of procurement policies: A Malaysian case study, European Journal of International Law, 17(1): 151-187, 2005. Y para los estudios en casos argentinos mirar los documentos presentados en la reunin de Buenos Aires, disponibles online en http://www.illj.org/GAL/GALBuenosAires.asp. (ltimo acceso, octubre 2008.)
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En el primer eje, los acadmicos y profesionales de la regin debern tomar seriamente en consideracin el debate sobre la gobernanza global en sus estructuras institucionales domsticas y regionales, as como en las culturas jurdicas y polticas de sus pases De las consideraciones vertidas en este artculo, en pocas palabras, la siguiente agenda investigativa podra contribuir enormemente a la construccin de un prspero debate en la emergente regulacin global de la regin: (1) Un debate crtico sobre el modelo de importacin del Derecho administrativo establecido desde hace mucho tiempo y los desafos de avanzar en la exportacin de modelos y/o diseo global de regulacin administrativa; (2) un trabajo e investigacin interdisciplinaria, entre abogados de Derecho pblico y de Derecho internacional, que incentiven la imaginacin institucional ya sea a nivel global o de instituciones domsticas en este nuevo contexto global; y (3) estudios empricos de los cinco tipos de regulacin, del rol de los agentes domsticos y de la forma en que stos reaccionan. En el segundo eje, la aproximacin del proyecto GAL al debate legal en Amrica Latina podr enriquecerse por el dialogo permanente entre los acadmicos involucrados. Hay dos tipos de trabajo que debern ser prioritarios: El primero relacionado con la teora general sobre los modelos de Derecho administrativo de la regin y su concepcin acerca de los conceptos normativos principales para la teora GAL; y el segundo concentrndose en los cinco tipos de regulacin global. Para el primer tema, podra utilizarse como ejemplo el debate sobre los mtodos y procedimientos de rendicin de cuentas (accountability methods and procedures) de cada regulacin domstica y el trabajo previsto hacia la percepcin global de esta herramienta administrativa. Para el segundo, el anlisis de casos empricos con una perspectiva comparativa (de la misma o de diferentes regiones del mundo) sera una gran contribucin. Esto ayudara al proceso de contrastar realidades y verificar las premisas por parte de los investigadores involucrados. Si el artculo marco del proyecto GAL en 2005 sostuvo [l]a necesidad de enfoques alternativos a los modelos actualmente dominantes de gobernanza global y del Derecho administrativo est ejerciendo presin, pero est comenzando a ser tratada,53 los acadmicos en Amrica Latina deberan aceptar esta afirmacin lo antes posible. Estar de acuerdo con esta afirmacin no significa estar adherido al proyecto y sus declaraciones, sino que implica convertirse en un interlocutor en la construccin y la crtica de este nuevo marco que intenta establecer un nuevo pensamiento global.
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KINGsbUrY BENEDICT / KrIsCH, NICO / STEWArT, RICHArD, The emergence of global administrative law, Law and contemporary problems, 68(3-4):2005, pp. 15-62. 151
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EL IMPACTO DE LAS REDES TRANSGUBERNAMENTALES EN LA EVOLUCIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO INTERNACIONAL

Por PABLO FERNNDEZ LAMELA
La solucin de los grandes problemas que ataen al desarrollo econmico o a la seguridad del mundo no puede ya ser buscada dentro del marco nacional solamente, ni siquiera regional, sino que atae progresivamente a toda la comunidad mundial.
VALERY GISCARD D ESTAINg
La globalizacin ha venido ocurriendo desde hace cientos de aos y, con el tiempo, se ha acelerado: de la colonizacin de las partes habitadas del mundo a la aparicin de naciones, de las conquistas a pases independientes, de los barcos de vela y las caravanas a los barcos a vapor, las flotas de camiones y los aviones de carga, del comercio de algunos productos a la produccin global y las redes de distribucin, hasta la actual explosin de flujos internacionales de servicios, capital e informacin. Con base en los recientes estimativos de Maddison acerca de la economa mundial a lo largo del milenio pasado, es posible calcular que las exportaciones mundiales de mercancas sumaron aproximadamente unos US$ 40 per cpita al poder adquisitivo actualen 1870. Para 1913, esta cifra se haba triplicado a US$ 120. Luego de una ralentizacin debida a las dos guerras mundiales consecutivas, se multiplic casi por diez entre 1950 y 2000, para alcanzar aproximadamente los US$ 1.000 per cpita hoy da. Actualmente se intercambia 17% del producto bruto mundial frente a menos de 5% hace un siglo, y esta cifra sigue aumentando a gran velocidad. Frente a una evolucin
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El impacto de las redes transgubernamentales
tan dramtica, los interrogantes que surgen son si esto es bueno o malo para la humanidad, si debe ser alentado o, al contrario, frenado y, de ser as, con cules medios? La globalizacin puede ser juzgada bajo muchos criterios, pero sin duda el ms importante es el desarrollo en todas sus formas y, en particular, la reduccin de la pobreza. FRANCOIS BOURgUIgNON1
La caracterstica ms destacada de la globalizacin es que permite que los capitales financieros se muevan libremente; en contraste, el movimiento de las personas sigue fuertemente regulado. Debido a que el capital es un ingrediente esencial de la produccin, los distintos pases deben competir para atraerlos; eso inhibe su capacidad para regularlos e imponerles tasas. Bajo la influencia de la globalizacin, el carcter de nuestra economa y las disposiciones sociales han sufrido una transformacin radical. La capacidad de movimiento del capital debilita la capacidad del Estado para ejercer control sobre la economa. La globalizacin de los mercados financieros ha hecho que el Estado de bienestar surgido despus de la segunda guerra mundial quede obsoleto porque la gente que necesita de seguridad social no puede dejar el pas, pero el capital en que se basa el Estado de bienestar s puede. Y esta transformacin no ha sido accidental. El objetivo de la administracin Reagan en Estados Unidos y del gobierno de Thatcher en el Reino Unido fue reducir la capacidad del Estado para interferir en la economa, y la globalizacin serva muy bien a este propsito. GEORgE SOROS
Vicepresidente General y Economista Principal del Banco Mundial.
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1. Introduccin: Sobre el derecho administrativo internacional y la posible existencia de un derecho administrativo global El establecimiento de redes transgubernamentales es una de las novedades ms destacadas en el panorama del global governance2, 3 durante las ltimas dcadas. Y su anlisis configura un excelente caso de estudio que permite una introduccin a un mbito ms complejo: El derecho administrativo internacional, cuya reciente evolucin y transformacin en el marco de la acentuacin del proceso de globalizacin4 de los ltimos aos ha llevado a algunos acadmicos a postular la existencia de un derecho administrativo global.5 En este campo pueden ubicarse tambin, entre otras, las siguientes cuestiones: El derecho administrativo de las organizaciones internacionales (su organizacin administrativa, su rgimen de personal, su rgimen de contrataciones, los tribunales administrativos internacionales, los mecanismos de inspeccin independientes como el Panel de Inspeccin del Banco Mundial
Algunos hacen referencia a la gobernanza global. De acuerdo al diccionario de la Real Academia Espaola, gobernanza es el Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa. (www.rae.es. ltima visita 19-X-08.) Consideramos que la expresin anglosajona governance es ms ilustrativa y descriptiva y su traduccin al espaol se torna muy dificultosa, razn por la cual preferimos emplearla a lo largo del presente trabajo; aunque sin desconocer por ello la acepcin incorporada a la 22 edicin del diccionario de la Real Academia Espaola que puede consultarse por Internet. 3 Debe tenerse presente que si bien actualmente no existe un gobierno mundial (world government) s existe lo que se conoce como global governance, es decir ciertos mecanismos de coordinacin que operan a escala global, si bien an relativamente dispersos. De acuerdo a la Commission on Global Governace se trata de las distintas formas en que los individuos y las instituciones (pblicas y privadas) gestionan sus asuntos comunes. Es un proceso continuo a travs del cual intereses diversos pueden ser considerados y se pueden adoptar medidas de cooperacin. Incluye a las instituciones formales y a los regmenes que cuentan con capacidad de asegurar su cumplimiento, as como a los acuerdos informales que las personas y las instituciones celebran. En el nivel global, la gobernanza se advierte en las relaciones intergubernamentales, pero tambin involucra a las organizaciones no gubernamentales (ONGs), a las corporaciones multinacionales y al mercado de capitales global. No hay un nico modelo de gobernanza global, ni una nica estructura. Es un proceso amplio, dinmico, complejo e interactivo de toma de decisiones que est constantemente evolucionando y respondiendo a circunstancias cambiantes. (Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood, Oxford/New York, 1995.) 4 Sobre globalizacin, global governance y failed states, ver GORDILLO AgUSTN, The Future of Latin America: Can the EU Help?, Prefacio de Spyridon Flogaitis, Director del Centro Europeo de Derecho Pblico, Londres, Esperia Publications Ltd., 2003. La obra se halla disponible en www.gordillo.com. Ver tambin mi comentario bibliogrfico a ese libro publicado en Revista Res Pblica, N 1, Mxico, Asociacin Iberoamericana de Derecho Administrativo, 2005. 5 KINgSBURY, BENEDICT / KRISCH, NICO / STEWART, RICHARD, The emergence of global administrative law, IILJ Working Paper 2004/1 (Global Administrative Law Series) (www.iilj.org.) Una versin en espaol tambin disponible on line se public en la Revista Res Pblica Argentina (RPA), 2007-3:25. Ver el artculo de GORDILLO titulado La unidad del orden jurdico mundial frente al derecho y la economa locales: seguridad, justicia, razonabilidad. (recibido por gentileza del autor mediante el Mensaje de correo electrnico del 21 de mayo de 2008.)
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o la Oficina del Consejero de Cumplimiento / Ombudsman de la Corporacin Financiera Internacional y el Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones, etctera), la participacin pblica global (las organizaciones no gubernamentales, los individuos, sus mbitos de participacin como las redes de ONGs y otros foros), las regulaciones internacionales y los principios y pautas consensuadas entre distintos sujetos (pblicos y privados) en el plano global (soft law), el estudio de las relaciones entre el derecho administrativo internacional y el derecho administrativo de cada estado, as como el arbitraje administrativo internacional, las entidades binacionales; y hasta ciertas organizaciones internacionales privadas con facultades regulatorias. Si bien la tesis del derecho administrativo global no se halla exenta de crticas y personalmente creemos que es tcnicamente ms preciso seguir haciendo referencia a un nuevo derecho administrativo internacional ahora reformulado,6 consideramos que constituye una herramienta conceptual importante para introducirse al anlisis de los principales elementos que integran este campo en formacin. En tal sentido, y ms all de lo atractivo del trmino acuado y difundido por los directores del Global Administrative Law Project de NYU, resulta preferible hablar de derecho administrativo internacional, habida cuenta que el derecho administrativo global,7 no podria existir en un mundo que, claramente, no est totalmente globalizado y se encuentra plagado de failed states.8 No es
Ver AUBY, JEAN-BERNARD, La thorie du droit administratif global: Brve prsentation critique, Troisime session du Sminaire Droit Administratif Compar, Europen et Global, Sciences Po, 3 mai 2007. 7 Si por global entendemos la segunda acepcin del Diccionario de la Real Academia Espaola: referente al planeta o globo terrqueo. (www.rae.es.) A idntica conclusin se llega analizando el trmino ingls global, cuyas acepciones comprenden: [P]ertaining to the whole world; worldwide; universal: the dream of global peace (Dictionary.com Unabridged (v 1.1.); Of, relating to, or involving the entire earth; worldwide: global war; global monetary policies (The American Heritage Dictionary of the English Language, Fourth Edition; www.dictionary.com); [I] nvolving the entire earth; not limited or provincial in scope; global war; global monetary policy; neither national nor continental but planetary; a world crisis; of worldwide significance (WorldNet 3.0 by Princeton University; www.dictionary.com.) 8 De acuerdo al Failed States Index 2007 elaborado por The Fund for Peace y publicado tambin por Foreign Policy, 35 Estados son calificados como critical y 92 como danger (sobre un total de 177). A state that is failing has several attributes. One of the most common is the loss of physical control of its territory or a monopoly on the legitimate use of force. Other attributes of state failure include the erosion of legitimate authority to make collective decisions, an inability to provide reasonable public services, and the inability to interact with other states as a full member of the international community. The 12 indicators cover a wide range of state failure risk elements such as extensive corruption and criminal behavior, inability to collect taxes or otherwise draw on citizen support, large-scale involuntary dislocation of the population, sharp economic decline, group-based inequality, institutionalized persecution or discrimination, severe demographic pressures, brain drain, and environmental decay. States can fail at varying rates
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posible dejar de tener en cuenta que gran parte de la humanidad se halla fuera de los beneficios de la globalizacin que favorece a un grupo selecto de naciones y de sectores privilegiados, mientras se desconocen los derechos humanos ms bsicos de la inmensa mayora de la poblacin mundial. Entre muchos otros ejemplos,9 puede citarse la obra del sociolgo espaol MANUEL CASTELLS quien en su libro La Era de la Informacin demuestra que la dinmica del proceso de globalizacin amenaza con tornar prescindibles a naciones y pueblos enteros que se hallan excludos de las redes de la informacin. Siguiendo este esquema de anlisis en las economas desarrolladas y en sectores de las naciones menos desarrolladas conectados a las redes de la informacin la produccin se centra en los estamentos ms educados y privilegiados de la poblacin, mientras la estructura social se fragmenta como consecuencia de la flexibilizacin e individualizacin del trabajo.10 La expuesta anteriormente es la tesis ms restringida (o negatoria) respecto de la existencia del derecho administrativo global. Sin embargo, es posible tambin afirmar, desde un punto de vista amplio, la existencia del derecho administrativo global basndonos en la denominada ciencia de redes, en la existencia de redes transgubernamentales y en la participacin pblica global. Desde este punto de vista puede plantearse que el carcter global del derecho administrativo global es paralelo o proporcional al grado de globalizacin (proceso claramente multidimensional, diverso y dinmico) o a la gradacin o escala que supone el fenmeno del global governance. En este sentido puede recordarse que aun los failed states pueden ser y son (al menos formalmente) parte de organizaciones internacionales y regionales, forman parte de una comunidad internacional y reciben ayuda de organizaciones internacionales privadas (como Care o Mdicos Sin Fronteras, por ejemplo), y hasta incluso son objeto de procesos de intervencin militar fundados en la injerencia humanitaria de
through explosion, implosion, erosion, or invasion over different time periods. (www.fundforpeace.org.) 9 Ver, por caso, MALLABY, SEBASTIAN, The Reluctant Imperialist: Terrorism, Failed States, and the Case for American Empire, en Foreign Affairs March-April 2002: [] Once a nation descends into violence, its people focus on immediate survival rather on the longer term. Aving, investment, and wealth creation taper off; government officials seek spoils for their cronies rather than designing policies that might build long-term prosperity. A cycle of poverty, instability, and violence emerges. There is another reason why state failures may multiply. Violence and social disorder are linked to rapid population growth, and this demographic pressure shows no sign of abating. [] Terrorism is only one of the threats tha dysfunctional satates pose. Much of the worlds illegal drug supply comes from such countries []. Failed states also challenge orderly ones by boosting immigration pressures. And those pressures create a lucrative traffic in illegal workers, filling the war chests of criminals. (www.foreignaffairs.org.). 10 CASTELLS, MANUEL, La era de la informacin Volumen 1 La Sociedad Red, Mxico, Siglo XXII Editores, 2002, passim. 159
algunas potencias. Si admitimos que la realidad y el objeto de estudio es el mismo aun cuando empleemos distintos rtulos o conceptos para referirnos a aquella, la cuestin se transforma bsicamente en terminolgica.11 En el presente trabajo formularemos una breve y sencilla introduccin12 dentro del marco de la acentuacin del proceso de globalizacin al que asistimos en los ltimos aos al derecho administrativo internacional, para luego analizar con mayor detalle el auge de la participacin pblica global y de las redes transgubernamentales, fenmenos que pueden caracterizarse como especie de las redes sociales objeto de estudio de la denominada ciencia de las redes, a la que muy sintticamente tambin nos referiremos aqu. 2. La globalizacin como fenmeno multidimensional13 Como una primera aproximacin y sin dejar de reconocer el carcter polmico y discutido de la nocin puede caracterizarse en trminos generales a la globalizacin (o mundializacin) como la creciente gravitacin de los procesos financieros, econmicos, polticos, sociales y culturales de alcance mundial sobre aquellos de carcter regional, nacional o local. En otras palabras, se trata de un proceso de prdida de poder por parte de los Estados naciones y su consecuente traspaso a esferas de poder de carcter global. Ello es as, sin dejar de advertir que los Estados naciones conservan an y presumiblemente conservarn por largo tiempo una cuota de poder
El autor agradece especialmente la gentileza y colaboracin del Dr. RICARDO GUIBOURg en el anlisis de la cuestin, siendo propios desde ya todos los errores que hayan podido deslizarse sobre este tema, que se halla en permanente evolucin. 12 Para mayor profundizacin en la cuestin nos remitimos al trabajo citado en la nota 1 y a nuestros trabajos: Globalizacin y derecho pblico: Introduccin al derecho administrativo internacional, en CIENfUEgOS SALgADO, DAvID / LpEZ OLvERA, MIgUEL ALEjANDRO, Estudios en homenaje a don Jorge Fernndez Ruiz Derecho Administrativo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2005, pp. 45-63; y El control en los organismos internacionales. El Panel de Inspeccin del Banco Mundial, en CISNEROS FARAS, GERMN / FERNNDEZ RUIZ, JORgE / LpEZ OLvERA, MIgUEL ALEjANDRO, Control de la Administracin Pblica Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, Universidad Nacional Autnoma de Mxico Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2007, pp. 175-84. 13 Nos basamos en AA.VV., Globalizacin y desarrollo, Naciones Unidas, CEPAL, 2002, pp. 17-27; PREM Grupo de polticas econmicas y Grupo de economa para el desarrollo (Banco Mundial), Qu es la globalizacin?, abril de 2000, www.worldbank.org; ALI FARAZMAND, Globalization and Public Administration, Public Administration Review, V 6 N 59, 1999, p. 509; HARRY ARTHURS, Globalization and Its Discontents, Journal of Business Administration and Policy Anlisis, V 24-26, 1996, p. 132; NOAM CHOMSkY HEINZ DIETERICH, La sociedad global, Bs. As., Editorial 21, 1999.
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importante en lo referente a las polticas a implementar en sus respectivos mbitos territoriales. Lo anteriormente sealado no implica desconocer que los diversos actores participantes del proceso de globalizacin poseen carcter desigual, siendo preponderante en su evolucin la influencia de los gobiernos de los pases desarrollados, los principales pases emergentes y las empresas multinacionales. Luego, en menor medida interactan los gobiernos de los pases en desarrollo y las organizaciones no gubernamentales. Asimismo, corresponde destacar la creciente tensin y por momentos fuerte contradiccin entre el aumento de los problemas de carcter global paralelamente a un naciente inters pblico global y la persistencia de sistemas polticos bsicamente nacionales y locales. De esta forma, este dficit de gobernabilidad global acenta las presiones que enfrentan los gobiernos nacionales por parte de sus ciudadanos, en contraste con la estrechez de sus mrgenes de accin derivada del mismo proceso de globalizacin. Existen diversas dimensiones del proceso de globalizacin: - La globalizacin financiera, con inmensos flujos de capital especulativo de corto plazo circulando por los mercados financieros mundiales. Durante los ltimos aos, los ahorristas de varios pases especialmente, de los pases centrales han aumentado la diversificacin de sus carteras con activos financieros del exterior (bonos, acciones, u otros ttulos extranjeros.) Paralelamente, los prestatarios han buscado progresivamente fuentes de financiamiento externo, adems de las nacionales. En 1995, se estimaba que ms de 9 billones de dlares en activos bancarios en todo el mundo pertenecan a depositantes no residentes en el pas donde se ubicaba la cuenta o estaban denominados en una moneda emitida fuera del pas. A mediados de 2007, de acuerdo al Banco de Pagos Internacionales, el mercado global de derivados14 financieros (derivados de deuda, monedas, commodities, acciones) alcanz un volumen de 516 billones de dlares; es decir, una suma equivalente a diez veces el PBI mundial y a cinco veces el valor total de los activos financieros mundiales.15 Para dar una idea de la magnitud de la cifra puede sealarse que
Un derivado es un producto financiero elaborado sobre la base de un activo subyacente (acciones, bonos, ndices, commodities, monedas o tasas de inters.) El comportamiento del derivado intenta replicar el comportamiento del activo subyacente. Los derivados son empleados como medio de cobertura (traslado de riesgos) y con la finalidad de potenciar el rendimiento de una cartera de inversin. Ampliar en ELBAUM, MARCELO, Administracin de Carteras de Inversin, Buenos Aires, Machi, 2006, 2 ed., pp. 452-53. 15 KABIR CHIBBER, Global Derivatives Market Expands to $516 Trillion, XI-22-07, www. bloomberg.com/apps/news?pid=20670001.
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el PBI de los Estados Unidos ascenda a aproximadamente 13,195 billones de dlares en 2007.16 La crisis financiera mundial de 2007/2008,17 iniciada a partir de la denominada crisis de las hipotecas subprime en los Estados Unidos que ha sido calificada por Barack Obama como la crisis financiera ms seria desde la gran depresin es otra manifestacin de este fenmeno, que demuestra la necesidad de crear un nuevo sistema de regulacin financiera global18 frente una situacin de riesgo sistmico global es decir, de la totalidad de las instituciones financieras mundiales, potencialmente involucradas en un posible derrumbe global.19
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, october 2007 (www.imf. org/ external/pubs/ ft/weo/ 2007/02/weodata/index.aspx.) 17 The financial crisis of 20072008, referred to in the media as the credit crunch or the credit crisis, first became apparent on August 9, 2007, when a loss of confidence by investors in the value of securitized mortgages in the United States resulted in a liquidity crisis which prompted a substantial injection of capital into financial markets by the United States Federal Reserve and the European Central Bank. The TED spread, an indicator of perceived credit risk in the general economy, spiked up in August 2007, remained volatile for a year, then spiked even higher in September 2008.Although Americas housing collapse is often cited as having caused the crisis, the financial system was vulnerable because of intricate financial contracts known as credit derivatives - Credit Default Swap (CDS), which insure debt holders against default. They are fashioned privately, traded over the counter beyond the sight of regulators. The U.S. governments seizure of the mortgage companies prompted an auction of their debt so that traders who bought and sold default protection (CDS) could settle contracts. The auctions are used to set a price by which investors can settle the contracts with cash rather than having to physically deliver a bond to their counterparties. Sellers of protection pay the face value of the contracts minus the recovery value set on the bonds. (Cfr. http://en.wikipedia.org/wiki/ Financial_crisis_of_2007 %E2%80%932008. ltima visita 17-X-08.) Glosario: Ted Spread: The price difference between three-month futures contracts for U.S. Treasuries and three-month contracts for Eurodollars having identical expiration months. The Ted spread can be used as an indicator of credit risk. This is because U.S. T-bills are considered risk free while the rate associated with the Eurodollar futures is thought to reflect the credit ratings of corporate borrowers. As the Ted spread increases, default risk is considered to be increasing, and investors will have a preference for safe investments. As the spread decreases, the default risk is considered to be decreasing; Credit Default Swap (CDS): A credit default swap (CDS) is a credit derivative contract between two counterparties, whereby the buyer makes periodic payments to the seller in exchange for the right to a payoff if there is a default or credit event in respect of a third party or reference entity. (Fuente: www.wikipedia. com y www.dictionary.com.) 18 JACkIE CALMES, In Candidates, 2 Approaches to Wall Street, New York Times, 15 de septiembre de 2008, () On Monday, he (Obama) said the nation was facing the most serious financial crisis since the Great Depression, and attributed it on the hands-off policies of the Republican White House that, he says, Mr. McCain would continue. (http://www.nytimes.com/2008/09/16/ us/politics/16record.html?pagewanted=all.) 19 Ver FRDRIC LORDON, Cuando Wall Street se hizo socialista Para salvar a los bancos del desastre, en Le Monde diplomatique, Ao X, nmero 112, Octubre de 2008, pp. 10-2, especialmente p. 10. Seala all este autor: Por ms penoso que pueda ser, no hay alternativa a la constatacin de que una vez que la burbuja financiera ha explotado y el riesgo sistmico se ha generado, el Banco Central pierde casi todo su margen de maniobra, porque el hecho de que las finanzas privadas tengan la capacidad de vincular su suerte para lo peor a todo el resto de la economa el derrumbe de las finanzas supondr necesariamente el derrumbe de la economa forzando as la intervencin pblica en su auxilio, es una toma de rehenes sin posibilidad de evitarla en el corazn de la crisis. Por eso, una nueva regulacin financiera significativa slo puede hacerse en
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- La globalizacin comercial. Mercaderas y servicios comercializados en todo el planeta configuran una cuota fundamental del PBI mundial. Una parte cada vez mayor de los gastos dedicados a bienes y servicios se dedica a importaciones de otros pases, y una porcin creciente de la produccin de los pases se vende a extranjeros en calidad de exportacin. En los pases desarrollados la proporcin del comercio internacional respecto del producto total aument de 32,9% a 37,9% entre 1990 y 2001, mientras que en idntico perodo, en los pases en desarrollo, la proporcin se increment de un 33,8% a 48,9%. De acuerdo a la UNCTAD en 1960 las exportaciones mundiales de mercancas representaban el 10% del PBI mundial, mientras que en el 2006 esa cifra se elev al 35%.20 En este aspecto, las empresas transnacionales juegan un rol muy importante, toda vez que una porcin significativa del comercio mundial consiste en transacciones entre filiales de esos grupos econmicos. Emerge un sistema de produccin global que con sus costos cada vez ms reducidospaulatinamente reemplaza a la produccin nacional, siendo actualmente posible elaborar un producto en cualquier lugar, usando recursos de cualquier lugar, por una empresa ubicada en cualquier lugar, para ser vendidos en cualquier lugar. La cantidad de empresas globales aument de 3.500 en 1960 a 40.000 en 1995, calculndose en 78.000 en la actualidad, representando un 40% del comercio mundial. Como resultado de los procesos de fusin y hasta mega-fusiones se produjo una concentracin de la estructura corporativa global en la cual las 300 transnacionales ms grandes controlan el 70% de la inversin extranjera directa y alrededor de un tercio del total de activos de las empresas multinacionales. - La globalizacin de las comunicaciones y de las tecnologas de la informacin. El mercado mundial de las comunicaciones ha sido revolucionado por el avance de las tecnologas en los ltimos aos, cuyo paradigma por excelencia es Internet. La globalizacin econmica ha sido alentada por el progreso tecnolgico que est disminuyendo los costos de transporte y comunicaciones entre los pases. El acentuado descenso en el costo de las telecomunicaciones, y del procesamiento, almacenamiento y transmisin de la informacin, promueven an ms la localizacin y el aprovechamiento de las oportunidades comerciales alrededor del mundo, la coordinacin de operaciones en lugares remotos y la venta de servicios y productos en lnea que antes no podan comercializarse en escala internacional.
torno al objetivo estratgico de impedir que las burbujas se formen, porque despus es demasiado tarde. Slo puede lucharse contra el riesgo sistmico erradicndolo; en cuanto se reconstituye, y sobre todo cuando se activa, la partida est perdida. 20 United Nations Conference on Trade and Development, Development and Globalization: Facts and Figures, United Nations, New York and Geneva, 2008 (www.unctad.org), p. 44. 163
- La globalizacin institucional. En los ltimos tiempos, los organismos internacionales, y particularmente las denominadas instituciones financieras internacionales (como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial) han evidenciado un mayor protagonismo en la esfera mundial. As tambin, la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) encargada de la regulacin del comercio internacional, ha sido blanco de fuertes crticas. Los organismos internacionales tienen a su cargo, entre otras funciones, el establecimiento de normas y parmetros de alcance mundial, la supervisin del cumplimiento de tratados y normas internacionales y el asesoramiento y asistencia a gobiernos en las materias de su competencia. Adems, la arquitectura institucional internacional ha sido revitalizada en aos recientes, mediante la formacin de redes intergubernamentales o redes de polticas pblicas globales, integradas por funcionarios nacionales, internacionales, empresas transnacionales y participantes de la sociedad civil. - La globalizacin de la sociedad civil. Las organizaciones no gubernamentales hace tiempo han traspasado las fronteras nacionales y operan mediante filiales y grupos o redes de alcance mundial (p.e., es el caso de Greenpeace o Transparency International) que se ocupan de asuntos que trascienden las fronteras nacionales, y que bien pueden caracterizarse como problemas globales o de inters pblico global. - La globalizacin de los valores y los derechos humanos. Los Estados han celebrado en ocasiones, bajo el auspicio de organizaciones internacionales como la ONU diversos instrumentos internacionales y regionales que consagran derechos humanos bsicos, los que han sido ratificados, en una importante porcin, por la mayor parte de los pases. La globalizacin genera mayores oportunidades como, por ejemplo, el acceso a nuevos mercados, a inversiones o tecnologas. Pero tambin entraa riesgos y consecuencias negativas.21 Entre estas ltimas, se han sealado: La disminucin o prdida de soberana de los Estados, la concentracin del poder global, as como una mayor dependencia de las naciones menos desarrolladas de los factores de poder global. Sin embargo, la globalizacin no supone la inmediata desaparicin del Estado y su burocracia que siguen siendo fundamentales para asegurar la
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Ver FARAZMAND, ALI, Globalization and Public Administration, Public Administration Review, V 6 N 59, 1999, p. 509.
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gobernabilidad global, aunque s ocasiona cambios de envergadura en su modulacin y funcionamiento.22 3. El denominado derecho administrativo internacional El derecho administrativo, tradicionalmente caracterizado como derecho interno de los estados, desde hace tiempo comprende tambin al denominado rgimen administrativo internacional, es decir, el ordenamiento administrativo propio de los organismos internacionales.23 Las organizaciones internacionales la ONU, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la OMC, la OIT cuentan con regmenes propios de contrataciones y personal, as como tribunales administrativos internacionales que resuelven diferendos entre las entidades y sus empleados.24 Asimismo, cabe destacar el creciente desarrollo de normas internacionales, muchas de ellas de carcter administrativo.25 Por ejemplo, en materia ambiental, comunicaciones, salud, transporte, etc.26 La acentuacin del proceso de globalizacin en los ltimos aos promovi el desarrollo de los mercados mundiales y una mayor interrelacin entre los pases en todas las esferas. Consecuentemente, la comunidad internacional increment la regulacin internacional para atender problemas de carcter global comercio, medio ambiente, etc. Esta situacin motiv la creacin de nuevas organizaciones internacionales y la expansin y adaptacin de las ya existentes, as como el establecimiento de redes transgubernamentales.27 Reiteramos tambin que en este nuevo derecho administrativo internacional reformulado en los ltimos aos pueden ubicarse, entre otras,
Ver FARAZMAND, ALI, Globalization and Public Administration, Public Administration Review, V 6 N 59, 1999, p. 509. 23 Ver GORDILLO, AgUSTN, Tratado de Derecho Administrativo, t. 1, Parte general, Buenos Aires, FDA, 2003, 8 ed., cap. V. pp. 9-10. Esta sera una concepcin que puede denominarse clsica o tradicional de la nocin. 24 GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, op. cit. 25 GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, op. cit. 26 Ver especialmente LAvALLE, ROBERTO / PARTAN, DANIEL G., International Administrative Law, American Journal of International Law, V 75, N 3, 1981, p. 644. 27 Ver especialmente KINNEY, ELEANOR D., The emerging field of international administrative law: its content and potential, Administrative Law Review, Winter, 2002, pp. 415-433; ALI FARAZMAND, Globalization and Public Administration, Public Administration Review, V 6 N 59, 1999, p. 509; CASSESE, SABINO, El espacio juridico global, Revista de Administracin Pblica No. 157, Enero-Abril 2002, ps. 11-26; AMAN, ALfRED C., Privatization and the democracy problem in globalization: making markets more accountable through administrative law, Fordham Urban Law Journal, June, 2001, pp. 1477-1506.
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las siguientes cuestiones: El derecho administrativo de las organizaciones internacionales (su organizacin administrativa, su rgimen de personal, su rgimen de contrataciones, los tribunales administrativos internacionales, los mecanismos de inspeccin independientes como el Panel de Inspeccin del Banco Mundial o la Oficina del Consejero de Cumplimiento / Ombudsman de la Corporacin Financiera Internacional y el Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones, etctera), la participacin pblica global (las organizaciones no gubernamentales, los individuos, sus mbitos de participacin como las redes de ONGs y otros foros), las regulaciones internacionales y los principios y pautas consensuadas entre distintos sujetos (pblicos y privados) en el plano global (soft law), el estudio de las relaciones entre el derecho administrativo internacional y el derecho administrativo de cada estado, as como el arbitraje administrativo internacional.
4. La participacin pblica global The growth of national and transnational organizations of civil society has been especially important in increasing pressure on public institutions states and international organizations alike to open up and create new venues for access and political participation. At the domestic level, many of the traditional means (such as political parties) by which interests are aggregated and views conveyed to leaders have lost membership and public appeal. At the international level, organizations of civil society have emerged as important political players, successfully challenging international institutions to address their interests and concerns. WOLfANg H. REINICkE FRANCIS M. DENg28 En los ltimos aos, presenciamos un fenmeno muy destacado, tanto a nivel local, como global: El surgimiento y fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil, con muy diversos fines de inters pblico. Es decir, las habitualmente denominadas organizaciones no gubernamentales (ONGs.)29
28 REINICkE, WOLfANg H / DENg, FRANCIS M., Critical Choices The United Nations, networks, and the future of global governance, UN Vision Project on Global Public Policy Networks, www. globalpublicpolicy.net, 2000. 29 Al respecto, ver RATNER, STEvEN R., International law: the trials of global norms, Foreign Policy No 110, Spring 1998, p. 65. Ver tambin CHOMSkY, NOAM, El beneficio es lo que cuenta Neoliberalismo y orden global, Barcelona, Crtica, 2000, pp. 143-174.
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Contando cada vez con ms y mejores recursos humanos y financieros y evolucionando hacia una mayor profesionalizacin y expansin de sus actividades, las ONGs han provocado y sin duda alguna, provocarn algunos cambios de importancia en las relaciones entre los particulares y las administraciones pblicas, o con otros factores de poder como las organizaciones internacionales y las empresas transnacionales,30 por ejemplo. Como describe MANUEL CASTELLS:31 La creciente incapacidad de los Estados para tratar los problemas globales que tienen repercusin en la opinin pblica (desde el destino de las ballenas hasta la tortura de los disidentes en todo el mundo) lleva a que las sociedades civiles tomen en sus manos cada vez ms las responsabilidades de la ciudadana global. De este modo, Amnista Internacional, Greenpeace, Mdicos Sin Fronteras, Oxfam y tantas otras organizaciones humanitarias no gubernamentales se han convertido en una importante fuerza en el mbito internacional en la dcada de los noventa, atrayendo con frecuencia ms fondos, actuando con mayor eficacia y recibiendo una mayor legitimidad que los esfuerzos internacionales patrocinados por los gobiernos. La privatizacin del humanitarismo global hace cada vez ms dbil uno de los ltimos razonamientos sobre la necesidad del Estado-nacin. Algunos de los principales asuntos que ocupan la atencin de las ONG a nivel global son: 1) La aplicacin de tratados internacionales de carcter humanitario (Cruz Roja Internacional), 2) la proteccin y promocin de los derechos humanos (Aminista Internacional), 3) la construcin de viviendas (Un techo para mi pas), 4) la ayuda humanitaria (Critas, Care, Mdicos Sin Fronteras), 5) la proteccin del medio ambiente (WWF, Greenpeace), 6) la lucha contra la corrupcin (Transparency International), 7) la proteccin de los derechos de los consumidores (Consumers International.) En un trabajo anterior32 analizamos un ejemplo de intervencin exitosa de organizaciones no gubernamentales en el caso, se trat de redes de ONGs que trabajaron conjuntamente en el campo de la arquitectura organizacional
30 Al respecto, como seala SASkIA SASSEN, the question of how citizens should andel these new concentrations of power and legitimacy that attach to global firms and markets is a key to the future of democracy. Ver SASSEN, SASkIA, The Participation of States and Citizens in Global Governance, Indiana Journal of Global Legal Studies, winter 2003, Vo 10 No 1, pp..5-28, esp. p. 28. 31 CASTELLS, MANUEL, La era de la informacin Economa, sociedad y cultura, Vol. 2, Madrid, ed. Alianza, 1999, p. 297. 32 FERNNDEZ LAMELA, PABLO, Globalizacin y derecho pblico: Introduccin al derecho administrativo internacional, en CIENfUEgOS SALgADO, DAvID / LOpEZ OLvERA, MIgUEL ALEjANDRO, Es-
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de las instituciones internacionales (en especial, en relacin con el control de las actividades de esas organizaciones). Esa intervencin de los sectores organizados de la sociedad civil, operando a escala global y combinada con otros factores, provoc un cambio de importancia en una organizacin internacional que es habitual objeto de crticas (el Banco Mundial) y dicho cambio se extendi a otras organizaciones internacionales de naturaleza similar. Este es un ejemplo concreto de una actividad de inters pblico de impacto global, aunque no se agota en aquel, ya que se retroalimenta permanentemente, persiguiendo nuevos y mayores objetivos. 5. Algunas de las principales ONGs globales 5.1. Transparency International33 Transparency International es una ONG global que lidera la lucha contra la corrupcin, agrupando a personas de diversos pases en una coalicin mundial que tiene por objeto terminar con el impacto devastador de la corrupcin, generando cambios que posibiliten un mundo libre de corrupcin. Transparency International (TI) fue creada en mayo de 1993 por un grupo de personas liderado por Peter Eigen. Con experiencia en asuntos intergubernamentales y en negocios, estas personas pudieron comprobar de cerca los devastadores efectos de la corrupcin transnacional. Este deseo compartido de luchar contra la corrupcin global llev al establecimiento de una organizacin no gubernamental con ese propsito. La conferencia fundacional reuni a un conjunto de figuras internacionales. Cuando TI fue fundada todava era legal en muchos pases efectuar pagos de sobornos en el exterior, y contra esta situacin pretendieron luchar sus fundadores. Desde su fundacin, Transparency International ha jugado un rol de liderazgo del movimiento mundial anticorrupcin, generando conciencia sobre las nefastas consecuencias de este fenmeno y aportando soluciones a travs de prcticas y estndares que tienden a evitarla. Transparency International es una red global compuesta por ms de 90 captulos nacionales. Estas entidades luchan contra la corrupcin a nivel local a travs de mltiples iniciativas. Renen a personalidades destacadas de los gobiernos, de la sociedad civil, del mbito empresarial y de los medios para
tudios en homenaje a don Jorge Fernndez Ruiz Derecho Administrativo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2005, pp. 45-63. 33 Ampliar en www.transparency.org. Ver tambin EIgEN, PETER, Las redes de la corrupcin La sociedad civil contra los abusos del poder, Buenos Aires, Planeta, 2004. 168
promover mayor tranparencia en los procesos electorales, en la administracin pblica, en las contrataciones pblicas y en los negocios. La red global de Transparency International tambin cabildea a favor de la implementacin de reformas legales y administrativas orientadas a impedir la corrupcin. 5.2. Greenpeace34 Greenpeace es una organizacin no gubernamental ecologista y pacifista, de carcter independiente, fundada en Canad en 1971. Su objetivo es la defensa del medio ambiente en todo el mundo, interviniendo en aquellos puntos del planeta donde se cometen atentados contra la naturaleza. Greenpeace lleva adelante campaas que tienen por objeto detener el cambio climtico, proteger la biodiversidad, cuidar los bosques y los mares, luchar contra los alimentos transgnicos, reducir la polucin, terminar con el empleo de la energa nuclear, fomentar la utilizacin de fuentes energticas no contaminantes, y el desarme mundial. De acuerdo a las cifras de la propia organizacin el nmero de sus miembros ascenda en 2005 a tres millones en todo el mundo. En abril de 1987 se inaugur la oficina central de Greenpeace Argentina, en la ciudad de Buenos Aires. 5.3. Mdicos sin fronteras35 Mdicos Sin Fronteras (MSF) es una organizacin no gubernamental internacional de ndole mdico-humanitaria y sin fines de lucro. Comprende 19 captulos nacionales en Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Francia, Grecia, Holanda, Hong Kong, Italia, Japn, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza, y una sede internacional ubicada en Ginebra. MSF ha creado organizaciones especializadas denominadas satlitespara actividades especficas, como aprovisionamiento de ayuda humanitaria, estudios mdicos y epidemiolgicos, e investigacin en accin humanitaria y social. Asimismo, la organizacin ha enviado misiones de carcter humanitario a varias zonas del planeta que requieren atencin mdica para poblaciones sin recursos.36
Ampliar en www.greenpeace.org. Ampliar en www.msf.es. 36 Mdicos Sin Fronteras, Memoria Internacional 06/07, p. 5.
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En 2006, MSF realiz nueve millones de consultas mdicas y hospitaliz a casi medio milln de pacientes. Y en ese mismo ao la organizacin ofreci tratamiento a 1,87 millones de personas diagnosticadas de malaria y atendi a cien mil pacientes vctimas del VIH (SIDA) con terapia antirretroviral (ARV) en ms de 30 pases.37 6. La regulacin internacional Tradicionalmente, la mayor parte de las normas internacionales podan encontrarse en dos fuentes: Tratados internacionales esto es, acuerdos internacionales obligatorios entre Estados o la costumbre internacional, es decir, reglas no codificadas pero igualmente basadas en la conducta mantenida por los Estados a lo largo del tiempo y aceptadas como obligatorias. A medida que diversas cuestiones desde temas comerciales o ambientales, hasta la Internet requirieron regulaciones internacionales, los Estados en algunos casos se resistieron al establecimiento de normas internacionales de carcter obligatorio, tornando necesario la bsqueda de otras formas alternativas de regulacin. Hace unos aos atrs los juristas y los tribunales internacionales simplemente aceptaban la nocin de que no exista normativa que regulara ciertos temas hasta que un nuevo tratado fuera celebrado o los Estados acordaran su consenso a una nueva costumbre internacional. Sin embargo, hoy en da es habitual recurrir al denominado soft-law. Es decir, preceptos que emanan de instituciones internacionales que consisten, en cierta forma, en expectativas de conductas pero que no son de aplicacin obligatoria por los Estados.38 Habitualmente, se genera soft-law como una solucin de compromiso entre aquellos que desean que una cuestin determinada sea regulada definitivamente, y quienes, sin estar en desacuerdo en aspectos sustanciales de la regulacin, no quieren quedar sujetos a lmites rgidos y reglas obligatorias,39 probablemente debido a que estiman que no les ser posible obtener la aprobacin de la legislacin interna necesaria para su implementacin.40
Mdicos Sin Fronteras, Memoria Internacional 06/07, p. 6. STEvEN R. RATNER, op cit. 39 ANTHONY CLARk AREND, Legal Rules and International Society, Oxford US, New York, 1999, pp. 24-5. 40 STEvEN R. RATNER, op cit.
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7. Las redes transgubernamentales (o redes de polticas pblicas globales)41 Las redes transgubernamentales tambin denominadas redes de polticas pblicas globales estn jugando un rol cada vez ms importante en la regulacin internacional. Estas redes constituyen alianzas informales entre agencias gubernamentales, organizaciones internacionales, empresas transnacionales y participantes de la sociedad civil, como organizaciones no gubernamentales, corporaciones profesionales o grupos religiosos que se renen para analizar o discutir diversos temas de inters comn. Investigaciones del Banco Mundial identificaban en 1999 alrededor de 50 diferentes redes de polticas pblicas globales que abarcaban un amplio abanico de temas: Desde delitos hasta pesca y salud pblica. Las redes otorgan un espacio de participacin accesible para grupos de la sociedad civil hasta entonces ignorados, reduciendo el dficit democrtico que suele criticarse a las instituciones internacionales.42 Si bien sus objetivos y presupuestos son an algo limitados, algunos logros sugieren que pueden aportar soluciones para los problemas globales y mejorar los principios y mtodos de la regulacin internacional. La mayora de las redes de polticas pblicas globales surgieron en los ltimos aos en varias ocasiones, bajo el auspicio de una organizacin internacional como una forma de experimentar nuevas vas para compartir conocimientos y diseminar informacin sobre temas especficos. Las polticas pblicas son influenciadas, de modo creciente, por condiciones globales. En consecuencia, las instituciones formales, nacionales e internacionales parlamentos, agencias gubernamentales y organizaciones internacionales, entre otros frecuentemente carecen de la visin, la velocidad o la capacidad para adquirir y emplear eficazmente la informacin crucial que necesitan para elaborar polticas adecuadas.
Nos basamos en REINICkE, WOLfANg H. The other World Wide Web: Global Public Policy Networks, Foreign Policy, winter 1999, p. 44; KINNEY, ELEANOR D., The emerging field of international administrative law: its content and potential, Administrative Law Review, Winter, 2002, pp. 415-33; SLAUgHTER, ANNE-MARIE, The Real New World Order, Foreign Affairs, vol. 76, 1997, pp. 183-197. 42 AMAN JR., ALfRED C., Globalization and Governance: The Prospects for Democracy, Indiana Journal of Global Legal Studies, winter 2003, Vo 10 No 1, pp. 1-3.
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Las dificultades jurisdiccionales como las que se presentan en el campo del medio ambiente, de tiempo incrementadas por los avances tecnolgicos, as como el necesario abordaje interdisciplinario de varias cuestiones son desafos que pueden encontrar solucin en las redes de polticas pblicas globales. Esos espacios de amplia participacin proveen de informacin y experiencia de origen muy diverso, fomentando el aprendizaje mutuo y la colaboracin. Asimismo, la estructura informal de estas organizaciones les permite a los participantes adquirir, procesar y diseminar nuevos conocimientos ms rpidamente que en las burocracias tradicionales. Sin embargo, no puede dejar de tenerse presente que el auge de las redes transgubernamentales genera comprensibles preocupaciones relativas a su legitimidad y responsabilidad y rendicin de cuentas (accountability), que aun no han hallado solucin. Ello ha llevado a algunos acadmicos a destacar la existencia de este formidable desafo que exige que los abogados administrativistas que se especializan en resolver esta clase de cuestiones en la esfera nacional deban ahora concentrar su atencin en la actividad regulatoria transgubernamental,43 en un fenmeno que puede ser calificado (muy grficamente) como una autntica administrativizacin del derecho internacional.
43 Ver SLAUgHTER, ANNE-MARIE, The Accountability of Government Networks, Indiana Journal of Global Legal Studies, spring 2001, Vo, pp. 347-367, especialmente pp. 366-367. Seala all esta autora: Transgovernmental networks are an increasingly important form of global governance. They are not new, but they are particularly notable as a governance strategy in an era of globalization. They arise in a number of different contexts- within international organizations, within the framework of an executive agreement, and spontaneously in response to common problems. Each of these three categories raises distinct, if overlapping, accountability problems. Transgovernmental networks within international organizations used to be largely invisible and relatively unproblematic; they now face the challenge of relegitimizing the entire organization in the face of rising domestic opposition. Transgovernmental networks within the framework of an executive agreement raise the specific problem of executive collusion to circumvent national legislatures. And spontaneous government networks evoke images of national regulators reaching out across borders to make the world safe for bureaucracy. It is relatively easy to generate specific measures to enhace transparency and public access in each category. Administrative lawyers who specialize in resolving such questions at the domestic level can now turn their attention to transgovermental regulatory activity. The deeper issue, however, is the way in which regulatory networks most frequently exercise power-through the distillation and dissemination of authoritative and credible information to their members throughout the world. When does borrowing and implementing models and ideas form abroad contravene a domestic political mandate? And when does the impact of global information flows primarily from developed to developing countries raise issues of global accountability? These are the theoretical challenges posed by transgovernmental governance.
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8. Algunas de las principales redes transgubernamentales 8.1. La Comisin Mundial de Represas44 Durante gran parte del siglo XX, la construccin de grandes represas fue sinnimo de desarrollo econmico y progreso. Y la cantidad de obras realizadas lleg a un punto mximo en la dcada de 1970, momento en el cual se inauguraban dos o tres grandes represas por da en todo el mundo. 45 Para justificar las cuantiosas inversiones requeridas para la construcin de represas se invocaban beneficios directos (irrigacin, generacin de electricidad, etctera) y tambin indirectos (cuestiones de seguridad, aumento del empleo, incremento de la infraestructura, etctera) que segn sus impulsores respaldaban a las represas como una opcin muy conveniente. Sin embargo, gradualmente se fue disponiendo de mayor informacin sobre el impacto real de las represas y comenzaron a surgir preocupaciones respecto de sus costos, tornndose cada vez ms dudosa su supuesta conveniencia. En efecto, se verificaron impactos negativos en las poblaciones, en las cuencas fluviales y en los ecosistemas de las zonas afectadas por las represas. El debate sobre el tema en un principio tuvo un alcance local y limitado a cada caso en concreto, pero ms adelante se transforn en una discusin global sobre los costos y beneficios de las grandes represas. Segn la informacin disponible a comienzos del siglo XXI las estimaciones globales de la magnitud de los impactos hablan de entre 40 y 80 millones de personas desplazadas debido a la represas, con un 60% de los ros del mundo que han sido afectados por represas o desvos.46 En ese marco, y tras aos de intentos de dilogo que no haban dado resultado, en 1997 una ONG (IUCN) y un pequeo grupo de funcionarios del Banco Mundial comenzaron de modo experimental un mbito de dilogo que incluy tanto a los defensores como a los detractores de las grandes represas. Un ao despus se cre la Comisin Mundial de Represas (CMR) World Commission on Dams (WCD.) La designacin de los miembros de la comisin,
Ampliar en www.dams.org. Comisin Mundial de Represas (World Commission on Dams), Represas y Desarrollo Un nuevo marco para la toma de decisiones, Reporte de la Comisin Mundial de Represas, noviembre de 2000, (www.dams.org), p. XXXI-XXXII. 46 dem.
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los objetivos y la estructura fueron objeto de un arduo debate sostenido por todas las partes interesadas (gobiernos y organismos internacionales, empresas multinacionales y ONGs.)47 De esta forma, en mayo de 1998 comienza a funcionar la CMR bajo la presidencia de KADER ASAMAL entonces Ministro de Asuntos Hdricos y de Desarrollo Forestal de Sudfrica y ms tarde Ministro de Educacin. Los doce miembros de la Comisin fueron escogidos reflejando la diversidad regional, competencia y perspectivas de partes interesadas. La CMR fue creada como una entidad independiente, y cada uno de sus miembros intervino a ttulo personal, sin representar a ninguna institucin ni pas.48 Los objetivos fijados a la Comisin fueron: a) Revisar la efectividad de las grandes represas para el desarrollo y evaluar alternativas para desarrollar recursos hdricos y energticos; b) elaborar criterios, directrices y estndares internacionalmente aceptables, en caso de que ello se estime apropiado, para la planificacin, diseo, evaluacin, construccin, operacin, monitoreo y cese de operaciones de represas.49 El trabajo de la Comisin se llev a cabo en el plazo de dos aos y culmin con la emisin de un informe que incluy la revisin de 125 grandes represas en funcionamiento, la evaluacin de su desempeo, la fijacin de estndares, y recomendaciones y criterios bsicos que receptan prioridades estratgicas y principios bsicos que tienen por objeto mejorar el proceso de toma de decisiones relativo a la evaluacin de un proyecto de construccin de una represa. 8.2. Roll Back Malaria50 La iniciativa Roll Back Malaria (RBM) fue desarrollada conjuntamente por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), el Banco Mundial, UNICEF y el PNUD, y comenz a funcionar en noviembre de 1998. Se trata de una red global multisectorial destinada a la creacin y difusin de conocimiento e informacin relativa a la lucha contra la malaria, y a la
REINICkE, WOLfANg H / DENg, FRANCIS M., Critical Choices The United Nations, networks, and the future of global governance, UN Vision Project on Global Public Policy Networks, www. globalpublicpolicy.net, 2000, p. 32. 48 Comisin Mundial de Represas, p. XXXI-XXXII. 49 Idem. 50 Ampliar en www.rbm.who.int.
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coordinacin de los esfuerzos pblicos y privados que tengan ese objetivo. En este esquema participan organizaciones internacionales, agencias de desarrollo, empresas, ONGs y medios de comunicacin. Entre los principales objetivos de RBM se destacan: reducir la mortalidad originada en la malaria un 50% en el ao 2010 y un 75% en el 2015. RBM fue diseada para colaborar en el mejoramiento de los sistemas de salud de los pases que padecen la enfermedad, mediante el fortalecimiento de los diversos sectores que integran la comunidad dedicada al cuidado de la salud (incluyendo el sistema pblico de salud, la sociedad civil y los proveedores privados.) La red recibe fondos de la OMS, el Banco Mundial, UNICEF, y de los gobiernos de Alemania, Holanda, Norway, Suecia y Reino Unido. RBM ha identificado seis reas estratgicas que son clave para el control de la malaria y su prevencin: Deteccin temprana, tratamiento rpido, medidas preventivas, mejora de la coordinacin, un movimiento global cohesivo, y la investigacin. Las actividades de la red son coordinadas por un equipo central compuesto por una decena de funcionarios de la Organizacin Mundial de la Salud 8.3. Global Environment Facility (GEF)51 GEF es una organizacin fundada en 1991 por el PNUD, el PNUMA y el Banco Mundial; y concebida como un mecanismo financiero destinado a proveer fondos a los gobiernos de los pases receptores, para proyectos y actividades orientadas a la proteccin del medio ambiente, con un enfoque global. Si bien en sus comienzos GEF oper con un esquema basado en un criterio intergubernamental, las crticas de las ONGs y de los pases en desarrollo llevaron a una reestructuracin de su organizacin tras dos convenciones realizadas en 1994. La reestructuracin otorg un mayor rol a las ONGs, adopt un enfoque regional y permiti que las ONGs (e incluso las empresas) puedan recibir fondos para financiar proyectos aprobados por el GEF. GEF ha identificado cuatro asuntos centrales que trascienden las fronteras nacionales: El cambio climtico global, la diversidad biolgica, la reduccin de la capa de ozono y la contaminacin de recursos hdricos. Asimismo, GEF colabora con el sector privado otorgando asistencia financiera y tcnica, y tambin
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ha organizado un programa de pequeos prstamos destinados a comunidades de pases en desarrollo, a fin de que puedan cumplir sus objetivos ambientales. 8.4. El Comit de Supervisin Bancaria de Basilea52 Luego de tres quiebras bancarias de impacto internacional que ocurrieron en 1974, los directivos de los bancos centrales de los pases del G-10 (integrado por los pases del G-7 y Blgica, Holanda, Suecia, y Suiza) y Luxemburgo acordaron a principios de 1975 el establecimiento del Comit de Supervisin Bancaria de Basilea. Los fundadores sealaron que el propsito principal del comit sera otorgar a sus miembros un foro para discutir polticas de coordinacin de la supervisin de bancos multinacionales.53 Desde su fundacin el comit ha servido como un foro de intercambio de informacin sobre actividades de supervisin bancaria, y tambin como mecanismo de promulgacin de estndares consensuados y aplicados por todos los miembros (e incluso tambin por los bancos centrales de pases que no son miembros de aquel.) Aunque no son formalmente obligatorios ni siquiera para los miembros del comit, los estndares acordados en Basilea son regularmente adoptados y aplicados por los bancos centrales en todo el mundo. Las actividades del comit son relativamente informales, y la entidad no cuenta con instalaciones ni con personal propios, y se caracteriza por su tradicional bajo perfil. Las reuniones del comit se efectan a puertas cerradas, si bien con posterioridad se emite un reporte reseando los principales temas tratados. Asimismo, en varias oportunidades el comit ha fijado perodos para recibir comentarios sobre documentos de consulta, con el objeto de contar con mayor informacin y nuevas opiniones sobre las materias de su incumbencia. 8.5. El Grupo de Accin Financiera (GAFI)54 El Grupo de Accin Financiera (GAFI, o FATF sus siglas en ingls) es una entidad intergubernamental cuyo propsito es establecer estndares internacionales y desarrollar y promover polticas, tanto a escala nacional como internacional, para combatir el lavado de dinero y la financiacin de actividades terroristas.
Ampliar en www.bis.org/bcbs/. Actualmente los miembros del Comit son los Bancos Centrales de los siguientes pases: Blgica, Canad, Francia, Alemania, Italia, Japn Luxemburgo, Holanda, Espaa, Suecia, Suiza, el Reino Unido y los Estados Unidos. (www.bis.org/bcbs.) 54 Ampliar en www.fatf-gafi.org.
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El GAFI es una entidad que desarrolla polticas e incentiva la voluntad poltica de establecer reformas legislativas y regulatorias nacionales en las reas de su competencia. Asimismo, el GAFI regularmente examina los mtodos, tcnicas y tendencias del lavado de dinero y de la financiacin de actividades terroristas para asegurar la eficacia de sus polticas y estndares. Desde su creacin el GAFI ha operado bajo perodos preestablecidos de duracin, requirindose una decisin expresa de los rganos de direccin poltica de la entidad para continuar sus tareas. El mandato del GAFI fue renovado por ltima vez en mayo de 2004 durante su reunin ministerial por un perodo de ocho aos (2004-2012.) El GAFI fue creado en julio de 1989 por la cumbre del Grupo de los Siete (G7) de Pars, con el objeto de examinar y desarrollar medidas para combatir el lavado de dinero. La primera tarea del GAFI fue establecer estndares internacionales para combatir el lavado de dinero. El GAFI fij la primera serie de estndares internacionales contra el lavado de dinero en 1990 (las Cuarenta Recomendaciones sobre Lavado de Dinero.) Estas Recomendaciones fueron revisadas en 1996 a fin de actualizarlas y cubrir prcticas ms modernas y sofisticadas. En octubre de 2001, en respuesta a los ataques del 11 de septiembre, el GAFI expandi su mandato y fij Ocho Recomendaciones Especiales para combatir el financiamiento del terrorismo. En junio de 2003 fueron nuevamente actualizadas las Cuarenta Recomendaciones y en octubre de 2004 se estableci la novena Recomendacin Especial. Los estndares del GAFI han sido respaldados por ms de 170 jurisdicciones en todo el mundo, as como por los Directorios del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial. En julio de 2005, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas emiti la resolucin 1617, mediante la cual urgi fuertemente a todos los Estados miembros a implementar los estndares desarrollados por el Grupo de Accin Financiera. Actualmente el GAFI se compone de treinta y cuatro miembros: Treinta y dos jurisdicciones (pases y territorios) y dos organizaciones regionales (la Comisin Europea y el Consejo de Cooperacin del Golfo), que representan la mayor parte de los principales centros financieros de todo el mundo. Asimismo desde el ao 2006 la Repblica de Corea y la India son observadores.
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En el ejercicio de su mandato el GAFI trabaja con diversas jurisdicciones y organizaciones internacionales y regionales, incluyendo ocho organizaciones regionales asociadas entre ellas, el Grupo de Accin Financiera de Sudamrica (GAFISUD) que integran Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organizacin de las Naciones Unidas. Todas las decisiones del GAFI son adoptadas por consenso de sus treinta y cuatro miembros, durante reuniones plenarias. El GAFI es asistido por un Secretariado y conducido por un presidente cargo ejercido anualmente por un representante de cada miembro, en forma rotatoria. El Secretariado del GAFI tiene su sede en el edificio central de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE), en Pars. 9. Algunas conclusiones preliminares: Derecho administrativo internacional, globalizacin, crisis financiera mundial, inters pblico global, ciencia de redes y redes transgubernamentales El desarrollo del derecho administrativo internacional en los prximos aos ser impulsado por el crecimiento, y consolidacin de redes transgubernamentales, que otorgarn fundamento tcnico y jurdico a los necesarios cambios de las regulaciones internacionales y de la arquitectura del global governance que exige el actual estadio del proceso de globalizacin y la crisis financiera mundial. Como ya sealamos ms arriba, a mediados de 2007, de acuerdo al Banco de Pagos Internacionales, el mercado global de derivados financieros alcanz un volumen de 516 billones de dlares; suma equivalente reiteramos a diez veces el PBI mundial y a cinco veces el valor total de los activos financieros mundiales. La actual crisis financiera mundial de 2007/2008, que se inici a partir de la denominada crisis de las hipotecas subprime en los Estados Unidos es una manifestacin de los retos de la globalizacin descontrolada que demuestra la necesidad de crear un nuevo sistema de regulacin financiera global frente una situacin de riesgo sistmico global, es decir, de la totalidad de las instituciones financieras mundiales, potencialmente involucradas en un posible derrumbe global-. Sin embargo, este es un problema que podra ser calificado como menor en comparacin con el problema ms grave que enfrenta actualmente la humanidad y que pone en riesgo su propia supervivencia como especie.
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Al respecto, cabe recordar las palabras expresadas por una fustigada institucin internacional55 que de modo similar al caso de la crisis financiera global y sin perjuicio de las merecidas crticas que tambin ha podido recibir en tal sentido todava no han sido debidamente escuchadas: El cambio climtico es una externalidad potencialmente catastrfica y uno de los ms grandes problemas de accin colectiva para el mundo. Las ltimas proyecciones elaboradas por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico de Naciones Unidas respecto de un escenario en el que no se adopten medidas plantean un riesgo considerable de que el clima mundial cambie radicalmente de aqu a fines del siglo, provocando consecuencias econmicas y sociales potencialmente graves. Los pases pobres sufriran antes y con mayor severidad los efectos del cambio climtico, debido a su geografa, su mayor dependencia de la agricultura y una capacidad de adaptacin ms limitada. Quiz sus sistemas de salud y de suministro de agua sean sometidos a grandes presiones por desastres naturales ms frecuentes, las costas se inunden y las poblaciones migren. Los pases ricos podran verse afectados por el desbordamiento de los efectos del cambio climtico en los pases pobres, y tambin enfrentaran graves daos directos si llegaran a materializarse los riesgos de cola de las catstrofes climticas. Las iniciativas serias que se emprendan para mitigar el cambio climtico podran tener consecuencias macroeconmicas rpidas y de amplio alcance. El impacto que las polticas recientemente adoptadas en materia de biocombustibles han tenido sobre los precios de los alimentos y la inflacin constituye una advertencia aleccionadora. Para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que contribuyen al cambio climtico se requiere poner un precio a tales emisiones. Ello elevara los costos de elaborar productos que sean generadores intensivos de emisiones y tambin incidira en la productividad, el ahorro y la inversin, los flujos de capital y los tipos de cambio. A largo plazo, la fijacin de precios del carbono contribuira a potenciar el crecimiento econmico, al crear incentivos para que las personas y las empresas opten por innovar y por usar productos y tecnologas ms eficientes y de bajas emisiones. A los urgentes problemas ya expuestos se suman, entre muchos otros desafos, la necesidad de mejorar la eficacia gubernamental en todos los pases y luchar contra la corrupcin, a fin de lograr un mayor grado de desarrollo
55 Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la Economa Mundial, Resumen General, abril 2008 (www.imf.org.)
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mundial. As lo demuestran varios ndices, como los governance indicators elaborados por KAUfMANN y KRAAY56 y publicados por el Banco Mundial.57 Estos investigadores definen governance como las tradiciones y las instituciones a travs de las cuales se ejerce la autoridad en un determinado pas.58 59 Como resultado de su trabajo, los autores afirman la presencia de un importante dividendo proveniente de un buen governance. En otras palabras, los pases que mejoran su estado de derecho controlando la corrupcin, promoviendo la participacin ciudadana, la transparencia y la responsabilidad de los funcionarios pblicos, pueden esperar un aumento considerable en su ingreso per cpita a largo plazo, as como importantes avances en lo que respecta a alfabetizacin y mortalidad infantil. En este marco, los investigadores confirmaron que el governance desempea una funcin esencial en los procesos de desarrollo y es uno de los factores
56 DANIEL KAUfMANN es Director del Grupo de Gobernabilidad, Regulacin y Finanzas del Instituto del Banco Mundial. AART KRAAY es economista principal en el Grupo de Estudios sobre el Desarrollo, de la Vicepresidencia para Economa del Desarrollo del Banco Mundial. 57 Ver www.worldbank.org. Desarrollamos algunos conceptos de los autores mencionados. 58 Definimos governance como el conjunto de tradiciones e instituciones que determinan cmo se ejerce la autoridad en un pas; sta comprende: 1) El proceso de seleccin, supervisin y sustitucin de los gobiernos, y sus mecanismos de rendicin de cuentas (accountability) al pblico en general; 2) la capacidad del gobierno para administrar los recursos pblicos de forma eficaz y elaborar, poner en marcha y ejecutar polticas y leyes adecuadas para el desarrollo del pas y el bien comn, y 3) el respeto, por parte de los ciudadanos y del Estado, de las instituciones que rigen sus relaciones econmicas y sociales. Un amplio conjunto de indicadores internacionales informa la discusin sobre las diversas dimensiones de governance. En nuestro estudio identificamos varios cientos de medidas de este tipo (vase Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatn, 1999, a y b). Estos indicadores, principalmente cualitativos, son elaborados por diversas entidades (servicios comerciales de estimacin de riesgo, organismos multilaterales, fundaciones de investigacin y otras organizaciones no gubernamentales.) Reflejan las perspectivas de diversos observadores (expertos, empresas y ciudadanos) y abarcan una amplia gama de temas (la estabilidad poltica y el entorno empresarial, opiniones sobre la eficiencia de los servicios pblicos, el nivel de corrupcin, etc.) Ver DANIEL KAUfMANN, AART KRAAY y PABLO ZOIDO-LOBATN La gobernabilidad es fundamental - Del anlisis a la accin, en Finanzas & Desarrollo, junio de 2000, Volumen 37, N 2, p. 10. 59 Los indicadores se basan en 25 fuentes de datos separadas de 18 organizaciones diferentes, entre las que se incluye el propio Banco Mundial, Gallup International, Economist Intelligence Unit, IMD, DRI/McGraw-Hill, la Universidad de Columbia, Freedom House, Afrobarometer, Latinobarmetro, el Foro Econmico Mundial y Reporteros Sin Fronteras. La base de datos que puede consultarse online- abarca seis perodos (1996, 1998, 2000, 2002, 2004 y 2006) y se actualiza en forma regular. Ampliar en www.worldbank.org. Para crear estos indicadores que abarcan casi 200 pases, los autores dividieron el concepto de gobernabilidad en seis categoras que intentan medir la forma de eleccin, control y reemplazo de un determinado gobierno; la capacidad del gobierno de implementar polticas adecuadas; as como el respeto de los ciudadanos y del propio estado por las instituciones que los gobiernan. Los seis indicadores son: 1) Voz y rendicin de cuentas, 2) Estabilidad poltica y ausencia de violencia, 3) Eficacia gubernamental, 4) Calidad del marco regulatorio, 5) Estado de derecho, 6) Control de la corrupcin.
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clave que determina, cada vez en mayor grado, si un pas tiene o no la capacidad de emplear sus propios recursos de modo eficaz para reducir la pobreza.60 Frente a esta situacin estimo que el avance del derecho administrativo internacional, impulsado por ONGs de alcance global y por redes transgubernamentales potenciadas que trabajen eficazmente en la bsqueda de las soluciones que los problemas de ndole global requieren con urgencia, es el mayor desafo al que asistimos en la actualidad. Y en ese sentido no pueden dejar de tenerse en cuenta las ventajas que las redes sociales de las cuales las redes transgubernamentales son una especie ofrecen en la diseminacin de informacin, anlisis de situaciones y coordinacin de estrategias comunes que resulten efectivas para poner en prctica las soluciones que los problemas derivados del estadio actual del proceso de globalizacin requieren.61 Al respecto considero que la aplicacin de los avances verificados en los ltimos aos62 en la denominada ciencia de las redes63 al estudio y perfeccionamiento de las redes transgubernamentales as como su fortalecimiento financiero e institucional64 puede redundar en mejoras que agilicen su funcionamiento y colaboren en los esfuerzos comunes que son ineludibles para afrontar los grandes retos de la globalizacin, utilizando eficazmente las herramientas del derecho administrativo en la esfera global.
La experiencia prctica en muchos pases demuestra que una gobernabilidad ineficaz obstaculiza el desarrollo econmico y social, en tanto que una gobernabilidad eficaz lo promueve. Lo mismo sucede a nivel regional y local. Ver DANIEL KAUfMANN, AART KRAAY y PABLO ZOIDO-LOBATN La gobernabilidad es fundamental - Del anlisis a la accin, en Finanzas & Desarrollo, junio de 2000, Volumen 37, N 2, pp. 10-13, esp. p. 10 y los ejemplos all mencionados. 61 Ver, entre muchos otros: MARk BUCHANAN, Nexus Small Worlds and the Groundbreaking Science of Networks, New York London, W. W. Norton & Company, 2002; DUNCAN J. WATTS, Six Degrees The Science of a Connected Age, New York London, W. W. Norton & Company, 2003; ALBERT-LSL BARABSI, Linked How everything is Connected to Everything Else and What It Means for Business, Science, and Everyday Life, New York, Plume (Penguin Group USA), 2003; JAMES SUROWIECkI, Cien mejor que uno La sabidura de la multitud o por qu la mayora siempre es ms inteligente que la minora, Barcelona, Ediciones Urano 2005. 62 Es notable la aplicacin de la ciencia de redes en materia militar y la creacin del Network Science Center en los Estados Unidos. Ver al respecto http://www.netscience.usma.edu/nsresearch.htm#textbooks. Ver en especial el anlisis de la red Al-Qaeda desarrollado en McCulloh, I. Carley, K. Webb, M. (2007) Social Network Monitoring of Al-Qaeda, publicado en ese sitio (ltima visita: 19-XI-08.) Ver tambin la publicacin Network Science Report Vol. 1. No. 1, United States Military Academy (West Point), October 2007. 63 Ver notas 60 y 61. 64 Ver al respecto ANNE-MARIE SLAUgHTER, The Accountability of Government Networks, Indiana Journal of Global Legal Studies, spring 2001, Vo. 8, pp. 347-367. Ver tambin la cita transcripta en la nota 42.
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EL SILENCIO DE LOS TRIBUNALES ARGENTINOS

Por HcTOR A. MaIRaL
Hay algn otro punto sobre el que quisiera llamar mi atencin? Sobre el curioso incidente del perro durante la noche. Pero el perro no hizo nada durante la noche. Ese fue el curioso incidente, seal Sherlock Holmes. SIR ARTHUR CONaN DOYLE1
1. Introduccin2 Como resultado del abandono del sistema de convertibilidad que tuvo lugar durante los primeros meses del ao 2002,3 las instituciones legales de Argentina atravesaron un trastorno que dej a pocos contratos vigentes sin ser afectados. Se estima que ms de 200.000 demandas judiciales fueron iniciadas por depositantes bancarios, quienes cuestionaron la conversin obligatoria a Pesos de sus depsitos en Dlares a una tasa de cambio inferior a la del mercado. Los contratos en los que no estaba involucrada ninguna entidad financiera tambin generaron una abundante cantidad de litigios, en tanto las partes privadas a
CONaN DOYLE, ARTHUR, Silver Blaze, en Las Memorias de Sherlock Holmes, Londres, 1893. Traduccin realizada por Lucas E. Barreiros (Abogado, UBA 2005; LL.M., Harvard Law School, 2008.) 3 Esto fue producto de la ley 25.561, B.O. del 7-I-02 (en adelante Ley de Emergencia) y de posteriores regulaciones emitidas por el Poder Ejecutivo, el Banco Central y otras agencias de gobierno. Las mencionadas regulaciones han sido copiosas: Durante el ao 2002 el Banco Central emiti mas de mil de ellas.
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El silencio de los tribunales argentinos
menudo no lograban ponerse de acuerdo entre ellas respecto de una renegociacin satisfactoria de los trminos y condiciones del contrato a la luz de las nuevas circunstancias econmicas a saber, una devaluacin que redujo en dos tercios el valor en dlares de la moneda y una inflacin que, durante el ao 2002, excedi el 50% en cuyo caso tuvieron que recurrir a los tribunales para resolver la controversia.4 En contraste con toda esta actividad judicial, los tribunales argentinos prcticamente no fueron llamados a intervenir en las disputas que surgieron entre el Gobierno, y los operadores de servicios pblicos y sus accionistas, quienes resultaron ser las partes ms afectadas por los cambios legales. En el caso de los servicios pblicos, estos cambios fueron significativos e involucraron: (i) Un abandono de las tarifas en dlares comprometidas en los contratos de concesin o licencia; (ii) la conversin obligatoria de los valores en dlares de dichas tarifas a la tasa de cambio anterior a la devaluacin (la tasa de un peso por un dlar); (iii) la prohibicin de restablecer tarifas en dlares; (iv) la imposicin de nuevos estndares para calcular las tarifas, los que introdujeron por primera vez claros objetivos polticos tales como la redistribucin del ingreso; (v) la obligacin de continuar proveyendo los servicios sin ninguna disminucin en su calidad; y (vi) la obligacin de renegociar los trminos y condiciones de los acuerdos existentes.5 La renegociacin tard mucho en comenzar debido al engorroso procedimiento establecido, y repetidamente modificado, por el Gobierno.6 La renegociacin no result en una reparacin significativa para los operadores y sus inversores, especialmente en el caso de los principales servicios pblicos que fueron privatizados (distribucin de electricidad y agua y transporte y distribucin de gas, comprendiendo en total catorce compaas.) Algunos de los contratos fueron rescindidos por incumplimiento del concesionario,7 otros fueron parcialmente renegociados pero luego el Gobierno no cumpli con el contrato renegociado,8 mientras que en la mayora de los casos la renegociacin no result en ningn acuerdo. En algunos casos se concedieron aumentos en las tarifas pero al solo efecto de ser destinados a fondos fiduciarios que tendran por objeto financiar la expansin de las redes a ser llevada a cabo por
Ley de Emergencia, art. 11. Ley de Emergencia, arts. 8, 9 y 10. 6 Ver decreto 293/02, B.O. del 14-II-02; decreto 370/02, B.O. del 27-II-02; resolucin Ministerio de Economa 20/2002, B.O. del 20-III-02; decreto 1090/02, B.O. del 26-VI-02; resolucin MECON 308/02, B.O. del 20-VIII-02; resolucin MECON 576/02, B.O. del 12-XI-02; resolucin MECON 180/03, B.O. del 19-III-03; y decreto 311/03, B.O. del 4-VI-03. 7 Esto ocurri con el servicio postal y el sistema de aguas de Buenos Aires: Decreto 1075/03, B.O. del 20-XI-03 y decreto 303/06, B.O. del 22-III-06, respectivamente. 8 Este fue el caso de una distribuidora de gas: Ver decreto 385/06, B.O. del 10-IV-06.
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contratistas seleccionados por el administrador y con mnima intervencin del concesionario, introduciendo de este modo un mecanismo totalmente nuevo en contratos existentes.9 Algunos inversores extranjeros han vendido sus acciones a una fraccin del monto que haban invertido.10 Muchos de estos servicios pblicos estn hoy tcnicamente en situacin de insolvencia y han tenido que reestructurar sus obligaciones financieras. Nada de esto resulta sorprendente en tanto diversos voceros del gobierno han sealado que las nuevas tarifas no compensarn las inversiones ya efectuadas, ya sea que hayan sido financiadas mediante emisin de acciones o prstamos. El dao se ha incrementado por cuanto las tarifas han permanecido prcticamente congeladas en su nivel original en pesos a pesar de la alta tasa de inflacin acumulada desde enero de 2002, la cual actualmente excede el 100%, y a pesar de que Argentina ha tenido cuatro aos de crecimiento econmico record. Sin embargo, a travs de toda esta confusin jurdica, los tribunales argentinos han permanecido mayormente en silencio. No han concedido medidas cautelares a favor de las empresas de servicios pblicos ni se registra ninguna decisin de un tribunal argentino que otorgue una compensacin o que invalide una medida gubernamental que haya producido un dao a las empresas de servicios pblicos. Por supuesto, los tribunales solo pueden actuar por pedido de una parte interesada, de modo que el silencio de los tribunales es una consecuencia de la actitud adoptada por las partes afectadas por las medidas de emergencia. Este trabajo intentar analizar las causas de esta actitud. Este trabajo no supone ninguna crtica de polticas econmicas. Los Estados soberanos pueden modificar sus polticas econmicas como deseen y las actuales polticas econmicas de Argentina han sido impuestas por autoridades democrticamente elegidas y, an ms, parecen gozar del apoyo de una amplia mayora de la poblacin. Sin embargo, desde un punto de vista estrictamente jurdico, los cambios de poltica econmica no pueden afectar derechos adquiridos sin que medie la debida compensacin.
9 Ver, por ejemplo, ley 26.095, B.O. del 18-V-06; decreto 1216/06, B.O. del 18-IX-06; decreto 180/04, B.O. del 16-II-04; resolucin MPFIPyS 185/04, B.O. del 20-IV-04; y resolucin SE 663/04, B.O. del 25-VI-04. 10 Este ha sido el caso de Electricit de France con su inversin en Edenor, una distribuidora de electricidad de Buenos Aires.
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2. Las causas del silencio En un sistema jurdico que busca adecuarse a los principios del Estado de Derecho, las partes privadas daadas por la accin del gobierno normalmente buscarn una reparacin ante los tribunales locales. Puede que se vean disuadidas por diferentes razones: Puede que se considere que las leyes locales no proveen la suficiente proteccin, puede que se piense que los tribunales carecen de independencia frente al Gobierno o que tiene prejuicios respecto de ciertas partes privadas, el acceso a los tribunales puede ser muy costoso, el tiempo necesario para obtener una reparacin efectiva puede ser demasiado prolongado y otras alternativas de reparacin legal pueden estar disponibles. En la Argentina la mayora de estos factores, pero no todos, entran en juego. 2.1. Derecho sustantivo Los cambios introducidos por las medidas de emergencia en los contratos de servicios pblicos han sido defendidos sobre la base de dos argumentos principales: La situacin de emergencia creada por el final del sistema de convertibilidad y los poderes del Gobierno que resultan de la teora del contrato administrativo seguida por los autores argentinos y los precedentes judiciales. Ninguno de estos argumentos parece ser suficiente para eliminar el derecho de los operadores de servicios pblicos y sus inversores a ser compensados por los daos sufridos por la implementacin de las medidas de emergencia. 2.1.1. La defensa fundada en la emergencia Argentina tiene una larga historia de restringir los derechos de propiedad alegando una crisis o situaciones de emergencia, lo cual resulta especialmente sorprendente cuando se tiene en cuenta que desde comienzos del Siglo XX el pas no se ha visto involucrado en ninguna guerra considerable ni ha sido afectado por desastres naturales de impacto general. La prctica se ha vuelto incluso ms prevalente durante las ltimas dos dcadas, en las cuales el Gobierno recurri a ella en numerosas ocasiones. Se ha convertido en una prctica estndar que el Congreso declare emergencias especiales, tales como la emergencia habitacional, la emergencia educativa o la emergencia del sistema jubilatorio.11 Un comentarista ha sealado que el pas vive en una emergencia econmica continua,12 mientras que otros hablan de una emergencia perpetua.13
Ver, por ej., ley 23.680, B.O. del 3-VII-89, que declar la emergencia habitacional. CRIVELLI, JULIO C., La emergencia econmica permanente, Buenos Aires, baco, 2001. 13 BOTaNa, NaTaLIO, La Nacin, 7-X-07, p. 21.
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El trmino no resulta una exageracin: Cada Gobierno que lleg al poder luego de la restauracin de la democracia en 1983 ha declarado su propia emergencia. El Presidente Alfonsn lo hizo mediante una serie de decretos adoptados en 1985 que cambiaron la moneda, redujeron los precios a ser pagados a los contratistas del Gobierno y suspendieron la ejecucin de los juicios contra ste.14 El Presidente Menem consigui que se aprueben tres leyes de emergencia en 1989 y 1990, las que permitieron la renegociacin de los contratos y la consolidacin de la deuda pblica,15 y adopt un decreto de emergencia para convertir los depsitos bancarios en bonos del Gobierno.16 El Presidente De la Ra obtuvo del Congreso, en octubre de 2000, una ley que declar la emergencia de las finanzas del Gobierno as como de sus contratos.17 El Presidente Duhalde comenz su presidencia con la an ms amplia declaracin de emergencia realizada por la Ley de Emergencia. El Gobierno actual ha obtenido, desde Diciembre de 2003, sucesivas extensiones de la emergencia, actualmente hasta el final de 2007.18 Resulta justo preguntarse adems si la Ley de Emergencia es, en el caso de las empresas de servicios pblicos, una medida sinceramente dirigida a superar una emergencia o si, en realidad, se trata de un significativo cambio de poltica disfrazado como la solucin temporaria de una emergencia. La prohibicin de tarifas dolarizadas y de todos los mecanismos de ajuste tarifarios prevista por el art. 8 de la Ley de Emergencia no tienen un lmite temporal y por lo tanto, se ha sealado, exceden a la emergencia.19 An ms, los propsitos obviamente polticos que han de perseguirse en la renegociacin de los contratos y que se describen en el art. 9 de la Ley de Emergencia demuestran que stos persiguen metas a largo plazo que requieren anteponer ciertos objetivos sociales a los derechos de los operadores de servicios pblicos. La autorizacin que posteriormente le otorgara el Congreso al Poder Ejecutivo para ignorar en la renegociacin los lmites impuestos por los marcos regulatorios relevantes confirma la naturaleza permanente de esta nueva poltica.20 El hecho de que la renegociacin requerida por la Ley de Emergencia no haya sido alcanzada cinco aos despus de que dicha ley fuera promulgada corrobora esta conclusin.
Decreto 1096/85, B.O. del 17-VI-85, y decreto 2196/86, B.O. del 2-XII-86. Leyes 23.696, B.O. del 23-VIII-89, y 23.697, B.O. del 25-IX-89; ley 23.982, B.O. del 23-VIII91. 16 Decreto 36/90, B.O. del 5-I-90. 17 Ley 25.344, B.O. del 21-XI-00. 18 Ley 25.790, B.O. deL 22-X-03; ley 25.820, B.O. del 4-XII-03; ley 25.972, B.O. del 17-XII-04; ley 26.204, B.O. del 20-XII-06; y ley 26.339, B.O. del 4-I-08. 19 En este sentido, STRaTTa, ALIcIa J., El denominado derecho de la emergencia ha puesto al derecho en emergencia, ED, 977:197. 20 Ley 25.790, art. 2.
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La Corte Suprema tiene una jurisprudencia constante y prolongada acerca de la constitucionalidad de las decisiones del Gobierno que afectan los derechos de propiedad durante una emergencia. La Corte, sin embargo, tambin ha sido consistente respecto de los lmites impuestos sobre tal poder del Gobierno. Entre dichos lmites, los siguientes resultan relevantes para el presente anlisis: Las medidas no pueden afectar la sustancia del derecho sino meramente demorar o limitar su ejercicio, las medidas no debieran ser discriminatorias y no pueden exceder la duracin de la emergencia.21 La Corte Suprema tambin ha impuesto lmites al poder de la administracin de controlar las tarifas de los servicios pblicos. De este modo, ha sostenido que la determinacin de las tarifas por la administracin debe hacerse de acuerdo con lo que est previsto en la ley o en el contrato,22 y agreg que: Si debido a razones polticas o de otra naturaleza el Gobierno desea, o se considera obligado a, mantener tarifas ms bajas que el costo (costos de operacin, mantenimiento, renovacin y amortizacin de capital), ms una ganancia justa y razonable, debe indemnizar. Es inslito pensar que puede llevar a cabo tal decisin al costo de destruir el patrimonio de la empresa concesionaria o incluso sus ganancias.23 De manera similar, en un caso ms reciente, la Corte Suprema sostuvo que la reduccin de las tarifas impuesta por la administracin habilita al concesionario a ser compensado por la diferencia entre dichas tarifas y las que daran lugar a una ganancia razonable para el concesionario.24 Puede argumentarse que estos lmites han sido sobrepasados en el caso bajo anlisis. La historia decidir si las medidas tomadas para superar la emergencia eran necesarias o si, en cambio, agravaron los problemas buscando establecer una nueva poltica de dlar alto para proteger a la industria nacional. De un modo u otro, el sacrificio impuesto sobre las empresas de servicios pblicos ha sido significativo y ha ido ms all de una mera suspensin del ejercicio de sus derechos de propiedad. En cuanto a la discriminacin, alcanza con sealar que el sector de servicios pblicos fue el que result peor tratado a partir de las medidas de
21 CSJN, Peralta v. Estado Nacional, 1990, Fallos, 313: 1513; CSJN, Cassin, Jorge c. Provincia de Santa Cruz, 1994, Fallos, 317: 1462; CSJN, Cacace, Josefa c. Municipalidad de Buenos Aires, 1995, LL, 1996-B, 19. 22 CSJN, Compaa de Tranvas Anglo Argentina v. Nacin Argentina, 1965, Fallos, 262: 555. 23 Id. 24 CSJN, Maruba v. Estado Nacional, 1998, Fallos, 321: 1784.
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emergencia y de su posterior implementacin. Los bancos obtuvieron una reparacin parcial mediante la entrega de bonos del Gobierno.25 Los contratos de obras pblicas (que en la Ley de Emergencia haban sido colocados en un pie de igualdad con los contratos de servicios pblicos) fueron autorizados desde mediados de 2002 a ajustar sus precios en lnea con la inflacin.26 Adicionalmente, diversas medidas de la administracin concedieron un tratamiento favorable a ciertos contratos pblicos con un elemento internacional, permitindole a los concesionarios mantener sus tarifas en dlares o atadas al dlar: Esto ocurri con los peajes para el uso de las vas fluviales internas de Argentina para el transporte internacional,27 las tarifas aeroportuarias28 y los cargos portuarios.29 Slo los servicios pblicos han visto sus tarifas prcticamente congeladas desde finales de 2001. Esta discriminacin es exactamente lo que el Congreso quera. Durante el debate legislativo que precedi a la adopcin de la ley 25.561, el Diputado Roggero, del partido mayoritario, seal: Esta ley est intentando cambiar la historia [] Estamos intentando que los ganadores de la economa concentrada [] comiencen a pagar algo por las grandes sumas que se llevaron del pas.30 Finalmente, la duracin de las medidas tomadas con respecto a los servicios pblicos ha excedido en gran medida a la emergencia real. Es cierto que el Congreso sucesivamente ha extendido la declaracin de emergencia hasta finales de 2008,31 pero la situacin real del pas es otra: La Argentina pag de manera anticipada en 2005 nueve billones de dlares de deuda al FMI, ha tenido cuatro aos de crecimiento superior al 8% y ha dedicado billones de dlares a la compra de moneda extranjera para evitar que el peso se revale frente al dlar. El precedente de la Corte Suprema en Mango v. Traba32 en el cual aqulla
Decreto 905/02, B.O. del 1-VI-02. Decreto 1953/02, B.O. del 3-X-02. 27 Decreto 576/02, B.O. del 10-IV-02, art. 2. 28 Decreto 577/02, B.O. del 10-IV-02 (ratificado por decreto 1910/02, B.O. del 1-X-02), sec. 2. Este decreto fue convalidado por un reciente fallo (CNFed. CA, Sala II, 25-IX-07, Aerolneas Argentinas v. Estado Nacional Decreto 577/02.) 29 Nota 478 del Subsecretario de Puertos y Vas Navegables del 11-VI-02. Esta decisin fue suspendida en un caso judicial (CNFed. CA, Sala III, 19-X-02, Asociacin Imp. y Exp. de la R. Argentina v. Poder Ejecutivo); pero una accin similar fue rechazada en CNFed. CA, Sala II, 10-IV-04, Petroqumica Cuyo SAIC v. Poder Ejecutivo Nacional Sec. de Puertos. 30 Ver los discursos del Diputado Roggero y de otros legisladores en Antecedentes Parlamentarios, 2002-A, pp. 329 y 271-275. 31 Ley 25.790; ley 25.820, B.O. del 4-XII-03; ley 25.972; ley 26.204, B.O. del 20-XII-06; ley 26.339, B.O. del 4-I-2008. 32 CSJN, 1925, Fallos, 144: 219.
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declar que una ley de emergencia ya no resultaba constitucional debido a la desaparicin de la emergencia, resulta relevante en este contexto. 2.1.2. La defensa basada en la teora del contrato administrativo La teora francesa del contrat administratif ha sido adoptada por Argentina con el celo de los discpulos.33 Esta teora reconoce el poder implcito del Gobierno de introducir cambios unilaterales en sus contratos, e incluso de rescindirlos, si considera que el inters pblico as lo requiere. Sin embargo, aun bajo esta teora existe una reparacin para el contratista privado. El ejercicio de tal poder desencadena el derecho del contratista de ser compensado por los daos resultantes. Estas reglas son uniformemente aceptadas por destacados autores argentinos.34 Asimismo, la teora francesa del fait du prince ha sido adoptada por el derecho argentino bajo el nombre de hecho del prncipe. De acuerdo con el principal autor francs respecto de este tema, fait du prince es cualquier medida adoptada por la autoridad contratante que afecta las condiciones de desempeo del contracto con perjuicio para el contratista.35 De acuerdo con algunos autores, estas medidas pueden ser leyes aprobadas por el legislador, por ejemplo una ley imponiendo un control de precios, porque el Parlamento es un rgano del Estado del mismo modo en que lo son las autoridades ejecutivas.36 Cuando estas medidas son generales, el contratista tiene derecho a una indemnizacin cuando las mismas afectan un elemento del contrato que era considerado esencial para las partes cuando celebraron el contrato, en otras palabras, cuando tal elemento haba sido tenido en cuenta por el contratista privado para ingresar en el contrato.37 Cuando una medida del Estado califica como fait du prince, la regla es que al contratista le es debida una compensacin completa por el perjuicio sufrido como consecuencia de aquello.
33 Ver BERaITZ, MIGUEL A., Teora General de los Contratos Administrativos, Buenos Aires, Depalma, 1980, 2 ed., pp. 246-247; BIELsa, RaFaEL, Derecho Administrativo, t. 2, Buenos Aires, Depalma, 1955, 5 ed., pp. 142-53; MaRIENHOFF, MIGUEL A., Tratado de Derecho Administrativo, t. 3-A, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1982-1983, 3 ed., pp. 56-57; CassaGNE, JUaN CaRLOs, La sustantividad del Contrato Administrativo y sus principales consecuencias jurdicas, RDA, 1994: 15-16, p. 143; EscOLa, HcTOR, Tratado Integral de los Contratos Administrativos, t. 1, Buenos Aires, Depalma, 1977, 1 ed., pp. 127-31. Ver tambin MaIRaL, HcTOR A., Government Contracts under Argentine Law: a Comparative Law Overview, Fordham International Law Journal, 26: 1716 (2003.) 34 Ver MaRIENHOFF, op. cit., pp. 400 y 581; CassaGNE, JUaN C., El Contrato Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1999, p. 36, y EscOLa, op. cit., p. 391. 35 DE LaUbadRE, Andr et al, Trait des Contrats Administratifs, t. 2, Paris, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1983, 2 ed., p. 517. 36 Id., p. 526. 37 Id., p. 536.
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La teora del fait du prince ha sido seguida de manera casi totalmente literal por los autores argentinos. MaRIENHOFF considera que la teora se aplica cuando una medida general de cualquier rgano del Estado (incluyendo al poder legislativo) tiene un efecto sustancial y negativo sobre los aspectos econmicos del contrato tal que altera su ecuacin econmica.38 Esta teora se basa, en el derecho argentino, en las disposiciones de los arts. 16 y 17 de la Constitucin nacional los cuales prohben la imposicin de cargas sobre algunos individuos por conveniencia pblica y exigen el respeto de la propiedad privada. 2.1.3. Conclusin respecto del derecho sustantivo Esta breve explicacin del derecho sustantivo argentino demuestra, por lo tanto, que no fue la falta de proteccin ofrecida por ste lo que condujo a los operadores de servicios pblicos y a sus inversores a no recurrir a los tribunales argentinos. 2.2. Falta de independencia de los tribunales Una encuesta reciente realizada entre abogados argentinos mostr que casi el 90% de los interrogados crean que los tribunales del pas carecen de independencia frente al poder poltico.39 En tanto esta apreciacin puede resultar exagerada, y en muchos casos injusta, existen hechos objetivos que explican tal percepcin. Nuestra Corte Suprema ha atravesado ocho cambios generales: En 1947, 1955, 1966, 1973, 1976, 1983, 1989 y 2002/05. La mayora de los Presidentes ha tenido la posibilidad de elegir a todos o a la mayora de los miembros de la Corte Suprema al momento de acceder al poder o poco tiempo despus de ello. El Consejo de la Magistratura es un cuerpo creado en la reforma constitucional de 1994 que interviene en la seleccin y remocin de todos los jueces con excepcin de los de la Corte Suprema, y cuya composicin debe ser determinada por una ley que debe preservar el balance entre los polticos, jueces, abogados y acadmicos que sean designados para ejercer funciones en l.40 Esta ley ha sido recientemente enmendada para expandir el nmero de los cargos polticos en el Consejo, en detrimento de los otros sectores, al punto que en la actualidad siete de los trece miembros del Consejo, y cuatro de cada siete miembros de los jurados de enjuiciamiento, son cargos polticos.41
MaRIENHOFF, op. cit., pp. 476-500. Ver en La Nacin, 21-X-05. 40 Constitucin nacional, art. 114 y ley 24.937, B.O. del 6-I-98. 41 Ley 26.080, B.O. del 27-II-06.
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Sin embargo, la composicin actual de la Corte Suprema debera generar un cambio de actitud, aun cuando puede que sea demasiado tarde para las controversias relativas a los servicios pblicos. Todos sus miembros son personas de una alta reputacin profesional a nivel local e internacional y son ampliamente respetados en el entorno legal de Argentina. 2.3. Parcialidad de los tribunales Las pocas decisiones registradas en relacin con los servicios pblicos que han sido emitidas desde la aprobacin de la legislacin de emergencia han sido todas contrarias a la posicin de estos. En un caso,42 la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revoc una medida cautelar dictada por un tribunal inferior destinada a suspender los efectos de un decreto que rescinda un acuerdo de concesin, que involucraba la operacin de un ferrocarril, celebrado con inversores locales. El principal argumento de la Cmara de Apelaciones fue que, dado que los informes acerca de los defectos operacionales del ferrocarril podan leerse en la prensa, deba darse prioridad a la operacin adecuada del servicio por sobre los derechos de propiedad del operador, los cuales podran ser defendidos luego en una demanda ordinaria. En otros casos,43 los tribunales concedieron medidas cautelares solicitadas por el Defensor del Pueblo, que suspendan el efecto de los incrementos provisionales de tarifas concedidos por el Gobierno mientras comenzaba el proceso de renegociacin, con el fundamento de que la Ley de Emergencia estableca que se deba realizar una renegociacin completa, y por lo tanto no contemplaba tales incrementos provisionales de tarifas. Otra decisin que puede haber influenciado negativamente a los operadores de servicios pblicos y sus inversores en relacin con los tribunales argentinos fue una adoptada antes de la promulgacin de la Ley de Emergencia.
42 JNFed. CA N 3, 30-VI-04, Transportes Metropolitanos General San Martn S.A. v. Estado Nacional; CNFed. CA, Sala IV, 16-IX-04, Transportes Metropolitanos General San Martn S.A. v. Estado Nacional. 43 JNFed. CA N 12, Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires v. Ministerio de Economa, LL, 2003-C, p. 116; JNFed. CA N 3, Unin de Usuarios y Consumidores y otros v. Ministerio de Economa e Infraestructura, LL, 2003-E, p. 295; JNFed. CA N 7, Defensor de Pueblo de la Nacin v. Poder Ejecutivo Nacional, LL, 2003-B, p. 796; JNFed. CA N 1, Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires v. Poder Ejecutivo Nacional, LL, 2003-A, p. 449. Ver tambin CNFed. CA, Sala III, 2-III-04, Asociacin de Generadores de Energa Elctrica (AGEERA) c. E.N. Secretara de Energa, rechazando un amparo que peda el cumplimiento de la Ley de Electricidad 24.065 en la fijacin del precio estacional.
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En el ao 2000, un tribunal federal concedi una medida cautelar suspendiendo la aplicacin de un aumento en las tarifas de gas basado en la tasa de inflacin de los Estados Unidos.44 En ese momento, dada la relacin fija entre el peso y el dlar estadounidense y siendo el dlar la base de las tarifas, algunas de stas se encontraban atadas no al ndice inflacionario local sino al de los Estados Unidos, el cual haba sido tradicionalmente mucho ms bajo que el ndice relevante en el caso de Argentina. Sin embargo, entre 1988 y 1999 la situacin se revirti y mientras que la Argentina presentaba deflacin los Estados Unidos presentaban una pequea, pero de todos modos observable, tasa de inflacin. El Gobierno negoci una postergacin de los aumentos de tarifas durante esos aos la cual deba terminar en el ao 2000. Sin embargo, argumentando que resultara irrazonable aumentar las tarifas en dicha circunstancia, el Defensor del Pueblo intent y obtuvo una medida cautelar suspendiendo el aumento de tarifas que estaba por ponerse en vigor luego de que la postergacin terminara en el ao 2000. La decisin fue luego confirmada por un voto dividido de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal45 y ms tarde el Recurso Extraordinario fue denegado por la Corte Suprema de Justicia46 dejando de este modo firme la sentencia. A pesar de los seis aos que transcurrieron desde entonces, la demanda de fondo relativa a la validez del sistema de aumento de tarifas se encuentra todava en sus etapas iniciales pero, en el nterin, las medidas tomadas para la implementacin de la Ley de Emergencia prcticamente han convertido a la controversia en abstracta. El hecho de que un incremento de tarifas de unos pocos puntos porcentuales sobre la inflacin local sea suspendido por considerrselo irrazonable, silenciando el hecho de que los incrementos anteriores basados en el ndice de inflacin de los Estados Unidos haban resultado inferiores a la inflacin local, sorprendi a algunos de los inversores extranjeros de las empresas de servicios pblicos. 2.4. Costos de los litigios Iniciar una accin judicial en Argentina contra el Gobierno federal requiere el pago anticipado de una tasa de justicia equivalente al 3% (tres por ciento) del monto total del reclamo.47 En las acciones meramente declarativas, el demandante debe estimar el monto de la controversia y pagar la tasa sobre la base de esa estimacin.48 ltimamente se ha vuelto usual que los tribunales requieran a los demandantes que cuestionan la validez de una decisin gubernamental pero que
JNFed. CA N 8, 18-VIII-00, Defensor del Pueblo de la Nacin v. Estado Nacional. CNFed. CA, Sala V, 5-X-01, Defensor del Pueblo de la Nacin v. Estado Nacional. 46 CSJN, Defensor del Pueblo de la Nacin v. Estado Nacional Ministerio de Economa Decreto 669/00 y otro s/ ordinario (Expediente N 23.232), 24-V-05. 47 Ley 23.898, B.O. del 23-X-90, art. 3. 48 Ley 23.898, art. 4, parg. (d.)
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no solicitan una compensacin, que de todos modos estimen el valor econmico del reclamo. El Gobierno puede cuestionar la estimacin y requerir al tribunal que decida el monto sobre el cual la tasa judicial debiera ser calculada.49 Esta barrera en el acceso a la justicia es considerada importante por algunos abogados del Gobierno, los que consideran un abuso del proceso legal a la posibilidad de demandar a un Gobierno por millones de dlares pagando solamente una tasa de unos pocos miles de dlares, como ocurre en los casos de arbitraje internacional. La regla general sobre las costas legales es que el perdedor debe afrontar las costas legales del ganador.50 Ello incluye no solamente la tasa judicial (si no fue previamente abonada por el ganador) sino tambin los honorarios de los abogados de la parte ganadora y de los expertos designados por el tribunal.51 Todos estos honorarios son establecidos por el tribunal como un porcentaje del monto de la controversia dentro de los parmetros establecidos principalmente por la ley que gobierna el ejercicio de la profesin legal.52 En el caso de los abogados, los honorarios pueden ser fijados entre el 14% y el 28% por el trabajo en los tribunales inferiores tanto de los abogados como de los procuradores.53 El trabajo de apelacin ante las Cortes de Apelacin y tambin ante la Corte Suprema es remunerado, por cada etapa de apelacin, con una suma entre el 25% y el 35% de los honorarios fijados por el trabajo en los tribunales inferiores.54 Sin embargo, los honorarios totales concedidos por el trabajo ante los tribunales inferiores (que incluye a los abogados, procuradores y expertos designados por el tribunal) no pueden exceder el 25% del monto de la sentencia.55 Cuando el monto de la controversia es muy alto, la Corte Suprema ha decidido que los montos de los honorarios legales no debieran aplicarse matemticamente sino que debiera darse alguna consideracin al valor del trabajo jurdico llevado a cabo.56 Sin embargo, honorarios que alcanzan los millones de dlares no son desconocidos en la prctica legal en Argentina. De este modo, en Provincia de Santa Cruz57 la Corte Suprema no aplic los porcentajes legales
Ley 23.898, art. 4, parag. (d.) Cd. Proc. Civ. y Com., art. 68. 51 Cd. Proc. Civ. y Com., art. 77; ley 23.898, art. 10. 52 En la Ciudad de Buenos Aires, el asunto es gobernado por la ley 21.839, B.O. del 20-VII-78, y sus modificaciones. 53 Ley 21.839, arts. 7, 9. 54 Ley 21.839, art. 14. 55 Cd. Civ., art. 505, segn la enmienda por ley 24.432, B.O. del 10-I-95, art. 1. 56 Ley 24.432, art. 13; CSJN, Provincia de Santa Cruz v. Estado Nacional, 1997, Fallos, 320: 495. 57 CSJN, Provincia de Santa Cruz v. Estado Nacional.
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debido al alto monto del reclamo (alrededor de 600 millones de dlares a la tasa de cambio del momento) pero fij los honorarios, incluyendo los de los abogados y expertos, en una suma en ese entonces equivalente a 20 millones de dlares. Las partes que puedan demostrar que no se encuentran en condiciones de afrontar las costas legales pueden requerir una dispensa de las mismas.58 Este es un procedimiento auxiliar que puede ser cuestionado por la otra parte en el litigio.59 Si la dispensa es concedida, no ha de pagarse la tasa judicial y no puede imponerse ningn monto de costas legales contra la parte que la obtuvo.60 Normalmente, una decisin acerca de la admisibilidad de este beneficio, incluyendo las apelaciones, requiere entre seis meses y un ao. Como regla, este beneficio se extiende exclusivamente a personas fsicas. Excepcionalmente, las empresas que sean insolventes o casi insolventes pueden tambin obtener este beneficio.61 Una parte puede iniciar una demanda alegando este beneficio y de este modo evitar el pago de la tasa de justicia al momento de iniciar el reclamo.62 Sin embargo, si el tribunal ya sea actuando ex officio o a pedido de la contraparte rechaza el beneficio, la tasa de justicia debe entonces ser pagada por el demandante, ya que la misma se considera devengada por el inicio de la demanda y no puede ser evitada por un abandono posterior de la accin. El riesgo de pago de los gastos del litigio slo puede evitarse si el demandante inicia su accin luego de que el beneficio haya sido concedido por el tribunal inferior y, en caso de ser apelada, si la concesin del beneficio es confirmada por la Cmara de Apelaciones. Para desistir de una accin pero no del derecho, conservando de este modo los derechos invocados en la accin, el demandante debe contar con el consentimiento de la parte demandada. El desistimiento no requiere el consentimiento de la parte demandada exclusivamente cuando incluye tanto la accin como los derechos reclamados.63 En cualquier caso, a menos que se acuerde lo contrario con la parte demandada, si la parte que inicia una demanda judicial la retira luego de que se haya notificado a la parte demandada, debe de todos modos pagar todas las
Cd. Proc. Civ. y Com., art. 78. Cd. Proc. Civ. y Com., art. 80. 60 Cd. Proc. Civ. y Com., art. 84; ley 23.898, art. 13 inc. a). 61 CSJN, Estructuras Tafi v. Provincia de Tucumn, 1996, JA, 1997-I, p. 74; CNFed. CyC, Sala III, 4-III-03, Siempre SA. v. Y.P.F. SA., Lexis Nexis N 30012389; CNCiv, Sala D, 11-VI-02, To Talk SA. v. Miniphone SA, Lexis Nexis N 30002844. 62 Cd. Proc. Civ. y Com., art. 78. 63 Cd. Proc. Civ. y Com., arts. 304 y 305.
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costas judiciales, incluyendo la tasa judicial y los honorarios de los abogados de la contraparte. Esto significa que la parte que retira la demanda es tratada como si hubiera perdido el caso a menos que el retiro se funde en un cambio de legislacin o de los precedentes judiciales.64 En los casos de retiro, los honorarios profesionales deben ser determinados por el juez dentro del rango de porcentajes del monto de la disputa ya mencionados, no debiendo los montos acordados exceder el 50% del monto del reclamo original.65 2.5. Duracin del Proceso Los procesos judiciales ante los tribunales federales en materia contenciosoadministrativa pueden prolongarse por diez o ms aos. Ello es el resultado de normas legales que requieren el agotamiento de los remedios administrativos, de tener que atravesar tres instancias judiciales diferentes en los casos importantes y de un proceso administrativo y judicial para la ejecucin de la sentencia que puede agregar dos aos ms hasta que la indemnizacin es cobrada por el demandante. Adems, en dos ocasiones ya se han promulgado leyes que establecen que el pago de indemnizaciones en causas contra el Estado se efectivice mediante la entrega de bonos del Estado a 16 aos.66 Un ex Procurador del Tesoro ha sealado que el tiempo promedio necesario para obtener una decisin de un tribunal inferior en un reclamo por daos alcanza los seis aos.67 Sin embargo, las estadsticas oficiales correspondientes a los aos 2002, 2003 y 2004 demuestran que la tasa de sentencias con respecto a los casos en proceso alcanza aproximadamente el 10%, es decir que aproximadamente uno de cada diez casos en trmite en un tribunal es decidido cada ao. Esto significa que la demora promedio para obtener una decisin por parte de un tribunal de primera instancia en un reclamo por daos es ligeramente superior a los diez aos. Varios aos adicionales para las dos apelaciones subsiguientes (la Cmara de Apelaciones y la Corte Suprema) tambin deberan agregarse. No es infrecuente que, en un caso complicado, lleve veinte aos el obtener una decisin por parte de la Corte Suprema. En el caso de Tranvas decidido en 1965, que concerna un reclamo por daos emergente de la negativa del Gobierno a conceder un aumento de tarifas
Cd. Proc. Civ. y Com., art. 73. Ley 21.839, art. 20. 66 Leyes 23.982 de 1991, y 25.344 (Captulo V) de 2000. 67 ROsaTTI, HORacIO D., Los tratados bilaterales de inversin, el arbitraje internacional obligatorio y el sistema constitucional argentino, LL, 2003-F, 1283, nota al pie 28.
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a una compaa de transporte urbano, transcurrieron 19 aos desde el inicio de la demanda original hasta la sentencia definitiva de la Corte Suprema.68 Un ejemplo ms reciente puede hallarse en el caso iniciado en el ao 2000 por el Defensor del Pueblo, en el cual una medida cautelar fue concedida contra la aplicacin del ndice de precios del productor de los Estados Unidos para ajustar las tarifas de distribucin de gas, el cual se encuentra todava en sus etapas iniciales luego de seis aos de proceso.69 Los problemas que emergen de esta demora en obtener una decisin por parte de un tribunal se ven agravados por ciertas reglas del derecho administrativo de Argentina, de acuerdo con las cuales todas las decisiones del Gobierno se presumen vlidas y deben por lo tanto ser cumplidas a menos y hasta que, sean anuladas o suspendidas por una decisin administrativa o judicial.70 Por otra parte, la defensa del derecho privado que permite a una parte negarse a cumplir con sus obligaciones contractuales fundndose en el incumplimiento de la otra parte (la exceptio non adimpleti contractus permitida por el art. 1201 del Cdigo Civil) resulta de aplicacin muy limitada en relacin con los contratos del Gobierno que recaen dentro de la definicin de contrato administrativo.71 En ocasiones resulta posible obtener una medida cautelar suspendiendo la aplicacin de una decisin administrativa. Esto ha ocurrido en el pasado en relacin con la rescisin de importantes contratos del Gobierno.72 Sin embargo, los precedentes ms recientes no han resultado favorables a las empresas de servicios pblicos.73 2.6. Disponibilidad de otras alternativas Durante la Presidencia de Carlos Menem, la Argentina celebr numerosos tratados bilaterales de proteccin de las inversiones.74 Esta fue una decisin poltica que no respondi a ningn pedido de los abogados argentinos. Por lo
CSJN, Compaa de Tranvas Anglo Argentina v. Nacin Argentina, 1965, Fallos, 262: 555. JNFed. CA N 8, Defensor del Pueblo de la Nacin v. Estado Nacional, Expediente N 23.232/00. 70 Decreto-ley 19.549 y sus modificaciones (Decreto-ley de Procedimiento Administrativo), art. 12. 71 CSJN, Cinplast, 1993, Fallos, 316: 212. 72 Nacin Argentina v. Pan American Oil Co., 4 JA 78 (1965) (Cmara Federal de Apelaciones de Buenos Aires, Sala Civil y Comercial.) 73 Ver notas 27, 28, 41, 42 y 43, supra. 74 Todos estos tratados han sido ratificados por ley. De este modo, el tratado con los Estados Unidos fue ratificado por ley 24.124, B.O. del 25-IX-92; con Italia, por ley 24.122, B.O. del 25-IX-92; con Espaa, por ley 24.118, B.O. del 15-IX-92; con Suecia, por ley 24.117, B.O. del 15-IX-92; con Francia, por ley 24.100, B.O. del 14-VI-92; con Suiza, por ley 24.099, B.O. del 13-VII-92; con Alemania, por ley 24.098, B.O. del 13-VII-92.
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general, estos tratados garantizan a los inversores extranjeros un trabajo justo y equitativo y los protegen contra la expropiacin y otras medidas equivalentes sin compensacin. Asimismo, conceden a los inversores extranjeros la opcin de iniciar una demanda contra el pas donde se encuentra radicada la inversin, ya sea ante los tribunales del mismo o ante un tribunal arbitral internacional como, por ejemplo, los establecidos bajo los auspicios del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI.) En relacin con este remedio, los tratados recaen en dos categoras principales. Muchos tratados con pases europeos requieren que el inversor extranjero litigue ante los tribunales del pas anfitrin con la opcin de recurrir al arbitraje en el extranjero si despus de 18 meses el asunto no ha sido resuelto por los mencionados tribunales a satisfaccin del inversor.75 Esta regla fue denominada por los abogados internacionalistas argentinos como la clusula Calvo dbil ya que conservaba parcialmente el requisito de la doctrina Calvo de que los asuntos concernientes a las inversiones extranjeras debieran siempre ser tratados ante los tribunales del pas anfitrin.76 El tratado celebrado con los Estados Unidos, en cambio, requiere que los inversores extranjeros decidan de manera irrevocable al inicio del proceso si demandarn ante los tribunales locales o si elegirn el arbitraje internacional.77 La Argentina no ha establecido ninguna regla especial con respecto a las acciones judiciales que alegan la violacin de un tratado bilateral de inversin y que se inician ante los tribunales locales para cumplir con el perodo de tiempo requerido por el tratado relevante. De este modo, no hay reglas especficas que dispensen el agotamiento de los remedios administrativos en casos relativos a la violacin de un tratado bilateral de inversin ni se ha establecido una accin especial sumaria para ellos. No existe un lmite en relacin con el monto de la tasa judicial u otras costas judiciales aplicables para los casos presentados bajo las disposiciones de un tratado, ni se ha establecido una excepcin a la regla de que la parte que abandona el proceso es tratada como la parte perdedora a los efectos de la adjudicacin de las costas legales para los casos en los que el demandante discontina la accin ante los tribunales argentinos luego de transcurrido el plazo establecido por el tratado relevante y a los efectos de continuar con el caso de all en adelante ante un tribunal arbitral internacional. En consecuencia, teniendo en cuenta las reglas explicadas en la Seccin 4, pareciera que aquellos pases que han adoptado la primera alternativa no
Por ejemplo, tratados con Alemania, Suiza, Espaa e Italia. YmaZ VIdELa, EsTEbaN M., Proteccin de Inversiones Extranjeras. Tratados Bilaterales. Su Efecto en las Contrataciones Administrativas, Buenos Aires, La Ley, 1999, p. 54. 77 Art. VII.
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evaluaron las reglas de procedimiento locales, ya que desistir la accin luego de transcurridos los 18 meses es un paso que tiene serias consecuencias para quien desiste a menos que se obtenga el consentimiento del pas anfitrin para tal desistimiento, un escenario que resulta improbable. Sin embargo, como muchos de los tratados incorporaron la clusulas de la nacin ms favorecida,78 los inversores que iniciaron demandas en el marco de los tratados con pases de Europa han podido en general con xito invocar el sistema del tratado con los Estados Unidos y, de este modo, evitar el requisito de iniciar la demanda ante los tribunales locales y esperar 18 meses para desistirla. Desde el punto de vista de los costos, el inicio de un arbitraje en el extranjero no se encuentra sujeto al sistema de tasa judicial que prevalece en los tribunales argentinos. Si bien se requieren anticipos para cubrir los costos del arbitraje, en demandas de cientos de millones de dlares estos anticipos resultan pequeos comparados con lo que representara una tasa porcentual del monto reclamado. Por otro lado, la mayor parte de las decisiones arbitrales no obligan a la parte perdedora a pagar los honorarios legales de los abogados de la parte ganadora y a menudo se dividen entre las partes, aunque de manera desigual en ocasiones, los costos comunes del arbitraje.79 De este modo, si bien el costo de los abogados internacionales puede ser alto, no existe riesgo de que una parte deba hacerse cargo de una factura por decenas de millones de dlares por gastos legales de la otra parte como ha ocurrido en algunos casos de litigio contra el Gobierno en Argentina. En cuanto al tiempo, las decisiones sobre el fondo han tomado en ocasiones aproximadamente cuatro a cinco aos en ser emitidas.80 Hasta el momento la Argentina parece haber decidido apelar todas las decisiones tal y como lo permite la legislacin aplicable,81 y esto puede llegar a agregar aproximadamente dos aos ms hasta el momento en que la decisin pueda ser ejecutada (asumiendo que la apelacin sea rechazada.) De todos modos, el tiempo total es aproximadamente la mitad, si no menos, de lo que tomara alcanzar una decisin final en Argentina. Si bien algunos representantes argentinos haban sugerido en un comienzo que buscaran una revisin de las decisiones ante
Ver, p. ej., art. 7(1) del tratado con Alemania. Ver, p. ej., la reciente decisin en el caso Siemens A.G. vs. The Argentine Republic, ICSID, 6-II-07. 80 Cuatro aos en el caso de CMS, cinco en el caso de Siemens (este caso estuvo fundado en la rescicin por el Gobierno de un contrato la cual ocurri antes de la promulgacin de la Ley de Emergencia.) 81 El Art. 52 de la Convencin sobre Solucin de Controversias de Inversin entre Estados y Nacionales de otros Estados permite introducir un recurso de nulidad.
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los tribunales locales, la posicin actual de las autoridades parece ser que se honrar la decisin final de los tribunales arbitrales. 3. Una evaluacin de la situacin A comienzos de 2002, algunos inversores en las empresas de servicios pblicos consideraron la posibilidad de demandar ante los tribunales argentinos. En nuestra experiencia, lo que los disuadi fueron los factores del costo y de la demora. Luego, cuando algunos de los inversores invocaron las clusulas de arbitraje de los tratados de manera exitosa, el camino pareci aclararse y todos lo siguieron. Para el ao 2004 alrededor de 30 casos haban sido iniciados contra la Argentina ante el CIADI y se cree que otros casos han sido iniciados bajo las reglas de UNCITRAL.82 Hasta el momento, los inversores extranjeros parecen haber tenido razn al elegir estos foros para solucionar sus controversias con el Estado argentino. Los demandantes han triunfado hasta el momento en todas las cuestiones jurisdiccionales as como en las pocas decisiones sobre el fondo que han sido anunciadas.83 Resulta interesante observar que, aunque el Gobierno Argentino ha criticado la generalizada eleccin de esta alternativa, todava no ha denunciado ninguno de los tratados bilaterales de inversin. Tal conducta no afectara por supuesto a las controversias ya existentes, pero pondra sobre aviso a futuros inversores extranjeros acerca de la proteccin que resultara de la denuncia del tratado. Si el Gobierno argentino honrara sin demoras los laudos que establecen indemnizaciones, se podra argumentar que, a la larga, mantener los tratados en vigor beneficiara a la Argentina porque reasegurara a los inversores extranjeros acerca de la existencia de una proteccin legal efectiva para sus inversiones en la Argentina y, de este modo, expandira las posibilidades del pas de atraer a tales inversores.
Ver KENTIN, EsTHER, Economic crisis and investment arbitration: the Argentine cases, Hague Academy Centre of Studies, 2004. Algunos de estos casos (Azurix y Siemens) se refieren a controversias que comenzaron antes de la promulgacin de la Ley de Emergencia. 83 Las decisiones sobre compensacin hasta ahora conocidas incluyen aquellas en favor de CMS (U$S 133.2 millones), Azurix (U$S 165.2 millones) y Siemens (U$S 208.4 millones.) En el reclamo de LG&E, el Tribunal decidi parcialmente en favor del demandante pero ha diferido el calculo de la indemnizacin para una etapa posterior.
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Se podra preguntar, sin embargo, si Argentina no se beneficiara ms si modernizara su sistema judicial, hacindolo ms barato y ms rpido para que los grandes casos sean juzgados localmente. Cuanto menos, esto permitira a los inversores locales (quienes irnicamente se encuentran actualmente en peor situacin que sus pares extranjeros) iniciar demandas localmente sin correr el riesgo de cargar con grandes costos judiciales y sin tener que esperar dcadas para obtener una sentencia definitiva. Ello tambin asegurara que el derecho sustantivo de Argentina siempre sera aplicado y que las sentencias seran publicadas y tendran valor como precedentes dentro del pas. Las demoras de diez o incluso veinte aos del sistema judicial argentino implican, en la prctica, que la sentencia definitiva llega en un momento en el que los polticos que tomaron las medidas que son finalmente invalidadas por los tribunales hace ya tiempo que han dejado sus cargos. Esto favorece tanto a los tribunales como a los polticos. A los primeros porque pueden decidir de manera independiente de cualquier presin poltica, ya que los temas que pueden haber sido duramente discutidos cuando se tomaron las decisiones han sido ya olvidados, como tambin lo han sido quienes las tomaron. A los segundos, porque el costo de compensar cualquier dao que haya sido causado por sus decisiones recae sobre una administracin diferente y no conduce a ningn tipo de crtica sobre sus acciones pasadas. Desde el punto de vista del Estado, sin embargo, estas demoras son en el largo plazo perjudiciales, ya que permiten a los polticos tomar lo que constituyen, de hecho, medidas ilegales sin sufrir las consecuencias de sus violaciones legales o contractuales. El Estado, o mejor dicho sus contribuyentes, deben cargar con los costos de las indemnizaciones que son finalmente concedidas por los tribunales. El sistema favorece la toma de decisiones demaggicas como el rescindir contratos que son supuestamente no favorables para el Estado (que en todos los casos fueron celebrados por administraciones anteriores) invocando fundamentos legales que son a menudo dbiles.84 Estas decisiones pueden de este modo ser mostradas inicialmente como una defensa del inters nacional sin costo para los contribuyentes, pero al final resultan en que el pas tenga que pagar importantes sumas en concepto de indemnizacin a las partes de los contratos que se rescindieron. Un perodo de tiempo ms breve entre el nacimiento de la controversia y su resultado definitivo, ya sea como resultado de un proceso de arbitraje o de un procedimiento y un sistema judicial modernizados, actuara como un elemento
Algunos ejemplos anteriores de esta prctica argentina pueden encontrarse en MaIRaL, HcTOR A., Foreign Investments and Municipal Laws: The Argentine Experience, Connecticut Journal of International Law, 1989-4: 3.
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disuasorio de este tipo de prcticas, ya que la decisin final sera conocida en un momento en el cual el funcionario que la tom todava se encuentra en funciones o al poco tiempo de haber cesado en ellas. Acortar el tiempo necesario para solucionar estas controversias traera por lo tanto beneficios a largo plazo para el Estado y sus contribuyentes. 4. Conclusin El Derecho sustantivo de Argentina provee de proteccin suficiente para los inversores extranjeros. Sin embargo, su sistema judicial y el procedimiento que lo regla, en conjunto con las normas del derecho administrativo argentino, implican, en la prctica, una denegacin de justicia. Tener que pagar de forma adelantada el 3% del monto total del reclamo, arriesgar decenas de millones de dlares en honorarios legales y tener que aguardar veinte aos desde que el contrato fuera rescindido para obtener una decisin judicial definitiva, no constituyen un remedio legal aceptable en el mundo actual. Durante los aos noventa, la Argentina intent en los hechos recurrir al dlar estadounidense como un sustituto para su moneda nacional. Al celebrar tratados bilaterales de inversin, la Argentina hizo al derecho internacional y al arbitraje extranjero directamente aplicables a sus controversias con inversores extranjeros. La primera experiencia termin en un desastre. La segunda, es resistida por el Gobierno y acarrea ciertas desventajas institucionales. Solamente cuando la moneda argentina, el derecho argentino y los tribunales argentinos operen en un nivel similar al de naciones ms avanzadas, podr el pas ofrecer a los inversores privados nacionales y extranjeros un ambiente verdaderamente amigable para que canalicen sus fondos hacia los proyectos a largo plazo que la Argentina necesita.
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LOS TRATADOS BILATERALES DE INVERSIN (TBIs) Y EL CONVENIO CIADI LA EVAPORACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO DOMSTICO?
Por JORGE A. BaRRaGUIRRE (H)1
En este breve artculo quiero defender dos ideas normativas: La primera es que el arbitraje de inversin no debera ser considerado hoy como parte del derecho administrativo global; la segunda es que los tribunales arbitrales de inversin deben ser deferentes con el derecho pblico domstico, bajo ciertas condiciones, adoptando para ello una especial regla de reconocimiento2 del sistema normativo en lugar de considerar al derecho pblico domstico como categora sospechosa tanto para afirmar su jurisdiccin como para resolver el mrito del reclamo. Mi presentacin es muy esquemtica y requiere mayor elaboracin propia y discusin pblica. En la primera seccin echo un vistazo muy rpido a cules han sido los valores e instituciones que el derecho pblico ha servido y como hemos desestatalizado la representacin del inters general; en la segunda seccin sostengo que a pesar de esta desconfianza en el Gobierno y en la Administracin como legtimos representantes del inters general, el derecho administrativo sigue reconocindole a la Administracin ciertas capacidades y competencias especiales que son extraas al derecho privado, en especial, poder tomar decisiones sin el consentimiento del eventual afectado; en la tercera seccin, muestro cmo algunos tribunales ven al derecho administrativo municipal como categora sospechosa para afirmar su jurisdiccin o resolver los mritos de las disputas de inversin. En otros trminos, los actos no consensuales de las agencias gubernamentales no tienen por qu identificarse con actos soberaUniversidad Nacional del Litoral; Universidad de San Andrs; LL.M. University of Connecticut School of Law. 2 HaRT, HERbERT L. A., The Concept of Law, Oxford, Oxford University Press, 1961.
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La evaporacin del Derecho Administrativo domstico?
nos los cuales no necesitan estar motivados ni estn sujetos a ningn tipo de control. Esto me lleva a discutir, en la cuarta seccin, la idea de VaN HaRTEN y LOUGHlIN, que consideran que el arbitraje de inversin debera ser considerado normativamente hablando como una poderosa especie de derecho administrativo global. En la ltima seccin presento en forma resumida mi punto de vista alternativo. 1. Liberalismo y derecho: Los valores fundamentales originales y la desestatizacin del inters pblico El liberalismo moral, hasta hace poco tiempo, era un liberalismo valioso pero rengo. Su universo moral estaba poblado por los hijos y las hijas de dos grandes luminarias: La neutralidad estatal y el consentimiento. Por lo tanto, la autoridad3 y las transferencias de riqueza entre las personas slo estaban justificadas si la primera se abstena de entrometerse en los planes de vida individuales que no daen a terceros y si las segundas eran, bsicamente, consensuales. El mando y el bienestar fueron concebidos bajo la poderosa influencia del contrato. En el fondo, todos eran nozickeanos.4 Es posible que este retrato pueda parecerle una caricatura. En todo caso, tenga en cuenta que mi propsito es benevolente. No pretendo denigrar de ningn modo estas aspiraciones bsicas de la Modernidad occidental que forman parte hoy del corazn de la teora poltica y la filosofa moral del liberalismo conservador. En todo caso slo intento poner de relieve la aparicin de otros valores en el universo moral liberal que pueden entrar en conflicto con aqullos y que, de hecho, entraron. En la dcada de los 70 corrientes acadmicas autoconsideradas liberales comenzaron a tomar en serio la igualdad y, despus de los desafos republicano y comunitarista, valores como la participacin cvica, el dilogo, la solidaridad y el buen gobierno.5 Estas nuevas preocupaciones no haban tenido su expresin en el derecho administrativo, por ejemplo, de los Estados Unidos de Amrica y Argentina. El gobierno de las agencias era el mejor ejemplo del liberalismo conservador en la versin de SCHUMPETER: La Administracin garantizaba decisiones neutrales pues sus decisiones estaran basadas slo en la competencia tcnica de su burocracia. Adems, el gobierno de las agencias tcnicas haba desmontado los
3 Sobre el concepto de autoridad que empleo, ver ARENDT, HaNNa, Between Past and Future, New York, Penguin Books, 1978, cap. 3, What is authority? 4 NOZICK, RObERT, Anarchy, State and Utopia, Cambridge, Harvard University Press, 1974. 5 RaWls, JOHN, A Theory of Justice, Cambridge, Harvard University Press, 2000, Revised Ed.; GalsTON, WIllIaM, Liberal purposes, Cambridge, Cambridge University Press, 1993; RaZ, JOsEPH, Ethic in the Public Domain, Oxford, The Clarendon Press, 1994.
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dos principios legitimadores clsicos de la accin administrativa, el principio de la supremaca parlamentaria y el principio de la reserva de ley. La Administracin schumpeteriana se atrincher bien contra la invasin de cualquier visin normativa que intente ponerle sabor y color a sus poderes regulatorios. Sin embargo, unos pocos aos despus de su consagracin legislativa con la sancin en los Estados Unidos de Amrica de la Administrative Procedures Act, el modelo conservador de los aos treinta comenz a hacer agua. La pretendida neutralidad regulatoria fue cuestionada surgiendo un movimiento social y acadmico que mostraba como las agencias eran sistemticamente capturadas por los intereses regulados. La aparicin del litigio ciudadano por la ampliacin del jus standi en los casos ambientales, y la sancin de un paquete de medidas de buen gobierno (como la ley de libertad de informacin, la Sunshine Act, y hasta la ley de reglamentos negociados) fueron sntomas de otras preocupaciones normativas ajenas a la versin ms conservadora del liberalismo clsico, mucho ms afines a valores como la participacin cvica, la solidaridad y la transparencia. De este proceso, lo que me interesa destacar, es que se trat en buena medida de un proceso de construccin de la autoridad social y poltica por fuera del Estado. Los estatutos y remedios judiciales de la era del buen gobierno6 desconsideraron al Estado como el nico garante del equilibrio pblico-privado y, por eso, tampoco es el custodio adecuado para la proteccin y la promocin del inters pblico. Hoy algunos acadmicos como Cass SUNsTEIN7 o JIM ROssI ponen en dudas la capacidad de este enorme laboratorio social y administrativo para garantizar buen gobierno, participacin y transparencia. Pero no es mi preocupacin en este artculo discutir quin se aproxima ms a la verdad sobre este punto. S en cambio quiero poner de relieve algo que mueve a los dos: La necesidad de obtener buenos resultados o decisiones entre quienes deliberen. 2. Los cimientos del derecho administrativo: Autoridad y buen gobierno Tanto el modelo de la agencia neutral como el modelo de la agencia participativa bajo sus dos versiones sugieren la existencia de una autoridad capaz de tomar decisiones imparciales y que lleve adelante una accin administrativa. El peso
Esta poca coincide con lo que MaCPHERsON denomina el modelo de democracia como participacin. MaCPHERsON, CRaWFORD B., The Life and Time of Liberal Democracy, Oxford and New York, Oxford University Press, 1977. 7 SUNsTEIN, Cass, Designing Democracy. What Constitutions Do, Oxford and New York, Oxford University Press, 2001.
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de la autoridad administrativa era tal vez mayor bajo el ideal tecnocrtico: Las decisiones de la Administracin no slo no necesitaban el acuerdo de nadie sino que ni siquiera era requerida la participacin de nadie, excepto los profesionales con conocimiento tcnico. El ideal participativo exige que para ilustrar mejor la capacidad de decisin de la agencia, sta convoque a la mayor cantidad posible de intereses. Sin embargo, la constitucionalizacin del derecho administrativo no exige que la agencia se comprometa con el diseo de un sistema de agregacin de preferencias como es el voto.8 La decisin administrativa ilustrada no depende del acuerdo de voluntad entre la Administracin y cada uno de los posibles afectados. De otro modo los intereses regulados tendran poder de veto sobre la accin administrativa. Todas estas justificaciones del derecho administrativo rechazan la idea de contractualizarlo.9 En Argentina, el intento de contractualizar el derecho administrativo tuvo buena expresin en la Ley de Gas y sus regulaciones. Una de sus manifestaciones arquetpicas fue que la modificacin de las licencias deba llevarse de comn acuerdo. Como sus autores sostenan que el contrato administrativo es un injerto francs en una tradicin constitucional anglosajona se concluy en que la categora contrato administrativo no exista.10 Y si exista, se milit por su abolicin. Los fantasmas de la era Lochner bombardearon Buenos Aires.11 Rechazar el modelo de la auto-regulacin o el modelo contractual parece requerir hoy un esfuerzo adicional por las asimetras retricas existentes. Como no intento construir una teora unificada que justifique las instituciones fundamentales del derecho administrativo, me voy a limitar a sealar algunos hechos normativos relevantes que las doctrinas de mercado deberan tomar en consideracin. Solo estoy en condiciones de sugerir que estos hechos normativos
Tomo lo que denomino proceso de constitucionalizacin del derecho administrativo como sinnimo del movimiento de participacin y transparencia. El derecho constitucional de la Ilustracin como forma jurdica de la democracia fue pensado bajo la metfora del pacto. Por lo tanto, el derecho pblico constitucional est bajo el influjo del contrato y de la idea de que las decisiones estn justificadas cuando cuentan con el apoyo (o acuerdo) de hecho mayoritario bajo ciertas condiciones como el respeto de una lista muy limitada de derechos fundamentales. Ver NINO, CaRlOs S., tica y Derechos Humanos, Barcelona, Ariel, 1989. Sin embargo, si bien ello no est explcitamente dicho, creo que para NINO el valor fundamental que los sistemas polticos deban proteger (incluso porque es el supuesto pragmtico sobre el que se edifican) era la autonoma de las personas. 9 El proceso de contractualizacin del derecho administrativo es ms radical que el proceso de constitucionalizacin. Al contrario de ste, exige que las decisiones administrativas tengan el acuerdo del regulado o del co-contratante. 10 sta tal vez sea una caricatura del notable argumento, pero sirve tal vez, como toda caricatura, para resaltar sus rasgos ms notorios. 11 Los conservadores argentinos tienen ahora ms tela para cortar desde que en Francia comenzaron a aejar otro vino, el de la autorregulacin social. Ver DARGENIO, INs, Un enfoque errneo en la concepcin del derecho administrativo, REDA, 47/50: 309-335.
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no deberan ser abolidos porque son centrales a este campo de la regulacin social ya que protegen el ncleo ntimo de la autoridad pblica. (a) La doctrina del efecto interino de las rdenes administrativas impugnadas. En el derecho ingls la Cmara de los Lores ha sostenido la presuncin de validez de una orden administrativa impugnada durante el tiempo que debe transcurrir entre su impugnacin y la resolucin del juicio por parte de las cortes judiciales competentes. No ha sido obstculo para otorgar presuncin de validez el hecho de que la obediencia temporaria de la orden disputada pueda causar un dao financiero de singular caracterstica.12 Es cierto que la Cmara de los Lores se ha rehusado a sostener que haya regla que preste validez a actos invlidos,13 pero lo que quiero retener es que la agencia administrativa no requiere, para actuar, del consentimiento del administrado como s lo exigira si penssemos el derecho administrativo como una forma ms del derecho privado.14 En estos casos, adems, la carga de la prueba no est sobre la entidad gubernamental sino sobre el particular que resiste su cumplimiento. (b)(i) La doctrina de los cambios contractuales. En el derecho federal de los Estados Unidos es doctrina bien establecida la relativa a los poderes de la Administracin para modificar contratos sin que los contratistas puedan resistirse a esos cambios y bajo el concepto de ajuste equitativo (equitable adjustment) como forma de limitar la compensacin que eventual el contratista podr reclamar.15 Ms an, la Federal Acquisition Regulation (FAR) establece que el contratista deber seguir las instrucciones de la Oficina Contratante an pendiente la resolucin final de cualquier pedido de remedio, reclamo, queja o accin.16 El propsito que tiene ello es evitar que los contratistas obtengan un contrato ofertando oportunistamente el precio ms bajo y luego, mediante cambios necesarios, el precio del contrato suba exageradamente: The government cannot put itself in a situation where the only way to obtain changes is to pay whatever the contractor demands. So the government must insist on changes,
HoffmannLa Roche & Co. V. Secretary of State for Trade and Industry [1975] AC 295. Boddington v. British Transport Police [1999] 2 AC 143-147 (Lord Steyn.) 14 Sobre el punto ver WaDE, WIllIaM / FORsYTH, CHRIsTOPHER, Administrative Law, Oxford, Oxford University Press, 2004, 9 ed., pp. 296-302; CRaIG, PaUl P., Administrative Law, London, Sweet and Maxwell, 1999, pp. 655-681. La regla sobre presuncin de validez es procesal y no substantive (CRaIG, op. cit., p. 675). Adicionalmente, el modelo de participacin, transparencia y buen gobierno puede ser concebido como un modelo que extiende la fuerza justificatoria del debido proceso, exigiendo que las decisiones administrativa se tomen previa consulta a los eventuales afectados. Se tratara de una extensin de lo que en el derecho ingls se conoce como justicia natural (CRaIG, op. cit., pp. 401 y ss.) 15 In re Boston Shipyard Corp., Debtor Appeal of Boston Shipyard Co, 886 F.2d 451. 16 FAR 52.233-1
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but without letting contractors resist.17 Es cierto tambin que el Gobierno tiene lmites (dado por lo que se denomina cardinal changes),18 pero esto demostrara una vez que no necesita el consentimiento de la otra parte para modificar el contrato como si lo necesitara bajo el derecho privado. Adicionalmente, es doctrina tambin bien establecida que los contratistas pblicos no tienen derecho a percibir ganancias anticipadas por trabajos no realizados.19 Es claro que bajo el derecho privado esta regla no funciona; lo cual estara demostrando que el consentimiento del afectado, en ltima instancia, no gobierna la interaccin con la Administracin. (b)(ii) Si bien no es estrictamente igual al tema mencionado, bajo el derecho ingls, una autoridad pblica puede terminar un contrato cuando la obligacin asumida contractualmente puede colisionar con sus poderes estatutarios o con los poderes de otra entidad gubernamental. En esos casos, las cortes judiciales son llamadas a decidir si la interferencia contractual sobre un poder estatutario o discrecional es vlida. Si los tribunales declaran que la interferencia debe considerarse inefectiva, stos deben decidir la prxima cuestin, esto es, si los individuos privados deberan poder reclamar algn tipo de compensacin. Es importante tomar nota de dos consideraciones: (i) Que si el contrato es incompatible con poderes estatutarios, las cortes han autorizada a las entidades de gobierno a poner fin al contrato; (ii) que la compensacin debida al individuo privado afectado nunca es plena. Esto demostrara, de nuevo, que la Administracin puede ejercer su autoridad y transferir riqueza sin el consentimiento del particular.20 (c) Los poderes de polica para imponer multas, realizar inspecciones y ejecutar un reglamento. Como ha reconocido BERNaRD SCHWaRTZ, the power
TIEFER, CHaRlEs / SHOOK, WIllIaM A., Government Contract Law, Durhnam, Carolina Academia Press, 2004, p. 323. (El gobierno no puede ponerse en una situacin donde el nico medio de obtener cambios sea pagar lo que demanda el contratista. As, el gobierno debe insistir en los cambios, sin dejar que los contratistas resistan.) 18 Allied Materials, 569 F.2d, 563-564 19 United States v. Callahan Walter Constr. Co., 317 U.S. 56 (1942); United States v. Rice, 317 U.S. 61 (1942) y General Builders Supply Co., Inc., on Behalf of Itself and for the Benefit of Hupp, Inc. v. The United States, 409 F.2d 246 (1969.) 20 P. P. CRaIG sostiene que la solucin del derecho privado del common law es insatifactoria. Segn este autor el particular damnificado no puede reclamar un ttulo a ser compensado ni bajo la teora de los daos por violacin de un contrato (porque se trata de una actividad lcita de la Administracin) ni tampoco bajo la teora de la frustracin. CRaIG sostiene que los particulares problemas creados por los contratos de la autoridad pblica deben ser resueltos segn algunas de las tres modalidades que desarroll el derecho francs: Imprevisin, hecho del prncipe y supervisin. A contrario de lo que alguna doctrina argentina ha escrito, CRaIG sostiene que The flexibility provided by the French remedies is to be envied (La flexibilidad provista por los remedios franceses debe ser envidiada.) Ver en CRaIG, op. cit., pp. 526-534 y 533.
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of inspection is so vital in meeting the health, housing, safety, and other needs of the modern community that the Camara authorization of areawide warrants without probable cause in the traditional sense is justified.21 Este poder de inspeccionar es an ms fuerte en las industrias reguladas, cuyo propietario tiene una expectativa de privacidad reducida.22 La Corte norteamericana ha ido ensanchando los poderes de los agentes federales y estatales reconociendo que en lugares abiertos al pblico los oficiales encargados de hacer cumplir la ley pueden entrar sin orden judicial,23 que los espacios abiertos de facilidades industriales son equivalentes a cualquier espacio abierto y que los agentes de la EPA pueden tomar fotografas de instalaciones industriales desde espacio areo legalmente navegable,24 y que el Congreso y las legislaturas pueden utilizar lenguaje amplio para autorizar inspecciones. Esto significa que, an hoy y con todas sus limitaciones, la Administracin goza de una autoridad propia o delegada en trminos muy amplios por las asambleas populares para contribuir a la buena gobernanza de nuestras comunidades polticas. Esta autoridad propia o delegada en trminos amplios consiste en poder actuar sin esperar el acuerdo del afectado, an cuando el afectado tenga (y deba tener) los derechos de participacin y transparencia ms radicales para intervenir antes y, durante el proceso de toma de decisin administrativa y luego desafiar la accin. Este parece ser el corazn del derecho administrativo25 y de ningn modo son poderes soberanos. Todo lo contrario, ese legado est condicionado por un conjunto complejo de garantas que lo ponen, precisamente, bajo el derecho y no bajo la soberana. El problema de los regmenes autoritarios es tratar de agrandar ese corazn. Un agrandamiento matara nuestras democracias y hara que vivamos a la sombra de una monarqua. El problema al que me refiero es el opuesto: El intento sistemtico de algunos tribunales arbitrales de achicar el corazn. Este enfoque tambin matara nuestros equilibrios polticos democrticos y autnomos: Nos hara vivir a la sombra de los mercados.26
21 SCHWaRTZ, BERNaRD, Administrative Law, Boston, Toronto and London, Little, Brown and Company, 1991, p. 117. (El poder de inspeccin es tan vital para satisfacer la salud, la vivienda, la seguridad y otras necesidades de las comunidades modernas que la autorizacin Camara de rdenes de inspeccin sobre un rea sin causa probable en el sentido tradicional est justificada.) 22 New York v. Burger, 482 U.S. 691, 702 (1987.) 23 McWalkers v. United States, 6 F.2d 224 (9th Circuit, 1925.) 24 Dow Chemical Co. v. United States, 476 U.S. 227 (1986.) 25 Incluso bajo lo que hoy puede denominarse el modelo deliberativo. He defendido este modelo y su posible rearticulacin en BaRRaGUIRRE (H), JORGE A., Legitimacy and Participation Rights in American Administrative Law: Theoretical Reflection, (LL.M. Thesis, on file, University of Connecticut School of Law, 2002.) 26 El ideal de vivir a la sombra de los mercados no coincide, a mi criterio, con el ideal de vivir en sociedades autorreguladas e igualitarias.
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3. El derecho aplicable a las disputas de inversin segn algunos tribunales arbitrales: El derecho administrativo bajo sospecha Los tribunales arbitrales de inversin descansan en dos supuestos que llevan a poner al derecho administrativo bajo sospecha: El primer supuesto es que slo tienen jurisdiccin para analizar disputas relacionadas con el ejercicio de la autoridad pblica del Estado. El segundo es la aplicacin creciente a estas disputas de derecho internacional. Algunos recientes tribunales arbitrales encuentran que un acto de conformidad con el derecho domstico puede generar, primero, jurisdiccin internacional y, segundo, responsabilidad internacional del Estado.27 Esto poda no ser un problema para el mundo pre-global gobernado por un derecho internacional de extranjera que protega al extranjero frente a casos de expropiacin (por ejemplo, contra las nacionalizaciones no compensadas) y a actos arbitrarios (por ejemplo, casos de denegacin de justicia o violacin del denominado estndar de trato mnimo internacional.) Sin embargo, en esta era de los tratados internacional de proteccin y promocin de inversiones s, porque conducira a la lenta desaparicin del derecho administrativo domstico. El problema est ligado a la difcil separabilidad de la esfera contractual y la esfera del derecho internacional en razn del alto grado de desarrollo de los contratos administrativos modernos, la jurisdiccin contractual exclusiva domstica que casi siempre se pacta en ellos, el lenguaje del art. 42(1) del Convenio CIADI y normas similares contenidas en los propios TBIs y el surgimiento de estndares de proteccin en principio vagos y ambiguos (como el que obliga a otorgar trato justo y equitativo.) Esto ha cuestionado las bases del reciente derecho internacional de inversiones pues abre un signo de pregunta respecto el derecho aplicable. No basta con repetir el sonsonete de que un ilcito internacional tiene autonoma respecto la calificacin del acto por el derecho domstico. Si esto es aplicable a la generalidad de los tribunales internacionales, no es aplicable a los tribunales de inversin bajo el rgimen del Convenio CIADI y de algunos TBIs pues tanto aqul como estos obligan a los tribunales arbitrales a aplicar, precisamente, derecho domstico. Algunos tribunales arbitrales puestos en la encrucijada han elegido aplicar derecho internacional ignorando por completo la legislacin domstica sobre la cual los contratos administrativos descansan.
27 Por ejemplo, es notorio en Azurix v. La Repblica Argentina ( 68) cmo el tribunal distingue entre actos de autoridad pblica y actos como parte en un contrato, implicando que cuando haya un acto de autoridad pblica podra encontrarse ante un ilcito internacional, desconsiderando que en los contratos pblicos los gobiernos no actan como las partes en un contrato privado (o comercial, como suelen llamarlo.) Ver una ilustracin de lo dicho en el 150. El tribunal de Vivendi v. La Repblica Argentina (relitigacin) ( 7.3.10 y 7.5.22.) realiz el mismo anlisis.
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Esta alternativa no toma el derecho domstico en serio, ni honra el lenguaje del propio Convenio CIADI o los TBIs. Como dije, algunos tratados contienen normas que obligan a aplicar derecho administrativo28 o bien contienen normas que no permiten que el propio Tratado sea interpretado de forma tal de modificar la legislacin interna.29 Por otro lado, la legislacin pre-existente a la inversin constituye buena parte de las expectativas legtimas normativas de un inversor. Un inversor sabe y conoce que el Estado va a aplicar sus propias normas de manera transparente y consistente.30 Sin embargo, a pesar de ello, un buen nmero de tribunales arbitrales resiste la interpretacin adecuada del art. 42(1) segunda parte del Convenio CIADI.31 En definitiva, como la ley que regula la readaptacin de los contratos, la modificacin del precio, la teora de la imprevisin aplicada a las devaluaciones, la doctrina de la tarifa justa y razonable, la legislacin de emergencia, o las causales de terminacin de los contratos, no son tenidas en cuenta por los tribunales arbitrales, cualquier accin administrativa con efectos perjudiciales pueden ser considerada una violacin al derecho internacional.32
28 TBI entre Argentina y Unin Belgo-Luxemburguesa, art. 1.2. 2 prrafo y 12.7. Ver tambin el TBI entre Argentina y Reino Unido, art. 8.4. y TBI entre Argentina y Alemania, art. 10.5. 29 TBI entre Argentina y Estados Unidos de Norteamrica, Artculo XII. 30 Tecmed v. Mxico, 154. Incluso autores que han declarado en calidad de expertos por inversores demandantes ya han aceptado este punto que defienden los Estados demandados como el caso del Prof. RUDOlF DOlZER. Ver DOlZER, RUDOlF, Fair and Equitable Treatment: A Key Standard in Investment Treaties, International Lawyer, 39, Spring, 2005. 31 El laudo del Tribunal en CMS v. Argentina es arquetpico en este punto: El Tribunal se rehus a aplicar la legislacin contractual limitndose a determinar, exclusivamente sobre la base de la Licencia, cules haban sido las promesas garantizadas al inversor. Los tribunales son reacios, por otro lado, a considerar aplicables a la disputa las reglas sobre terminacin de los contratos. Los derechos que provienen de un contrato no son independientes de las obligaciones recprocamente prometidas. La visin que insulariza los derechos de los contratos de las obligaciones concibe a los contratos como oportunidades para el beneficio unilateral y los asla de la ley imperativa que los regula, impidiendo, por ejemplo, que los mecanismos generales de readaptacin de su funcin econmica y social puedan aplicarse. Es cierto, se podr decir, que en varios prrafos el Tribunal considera algunas cuestiones relacionadas con el derecho domstico. Sin embargo, a la luz del 83 de la Decisin de Anulacin del Comit Ad Hoc, queda claro que el Tribunal no las haba aplicado como fundamento de su Laudo. 32 El tribunal de CMS encontr que el primer acto de la Repblica Argentina inconsistente con el Tratado fue una decisin cautelar de una jueza que consider que las tarifas no deban aumentarse provisionalmente porque el procedimiento de audiencia pblica (notice and comment) no haba sido respetado. Ver, por ejemplo, 273, 281, y 419. Este es un ejemplo concreto, y bastante preocupante por cierto, de la evaporacin del derecho administrativo municipal. Ms an, si se tiene en cuenta que el Tribunal no afirm que hubo denegacin de justicia bajo el derecho internacional.
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4. Por qu los laudos de los tribunales internacionales de inversin no deberan forman parte del derecho administrativo global 4.1. La funcin de los tribunales segn VAN HARTEN y LOUGhlIN Recientemente, GUs VaN HaRTEN y MaRTIN LOUGHlIN han sostenido que la creciente ola de arbitraje internacional bajo TBIs debera ser vista como a powerful species of global administrative law.33 Esta afirmacin parece colisionar con la visin de los tribunales internacionales que no slo resisten la aplicacin del derecho domstico sino que afirman su jurisdiccin poniendo como categora sospechosa supuestos actos soberanos que no son ms que manifestaciones de potestades pblicas que no requieren consentimiento del particular afectado. VaN HaRTEN y LOUGHlIN caminan por la vereda de enfrente. En lugar de propiciar la aplicacin irrestricta de derecho internacional al arbitraje de inversin, conciben a ste como una manifestacin del nuevo espacio administrativo global. Resumidamente sus razones para entender el arbitraje internacional de inversin de este modo son cuatro: (a) Los reclamos de los inversores no estn sujetos a las reglas del derecho internacional consuetudinario de modo que pueden demandar al Estado receptor directamente (que ellos llaman the principle of individualization); (b) tales reclamos son centralmente reclamos por daos otorgados como remedio arquetpico de derecho pblico (que ellos llaman the damages principle); (c) la ejecucin de los laudos arbitrales es directa (que ellos llaman the principle of direct enforceability); (d) los tratados de inversin facilitan la compra del foro ms adecuado para la proteccin de sus intereses a travs del establecimiento selectivo de la compaa madre (que ellos llaman the forum-shopping principle.)34 Sin embargo, si tuviera que dar una respuesta a la pregunta si el arbitraje de inversin es parte del derecho administrativo global dira que la razn ms poderosa para concebirlo de ese modo es la presin disciplinaria (o el impacto) que tiene sobre los programas administrativos domsticos.35 Pero esta pareciera ser una conclusin de facto antes que una razn normativa. Este es un punto que merece nuestra atencin pero que no llega al extremo de sostener, con la respetabilidad que ello conferira, la conclusin de que el arbitraje de inversin es ya derecho administrativo global.
33 VaN HaRTEN, GUs / LOUGHlIN, MaRTIN, Investment Treaty Arbitration, European Journal of Internacional Law, 17: 159-160 (Una ponderosa especie de derecho administrativo global.) 34 Id. 35 Id.
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VaN HaRTEN y LOUGHlIN agregan que el arbitraje de inversin presenta dos notas especiales: La primera es que se diferencia del arbitraje comercial porque las disputas deben surgir del ejercicio de la autoridad pblica y no de actos privados; la segunda es que el vnculo con los sistemas domsticos legales est mucho ms integrado que en otras formas de adjudicacin internacional. Estas notas son ciertas, pero la primera como argument en la seccin anterior es lo que lleva a los tribunales internacionales a poner bajo sospecha la segunda. A continuacin ofrezco un resumen de cmo la prctica arbitral rechaza explcitamente esta conclusin de VaN HaRTEN y LOUGHlIN. Luego ofrezco el esqueleto de un buen argumento normativo. 4.2. Los tribunales arbitrales no son cortes administrativas de revisin Con estas palabras y pronunciadas con nfasis un tribunal arbitral de inversin prestigioso rechaz la demanda del inversor en Generation Ukraine v. Ukraine.36 Este tribunal, y no fue el nico, declin ser considerado como una corte de revisin administrativa. Su preocupacin era ser considerado como un tribunal internacional que aplica derecho internacional a las cuestiones de responsabilidad. Obviamente que no es el nico tribunal en haber sostenido este principio. Antes, el Comit de Anulacin de Vivendi S.A. v. La Repblica Argentina, haba sostenido que las disputas contractuales (o regulatorias) no estaban dentro del alcance de la jurisdiccin de los tribunales arbitrales internacionales de inversin. Contrariamente, los reclamos basados en un TBI, s estaban bajo la competencia de ese tipo de tribunal. El Comit de Anulacin fue an ms lejos y sostuvo que la disputa bajo el tratado es la que estaba regulada por el derecho internacional, mientras que la disputa bajo el contrato estaba regulada por el derecho administrativo de Tucumn. Me es difcil conciliar esta concepcin dominante en la arena internacional con la idea de un derecho administrativo global del que formara parte el derecho internacional de las inversiones.37 Ms an. La Corte Internacional de Justicia en el caso ELSI ha sido enftica en el sentido de separar el mbito de validez del derecho internacional respecto el del derecho domstico. En ELSI qued escrito que una falta al derecho domstico no presupone una violacin del derecho internacional y viceversa. El art. 3 de la Comisin de Derecho Internacional sobre Responsabilidad de los Estados por Actos Ilcitos ha seguido el mismo criterio. Creo que, sin repetir este
Generation Ukraine v. Ukraine, 20.29-20.33. Otros tribunales arbitrales CIADI han sostenido lo mismo como SGS v. Philippines, SGS v. Pakistan, como as tambin bajo el TLCAN (Waste Management v. Mexico, GAMI v. Mexico) como innumerables decisiones jurisdiccionales tomadas en los arbitrajes contra la Repblica Argentina.
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sonsonete, abundan las buenas razones para distinguir entre la responsabilidad administrativa local y la responsabilidad internacional. 4.3. Los tribunales arbitrales no deben ser concebidos como una especie de cortes de revisin administrativa Con independencia de ello, la idea de VaN HaRTEN y LOUGHlIN, es tambin rechazable bajo una visin normativa del derecho administrativo global. Haba dicho que si su proposicin de que el arbitraje de inversin es una poderosa especie de derecho administrativo global fuese una proposicin de facto, ella podra ser hasta cierto punto cierta.38 Pero un enunciado descriptivo est lejos de ser lo mismo que un enunciado normativo. Un enunciado normativo parece ocultarse en la siguiente frase: Rather than being viewed as an offshoot of commercial arbitration, investment arbitration should be treated as a unique, internationallyorganized strand of the administrative law systems of status. Y otro, en sta: Viewed as a species of global administrative law, the investment arbitration tribunal must be treated as a semi-autonomous international adjudicative body that reviews and controls state conduct in the public sphere. Pero para justificar estos enunciados normativos hace falta algo ms que los cuatro principios que citan. Una corte administrativa es semi-autnoma. Est expuesta a revisin judicial plena. Esta es una caracterstica central de
Este parece ser el entendimiento de los profesores KRIsCH y KINGsbURY quienes al comentar el artculo de VaN HaRTEN y LOUGHlIN lo ven ms como un ensayo metodolgico que normativo. Ellos piensan que el enfoque de derecho administrativo propuesto por VaN HaRTEN y LOUGHlIN es til para iluminar problemas que, de otro modo, no podramos conceptualizar. Ver en KRIsCH, NICO / KINGsbURY, BENEDICT, Introduction: Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order, European Journal of International Law, 17:2006, p. 1. Sin embargo, me parece que existe una concepcin normativa que he tratado expresamente de identificar, incluso en el mismo ttulo y el abstract del trabajo. En la p. 123 se dice tambin, concluyendo: Our argument will be that it is, above all, the synergistic quality of the arrangement the possession of an autonomous, internationally organized mechanism which intersects in critical ways with domestic systems that characterizes this regime as the only comprehensive form of global administrative law. (Nuestro argumento ser que es, por encima de todo, la calidad sinergtica del arreglo la posesin de un mecanismo autnomo internacionalmente organizado el cual intersecta en modo crtico los sistemas domsticos la que caracteriza este rgimen como la nica forma de derecho administrativo global.) Ver tambin p. 149, ltimo prrafo, en donde sostienen enfticamente que es el nico caso de derecho administrativo global.
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todos los ordenamientos administrativos basados en el principio del Estado de Derecho, el Reschstaat o bajo el Rule of Law. Bajo el Convenio CIADI, no hay apelacin plena. Segundo, una corte administrativa se constituye en un espacio administrativo pre-existente y cuenta con miembros que as lo reconocen. Hace falta un demos. No hay comunidad poltica a la cual imputarle un tratado como el Convenio CIAIDI o las redes de TBIs. Tercero, una corte administrativa aplica principios regulatorios comunes. Por ejemplo, transparencia, participacin, decisin razonada y legalidad.39 O bien reconoce ciertas fuentes y tradiciones comunes,40 ausentes por completo en el eventual espacio administrativo global de los tratados de inversin. Hace falta un ethos del que carece el Convenio CIADI y las redes de TBIs. Cuarto, la jurisdiccin primaria de las cortes administrativas ha sido justificada bajo el ideal weberiano de conocimiento tcnico y experticia. Los tribunales internacionales de arbitraje de inversin no tienen ningn conocimiento regulatorio especfico. Adems, concibindolas como derecho administrativo global, los Estados receptores perderan una distincin til entre la violacin del derecho domstico y la violacin del derecho internacional. Desde el punto de vista de los tribunales arbitrales no quedara en claro cul sera un lmite preciso a su jurisdiccin: Toda violacin regulatoria podra, potencialmente hablando, ser concebida como una violacin a un tratado internacional.41 El rol de las cortes administrativas municipales sera insignificante y los potenciales beneficios para el inversor (eficiencia en la resolucin del conflicto, por ejemplo) se veran heridos de muerte. Esta nueva regla (toda violacin al derecho administrativo es una violacin al derecho internacional) es una manera franca de evaporar el derecho pblico y de volver irrelevante el valor moral de las fronteras y de nuestra politics.42 Por ltimo, la lista de beneficios que VaN HaRTEN y LOUGHlIN resumen al final de su artculo, no necesariamente se obtiene concibiendo los tratados de inversin como una herramienta regulatoria global. Hay crecientes problemas acerca de la imparcialidad y la independencia de los rbitros como la litigaKINGsbURY, BENEDICT / KRIsCH, NICO / STEWaRT, RICHaRD B., The Emergence of Global Administrative Law, Law and Contemporary Problems, 68:2005, p. 15. 40 Ver Harlow, Carol, Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values, European Journal of International Law, 17: 187-214. 41 Cuestin que ha sido rechazada por tribunales arbitrales en SGS v. Pakistan, El Paso v. Argentina y BP v. Argentina, al interpretar el alcance de las denominadas umbrella clauses de los TBIs. 42 Sobre el punto BUCHaNaN, AllEN, Secession. The Morality of Political Divorce from Fort Summer to Lithuania and Quebec, Oxford, Westview Press, 1991; WEllMaN, CHRIsTOPHER H., A Defense of Secession and Political Self-Determination, Philosophy and Public Affairs, 24: 142171; MIllER, DavID, The Ethical Significance of Nationality, Ethics, 98: 647-662; y GOODIN, RObERT E., What Is So Special about Our Fellow Countrymen?, Ethics, 98: 663-686.
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cin de Argentina demuestra en ese punto y no precisamente al momento de la seleccin del panel, como se evidenci en Vivendi II, Siemens, Azurix y National Grid hay problemas con la experticia tcnica de estos tribunales experticia que, como dije, es la justificacin de la jurisdiccin de los tribunales administrativos con la revisin plena de sus decisiones y la adopcin de principios legales comunes. Pero el arreglo debe provenir de la adaptacin del arbitraje de inversin al derecho constitucional de las naciones civilizadas. Hay tambin cuestiones de doble reclamacin potencial que tampoco han sido iluminadas por las herramientas de un supuesto derecho administrativo global, rechazada por los tribunales arbitrales. Por ejemplo, la referida al jus standi de los accionistas extranjeros en sociedades regidas por el derecho municipal. En estas cuestiones se necesitara tal vez la conformacin de un espacio global administrativo, pero la pregunta por su necesidad pone de relieve su ausencia. 5. Cmo puede el arbitraje de inversin constituir derecho administrativo global y promover buena gobernanza domstica (o cmo hacer para que los tribunales internacionales funcionen como buenas cortes administrativas de revisin) Creo que con la crtica al artculo de VaN HaRTEN y LOUGHlIN pareciera que no hace falta extenderme sobre este punto. Despus de todo slo faltaran encontrar un demos, un ethos, revisin judicial plena por tribunales imparciales y rbitros independientes expertos.43 Respecto los dos primeros hay casos para seguir y analizar: As califican los intentos de salvar, por ejemplo, la desconexin democrtica de los comits supranacionales de la Unin Europea,44 como la tarea que la Corte Internacional de Justicia ha ido desarrollando lentamente acerca de la identificacin de cules son los principios jurdicos comunes que, como derecho internacional, son aplicables para resolver una disputa.45 Sin embargo, hasta encontrar una comunidad poltica para este espacio administrativo y un conjunto relevante de principios regulatorios puede pasar cierto tiempo. Las actuales propuestas para transformar los comits de anulacin del CIADI en
43 Cuando califico como independiente al rbitro me estoy refiriendo a la necesidad de separar tajantemente la profesin legal del arbitraje. Quienes quieran ser abogados debern renunciar al prestigio de ser juez. 44 Sobre el punto, LINDsETH, PETER L., The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy, and Dictatorship in Germany and France, 1920-1950, Yale Law Journal, 113:2003, pp. 1343-1415. LINDsETH, Democratic Legitimacy and the Administrative Character of Supranationalism: The Example of the European Community, Columbia Law Review, 99:1999, pp. 628-738. LINDsETH, Delegation is Dead, Long Live Delegation: Managing the Democratic Disconnect in the European Market-Polity, en JOERGEs, CHRIsTIaN / DEHOUssE, RENaUD, Good Governance in Europes Integrated Market, Oxford, Oxford University Press, 2002, pp. 139-161. SabEl, CHaRlEs F. / COHEN, JOsHUa, Sovereignty and Solidarity in EU: A Working Paper Where We Face Some Facts. BaRRaGUIRRE (h), op. cit. 45 Por aplicacin del art. 38 de su Estatuto.
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tribunales de apelacin son resistidas por la comunidad de inversores y rbitros y si bien, en forma creciente, los abogados comienzan a separarse de la funcin de rbitro, dudo que los internacionalistas estn dispuestos a transformarse en expertos regulatorios. Por lo tanto me gustara entregar una solucin a quienes ven, en la evaporacin o el desvanecimiento del derecho administrativo municipal, un problema. Mientras construimos una comunidad global de principios razonable, deberamos descansar en la autoridad del derecho visto bajo el principio de integridad.46 Una concepcin tal seguira aceptando el corazn del derecho administrativo domstico, sin defender el burocratismo o el autoritarismo, y al mismo tiempo suplementara los problemas internos de buena gobernanza que tenemos (y padecemos) recurriendo al derecho internacional. Para DWORKIN, el ideal de integridad es un ideal suficientemente atractivo para oponerlo a los ideales de justicia, equidad y debido proceso. La integridad impide la proliferacin de soluciones diversificadas, exige que tengamos en cuenta la tradicin y que interpretemos los estatutos jurdicos a la mejor luz posible de acuerdo a la autora del propio intrprete. La integridad exige que tomemos en serio la regla del art. 42(1) segunda parte del Convenio CIADI (y las similares contenidas en los TBIs.) Ello significa que los tribunales arbitrales de inversin cuenten con una regla de reconocimiento apropiada para no segmentar el derecho y tomar decisiones coherentes sobre la base de los derechos del inversor bajo el TBI que estn condicionados por las expectativas legtimas adquiridas bajo el derecho administrativo municipal. Tomar la regla del art. 42(1) segunda parte del Convenio CIADI como regla de reconocimiento significa, en primer lugar, que cuando se juzga la violacin a un contrato administrativo, los tribunales arbitrales deben ser deferentes con el derecho municipal. Si la conducta del Estado receptor es plausible bajo el derecho establecido en los contratos y en la legislacin contractual preexistente a la inversin, el Tribunal no puede encontrar que el Estado receptor ha violado el Tratado. En segundo lugar significa que el uso del derecho administrativo local no es ms una categora sospechosa. En otros trminos, si el Estado receptor hace uso de sus poderes contractuales bajo el contrato en cuestin o bajo la legislacin general bajo la cual gira y tiene sentido el contrato, debe mantenerse una fuerte presuncin de validez del acto. Los tribunales podrn mantener su
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DWORKIN, RONalD, Laws Empire, Cambridge, Harvard University Press, 1986, cap. VI. 217
jurisdiccin sobre la accin administrativa, pero su efectivo ejercicio lejos estar de poder ser concebido como medidas expropiatorias, o violatorias de las clusulas que obligan a respetar los compromisos y otorgar trato justo y equitativo, si el derecho preexistente a la inversin supera el estndar mnimo internacional. Una concepcin de este tipo no evapora el derecho pblico ni socava el derecho internacional. En tercer lugar, mi propuesta anti-globalizadora (al menos en el sentido que la entienden VaN HaRTEN y LOUGHlIN), significa otorgar a la inversin extranjera el nivel de proteccin adecuado. Lejos de convertir al estndar que obliga a garantizar trato justo y equitativo en un estndar que funcione como un seguro contra el fracaso de la inversin y opere como un estndar de responsabilidad objetiva, el estndar se deber interpretar como el estndar consuetudinario del mnimo internacional, bajo una concepcin evolutiva de ste y asimilndolo a la proteccin que otorga el principio del due process of law. Una interpretacin as no desvanece el derecho pblico ni tampoco disminuye la eficacia prctica del derecho internacional. En cuarto lugar, pone en caja la idea de que los tratados de inversin pueden concebirse como espadas. Era claro que para los fundadores del derecho internacional ste deba concebirse como un escudo. KaNT crea que el derecho de los extranjeros eran derechos contra actitudes hostiles de parte de los locales. KaNT nunca pens que el afianzamiento de una Repblica global poda hacerse sobre la base de estatutos especiales de extranjera, por
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ejemplo, que los ponga a cubierto de cualquier evento que los nacionales deban padecer.47 Un tal derecho es un derecho que se socava a s mismo.48 El disciplinamiento de los pases importadores de capital no puede darse sobre la base de la desigualdad y la falta de respeto de las diferencias culturales y legales. Si los pases importadores de capital necesitan buena gobernanza, ella no se obtiene mediante la fuerza enmascarada bajo formas jurdicas neocoloniales sino mediante el uso pblico de la razn. Hay algo trgico en las palabras que imagina ORHaM PaMUK en su novela Nieve y pone en boca de sus personajes, Azul, activo del islamismo poltico que bordea el fundamentalismo. Azul se queja amargamente por la prdida de un libro mitolgico del Islam, al que compara con los mitos occidentales representados por Edipo y Macbeth. Le dice a su compatriota turco, occidentalizado y exiliado en Alemania: Todo el mundo ha olvidado esta historia a causa de la admiracin por Occidente. Las viejas historias han desaparecido de los libros de texto. Cuando le esta frase amarga me vino a la memoria el comienzo de una novela fabulosa, El pas de las ltimas cosas, de PaUl AUsTER. Anna, la herona, comienza el libro con singular tristeza: Estas son las ltimas cosas [] Desaparecen una a una y no vuelven nunca ms. Puedo hablarte de las que yo he visto, de las que ya no existen; pero dudo que haya tiempo para ello. Ahora todo ocurre tan rpidamente que no puede seguir el ritmo. Ojal que el
47 PODEsT COsTa formul el principio denominado comunidad de fortuna: El extranjero no tiene un status especial que lo protege frente a problemas generales. En PODEsT COsTa, LUIs / RUDa, JOs MaRa, Derecho Internacional, t. 1, Buenos Aires, Tipogrfica Editora Argentina, 1979, p. 410 (y nota al pie de p. 23 y autores citados); t. 2, pp. 227-229. Djenme ponerlo con este ejemplo propio. Supngase que Usted est en un barco de bandera argentina que lleva nacionales y extranjeros. El barco choca contra un obstculo inesperado, comienza a hundirse y no hay botes para todos. Frente a estos hechos, usted puede interpretar los TBIs de dos maneras posibles, una que los interpreta como si fueran una espada, otra que los interpreta como si fuesen un escudo. Bajo la primera concepcin, el TBIs funcionara, si usted fuese tambin extranjero, como un dispositivo de poder que le asegura un bote, sin importar si hay botes salvavidas suficientes para todos, con independencia de si estos deben distribuirse tambin para los nacionales y otros extranjeros no protegidos por un TBI. En todo caso, se ahogarn unos cuantos nacionales y extranjeros-no-TBIs pero eso, para esta concepcin, es lo de menos. Usted ha recibido una promesa en ese sentido y las promesas son inmunes a la equidad y a la justicia distributiva. Si usted en cambio concibe a los TBIs como un escudo, todo el derecho que usted tendra es a una distribucin equitativa pero no a un lugar predeterminado, a un bote en especial, mucho menos a subirse primero. El principio de comunidad de fortuna trata de homenajear esta segunda concepcin que impide que nacionales furiosos tomen contra Usted actitudes hostiles culpabilizndolo del hundimiento. Bajo la concepcin de los TBIs como escudo, su proteccin (a no ser considerado lastre y arrojado por la borda) est limitada por concepciones de equidad y justicia distributiva. 48 La idea de un derecho pro-inversor fue recientemente rechazada en las Decisiones sobre Jurisdiccin de los tribunales en los casos El Paso v. Argentina y BP v. Argentina. El Tribunal argument correctamente desde mi punto de vista que una interpretacin pro-inversor continua y sistemtica slo servira para justificar el cierre de las fronteras.
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desvanecimiento del derecho administrativo y la evaporacin de la autoridad del derecho pblico no nos produzca el mismo sentimiento de prdida.
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INVESTOR-STATE ARBITRATION AS GOVERNANCE: FAIR AND EQUITABLE TREATMENT, PROPORTIONALITY AND THE EMERGING GLOBAL ADMINISTRATIVE LAW
Por BENEDICT KINGSbURY1 STEPHAN SCHILL2
1. Introduction: Investor-state arbitration and the emerging administrative law of global governance Investor-State arbitration, and in particular arbitration based on international investment treaties, is not simply dispute resolution.3 It is also a structure of
Murry and Ida Becker Professor of Law, Director of the Institute for International Law and Justice and Co-Director of the Global Administrative Law Project, New York University School of Law. Benedict Kingsbury has written expert opinions in several cases, under ICSID and UNCITRAL Rules, at the request of the Government of Argentina. 2 International Arbitration Law Clerk to the Hon. Charles N. Brower, 20 Essex Street Chambers, London; Rechtsanwalt (admitted to the bar in Germany); Attorney-at-Law, New York; Dr. iur., Johann Wolfgang Goethe-Universitt Frankfurt am Main, 2008; LLM International Legal Studies, New York University, 2006; LLM Europisches und Internationales Wirtschaftsrecht, Universitt Augsburg, 2002. We would like to thank Jos Alvarez, Robert Howse, Jrgen Kurtz and ICCA Dublin conference commentators and participants for helpful comments on earlier drafts of this Report. 3 This Report is concerned primarily with treaty-based investor-State arbitration, arising under one or other of more than 2,500 bilateral, regional and sectoral investment treaties, including the North American Free Trade Agreement (NAFTA) and the Energy Charter Treaty (ECT.) For general accounts of investment treaties and related instruments of investment protection see, for example, DOLZER, RUDOLF / STEVENS MARGRETE, Bilateral Investment Treaties, The Hague, The Hague Boston London, Martinus Nijhoff Publisher, 1995; SACERDOTI, GIORGIO, Bilateral Treaties and Multilateral Instruments on Investment Protection, in Acadmie de Droit International, Recueil des Cours, 269:1997, p. 251; SORNARAJAH, M., The International Law of Foreign Investment, Cambridge University Press, 2nd ed., 2004, pp. 204-314; MCLACHLAN, CAmPbELL / SHORE, LAURENCE / WEINIGER, MATTHEw, International Investment Arbitration Substantive Principles, Oxford University Press, 2007; LOwENFELD, ANDREAS, International Economic Law, Oxford University Press, 2nd ed., 2008, pp. 467-591; DOLZER, RUDOLF / SCHREUER, CHRISTOPH, Principles of International Investment Law, Oxford University Press, 2008; MUCHLINSkI, PETER / ORTINO, FEDERICO / SCHREUER, CHRISTOPH (eds.), The Oxford Handbook of International Investment Law, Oxford
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Investor-state arbitration as governance
global governance. Through publicly available and widely studied awards, investor-State arbitral tribunals are helping to define specific principles of global administrative law and set standards for States in their internal administrative processes.4 Similarly, investor-State arbitration functions as a review mechanism to assess the balance a government has struck in a particular situation between investor protection and other important public purposes, for example by using proportionality analysis. In addition, decisions made ex post by tribunals with regard to such balances may influence what later tribunals will do, and may influence ex ante the behavior of States and investors. Most arbitrators understandably write their awards and their other public remarks within the framework of the primary and immediate function of these arbitrations as being to settle specific individual disputes between investors and States arising out of foreign investment activities. But investor-State arbitral awards have important effects going beyond those who appear before them in individual disputes. Investor-State arbitral tribunals implement broadly phraUniversity Press, 2008; MCLACHLAN, CAmPbELL, Investment Treaty Arbitration: The Legal Framework, in General Report to International Council for Commercial Arbitration Congress, Dublin, June 2008, 52 pp. This type of arbitration differs from purely contract-based arbitration, in which the governing law, the host States consent to arbitration, and the rules of the arbitration are dependent on an investor-State contract, not on an international treaty. Although the focus in this Report is on investment treaty arbitration, many of the observations made may apply, subject to modifications, to contract-based investor-State arbitration that is entirely independent of the application of an international treaty. Whether and how the observations made also apply to purely investor-State contract arbitration is not dealt with in this Report. However, the existence of an applicable investor-State contract may have a modifying effect on the treaty analysis and institutional analysis in the Report. Thus, questions of how investor-State tribunals should deal with the public law implications of investment treaty arbitration, such as proportionality analysis or implications of fair and equitable treatment, may potentially be considered differently to the extent that a contractual relationship between host State and investor is involved. For example, investor-State contracts often contain more precise and elaborate rules on the parties mutual rights and obligations, and applicable contracts may have implications for the specific application of treaty rules and of customary international law. No comment is made on these matters in this Report. 4 New York University School of Law Institute for International Law and Justices (IILJ) research project on global administrative law includes a website with a substantial series of working papers and extensive bibliographies as well as links to papers from other scholars around the world www.iilj.org/GAL. Among the first sets of papers from this project were three journal symposia: KINGSbURY, BENEDICT / KRISCH, NICO / STEwART, RICHARD / WEINER, JONATHAN (eds.), The Emergence of Global Administrative Law, Law and Contemporary Problems 68:2005, pp. 1-385; KRISCH, NICO / KINGSbURY BENEDICT (eds.), Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order, European Journal of International Law, 17:2006, pp. 1-278; and the Global Administrative Law symposium in NYU Journal of International Law and Politics 37:2005-4. Subsequent publications include sets of papers from conferences convened by the IILJ with partner institutions: San Andres University in Buenos Aires, Res Publica Argentina, 2007:3, pp. 7-141; University of Cape Town, Acta Juridica, 2009; the Centre for Policy Research in New Delhi (forthcoming); Tsinghua Law School in Beijing (forthcoming); and the University of Geneva, International Organizations Law Review (forthcoming.) 222
sed international standards set out in very similar terms in many investment treaties, and concretize and expand or restrict their meaning and reach through interpretation, so that they increasingly define for the majority of States of the world standards of good governance and of the rule of law that are enforceable against them by foreign investors.5 And they review State action in ways that can have implications for much wider public interests and public policies, and for the legitimacy and methodological justifiability of the tribunals themselves. The standards thus reinforced or created by arbitral tribunals reflect general principles for the exercise of public power that are applicable not only to State conduct, but likely will be applied over time, mutatis mutandis, to the activities of arbitral tribunals themselves. Investor-State arbitration is thus developing into a form of global governance. These tribunals exercise power in the global administrative space. Individual tribunals exercise power directly through the substantive awards they make in favor of investors or States, as well as through their findings of fact and through their decisions on matters such as amicus briefs, the awarding of costs and interest, or decisions as to timing, the suspension of proceedings to allow for settlement negotiations, etc. More fundamentally, the tribunals as an aggregate exercise power through influencing the development of a body of global administrative law that guides State behavior, through influencing both customary international law and approaches taken in other sub-fields such as trade law or human rights, and through their approaches to balancing different investor and public interests, in ways that affect public policy and the future conduct of States and investors alike. Any significant exercise of power in the public or administrative sphere raises demands that the exercise of power be legitimate. This applies not only to what is done (or not done) by individual tribunals and arbitrators, and by individual appointing authorities and annulment committees, but also to the system of investor-State arbitration as a whole. The application of global administrative law to, and by, the investor-State arbitration system may be a key future element in helping to address these legitimacy concerns. Investor-State arbitration, particularly under the more than 2,500 bilateral investment treaties (BITs) and several important regional treaties, including NAFTA and the ASEAN investment treaty, is a burgeoning field, with more than 300 investment treaty-based disputes publicly known and many new arbitrations being initiated each year.6 At the same time, investor-State arbitration
See SCHNEIDERmAN, DAVID, Constitutionalizing Economic Globalization, Cambridge University Press, 2008. 6 See UNCTAD, Latest Developments in Investor-State Dispute Settlement, Dispute Settlement (2008) pp. 1-2, available at www.unctad.org/en/docs/iteiia20083_en.pdf. (Recording 290 investment- treaty-based arbitrations by the end of 2007.)
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may also be a brittle field. Some States are becoming increasingly wary with respect to investment treaty arbitration and investment treaty protection. The cases related to the Argentine economic emergency,7 and the stance taken by several other Latin American governments,8 highlight obvious concerns about the suitability and indeed the legitimacy of the existing system for dealing with certain situations.9 But also traditional capital-exporting countries, like the United States, are becoming increasingly concerned about restrictions investment treaties and investment treaty arbitration impose on their regulatory powers. The United States experience with NAFTA Chapter 11, for example, has had a direct influence on the attitudes of the United States attitudes in more
Argentinas Minister of Justice Rosatti, for example, was quoted after Argentina lost its first case relating to the emergency measures it took in reaction to the 2001/2002 economic crises (CMS Gas v. Argentina, 2005): We have been insisting that this tribunal is out of its depth here, that it is not prepared to handle such a quantity of cases involving a single country, that it has a pro-business bias, and that it is not qualified to judge a countrys economic policy. (See BBC Monitoring Latin America Political, supplied by BBC Worldwide Monitoring, 17 May 2005.) 8 On 30 April 2008, Venezuela communicated to the Netherlands its intention to terminate the Dutch-Venezuelan Bilateral Investment Treaty as of 1 November 2008. PETERSON, LUkE ERIC (ed.), Investment Arbitration Reporter, 16 May 2008, available online at www.iareporter.com/ Archive/IAR-05-16-08.pdf. (Reporting that Venezuela had chosen to end the treaty citing reasons of national policy.) Bolivia withdrew from the ICSID Convention as of 3 November 2007. See Bolivia Denounces ICSID Convention, International Legal Materials, 46:2007, p. 973. On June 12, 2009, Ecuadors Congress voted to withdraw from the ICSID Convention. Discussion of withdrawal from the ICSID Convention has also been reported with respect to Nicaragua, Venezuela, and Cuba. See SCHNAbL, MARCO E. / BEDARD, JULIE, The Wrong Kind of Interesting, National Law Journal, 30 July 2007. 9 Numerous works in the field argue that there is, or may soon develop, a legitimacy crisis in investor-State arbitration, variously referring to problems such as the design of the dispute settlement mechanism based on ad hoc arbitration with the ensuing risk of inconsistent decisions, the vagueness and ambiguity of many of the core rights conferred on investors, and the perceived blindness of arbitral tribunals to matters which they do not see as related to investment. See BROwER, CHARLES N., A Crisis of Legitimacy, National Law Journal, 7 October 2002; BROwER II, CHARLES H., Structure, Legitimacy, and NAFTAs Investment Chapter, Vanderbilt Journal of Transnational Law, 36:2003, p. 37; BROwER, CHARLES N. / BROwER II, CHARLES H. / SHARPE, JEREmY K., The Coming Crisis in the Global Adjudication System, Arbitration International, 19:2003, p. 415; AFILANO, ARI, Towards a Common Law of International Investment: How NAFTA Chapter 11 Panels Should Solve Their Legitimacy Crisis, Georgetown International Environmental Law Review, 17:2004, p. 51; AFILANO, ARI, Meaning, Ambiguity and Legitimacy: Judicial (Re-)construction of NAFTA Chapter 11, Northwestern Journal of International Law & Business, 25:2005, p. 279 at p. 282; SORNARAJAH, M., A Coming Crisis: Expansionary Trends in Investment Treaty Arbitration in SAUVANT, KARL P. (ed.), Appeals Mechanism in International Investment Disputes, Oxford University Press, 2008, pp. 39-45; VAN HARTEN, GUS, Investment Treaty Arbitration and Public Law, Oxford University Press, 2007; CHUNG, OLIVIA, The Lopsided International Investment Law Regime and Its Effect on the Future of InvestorState Arbitration, Virginia Journal of International Law, 47:2007, p. 953 (arguing that existing bilateral investment treaties strongly favor investors and that these inequalities will eventually lead to greater difficulties in enforcement of such treaties); GURUDEVAN, NAVEEN, An Evaluation of Current Legitimacy-based Objections to NAFTAs Chapter 11 Investment Dispute Resolution Process, San Diego International Law Journal, 6:2005, p. 399.
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recent free trade agreement and BIT negotiations, and led to modifications to the US model BIT.10 Criticism of the system of investor-State arbitration may grow further, as traditional capital-exporting States increasingly see prospects that they will become respondents in investment treaty cases. It is conceivable that in special situations some companies may begin to structure their investments in sensitive sectors of Western economies so as to come under BITs, in the same way as they already take account of trade rules in situating factories, and of tax rules in structuring their transnational operations. Using BITs skillfully and drawing on some expansive interpretations tribunals have given of what is covered as an investment by particular BITs,11 it would be possible to structure many assets in Western economies through offshore companies in ways that would bring them under BIT protection and thus enable investors to challenge measures taken by traditionally capital-exporting countries. BIT protection and investor-State arbitration could thus become increasingly attractive for private economic actors as a valuable safeguard against possible policy choices by Western governments. A further consideration is the dynamic in which some traditional capital-importing States, like China, are now also major sources of outward investments, including investments in Western States, some of which could be detrimentally affected by some flux in the national politics of traditional capital-exporting countries. Actions taken by Western governments in
10 See VANDEVELDE, KENNETH, A Comparison of the 2004 and 1994 U.S. Model BITs: Rebalancing Investor and Host Country Interests in SAUVANT, KARL (ed.), Yearbook on International Investment Law and Policy 1: 2008/2009, p. 283; GAGN, GILbERT / MORIN, JEAN-FRDRIC, The Evolving American Policy on Investment Protection: Evidence from Recent FTAs and the 2004 Model BIT, Journal of International Economic Law, 9:2006, p. 357 at p. 363; KANTOR, MARk, The New Draft Model U.S. BIT: Noteworthy Developments, Journal of International Arbitration, 21:2004, p. 383 at p. 385; SCHwEbEL, STEPHEN, The United States 2004 Model Bilateral Investment Treaty: An Exercise in the Regressive Development of International Law, Transnational Dispute Management, 3:2006-2. See generally AGUILAR LVAREZ, GUILLERmO / PARk, WILLIAm W., The New Face of Investment Arbitration: NAFTA Chapter 11, Yale Journal of International Law, 28:2003, p. 365 (discussing the phenomenon of developed countries as respondents in investment treaty arbitration.) 11 Cf. also SINCLAIR, ANTHONY, The Substance of Nationality Requirements in Investment Treaty Arbitration, ICSID Review: Foreign Investment Law Journal, 20:2005-2, p. 357; BURGSTALLER, MARkUS, Nationality of Corporate Investors and International Claims against the Investors Own State, Journal of World Investment & Trade, 7:2006, p. 857. Consider, for example, the holding in Aguas del Tunari, S.A. v. Republic of Bolivia (ICSID Case No. ARB/02/3), Decision on Respondents Objections to Jurisdiction of 21 October 2005, para. 206 et seq., where the tribunal accepted that the device of holding the water assets in Cochabamba through a company incorporated in the Netherlands was enough to trigger the operation of the Netherlands-Bolivia BIT, even though there were no material connections to the Netherlands apart from the incorporation of an investment vehicle. See generally also SCHILL, STEPHAN, The Multilateralization of International Investment Law, Cambridge University Press, 2009, Chapter V.
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response to the 2008-2009 financial crisis, for instance, have prompted more serious consideration of investment treaty issues. Furthermore, although the case law is developing in sophisticated ways, there is a painful unevenness in the quality of reasoning in some awards and decisions, and in any event individual tribunals cannot easily have regard to system-level concerns given their mandate and primary responsibilities to solving an individual dispute submitted by the disputing parties in any single case. Inconsistent and conflicting decisions have resulted from various arbitrations, a factor which is precipitated by the ad hoc nature of arbitral panels and the lack of an appellate or other supervisory body that could ensure more consistency in the jurisprudence and hence increase predictability in investment treaty arbitration.12 Finally, the architecture of the institutional system, with a myriad of bilateral treaties linked by most-favored-nation clauses, and unanimity required to alter most of the key multilateral conventions, does not make it easy for other actors to reform it either. In any event, the political conditions enabling that to happen are not yet present.13 Within the severe constraints imposed by the existing architecture of the investor-State arbitration system, several doctrinal approaches for improvement have considerable currency. These include the comprehensive application of general international law methods or treaty interpretation as instantiated in the Vienna Convention or the Law of Treaties (VCLT), deeper analysis and use of the customary international law which underpins or complements central investment treaty provisions, greater reference to general principles of law distilled through robust methodologies, and the use of principles of systemic integration and techniques of defragmentation identified by the United Nations International Law Commission and others concerned with the fragmentation of international law. This Report does not seek to reprise the substantial literature on these approaches. Rather, it addresses the complementary but neglected idea that the brittleness of the investor-State arbitration system reflects not only the
12 See on inconsistencies in investment treaty arbitration and their institutional and procedural reasons SCHILL, STEPHAN, The Mulilateralization of International Investment Law, op. cit., p. 281 et seq. See also FRANCk, SUSAN D., The Legitimacy Crisis in Investment Treaty Arbitration: Privatizing Public International Law through Inconsistent Decisions, Fordham Law Review, 73:2005, p. 1521 at p. 1523. 13 Thus a proposal for change presented by the ICSID Secretariat got very little traction. See ICSID Secretariat, Possible Improvements of the Framework for ICSID Arbitration, para. 20 et seq., available at www.worldbank.org/icsid/highlights/improve-arb.pdf. See also TAmS, CHRISTIAN, An Appealing Option? The Debate about an ICSID Appellate Mechanism, 57 Beitrge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, 57:2006.
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lack of system in the design and planning of its development, but also the failure to embed it in theories of governance which take States and public interests seriously. As the theory and practice of the exercise of public power and expression of public interests have moved along, critics of the investorState arbitration system regard it as more and more out of step. This Report argues that the theory and practice of the global administrative space, in which global administrative law and ideas of publicness in law play an important part, offers a potentially far-reaching way to conceptualize what investor-State arbitration can be and to bring it more into harmony with current needs and future directions, while not abruptly attempting a complete paradigm change for the currently existing system. Whatever its merits, any attempt to radically change the existing paradigm is bound to confront major politico-economic difficulties unless precipitated by a widely shared sense of crisis.14 The concept of global administrative law assumes that much of global governance can usefully be analyzed as administration. Instead of neatly separated levels of regulation (private, local, national, inter-State), a congeries of different actors and different layers together form a variegated global administrative space that includes international institutions and transnational networks, as well as domestic administrative bodies that operate within international regimes or cause transboundary regulatory effects.15 The idea of a global administrative space differs from those orthodox understandings of international law in which the international is largely inter-governmental, and there is a reasonably sharp separation of the domestic and the international. In the practice of global governance, transnational networks of rule-generators, interpreters and appliers cause such strict barriers to break down. This global administrative space is increasingly occupied by transnational private regulators, hybrid bodies such as public-private partnerships involving States or inter-State organizations, national public regulators whose actions have external effects but may not be controlled by the central executive authority, informal inter-State bodies with no treaty basis (including coalitions of the willing), and formal inter-State institutions (such as those of the United Nations) affecting third parties through administrative-type actions. A lot of the administration of global governance is highly decentralized and not very systematic. Some entities are given roles in global regulatory governance which
Cf. also VAN HARTEN, Investment Treaty Arbitration and Public Law, op. cit.; VAN HARTEN, GUS, The Public-Private Distinction in the International Arbitration of Individual Claims Against the State, International and Comparative Law Quarterly, 56:2007, p. 371. 15 KINGSbURY, BENEDICT / KRISCH, NICO / STEwART, RICHARD B. / WEINER, JONATHAN B., Foreword: Global Governance as Administration, Law & Contemporary Problems, 68:2005-3/4, p. 1.
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they may not wish for or be particularly designed or prepared for: Some arbitrators in investor-State tribunals may well place these tribunals in this category. Global administrative law is emerging as the evolving regulatory structures are each confronted with demands for transparency, consultation, participation, reasoned decisions and review mechanisms to promote accountability. These demands, and responses to them, are increasingly framed in terms that have a common normative character, specifically an administrative law character. The sense that there is some unity of proper principles and practices across these issue areas is of growing importance to the strengthening, or eroding, of legitimacy and effectiveness in these different governance regimes. Endeavouring to take account of these phenomena, one approach understands global administrative law as the legal mechanisms, principles and practices, along with supporting social understandings, that promote or otherwise affect the accountability of global administrative bodies, in particular by ensuring that these bodies meet adequate standards of transparency, consultation, participation, rationality and legality, and by providing effective review of the rules and decisions these bodies make.16 Global administrative law is concerned with the exercise of public authority by bodies outside the State, and by States in ways that reach beyond the State and its law.17 It thus imports, at least as an ideal, an aspiration to publicness.18 Publicness is a necessary element in the concept of law under modern democratic conditions. The claim is that the quality of publicness, and the related quality of generality, are necessary to the concept of law in an era of democratic jurisprudence.19 Publicness, in this context, refers to the claim that law must be wrought by the whole society, by the public, and the connected claim that law addresses matters of concern to the society as such. It is described as global rather than international to avoid implying that this is part of the recognized lex lata or indeed lex ferenda, and to include more diverse legal sources than those encompassed within standard conceptions of international law.
KINGSbURY, BENEDICT / KRISCH, NICO / STEwART, RICHARD, The Emergence of Global Administrative Law, Law & Contemporary Problems, 68: 2005-3/4, p. 15. 17 VON BOGDANDY, ARmIN, General Principles of International Public Authority: Sketching a Research Field, German Law Journal, 9:2008, p. 1909. 18 KINGSbURY, BENEDICT, The Concept of Law in Global Administrative Law, European Journal of International Law, 20:2009, p. 23. This paragraph and the three preceding paragraphs draw from the article cited here. 19 WALDRON, JEREmY, Can There Be a Democratic Jurisprudence?, NYU School of Law, Public Law Research Paper, 08-35:2008, available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm? abstract_id=1280923&rec=1&srcabs=1299017.
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This Report explores three legal implications of understanding investorState arbitration as being embedded in the emerging global administrative law and its ideas of publicness (Parts 2-5.) Part 2 of the Report makes the case that arbitral tribunals in investor-State cases are rapidly crafting a set of general standards, and illustrative applications of these standards, for the conduct of States when exercising administrative powers in ways that affect foreign investors. Tribunals are thereby helping to define standards of good administration by States. This is an important development. This Report responds to two particular concerns about it. First, where do the tribunals get these more detailed standards from? In so far as they are interpreting broad treaty standards (such as fair and equitable treatment), ordinary principles of treaty interpretation and legal analysis may call for, and should be buttressed by, the use of comparative administrative law, and systematic study of how States can and should conduct good administration. Instead, many awards fill the gap with references to other awards (which may themselves be thinly reasoned) and loose subjective views and experiences of the arbitrators. This leads to a second concern, that the standards are being crafted (or invented) in the limited context of investor claims, without adequate engagement with other bodies or material on what good administration by States could and should realistically be in different contexts, and in particular without any coordination with standards of good administration imposed on States by the World Trade Organization (WTO) for trade-related governmental actions, or by international human rights tribunals, or by international financial and aid institutions in loan conditions or in their technical advice to developing countries. Part 3 of the Report addresses the challenges that arise as investor-State arbitration proceedings and awards increasingly have to address, and face criticism concerning their lack of responsiveness to, environmental considerations, labour and social standards, and governmental management of economic crises or other fundamental issues for entire populations. Argentinas emergency suspension of tariff increases and of peso convertibility, Bolivias cancellation of the Bechtel water contract after riots, Ontarios refusal to proceed with a scheme to dump Torontos refuse into a lake, or Costa Ricas prohibition of development on a foreign-owned ranch because of its proclamation of a nature reserve, are among numerous examples of conflicts between investment protection and competing public concerns. Bailouts, subsidies and other emergency measures taken in response to the global financial crisis that developed in 2008-2009 raise similar issues. In such situations investor-State arbitral tribunals are called upon to weigh a measure taken by a State in exercise of its regulatory power, against the damage done to a foreign investor by that measure. Yet, the methods used by investment tribunals in dealing with such issues are often very different from, and less sophisticated than, methods used in various international and national
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courts. While many international human rights courts, and indeed many national courts, often conduct a proportionality analysis in order to balance rights and rights-limiting policy choices, in investor-State arbitration only a few tribunals have taken such an approach. Instead, the complexity and polyvalent nature of the issues involved is analyzed and weighed only weakly in a range of cases where a stronger methodology seems called for, including some cases dealing with legislative measures of general application that affect existing foreign investors along with domestic actors, and others dealing with discretionary functions assigned to administrative agencies under local law, but exercised in ways that impose regulatory constraints and thus result in particular harm to foreign investors. Part 3 examines approaches taken in different dispute settlement bodies to such conflicts of rights and principles. It assesses the recourse made by a few investment tribunals to proportionality analysis when faced with cases of conflict between the protection of investments and the furtherance of a non-investment interest, and argues that this may be a permitted and even necessary element of international law treaty interpretation and application in certain cases. It suggests that arbitral tribunals may indeed have little choice but to adopt approaches that are similar to those adopted by domestic courts and other international courts and tribunals when faced with comparable conflicts between important interests that must all be weighed in the legal appraisal. While use of a proportionality approach may have significant problems in particular because it risks reposing more governance powers in such tribunals and making more demands on them than may be sustainable in the long run, the application of proportionality analysis is also congruent with an emerging set of public law principles for global regulatory governance. Part 4 of the Report responds to the observation that, as a form of global governance, investor-State arbitration is increasingly subject to criticism as regards its legitimacy and to demands to meet normative standards of the emerging global administrative law. In similar ways as other institutions that exercise power in global governance, investor-State arbitration is facing demands for accountability on such matters as design of institutions and appointment and recusal of arbitrators, transparency in making materials publicly available, receiving submissions from groups affected by a possible decision, holding public hearings, giving reasons for decisions, becoming amenable to effective review proceedings, and so forth. The first section of Part 4 of the Report argues that the normative considerations and legal principles applicable to various transnational governance structures, even though each institution is different, overlap. All of these involve the exercise of public power beyond the State, and most are potentially generators of and subjects of global administrative law. Many are
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connected also through the unities of a public international legal order.20 Consequently, it is a mistake to debate these issues in the investor-State arbitration field as if they were wholly isolated from norms and practices of other areas of global governance. Adherence to these wider norms, particularly customary international law and the norms of treaty interpretation along with the norms of the emerging global administrative law and related norms of international public authority, is highly relevant to addressing concerns about legitimacy in investor-State arbitration. The second section of Part 4 of the Report takes up one element of this broad agenda, making the specific argument that investorState arbitration tribunals can themselves help to meet such legitimacy demands, even without any fundamental change in the current system, by improving the quality of their reasoning and their engagement with prior decisions. The conclusion of this Report (Part 5) links the discussion to the fundamental question of what the possible normative justifications of an investor-State arbitration system might be, beyond standard but insufficient (and contestable) arguments that it promotes optimal investment and efficient use of resources. Among such deeper justifications might be the promotion of democratic accountability and participation, the promotion of good and orderly State administration, and the protection of rights and other deserving interests. The currently existing system of investor-State arbitration is undoubtedly limited in its ability to fully vindicate any of the normative justifications of the publicregarding and governance-regarding dimensions of investor-State arbitration. Vindication of these values is a public good that for structural reasons is likely to be under-supplied. Major reform may well be needed. But even incremental reforms may be valuable, and some such reforms are already under way. The emerging global administrative law provides important normative and practical guidance in this respect. 2. Investment arbitration as regulation of state action: Fair and equitable treatment jurisprudence The obligation of States to provide fair and equitable treatment to foreign investors is a standard provision in modern BITs and multilateral treaties concerning investment, as well as in some friendship, commerce and navigation
20 Cf. VON BOGDANDY, ARmIN / DANN, PHILIPP / GOLDmANN, MATTHIAS, Developing the Publicness of Public International Law: Towards a Legal Framework for Global Governance Activities, German Law Journal, 9:2008, p. 1375; and KINGSbURY, BENEDICT, The International Legal Order in CANE, P. / TUSHNET, M. (eds.), The Oxford Handbook of Legal Studies, Oxford University Press, 2003, p. 271.
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treaties.21 As such, it has become the textual basis for a rapidly growing body of interpretive pronouncements and decisions by arbitral tribunals. In many respects this jurisprudence draws upon, or continues deep seams of, customary international law materials and analysis going back many decades. Thus, contemporary controversies over the alleged separation between treaty standards and customary international law, particularly in relation to Art. 1105(1) of the North American Free Trade Agreement (NAFTA), should not obscure the fundamental connections between the treaty standards and mechanisms and the customary international law standards and mechanisms.22 However, the traditional structures of State responsibility and diplomatic protection, and the long-established customary international law standards on matters such as denial of justice and due process, are probably not currently effective enough or fine-grained enough for many of the specific questions arising in relation to foreign investment issues in the modern regulatory practice of States. Instead, customary international law, State treaty practice, and the burgeoning interpretive jurisprudence of investor-State arbitral tribunals, together elaborate an important set of criteria for State conduct, including in the context of purely national administration which in some way affects foreign investors. These standards are inevitably linked to good administrative governance for States more generally, as especially in open economies much administrative practice is applied to everyone and is not special to foreign investors. The jurisprudence of fair and equitable treatment is thus in part a jurisprudence of modern public administration. Yet, some of the more sweeping dicta about what fair and equitable treatment means, misleadingly suggest that it establishes a uniform global standard for State administration that is fully equivalent to the administrative law (or in some respects the constitutional law) of developed countries without regard to specificities of the emerging global economy or national interests and circumstances. There are, of course, longstanding and evolving customary international law standards that are broadly conducive to achieve the object
21 See on the history of the fair and equitable treatment standard VASCIANNIE, STEPHEN, The Fair and Equitable Treatment Standard in International Investment Law and Practice, British Yearbook of International Law, 70:1999, p. 99. 22 On the debate about the relationship between fair and equitable treatment and the international minimum standard under customary international law see DOLZER, RUDOLF / SCHREUER, CHRISTOPH, Principles of International Investment Law, Oxford University Press, 2008, pp. 124-128; NEwCOmbE, ANDREw / PARADELL, LLUS, Law and Practice of Investment Treaties: Standards of Treatment, Kluwer Law International, 2009, pp. 263-275; MCLACHLAN, CAmPbELL, Investment Treaties and General International Law, International & Comparative Law Quarterly, 57:2008, p. 361.
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and purpose of investment treaties, in particular to promote foreign investment flows, and to contribute to furnishing a legal framework for the functioning of a global economy. Egregious cases, including flagrant State interferences for opportunistic or corrupt reasons with a foreign investors assets or operation, clearly violate such a global standard. Many such cases are classic denial of justice or denial of due process situations, and can be addressed without elaborate interpretative structures or underlying governance analysis. Yet, abstract principles of international investment law, such as fair and equitable treatment, can under ordinary principles of treaty interpretation be interpreted as going beyond a uniform (but modest) traditional minimum, so that they encompass more demanding standards. At the same time, such demanding standards may need to take into account the context and the specific situation of the host State in question, as well as the circumstances of the investor and the arrangements made in respect of the investment. In this respect, investment treaty tribunals are part of and share the challenge that is being faced by global administrative law generally, i.e., to develop effective techniques of comparative and principled analysis that generate both a robust set of sources for giving content to very general principles, and a methodology for applying them to specific local contexts in line with the requirement of the emerging global society. This makes it possible to deal with situations where a very demanding standard of what is fair and equitable would simply fail to recognize enduring capacity and resource problems in a particular developing countrys administration and which should not have surprised a sophisticated investor. A starting point in such situations might be a crude distinction between cases in which a State actively interferes with foreign investments, and cases that concern certain kinds of failures to act, or inadequate responsiveness by the host States administrative apparatus to a request by the investor. Interpreting and applying the abstract fair and equitable treatment standard involves a particular hermeneutics grounded in the international law of treaty interpretation expressed in the Vienna Convention on the Law of Treaties, including reference to other applicable rules of international law. This hermeneutics is necessarily customized to the institutions, actors and issues involved. It may at least as regards less egregious cases and the development of more fine-tuned standards of good governance and good administration call for the use of a comparative method that attempts to extract general principles from domestic legal systems and from other international legal regimes that prescribe standards for the exercise of governmental or other public powers in administrative processes, in judicial proceedings, and in legislation. Part III of the Report will examine the use of proportionality analysis and related methods of application of such principles. This Part, in contrast, seeks to provide a sketch
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of elements of fair and equitable treatment that find support in general principles of national law, in emerging practices of global administrative bodies in non-investment fields, and above all in the practice of investment tribunals. The aim is to sketch some specific elements of the fair and equitable treatment requirement that have particular applicability to State administration, but also have implications for the further concretization of global administrative law principles. Five clusters of normative principles recur in the more detailed specification by arbitral tribunals of elements of fair and equitable treatment.23 These principles are (1) the requirement of stability, predictability and consistency of the legal framework, (2) the protection of legitimate expectations, (3) the requirement to grant procedural and administrative due process and the prohibition of denial of justice, (4) the requirement of transparency, and (5) the requirement of reasonableness and proportionality. These principles also figure prominently as sub-elements or expressions of the broader concept of the rule of law in many domestic legal systems. They may be connected also to, and may come further to influence, cognate principles enunciated by other international bodies for the exercise of public power within and beyond the State. Such connections are drawn in some analyses of customary international law, and in some important decisions of international courts and mixed claims commissions. However, the wider comparative and normative bases for these principles have not yet been explored fully in modern investor-State arbitration. The following sections discuss some of the modern awards on each of the five clusters of principles in order to indicate ways in which this gap might be filled. 2.1. Stability, predictability, consistency International investment treaty tribunals have repeatedly associated fair and equitable treatment with stability, predictability and consistency of the host States legal framework. The tribunal in CMS v. Argentina, for example, stated that there can be no doubt [...] that a stable legal and business environment is an essential element of fair and equitable treatment.24 Predictability of the legal framework governing the activity of foreign investors has received comparable emphasis. The tribunal in Metalclad v. Mexico, for example, based its
What follows draws on SCHILL, STEPHAN, Fair and Equitable Treatment under Investment Treaties as an Embodiment of the Rule of Law, IILJ Working Paper (Global Administrative Law Series), 6:2006, available at www.iilj.org/publications/2006-6Schill.asp. 24 CMS Gas Transmission Company v. The Republic of Argentina, ICSID Case No. ARB/01/8, (May 12, 2005), para. 274. Similarly, Occidental Exploration and Production Company (OEPC) v. The Republic of Ecuador, UNCITRAL, LCIA Case No. UN3467, Final Award, (July 1, 2004), para. 183.
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finding of a violation of Art. 1105(1) NAFTA, inter alia, on the argument that Mexico failed to ensure a [...] predictable framework for Metalclads business planning and investment.25 Similarly, the tribunal in Tecmed v. Mexico explicated that the foreign investor needs to know beforehand any and all rules and regulations that will govern its investments, as well as the goals of the relevant policies and administrative practices and directives, to be able to plan its investment and comply with such regulations.26 Some tribunals have added that a lack of clarity of the legal framework or excessively vague rules can violate fair and equitable treatment.27 Equally, consistency in the governments conduct has received strong emphasis in the jurisprudence. Thus, the tribunal in Tecmed emphasized the need for consistency in the decision-making of a national agency in order to conform to fair and equitable treatment.28 Likewise, in MTD v. Chile, the tribunal found a violation of fair and equitable treatment due to the inconsistency of action between two arms of the same Government vis--vis the same investor.29 Taken together, these dicta embody several elements of the basic requirements for law as adumbrated in Lon Fullers inner morality of law.30 Many national legal systems place similar emphasis on legal certainty and legal security, perhaps most firmly instantiated in the German Rechtssicherheit.31 This core aspect of normativity of law allows individuals and entities to adapt their behavior to the requirements of the legal order and form stable social and economic relationships. It is an aspiration of most legal systems, certainly under democratic conditions of advanced capitalism. International law and the legal
See Metalclad Corporation v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)/97/1 (NAFTA), (August 30, 2000), para. 99. 26 Tecnicas Medioambientales Tecmed S.A. v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB (AF)/00/2, (May 29, 2003), para. 154. 27 See for example OEPC v. Ecuador, cit., para. 184 (criticizing the vagueness of a change in the domestic tax law that did not provid[e] any clarity about its meaning and extent.) 28 Tecmed v. Mexico, cit., paras. 154, 162 et seq. See also, OEPC v. Ecuador, cit., para. 184. Similarly, Ronald S. Lauder v. Czech Republic, UNCITRAL, Final Award, (September 3, 2001), para. 292 et seq. 29 MTD Equity Sdn. Bhd. and MTD Chile S.A. v. Republic of Chile, ICSID Case No. Arb/01/7, (May 25, 2004), para. 163. 30 FULLER, LON, The Morality of Law, New Haven, Yale University Press, rev. ed., 1969. See KINGSbURY, The Concept of Law, op. cit., p. 23. 31 This aspect of the rule of law is recognized, mostly as a constitutional standard, in many domestic legal systems. See for its implementation in the German Constitution SCHULZE-FIELITZ, HELmUTH, in DREIER, HORST (ed.), Grundgesetz Kommentar, II:1998, Art. 20, para. 117 et seq.; see FALLON, RICHARD H., The Rule of Law as a Concept in Constitutional Discourse, Columbia Law Review, 97:1997-1, p. 14 et seq. with references to US constitutional practice; more generally, see also RAZ, JOSEPH, The Rule of Law and its Virtue, Law Quarterly Review, 93:1977, p. 195, at p. 198.
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institutions of global governance may well be directed toward promoting and helping realize this aspiration. Yet, stability and predictability cannot and should not mean that the legal framework will never be able to change, nor do they in themselves provide a business guarantee to investment projects.32 Similarly, domestic regulatory frameworks are seldom completely free of inconsistencies.33 In addition, the degree of stability in each legal order will vary with the circumstances the State is facing, and the nature of inconsistencies may vary. Likewise, a serious crisis or even an emergency situation may call for different reactions than the deployment of public power in the normal course of things.34 Stability, predictability and consistency will thus have to be implemented in view of the circumstances of the case at hand. 2.2. The protection of confidence and legitimate expectations The tribunal in Saluka v. Czech Republic referred to the concept of legitimate expectations as the dominant element of that [fair and equitable treatment] standard.35 The concept is found, in different forms, in many national legal
See Emilio Agustn Maffezini v. The Kingdom of Spain, ICSID Case No. ARB/97/7, (November 13, 2000), para. 64 (emphasiz[ing] that Bilateral Investment Treaties are not insurance policies against bad business judgments); Marvin Roy Feldman Karpa v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)/99/1, (December 16, 2002), para. 112 (noting that not every business problem experienced by a foreign investor is an indirect or creeping expropriation under Article 1110, or a denial of due process or fair and equitable treatment under Article 1110(1)(c.)) 33 Cf. FRANCk, SUSAN, The Legitimacy Crisis, op. cit., p. 675 at p. 678. 34 See, for example, Elettronica Sicula SpA (ELSI) Case (United States of America v. Italy), Judgment of 20 July 1989, I.C.J. Reports 1989, p. 15, para. 74: Clearly the right [to control and manage a company] cannot be interpreted as a sort of warranty that the normal exercise of control and management shall never be disturbed. Every system of law must provide, for example, for interferences with the normal exercise of rights during public emergencies and the like. 35 Saluka Investments BV v. The Czech Republic (UNCITRAL), Partial Award, (March 17, 2006), para. 302. See also SNODGRASS, ELIZAbETH, Protecting Investors Legitimate Expectations, ICSID Review Foreign Investment Law Journal, 21:2006-1, pp. 1-58.
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systems36 and perhaps in general international law.37 Its main thrust is the protection of confidence against some kinds of administrative and legislative conduct. Thus, the tribunal in Tecmed v. Mexico held that fair and equitable treatment requires provid[ing] to international investments treatment that does not affect the basic expectations that were taken into account by the foreign investors to make the investment.38 Similarly, the tribunal in International Thunderbird Gaming Corporation v. Mexico explained that the concept of legitimate expectations relates [...] to a situation where a Contracting Partys conduct creates reasonable and justifiable expectations on the part of an investor (or investment) to act in reliance on said conduct, such that a failure by the NAFTA Party to honour those expectations could cause the investor (or investment) to suffer damages.39 Various limitations in the scope and applicability of this doctrine require further honing. Ordinarily, such expectations can arise only through explicit or implicit representations made by the host State (potentially including agency, ratification and other structures of connection to the State, but subject then also to limiting rules.)40 Moreover the investors expectations about the States future conduct in ordinary circumstances can not necessarily be transposed into
36 See DYZENHAUS, DAVID, The Rule of (Administrative) Law in International Law, Law & Contemporary Problems, 68:2005, p. 127 at p. 133 et seq. with reference to case law in Australia and the United Kingdom; SCHULZE-FIELITZ, op. cit., Art. 20, para. 134 et seq. concerning German Constitutional Law; SCHNbERG, SREN, Legitimate Expectations in Administrative Law, Oxford University Press, 2000 on English, French and EC/EU law; DYER, BRUCE, Legitimate Expectations in Procedural Fairness after Lam in GROVES, MATTHEw (ed.), Law and Government in Australia, Federation Press, 2005, p. 184 et seq. on Australian law; see also WOEHRLING, JEAN-MARIE, Le Principe de Confiance Lgitime dans la Jurisprudence des Tribunaux in BRIDGE, JOHN W. (ed.), Comparative Law Facing the 21st Century, London, United Kingdom National Committee on Comparative Law, 2001, p. 815 et seq. summarizing a comparative study by the XVth International Congress of Comparative Law, Bristol/UK in 1998. 37 See MLLER, JRG P., Vertrauensschutz im Vlkerrecht (1971.) See more specifically in the context of the law of expropriation of aliens DOLZER, RUDOLF, New Foundations of the Law of Expropriation of Alien Property, 75 American Journal of International Law, 75:1981, p. 553, at p. 579 et seq. 38 Tecmed v. Mexico, cit., para. 154. The tribunals approach was also taken up in a number of other cases. See ADF v. United States, Award, (January 9, 2003), para. 189; MTD v. Chile, cit., para. 114 et seq.; OEPC v. Ecuador, cit., para. 185; CMS v. Argentina, cit., para. 279; Eureko B.V. v. Republic of Poland, Partial Award, (August 19, 2005), paras. 235, 241. 39 International Thunderbird Gaming Corporation v. The United Mexican States (UNCITRAL/ NAFTA), Award, (January 26, 2006), para. 147 (internal citation omitted.) 40 See on the connection between the expectations and government conduct ADF v. United States, cit., para. 189, where the tribunal declined to find a violation of Art. 1105(1) NAFTA in a case where the claimant argued that existing case law suggested that an agency would have to grant a waiver from a statutory local content requirement, noting that any expectations that the Investor had with respect to the relevancy or applicability of the case law it cited were not created by any misleading representations made by authorized officials of the U.S. Federal Government but rather, it appears probable, by legal advice received by the Investor from private U.S. counsel.
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a legitimate expectation about State action in extraordinary circumstances, and expectations ought in many cases to encompass the possibility that the State may take some regulatory actions. States are regulators with public responsibilities. Some such views may be reflected in the suggestion by the tribunal in Eureko v. Poland that a breach of basic expectations may not be a violation of fair and equitable treatment if good reasons existed why the expectations of the investor could not be met.41 Similarly, the tribunal in Saluka v. Czech Republic specifically warned of the danger of taking the idea of the investors expectation too literally since this would impose upon host States [sic] obligations which would be inappropriate and unrealistic.42 Instead, the tribunal considered departing from legitimate expectations of an investor as possible and legitimate to the extent such departures are proportional as [t]he determination of a breach of [fair and equitable treatment] requires a weighing of the Claimants legitimate and reasonable expectations on the one hand and the Respondents legitimate regulatory interests on the other.43 Against this background, the concept of legitimate expectations requires careful comparative law analysis, and a sophisticated methodology of application. Although the jurisprudential process towards these ends has begun, much further work is required. 2.3. Administrative Due Process and Denial of Justice As long-standing customary international law recognizes, and as many tribunals applying investment treaties have decided, fair and equitable treatment embraces elements of due process: Specifically, administrative and judicial due process.44 Fair and equitable treatment is thus closely connected to the proper administration of civil and criminal justice.45 Thus, the tribunal in Waste Management v. Mexico defined a violation of fair and equitable treatment as involv[ing] a lack of due process leading to an outcome which offends judiSee Eureko v. Poland, cit., paras. 232 et seq. Saluka v. Czech Republic, cit., para. 304. 43 Saluka v. Czech Republic, cit., para. 306. 44 The national legislator, so far, has not been subjected to any due process notions in investment arbitration. This could, however, be conceivable in the context of legislative expropriations since most BITs explicitly require host States to grant affected investors due process. See DOLZER, RUDOLF / STEVENS, MARGRETE, op. cit., p. 106 et seq. 45 See comprehensively on the closely related concept of denial of justice in international law PAULSSON, JAN, Denial of Justice in International Law, Cambridge University Press, 2005. Recently, both an explicit reference to due process and the concept of denial of justice as part of fair and equitable treatment have been included in the treaty practice of the United States. See, for example, Art. 10.5(2)(a) of the Dominican Republic Central America United States Free Trade Agreement, which stipulates that fair and equitable treatment includes the obligation not to deny justice in criminal, civil, or administrative adjudicatory proceedings in accordance with the principle of due process embodied in the principal legal systems of the world. The Dominican Republic Central America United States Free Trade Agreement, signed 5 August 2004, is available at www.ustr.gov/Trade_ Agreements/Bilateral/CAFTA/Section_Index.html.
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cial propriety as might be the case with a manifest failure of natural justice in judicial proceedings or a complete lack of transparency and candour in an administrative process.46 Similarly, for the tribunal in S.D. Myers v. Canada fair and equitable treatment, among other elements, included the international law requirements of due process.47 The tribunal in International Thunderbird Gaming v. Mexico held that the proceedings of a government agency should be tested against the standards of due process and procedural fairness applicable to administrative officials.48 Issues closely connected to due process are also reflected in the jurisprudence linking fair and equitable treatment to the prohibition of arbitrariness49 and of discrimination. The tribunal in Loewen v. United States, for example, stated (obiter) that fair and equitable treatment is violated by [a] decision which is in breach of municipal law and is discriminatory against the foreign litigant.50 Similarly, the tribunal in Waste Management v. Mexico suggested that fair and equitable treatment is infringed by conduct attributable to the State and harmful to the claimant if the conduct is arbitrary, grossly unfair, unjust or idiosyncratic, is discriminatory and exposes the claimant to sectional or racial prejudice.51 What is not yet fully defined, however, is how exactly the requirements of due process blend an international law standard with the controlling local law. State violation of local law can be a significant datum, as several cases illustrate. Thus, in Metalclad v. Mexico, for instance, the tribunal focused on the apparent misapplication of a construction law by a local municipality as one element for finding a violation of fair and equitable treatment.52 Similarly,
Waste Management v. Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/00/3, Award, (April 30, 2004), para. 98. 47 S.D. Myers v. Canada (UNCITRAL/NAFTA), Partial Award, (November 13, 2000), para. 134. 48 International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., para. 200. 49 See, in particular, Elettronica Sicula S.p.A. (ELSI) (United States v. Italy), cit., p. 76, para. 128 (stating that [a]rbitrariness is not so much something opposed to a rule of law, as something opposed to the rule of law. This idea was expressed by the Court in the Asylum case, when it spoke of arbitrary action being substituted for the rule of law. It is willful disregard of due process of law, an act which shocks, or at least surprises, a sense of juridical propriety.) Internal citations omitted. 50 Loewen v. United States, para. 135. 51 Waste Management v. Mexico, cit., para. 98; similarly Eureko v. Poland, para. 233 (finding that the State acted not for cause but for purely arbitrary reasons linked to the interplay of Polish politics and nationalistic reasons of a discriminatory character and therefore breached fair and equitable treatment.) S.D. Myers v. Canada, cit., para. 266, also draws a parallel between national treatment and the fair and equitable treatment standard when stating: Although [...] the Tribunal does not rule out the possibility that there could be circumstances in which a denial of the national treatment provisions of the NAFTA would not necessarily offend the minimum standard provisions, a majority of the Tribunal determines that on the facts of this particular case the breach of Article 1102 essentially establishes a breach of Article 1105 as well. 52 Metalclad v. Mexico, cit., para. 93.
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in Pope & Talbot v. Canada the tribunal referred to a lack of competence of a particular agency under national law to initiate administrative proceedings against the investment. Instead of relying on naked assertions of authority and on threats that the Investments allocation could be cancelled, reduced or suspended for failure to accept verification, the tribunal said, before seeking to bludgeon the Investment into compliance, the SLD [i.e., the Canadian administrative agency involved] should have resolved any doubts on the issue and should have advised the Investment of the legal basis for its actions.53 Similarly, the tribunal in GAMI Investments, Inc. v. Mexico deduced from fair and equitable treatment an obligation not only to abide by, but also to enforce existing provisions of national law.54 In Tecmed v. Mexico the tribunal underscored that host States have to make use of the legal instruments that govern the actions of the investor or the investment in conformity with the function usually assigned to such instruments.55 Conversely, the conformity of a State administrative measure with the relevant domestic legal rules has in some cases been referred to by tribunals as indicative that there has not been a violation of the fair and equitable treatment standard. In Noble Ventures v. Romania, for example, the tribunal observed that certain bankruptcy proceedings were initiated and conducted according to the law and not against it56 and accordingly denied a violation of fair and equitable treatment. Similarly, in Lauder v. Czech Republic the tribunal emphasized that a violation of fair and equitable treatment was usually excluded in case of a regulatory body taking the necessary actions to enforce the law.57 This set of cases broadly aligns with the democratic requirement that public power derive its authority from a legal basis and be exercised along the lines of pre-established procedural and substantive rules. As such, the violation of domestic law can translate into a violation of the fair and equitable treatment standard; but the international law standard of fair and equitable treatment is not, of course, simply a mirror of whatever the national law provides.
53 Pope & Talbot, Inc. v. The Government of Canada (UNCITRAL/NAFTA), Award on the Merits of Phase 2, (April 10, 2001), para. 174 et seq. 54 GAMI Investments, Inc. v. The Government of the United Mexican States (UNCITRAL/NAFTA), Final Award, (November 15, 2004), para. 91: It is in this sense that a governments failure to implement or abide by its own law in a manner adversely affecting a foreign investor may but will not necessarily lead to a violation of Article 1105. 55 Tecmed v. Mexico, cit., para. 154. 56 Noble Ventures v. Romania, Award, (October 12, 2005), para. 178. 57 Lauder v. Czech Republic, cit., para. 297.
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2.4. Transparency Traditional customary international law on treatment of foreigners and of foreign investments is quite underdeveloped with regard to transparency of governmental information and decision processes. In international law more broadly, the crafting and application of international legal standards for national governmental transparency has been an important direction of legal development. However, it remains a challenging branch of international legal practice, whether in the WTO, the international environmental law-inspired Aarhus Convention model, or international human rights jurisprudence. Many countries, particularly transitional and developing countries, struggle to meet their existing obligation in this respect, and some have adopted constitutional amendments (as in Chile) or legislation to try to hasten both the change of bureaucratic culture and the practical processes of making information available. Furthermore, defining the proper limits on transparency requirements, such as the protection of privacy interests, of commercial confidentiality, or of national security, is complex. Accordingly, for investment tribunals to pursue such an intricate agenda through the very underspecified fair and equitable treatment standard is far from easy, even though several tribunals have done so. Thus, the tribunal in Metalclad v. Mexico concluded that Mexico breached Art. 1105 NAFTA because Mexico failed to ensure a transparent and predictable framework for Metalclads business planning and investment.58 The reference in this holding to a transparency requirement was set aside by the Supreme Court of British Columbia exercising jurisdiction under the British Columbia International Arbitration Act.59 While the British Columbia decision can be contested in some respects, it does indeed seem justified to cast doubt on the breadth for the arbitral tribunals statements that all relevant legal requirements for the purpose of initiating, completing and successfully operating investments [...] should be capable of being readily known to all affected investors and that the host State is required to ensure that the correct position is promptly determined and clearly stated so that investors can proceed with all appropriate expedition in the confident belief that they are acting in accordance with all relevant laws.60 Statements of such breadth indeed could result in redefining the position and function of administrative agencies by obliging them to reorient their priorities and national missions so
Metalclad v. Mexico, cit., para. 99 (emphasis added.) See Supreme Court of British Columbia, The United Mexican States v. Metalclad Corporation, 2001 BCSC 644. 60 Metalclad v. Mexico, cit., para. 76 (for both citations.)
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as to act as authoritative consultative units and even as de facto insurers in the implementation of foreign investment projects.61 Similar concerns could be expressed about the dictum in Tecmed v. Mexico that connected the element of legitimate expectations to the requirement of transparency in reasoning: The foreign investor expects the host State to act in a consistent manner, free from ambiguity and totally transparently in its relations with the foreign investor, so that it may know beforehand any and all rules and regulations that will govern its investments, as well as the goals of the relevant policies and administrative practices or directives, to be able to plan its investment and comply with such regulations.62 Yet, a more restrictive reading of a transparency requirement under the fair and equitable treatment standard seems possible and more readily defensible. In the Tecmed case, in fact, transparency was mainly applied to procedural aspects of administrative law, such as the requirement to give sufficient reasons63 and the obligation to act in a comprehensible and predictable way.64 These framings buttress the reasonable procedural position of foreign investors in administrative proceedings. Transparency can thus be important even if it is not yet a well-developed additional substantive requirement. Furthermore, it has significant specific functions, such as in assisting procedurally to resolve uncertainty in the domestic law, in which connection it interacts closely with the burden of proof. Comparative law methodology, and the sophisticated analysis and use of normative standards from other areas of international law, potentially has much to contribute in this area.
61 SCHILL, STEPHAN, Revisiting a Landmark: Indirect Expropriation and Fair and Equitable Treatment in the ICSID Case Tecmed, Transnational Dispute Management, 3:2006, p. 15. 62 Tecmed v. Mexico, cit., para. 154; similarly Maffezini v. Spain, cit., para. 83. 63 See Tecmed v. Mexico, cit., para. 123 (stating that administrative decisions must be duly grounded in order to have, among other things, the transparency required so that persons that disagree with such decisions may challenge them through all the available legal remedies.) Similarly, Tecmed v. Mexico, cit., para. 164. 64 See Tecmed v. Mexico, cit., para. 160, stating that: [t]he incidental Statements as to the Landfills relocation in the correspondence exchanged between INE and Cytrar or Tecmed [...] cannot be considered to be a clear and unequivocal expression of the will of the Mexican authorities to change their position as to the extension of the Permit so long as Cytrars business was not relocated, nor can it be considered an explicit, transparent and clear warning addressed to Cytrar from the Mexican authorities that rejected conditioning the revocation of the Permit to the relocation of Cytrars operations at the Landfill to another place.
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2.5. Reasonableness and proportionality Finally, investment arbitration tribunals link fair and equitable treatment to the concepts of reasonableness and proportionality. Like proportionality, but with much less methodological precision, reasonableness can be used to control the extent to which interferences of host States with foreign investments are permitted. Thus the tribunal in Pope & Talbot v. Canada repeatedly referred to the reasonableness of the conduct of an administrative agency in declining to find a violation of fair and equitable treatment.65 The element of reasonableness can also be incorporated into a proportionality test, as in Tecmed v. Mexicos dictum that [t]here must be a reasonable relationship of proportionality between the charge or weight imposed to the foreign investor and the aim sought to be realized by any expropriatory measure.66 2.6. Implications of the Fair and Equitable Treatment requirement for national law and administration The five dimensions of fair and equitable treatment mentioned above relate to the exercise of public power by governmental agencies, as well as by national courts and legislatures. They are used as a standard of evaluation of national governmental action (a classic administrative law function), but conducted not by national tribunals, but by tribunals established under international treaties. Fair and equitable treatment is not itself a legal standard of direct application in the administrative or constitutional law of most countries, although the five dimensions outlined above have counterparts in much national law. Nevertheless, different processes of diffusion or influence may lead this international standard, with its specific components, to have effects over time on specific laws and administrative practices within states. This happens where other international institutions (such as the World Bank, or the United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD)) refer to investment treaty standards and jurisprudence, in giving advice to particular countries about legal and institutional reform. Likewise, government agencies in States that have lost arbitral cases may seek to influence the structure and process of administrative decision-making. These processes,
See Pope & Talbot v. Canada, cit., paras. 123, 125, 128, 155; see also MTD v. Chile, cit., para. 109 with a reference to an expert opinion by Schwebel. 66 Tecmed v. Mexico, cit., para. 122. It is possible that an independent jurisprudence of reasonableness can be established and given detailed content. See CORTEN, OLIVIER, Lutilisation du raisonnable par le juge international: discours juridique, raison et contradictions, Brussels, Bruylant, 1997. The focus in this Report, however, will be on proportionality, which is discussed extensively in Part III.
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and a general normative seepage as more people become familiar with developments in arbitral jurisprudence and in other areas of international law on similar topics, may have effects for the future on the procedural rights and consideration accorded to foreign investors or indeed to others under national law, and even on the exercise and review of administrative discretion. With respect to administrative procedure, in particular concerning the granting, renunciation or renewal of operating licenses, fair and equitable treatment typically requires national administrations to grant foreign investors a fair opportunity to put forward their case, conduct proceedings in a rational and comprehensible fashion, and give reasons for their decisions. A right to a fair hearing and a right to participation in administrative proceedings, for example, played a role in the NAFTA case Metalclad v. Mexico where the tribunal found a breach of fair and equitable treatment because the investor was not properly involved. According to the tribunal the investor should have been given the chance to participate in a meeting of a local town council that discussed whether a construction permit was to be given for the investors waste landfill.67 Similarly, the tribunal in Tecmed v. Mexico emphasized fairness in hearings as part of fair and equitable treatment in the context of an administrative proceeding that concerned the non-prolongation of an operating license for a waste landfill. It also stated that the standard required the national administration to take decisions about the requests of a foreign investor.68 Fair and equitable treatment requirements may prompt national administrative agencies to give reasons for their decisions and to base these decisions on sufficient factual evidence. This is a potential effect in the NAFTA context of decisions such as Metalclad v. Mexico, in which the tribunal determined that Mexico had breached the fair and equitable treatment standard because the decision of a town council to deny the construction permit was not grounded in considerations concerning construction aspects or flaws of the physical facility,69 but was mainly motivated by the opposition of the local population to the landfill in question. In the tribunals view, the decision was therefore not supported by evidence pertaining to legitimate criteria under the municipal construction law. The requirement to supply sufficient evidence also results in a duty to conduct fact-finding and to verify evidence before a final decision
The tribunal particularly pointed out that the permit was denied at a meeting of the Municipal Town Council of which Metalclad received no notice, to which it received no invitation, and at which it was given no opportunity to appear: see Metalclad v. Mexico, cit., para. 91. 68 See Tecmed v. Mexico, cit., para. 161 et seq. More specifically on the elements of a fair hearing required under fair and equitable treatment WEILER, TODD G., NAFTA Article 1105 and the Principles of International Economic Law, Columbia Journal of Transnational Law, 42:2003, p. 35 at p. 79 et seq. 69 Metalclad v. Mexico, cit., para. 93.
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is taken. Furthermore, the requirement to give reasons aims at facilitating the legal review of an administrative decision.70 Exercises of discretionary powers may also be tempered by requirements of fair and equitable treatment. If, for example, the national administration has consistently tolerated a specific unlawful conduct, fair and equitable treatment may impose restrictions on it intervening only against a foreign investor who engaged in the same conduct.71 Similarly, legitimate expectations of the investor can set bounds to the administrations discretionary power. Acting contrary to representations made by government officials, for instance, can in certain circumstances constitute a breach of fair and equitable treatment.72 Some of these requirements also have implications for national judicial practice. In Mondev v. United States the tribunal, for example, entertained the possibility that the conferral of a general immunity from suit for conduct of a public authority affecting a NAFTA investment could amount to a breach of Article 1105(1) of NAFTA.73 In Azinian v. Mexico the tribunal pointed out that a denial of justice could be pleaded if the relevant courts refused to entertain a suit, if they subject it to undue delay, or if they administer justice in a seriously inadequate way.74 Access to domestic courts for foreign investors may also be required, providing an opening for wider global and national arguments about obligations to ensure access to justice. Courts must generally entertain suits in a timely fashion, give a fair hearing to the foreign investor on all essential questions, and base decisions on legal grounds explained by reasons.75 The standards for judicial proceedings are broadly comparable to those already set under human rights instruments, such as Art. 6 of the European Convention on Human Rights.76 The distinctive impact on administrative proceedings, however, may be greater.
See Tecmed v. Mexico, cit., para. 123. Cf. HINDELANG, STEFFEN, No Equals in Wrong? The Issue of Equality in a State of Illegality Some Thoughts to Encourage Discussion, Journal of World Investment & Trade, 7:2006, p. 883. 72 See International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., para. 137 et seq.; Metalclad v. Mexico, cit., para. 85 et seq. 73 See Mondev v. United States, ICSID Case No. ARB(AF)/99/2 (NAFTA), Award, (October 11, 2002), para. 151 (concluding, however, that the immunity granted to a municipal authority in the case at hand was not a violation of fair and equitable treatment.) 74 Robert Azinian, Kenneth Davitian, & Ellen Baca v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB (AF)/97/2 (NAFTA), Award, (November 1, 1999), para. 102. 75 See Azinian, ibid., para. 102. 76 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its protocols, 4 November 1950, 213 U.N.T.S. 222. Mondev v. United States, cit., para. 144. See also BJORkLUND, ANDREA, Reconciling State Sovereignty and Investor Protection in Denial of Justice Claims, Virgina Journal of International Law, 45:2005, p. 809.
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Overall, fair and equitable treatment requires that domestic administrative proceedings, like judicial proceedings, conform to standards that are derived from a process-oriented understanding of legality and good governance.77 What is almost completely unknown at present, is how far this developing investment treaty jurisprudence, and the set of global administrative norms that are developing contemporaneously with it, are in fact having an impact prospectively on national practices. It is obvious, however, that the fair and equitable treatment standard now included in so many treaties, as interpreted by tribunals in recent years, ought (from a standpoint of government lawyers advice) to influence the ways in which a State goes about considering any changes to their regulatory frameworks after an investment was made,78 and more broadly ought to prompt States to adapt their domestic legal orders to standards that are internationally accepted as conforming to the concept of the rule of law. Although as regards good administration and treatment of foreign investors, some expert guidance and nudging to reform is supplied by the World Bank and comparable bodies in relations with poor or transitional States, there is less of an organized international institutional push for ex ante reform in this area than comes from human rights bodies, the EU for accession countries, or the WTO. The risk of ex post arbitration losses seems not readily to seep back into ex ante administrative reform.79 There are of course some obvious exceptions. Chinese scholars point to the implications of episodes in which foreign investors might have considered bringing cases against China, as having had salutary reform effects.80 A Namibian court referred to the Germany-Namibia BIT in ruling unlawful, on grounds of inadequate consultation and other procedural grounds, the expropriation of absentee German-owned farms in the way the government had proposed to do it. Systematic research on this issue is needed, and is likely to affect practice and policy. In any event, the public and widely analyzed jurisprudence of arbitral tribunals can have effects on future governance; and this reality imposes a responsibility on those constructing
See for parallel developments of transnational administrative law in the context of administrative proceedings in the EU/EC and similar developments under WTO law DELLA CANANEA, GIACINTO, Beyond the State: the Europeanization and Globalization of Procedural Administrative Law, European Public Law, 9:2003, p. 563. 78 In this sense DOLZER, RUDOLF, Fair and Equitable Treatment: A Key Standard in Investment Treaties, The International Lawyer, 39:2005, p. 87 at p. 100 et seq. 79 Cf. GINSbURG, TOm, International Substitutes for Domestic Institutions, International Review of Law & Economics, 25:2005, p. 107; FRANCk, SUSAN D., Foreign Direct Investment, Investment Treaty Arbitration and the Rule of Law, Pacific McGeorge Global Business and Development Law Journal, 19:2007, p. 337. 80 HAN, XIULI, The Application of the Principle of Proportionality in Tecmed v. Mexico, Chinese Journal of International Law, 6:2007, p. 635, provides such indications, mainly with regard to indirect expropriation.
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this jurisprudence to base it on a sophisticated understanding of the issues and fine-grained analysis of specific problems. 2.7. Reforming the methodology for applying the Fair and Equitable Treatment standard The vagueness of the fair and equitable treatment standard has contributed to significant problems in its interpretation and construction by arbitral tribunals. The arbitral jurisprudence meanders without any very thought-out conceptual vision of the principles function in relation to State administrative conduct. The reasoning in arbitral awards is therefore often weak, at times even unconvincing, in its legal analysis. Often arbitral tribunals restrict themselves to invoking equally weakly reasoned precedent or referring in an inconclusive manner to the object and purpose of BITs without any deeper justification of how the specific construction is grounded in a sophisticated international law approach to treaty interpretation. Ultimately, these shortcomings endanger the suitability of fair and equitable treatment as a concept against which the conduct of host States can be measured in a predictable way. Furthermore, the jurisprudence has produced some results and dicta that are not generally accepted (and almost certainly are not embraced for prospective internal application) by aggrieved States, and some of the awards not only endorse but perhaps even celebrate a broad ex post facto I will know it when I see itcontrol of host State conduct.81 Predictability in its application is, however, essential for host States and foreign investors alike who need to know beforehand what kind of measures entail the international responsibility of the State and, accordingly, against which kind of political and administrative risk the fair and equitable treatment standard protects (and, conversely, what risks the investor takes or should separately insure against.) Specifying what fair and equitable treatment actually requires of State administrative agencies necessitates an approach to interpretation and application of fair and equitable treatment clauses that is much more ambitious than arbitral tribunals have typically undertaken. Instead of relying on a string of abstract quotations from prior arbitral decisions (an approach that is of little help, especially when disputes concern novel circumstances), or positing the content of fair and equitable treatment in an abstract way without sufficient justification, tribunals should use, as part of the hermeneutics of international law treaty interpretation and legal decision-making, a comparative method
Cf., in the context of defining the concept of indirect expropriation, FORTIER, YVES / DRYmER, STEPHEN L., Indirect Expropriation in the Law of International Investment: I Know It When I See It, or Caveat Investor, ICSID Review Foreign Investment Law Journal, 19:2004, p. 293.
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that draws on domestic and international law regarding good administration. Arbitral tribunals should therefore engage in a comparative analysis of the major domestic legal systems, and of major approaches in international law and institutions, in order to grasp common features those legal systems establish for the exercise of public power. Such a comparative analysis of national law may influence tribunal jurisprudence in at least two respects. First, it may enable investment tribunals to positively deduce institutional and procedural requirements from the domestic rule of law standards for a context-specific interpretation of fair and equitable treatment. A comparative analysis of domestic legal systems and their understanding of the rule of law may, for example, be used to justify the standards administrative proceedings affecting foreign investors have to live up to.82 Second, a comparative analysis of the implications of the rule of law under domestic law may be used to justify the conduct of a State vis--vis a foreign investor under the fair and equitable treatment standard. If similar conduct, for instance the State-ordered modification of foreclosure provisions in private mortgage contracts in an emergency situation, is generally accepted by domestic legal systems as being in conformity with their understanding of the (national) rule of law, investment tribunals can transpose such findings to the level of international investment treaties as an expression of a general principle of law. The analysis should not, however, be limited to national legal systems. Cross-regime comparison with other international law regimes is also proving increasingly fruitful. The example of European Court of Human Rights (ECHR) jurisprudence concerning Art. 6 of the European Convention on Human Rights has already been mentioned, and the emerging principles of European administrative law are now also the subject of considerable academic and policy work.83 The jurisprudence of the WTO Appellate Body is also an important source concerning requirements with respect to the exercise of public power. For example, in its first decision in the Shrimp-Turtle case, the Appellate Body held that shrimp from India, Thailand and other countries had been improperly
82 See also DELLA CANANEA, GIACINTO, op. cit., p. 563 at p. 575 (explaining that the WTO Appellate Body in the Shrimp-Turtle Case has subsumed from national legal orders some general or global principles of administrative law in order to impose procedural rule of law elements on the exercise of public power by WTO Member States.) 83 See, for example, CRAIG, PAUL, EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006; HARLOw, CAROL, Accountability in the European Union, Oxford University Press, 2003; BIGNAmI, FRANCESCA / CASSESE, SAbINO (eds), The Administrative Law of the European Union, Law & Contemporary Problems, 68:2004, p. 1; CASSESE, SAbINO (ed.), Trattato di Diritto Amministrativo, 2nd edn., Milan, Giuffr, 2003; SCHwARZE, JRGEN, Europisches Verwaltungsrecht, BadenBaden, Nomos, 2nd edn., 2005.
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excluded from US markets. The administrative procedures followed by the United States, in applying its turtle-protecting legislation, constituted arbitrary and unjustifiable discrimination between Members, and hence the United States was precluded from defending its turtle-protecting measures under the GATT Art. XX exceptions. The Appellate Body pointed out that the US procedure for certifying the shrimp industries of particular States as meeting turtle-protecting standards provided: [N]o formal opportunity for an applicant country to be heard, or to respond to any arguments that may be made against it... no formal written, reasoned decision, whether of acceptance or rejection... no notification of such decisions, and no procedure for review of, or appeal from, a denial. Comparison involves recognizing differences as well as similarities. International investment treaties have distinct substantive features, and the institutional features and roles of arbitral tribunals under treaties are also distinctive. The mechanisms for the protection and promotion of foreign investment are, however, not an end in themselves. They are rather closely related to the goals of economic growth and development, in particular in developing countries. This was explicitly mentioned as an objective of the ICSID Convention that recognized the need for international cooperation for economic development, and the role of private international investment therein.84 The link between the inflow of foreign investment and economic development is further reinforced by the character of the World Bank as a development institution.85 The implementation of an investor-State dispute settlement mechanism under the ICSID Convention aimed at reducing the political risk connected with investing in a developing country with weaker domestic institutions and a less stable legal and political infrastructure in the interest of growth and development.86 Whether
See the preamble of the ICSID Convention. BROCHES, ARON, The Convention on the Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of Other States, in Acadmie de Droit International, Recueil des Cours 136:1972II, p. 331 at p. 342 et seq.; SCHbENER, BURkHARD / MARkERT, LARS, Das International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID), Zeitschrift fur Vergleichende Rechtswissenschaft 105:2006, p. 65 at p. 67. 86 For debate on the link between institutions and economic growth, see: BUSCAGLIA, EDGARDO / RATCkIFF, WILLIAm / COOTER, RObERT, The Law and Economics of Development, New Jersey, Jai Press, 1997; PLATTEAU, JEAN-PHILIPPE, Institutions, Social Norms, and Economic Development, London, Routledge, 2000; RODRIk, DANI / SUbRAmANIAN, ARVIND / TREbbI, FRANCESCO, Institutions Rule: The Primacy of Institutions Over Geography and Integration in Economic Development, Journal of Economic Growth, 9:2004, p. 131; ACEmOGLU, DARON / JOHNSON, SImON / RObINSON, JAmES, Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth in AGHION, PHILIPPE / DURLAUF, STEPHEN (eds.), Handbook of Economic Growth, Amsterdam, North Holland, 2005. For
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these objectives have in fact been met by the system as it currently operates, and whether new and more complex goals and limitations may now be part of the purpose of individual treaties and of the system as a whole, are also considerations of central importance. Constructing a jurisprudence that takes adequate account of the full set of relevant considerations is an enterprise that must be connected, at least at the level of ideals, with the underlying normative justifications for the system of investor-State investment arbitration. These underlying normative justifications will be discussed in Part V of this Report. The Report turns now to issues concerning the actual conduct by tribunals of their governance task of review of State action, and in particular to comparative study of established governance techniques for courts and tribunals exercising such review functions, such as proportionality analysis. 3. Proportionality in international investment treaty arbitrations: Arbitral tribunals as review agencies of the host states exercise of regulatory powers Challenges to the legitimacy of investment tribunals exercising power over States also frequently involve some critique of the open-ended language of the investors rights provisions and concerns that these empower tribunals to abridge the role of States as regulators to protect the public interest, whether for environmental protection, human rights, or to meet emergencies, in the sole interest of protecting property rights and economic interests. This is particularly the case as regards the States function as a regulator by means of abstract and general regulation. This Part therefore responds to the observation that investment treaty tribunals considering such situations increasingly feel the need to deploy a proportionality analysis where investment treaties frame the duties of the States in relation to investors and investments without establishing clear textual criteria for permitted departures from or limits to these duties for public regulatory purposes to protect other important interests. Proportionality analysis is a method of legal interpretation and decision-making in situations of collisions or conflicts of different principles and legitimate public objectives. It is characteristic of this approach to distinguish principles on the basis that they do not work in an all-or-nothing fashion, but allow for a more or less.87 Rules contain fixed points in the field of the factually and legally possible, that is, a rule is a norm that is either fulfilled
a skeptical view on causality between political institutions and economic growth see GLAESER, EDwARD L. / LA PORTA, RAFAEL / LPEZ-DE-SILANES, FLORENCIO / SHLEIFER, ANDREI, Do Institutions Cause Growth?, Journal of Economic Growth, 9: 2004, p. 271. 87 DwORkIN, RONALD, Takings Rights Seriously, Harvard University Press,1978, p. 24. 250
or not.88 Principles, by contrast, operate differently in that they aim at commanding that something be realized to the highest degree that is actually and legally possible.89 As one of the great German exponents of proportionality commented: Conflicts of rules are played out at the level of validity, whereas competitions between principles are played out in the dimension of weight.90 There is, by contrast, tempered enthusiasm for proportionality analysis among US judges,91 and historically also in systems influenced by English law, although the process of European integration is having its effects on approaches in the United Kingdom. There are significant problems, however, in such an enterprise, but also good reasons for it. Proportionality analysis facilitates application of standard concepts of investment protection, and can be accommodated to a certain extent within the concepts of indirect expropriation and fair and equitable treatment, whenever the restriction of the States regulatory leeway is at play.92 It thus operationalizes balancing between interests of foreign investors, or more generally property rights, and conflicting public interests. While proportionality analysis no doubt can be susceptible to use as a means to justify particular judicial preferences, when deployed by sophisticated courts and tribunals in national and international jurisprudence to deal with open-ended concepts and difficult balancing, it has proven to be methodologically workable and more coherent and generalizable than the kinds of reasoning applied by many tribunals to fair
88 ALExY, RObERT, A Theory of Constitutional Rights, Oxford University Press, 2002 (1986; transl. Julian Rivers), pp. 47-48. 89 ALExY, RObERT, On the Structure of Legal Principles, Ratio Juris, 13:2000, p. 294 at p. 295. See also, ALExY, A theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 47, stating that principles are norms that require that something be realized to the greatest extent possible given the legal and factual possibilities. 90 ALExY, A theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 50. 91 Concerning the scope of the proportionality requirement in US constitutional law in particular concerning criminal law in the context of the Eighth Amendment see RISTROPH, ALICE, Proportionality as a Principle of Limited Government, Duke Law Journal, 55:2005, p. 263 with further references; see also on the hesitance in US constitutional law to accept proportionality as a general principle JACkSON, VICkI C., Ambivalent Resistance and Comparative Constitutionalism: Opening up the Conversation on Proportionality, Rights And Federalism, University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law, 1:1999, p. 583. 92 This limits the scope or application of proportionality analysis as a legal instrument. Thus, cases were the State acts as a party to an investor-State contract will usually not be covered. But see on limitations to the power of States in their capacity as a party to a contract SCHILL, STEPHAN, Enabling Private Ordering Function, Scope and Effect of Umbrella Clauses in International Investment Treaties, Minnesota Journal of International Law, 18:2009, p. 1. Furthermore, situations in which decisive controlling rules of priority between property interests and competing non-property interests are already clearly established, are usually not subject to the proposed proportionality reasoning and analysis. Proportionality analysis rather finds application in cases where the State itself redistributes or interferes with property rights in the interest of protecting some non-economic interest by means of general legislation or administrative regulation.
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and equitable treatment clauses or the concept of indirect expropriation. The diversity of existing uses of proportionality analysis means that it is possible to undertake wide-ranging and instructive comparative law research and analysis as to what is considered as proportional in various national legal systems and transnational or international tribunals. In addition, the principle of proportionality may in some respects provide a stricter framework for decisions in investor-State disputes than does the current jurisprudence. It requires arbitrators to engage in a method of assessing the competing legal claims, weighing them, considering alternatives, etc. and provides rational arguments for their decisions. Certainly, proportionality analysis can be criticized as legitimating judicial law-making and as generating a gouvernement des juges. But it is more robust than some of the alternative methods for dealing with these difficult assessments currently employed in international investment law. Without the proportionality analysis the concept of indirect expropriation, for example, risks degrading to an analysis without rationalization: I know it when I see it.93 Similarly, some subsets of the standard of fair and equitable treatment would, instead of following a structured analysis about the relationship between the investors expectations of favorable treatment and competing public interests in the application of rule of law standards and the balance between the two, become open to subjective assessments of arbitrators about what they consider fair and equitable a standard of equity, not a legal standard that has normative content. Proportionality, in this respect, may provide more predictability than the lack of any intelligible standard of weighing and balancing, in particular if the procedural aspect or version of proportionality analysis is emphasized, instead of the more substantive versions undertaken under this heading by some domestic courts. Fundamental to the application of proportionality analysis (and comparable techniques of balancing) in investment treaty arbitration is the question of the relationship of proportionality analysis to the applicable law, and in particular to the applicable international law.94 The starting point is the good faith interpretation of the applicable treaty. A particular feature of most investment treaties is that they make provisions for investor rights without addressing in a comprehensive fashion the relationship of these to continuing powers of State regulation. It is likely that States parties typically did not intend a severe occlusion of these regulatory powers, and a good faith reading of the text of the applicable treaty in context and in light of the object and purpose of the
FORTIER / DRYmER, op. cit., p. 293. Where a tribunal analyzes or applies national law, the use of proportionality analysis or other balancing techniques in a particular area of national law may of course be directly relevant, but that is not the focus of the discussion here.
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treaty may well indicate that interpretation calls for a balance to be struck between investor protection and State regulatory powers. In interpreting the text of the treaty in order to be able to apply it to a specific dispute, the interpreter may well have recourse to other relevant rules of international law applicable between the treaty parties (VCLT Art 31(3) (c)), potentially including general principles of law. In this way, application of the principle of proportionality can be consistent with, and a form of, the interpretation and application of the substantive provisions of investment treaties. Investment treaty tribunals also engage, at least tacitly, in interpretation and application of the institutional provisions of treaties: The provisions under which the tribunals are established and operate. These provisions cover not only the institutional design of the tribunals and the scope of their work, they also provide the foundation for the governance functions which, as shown in Parts I and II of this Report, are inescapable dimensions of their work. The texts of these treaty provisions are typically sparse in relation to the tribunals governance roles, and their interpretation also calls for consideration of their context, their object and purpose, and other relevant materials. General principles of law concerning the roles and functions of such juridical decision-making institutions may become relevant. Global administrative law principles on the proper conduct of tribunal processes have obvious relevance, but legal principles of broader ambit, such as proportionality, may also help to give substance to the proper roles and functions of these tribunals in their assessment of State conduct, based on their constitutive treaties. The relationship between hermeneutic functions (i.e., interpretation of texts) and governance functions for any particular tribunal involves complex questions that are not examined in detail in this Report. The essential point is that conflicts between investment protection and other legitimate public interests may have to be fully and fairly weighed in tribunal processes, given that the State parties did not necessarily subordinate all of these other public interests by entering into a particular international investment treaty. Proportionality analysis, in turn, provides a rational process for weighing and balancing that can itself be grounded in the proper interpretation of investment treaties.95 Against this background, this section introduces in brief outline the development and diffusion of proportionality analysis in national and international adjudication and dispute settlement, analyzes its methodological structure, and examines the use of such reasoning by arbitral tribunals in some specific investor-State disputes.
95
See MTD v. Chile, supra fn. 27, para. 113; Saluka v. Czech Republic, cit., para. 297. 253
3.1. The Development and diffusion of proportionality analysis This section provides basic illustrations of national and international juridical institutions applying proportionality analysis to State action impinging on other rights. The aim is simply to show that the emergence of a general principle may be involved. It is fundamental to emphasize that there are essential differences between the institutional settings, and between the underlying texts, so the precise analysis and background assumptions can not be transposed even from one international treaty body to another. At its origin in the domestic law context, proportionality entails a method of defining the relationship between the State and its citizens. It helps resolve conflicts between, on the one hand, the rights of individuals and the interest of the State and, on the other, between conflicting rights of individuals. Proportionality sets material limits to the interference of public authorities into the private sphere of the citizen96 and provide[s] a tool to define and restrain the regulatory freedom of governments.97 It helps to define and to balance the public, represented by the interference and its underlying interest of the State or the community concerned, and the private, represented by the interests of the individuals affected. Proportionality balancing is a concept stemming from German administrative and constitutional law and has migrated from these roots as a mode of balancing between competing rights and interests to numerous jurisdictions in South America, Central and Eastern Europe, as well as various common law jurisdictions.98 At the outset, the German Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht) formulated the test of proportionality for the first time in its seminal Apothekenurteil, a case concerning the interference with the freedom of profession of pharmacists by a licensing system that limited the number of pharmacy licenses in order to secure the supply of the population with pharmaceuticals. In solving the underlying conflict of rights, the German Constitutional Court stated that the individual right and the public purpose of the law had to be balanced:
96 SCHwARZE, JRGEN, The Principle of Proportionality and the Principle of Impartiality in European Administrative Law, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1:2003, p. 53. 97 Andenas, Mads / Zleptnig, Stefan, Proportionality: WTO Law in Comparative Perspective, Texas Journal of International Law, 42:2007, p. 371 at p. 383. 98 See on this and the following STONE SwEET, ALEC / MATHEwS, JUD, Proportionality Balancing and Global Constitutionalism, Yale Law School Faculty Scholarship Series, 14:2008. This paper is also published in Columbia Journal of Transnational Law, 47:2008, p. 72, but page references in this article are to the Yale version.
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The [purpose of] the constitutional right should be to protect the freedom of the individual [while the purpose of] the regulation should be to ensure sufficient protection of societal interests. The individuals claim to freedom will have a stronger effect [...] the more his right to free choice of a profession is put into question; the protection of the public will become more urgent, the greater the disadvantages that arise from the free practicing of professions. When one seeks to maximize both [...] demands in the most effective way, then the solution can only lie in a careful balancing [Abwgung] of the meaning of the two opposed and perhaps conflicting interests.99 The Supreme Court of Canada applies a very similar proportionality test since Regina v. Oakes, a case that concerned the question whether a provision of the Narcotics Act was in conformity with Canadas Charter of Rights and Freedoms in establishing a rebuttable presumption that a person found to be in possession of drugs was trafficking drugs and thus criminally liable. The Court struck down this provision as violating the presumption of innocence enshrined in the Charter and based its analysis on a three-step proportionality test: First, the measures adopted must be carefully designed to achieve the objective in question. They must not be arbitrary, unfair or based on irrational considerations. In short, they must be rationally connected to the objective. Second, the means, even if rationally connected to the objective in this first sense, should impair as little as possible the right or freedom in question. Third, there must be a proportionality between the effects of the measures which are responsible for limiting the Charter right or freedom, and the objective which has been identified as of sufficient importance.100 To give one further example, the Constitutional Court of South Africa also applies a test of proportionality in balancing individual rights and government purposes. In State v. Makwanyane, the Court was faced with a challenge against the death penalty as violating the constitutional right against cruel, inhuman and degrading punishments. The Court, through its leading opinion by President Chaskalson, decided to solve the conflict based on a proportionality analysis: The limitation of constitutional rights for a purpose that is reasonable and necessary in a democratic society involves the weighing up of competing values, and ultimately an assessment based on proportionality.101 The Court considered that the following factors would need to be taken into account:
BVerfGE 7, 377, 404-405. R. v. Oakes, [1986] 1 S.C.R. 103, 139. 101 State v Makwanyane & Another, 1995 (3) SA 391, 436 (CC.)
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In the balancing process, the relevant considerations will include the nature of the right that is limited, and its importance to an open and democratic society based on freedom and equality; the purpose for which the right is limited and the importance of that purpose to such a society; the extent of the limitation, its efficacy, and particularly where the limitation has to be necessary, whether the desired ends could reasonably be achieved through other means less damaging to the right in question.102 Proportionality has also been routinely applied in the context of international legal regimes as a technique for delineating and balancing the conflicting interests of the international legal order and domestic public policy. In the context of the EC/EU, for example, the concept of proportionality has been used by the European Court of Justice (ECJ) to balance the Communitys fundamental freedoms the free movement of goods, services, labour and capital with conflicting legitimate interests of the Member States.103 For example, in the Cassis de Dijon case the ECJ decided that the free movement of goods, guaranteed in Art. 28 EC, could be violated not only by discriminatory regulations of a Member State, but also through non-discriminatory regulations that limited intra-Community trade. At the same time, however, and as a corollary to this broad understanding of the fundamental freedom, the Court recognized that Member States could limit the free movement of goods in the public interest if this interest constituted a so-called mandatory requirement. The Court held that [o]bstacles to movement within the community resulting from disparities between the national laws relating to the marketing of the products in question must be accepted in so far as those provisions may be recognized as being necessary in order to satisfy mandatory requirements relating in particular to the effectiveness of fiscal supervision, the protection of public health, the fairness of commercial transactions and the defence of the consumer.104
Ibid. See also ELLIS, EVELYN (ed.), The Principle of Proportionality in the Laws of Europe, Oxford, Hart Publishing, 1999; on proportionality as a principle in EU/EC law EmILIOU, NICHOLAS, The Principle of Proportionality in European Law: A Comparative Study, London, Kluwer Law International, 1996, p. 23 et seq.; NOLTE, GEORG, General Principles of German and European Administrative Law A Comparison in Historic Perspective, Modern Law Review, 57:1994, p. 191; see also GUNN, T. JEREmY, Deconstructing Proportionality in Limitations Analysis, Emory International Law Review, 19:2005, p. 465. 104 Cassis de Dijon, ECJ 120/78, Judgment, (February 20, 1979) see [1979] ECR 649, para. 8.
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Even though this test is formulated as a necessity test focusing on less restrictive alternatives, the Court applies it very similarly to the proportionality tests described earlier on with respect to the domestic courts. Similarly, the ECJ and the Court of First Instance require that measures of the Community vis--vis Member States, and those affecting individuals subject to the Community legal order, are to be evaluated against the standard of proportionality. The Court of First Instance, for example, explained in a case concerning the review of a Community act that the principle of proportionality, which is one of the general principles of Community law, requires that measures adopted by Community institutions should not exceed the limits of what is appropriate and necessary in order to attain the legitimate objectives pursued by the legislation in question, and where there is a choice between several appropriate measures, recourse must be had to the least onerous, and the disadvantages caused must not be disproportionate to the aims pursued.105 In the jurisprudence of the ECJ, proportionality is thus used to manag[e] tensions and conflicts between rights and freedoms, on the one hand, and the power of the EC/EU and of Member States, on the other.106 It therefore not only constitutes a method for delimiting individual rights and the Member States right to limit such rights, but also a mechanism of coordination between the supranational legal order and national legal orders.107 In other areas of public international law proportionality plays a similar role in resolving conflicts in the relationships between equal sovereigns. In the law of countermeasures, proportionality is used to limit the reaction against a State breach of international law by another State.108 Here, proportionality limits both the means and scope of the countermeasures applied.109 In particular, the countermeasure must not be tailored so as to permanently deprive the State in breach of its fair shares of benefits. As the International Court of Justice (ICJ) stated in the Gabckovo-Nagymaros Case: [T]he effects of a countermeasure must be commensurate with the injury suffered, taking account of the rights in
Case T-13/99, Judgment, (November 23, 2002) Pfizer Animal Health SA v. Commission, [2002] ECR II-3305, paras. 411 (citing [1990] ECR I-4023, para. 13.) 106 STONE / SwEET / MATHEwS, op. cit., p. 48. 107 Ibid. 108 FRANCk, THOmAS M., On Proportionality of Countermeasures in International Law, American Journal of International Law, 102:2008, p. 715. 109 CANNIZZARO, ENZO, The Role of Proportionality in the Law of International Countermeasures, European Journal of International Law, 12:2001, p. 889, at p. 897.
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question.110 Likewise, proportionality is an element of the legality of the use of force in the context of the right to self-defence. Even though not appearing explicitly in Art. 51 of the UN Charter, it has been held by the ICJ to constitute part of customary international law according to which self-defence would warrant only measures which are proportional to the armed attack and necessary to respond to it.111 Under WTO law, proportionality analysis also plays an increasing role in balancing the objectives of the international trade regime, notably trade liberalization, non-discrimination in the trade context and the limitation and careful assessment of non-tariff barriers to trade, with conflicting and legitimate government purposes such as the protection of public health, public morals or the environment, many but not all of which are enumerated in Art. XX GATT. Even though WTO scholars maintain that no uniform proportionality analysis has developed in the jurisprudence of the Dispute Settlement Body to balance trade and non-trade interests,112 the various balancing tests applied in this context can nevertheless be framed, on an abstract level, as a type of proportionality analysis. In Korea Beef, for example, a case concerning the labeling and sale of beef depending on its origins as Korean or non-Korean beef in order to protect public health, the Appellate Body explained that [t]he more vital or important [...] common interests or values are, the easier it would be to accept as necessary a measure designed as an enforcement instrument. There are other aspects of the enforcement measure to be considered in evaluating that measure as necessary. One is the extent to which the measure contributes to the realization of the end pursued, the securing of compliance with the law or regulation at issue. The greater the contribution, the more easily a measure might be considered to be necessary[...]. [The] [d]etermination of whether a measure, which is not indispensable, may nevertheless be necessary within the contemplation of Article XX(d), involves in every case a process of weighing and balancing a series of factors which promi110 Gabckovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgment, (September 25, 1997), I.C.J. Reports 1997, p. 7, para. 85. 111 Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua, Judgment, (June 27, 1986), I.C.J. Reports 1986, p. 14, paras. 176, 194; see also Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, (July 8, 1996), I.C.J. Reports 1996, p. 226, paras. 41-42 (stating more generally that the exercise of the right of self-defence to the conditions of necessity and proportionality is a rule of customary international law.) 112 See DESmEDT, AxEL, Proportionality in WTO Law, Journal of International Economic Law, 4:2001, p. 441.
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nently include the contribution made by the compliance measure to the enforcement of the law or regulation at issue, the importance of the common interests or values protected by that law or regulation, and the accompanying impact of the law or regulation on imports or exports.113 Finally, proportionality plays a crucial role in the jurisprudence of the ECHR in its application of the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, notably as regards the resolution of conflicts between individual rights granted under the Convention and public policy of the Member States. Even though the Convention requires, for example, with respect to restrictions of the freedom of expression that a State measure be necessary in a democratic society, the Court developed this into a proportionality analysis that is similar to the one found in German constitutional law. In its leading case of Handyside v. the United Kingdom, a case involving censorship of a book based on violations of public morals, the Court stated that the adjective necessary, within the meaning of Article 10 para. 2 is not synonymous with indispensable [and] neither has it the flexibility of such expressions as [...] admissible, [...] useful, reasonable, or desirable.114 Later on, in Dudgeon v. the United Kingdom, the Court declared a State measure that criminalized certain homosexual conducts to be disproportionate in interfering with the right to privacy.115 Meanwhile, the Court has engaged in proportionality-style balancing with respect to almost every right enshrined in the Convention.116 At the same time, however, the Court grants, as stated in the Handyside case, a margin of appreciation to the Member States in mak[ing] the initial assessment of the pressing social need implied by the notion of necessity in this context.117 It is for them to determine in the first place what they consider necessary for a democratic society and it is this choice that the ECHR subjects to scrutiny. The margin varies depending on the right involved, the government purpose pursued and the degree of interference. Similar to the function of proportionality in the EC/EU-context, proportionality analysis by the Strasbourg Court has to be seen not only in balancing individual rights and public interests,
Appellate Body Report, Korea Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen Beef, para. 164, WT/DS161/AB/R (December 11, 2000.) 114 Handyside v. United Kingdom, App. No. 5493/72, Eur. Ct. H.R., (December 7, 1976), para. 48. 115 Dudgeon v. United Kingdom, App. No. 7525/76, Eur. Ct. H.R., (October 22, 1981.) 116 RIVERS, JULIAN, Proportionality and Variable Intensity of Review, Cambridge Law Journal, 65:2006, p. 174, at p. 182. It particularly engaged in a heavy critique of the more lenient reasonableness standards initially applied by the courts in the United Kingdom, see STONE /SwEET / MATHEwS, op. cit., pp. 51-53. 117 Ibid.
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but also as a basic mechanism of coordinating between the ECHR and national legal systems, and among diverse national systems.118 3.2. The Structure of Proportionality Analysis Proportionality implies a means-ends relationship between the aims pursued by a specific government action and the means employed to achieve this end.119 Certainly, major differences exist between various versions and methodologies of proportionality analysis, including differences between full-fledged proportionality that involves a substantive review by the adjudicator of the balance struck by the political decision under scrutiny and a more procedural type of review, such as less- or least-restrictive-measure tests.120 The balancing between conflicting rights and interests will be dependent upon the cultural socializations and values connected to a specific institution, its hermeneutics, and the core legal texts, other legal materials, and the purposes of the specific legal regime. Notwithstanding such variance, as a general matter proportionality analysis provides a guiding structure for decision-makers that requires them to address certain issues and to determine whether measures taken by a State have sufficiently taken into account the rights or interests they interfere with. As developed in the jurisprudence of various domestic and international courts, proportionality analysis can be described as comprising three sub-elements: (1) The principle of suitability, (2) the principle of necessity and (3) the principle of proportionality stricto sensu. 3.2.1. Suitability for a legitimate government purpose The first step in proportionality reasoning is the analysis of whether the measure adopted by the State or government agency serves a legitimate government purpose and is generally suitable to achieve this purpose. The task the decision-maker has to achieve is thus two-fold, but both elements of this first step set a relatively undemanding standard for the State measure to meet, certainly in the context of investor-State arbitration. The first element of the task is to ascertain whether the measure adopted purports to aim at a legitimate purpose. Consequently, illegitimate purposes can be filtered out at this early stage. They constitute per definitionem a disproportionate interference with the right or interest protected. In investor-State arbitration, most ordinary public purposes of State action will be legitimate purposes, and only in marginal cases will it be necessary
STONE / SwEET / MATHEwS, op. cit., p. 53. See EmILIOU, op. cit., pp. 23-24. 120 ANDENAS / ZLEPTNIG, op. cit., p. 388.
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to assess the legitimacy of the purpose based on a comparative approach or from its recognition in international treaties. A State action that is manifestly corrupt for the purely private benefit of a crony, or that is a manifest jus cogens violation such as crimes against humanity is obviously not for a legitimate purpose. Overall, however, very few State measures will fail to aim at a legitimate government purpose. After establishing the legitimacy of the purpose pursued, the decisionmaker will have to determine, in the second element of its task, whether the measure taken is suitable to achieve the stated aim. This requires establishing a causal relationship between the measure and its object.121 The decisionmaker will thus have to determine whether the measure taken furthers the stated purpose in any way. Again, only very few measures will not pass the suitability test, as good faith actions by governments will usually not involve the use of means that are wholly ineffective in pursuing the stated purpose. 3.2.2. Necessity In a second step, proportionality analysis involves a test of necessity. This covers the question of whether there are other, less intrusive means with regard to the right or interest affected that are equally able to achieve the stated goal (without infringing other protected interests.) Necessity requires that there is no less restrictive measure that is equally effective.122 This step requires answering two questions: First, is there a less restrictive measure, and secondly, is this measure equally effective (and reasonably feasible)? The background to this test can again be seen in the optimization the decision-maker has to achieve when balancing conflicting principles.123 If the right affected is protected in principle, there is no justification for the State to be allowed to infringe upon such rights more than necessary, since there are other equally effective alternatives to achieve the same aim. 3.2.3. Proportionality stricto sensu In a final step, proportionality analysis involves a balancing between the effects of the State measure on the affected right or interests and the importance of the government purpose. Proportionality stricto sensu requires that the measure is not excessive with regard to the objective pursued and that relative weight
JANS, JAN H., Proportionality Revisited, Legal Issues of Economic Integration, 27:2000, p. 239 at p. 240. 122 Ibid. 123 Cf. ALExY, A Theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 399.
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is given to each principle.124 The greater the degree of non-satisfaction of, or detriment to, one principle, the greater must be the importance of satisfying the other.125 Proportionality stricto sensu requires taking into account all available factors such as cost-benefit analysis, the importance of the right affected, the importance of the right or interest protected, the degree of interference (minor v. major interference), the length of interference (permanent v. temporary), the availability of alternative measures that might be less effective, but also proportionally less restrictive for the right affected, and so on. This third step is apposite because an analysis that stops at the necessitystage would allow restricting a right severely in order to protect a negligible public interest.126 In addition, the major advantage of this type of reasoning compared to more deferential standards is that the judge or decision-maker is required to go through an exercise in creative problem-solving that attempts to relate the purpose pursued and the importance of the rights affected. It requires the adjudicator to actively consider alternative policies which could have resulted in a better optimization of the two conflicting rights or interests involved, instead of just assessing their reasonableness, a standard that would necessarily be more deferential to government policy-making, but also accord less protection to the rights protected. This does not mean, however, that the adjudicator should substitute its own preferences for those of the government, but merely that it should consider whether the reasoning and policy objectives of the State or Government stay within a framework that is based on the recognition of various, eventually conflicting rights or interests which the State tries to generally protect and thus minimize interferences. Depending on the interpretive issues and legal norms involved, all the adjudicator might be allowed to do, for example, is verify whether the State has stayed within an outer framework that is spanned by the recognition of property and investment protection on the one hand and the legitimate public interest on the other. 3.3. Applying proportionality analysis in investor-State arbitration Investment tribunals are beginning to adopt (albeit not frequently yet) proportionality analysis when faced with the question whether a regulatory measure
ALExY, On the Structure of, op. cit., p. 298, ALExY, A theory of Constitutional Rights, op. cit., p. 102. 126 VON KRAUSS, RUPPRECHT, Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in seiner Bedeutung fr die Notwendigkeit des Mittels im Verwaltungsrecht, Hamburg, 1955, p. 15 (stating that if the measure [of legality] is only necessity (i.e., the least restrictive means test), then a quite negligible public interest could lead to a severe right infringement, without being unlawful.)
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stays within the framework set up by the requirement under investment treaties to respect the interests of foreign investors through the concepts of fair and equitable treatment and indirect expropriation. This is particularly evident in two sets of cases which will be discussed in this section. One concerns the question of how to delineate between indirect expropriations that require compensation (depending on the applicable treaty or customary international law) and non-compensable regulation. Another concerns the issue, dealt with in the context of the fair and equitable treatment standard, of the extent to which the investors legitimate expectations can constitute a bar to regulations that further a non-investment related interest and adversely affect the expectations an investor had when making its investments. 3.3.1 Proportionality analysis and the concept of indirect expropriation International takings law is one field where the tension between investment protection and conflicting rights and interests crystallizes. Virtually all investment treaties contain prohibition on expropriations without compensation. A typical provision is contained, for example, in the BIT between Germany and China that provides: Investments by investors of either Contracting Party shall not directly or indirectly be expropriated, nationalized or subjected to any other measure the effects of which would be tantamount to expropriation or nationalization in the territory of the other Contracting Party (hereinafter referred to as expropriation) except for the public benefit and against compensation.127 Expropriation is not necessarily confined to direct expropriations or nationalizations that involve the transfer of title from the foreign investor to the State or a third-party. Depending on the treaty provision or other controlling standard (such as customary international law) it may also cover so-called indirect, creeping or de facto expropriations, involving State measures that do not interfere with the owners title, but negatively affect the propertys substance or void the owners control over it.128 Thus one NAFTA tribunal opined that the concept of expropriation:
Art. 4(2) of the China-Germany BIT. See on the concept of indirect expropriation CHRISTIE, GEORGE C., What Constitutes a Taking of Property Under International Law?, British Yearbook of International Law, 38:1962, p. 307; WESTON, BURNS H., Constructive Takings under International Law: A Modest Foray into the Problem of Creeping Expropriation, Virginia Journal of International Law, 16:1975, p. 103; HIGGINS, ROSALYN, The Taking of Property by the State. Decent Developments in International Law, in Acadmie de Droit International, Recueil des Cours, 176:1982-III, p. 259 at p. 322 et seq.; DOLZER, RUDOLF, Indirect Expropriation of Alien Property, ICSID ReviewForeign Inves127 128
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[I]ncludes not only open, deliberate and acknowledged takings of property, such as outright seizure or formal or obligatory transfer of title in favour of the host State, but also covert or incidental interference with the use of property which has the effect of depriving the owner, in whole or in significant part, of the use or reasonably-to-be-expected economic benefit of property even if not necessarily to the obvious benefit of the host State.129 Classical customary international law and treaty jurisprudence typically holds that covered direct and indirect expropriations are only lawful under international investment treaties if they fulfill a public purpose, are implemented in a non-discriminatory manner and observe due process of law. Finally and most importantly, both direct and indirect expropriations regularly require compensation.130 Indirect expropriation can also occur based on regulatory acts of the host State. In arbitral jurisprudence, tribunals vary in basic approaches to the issue of how to distinguish between compensable expropriation and non-compensable regulation of property.131 Some tribunals solely look at the effects the host States measure has, thus finding a compensable indirect expropriation either because the impact of the measure reaches a certain intensity, owing either to the per-
tment Law Journal, 1:1986, p. 41; WLDE, THOmAS W. / KOLO, AbbA, Environmental Regulation, Investment Protection and Regulatory Taking in International Law, International & Comparative Law Quarterly, 50:2001, p. 811; YANNACA-SmALL, CATHERINE, Indirect Expropriation and the Right to Regulate in International Investment Law, OECD Working Paper on International Investment, 4:2004, available at www.oecd.org/dataoecd/22/54/33776546.pdf; PAULSSON, JAN / DOUGLAS, ZACHARY, Indirect Expropriation in Investment Treaty Arbitrations in HORN, NORbERT / KRLL, STEFAN (eds.), Arbitrating Foreign Investment Disputes, Kluwer Law International, 2004, pp. 145-158; FORTIER / DRYmER, op. cit., p. 293; NEwCOmbE, ANDREw, The Boundaries of Regulatory Expropriation, ICSID Rev. Foreign Investment Law Journal, 20:2005, p. 1; KUNOY, BJRN, Developments in Indirect Expropriation Case Law in ICSID Transnational Arbitration, Journal of World Investment & Trade, 6:2005, p. 467; LEbEN, CHARLES, La libert normative de letat et la question de lexpropriation indirecte, in LEbEN, CHARLES (ed.), Le contentieux arbitral transnational relatif a linvestissement international: nouveaux dveloppements, Louvain-la-Neuve, Anthmis, 2006, p. 163. 129 Metalclad v. Mexico, cit., para. 103. 130 For the question of whether the level of compensation differs for indirect expropriation see NOUVEL, YVES, Lindemnisation dune expropriation indirecte, International Law FORUM du droit international, 5:2003, p. 198; MERRILL, THOmAS W., Incomplete Compensation for Takings, New York University Environmental Law Journal, 11:2002-2003, p. 110. Cf. also REISmAN, W. MICHAEL / SLOANE, RObERT D., Indirect Expropriation and Its Valuation in the BIT Generation, British Yearbook of International Law, 74:2003, p. 115. 131 See DOLZER, RUDOLF, Eigentum, Enteignung und Entschdigung im geltenden Vlkerrecht, Berlin, Springer, 1985, p. 186 et seq.; DOLZER, RUDOLF, Indirect Expropriation: New Developments?, New York University Environmental Law Journal, 11:2002-2003, p. 64 with further references. 264
manent interference with fundamental components of the right to property,132 or to the substantial diminution in or destruction of the value of the property in question.133 The majority of the tribunals, however, take into account the purpose of a States measure and adopt the so-called police power doctrine in deciding whether a general measure entitles an investor to compensation under the concept of indirect expropriation.134 The police powers doctrine recognizes that a State has the power to restrict private property rights without compensation in pursuance of a legitimate purpose. Under this approach, it is not sufficient to determine the effect of a State measure; instead, the measures effect has to be balanced in relation to the object and purpose of the interference. Even though most investment treaties do not explicitly contain such exceptions to the protection of property,135 tribunals acknowledge that host
132 See Starrett Housing Corp. v. Iran, AWD ITL 32-24-1, (December 19, 1983), 4 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 122, 154; Tippetts, Abbett, McCarthy, Stratton v. TAMS-AFFA et al, AWD 141-7-2, (June 22, 1984), 6 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports, 219, 225 et seq. On the jurisprudence of the Iran-United States Claims Tribunal on expropriations see ALDRICH, GEORGE, What Constitutes a Compensable Taking of Property? The Decisions of the Iran-United States Claims Tribunal, American Journal of International Law, 88:1994, p. 585. 133 Phelps Dodge Corp. v. Iran, AWD 217-99-2, (March 19, 1986), 10 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 121, 130; see also SwANSON, STEVEN R. Iran-U.S. Claims Tribunal: A Policy Analysis of the Expropriation Cases, Case Western Reserve Journal of International Law, 18:1986, p. 307 at p. 325 et seq.; WESTON, op. cit., p. 103 at p. 119 et seq. 134 BRUNETTI, MAURIZIO, Indirect Expropriation in International Law, International Law FORUM du droit international, 5:2003, p. 150; DOLZER, Indirect Expropriation: New Developments?, op. cit., p. 64 at p. 79 et seq.; DOLZER, RUDOLF / BLOCH, FELIx, Indirect Expropriation: Conceptual Realignments?, International Law FORUM du droit international, 5:2003, p. 155 at p. 158 et seq.; WEINER, ALLEN S., Indirect Expropriation: The Need for a Taxonomy of Legitimate Regulatory Purposes, International Law FORUM du droit international, 5:2003, p. 166; Sea-Land Service Inc. v. Iran, AWD 135-33-1, (June 22, 1984), 6 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 149, 165; Sedco Inc. v. NIOC and Iran, AWD ITL 55-129-3, (October 24, 1985), 9 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 248, 275 et seq.; Too v. Greater Modesto Insurance Associates and The United States of America, AWD 460-880-2, (December 29, 1989), 23 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 378, 387 et seq. 135 Security exceptions or similar non-precluded measures provisions, such as those often included in U.S. bilateral investment treaties, raise special issues and are not addressed in this Report. See, for example, Art. 10(1) of the Treaty Between the United States of America and the Arab Republic of Egypt Concerning the Reciprocal Encouragement and Protection of Investments, signed 11 March 1986, entry into force 27 June 1992 (stating that [t]his Treaty shall not preclude the application by either Party or any subdivision thereof of any and all measures necessary for the maintenance of public order and morals, the fulfillment of its existing international obligations, the protection of its own security interests, or such measures deemed appropriate by the Parties to fulfill future international obligations.) For one view of these clauses, see ALVAREZ, JOS E. / KHAmSI, KATHRYN, The Argentine Crisis and Foreign Investors: A Glimpse into the Heart of the Investment Regime in SAUVANT, KARL (ed.), Yearbook on International Investment Law and Policy, 1:2008/2009, p. 379. For a different view see BURkE-WHITE, WILLIAm / VON STADEN, ANDREAS, Investment Protection in Extraordinary Times: The Interpretation and Application of Non-Precluded Measures Provisions in Bilateral Investment Treaties, Virginia Journal of International Law, 48:2008, p. 307.
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States have the power to restrict private property rights without compensation in pursuance of a legitimate purpose, so long as this purpose is reasonably balanced in relation to the regulations effect on the investment. Thus, the tribunal in Tecmed v. Mexico held that a police power exception formed part of the international law of expropriation: The principle that the States exercise of its sovereign powers within the framework of its police power may cause economic damage to those subject to its powers as administrator without entitling them to any compensation whatsoever is undisputable.136 Similarly, the tribunal in Methanex v. United States stressed that as a matter of general international law, a non-discriminatory regulation for a public purpose, which is enacted in accordance with due process and, which affects, inter alios, a foreign investor or investment is not deemed expropriatory and compensable unless specific commitments had been given by the regulating government to the then putative foreign investor contemplating investment that the government would refrain from such regulation.137 How the balancing itself is to be done, however, is not always explained in depth by arbitral tribunals. Yet, the approach of the tribunal in Tecmed v. Mexico illustrates well the use of a proportionality analysis to manage tensions between investment protection and competing public policies. In the case at hand, Mexican authorities had not renewed the temporary operating license for a waste landfill that was essential to the business of the Mexican subsidiary of a Spanish investor. For the tribunal this constituted a compensable indirect expropriation. In its argumentation concerning the distinction between indirect expropriation and regulation, the tribunal drew on the jurisprudence on Art. 1 of the First Additional Protocol to the European Convention on Human Rights, and weighed the conflicting interests using a proportionality test familiar from the European Court of Human Rights jurisprudence. While the agency had justified non-renewal of the landfill license on the basis of the operators lack of reliability, inter alia owing to its having processed biological and other toxic waste in violation of the operating license and having exceeded the landfills capacity,138 the tribunal concluded that political
Tecmed v. Mexico, cit., para. 119. Methanex Corporation v. United States of America (UNCITRAL/NAFTA), Final Award, (August 3, 2005), Part IV-Chapt. D-para. 7. Similarly, International Thunderbird Gaming v. Mexico (UNCITRAL/NAFTA), cit., para. 127; Saluka v. Czech Republic, cit., paras. 254-262; LG&E Energy Corp., LG&E Capital Corp., LG&E International Inc. v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/02/1, Decision on Liability, (October 3, 2006), paras. 194-197; Feldman v. Mexico, cit., paras. 103-106. 138 Tecmed, cit., paras. 99 et seq.
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considerations had been decisive.139 It pointed out that only after massive protests by the local population had occurred in late 1997, did the agency intend to accelerate the relocation of the landfill by refusing to renew the license.140 Although the investor had already agreed to relocate the landfill, its request to renew the operating license for another five months until the relocation could take place was refused. Moreover, the agency ordered the investor to cease its activities immediately.141 In applying the concept of indirect expropriation to the facts at hand, the tribunal followed a two-step analysis. In a first step, it determined whether the States measure itself was sufficiently intense in order for a non-compensable regulation to turn into a compensable indirect expropriation. This, the tribunal considered, depended on two factors: A temporal and a substantive one. First, the interference with the property interest in question must not be of a transitional nature only; second, the interference must lead to a complete destruction of the propertys value. Since the landfill facility could not be used for a different purpose, and could not be sold because of the existing contamination,142 the effect of the non-renewal of the license potentially amounted to an expropriation. The tribunal, however, did not conclude the analysis there. Instead, in a second step, it considered the effects of the non-renewal of the operating license only as one factor among others in distinguishing between regulation and indirect expropriation. The reason for this approach, according to the tribunal, is that [t]he principle that the States exercise of its sovereign powers within the framework of its police power may cause economic damage to those subject to its powers as administrator without entitling them to any compensation whatsoever is undisputable.143 In this way, the tribunal accepted that bilateral investment treaties in principle do not exclude a States regulatory power, even if the treaty text did not explicitly provide for the continuous existence of such power. Consequently, the tribunal posited that the BIT requires only that the effects of a specific State measure on private property have to be proportional to the exercise of the States police power. In essence, the tribunal therefore considered property to be inherently bound and restricted by the police power of the State even if the wording of the Treaty does not explicitly mention a police power exception.
Tecmed, ibid., paras. 127 et seq. Tecmed, ibid., paras. 106 et seq. 141 See Tecmed, ibid., paras. 45, 110 et seq. 142 Tecmed, ibid., para. 117. 143 Tecmed, ibid., paras. 118 et seq.
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Following the doctrinal structure of fundamental rights reasoning, the tribunal then engaged in a comprehensive proportionality test that weighed and balanced the competing interests in order to determine when legitimate regulation flips over into indirect expropriation. In doing so, the tribunal essentially aimed at achieving Konkordanz of the various rights and interests affected.144 From this perspective, a compensable indirect expropriation occurs only when State measures lead to disproportional restrictions of the right to property. Thus, the tribunal stated: [T]he Arbitral Tribunal will consider, in order to determine if they are to be characterized as expropriatory, whether such actions or measures are proportional to the public interest presumably protected thereby and to the protection legally granted to investments, taking into account that the significance of such impact has a key role upon deciding the proportionality. Although the analysis starts at the due deference owing to the State when defining the issues that affect its public policy or the interests of society as a whole, as well as the actions that will be implemented to protect such values, such situation does not prevent the Arbitral Tribunal, without thereby questioning such due deference, from examining the actions of the State in light of Article 5(1) of the Agreement to determine whether measures are reasonable with respect to their goals, the deprivation of economic rights and the legitimate expectations of who suffered such deprivation. There must be a reasonable relationship of proportionality between the charge or weight imposed to the foreign investor and the aim sought to be realized by any expropriatory measure. To value such charge or weight, it is very important to measure the size of the ownership deprivation caused by the actions of the State and whether such deprivation was compensated or not.145
The term Konkordanz or praktische Konkordanz was coined by the German constitutional law scholar Konrad Hesse and refers to a concept or method of reconciliation and balance of competing fundamental rights. In case two fundamental rights collide, Konkordanz requires that both rights be reconciled without giving up either one of them. What this concept primarily excludes is perceiving one of the fundamental rights as superior to any other such right. Instead both rights have to be reconciled in a differentiated manner, a task that is achieved in the fundamental rights context by balancing the different rights and interests on proportionality grounds while aiming at a solution that gives both rights effective protection to the best possible extent. See HESSE, KONRAD, Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, no. 72, 20th edn, 1995. The concept has been recognized as a governing principle by the German Constitutional Court, see BVerfGE 41, 29; BVerfGE 77, 240; BVerfGE 81, 298; BVerfGE 83, 130; BVerfGE 108, 282. The concept can also be found in the constitutional jurisprudence of the French Conseil Constitutionnel, CC dcision no. 94-352 DC, 18 Jan. 1995, available at www. conseil-constitutionnel.fr/decision/1994/94352dc.htm. 145 Tecmed, cit., para. 122.
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The concrete aspects the tribunal considered in its balancing approach were the legitimate expectations of the investor, the importance of the regulatory interest pursued by the host State, the weight and the effect of the restriction, and other circumstances concerning the investors position (such as the prior violations of the terms of the operating license by the operating company.)146 Apart from that, the tribunal, in assessing proportionality, also accorded importance to the question whether an investor has been especially and unequally affected by the adoption of a measure.147 In conclusion, the tribunal held that the non-renewal of the license restricted the Claimants property rights disproportionally and therefore constituted an indirect expropriation. The tribunal placed particular emphasis on the fact that the degree of the operating companys breaches were marginal and that they could not be invoked to justify the refusal to renew the license as a consequence. In addition, the tribunal also fleshed out its general approach to proportionality reasoning by enumerating certain restrictions on the right to property that it considered proportional, such as police measures taken to eliminate threats to public safety, that is, measures addressed either to the person directly threatening public safety or, in case of an emergency, even against a third party that does not itself constitute a threat to public safety.148 Interferences with the right to property which are aimed at the prevention of danger are therefore in conformity with international law and do not necessarily give rise to a claim for compensation. A similar proportionality analysis was also adopted by the tribunal in LG&E v. Argentina, a case that concerned the emergency measures Argentina passed in the context of its economic crisis in 2001/2002. These included the pesification of dollar-denominated debts and claims and affected tariff guarantees that were given to foreign investors in the gas and electricity sectors. LG&E brought a claim under the United States-Argentina BIT and argued that the effect of these measures significantly affected the value of its shareholding in an Argentine subsidiary that operated in the gas sector and thus constituted an indirect expropriation.149
Tecmed, ibid., paras. 149 et seq. Tecmed, ibid., para. 122. This idea is conveyed in an important strain of takings jurisprudence in Germany that relies on whether property owners had to suffer a special sacrifice to the benefit of the general public (Sonderopfer.) See on this WLDE / KOLO, op. cit., p. 811 at p. 845 et seq. 148 Tecmed, cit., para. 136. 149 See LG&E v. Argentina, cit., para. 177. See on the decision, also in comparison to the earlier CMS v. Argentina Award, SCHILL, STEPHAN, International Investment Law and the Host States Power to Handle Economic Crises, Journal of International Arbitration, 24:2007, p. 265.
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However, the tribunal denied a finding of indirect expropriation partly because it required a high threshold for interferences with investments in order for them to constitute indirect expropriations. In the tribunals view, indirect expropriation in the case of shareholder claims presupposed that governmental measures have effectively neutralize[d] the benefit of property of the foreign owner. Ownership or enjoyment can be said to be neutralized where a party no longer is in control of the investment, or where it cannot direct the dayto-day operations of the investment.150 In addition, the tribunal emphasized that interferences that amount to indirect expropriation ordinarily are akin to permanent measures.151 In addition, the tribunal endorsed the approach taken by the tribunal in Tecmed v. Mexico and incorporated that tribunals reasoning on a proportionality or balancing test for distinguishing between legitimate non-compensable regulation and compensable indirect expropriation. The tribunal in LG&E noted: The question remains as to whether one should only take into account the effects produced by the measure or if one should consider also the context within which a measure was adopted and the host States purpose. It is this Tribunals opinion that there must be a balance in the analysis both of the causes and the effects of a measure in order that one may qualify a measure as being of an expropriatory nature. It is important not to confound the States right to adopt policies with its power to take an expropriatory measure. This determination is important because it is one of the main elements to distinguish, from the perspective of an international tribunal between a regulatory measure, which is an ordinary expression of the exercise of the States police power that entails a decrease in assets or rights, and a de facto expropriation that deprives those assets and rights of any real substance.152 The tribunal in LG&E thus suggested that international investment treaties ordinarily do not exclude a host States power to regulate in the public interest. Instead, it emphasizes that the State has the right to adopt measures
LG&E v. Argentina, cit., para. 188 (citing CME Czech Republic B.V. v. The Czech Republic (UNCITRAL), Partial Award of 13 September 2001, para. 604 and Pope & Talbot, Inc. v. The Government of Canada (UNCITRAL), Interim Award of 26 June 2000, para. 100.) 151 LG&E v. Argentina, cit., para. 193. See also LG&E v. Argentina, para. 191 (citing Pope & Talbot, cit., paras. 101 et seq. and stating that [i]nterference with the investments ability to carry on its business is not satisfied where the investment continues to operate, even if profits are diminished. The impact must be substantial in order that compensation may be claimed for the expropriation.) 152 LG&E v. Argentina, cit., para. 194 (quoting from Tecmed v. Mexico, supra fn. 24, para. 115.)
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having a social or general welfare purpose.153 This position is in line with the view of several international courts and tribunals, i.e., that a State is, in general, not internationally liable for bona-fide regulation.154 Yet, at the same time, the tribunal in LG&E suggests that in exceptional cases even generally applicable regulation in the public interest requires compensation if the measure are obviously disproportionate.155 An approach like this is also reflected in recent State treaty practice, such as recent US agreements which include an interpretation of the concept of indirect expropriation that states: Except in rare circumstances, nondiscriminatory regulatory actions by a Party that are designed and applied to protect legitimate public welfare objectives, such as public health, safety, and the environment, do not constitute indirect expropriations.156 This essentially incorporates a proportionality test into the application of the concept of indirect expropriation and thereby helps in balancing investment protection and competing public policy purposes. 3.3.2. Proportionality analysis and fair and equitable treatment clauses Proportionality analysis can also apply in some contexts and with regard to some sub-elements of the fair and equitable treatment standard. As shown in Part II of this Report, the fair and equitable treatment standard has been interpreted by different tribunals as encompassing stability and predictability of the legal framework, consistency in the host States decision-making, the protection of investor confidence or legitimate expectations, procedural due process and the prohibition of denial of justice, the requirement of transparency, and the concepts of reasonableness and proportionality.157 Actually applying many of these general propositions often entails weighing competing interests, as well
LG&E v. Argentina, cit., para. 195. LG&E, ibid., para. 196 (citing American Law Institute, Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States, Vol. I (1987) Sect. 712, Commentary g, Too v. Greater Modesto Insurance Associates and The United States of America, cit., 23 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 378, 387 et seq. and The Oscar Chinn Case (United Kingdom v. Belgium), Judgment No. 23 of 12 December 1934, PCIJ Series A/B, Case No. 63, 1934.) Similarly, Sea-Land Service Inc. v. Iran, supra fn. 132, 6 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 149, 165; Sedco Inc. v. NIOC and Iran, cit., 9 Iran-U.S. Claims Tribunal Reports 248, 275 et seq.; Methanex v. United States, cit., Part IV Chap. D, para. 7; International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., para. 123 et seq.; Saluka v. Czech Republic, cit., paras. 253 et seq. 155 LG&E v. Argentina, cit., para. 195 (citing Tecmed v. Mexico, cit., para. 122.) 156 See, for example, Art. 15.6 of the United States Singapore Free Trade Agreement, signed January 15, 2003, entry into force January 1, 2004, in connection with an exchange of letters on the scope of the concept of indirect expropriation, available at www.ustr.gov/Trade_Agreements/ Bilateral/Singapore_FTA/Final_Texts/Section_Index.html. 157 See supra Sects. 2.1.-5.
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as establishing a standard of review, burdens of proof, and whatever degrees of deference may be appropriate. For example, the protection of the investors legitimate expectations does not make the domestic legal framework unchangeable or subject every change to a compensation requirement. Rather a balancing test is sometimes needed in order actually to apply this, and potentially other, aspects of fair and equitable treatment.158 Thus, the tribunal in Saluka v. Czech Republic specifically warned of the danger of taking the idea of the investors expectation too literally since this would impose upon host States [sic] obligations which would be inappropriate and unrealistic.159 Instead, the tribunal set out to balance the investors legitimate expectations and the host States interests within a broader proportionality test. It reasoned: No investor may reasonably expect that the circumstances prevailing at the time the investment is made remain totally unchanged. In order to determine whether frustration of the foreign investors expectations was justified and reasonable, the host States legitimate right subsequently to regulate domestic matters in the public interest must be taken into consideration as well [...] The determination of a breach of Article 3.1 by the Czech Republic therefore requires a weighing of the Claimants legitimate and reasonable expectations on the one hand and the Respondents legitimate regulatory interests on the other. A foreign investor protected by the Treaty may in any case properly expect that the Czech Republic implements its policies bona fide by conduct that is, as far as it affects the investors investment, reasonably justifiable by public policies and that such conduct does not manifestly violate the requirements of consistency, transparency, even-handedness and non-discrimination. In particular, any differential treatment of a foreign investor must not be based on unreasonable distinctions and demands, and must be justified by showing
158 The main difference between the concept of indirect expropriation and the protection of legitimate expectations under fair and equitable treatment is that indirect expropriation requires interference with a property interest or entitlement, whereas the protection of legitimate expectations under fair and equitable treatment is broader and can encompass the expectation in the continuous existence and operation of a certain regulatory or legislative framework. Balancing tests of different sorts are also beginning to be used in the jurisprudence of investment tribunals on other issues, including in the interpretation of umbrella clauses. 159 Saluka v. Czech Republic, cit., para. 304.
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that it bears a reasonable relationship to rational policies not motivated by a preference for other investments over the foreign-owned investment.160 The general approach of the tribunal in Saluka has also been endorsed by various other tribunals.161 More broadly, however, arbitral tribunals increasingly link fair and equitable treatment to the concepts of reasonableness and proportionality, controlling the extent to which interferences of host States with foreign investments are permitted. The assessment by the tribunal in Pope & Talbot v. Canada of the reasonableness of the conduct of an administrative agency,162 and the comments by the tribunal in Eureko v. Poland concerning the adequacy of the reasons why the expectations of the investor could not be met, can be seen as importing a general concept of reasonableness into specific interpretations and applications of the fair and equitable treatment standard.163 Proportionality-related analysis likewise can potentially play a role when arbitral tribunals scrutinize whether the exercise of administrative discretion conforms to the standard of fair and equitable treatment. The case in Middle East Cement Shipping and Handling Co S.A. v. Egypt164 involved the seizure and auctioning of the Claimants vessel in order to recover debts the investor had incurred in relation to a State entity. A key question was whether the procedural implementation of the auction was valid, in particular whether sufficient notice of the seizure was given.165 Arguably in conformity with Egyptian law, the notice was given by attaching a copy of a distraint report to the
Saluka, ibid., paras. 305 et seq. See e.g. BG Group Plc. v. The Republic of Argentina (UNCITRAL), Final Award, (December 24, 2007), para. 298: The duties of the host State must be examined in the light of the legal and business framework as represented to the investor at the time that it decides to invest. This does not imply a freezing of the legal system, as suggested by Argentina. Rather, in order to adapt to changing economic, political and legal circumstances the States regulatory power still remains in place. As previously held by tribunals addressing similar considerations, [...] the host States legitimate right subsequently to regulate domestic matters in the public interest must be taken into consideration as well. (citing Saluka v. Czech Republic, cit., para. 304.) See also Feldman v. Mexico, cit., para. 112 (stating that [g]overnments, in their exercise of regulatory power, frequently change their laws and regulations in response to changing economic circumstances or changing political, economic or social considerations. Those changes may well make certain activities less profitable or even uneconomic to continue.) 162 See Pope & Talbot v. Canada, cit., paras. 123, 125, 128, 155, see also MTD v. Chile, cit., para. 109 with a reference to an expert opinion by SCHwEbEL. 163 See Eureko v. Poland, cit., paras. 232 et seq. See also discussion at footnote 39 and accompanying text. 164 Middle East Cement Shipping and Handling Co S.A. v. Arab Republic of Egypt, ICSID Case No. ARB/99/6, Award, (April 12, 2002.) 165 The issue turned on the question whether the seizure breached the requirement of due process in the provision prohibiting direct and indirect expropriations without compensation in the Egyptian-Greek BIT, and the principle of fair and equitable treatment.
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vessel, because the Claimant could not be found onboard the ship. The tribunal, however, considered that the authority had wrongly exercised its discretion by using this in absentia notification instead of notifying the Claimant directly at his local address. Relying on the principle of fair and equitable treatment in interpreting the due process requirement in the expropriation provision of the Greek-Egyptian BIT, the tribunal reasoned that a matter as important as the seizure and auctioning of a ship of the Claimant should have been notified by a direct communication [...] irrespective of whether there was a legal duty or practice to do so by registered mail with return receipt.166 This reasoning implies, without formulating it explicitly, a proportionality-type analysis, weighing the importance of investment protection, the legitimate government interest pursued, and the fact that less restrictive but equally effective ways were available to put the claimant on notice of the impending seizure of his ship. 3.4. Proportionality analysis and reasoning in investment arbitration Proportionality analysis is increasingly applied by investment tribunals, in ways that are similar to those in many domestic legal orders and other international dispute settlement systems, including the EC/EU, the ECHR or the WTO dispute settlement system. This concerns, above all, the determination of whether a host States measures constitutes an indirect expropriation or a violation of some aspects of fair and equitable treatment. Proportionality analysis, however, is open to the criticisms that it confers power on judges to take policy-driven decisions about the proper balance between conflicting rights and interests, and that it encourages a focus on principles above rules. This criticism may be less problematic in the domestic context as the legislature there has power to reverse court decisions on administrative and legislative standards, at least with regard to future cases. Yet, in the investment treaty context, the revision of BITs is a slow and slow-acting process requiring consent of both contracting State parties. Furthermore, most investment treaties do not provide for an institutional procedure that can be triggered in order to adapt the treaty in response to interpretations by investment tribunals, for example along the lines of the NAFTA Free Trade Commission, an organ through which the State parties can jointly issue authoritative interpretations of the rules and standards applicable to investor-State disputes.167 While the
Middle East Cement Shipping v. Egypt, cit., para. 143. See Art. 1131(2) NAFTA. For such an interpretation, see, for example, NAFTA Free Trade Commission, Notes of Interpretation of Certain Chapter 11 Provisions, 31 July 2001, available at www.international.gc.ca/trade-agreements-accords-commerciaux/disp-diff/NAFTA-Inter166 167
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application of proportionality analysis to constitutional rights has some parallels with its application in the context of interpreting investor rights under investment treaties, national constitutional courts and international treaty-based courts, such as the ECJ and the ECHR, may well be in a better institutional position to bear this weight than are ad hoc and evanescent investment treaty tribunals. Yet, as shown in this Report, investment treaty tribunals are already exercising governance functions and applying very open-textured standards, in situations where important public interests are involved. Given that reality, and the possibilities of at least a loose structure of control through institutional supervision and checking by other tribunals, as well as critical scrutiny by the academic community, think-tanks and NGOs, the adoption of a proportionality methodology at a minimum establishes criteria and a framework to ensure that tribunals consider the relevant interests under the applicable principles, and weigh or balance them under an established framework. This may produce better and more convincing reasoning, and enable clearer assessment, critique and accountability of tribunals, because each decision must be rationalized under the proportionality framework and methodology. A proportionality analysis certainly seems preferable as a rational process for balancing investment protection and competing interests, by comparison with approaches in which an extensive summary of the facts of the case at hand is followed by the abrupt determination with little intelligible legal reasoning that a States measure does or does not violate fair and equitable treatment or constitutes a measure tantamount to expropriation based on I-know-it-when-I-see-ittype of reasoning. Proportionality analysis also has the advantage that it is open towards different strands of political theory and different substantive preferences on investment protection.168 It is potentially attractive both to those stressing that tribunals should more broadly take into account non-investment related interests of non-represented parties that are affected by the outcome of a tribunals decision, and to those seeking to tighten the legal framework of State interferences with foreign investment. Furthermore, the methodological structure of proportionality analysis may have the effect that arbitrators become more accountable since they also have to justify their decisions in a detailed fashion. Proportionality analysis thus has the potential to become a tool to enhance
pr.aspx?lang=en. Likewise, the new US Model BIT provides for a similar treaty-based body. See Art. 30(3) US Model BIT 2004: A joint declaration of the Parties, each acting through its representative designated for purposes of this Article declaring their interpretation of a provision of this Treaty shall be binding on a tribunal, and any decision or award issued by a tribunal must be consistent with that joint decision. 168 Cf. ANDENAS and ZLEPTNIG, op. cit., p. 371 at p. 387, drawing on the work of PAUL CRAIG on judicial review of agency decisions in the United Kingdom. 275
accountability and justification for governmental action and the activity of arbitral tribunals alike. In summary, while reasons for hesitation must be acknowledged, the principle of proportionality has the potential to help structure both the relationships between States and foreign investors and between States and investment tribunals. Proportionality analysis potentially enhances the legitimacy of rule-governed legal institutions that undertake it. As a study of the adoption of proportionality analysis by more and more national and international courts concludes: In adopting the proportionality framework, constitutional judges acquire a coherent, practical means of responding to these basic legitimacy questions.169 Intense concerns about legitimacy in the system of international investment treaty law should drive a rapid adoption of proportionality analysis as a standard technique. This is one step toward investment treaty tribunals recognizing and meeting the demands that their place in global regulatory governance now requires of them. 4. Addressing demands for legitimacy in the investor-state arbitration system: Roles of global administrative law Arbitral tribunals exercise significant power in formulating standards for host State conduct vis--vis foreign investors and in reviewing State conduct against these standards. As shown in Parts II and III of this Report, this power is magnified by being part of a system of governance. Numerous scholars and practitioners have pointed to concerns about the legitimacy of these exercises of power, with some asserting that there is or soon will be a veritable legitimacy crisis.170 This Part focuses in Section 1 on the connection between demands for increased legitimacy and what has been described above as the governance function of investor-State arbitration, and suggests reforms largely capable of implementation by the decision-makers themselves, which will enhance legitimacy through bringing the practices of tribunals and other agencies more into line with applicable principles of the emerging global administrative law. Section 2 argues that one particularly important element in doing this is for tribunals and appointing and supervisory agencies to ensure the quality and depth of the tribunals legal interpretation, analysis and reasoning.
169 170
STONE SwEET / MATHEwS, op. cit., p. 5. See the literature cited in footnote 7.
276
4.1. Investor-State tribunals as regulators beyond the state: Distinguishing the different problems of legitimacy People in democratic societies are accustomed to the idea that exercises of power on public issues, particularly power exercised by public bodies or by bodies authorized by the State to act on public issues, should be legitimate. This applies to investor-State arbitration tribunals which exercise power in the public sphere: they review past actions of States, they in effect help set limits to States future actions and they take positions on matters affecting entire populations and the way these populations are governed. The tribunals operate and exercise power in the global administrative space, which is created in large part by States through their agreements, including investment treaties and the ICSID and 1958 New York Conventions. The demands for public legitimacy and justification in relation to these investor-State tribunals are thus different, often dramatically different, from those applying to commercial arbitration. Ordinary transnational commercial arbitration between corporations is a different form of dispute resolution in terms of the legitimacy demands it faces. Whereas investment treaty arbitration faces legitimacy demands stemming from the fact that investment tribunals exercise control over the host States conduct which operates in a public rather than a private sphere, commercial arbitration cases ordinarily are significant only for the disputing parties and their stakeholders, although on occasion these cases can have some precedential and even systemic implications.171 Legitimacy can be approached and understood in Weberian terms, or in democratic terms through the use of democratic electoral processes or plausible substitutes for such processes. These two different approaches to legitimacy will be briefly addressed in turn. Max Weber analyzed the legitimacy (and hence the
171 On the differences between investment arbitration and regular commercial arbitration see VAN HARTEN, GUS / LOUGHLIN, MARTIN, Investment Treaty Arbitration as a Species of Global Administrative Law, European Journal of International Law, 17:2006, p. 121 at p. 139 et seq.; SCHILL, STEPHAN, Arbitration Risk and Effective Compliance: Cost-Shifting in Investment Treaty Arbitration, Journal of World Investment & Trade, 7:2006, p. 653, at pp. 676-679. Experience with commercial arbitration has systemic effects in shaping the judgment of economic actors about whether to include arbitration clauses in future contracts and about which arbitral institutions and rules to use. MISTELIS, LOUkAS / BALTAG, CRINA / BREkOULAkIS, STAVROS, Corporate Attitudes and Practice: Recognition and Enforcement of Foreign Awards, 2008; MISTELIS, LOUkAS, International Arbitration: Corporate Attitudes and Practices, American Review of International Arbitration, 15:2004, p. 525; EISENbERG, THEODORE / MILLER, GEOFFREY / SHERwIN, EmILY, Arbitrations Summer Soldiers: An Empirical Study of Arbitration Clauses in Consumer and Nonconsumer Contracts, University of Michigan Journal of Law Reform, 41:2008, p. 871. With regards to investor-State arbitration based on contracts, or in which a contract is central to the substantive issues, the public legitimacy issues for tribunals are often much the same as where an investment treaty provides the whole basis for the claim. See LVAREZ, JOS, Book review, American Journal of International Law, 102:2008, p. 909, at pp. 911-2.
277
claim to authority outside the power to coerce obedience) of laws and institutions as coming from one or more of three sources: Tradition (i.e., a long-accepted way of conducting matters), charismatic leadership or bureaucratic rationality.172 Investor-State tribunals are hardly traditional from the standpoint of the lay public, and they seldom rely on the public persona and charisma of their individual members. So, in Weberian terms, investor-State arbitration depends, at least in part, on the legality and rationality of its design, its processes, and the technical quality and persuasiveness of the reasons tribunals give in explaining and justifying their decisions. This theme will be discussed in Section 2 below. Electoral democracy provides a different and more elaborate means of legitimation.173 A particular feature of democratic elections by secret ballot is that they allow for the special democratic freedom of the voters to engage in political expression by allowing them to act arbitrarily. Voters are not required to give reasons for their choice. They are free to throw out the current government because they simply are tired of it.174 The basic legitimacy of democratic forms of government thus comes through their election by arbitrary voters. Elected leaders, in turn, may also bring legitimacy to the international institutions they establish, control or support, as founders and funders, and to institutions over which they themselves can exercise what might be arbitrary political authority, for example by removing a cabinet minister or the head of a government agency. Extending this democratic legitimation to formal transnational institutions, however, is very difficult, especially for relatively weak States whose influence on these institutions is necessarily limited.175 Accordingly, the direct democratic legitimation of investor-State tribunals is tenuous. They are, of course, based on the consent of the relevant States, either in a measured inter-public way through consent to a BIT or regional agreement or to the ICSID Convention, or, more privately and raising special issues, in a State agencys contract with the investor. However, this delegation of decision-making power to arbitral tribunals, without more, is often too thin to provide much democratic legitimation. The treaty commitments last a long time, they are not supervised through institutions with regular processes of democratic political participation, and the electoral processes which give the
WEbER, MAx, Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, Guenther Roth and Claus Wittich (eds.), 1968. 173 See FEREJOHN, JOHN, Accountability in a Global Context, IILJ Working Paper 5:2007 (Global Administrative Law Series) available at http://iilj.org/publications/documents/2007-5.GAL. Ferejohn.web.pdf. 174 See ibid., p. 20 et seq. (discussing the ancient Greek story of a peasant voting to ostracize Aristides the Just, simply because the peasant had enough of him being called the Just.) 175 DE BURCA, GRAINNE, Developing Democracy Beyond the State, Columbia Journal of Transnational Law, 46:2008, p. 221.
172
278
basic legitimation to governmental institutions in democratic States can seldom come into play when an investors arbitral claim is actually made and an arbitral tribunal comes into operation. Furthermore, the host State itself usually only determines the appointment of one of the three arbitrators without needing to compromise with the investor-claimant. What then are the non-electoral mechanisms of legitimation of transnational institutions that exercise public power, including investor-State arbitral tribunals? This question of non-electoral legitimation is fundamental in all kinds of transnational institutions, especially where they have real powers of governance affecting the rights and responsibilities of individuals, corporations, States and other groups. In fact, concerns about legitimacy, effectiveness and acting justly, combined with political pressure and protests, have led many transnational institutions to change their practices and their views as to what the applicable norms conferring legitimacy are and indeed what their roles are as regulative institutions and public actors in relation to public issues. For example, the Basle Committee of central bankers now publishes drafts on the internet and invites comments before it adopts new policies on the supervision of commercial banks;176 the World Bank follows a similar consultation procedure in setting its social safeguards policies, and has an Inspection Panel to which individuals claiming to be victims of a breach of the Banks own policies can complain;177 the ICSID Convention now contemplates transparency of documents and hearings during investment arbitrations that would have been unimaginable just a few years ago.178
BARR, MICHAEL / MILLER ,GEOFFREY, Global Administrative Law: The View from Base, European Journal of International Law, 17:2006, p. 15. 177 KINGSbURY, BENEDICT, Operational Policies of International Institutions as Part of the LawMaking Process: The World Bank and Indigenous Peoples in GOODwIN-GILL, GUY S. / TALmON, STEFAN (eds.), The Reality of International Law, Oxford University Press, 1999, p. 323; SZAbLOwSkI, DAVID, Transnational Law and Local Struggles: Mining Communities and the World Bank, Oxford, Hart Publishing, 2007. 178 See the amended ICSID Rules: Rule 48(4) (concerning the publication of the legal reasoning of the tribunals); Rule 37(2) (providing for third-party participation as amicus curiae); Rule 32(2) (providing for the possibility to hold public hearings.) See on the recent changes to the ICSID Rules ANTONIETTI, AURLIA, The 2006 Amendments of the ICSID Rules and Regulations and the Additional Facility Rules, ICSID Review Foreign Investment Law Journal, 21:2007, p. 427. See further on issues of transparency and third-party participation in investor-State arbitration COE, JACk J., Transparency in the Resolution of Investor-State Disputes Adoption, Adaptation, and NAFTA Leadership, University of Kansas Law Review, 54:2006, p. 1339; ZOELLNER, CARLSEbASTIAN, Third-Party Participation (NGOs and Private Persons) and Transparency in ICSID Proceedings in HOFmANN, RAINER / TAmS, CHRISTIAN J. (eds.), The International Convention for the Settlement of Investment Disputes (ICSID) Taking Stock After 40 Years, Nomos Verlagsgesellschaft, 2007, p. 179; TAmS, CHRISTIAN J. / ZOELLNER, CARL-SEbASTIAN, Amici Curiae im internationalen Investitionsschutzrecht, Archiv des Vlkerrechts, 45:2007, p. 217; KNAHR, CHRISTINA, Transparency, Third Party Participation and Access to Documents in International Investment Arbitration, Arbitration International, 23:2007, p. 327. It is notable, however, that UNCITRAL
176
279
Moreover, these developments, while not universal, are not simply isolated reforms. They are part of the general if uneven emergence of norms of global administrative law, dealing with matters such as participation, transparency, due process, reason-giving, the existence of review mechanisms, accountability and respect for basic public law values including the rule of law.179 These norms of global administrative law may be applicable as positive law in specific instances. Often, however, they will be influential in determining what weight another decision-making body, such as a national court, will give to the rule or decision issued by the transnational body in question. More generally, they are markers in the framing of debates about the legitimacy of the exercise of power by transnational bodies that affect the lives and well-being of human beings. In investor-State arbitration, participation by the defending State, and its public, in the actual arbitral proceedings can help somewhat with democratic legitimation, as the elected government engages in appointing a member of the arbitral tribunal it consented to establish, and argues its case. This, however, is hardly enough in cases where tribunals are interpreting provisions, such as the fair and equitable treatment standard or the concept of indirect expropriation, that are not precise and thus inescapably confer on tribunals a wide margin in their decision-making. This is compounded because a tribunals decision on how to interpret and apply one of these open-ended provisions can have implications for non-participants, including dozens of other States and innumerable specific investments around the world, because identical or similar standards are obligatory in virtually every investment treaty relationship. The interpretation of such a provision by arbitral tribunals potentially shapes the future behavior of States and their legislatures and agencies, as well as the expectations and choices of investors and perhaps of other actors affected by investment-related issues. In other words, the effects of public decisions of investment tribunals are not limited to the investment treaty governing the dispute at hand. This can be seen in particular through examination of the importance of precedent, and
Rules have been much slower to change, and some prospective parties to arbitrations may strongly prefer fora which have not moved toward publicness in these ways. 179 For substantive discussion of specific principles of global administrative law, see the materials cited in footnotes 2 and 12-16, as well as works of JEAN-BERNARD AUbY, ARmIN VON BOGDANDY, SAbINO CASSESE, RICHARD STEwART, and other leading scholars in this field. An extensive bibliography is available at www.iilj.org/GAL. See also the valuable analysis of HOwSE, RObERT, Adjudicative Legitimacy and Treaty Interpretation in International Trade Law: The Early Years of WTO Jurisprudence in WEILER, JOSEPH (ed.), The EU, The WTO and the NAFTA: Towards a Common Law of International Trade, Oxford University Press, 2000, p. 35, focusing on fair procedures, coherence and integrity in legal interpretation, and sensitivity to other relevant international legal regimes (e.g., international environmental law and institutions), as elements used by the WTO Appellate Body in building its legitimacy. 280
the prevalence of references to precedent, in investment treaty arbitrations and indeed in the phrasing of treaties.180 Adherence by tribunals to global administrative law principles (where these principles are applicable to the work of such tribunals) can play a role in generating and/or enhancing the legitimacy of investment treaty arbitration. Conversely, ignoring these principles provides grounds for serious criticism of the work of tribunals. Part II of this Report examined what the jurisprudence of tribunals has contributed in defining for States a framework based on standards of good governance and the rule of law, mainly through interpretation of the obligation to accord foreign investors fair and equitable treatment. The examination of some of the requirements of good administrative conduct that tribunals derive from fair and equitable treatment, and use as a yardstick for measuring the appropriateness of State conduct, provides a gentle reminder that arbitral tribunals themselves on occasion do not meet the requirements of transparency, predictability, reason-giving and participation of affected interests that they consider fair and equitable treatment entails for States. The tribunals are, of course, not States and are not formally bound to the same standards under the treaties they apply. However, as global administrative law develops, the kinds of requirements investment treaty tribunals apply to States will more and more become an indicator of the legal measure applicable also to their own operations. Key global administrative law principles for investor-State tribunals obviously include good process, legality and freedom from bias or arbitrariness in the decision-making process. More difficult to attain, because they introduce delay and higher costs, but probably inevitable in the future, are provisions for adequate review of the work of tribunals by a trusted independent mechanism. Independent reasoned review of decisions by arbitrators or by an appointing authority seems essential, and already exists to some extent, where the appointment of an arbitrator is challenged on proper grounds, or where it is alleged that an arbitrator has a direct conflict of interest. Of independent significance for legitimacy, but also relevant if there is substantive review of tribunal awards, is the requirement that arbitral tribunals address the issues and give reasons for their decisions and awards. Courts in democratic States are expected to give convincing legal reasons for their decisions partly because courts are not themselves directly accountable to the public. Certainly, arbitrations can rest on trust if people trust the third party enough, they may be willing to hand over the decision-making power to the third party even without specifying many rules to be applied nor requiring much reasoning. But this is rare in situations
180
See infra footnotes 183 and accompanying text. 281
where investor-State relations have deteriorated to the point where arbitration is sought. Where there is little such trust or more concern about legitimacy, the applicable legal rules will usually be more tightly specified through the political process, and reason-giving by the dispute settlement body takes on greater significance as the justification of the bodys actions in accordance with the pre-specified law. The next section of this Report examines the norms and practices of reason-giving, and of consideration of awards by other investorState tribunals, in recent investment arbitration jurisprudence. 4.2. Adequate reasoning and consideration of other awards as elements of systemic legitimacy Reason-giving is important as a response to the arguments made, and facts asserted, by the disputants. Reason-giving is also important for the State as a potential repeat defendant, and for non-litigants more generally, as it is the part of the arbitral award which guides future conduct and shapes the normative expectations of a wider audience as tribunals increasingly follow common-law type rationalities and apply structures of reasoning that heavily use and rely on investment arbitration precedent. It is this prospective effect or shaping impact that lies at the heart of the view of investment arbitration tribunals as regulators. The reasoning of arbitral awards is thus of considerable importance both for the non-electoral legitimacy of the tribunals, and with regard to its regulatory impact on future State administrative and regulatory behavior. Art. 48(3) ICSID Convention does of course provide that an award shall State the reasons upon which it is based.181 It does not, however, really explain the purpose of the reason-giving requirement. Furthermore, recent annulment committee decisions, in setting a rather modest standard for the quality or cogency of the reasongiving needed to avoid annulment, do not put the reason-giving requirement into a wider context of public reason, deliberative democracy, and legitimacy. Instead, they focus primarily on the question whether the reasoning is intelligible to the parties, not necessarily whether the reasons given are adequate for the wider audience of the tribunal, including the legislatures, courts and publics of affected States and of unrelated States potentially affected by investment awards, and also unrelated investors, insurers and other stakeholders.182
A failure to state reasons also constitutes one of the grounds for the annulment of an ICSID award under Art. 52(1)(e) ICSID Convention. Similarly, other arbitration rules specify that awards have to be reasoned, see, for example, Art. 32(3) UNCITRAL Arbitration Rules (providing, however, that the parties can agree that no reasons shall be required.) 182 While providing reasons does not mean that there are no lacunae, the reasoning has to enable the reader to follow the reasoning: see CMS Gas Transmission Company v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/01/8, Decision of the Ad Hoc Committee on the Application for Annulment of the Argentine Republic, (September 25, 2007), para. 97; see also Wena Hotels Ltd. v. Arab
181
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An implication of the global administrative law approach to global governance, as noted in the opening section of this Report, is that the reasoning of awards and indeed of judicial decisions in investment arbitration disputes should reflect a quality of publicness in law it should speak not only to the parties to enable them to understand the ratio decidendi of the award, but also to the interests and engagements of non-represented and non-participating stakeholders. In particular, to the extent that it affects general principles of international investment law and arbitration, the reasoning should engage with these wider and systemic issues. This does not mean that affirmative statements necessarily must be made on each such issue prudence, circumspection and minimalism can all be highly desirable arbitral and judicial virtues. Yet, the reasoning should nonetheless be transparent and accessible not only from the point of view of the parties to the proceeding, but to the tribunals wider audience, including non-participating States, the investment community at large and those groups that may be impacted by specific decisions in the context of foreign investment activities. This is particularly true because of the precedential effect investment awards have in practice. It is sometimes asserted that because investment tribunals typically do not have precedential authority that is, they only decide the case before them and each case is a new case they do not need to worry about having ex ante regulative effects on future behavior of the defendant State, let alone other States.183 Whatever the merits of this as a jurisprudential position, and indeed as a theoretical mechanism for reducing the reach and impact of the decision of each tribunal and hence assuaging the legitimacy problems, it is not the current practice. States, and their legal advisors, would be rash not to consider
Republic of Egypt, ICSID Case No. ARB/98/4, Decision on the Application by the Arab Republic of Egypt for Annulment of the Arbitral Award of 28 January 2002, para. 81. 183 This strategy was, for example, chosen by the tribunal in RosInvestCo v. Russia in regard of its non-acceptance of earlier precedent with respect to the issue of whether most-favored-nation (MFN) clauses can import the broader jurisdictional consent host States have given under investment treaties with third countries. See RosInvestCo UK Ltd. v. The Russian Federation (SCC Case No. V 079/2005), Award on Jurisdiction, (October 2007), para. 137, observing in a case of open dissent with regard to the interpretation of MFN clauses: After having examined them [i.e. decision of arbitral tribunals regarding MFN-clauses and arbitration submissions in other treaties], the Tribunal feels there is no need to enter into a detailed discussion of these decisions. The Tribunal agrees with the Parties that different conclusions can indeed be drawn from them depending on how one evaluates their various wordings both of the arbitration clause and the MFN-clauses and their similarities in allowing generalisations. However, since it is the primary function of this Tribunal to decide the case before it rather than developing further the general discussion on the applicability of MFN clauses to disputesettlement-provisions, the Tribunal notes that the combined wording in [the MFN clause] and [the arbitration clause] of the [applicable] BIT is not identical to that in any of such other treaties considered in these other decisions. 283
the arbitral jurisprudence on a specific issue in deciding how to deal with a particular foreign investment. Regard to investment treaty awards is evident also in changes in State practice as States come to draft new investment treaties or revise existing ones. For example, broad interpretations of fair and equitable treatment and the concept of indirect expropriation have led the United States to introduce more restrictive wording in some recently concluded BITs and Free Trade Agreements.184 In a certain sense, prior jurisprudence thus has been treated by States as de facto regulative. References to ICSID decisions can be found in nearly all of the more recent ICSID and NAFTA decisions on jurisdiction and awards on the merits. A recent quantitative study of citations investment tribunals make to prior decisions185 confirms the strong qualitative impression derived by reading recent awards in investment treaty cases, namely that citations to supposedly subsidiary sources, such as judicial decisions, including arbitral awards, predominate.186 That the citation of earlier awards carries weight and that earlier awards have an impact on subsequent awards, is also suggested by statements that some investment tribunals have made with regard to the value of earlier arbitral decisions. Although they emphasize the lack of de iure stare decisis, they nevertheless have an irresistible urge to turn to earlier decisions for guidance.187 The tribunal in El Paso v. Argentina, for example, stated that it would follow the same line [as earlier awards], especially since both parties, in their written
Art. 10.5(2)(a) of the Dominican Republic Central America United States Free Trade Agreement, available at www.ustr.gov/Trade_Agreements/Bilateral/CAFTA/Section_Index. html, for instance, stipulates in departing from the more general treaty language in earlier treaties that fair and equitable treatment includes the obligation not to deny justice in criminal, civil, or administrative adjudicatory proceedings in accordance with the principle of due process embodied in the principal legal systems of the world. See further Art. 15.6 of the United States Singapore Free Trade Agreement, signed January 15, 2003, entered into force January 1, 2004, in connection with an exchange of letters on the scope of the concept of indirect expropriation which clarifies that bona fide general regulation does not regularly constitute a compensable indirect expropriation. More generally on the interaction between investment arbitration and investment treaty practice see UNCTAD, Investor-State Dispute Settlement and Impact on Investment Rulemaking, 2007, pp. 71-89. 185 COmmISSION, JEFFREY P., Precedent in Investment Treaty Arbitration A Citation Analysis of a Developing Jurisprudence, Journal of International Arbitration, 24:2007, p. 129 at pp. 142-154. 186 Ibid., at p. 148. In particular, his results show a marked increase of citation to ICSID decisions by ICSID tribunals (ibid., at. p. 149.) While ICSID tribunals between 1990 and 2001 cited on average approximately two earlier ICSID decisions and awards, this number increased to an average of more than seven within the period between 2002 and 2006. ICSID decisions on jurisdiction even cited to an average of nine earlier ICSID decisions or awards. Similar trends are also present with regard to decisions under the ICSID Additional Facility and non-ICSID investment treaty awards (see Tables 3-5, at ibid., at pp. 149-150.) 187 See also KAUFmANN-KOHLER, GAbRIELE, Arbitral Precedent: Dream, Necessity or Excuse?, Arbitration International, 23:2007, p. 357.
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pleadings and oral arguments, have heavily relied on precedent.188 The way the parties to the disputes rely on precedent therefore suggests the emergence of expectations that tribunals will decide cases not by abstractly interpreting the governing BIT, but by embedding it into the pre-existing structure and content of the discourse among investment treaty awards.189 The significance of precedent is particularly evident in the NAFTA award in Waste Management v. Mexico, which having itself purported to aggregate and synthesize NAFTA precedents, has now become a locus classicus not only on NAFTAs fair and equitable treatment standard but on the parallel standards in BITs. Similar in style to a system of stare decisis, the tribunal defined the standard of fair and equitable treatment by referring to earlier NAFTA decisions and stated: Taken together, the S.D. Myers, Mondev, ADF and Loewen cases suggest that the minimum standard of treatment of fair and equitable treatment is infringed by conduct attributable to the State and harmful to the claimant if the conduct is arbitrary, grossly unfair, unjust or idiosyncratic, is discriminatory and exposes the claimant to sectional or
188 El Paso Energy International Company v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/03/15, Decision on Jurisdiction, (April 27, 2006), para. 39. See also AES Corporation v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/02/17, Decision on Jurisdiction, (April 26, 2005), para. 18 (observing that the investor relied on earlier investment awards more or less as if they were precedent [tending] to say that Argentinas objections to the jurisdiction of this Tribunal are moot if not even useless since these tribunals have already determined the answer to be given to identical or similar objections to jurisdiction.) 189 Cf. on the emergence of expectations in the reference to, application of and justified departure from precedent Appellate Body Report, Japan Taxes on Alcoholic Beverages WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, adopted 4 October 1996, p. 14 (observing that [a]dopted panel reports are an important part of the GATT acquis. They are often considered by subsequent panels. They create legitimate expectations among WTO Members, and, therefore, should be taken into account where they are relevant to any dispute. However, they are not binding, except with respect to resolving the particular dispute between the parties to that dispute.) Similarly Saipem S.p.A. v. The Peoples Republic of Bangladesh, ICSID Case No. ARB/05/07, Decision on Jurisdiction and Recommendation on Provisional Measures, (March 21, 2007), para. 67. The Tribunal considers that it is not bound by previous decisions. At the same time, it is of the opinion that it must pay due consideration to earlier decisions of international tribunals. It believes that, subject to compelling contrary grounds, it has a duty to adopt solutions established in a series of consistent cases. It also believes that, subject to the specifics of a given treaty and of the circumstances of the actual case, it has a duty to seek to contribute to the harmonious development of investment law and thereby to meet the legitimate expectations of the community of States and investors towards certainty of the rule of law. See also International Thunderbird Gaming v. Mexico, cit., Separate Opinion by Thomas Wlde, para. 16 (observing that while arbitral awards by themselves do not as yet constitute binding precedent, a consistent line of reasoning developing a principle and a particular interpretation of specific treaty obligations should be respected; if an authoritative jurisprudence evolves, it will acquire the character of customary international law and must be respected.) See further ibid., paras. 129-130.
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racial prejudice, or involves a lack of due process leading to an outcome which offends judicial propriety as might be the case with a manifest failure of natural justice in judicial proceedings or a complete lack of transparency and candor in an administrative process.190 The tribunal thus derived the meaning of fair and equitable treatment primarily from earlier decisions and defined it accordingly, not from its own interpretation of the text of NAFTA. Consequently, the tribunal in Waste Management itself focused more on applying the standard thus derived to the facts of the specific case.191 Once it is accepted that the legal interpretation and reasoning of tribunals is important as a practical matter for future tribunals, for States, and for the legitimacy of awards among parties and non-parties, some problematic practices of reasoning can be discerned. One problematic pattern is simply to posit in the abstract the normative content of vague standards of investment protection, such as fair and equitable treatment, perhaps supported by some quotations of equally abstract dicta by prior tribunals without further explanations or justifications, and then to assert that the facts of the case meet or do not meet this standard.192 While this may meet the minimum requirements of reasoning of the sort set by recent ICSID annulment committees,193 tribunals in this pattern may fail to show how they ground these abstract explications of fair and equitable treatment in a legal fashion capable of assessment and deliberative contestation. They thus also fail to counter the reproach that their content is simply determined based on the subjective standards and preferences of individual arbitrators. A second problematic pattern consists in a failure to spell out the normative assumptions tribunals are making when interpreting abstract standards, such as fair and equitable treatment, and instead limiting themselves to extensively presenting the facts of a case, with legal issues treated briefly and by assertion more than by legal argumentation and reasoning. One such example is the Partial Award in Eastern Sugar B.V. v. Czech Republic, which involved a dispute about breaches of the Netherlands-Czech Republic BIT in view of changes in the domestic law relating to the allocation of sugar quotas.194 The award extensively recounted the facts relevant to a claim based on a violation
Waste Management v. Mexico, cit., para. 98. Waste Management, ibid., paras. 99 et seq. 192 See, for example, S.D. Myers v. Canada, cit., para. 134. 193 See footnote 180. 194 Eastern Sugar B.V. v. The Czech Republic (SCC Case No. 88/2004), Partial Award, (March 27, 2007.)
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of fair and equitable treatment in over 100 paragraphs,195 and found a violation of that standard, without, however, clearly identifying the standards legal meaning and normative content, and without even making reference to arbitral precedent and relevant sources for treaty interpretation, including international law scholarship on this point. Instead, the award in question simply set out an extremely broad framework within which the normative content of fair and equitable treatment was situated. Thus, the tribunal considered that a violation of fair and equitable treatment, at one end, does not only occur through blatant and outrageous interference, and, at the other, may also not be invoked each time the law is flawed or not fully and properly implemented by a State.196 Basing a decision on such a broad framework, however, is inadequate in view of the consensus existing today that fair and equitable treatment is a legal standard with independent normative content197 and in view of the concretization this standard has already received in arbitral jurisprudence and academic writing.198 The type of reasoning in Eastern Sugar might be sufficient in settings where a dispute concerns only the parties to a proceeding. Such reasoning, however, does not satisfy the quality demanded of reasoning of dispute settlement bodies in public governance contexts. Although an argument elegantly reviewing every possible precedent on international law issues raised by the parties is not to be expected, and tribunals are inevitably constrained both by the quality of the legal submissions they receive and by resources and costs, it seems plainly insufficient in this field to posit the content of a certain legal standard of investment protection without any careful inquiry into international law sources and without the use of a convincing interpretative methodology. This is an essential responsibility toward the system of arbitration based on international law and to those arguing or arbitrating later investment treaty cases which will properly seek to take account of earlier arbitral awards. More generally, weak reasoning and inadequate assessment of prior jurisprudence fuels concerns that investment tribunals are unaccountable, and apply legal standards that are not only vague and unpredictable, but essentially are made subordinate to the inclinations of investment tribunal members.
Eastern Sugar, ibid., paras. 222-343. Eastern Sugar, ibid., para. 272. 197 See only Oil Platforms (Islamic Republic of Iran v. United States of America), Preliminary Objection, Judgment, (December 12, 1996), Separate Opinion by Judge Higgins, I.C.J. Reports 1996, 803, 858, para. 39 (noting that fair and equitable treatment constitutes legal terms of art well known in the field of overseas investment protection and having a well-known meaning given to these terms.) 198 See CHOUDHURY, BARNALI, Evolution or Devolution? Defining Fair and Equitable Treatment in International Investment Law, Journal of World Investment & Trade, 6:2005, p. 297; SCHREUER, CHRISTOPH, Fair and Equitable Treatment in Arbitral Practice, Journal of World Investment & Trade, 6: 2005, p. 357; DOLZER, Fair and Equitable Treatment, op. cit., p. 87; SCHILL, Fair and Equitable Treatment, op. cit.
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Similarly, although investment tribunals are not bound by earlier decisions and can thus diverge without committing an error of law, they nevertheless ought ordinarily to explain why they diverge from the reasoning of well-known prior decisions on the same point.199 In most cases of inconsistent decisions arbitral tribunals do this. The tribunal in SGS v. Philippines, for example, extensively engaged in a discussion of the earlier award in SGS v. Pakistan that suggested a contrary interpretation and application of umbrella clauses.200 Likewise, the tribunal in El Paso Energy v. Argentina that preferred the solution in SGS v. Pakistan, and disapproved of the ruling in SGS v. Philippines, engaged in an extensive discussion of why it followed one rather than the other approach.201 Similarly, decisions on the interpretation of most-favored-nation clauses usually discuss in a well-reasoned way inconsistent decisions by other investment tribunals.202 LG&E v. Argentina and Enron v. Argentina, both decisions concerning the lawfulness of Argentinas emergency legislation under the U.S.-Argentina BIT, may raise concerns in this respect. While the decision in LG&E largely followed the earlier award in CMS v. Argentina concerning the assessment of Argentinas conduct under the substantive BIT obligations, it departed from the CMS decision with respect to the plea of necessity.203 However, while it frequently concurred with the award in the CMS case and even cited this award as support for its interpretation of the substantive BIT obligations, including fair and equitable treatment and the concept of indirect expropriation,204 it did not mention that the CMS award fundamentally differed concerning the concept of necessity under international law. Instead, the tribunal in LG&E delivered
See FRANCk, S., The Legitimacy Crisis, op. cit., p. 1521. SGS Socit Gnrale de Surveillance S.A. v. Republic of the Philippines, ICSID Case No. ARB/02/6, Decision of the Tribunal on Objections to Jurisdiction, (January 29, 2004), paras. 119-126. 201 El Paso Energy v. Argentina, cit., paras. 71-82. 202 See, for example, Plama Consortium Ltd. v Bulgaria, ICSID Case No. ARB/03/24, Decision on Jurisdiction, (February 8, 2005), paras. 210-226. The same, however, does not hold true as regards the reasoning of the tribunal in RosInvestCo (see supra footnote 181), even though the result of this decision may be more convincing. See generally SCHILL, STEPHAN, Most-FavoredNation Clauses as a Basis of Jurisdiction in Investment Treaty Arbitration: Arbitral Jurisprudence at a Crossroads, Journal of World Investment & Trade, 10:2009, p. 189; and PAPARINSkIS, MARTINS, MFN Clauses in Investment Arbitration between Maffezini and Plama A Third Way? ICSID Review Foreign Investment Law Journal (forthcoming.) 203 LG&E v. Argentina, cit., paras. 226-266. Compare CMS v. Argentina, cit., paras. 323-331, 353-394. See for a more detailed comparison of both decisions SCHILL, International Investment Law, op. cit., p. 265; see also REINISCH, AUGUST, Necessity in International Investment Arbitration An Unnecessary Split of Opinions in Recent ICSID Cases? Comments on CMS v. Argentina and LG&E v. Argentina, Journal of World Investment & Trade, 8:2007, p. 191; WAIbEL, MICHAEL, Two Worlds of Necessity in ICSID Arbitration: CMS and LG&E, Leiden Journal of International Law, 20:2007, p. 637. 204 LG&E v. Argentina, cit., paras. 125, 128, 171.
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its own decision without rebutting the arguments provided in the CMS award against the operation of necessity. The tribunal in Enron, in turn, invoked the decision in LG&E affirmatively as regards the interpretation of substantive standards of treatment,205 but largely followed the award in CMS concerning the plea of necessity, without engaging, or merely noting, that the tribunal in LG&E had adopted a conflicting position.206 The best way, however, to arrive at a jurisprudence constante, which is accepted by investors and States alike, is for the tribunals to set out clearly the arguments for their approach and refute existing counterarguments in order to reach, in a deliberative fashion, convincing results about the proper interpretation of investment law and international law principles. 5. Conclusion: Problems in operationalizing the normative justifications of the public-regarding and governance-regarding dimensions of the investor-state arbitration system This Report has argued that investor-State arbitration is a form of global governance. The case has been made that these arbitral tribunals help define proper standards for State conduct toward investors, and serve as review agencies to assess balances governments have struck between investor interests and public interests. These tribunals are, of course, constrained by the law under which they operate, including treaties under which they are established, and the terms of national law, contracts and other legal instruments. They are also part of a normative legal framework which includes the wider structure of customary international law, general principles of law, and other treaties and international decisions. All of these inform their work. But these observations do not give an exhaustive account of how these tribunals function, nor of what is normatively relevant in appraising the whole system of investor-State arbitration. Instead, it is essential to reflect on a topic which receives rather less sustained consideration than it merits: On what basis, if any, can the current system of investor-State arbitration be normatively justified? The common proposition that it is justified because it vindicates State aspirations to promote investment flows, if it does indeed do that, addresses only the ordinary functional conception of the tribunals as enforcing commitments and resolving disputes. It is a tenuous justification at best for the more far-reaching governance functions exercised by tribunals. Rather, the normative justifications for the current investor-State
Enron Corporation and Ponderosa Assets, L.P. v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/01/3, Award, (May 22, 2007), paras. 260, 262, 263, 274. 206 Enron, ibid., paras. 288-345. On these cases see KURTZ, JRGEN, Adjudging the Exceptional at International Law: Security, Public Order and Financial Crisis, IILJ Working Paper 6:2008, available at http://iilj.org/publications/documents/2008-6.Kurtz.pdf.
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arbitration system, as a form of governance, which produces and is subject to global administrative law, are very likely to be aligned with one or another of the basic normative conceptions of the role of global administrative law as a whole. Considerations of regulatory efficacy, social welfare, democracy and justice may all come into this. It may be debated whether global administrative law should or realistically can embody robust commitments to promote overall social welfare, or equity and just treatment of marginalized and disregarded economic and social interests, or should instead be concerned more modestly with promoting orderly administration and accountability. Bracketing these far-reaching issues, three basic normative conceptions can be identified for an administrative law of global governance, with potential relevance also to investor-State arbitration as a form of governance: (1) Promotion of democracy, (2) promotion of internal administrative accountability and (3) protection of private rights and the rights of States.207 The first of these normative conceptions, which views the role of global administrative law as promoting democracy, is probably too demanding to be a systematic objective for investor-State arbitration given the realistic limits to the possibilities of this dispute settlement mechanism, but in special cases particular democratic issues may be highly relevant. Clearly, national administrative law in many countries has a democratic component: It ensures the accountability of administrators to parliament by ensuring their compliance with statutes, and to broader economic and social constituencies through public participation in administrative decision-making procedures. The development of a global administrative law, including through the work of investor-State arbitral tribunals, could potentially strengthen representative democracy at the national level by making global regulatory decisions and institutions more visible and subject to effective scrutiny and review within domestic political systems, thereby also promoting more accountability of global regulatory decision-makers through those systems.208 This could involve requiring such administrative transparency and accountability processes within the State as part of the standards of treatment required under investment treaties.
On similar normative conceptions behind domestic administrative law, see SCHmIDT-ASSmANN, EbERHARD, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2nd ed., 2004. The following passages draw from joint work of BENEDICT KINGSbURY and RICHARD STEwART on global administrative law. 208 Systems of global administrative law might also support the development of deliberative democracy at the level of global regulatory regimes, although the elements of such a conception as well as the conditions of its effective realization have yet to be resolved. See HOwSE, RObERT, Transatlantic Regulatory Cooperation and the Problem of Democracy in BERmANN, GEORGE A. / HERDEGEN, MATTHIAS / LINDSETH, PETER L.(eds.), Transatlantic Regulatory Cooperation: Legal Problems and Political Prospects, Oxford University Press, 2000, p. 469.
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The second of these normative conceptions, internal administrative accountability, focuses on securing the accountability of the subordinate or peripheral components of an administrative regime to the legitimating center (whether legislative or executive), especially through ensuring the legality of administrative action. This conception emphasizes organizational and political functions and regime integrity rather than any specific substantive normativity, making it a potential model for an international order, particularly a pluralist one that lacks a strong consensus on substantive norms. This conception provides a strong basis for arguments that global administrative law should be applicable (where apposite) to the work of the institutions of the investor-State arbitral system. The third normative conception is liberal and rights-oriented: Administrative law protects the rights of individuals and other civil society actors, mainly through their participation in administrative procedures and through the availability of review to ensure the legality of a decision. Protection of foreign investors is one instantiation of this conception. This conception may also be extended to the protection of the rights of States; this idea may help to protect publics and public interests even within powerful States, but it is likely to be especially valuable for many developing countries and other weak states that lack political and economic bargaining power and influence. This conception may also overlap with the notion that global administrative law can promote the rule of law by ensuring the public character of regulatory norms, their reasoned elaboration, and their impartial and predictable application. These three normative conceptions inform quests for legitimacy and accountability in the work of international institutions. They have a direct bearing on the design and functioning of the system of investor-State arbitral tribunals, and on their legitimacy as they exercise the governance functions which are an ineluctable part of their current mandates. It is fruitful to consider the possible implications of these normative conceptions as justifying the investor-State arbitration system: In particular, they set specific conditions or require certain features in its institutional design and institutional practices. At the same time, it must be recognized that problems of structure and of institutional design may currently be an insuperable obstacle to making investment treaty arbitration a totally effective and wholly legitimate means of exercising power for the multiple set of functions which these arbitral institutions are now called on to perform. They are regulatory institutions which must at once: (1) Arbitrate and settle actual disputes between specific parties (usually ex post, though in some cases the positive economic relations between the disputants may be continuing at the time of the arbitration); (2) adjudicate
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these same disputes in ways that articulate public power to all concerned with this specific political-economic issue, and with the substantive legal standards involved, by embodying the idea of publicness in law; and (3) regulate by interpreting applicable standards in ways that have prospective effects for States and other actors. This leads to proposals for radical reform, such as Gus Van Hartens argument for abandoning the current model of what he regards as privatized governance and instead creating a public institution with tenured judges, a permanent International Investment Court.209 As a practical matter, however, proposals for such an institution, or for an appellate structure, seem unlikely to be realized in the near term. Consequently, it seems both imperative and more feasible for those involved in the current system to try to achieve more legitimacy within it, rather than outside of it. This has been the focus of the analysis and relatively modest set of recommendations made in this Report. One fundamental structural problem with the aspiration to publicregarding and governance-regarding institutional design and arbitral reasoning is that the parties, and particularly the investor, may have little interest in making the effort, and especially in paying the costs of providing this public good, i.e., prospective governance of State behavior, and of the sophisticated balancing of public and investor interests, through retrospective arbitration. Not surprisingly, therefore, this public good is under-supplied. Furthermore, there is no tax and no general system of State contributions to finance most of the system. Even the system-level problems of overextension or weak legitimacy in investor-State arbitration that may threaten its viability, are collective action problems that no single investor, and probably few individual defendant States, want to pay to fix. 210 Some individual arbitrators or panels of arbitrators may be particularly skilled in this area, and motivated to put extra work into a particular award even without financial recompense. But many arbitrators do not necessarily want to assume large responsibilities without additional compensation, one or both of the parties may indeed be apprehensive about arbitrators who might embed the case into some wider set of considerations, and the appointments process in any case can produce mismatches and idiosyncratic combinations. Institu209 VAN HARTEN, Investment Treaty Arbitration [...], op. cit., p. 180 et seq. Similarly questioning the suitability of investor-State arbitration as a mechanism to review sovereign acts of host States, see, for example, BEEN, VICkI L. / BEAUVAIS, JOEL C., The Global Fifth Amendment? NAFTAs Investment Protections and the Misguided Quest for an International Regulatory Takings Doctrine, New York University Law Review, 78:2003, p. 30; POIRIER, MARC R, The NAFTA Chapter 11 Expropriation Debate Through the Eyes of a Property Theorist, Envtl L., 33:2003, p. 851. 210 One way of financing the bringing of certain kinds of cases having general importance may be to shift costs to the State party to the arbitration in case the investors claim was brought in good faith. See SCHILL, Arbitration Risk, op. cit., p. 653.
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tional support, such as is provided by the ICSID Secretariat or other arbitral institutions, could conceivably help in the supply of reasoning addressed to more expansive concerns, particularly if its officials play a significant role and have a system-level view. Yet, the availability of such support varies greatly with the institution and other factors. This problem is exacerbated by the uneven range of cases brought to investor-State tribunals. Except in very unusual circumstances, States are the only targets of these cases. Public interest organizations do not bring these cases against States or not yet, although, if they find means to manage the costs, it is possible to imagine NGOs becoming investors to challenge State action through arbitration in the same way as some of them bring suits against foreign States in national courts, or others have for many years purchased shares in corporations to try to influence the corporations conduct.211 Thus, it is usually only investors with high economic stakes in the outcome who initiate these cases, and they usually do so to receive a direct economic benefit, not to generate jurisprudence on new issues or raise the quality of reasoning. Furthermore, in some cases investors with meritorious and important claims do not bring them at all, often because they may not want to be shut out of the relevant market. Smaller investors, by contrast, may be discouraged from bringing claims because of the significant costs involved in investor-State arbitration.212 The institutional design of the investor-State dispute settlement structures and its capacity to generate an international public good thus contrasts sharply with, for example, international human rights tribunals. These set some limits on locus standi, and typically require prior exhaustion of reasonably available local remedies, but are open to persons claiming to be victims of substantive human rights violations at relatively modest cost.213 The Inspection Panels of the World Bank and other international development banks are similar. In the World Trade Organization, the absence of a direct right to litigate for corporations or other private actors limits the range of cases, but within the inter-State process, a structural problem of undersupply of the public good of law development in
But see PETERSEN, LUkE / GALLUS, NICk, International Investment Treaty Protection of Not-forProfit Organizations, International Journal of Not-for-Profit Law, 10:2007, p. 47, available at www.icnl.org/knowledge/ijnl/vol10iss1/ijnl_vol10iss1.pdf (discussing the protection of investment treaties of NGOs and their activities on foreign territory.) 212 Again, cost-shifting techniques may provide a solution to the deterrent effect of high costs. See SCHILL, Arbitration Risk, op. cit., p. 653. 213 Usually they pay nothing toward the costs of the institution itself, or the States defense, and there may be NGOs or public interest lawyers able and keen to represent them ex gratia.
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ad hoc GATT Panels was in part addressed through the establishment of the more precedent-creating standing seven-member Appellate Body in 1994.214 Under the current system the investment arbitration tribunals are a highly decentralized and fragmented regulator. They are usually not well embedded in a unifying institution, although some loose monitoring occurs through multiple appointments of individuals to tribunals. Furthermore, institutions such as the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), UNCTAD, the World Bank and the WTO Committee on Trade Related Investment Measures all provide some institutional supervision and expert enunciation of foreign investment theories and policies. In addition, some intellectual unity is built by the tribunals themselves in their use of precedents and common methodologies, by inter-governmental institutions distilling and disseminating their work through publications and training in investment law (like UNCTAD, or the OECD), and by unofficial actors such as the arbitration congresses or academic commentators who analyze jurisprudence and existing or proposed treaty clauses. Altogether, however, the tribunals are much less embedded in political institutions capable of helping deliver on governance objectives than are the WTO dispute settlement organs, or even OECD supervisory bodies such as the Bribery Working Group under the OECDs Convention against transnational bribery of government officials. The combination of the strong regulatory effects the investment tribunals have on States, and the lack of political inter-governmental institutions in which the tribunals are effectively embedded, intensifies the premium on high-quality reasoning and knowledgeable shaping of standards for good State administration. The recognition by investor-State tribunals that they are both producers and subjects of global administrative law seems inevitable and is beginning to proceed apace.
214 For an overview see TRACHTmAN, JOEL, The Domain of WTO Dispute Resolution, Harvard International Law Journal, 40:1999, p. 333.
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WHAT INTERNATIONAL INVESTMENT LAw AND LATIN AMERICA CAN AND SHOULD DEMAND FROM EACH OTHER. UPDATING THE BELLO/CALVO DOCTRINE IN THE BIT GENERATION
Por SANTIAGO MONTT1
I have asked how we can overcome the governance dilemma on a global scale. That is, how can we gain benefits from institutions without becoming their victims? How can we help design institutions for a partially globalized world that performs valuable functions while respecting democratic values? And how can we foster beliefs that maintain benign institutions? [] As students of political philosophy, our objective should be to help our students, colleagues, and the broader public understand both the necessity for governance in a partially globalized world and the principles that would make such governance legitimate [] If global institutions are designed well, they will promote human welfare. But if we bungle the job, the results could be disastrous. KEOHANE, ROBErT O., Governance in a Partially Globalized World, Presidential Address, American Political Science Association, 2000, American Political Science Review, 95:2001, pp. 11-12. SUMMARY: 1. Introduction: International law as global governance. 2. A general overview of the BIT generation. 3. The BIT generation as a mechanism of global governance. 4. Global
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J.S.D., 2007, Yale Law School. Associate at Weil, Gotshal & Manges LLP. The opinions expressed herein are those of the author, and do not represent the opinions of the authors employer. The ideas summarized in this paper constitute a substantial aspect of the normative underpinnings of the authors JSD dissertation entitled Global Constitutional and Administrative Law in the BIT Generation. A Latin American Perspective of The Past, Present, And Future of State Responsibility for Injuries to Foreign Investors. 295
International Investment Law and Latin America
constitutional and administrative law in the BIT generation. 4.1. Understanding State responsibility through the lenses of corrective and distributive justice. 4.2. BIT law as global constitutional law. 4.3. BIT law as global administrative law (strictu sensu.) 5. What the BIT generation can/should demand from Latin America: A well-behaved regulatory State. 6. What Latin America can/should demand from the BIT generation: Deference towards the well-behaved regulatory State (no traces of the Lochner and respect for domestic public law.) 7. The challenges that Latin America must self-impose as a consequence of being part of the BIT network: A well-behaved regulatory State for all (avoiding reverse-discrimination.) 8. Conclusions: The updated Bello/Calvo doctrine.
1. Introduction: International law as global governance To talk about the BIT generation2 today in Latin America is not easy. The somewhat traumatic experience of Argentina with investment arbitration, plus the shift to the left of several countries, makes it very difficult to try to see the big picture of present international investment law. Yet the BIT generation is a global phenomenon that goes beyond Latin America. Therefore, as I will try to show in this paper, developing countries in general and Latin America in particular face the challenge to think about the BIT generation in terms of global governance and global constitutional and administrative law, and to assess whether or not this new structural pillar of the world order is advancing essential goals such as economic development, the rule of law, and, more generally, personal autonomy and welfare. If we take a look from five thousand feet high, one thing appears very clear: BITs architecture and main dimensions are no exception among other institutional arrangements established at the supranational plane after the end of the Cold War. In fact, the BIT generation forms part of a new era of globalization and global law that is characterized by the remarkable expansion of supranational governance mechanisms.3 This comes at little surprise: The
2 The term was coined by REIsmAN, MICHAEL / SLOAN, ROBErT D., Indirect Takings and its Valuation in the BIT Generation, British Yearbook of International Law, 74:2003, p. 115. 3 See HELFEr, LAUrENCE R. / DINWOOdIE, GrAEmE B., Designing Non-National Systems: The Case of the Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy, William and Mary Law Review, 43:2001, pp. 144-45, nn. 1-5. The number of [lawmaking and dispute settlement] institutions operating outside the confines of national borders have become more numerous and heterogeneous in the last decades of the twentieth century. Indeed, their growth appears exponentially. See also, EsTY, DANIEL C. Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Adminis-
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degree of interdependence that exists in the modern world demands effective supranational governance mechanisms.4 By definition, supranational governance mechanisms suppose the delegation of powers and functions by the State.5 Those delegations, severely erode traditional concepts of sovereignty,6 democratic self-determination7 and State (quasi) monopoly over law. Globalization, as LAdEUr points out, is based on exchange processes which, more or less, bypass both the state and the traditional international character of the world economy in the past.8 HArTLEY similarly remarks that globalization, as a process, takes away from individual
trative Law, Yale Law Journal, 115:2006, p. 1495, and HELd, DAVId, The Transformation of Political Community: Rethinking Democracy in the Context of Globalization, in SHAPIrO, IAN / HACkEr-COrdN, CAsIANO (eds.), Democracys Edges, Cambridge University Press, 1999, p. 84. 4 See e.g. STEIN, ErIC, International Integration and Democracy: No Love at First Sight, American Journal of International Law, 95:2001, pp. 489-90. The solutions of vital problems, such as national security, protection of basic human rights, international trade and economic development, the surge of migration, environmental protection, and cross-border criminality, has moved beyond the reach of individual states and has called for institutionalized commitment and cooperation on global and regional levels. EsTY, Good Governance, op. cit., p. 1493. The interdependence of our globalized world has become painfully evident in recent years. National governments alone cannot address a range of critical issues, including terrorism, trade liberalization, economic integration, infectious diseases, and worldwide environmental issues such as climate change; and id. at p. 1500. See also, HELFEr, LAUrENCE R., Constitutional Analogies in the International Legal System, Loyola of Los Angeles Law Review, 37:2003, pp. 194-95. 5 See COTTIEr, THOmAs / HErTIG, MAYA, The Prospects of 21st Century Constitutionalism, Max Planck Yearbook of United Nations Law, 7:2003, p. 302. Powers are increasingly shifted from the national level to international and supranational governance structures. See also, FrANCk, THOmAs M. (ed.), Delegating State Powers: The Effect of Treaty Regimes on Democracy and Sovereignty, New York, Transnational Publishers, 2000. 6 See e.g. SLAUGHTEr, ANN-MArIE, A New World Order, Princeton University Press, 2004, pp. 266-67. Theorists, pundits, and policymakers all recognize that traditional conceptions of sovereignty are inadequate to capture the complexity of contemporary international relations. The result is seemingly endless debate about the changing nature of sovereignty: what does it mean? Does it still exist? Is it useful? See also, LAdEUr, KArL-HEINZ, Globalization and the Conversion of Democracy to Polycentric Networks: Can Democracy Survive the End of the Nation State? in LAdEUr, KArL-HEINZ (ed.) Public Governance in the Age of Globalization, Aldershot, Ashgate Publishing, 2004, p. 110; RAUsTIALA, KAL, Rethinking the Sovereignty Debate in International Economic Law, Journal of International Economic Law, 6:2003, p. 843; KOH, HArOLd H., Review Essay: Why Do Nations Obey International Law? Yale Law Journal, 106:1997, p. 2631 and JACksON, JOHN J. Sovereignty-Modern: A New Approach to an Outdated Concept, American Journal of International Law, 97:2003, p. 786. 7 See STEIN, International Integration and Democracy, op. cit., p. 490. Internationalization almost invariably means a loss of democracy, citations omitted. See also, FrANCk, THOmAs M., Can the United States Delegate Aspect of Sovereignty to International Regimes, in FrANCk, THOmAs M. (ed.), Delegating State Powers: The Effect of Treaty Regimes on Democracy and Sovereignty, New York, Transnational Publishers, 2000, p. 2-3. 8 LAdEUr, Globalization and the Conversion of Democracy, op. cit., p. 5. 297
States the ability to control day-to-day activities within their territories. With globalization, a country is no longer an island into itself.9 The erosion of venerable concepts such as sovereignty, democracy, accountability, and citizen participation in public affairs signifies a serious normative conundrum for the new post-Cold War international law.10 If the State is constrained by these new rules and principles, this necessarily means that the domestic political process is equally limited. VON BOGdANdY summarizes this situation by noting that to the extent that national politics reflect democratic processes, globalization and democracy clash.11 In other words, supranational entities can impose regulatory solutions which supersede those that were adopted domestically in accordance with the preferences and values of the people.12 In consequence, international law claims authority, and an authority superior to that of the State. But again, where lies the legitimacy of the policies and values that international law impose on domestic legal and political processes? KUmm provides an accurate summary of the authority/legitimacy problem of present international law, that deserves an extended quotation: In the 15 years following the end of the Cold War, developments in international law have brought serious legitimacy issues to the fore. The moment of triumph for the post-World War II model of liberal constitutional democracy at the end of the Cold War is increasingly feared to have been the prelude of its decline. This decline is linked to the emergence of the international legal order that increasingly serves if not as an iron cage certainly as a firmly structured normative web that makes an increasingly plausible claim to authority. It tends to exert influence on national politics and legal processes and often exerts pressure on nations
9 HArTLEY, TrEVOr C., European Union Law in a Global Context, Cambridge University Press, 2004. 10 EsTY, Good Governance, op. cit., p. 1515, notes how many scholars thus see democratic foundations for the exercise of power as the sine qua non of legitimacy. To the extent that this is true, global governance is doomed to illegitimacy. See also, SHAPIrO, MArTIN, Administrative Law Unbounded: Reflection on Government and Governance, Indiana Journal of Global Legal Studies, 8:2001, p. 374-75. 11 VON BOGdANdY, ArmIN, Globalization and Europe: How to Square Democracy, Globalization, and International Law, European Journal of International Law, 15:2004, p. 889. 12 See HELFEr, Constitutional Analogies, op. cit., p. 197. Where treaty obligations are dynamic and evolve through institutional processes outside of any one states control, compliance with those obligations may clash with domestic preferences and raise trenchant legitimacy concerns. The formal rules of state consent to treaties do little to ameliorate these concerns, suggesting the need for alternative sources of legitimacy to support adherence to international agreements and institutions.
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not in compliance with its norms. Actors in constitutional democracies are increasingly engaging seriously with international laws claim to authority. What they find once they seriously engage in international law gives rise to concern. Citizens find themselves in a double bind: The meaning of participation in the democratic process on the domestic level is undermined as international law increasingly limits the realm in which national self-government can take place.13 In some cases, the new model of international law as global governance claims authority with mechanism as effective as direct effect and supremacy (the main example is, of course, European Union institutions, without entering into the debate of the nature of such legal order, i.e. supranational versus international.) And it does so by borrowing power from whom used to monopolize it (or intend to): The State. In other words, the new international law diminishes the authority and power of a state by restraining its internal decision-makers.14 After all, that is the precise reason why international governance mechanisms were created in the first place. This means that the impact of international law on domestic public law is not trivial: Constitutional law (and administrative law too) loses its claim to regulate comprehensively the exercise of public authority within the territorial limits of the state.15 As COTTIEr & HErTIG observe, the Constitution itself can no longer pretend anymore to provide a comprehensive regulatory framework of the state on its own [] [T]he national Constitution today and in the future is to be considered a partial constitution, which is completed by the other levels of governance.16 The consequence is that new global governance mechanisms are changing our views not only of international law, but also of domestic public law. Before, domestic public law used to be considered part of the domaine reserv of the State, and therefore, the exclusive province of government monopoly. Today, domaine reserv, both as a political and juridical concept, is over. With this general background in mind, I plan to turn the attention now toward the BIT generation, and view it as one more manifestation of the general
13 KUmm, MATTIAs, The Legitimacy of International Law: A Constitutionalist Framework of Analysis, European Journal of International Law, 15:2004, pp. 912-13. 14 CHENG, TAI HENG, Power, Authority, and International Investment Law, American University International Law Review, 20:2005, p. 482. 15 WALTEr, CHrIsTIAN, Constitutionalizing (Inter)national Governance Possibilities for and Limits to the Development of an International Constitutional Law, German Yearbook of International Law, 44:2001, p. 194. 16 COTTIEr / HErTIG, The Prospects, op. cit., pp. 303-04.
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trend depicted. The challenge is then, precisely, to ask the normative questions of authority and legitimacy that commentators and scholars noted before in the precise context of foreign investment. For the purpose of focusing on this specific context, I will assume the model of international law as governance as a given aspect of the modern world, leaving it out of the discussion. Of course, this does not mean that it is not essentially problematic on a more general scale, but merely that I will not address those more general difficulties here. As the title of this paper suggests, I am rephrasing those questions in the following, more concrete and restrictive terms: What can/should the BIT generation demand from Latin America and from developing countries more generally, and what can/should it not? What can/should Latin America demand from the BIT generation? And one extra question not included in the title: What challenges must Latin America self-impose as a consequence of being part of the BIT network? In trying to answer these normative questions, I will rely on one of the main lessons of international law Latin America gave to the world in the 19th century: The Calvo doctrine according to its original formulation. The Calvo doctrine, posing that equality is the maximum, is a political/juridical concept that has been deeply misunderstood. Three key elements of this doctrine always pass unnoticed. First, it was invented much earlier than the first writings of Carlos Calvo. Indeed, it appeared as early as 1832, in the first latin american treatise of international law: ANdrs BELLOs Derecho de Jentes. That is, the doctrine is as old as the then new independent region.17 Second, the doctrine was created as part of a framework designed to incentivate foreign investment in the region: Foreign investors were offered and
17 BELLO, ANdrs, Principios de Derecho Internacional, 2nd ed., 1844, printing of 1847, p. 77, Es obligacin del soberano que les da acogida [a los extranjeros] atender su seguridad, hacindoles justicia en sus pleitos, y protegindolos aun contra los naturales, demasiado dispuestos maltratarlos y vejarlos, particularmente en paises de atrasada civilizacion cultura. El estranjero su entrada contrae tcitamente la obligacion de sujetarse las leyes y la jurisdiccion local, y el Estado le ofrece de la misma manera la proteccion de la autoridad pblica, depositada en los tribunales. Si estos contra derecho rehusasen oir sus quejas, le hiciesen una injusticia manifiesta, puede entnces interponer la autoridad de su propio soberano, para que solicite se le oiga en su juicio, se le indemnizen los perjuicios causados. Los actos jurisdiccionales de una nacion sobre los estranjeros que en ella residen, deben se respetados de las otras naciones; porque al poner el pi en el territorio de un Estado estranjero, contraemos, segun se ha dicho, la obligacion de someternos sus leyes, y por consiguiente las reglas que tiene establecidas para la administracion de justicia. Pero el Estado contra tambien por su parte la obligacion de observarlas respecto del extranjero, y en el caso de una palpable infraccion, el dao que se infiere este, es un injuria contra la sociedad de que es miembro. Si el Estado instiga, aprueba tolera los actos de injusticia violencia de sus sbditos contra los estranjeros, los hace verdaderamente suyos, y se constituye responsable de ellos para con las otras naciones, emphasis added.
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provided with full civil (non-political) legal equality, a revolutionary statement for those times and perhaps still for the present times.18 The doctrine was then the mere reverse side of that basic equality created to promote immigration and investment: If investors wanted that advantage, then they could not ask for more than equality, with the exception of situations of denial of justice. And third, the doctrines creators and promoters were firm believers in property rights and economic liberalism; after all, both BELLO and CALVO were men of their times. For this reason, and in order to avoid all the antiinvestment ideological dimensions that the 20th century added to the CALVO doctrine which today typically frightens foreign investors I will call this original version the Bello/Calvo doctrine. Yet, at the same time, it should not be forgotten that the doctrine was an answer to the concrete and specific 19th century enemies of diplomatic protection and gunboat diplomacy. The fact that those enemies do not exist anymore at least not since the Porter Convention (1908) and the U.N. Charter (1945) should not be an obstacle to conclude that the deep normative roots of the doctrine are now more alive than ever: Equality between nations, and equality between nationals and foreign investors. The point is, though, that the doctrine needs updating. Concretely, this paper explores how this old latin american doctrine can serve us to understand the governance dilemma19 dimension of the BIT generation, that is, that although institutions are essential for human life, they are also dangerous.20 As the following pages will try to prove, the updated version of the Bello/Calvo doctrine imposes two minimal conditions of legitimacy to the BIT generation. The first condition requires that the BIT jurisprudence resulting from the broad and open-ended BIT provisions crystallize into what I refer to as BITs-as-developed countries-constitutional law-and-no-more. If BIT jurisprudence crystallizes in the bad case equilibrium, BITs will end up being a gunboat-arbitration in the same sense that protection of aliens abroad by their States was a gunboat-diplomacy during the 19th century. Indeed, there exists the danger that BIT jurisprudence ends up crystallizing the broad BIT principles into concrete rules that protect property rights and economic freedoms to a much greater extent than what constitutional and supreme courts
See e.g., art. 57 of the Chilean Code of 1854 also drafted by BELLO, ANdrs: La ley no reconoce diferencias entre el chileno y el extranjero en cuanto a la adquisicin y goce de los derechos civiles que regla este Cdigo. 19 KEOHANE, Governance in a Partially Globalized World, op. cit., p. 1. 20 KEOHANE, Governance in a Partially Globalized World, op. cit., p. 1.
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in the U.S. and Europe have traditionally done. If that is the case, equality between nations would be breached. The second condition is that BIT law should not become a privilege law for foreigners, in which BITs are converted into legal enclaves or a privilege for aliens.21 This second condition, of course, depends on developing countries own will. If BITs really contain international minimum standards and not an unjustified commitment to the status quo, then those standards should necessarily be extended, sooner or later, to domestic investors. So, provided that the standards embodied in BITs go no further than those established in developed countries, there is no reason nor basis for not extending them to domestic players. The idea today is not to level foreign investors down to the potentially precarious condition of national investors, but to demand reasonable principles of international investment law, and to then level national investors up to those standards. If ROTH commented more than half a century ago that South America was and remains the centre of the propaganda which maintains that the alien can have no different nor greater rights than the nationals,22 now we should say that the national can have no different nor weaker rights than the alien, of course, provided that the international minimum standards are set at a reasonable level. This paper proceeds as follows. Part 2 presents a general overview of the BIT generation phenomenon. Part 3 explores from a general perspective why we can affirm that the BIT generation constitutes an arrangement of global governance. Part 4 explains the impact of the BIT generation in terms of global constitutional law and global administrative law. Parts 5, 6 and 7 intend to ask the normative questions presented above in this introduction. The conclusion summarizes the basic ideas of this paper, and presents a course of action for Latin America, as well as an assessment of the current state of affairs of the regional efforts to protect itself from potential abusive mechanisms of global governance.
21 The concept of BITs as legal enclaves was developed by DANIELs, RONALd J., Defecting on Development: Bilateral Investment Treaties and the Subversion of the Rule of Law in the Developing World, draft, available at www.unisi.it/lawandeconomics/stile2004/daniels.pdf. (Last visited Feb. 16, 2007.) 22 ROTH, ANdrEs H., The Minimum Standard of International Law Applied to Aliens, 1949, p. 69.
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2. A general overview of the BIT generation From 1959, when Germany and Pakistan concluded the first bilateral investment treaty,23 to 2005, the number of BITs has grown globally to 2,495.24 With the intention of increasing the inflow of foreign direct investment (FDI), developing countries have massively embarked on an ongoing project to conclude these treaties with developed countries, and also among themselves.25 As a result, at the beginning of the 21st century, we are witnessing the development of a structural pillar of the new world order: The BIT generation. Among developing countries, African and Southeast Asian nations were the first to begin signing BITs. They followed programs that were created and implemented at the end of the 1950s by Western European countries, originally Germany and Switzerland. China and Eastern European nations followed during the 1980s. Latin American countries, by contrast, entered this picture somewhat later. With the exception of several early, atypical cases, they began to join the BIT system in 1987,26 most joining after 1990.27 By then, the phenomenon had become highly popular and accepted throughout the world. As a result, the BIT system grew from being a network of 265 treaties in mid-1987,28 to 700 in 1994,29 1857 in 1999,30 and finally, to the current size of nearly 2500 treaties by the end of 2005.
See Treaty for Promotion and Protection of Investment, Nov. 25, 1959, West Germany-Pakistan, 457 U.N.T.S. 23. 24 See United Nations Conference on Trade and Development, World Investment Report, 2006, p. 26. About 70% of them are currently active. 25 See VANdEVELdE, KENNETH J., U.S. Bilateral Investment Treaties: The Second Wave, Michigan Journal of International Law, 14:1993, p. 621 and SALACUsE, JEsWALd W., BIT by BIT: The Growth of Bilateral Investment Treaties and Their Impact on Foreign Investment in Developing Countries, International Lawyer, 24:1990, p. 655. See also a list of BITs in United Nations Conference on Trade and Development, Bilateral Investment Treaties in the Mid-1990s, 1998. A more recent list, though incomplete, is available at the UNCTAD website http://www.unctadxi. org/templates/DocSearch____779.aspx. (Last visited Dec. 13, 2005.) 26 Only Bolivia, Jamaica and Uruguay began concluding BITs after 1987. 27 The order of entrance into the system is the following: Argentina (1990), Venezuela (1990), Chile (1991), Per (1991), Paraguay (1992), Cuba (1993), Ecuador (1993), Honduras (1993), Colombia (1994), Costa Rica (1994), El Salvador (1994), Nicaragua (1994), Mexico (1994), Guatemala (1996.) 28 See United Nations Centre on Transnational Corporations, Bilateral Investment Treaties, New York, United Nations Publication, 1988, pp. 6-7. At the time, according to the Centre, id. at p. 7, the majority of developing countries which have signed bilateral investment treaties are to be found in Africa and South-East-Asia. 29 See DOLZEr, RUdOLF / STEVENs, MArGrETE, Bilateral Investment Treaties, The Hague Boston London, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, pp. xii and 267-326. 30 See United Nations Conference on Trade and Development, Bilateral Investment Treaties 1959-1999, New York, United Nations, 2000, p. 1, available at http://www.unctad.org/en/docs/ poiteiiad2.en.pdf. (Last visited Aug. 4, 2006.)
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The BIT generation is a network of treaties that are very similar, though not identical.31 These treaties regulate the admission, treatment and expropriation of foreign investment, as well as the settlement of disputes. The common legal architecture of BITs is straightforward. Host States commit themselves to providing a stable regulatory system aimed at the protection of investments, including in most cases the provision of fair and equitable treatment (F&ET), full protection and security, treatment no less favorable than that provided to nationals (NT) or to third-state nationals (MFN), and no direct or indirect expropriation without proper compensation. A quick comparison of all the treaties that form this pool reveals two characteristics which, though crucial for understanding the emergence of the BIT, have been somewhat overlooked by scholars and commentators. The first of these is that BITs are written using extremely broad, and open-ended concepts. BIT language, in other words, resembles Constitutional language, and it is no exaggeration to state that BITs represent actual Economic Constitutions for foreign investors doing business in countries that have adopted them. More importantly, not only do BITs contain specific constitutional provisions that favor foreign investors, but also give original constitutional jurisdiction to arbitral tribunals, thus replacing domestic courts. As is well known, this jurisdiction is original, because investors do not have the burden to exhaust domestic legal remedies, as is the general rule in customary international law. The second somewhat underreported feature of BITs is that they are all worded in more or less the same terms.32 As one french commentator remarks, whilst these treaties are signed during different periods of time and with different states, they remain similar in content. Numerous provisions of these
31 See DOLZEr / STEVENs, Bilateral Investment, op. cit., p. xii. See also, HAmILTON, CALVIN A. / ROCHWErGEr, PAULA I., Trade and Investment: Foreign Direct Investment Through Bilateral and Multilateral Treaties, New York International Law Review, 18:2005, p. 8. The fundamental of BITs, including their objectives, format and broad underlying principles, have changed little over the years. LOWE, VAUGHAN, Regulation or Expropriation, Current Legal Problems, 55:2002, Oxford University Press, p. 451. BITs differ in their detail; but all provide broadly the same protection. The three main provisions have already been mentioned: the guarantees against unlawful expropriation, and the duties to treat investment fairly and equitably and to give them full security and protection. 32 In 1987, DENZA, EILEEN / BrOOks, SHELAG, Investment Protection Treaties: United Kingdom Experience, International And Comparative Law Quarterly, 36:1987, p. 913, commented that nearly 300 treaties now exist worldwidebroadly similar in character, content, and standards, although there are important national differences in emphasis and detail. The effect has been to create an infrastructure of agreements based on realistic accommodations rather than political rhetoric, and to provide important support for those standards of customary international law which had seemed to be slipping away.
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treaties are identical. They use specific investment law vocabulary,33 citing notions such as fair and equitable treatment, expropriation, measures tantamount to expropriation, fork in the road, and umbrella clauses.34 We have witnessed a legal de facto standardization, in which all countries have adopted more or less the same basic treaty. Indeed, as DOUGLAs acutely points out, the striking feature of this collection of model BITs is that their formal layout and substantive content are very similar, often practically identical, in spite of the different economic or cultural reality prevailing in the states in question.35 The combination of these two aspects signifies that BIT interpretation is giving rise to a genuine constitutional jurisprudence, by which I mean a process of judicial norm-creation that gives actual specific content to the overly general provisions of the treaties.36 And from a mere descriptive perspective, we can thus see how, after the first arbitral award was rendered in 1990,37 BIT case law has started to become its own distinct field of international law. This has resulted in the establishment of a genuine arbitration case law specific to the field of investment.38 That this revolutionary addition to the new world order saw the light of day without the scrutiny of domestic constituencies in the developing world should not come as a surprise; after all, this is often the norm in international relations and foreign affairs.39 In any case, the result is that developing countries are only now realizing the full import of what it means to be part of the BIT system. Finally, at a time when there is no immediate exit from the network, people in developing countries are beginning to ask the two most obvious descriptive and normative questions: How did we end up (and even begin) being part of this network? And, is this legitimate and/or convenient for us?
DUPrEY, PIErrE, Do Arbitral Awards Constitute Precedents? Should Commercial Arbitration Be Distinguished from Arbitration Based on Investment Treaties, in GAILLArd, EmmANUEL (ed.) Towards a Uniform International Arbitration Law?, Bern, Staempfli, New York, Juris Publishing, 2005, p. 276. 34 DUPrEY, Do Arbitral Awards Constitute Precedents, op. cit., p. 276. 35 DOUGLAs, ZACHArY, The Hybrid Foundation of Investment Treaty Arbitration, British Yearbook of International Law, 74:2004, p. 159. 36 See CAss, DEBOrAH Z., The Constitutionalization of International Trade Law: Judicial NormGeneration as the Engine of Constitutional Development in International Trade, European Journal of International Law, 12:2001, p. 46, Generation of constitutional norms and structures by judicial interpretation. And Id. p. 47, Constitutionalization as judicial norm-creation. 37 See Asian Agric. Prod. Ltd. v. Sri Lanka, ICSID, Case No. ARB/87/3 (June 27, 1990.) 38 DUPrEY, Do Arbitral Awards Constitute Precedents, op. cit., pp. 276-77. 39 See DAHL, ROBErT A., Can international organizations be democratic? A skeptics view, in SHAPIrO, IAN / HACkEr-COrdN, CAsIANO (eds.), Democracys Edges, Cambridge University Press, 1999, p. 21, commenting on the lack of control by the general public in matters of foreign affairs.
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3. The BIT generation as a mechanism of global governance Using European Union nomenclature, it is possible to say that a negative integration model has been a favorite strategy among possible global governance arrangements.40 Instead of concluding detailed treaties or dense binding documents which, together with other policy alternatives, presuppose less erosion for State sovereignty41 State negotiators have typically preferred to agree only on very general principles, leaving the task of concretizing them to the dispute settlement bodies created by those same general agreements.42 In fact, this is, as EsTY points out, one of the main forms of global policymaking: International policymaking can be carried out through governmentto-government negotiations and the contractual exchange of specific commitments in treaties. Alternatively, governments can coordinate policies by mutual recognition of each others national rules. But when nation-states agree not on specific substantive outcomes but rather on decision-processes, they create mechanisms of global policymaking or supranational governance.43
See LINdsETH, PETEr L., Democratic Legitimacy and the Administrative Character of Supranationalism: The Example of the European Community, Columbia Law Review, 99:1999, p. 632. From the national standpoint, these decision-makers often enjoy a significant degree of legal autonomy, in that no particular state is guaranteed a formal veto over their supranational policy choices. In its most rudimentary form, this autonomous supranational normative powertends to be adjudicative, as under the dispute settlement mechanism of the World Trade Organization (WTO.) Emphasis added. 41 EsTY, Good Governance, op. cit., pp. 1497-98, provides a complete list of policy alternatives: Supranational governance might therefore refer to any number of policymaking processes and institutions that help to manage international interdependence, including (1) negotiation by nation-states leading to a treaty; (2) dispute settlement within an international organization; (3) rulemaking by international bodies in support of treaty implementation; (4) development of government-backed codes of conduct, guidelines, and norms; (5) pre-negotiation agenda-setting and issue analysis in support of treatymaking; (5) (sic) technical standard-setting to facilitate trade; (6) networking and policy coordination by regulators; (7) structured public-private efforts at norm creation; (8) informal workshops at which policymakers, NGOs, business leaders, and academics exchange ideas; and (8) private sector policymaking activities. 42 See KUmm, The Legitimacy of International Law, op. cit., p. 914. Traditionally international legal obligations arose either because of specific treaty obligations assumed by states ratifying the treaty or as a matter of customary international law reflecting longstanding customary practice of states. Treaties today, though still binding only on those who ratify them, increasingly delegate powers to treaty-based bodies with a quasi-legislative or quasi-judicial character. Within their circumscribed subject-matter jurisdiction, these bodies are authorized under the treaty to develop and determine the specific content of the obligations that states are under. See more generally, KrIsCH, NICO / KINGsBUrY, BENEdICT, Introduction: Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order, European Journal of International Law, 17:2006, p. 1. 43 EsTY, Good Governance, op. cit., p. 1499, emphasis added.
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Following YOUNG, we can affirm that we are, indeed, increasingly surrounded by supranational courts.44 Or, with HELFEr & SLAUGHTEr, to speak of a renewed millennial faith in the ability of courts to hold states to their international obligations.45 Yet, these new courts and tribunals fulfill a different function than that traditionally played by international bodies. They are doing what ALVArEZ refers as adjudicative law-making.46 International judicial law-making results from, at least in part, the relative absence of precision in applicable law and from treaty-makers tendency to use their dispute settlers to complete their treaty contracts.47 The obvious problem with this model of global governance is that it converts judges into policymakers. Adjudication based on principles and not rules i.e., adjudication in the absence of normative determinacy generates a second order social demand, this time for judicial discretion and governance.48 STONE SWEET has remarked upon this point, noting that [j]ust inevitably, judges who enforce such standards [balancing, proportionality, least-means tests, and in general, incomplete or relational contracts] behave as relatively pure policymakers, in that they use their discretion to evaluate and control the lawmaking of others.49 From an international law perspective, KUmm has also observed that though states have consented to the treaty as a framework for dealing with a specific range of issues, once they have signed on, the specificrights and obligations are determined without their consent by these treatybased bodies.50 There are several reasons explaining why countries have been following this negative integration model of governance. TrACHTmAN provides a convincing explanation, wherein incomplete treaties permit either (i) to agree to disagree for the moment in order to avoid the political price that may arise from immediate hard decisions or (ii) to cloak the hard decisions in the false
44 YOUNG, ErNEsT A., Institutional Settlement in a Globalizing Judicial System, Duke Law Journal, 54:2005, p. 1146. 45 HELFEr, LAUrENCE R. / SLAUGHTEr, ANNE-MArIE, Toward a Theory of Effective Supranational Adjudication, Yale Law Journal, 107:1997, p. 387. 46 ALVArEZ, JOsE E., International Organizations as Law Makers, New York, Oxford University Press, 2005, pp. 531 et seq. 47 Id. pp. 523-4. ALVArEZ, id. p. 426, also adds that the level of judicial discretion is all the greater within the context of the rudimentary international legal system as even its most sophisticated and evolved treaty regimes, such as WTOs covered agreements, are replete with substantive and procedural lacunae that adjudicators need to fill, at least if they wish to avoid finding of nonjusticiability or non-liquet. 48 STONE SWEET, ALEC, The Judicial Construction of Europe, Oxford University Press, 2004, p. 10. 49 STONE SWEET, op. cit., p. 119. 50 KUmm, The Legitimacy of International Law, op. cit., p. 914.
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inevitability of judicial interpretation.51 In fact, by cloaking decisions in this inevitability, States borrow from the rule of law legitimacy. As STEIN reminds us, adjudication procedures have formed the vanguard in the path toward closer integration, offering legitimacy as an aspect of the rule of law.52 The important point to remark in this section is that BITs perfectly exemplify the negative integration model of global governance. Indeed, there are at least three basic characteristics that render the BIT structure a laboratory case of global governance. First, the dispute settlement mechanism created by these treaties BIT tribunals does not form part of any government or supranational authority; these tribunals constitute a decentralized institutional arrangement that lacks roots in any particular State.53 Second, the tribunals institutional nature is more private than public: International commercial arbitration is, indeed, a typically private means of dispute settlement.54 Third, and most important, BIT tribunals perform adjudicative law-making they have the mission of interpreting and applying highly open-ended and legally indeterminate norms, such as those contained in BITs. The latter point deserves closer attention. From a substantive perspective, BITs main provisions which are, in my opinion, the expropriation and fair and equitable treatment (F&ET) clauses are little more than general references to customary and general international law (CIL/GIL, already open-ended concepts.) Indeed, the concept of expropriation is not even defined in BITs, and the interpreter must have recourse to CIL/GIL. The same can be said of the F&ET clause, whose content refers to international minimum standards (IMS), and therefore, to CIL/GIL (though subject to debate.) In other words, from a substantive perspective, BITs do not provide higher standards than those of CIL/GIL. If investors are not satisfied by these
51 TrACHTmAN, JOEL P., The Domain of WTO Dispute Resolution, Harvard International Law Journal, 40:1999, p.351. See also, ALVArEZ, International Organizations, op. cit., pp. 472-3. 52 STEIN, International Integration and Democracy, op. cit., p. 530. 53 Strictly speaking, this assertion is only completely true in the case of investment arbitration conducted in accordance with the ICSID Convention, the only international commercial arbitration system that is fully de-nationalized. 54 This brings to mind SAssENs comments of globalization and privatization. See SAssEN, SAskIA, De-Nationalized State Agendas and Privatized Norm-Making, in LAdEUr, KArL-HEINZ (ed.) Public Governance in the Age of Globalization, Aldershot, Ashgate Publishing, 2004, p. 63. Economic globalization has been accompanied by the creation of new legal regimes and legal practices and the expansion and renovation of some older forms that bypass national legal systems. This is evident in the rising importance of international commercial arbitration [] The emerging privatized institutional framework to govern the global economy has possibly major implications for the exclusive authority of the modern national state over its territory, that is, its exclusive territoriality.
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standards, they can always demand concession contracts or investments agreements where host States accept more demanding obligations.55 After all, as REIsmAN & ArsANjANI point out, BIT principles are mere indulgences.56 We should not forget those standards were drafted by the end of the 1950s and early 1960s.57 So, BITs broad and open-texture standards should not be, as such, the object of concern. BIT standards are all quite reasonable on their face, and cannot be considered a threat to developing countries sovereignty and democratic selfdetermination. Can someone honestly disagree with a principle requiring to treat people in a fair and equitable way? Or with a principle such as expropriation with compensation that has Medieval roots in the Spanish legal tradition?58 However, there is no doubt that sources of concern remain. But we have to be more precise: It is BITs as a mechanism of global governance i.e., arbitral tribunal giving concrete application to those principles which continues to threat developing countries sovereignty and democratic self-determination (and developed countries too, as for example occurs with the U.S. in NAFTA
55 Indeed, in BIT litigation one can classify two different types of cases: Those in which the investor has received specific commitments from the state, usually in the form of concession contracts or investment agreements; and, those in which there are no such commitments or where the commitments are incomplete, and where, as a consequence, the foreign investors welfare is left to the vagaries of pure regulatory contexts (as typically occurs with national investors.) Undoubtedly, it will always be easier to find breaches of international law in both domestic lawmaking and adjudication that violates specific commitments. Instead, I am exclusively interested here in this second group, the source of most hard cases in BIT litigation. 56 REIsmAN, MICHAEL / ArsANjANI, MAHNOUsH H., The Question of Unilateral Governmental Statements as Applicable Law in International Disputes, ICSID Review Foreign Investment Law Journal, 19:2004, p. 343. 57 This observation may surprise some readers. They may legitimately ask, then, what is the purpose of having BITs and studying them in so much detail, if they simply repeat the principles and rules of CIL? This question indicates the lack of awareness among commentators, and even BIT tribunals, regarding BITs most powerful and remarkable tool: Investor-state arbitration without exhaustion of legal remedies. As WLdE, THOmAs W., The Umbrella Clause in Investment Arbitration. A Comment on Original Intentions and Recent Cases, Journal of World Inv. & Trade, 6:2005, p. 190, remarks, it is the ability to access a tribunal outside the sway of the host State which is the principle advantage of a modern investment treaty. This advantage is much more significant than the applicability to the dispute of substantive international law rules. 58 Indeed, the rule of expropriation appears in Las Siete Partidas (1256-1265.) See Partida 2a, Tit. I, Ley II, in Los Cdigos Espaoles Concordados y Anotados, vol. 2, 1848, p. 320: Otrosi dezimos, que quando el Empedrador quisiesse tomar heredamiento, o alguna otra cosa a algunos para si, o para darla a otro; como quier que el sea Seor de todos los del Imperio, para ampararlos de fuerza, e para mantenerlos en Justicia, con todo esso non puede el tomar a ninguno de lo suyo sin su plazer, si non fiziesse tal cosa, porque lo deuiesse perder segund ley. E si por auentura gelo oviesse a tomar por razon que el que el Emperador oviesse menester de fazer alguna cosa en ello, que se tornasse a pro comunal de la tierra, tenudo es por derecho de le dar ante buen cambio, que va a tanto a mas, de guisa que el fin que pagado a bien vista de omes buenos. See also, Partida 3, Tit. XVIII, Ley XXXI, in Los Cdigos Espaoles Concordados y Anotados, vol. 3, 1848, p. 200.
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Chapter 11 arbitration.) It is not BITs text per se, but rather unrestraint arbitrators who should worry us. The problem is that when States ratified treaties with such reasonable, though loose, open-ended standards such as expropriations and fair and equitable treatment, they entered into a regulatory policy. I am following here the model that ArANsON, GELLHOrN & ROBINsON propose to explain open delegations of power from Congress to the Executive (a somewhat similar phenomenon.) According to these authors, Legislators will accept risks over the range of possibilities, preferring the gamble implicit in delegated legislative authority the regulatory lottery to the equivalent ex ante regulatory certainty.59 During the liberal 1990s, governments preferred to enter into the BIT lottery rather than preserve the status quo of the lack of credibility of domestic legal systems and the lack of enforceable remedies in international law. The uncertainty of the outcome can be simplified by two different scenarios, represented by the two alternative crystallizations of BIT jurisprudence: On the one hand, the good case or BITs-as-developed countries-constitutional lawand-no-more, where BIT jurisprudence recognizes standards of protection of investments no higher than those that state courts in developed countries apply to their own nationals; and on the other hand, the bad case or BITs-as-gunboatarbitration, where jurisprudence converts BITs into a form of insurance for foreign investors. Though I will comment on the benefits and risks inherent in this gamble later in this paper, I want to mention one general benefit that is common to all successful mechanisms of global governance (including human rights institutions): The addition of a new layer of check and balances to the exercise of power.60 As EsTY observes, by promoting careful consideration of policy choices, providing a mechanism for benchmarking national policy results, and forcing decision-makers to justify their actions, a functional global governance structure adds depth to the system of check and balances, thereby limiting national governmental mistakes and improving social welfare.61 Indeed, imposing appropriate standards of global governance top-down from the international level may be an efficient means of bypassing local elites
59 ArANsON, PETEr H. / GELLHOrN, ErNEsT / ROBINsON, GLEN O., A Theory of Legislative Delegation, Cornell Law Review, 68:1982, p. 61. 60 See KUmm, The Legitimacy of International Law, op. cit., p. 919. International law contributes to the check and balances of a constitutional system, complementing domestic separation of powers and federalism as another means of achieving this. 61 See EsTY, Good Governance, op. cit., p. 1502.
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and special interests groups, whose abuse of power is greatly responsible for the weak institutional foundations in developing countries. After all, this is one of the most attractive features of global governance: The stabilizing presence of an additional institutional layer that limits the political effectiveness of factions. 4. Global constitutional and administrative law in the BIT generation 4.1. Understanding State responsability through the lenses of corrective and distributive justice BITs and their system of dispute resolution constitute not only a mechanism of global governance, but also one that is producing a new global constitutional and administrative law (GCL & GAL.) This new global public law complements and even corrects (in a descriptive sense) domestic public law. The balance/tension of property rights and the public interest, a key dimension of both constitutional and administrative law, is now present at the global plane. In the pursuing the public interest, the regulatory State in which we live today and which BIT tribunals control has the constitutional power, recognized by international law, to harm citizens and investors while in pursuit of public interest. Moreover, it has the constitutional duty, also recognized by international law, to allocate burdens and rewards across society in its permanent quest for the public interest. As a result, in CrAIGs words, legislation is constantly passed which is explicitly or implicitly aimed at benefiting one section of the population at the expense of another. It is a matter of conscious legislative policy.62 Because under certain conditions, administrative decisions can legally encroach on citizens rights,63 then, as CArANTA notes, harm alone cannot therefore be sufficient to establish liability.64 We need much more than a demonstration of economic damages in order to demand that the government pay compensation. It is worth noting here that not even the normative argument of efficiency leads to the conclusion that the citizen or investor must be always indemnified. As ROsE-ACkErmAN remarks, an economic analysis of takings law does not imply that everyone harmed by government actions should be
CrAIG, PAUL P., Compensation in Public Law, Law Quarterly Review, 96:1980, p. 450. CArANTA, ROBErTO, Public Law Illegality and Governmental Liability, in FAIrGrIEVE, DUNCAN (ed., et. al), Tort Liability of Public Authorities in Comparative Perspective, London, British Institute of International and Comparative Law, 2002, p. 272, emphasis added. 64 CArANTA, op. cit., p. 272.
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compensated. Such a conclusion would only result from a strong normative commitment to the status quo distribution of property rights.65 That all new legislation and regulation does not have to be a Paretosuperior movement is an inherent characteristic of all collective decision-making mechanisms different from the unanimity rule. As we know, democratic constitutions design the collective choice functioning of Congresses according to versions more or less close to the majority rule. Under those arrangements, majorities are allowed to adopt regulations that may be favorable to themselves, even in the event that the costs of those decisions are imposed on defeated minorities. This point was first stressed by BUCHANAN & TULLOCk: To our knowledge little or nothing has been said about the external costs imposed on the individual by collective action. Yet the existence of such external costs is inherent in the operation of any collective decision-making rule other than that of unanimity. Indeed, the essence of the collective-choice process under majority voting rules is the fact that the minority of voters are forced to accede to actions which they cannot prevent and for which they cannot claim compensation for damages resulting.66 If all those who are impaired by regulatory changes had the right to maintain the status quo or to be compensated according to the amount of harm suffered, then that requirement would be equivalent to affirming that Constitutions had established the unanimity rule, or supermajorities close to it (depending on the methods adopted for calculating damages) as the basic voting rule.67 Hence, the question posed by Judge HIGGINs in 1983 then a somewhat newer theme68 now appears to be an essential and unavoidable part of the
ROsE-ACkErmAN, SUsAN, Regulatory Takings: Policy Analysis and Democratic Principles, in MErCUrO, NICHOLAs (ed.), Taking Property and Just Compensation: Law and Economics Perspectives of the Takings Issue, Boston, Kluwer Academic Publishers, 1992, p. 25. 66 BUCHANAN, JAmEs M. / TULLOCk, GOrdON, The Calculus of Consent, 1965, pp. 89-90, emphasis on the original. 67 See BUCHANAN / TULLOCk, op. cit., p. 91. The unanimity test is, in fact, identical to the compensation test if compensation is interpreted as that payment, negative or positive, which is required to secure agreement. See also, ROsE-ACkErmAN, SUsAN, Against Ad Hocery: A Comment on Michelman, Columbia Law Review, 88:1988, p. 1708, the United States Constitution, in permitting policies to be adopted by majority votes in representative assemblies and approved by the President, did not contemplate that all statutes would meet with unanimous approval. Some people would suffer losses while others benefited. 68 See HIGGINs, ROsALYN, The Taking of Property by the State. Decent Developments in International Law, in Acadmie de Droit International, Recueil des Cours, 176:1982-III, p. 269.
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puzzle that the BIT generation faces: [D]o interventions by the State that leave title untouched in the hands of plaintiff, but nonetheless occasion him loss, give rise to a right of compensation?69 At the end of the day, to decide whether States will pay compensation, BIT tribunals must resolve as do their domestic constitutional and administrative law colleagues the dilemma which ACkErmAN presents so accurately in the following terms: Our legal problem arises at the point where capitalist economy and activist state collide. No longer a night-watchman, the state surveys the outcome of market processes and finds them wanting. Armed with a prodigious array of legal tools, it sets about improving upon the invisible hand taxing here, subsidizing there, regulating everywhere. The result of all this motion may well be something that clearly redounds to the public good a cleaner environment, a safer workplace, a decent home. Nonetheless, these welfare gains can rarely be purchased without social cost though many may gain, some will lose as a result of the new governmental initiative. And it is the fate of those called upon to sacrifice for the public good that will concern us in this essay: When may they justly demand that the state compensate them for the financial sacrifices they are called upon to make?70 From a comparative perspective, it is possible to observe that, in all major legal systems, State responsibility comprises two different areas: State liability in torts and expropriations. Together, they are what the Germans referred to as staatliche Ersatzleistungen or public indemnifications.71 In the first case,
HIGGINs, op. cit., p. 269. ACkErmAN, BrUCE, Private Property and the Constitution, Yale University Press, 1977, p. 1. This question is posed by PAUL, JErEmY, The Hidden Structure of Takings Law, Southern California Law Review, 64:1991, p. 1406, in the following terms: When do individual contribution to collective welfare cease to be a proper price of communal citizenship and become an unfair sacrifice of the few to the many? 71 In Germany, staatliche Ersatzleistungen is the general concept which includes all types of compensations/damages that the State may have to pay to citizens, particularly: a) Torts or state responsibility strictu sensu (Amtshaftung); b) various legal concepts linked to expropriation: b1) Expropriation strictu sensu; b2) state interventions tantamount to expropriation of illegitimate character (unlawful quasi-expropriatory encroachments) (enteignungsgleicher Eingriff); b3) state interventions tantamount to expropriation of legitimate character (enteignender Eingriff), now included in the more modern concept of delimitation of rights that requires to pay compensation (ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung); b4) unequal burdens or special sacrifices in relation to non-patrimonial rights (Aufopferungsanspruch.) See SINGH, MAHENdrA P., German Administrative Law in Common Law Perspective, Springer, 2001, pp. 244 et seq.; MIr PUIGPELAT, OrIOL, La responsabilidad patrimonial de la Administracin. Hacia un nuevo Sistema, Madrid, Civitas, 2002, pp. 71 et seq. and RFNEr, WOLFGANG, Basic Elements of German Law on State Liability, in BELL, JOHN / BrAdLEY, ANTHONY W. (eds.), Governmental Liability: A Comparative Study, United Kingdom National Committee of Comparative Law, 1991.
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fault and negligence, including illegality and arbitrariness, are the bases for the machines operation; in the second case, the essence or core of property rights, equality and hardship (sacrifice.) HArLOW refers to the first group as liability and the second as compensation.72 The first is ruled mainly by principles of corrective justice. As a general matter, this version of justice centers the attention on the direct and immediate relation between two parties. WEINrIB summarized it in the following terms: [Corrective justice] focuses on a quantity that represents what rightfully belongs to one party but is now wrongly possessed by another party and therefore must be shifted back to its rightful owner. Corrective justice embraces quantitative equality in two ways. First, because one party has what belongs to the other party, the actors gain is equal to the victims loss. Second, what the parties would have held had the wrong not occurred provides the baseline from which the gain and the loss are computed [...] A violation of corrective justice involves one partys gain at the others expense. As compared with the mean of initial equality, the actor now has too much and the victim too little. Because the actor has gained what the victim has lost, equality is not restored merely by removing the actors gain (which would still leave the victim with a shortfall) or by restoring the victims loss (which would still leave the actor with an excess.)73 On the other hand, compensation is guided both by principles of aggregative justice the public sphere, as opposed to the private one and distributive justice strictu sensu the share of the collective sphere that individuals have for themselves.74 Both aggregative and distributive justice strictu sensu are generally included in the broad concept of distributive justice.75 At the most general level, it may be said that for damages to be acceptable and bearable by citizens and investors, they must result from a diligent and legitimate exercise of power by public authorities. But, in addition, the
See HArLOW, CArOL, State Liability: Tort Law and Beyond, Oxford University Press, 2004, p. 60. 73 WEINrIB, ErNEsT J., The Idea of Private Law, Harvard University Press, 1995, p. 62. 74 See HArLOW, op. cit., p. 3. 75 According to WEINrIB, op. cit., p. 62, distributive justice divides a benefit or burden in accordance with some criterion. An exercise of distributive justice consists of three elements: the benefit or burden being distributed, the persons among whom it is distributed, and the criterion according to which it is distributed. The criterion determines the parties comparative merit for a particular distribution. The greater a particular partys merit under the criterion of distribution, the larger the partys share in the thing being distributed.
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resulting allocation of burdens and benefits, even if it resulted from a legal and legitimate process, must also fulfill the basic requirements of aggregative and distributive justice as defined by that countrys respective legal/political system. Liability and compensation are thus the two cornerstones of State responsibility. 4.2. BIT law as global constitutional law BIT adjudication, by being forced to take a position with respect to these corrective and distributive justice dilemmas, is fundamentally problematic. These conceptual hurdles remind us that BIT law and jurisprudence have a global constitutional law character. In fact, by redefining the scope and limits of the rules for expropriation and liability, BITs are creating a new body of GCL. Note that this new set of rules and principles trump domestic constitutional law within the States own territory, at least as a lex specialis that applies only to foreign investors. The concept of constitutional law is used here in a broad sense, which includes administrative law. Following a continental law approach, administrative law is understood to comprise rules and principles also dealing with expropriation and State liability in tort, but to a larger and usually more protective extent than that found in constitutions and constitutional jurisprudence (the latter in the strict sense.) It should not be forgotten that administrative law particularly in Europe and Latin America, where democracy has not always been the dominant political arrangement presented itself in the past as having the mission of protecting the citizen against the State.76 I am aware that the terms constitution and constitutionalization have proven to be difficult and controversial when they relate to international law and institutions, particularly in the absence of a relevant global policy. But they remain attractive. In this context, the main point to note is that arbitral tribunals confront a significant number of political and normative difficulties that have emerged at the domestic level presenting a characteristically constitutionaladjudicatory nature. All over the world, on both national and supranational
See e.g. GArCA dE ENTErrA, EdUArdO, La lucha contra las inmunidades de poder en el derecho administrativo: poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos, Madrid, Civitas, 3rd ed., 2004, explaining administrative law as essentially inspired by the fight against power immunities. GArCA dE ENTErrA is the greatest exponent of modern Spanish Administrative Law, created during Francos Regime. See also, COTTIEr / HErTIG, The Prospects, op. cit., pp. 293-94. In general, the history of constitution-making shows that many constitutions were established by force or adopted after a period of crisis (revolution or civil or international war), at a time when a group with a common social and political vision came to prevail [] Therefore, revolutionary constitution-making frequently fails to satisfy requirements of both efficiency and legitimacy.
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levels, defining the scope and conditions of public indemnifications is one of the most sensitive and controversial topics of economic constitutional law.77 There are two powerful reasons to consider BIT law as a manifestation of global constitutional law. The first is that constitutional law beyond the discussion of what is and ought to be a constitutional norm is also a methodology and technique in itself for approaching political and legal problems. WEILEr has taken this view before to defend the idea of constitutional law and constitutionalization at supranational contexts: [Constitutionalism is also] a prism through which one can observe a landscape in a certain way, an academic artifact with which one can organize the milestones and landmarks within the landscape (indeed, determine what is a landmark or milestone), and intellectual construct by which one can assign meaning to, or even constitute, that which is observed.78 In the case of BITs, constitutional law traditions around the world have created several tools with which to assess expropriations and the protective scope of property rights. Expropriations protect not only against physical appropriations, but also, against what TrIBE refers as spot-redistribution.79 Consequently, there exists a constitutional law practice whose main objective is to identify the conditions and requirements permitting citizens and investors to claim compensation when they have been harmed through State action or inaction. The second reason, following the EUs institutional experience, has become a classic one: Direct effect, supremacy and judicial review. From a nondemocratic perspective, more familiar to continental lawyers and scholars,80
77 For an excellent set of comparative works about the legal systems of Europe, including the ECJ and the ECHR, see BArNs, JAVIEr (ed.), Propiedad, Expropiacin y Responsabilidad. Derecho Comparado Europeo, Madrid, Tecnos, 1995. 78 WEILEr, J.H.H., Introduction: The Reformation of European Constitutionalism, in WEILEr, J.H.H., The Constitution of Europe, Cambridge University Press, 1999, pp. 221 and 223. 79 See also, TrIBE, LAUrENCE, Constitutional Choices, Harvard University Press, 1985, p. 165 et seq. 80 See RUBENFELd, JEd, Unilateralism and Constitutionalism, New York University Law Review, 79:2004, pp. 1974-75. American constitutionalism differs in certain fundamental respects from contemporary European constitutionalism [] On this view [the American], which I will call democratic constitutionalism, a constitution is, first and foremost, supposed to be the foundational law a particular polity has given itself through a special act of popular lawmaking. A very different account sees constitutionalism not as an act of democracy, but as a set of checks or restraints on democracy. These restraints are thought to be entitled to special authority because they express universal rights and principles, which in theory transcend national boundaries, applying
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BIT law can more easily be equated with GCL. In the field to which they apply the economic relations between the State and its investors BITs checks and restraints on democracy are clearly more rigorous than those of human rights treaties. For developing countries, whose economies are effectively owned by foreign investors in the post-Cold War world, these limitations can penetrate even further than those imposed by other modern global governance mechanisms, such as the WTO. Moreover, at least three pragmatic reasons may be given to qualify this subject as global constitutional law. First, as a mechanism of global governance these indemnifications constitute a limit to States police powers within their own territory. This is an external redefinition of domestic equilibria and boundaries between property rights and regulatory powers.81 In BrUCE ACkErmANs nomenclature, this redefinition has the functional status of higher lawmaking because it transcends ordinary politics.82 As mentioned before, BITs create a new economic constitution for foreign investors. Second, from a structural perspective, the standards of review adopted by arbitral panels directly reflect or more precisely, define the distribution of powers that must inevitably occur between those arbitral tribunals and the national bodies under revision (primarily, Executive Agencies and Congresses.) This structural issue is a classic constitutional law topic; it demarcates the boundary between the political and judicial branches of government.83 BIT tribunals, then, must adopt balancing tests to implement this distribution of powers. The stricter the standards of review finally adopted, the greater the transfer of power from the domestic to the global level. CAss has pointed out this aspect of GCL in the WTO context,
to all societies alike. From this universalistic perspective, constitutional law is fundamentally antidemocratic; one of its central purposes is to put limits on democratic self-government. 81 As has been remarked by the European Tribunal of Human Rights, in Sporrong and Lnnroth v. Sweden, 5 Eur. Ct. H.R. Rep. 35, 52 para. 69, [T]he Court must determine whether a fair balance was struck between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individuals fundamental rights [] The search for this balance is inherent in the whole of the Convention and is also reflected in the structure of Article 1 (P1-1.) 82 See ACkErmAN, BrUCE, We the People, vol. 1, Belknap Press, 1991, pp. 9 et seq. and 266 et seq. I state that this global law carries the functional status of higher law because it does not fulfill the normative elements that Ackerman requires of constitutional moments in a well-ordered dualist society. 83 See COTTIEr / HErTIG, The Prospects, op. cit., p. 317. In a multilayered system, defining the relationship and the boundaries between the different levels of governance are essential constitutional functions. 317
The case law of the WTO is beginning to display some characteristics ordinarily associated with constitutional case law of national and supranational constitutional systems. So, the jurisprudence of the WTO exhibits an explicit concern with the delineation of power between member states and the centralized dispute settlement mechanism; in some cases, it borrows constitutional doctrines and techniques, such as proportionality; in other cases, it has extended its scope into subject matters, such as health, once considered exclusively national constitutional matter. As a result, a hybrid form of law is emerging bearing sufficient resemblance to national and supranational constitutional law to refer to it by the descriptor constitutionalization.84 Finally, BITs replace domestic public law remedies with international remedies. It is well known that this is the most important aspect of BITs: They provide foreign investors with remedies arising directly from international law, waiving the requirements of exhaustion of local remedies and reference to the political organs of their home States. As the Gas Natural SDG tribunal pointed out, a crucial element indeed perhaps the most crucial element has been the provision for independent international arbitration of disputes between investors and host states.85 The legal architecture of domestic public law remedies combining judicial review, expropriations and tort causes of actions is clearly a matter of constitutional law. It reflects, at the operative and procedural levels, sensitive considerations about the proper balance of power between the Judiciary, Executive and Legislative Branches. In the U.K., the impact of EU law has led one important public law commentator to assert that liability is, after all, a
CAss, The Constitutionalization of International Trade Law, op. cit., p. 42. This issue has been the focus of attention by WTO commentators, but not by investment ones, see e.g. OEsCH, MATTHIAs, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, Oxford University Press, 2003; CrOLEY, STEVEN P. / JACksON, JOHN H., WTO Disputes Procedures, Standards of Review, and Deference to National Governments, American Journal of International Law, 90:1996, p. 193 and COTTIEr / HErTIG, The Prospects, op. cit., pp. 327-328. 85 The recent case Gas Natural SDG, S.A. v. Argentine, Decision on Jurisdiction, ICSID Case No. ARB/03/10, Decision on Jurisdiction, (June 17, 2005), para. 29. The Tribunal also mentioned, id., that the creation of ICSID and the adoption of bilateral investment treaties offered to investors assurances that disputes that might flow from their investments would not be subject to the perceived hazards of delays and political pressures of adjudication in national courts. See also, CME Czech Republic B.V. v. Czech Republic, UNCITRAL (The Netherlands/Czech Republic BIT), Partial Award (Sept. 13, 2001), para. 417. A purpose of an international investment treaty is to grant arbitral recourse outside the host countrys domestic legal system. The clear purpose is to grant independent judicial remedies on the basis of an international, accepted legal standard in order to protect foreign investments.
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highly intrusive remedy, with considerable impact on national constitution.86 Therefore, by providing foreign investors with a completely new alternative remedial toolkit, BIT law constitutes GCL. 4.3. BIT law as global administrative law stricto sensu If, from a general perspective, BITs can be generally depicted as global constitutional law, from a more specific perspective they can also be seen as a mechanism of global governance that produces global administrative law stricto sensu. A general summary of BIT jurisprudence must be provided at this point. As noted, the two most important general clauses of BITs are expropriation and F&ET. Expropriations have followed something closely to, though not as strict as, the Lucas rules of expropriation in US constitutional law:87 Deprivations must be, if not total, at least substantial. The basic idea is that if property is destroyed, compensation must be paid no matter what (exceptions exist, though subject to debate.) State action may be legitimate, justified under a public interest, but compensation is still needed. By contrast, when property is not destroyed, and the investor is only harmed, BIT jurisprudence under the F&ET clause tends to refrain from focusing on the existence and contours of an existing investment, and instead pays attention to the legitimate or arbitrary nature of State action. Given that in the regulatory State the typical situation is that of harm and not of full destruction of property rights, the F&ET clause has proven to be the central pillar of BIT adjudication. Arbitrariness is in fact at center stage in almost all BIT cases. Following the analytical structure presented before, this means that the F&ET clause must fulfill two different functions, both included in the concept of arbitrariness. From a corrective justice perspective, it must come up with criteria for identifying those negligent and illegal state acts that cause harm to
HArLOW, op. cit., p. 62. Analyzing the case of the ECJ and the ECHR, HArLOW, op. cit., pp. 8586, makes an observation that fully applies to BIT tribunals: Transnational courts have begun to make forays on to areas of national sovereignty and incursions deep into the territory of distributive justice. As increasingly courts dictate positive intervention by society, aggregative and distributive political principles are becoming confused. In consequence, the share of collective goods assigned by courts to individuals for their personal use is beginning to impinge on the share at the disposal of government and public authorities for the collective benefit of the community. 87 See David H. Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003 (1992), requiring full destruction of economic value to find a taking.
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investors, and that entitles them to indemnification; namely, arbitrariness as illegality and arbitrariness as irrationality.88 From a distributive justice perspective, it must define the limits that BITs impose upon States in determining which private sacrifices will not be compensated, particularly when States are genuinely pursuing the public interest (in cases that do not amount to full or substantial deprivations); that is, arbitrariness as special sacrifice/proportionality. Here is the key point: The latter application of F&ET constitutes GAL in its most classical sense. I admit to be using a more continental administrative law, which has been historically obsessed to define what constitutes arbitrariness in state action. However, it must also be noted that the problem of arbitrariness in the behavior of executive agencies has resided at the core of administrative law across all legal cultures since at least the 19th century. When comparing France and the U.S., EdLEY for example comments that the project of administrative law has been the same: Control of illegal and abusive discretion.89 5. What the BIT generation can/should demand from Latin America: A well-behaved regulatory State Following REIsmAN & SLOANE, we can affirm that the BIT generation requires Latin America and developing countries in general to establish and maintain an appropriate legal, administrative, and regulatory framework, the legal environment that modern investment theory has come to recognize as a conditio sine qua non of the success of private enterprise,90 including an efficient and legally constraint bureaucracy.91 In accordance with FrEEmANs original intuition, in the BIT generation, the challenge for States is now to maintain a well-administered government.92 The underlying assumption is that in the 21st century globalized world in which we live today, the importance of a well-administrated system of
88 This reminds us what MAsHAW, JErrY L. (et. al.), Administrative Law. The American Public Law System. Cases and Materials, 2003, p. 780, points out at the domestic level: Plaintiffs who seek damages also invariably question the legality of administrative conduct. 89 EdLEY, CHrIsTOPHEr F., Administrative Law. Rethinking Judicial Control of Bureaucracy, Yale University Press, 1990, p. 245. 90 REIsmAN / SLOAN, Indirect Takings, op. cit., p. 117. 91 REIsmAN / SLOAN, op. cit., p. 117. They also comment that an appropriately operational governmental framework must be in place. 92 FrEEmAN, ALWYN V., Responsibility of states for unlawful acts of their armed forces, in Acadmie de Droit International, Recueil des Cours, 88:1955-II, pp. 277-8, emphasis added. This concept was introduced by the first BIT tribunal, in Asian Agric. Prod. Ltd. v. Sri Lanka, ICSID Case No. ARB/87/3 (June 27, 1990), para. 77, reasonably well organized modern State.
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property rights and regulations has been accepted as part of the essence of development.93 We respect once again property rights and individual economic freedom as proper values, but allowing ample room for economic and social regulation limiting those rights and freedoms. Today, property rights and economic freedom do no represent a collective threat to social justice, but rather, are constitutive pieces of it. So, BITs legally demand and it is normatively desirable that they do so that developing countries commit themselves to maintaining a stable regulatory system whose aim is the protection of investments. In their best reading, BITs require a commitment to the rule of law. As mentioned before, the idea is having a new layer of check and balances that permits bypassing local elites and special interests groups, or at least reducing the political and judicial effectiveness of those factions. At the end of the day, this can be a desirable form of accountability of the regulatory State, and one that many developing countries have not been able to achieve internally. More concretely, and following the general framework defined in the previous section, we can affirm that it is normatively desirable that the BIT generation demands the following elements from Latin America: a) From the perspective of expropriations and GCL: 1) From a corrective justice approach: The proscription of physical and non-physical appropriations, i.e., that changes in control of an investment just because of its worthiness should not be accepted without the payment of compensation; 2) From a distributive justice approach: The definition of reasonable anti-spot redistributional strength of investments and property rights vis--vis State regulatory powers. b) From the perspective of fair and equitable treatment and GAL: 1) From a corrective justice approach: The articulation of international minimum standards that applies to state legislation and regulation, and the obligation of State to be bound by its own rules when the latter are above minimum standards; 2) from the perspective of distributive justice, the definition of non-interventionist tests of proportionality that define the limits of individual harm and sacrifice when pursuing the public interests.
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See POsNEr, RICHArd, Economic Analysis of Law, 1998, pp. 36, 74; ROsE, CArOL, The Shadow of The Cathedral, Yale Law Journal, 106:1997, p. 2187. 321
BIT jurisprudence must recognize the place and functions of the regulatory State, and demand appropriate outcomes from it according to its nature. As we all know, the administrative State has undergone a profoundly transformative process that began with privatizations and deregulations in the 1970s and 1980s, that ultimately resulted in the replacement of the dirigiste State of the past with the regulatory State of the present.94 In HArLOWs words, The modern state, in which today I sit and write these words, is characterized above all by its regulatory functions. The regulatory state operates on the risk averse society, where regulation is pervasive and the routine use of the vocabulary and procedural tools for purpose of social control is both accepted and acceptable.95 In other words, BITs protection against expropriations and against unfair and inequitable state treatment does not exist in a vacuum, but in the concrete context of the market-based-but-highly-regulated economy of the 21st century. This model of capitalism presents a stark tension between property rights/investments on the one hand, and legitimate State regulatory goals and democratic choice, on the other. The regulatory State is a fundamental dimension of modern life and a key player in the pursuit of collective goals that include, but transcend, efficiency and maximization of wealth.96 6. What Latin America can/should demand from the BIT generation: Deference towards the well-behaved regulatory State (no traces of the Lochner and respect for domestic public law) At this point is where the Bello/Calvo doctrine, though an updated version of it, comes into play. The first prong to consider here derives indeed from one of the essential dimensions of this doctrine: Equality of nations. The basic claim defended here is fairly simple: BITs cannot crystallize principles of protection of property higher (more protective of property) than those existing in developed
See MAjONE, GIANdOmENICO, The Rise of the Regulatory State in Europe, West European Politics, 17:1994, p. 97 and PONs CNOVAs, FErrAN, La incidencia de las intervenciones administrativas en el derecho de propiedad. Perspectivas actuales, Madrid, Marcial Pons, 2004, p. 17. 95 HArLOW, op. cit., p. 6. See also, WAELdE, THOmAs / KOLO, ABBA, Environmental Regulation, Investment Protection and Regulatory Taking in International Law, The International & Comparative Law Quarterly, 50:2001, p. 813. With economic regulation taking the role of public ownership as the now key method to pursue public policy objectives, and with private, in particular, foreign investors, entering the hitherto closed areas of public infrastructure, the definition of the boundary between legitimate regulation expressing inherent limitation of property and the States police powers on the one hand and excessive regulation equivalent to a full or partial expropriation on the other will be a major challenge for international economic lawyers. 96 See generally SUNsTEIN, CAss R., Free Markets and Social Justice, Oxford University Press, 1997.
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countries. I found it somewhat shocking that a U.S. investor may lose a case against its government in the U.S. Supreme Court, a German investor may lose the same case in the Bundesverfassungsgericht (Constitutional Court), and a French investor may lose it in the Conseil dtat, but, nevertheless, all of them win it against a developing country in a BIT tribunal. Note that this claim does not defend the old idea of equality defined as national treatment is the maximum. Indeed, as a matter of international law, we should not be bothered by the notion that BIT law can provide more protection than national law. What should strike us as problematic is that BIT law whose main provisions refer to international minimum standards may end up being more protective than legal systems in developed countries. So, the idea of equality is now, in my perspective, that of developed countries standards as the maximum. Though founded on the same principles, there is therefore a significant difference between the updated and the original versions of the Bello/Calvo doctrine. Another way to express this idea is to say that Latin America should demand the BIT generation to take comparative law and its benchmarks more seriously. In a sense, the experience of the European Union should set an example for the BIT generation, where the ECJ has had permanent consideration for public law traditions of member countries.97 Equality of nations demands that developing countries can not be subject to standards of protection of investments more strict particularly the distributive justice dimension, that defines the level of commitment to the status quo than those standards that developed countries apply to themselves.
In the case of the ECJ, the Court has had to borrow from the domestic law of different State members, and from the jurisprudence of the ECHR. That is the opinion of KrGEr, DETLEF, La Propiedad Privada como Derecho Fundamental de la Unin Europea, in BArNs, JAVIEr (ed.), Propiedad, Expropiacin y Responsabilidad. Derecho Comparado Europeo, Madrid, Tecnos, 1995, p. 107. Para determinar cul es el mbito de proteccin o el objeto del derecho de propiedad el TJCE se sirve, como hemos dicho, tanto de la mera referencia a las tradiciones constitucionales de los Estados miembros como cuanto a lo que dispone el CEDH. See also, POIArEs MAdUrO, MIGUEL, We The Court. The European Court of Justice and The European Economic Constitution. A Critical Reading of Article 30 of the EC Treaty, Oxford, Hart Publishing, 1998, p. 78, who devise the concept of majoritarian activism. along these lines: What the Court does when it considers Article 30 is not to impose a certain constitutional conception of public intervention in the market, but to compensate for the lack of Community harmonisation. This is why the regulatory balance set by the Court normally corresponds to the view of the Commission, and to the legislation of the majority of Member States. On the one hand, the Court is not imposing its own particular economic model of regulation. On the other hand, the Court does not accept States different economic models, even if non-protectionist. Its yardstick is what the Court identifies as the European Union majority policy, in this way subjecting States regulation to harmonisation in the Court. Emphasis added.
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In fact, the empirical evidence shows us that an absolute or almostabsolute standard is not needed for a capitalist society to work properly. That is at least the experience of the U.S., France, Germany, U.K., among others. Most capital exporting countries have already been committed for a long time to broader collective goals such as the protection of health, safety and the environment, and more generally, to the self-determination of their citizens. There is no solid normative basis for defending a strong commitment to property rights and the status quo like the one that the Lochner era represents.98 Such a commitment is not only deemed incompatible with larger goals that transcend maximizing wealth, but not even justified by efficiency itself.99 Note that the argument is not only political, but also legal. I see no way to interpret BITs as giving foreign investors higher protection than developed legal systems do. From a methodological perspective, the low legal density of international law, particularly in the application of loose standards such as expropriation and F&ET, compels us to reference article 38(1)(c) of the International Court of Justices Statute, which defines as one of the international law sources general principles of law recognized by civilized nations.100 On this reading, international minimum standards force adjudicators to refer to the general solutions already adopted by the worlds main legal systems, and not to presume an unlimited discretion to deduce or induce rules and principles idiosyncratically on a case-by-case basis. As SUNsTEIN remarks, when courts resolve genuine ambiguities, they cannot appeal to any brooding omnipresence in the sky.101 In this sense, an old and an acronychal conservative lochnerian view of property rights can be as dangerous as a view that fully depends on the whimsical intuitions of different arbitrators.
98 See Lochner v. New York, 198 U.S. 45 (1905.) In that case, the Supreme Court struck down a New York statute establishing maximum hours for bakers. The right to contract affirmed in Lochner was later expanded to cover property rights in Coppage v. Kansas, 236 U.S. 1 (1915.) 99 For law & economics approaches to expropriations, see BLUmE, LAWrENCE / RUBINFELd, DANIEL L., Compensation for Takings: An Economic Analysis, California Law Review, 72:1984, p. 569; BLUmE, LAWrENCE (et. al.), The Taking of Land: When Should Compensation Be Paid?, 99 Quarterly Journal Of Economics, 99:1984, p. 71; KAPLOW, LOUIs, An Economic Analysis of Legal Transitions, Harvard Law Review, 99:1986, p. 509; FIsCHEL, WILLIAm A., Introduction: Utilitarian Balancing and Formalism in Takings, Columbia Law Review, 88:1988, p. 1581; FIsCHEL, WILLIAm A. / SHAPIrO, PErrY, Takings, Insurance, and Michelman: Comments on Economic Interpretations of Just Compensation Law, Journal Of Legal Studies, 17:1988, p. 269 and ROsE-ACkErmAN, Against Ad Hocery, op. cit., p. 1708. 100 The Courts Statute is available at http://www.icj-cij.org. 101 SUNsTEIN, CAss R., Beyond Marbury: The Executive Power to Say What the Law Is, Yale Law Journal, 115:2006, p. 2583, citing Southern Pacific Company v. Jensen, 244 U.S. 205, 222 (1917) (Holmes, J., dissenting.)
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A second normative demand that Latin America should pose to the BIT generation, which is also based on the idea of equality of nations, is that BIT adjudication takes domestic public law seriously. The predominant State in the world today is, and should be, a rechtsstaat or law-state, in which those who exercise public powers must primarily follow the program of action prescribed by domestic public law.102 And beyond the ideal of the rule of law, and from a political perspective, it must be noted following REIsmAN that a basic postulate of public international law is that every territorial community may organize itself as a State and, within certain basic limits prescribed by international law, organize its social and economic affairs in ways consistent with its own national values.103 A balanced and appropriate BIT jurisprudence demands a much richer and more complex dialogue between international and domestic law. Arbitral tribunals should abandon old and inapplicable doctrines of strict dualism, and be prepared to apply domestic constitutional and administrative law, instead of inventing from scratch new rules and principles that lack a basis in any formal source of international law. BIT tribunals should not forget the lesson of U.S. realist judges: [W]hen courts resolve genuine ambiguities, they cannot appeal to any brooding omnipresence in the sky.104 One example may help to understand the idea I am trying to convey. No case has been more commented than Metalclad v. Mexico,105 but I have never seen the key critique that that award deserves. In this case, one central point was whether, in addition to the above-mentioned permits, a municipal permit for the construction of a hazardous waste landfill was required.106 Because the
See MACCOrmICk, NEIL, Questioning Sovereignty. Law, State, and Nation in the European Commonwealth, Oxford University Press, 1999, p. 9. 103 REIsmAN, W. MICHAEL, The Regime for Lacunae in the ICSID Choice of Law Provision and the Question of its Threshold, ICSID Review Foreign Investment Law Journal, 15:2000, p. 366. See also id. p. 367. This public international law principle has a direct relation to private international choice of law. As an expression of and implementation of the basic right expressed in Friendly Relations [The Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Co-operation Among States in Accordance with the Charter of the United Nations], the content of the various legal codes of each state may be expected to vary, quite legitimately, reflecting the diversity of national political, economic, social, and cultural values that the international system permits and even encourages. As a reflection of those different values and social preferences, the various parts of the law of each community may vary with regard to the distribution of benefits and burdens in economic and social relationships and, in particular, in the allocation of risk for various commercial contingencies. The point of emphasis here is that the legislative expression of these variations in the law of different states is internationally lawful and entitled to respect. 104 Southern Pacific Company v. Jensen, 244 U.S. 205, 222 (1917) (Holmes, J., dissenting.) 105 Metalclad Corporation v. Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/97/1, Award (Aug. 30, 2000.) 106 Metalclad, para. 79.
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municipal permit had been denied, the investor could not proceed to successfully operate the landfill. The tribunal proceeded to rule on this issue in the following terms: [T]he Municipality denied the local construction permit in part because of the Municipalitys perception of the adverse environmental effects of the hazardous waste landfill and the geological unsuitability of the landfill site. In so doing, the Municipality acted outside its authority.107 Note that the issue here comes in two parts: First, whether the Mexican legal system as such falls below international minimum standards; if that is the case, then an expropriation has occurred. But, if the legal system does not fall below those standards, it is crucial to know whether the Municipality acted or not in accordance with Mexican law. But the Tribunal made no effort to argue or show that, as a matter of Mexican Law, no additional permit was required. Other two interesting recent cases to analyze under this perspective are Thunderbird v. Mexico108 and Saluka v. Czech Republic.109 So, particularly in cases involving the corrective justice rationale termination concession, denials of permit, imposition of fines and seizures, etc. judicial norm-creation in the BIT network must clarify the relation between domestic illegalities and international wrongful acts. The regulatory State has the power to cause injury only when acting legally under domestic law (its own law.) If the legal system itself meets international minimum standards, then the domestic legality or illegality of the measure under scrutiny is also relevant at the international plane. There is, therefore, a conflicts-of-laws law side that is of the essence in the BIT generation, even if the applicable law is only international law. Of course, this does not mean that international law fully depends on domestic law, or that there cannot be an international delict without a domestic illegality.110 It
Id. at para. 106, emphasis added. International Thunderbird Gaming v. Mexico, UNCITRAL (Canada/Mexico NAFTA), Award (Jan. 26, 2006.) 109 Saluka Investments v. Czech Republic, UNCITRAL (Netherland/Czech Republic BIT), Partial Award (March 17, 2006.) 110 According to Article 3 of the International Law Commissions Article on state Responsibility, the characterization of an act of a State as internationally wrongful is governed by international law. Such characterization is not affected by the characterization of the same act as lawful by international law. Yet that does not constitute an obstacle for international law making domestic law relevant. See CrAWFOrd, JAmEs, The International Law Commissions Articles on State Responsibility. Introduction, Text and Commentaries, Cambridge University Press, 2002, p. 89, comment (7.) Especially in the fields of injury to aliens and their property and of human rights, the content and application of internal law will often be relevant to the question of international responsibility.
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only means that domestic public law can have an important say in the resolution of cases between State and investors, and BIT tribunals should be aware of it. A final observation must be made in this regard. If we accept this conflicts-of-laws law dimension of BIT law, we have to conclude that BIT tribunals must perform judicial review of the application of domestic public law by administrative agencies. This confirms that BIT law is a form of GAL, and not only in the sense that it reviews administrative agencies under global law, but also under domestic law. Today, BIT tribunals tend to ignore this unavoidable facet of the adjudicative process, and simply rely on the old international law tenet of municipal law as facts. And that principle typically leads to a zero-deference standard of review, that is, the worst possible scenario for the regulatory State. 7. The challenges that Latin America must self-impose as a consequence of being part of the BIT network: A well-behaved regulatory State for all (avoiding reverse-discrimination) The Bello/Calvo doctrine has a second foundation that remains highly attractive in the BIT generation: Equality between domestic and foreign investors. If we demand and accept reasonable international minimum standards from the BIT generation, then this second condition becomes of purely national character: Domestic public law must be improved via the internal political processes (and legal processes too, if we take the equal protection of the law provisions of constitution seriously) to cover any possible gap that puts domestic investors in a situation weaker than that of foreign ones. Unlike other commentators, I do not go so far as to claim that the procedural safeguards which BITs confer to foreign investors should also be extended to domestic investors.111 My argument extends only to substantive standards of protection of investment and property rights. As BEEN & BEAUVOIs point out, any policy that discriminates between national and foreign investors such as what Europeans called reverse discrimination112 on a structural/constitutional
See WLdE, The Umbrella Clause in Investment Arbitration, op. cit., p. 188. The aim should be an external governance discipline available to both national and foreign investors such as Article 1 of the Additional Protocol of the European Convention on Human Rights. 112 See VAN GErVEN, W., Mutual Permeation of Public and Private Law at the National and Supranational Level, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 5:1998, pp. 23-24. Multiple mutual permeation is a good thing. Let us, where possible, promote it. The underlying reason for this is of both a legal and a pedagogic nature. The legal reason: in conformity with the principle of equal treatment it is a good thing that persons who are in the same situation, irrespective of the legal are involved, receive equal treatment, first and foremost, in the field of legal protection. It is indeed a matter of principle that equivalent positions, irrespective of the legal area,
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level as deep as the standards of protection of property rights and economic freedoms, seems objectionable on its face.113 But this fact begs a crucial question: Provided that standards of protection of property rights under BIT jurisprudence are reasonable, how will these new standards be incorporated by developing countries into their own legal systems? If we do not wish BITs to become legal enclaves for foreign investors,114 then the mechanism by which these standards are internalized and implemented remains a highly relevant concern to the updated version of the Bello/Calvo doctrine. I suggest that those theses which simply affirm that international law can enhance the rule of law per se are, by themselves, incomplete. The halo effect,115 the desideratum effect,116 and the mere signaling effect117 do not possess sufficient strength to really introduce international minimum standards into the internal legal culture of developing countries. Something more is required to fully exploit the potential of the BIT generations for enhancing the rule of law, including equality, while successfully avoiding the legal enclave scenario. The two cases represented by the internalization of international human rights law and the constitutionalization of European Law, provide valuable lessons for the updated Bello/Calvo doctrine. With that background, the main device I envision to achieve this purpose is to force developing countries domestic legal cultures to become familiarized and acknowledge the norms and
be judge equally, expect where there are objective reasons justifying inequality of treatment. See also, POIArEs MAdUrO, We The Court, op. cit., p. 71. 113 BEEN, VICkI / BEAUVAIs, JOEL C., The Global Fifth Amendment? NAFTAs Investment Protections and the Misguided Quest for an International Regulatory Takings Doctrine, New York University Law Review, 78:2003, p. 120. 114 See DANIELs, RONALd J., Defecting on Development: Bilateral Investment Treaties and the Subversion of the Rule of Law in the Developing World, draft, available at www.unisi.it/lawandeconomics/stile2004/daniels.pdf. (Last visited Apr. 18, 2006.) 115 World Bank, World Development Report, 2005, p. 179. While ICSID is designed to encourage foreign investment, domestic can benefit from the halo effect provided by stronger constraints on arbitrary government action. 116 SOHN, LOUIs B. / BAXTEr, RICHArd., Convention on the International Responsibility of States for Injuries to Aliens, Harvard Law School, Preliminary Draft with Explanatory Notes, 1959, p. 28. By the establishment of an international minimum standard, the law has not only protected aliens but has also suggested a desideratum for States in their relationships with their own nationals. 117 WLdE, The Umbrella Clause in Investment Arbitration, op. cit., p. 188. The example effect of treat-based contract protection is likely to have an indirect effect also on the treatment of domestic investors, as it signals to the host-State institutions what a proper, international and universal standard of governance is. Such signaling effect provides a benchmark for domestic judicial procedures as well. 328
principles of BITs and their jurisprudence. More precisely, I am thinking of one concrete and practical legal policy that may help this process: Recognizing BITs as self-executing treaties, that is, as treaties containing norms which are directly applicable to favor foreign investors before local courts. Note that, at first glance, equality is not really achieved by this policy. If BITs are self-executing, they are lex specialis, in the sense of being applicable only in favor of foreign investors. In other words, national investors are not beneficiaries of the treaties, so they cannot claim any treaty violation before domestic courts. But this feature can produce a real communicating vessels effect. If this is the case, international minimum standards will be incorporated as real domestic law by domestic tribunals. Foreign investors will be able to bring BITs causes of action in substitution of small and medium size cases (in monetary terms) that otherwise would have been litigated not in international arbitral tribunals but under domestic constitutional and administrative law schemes (simply because of the small size of the dispute.) This solution is not a mere legal technicality. As proven by the history of European law albeit in a much different historical, institutional and legal setting a direct effect policy can have strong implications for governance in both domestic and supranational legal systems.118 Concretely, in the case of BITs, I envision four important effects. First, domestic tribunals, working as international tribunals, would begin to develop jurisprudence that would end up necessarily cross-fertilizing domestic law with elements and principles of international law.119 Second, international law institutions would not continue to be seen as an esoteric category completely separate from the domestic political and legal process. Third, domestic legal education would also be transformed
See WEILEr, JOsEPH H. H., The Transformation of Europe, Yale Law Journal, 100:1991, pp. 2413-14, who explains how the doctrine of direct effect played a crucial role in the constitutionalization of the Community Legal Structure. Specifically, Id. p. 1414, he notes that direct effect meant that Member States violating their Community obligations could not shift the locus of dispute to the interstate or Community plane. They would be faced with legal actions before their own courts at the suit of individual within their own legal order. Individuals (and their lawyers) noticed this practical implication, and the number of cases brought on the basis of this doctrine grew exponentially. See also, STONE SWEET, The Judicial Construction, op. cit., pp. 64 et seq., explaining how supremacy, direct effect, and related constitutional doctrines created by the ECJ reconfigured the normative foundations of the Community, thereby upgrading the capacity of the legal system to respond to the demands of transnational society, Id. p. 65.) For more detailed legal studies of the doctrine of direct effect, see CrAIG, PAUL / dE BrCA, GrINNE, EC Law. Text, Cases, and Materials, Oxford University Press, 1995, p. 151 and DE WITTE, BrUNO, Direct Effect, Supremacy, and the Nature of the Legal Order, in CrAIG, PAUL / dE BrCA, GrINNE (eds.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, 1999, pp. 177 et seq. 119 See LHEUrEUX-DUBE, CLAIrE, The importance of dialogue: Globalization and the International Impact of the Rehnquist Court, Tulsa Law Journal, 34:1998, p. 15 and SLAUGHTEr, ANNEMArIE, Judicial Globalization, Virginia Journal of International Law, 40:2000, p. 1103.
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if international law were viewed as a domain over which domestic courts have actual jurisdiction. But, here is the fourth and most important effect: As a consequence of the other results just mentioned, one would now be able to observe domestic politics doing its part at the local level. Only when domestic tribunals find themselves applying two different standards, it will be possible to effectively level up the playing field for domestic investors. Only if domestic tribunals are forced to apply both standards, will developing countries face a serious revision of their own standards in those areas where any gap disadvantages nationals. Similarly intense pressure will then be placed upon the political branches of government to reform the legal system in order to forestall future discrimination against national investors. The bottom line is, from a normative perspective, differentiation of foreigners and nationals should only be accepted under two conditions: That those differences merely represent an initial tool to foster investment and development, and are therefore limited in time; and that nationals will soon enjoy the same rights and privileges provided to foreigners. Now that the clash between international minimum standards and national standards has formally ended, it is necessary to reformulate the Bello/Calvo doctrine and force developing countries to afford nationals the same treatment they afford foreigners.120 If globalization produces inequalities, it is in the hands of developing countries to overcome them, and to extend to their nationals the same treatment that BITs provide for foreigners. 8. Conclusions: The updated Bello/Calvo doctrine It is only now, in the BIT generation, that the questions of equality which Latin American scholars and statesmen introduced in the international law debate in the 19th century are once again relevant ones. This means that the movement from Bello and Calvo to BITs is far from being a regional flip-flop. That is, the BIT generation does not contradict Latin American 19th century teachings, but rather, it represents a new institutional setting in which to apply the lessons inherited from the regional framers who fought so hard against diplomatic protection.
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For the European context, opposed to this idea, see SCHNBErG, SrEN J., Legitimate Expectations in Administrative Law, Oxford University Press, 2000, p. 27. Why should individuals be treated less favourably under national law than under EC law? Would different treatment of domestic and EC situations not offend against substantive equality and thereby the Rule of Law in so far as it is taken to include substantive, as well as formal, equality? The answer is that differential treatment does not violate the principle of equality, as it is justified by two considerations.
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If the main tenet of the Bello and Calvo doctrines in the 19th century used to be equality-as-national treatment (in opposition to international minimum standards), now the updated version must hold equality-as-reasonableinternational-minimum-standards for all, national and aliens. For the reasons provided in this paper, the BIT generation, as an experiment of international governance can be fruitful for Latin America and developing countries if those conditions are met. This requires that BIT jurisprudence should not crystallize in more protective terms than those that developed countries domestic courts apply in favor of their own national investors; and, also, that BIT jurisprudence should permeate the domestic legal system of developing countries, weighting the content of domestic constitutional and administrative law in favor of domestic investment. This requires to keep Lochners ghost away from BIT adjudication, to force arbitrators to take both comparative and domestic public law seriously, and to demand from the domestic political and legal system to take the necessary steps to avoid situations of reverse discrimination. The BIT network is still in the process of defining a consistent body of law. Although I remain optimistic about the networks future, capital importing countries should remain cognizant of the level of protection of property rights and investments that this network crystallizes. If an equilibrium is finally reached at a level consistently higher than that which major legal traditions of Western capital exporting countries prescribe for their own domestic investors, including their constitutional and administrative laws, then developing countries should seriously consider abandoning the BIT network. This option, in fact, is an essential part of the exit legitimacy which supports the BIT network, so considering exiting is always an appropriate concern. But a more interesting question is what Latin America can do now, if anything, when the jurisprudence is still not crystallized, in order to force the system to adopt the proper jurisprudential equilibrium. The answer appears clear to me: There are many things we can do. Indeed, we should do exactly what the U.S. has been doing. Given that BITs contain too broad principles, that arbitrators frequently misapplied, Latin American countries can and must produce a model BIT such as the 2004 U.S. Model BIT that continues providing protection for investment and investors, but which curtail some excesses by providing clearer limits on the relation between property rights and
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the public interest.121 It is at least curious that the U.S. has responded, but Latin America has not. Again, the region can and must display a level of collective action equivalent to that shown in the past when defending the Bello/Calvo doctrine which we did consistently in every international fora or meeting for more than 150 years. To finish, a BIT network equilibrium like the one suggested here, i.e. not higher than capital exporting countries, should not be underestimated. On the one hand, the protection of property rights and economic liberties in developed countries, as practiced today, has proven to be a more than sufficient condition for the healthy performance of capitalist societies. Indeed, most capital exporting countries have long been committed to broader collective goals such as the protection of health, safety and the environment, and more generally, the self-determination of their citizens. On the other hand, the benefits that a fair and equilibrated BIT network can produce in developing countries are considerable. Creating and developing a global constitutional and administrative law that actually functions may represent a substantial advancement of the rule of law. Imposing those standards top-down from the international level one of the consequences of trading sovereignty for credibility may be an efficient means of bypassing the powerful practices of local elites and special interests groups, who are one of the main culprits responsible for the institutional weaknesses of developing countries. The BIT generation is not an exception to Keohanes assertion quoted at the head of this paper: If global institutions are designed well, they will promote human welfare. But if we bungle the job, the results could be disastrous. The Bello/Calvo doctrine, duly updated, provides us not only with normative goals to pursue equality, rule of law, good governance but it also marks us the way on how to do it. We should demand a global legal system committed to the rule of law, and ultimately, to personal autonomy and individual flourishing. Again, as Keohane notes, to make a partially globalized world benign, we need not just effective governance, but the right kind of governance.122
Indeed, the 2004 U.S. model BIT, and most recent investment chapters of FTA treaties, intend to strike a more desirable balance between property rights and regulatory powers. It expressly limits the discretion of arbitral tribunals when giving content to the two broad clauses of indirect takings and fair and equitable treatment. 122 KEOHANE, Governance in a Partially Globalized World, op. cit., p. 1.
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INVERSIONES EXTRANJERAS EN PASES EN DESARROLLO: ALGUIEN DEBERA INTERVENIR A NIVEL GLOBAL?

Por EZeQUIeL NInO1
SUMARIO: 1. Introduccin. 2. Sobre el concepto de garantas administrativas. 3. Sobre las empresas transnacionales, los derechos humanos y los organismos internacionales. 4. Casos de estudio. 4.1. Acuerdo secreto suscripto entre el Fondo Monetario Internacional y el Estado argentino. 4.1.1. Algunos puntos que surgen del caso de estudio. 4.2. Caso de estudio: El impacto en derechos humanos de una concesin de agua y el posterior reclamo de la concesionaria ante el CIADI. 4.2.1. Impacto en derechos humanos de la empresa Aguas Argentinas. 4.2.2. El reclamo de la empresa frente al CIADI. 4.2.3. Algunos puntos sobre el caso de estudio. 5. Consideraciones finales.
Resumen En este trabajo se sugiere que resulta necesaria una mayor regulacin de las inversiones transnacionales sobre todo de las que se realizan en pases en desarrollo para proteger de forma ms adecuada garantas administrativas y derechos fundamentales de la poblacin del pas receptor. Esto promover no solo una mejor proteccin de esas garantas y derechos sino tambin una competencia ms leal e igualitaria de las empresas entre s para desarrollar
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Abogado Universidad de Buenos Aires, LLM Universidad de Nueva York, Co-Director de la Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ.) El autor agradece las valiosas discusiones con Gustavo Daniel Maurino y Martin Sigal, los comentarios de Roberto Gargarella y las correcciones de Sara Niedzwiecki. 333
Inversiones extrajeras en pases en desarrollo
sus emprendimientos y de los gobiernos entre s para atraer ese tipo de inversiones. Se analizan dos casos de estudio que sirven para disparar las discusiones que aqu se proponen. 1. Introduccin Aunque es una materia muy reciente se descubre cada vez con ms frecuencia que existen situaciones globales que deben ser reguladas. No se necesita ahondar demasiado en el fenmeno de la globalizacin mencionado cotidianamente para demostrar que es cada vez mayor el nmero de relaciones jurdicas entre gobiernos, entidades privadas, ONGs y personas individuales de dos o ms pases que se erigen diariamente. Es normal, por ende, que la necesidad de mayor previsin normativa tambin sea creciente. Se suelen ofrecer mltiples motivos por los cuales en el derecho global administrativo (de ahora en adelante GAL, por su abreviatura en ingls) se necesita mayor regulacin; dejando atrs situaciones de auto-regulacin o no regulacin (laissez faire.)2 Dentro de este panorama, el ensayo se focalizar en la necesidad de mayor y mejor regulacin para proteger garantas administrativas de la poblacin afectada por esas transacciones en especial las de acceso a la informacin, transparencia y participacin y sus derechos humanos. Tal como explican los mentores de esta conferencia, las reglas y estndares globales determinan en cierta medida los contenidos de regulaciones nacionales y, por lo tanto, limitan significativamente la libertad de actores domsticos, a travs de mecanismos que pueden ampliar o limitar la efectividad de derechos constitucionales y controles administrativos. Estos impactos pueden tener especial relevancia para pases en desarrollo.3 En el tema que nos ocupa, las reglas que se prevean para las relaciones entre empresas multinacionales y pases en desarrollo sern determinantes no slo para los desarrollos econmicos de stos sino tambin para los intereses individuales de sus habitantes. Las inversiones extranjeras por parte de compaas transnacionales representan un mbito de constante crecimiento de hecho es uno de los pilares que sustenta el proceso de globalizacin y, en consecuencia, tiene cada vez mayores impactos positivos y negativos tanto en los pases emisores como receptores.
KInGSBURY, BeneDICT / KRISCH, NICO / STeWART, RICHARD B., Foreword: Global Governance as administration National and Transnational Approaches to Global Administrative Law, Law and Contemporary Problems: The Emergence of Global Administrative Law, Duke University School of Law, vol. 68, N 3/4, 2005, p. 3. 3 KInGSBURY / KRISCH / STeWART, Foreword: Global Governance as administration National and Transnational Approaches to Global Administrative Law, Law and Contemporary Problems , op. cit., p. 2. La informal traduccin me pertenece.
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La mayor facilidad para trasladar capitales, las mejores capacidades y posibilidades de comunicacin, el penoso estado de necesidad econmica en el que se encuentran una gran cantidad de pases y la dependencia cada vez mayor de stos en relacin a las inversiones genera que existan cada vez oportunidades ms atractivas para las empresas y mayor competencia de parte de los estados para atraerlas. Las consecuencias negativas que se incrementan por la falta de regulacin adecuada se relacionan, como se dijo, con las vulneraciones de las garantas administrativas y los derechos humanos de los afectados por el accionar de esas compaas pero tambin con una competencia desleal y desigual de las empresas entre s (quienes luchan por obtener mejores condiciones y producir con menores costos y mayores beneficios) y de los gobiernos entre s (que pelean por recibir mayores inversiones.) El vnculo entre ambos problemas garantas y derechos, por un lado, y competencia, por el otro consiste en que cuanto menor sea la regulacin para proteger las garantas y derechos mayor ser el incentivo para que los estados y empresas mejoren sus situaciones desguarneciendo a las comunidades afectadas. A su vez, ocurre que los pases que tambin compiten por atraer inversores extranjeros y deben considerrselos como tales no controlan de la manera en que deberan hacerlo las vulneraciones a las garantas y los derechos. Las condiciones laborales representan el ejemplo tpico de ello. (Como es sabido varios de los pases que ms inversiones estn atrayendo en la actualidad no protegen adecuadamente los derechos de los obreros que trabajan para esas compaas.) Para ilustrar el tipo de problemas mencionados y disparar una discusin con un contexto fctico demarcado, se expondrn dos casos de estudio que revelan este tipo de impactos negativos (en materia de derechos y garantas), los que, en principio, parecen deberse a algn tipo de falta de regulacin. En primer lugar, se presenta un caso en el cual el Fondo Monetario Internacional (FMI) supuestamente efectu presiones para que el Estado argentino decrete aumentos de emergencia en diferentes servicios pblicos concesionados durante los aos noventa a empresas extranjeras, mayoritariamente europeas. En segundo lugar, se presenta el caso de una empresa concesionaria del servicio pblico de agua y saneamiento en el rea metropolitana de Buenos Aires, la mayor concesin de agua del mundo. Aqu se realizar un anlisis de su comportamiento en relacin a los derechos humanos de parte de sus usuarios y potenciales usuarios, y el posterior reclamo de la empresa en el CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones) por violaciones
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a los tratados bilaterales de inversin (TBIs) entre Argentina y los pases de los cuales son originarias las compaas. Estos casos, con los cuales he tomado contacto por la funcin que cumplo en la ONG Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ),4 aportan elementos fcticos para poder debatir ideas sobre la necesidad de regulacin presumidas en este trabajo y las formas que sta debera tomar teniendo en cuenta la complejidad de las relaciones en juego. Adems, los casos permitirn reflexionar sobre el rol de los organismos financieros internacionales, las garantas administrativas y derechos fundamentales. (El GAL no puede soslayar la existencia de esos actores en las propuestas que efecte para mejorar la regulacin de los vnculos globales.) 2. Sobre el concepto de garantas administrativas El trmino garantas administrativas que se utiliza en este trabajo es una manera de designar a las protecciones procesales dirigidas a los interesados en las decisiones que se adoptan en el mbito del derecho administrativo global. Estas garantas son la base del derecho administrativo. As KInGSBURY, KRISCH y STeWART afirman que el foco del derecho administrativo global no es el contenido especfico de reglas sustantivas sino ms bien la operacin de existentes o posibles principios, reglas procedimentales, mecanismos de revisin y de transparencia, participacin, decisiones razonadas y la legalidad en la gobernabilidad global.5 Esta explicacin aplicada al mbito global pero tambin utilizable en el derecho domstico evidencia un claro principio que debera contar con mayor aplicacin prctica: El derecho administrativo moderno surgi como una forma de proteger al administrado, al ciudadano. Para recordar estos conceptos adquiridos en las aulas universitarias pero olvidados en cuanto se comienza a recorrer los intrincados caminos de las burocracias estatales, puede citarse a AGUSTn GORDILLO, uno de los administrativistas clsicos ms difundidos en Amrica Latina:
4 Por ese motivo, el ensayo no adopta una posicin acadmica neutral. ACIJ es una organizacin dedicada a cuestiones de derechos econmicos y sociales y a promover el fortalecimiento institucional de la incipiente democracia argentina. Para ms informacin ver su pgina de Internet: www.acij.org.ar. 5 KInGSBURY / KRISCH / STeWART, Foreword: Global Governance as administration National and Transnational Approaches to Global Administrative Law, Law and Contemporary Problems, op. cit., p. 29.
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Uno de los pilares esenciales de la temtica del derecho administrativo es as la proteccin del particular contra el ejercicio irregular o abusivo de la funcin administrativa; si relegramos este problema a ser uno de los aspectos secundarios de la disciplina, estaramos quitndole a sta una de sus notas caractersticas en el Estado de Derecho y por lo tanto su diferenciacin con las normas administrativas totalitarias. Es, pues, muy importante destacar que el problema central de esta materia no es la administracin pblica (su organizacin, sus actos, sus facultades, etc.), sino su contraposicin frente a los derechos individuales de los habitantes. El derecho administrativo debe estar orientado hacia el estudio de los derechos individuales y, en definitiva, de la libertad humana. Su proteccin contra el ejercicio abusivo o ilegal de la funcin administrativa y del poder en general debe transformarse en una de sus ms trascendentales finalidades. Debe quitrsele al derecho administrativo su apariencia de disciplina interesada casi exclusivamente en la administracin pblica y sus fines, y en cambio, drsele una estructura externa y conceptual que claramente represente su bsqueda consciente y constante de un equilibrio razonado entre el individuo y el Estado, entre el individuo y el poder.6 El desafo que existe es hacer efectivas esas garantas, tanto en el derecho domstico como en el GAL. Sin embargo, en este ltimo, el desafo es ms complejo pues existen diferencias importantes, entre estos mbitos, que deben ser examinadas. En el domstico, ms all de que la prctica en pases con estados burocrticos revele serias dificultades, el camino entre el inters de los afectados y la consecucin de sus garantas administrativas suele ser relativamente recto. Dicho de otro modo, por un lado, existen menos actores de los que hay en mbitos globales, stos se encuentran geogrficamente ms cercanos y hay una mayor facilidad para su representacin. Por el otro, porque en el derecho domstico se suelen utilizar sistemas de normas ms integrales y una deliberacin jurisprudencial y doctrinaria ms anciana. Adems, como explican GARGAReLLA y SVAMPA, las asimetras entre actores son an ms grandes.7
6 GORDILLO, AGUSTn, Tratado de derecho administrativo, t. 1, Parte general, Buenos Aires, FDA, 2003, 8 ed., cap. V, 2, p. V-3. 7 SVAMPA, MARISTeLLA / GARGAReLLA, ROBeRTO, Nuevos conflictos, viejas complicidades, Clarn, Suplemento , 24-II-07, p. 14. Muy grficamente aluden a que [h]ablamos de actores locales que confrontan directamente con los agentes del capitalismo global (empresas energticas y mineras transnacionales).
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En cambio, el GAL es mucho ms reciente y an tiene serias falencias en estas materias. STeWART enuncia que all se suelen advertir procesos secretos de toma de decisiones, falta de acceso adecuado a la informacin, participacin y adopcin de los puntos de vista de la poblacin interesada, incluyendo los intereses de los ambientalistas, trabajadores, consumidores y comunidades indgenas.8 En otras palabras, el GAL no slo tiene menos regulaciones por su menor antigedad, por la mayor cantidad de actores que participan de las relaciones jurdicas y por los mltiples intereses implicados sino tambin porque resulta ms difcil determinar quines son los afectados por las decisiones que se adoptan a diferencia del derecho domstico donde los administrados son ms fcilmente identificables. 3. Sobre las empresas transnacionales, los derechos humanos y los organismos internacionales La relacin entre empresas transnacionales y derechos humanos se ha convertido en los ltimos aos en un tema muy relevante dentro de la agenda internacional. En algunos casos se han detectado graves violaciones a los derechos humanos por parte de las corporaciones mientras que en otros se ha denunciado una complicidad con las vulneraciones causadas por gobiernos. A menudo, las comunidades locales cuyas vidas pueden verse transformadas por proyectos de inversin no tienen siquiera conocimiento sobre sus propios derechos humanos. Este panorama ha generado diversos proyectos de regulacin simultneos y vinculados por parte de la comunidad internacional. An resta definir su valor jurdico y la interrelacin con las normas locales. El proceso fue iniciado en 2000 cuando la ONU sancion una iniciativa que tiene por objeto involucrar a las empresas en materia de derechos humanos. A travs del Pacto Global, las compaas adhieren voluntariamente a determinados principios que se fundan en convenciones y tratados internacionales sobre derechos humanos, derechos laborales, proteccin del medio ambiente y lucha contra la corrupcin y se someten a la obligacin de remitir informes peridicos sobre las medidas adoptadas y a brindar explicaciones en caso de que alguna persona denuncie violaciones a esos principios. A la fecha, alrededor de dos mil empresas han suscripto al proyecto.9 En 2003, la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas emiti las Normas sobre las responsabilidades de las empresas transnacionales y otras empresas comerciales en la esfera de los derechos humanos. Como frmulas
8 STeWART, RICHARD B., U.S. Administrative Law: A model for global administrative Law?, Law and Contemporary Problems, op. cit., p. 71. 9 Ver ms informacin en www.unglobalcompact.org.
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que utiliza la comisin para promover el cumplimiento de estas normas utiliza, entre otras, las siguientes: Reconociendo que aunque los Estados tienen la responsabilidad primordial de promover y proteger los derechos humanos, asegurar que se cumplan, respetarlos y hacerlos respetar, las empresas transnacionales y otras empresas comerciales, en su calidad de rganos de la sociedad, tambin tienen la responsabilidad de promover y proteger los derechos enunciados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos.10 Observando tambin que continuamente surgen nuevas cuestiones e intereses internacionales en materia de derechos humanos, y que las empresas transnacionales y otras empresas comerciales suelen estar involucradas en estas cuestiones e intereses, por lo que se hace necesario seguir estableciendo y aplicando normas, ahora y en el futuro.11 Dentro de sus respectivas esferas de actividad e influencia, las empresas transnacionales y otras empresas comerciales tienen la obligacin de promover y proteger los derechos humanos consagrados en el derecho internacional y en la legislacin nacional, incluidos los derechos e intereses de los pueblos indgenas y otros grupos vulnerables, asegurar que se cumplan, respetarlos y hacerlos respetar.12 A su vez, la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU emiti una resolucin en abril de 2005 por la cual le requiere al Secretario General que designe un representante especfico en la materia. Este representante13 deber elaborar un informe a la Comisin de Derechos Humanos con recomendaciones sobre estndares de responsabilidad y regulacin, incluyendo temas como cooperacin internacional, clarificacin de conceptos como complicidad y esfera de influencia de las compaas. A su vez, deber elaborar una metodologa de impacto de los derechos humanos.14
Del prembulo. Del prembulo. 12 Del artculo A. 13 El Secretario General design en ese cargo a John Ruggie, Profesor de Asuntos Internacionales en la Universidad de Harvard. 14 Como parte de su trabajo, el representante efectu una encuesta dirigida a diferentes empresas, de las cuales tan slo 80 de las 500 ms importantes del mundo catalogadas por la revista Forbes contestaron el cuestionario. Posteriormente, un informe revel que las industrias del petrleo, el gas y la minera concentran casi dos tercios de las violaciones de los derechos humanos, las leyes ambientales y las normas laborales. (Ver http://www.pnuma.org/informacion/ noticias/2006-05/19may06.doc.)
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En un informe preliminar, RUGGIe destac lo novedoso del problema y la necesidad de intervenir. All afirm que: [S]uele creerse que el desarrollo econmico asociado a un sistema jurdico que funcione es la mejor garanta para la proteccin de los derechos humanos y que la globalizacin, al promover a ambos, conllevar mejores perspectivas para esos derechos tambin. Sin embargo, existe evidencia intuitiva que lleva a sospechar que la expansin de la globalizacin ha incrementado el posible involucramiento de las empresas trasnacionales en violaciones de derechos humanos. En parte, esto puede deberse solamente a una cuestin numrica: hay muchas ms empresas invirtiendo en otros pases, algunos de ellos, contextos socio-polticos que son muy novedosos para quienes lideran esos emprendimientos, especialmente en relacin a derechos humanos.15 Sobre la posibilidad de obligar a empresas transnacionales a travs de mecanismos internacionales de proteccin de derechos humanos sirve resaltar algunas opiniones de actores relevantes en la materia. Un documento del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) afirma que no hay mecanismos para hacer que los estndares de derechos humanos sean obligatorios para corporaciones, pero las empresas transnacionales son demasiado importantes y dominantes para que sea suficiente con los cdigos de conducta voluntarios.16 El Ministro de Relaciones Exteriores britnico Jack Straw afirm que debemos hacer lo que podamos para promover la responsabilidad corporativa. Pero no podemos dejar que las compaas se regulen a s mismos a nivel global, como tampoco lo hacemos en nuestras propias economas.17 Este tipo de reglas podra funcionar de dos maneras: Una (ms tradicional) que pondra la responsabilidad en los estados por los incumplimientos de las empresas. Este mecanismo de alguna manera ya existe pero sera necesario sancionar normas que precisen ms este tipo de obligaciones. La otra ms innovadora es la que prev que los estados pueden imponer obligaciones a las empresas a nivel internacional. (De hecho, esto existe en el derecho internacional.) La ventaja ms importante de esta opcin es que prev un mecanismo de
RUGGIe, JOHn, Draft Interim Report of the Secretary-Generals Special Representative on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, UN Doc. E/ CN.4/2006/97, Febrero 2006, 21. (La traduccin me pertenece.) 16 PNUD, Reporte de Desarrollo Humano 1999, Nueva York y Ginebra, 1999, p. 100. 17 Discurso en Manchester, Gran Bretaa, 10-IX-01.
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sancin a las empresas aun en el caso en que los pases en donde se producen las violaciones no quieran o no puedan condenarlos.18 4. Casos de estudio 4.1. Acuerdo secreto suscripto entre el Fondo Monetario Internacional y el Estado argentino El presente caso de estudio narra supuestas gestiones efectuadas por un organismo financiero internacional para garantizar la proteccin de inversiones extranjeras y la falta de garantas que ello gener en los administrados. El contexto es la crisis econmica de Argentina de inicios de esta dcada y los actores son el Estado argentino, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y organizaciones de la sociedad civil argentina. El FMI ha ocupado un rol muy importante en la historia econmica argentina. Corresponde aclarar muy brevemente que el organismo particip en reiteradas ocasiones de asistencias financieras que incluyeron imposiciones sobre contenidos de reformas que, segn el FMI, eran necesarias para restablecer el orden econmico. Entre ellas, la ms notoria consisti en un pedido al Poder Ejecutivo para que presentara con xito al Congreso una ley que flexibilizara el rgimen laboral de los trabajadores en relacin de dependencia. El Poder Ejecutivo tom con tal seriedad el pedido que aparentemente varios de sus funcionarios habran llegado a corromper a una decena de senadores de la oposicin para lograr la mayora necesaria en ese mbito. La situacin fue revelada por la prensa y el escndalo deriv en la renuncia del vicepresidente del pas (el vicepresidente es, de acuerdo a la Constitucin Argentina, tambin el Presidente del Senado) y en el reciente procesamiento penal de varios senadores, funcionarios del Ejecutivo y, probablemente en el futuro cercano del entonces Presidente de la Nacin, Fernando de la Ra. Argentina se uni al FMI el 20 de septiembre de 1956. El SDR de la Argentina19 era de 2,11 mil millones de dlares, aunque el uso que la Argentina hizo del crdito alcanz a 9,74 mil millones. El FMI tambin proporcion extensa asistencia tcnica a la Argentina, enviando unas 50 misiones solamente entre 1991 y 2002, principalmente en reas fiscales, bancarias y monetarias.
18 ICHRP, Beyond Voluntarism: Human Rights and the Developing Legal Obligations of Companies, Ginebra, enero 2002. Ver documento producido por CHRISTIAn AID en http://www.christian-aid.org.uk/indepth/0202tnc/transc.htm. 19 El SDR (Special Drawing Rights) es la cantidad de dinero que un miembro pas puede tomar prestado a otros miembros pases del FMI.
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Este vnculo entre el organismo y Argentina llev incluso a plantear a nivel internacional, dudas sobre la relacin del organismo financiero con sus miembros despus de la crisis econmica de 2001. Lo anterior se debe a que la crisis ocurri mientras sus polticas econmicas estaban bajo escrutinio cercano de programas apoyados por el FMI. Estos apoyos se remontaban incluso hasta el ao 1991, cuando el plan de la convertibilidad fij el peso argentino en paridad con el dlar estadounidense. Durante la dcada que precedi a la crisis, el organismo efectu cuatro acuerdos de refinanciamiento para el pas, aunque rechaz un acuerdo poco tiempo antes de la crisis. Argentina deba entonces US$ 13 mil millones, convirtindose en el tercer deudor del FMI. El 24 de enero de 2003 el FMI anunci que haba alcanzado y haba firmado un nuevo acuerdo temporal con el gobierno de Argentina.20 El acuerdo stand-by para la Argentina implic un desembolso de US$ 2.98 mil millones y fue diseado para sustituir el arreglo anterior de la Argentina y proporcionar la ayuda financiera transitoria para el perodo que terminaba el 31 de agosto de 2003. El acuerdo acentu expresamente la necesidad de que el pas reestructure el mercado de trabajo, el sistema de salud, el sistema financiero y la necesidad de que la administracin central firme acuerdos bilaterales con gobiernos provinciales. Das despus de firmado el acuerdo, el Ministro de Economa, Roberto Lavagna, coment a la prensa que ste inclua una carta paralela (side letter) confidencial en la cual el gobierno se comprometa a decretar aumentos de emergencia en los servicios pblicos. Para explicar el secreto de ese compromiso sostuvo que existen documentos tcnicos anexos al acuerdo, los cuales incluyen compromisos que, por circunstancias polticas y electorales, no se pueden dar a publicidad.21 A su vez, el director de relaciones exteriores del FMI confirm que el acuerdo contena un side letter confidencial pero rehus brindar mayor detalles al respecto.22 En realidad, los medios de comunicacin venan dando
Fondo Monetario Internacional, FMI Approves Transitional Stand-By Credit Support for Argentina, Gacetillas N 03/09, 24-I-03. Consultar en www.imf.org. 21 Entre otros medios, mbito Financiero, 12-II-03. 22 Lo que sigue es la transcripcin de una parte de la conferencia de prensa brindada el da 13-II03 por el vocero del FMI, Thomas Dawson, en relacin al tema. (La entrevista completa puede consultarse en http://www.imf.org/external/np/tr/2003/tr030213.htm.) QUESTIONER: Minister Lavagna in Argentina has said that his government entered into some technical agreements with the IMF separate from the letter of intent, and that one of the issues covered by one of the agreements is utility prices. Im wondering: What other issues are covered by these agreements, and why were these issues treated in this way and not in the letter of intent?
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cuenta de esta presin, que segn mencionaban, provena de solicitudes que, a su vez, le efectuaban los pases europeos de donde eran originarios las empresas afectadas.23 (Las empresas privatizadas son, en su mayora, subsidiarias de empresas europeas.)24 Varias organizaciones de usuarios y consumidores y derechos humanos presentaron una accin judicial para que el Estado revele los contenidos del convenio secreto. El juez rechaz la accin en base a argumentos procedimentales.25 Cabe aclarar que en aquel momento, Argentina no contaba con ninguna norma que garantizara el derecho de acceso a la informacin pblica. Al ao siguiente fue sancionado un decreto que lo contempla.26 Al poco tiempo, el Poder Ejecutivo dispuso aumentos de emergencia para los servicios de luz y gas, y anunci incrementos en varios otros servicios. Algunas organizaciones de usuarios y consumidores solicitaron a la justicia su suspensin basados en que los aumentos no haban sido acordados en el marco de la renegociacin integral de los contratos que haba dispuesto el Congreso en una ley de emergencia econmica sancionada das despus de la crisis econmica. La Justicia hizo lugar a los pedidos y dispuso la suspensin de los aumentos.27 El Gobierno apel esas medidas pero no logr revertirlas. Hasta el momento, varios de los servicios siguen sin haber aumentado las tarifas y un nmero importante de contratos se siguen discutiendo de manera integral.
MR. DAWSON: We do not discuss what is or is not or when there is or is not a so-called side letter. That is usually the term of art for when there is a non-public aspect of an agreement. On the other hand, I would direct you to the discussion of the issue of side letters and our policy on side letters and when they are appropriate and when they take place. And that was the subject of a fairly extensive series of Board meetings that culminated with a PIN, I believe around September 27th, I think, approximately. It was a discussion of IMF transparency policy. And if you go in there, you can see the circumstances under which the Board and the authorities have these socalled side letters. But Im not in a position to talk about the position of Argentina or of any other country that may or may not have had a side letter. Just so you want to know, because I learned a little bit about our website yesterday. If you just go on to the website, go into the transparency discussion, or actually you can search side letter, then find the September document. There is both a PIN, but there is also the underlying Board document which goes into a reasonable amount of more detail about what a side letter is. Its a longstanding practice in the Fund. There have been them, although they are not very common. 23 Ver, entre otros, La Nacin Online, 5-XI-02 (versin en Internet, www.lanacion.com); Clarn, 6-XII-02; La Nacin Online, 12-XI-02; Clarn, 20-XI-02; Clarn, 5-XII-02; La Nacin Online, 24-XI-02; Pgina 12, 2-XI-02. 24 Por ejemplo, parte de la telefona est en manos de la empresa Telefnica de Espaa (que presta servicios de telefona bsica en casi toda Amrica del Sur), el agua estaba concesionada a la empresa francesa Suez, la distribucin de gas pertenece al grupo britnico BP y al espaol Repsol YPF. 25 Paradjicamente el juez en aquel entonces (Osvaldo Guglielmino) fue designado Procurador del Tesoro de la Nacin, representa al Estado Nacional en las demandas contra el pas en el CIADI y comparte los pedidos de apertura que organizaciones de la sociedad civil le han efectuado al tribunal. 26 Sin embargo, el pas an no cuenta con una ley nacional. 27 Clarn, 11-XII-02 (Consultar en http://www.clarin.com/diario/2002/12/11/e-00301.htm.) 343
A su vez, las mismas organizaciones presentaron un planteo a la Oficina de Evaluacin Independiente (OEI) del FMI, en el que le expresaban su rechazo a los pedidos de aumentos de tarifas que haba efectuado el organismo. La presentacin sostena, entre otras cosas, que: El FMI debera promover el fortalecimiento de las instituciones democrticas de los pases y, en ese sentido, respetar el marco legal existente y los procedimientos establecidos para su implementacin. Sin embargo, fue clara en todo momento la actitud de los representantes del Fondo tendientes a satisfacer a toda costa los intereses de las empresas privatizadas de capitales mayormente europeos, an violando los procedimientos establecidos legalmente. Tan evidente y a la vez irracional fue la exigencia del FMI que inicialmente solicitaron sin ningn tipo de criterio un aumento fijo para todos los servicios del 30%, sin atender a las caractersticas de cada servicio pblico. Adems, en principio, el pedido de aumento de tarifas no se corresponde con los fines del FMI establecidos en su Convenio Constitutivo, sino ms bien parece responder a la proteccin de intereses empresarios. De hecho, las autoridades del FMI que pretenden el aumento de tarifas de servicios pblicos representan a varios de los pases que tienen intereses econmicos concretos en el desempeo de las empresas privatizadas. Ello afecta su imparcialidad y hace presuponer que actan en defensa de los intereses de sus pases y no en procura de los intereses de un organismo internacional, que no debera representar en mayor medida a ninguno de los pases del mundo.28 La OEI no recept el planteo porque su anlisis de la actuacin del FMI en relacin a la Argentina iba a estar acotada al perodo 1990-2001, pero transmiti el documento al titular del organismo Horst Khler. Tiempo ms tarde, lleg a Buenos Aires una misin del FMI y el Banco Mundial para discutir, entre otros temas, las tarifas de los servicios pblicos. En la misma semana, el vocero del Fondo, Thomas Dawson, haba explicado que no es una misin negociadora sobre el aumento de las tarifas, pero tambin seal que lo que traa a los funcionarios eran varios asuntos relacionados con la cuestin de las tarifas de los servicios pblicos.29
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Clarn, 17-II-03. (Consultar en http://www.clarin.com/diario/2003/02/17/e-01301.htm.) Decisin 12067 99/108.
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De todas maneras, los aumentos de emergencia no se pudieron concretar y algunos vieron la luz recin cuando se llev adelante la renegociacin integral de los contratos. Podra pensarse que el Poder Judicial y el Congreso (que no modific la ley de renegociacin integral) cumplieron con su rol institucional en enfrentar el embate internacional pero tambin cabe decir que la mejora en la performance de las compaas de servicios pblicos fue otro de los factores que hicieron disminuir esa presin. Por ltimo, la utilizacin de side letters confidenciales est justificada, segn las reglas del FMI, solamente si su publicacin puede dificultar que las autoridades implementen el programa o lo vuelvan ms costoso. En ese sentido, su uso est limitado a casos en los que la exposicin prematura de la informacin pueda causar reacciones adversas de los mercados o complicar los esfuerzos de los funcionarios para preparar el terreno domstico para la medida. Esto incluye cambios en las reglas de mercado, cierre de bancos, medidas fiscales contingentes y medidas que afectan precios claves.30 Pese a que la norma establece que lo que se busca evitar son las consecuencias negativas producidas por la difusin prematura, el contenido de ese acuerdo confidencial no pudo ser obtenido ni siquiera varios aos despus de firmado.31 4.1.1. Algunos puntos que surgen del caso de estudio Aparece clara la desigualdad en el flujo de informacin y en la capacidad de influencia que tienen las partes y los representantes de los usuarios. La existencia del acuerdo secreto fue revelada a la prensa por el entonces Ministro de Economa que, por supuesto, no era ingenua pero si no hubiera sido por esa infidencia, el acuerdo secreto hubiera permanecido como tal. A su vez, es claro que la capacidad de gestin de intereses por parte de las empresas europeas era, en el ejemplo, infinitamente superior a la de las organizaciones intervinientes. Vinculado a ambos temas, la publicidad de la gestin de intereses no est adecuadamente regulada en el FMI, como pareciera que no lo est en la mayora de los organismos internacionales. Sobre la participacin de los interesados, no existe ningn mecanismo por el cual los potenciales afectados (por una condicionalidad que el organismo ir a imponer) puedan participar para dar su perspectiva.
30 En 2006, la ACIJ volvi a solicitrsela al Poder Ejecutivo sin xito. Por ende, no solo fue secreto durante la tramitacin del acuerdo sino que contina sindolo en la actualidad. 31 Pueden consultarse en la pgina de Internet del organismo (http://www.imf.org/external/ pubs/ft/sd/index.asp?decision=12067-(99/108.)
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En principio, es difcil justificar la existencia de side letters secretas, por varias razones. Una de ellos es que se contradicen con los derechos de acceso a la informacin cada vez ms extendidos en las democracias del mundo. Pero ms all de eso, estos acuerdos secretos no cuentan con una adecuada regulacin pues son solamente funcionarios del organismo quienes revisarn las exigencias de estos instrumentos.32 Esta parte de la carta de intencin que no fue difundida la exigencia de los aumentos de emergencia no cumple con esos requisitos pues no aparece como la situacin para la que pueden efectuarse. Sin embargo, difcilmente algn interesado podr alguna vez pedir su revisin y la investigacin de la responsabilidad de quienes la suscribieron. Los beneficios que pueden obtener las empresas estatales de los pases ms poderosos a travs del poder de esos pases en los organismos financieros internacionales se incrementan por la falta de transparencia y acceso a la informacin. El resto de las compaas se encuentra en situacin desventajosa frente a ellos. El tipo de reglas que permite acuerdos confidenciales debe ajustarse a los derechos domsticos que prevn el acceso a la informacin pblica. Si existen razones excepcionales que justifican el secreto salvedades que suelen estar contempladas en las normas que regulan ese acceso a la informacin debe existir una revisin judicial suficiente, sea a travs del sistema internacional o de procedimientos domsticos. La imposibilidad de acceder a la informacin del contenido de los acuerdos secretos y la falta de reglamentacin del lobby en organismos internacionales, genera menores posibilidades para las compaas que no tienen acceso a estos mbitos. (En principio, las empresas estatales provenientes de pases desarrollados cuentan con amplias posibilidades de incidir en la toma de decisiones a nivel internacional.) En el caso, los aumentos de emergencia que se intentaron decretar correspondan a las empresas originarias de pases con fuerte presencia en el FMI. Muchas empresas de servicios pblicos sin esa capacidad de influencia no fueron beneficiadas con esos incrementos en sus tarifas.
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Comit DESC, Observacin General N 15, prrafo 16.
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4.2. Caso de estudio: El impacto en derechos humanos de una concesin de agua y el posterior reclamo de la concesionaria ante el CIADI 4.2.1. Impacto en derechos humanos de la empresa Aguas Argentinas A fin de efectuar un aporte en el proceso de elaboracin de una metodologa de impacto en derechos humanos que la Comisin de Derechos Humanos de la ONU le encomend al representante John Ruggie, la ONG canadiense Rights and Democracy se encuentra elaborando una propuesta a partir del estudio por parte de organizaciones locales de diferentes inversiones extranjeras en pases en desarrollo. De esa manera, el trabajo en el terreno examina una experiencia concreta que revelar aspectos que deben ser incluidos en el estudio de impacto. Se han examinado tres inversiones mineras en Per, Filipinas y Congo, una concesin ferroviaria que atraviesa Tibet y la concesin de aguas en Argentina. Esta ltima fue elaborada por las organizaciones argentinas ACIJ y Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS.) La empresa Aguas Argentinas tuvo a su cargo dicha concesin desde el ao 1993 hasta el ao 2006. En los inicios, los principales accionistas de esta sociedad eran Suez Lyonnaise (Francia), Sociedad Comercial del Plata (Argentina), Vivendi Universal (Francia) y Aguas de Barcelona. (Agbar-Espaa.) La Corporacin Financiera Internacional (CFI), brazo financiero del Banco Mundial, tambin era accionista de la empresa. Posteriormente, los accionistas mayoritarios pasaron a ser solamente Suez, Vivendi y Agbar. A principios del ao 2006, el Estado decidi rescindir el contrato por serios incumplimientos en su ejecucin y cre la empresa Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad Annima (AYSA), una sociedad con capital mayoritariamente estatal, que desde entonces est a cargo de la prestacin del servicio. El estudio est estructurado siguiendo la metodologa de la Observacin N 15 (el derecho humano al agua) del Comit DESC de Naciones Unidas. As, concluye que tanto la empresa como el regulador y controlante (el Estado argentino) han vulnerado, durante la concesin en reiteradas ocasiones derechos humanos, medio ambientales y de consumidores. Sobre la accesibilidad fsica uno de los aspectos ms sensibles del derecho al agua el informe concluye que los planes de expansin del servicio de agua potable de red fueron modificados reiteradas veces y la forma en que se establecieron los criterios de extensin a ciertas zonas de la concesin fue arbitraria y sin ningn debate pblico.
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Segn se alega, los ejecutivos de la empresa y los funcionarios del ente de control manejaron discrecionalmente la forma en que planeaban cumplir con la meta de cobertura universal estipulada. En trminos generales, no primaron los parmetros de urgencia y la condicin de vulnerabilidad de la poblacin y se privilegi el rdito econmico de la empresa. Por otra parte, los objetivos establecidos fueron incumplidos por la empresa, que fue sancionada reiteradas veces por el ente regulador estatal. Sin embargo, el accionar de la empresa no fue modificado ni corregido y el poder sancionatorio del ente fue diluido por las diversas modificaciones contractuales. El resultado visible fue la disparidad en el ritmo de extensin de las redes de agua, en la medida en que las zonas ms postergadas fueron aqullas donde el nivel socioeconmico de los residentes es el ms bajo del territorio de la concesin. El estudio sostiene tambin que la ausencia de criterios de expansin vinculados a las condiciones de vulnerabilidad de ciertos sectores de la poblacin resulta violatoria del derecho humano al agua en los trminos establecidos por el Comit DESC, que obliga a los Estados parte del PIDESC a prestar especial atencin a las personas y grupos de personas que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho33 y a velar por una distribucin equitativa de todas las instalaciones y servicios de agua disponibles,34 que no podrn desentenderse ni suspenderse.35 En particular, las zonas urbanas desfavorecidas fueron privadas del acceso a agua potable de red por la irregularidad del ttulo de sus viviendas, hecho altamente significativo en el territorio de la concesin, donde existen 700 barrios carenciados con ms de 2 millones de habitantes. Esto tambin implica una violacin al derecho al agua, ya que no debe denegarse a ningn hogar el derecho al agua en razn de la clasificacin de su vivienda o de la tierra en que sta se encuentra.36 En el ltimo ao de la concesin se encontraron nitratos en un nivel muy superior al tolerado por los estndares de la Organizacin Mundial, en la provisin del servicio a sectores de bajos recursos. El estudio tambin detect, entre otras, vulneraciones a la obligacin de no discriminar en la provisin del servicio, a la obligacin de proveer informacin adecuada a los usuarios y a la participacin de los usuarios en las modificaciones a la prestacin del servicio.
Comit DESC, Observacin General N 15, prrafo 37, inc. e). Comit DESC, Observacin General N 15, prrafo 40. 35 Comit DESC, Observacin General N 15, prrafo 16, inc. c). 36 Que al igual que Buenos Aires privatiz la provisin de agua y cloacas a consejo del Banco Mundial.
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Buenos Aires no es el nico lugar en el que estas compaas han recibido denuncias por serias violaciones a los derechos humanos de las poblaciones a las que proporcionan el suministro. En Manila,37 Suez aument las tarifas entre 400% y 700% y excluy as a miles de personas del servicio. Adems se reportaron 6 muertes y 725 personas enfermas por gastroenteritis.38 En Jakarta, el porcentaje de extensin de la red disminuy luego de la concesin a Suez. (Antes de la privatizacin, entre 1988 y 1997 era un promedio de 31.246 de nuevos clientes por ao; despus de la privatizacin baj a 15.007.) En 2005 la poblacin de la ciudad sin conexin a agua corriente haba aumentado a 41,89%.39 En El Alto, Bolivia, se produjeron serias revueltas populares luego de que la compaa dispusiera un cargo de conexin de entre US$ 335 a US$ 445. (El salario promedio es de US$ 915 anuales.) Segn varios estudios, los incumplimientos de la compaa en la extensin de la red dejaron a ms de 200.000 personas sin acceso al servicio.40 Vivendi Universal ha sufrido similares denuncias en Tucumn (Argentina), Paran (Brasil) y Cochabamba (Bolivia), entre otros lugares. 4.2.2. El reclamo de la empresa frente al CIADI Como se explic, en 2002, el Estado argentino debi devaluar la moneda y eliminar la paridad entre el dlar y el peso argentino. A su vez, se decidi que los contratos de servicios pblicos que contemplaban esa paridad deban ser renegociados integralmente. La empresa consider que esas medidas daaban sus inversiones y representaban una infraccin de los compromisos contrados con ellas al obtener la concesin, trataron de conseguir del Gobierno de Argentina ajustes en las tarifas que AASA poda cobrar por los servicios de suministro de agua potable y desages cloacales, as como modificaciones en otras condiciones de operacin. En abril de 2003 la empresa present la controversia al arbitraje del CIADI.41 Los demandantes alegaron un incumplimiento a un tratamiento justo
SISOn, MARITeS, Philippines: Awash in Water Bills after Privatization, Inter Press Service, 22I-03 y Loaves, Fishes and Dirty Dishes: Manilas privatized Water Cant Handle the Pressure, International Consortium of Investigative Journalists, 7-II-03. 38 The Jakarta Post, 5-II-07. (Consultar en http://www.thejakartapost.com/yesterdaydetail. asp?fileid=20070205.F04.) 39 Pacific News Service, 17-XII-04. (Consultar en http://news.pacificnews.org/news/view_article.html?article_id=f3311202b4be2c2aea1955b6bbc202fd.) 40 Durante los noventa, Argentina haba suscripto tratados bilaterales de inversin (TBIs) con numerosos pases desarrollados. Estos prevean entre otras cuestiones la competencia del CIADI. 41 Argentina ha recibido en los ltimos aos 37 arbitrajes en contra por ms de US$ 17.000 millones. Cerca de una docena la mayora de empresas prestatarias de servicios pblicos se cerraron o suspendieron por acuerdos. La renuncia provisoria ms importante fue en octubre de 2006 cuando Telefnica de Espaa suspendi su reclamo por US$ 1000 millones. En el caso de
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y equitativo y una expropiacin por parte del Estado argentino. Este planteo es muy similar a los numerosos casos sometidos a la jurisdiccin del CIADI contra Argentina despus de las medidas adoptadas por el pas despus de la crisis. De hecho, Argentina es por lejos el pas que ms disputas enfrenta ante ese tribunal.42 Por otra parte, la mayora de los litigios que all tramitan enfrentan a una empresa originaria de un pas desarrollado y un pas en desarrollo. En enero de 2005 varias organizaciones de usuarios y de derechos humanos (las mismas que haban presentado el planteo al FMI en el anterior caso de estudio descripto) junto a la organizacin ambiental estadounidense Center For International Environmental Law (CIEL) y con el asesoramiento tcnico de la Lowenstein Clinic de la Universidad de Yale presentaron un pedido para poder presentar al tribunal un amicus curiae, presenciar las audiencias y acceder a los documentos del caso. Las ONGs sostuvieron que tenan un inters directo en el conflicto pues all se tratan cuestiones vinculadas a servicios pblicos esenciales. Afirmaron, para justificar su aporte entre otros argumentos que inversiones deben ser coherentes con los dems compromisos internacionales asumidos por los mismos Estados en materia de derechos humanos y medio ambiente. El tribunal remiti la presentacin a cada una de las partes. La parte demandada consinti los pedidos de las ONGs pero la parte demandante los rechaz. El tribunal emiti una resolucin preliminar en la que, por un lado, rechaz la solicitud de acceder a las audiencias pues las reglas establecan que solo podan presenciarlas las personas autorizadas por las partes y, por el otro, decidi aceptar preliminarmente el amicus curiae sujeto a la condicin de que los peticionantes demostraran la identidad y los antecedentes, la naturaleza del inters del peticionario en el caso y las razones por las cuales el tribunal debera aceptar el escrito. Adems de las ventajas de transparencia, los rbitros afirmaron que: La aceptacin de las presentaciones amicus tambin tendra como consecuencia beneficiosa adicional el incremento de la transparencia en el procedimiento de arbitraje entre inversionistas y Estados. Una mayor apertura y un mayor conocimiento sobre la forma en que se conducen estos procedimientos reforzara la aceptacin de la opinin pblica y la legitimidad del sistema arbitraje internacional, en particular cuando involucran a Estados y materias de inters pblico. Es este imperativo el
las empresas de servicios pblicos los acuerdos para suspender o cerrar los arbitrajes se debieron a mejores condiciones en el proceso de renegociacin que se viene llevando a cabo entre el Estado Nacional y 59 concesiones de servicios pblicos desde la devaluacin del peso en 2002. 42 Ver resolucin en http://www.worldbank.org/icsid/cases/ARB0319-AC-sp.pdf. 350
que ha impulsado el aumento de la transparencia en los procedimientos de arbitraje de la Organizacin Mundial del Comercio y el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. A travs de la participacin de representantes idneos de la sociedad civil en los casos apropiados, el pblico adquirir un mejor conocimiento de los procedimientos del CIADI.43 Meses despus los peticionarios presentaron los detalles adicionales que el tribunal haba requerido y aqul pas la solicitud a las contrapartes. La demandante sostuvo que el caso haba perdido inters pblico pues el Estado haba rescindido la concesin (por incumplimiento en la prestacin de servicio, entre otros motivos, por haberse descubierto la presencia de nitratos en el agua que la empresa provea a varios barrios carenciados) y, por ende, lo que ocurra en el litigio no tiene el potencial de afectar la prestacin del servicio ni a sus usuarios. Por otra parte, sostuvo que todos los documentos que forman parte del expediente eran privados y la empresa no aceptaba que fueran consultados por las organizaciones. Los jueces volvieron a resolver la cuestin en una decisin del 12 de febrero de 2007.44 El tribunal rechaz los argumentos de la compaa en relacin a la presentacin del escrito pero tambin rechaz los argumentos de las ONGs en relacin al acceso a la informacin. Sobre la presentacin de amicus curiae record que incluso despus de su primera decisin que abri las puertas, por primera vez, a la presentacin de este tipo de escritos el propio CIADI haba modificado su reglamento, el cual ahora tiene una norma que establece que despus de consultar a las partes, cada tribunal arbitral puede aceptar la recepcin de escritos de amicus curiae sobre algn tema a su conocimiento. Las nuevas reglas establecen que el interesado deber acreditar que su aporte se relaciona con la situacin fctica o legal en discusin y que puede brindar una perspectiva o conocimiento particular diferente de los que brindan las partes. Adems exige que el peticionante tenga un inters significativo en el procedimiento. A su vez, rechaz los argumentos de la compaa en relacin a la modificacin de la situacin fctica por la finalizacin de la concesin. Con argumentos muy innovadores, el tribunal afirm que:
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La decisin no haba sido publicada al momento de finalizarse este artculo. El laudo an no fue traducido al espaol. La traduccin me pertenece. 351
Incluso si la decisin se encontrara limitada a un reclamo monetario, el tribunal tendr que determinar la responsabilidad internacional de Argentina. En este sentido, deber considerar cuestiones que tienen que ver con la provisin de un servicio bsico a millones de personas. Para esto, deber resolver complejas preguntas de derecho internacional, incluyendo consideraciones de derechos humanos (decisin del 19 de Mayo de 2005, prrafo 19.) Es verdad que este fallo no le ser aplicable al nuevo operador de agua y saneamiento de Buenos Aires. Sin embargo, podr tener de todos modos un impacto en la forma en que el sistema debe y ser operado. En lnea ms general, debido a las altas posibilidades que este arbitraje y la alta difusin de los fallos del CIADI, no podemos descartar que la futura decisin tenga alguna influencia en cmo los gobiernos y los inversores extranjeros que operan empresas de agua y saneamiento se vinculan con las concesiones e interactan en momentos de dificultades.45 Sobre el pedido de acceder a la documentacin de las actuaciones con el fin de preparar el escrito el tribunal rehus hacer lugar al pedido. Sostuvo que la presentacin que los interesados efectuarn segn ellos mismos trata de temas amplios y generales que no requieren mayor informacin que la que existe y a la que pudieron acceder. 4.2.3. Algunos puntos sobre el caso de estudio La experiencia de Aguas Argentinas presenta numerosos ribetes interesantes sobre el control de sus actividades en relacin a los derechos humanos de, sobre todo, los sectores ms postergados del rea de su concesin y a la posterior posibilidad de acceder a garantas administrativas por parte de los usuarios de esa rea en el CIADI. Sobre el primero de los puntos, el caso es revelador por cuanto explicita una situacin reiterada en esta materia: El Estado se mostr en complicidad con la concesionaria en las acciones y omisiones que se tradujeron en las vulneraciones de derechos mencionadas. Como es bien sabido, los Estados pueden no representar los intereses de los ciudadanos en la relacin entre stos y los inversores por diferentes motivos, desde la indiferencia, la necesidad de atraer esas inversiones o propio inters. El caso ilustra la gravedad de las consecuencias en los derechos humanos de la poblacin que puede llegar a generar la connivencia entre el Estado
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SCHReUeR, CHRISTOPH, Watered changes to arbitration, Bretton Woods Project, Boletn N 50, 21-XII-06.
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y la compaa transnacional. Este tipo de contexto es el que resulta ms arduo para que los ciudadanos reclamen por sus derechos. La circunstancia de que sean las mismas empresas las que enfrentan reclamos similares por parte de usuarios de diferentes partes del mundo lo cual dados los avances de los procesos de transnacionalizacin de las inversiones no sera infrecuente parece justificar la necesidad de que se controlen esas inversiones a nivel global. De hecho, los usuarios de las diferentes ciudades en las que las compaas de aguas mencionadas han sido denunciadas no conocen los problemas que atraviesa la empresa en otras partes. (A veces, incluso, porque las compaas utilizan nombres locales.) En otras palabras, a la sociedad civil le convendra unificar las normas y procedimientos de control pues, adems de las ventajas que se han venido mencionando, ayudara a comprender con un panorama ms global las actitudes de los inversores transnacionales. A su vez, el caso tambin parece demostrar que el GAL debe poner el foco en el control de los organismos internacionales de crdito. No slo en los ltimos aos, el Banco Mundial ha instado a la privatizacin de numerosos servicios pblicos, favoreciendo de alguna manera los intereses de los pases con mayor poder dentro del organismo, sino que, adems, pareciera tener un conflicto de intereses cuando una institucin el CFI que es parte del organismo adquiere acciones de la compaa. Estos casos demuestran la necesidad que exige de que las instituciones internacionales de crdito mejoren sus prcticas de transparencia y participacin. En relacin al litigio ante el tribunal del CIADI, la actitud de los jueces muestra a las claras que existe una imperiosa necesidad de una mayor transparencia y participacin por parte de los afectados. El propio organismo modific sus reglas en 2006 para ampliar esos institutos. Sin embargo, esos cambios han sido duramente criticados pues no permiten garantizar efectivamente esos derechos. Tal como ocurre en el caso de Aguas Argentinas, la nueva regla establece que las partes pueden oponerse a la presencia de terceros en las audiencias. (La propuesta del Secretario General era la de que previa consulta con las partes, el tribunal decida si permita la presencia de terceros.) SCHReUeR sostuvo que los gobiernos de los pases desarrollados se opusieron a esa posibilidad y dictaron lo que en definitiva es un veto a esos principios.46
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EMeRICH De VATTeL (1758), citado en CASSeSe, AnTOnIO, International Law, Oxford, Oxford University Press, 2005, 2a ed., p. 52. 353
La decisin del tribunal de permitir a las organizaciones presentar un amicus curiae pese a que la empresa no es la actual concesionaria del servicio, con el argumento de que la resolucin que se adopte puede influir en las prximas disposiciones en relacin a la concesin de agua y saneamiento, constituye una importante ampliacin de los lmites a la participacin. Tal como queda implcito en dicha decisin, el principio siempre debe ser el de pro participatione pues las posibles implicaciones de las resoluciones que se adopten en los mbitos internacionales son extendidas. El fallo del tribunal arbitral de no permitir el acceso a las actuaciones ni a las audiencias sustentado por las reglas del CIADI vulnera claramente las garantas administrativas de los interesados. Si como dijimos, el derecho administrativo tiene por uno de sus objetivos ms importantes el de salvaguardar los intereses del administrado, la decisin que impide tomar contacto con los elementos ms bsicos del litigio, es absolutamente contraria a ello. Llama poderosamente la atencin que en momentos en que existen amplios avances en materia de acceso a la informacin y transparencia (incluso con la puesta en prctica de convenciones internacionales contra la corrupcin) se sigan perpetuando este tipo de prcticas. Ms an, tngase en cuenta que una importante cantidad de los casos frente al CIADI constituyen reclamos de empresas de servicios pblicos en pases en vas en desarrollo, por lo que los afectados suelen ser personas desaventajadas socio-econmicamente. A estas personas que ya de por s tienen un acceso a la justicia muy limitado hay que facilitarles la posibilidad de tomar contacto por s o a travs de representantes con esos procedimientos internacionales. Adems de ese tipo de impedimentos, limita tambin la consecucin de las garantas administrativas la circunstancia de que todas las audiencias y procedimientos del CIADI se lleven adelante en pases desarrollados. Esto ocurre pese a que la gran mayora de los pases demandados resultan pases en desarrollo. Este tipo de decisiones tambin dificulta la proteccin de las garantas pues, entre otras cosas, entorpece la cobertura periodstica de los procesos. Del lado de las organizaciones de la sociedad civil, las alianzas entre ONGs de pases en desarrollo y pases desarrollados como lo muestra el caso de estudio result en el caso una manera de achicar las distancias. En relacin a la defensa de la competencia, las empresas que perdieron la licitacin pblica internacional pudieron verse perjudicadas por el
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posterior comportamiento de la concesionaria y la necesaria falta de control suficiente por parte del Estado. Es ms, durante el proceso de privatizacin existieron serias sospechas de corrupcin incluso explicitadas por algunas de las competidoras que no pudieron ser comprobadas por los jueces que investigaron las denuncias. Sin embargo, para quien efectu un serio estudio de toda la concesin, parecera claro que durante las sucesivas modificaciones del contrato hubo una suerte de connivencia entre el poder pblico y la compaa. Si existieran normas que hicieran responsable a las empresas que vulneran derechos humanos, la competencia entre los inversores no incluira este tipo de resquicios que tienen esas concesiones, que les permite abaratar los costos y maximizar las inversiones, una vez iniciada. La posibilidad por parte de los inversores extranjeros de reclamar en un tribunal internacional que no permite acceder a la informacin que se produce, participacin de los afectados y revisin judicial suficiente parece otorgarles un privilegio a los inversores extranjeros de los pases que firman TBIs frente a las empresas nacionales u originarias de los pases que no firmaron ese tipo de tratados con el pas receptor. Aqu tambin se observan deficiencias en la defensa de la competencia pues el sistema permite que algunas empresas puedan elegir entre dos tipos diferentes de fueros. (O incluso utilizar ambos.) 5. Consideraciones finales El contexto en el que se debe producir la regulacin que aqu se propone, no es el ms favorable. Pese al antiguo principio que establece que una repblica pequea no es un estado menos soberano que el reino ms poderoso,47 la realidad global poltica y econmica dista infinitamente de ese ideal. En ese marco, existe el riesgo de que la proteccin de los derechos humanos y la proteccin de las inversiones no se encuentren equilibradas y la balanza se incline hacia los intereses de estas ltimas. De todas maneras, esto ya ocurre y exageradamente en la actualidad. Existen, en primer lugar, mecanismos de proteccin de las inversiones transnacionales que, como vimos, no permiten acceso a la informacin que producen y una participacin activa de las comunidades afectadas y, en segundo lugar, espacios de lobby informales que tienen esas compaas sobre las decisiones que se adoptan. En otras palabras, el laissez faire implica una regulacin por omisin y todo indica que est siendo favorable a una de las partes de la relacin. Las modificaciones difcilmente puedan constituir un retroceso.
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La regulacin para proteger las garantas administrativas y los derechos humanos de las comunidades donde se efectan las inversiones, debera contener las normas de derecho internacional de los derechos humanos, mecanismos que permitan compatibilizar las reglas que rigen las relaciones internacionales con los derechos domsticos y procedimientos que admitan, por parte de los afectados, el acceso a la informacin, la participacin y la revisin judicial suficiente. Resulta importante agregar a la perspectiva de derechos humanos la de defensa de la competencia. Este principio tambin es un bien pblico y ms all de las circunstanciales ventajas que pueda generar para los competidores desleales apareja beneficios tanto para los ciudadanos como para las empresas que compiten lealmente. En definitiva, esta competencia que deber desarrollarse sin las vulneraciones de derechos humanos que se denuncian cotidianamente traer mayor proteccin para los ciudadanos pero tambin mayor prosperidad para los pases y ese ltimo tipo de compaas. La defensa de la competencia, por un lado, y las garantas administrativas y los derechos humanos, por el otro, no son materias que se analicen conjuntamente. Sin embargo, el anlisis efectuado revela que existen importantes puntos de relacin que hacen que la mejor proteccin de los ltimos fortalezca al ltimo de los principios mencionados. Como se dijo, el GAL aun est en una etapa exploratoria que requiere una intensa deliberacin sobre las falencias que existen en la materia y que deben ser corregidas. En una segunda etapa, habr de comenzarse a efectuar propuestas de modificaciones y mejoras de las estructuras existentes. El presente apunta a efectuar un aporte hacia un mejor diagnstico del panorama actual. Un diagnstico que incluye la desproteccin de las garantas administrativas y los derechos humanos en relacin a las inversiones extranjeras en pases en desarrollo. En un futuro muy cercano debe resolverse esta deficiencia.
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CLAUDE REYES, MARCEL Y OTROS CONTRA CHILE. LOS EFECTOS DE UN FALLO DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. COMENTARIOS
POR JUAN PABLO OLMEDO BUSTOS.1
Siendo recipiente de dos campos de incidencia que lo reconocen y promueven a nivel global, vinculados a la agenda de integridad pblica y a la proteccin de los derechos humanos, los ltimos 10 aos muestran un avance significativo en el reconocimiento y consolidacin del derecho de acceso a la informacin pblica en la esfera regional. Sea mediante la entrada en vigencia de tratados especficos, como la Convencin Interamericana para Prevenir la Corrupcin o resoluciones particulares de la Asamblea General y de la Comisin Interamericana de de Derechos Humanos, los mecanismos y rganos institucionales de la OEA han manifestado la preocupacin y el inters por establecer y consolidar en la regin un rgimen de acceso a informacin pblica, reconociendo su valor como uno de los derechos fundamentales de las sociedades democrticas abiertas, al favorecer la libre circulacin de las ideas, el debate pblico informado, la rendicin de cuentas y la transparencia dentro del Estado. Diversos pases de la Regin han mostrado inters y se encuentran comprometidos en el desarrollo de iniciativas legislativas y polticas pblicas destinadas a perfeccionar las prcticas estatales y reconocer el derecho de acceso a informacin pblica.
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Abogado, socio de la oficina Colombara/Olmedo, Abogados, LLM en Derecho Internacional de Derechos Humanos, Universidad de Essex, Presidente de Fundacin Pro Acceso. Representante de las vctimas en el caso Claude Reyes y otros contra Chile. El autor agradece a la Licenciada de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado Ana Luisa Bascuan Aylwin por su apoyo y compromiso con la elaboracin y sistematizacin de este artculo. 357
Claude Reyes, Marcel y otros contra Chile
En este proceso, la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en contra Chile de septiembre de 2006,2 resulta emblemtica al reconocer el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la informacin bajo el control del Estado, como elemento de la libertad de expresin, que garantiza el artculo 13 de la Convencin Americana de Derechos Humanos.3 El reconocimiento del derecho fundamental de acceso a informacin pblica presenta nuevos desafos para la Regin y, en particular para el Estado de Chile, que en cumplimiento del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha realizado significativos avances y creado una institucionalidad destinada a su proteccin y promocin. En este contexto, resulta oportuno realizar un comentario de la sentencia de la Corte Interamericana y sus efectos en Chile, con miras a evaluar la eficacia del uso de la instancia regional para promover y dar plena proteccin a los derechos fundamentales de la persona humana. 1. El caso Claude Reyes 1.1. La preocupacin ambiental que subyace a la solicitud de acceso a informacin pblica La sentencia en el caso Claude Reyes contra Chile de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tiene su origen en la identificacin de un caso emblemtico generado como consecuencia de la preocupacin por las debilidades de control y fiscalizacin de la explotacin de los recursos naturales del pas, que cuenta con sistemas ecolgicos de bosque nativo nicos actualmente afectados por la sobreexplotacin y eliminacin. Con carcter emblemtico, el inters ciudadano, se expres en el debate pblico durante el ao 1998 a propsito de un proyecto de inversin extranjera de explotacin forestal promovido por el inversionista Empresa Forestal Trillium denominado Ro Cndor a desarrollarse en el Sur del pas, proyecto que en ltima instancia, y por consideraciones de costo econmico, no se llev a efecto.
Vase en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_esp.pdf. Articulo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresin. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) El respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas.
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1.2. La solicitud de acceso a informacin pblica de don Marcel Claude Reyes Marcel Claude Reyes, economista y en esa poca Director Ejecutivo de una organizacin ambiental, particip activamente de esa discusin y se propuso evaluar los factores comerciales, econmicos y sociales del proyecto, medir el impacto sobre el medio ambiente y activar el control social respecto de la gestin de rganos del Estado que tenan injerencia en la aprobacin de dicha iniciativa. Para ello, con fecha 7 mayo de 1998 present una solicitud escrita de acceso a informacin pblica dirigida al Comit de Inversiones Extranjeras, rgano responsable de canalizar la inversin extranjera en Chile (conforme lo dispone el Decreto Legislativo N 600 de 1974.) En particular, solicit al Comit de Inversiones Extranjeras el acceso a los contratos celebrados entre el Estado de Chile y el inversionista extranjero, el monto total de la inversin y aqul efectivamente ingresados; los antecedentes recogidos por la entidad para asegurar la seriedad e idoneidad del inversionista y los acuerdos de dicho Comit en que se tuvieron dichos antecedentes por suficientes. La respuesta estatal a la solicitud de acceso fue parcial y estuvo dada por una reunin sostenida por el Vicepresidente Ejecutivo del Comit de Inversiones Extranjeras, oportunidad en que entreg una hoja conteniendo tanto el nombre del inversionista, su razn social, como el capital que haba solicitado ingresar al pas,4 y antecedentes referidos a la fecha de aprobacin de las empresas titulares, los flujos de inversiones que se haban hecho hasta la fecha, la naturaleza del proyecto y su localizacin. El seor Marcel Claude Reyes remiti dos comunicaciones adicionales al Vicepresidente Ejecutivo del Comit de Inversiones Extranjeras, requiriendo una respuesta formal y completa a la solicitud, incluyendo la informacin referida a los antecedentes recopilados para asegurar la idoneidad y seriedad del inversionista, solicitudes que no fueron respondidas por la autoridad. 1.3. Agotamiento de recursos internos El 27 de julio de 1998 los seores Marcel Claude Reyes y otros peticionarios (Sebastin Cox Urrejola, y Arturo Longton Guerrero), presentaron un recurso de proteccin ante la Corte de Apelaciones de Santiago para que el Tribunal ordenara al Comit de Inversiones Extranjeras responder al pedido de informacin
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Vase Sentencia CIDH, Claude Reyes y otros vs. Chile, 19-IX-06, prr. 49. 359
y dar acceso a la informacin requerida, en un plazo razonable. Dicho recurso se fundament en la vulneracin al derecho de los recurrentes a la libertad de expresin y de acceso a informacin en poder del Estado, garantizado por el artculo 19.12 de la Constitucin chilena, en relacin con el artculo 5.2 de la misma; el artculo 13.1 de la Convencin Americana y el artculo 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. El 29 de julio de 1998 la Corte de Apelaciones de Santiago declar inadmisible el recurso de proteccin interpuesto, con base en que de los hechos descritos [] y de los antecedentes aparejados al recurso, se desprende que ste adolece de manifiesta falta de fundamento. La Corte de Apelaciones fundament su decisin en que el recurso de proteccin tiene por objeto restablecer el imperio del derecho cuando ste ha sido quebrantado por actos u omisiones arbitrarias o ilegales que amenazan, perturban o privan del ejercicio legtimo de alguna de las garantas taxativamente numeradas en el artculo 20 de la Constitucin Poltica de la Repblica, dejando a salvo las dems acciones legales. La resolucin fue objeto de un recurso de reposicin ante el propio tribunal y de queja ante la Excma. Corte Suprema, siendo ambos rechazados, con fechas 6 y 18 de agosto de 1998 respectivamente. 2. Procedimiento Ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos Con fecha 17 de diciembre de 1998, las vctimas del caso, Srs. Marcel Claude Reyes, Sebastin Cox Urrejola, y Arturo Longton Guerrero, representadas por diversas organizaciones no gubernamentales de Chile y Argentina, interpusieron denuncia ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, denuncia 12.108. El 10 de octubre de 2003 la Comisin aprob el informe 60/03, mediante el cual declar admisible el caso. El 11 de noviembre de 2003 la Comisin se puso a disposicin de las partes con el objeto de alcanzar una solucin amistosa. El 7 de marzo de 2005 la Comisin, de conformidad con el artculo 50 de la Convencin, aprob el informe 31/05,5 en el cual concluy que Chile viol los derechos de Marcel Claude Reyes, Sebastin Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero al acceso a informacin pblica y a la proteccin judicial,
5 Vase informe 31/05 de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, relativo al caso 12.108 Marcel Claude Reyes, Sebastin Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero, aprobado el 7 de marzo de 2005, con base en el artculo 50 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en el apndice 1 de la demanda interpuesta por la Comisin de Derechos Humanos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
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previstos en los artculos 13 y 25 de la Convencin Americana, respectivamente, en relacin con los artculos 1(1) y 2 de la Convencin, al haberles negado el acceso a informacin en poder del Comit de Inversiones Extranjeras de Chile y al no otorgarles acceso a la justicia chilena para impugnar esa denegacin. Asimismo, la Comisin recomend al Estado [d]ivulgar pblicamente la informacin solicitada por Marcel Claude Reyes, Sebastin Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero; [o]torgar una reparacin adecuada a Marcel Claude Reyes, Sebastin Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero por la violacin de sus derechos, incluido el suministro de la informacin solicitada; y [a]justar el orden jurdico interno, de conformidad con el artculo 13 de la Convencin Americana con respecto al acceso a la informacin y adoptar las medidas necesarias para la creacin de prcticas y mecanismos que garanticen a los habitantes un acceso efectivo a la informacin pblica o a la informacin de inters colectivo. El cumplimiento de las recomendaciones por parte del Estado fue calificado de no satisfactorio por parte de la Comisin, quien, con fecha 1 de julio de 2005, decidi someter el caso a la jurisdiccin de la Corte Interamericana. 3. Argumentos del Estado de Chile En cuanto a la violacin del artculo 13 de la Convencin Americana el Estado de Chile aleg ante el Tribunal Regional no tener informacin disponible respecto de la idoneidad y seriedad de los inversionistas, careciendo el Comit de Inversiones Extranjeras de capacidad fsica y facultades legales para investigar situaciones de hechos de los inversionistas. Adicionalmente, el comit sostuvo el carcter reservado de la informacin referida a terceros y en general los aspectos particulares del proyecto, por tratarse de antecedentes de carcter privado, que de hacerse pblicos podra lesionar sus legtimas expectativas comerciales, sin que existiera fuente legal que permitiera su publicidad y, por ende, las posibilidades de desarrollo del pas.6 En la audiencia ante la Corte Interamericana sostenida en la ciudad de Buenos Aires con fecha 3 de abril de 2006 el Vicepresidente Ejecutivo del Comit de Inversiones Extranjeras a la poca de los hechos, manifest que no suministr la informacin solicitada:7
6 Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., prr. 60 sobre alegatos del Estado. 7 Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., prr. 57.20, sobre hechos probados.
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a) En el punto 3, ya que el Comit de Inversiones Extranjeras [] no entreg antecedentes financieros propios de la empresa teniendo presente que la entrega de aquellos antecedentes iba contra el inters colectivo, el cual era el desarrollo del pas. [N]o poda darse el caso de que las empresas extranjeras que acudan al Comit de Inversiones Extranjeras tuvieran que hacer pblica esa forma informacin financiera, que poda ser muy relevante para ellos en relacin a su competencia y, por lo tanto, ello podra inhibir el proceso de inversin extranjera. Era una prctica del Comit de Inversiones no entregar a terceros la informacin financiera de la empresa que pudiera afectarla en su competencia. El Comit y el Vicepresidente definan qu era de inters colectivo; b) en el punto 6, dado que no exista la informacin de los antecedentes que podra solicitar el Comit a otras instituciones, y el Comit no es un organismo de carcter policial; y c) en el punto 7 dado que [e]l Comit de Inversiones Extranjeras no tena la funcin ni la capacidad propia para evaluar cada proyecto en sus mritos, contaba con algo ms de 20 funcionarios, y no era tampoco necesario dado que lo que hace el Comit de Inversiones Extranjeras es que autoriza el ingreso de los capitales y el tratamiento de los capitales y hay una institucionalidad propia del pas en cada uno de los campos sectoriales. A su vez, la Vicepresidencia Ejecutiva del Comit de Inversiones Extranjeras hasta el ao 2002, Karen Poniachik, mantuvo el criterio de entregar slo informacin de la cual era titular, tena la prctica de no entregar informacin relativa a los estados financieros y a los nombres de los socios de una compaa inversora, y consideraba que era de carcter reservado la informacin referida a terceros, tales como antecedentes comerciales, propiedad intelectual o industrial, tecnologa y en general los aspectos particulares del proyecto de inversin que los inversionistas extranjeros pretendan desarrollar, [] por tratarse de antecedentes de carcter privado, propios del inversionista, que de hacerse pblicos podan lesionar sus legtimas expectativas comerciales, sin que existiera fuente legal que permitiera su publicidad.8
8 Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., prr. 57.21, sobre hechos probados.
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4. La Sentencia de la Corte Interamericana En el que se puede estimar el prrafo central del fallo, la Corte Interamericana dispone: 77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que el artculo 13 de la Convencin, al estipular expresamente los derechos a buscar y a recibir informaciones, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la informacin bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el rgimen de restricciones de la Convencin. Consecuentemente, dicho artculo ampara el derecho de las personas a recibir dicha informacin y la obligacin positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa informacin o reciba una respuesta fundamentada cuando por algn motivo permitido por la Convencin el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha informacin debe ser entregada sin necesidad de acreditar un inters directo para su obtencin o una afectacin personal, salvo en los casos en que se aplique una legtima restriccin. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que sta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresin contempla la proteccin del derecho de acceso a la informacin bajo el control del Estado, el cual tambin contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresin, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultnea. Avanz tambin en los principios interpretativos y rectores del derecho de acceso a informacin pblica que consagra la Convencin Americana de Derechos Humanos, referidos a la mxima revelacin de la informacin , que se traduce en una presuncin de que toda informacin ser divulgada por el gobierno, que no es absoluta y admite restricciones a su ejercicio sobre la base de los mismos criterios que afectan a la libertad de expresin, esto es, encontrarse expresamente definidas en la ley y ser necesarias para asegurar: a) El respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas. Adicionalmente, la interpretacin de las restricciones debe regirse por el principio de proporcionalidad, lo que significa que la limitacin debe propender a objetivos legtimos y que la carga de la prueba corresponde al Estado, quien debe acreditar que la divulgacin requerida constituye una amenaza de
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causar substancial perjuicio al objetivo protegido que debe superar el inters pblico que protege la presuncin de apertura y que exige develar la informacin. Agrega luego la Corte que en una sociedad democrtica es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de mxima divulgacin, el cual establece la presuncin de que toda informacin es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones y reprocha al Estado no haber realizado ni justificado la negativa de acceso a informacin.9 El Tribunal reconoce el inters pblico de la informacin que no fue entregada por el Estado10 y que el pedido de informacin guardaba relacin con la verificacin del adecuado actuar y cumplimiento de funciones por parte de un rgano estatal: El Comit de Inversiones Extranjeras11 y la falta de respuesta fundada a la solicitud de acceso formulada por los recurrentes. Al valorar los esfuerzos de Chile hace notar que la obligacin de adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de los derechos contenidos en la Convencin dispuesto en el artculo 2 de la Convencin Americana, la Corte reconoce una prctica de secreto y de no respuesta a solicitudes de acceso a informacin pblica y la necesidad de adecuar la normativa interna a los estndares de la Convencin Americana de Derechos Humanos.12 Sobre la base de todo lo anterior la Corte, por la unanimidad de sus miembros, resolvi: Que el Estado viol el derecho a la libertad de pensamiento y de expresin consagrado en el artculo 13 de la Convencin Americana en perjuicio de los seores Marcel Claude Reyes y Arturo Longton Guerrero, y ha incumplido la obligacin general de respetar y garantizar los derechos y libertades dispuesta en el artculo 1.1 de dicho tratado. Asimismo, al no haber adoptado las medidas necesarias y compatibles con la Convencin para hacer efectivo el derecho al acceso a la informacin bajo el control del Estado, Chile incumpli la obligacin general de adoptar disposiciones de derecho interno que emana del artculo 2 de la Convencin.13
Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., prr. 92. Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., supra prr.. 57.7. 11 Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., prr. 73. 12 Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., prr. 101. 13 Vase Sentencia Corte Interamericana caso Claude Reyes y otros vs. Chile, cit., prr. 103.
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La Corte dispuso las siguientes medidas de reparacin: a. A travs de la entidad correspondiente y en el plazo de seis meses, entregar la informacin solicitada por las vctimas, en su caso, o adoptar una decisin fundamentada al respecto, en los trminos de los prrafos 157 a 159 y 168 de la sentencia. b. Publicar, en el plazo de seis meses, en el Diario Oficial y en otro diario de amplia circulacin nacional, por una sola vez, parte de la sentencia. c. Adoptar, en un plazo razonable, las medidas necesarias para garantizar el derecho de acceso a la informacin bajo el control del Estado. d. Efectuar, en un plazo razonable, la capacitacin a los rganos, autoridades y agentes pblicos encargados de atender las solicitudes de acceso a informacin bajo el control del Estado sobre la normativa que rige este derecho, que incorpore los parmetros convencionales que deben respetarse en materia de restricciones al acceso a dicha informacin e. Pagar a los seores Marcel Claude Reyes, Arturo Longton Guerrero y Sebastin Cox Urrejola, en el plazo de un ao, por concepto de costas y gastos, la cantidad de 10.000 dlares americanos. 5. Cumplimiento de la Sentencia en Chile El Estado de Chile, ha dado cumplimiento a las medidas de reparacin ordenadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 5.1. Respecto de la entrega de la informacin solicitada por las victimas. El Comit de Inversiones Extranjeras con fecha 25 de Junio de 2007, estando dentro del plazo de 6 meses otorgado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, procedi a dar respuesta a la solicitud de acceso a las vctimas del presente caso, indicando, por una parte, que la informacin requerida fue suministrada el 6 de Mayo de 1998 y, por la otra, que de acuerdo con la facultades del Comit de Inversiones Extranjeras este solo requiere informacin previa a otros organismos competentes cuando la ley sectorial especifica de la actividad que pretende desarrollar el inversionista as lo exige, como ocurre, por ejemplo, con la Comisin Chilena del Cobre. En el caso del Proyecto del Ro Cndor tal exigencia legal no exista y por lo tanto no exista para el Comit de Inversiones Extranjeras informacin que entregar sobre este punto. En este sentido reconocemos s, que en esa reunin no hicimos presente a los peticionarios esta situacin legal.
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5.2. Respecto de la publicacin de extractos de la sentencia en el Diario Oficial Mediante publicacin de fecha 17 de enero de 2007 en el diario Oficial de la Repblica, el Estado de Chile dio cumplimiento a lo dispuesto en el numeral sexto de la sentencia dictada. Mediante la publicacin de los hechos probados prrafos 69, 71, 73, 74, 77, 88 al 103, 117 al 123, 132 al 137 y 139 al 143 a igual que la parte resolutiva de la sentencia prrafos 160 y 168. Asimismo public extracto de la sentencia en el diario La Nacin con fecha 22 de enero de 2007. 5.3. Respecto de las medidas que garanticen el acceso a la informacin de acuerdo al deber general de adoptar disposiciones de derecho interno Conforme a lo sealado en el prrafo 163 de la sentencia, dentro de un plazo razonable contado desde su notificacin [], Chile debe adoptar las medidas necesarias para garantizar la proteccin al derecho de acceso a la informacin bajo el control del Estado, dentro de las cuales debe garantizar la efectividad de un procedimiento administrativo adecuado para la tramitacin y resolucin de las solicitudes de informacin, que fije plazos para resolver y entregar la informacin, y que se encuentre bajo la responsabilidad de funcionarios debidamente capacitados. 5.3.1. Reforma constitucional El 26 de agosto de 2005 entr en vigencia en el pas la ley 20.050, mediante la cual se realiz una reforma a la Constitucin Poltica de la Repblica que incluy la incorporacin de un nuevo artculo 8 a la Carta Fundamental que establece que: El ejercicio de las funciones pblicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. Son pblicos los actos y resoluciones de los rganos del Estado, as como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, slo una ley de qurum calificado podr establecer la reserva o secreto de aqullos o de stos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos rganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nacin o el inters nacional. 5.3.2. Sentencia del Tribunal Constitucional Si bien el tenor literal del artculo 8 de la Constitucin no incorpora expresamente el derecho de acceso a informacin pblica, tal falencia no fue obstculo
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para su reconocimiento. El Excmo. Tribunal Constitucional, en autos sobre inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artculo 13 de la ley 18.575, rol 634-2006, de fecha 9 de agosto del ao 2007, reconoci el derecho al sealar que el derecho de acceso a la informacin pblica surgi primeramente a nivel legal para ser posteriormente recogido, en los trminos que se han reseado, por la reforma constitucional de agosto de 2005, en el artculo 8, inciso segundo, de la Carta Fundamental (considerando undcimo) y que, de esta manera, es posible afirmar que el derecho de acceso a la informacin pblica se encuentra reconocido en la Carta Fundamental aunque no en forma explcita como un mecanismo esencial para la vigencia plena del rgimen democrtico y de la indispensable asuncin de responsabilidades unida a la consiguiente rendicin de cuentas que ste supone por parte de los rganos del Estado hacia la ciudadana. Al mismo tiempo, la publicidad de los actos de tales rganos, garantizada, entre otros mecanismos, por el derecho de acceso a la informacin pblica, constituye un soporte bsico para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas que, eventualmente, puedan resultar lesionados como consecuencia de una actuacin o de una omisin proveniente de los mismos (considerando noveno.) 5.3.3. Reforma Legal14 El da 20 de Agosto del presente ao, se public en el Diario Oficial de la Repblica de Chile, la ley 20.285 sobre Acceso a la Informacin Pblica,15 que viene a regular por vez primera y en forma especfica el principio de transparencia de la funcin pblica y el derecho de acceso a la informacin de los rganos de la administracin del Estado. La iniciativa legal complementa el artculo 8 de la Constitucin Poltica del Estado de Chile, sustituye las disposiciones sobre la materia contenidas actualmente en la Ley de Bases de Administracin del Estado 18.575 y, por su intermedio, el Estado de Chile da cumplimiento a las obligaciones contenidas en la Convencin Americana de Derechos Humanos y la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
A la poca en que ocurrieron los hechos que originaron la responsabilidad internacional del Estado de Chile, el pas no contaba con legislacin particular sobre acceso a informacin pblica. Con posterioridad, durante el ao 1999, entr en vigencia la Ley 19.653 sobre Probidad administrativa aplicable a los rganos de la administracin del Estado que modific la Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado e incorpor los principios de probidad, transparencia y publicidad y fij el derecho a recurrir al juez de letras en lo civil, solicitando amparo al derecho a requerir por escrito cierta informacin. Desde el ao 2008 contamos con una ley que regula especficamente el derecho de acceso a la informacin pblica. Dicha ley es la 20.285. 15 Fue promulgada tras aos de discusin en el parlamento, el pasado 11 de agosto del presente ao y entrar en plena vigencia, 8 meses despus de su publicacin en el diario oficial de la Repblica.
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5.3.3.1. Principales Caractersticas de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica La citada ley, segn lo establece su artculo 1, viene a regular el principio de transparencia de la funcin pblica, el derecho de acceso a la informacin de los rganos de la Administracin del Estado, los procedimientos para el ejercicio y amparo del derecho, y las excepciones a la publicidad de la informacin. En lo que se refiere al principio de transparencia de la funcin pblica, sta ley consagra que [], consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administracin, as como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa informacin, a travs de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley.16 As es como en virtud de dicho principio se establece que son pblicos [], los actos y resoluciones de los rganos de la Administracin del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo o esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictacin Asimismo tambin ser pblica, la informacin elaborada con presupuesto pblico y toda otra informacin que obre en poder de los rganos de la Administracin, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creacin, origen, clasificacin o procesamiento, a menos que este sujeta a las excepciones [establecidas por esta ley o por una ley de qurum calificado.]17 Quienes se encuentran obligados a proporcionar dicha informacin son los ministerios, intendencias, gobernaciones, gobiernos regionales, municipalidades, Fuerzas armadas, de Orden y Seguridad Pblica, y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa. Si bien la Contralora General de la Repblica, el Banco Central y las empresas pblicas creadas por ley y las empresas del Estado y sociedades en que ste tenga participacin accionaria superior al 50% o mayora en el directorio, se encuentran sujetas a esta ley, ellas lo hacen de manera ms restringida ya que se sujetarn a las disposiciones de esta ley que expresamente sta seale y, a las de sus respectivas leyes orgnicas que versen sobre los asuntos a que se refiere el artculo 1 precedente. Los dems rganos del Estado se ajustarn a las disposiciones de sus respectivas leyes orgnicas que versen sobre asuntos a que se refiere el artculo 1.18 El Ministerio Pblico, el Tribunal Constitucional y la Justicia Electoral, de acuerdo a sus disposiciones transitorias, tambin se encuentran obligadas a sta, pero de manera restrictiva.
Artculo 4 inciso 2 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica. Artculo 5 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica. 18 Artculo 2 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica.
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Con el objeto de facilitar el acceso a la informacin pblica, generar una mayor fiscalizacin ciudadana de la gestin de dichos rganos y disminuir las asimetras de informacin que existen entre el Estado y los ciudadanos, la ley consagra mecanismos de transparencia activa que obligan a los rganos de la Administracin del Estado a mantener a disposicin permanente del pblico, determinada informacin relevante y actualizada que deber publicarse de manera sistematizada en sus sitios electrnicos.19 En caso de incumplimiento se podr presentar un reclamo ante el Consejo de la Transparencia el cual podr aplicar las sanciones respectivas junto con verificar su obediencia.20 Por su parte, toda persona tiene derecho a solicitar y recibir informacin de cualquier rgano de la administracin del Estado, la cual comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos, acuerdos y a toda informacin elaborada con presupuesto pblico, salvo excepciones legales.21 Los procedimientos establecidos para el ejercicio del derecho de acceso a informacin pblica, consiste en que toda solicitud de informacin debe solicitarse por escrito o por sitios electrnicos, contando el rgano administrativo con el plazo de 20 das hbiles (prorrogables excepcionalmente por 10 das hbiles) para pronunciarse sobre la solicitud, accediendo a ella o denegndola. En este ltimo caso, slo podr hacerlo por causa legal, en forma escrita, fundadamente y especificando la causal invocada.22 En cuanto a los procedimientos de amparo de dicho derecho, esta ley cuenta con la creacin de un rgano particular de seguimiento y control, denominado Consejo para la Transparencia,23 que tiene carcter de corporacin autnoma de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, que esta integrado por 4 consejeros designados por el Presidente de la Repblica con acuerdo de los dos tercios del Senado y, cuyas funciones no se limitan nicamente a fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia sino que tambin presenta potestades normativas y resolutivas que tienen por objeto garantizar el respeto del derecho de acceso a informacin por parte de la Administracin del Estado.24 Ante l, una vez vencido el plazo que dispone
El artculo 7 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica seala la informacin que debe estar actualizada. 20 Vase artculos 8, 47 y 49 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica. 21 Artculo 10 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica. 22 Vase artculos 12 a 19 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica. 23 Se encuentra regulado en el Ttulo V de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica (artculos 31 y siguientes.) 24 Artculo 33. El Consejo tendr las siguientes funciones y atribuciones: a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones de esta ley y aplicar las sanciones en caso de infraccin a ellas.
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el rgano de la administracin para pronunciarse sobre el requerimiento o denegada la peticin de informacin, podr reclamar el requirente por el amparo a su derecho de acceso de informacin dentro del plazo de 15 das contados desde la notificacin de la resolucin denegatoria o del trmino del plazo antes referido, sealando la infraccin cometida, los hechos que la configuran y acompaando los medios de prueba que la acreditan. Una vez que el Consejo notifique a las partes, stas tendrn el plazo de 10 das hbiles para presentar sus descargos y dentro de 5 da hbil de vencido el plazo para presentar descargos o de la fecha de la audiencia de prueba si la hubiere, deber resolver ordenando que se otorgue la informacin fijando un plazo prudencial para ello o declarar el carcter de reservado de la informacin.25 En caso de que el peticionario, el tercero afectado que entablo oposicin o el rgano de la administracin no estuviere conforme con la resolucin del Consejo, podr presentar dentro de 15 da hbil contado desde su notificacin, un reclamo de legalidad ante la Corte de Apelaciones solicitando se revoque o modifique la resolucin del Consejo. Contra dicha resolucin, no proceder recurso alguno.26 Por ltimo, esta ley establece las nicas causales de secreto o reserva en virtud de las cuales se puede denegar total o parcialmente el acceso a la informacin, que se condicen con las establecidas en el artculo 8 de la Constitucin Poltica y que se aplican cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte:27
b) Resolver, fundadamente, los reclamos por denegacin de acceso a la informacin que le sean formulados de conformidad a esta ley. c) Promover la transparencia de la funcin pblica, la publicidad de la informacin de los rganos de la Administracin del Estado, y el derecho de acceso a la informacin, por cualquier medio de publicacin. d) Dictar instrucciones generales para el cumplimiento de la legislacin sobre transparencia y acceso a la informacin por parte de los rganos de la Administracin del Estado, y requerir a stos para que ajusten sus procedimientos y sistemas de atencin de pblico a dicha legislacin. e) Formular recomendaciones a los rganos de la Administracin del Estado tendientes a perfeccionar la transparencia de su gestin y a facilitar el acceso a la informacin que posean. f) Proponer al Presidente de la Repblica y al Congreso Nacional, en su caso, las normas, instructivos y dems perfeccionamientos normativos para asegurar la transparencia y el acceso a la informacin. g) Realizar, directamente o a travs de terceros, actividades de capacitacin de funcionarios pblicos en materias de transparencia y acceso a la informacin. h) Realizar actividades de difusin e informacin al pblico, sobre las materias de su competencia. i) Efectuar estadsticas y reportes sobre transparencia y acceso a la informacin de los rganos de la Administracin del Estado y sobre el cumplimiento de esta ley. j) Velar por la debida reserva de los datos e informaciones que conforme a la Constitucin y a la ley tengan carcter secreto o reservado. k) Colaborar con y recibir cooperacin de rganos pblicos y personas jurdicas o naturales, nacionales o extranjeras, en el mbito de su competencia. l) Celebrar los dems actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. m) Velar por el adecuado cumplimiento de la ley 19.628, de proteccin de datos de carcter personal, por parte de los rganos de la Administracin del Estado. 25 Vase artculos 24 a 27 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica. 26 Vase artculos 28 y siguientes de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica. 27 Artculo 21 de la Ley sobre Acceso a la Informacin Pblica. 370
1. El debido cumplimiento de las funciones del rgano requerido, particularmente: a) Si es en desmedro de la prevencin, investigacin y persecucin de un crimen o simple delito o se trata de antecedentes necesarios para defensas jurdicas y judiciales. b) Si se trata de antecedentes o deliberaciones previas a la adopcin de una resolucin, medida o poltica, sin perjuicio que los fundamentos de aqullas sean pblicos una vez que sean adoptadas. c) Si se trata de requerimientos de carcter genrico, referidos a un elevado nmero de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atencin requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. 2. Los derechos de las personas particularmente cuando se refiere a su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada, o sus derechos de carcter comercial o econmico. 3. La seguridad de la Nacin particularmente si se refiere a la defensa nacional, la mantencin del orden pblico o la seguridad pblica. 4. El inters nacional, en especial si sta se refiere a la salud pblica o las relaciones internacionales y los intereses econmicos o comerciales del pas. 5. Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de qurum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales sealadas en el artculo 8 de la CP. Si bien las causales de reserva definidas en la ley son razonables y estn dentro de los estndares internacionales, la utilizacin de conceptos jurdicos indeterminados en la configuracin de estas causales constituir uno de los desafos ms importantes para el Consejo de la Transparencia, al estar obligado a delimitar su contenido y para la Corte de Apelaciones, en su caso.28 Se reconoce y celebra la aprobacin y promulgacin de la ley y el compromiso del Poder Ejecutivo y del Congreso Nacional en la materia. No obstante cabe sealar que existen disposiciones especficas de la misma que concitan reparos para los efectos de garantizar el derecho de acceso a informacin bajo el control del Estado y cuya aplicacin en potenciales casos concretos, podra
28 Chile Transparente. Ley de Transparencia de la Funcin Pblica: Garantizando el acceso a la informacin. Documento de Trabajo N 5. Agosto, 2008.
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conllevar al no cumplimiento de la sentencia e infracciones al artculo 2 de la Convencin Americana, por lo que el Consejo para la Transparencia deber jugar un rol fundamental y determinante en dicho aspecto. Uno de ellos, es el caso del artculo 29 del estatuto legal conforme al cual, reclamada por la autoridad o el tercero afectado, en su caso, ante la Corte de Apelaciones competente, la decisin del Consejo para la Transparencia de acceder a un requerimiento de acceso a informacin pblica, suspender la entrega de la informacin solicitada y la Corte no podr decretar medida alguna que permita el conocimiento de o acceso a ella. La extensin de la reserva ms all de la decisin administrativa favorable al acceso y la prohibicin al Poder Judicial de ejercer las facultades cautelares que por esencia le competen, constituyen una restriccin procesal abstracta al ejercicio del derecho, que no encuentra justificacin en las causales de reserva contenida en la Convencin Americana de Derechos Humanos. El principio de proporcionalidad que rige las restricciones al derecho de acceso a informacin que autoriza el artculo 13 de la Convencin Americana, exige que las decisiones adoptadas en el marco del procedimiento administrativo favorables a la apertura sean prontamente cumplidas, salvo la existencia de un inters pblico imperativo que justifique extender la reserva. La suspensin de la decisin administrativa de acceso en los trminos indicados favorece el ejercicio abusivo del procedimiento de reclamacin judicial por parte de los rganos del Estado y retarda de manera significativa el efectivo ejercicio y goce del derecho. Otro caso, es el del inciso 3 del artculo 22 de la ley que establece que el carcter de secreto o reservado ser indefinido tratndose de los actos y documentos que, en el mbito de la defensa nacional, establezcan la planificacin militar o estratgica, y de aquellos cuyo conocimiento o difusin puedan afectar: a) La integridad territorial de Chile; b) la interpretacin o el cumplimiento de un tratado internacional suscrito por Chile en materia de lmites; c) la defensa internacional de los derechos de Chile; d) La poltica exterior del pas de manera grave.
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El orden pblico regional exige que las restricciones al ejercicio del derecho de acceso a informacin pblica sean necesarias en una sociedad democrtica, lo que depende de que estn orientadas a satisfacer un inters pblico imperativo, que sean proporcionales al inters que la justifica y conducentes para alcanzar el logro de ese legtimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho. La hiptesis de reserva temporal indefinida de acceso a informacin pblica vinculada a la seguridad nacional, afecta en trminos absolutos el derecho de acceso a informacin, no tiene correlativo en el derecho internacional o comparado y es una infraccin al artculo 2 de la Convencin Americana de Derechos Humanos. Por ltimo, es el caso del artculo 1 transitorio de la Ley, contenido en el Ttulo VII, de acuerdo al cual [d]e conformidad a la disposicin cuarta transitoria de la Constitucin Poltica, se entender que cumplen con la exigencia de qurum calificado, los preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgacin de la ley 20.050, que establecen secreto o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que seala el artculo 8 de la Constitucin Poltica. El cumplimiento de la sentencia de la Corte Interamericana exige al Estado de Chile suprimir las normas y las prcticas de cualquier naturaleza que entraen violaciones al derecho de acceso a informacin pblica y, por lo mismo, la revisin de la legislacin vigente en el pas y su adecuacin a los estndares de la Convencin. Ante la prohibicin estatal de invocar disposiciones de derecho interno que inhiban el cumplimiento de las obligaciones convencionales de proceder a revisar la legislacin preexistente. Siendo as, la presuncin de legitimidad a la legislacin sobre secreto y reserva promulgada con anterioridad contenida en el artculo 1 transitorio del proyecto de ley, infringe el artculo 2 de la Convencin Americana de Derechos Humanos. 5.4. Con relacin a las medidas orientadas a la capacitacin a los rganos del Estado Con posterioridad a la sentencia de la Corte Interamericana, se reconocen avances del Ilustre Estado de Chile en la concrecin de medidas concretas destinadas a promover un cambio cultural que favorezca la transparencia y el acceso a informacin pblica al interior de la Administracin del Estado.
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En particular, destaca la reciente creacin al amparo del Ministerio Secretara General de la Presidencia de una Unidad destinada a promover y coordinar al interior de la Administracin una poltica pblica de probidad y transparencia;29 la implementacin de iniciativas gubernamentales de promocin de buenas prcticas estatales; y el diseo y puesta en marcha de un Sistema de induccin y capacitacin de funcionarios dependientes de la Administracin del Estado en materias de Probidad y Transparencia. Asimismo, se reconoce la disposicin Estatal a la labor colaboradora de la sociedad civil. Las iniciativas descritas deben continuar y ser profundizadas. Los programas de capacitacin y entrenamiento en curso enfatizan los contenidos de transparencia en desmedro de los parmetros convencionales que deben respetarse en materia de restricciones al derecho de acceso a informacin pblica y particularmente, destinadas a revertir la prctica de no respuesta estatal a las solicitudes de acceso a informacin pblica, conforme ordena la sentencia de la Corte. Las medidas adoptadas no se han extendido al Poder Judicial como rgano responsable de atender y dar proteccin a solicitudes de acceso a informacin pblica. La sentencia de la Corte Interamericana, no ha recibido un reconocimiento y valoracin del Poder Judicial. La experiencia acumulada en fallos recientes en Chile sobre la materia, da cuenta de una validacin judicial de las prcticas de reserva de la Administracin del Estado, una resistencia a incorporar los parmetros convencionales y una desconsideracin a la sentencia de esta Corte Interamericana de Derechos Humanos.30 El cumplimiento cabal de la sentencia obliga al Estado a profundizar los contenidos convencionales en los programas de capacitacin a los agentes pblicos y extender la misma a los jueces y, en particular, de los Ministros de Corte de Apelaciones, instancia llamada por el nuevo estatuto a resolver sobre estas materias en nica instancia, medida que requiere un expreso llamado de atencin de esta Honorable Corte al Poder Judicial de Chile. El Estado Chileno as por lo dems lo ha reconocido en su informe a la Corte de fecha 30 de Julio de 2008 seala que existe y hay conciencia de que este compromiso no ha terminado an y que su implementacin se llevar a cabo en forma gradual ya que adems de capacitaciones genricas se estn
29 Dicha misin ha sido encomendada a la Comisin Asesora Ministerial para la Probidad y la Transparencia, tambin denominada Agencia para la Probidad y la Transparencia, creada por decreto supremo 30, de 20 de Marzo de 2008, Diario Oficial, 30-IV-08. 30 Vase sentencia de la Corte Suprema, autos rol 1380-2007; sentencia del Tribunal Constitucional en autos rol 634-2006 y sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaso, en autos rol 2336-2006.
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implementando mecanismos de capacitacin personalizada, que atienden al rol que cada funcionario deber desempear en aplicacin del derecho de acceso a la informacin, enmarcando en dicho mbito, la capacitacin que se deber llevar a cabo respecto de los funcionarios del Poder Judicial.31 5.5. Pago de costas y gastos Con fecha 25 de Junio de 2007 a travs de correo certificado el Estado de Chile envo el dinero correspondiente a los gatos y costas del juicio, de esta forma se acat el punto 9 de la sentencia de esta Honorable Corte. En los cheques se dividi en tres partes iguales la suma equivalente en moneda nacional a diez mil dlares americanos US$10,000, a nombre de los seores Marcel Claude Reyes, Lus Sebastian Cox Urrejola, Arturo Longton Guerrero. 6. Reflexiones finales El reconocimiento de un derecho autnomo de acceso a informacin pblica es, sin duda, una contribucin significativa de la Corte Interamericana al desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos y a los procesos de gobernabilidad democrtica que experimenta la regin. La definicin de su contenido, sus criterios de interpretacin y su vinculacin con el debido proceso administrativo lo constituyen en una poderosa herramienta de la sociedad civil organizada y otros actores sociales interesados para exigir la rendicin de cuentas del Estado. La sentencia, ha de servir tambin como precedente obligado para la implementacin de las polticas pblicas que actualmente impulsan varios pases de la Regin, que considera la entrada en vigencia de legislacin particular, procesos que se ven favorecidos por la existencia de organizaciones especializadas de la sociedad civil dedicadas a promover y proteger el derecho que se han manifestado eficaces. El Estado de Chile, ha desarrollado esfuerzos institucionales serios por elevar los estndares legales y las prcticas de los agentes del Estado con el fin de dar cumplimiento a los mandatos de la sentencia. En dicho sentido, las obligaciones de resultado impuestas por la Corte Interamericana, han sido cumplidas cabalmente por el Estado de Chile, en tanto se ha dado respuesta por parte del Comit de Inversiones a la solicitud de acceso a la informacin de las vctimas, se ha publicado en el Diario Oficial parte de la sentencia y se
31 Vase informe emitido por el Estado de Chile con fecha 30 de Julio de 2008 a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en donde da cuenta de las labores que el Estado Chileno ha realizado y se encuentra realizando para dar cumplimiento a la sentencia de la Corte Interamericana.
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ha pagado por concepto de gastos y costas a los afectados, todo ello dentro de los plazos establecidos. Por su parte, en cuanto a las obligaciones de medio, las cuales son de observancia permanente, se encuentran siendo cumplidas por el Estado Chileno, mediante la promulgacin y publicacin de diversas iniciativas legales que incluyen la reforma constitucional y la ley 20.285 sobre Acceso a la Informacin Pblica. Del mismo modo, a travs de las distintas iniciativas emprendidas con el objeto de capacitar a los rganos, autoridades y agentes pblicos encargados de atender solicitudes de acceso a la informacin bajo control del Estado. Las observaciones sealadas que se encuentran pendientes y todas aquellas que pudieran surgir en el futuro, debern ser resueltas mediante sus mecanismos internos y en especial por el Consejo de la Transparencia que en esta materia, deber asumir grandes desafos. De esta manera, la sentencia en Claude Reyes contra Chile es el punto de partida para una evolucin y desarrollo posterior del derecho de acceso a informacin que, en fase de implementacin y cumplimiento ante la Corte Interamericana, colabora con el Estado para favorecer la cultura de respeto al derecho y til para satisfacer otros derechos fundamentales de la persona humana y el medio ambiente.
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THE REGULATORY REFORM IN BRAZIL: NEW DECISION-MAKING PROCEDURES AND ACCOUNTABILITY MECHANISMS1
Por PAULO TODESCAN LESSA MAttOS2
1. Introduction In this article I will describe the regulatory reform that took place in Brazil in the Nineties and I will establish the theoretical bases to a reflection about the legitimacy of the decision-making processes of independent regulatory agencies in Brazil (in the exercise of normative, adjudicative, and executive administrative functions), bearing in mind the mechanisms of public participation of public services users, consumers and investors in the normative decision-making process or in the solution of controversies about the rendering of services. The general hypothesis of my work is that the new mechanisms of public participation inside regulatory agencies in Brazil are new vertical accountability mechanisms (beyond the electoral process) capable of deepening the democratization process of the Brazilian state bureaucracy as well as the Brazilian legal and political systems.3
This article is based on my PhD thesis published in 2006 in Brazil under the name of O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade. I would like to thank Fulbright Foundation and Yale Law School for the scholarship and support received for my PhD research. I am grateful for all comments and critics on my work, especially from Charles Sabel, Owen Fiss and Louise Trubek. I would like to thank Richard Stewart, the New York University, and the San Andrs University for the Global Administrative Law initiative and for the publication of this article. 2 Adjunct Professor of Law at Getulio Vargas Foundation Law School in Rio de Janeiro; Permanent Researcher, Brazilian Center for Analysis and Planning CEBRAP. 3 In this sense, the diagnoses about the authoritarianism in Brazil, since the end of the military dictatorship of 1964-1985, can be reviewed within the re-democratization process in a broader sense. About the authoritarianism in Brazil, see: StEpAN, ALFRED (ed.), Authoritarian Brazil: Origins, policies, and future, New Haven, Yale University Press, 1973; StEpAN, ALFRED, The Mili1
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The regulatory reform in Brazil
In Brazil, to sustain this hypothesis it seems to be necessary to answer to the following questions: How does the decision-making process inside recently created regulatory agencies work? And to what extent have the kinds of public participation and control proved to be effective? Are the principles on which the model of the regulatory agencies in Brazil is based, that is to say, independence in decision-making and mechanisms of accountability through public participation, actually being put into practice? Has the institutional design of the regulatory agencies according to these principles allowed the democratization of the process of definition of public policies? I do not intend to exhaust the answers to these questions in the present work. It is a preliminary work for further reflection about the degree of legitimacy of the exercise of normative and adjudicative functions of these independent bureaucracies in Brazil.4 The present article will be divided into three parts. In the first part (items 2 and 3) I will present the main characteristics of the reform of the Brazilian State in the Nineties concerning the introduction of the model of independent regulatory agencies in the Brazilian legal and political systems. In the second part (item 4,) I will situate the relationship between efficiency and legitimacy in the context of economic regulation as formulated in the North American debate, especially in the reading of the critics of economic regulation of the Chicago School.5
tary in Politics changing patterns in Brazil, Princenton, Princenton University Press, 1971; ABRANCHES, SRGIO HENRIQUE, The Divided Leviathan: State and Economic Policy Formation in Authoritarian Brazil, PhD. Dissertation, Cornell, University of Cornell, 1978; EVANS, PEtER, Dependent Development the alliance of multinational, state, and local capital in Brazil, Princeton, Princeton University Press, 1979; FIORI, JOS LUS, O Vo da Coruja para reler o desenvolvimentismo brasileiro, Rio de Janeiro, Record, 2003; SCHmIttER, PHILIppE, Interest Conflict and Political Change in Brazil, Stanford, Stanford University Press, 1971; CARDOSO, FERNANDO H., Autoritarismo e Democratizao, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1975. 4 For a complete analysis, see MAttOS, PAULO T. L., O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade, So Paulo, Editora Singular, 2006. 5 In the debate of the Chicago School on theories of economic regulation, I am dealing with following articles: DEmSEtZ, HAROLD, Why Regulate Utilities?, Journal of Law and Economics, 11, April 1968, pp. 55-65; StIGLER, GEORGE, The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, 2, 1971, pp. 3-21; POSNER, RICHARD, Theories of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, 5, 1974, pp. 335-338; PELtZmAN, SAN, Toward a More General Theory of Regulation, Journal of Law and Economics, 19, no. 2, August 1976, pp. 234-266; PRIESt, GEORGE, The Origins of Utility Regulation and the Theories of Regulation Debate, Journal of Law and Economics, vol. XXXVI, April 1993, pp. 289-323. On the same debate, in a context of deregulation of the economy, see, among others: NOLL, ROGER G. / JOSKOW, PAUL L., Regulation in Theory and Practice: An Overview in FROmm, GARY, (ed.), Studies in Public Regulation, Cambridge, MIT Press, 1981, pp.1-65; BECKER, GARY, A Theory of competition among pressure groups for political influence, Quarterly Journal of Economics, 98, August 1983, pp. 371-400; KEELER, THEODORE, Theories of Regulation and the 378
In this part, I will first try to show the concept of democracy which lies behind these theories, starting from the reconstruction of a description of the theories of democracy proposed by the German philosopher, JRGEN HABERmAS. Secondly, I will focus on the same tension between efficiency and legitimacy within the debate itself on theories of democracy, as formulated by HABERmAS in two specific pieces of work,6 pointing out the importance of procedural mechanisms of public participation in the legitimization of the normative process. Finally, in the third part (items 5 and 6,) I will describe the mechanisms of accountability (horizontal and vertical) which exist in the normative framework established for the regulation of one sector of the Brazilian economy the telecommunications sector7 and I will present empirical data concerning the use of the mechanisms of public participation (public hearings and public consultations) by interest groups in the definition of telecommunications regulations (item 5) and coming to some preliminary conclusions (item 6) about the effectiveness of these mechanisms, given the theoretical approach discussed in the second part of this article. The theoretical part of this article has the purpose of demonstrate how the North-American and Western European debates on theories of regulation and theories of democracy about accountability mechanisms of the state intervention in economy are the backdrop of the regulatory reforms occurred in Brazil in the Nineties. The theoretical reconstruction of the tension between efficiency and legitimacy in the Regulatory State considering procedural mechanisms of public participation in the legitimization of the normative process, from a theory of deliberative democracy approach (inspired by HABERmAS work), can be read and criticized in the North American as well as in the European debate.
Deregulation Movement, Public Choice, vol.44, no.1, 1984, pp. 103-145; PELtZmAN, SAN, The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation, Brookings Papers on Microeconomics, 1989, pp.1-59; and ROSE-ACKERmAN, SUSAN, Progressive Law and Economics - And the New Administrative Law, Yale Law Journal, 98:341-368, December 1988. 6 HABERmAS, JURGEN, Three Normative Models of Democracy, in BENHABIB, SEYLA (ed.), Democracy and Difference: Contesting the boundaries of the political, Princenton, Princenton University Press, 1996; and HABERmAS, JRGEN, Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy, Cambridge, The MIT Press, 1996. 7 The choice of the telecommunications sector was made due to an analysis of the normative framework of the National Telecommunications Agency (ANATEL) compared with other independent regulatory agencies created within the reform of the Brazilian State. It can be affirmed that ANATEL is the agency which disciplines the forms of public participation in Brazilian Law in the best way. Therefore, the study of the institutional design of ANATEL and its mechanisms of participation allows some general conclusions to be made, in order to understand the model of the independent regulatory agency adopted in Brazil. 379
The descriptive part of this article focused on the Brazilian Regulatory State can be useful for those who are conducting research about State reforms in developing countries. Moreover it can be useful to think about institutional design of supranational apparatus to regulatory decision-making (MERCOSUR, as an example) in a global administrative law perspective. 2. Setting the stage The creation of independent regulatory agencies as bodies of the Executive Power to regulate sectors of the Brazilian economy redefined the role of the State in Brazil. The practices of redefinition of the role of the State in market intervention in Europe8 and in the United States, in a broad sense as a response to the fiscal crisis of the State,9 influenced the State reform in Brazil in the Nineties (Fernando Henrique Cardoso Government 1995-2002.) The OECD guidelines to regulatory reforms can also be considered a source for the design of a new regulatory apparatus to regulate markets in Brazil.10 However, the State reforms in Europe and in the United States in the Eighties were not only conceived as a response to fiscal crisis, but also as changes in the way in which State bureaucracy works. And the theoretical grounds to justify and analyze the reforms also changed in Europe and in the United States. In both cases, two issues have been mainly addressed in the debate: economic efficiency problems and legitimacy problems. The problems related to these two issues economic efficiency and legitimacy informed the Project of the Reform of the Brazilian State in the Nineties. This project and especially its regulatory proposal can be described by the Recommendation Letter of the State Reform Council of the Brazilian Ministry of Administration and State Reform, dated May 31, 1996:11 The State Reform Project aims substitute the old State intervention for the modern regulatory State. The actual regulatory bureaucracy is
8 In this article I am not considering the Eastern European countries, especially the former socialist countries. In Brazil it is possible to affirm that the practices of the former socialist countries were not considered as a model for the Reform of the State in Brazil in the Nineties. 9 OCONNOR, JAmES, The fiscal Crisis of the State, New York, St. Martins Press, 1973; CLARK, SImON, Keynesianism, Monetarism and the Crisis of the State, Aldershot, Edward Elgar, 1988. 10 Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation, dated September 15th, 1995. (http://www.olis.oecd.org/olis/1995doc.nsf/LinkTo/OCDEGD(95)95.) 11 Approved by Federal decree 1.738/96.
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enormous and non-functional and the State intervention is too pervasive. Thus, it is necessary to first deregulate and then regulate by new criteria and more democratic forms, with less State intervention and less bureaucracy. The project of state reform in Brazil in the Nineties began to be implemented since the National Privatization Program.12 The legal framework of what can be called the New Regulatory State in Brazil was largely defined by constitutional amendments13 and laws14 passed by the Brazilian Congress from 1990 until 2001.
Approved by Federal Law 8.031/90 and changed by Federal Law 9.491/97 under Mr. CARDOSOs Government. 13 The main changes in the Brazilian legal framework concerning the reform of the Brazilian State are the Constitutional Amendments 5, 6, 7 e 8 (all dated of August 15, 1995), 9 (dated of September 11, 1995) and 19 (dated of April 6, 1998.) The Amendment 5 establishes the legal regime of natural gas services rendering by the States; the Amendment 6 establishes the legal regime of research and extraction of mineral resources; the Amendment 7 establishes the legal regime of air, aquatic and terrestrial transportation; the Amendment 8 establishes the legal regime of telecommunications services and defines the creation of a regulatory agency for the telecommunications sector; the Amendment 9 eliminates the legal monopoly of oil and natural gas and defines the creation of a regulatory agency for the oil and gas sector; and the Amendment 19, among other changes, introduces the efficiency principle in the organization and action of the public administration, and establishes that public participation mechanisms shall be created in the administrative processes. 14 Among the Consumer Law Code (Law 8.078/90) and the Brazilian Competition Law (Law 8.884/94), both previous the reforms that took place in the Mr. Cardosos government, the following legal framework forms what can be defined as the reform of the Brazilian Regulatory State: (i) Public Services Concession Law (Law 8.987/95) and Federal Administrative Process Law (Law 9.784/99); (ii) Brazilian Telecommunications Law (Law 9.472/97) which creates the National Telecommunications Agency; (iii) the Brazilian Electric Energy Law (Law 9.427/96) which created the National Electric Energy Agency; e (iv) the Brazilian Oil and Gas Law (Lei 9.478/97) which created the Brazilian Oil Agency. Afterwards have been created the Brazilian Food and Drug Agency (Law 9.782/99), the Brazilian Private Healthcare Agency (Law 9.961/2000), the Brazilian Water Agency (Law 9.984/2000), the Brazilian Aquatic Transportation Agency (Law 10.233/2001); the Brazilian Terrestrial Transportation Agency (Law 10.233/2001.) Furthermore, in the States level have been created State Commissions for the control of the rendering of services by private companies (as an example, is worth to mention the State of So Paulo Commission of Energy Services CSPE.) (State of So Paulo Law 833/1997.)
12
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From a legal and political perspective, this new legal framework introduced many changes. The creation of independent regulatory agencies is the most important modification in the organization of State bureaucracy in Brazil, and the model of independent regulatory agencies adopted in the State reform process in Brazil during the Nineties was one of the main policies of Mr. Cardosos Government. A statement of the former President FERNANDO HENRIQUE CARDOSO can illustrate the importance of these agencies as a renewal of the structure of Brazilian bureaucracy: In the case of Government action related to the infra-structure and public services sectors, regulatory agencies have been created (ANATEL, for telecommunications, ANEEL, for electricity, and ANP for oil and gas) to replace the Ministry bureaucracy and the old lobbies inside it by commissioners appointed by the Executive according to technical expertise and administrative experience and approved by the Senate. This regulators has fixed mandate (to be protected from political pressure) and shall, pursuing the public interest and the consumer interests (who are represented in the agencies consulting committees), control the seriousness, the efficiency and the universal expansion of access to services for groups in the civil society and not only those who have privileges. Thus, with the privatization and the public services concessions, the State get on with its regulatory and social administrative functions, no more in a centralized bureaucratic model but with new actors.15 Nine federal regulatory agencies and nineteen state regulatory agencies were created since 1990. The regulatory agencies were conceived as a new
15
CARDOSO, FERNANDO H., Notas sobre a reforma do Estado (Notes on reform of the State) Revista Novos Estudos do CEBRAP, 50, 1998, p. 10.
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institutional design of the state to act in the economic sphere. Policy-making is no longer only in the hands of the president and his ministries, but mainly inside regulatory agencies.
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The main characteristics of the regulatory agencies adopted in Brazil are: (a) Decisions by means of deliberative councils; (b) autonomy of the regulatory body in the decision-making processes (i.e. normative, adjudicative and executive powers); and (c) the creation of mechanisms of vertical accountability through direct public participation in the decision-making processes (by means of public hearings and public consultations.) Taken together, these characteristics lead to two preliminary conclusions: (i) Firstly, that conceived in this way, such agencies represent the construction of a new arena of power to make decisions and therefore of the definition and implementation of public policies; and (ii) secondly, that the typical decisionmaking dynamic is different from that of the central administration of the Executive Power (i.e. President, his ministries and cabinet officials), above all due to the independent decision-making power of the regulatory agencies and the existence of mechanisms that allow citizens (or organized groups from civil society in the public sphere)17 greater participation in the definition of the content of the regulation (the normative content of public policies.)
Notwithstanding being qualified as promotion agency and not as a services or infrastructure regulatory body, ANCINE has normative function and competency to regulate, in accordance with applicable law, the activities of promotion and protection of the national cinematographic and videofonographic industries. 17 For the purposes of the present article, we shall be taking the concept of public sphere and civil society as they were formulated in HABERmAS, Between Facts and Norms..., op. cit., pp. 360 and 366: The public sphere is a social phenomenon just as elementary as action, actor, association, or collectivity, but it eludes the conventional sociological concepts of social order
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In order to ensure the independent decision-making power of regulatory agencies the laws that created them establish, as a guarantee of independence, a fixed mandate of the commissioners, financial autonomy of the agency and the impossibility of hierarchical administrative appeals against the decisions of these bodies (appeals can be made only to the Judiciary.) Given the impossibility of administrative appeals to hierarchically superior bodies, decisions of the regulatory agencies can be, from the legal point of view, contrary to the political interests of the democratically elected president or the ministries to whom these agencies are linked but not subordinate. Subsequently, I attempt to describe that which I qualify as regulatory reform in the context of State reform in the 90s and to what extent we could say there is a new regulatory State in Brazil when we compare the institutional designs of state bureaucracy before and after the reforms.
The public sphere cannot be conceived as an institution and certainly not as an organization. It is not even a framework of norms with differentiated competences and roles, membership regulations, and so on. Just as little does it represent a system; although it permits one to draw internal boundaries, outwardly it is characterized by open, permeable, and shifting horizons. The public sphere can best be described as a network for communicating information and points of view (i.e., opinions expressing affirmative or negative attitudes); the streams of communication are, in the process, filtered and synthesized in such a way that they coalesce into bundles of topically specified public opinions. Like the lifeword as a whole, so, too, the public sphere is reproduced through communicative action, for which mastery of a natural language suffices; it is tailored to the general comprehensibility of everyday communicative practice. [] This sphere of civil society has been rediscovered today in wholly new historical constellations. The expression civil society has in the meantime taken on a meaning different from that of the bourgeois society of the liberal tradition, which Hegel conceptualized as a system of needs, that is, as a market system involving social labor and commodity exchange. What is meant by civil society; today, in contrast to its usage in the Marxist tradition, no longer includes the economy as constituted by private law and steered through markets in labor, capital and commodities. Rather, its institutional core comprise hose nongovernmental and non-economic connections and voluntary associations that anchor the communication structures of the public sphere in the society component of the lifeworld. Civil society is composed of those more or less spontaneously emergent associations, organizations, and movements that, attuned to how societal problems resonate in the private life spheres, distill and transmit such reactions in amplified form to the public sphere. [] Such associations certainly do not represent the most conspicuous element of a public sphere dominated by mass media and large agencies, observed by market and opinion research, and inundated by the public relations work, propaganda, and advertising of political parties and groups. All the same, they do form the organizational substratum of the general public of citizens. More or less emerging form the private sphere, this public is made of citizens who seek acceptable interpretations for their social interests and experiences and who want to have an influence on institutionalized opinion- and will-formation. 384
3. State bureaucracy and juridically institutionalized decision-making mechanisms before and after the regulatory reform of the 90s. The table below is an attempt based on analytic synthesis focused on the services and infrastructure sector, to present the main features of the Brazilian state bureaucracy organization for the formulation of public policies aimed at State intervention in the economy prior to the regulatory reform of the 90s. Therefore, source of the data presented below is the descriptive analysis of laws applicable to each sector of the Brazilian economy until the 90s. For the purposes of this work, I made an attempt to classify these data according to criteria defined for answering the following questions: (i) Was the decision-making process monocratic or was there some sort of decision-making process through governing councils? (ii) Was there decision-making autonomy on the part of the regulatory body, or was the latter subordinated to the Ministry Cabinet and the President of Brazil? (iii) Were there institutionalized mechanisms for horizontal accountability to Legislative Power? (iv) Were there institutionalized mechanisms for public participation in the decision-making processes that took place inside regulatory bodies with regard to regulation content? These criteria shall also be used to describe the state bureaucracy organization that originated from State reform in the 90s. So I shall be able to sequentially compare under the same criteria and also from a descriptive perspective, the features of the two types of state bureaucracy as well as the differences and similarities that could exist between the two types of regulatory State present in the history of the Brazilian economy.
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The table above shows that from a legal/formal perspective, the decisionmaking process to define content of public policies was characterized by: (i) Decision-making was concentrated around the President of the Republic and Ministries bodies and in some cases there were juridically institutionalized governing bodies; (ii) absence of institutionalized mechanisms of horizontal accountability to Legislative Power; (iii) absence of institutionalized channels for public participation, representing different segments of civil society; and (iv) in some cases, the presence of mechanisms to organize the interests of pre-established groups inside the state bureaucracy itself. In the next table I set forth the features of what I refer to as new regulatory state in Brazil. As we can see, the State reform of the 90s resulted in profound changes on a juridical/institutional level.
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At present there is a Draft Bill already not approved by the Constitution and Justice Committee at the Senate (CCJ), which creates an organization and formal procedures for control of regulatory agencies activities by the Legislative branch. 19 Congress control is possible but requires a formal request of information to agencies. The agencies are not obliged to render information to Congress. However, National Audit Administrative Tribunal (TCU) can oblige agencies to inform about their activities and disclosure such information to Congress.
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In the table above it is possible to confirm that since early 90s from a juridical/formal perspective the decision-making process in use to define public policies content has been characterized by: (i) Decision-making autonomy in relation to the Presidents Cabinets; (ii) institutionalization of governing councils that deliberate on normative content formation; (iii) partial institutionalized mechanisms for horizontal accountability to Legislative Power; (iv) institutionalization of channels for public participation of different segments of the civil society in the decision-making process; and (v) elimination of institutionalized mechanisms that organized the interests of pre-established groups inside the state bureaucracy itself. This could be understood as a lack of legitimacy from the point of view of certain theories of democracy. It could be seen as a problem of constitutional law, concerning mainly the classical doctrine of separation of powers. It also could be argued that it increases the risk of capture of the regulator by the strongest interest groups. Finally, one could argue that the model of regulatory agencies adopted in Brazil is a copy of the American model (and it certainly is); and that all the problems experienced in the United States (mainly discussed in the context of the capture theory, as I will point out bellow) would occur in Brazil or would be worse in Brazil, given the Brazilian clientelist and authoritarian tradition. However, in the case of Brazil, I understand that the adoption of mechanisms of public participation within a model of independent regulatory agency could have democratic potential. Before the creation of regulatory agencies, only the president and councils organized inside the ministerial bureaucracy defined public policies in Brazil. The power of the president in the Brazilian presidential system is enormous. In history, the Brazilian Legislative power proved to be week and subordinated to the presidents wishes. Clientelism in Brazil means the organization of groups of interests through the state. It could be called a capture process from inside, or what PEtER EVANS called in the 70s: the triple alliance of multinationals, state enterprises, and their local private allies.20 In this perspective, before the implementation of state reform in Brazil, it could be argued that just those with access to the president or to ministrys cabinets could influence the process of regulation of economic activities and social life. What happened after the state reform?
20
EVANS, Dependent Development, op. cit., p. 47.
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My hypothesis is that the mechanisms of public hearings and public consultations adopted inside the new regulatory agencies might represent a broader guarantee of legitimacy of the content of the regulation in Brazil. It could open a new path for the participation of groups of civil society that did not used to have access to the bureaucratic councils inside ministries before the reforms. This means that by the institutionalization of public participation mechanisms, not only the triple alliance but also non-profit organizations, associations of consumer defense, public interest lawyers engaged in the defense of poor or unrepresented people, and citizens by themselves would have the chance and might be encouraged to present arguments before state bureaucracy to defend their interests. It is true that there is no guarantee that because we now have public participation mechanisms we will necessarily have participation. But it could be true that the institutionalization of public participation mechanisms can be a potential for: (a) Participation of sectors of the Brazilian civil society not yet represented (or unequally represented in the representative democracy system); (b) more information about the purposes of economic and social regulation and their consequences for society; (c) more publicity of the state bureaucracys acts and, thus, more oversight by the press; and (d) the specialization of public interest lawyers to represent the interests of unrepresented citizens before the administrative power, using direct-deliberative mechanisms. All these factors can contribute to make Brazilian state bureaucracy accountable to citizens in a broader sense. However, as noted above, this preliminary conclusion is derived from formal (static) analysis of the law that created the said regulatory bodies. Indeed, such type of analysis would not be enough to properly evaluate the degree of autonomy of each one of those regulatory bodies with reference to Presidents Cabinets. Then again, it is not possible to evaluate what are the specificities of public participation mechanisms in each regulatory body as well as the conditions of participation in the internal decision-making processes in each one of the aforementioned bureaucracies. These evaluations would depend on extensive and detailed studies on the functioning of each one of those regulatory bodies and their respective comparative analyses. A study of this nature would entail research on the dynamics of internal political relationships in each one of those regulatory bodies in addition to a research on the dynamics of relationships of the said bodies with both, the Presidents Cabinets and the Legislative Power. An analysis of the
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dynamics of administrative decisions control by the Judiciary Power in each one of those bodies would also be imperative. It is not within the scope of this work to accomplish a study of this nature. Therefore, my option shall be to maintain this (static) juridical/institutional framework as a backdrop and, in sequence, make a broader analysis of the functioning of one of these new regulatory bodies, namely, the National Telecommunications Agency -ANATEL. Additionally, I shall endeavor to present details of changes planned by the Lula Administration in the model of independent regulatory agencies, with ANATEL as case. However to develop further the analysis of the new regulatory state and new vertical deliberative accountability mechanisms introduced in Brazil it is first necessary to discuss theoretical perspectives of analysis taking into account theories of regulation and theories of democracy debate. 4. Efficiency and legitimacy: Theories of regulation and theories of democracy that influenced the Brazilian new regulatory state model 4.1. The liberal concept of politics and the theories of economic regulation Starting from the presupposition that political choices are based on technical choices about which neither citizens nor elected politicians have sufficient relevant information to make decisions,21 bureaucratic insulation and consequently the delegation of executive and legislative functions to the independent regulatory agencies are justified, and in principle, legitimate. From this perspective, the problem of legitimacy can only be resolved if there are mechanisms of accountability capable to control the independent regulatory agencies administrative functions, especially when, as a result of the delegation of the legislative and executive functions, the agencies have the power to decide on the contents of the regulation and establish public policies. In WEBERs concept of bureaucracy,22 within the context of State-regulated capitalism, the concept of rationalization of state activity regarding the administrative functions is limited to technical duties which can be performed
MANIN, BERNARD / PRZEWORSKI, ADAm / StOKES, SUSAN, Elections and Representation, in PR/ StOKES, SUSAN / MANIN, BERNARD, (eds.), Democracy,Accountability and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pp. 29-55. 22 WEBER, MAX, Economy and Society, Berkley, University of California Press, 1978; To an analysis on the relationship between bureaucratic rationality and democracy, suitable for the purposes
21
ZEWORSKI, ADAm
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rationally and non- politically in an administrative manner, and in which technical and scientific knowledge may be put into practice neutrally (without interference of political interests.)23 In this context, the idea of bureaucratic insulation is developed. In the classic book Capitalism, socialism and democracy, Schumpeter developed his conception of theory of democracy, which strongly influenced in the second half of twentieth century the economic theories of democracy and from these, some of the theories of economic regulation. Schumpeter proposes a conception of democracy that has as its backdrop a theory of mass society. It is unnecessary for the purposes of this work to re-take Schumpeters theory and reconstruct his theoretical view of society. However, it is worth pointing out that for Schumpeter, democratic governments in modern industrial societies should have an efficient bureaucracy consisting of well-trained technicians able to instruct the politicians who have decision-making posts in ministries.24 As SCHUmpEtER points out, individuals in politics act influenced by non- rational or extra-rational impulses. Thus, decisions should not be taken in connection neither with civil society beliefs nor within civil society participation. In SCHUmpEtERs theoretical perspective, the idea of democracy in mass societies is directly connected to the design and functioning of public institutions and procedures capable of create a stable system for political and administrative rational decisions.25 From this point of view, SCHUmpEtER states that certain functions of the State do not need to be subordinate to the democratic political process. And, in this sense, Schumpeter calls attention to the case of governmental agencies (in the case of North America; the example given by SCHUmpEtER is that of the Interstate Commerce Commission) which have public authority, but which do not interfere in the field of political decisions. They are, therefore, State bureaucracy bodies consisting of technocrats capable of making purely technical decisions (non-political agencies.)26
of the present article, see: ESpELAND, WENDY N., Bureaucratizing Democracy, Democratizing Bureaucracy, Law & Society, 2000. 23 HABERmAS, JRGEN, Tcnica e Cincia como Ideologia, Lisboa, Editions 70, pp. 45-93. Translated into Portuguese from the original Technik und Wissenschaft ais Ideologie, Frankfurt, Suhrkamp, 1968. 24 SCHUmpEtER, JOSEpH A, Capitalism, Socialism and Democracy, New York, Harper, 1975, pp. 289-296. 25 SCHUmpEtER, Capitalism, Socialism and Democracy, op. cit., p. 257. 26 SCHUmpEtER, Capitalism, Socialism and Democracy, op. cit., p. 293. 391
In these cases, SCHUmpEtER states that the operation of such agencies must be supervised by the government (the political organs of the Legislative and Executive Powers), precisely in order to guarantee the legitimacy of decisions about the content of the regulation established by the independent regulatory agencies, since the authority to take such decisions has been delegated by political governmental organs. This demand for supervision by political governmental organs is the way found to reconcile bureaucratic insulation with the legitimacy of the public policies (policies) formulated by independent agencies. It is from this perspective that the concept of giving state bureaucracy responsibility is developed. Technocrats must be in some way accountable to political bodies (horizontal accountability). The reconciliation of bureaucratic insulation, necessary to the rationalization of state operation in the regulation of markets, with the legitimization of public policies made by the agencies in the democratic political process (politics), becomes the great challenge. However, if we start from the presumption that the democratic political process endangers economic rationality, the mechanisms of accountability may degenerate into mechanisms of political influence by governmental organs on the independent regulatory agencies.27 And this political influence is usually unequal, as ROBERt DAHL pointed out in his concise book On Democracy: Because of inequalities in political resources, some citizens gain significantly more influence than others over the governments policies, decisions, and actions. These violations, alas, are not trivial. Consequently, citizens are not political equals far from it and thus the moral foundation of democracy, political equality among citizens, is seriously violated.28 In the North American debate, constitutional theories of democracy are based commonly on two concepts of political democracy29 which are, (i) the liberal concept; (ii) the republican concept. JRGEN HABERmAS made the reconstruction of these two concepts in the North American debate in the essay
SCHUmpEtER, Capitalism, Socialism and Democracy, op. cit., p. 293. DAHL, ROBERt, On Democracy, New Haven, Yale University Press, 1998, p. 178. 29 For a broader view in the North American debate and different approaches than HABERmAS, see, among others: DAHL, ROBERt, Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989; BARBER, BENjAmIN R., Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, Berkley, University of California Press, 1984; GUtmANN, AmY, The Disharmony of Democracy, in CHApmAN, JOHN / SHApIRO, IAN (eds.), Democratic Community, New York, New York University Press, 1993; GUtmANN, AmY / THOmpSON, DENNIS, Democracy and Disagreement, Cambridge, MA, The Belknap Press of Harvard, University Press, 1996; FISHKIN, JAmES, Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform, New Haven, Yale University Press, 1991. For a broader view on models of democracy, see: HELD, DAVID, Models of Democracy, Cambridge, Polity Press, 1996.
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Three normative models of democracy. I will use these concepts as formulated by HABERmAS. In the liberal concept, the democratic process accomplishes the task of programming the government in the interests of society, where the government is represented as an apparatus of public administration, and society as marketstructured network of interactions among private persons. Here politics (in the sense of the citizens political will-formation) has the function of bundling together and pushing private interests against a government apparatus specializing in the administrative employment of political power for collective goals.30 This liberal concept of politics, centered on the State and on the private interests of each citizen, is the basis of the argument in the debate on theories of economic regulation as this was formulated in the United States after the New Deal, when the model of independent regulatory agencies was introduced as a form of public administration within State bureaucracy. The relationship between the theories of economic regulation and the model of independent regulatory agencies in the debate on constitutional theories of democracy is important insofar as the independent regulatory agencies have to be constitutionally legitimized in view of the theory of separation of powers. This demand for legitimacy in view of the theory of separation of powers occurs as the independent regulatory agencies are authorized by Congress to (i) make norms, exercising a quasi legislative function; (ii) decide conflicts, exercising a quasi juridical function, applying and interpreting norms; and (iii) executing laws, exercising an executive function of formulating public policies.31 In this way, many of the decisions of the administrative agencies involve also political choices, which have to be legitimized. When we start from a liberal concept of politics, this demand for legitimacy in the action of the independent regulatory agencies seems to be stronger insofar as the democratic political process is centered on the electoral process as a moment of political formation of the will of the citizens and the imposition of their interests in state bureaucracy centralized on the figure of the elected President.
HABERmAS, Three Normative Models, op. cit., p. 21. In North American administrative law, see SCHWARtZ, BERNARD, Administrative law, 3rd ed., Boston, Little, Brown and Co., 1991.
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Starting from this liberal concept of politics, two sets of theories of economic regulation may be approached in the North American debate: Normative positive theory and public-choice theories.32 The normative positive theory, centered mainly on the school of administrative and constitutional law of the first half of the twentieth century, establishes a normative regulatory principle of the activity of state bureaucracy, according to which the action of the State should guarantee collective ends, or in other words, act in the public interest.33 According to this concept, economic regulation carried out by means of independent regulatory agencies is justified to the extent to which such agencies are administrative organs consisting of specialized technocrats whose function is to regulate markets and try to correct their failures on behalf of the public interest. Here the ideal of decision-making independence is centered on the concept that market regulation should be carried out by experts and in a non-political fashion. In this concept, public policy is formulated by the elected Congress when it makes laws, and by the President when he executes the laws. In this way, independent regulatory agencies commissioners would merely formulate technical norms and make decisions as technical judges basing these on the economic logic of correction of market failures. This would therefore be the justification for the intervention of the State in the economy (correction of market failures), legitimated by the normative principle that the aim of such intervention is to guarantee collective ends (the public interest.) The control of the operation of regulatory agencies is performed by the third power, the Judicial Power, whose function is to apply this normative principle, reviewing the norms issued and the decisions taken by the agencies. Thus, the Judiciary exercises control of the content of economic regulation mainly by means of judgments guided by normative principles. In this way, it is the judge, as the interpreter of the norm (by the scrutiny of the substance of statutes or by the scrutiny of the clarity and logical consistency of legislative ends and means),34 who defines within the legal system what constitutes the public interest, as a ground for administrative action and objective to be reached in the subject of economic regulation. However here the judge is also considered
See PRIESt, The Origins of Utility Regulation, op. cit. The schools of public interest can be found in different forms in the comparative administrative law legal debate. The North American and French (especially) schools were which had the greatest influence on Brazilian public law. All of them, however, are based on the same normative principle: State action aiming at the public interest. 34 To a distinction between both and a defense of the second, see ROSE-ACKERmAN, Rethinking the Progressive Agenda..., op. cit., p. 95.
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a non-political technician. His function is limited to interpreting technically the norm issued by the administrative agency according to the political choices made beforehand by the elected Congress when making laws. In this context, according to the theory of public interest, the moment of politics is centered on the electoral process. Elected Congress and elected President make political choices. Public policies are formulated by Congress which votes on laws, democratically legitimized by the electoral process. And the elected President carries out these laws, with a certain degree of discretion to make choices about public policies, also democratically legitimized by the electoral process. Judiciary Power controls such choices when it verifies if the laws passed by Congress go against the established constitutional order, as well as if state bureaucracy is regulating and carrying out public policies according to the rule of law. However, for the theory of public interest, this is no longer a political moment. It is an apolitical regulatory activity limited by the rule of law. Also based on a liberal concept of politics, the scholars of the Chicago School, inspired by the work of ANtHONY DOWNS (An Economic Theory of Democracy)35 and MANCUR OLSON (The logic of Collective Action)36 formulated, at the end of the 60s and in the 70s, in the field of theories of economic regulation, what became known as public choice theories. These theories have various formulations (incorporating discussion in Political Science, Economics and Law) and are not limited to theories of economic regulation. For the purposes of our work, I will only discuss the capture theory, as it is formulated by the theorists of the Chicago School, as a theory of economic regulation. One of the main articles of the Chicago School is The theory of economic regulation of GEORGE StIGLER,37 of 1971. In this article, the grounds of Stiglers argument are two other articles by theorists of Chicago which, in my view of the Chicago School debate, will be fundamental for his argument. They are Competition and Democracy, by GARY BECKER38 and Why Regulate Utilities?, by HAROLD DEmSEtZ.39 In this latter, DEmSEtZ constructs the argument opposed to the justification, in economic theory, that market regulation
DOWNS, ANtHONY, An Economic Theory of Democracy, New York, Harper and Row, 1957. OLSON, MANCUR, The Logic of Collective Action Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1965. 37 StIGLER, GEORGE, The Theory of Economic Regulation, The Bell Journal of Economics and Management Science, 2, 1971, pp. 3-21. 38 BECKER, GARY, Competition and Democracy, Journal of Law and Economics, 1, October 1958, pp. 105-109. 39 DEmSEtZ, HAROLD, Why Regulate Utilities?, Journal of Law and Economics, 11, April 1968, pp. 55-65.
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(i.e. intervention of the State in the economy) is necessary for the correction of market failures. According to DEmSEtZ, competition in the free market disciplines the economy more efficiently than state regulation. I will not discuss here the steps of DEmSEtZs argument, nor do I intend to enter this discussion in the present work. However, the part of the argument of DEmSEtZ which will be used by StIGLER, is based on the proposition formulated by GARY BECKER in the text Competition and Democracy. For BECKER, the political process can contaminate the independent regulatory agencies inasmuch as interest groups congressmen and lobbies coordinated by the large economic groups which finance electoral campaigns put pressure on state bureaucracy to obtain competitive advantages in the economic market (economic groups) and in the political market (congressmen.) Without analyzing the bases of BECKERs argument in detail, the conclusion reached by BECKER points to the following proposition: If the failures of the government are greater than the failures of the market, it is better not to regulate. In this context, StIGLER formulates the theory according to which the content of the regulation established by the independent regulatory agencies is the fruit of a process of supply and demand by regulation. In this way, if regulatory agencies exist and politics cannot be separated from state bureaucracy, even if this latter is composed only by technocrats with guarantees of independent decision-making, according to StIGLER, economic agents will try to achieve their private interests and maximize their economic well-being by obtaining competitive advantages. Thus, for StIGLER, the content of economic regulation is captured at birth by interest groups which have won the bargaining process for regulation. The independent regulatory agencies are not, however, independent. And the commissioners who compose the agencies are not apolitical technocrats. On the contrary, they are members of a state bureaucracy inside the game of political relationships between Congress and the President and are highly susceptible to the electoral process which because of the mechanisms of financing electoral campaigns is strongly influenced by the economic groups which act in the market. In the article The theory of economic regulation, StIGLER article does not actually say, as BECKER claims, that there is not reason to regulate markets if the failures of the government are greater than the failures of the market. The importance of Stiglers text lies in the fact that his theory questions the normative presumption of the theory of public interest that independent regulatory agencies regulate in the public interest. For StIGLER, agencies regulate
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according to private interests with the formal justification that the content of the regulation adopted is in the collective interest. Thus, for StIGLER it is pointless to speak of public interest as an objective of economic regulation. The capture theory as it was formulate by StIGLER, gave rise to a review in depth in the United States of the presuppositions of the classical theories of administrative and constitutional law. The rational justification, from the normative point of view, for the State action in the economy was questioned. However, the idea of public interest as a normative principle of the activity of public administration has remained unchanged in constitutional theory. What changed was the belief in mechanisms of independent decision-making, giving rise to studies and discussions on the institutional design of regulatory agencies and decision-making procedures. However, in this debate, what I want to underline for the argument which I am trying to construct in the present work, is the fact that the theorists in Chicago started out from a liberal concept of politics, in which private agents act in order to maximize their interests and according to which the political process contaminates the efficiency of market practices. In this way, the democratic political process only aims to guarantee individual civil and economic liberties by means of the State, which constitutes in the final analysis of the argument, a legitimate collective end that must be achieved through the electoral process in the political conditions of a Polyarchy.40 By this concept, the only function of politics is to mediate self-interested relationships and it is not understood as a constitutive element in the process of social integration. This is why when politics is identified as an element present in the process of market regulation, it is considered to be a problem. In other words, the scholars of Chicago School, whose starting-point is a liberal concept of politics, cannot conceive of the existence of a public sphere in which, for example, the decision-making process of the regulatory agencies implies the participation of politically aware citizens who argue rationally (even motivated by self-interested behavior this do not constitute a problem for the analysis; it can be considered a fact.)41 It is not also possible to conceive an institutional model of regulatory agency in which commissioners are forced to decide making judgments according to normative principles and not only according to apolitical technical
I am assuming the conditions and institutions of a polyarchy as stipulated by ROBERt A. DAHL. See DAHL, Democracy and its critics, op. cit., p. 221. 41 See GUtmANN / THOmpSON, Democracy and Disagreement, op. cit.
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principles, in order achieve collective decisions42 with a substantial degree of directly-deliberative problem-solving.43 4.2 The republican concept of politics, a deliberative concept of politics, and the role of mechanisms of public participation Retaking the concepts of politics in the reconstruction made by HABERmAS, according to a republican concept of politics, politics is conceived as the reflective form of substantial ethical life, namely as the medium in which the members somehow solitary communities become aware of their dependence on one another and, acting with full deliberation as citizens, further shape and develop existing relations of reciprocal recognition into an association of free and equal consociates under law.44 For HABERmAS, based on this republican concept of politics, the liberal architecture of the State undergoes an important change: the states raison dtre lies not primarily in the protection of equal private rights but in the guarantee of an inclusive opinion and will-formation in which free and equal citizens reach an understanding on which goals and norms lie in the equal interest of all.45 Based on these two concepts of politics (i.e. liberal and republican), HABERmAS points out the advantages and disadvantages of the republican model of democracy. The advantage of the theoretical republican model over the liberal model of democracy is the fact that it does not lead to collective ends being derived only from an arrangement of conflicting private interests. The disadvantage of the theoretical republican model, in its turn, lies in the excessive idealism of conceiving the democratic process to depend on the virtues of citizens guided by the common good. These two models presented by HABERmAS dominate the discussion between the so-called communitarians and the liberals in the North American academic debate. And this debate is very important in the concept of the role of law in the relation between state and market.
See MANCUR OLSON and his analysis about the problems to achieve collective decisions. OLSON, The Logic of Collective Action, op. cit. 43 This idea comes from the thoughtful article Directly-Deliberative Polyarchy from JOSHUA COHEN and CHARLES SABEL. I am not using in the present work the institutional framework sketched by COHEN and SABEL, since they are thinking participation and deliberation beyond the administrative agencies (and the three branches of power.) However, I understand that COHEN and SABEL analysis permit also to think about new direct-deliberative participatory mechanisms inside regulatory agencies. 44 HABERmAS, Three Normative Models, op. cit., p. 21. 45 HABERmAS, Three Normative Models, op. cit., p. 22.
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The alternative that HABERmAS proposes as a third theoretical concept of politics is a concept of deliberative politics, according to which in any democratic political process it is necessary to take into account the plurality of ways of communication in which a common will may be formed, not only by an ethical understanding but also by balancing interests and commitments, by the rational choice of means to an end, and by moral justifications and examinations of juridical coherence. From this concept of politics, HABERmAS proposes a third model of democracy, where what is at stake are the conditions of communication and the procedures which grant the institutionalized formation of political opinion and will. HABERmAS model of procedural democracy, introduced here from the article Three normative models of democracy by HABERmAS, is the basis for the study which HABERmAS carried out in the book Between Facts and Norms, especially in relation to what he says about the relationship between law and politics. The enormous importance which the Law has for HABERmAS in the model of procedural democracy, is in the understanding of law as a means by which communicative power can be transformed into administrative power. The rule of law should regulate this process in which production of communicative power is transformed into administrative power, preventing the latter from becoming a raw and naked implant of privileged interests. In the words of HABERmAS, [t]he constitutionally regulated circulation of power is nullified if the administrative system becomes independent of communicatively generated power, if the social power of functional systems and large organizations (including the mass media) is converted into illegitimate power, or if the lifeworld resources for spontaneous public communication no longer suffice to guarantee an uncoerced articulation of social interests. The independence of illegitimate power, together with the weakness of civil society and the public sphere, can deteriorate into a legitimation dilemma, which in certain circumstances can combine with the steering trilemma and develop into a vicious circle. Then the political system is pulled into the whirlpool of legitimation deficits and steering deficits that reinforce one another.46 What is in question for HABERmAS is, however, to know the conditions of public participation of interest groups which form in civil society and which, from communication structures of the public sphere, exercise pressure on the administrative system (understood here as the State bureaucracy.)
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HABERmAS, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 386. 399
If we have a public sphere which is not very active or the privileged participation of some groups to the detriment of others, the problems of legitimacy appear. The effective conditions for public participation are, from this perspective, a good criterion to evaluate the democratic potential of the mechanisms for institutionalized public participation by means of norms. At this point, it is important to consider that HABERmAS is aware of the debate about rational choice theories and assumes that there is going to be more powerful groups pressuring for political influence than others. In other words, he assumes the debate about political influence and how bargaining processes work from the rational choice theories perspectives. However, for HABERmAS the problem of legitimacy of the normative content inside the juridical system remains and it can not be resolved without understanding the forms of circulation of political power in the public sphere and in the political system. HABERmAS is also aware of the practical limitations on deliberative politics. But, since the legitimacy problem is not solved by rational choice theories (and it is not even a problem), HABERmAS tries to investigate how the constitutionally regulated circulation of power works and how would be possible to develop a model of deliberative democracy in which communicative power can be converted into administrative power.47 In this context, it is particularly interesting the debate that HABERmAS proposes dealing with JON ELStERs thoughts on how the analysis of circulation of power can be made shifting from a rational choice theory perspective to a discourse theory perpective. For HABERmAS, from a rational choice theory perspective, the process of rational agreement becomes equivalent to bargaining the negotiation of compromises. Indeed, such bargaining, which requires a willingness to cooperate on the part of strategic actors, is connected with norms that take the form of empirical constraints or irrational self-bindings. To this end, ELStER develops a parallelogram of forces that explains normatively regulated bargaining processes as a combination of rational calculations of success with social norms that contingently steer from behind.48 However, for HABERmAS the political process involves more than compromises based on credible threats. This is why ELStER introduces argumentation as a further mechanism besides bargaining for solving problems of collective action. According to ELStER, rational argumentation on the one hand, threats and promises on the other, are the main vehicles by which the parties seek to
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HABERmAS, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 327. HABERmAS, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 338.
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reach agreement. The former is subjected to criteria of validity, the latter to criteria of credibility.49 For HABERmAS the criteria of validity can not be considered only in a formal way (the formal validity of the norm by means of the respect of the legal procedures established to create such norm.) Since the criteria of validity is also submitted to argumentative procedures, a new kind of communication and action (besides threats and promises; besides self-interested action) comes into play. It follows that the task of politics is not merely to eliminate inefficient and uneconomical regulations but also to establish and guarantee living conditions in the equal interest of all citizens.50 This idea is normative and comes from a concept of justice that can not be argumentatively non considered in the process of regulation by officeholders that have administrative power. In this sense, HABERmAS can be useful to on the one hand avoid the excessive idealism of a republican model of democracy (and also the idealism of the public interest theory on regulation), and on the other hand take the public choice theories investigations seriously,51 not to assume the capture theory conclusions, but to design mechanisms of deliberative politics that can improve argumentative communication and public participation in the process of market regulation.52 In the North American model of independent regulatory agencies, which proliferated as a bureaucratic model to regulate markets after the New Deal, the mechanisms of public participation in internal decision-making pro49 ELStER, JON, Arguing and bargaining in two constituent assemblies, The Storr Lectures, New Haven, Yale Law School, 1991, ms., pp. 37 f.; HABERmAS, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 339. 50 HABERmAS, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 339. 51 See MASHAW, JERRY, Greed, Chaos, and Governance:Using public choice to improve public law, New Haven, Yale University Press, 1997, p. 157. MASHAW points out that on the one hand public choice has failed to present a methodology for construing statutes and interpret statutes, but on the other hand public choice theory may help us understand why public institutions behave as they do. This seems to be important to explore public choice theory mainly to design administrative procedures. According to MASHAW: Public choice can help us to better understand how certain choice procedures structure or allocate decisional powers. It can help us to see possibilities for strategic behavior and strategic equilibria that yield likely outcomes in particular decision processes having particular structures and stakes. 52 I am thinking at this point influenced by the debate proposed by MICHAEL C. DORF and CHARLES F. SABEL in A Constitution of Democratic Experimentalism, Columbia Law Review, 98:2, March 1998, pp. 438-469. I understand that the critic done in this article on the APA limits and problems can be useful to imagine and improve procedural mechanisms of public participation in Brazil. In that perspective are also interested and thoughtful some of the ideas proposed by JULIA BLACK. See BLACK, JULIA, Proceduralizing Regulation: Part I, Oxford Jornal of Legal Studies, 20, 4, 2000, pp. 597-614; BLACK, JULIA, Proceduralizing Regulation: Part II, Oxford Jornal of Legal Studies, 21, 1, 2001. pp. 33-58.
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cesses of agencies and legal protection to guarantee the functioning of these mechanisms exist. The right of the citizen to be heard in public hearings or in public consultations in the process of taking decisions about the contents of the regulation was recognized in the Federal Administrative Procedure Act (APA). Thus, the use of the constitutional principle of the guarantee of the judicial review of decisions made by the agencies began to be oriented, not only to judicial scrutiny of the substance of statutes or the scrutiny of the clarity and logical consistency of legislative ends and means, but also to the respect of these agencies for decision-making processes that must include and balance all the interests affected.53 From this perspective JERRY MASHAW argument is important to HABERmAS approach discussed above. According to MASHAW: [] instead of addressing the issue of whether the administrator was wrong, courts could remand administrative decisions for more complete findings or for a testing of the evidence in a more adversary administrative proceeding. Instead of determining by proofs in court whether an agency had deprived the plaintiff of a statutory entitlement, the courts required that such action be preceded by an administrative hearing that would elicit the relevant facts. Rather than imposing new decisional criteria or priorities on administrators, courts required that decision be taken only after listening to the views or evidence presented by interest that traditionally had not been represented in the administrative process. All of these techniques tended to broaden, intensify, or redefine the participation of affected parties in the administrative process.54 Thus, respect for the guarantee of public hearings and public consultations as proceedings of the participation of the citizen, whether in adjudicating proceeding or rulemaking proceeding, became an important question debated in the North American Regulatory State, deepening legal discussion on the legitimacy of decision-making processes in public administration. The guarantee that all the arguments of the parties affected by the norm to be enacted by a regulatory agency could be heard before the content of the regulation of a determined market be defined, gained a constitutional statute of protection. In this sense, CASS SUNStEIN affirms:
Rejecting this approach see ROSE-ACKERmAN, Rethinking the Progressive Agenda, op. cit., pp. 61- 62. 54 MASHAW, JERRY, Due Process in the Administrative State, New Haven, Yale University Press, 1985, pp. 26-27.
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The American constitutional regime is built on hostility to measures that impose burdens or grant benefits merely because of the political power of private groups; some public value is required for government action. This norm [] suggests, for example, that statutes that embody mere interest-group deals should be narrowly constructed. It also suggests that courts should develop interpretative strategies to promote deliberation in government by, for example, remanding issues involving constitutionally sensitive interests or groups for reconsideration by the legislature or by regulatory agencies when deliberation appears to have been absent.55 For HABERmAS, this legal experience in the North American case, as described by MASHAW and SUNStEIN, is especially important. It is a republicanism which has been renewed but conceived as a means of control by means of the right to the discursive formation of the opinion and will, thus taking on, by means of the protection of the proceeding of public deliberation, the need to guarantee that the influence of interest groups is not imposed on the apparatus of the State to the detriment of general interests.56 The action of interest groups competing for political influence is, therefore, presumed it is not a question of an utopian republic of speaking angels (i.e. that do not act strategically pursuing private interests), but the guarantee that private interests of privileged groups shall not be superimposed on private interest of less privileged groups57 lies exactly in perfecting and controlling, through the Law, the mechanisms of public participation which enable the affected parties to register their arguments in the decision-making processes about the content of the regulation. In this way, the perfecting of the mechanisms of public participation and of the ways of controlling its observance are part of the process of democratization of the institutions of which State bureaucracy consists and, in this way, is a condition for the legitimacy of the content of the regulation formulated by independent regulatory agencies.58
SUNStEIN, CASS, After the Rights Revolution, New York, Oxford University Press, 1990, p. 164. HABERmAS, Between Facts and Norms..., op. cit., p. 276. 57 That must be avoided, as a principle, for the guarantee of political equality in democracies. See DAHL, On Democracy, op. cit., p. 178. 58 For HABERmAS, such a condition for legitimacy, within the concept of deliberative democracy, is applicable to any process of normative production; not only to those within independent bureaucracies.
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5. The decision-making process of independent regulatory agencies in Brazil: Brief analysis of the case of telecommunications sector The aim of this part of the article is to describe the mechanisms of accountability (horizontal and vertical) existing in the normative framework established for the regulation of one sector of the Brazilian economy. The choice of the telecommunications sector was made from the starting point of an analysis of the normative framework of the National Telecommunications Agency (ANATEL), comparing it to other independent regulatory agencies created in the reform of the State. ANATEL can be said to be the agency which best disciplines the forms of public participation in Brazilian Law. Firstly, I will take into consideration the horizontal accountability mechanisms for Legislative, Judiciary, and Presidents Cabinets control over ANATEL. In this section I will discuss mainly the lack of Presidents Cabinets control over agencies and, because of that, the reaction of Luis Inacio Lula da Silvas Government to the independent regulatory agency model introduced in Fernando Henrique Cardosoa Government. Secondly, I will analyze the vertical accountability mechanisms of public participation in the decision-making process of ANATEL. With the study of these mechanisms we do not intend to make conclusions about the working of the model of independent regulatory agencies in Brazil, but merely point out some reflections on the model and preliminary conclusions as to the effectiveness of these mechanisms in the functioning of ANATEL. 5.1. ANATEL and the types of decision-making autonomy control on a level of separation of powers (horizontal accountability) There are several types of democratic control of ANATEL action by the Executive (Presidents Cabinets), Legislative and Judiciary powers. With regard to Legislative Power, the conditions for democratic control are mainly connected to mechanisms of accountability of Board of Directors activities to Legislative Power. These mechanisms are specified in telecommunications law and should be followed by the Agency, and are stipulated in constitutional norms that can be activated by the Legislative Power. In respect of the control of Agencys administrative acts (including, as noted above, normative acts) by the Judiciary Power, the form of control is straightforward through judicial review.
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The Judiciary Power exerts democratic control on regulation content definition by regulatory bodies through its judgment on the merits of administrative decisions that define the content of norms. The Judiciary Power can, in principle, invalidate edited norms on account of the absence or insufficiency of rational justification presented in connection with the reasons (including accomplished or intended effects) of the defined regulation content. The Judiciary Power can by judging the merits of administrative decisions significantly analyze the appropriateness of justifications and reasons for the administrative act in relation to its actual or intended effects upon the affected players taking into consideration the existing constitutional and legal limits. As to the control of ANATEL activities by the Executive Power, particularly the Presidents Cabinets, there are several mechanisms for horizontal accountability in the institutional design established in telecommunications law. There is a clear separation of competencies with regard to matters subject to definition by the Presidents Cabinets (i.e., the President of the Republic and the Ministry of Communications) such as governmental policy for telecommunications and matters subject to definition or specification by ANATEL, as it carries out governmental policy for telecommunications. In addition, there are clear mechanisms for accountability to Presidents Cabinets in connection with the carrying out of governmental policy for telecommunications, including the possibility of removal from office of ANATEL Board members when the governmental policy if not adhered to. On the other hand, notwithstanding the Presidents power to appoint the members of the Agencys decision-making body and select the President of ANATEL among its members, whenever presidential elections occur the new president-elect has limited power in such political circumstance to control the communication channel between the Agency and the Presidents Cabinets. The President may change the governmental policy for the telecommunications sector,59 but may not have representation in the Board of Directors of ANATEL to participate in deliberative processes relating to regulation content amendments that may turn out to be necessary to reflect latest changes made to the governmental policy.
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Which could mean changes in conditions of public utility concession agreements. The problem, therefore, is not in the possibility of contract amendments. This possibility exists although it represents unilateral breach of contract by the Administration. What is being called into question is how the negotiation of the aforementioned amendments should be carried out and what are the effects of the said amendments. In the case of the model of the telecommunications law, the negotiation of amendments to contract clauses is carried out by ANATEL and there could be governmental guidelines of the Direct Administration to be observed by the Agency in connection with matters within the scope of responsibilities assigned to the Direct Administration. 405
This is mainly a result of the decision-making autonomy guarantees of the regulatory body, particularly the fixed term of office for Board members. The fixed term of office guarantees that the Agency is a locus of power different from the Presidents Cabinets and with political power circulation channels different from those inherent to political game-playing between the Presidents Cabinets and the Congress. Yet, the fixed term of office can be seen as a guarantee of total bureaucratic insulation for regulatory bodies (in the classical sense of non-political agencies of the Schumpeterian model of democracy.)60 This occurs when regulatory agencies are seen as purely technical bodies apolitical organizations which decisions do not imply political choices; which does not seem to be the case in the regulatory agencies model adopted in Brazil. Nevertheless, the decision-making autonomy model applied to ANATEL resulted in clashes with the Presidents Cabinets. In the first semester of 2003, at the start of the Luis Inacio Lula da Silvas Administration, there was a difference of opinion between the Ministry of Communications and ANATEL which made evident the problem of restrictions faced by the Presidents Cabinets to implement changes in the national telecommunications policy when, in view of the alternation in power by way of presidential elections, the Board of Directors of ANATEL is run by members appointed by the former President of the Republic. At that time the President of the Republic said, with reference to the Agencies competence to negotiate tariff readjustment conditions (established in public utility concession agreements): Brazil was outsourced. The agencies rule the Country. [...] Decisions that affect the population are not sanctioned by the government.61 The above statement was followed by a series of statements made by members of the Lula administration, culminating in a public difference of opinion widely published by newspapers all over 2003 regarding the model of regulatory agencies adopted in Brazil and its relationship with the Presidents Cabinets. The most significant results of these statements made by the Lula administration (until January 2004) were two preliminary Draft Bills of the Executive Power submitted for public consultation by the Civil Cabinet of the President of the Republic and subsequently transformed into one draft bill and sent to
60 Cf. SCHUmpEtER, JOSEpH, Capitalism, Socialism and Democracy, New York, Harper Colophon Books, 1975, p. 293. 61 Cf. Lula critica agencias e diz que fara mudanas, Folha de S.Paulo, Edicao Sao Paulo, II/20/03, p. A1 and A4.
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the Congress.62 In addition, the LULA administration discharged the President of ANATEL (Mr. Luiz Guilherme Schymura) and appointed a Board member connected to President Lula as his substitute. Bearing in mind the limits of this article, two aspects of bill 3337 are worthy of being highlighted here. The first one refers to the establishment of Management Contracts between the regulatory agencies and the Ministry to which they are obliged. The management contract was created basically as an instrument to control the power of the agencies to specify content for governmental policies in different sectors of the economy. The establishment of management contracts appears to be a response of the LULA administration to the excessive decision-making autonomy that regulatory agencies have.63 The second aspect is the amendment made to sectorial laws aimed at transferring to the Presidents Cabinets the powers concerning definition of bid procedures as well as negotiation and specification of clauses for public utility concession agreements. This measure would limit the agencies functions to defining the terms and conditions for the regulated services rendered by them.
62 Draft Bill 3337 dated 2004 of the Executive branch With provisions governing the management, organization and control of Regulatory Agencies, adds and amends provisions of the Laws 9472 dated VII-16-97, 9478 dated VIII-06-97, 9782 dated I-26-99, 9961 dated I-28-00, 9984 dated VII-17-00, 9986 dated VII-18-00 and 10233 dated VI-05-01, and of Provisional Measure 2228-1, dated XIX-06-01. 63 In the United States a similar mechanism was established upon creation of the Office of Management and Budget (OMB) to control the regulatory action of agencies. The creation of OMB was aimed at establishing centralized and direct control of regulation content by Presidential Cabinets. The type of control had as main objective to control the management and performance of agencies consistent with cost and benefit analysis criteria. SUSAN ROSE-ACKEmAN typified the said control mechanism during the REAGAN Administration: Early in Reagan administration the President issued an Executive Order that required Cabinet-level authorities to prepare cost-benefit analyses justifying major rules. These analyses would be scrutinized by newly established Office of Information and Regulatory Affairs within the OMB in the White House and approved or returned to agency for revision. In 1985 the White House issued a second Executive Order requiring these same agencies to submit a regulatory plan detailing the agencys priorities for next fiscal year and reporting regulatory action taken. This assertion of White House involvement in agency rulemaking was not an entirely new initiative. Similar programs were carried out in the Ford and Carter administrations. The Reagan plan, however, was more secret, more centralized in the White House, and did not provide for public input or for public reports from OMB. From the beginning the goals of the first executive order were confused: Was it designed to produce better, more well-thought-out regulations and improve interagency coordination, or was it set up to give the White House more political control over regulatory programs? Accusations of undue political influence were countered by technocratic arguments about merits and demerits of particular rules, by data showing that few rule were delayed, and by revisions in OMB practices to provide for a more open, accountable process. Even if the claims of political influence were overdrawn, one can, nevertheless, be concerned that the appearance of politicization can be used to discredit all attempts to introduce more rationality and consistency into the regulatory process. ROSEACKERmAN, SUSAN, Rethinking the Progressive Agenda The Reform of the American Regulatory State, New York, The Free Press, 1992, p. 151.
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These first two aspects can be interpreted as the way found by the current Federal administration to go around the impossibility of having a direct sway over the process for specifying content for sectorial governmental policies in the normative definition of regulatory content that takes place in the regulatory agencies. The evaluation of these two mechanisms the management contract and the removal of agencies power to define bid procedures as well as to negotiate and specify clauses for public utility concession agreements needs, however, to be made in the light of conditions for democratic control over the formulation of public policies. It would be appropriate to evaluate what would be the conditions for deliberation and democratic control over the definition of content for management contracts and mainly over the definition of content for bid procedures and public utility concession agreements. More specifically on bid procedures and clauses of public utility concession agreements, it would be appropriate to evaluate if in the model resulting from the aforementioned Bill, still under discussion in Congress, there will be public mechanisms for control by civil society over internal decision-making processes of the Presidents Cabinets. Of if, following the Brazilian tradition of little control over what happens inside the governments black box, only privileged groups of interest would have access to what is being decided. If, in this sense, the forms of democratic control were smaller than possible (proceduralized) forms existing inside the regulatory agencies, there could be a larger democratic shortfall in the area of Presidents Cabinets than in the model of regulatory agencies adopted in Brazil. Finally, with regard to the decision of the President of the Republic to discharge ANATELs President before the latter could complete his term in office, it is appropriate to make a few general comments about this event within the scope of this analysis. Without discussing the juridical possibility of dismissing the President of the regulatory body prior to completion of his term in office, it is appropriate to note that there could be an institutional mechanism for direct representation of the Presidents Cabinets on the Board of Directors of the Agency. This could be useful so that, in case of alternation in power by way of presidential elections, the new president-elect may have a direct channel for circulation of political power at the Agency precisely to allow deliberation inside the regulatory body of specification by the regulatory body of content for
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sectorial governmental policies defined by the Presidents Cabinets consistent with the applicable limits. The availability of an institutionalized channel of this nature could also allow greater publicity of the relationship between the Presidents Cabinets and the Regulatory Agency and, above all, improved (proceduralized) control by civil society players over the game with political pressures derived from the Presidents Cabinets/Congress front, exerted upon the regulatory body. The abovementioned political pressures will always exist (with greater or smaller degrees of autonomy of the regulatory body) and are inherent in democracy. However, from the standpoint of the model Im working with it is necessary that the abovementioned game be democratically controllable by civil society beyond vertical accountability by way of elections. The fact of being possible that the new president-elect changes the president of the regulatory body selected by the preceding President of the Republic replacing him with one of the other Board members, could be one way of creating an institutionalized direct channel for circulation of political power in the Agency. However, this possibility should be specified by law and could be conditioned to change of President of the Republic. So, for the duration of a Presidents mandate the president of a regulatory body selected by him would be insulated against dismissal until the end of his own Presidential term of office. These rules should be considered so that the regulatory body may remain stable and operative, and so that democratic control over it can be exerted above and beyond the control exerted by the President of the Republic.64 5.2. ANATEL and the institutionalized public participation mechanisms for control of decisions (deliberative mechanisms of vertical accountability) Based on an analysis of the norms in the Brazilian Constitution, it can be stated that public participation in public administration action is a constitutional guarantee. Paragraph 3 of article 37 of the Brazilian Constitution, introduced
64 Otherwise se shall (again) be moving toward the model of delegative democracy well described by ODONNELL, where the president-elect has a blank check in his hands (and, when the aforementioned power is opposed, the Brazilian history demonstrates a clear authoritarian trend in its several versions, including the populist one.) In view of the little effectiveness of vertical accountability by way of elections in new democracies, according to ODONNELL there would be a trend of continuance in office which he termed delegative democracy. Cf. ODONNELL, GUILLERmO, Horizontal Accountability in New Democracies, in SCHEDLER, ANDREAS / DIAmOND, LARRY / PLAttNER, MARC (eds.) The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder, CO, and London, Lynne Rienner, 1999.
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by Constitutional Amendment 19, expressly foresees that the forms of participation of the user in public administration must be regulated and guaranteed. In the norms which discipline the action of ANATEL, three procedural mechanisms of direct public participation are established, which are: (i) public consultations; (ii) public hearings; and (iii) complaint procedures. Public consultation and public hearings are the main mechanisms of public participation in the decision-making process of ANATEL. This is because they are directly linked to the normative function of the Agency.65 Subsequent to a description of mechanisms of public participation available in the ANATEL case, it is possible to state that these mechanisms could be qualified as participation mechanisms allowing public participation in regulation content, as they allow affected parties to register their lines of reasoning in the internal decision-making processes at ANATEL. In the case of the public consultation mechanism the parties affected by the regulations have the opportunity to discuss implications of the norms that are being drafted and appropriately express their points of view. And so through public consultation the parties can influence the definition of regulation content. However, the said influence occurs in keeping with pre-established procedural rules that are subject to control. On the other hand, the mechanisms of public hearing and denunciation and complaint are also key public participation mechanisms for control of execution of public policies defined for the sector by the Agency, as well as for dispute resolution. Parties interested in a particular administrative proceeding initiated upon denunciation or in a specific dispute that is being resolved inside the regulatory body can and should be heard, so that their opinions can be considered in the relevant decision-making process. However, in order to be carried out, public hearings require a suitability opinion issued by the Board of Directors. This requirement clearly illustrates its difference and lesser significance in relation to the public consultation
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The drafts of normative acts shall be submitted to public consultation, formalized by publication in the Federal Official Gazette, and any criticisms and suggestions will be examined and remain at the disposal of the public in the Library. (Article 42 of Law 9.472/97 Brazilian Telecommunications Law - LGT.) (An LGT version in English can be found at www.anatel. gov.br.)
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mechanism. Activation of the public consultation mechanism is obligatory and does not call for any suitability opinion of Board members, as public hearings do. In order to have make these mechanisms effective as form of public deliberation on regulation content, they should be guaranteed and complied with by the regulatory body. Firstly, this guarantee would be dependent on provision of law on public participation mechanisms and on control of compliance with the provision of law specifying the said mechanisms. According to the Federal Administrative Proceedings Law only the public hearing mechanism is required in administrative proceedings throughout the exercise of adjudicative functions by the Administration. Consequently, the Brazilian Administrative Proceedings Law does not include any provision requiring public consultations (or public hearings) in administrative proceedings during the exercise of normative function by the Administration. This represents a democratic control shortfall, as in the absence of legal provision in the applicable sectorial law requiring public consultations (or public hearings) during the exercise of normative function, the said practice shall always depend on suitability opinion of the management. Secondly, the guarantee that the interests of players affected by regulation content will be heard by the agency at norm formulation time, requires improvement of public participation mechanisms by way of practice-deliberative experience. But before discussing how these mechanisms can be improved, I would like to briefly present the findings of the empirical research that I have conducted in Brazil in order to know: (a) Who is participating inside ANATEL using mechanisms of public hearings and public consultations; (b) what kind of interests are being presented in the public hearings and public consultations; and (c) if the arguments presented by the public to change the draft of the regulation in debate were adopted or not and if we have statistical differences among different types of groups. The research took into account the Brazilian Telecommunications Agency (ANATEL) activities from 1997 to 2003. It covered regulations related to universal service regulation, quality regulation, and price regulation. I have analyzed 1053 proposals for changes in telecommunication regulations declared by different actors in public hearings and public consultations. The
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conclusions about the actors that participate in the public hearings and public consultations are: (1) Approximately 48% of the participation comes from the telecommunications companies and law firms that represent their interests; (2) We do have participation of independent citizens (35%); (3) We have low participation of NGOs (consumer defense associations, disabilities associations, including universities and schools that deal specifically with digital exclusion problems, etc.) (6%); (4) We do not have declared public interest lawyers representing interests of any specific interest group of the Brazilian civil society at ANATEL; (5) We have low participation of consumer defense associations (2,11%.) In spite of their existence in Brazil, they still prefer to defend consumers interests in the Judiciary. According to interviews that I have done with them, they know about the existence of the new mechanisms of public participation but they do not have lawyers specialized in telecommunications regulation (for instance.) Thus, they prefer to go to the Judiciary to discuss general consumer law matters other than technical issues related with telecommunications services; and (6) We do have answering public consultations participation of Ministries (central administration), public departments of Municipalities and State Governments (5,79%.) In relation to the interests defended in public hearings and public consultations and incorporated into the regulations, the conclusions are: (A) The interests represented are not only those of the telecommunications companies. However, 66,57% of the proposals for changes in the norms represent telecommunications companies interests; (B) Public departments of Municipalities and State Governments participate more than consumer associations defending the interests of consumers and poor people without access to telecommunications services (14,74% of the proposals for changes in the norms in favor of consumers comes from the public sector; 7,69% of the proposals comes from consumer associations.) Independent citizens have the highest participation defending consumer, poor people and other disadvantaged actors interests (60,26%); (C) Proportionally less proposals of the telecommunications companies are incorporated into the content of the regulation than proposals defending diffuse interests (24,49% of the proposals for changes that defends telecommunications companies interests are incorporated by ANATEL;
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31,37% of the proposals defending interests of consumers, poor people and other disadvantaged actors are incorporated by ANATEL); and (D) Taking in account all of the proposals, ANATEL has incorporated only 24,31% them. This empirical data shows that practice of public participation mechanisms requires much more than simple carrying out of public consultation by ANATEL in our case. It will depend on a permanent control over the appropriate execution of all procedures prescribed by law for the operation of the regulatory body. In other words, it is not enough to make public consultations obligatory; response to them received from various groups of interest affected by the norm to be issued should be effectively analyzed and incorporated being either discarded or utilized based on reasoning provided by the Board of Directors as it opts for normative content X or Y of a given norm. Thus, the procedure control is not limited to a formal control over the participation mechanism (whether the mechanism is activated or not) and goes well beyond its formal control. In spite of the administrative difficulties and costs entailed in this task, it does not seem to be reasonable to have participation mechanisms that are operated by the agencies only as a legal formality that should be observed. The control over decision-making process in connection with regulation content formulation requires substantial control over the lines of reasoning and justifications presented to the regulatory body by the interested parties, mainly in the course of the formulation of norms. The aforesaid control should be characterized by: (i) The possibility that the players participating in public consultations may have access to the opinion of other players and counterargue (for an indefinite period of time), thus expanding the public discussion of reasons and intended effects of the regulation content to be defined. In the course of my research this possibility occurred only three times, which represents a democratic shortfall from a procedural standpoint; (ii) by the legal basis of decisions made by the agencys Board of Directors, including the said legal basis the response to the players that expressed their opinions and justifying why the final content of the issued norm was X and not Y. This would be an institutional guarantee that the Board of Directors would effectively analyze the normative amendments suggested by the public and consider them at the time of drafting the relevant norm. Additionally, the substantial control over the reasons for the administrative act would be an im413
portant condition at the level of horizontal accountability procedure (including judicial review along the lines pointed out by me.) During my research the Agency formalized response to players that expressed their opinions in only one of the analyzed public consultations, which also represents a democratic shortfall from a procedural standpoint; and (iii) by the carrying out of public hearings together with public consultations, thus generating deliberative forums for the duration of the period in which the draft of the norm to be edited is under discussion. It is not possible to state herein that the deliberation is necessarily more or less efficient than the presentation rooted in suggestions received during public consultations. However, the possibility of real-life deliberation allows to expand the amount of control over the relevant decision-making process. Players with media and press contacts can be particularly valuable for wider publicity of deliberations carried out during the said audiences, expanding the debate about regulation content in the public sphere. As noted above, the public audiences are not obligatory in the exercise of normative functions by ANATEL, as their carrying out is dependent on suitability opinion issued by the Board of Directors. With regard to ANATELs public consultations analyzed by me, public hearings were held in only four of them, which is a democratic shortfall from a procedural standpoint. The abovementioned control over procedures is an ideal that should pursued in order to improve regulatory agencies as democratic institutions. Clearly, this has nothing to do with guaranteeing regulations under the concept of public interest. But it could be one of the guarantees that the decision-making process for formulating public policies could be increasingly better controlled by civil society players, thus allowing relevant regulation content topics (which, as I point out throughout this thesis, imply political choice) to reach the public sphere and be publicly discussed. Additionally, the existence and improvement of those mechanisms could represent a restriction in order that only the private interests of regulated companies would prevail over other interests present in Brazilian society, for example those termed by me diffuse. At this point I would like to highlight a third aspect of Bill 3337 sent to Congress by the LULA administration. This Bill provides for institutionalization of public consultations as a mechanism for control over norms formulation concerning all regulatory agencies. Supposing that we make a comparative study on agency-related laws we would confirm that currently public consultations are
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obligatory and prescribed by law only in the case of ANATEL. Other agencies that carry out public consultations are not obligated by law, nevertheless, they have incorporated the aforementioned practice to their bylaws. At the same time, it is appropriate to highlight the creation of an interesting mechanism aimed at correcting information asymmetry between different groups of interest. The possibility for specific groups to have access to technical support on norms definition at the regulatory agencies would allow a more informed and qualitatively better participation of the said groups during public consultations. In addition, the Bill provides that agencies shall make available in advance to the public the technical studies done by the Agency so as to substantiate norm formulation. This would make possible to clearly understand the Agencys intended results for the norm and the technical/economic variables at issue. This aspect of the Bill could represent greater juridical/ institutional guarantee of democratic control mechanism effectiveness through public consultations in the regulatory bodies. 6. Conclusions As we compare the juridical/institutional conditions of control over regulation content decision-making process in the Brazilian regulatory State before and after reform, we could say that from the standpoint of a static and formal analysis of the indicated legal basis the conditions of the regulation content decision-making process made the Brazilian state bureaucracy more permeable and accountable to public. From this perspective the decision-making process inside regulatory agencies can now be considered in principle less centralized and less insulated. Considering the institutionalization of deliberative councils in the regulatory agencies, there is, at the juridical level, requirement of rational and public basis for decisions made by their members, which allows greater control of the objectives, reasons and basis of public policies defined by the Administration. Which is particularly important for an evaluation of the conditions of control over the regulatory action of the State by the Judiciary Power in the form of judicial review of the content of norms issued by agencies as well as over conditions for social control by civil society over regulation content decision-making processes. The provision for institutionalized juridical mechanisms of public participation such as public consultations and public hearings created the possibility for direct and public control over agencies actions by the civil society and removed the institutionalized mechanisms for privileged participation
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and control over normative content by restricted segments of civil society, that existed in the model prior to the reform in the decade of the 90s. On the other hand, concern over the decision-making autonomy of the regulatory bodies caused the laws that created them to provide for, a guarantee of their independence, decision-making governing council with fixed terms of office for its members, financial autonomy of the agency and impossibility of administrative appeals to the superior authority from decisions made by these bodies.66 In other words, this means that decisions made by regulatory agencies regarding the sector they regulate can be, from the legal standpoint, contrary to political interests of the democratically elected President of the Republic or the Ministries to which they are subordinated. This denotes a significant change in relation to the preceding model, where the President of the Republic and the Ministries centralized the public policies formulation process. In the present model the President and the Ministries continue to have the power to define public policies. However, this power has been reduced as sectorial laws now limit the area where the Presidents Cabinets can take action to define targets to be met by the regulatory bodies. Additionally, the bond between agencies and Ministries still exists at the political level, notwithstanding the institutional autonomy mechanisms prescribed by law, as the President of the Republic is in charge of selecting the members of the agencies deliberative bodies. However, based on specific regulation analysis concerning the telecommunications sector, it is appropriate to state that ANATEL has a high degree of decision-making autonomy in relation to the Federal Administration compared to other regulatory agencies. The exercise of normative function by ANATEL has resulted in the most important norms for the telecommunications sector, which substantiate the public policies for the sector. This is why there was a difference of opinion between the Ministry of Communications and ANATEL in the beginning of the Lula Administration, which culminated in the Draft Bill that provides for alteration in model of independent regulatory agencies.
66 That is, impossibility of dismissing governing council members, existence of own budget appropriation not bound to budgets of Ministries, and impossibility of having its decisions reviewed by people at hierarchically higher levels in the Executive branch (for example, a State Minister or the President of the Republic.) Governing councils decisions can only be appealed to, by right of constitutional right and privilege, Judiciary branch.
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With regard to other agencies, it is possible to say that they feature totally different dynamics in the exercise of their administrative functions; particularly in their relationship with Presidents Cabinets bodies and the Legislative branch in connection with the formulation of sectorial public policies. In the electric power sector there is still extensive participation of state owned companies in the conduction of electric power generation, which companies remain directly subordinated to guidelines issued by Ministry with reference to energy public policy. Additionally, due to the energy supply crises that occurred in recent years, the Presidents Cabinets has been deeply involved in crises management and the Legislative branch was strongly motivated to approve laws regulating the conditions for adoption of emergency management policies. And the end result was that ANEEL (National Electric Power Agency) practically lost its decision-making autonomy. In the sector of oil and natural gas one cannot ignore the presence of PETROBRAS, state owned company and a facto monopoly in various segments of the oil industry production chain. The relationship between PETROBRAS and ANP (National Oil Agency) determines the relationship of ANP with the Presidents Cabinets. Therefore, Im aware of these specificities and understand they are extremely relevant in order to evaluate the extent to which the juridical/institutional (static) conditions, described in the table above, occur in the (dynamic) interaction of power relations defined in political power circulation channels between the Agency and the Presidents Cabinets, and between the Agency and the Legislative branch. Finally, it is appropriate to note that the mechanisms for regulation content formulation accountability to Legislative branch were juridically institutionalized. The aforementioned accountability can be activated by the Legislative branch by summoning the Agencys president to render account to Congress by way of reports or in person. In view of the above, it is possible to say that from the perspective of strictly formal analysis of the institutional design of agencies established by specific law, the current model of regulatory State in Brazil is less centralized in the President of the Republic and his Ministry Cabinets. Additionally, with the adoption of guaranteed decision-making autonomy for agencies, the regulatory State may have become characterized by bureaucracies that are more insulated
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from political power circulation channels between the Executive (Presidents Cabinets) and Legislative branches. On the other hand, through institutionalization of public participation mechanisms in the internal decision-making processes of these new bureaucracies, the regulatory agencies may represent a new locus of direct and public participation of the civil society in decisionmaking processes respecting regulation content. The aspiration to secure mechanisms in the regulatory reform process for public participation in the social control of public utilities calls into question the problem of democracy in Brazil. The spaces for democratic control by civil society over decision- making processes of the agencies as regulatory bodies can only become effective on condition that the available juridical/ institutional apparatus is considered in connection with Brazils real state of affairs. In other words, it is appropriate to evaluate to what extent the legal basis of decisions made by the new regulatory agencies as administrative governing councils can be discussed by civil society and how the civil society is using the institutionalized public participation mechanisms and how the agencies are making their decisions. In this sense the requirement of public and rational juridical basis for decisions made by agencies deliberative council members should be analyzed not only in view of its existing juridical/institutional guarantees, but also in consideration of the political dimension of the decision-making process in connection with regulation content. The participation of groups of interest in the formulation of regulation content inside the Brazilian state bureaucracy would continue to exist however, now in the locus comprised by the regulatory agencies. Yet, with regard to the present model it would be possible to say there is greater democratic potential with expanded participation of the civil society in the regulatory action of the State if we to compare the currently existing juridical/institutional conditions against the model in use prior to the reforms that took place in the 90s. However, plain institutionalization of public participation mechanisms does not allow us to conclude that this degree of democratic potential really exists or is being accomplished. The adoption of these mechanisms could be interpreted simply as a way for state bureaucracy to aggregate preferences, without calling into question the expansion of the conditions of democratic legitimacy in connection with the regulatory action of the State. Having described the mechanisms of public participation established in the case of ANATEL and presented empirical data regarding the use of these
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mechanisms by different interest groups, I understand that these mechanisms can be considered as mechanisms which allow the citizens to communicate their arguments in the internal decision-making processes to ANATEL. In the case of the mechanisms of public consultation and public hearings, the parts affected by the regulation are able to discuss the meaning of the norms to be issued, expressing their opinions. In this way, by means of public consultation and public hearings, the parts can influence the definition of the content of the regulation. However, such influence is exercised according to pre-defined procedural rules which must be respected and can be controlled by the Judicial Power. If we take here the meaning of administrative hearings as described by MASHAW in North American debate, these are in what MASHAW describes as the participatory ideal in administrative policy formation.67 This ideal appears to be present in the Brazilian legal system, even if its shape is somewhat unclear from a theoretical point of view, with the public participatory mechanisms established in the operation of the independent regulatory agencies. However, for such mechanisms to be effective as forms of public deliberation on the contents of regulations, their observance must be mandatory and guaranteed by the regulator or by the Judicial Power. And such a guarantee depends, in first place, on control of the enforcement of the Law which establishes the existence of such mechanisms. In the United States, the demand for such control reached the Supreme Court the due process hearing rights were recognized at a constitutional level.68 Despite criticism of the results of the excessive use of the argument on the violation of these rights in North American courts,69 it is a fact that the existence of the mechanisms of public participation and their legal protection permitted the widening of institutional experiences which included mechanisms of participation in the decision- making processes of state bureaucracy as well as their improvement.
67 MASHAW, JERRY, Due Process in the Administrative Sate, New Haven, Yale University Press, 1985 pp. 26-27. 68 MASHAW, Due Process in the Administrative Sate, op. cit., p.264. 69 Criticized by MASHAW: [t]he trend toward judicialization that reached its apex in Goldberg Goldberg v. Kelly could in the end permit the development of a Kafkaesque welfare state monster that is the antithesis of the liberal ideal. MASHAW, Due Process in the Administrative Sate, op. cit., p.264.
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The ideal of public participation in the decision-making process of the contents of regulation established by agencies was not necessarily achieved. The norms issued by the agencies continued to be formulated considering a series of other factors, including the convenience judgments of the technically specialized bureaucracy.70 But such experiences decisively shaped the North American public administration structure of independent agencies and made it more democratic, in the sense of the legitimacy of its operation. In this context, the mechanisms of public participation recently introduced into the Brazilian legal system as a way to ensure that all the interests which are affected are heard when the norm is formulated by a specialized technical organ, can, if legally guaranteed, be experienced and improved. Nevertheless, the practice of mechanisms of public participation implies much more than simply holding public consultations by, in our case, ANATEL. It depends on the permanent control of the functioning of all the procedures established for the working of the regulatory organ. In other words, it is not sufficient for the public consultations and public hearings to be mandatory; the arguments presented, coming from various interest groups affected by the norm to be issued, have to be effectively analyzed and incorporated discarded or used in the argument given by the agencies commissioners when they decide for normative content x or y of a determined norm. Thus, the control of procedures is not limited to the formal control of the mechanism of participation (and in this sense it is not a formal accountability mechanism), but goes far beyond this. Despite the administrative difficulties and the costs which such a duty represents, the existence of participatory mechanisms which are unable to legitimize decision-making processes effectively does not seem to make sense. Such control of procedures is an ideal to be pursued in order to perfect the regulatory agencies as democratic institutions. It is obviously not the guarantee of an ideal regulation in the public interest. But it is certainly one of the guarantees that the decision-making process can be increasingly controlled, which may mean a limit to the extent to which private interests of privileged groups can prevail over private interests of less privileged groups (i.e. over
They are shaped by history, experience, research, public participation, and political oversight, as well as by burocratic convenience. MASHAW, Due Process in the Administrative Sate, op. cit., p. 270.
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public interest.) In other words, it may mean a limit to the capture of agencies by a certain interest group to the detriment of others. The other choices would be a non-regulated market, following the orthodox arguments of the Chicago theorists, or only regulated according to technical criteria of efficiency by means of bureaucracies composed of technicians who make increasingly centralized and closed decisions (SCHUmpEtERs ideal of non-political agencies.) Although these options exist, they no longer seem to be possible after the experience of the welfare state and of the increase in conditions for the democratization of political institutions71 including here the phenomenon of the regulating State and all the difficulties in its administration.72 In this context, the debate pursued above about concepts of politics and democracy (liberal, republican and procedural), and the importance of public participation guaranteed by legal procedures in the decision-making processes inside independent regulatory agencies in the North American debate, can help to understand to what extent the reform of Brazilian State opened new paths of circulation of power from the public sphere to the administrative system of power (legal and political.) Moreover, if some of these new paths can be assumed as direct-deliberative mechanisms or deliberative accountability mechanisms (as a vertical accountability mechanism beyond the electoral process) and I think they can mainly in the case of public consultations, then they can be understood as an institutional change that can deepen the democratization of the State bureaucracy in Brazil. In this sense, independent regulatory agencies could be understood in Brazil as a political locus in which we have technical competence with centralized responsibility to perform market regulation as well as a political locus vertically accountable to citizens (in addition to the horizontal accountability
71 TEUBNER, GUNtHER, Juridification: Concepts, Aspects, Limits, Solutions, in BALDWIN, ROBERt / SCOtt, COLIN / HOOD, CHRIStOpHER (eds.), A Reader on Regulation, Oxford, Oxford University Press, 1998, pp. 389-443. 72 The central domestic concerns of modern government steering the economy, controlling externalities, and maintaining some semblance of distributional equity can be addressed only by institutions combining technical competence with centralized responsibility. But such institutions seem remote, perhaps unapproachable. The inner working of vast administrative agencies are obscure; their policies proceed from an expertise that may also harbor not a little trained incompetence. This is surely one of the bureaucratic problems that makes a major contribution to our sense of unease about the administrative state. MASHAW, Due Process in the Administrative Sate, op. cit., pp. 255-56.
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mechanisms),73 taking seriously into consideration the democratic potential of the public participation mechanisms introduced in the reform of the Brazilian State. Furthermore, since the public participation mechanisms introduced in the Brazilian legal system as a form of deliberative democracy is guaranteed by the Brazilian Constitution, the Brazilian Judicial Power in the review of regulatory agencies action should protect it. In this sense, by the radicalization of the use of mechanism of public participation (with institutional improvements) to introduce a more directlydeliberative problem-solving and to define the content of norms, the public sphere can be taking seriously in the process of circulation of political power in Brazil. And, thus, the focus of the debate can change from a single systemic analysis of the axis state-market to an analysis that also includes the public sphere as an important element in the discussion about the tension between efficiency and legitimacy. It is true that there is any guarantee that by the simple fact that now we have public participation mechanisms (as in the ANATELs case) we will have participation. But it could be true that the institutionalization of public participation mechanisms can be: (i) A stimulus for participation of sectors of the Brazilian civil society not yet represented (or unequally represented in the representative democracy system through the electoral process); (ii) a pressure over the Judiciary Power to perform the judicial oversight of the independent regulatory agencies by means not only of formal control of procedures but also a substantive control by means of scrutiny of the logical consistency of the content of the norms according to the arguments presented by citizens and groups of interests affected by the norm and the justifications given by the agency in its final decision; (iii) a stimulus for more information about the purposes and the consequences of the regulations over society and more publicity of the agency acts and, thus, more public control over the independent regulatory agencies by
73 In this context, I am proposing that in developing countries that had strong dictatorships (like Brazil) or an authoritarian State bureaucracy past it is not sufficient achieve the polyarchy conditions stipulated by DAHL to have democracy in a broader sense. This idea is not new and ODONNELL affirms the same in the article Horizontal Accountability and New Polyarchies, pointing out to the unexplored democratic potentials of horizontal accountability mechanisms. However, I understand that in countries in which the public sphere and civil society have not been being the ground of the organization of the political system (but the State), direct public participation mechanisms and an ideal of direct-deliberative democracy should be pursued in order to design public institutions and deepen the democratization process of State bureaucracy (beyond the electoral process and the horizontal accountability mechanisms possibilities.) See ODONNELL, GUILLERmO, Horizontal Accountability in New Democracies, and SCHImIttER, PHILIppE, The limits of horizontal accountability, in SCHEDLER / DIAmOND / PLAttNER (eds.), The Self-Restraining State...,op. cit.
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the press;74 and (iv) a stimulus for the specialization of public interest lawyers to represent the interests of unrepresented citizens before the administrative power, using the direct-deliberative mechanisms, and before the Judiciary. Furthermore, public interest lawyers might play an important role pushing the use of these mechanisms by NGOs75 (what is not common in legal practice in Brazil and it is not part of the Brazilian law schools curriculum.) In this context, it is possible to conclude that, on the one hand, the adoption of mechanisms of public participation like public hearings and public consultations within the new regulatory agencies model has a democratic potential for the accountability of policy-making processes inside state bureaucracy in Brazil. It occurs because the black box of the presidential cabinets and ministries has lost importance and new ways of participation and circulation of communicative power have been established. However, on the other hand, the empirical data shows that we still have a legitimacy deficit and an unbalanced representation of interests. But, comparing to the former model (a closed model of participation limited to the bureaucratic councils inside the ministries and Presidents cabinets black boxes), I understand that the adoption of mechanisms of public participation inside regulatory agencies are an important step to strengthen democracy in Brazil. We should believe that our public sphere in spite of all social problems that we still have in Brazil could develop and mechanisms of public participation could start to be used more effectively and equally to express different interests. The other alternative seems to be the organization of civil society through a centralized state or through a populist government. But recently in history this showed to be a step towards authoritarianism.
A broader debate should be done in Brazil about the role of the press in democracy and not only about the legal guarantees for a free press (which is most discussed in Brazil.) The responsibilities of a free press in democracies, manly in a deliberative democracy perspective, should be discussed. In the North American debate, it is important the discussion of the Fairness Doctrine, as analyzed by OWEN FISS. See FISS, OWEN, The Irony of Free Speech, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1996, pp. 50-78. 75 In the North American debate it is interesting the place of public interest lawyers in the representation of interests of consumer associations and disadvantaged groups. See Symposion Lawyering for a New Democracy: Changing Roles and Practices, Wisconsing Law Review, 2002, 2. Symposion Issue; TRUBEK, LOUISE, Foreword, Wisconsing Law Review, 2002, 2, pp. 271-276; and TRUBEK, LOUISE, Public Interest Lawyers and New Governance: Advocating for Healthcare, Wisconsing Law Review, 2002, 2, pp. 575-602. See also Symposion Panel Discussion: The Changing Shape of Government, Fordham Urban Law Journal, 28, p. 1319. In the European debate it is interesting the place of public participation for the accountability of European Union bureaucracy. See JOERGES, CHRIStIAN / NEYER, JURGEN, Deliberative Supranationalism Revisited in EUI Law Working Paper, 2006/20.
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LOS REGMENES CONTRA El lAVADO DE ACTIVOS EN El CONTEXTO DEl DERECHO ADMINISTRATIVO GlOBAl1
Por MARA ROCHA MACHADO2 y GUILLERmO JORgE3
Este trabajo propone un primer acercamiento al sistema contra el lavado de dinero como proyecto de gobernabilidad global. El anlisis se limita a algunas de las cuestiones planteadas por el proyecto de Derecho Administrativo Global,4 en especial a las que surgen de las interacciones entre los actores a nivel global, regional y local. Por ello, hemos dividido nuestro estudio en tres secciones: 1) Estrategia global, 2) esfuerzos regionales, y 3) experiencias nacionales, donde presentamos y comparamos las polticas adoptadas por Brasil y Argentina. La primera seccin brinda una visin general del desarrollo y extensin de los estndares universales que existen en materia de lavado de dinero, con nfasis en las interacciones entre el sector pblico y el sector privado, en la creacin de una red mundial de intercambio de informacin financiera y en la administracin de sanciones por su incumplimiento. La segunda seccin examina el espacio regional de Amrica Latina, incluyendo las participaciones de Argentina, Brasil y Mxico como miembros del GAFI5 y la creacin de GAFISUD un organismo asociado al GAFI, de
1 Queremos dar las gracias al Prof. KEVIN DAVIS y a otros colegas por sus comentarios en la conferencia Global Administrative Law en Buenos Aires acerca del trabajo que presentamos en aquella ocasin. El trabajo est disponible en www.iilj.org/global_adlaw/BuenosAiresGALWorkshop. htm. Los comentarios al respecto son bienvenidos en mairamachado@fgvsp.br y gjorge@udesa.edu.ar. 2 Profesora de la Facultad de Derecho de la Fundacin Getulio Vargas (Direito GV.) 3 Profesor de la Universidad de San Andrs, Buenos Aires. 4 Ver http://www.iilj.org/GAL/. 5 Grupo de Accin Financiera Internacional.
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Los regmenes contra el lavado de activos
carcter regional. El nfasis est en este caso puesto en describir algunos problemas generados por la homogeneizacin de los estndares internacionales y la capacidad de adaptacin local. En la tercera seccin, comparamos las trayectorias contrastantes de las experiencias de Brasil y Argentina. Mientras que la experiencia brasilea muestra cmo los estndares del GAFI fueron principalmente utilizados para mejorar la gobernabilidad local, especialmente para tratar las cuestiones de corrupcin, la experiencia en la Argentina ha demostrado, una primera dcada instancias de cumplimiento formal y pequeas mejoras adoptadas como respuesta a serias amenazas de ser excluida de los mecanismos administrativos universales, seguida, en los ltimos meses, por una agenda nacional orientada a reducir el impacto de algunos delitos graves. 1. El nivel global 1.1. La estrategia global contra el lavado de activos Aunque no existe una definicin unvoca de lavado de activos o de dinero, la mayora de las descripciones coinciden en describirlo como el proceso por el cual se ocultan las ganancias de actividades ilcitas, permitiendo el control y acceso posterior a estos activos y proveyendo una cobertura legtima al origen de los ingresos. La poltica diseada para reducir este fenmeno caus una silenciosa revolucin en el derecho penal y en la teora de investigacin criminal. En lugar de perseguir a las asociaciones ilcitas que generan ingresos ilegales, el principal objetivo se ha convertido en atacar las ganancias ilegales luego de haber sido percibidas.6 La teora subyacente es que esto eliminar tanto el motivo como el capital para prximos delitos. Originalmente diseado en los Estados Unidos como una forma pragmtica de reducir el mercado de las drogas, el sistema contra el lavado de dinero primero se expandi al control de los delitos comprendidos en el concepto de criminalidad organizada,7 y poco tiempo despus, a casi todos los delitos que generan ganancias.
6 NAYLOR, THOmAS, Wash Out: A critique of follow-the Money methods in crime control policy, Crime, Law & Social Change, 32, 1999, pp. 1-57. 7 El concepto de delitos de criminalidad organizada incluye delitos consistentes en producir y distribuir bienes y servicios ilegales, es decir, que estn fuera del comercio. Las transacciones con estos productos generan mercados ilegales, como el de estupefacientes, los servicios de migracin ilegal, de trata de personas, de trfico ilcito de armas. Dado que el intercambio de estos bienes es
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A grandes rasgos, la estrategia se compone de tres componentes principales: El primer componente combina elementos de prevencin con elementos de deteccin. Tradicionalmente, la investigacin penal se inicia con una denuncia de la vctima. Dado que la estructura de los delitos de criminalidad organizada es bsicamente consensual es decir, se trata de intercambios voluntarios que no generan vctimas concretas uno de los objetivos de la estrategia es la de crear mbitos de deteccin que reemplacen el rol que las vctimas desarrollan en los delitos contra la propiedad donde la involuntariedad en las transferencias de propiedad genera el conocimiento inicial de las autoridades. La solucin a este obstculo consisti en asignar a las instituciones financieras y otros actores econmicos privados relevantes (incluyendo algunas profesiones liberales)8 funciones de deteccin de transacciones sospechadas de involucrar fondos de origen ilcito y, en su caso, de informacin a las autoridades designadas a confirmar o descartar tales sospechas. Se espera que, incentivados por preservar su reputacin, o por reducir los riesgos legales asociados, estos sujetos se obliguen a conocer a sus clientes, desempear una diligencia continua sobre aquellos clientes que presenten riesgos especficos, a mantener registros de las transacciones que realizan, a reportar las transacciones sospechosas a una agencia central especializada, especialmente creada al efecto, que usualmente es denominada Unidad de Inteligencia, Anlisis o Informacin Financiera (UIF) y a organizar procedimientos internos, incluyendo la capacitacin integral del personal, para cumplir con tales requerimientos. Segundo, analistas financieros de estas UIF, investigarn ms profundamente las transacciones reportadas. Con ese fin, los sistemas prevn que las UIF tengan acceso irrestricto a la informacin financiera domstica y cooperacin directa en el intercambio de informacin con sus pares del exterior. Cuando los anlisis aumenten la sospecha de que la transaccin reportada involucra activos de origen ilcito, los casos son elevados a conocimiento de las autoridades que aplican la ley penal.
consensual, no hay una vctima particular perjudicada. Cf. WOODDIwISS, MICHAEL, Transnational Organized Crime: The Strange Career of an American Concept y NAYLOR, THOmAS, Predators, Parasites or Free-Market Pioneers: Reflections on the Nature and Analysis of Profit-Driven Crime, ambos en BEARE, MARgAREt E. (ed.), Critical Reflections on Transnational Organized Crime, Money Laundering and Corruption, Toronto, University of Toronto Press, 2003, pp. 3 y ss. 8 Originalmente slo las instituciones bancarias fueron incluidas en esta categora. Posteriormente, las obligaciones se extendieron a otras instituciones financieras mercado de valores, mercado de seguros as como a actividades no financieras consideradas riesgosas, incluyendo a algunas profesiones liberales. 427
Finalmente, el sistema de justicia penal procesar los casos, con nfasis tanto en la condena de los imputados como en el decomiso de los bienes de origen ilcito. A tales efectos, el sistema ha sido equipado con nuevos tipos penales (delitos de lavado de dinero) y nuevas herramientas para incautar preventivamente y decomisar definitivamente los activos lavados, incluyendo instancias ms dinmicas y eficientes para cooperar internacionalmente en la identificacin, incautacin y decomiso de tales bienes. La estrategia queda plasmada en el siguiente grfico:
Mercados financieros
Pas A
Clientes
Inmobiliarias, Casinos, Antiguedades, etc. Contadores/Auditores Escribanos/Abogados
UIF
Sistema de Justicia Penal
Cooperacin Administrativa
Mercados financieros
Asistencia jurdica recproca
Pas B
Clientes
Inmobiliarias, Casinos, Antiguedades, etc. Contadores/Auditores Escribanos/Abogados
UIF
Sistema de Justicia Penal
Prevencin y deteccin
Inteligencia financiera
Procesos penales Decomisos
Si bien cada eslabn de esta estrategia tiene diversas implicancias tericas y matices prcticos, el grfico representa a grandes rasgos el diseo del sistema. La reduccin de control estatal de las transferencias internacionales asociada a las polticas de liberalizacin de mercados financieros puso en evidencia que la eficiencia de esta estrategia dependa ntimamente de su capacidad de internacionalizarla e implementarla ms o menos homogneamente. Las Naciones Unidas fue el foro elegido para negociar un instrumento obligatorio integral relacionado al trfico de drogas (Convencin de Viena de las Naciones Unidas de 1988.) Este tratado internacionaliz los aspectos penales esenciales del lavado de dinero: Incautar y decomisar las ganancias obtenidas en el mercado de las drogas, criminalizacin de aquellos que intervienen en
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transacciones con bienes de origen ilcito, amplia asistencia jurdica recproca y reglas estrictas de extradicin. El eje preventivo de la estrategia, en cambio, provino de un desarrollo completamente separado, aunque contemporneo, ligado a los conceptos de administracin de riesgos y derecho prudencial dentro de las instituciones financieras en general y bancarias en especial. En trminos simplificados, la Debida Diligencia del Cliente (DDC) se centra en la idea de que comprender los negocios de los clientes e invertir en verificarlos con diligencia es la forma ms eficiente de reducir los riesgos comerciales, la exposicin legal, y la manera ms eficaz de preservar la reputacin. La experiencia de Suiza en cdigos de conductas autorregulados para los bancos (con lineamientos para la identificacin del cliente, y del ltimo beneficiario, inclusive de vehculos corporativos offshore desde 1977) influy en algunos textos internacionales tales como la Declaracin de Principios de Basilea de 1988, donde los supervisores de los bancos acordaron, por primera vez, la necesidad de aunar esfuerzos para reducir los riesgos que para la estabilidad financiera implican las transacciones que involucran dinero derivado en la actividad criminal.9 En 1989, y luego de algunos compromisos respecto al campo de accin, los Estados Unidos, el Reino Unido y Francia, dentro del contexto del G7, fueron claves para el establecimiento del GAFI, un grupo intergubernamental informal en cuyo seno se negociaran los estndares relativos al lavado de dinero. El GAFI est integrado por todos los miembros de la OCDE,10 ms algunos pases en desarrollo, pero influyentes en sus respectivas regiones, que fueron invitados especialmente para liderar la iniciativa en sus reas de influencia. El GAFI gener las 40 Recomendaciones en 1989, cuyo mbito fue sustancialmente ampliado en 1996 y 2003. stas constituyen los estndares mundialmente reconocidos y aceptados contra el lavado de dinero, y son bsicamente el resultado de la combinacin entre los estndares plasmados en el programa de la Convencin de Viena con los principios de derecho preventivo y de administracin de riesgos resumida en los prrafos anteriores.
PIEtH, MARk / AIOLFI, GEmmA, Anti Money Laundering, Levelling the playing field, Basel, Basel Institute on Governance, disponible online en www.baselgovernance.org. 10 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
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1.2. La difusin de los estndares universales: Los organismos internacionales La difusin y el cumplimiento de los estndares acordados en el seno del GAFI, fue una responsabilidad distribuida en numerosas instituciones, algunas gubernamentales regionales, otras sectoriales. A nivel regional, y en forma complementaria a algunos desarrollos de OEA, UE y APEC,11 el GAFI promovi la creacin de Grupos del Estilo GAFI, de dos categoras: Miembros Asociados del GAFI y Organismos Regionales del Estilo GAFI. Si bien estos difieren en su status los Organismos Regionales del Estilo GAFI fueron elevados a la categora de miembros asociados la funcin esencial de todos ellos es que difundan y aboguen por el cumplimiento de las 40 Recomendaciones. En la mayora de los casos, la creacin del Grupo se justifica con la necesidad de adecuar los estndares a las caractersticas propias de la regin, aunque en muchos casos tal adaptacin no se ha producido hasta la fecha. Hasta ahora, el GAFI posee tres Miembros Asociados (Asia/Grupo del Pacfico,12 el Consejo de Europa MONYVAL13 y Amrica del Sur GAFISUD14) y cinco Grupos Regionales del Estilo GAFI (el Caribe,15 Eurasia,16 Este y Sudeste de frica,17 Norte y Medio Oriente de frica18 y GIABA19), que aseguran al menos un cumplimiento formal de las 40 Recomendaciones en 152 pases en el mundo.
Asia-Pacific Economic Cooperation (Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico.) Afganistn, Australia, Bangladesh, Brunei Darussalam, Camboya, Canad, China, Estados Unidos, Fiji, Filipinas, Hong Kong, India, Indonesia, Islas Cook, Islas Marshall, Japn, Macao, Malasia, Mongolia, Myanmar, Nepal, Niue, Nueva Zelanda, Palau, Paquistn, Repblica de Corea, Samoa, Singapur, Sri Lanka, Tailandia, Tonga, Vanuatu. 13 Albania, Andorra, Armenia, Azerbaiyn, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Chipre, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Federacin Rusa, Francia, Georgia, Hungra, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Malta, Moldavia, Mnaco, Pases Bajos, Polonia, Repblica Checa, Macedonia, Rumania, San Marino, Serbia, Ucrania. 14 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per, Uruguay. 15 Anguila, Antigua y Barbuda, Antillas Holandesas, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Bermuda, Costa Rica, Dominica, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Islas del Caimn, Islas Turcas y Caicos, Islas Vrgenes Britnicas, Jamaica, Montserrat, Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana, San Cristbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Santa Luca, Surinam, Trinidad y Tobago, Venezuela. 16 Bielorrusia, China, Kazajstn, Kirguizistn, Rusia, Tayikistn, Uzbekistn. 17 Botsuana, Kenia, Lesoto, Malawi, Mozambique, Namibia, Seychelles, Suazilandia, Sudfrica, Tanzania, Uganda, Zambia, Zimbabue. 18 Arabia Saudita, Argelia, Bahrin, Egipto, Emiratos rabes Unidos, Jordania, Kuwait, Lbano, Marruecos, Omn, Siria, Tnez, Yemen. 19 Benn, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea Bissau, Guinea, Liberia, Mali, Nger, Nigeria, Sierra Leona, Togo.
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Como mencionamos en la introduccin, a medida que se pona en prctica la estrategia, aumentaron los esfuerzos por controlar la mayor cantidad posible de puntos de entrada al sistema financiero. Desde el enfoque inicial limitado al sector bancario, la cobertura fue rpidamente ampliada (1996) a las llamadas Instituciones Financieras No Bancarias que bsicamente comprenden los mercados de seguros y capitales y, algunos aos despus, a las Instituciones No Financieras que incluyen algunas profesiones liberales que pueden actuar como intermediarios financieros o pueden ser responsables de auditaras contables, actividades que realizan transacciones con artculos sin valor de mercado (artes, antigedades), y algunos negocios identificados como riesgosos (casinos, inmobiliarias.) Los estndares del GAFI tambin han sido expandidos sectorialmente por otras instituciones globales e inclusive por el propio sector privado obligado a cumplir las nuevas obligaciones legales. Tomando como punto de partida los lineamientos generales establecidos en las 40 Recomendaciones, la intervencin de actores sectoriales, tanto pblicos como privados, se concentr en el establecimiento de las particularidades que afectan cada actividad. El Comit de Basilea para la Supervisin Bancaria (BCBS),20 un foro de bancos centrales y supervisores financieros creado en 1974 por el Grupo de los Diez para acentuar la convergencia y mejoras en la calidad de la supervisin bancaria alrededor del mundo, fue el encargado de difundir la estrategia y monitorear informalmente el cumplimiento dentro de la industria bancaria. Luego del Documento de Trabajo de 1988 sobre Prevencin del uso criminal del sistema bancario con el propsito del lavado de dinero, el BCBS emiti un documento ms comprensivo sobre Debida diligencia del cliente para los bancos (2001), lineamientos para compartir los registros financieros entre jurisdicciones en conexin con la lucha contra el financiamiento del terrorismo (2002) y, ms recientemente, una Gua general para la apertura de cuentas y la identificacin de clientes (2003.) La organizacin internacional que nuclea a los supervisores del mercado de valores (Organizacin Internacional de Comisiones de Valores, IOSCO) reconocida hoy en da como la autoridad para el establecimiento de estndares
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El Comit no posee ningn tipo de autoridad de control, y sus conclusiones carecen de fuerza legal. Formula estndares de supervisin amplios y lineamientos con la expectativa de que las autoridades individuales (individual authorities) tomen medidas para implementarlos a travs de arreglos detallados conforme a los estatutos o de cualquier otra forma que mejor se acomoden a sus propios sistemas nacionales. 431
internacionales para los mercados de valores fue el foro a cargo de detallar las particularidades que las 40 Recomendaciones implican para el mercado de valores. Luego de la incipiente resolucin sobre lavado de dinero de 1992, regularmente ha emitido lineamientos que se espera que sean seguidos por sus 90 miembros. La Asociacin Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS) hizo los ajustes respectivos para la industria de seguros, expandiendo sus principios y metodologas a los principios de la Debida Diligencia del Cliente para aseguradores e intermediarios del seguro. Las tres organizaciones BCBS, IOSCO y IAIS constituyeron un Foro Anexo en 2003 que ya ha emitido dos documentos tcnicos conjuntos sobre la materia. Por otra parte, y a pesar de haber acompaado desde un comienzo los trabajos del GAFI, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) ampliaron considerablemente su mbito de intervencin en temas de lavado de activos luego del 11 de septiembre de 2001. Luego de un proyecto piloto de 2002, en marzo de 2004 la Junta Directiva del FMI decidi incluir en las valuaciones tcnicas regulares que realiza de cada miembro as como en sus programas de asistencia financiera un componente especfico sobre control del lavado de dinero y financiamiento del terrorismo que cubre todo el mbito de las recomendaciones del GAFI. Con este fin, el FMI y el BM desarrollaron una metodologa especfica para evaluar a los pases, la cual fue endosada por el GAFI. Actualmente, todas las evaluaciones del FMI y del BM en el sector financiero de cada pas, incluye una valoracin del rgimen de AML/ CFT. Tales valoraciones especficas pueden ser conducidas tanto por el FMI, el BM como por el GAFI y los informes son compartidos entre las instituciones. 1.3. Iniciativas del sector privado Otro desarrollo global relevante fue el enfoque adoptado por la industria bancaria. En 1999, luego de una serie de escndalos que afectaron seriamente la reputacin de la industria bancaria, dos ONG (Transparencia Internacional y el Basel Institute on Governance) convencieron a los principales actores de la industria bancaria de formar un grupo para desarrollar los estndares de la debida diligencia del cliente en el segmento de la banca privada, o Banca Premium, el segmento ms sensible de la industria bancaria para lavado de dinero proveniente de delitos graves. El grupo est formado por doce bancos claves de la industria que controlan aproximadamente entre el 60 y el 70% del mercado global de banca privada y ya ha emitido principios acerca de cmo prevenir
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el lavado de dinero no solamente en ese segmento particular sino tambin en la banca corresponsal y principios generales acerca de cmo prevenir transacciones destinadas al financiamiento de actividades terroristas, originadas en la corrupcin pblica, o en el contexto de las inversiones internacionales. La principal razn para semejante iniciativa fue la de nivelar el campo de juego entre los principales actores, que estaban siendo sometidos a regulaciones heterogneas adoptadas por sus reguladores domsticos. Indudablemente, el proceso armoniz los estndares entre los competidores clave especialmente las actividades de las compaas estadounidenses, europeas y japonesas de una manera bastante ms expedita que la que hubieran supuesto las negociaciones intergubernamentales tradicionales.21 Dado que los principios acordados son aplicables a todas las filiales de los miembros del Grupo, sin importar dnde hacen sus negocios, se espera que los principios de Wolfsberg tengan un impacto directo, e importante, sobre la cultura en los centros offshore pequeos, que han sido tradicionalmente el vehculo utilizado para generar el anonimato que requieren las operaciones de lavado. Por otra parte, la iniciativa Wolfsberg logr establecerse como un interlocutor poltico clave de los reguladores y los organismos internacionales, sobre todo en un cambio de paradigma desde un enfoque preventivo centralmente normativo, hacia un enfoque basado en el riesgo, que transfiere parcialmente la responsabilidad de la prevencin del sector pblico hacia la industria, pero que paralelamente compromete la responsabilidad de la industria ms profundamente. Este cambio se reflej en la versin anterior de las 40 Recomendaciones (2003) que ahora permite a los pases miembros delegar en los sujetos obligados (la industria) la responsabilidad de organizar la prevencin del lavado de dinero de acuerdo a niveles de riesgos que sus negocios, y sus clientes, representan. El objetivo principal de los estndares de Wolfsberg es reducir el impacto de los costos de la regulacin, lo cual puede ser alcanzado si se acuerda con los competidores y sobre todo con los reguladores clave. Innegablemente, esta iniciativa privada tiene impacto sobre los pases de Amrica Latina. Dado que las sucursales y filiales de bancos internacionales estn sujetas a las polticas de la casa matriz, la comunidad bancaria local pierde poder de negociacin para influir en los estndares locales. Slo cuando las regulaciones domsticas sean ms exigentes que el estndar privado internacional, lo cual sera un caso atpico, los bancos internacionales tendran incentivos para unirse a los lobbies de los bancos locales. Estas fisuras en la comunidad
21
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financiera aumentan el margen de las negociaciones para los actores estatales y dificultan su captura. 1.4. Cooperacin en inteligencia financiera Un desarrollo significativo en el nivel global ha sido la puesta en marcha de un sistema de cooperacin internacional en intercambios de informacin financiera. En 1995, un grupo de las UIF, alentado por la UIF estadounidense (FINCEN), decidi establecer un grupo informal de UIF para incentivar la cooperacin internacional. Ahora conocido como el Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera, estas UIF se renen regularmente para encontrar formas para cooperar, especialmente en las reas de intercambio de informacin, entrenamiento y para compartir tcnicas y experiencias. Los pases deben atravesar un procedimiento formal para ser incorporados al Grupo. Actualmente hay cien pases con UIF operativas reconocidas, con otras UIF en distintos niveles de desarrollo. Uno de los principales objetivos del Grupo Egmont es crear una red mundial a travs de la promocin de la cooperacin internacional entre las UIF.22 Con este propsito, se exige a los miembros que al menos estn capacitados para recibir, analizar y revelar la informacin brindada por las instituciones financieras a las autoridades competentes, acerca de transacciones sospechosas o inusuales. Ms all de reconocer que cada UIF trabaja bajo distintos lineamientos, los miembros deben estar en condiciones de poder intercambiar informacin con otras UIF extranjeras, ya que ese es uno de los principales propsitos de la red. Otro propsito quizs no tan explcito de esta red de UIF est relacionado a la recoleccin de informacin financiera de manera sistemtica, tal como lo hacan los bancos centrales antes de que los mercados fueran liberalizados. Generalmente, las UIF reciben dos tipos diferentes de informacin desde el sector privado: Transacciones sospechosas (informes subjetivos) y transacciones regulares por encima de cierto umbral, que suele estar por encima del equivalente de US$ 10.000 (informes objetivos.) Este sistema permite a las UIF crear bases de datos con informacin financiera slida para el pas.
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Ver en http://www.egmontgroup.org/about_egmont.pdf.
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1.5. Asegurar el cumplimiento y administrar las sanciones por el incumplimiento Este notable cambio del panorama legal y regulatorio internacional, no habra sido posible de no haber sido por las formas del monitoreo y de la administracin de las sanciones impuestas por los incumplimientos a las nuevas reglas. El GAFI fue el primer organismo que desarroll un mecanismo de monitoreo descripto como la principal salida del punto de vista tradicional de que la implementacin de los tratados y convenciones era una cuestin puramente local.23 Sobre la base de visitas in loco de expertos de otros Estados miembro, este Sistema de evaluacin mutua demostr ser un mecanismo exitoso, al menos entre los miembros del GAFI. Los expertos conducen entrevistas en profundidad con los actores relevantes del pas evaluado e informan al Grupo que, posteriormente, discute el grado de cumplimiento del pas en cuestin y elabora un informe final con recomendaciones. Los pases que no son miembros del GAFI, sin embargo, son tratados de una manera muy distinta. En 2000, en concierto con otras iniciativas dirigidas a reducir el anonimato provisto por la mayora de los centros financieros offshore, el GAFI inici un proceso para identificar jurisdicciones denominadas Pases y Territorios no Cooperadores. Esta iniciativa puede ser considerada el punto de inflexin entre una estrategia centrada principalmente en la reduccin del narcotrfico y un nuevo enfoque centrado en la transparencia financiera, donde la opacidad regulatoria de los centros financieros offshore se convirti rpidamente en el principal objetivo.24 En el ao 2000, el GAFI permiti a sus miembros presentar quejas contra los pases que aparentemente no respetaran las 40 Recomendaciones. Luego de una evaluacin tcnica, el GAFI coloca al pas en una lista negra y fija una fecha para el cumplimiento, a la vez que ofrece ayuda tcnica y financiera a la jurisdiccin que no coopera. Si al cumplimiento del plazo establecido no se adoptaron las medidas esperadas, el GAFI recomienda a sus miembros adoptar contramedidas. Bsicamente, las contramedidas incrementan los costos de las instituciones financieras de los miembros del GAFI al realizar transacciones con las jurisdicciones que no cooperan, lo que da como resultado un aislamiento financiero con consecuencias comparables a las de un embargo financiero formal.
23 LEVI, MICHAEL / GILmORE, WILLIAm, Terrorist Finance, Money Laundering and the Rise and Rise of Mutual Evaluation: A New Paradigm for Crime Control?, en PIEtH, MARk (ed.), Financing Terrorism, Holanda, Kluwer Academic Publishers, 2002, pp. 87-114. 24 PIEtH / AIOLFI, op. cit.
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En cinco aos, la iniciativa de los Pases y Territorios no Cooperadores evalu 47 jurisdicciones y coloc a 23 en la lista negra. Seis de ellos fueron amenazados con contramedidas y tres fueron efectivamente sancionados. El resto de los pases evaluados es actualmente miembro de un Organismo Regional del Estilo GAFI y la mayora de sus UIF son miembros del Grupo Egmont. 2. El nivel regional En 1999, tanto Brasil como la Argentina fueron invitados a formar parte del GAFI. Era la primera invitacin formulada desde 1991, cuando el grupo termin de integrarse con la mayora de los miembros de la OECD. La invitacin formaba parte del programa aprobado en 1998 para establecer una red mundial contra el lavado de dinero y para difundir el mensaje del GAFI hacia todos los continentes y regiones del mundo. La red se basara en (i) la expansin de los miembros del GAFI; (ii) el desarrollo de Organismos Regionales del Estilo GAFI, especialmente en reas donde el GAFI no estaba suficientemente representado; y (iii) mayor cooperacin con las organizaciones internacionales pertinentes, en especial con los organismos de las Naciones Unidas y las instituciones financieras internacionales.25 La expansin de los miembros fue dirigida a pases estratgicamente importantes que ya haban adoptado algunas medidas claves contra el lavado de dinero (penalizacin del lavado de dinero, identificacin obligatoria del cliente y el informe de las transacciones sospechosas/inusuales por las instituciones financieras), los que estn polticamente decididos a llevar a cabo un total compromiso con la implementacin de cuarenta recomendaciones, y los que jugaran un rol principal en sus regiones en el proceso de combatir el lavado de dinero.26 Para poder ser miembro, el criterio mnimo y sine qua non de admisin era, entre otros: Primero, estar completamente comprometido a nivel poltico (i) para implementar las 40 Recomendaciones (versin de 1996) dentro de un plazo razonable (tres aos) y (ii) someterse anualmente a una auto-evaluacin y a dos rondas de evaluaciones mutuas; y, segundo, ser miembro activo y completo del Organismo Regional del Estilo GAFI pertinente (cuando exista), o estar preparado para trabajar con el GAFI o incluso tomar la iniciativa para establecer tal organismo (cuando no exista.) La primera evaluacin mutua se llev a cabo a principios del ao 2000.27
Informe Anual del GAFI, 1998, p. 8. dem. 27 Informe Anual del GAFI, 2000, p. 7.
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El informe del GAFI que reconoce formalmente a Brasil, Argentina y Mxico como miembros menciona la importancia econmica de cada uno y la susceptibilidad y fragilidad que tienen dada la proximidad con los pases productores de drogas.28 De ellos se esperaba que tomaran la iniciativa para crear los Organismos del Estilo GAFI en Sudamrica. GAFISUD, tal como fue bautizado, fue creado formalmente en diciembre de 2000, en Colombia, donde representantes de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay firmaron un memorndum de entendimiento (MOU)29 fundacional. GAFISUD fue creado sobre el modelo del GAFI y adopt sus 40 Recomendaciones y posteriormente las 9 Recomendaciones Especiales contra el financiamiento del terrorismo. Uno de los objetivos explcitos del GAFISUD fue desarrollar sus propias Recomendaciones para mejorar las polticas nacionales sobre estas cuestiones. La idea de un organismo regional es, precisamente, que sea capaz de desarrollar estndares apropiados para resolver problemas especficos de la regin. Sin embargo, este objetivo an configura un desafo para el GAFISUD. Sudamrica enfrenta serios problemas relacionados a la acumulacin de ganancias ilegales. Algunos ejemplos de esto son los complejos mercados de produccin de cocana,30 los mercados organizados para la fuga de capitales, la piratera y la falsificacin de bienes, o los altos niveles de corrupcin pblica. Cada mercado ilegal tiene sus propias medidas distintivas de la regin respecto a los procedimientos de lavado: Transacciones en especie, el mercado negro de cambio de pesos establecido en Colombia hace dos dcadas, los prstamos en cadena, entre muchos otros.31 Sin embargo, hasta ahora, el GAFISUD parece estar ms preocupado en amortiguar las presiones del GAFI y de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) que en ser el foro para la creacin de polticas regionales.
El resumen del informe de evaluacin mutua para Argentina comienza diciendo dada su gran economa ahora estable, y su proximidad con pases expuestos a las drogas, Argentina puede ser vista como riesgosa de sufrir lavado de dinero. La Repblica Argentina es considerada como un pas de trnsito para estupefacientes, debido a su ubicacin prxima a los centros de produccin especializados. El resumen brasileo sostiene que con su gran sector de servicios financieros moderno y su ubicacin cercana a algunos de las reas especializadas de produccin de narcticos de Amrica del Sur, Brasil es obviamente un objetivo para el lavado de dinero (Informe Anual del GAFI, 2000, pp. 8 y 10.) 29 Del ingls Memorandum of understanding. 30 Ver THOUmI, FRANCISCO E., Political Economy and Illegal Drugs in Colombia, Boulder, Lynne Rienner, 1995. 31 Se puede encontrar un anlisis econmico de estos mercados en NAYLOR, THOmAS, Wages of Crime. Black Markets, Illegal Finance, and the Underworld Economy, Ithaca, Cornell University Press, 2002.
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Si bien el GAFISUD emula el proceso de monitoreo entre pares que realiza el GAFI, un estudio de la primera ronda de evaluaciones del GAFISUD muestra resultados muy distintos. Los informes son muy pobres sustancialmente y, como fue mencionado por algunos actores clave durante el proceso, el plenario bianual del grupo nunca quiso avergonzar a los miembros, tal como sucede habitualmente en Pars. Incluso, los cambios legislativos en la regin no parecen estar relacionados con lo que estaba recomendado en los informes. Este desempeo deficiente es la explicacin ms convincente sobre la insistencia con la que el FMI y el BM, como miembros observadores, negociaron en 2004 que la segunda ronda de evaluaciones no slo fuera realizada de acuerdo a su nueva metodologa que bsicamente aument la precisin de las 40 Recomendaciones al recategorizarlas en ms de 200 estndares sino tambin conducidas por un equipo conjunto de expertos que incluyera miembros de las IFI. El aumento en la calidad de los informes de la segunda y tercera ronda de evaluaciones es notable. Esto refleja nuestra percepcin general de que, hasta por lo menos 2006, el GAFISUD ha sido ms bien un foro regional para amortiguar las presiones del GAFI sobre los pases sudamericanos que un foro en el cual la presin entre los pares jugara un rol decisivo en los avances de implementacin del sistema.32 3. El nivel local: Dos experiencias contrastantes 3.1. La transformacin de Brasil y Argentina El Cuadro 1 siguiente resume las principales transformaciones del rgimen contra el lavado de dinero introducidas en Brasil y Argentina.33
Una ancdota ilustrativa ocurri durante la etapa final del proceso de seleccin para designar al Secretario Ejecutivo del GAFISUD en 2004. En las entrevistas finales, se le pidi a todos los candidatos que detallen cmo reaccionaran si, en un plenario del GAFI en Pars, se les dijera que un miembro del GAFISUD est a punto de ser colocado en la lista de los pases y territorios no cooperadores. 33 Para ms detalles sobre los sistemas contra el lavado de dinero en Brasil y Argentina, ver MACHADO, MARA ROCHA, Financial regulation and criminal policy: the anti-money laundering system in Brazil and Argentina, disponible online en http://www.direitogv.com.br/AppData/ Publication/WP7.pdf y JORgE, GUILLERmO, Recuperacin de Activos de la Corrupcin, Buenos Aires, Editores del Puerto, 2008.
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Cuadro 1
Global
1988: Convencin de las Naciones Unidas Contra el Trfico de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas. 1990: GAFI: 40 Recomendaciones. 1995: Grupo Egmont. 1996: CICAD/ OEA crea la regulacin contra el lavado de dinero. 1996: El Ministerio de Justicia prepara la legislacin contra el lavado de dinero de acuerdo a las recomendaciones del GAFI y lo enva al Parlamento. 1998: La ley 9613/98 penaliza el lavado de ganancias provenientes de una lista de delitos y crea la Unidad de Inteligencia Financiera COAF (Ministerio de Hacienda.) 1999: CICAD/ OEA crea la Unidad de Lavado de Dinero. 2000: El GAFI invita a los primeros pases latinoamericanos (Brasil, Argentina y Mxico) para ser miembros. 2000: Primera evaluacin del GAFI en Brasil. El GAFI considera que Brasil cumpli por completo con las recomendaciones salvo una excepcin: La regulacin respecto al secreto financiero. 2000: El Congreso sanciona la ley Contra el Lavado de Activos 25.246 que adems crea formalmente la UIF. 1995: Se penaliza el lavado de ganancias provenientes del trfico de drogas.
Regional (LAC)
Brasil
Argentina
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Los regmenes contra el lavado de activos 2001: El GAFI inicia la poltica de Pases y Territorios que no Cooperan. 2001: Ocho Recomendaciones Especiales del GAFI sobre el financiamiento del terrorismo. 2002: Entra en vigencia la Convencin de las Naciones Unidas para la supresin del financiamiento del terrorismo. 2003: Convencin de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional. 2002: GAFISUD. 2002: Comienza a funcionar la UIF. 2001: Nueva ley de secreto bancario (LC 105/2001) elimina las deficiencias identificadas por el GAFI.
2003: Creacin de GGILD ENCLA. 2003: El financiamiento del terrorismo es considerado como hecho previo del lavado de dinero (ley 10.701/03.) 2004: Entra en vigor la Convencin de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional. 2004: Segunda evaluacin del GAFI y del GAFISUD. 2004: Creacin del DRCI (Ministerio de Justicia.)
2003: Primera evaluacin del GAFI. 2003: Modificaciones del Cdigo Penal y del Cdigo Aduanero que cumplen parcialmente con las Recomendaciones de la evaluacin. 2004: Informe de Evaluacin Mutua adoptado en plenario por el GAFI.
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Los regmenes contra el lavado de activos 2005: Entra en vigor la Convencin de las Naciones Unidas para la Supresin del Financiamiento del Terrorismo. 2005: Visita in loco del GAFI.
2006: Acceso irrestricto a los registros bancarios y de valores para la UIF y modificacin los tipos penales de acuerdo con algunas recomendaciones del GAFI. 2006: Visita in loco del GAFI. 2006: Cambio en el Directorio de la UIF, que pasa a conformarse por un Presidente, un Vicepresidente y un Consejo Asesor de siete Vocales, cuya consulta es obligatoria pero no vinculante para el Presidente. 2007: COAF publica resolucin sobre el terrorismo (resolucin 15) y sobre personas polticamente expuestas (PEP) (resolucin 16.) 2007: El Congreso sanciona la ley modificatoria del Cdigo Penal de Asociaciones Ilcitas Terroristas y Financiacin del Terrorismo y lo incluye en las funciones de la UIF. 2007: Se aprueba la Agenda Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y la Financiacin del Terrorismo, que define veinte objetivos prioritarios. 2008: Brasil es el primer pas latinoamericano a ejercer la presidencia del GAFI (2008-2009.)
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3.2. La experiencia brasilea: Avance hacia el buen gobierno Como cualquier otra poltica pblica, la implementacin del sistema contra el lavado de dinero requiere de la coordinacin de los tres poderes del Estado. Al menos en el caso de Brasil, esto es difcil de implementar principalmente por dos razones. En primer lugar, vale la pena mencionar la divisin tradicional de poderes dentro del Estado y la autonoma que cada uno de ellos busca mantener respecto a los otros. En segundo lugar, este sistema precisa que las polticas criminales se adecen a las regulaciones del sector financiero, lo que involucra rganos del Estado que se comunican con lenguajes y razonamientos muy distintos. La divisin tradicional entre los poderes no puede describir cmo opera en realidad el sistema contra el lavado de dinero. Obviamente, este fenmeno se siente en muchas otras reas y se est comenzando a estudiar trminos tericos.34 De acuerdo a estos estudios, actualmente los poderes han dejado de cumplir sus roles tradicionales. En este sentido, el Poder judicial y el Poder Ejecutivo tambin son creadores de normas y el legislativo ha asumido funciones de implementacin de polticas e incluso de control de la administracin. El rgimen contra el lavado de dinero es un buen ejemplo de este nuevo escenario. Su implementacin en Brasil ha determinado dos conjuntos de transformaciones dentro de todos los organismos involucrados: (i) La creacin de nuevos rganos y normas, y tambin (ii) la definicin de nuevas tareas para los rganos ya existentes. La creacin de la UIF (Ministerio de Hacienda) y de una autoridad central para la asistencia judicial internacional (Ministerio de Justicia); el cambio de la cooperacin internacional de la judicatura a la administracin; la creacin de grupos especializados en la justicia federal y en el banco central sobre delitos financieros, slo por mencionar algunos, son ejemplos del primer conjunto de transformaciones. Respecto al segundo conjunto, es importante mencionar la gran atencin que muchos rganos le prestan a la produccin y organizacin de sus bases de datos y a la produccin de estadsticas sobre sus actividades. Aunque pocas fuentes documentales lo mencionen las entrevistas realizadas hasta el momento sealan claramente que la poltica de evaluacin del GAFI alienta fuertemente ambos conjuntos de transformaciones.
34 Para tener una visin general del problema terico y del caso brasileo, ver RODRgUEZ, JOS RODRIgO, Fuga do Direito: Um Estudo sobre o Direito Contemporaneo a partir de Franz Neumann, San Pablo, Saraiva, 2008. Y tambin Para alem da Separao de Poderes: Uma agenda Pos-Formalista para a Pesquisa em Direito, Cadernos Direito GV 25, v5, n5, 2008.
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Pocos aos despus del comienzo de la implementacin del sistema en Brasil, se identific a la falta de coordinacin entre los organismos claves el Ministerio Pblico, el Poder Judicial, las unidades de inteligencia financiera, la autoridad central (a cargo de la cooperacin internacional y de la recuperacin de activos), la unidad de investigacin del banco central, etc. como el obstculo ms importante para el funcionamiento del sistema contra el lavado de dinero.35 Consecuentemente, no haba programas de entrenamiento para funcionarios pblicos, ni polticas para compartir las bases de datos, prcticas o recursos tecnolgicos. La iniciativa de cambiar este escenario provino del Ministerio de Justicia hacia fines de 2003, durante el primer ao de la administracin de Lula. El esfuerzo consisti en la creacin de una Estrategia Nacional para Combatir el Lavado de Dinero (ENCLA), en la que estn representados 52 organismos pblicos: 29 provenientes de distintos sectores de la administracin,36 5 del Poder Judicial, 6 del Ministerio Pblico, 4 del rgano legislativo y 3 relacionados con el sector financiero (uno pblico, uno privado y la Federacin Financiera de Bancos.)37 Generalmente, en un encuentro de tres das, los miembros identifican colectivamente los problemas y deficiencias y crean un plan de accin abierto a la opinin pblica y sociedad civil.38 Tambin se cre un rgano de administracin (GGI-LD) para servir como secretara de la ENCLA. Durante los cuatro primeros aos, de 2003 a 2006, se han formulado 137 objetivos y la mayora de ellos fueron cumplidos.39 En un intento por organizar la naturaleza de los objetivos formulados en estos aos, se observa que la finalidad de casi la mitad de estos objetivos (45%) era la de modificar, reconstruir, definir o incluso planear la actividad de los rganos que participan en ENCLA. La finalidad del 33% de los objetivos era el desarrollo de estudios
35 Ver, por ejemplo, Informe del ENCLA, 2004, p. 3 (disponible en portugus en www.mj.gov. br.) El tema sigue presente de diferentes maneras en documentos posteriores. En las Metas ENCLA para 2008 con la participacin del COAF, el objetivo es promover la articulacin entre los rganos municipales y estaduales (Velatorio de Atividades, COAF, 2007, p. 14, disponible en portugus en www.fazenda.gov.br/coaf.) 36 Principalmente justicia, asuntos exteriores, economa, cuestiones impositivas, cuestiones de transparencia y fuerza policial. 37 Tambin participaron con observadores asociaciones de jueces y fiscales, el Instituto para la Calidad del Poder Judicial del tercer sector y el Ministerio de Justicia de la Argentina. 38 Adems de los representantes de los rganos, asociaciones de jueces y abogados, bancos y facultades de Derecho tambin estn invitadas a participar de las reuniones. Un informe que describe todo el plan de accin est disponible en forma permanente en el sitio Web del Ministerio de Justicia. 39 La distribucin a lo largo de estos cuatro aos es la siguiente: 32 en 2004, 43 en 2005, 29 en 2005 y 33 en 2006. Hay una pequea repeticin de los objetivos de un ao al otro. Cuando la hay, generalmente es rediseado para incorporar la razn por la cual no fueron cumplidos en ao anterior.
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o proyectos para incrementar el conocimiento de los rganos acerca de s mismos, para entrenar funcionarios y para comprender nuevos problemas. El 21% restante buscaba la modificacin o creacin de leyes y decretos, o la ratificacin de convenciones internacionales. En estos casos, los rganos que participan en ENCLA apenas pueden ejercer presin, dado que el poder legislativo es el nico con la capacidad de cumplir con el objetivo. Segn un documento interno preparado por GGI-LD, el nivel de cumplimiento de los objetivos es alto. Han clasificado los objetivos de los ltimos tres aos en cinco categoras: Objetivo no cumplido (11%); objetivo no cumplido y reformulado (8%); objetivo no iniciado o demorado (0%); objetivo en curso (16%); objetivo parcialmente cumplido (15%); y objetivo cumplido (48%.) Hacia fines de 2006, cuando ese documento fue preparado, haba informacin suficiente acerca todos los objetivos. Esto revela el compromiso de cada rgano en reportar a la Secretara, inclusive cuando el objetivo bajo su responsabilidad no fue cumplido. Para concluir con estas breves observaciones acerca de la experiencia brasilea, nos gustara sealar un problema especfico planteado por el Global Administrative Project: La imparcialidad que reciben Argentina y Brasil en el tratamiento por parte del GAFI. Esta cuestin puede ser vista desde dos perspectivas radicalmente opuestas. Si consideramos al sistema contra el lavado de dinero del GAFI como una poltica criminal para tratar ciertos problemas considerados muy serios por la comunidad internacional, tendemos a ubicar esta estrategia entre otras formuladas en la arena internacional en las ltimas dcadas terrorismo, trfico de drogas, discriminacin racial, tortura, etc. Consecuentemente, la convencin internacional surge como el instrumento capaz de representar la negociacin, el acuerdo y, lo ms importante, las obligaciones a las que los pases han decidido someterse. El punto principal radica en que, en este caso, las convenciones internacionales crean normas nicamente para los pases que han participado en la formulacin del documento y lo han firmado y ratificado de acuerdo a las normas nacionales. Como hemos visto anteriormente, el documento que define el sistema contra el lavado de dinero las 40 Recomendaciones fue discutido y creado diez aos antes de que Brasil y Argentina sean invitados. Incluso ms, la invitacin para pasar a ser miembros dependa de nuestro propio compromiso para ajustar nuestros sistemas nacionales a su modelo y no sobre la discusin acerca de cmo los intereses de Amrica Latina podran ser parte de la estrategia. Esto nunca fue siquiera un tema de preocupacin; al menos la administracin
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brasilea nunca present pblicamente ninguna divergencia con el GAFI. Por el contrario, todos los documentos oficiales justifican la importancia de la implementacin, mencionando los estndares internacionales en general y el GAFI en particular. Formalmente, como miembros, Brasil y Argentina tienen el mismo status que los miembros fundadores.40 Adems, en julio de 2008, Brasil pas a ser el primer pas latinoamericano en ejercer la presidencia del GAFI (2008-2009.)41 Sin embargo, si consideramos que el sistema contra el lavado de dinero y la actividad del GAFI deben ser ante todo administrativos, la pregunta de quin crea las normas que debemos aplicar no parece presentarse. Si slo se lo ve desde esta perspectiva, el GAFI podra ser visto como un ejemplo de transparencia de procedimiento y participacin.42 El GAFI mismo parece tomar ventaja tanto de la perspectiva penal como de la administrativa. Sus informes insisten en el combate de, en la lucha contra el lavado de dinero, lo cual no implica un sistema penal. Pero al mismo tiempo, el discurso penal ayuda a formular una imagen de la amenaza muy poderosa y convincente. Sin embargo, este no parece ser un privilegio de Brasil y Argentina: Est presente en todos los pases occidentales. Y, por lo menos, de acuerdo a la experiencia brasilea, es exactamente el aspecto administrativo del sistema contra el lavado de dinero el que resulta en una mejor gobernabilidad nacional. Debido a las 40 Recomendaciones, Brasil se est volviendo hbil en perseguir el dinero pblico y privado bajo investigacin y en permitir el acceso judicial a la informacin bancaria dentro de un tiempo razonable. Debido al sistema de evaluacin del GAFI, la mayora de los rganos de la administracin y de la judicatura estn, por primera vez, realizando grandes esfuerzos para recolectar informacin sobre sus actividades para preparar informes y estadsticas. Y, finalmente, debido a las particularidades nacionales, Brasil est experimentando un medio innovador para construir y soportar
De acuerdo al ltimo informe todas las decisiones del GAFI son tomadas por sus 34 miembros, en reuniones plenarias, por consenso (Informe Anual del GAFI, 2006-2007, p. 2.) 41 En el relato de actividades del COAF, la presidencia brasilea es celebrada como el reconocimiento de la comunidad internacional de los continuos y efectivos esfuerzos de Brasil en la guerra contra el crimen organizado (Relato del COAF, 2007, p. 9.) 42 En KINgSbURY, BENEDICt / KRISCH, NICO / StEwARt, RICHARD B., The emergence of global administrative law, Paper 17, New York University Public Law and Legal Theory Working Papers, Nueva York, 2005 (paper cuya versin en castellano encabeza el presente libro), el GAFI aparece como una ilustracin de esto en un escenario an ms delicado: el NCCT, presentado ms arriba. Los autores llaman la atencin a la invitacin de outside input y de permitir comentarios de gobiernos bajo consideracin de ser incluidos en la lista de pases que no cooperan (p. 35 y pp. 38 y 47.)
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polticas pblicas basadas en una completa coordinacin de la administracin, la judicatura, los poderes legislativos y, an tmidamente, la sociedad civil. 3.3. La experiencia argentina: La presin impuls un cambio de poltica Si bien existen algunas seales de que la actual administracin est dispuesta a cambiar el rumbo, a diferencia de la experiencia brasilea, los primeros aos de la experiencia Argentina en la implementacin de los sistemas de prevencin y represin del lavado de activos ha estado bloqueada por diferentes conflictos entre los actores involucrados y los cambios de poltica implementados han sido ms una respuesta, usualmente improvisadas ante las presiones del GAFI que parte de una decisin consensuada. Consecuentemente, muchos de los cambios son ms aparentes (formales) que reales. Luego de haber sido invitada para ser miembro del GAFI, Argentina sancion una ley contra el lavado de dinero, que penaliz algunas conductas, cre formalmente una UIF y design a los sujetos obligados a adoptar estndares de debida diligencia sobre sus clientes y a reportar operaciones sospechosas. Los tres aspectos de la estrategia (prevencin, anlisis financiero y persecucin penal) no satisficieron las expectativas del GAFI. Los abogados penalistas ms tradicionales se opusieron a otorgar autonoma a los tipos penales de lavado de activos, hacindolos depender a travs de varios mecanismos de los delitos precedentes que generaron los activos lavados. As, el lavado de dinero fue legislado como una forma especfica de encubrimiento, consecuentemente, dependiente del hecho previo. Las sanciones fueron delineadas de manera consecuente: El auto-lavado no es punible, el lavado de las ganancias por delitos de miembros de la familia es excusable, si la sancin del hecho previo es menor que la sancin por el lavado de dinero, quienes laven dinero no pueden ser castigados sino con el mximo de la sancin del hecho previo. Adems, la Corte Suprema de Justicia ratific esta dependencia al resolver que la competencia federal u ordinaria para juzgar hechos de lavado de dinero dependa de la competencia del delito precedente.43 Estas razones explican parcialmente que las estadsticas nacionales no registren an condenas por este delito.44 La UIF nicamente comenz a funcionar a fines del ao 2002, luego de algunas advertencias del GAFI. En sus primeros cuatro aos de trabajo, las
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CSJN, Empresa Geosur S.A. Rawson, 2003, Fallos, 326: 4530. Si bien los registros no permiten asegurarlo, segn nuestro conocimiento a la fecha no hay ninguna condena basada en los tipos penales incorporados por la Ley de Lavado de Dinero de 2000. Las 2 condenas existentes se basan en la ley que reprime al narcotrfico, de 1995.
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tareas de la UIF fueron en gran medida obstruidas por el monto de los recursos asignados a la Unidad y por la negativa de otras instituciones de compartir informacin y bases de datos. La UIF ha precisado una orden judicial para obtener los registros bancarios y registros de operaciones de bolsa y para acceder a bases de datos de la agencia impositiva. Luego de una misin in loco del GAFI a fines de 2005, una enmienda de abril de 2006 permiti a la UIF a obtener registros directamente desde el sistema financiero y de los profesionales liberales obligados a reportar operaciones sospechosas. La falta de estructura estatal influye directamente sobre el nivel de cumplimiento de los sujetos privados obligados a proveer informacin al sistema. Algunos bancos cuestionaron sin xito el sistema de reportes de operaciones sospechosas con fundamentos de la privacidad de la relacin comercial que mantienen con sus clientes. Otros sujetos obligados contadores y escribanos pblicos cuestionaron la razonabilidad de las resoluciones de la UIF que reglamentaban sus obligaciones especficas con fundamentos en discrepancias respecto de la ley. Mientras que a nivel mundial la industria bancaria influa sobre el GAFI para cambiar el enfoque normativo hacia un enfoque basado en el riesgo con nfasis en los informes subjetivos y aumentando la responsabilidad del sector privado la queja de algunos sujetos obligados argentinos era exactamente la opuesta: Que no queran tomar responsabilidades subjetivas contra sus clientes y que la ley argentina amparaba el criterio de reportes objetivos. Si bien es cierto que, como en la mayora de los pases del mundo, ao tras ao ha aumentado la cantidad de reportes de operaciones sospechosas, la cifra nada dice acerca de la calidad de los reportes o del compromiso del sector privado respecto a sus nuevas responsabilidades en torno a la reduccin de mercados ilegales y al aumento de la transparencia del sistema financiero. De hecho, en atencin a que el nmero de casos enviados al sistema justicia penal se mantuvo a lo largo del tiempo, se podra asumir que la calidad de los informes enviados por el sector privado a la UIF ha disminuido. Adems, dado que el 90% de los reportes proviene del sector financiero, aunque no existen datos al respecto, no puede descartarse que los bancos internacionales sean los principales informantes, en cumplimiento de sus polticas corporativas. Otra muestra de las pujas internas se produjo en julio de 2006, cuando una nueva reforma legislativa modific la estructura de gobierno de la UIF. El organismo pas de estar gobernada por un cuerpo colegiado interinstitucional nombrado por concursos internos de las respectivas instituciones y que slo poda ser removido por un Tribunal de Enjuiciamiento, a estar gobernado por una presidencia unipersonal nombrada y removida por el Poder Ejecutivo. Aunque el proceso de nombramiento contempla una audiencia pblica en la
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cual la sociedad civil puede expresar su desacuerdo con el candidato propuesto por el Ejecutivo, las crticas formuladas al perfil de la primera designacin efectuada bajo este sistema no lograron modificar la decisin del Ejecutivo. En contraste con el conflictivo escenario interno, la UIF argentina pudo firmar 17 MOU45 con sus pares del exterior. El hecho de que todos los MOU le permiten a la UIF transmitir informacin financiera a sus contrapartes extranjeras, demuestra que las disputas internas no se basan en realidad en la preservacin de la privacidad sino presumiblemente en qu rganos tienen o mantienen el control sobre la informacin financiera. A fines de 2006, el GAFI visit la Argentina nuevamente y ejerci presin para que Argentina sancionara una ley que penalice el financiamiento del terrorismo, un pedido que el GAFI ha venido realizando desde 2002. La ley fue promulgada unos pocos meses despus.46 En septiembre de 2007, el Poder Ejecutivo estableci, por decreto, la llamada Agenda Nacional para la lucha contra el lavado de activos y la financiacin del terrorismo.47 En trminos formales, la Agenda Nacional emula a la ENCLA brasilea.48 Se trata de un ejercicio bianual que se propone 20 objetivos a ser cumplidos por 17 organismos del Estado. En el mbito del Ministerio de Justicia fue creada una Coordinacin Nacional que, adems de ejercer las funciones de representacin del pas frente al GAFI, GAFISUD y los rganos especializados creados en la OEA (CICAD49 y LAVEX),50 funge como coordinador de la Agenda Nacional. La Coordinacin ha desglosado los 20 objetivos en 44 metas y ha asignado responsabilidades y plazos para su cumplimiento. Si bien a la fecha de revisin de este trabajo y a pesar de que la Agenda ya ha cumplido un ao no es posible evaluar el nivel de coordinacin interinstitucional y de cumplimiento, un dato elocuente es que una de las metas, hasta el momento no cumplida es, precisamente, establecer un sistema de evaluacin y medicin de los objetivos de la Agenda.
45 Australia, Blgica, Bolivia, Brasil, Canad, Chile, Colombia, El Salvador, Espaa, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Rumania, Venezuela. Adems, se han iniciado negociaciones con Israel, la Repblica Dominicana, Albania, Tailandia, Francia y Mnaco. 46 Ley 26.268, promulgada el 4-VII-07. 47 Decreto 1225/07. 48 Que a su vez toma la idea de la National Money Laundering Strategy que desde 2001 coordina anualmente el Departamento del Tesoro estadounidense. Cf. http://www.ustreas.gov/offices/ enforcement/money_laundering.shtml. 49 Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas. 50 Grupo de Expertos para el Control del Lavado de Activos.
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4. Conclusiones Indudablemente, el sistema contra el lavado de dinero est cambiando el panorama jurdico de Amrica Latina. Si bien la mayora de las nuevas instituciones regionales y nacionales tienen apenas un promedio de 5 aos, se pueden realizar algunas conclusiones provisorias: Primero, los estndares universales contra el lavado de dinero presuponen una relacin cercana y de colaboracin entre el sector privado, la UIF y el sistema de justicia penal. Esta colaboracin asume, obviamente, que las transacciones sospechosas constituyen una proporcin marginal o insignificante del total de transacciones y que los riesgos legales y a la reputacin que las leyes imponen al sector privado generarn los incentivos suficientes para que la cooperacin pblico-privada fluya. Las asunciones son correctas en contextos en los cuales los negocios legtimos son la regla. En contextos donde tales transacciones no son insignificantes sino que representan una proporcin significativa y en algunos casos son ms bien estructurales como ocurre con los mercados de corrupcin, la evasin de impuestos, el contrabando y la piratera en Amrica Latina, esta estrategia tiene altas chances de fracasar si no es adaptada al contexto y consensuada con los actores relevantes. Para ponerlo en un ejemplo, en contextos donde los poderes judiciales no son demasiado eficientes y la evasin de impuestos se ubica entre un 35% y 45%, no parece ser racional solicitarle al sistema financiero que informe las transacciones que puedan involucrar evasin impositiva, a menos que se espere que los riesgos legales impuestos superen el incentivo de conservar una proporcin significativa del negocio. Ello refleja una de las consecuencias de aplicar ciegamente los estndares del GAFI y explica las ventajas de discutir localmente cada problema particular que plantea la implementacin de esta estrategia. Como se dijo anteriormente, los Organismos Regionales del Estilo GAFI fueron creados para cubrir esta situacin. Si bien los documentos constitutivos del GAFISUD resaltan la necesidad de desarrollar estos estndares regionales, GAFISUD slo ha tomado algunos pasos para identificar las formas para la cooperacin regional en las investigaciones sobre lavado de dinero. Sin embargo, como se ha sealado, los esfuerzos del GAFISUD parecieran estar ms concentrados en evitar las presiones del GAFI que en adecuar los estndares al contexto local. Las resistencias a la implementacin no son exclusivamente polticas. Por ejemplo, algunos estndares constituyen un cambio radical en las metodolo449
gas de investigacin penal, tradicionalmente centradas en probar la culpabilidad individual deben ahora orientarse a recuperar activos, lo que implica cambios culturales muy importantes en los investigadores, fiscales y jueces. A pesar de muchas cuestiones tericas que no han sido tratadas en este trabajo, este cambio es fuertemente resistido por los fiscales, la judicatura y los abogados penalistas culturalmente formados en un contexto diferente. Finalmente, en el plano local, vale la pena remarcar que la mayor distincin en la implementacin del sistema contra el lavado de dinero entre Brasil y Argentina yace en la forma en que ambos gobiernos utilizan la presin que ejerce el GAFI. Mientras Brasil aprovecha la oportunidad para encarar, an selectivamente, algunos de sus problemas estructurales, Argentina aparece, al menos hasta el momento, sin la capacidad de implementar una poltica coordinada que intente resolver algunos dilemas estructurales. La comparacin muestra que existe la posibilidad, para los gobiernos de Amrica Latina, de desarrollar un uso estratgico de la poltica del GAFI y tomar ventaja de las posibilidades que el GAFI crea para lograr los objetivos nacionales y regionales relacionados con cuestiones que le conciernen especficamente, tales como corrupcin, el narcotrfico, la evasin impositiva, la trata de personas o el trfico de menores.
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EL FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO COMO CAMPO DE PRCTICA, DE ESTUDIO Y DE INNOVACIN.1

Por KEVIN E. DAVIS2
El acceso al capital financiero constituye un factor importante para las perspectivas de desarrollo de los pases pobres. En este breve ensayo sostendr que puede darse tratamiento a los aspectos legales del financiamiento para el desarrollo como un importante campo de estudio. El ensayo comienza describiendo los tipos de transacciones que podran ser de inters y resalta el rol que el derecho y que los abogados cumplen en delinear los trminos que las gobiernan. Como prximo paso se argumenta a favor de un enfoque integral del tema. Ello implica resistirse a los esfuerzos por fragmentar el campo a travs de por ejemplo realizar marcadas distinciones entre transacciones que involucren partes pblicas en lugar de privadas, o entre transacciones comerciales por un lado, y obras de beneficencia y asistencia, por otro lado. El resto del ensayo ofrece una discusin un tanto especulativa de una posible agenda de investigacin. La discusin cubre tanto los posibles temas de investigacin que van desde la gobernanza de instituciones financieras internacionales a los acuerdos de prstamo utilizados por las instituciones de microcrdito como los mtodos para abordarlos.
Publicado originalmente en Acta Juridica, octubre de 2008. Traduccin al espaol del texto original en ingls por LUCIANA T. RICArt (LL.M. 2007 New York University School of Law.) 2 Profesor Beller Family de Derecho Comercial (Business Law), New York University School of Law. Agradezco a NIkHIl DUttA, MAttHEW HAAr y a BENEdICt KINGSbUrY por sus valiosos comentarios a una versin anterior de este artculo y a Heather Sims por su excelente ayuda en la investigacin. Estoy tambin agradecido por el apoyo de los Fondos de Investigacin Filomen DAgostino y Max E. Greenberg de NYU School of Law.
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El financiamiento para el desarrollo
1. Introduccin Existe un debate en curso respecto del papel que desempea el capital extranjero en los pases en desarrollo en sus esfuerzos para reducir la pobreza y promover el desarrollo. En teora, los pases en desarrollo deberan siempre poder darle un buen uso al capital extranjero. En la prctica, sin embargo, gran parte de ello depende de los trminos en los que se otorgue dicho capital. Ello es cierto ya sea que la transaccin en cuestin involucre un prstamo del Fondo Monetario Internacional (FMI) o ayuda bilateral o financiacin de proyectos (Finanproyecto o Project Financing.)3 En cada caso, el gran desafo es encontrar trminos que sean lo suficientemente atractivos para inducir a los financiadores a desprenderse de sus fondos, pero que a la vez sean compatibles con las necesidades sociales y econmicas de la poblacin de los pases en desarrollo. En 2002, cincuenta lderes mundiales reconocieron que estos desafos estn inter-relacionados y, como parte del Consenso de Monterrey, aprobaron la siguiente afirmacin: [e]s indispensable adoptar un enfoque integral respecto de los problemas nacionales, internacionales y sistmicos, relacionados entre s, de la financiacin para el desarrollo [] en todas partes del mundo.4 Aunque no sea inmediatamente obvio, el Derecho desempea un papel importante en la definicin de los trminos bajo los cuales el capital financiero fluye a los pases en desarrollo. En sntesis, en lo que respecta al financiamiento para el desarrollo, el derecho es importante. Adems, las herramientas conceptuales que han sido desarrolladas para estudiar otras reas del derecho pueden ser tiles para echar luz sobre cmo se ejerce o debera ejercerse el financiamiento para el desarrollo. De este modo, tanto las consideraciones prcticas como las conceptuales pesan a favor de tratar a los aspectos legales del financiamiento para el desarrollo como un importante campo de estudio. El propsito de este ensayo es justificar y luego examinar las implicancias acadmicas que tiene tratar a los aspectos legales del financiamiento para el desarrollo como un campo integrado de prctica, de estudio y de innovacin.5 La primera parte describe el mbito de la prctica, incluyendo algunas de las formas de las transacciones utilizadas en el financiamiento para el desarrollo,
Nota de traduccin: La expresin original en ingls, habitualmente tambin utilizada en textos en espaol, es Project financing. La traduccin adaptada del vocablo ingls que usualmente se encuentra en la literatura especializada y que es la que utilizaremos en este artculo es financiacin de proyectos o finanproyecto. 4 Naciones Unidas, Documento final de la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo, 18/22-III-02, Monterrey, Mxico. A /Conf. 198/11. 5 Asimismo, existen repercusiones en la currcula universitaria. Para un ejemplo de un curso dedicado al Financiamiento para el Desarrollo, ver http://www.iilj.org/courses/FinancingDevelopmentCourse.asp (ltimo acceso: 7-VIII-08.)
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la importancia de los trminos que rigen esas transacciones, y el rol desempeado por el derecho en definir sus trminos. La segunda parte define el campo de estudio y evala el papel que los conceptos legales pueden desempear en su estudio. La tercera parte aporta ms detalles al exponer cuatro maneras de estudiar y estimular la innovacin en los aspectos jurdicos del financiamiento para el desarrollo. 2. La prctica del financiamiento para el desarrollo 2.1. El financiamiento es importante Las transferencias financieras transnacionales a los pases en desarrollo adoptan una serie de formas y pasan a travs de una serie de canales. La categora de flujo de capital ms destacada es quizs la ayuda extranjera, es decir, el financiamiento otorgado para usos no comerciales bajo la forma de donaciones, subvenciones o alivio de la deuda. Por ejemplo, el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas afirma que los habitantes de los pases ricos pueden terminar con la pobreza extrema otorgando Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) equivalente a menos del 0.7 por ciento de su PBI. Incluso los escpticos sobre la efectividad de la ayuda financiera estn de acuerdo en que sta cumple un papel importante en el desarrollo. Por ejemplo, WIllIAm EAStErlY no cree que la ayuda extranjera o cualquier otro tipo de intervencin extranjera pueda terminar con la pobreza en el mundo en desarrollo, pero an as sigue creyendo que si la ayuda extranjera se canaliza adecuadamente puede aliviar el sufrimiento de muchas personas desesperadas.6 La ayuda extranjera circula tanto a travs del sector pblico como del privado. En 2007, los desembolsos de AOD ascendieron a U$S 103.7 billones7 y la AOD de EE.UU. ascendi a U$S 21.8 billones.8 Por otro lado, el monto registrado de remesas de dinero enviadas por los inmigrantes a sus amigos y familiares en pases en desarrollo ascendi a U$S 251 billones y las remesas
EAStErlY, WIllIAm, The White Mans Burden: Why The Wests Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good, Nueva York, Penguin Press, 2006, p. 383. 7 Nota de traduccin: Cabe destacar que la cifra un billn en Estados Unidos equivale a un uno seguido de nueve ceros. Por lo tanto, 103.7 billones es 103.700.000.000. 8 Estas dos cifras incluyen grandes cantidades de ayuda dirigida a Irak y a Afganistn. Por ejemplo, en 2007 los EE.UU. dedicaron casi U$S 5.3 billones de ayuda a estos dos pases. Debt Relief is Down, Other ODA Rises Slightly, Organization for Economic Cooperation and Development, 4 abril 2008, disponible online en: http://www.oecd.org/document/8/ 0,3343,en_2649_33721_ 40381960_1_1_1_1,00.html. (ltimo acceso: 1-VIII-08.)
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de residentes en EE.UU. al resto del mundo fue estimada en U$S 44 billones.9 Las donaciones privadas de ONG de pases ricos a los habitantes de pases pobres probablemente exceden los U$S 10 billones anuales.10 El financiamiento otorgado bajo trminos ms comerciales, como prstamos ofrecidos a tasas de inters de mercado, tambin se percibe como desempeando un rol importante en el desarrollo. Sin embargo, existe un debate en curso sobre si ese rol es positivo o negativo. Por ejemplo, en el contexto de la deuda pblica existe un debate vigoroso sobre si los prstamos del FMI han empeorado los problemas de los pases en desarrollo prestamistas del Fondo o si los han salvado de un destino incluso peor. Adems, desde la crisis de la deuda de los ochenta se ha entendido que el default de la deuda pblica en los pases en desarrollo poda causar crisis financieras ruinosas que amenazaran la estabilidad del sistema global financiero en su totalidad. Ms recientemente, los flujos financieros al sector privado han capturado la atencin de los expertos en desarrollo. Ello es as en parte porque para los pases en desarrollo en su totalidad los flujos de capital al sector privado eclipsan los flujos al sector pblico un total de U$S 380 billones de IED (Inversin Extranjera Directa) ingres a los pases en desarrollo en 2006,11 haciendo parecer pequea la cantidad de AOD. Adems, existe una creciente sensacin de que las transacciones que son aparentemente privadas en su totalidad son en realidad temas de amplio inters pblico. En consecuencia, los activistas y los acadmicos dedican gran cantidad de energa a publicitar las consecuencias sociales, econmicas y ambientales de financiar grandes proyectos de infraestructura.12 De modo similar, pero del otro lado del espectro de flujos al sector privado en trminos de escala, algunos analistas sostienen que las innovaciones en microfinanzas pueden tener efectos de largo alcance sobre la lucha contra la pobreza.13 Si bien las publicaciones acadmicas a menudo intentan aislar y concentrarse en los mtodos individuales de financiamiento para el desarrollo, es en
9 Banco Mundial, Remittance Data, julio 2008, http://econ.worldbank.org/WBSITE/ EXTERNAL/EXTDEC/EXTDECPROSPECTS/0,,contentMDK:21122856~pagePK:64165401~piP K:64165026~theSitePK:476883,00.html. (ltimo acceso 1-VIII-08.) 10 StANdlEY, SCOtt / ROOdmAN, DAVId, Tax Policies to Promote Private Charitable Giving in DAC Countries, Center for Global Development, Working Paper No. 82, 2006. 11 World Investment Report 2007: Transnational Corporations, Extractive Industries, & Development, UNCTAD, 2007, p. 251. 12 LIkOSkY, MICHAEl Law, Infrastructure, and Human Rights, Cambridge, Cambridge University Press, 2006. 13 RObINSON, MArGUErItE, The Microfinance Revolution: Sustainable Finance for the Poor, Washington DC, The World Bank, 2001.
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general difcil, e incluso poco til establecer distinciones tajantes de este tipo. Por ejemplo, la distincin entre transacciones comerciales y no comerciales se vuelve sutil cuando se consideran no slo los prstamos y subsidios simples sino tambin los prstamos sin inters, prstamos otorgados a tasas de inters inferiores a la tasa de mercado, prstamos que sern probablemente condonados en caso de crisis, o prstamos que son aparentemente otorgados a tasas de inters de mercado pero que estn garantizados o asegurados por agencias pblicas. De modo similar, es difcil trazar una distincin tajante entre transacciones pblicas y privadas cuando actores privados otorgan financiamiento a actores pblicos, como en el contexto de la deuda pblica; actores pblicos como la Corporacin Financiera Internacional (CFI) financia a actores enteramente privados; algunos actores obtienen financiamiento tanto del sector pblico como del privado; las entidades pblicas y privadas se unen para proveer financiamiento, como en el caso en donde se otorgan crditos fiscales por las donaciones a organizaciones benficas extranjeras; o cuando se otorga financiamiento a entidades hbridas, como sociedades pblico-privadas. Es tambin intil trazar distinciones tajantes entre diferentes categoras de transacciones en la medida en que se sustituyen la una a la otra. Por ejemplo, para un tipo determinado de financiamiento a tasas de inters comerciales debera existir un subsidio equivalente aunque mucho menor. Tal vez ms obvio, el financiamiento de actores pblicos puede a menudo servir como substituto del financiamiento provisto por actores privados. Un enfoque suficientemente holstico del financiamiento para el desarrollo ya se ve reflejado en alguna medida en la forma en que se practica dicho financiamiento. Por ejemplo, el Grupo del Banco Mundial utiliza muchos tipos distintos de instrumentos financieros en la consecucin de su mandato de otorgar financiamiento al desarrollo, que van desde prstamos a tasas de inters de mercado a los actores del sector privado hasta donaciones a gobiernos, y reflexiona mucho sobre la interaccin entre las diversas formas de financiamiento.14 Es natural asumir que los receptores de ayuda en los pases en desarrollo estn al tanto del posible costo de oportunidad y complementacin entre formas alternativas de financiamiento. Los expertos tambin han aprovechado oportunidades para transferir ideas inicialmente asociadas con una forma de financiamiento para el desarrollo y aplicarlas en otros contextos. Varias innovaciones recientes en el financiamiento para el desarrollo incluyen el trasplante de clusulas desarrolladas para su uso en transacciones del sector comercial privado hacia otros contextos. Por ejemplo, los Pactos de la Corporacin del Desafo del Milenio (acuerdos de financiamiento) incorporan representaciones y garantas
14 Banco Mundial, Quines somos Operaciones, org/1YXPMBNDO0. (ltimo acceso: 1-VIII-08.)
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que se asemejan a las utilizadas en las ofertas de obligaciones negociables por las sociedades. La International Finance Facility permite a una ONG internacional recaudar fondos para vacunas e inmunizadores respaldados por las promesas de los donantes, usando la misma estructura bsica de securitizacin empleada por sociedades.15 Mientras tanto, otras ideas sobre el financiamiento para el desarrollo se han desplazado desde el sector sin fines de lucro al sector comercial privado. Por ejemplo, algunas de las formas innovadoras de microcrditos que en gran medida se originaron en el sector sin fines de lucro estn siendo rpidamente adoptadas por instituciones financieras con fines de lucro.16 2.2. Importancia de los trminos De vez en cuando, se puede observar a los analistas tratando de responder a preguntas del estilo: Es efectiva la ayuda? O: La IED estimula el crecimiento? Sin embargo, un tratamiento ms sofisticado de este tipo de temas revela que estas categoras de transacciones son demasiado rudimentarias y que es necesario un anlisis minucioso que eche luz sobre las consecuencias de los flujos financieros internacionales. No todos los flujos de capital hacia pases en desarrollo se crean del mismo modo. Por el contrario, se deben formular una gran cantidad de preguntas para determinar el impacto total de una transaccin financiera en particular. Por ejemplo, la transaccin (en particular mientras sigue siendo slo una promesa) representa un compromiso vinculante por parte del inversor? Se exige al receptor comprar productos o servicios del pas de origen del donante? Se exige al receptor comprar productos o servicios a proveedores locales? Se exige al receptor cumplir con estndares internacionales laborales y ambientales? El receptor es un actor pblico o privado? Si el receptor es un actor pblico, los habitantes del pas receptor debern responder incluso si no obtuvieron beneficio alguno de la transaccin? Si el receptor es un actor privado, es una entidad con o sin fines de lucro? Bajo qu circunstancias podrn excusarse o modificarse las obligaciones del receptor? Etctera. La cuestin aqu consiste en que los trminos bajo los cuales se otorga el financiamiento para el desarrollo tienen en general una importancia crucial para determinar su impacto. Una razn es porque esos trminos definen el
15 HM Treasury, The International Finance Facility, 2005, http://www.hm-treasury.gov.uk/ media/F/B/IFF_proposal_doc_080404.pdf. (ltimo acceso: 1-VIII-08.) 16 Ver, por ejemplo, el desarrollo del modelo de banco comercial por la red institucional Accin Internacional y la posterior transformacin del Banco Sol de Bolivia desde una institucin sin fines de lucro al primer banco comercial privado dedicado exclusivamente a las micro-finanzas. BrUCk, CONNIE, Millions for Millions, The New Yorker, 30-X-06, p. 62.
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equilibrio que se ha establecido entre los intereses potencialmente encontrados de los diferentes actores involucrados en la transaccin, a saber: inversores, intermediarios, destinatarios ltimos de los fondos, y otros residentes de los pases en desarrollo. Por ejemplo, el inters de los inversores puede consistir en que se les devuelva el prstamo con intereses o en incrementar las exportaciones, ambos tangibles e intangibles. Al mismo tiempo, los intereses de los intermediarios pueden consistir en maximizar el volumen de los fondos que pasan por sus manos, ya sea para justificar su existencia o para que sea ms fcil llevarse lo mejor para s. Por su parte, los residentes pueden llegar a estar interesados en satisfacer sus necesidades de consumo de corto plazo en lugar de asegurarse beneficios a largo plazo para su comunidad. Los trminos bajo los cuales las partes se involucran en una transaccin tambin pueden ser de importancia, dado que envan seales importantes a otros actores respecto de las partes de la transaccin.17 Por ejemplo, los actores pueden hacer un esfuerzo especial para adoptar trminos innovadores y de esta forma demostrar al mundo que son competentes, agresivos e innovadores en una serie de dimensiones.18 2.3. Importancia del Derecho Esto por supuesto conduce a la pregunta: Cmo se definen los trminos del financiamiento para el desarrollo? La respuesta es que se definen de modo bastante similar a los de cualquier otra transaccin financiera: A travs de la combinacin del acuerdo de las partes relativo a la transaccin y de las normas jurdicas y no jurdicas aplicables que determinan el significado tanto en trminos simblicos como prcticos del acuerdo. Cuando estn involucrados mltiples inversores e intermediarios, los trminos pueden estar contenidos en una serie de acuerdos y pueden estar en juego normas provenientes de varias fuentes diferentes. Adems, los trminos bajo los cuales algunos de los actores participan en particular actores organizacionales como gobiernos, instituciones financieras y organizaciones de beneficencia estarn influenciados por una variedad de normas que determinan sus mandatos y poderes. Por lo tanto, el financiamiento para el desarrollo puede ser analizado como un proceso contractual en el cual los trminos se establecen en acuerdos entre un subconjunto de actores relevantes como as tambin de los variados tipos de regulacin que dan forma al contenido, interpretan, invalidan o complementan dichos acuerdos y determinan cmo se harn cumplir.
17 SUCHmAN, MArk C., The Contract as Social Artifact, Law and Society Review, 37, 2003, pp 91-142. 18 GElPErN, ANNA / GUlAtI, GAUrANG M., Public Symbol in Private Contract: A Case Study, Washington University Law Quarterly, 84, 2007, pp. 1627-1715.
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Esta perspectiva sobre el financiamiento para el desarrollo recalca el rol potencial que tienen los contratos y la regulacin para fijar los trminos y determinar su eventual impacto. En sntesis, resalta el rol del Derecho. Ello no quiere decir, sin embargo, que otros factores sean irrelevantes. De hecho, una gran variedad de factores adicionales pueden entrar en juego. En primer lugar, ciertos factores que pueden ser descriptos en trminos generales como normas culturales podran influenciar cmo los miembros de una sociedad determinada se comportan en respuesta a un tipo determinado de contrato. Por ejemplo, las actitudes predominantes hacia el pago de deudas y la fuerza de los lazos sociales han demostrado ser factores importantes de la efectividad de las tcnicas de microfinanzas como ser el prstamo grupal.19 La geografa y tecnologa de las comunicaciones tambin pueden resultar relevantes. Por ejemplo, globalgiving.com ahora permite que donantes individuales alrededor del mundo hagan pequeas donaciones para respaldar proyectos especficos del mundo en desarrollo, un tipo de transaccin que era muy poco prctica antes de la llegada de Internet. Concentrarse sobre el rol del derecho no significa que se ignoren estos factores. 3. El posible campo de estudio El desafo para los acadmicos es entender los trminos bajo los cuales ocurre el financiamiento para el desarrollo, a fin de poder explicar y orientar la prctica. 3.1. El alcance material del campo de estudio La importancia de estudiar los mtodos especficos del financiamiento para el desarrollo ya est ampliamente aceptada, en particular en lo que hace a las tcnicas como deuda pblica, ayuda extranjera, financiacin de infraestructura y microfinanzas. La importancia de desarrollar una comprensin acabada de los trminos empleados en dichos instrumentos financieros tambin se reconoce como cada vez ms importante. De hecho, se han dedicado asombrosos esfuerzos en los ltimos aos para analizar temas arcanos como el rol de las clusulas de accin colectiva en acuerdos de deuda pblica,20 condicionamientos de la
LASHlEY, JONAtHAN, Microfinance and Poverty Alleviation in the Caribbean: A New Strategic Overview, Journal of Microfinance, 6, 2004, pp. 83-94; CASSAr, AlESSANdrA / CrOWlEY, LUkE / WYdICk, BrUCE, The Effect of Social Capital on Group Loan Repayment: Evidence from Field Experiments, The Economic Journal, 117, 2007, pp. 85-106; KArlAN, DEAN, Social Connection and Group Banking, The Economic Journal, 117, 2007, pp. 52-84. 20 Ver CHOI, StEPHEN / GUlAtI, G. MItU, Innovation in Boilerplate Contracts: An Empirical Examination of Sovereign Bonds, Emory Law Journal, 53, 2004, pp. 929-996; WEINSCHElbAUm, FEdErICO / WYNNE, JOS, Renegotiation, Collective Action Clauses and Sovereign Debt Markets, Journal of International Economics, 67, 2005, pp. 47-72; BECkEr, TOrbjOrN / RICHArdS,
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ayuda extranjera,21 estndares ambientales en prstamos de finanproyectos,22 y responsabilidad grupal en los micro-crditos.23 A pesar de ser adecuado a veces, este tipo de enfoque por partes del estudio del financiamiento para el desarrollo no es compatible con los aspectos claves del fenmeno. Por un lado, como ya hemos visto, en la prctica es difcil distinguir estos tipos de transacciones unas de otras. Adems, existen tambin vnculos conceptuales fundamentales. Especficamente, los diversos mtodos de financiacin para el desarrollo son conducidos por factores econmicos y polticos parecidos, sirven como complemento o reemplazo los unos a los otros y pueden estar gobernados por instituciones relacionadas. Todo ello sugiere que lo que en una primera aproximacin pareceran ser distintos mtodos de financiamiento para el desarrollo, deberan ser analizados usando herramientas conceptuales similares. Entonces, por ejemplo, los trminos bajo los cuales los gobiernos de los pases en desarrollo piden prstamos del FMI no deberan ser analizados sin tener en cuenta los trminos bajo los cuales ellos o sus habitantes reciben ayuda extranjera o de lo recaudado por finanproyectos. De modo similar, las iniciativas como las diseadas para reconstruir la arquitectura financiera internacional, reinventar la ayuda extranjera o aplicar el concepto de responsabilidad social empresaria a los inversores de proyectos de infraestructura, no deberan ser formuladas o implementadas aisladamente unas de otras. En otras palabras, para tomar en serio el desafo planteado por el Consenso de Monterrey, el financiamiento para el desarrollo debe ser tratado como un campo de estudio integrado.
ANtHONY / THAICHArOEN, YUNYONG, Are Collective Action Clauses Costly?, Journal of International Economics, 61, 2003, pp. 127-161. 21 SVENSSON, JAkOb, Why Conditional Aid Does Not Work and What Can Be Done About It?, Journal of Development Economicsk, 70, 2003, pp. 381-402 (quien argumenta que la mayora de los acuerdos de ayuda condicional carecen de cualquier tipo creble de amenaza de no desembolso y son por lo tanto inefectivos); EAStErlY, What Did Structural Adjustments Adjust? The Association of Policies and Growth With Repeated IMF and World Bank Adjustment Loans, Journal of Development Economics, 76, 2005, pp. 1-22 (quien no encuentra efecto positivo alguno sobre las polticas o el crecimiento de los prstamos de ajuste repetidos.) 22 HUNtEr, DAVId, Civil Society Networks and the Development of Environmental Standards at International Financial Institutions Chicago Journal of International Law, 8, 2008, 437; SCHOltENS, BErt / DAm, LAmmErtjAN, Banking On The Equator: Are Banks That Adopted The Equator Principles Different From Non-Adopters?, World Development, 35, 2007, pp. 1307-1328; THOmAS, WIllIAm / LAWrENCE, RObErt, Equator Principles and Project Finance: Sustainability in Practice?, Natural Resources & Environment, 19, 2004, p. 20. 23 GINE, XAVIEr / KArlAN, DEAN, Group Versus Individual Liability: A Field Experiment in the Philippines, World Bank Policy Research, Working Paper 4008, 2006; GHAtAk, MAItrEESH / GUINNANE, TImOtHY, The Economics of Lending With Joint Liability: Theory and Practice, Journal of Development Economics, 60, 1999, pp. 195-228; ArmENdArZ dE AGHION, BEAtrIZ / GOllIEr, CHrIStIAN, Peer Group Formation in an Adverse Selection Model, The Economics Journal, 110, 2000, pp. 632-643. 459
3.2. Herramientas conceptuales El prximo tema a considerar es qu tipo de herramientas conceptuales deberan ser incorporadas a este campo de estudio. Las herramientas tradicionalmente utilizadas por los cientistas sociales como los economistas y politlogos tienen mucho para ofrecer. Pero, como veremos, tambin hay lugar para algunas herramientas conceptuales que probablemente sean ms conocidas para los abogados. Principal-Agente Los economistas utilizan a menudo algn tipo de modelo del PrincipalAgente para analizar los efectos de adoptar diferentes trminos de financiacin.24 El enfoque habitual de la literatura es definir a cualquier actor que otorgue financiamiento ya sea el inversor original o un intermediario como el principal y al destinatario de los fondos de nuevo, ya sea un intermediario o el destinatario ltimo de los fondos como el agente. Se cree que este esquema proporciona una forma til de analizar las transacciones financieras (as como otras transacciones econmicas) porque est diseado especialmente para resaltar los potenciales conflictos de intereses entre las diversas partes de la transaccin y los modos en que los trminos de la transaccin pueden ser estructurados para hacer frente a esos conflictos. Sin embargo, existen problemas fundamentales al emplear el modelo del Principal-Agente como la principal herramienta conceptual para analizar el financiamiento para el desarrollo. En primer lugar, la idea de que debe drseles primaca a los intereses del actor catalogado como el principal por sobre los del actor que representa el papel de agente est implcita en los trminos principal y agente. El problema a resolver en el modelo del Principal-Agente es cmo alinear los intereses del agente con los del principal, y no a la inversa. En el contexto del desarrollo, sin embargo, no est tan claro que los intereses de los inversores deban tener privilegio por sobre los de los destinatarios. En los ojos de algunos miembros de la comunidad del desarrollo, la fuente de muchos de los problemas del mundo en desarrollo ha sido la tendencia a travs de la historia de privilegiar los intereses de los inversores occidentales por sobre los intereses de los habitantes de los pases en desarrollo. Desde este punto de vista el problema real a ser resuelto al establecer los trminos de la financiacin para el desarrollo es reordenar los intereses de los inversores, no de los destinatarios.
24 Ver, por ejemplo, BOUrGUIGNON, FrANOIS / SUNdbErG, MArk, Aid Effectiveness: Opening the Black Box, American Economics Review, 97, 2007, pp. 316-321.
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Una segunda dificultad con el modelo del Principal-Agente es que tiende a estar asociado con el anlisis econmico y, ms especficamente, con la presuncin de los economistas que los intereses bsicos de los actores (preferencias) son fijos y que slo pueden ser reordenados respondiendo a dichos intereses a travs de sistemas de sanciones y recompensas. En general, se hace caso omiso de la posibilidad de cambiar los intereses o las preferencias.25 Muchos entienden que este enfoque es excesivamente restrictivo. El bagaje conceptual asociado con el modelo del Principal-Agente es un factor que influye a favor de adoptar un marco alternativo para analizar el financiamiento para el desarrollo, en particular, uno que est relacionado con presunciones menos discutibles sobre la naturaleza e importancia relativa de los intereses de las partes. Gobernanza26 Otra forma de caracterizar al financiamiento para el desarrollo y los trminos bajo los cuales se lleva a cabo es como un aspecto de gobernanza (global.)27 Este punto de vista resalta los roles que desempean diversas organizaciones locales e internacionales en establecer los trminos bajo los cuales se desenvuelve el financiamiento para el desarrollo. Por motivos prcticos, situarse en la perspectiva de la gobernanza tiende a poner de relieve las conexiones existentes entre la gobernanza de las transacciones financieras simpliciter y la gobernanza en curso de las organizaciones o proyectos que estn siendo financiados, en particular en los casos en los que el financiamiento a largo plazo est siendo provisto a entidades altamente complejas como las que administran grandes proyectos de infraestructura o a los gobiernos de naciones soberanas. Adems, muchas organizaciones que financian el desarrollo tener en cuenta,
StIGlEr, GEOrGE / BECkEr, GArY, De Gustibus Non Est Disputandum, American Economic Review, 67, 1977, pp. 76-90. 26 Nota de traduccin: Hasta hace poco no exista una palabra en castellano que reflejara exactamente la acepcin de governance en ingls. Sin embargo, recientemente la Real Academia Espaola ha aceptado el uso del trmino gobernanza para referir a este concepto. Si bien en la literatura esta expresin todava no est del todo difundida, la utilizaremos a lo largo de la presente traduccin de acuerdo a la definicin dada por la Real Academia Espaola en la vigsimo segunda edicin del Diccionario de la Lengua Espaola. As, la definicin de gobernanza consiste en el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa y en la accin y efecto de gobernar o gobernarse. Disponible online en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=gobernanza. (ltimo acceso, 1-XII-08.) 27 Orr, RYAN / MEtZGEr, BArrY, The Legacy of Global Projects: A Review and Reconceptualization of the Legal Paradigm, Proceedings of the 1st General Counsels Roundtable, 21-22 January, 2005, Stanford, CA, Stanford CRGP, pp.1-51. Disponible online en: http://crgp.stanford. edu/news/gcr.html. (ltimo acceso: 6-VIII-08.)
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por ejemplo, al FMI o a un gran banco de financiacin de proyectos tienen otras responsabilidades conjuntamente con el otorgamiento de financiamiento al desarrollo. Como resultado, es probable que el marco de gobernanza acente las conexiones entre la gobernanza del financiamiento para el desarrollo y la gobernanza de actividades que no tienen necesariamente que ver ni con las finanzas ni con el desarrollo. En trminos ms conceptuales, utilizar un marco de gobernanza nos permite incorporar herramientas desarrolladas para estudiar otras formas de gobernanza que son relevantes para el financiamiento para el desarrollo. Por ejemplo, puede ser til recurrir a la literatura general de las relaciones internacionales para examinar el papel que cumple el poder estatal en determinar los trminos sobre los cuales tanto los actores pblicos como privados participarn en el financiamiento para el desarrollo.28 Entre tanto, referirse a la literatura ms especfica relativa a la provisin de bienes pblicos globales podra ayudar a identificar los obstculos estratgicos a la cooperacin internacional en el financiamiento para el desarrollo y los modos de superarlos.29 El marco de gobernanza tambin destaca los mecanismos jurdicos que se utilizan para implementar la gobernanza. Esto a su vez apunta hacia las herramientas conceptuales que han evolucionado para analizar los aspectos legales caractersticos de la gobernanza global. Para citar el ejemplo ms reciente y destacado, la literatura sobre el Derecho administrativo global hace hincapi en el papel que los principios del derecho administrativo, como la transparencia, participacin y la equidad procedimental bsica, desempean en la gobernanza global.30 Entender hasta qu punto estos principios se aplican no slo a las instituciones como el Banco Mundial sino tambin, quizs, a instituciones privadas como bancos de finanproyectos es una parte importante del desafo de determinar cmo financiar el desarrollo. Sin embargo, ver al financiamiento para el desarrollo exclusivamente como una forma de gobernanza proporciona slo una visin parcial. La razn principal de ello es que el enfoque de gobernanza tiende a ocultar la importancia
28 WOOdS, NGAIrE, The Globalizers: The IMF, the World Bank and Their Borrowers, Ithaca, Cornell University Press, 2006. 29 KAUl, INGE / GrUNbErG, ISAbEllE / StErN, MArC (eds.) Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century, New York, Oxford, Oxford University Press, 1999; KAUl et al. (eds.) Providing Global Public Goods: Managing Globalization, New York, Oxford, Oxford University Press, 2003. 30 KINGSbUrY, BENEdICt et al. (eds.), The emergence of global administrative law, Law and contemporary problems, 68(3-4), 2005; KINGSbUrY / KrISCH, NICO (eds.), Introduction: Global governance and global administrative law in the international legal order, European Journal of International Law, 17(1), 2006.
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de las interacciones descentralizadas y no coordinadas entre los actores privados, quienes por s mismos definen los trminos que gobernarn su interaccin. El marco de gobernanza podra decirse que ser propenso a ver estas situaciones como carentes de gobernanza y por lo tanto pasar por alto rasgos interesantes como ser las variaciones de los trminos formuladas por los actores privados. Estos tipos de trminos son exactamente aquellos que son el centro de anlisis en el marco contractual que discutiremos en la prxima seccin. Contratos Muchas formas de financiamiento pueden ser convincentemente caracterizadas, tanto legalmente como en sentido figurado, como contratos. Utilizar un marco contractual para analizar el financiamiento para el desarrollo tiene muchas virtudes, incluyendo todas las virtudes asociadas con el modelo del Principal-Agente. Se reconoce que los contratos son una de las formas de alinear los intereses de los principales y los agentes y, por lo tanto, con frecuencia se recurre a los modelos de Principal-Agente para analizar las consecuencias de adoptar diversos tipos de trminos contractuales. Sin embargo, a diferencia del modelo del Principal-Agente, el marco contractual no est necesariamente asociado con la visin de que los intereses de los inversores son de importancia capital o de que los intereses de las partes son inalterables. Caracterizar al financiamiento para el desarrollo como un proceso contractual tambin abre la puerta para transferir otras herramientas conceptuales (adems de los modelos del Principal-Agente) del estudio de los contratos. Por ejemplo, observar este fenmeno desde una lente contractual llevar naturalmente a explorar los papeles que el derecho de los contratos y las doctrinas jurdicas relacionadas cumplirn en el financiamiento para el desarrollo. Entre los ejemplos de la gran gama de temas jurdicos que pueden ser explorados se incluyen: La circunstancias bajo las cuales las promesas de los donantes son ejecutables jurdicamente; el papel que cumplen las doctrinas habituales del derecho de los contratos (como el orden pblico y el incumplimiento de autoridad) en determinar la ejecutabilidad de los contratos de financiacin; si las doctrinas que protegen a los terceros beneficiarios se extienden a los miembros de sociedades en desarrollo que son afectadas por el financiamiento de infraestructuras; si los contratos de financiamiento que estipulan la solucin de conflictos ante tribunales extranjeros o arbitrales son ejecutables; si en caso de silencio o ambigedad se aplican a los contratos de financiamiento las doctrinas interpretativas especiales diseadas para proteger o promover el inters de las
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partes ms dbiles; y, si existe alguna restriccin a la capacidad de los inversores de ejecutar forzosamente sus reclamos contra los bienes de los destinatarios.31 Algunos conceptos de la literatura sobre contratos tambin pueden resultar tiles en el estudio del financiamiento para el desarrollo. Por ejemplo, el concepto de contrato relacional puede ayudar a caracterizar correctamente a una serie de transacciones financieras complejas y como tales, las ideas desarrolladas en la literatura sobre la contratacin relacional pueden ser relevantes para el financiamiento para el desarrollo.32 De modo similar, la literatura reciente sobre las dimensiones simblicas de la contratacin33 o el reciente aluvin de publicaciones sobre las clusulas contractuales predispuestas34 tambin permiten hacerse una idea general que puede ayudar a entender el fenmeno del financiamiento para el desarrollo. A pesar de tener muchas virtudes, el marco contractual tambin tiene limitaciones como mtodo para entender el financiamiento para el desarrollo. La raz del problema radica en que una vez que se caracteriza un fenmeno como un contrato, ello hace concentrar la atencin automticamente en los contratos entre las partes y excluye otros aspectos del fenmeno. Esto significa que los hechos que son previos o posteriores a la vigencia de cualquier contrato o los actores que no son partes de ningn contrato se vuelven secundarios ms que centrales a este campo de estudio. Por lo tanto, por ejemplo, los factores como la regulacin de las instituciones financieras y las consecuencias sociales ms amplias de financiamientos a gran escala pueden ser difciles de analizar en forma exitosa utilizando un marco exclusivamente contractual. Marcos hbridos Este ltimo punto pone de relieve el valor que tiene la utilizacin de ms de un marco conceptual, o incluso de marcos hbridos, para analizar el financiamiento para el desarrollo. Los puntos fuertes de un modelo a menudo compensarn las limitaciones de otros. Entonces, por ejemplo, algunos con31 Muchos de estos temas estn tratados en la bibliografa reciente sobre la doctrina de la deuda odiosa. Ver, por ejemplo, BUCHHEIt, LEE / GUlAtI, GAUrANG M. / THOmPSON, RObErt, The Dilemma of Odious Debts, Duke Law Journal, 56, 2007, pp. 1201-1262. 32 Ver, por ejemplo, MACNEIl, IAN, Contracts: Adjustment of Long-Term Economic Relations under Classical, Neoclassical, and Relational Contract Law, Northwestern University Law Review, 72, 1978, pp. 854-905; GOEtZ, CHArlES / SCOtt, RObErt E., Principles of Relational Contracts, Virginia Law Review, 67, 1981, pp. 1089-1150; SCOtt, A Relational Theory of Secured Financing, Columbia Law Review, 86, 1986, pp. 901-977. 33 SUCHmAN, MArk C., The Contract as Social Artifact, Law & Society Review, 37, 2003, pp. 91-142; GElPErN / GUlAtI, Public Symbol in Private Contract, op. cit. 34 BEN-SHAHAr, OmrI (ed.) Boilerplate: The Foundation of Market Contracts, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.
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ceptos extrados de la literatura sobre el suministro de bienes pblicos globales pueden ser combinados satisfactoriamente con conceptos de la literatura sobre clusulas contractuales predispuestas para analizar el proceso de creacin de trminos innovadores en el contexto del financiamiento internacional. 4. Indicaciones especficas para la investigacin Existen al menos cuatro propsitos distintos que el estudio del financiamiento para el desarrollo desempea. Un primer propsito sera describir una prctica particular o una serie de prcticas. Un segundo propsito podra ser analizar las consecuencias de adoptar dichas prcticas. Un tercer propsito podra ser determinar qu causa el surgimiento de una prctica y no de otra. Finalmente, un cuarto propsito podra ser generar una evaluacin normativa de una prctica en particular, en otras palabras, decir si debe ser elogiada o condenada, o fomentada o desalentada. A pesar de que estos propsitos eruditos sean conceptualmente distintos, estn siempre conectados estrechamente en la prctica porque una descripcin precisa es un til precursor para profundizar cualquier tipo de anlisis, y el anlisis de causas y consecuencias es un requisito previo a muchas formas de anlisis normativo. Como veremos, sin importar el propsito por el cual se estudia el financiamiento para el desarrollo, lo ms probable es que sea til prestar atencin a las dimensiones jurdicas de la prctica. 4.1. Descripcin Los trminos bajo los cuales se concreta el financiamiento para el desarrollo se encuentran a menudo en documentos que nunca llegan a ver la luz del da. O, incluso si los documentos se hacen pblicos, los trminos importantes estn enterrados en la letra chica. A menudo si bien no siempre habr valor en el solo hecho de describir el contenido de esos documentos, aunque ms no fuera por el propsito de proporcionar nuevas ideas a los profesionales.35 Consideremos, por ejemplo, el impacto potencial de mostrar a los profesionales cmo suministrar un seguro contra el mal tiempo a los pequeos granjeros, o cmo usar la securitizacin para reducir los costos de capital para las instituciones de microfinanzas. Con tan slo crear un centro de intercambio de informaciones accesible pblicamente para los documentos utilizados en el financiamiento para el desarrollo y las
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Difundir informacin sobre trminos novedosos hace correr el riesgo de desincentivar la innovacin. Como sugerimos ms adelante, si y en qu medida la difusin genera costos y beneficios son tambin temas que vale la pena estudiar. 465
regulaciones aplicables se avanza en gran medida hacia estos propsitos. Sin embargo, un enfoque ms complejo puede involucrar comparaciones, a travs de tanto el tiempo como el espacio, y entre diversos documentos. Este tipo de trabajo descriptivo no slo es un estmulo a la innovacin sino tambin un pre-requisito indispensable para el trabajo acadmico sobre las causas y consecuencias de adoptar un conjunto determinado de trminos. Tengamos en cuenta, por ejemplo, qu tan til sera saber cuntos bancos comerciales incorporan y hacen cumplir estndares ambientales en sus acuerdos de financiamiento de proyectos antes de ponernos a analizar ya sea la popularidad o las ventajas de los Principios de Ecuador. En cierto sentido ser difcil evitar los aspectos legales del financiamiento para el desarrollo al describir sus trminos. Muchas de las clusulas estn plasmadas en documentos tales como contratos, tratados, legislacin o regulaciones que se pretende que sean vinculantes jurdicamente. Pero la dimensin legal de estos documentos tambin es importante en otro sentido. La mayora de los abogados insistir en registrar no slo variaciones a las clusulas operativas de estos tipos de documentos, sino tambin variaciones en sus consecuencias legales. Entonces, por ejemplo, distinguiran entre un pacto ambiental contenido en un contrato de prstamo vinculante y un pacto de idntica redaccin contenido en un documento bajo la forma de cdigo de conducta. Recolectar este tipo de datos legales prepara el campo para pensar porqu el derecho del financiamiento para el desarrollo vara de lugar a lugar o de tiempo en tiempo, y qu diferencia tiene cuando vara. 4.2. Causas Los factores econmicos, polticos y sociolgicos cumplen sin dudas un papel en entender porqu ciertos mtodos particulares de financiamiento para el desarrollo surgen en lugares y tiempos determinados. Sin embargo, es probable que factores intrnsecamente legales tambin desempeen su papel. Por ejemplo, la literatura sobre Derecho administrativo global se preocupa en parte por explorar mecanismos legales para que las organizaciones que realizan operaciones transnacionales puedan rendir cuentas a los grupos afectados. Es natural extender este marco de anlisis a las organizaciones que proporcionan financiamiento para el desarrollo.36 Est comenzando a surgir un programa de investigacin entero alrededor de la cuestin de cmo diversas
36 DANN, PHIlIPP, Accountability in Development Aid Law: The World Bank, UNDP and Emerging Structures of Transnational Oversight, Archiv fr Vlkerrecht, 44, 2006, pp. 381-404.
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formas de accountability37 dan forma a los trminos bajo los cuales se otorga el capital a pases en desarrollo a travs de organizaciones como las agencias bilaterales de ayuda, bancos de financiacin de proyectos y bancos multilaterales de desarrollo.38 Esta investigacin complementa a la investigacin en curso realizada sobre la relacin entre la accountability poltica de organizaciones como el FMI y el Banco Mundial y los trminos bajo los cuales stas prestan dinero a los pases en desarrollo.39 Algunos ejemplos de las cuestiones que caen dentro del alcance de estos programas de investigacin que estn ntimamente relacionados son: Qu diferencia existe si las organizaciones que proporcionan financiacin para el desarrollo rinden cuentas ante los tribunales locales, ante las agencias locales de regulacin, ante tribunales arbitrales internacionales, ante instituciones internacionales nuevas o ya existentes, o slo a un ombudsman interno? Importa qu remedios se proporcionan y para quines? Es relevante hasta qu punto puede evadirse cualquier rgimen legal valindose de sociedades constituidas en jurisdicciones extranjeras o clusulas de eleccin del derecho aplicable? Entre tanto, algunas ideas extradas de la literatura sobre derecho de los contratos pueden echar luz sobre por qu los trminos de las transacciones individuales pueden llegar a variar incluso cuando los aspectos ms generales que gobiernan las organizaciones de financiamiento para el desarrollo permanecen constantes. Por ejemplo, los juristas han dedicado gran parte de su atencin al tema de cmo las normas que regulan las relaciones contractuales supletoriamente lo cual significa que pueden ser dejadas de lado por la autonoma de la voluntad de las partes influencian los trminos de los contratos que en ltima instancia se firman.40 Tambin resulta relevante la literatura sobre los factores no legales que influencian la popularidad de ciertos trminos en particular, en otras palabras, sobre la difusin de clusulas contractuales predispuestas.41
37 Nota de traduccin: No existe una palabra en espaol que refleje acabadamente el significado de accountability. El concepto que mejor refleja la acepcin de accountability es rendicin de cuentas. Por la familiaridad del trmino en ingls en las publicaciones sobre teora democrtica hemos dejado el trmino original en la traduccin. Sin embargo, en otras formas del concepto a lo largo del texto en ingls, como be held accountable o accountability mechanisms a veces se utilizarn variaciones de la expresin rendicin de cuentas. 38 DANN, op. cit.; LIkOSkY, MICHAEl, Law, Infrastructure, and Human Rights, Cambridge, Cambridge University Press, 2006; RICHArdSON, BENjAmIN J., Socially Responsible Investment Law: Regulating the Unseen Polluters, Nueva York, Oxford University Press, 2008. 39 WOOdS, The Globalizers: The IMF, op. cit. 40 Para una resea crtica de alguna de esta bibliografa ver SCHWArtZ, AlAN, The Default Rule Paradigm and the Limits of Contract Law, Southern California. Interdisciplinary Law Journal, 3, 1994, pp. 389-419. 41 Ver en general, KAHAN, MArCEl / KlAUSNEr, MICHAEl, Standardization and Innovation in Corporate Contracting (or The Economics of Boilerplate), Virginia Law Review, 83, 1997, pp. 713-770; DAVIS, KEVIN E., The Role of Non-Profits in the Production of Boilerplate, Michigan Law Review, 104, 2006, 1075.
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Esta recopilacin de doctrina tomada en su conjunto da cuenta de una amplia gama de factores que podran influenciar los trminos bajo los cuales el financiamiento para el desarrollo ocurre. Entre los ejemplos de indicaciones para investigaciones adicionales podemos incluir: Las presunciones interpretativas a favor de los destinatarios de la ayuda financiera compensan las desigualdades en el poder negociador o son contra-producentes? Cmo influyen las leyes de propiedad intelectual en los costos de las copias no autorizadas de contratos innovadores y, con el tiempo, en los incentivos en invertir en la innovacin? Qu papel cumplen las ONG en producir modelos de contratos que tengan en cuenta las necesidades sociales y que pueden eventualmente convertirse en contratos de clusulas predispuestas? Qu papel cumplen los abogados particulares y su formacin, valores y preferencias en dar forma a los trminos de las transacciones concluidas por sus clientes? 4.3. Consecuencias Un aspecto central en cualquier agenda de investigacin sobre financiamiento para el desarrollo debera ser analizar las consecuencias de adoptar trminos especficos. Las consecuencias que se examinarn pueden estar limitadas a los intereses puramente econmicos de las partes en los acuerdos pertinentes. Pero debe prestarse atencin a los efectos sobre los intereses econmicos de los actores que no son parte en acuerdo alguno y los efectos en las dimensiones no econmicas. Normalmente, tendr sentido comparar las consecuencias de desplegar diferentes mtodos de financiamiento. Entonces, por ejemplo, el anlisis del Project Finance como mtodo de financiacin de infraestructura puede involucrar tener que comparar los beneficios econmicos de las partes en obtener un seguro de riesgo poltico de la Agencia Multilateral de Garanta de Inversiones (Multilateral Investment Guarantee Agency) en lugar de un asegurador privado, o de obtener el financiamiento principal de un banco en lugar del mercado de capitales, o de adoptar uno u otro tipo de pactos financieros. Un anlisis ms amplio tendra en cuenta los efectos en la comunidad en la cual se emplazar el proyecto, incluyendo no slo los efectos econmicos sino tambin el impacto ambiental y los efectos en la capacidad institucional de canalizar el financiamiento a travs de los actores gubernamentales locales en lugar del sector privado o de una sociedad pblico-privada. Un anlisis ms detallado tratar de localizar el nexo causal no slo con miras al futuro entre concretos trminos de la transaccin y sus consecuencias, sino tambin hacia el pasado en los tipos de factores causales analizados en la seccin anterior, como la participacin de ONG o la posible participacin de los tribunales locales. En algunos aspectos, implementar esta agenda de investigacin debera resultar simple para acadmicos con la formacin adecuada. Enfocndose
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solamente en los aspectos legales de la financiacin para el desarrollo, en el plano terico los acadmicos podrn utilizar la abundante recopilacin de bibliografa en derecho, economa, ciencia poltica y administracin sobre cmo diversos tipos de mecanismos de accountability impactan sobre el rendimiento organizacional. Hay tambin al menos la misma cantidad de bibliografa sobre cmo clusulas contractuales especficas debe pensarse en tcnicas como declaraciones y garantas, opciones o clusulas de la nacin ms favorecida pueden ser utilizadas para mejorar el bienestar de las partes de las transacciones financieras al atenuar los problemas como la informacin asimtrica, la incertidumbre acerca del futuro y la incapacidad de las partes de realizar compromisos crebles. Finalmente, existe un cuerpo de conocimientos que est creciendo rpidamente respecto de cmo debe llevarse a cabo el trabajo emprico que rastrea las relaciones causales entre los fenmenos legales por un lado y los resultados sociales y econmicos por el otro. El mayor desafo en llevar a cabo este tipo de investigacin no recae probablemente en contestar las preguntas sobre las consecuencias de adoptar mtodos especficos de financiamiento, sino en decidir qu tipos de preguntas se deben hacer. Ello es en parte cierto porque estudiar los efectos de las tcnicas de financiamiento existentes es una cosa, pero otra cosa muy distinta es decidir qu tcnicas se estudiarn, especialmente cuando algunas de stas todava no han sido inventadas. La tarea es particularmente difcil si uno cree, como lo hacen muchos acadmicos respetados, que los efectos de adoptar instituciones legales tienden a ser altamente dependientes del contexto.42 Esta perspectiva implica que las investigaciones ms valiosas sobre los aspectos jurdicos del financiamiento para el desarrollo tendern a ser aquellas que exploren las consecuencias de la innovacin, ya sea que ello implique crear instituciones completamente nuevas o adaptar las instituciones existentes para que se acomoden a las nuevas circunstancias. Habitualmente, esta tarea deber ser llevada a cabo sin poder contar con las lecciones de la experiencia pasada. No est para nada claro que este tipo de trabajo intelectual sea mejor llevado a cabo por los acadmicos en lugar de los profesionales del derecho. De hecho, quizs sera ms fructfero para los acadmicos concentrar su atencin en los procesos por los cuales el derecho del financiamiento para el desarrollo se adapta y produce innovaciones ms que sobre los resultados especficos de ese proceso. Existe una segunda razn por la cual es difcil formular preguntas de investigacin en esta rea. Ya sea que estemos discutiendo la adopcin de tcnicas
ROdrIk, DANI, One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth, Priceton, Princeton University Press, 2007; SAbEl, CHArlES F., Bootstrapping Development: Rethinking the Role of Public Intervention in Promoting Growth, en NEE, VICtOr / SWEdbErG, rICHArd (eds.), On Capitalism, Stanford, Stanford University Press, 2007, p. 305 y ss.
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de financiacin existentes o innovadoras, siempre se plantea el interrogante de cules son los efectos que vale la pena examinar. En otras palabras, sobre qu consecuencias nos deberamos preocupar? Por ejemplo, debera la investigacin sobre ayuda al desarrollo concentrarse en los resultados que priorizan los donantes o los destinatarios? O, en las transacciones que involucran actores gubernamentales, la atencin debera estar concentrada en los resultados que interesan al gobierno o al pueblo al que supuestamente representa? Para que sea de inters general, la investigacin sobre las consecuencias del financiamiento para el desarrollo tendr que estar relacionada con teoras bastante convincentes sobre qu tipos de resultados son deseables o indeseables. En otras palabras, debera ilustrarnos sobre la relacin entre las finanzas y una forma de cambio social que sea considerada como desarrollo. Sin embargo, hay tantas concepciones contrapuestas de lo que se puede considerar como desarrollo y sobre cmo lograr el desarrollo, que a menudo este principio del sentido comn poco podr hacer para limitar el nmero de resultados que califiquen para ser tenidos en consideracin. Ello implica que los acadmicos que busquen maximizar el atractivo de su trabajo debern evaluar los impactos de los mtodos especficos del financiamiento para el desarrollo, o por lo menos los modos de generar esos mtodos de financiamiento, en la ms amplia gama posible de resultados sociales y econmicos. 4.4. Afirmaciones normativas En el mejor de los casos, la investigacin sobre el financiamiento para el desarrollo puede ayudar a los legisladores y a los profesionales a contestar preguntas como: se debe fomentar que los pases ricos aumenten la AED o en lugar deberan concentrarse en estimular las donaciones privadas a organizaciones benficas extranjeras? Si los gobiernos de los pases ricos quisieran tomar prestado contra promesas de proporcionar ayuda futura en el futuro para proporcionar fondos inmediatos para proyectos del desarrollo, deberan tomar prestados ellos mismos o usar un intermediario como un banco de desarrollo o la International Finance Facility? Deberan ser responsables los bancos comerciales cuando los proyectos que financian violan estndares ambientales en temas que estn bajo la jurisdiccin del banco? Qu puntos de referencia deben actuar como pre-requisitos para el alivio de la deuda pblica? Deberan los micro-prestamistas sin fines de lucro estar sujetos a las mismas formas de regulacin prudente que las instituciones que tienen fines de lucro? Deberan los inversores ser incentivados a utilizar instrumentos como derivados de crdito (credit derivatives) para reasignar los riesgos asociados con el desarrollo sin tener miedo de socavar sus incentivos de prestar prudencialmente? En este sentido, la investigacin sobre el financiamiento para el desarrollo probable470
mente ayudar a definir los trminos bajo los cuales se transfiere el capital a los pases en desarrollo en los aos venideros. Sin embargo, por ms prometedores que parezcan, no hay ninguna garanta de que alguno de estos proyectos de investigacin vaya a tener los resultados esperados. Si utilizramos como gua el curso de las investigaciones sobre otros aspectos de la relacin entre el derecho y el desarrollo, nos encontraremos con que ser difcil que el anlisis terico o emprico genere prescripciones definitivas y factibles para la accin.43 Ya hemos desarrollado los modos en los que la falta de consenso sobre los resultados esperados o la incapacidad para extraer generalizaciones de la experiencia pasada pueden llegar a limitar el valor de cualquier proyecto de investigacin determinado. Existe asimismo la posibilidad de que los factores econmicos o polticos puedan tener mucha mayor influencia en la prctica que los as llamados factores legales. Deberamos estar preparados para arribar a la conclusin de que, al fin y al cabo, el Derecho no importa tanto. 5. Conclusin Existen abundantes justificaciones para no slo tratar al financiamiento para el desarrollo como un campo importante e integrado de prctica, de estudio y de innovacin, sino tambin para examinar las dimensiones legales de la prctica utilizando herramientas conceptuales que han sido desarrolladas para estudiar otros fenmenos jurdicos. La importancia del capital financiero para los pases en desarrollo est sujeta a los trminos bajo los cuales se proporciona el capital y dichos trminos parecen estar determinados de modo significativo por el derecho. El Derecho del financiamiento para el desarrollo no tiene los mismos lmites que el Derecho de los contratos o el Derecho de la gobernanza global o de cualquier otra rama reconocida del derecho, sino que existen superposiciones significativas. Esta superposicin es lo que hace que los aspectos legales del financiamiento para el desarrollo constituyan un campo que valga la pena explorar. No est claro qu resultar de este programa de investigacin, pero por el momento las perspectivas son prometedoras.
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DAVIS, KEVIN E. / TrEbIlCOCk, MICHAEl, Optimists versus Skeptics: The Relationship between Law and Development American Journal of Comparative Law, 56, 2008, pp. 895-946. 471
LA CONSTRUCCIN GLOBAL DEL FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO. DERECHOS HUMANOS Y DESARROLLO SUSTENTABLE1y2
Por JORGE DANIEL TAILLANt
El presente trabajo examina los derechos de las personas afectadas (stakeholders) y los mecanismos disponibles de acceso a la justicia para garantizar los derechos humanos de los individuos y las comunidades afectadas en el contexto del Financiamiento Internacional para el Desarrollo (FID.) El anlisis incluye la revisin de leyes obligatorias, reglamentos, cdigos voluntarios y mecanismos de reparacin establecidos para asegurar los derechos de las partes concernidas en proyectos de FID.
1 Este artculo ha sido presentado en el Taller Conjunto sobre temas de Derecho Administrativo Global en Latinoamrica, organizado por la Universidad de San Andrs y el Institute of International Law and Justice de la New York University School of Law en Victoria, Buenos Aires, los das 9 y 10 de marzo de 2007. El original fue preparado en idioma ingls y fue traducido al espaol por LUCIANA T. RICARt. 2 Nota sobre el estudio: Este artculo se enfoca en el acceso a la justicia de personas afectadas por el financiamiento internacional para el desarrollo (FID), destinado particularmente a grandes infraestructuras empresarias y proyectos de inversiones privadas. Si bien en esencia los argumentos y anlisis presentados son genricos, el enfoque y las lecciones en este artculo provienen de la labor del Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA) en un proyecto particular de FID, a saber, la construccin de dos mega pasteras en la frontera entre Argentina y Uruguay, la primera por Oy Metsa Botnia de Finlandia y la segunda por ENCE de Espaa. Los patrocinantes de los proyectos (Botnia y ENCE) requirieron financiacin de la Corporacin Financiera Internacional (CFI) y del Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones (OMGI) del Grupo Banco Mundial, de sus respectivas Agencias de Crdito a la Exportacin (ACE), de bancos privados internacionales y de bancos pblicos multilaterales.
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La construccin global del financiamiento internacional para el desarrollo
1. Introduccin El Financiamiento Internacional para el Desarrollo (FID)3 a gran escala de la industria pblica o privada (industrias de extraccin, petroqumicas, pasteras, telecomunicaciones, etc.) u obras pblicas y servicios (diques, caminos, infraestructura sanitaria, lneas de gas, puertos, plantas de energa, etc.) generalmente se halla en un marco que tiende a ser similar al marco normativo de inversiones. Las inversiones FID habitualmente se rigen por regulaciones normativas similares (nacionales e internacionales) y son generalmente promovidas y guiadas por actores financieros e intergubernamentales que estn interrelacionados y que son a su vez independientes. Entre estos actores se encuentran las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), como por ejemplo la Corporacin Financiera Internacional (CFI) del Grupo del Banco Mundial (GBM), agencias internacionales de garantas como el Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones (OMGI) tambin del GBM, Agencias de Crdito a las Exportaciones (ACEs), las que en su mayora son agencias estatales que ofrecen inversin directa o garantas a compaas privadas de la misma nacionalidad, grandes bancos privados (bancos multinacionales o bancos nacionales de pases industriales), y a veces bancos locales. En cuanto al cuadro regulatorio, las estructuras de gobierno y los conductores econmicos y polticos que permiten que las FIDs sean viables y sostenibles en lo que a veces pareciera ser voltil (social o econmicamente riesgoso) en el ambiente de inversiones econmicas, encontramos que el FID responde a sistemas de gobierno legal y regulatorio de gran inequidad y desequilibrio, y tiende a favorecer la seguridad de la inversin en lugar de proteger los intereses sociales, ambientales y los derechos humanos, creando una situacin preocupante, ya que el FID no logra asegurar apropiadamente el desarrollo responsable y sostenible, ni la proteccin de las comunidades locales que cargan con el peso desproporcionado de los impactos negativos del FID. En este contexto, la realizacin efectiva de los derechos humanos es limitada y dependiente de variables externas que no priorizan necesariamente la estructura de los mismos. El derecho nacional e internacional, los acuerdos de inversiones (derecho contractual entre una compaa y el gobierno anfitrin comnmente llamados Tratados de Inversin, o TI), los estndares de performance de las
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El Financiamiento Internacional para el Desarrollo puede ser definido en grandes rasgos como inversiones del sector pblico o privado en industrias de gran escala en cantidades que oscilan entre cientos de millones y billones de dlares.
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IFIs como las Polticas de Salvaguarda Ambiental y Social de la CFI, la poltica de Transparencia de la CFI, o los principios y guas de empresas internacionales (como las Directrices para Empresas Multinacionales de la OCDE o los Principios de Ecuador) ofrecen el marco normativo para canalizar el FID, y muchas de estas inversiones se han diseado con la intencin de hacerlas social y ambientalmente ms responsables. No obstante, la tendencia que se observa en la aplicacin de FID sugiere que las grandes empresas en su esfuerzo para minimizar riesgos y asegurar el flujo de ganancias y estabilidad de beneficios, buscan eximirse de responsabilidad legal bajo la excusa de tener la necesidad de aislamiento de climas polticos voltiles para la inversin, lo que implica el riesgo de expropiacin o nacionalizacin de servicios pblicos operados por el sector privado (como est ocurriendo actualmente en Venezuela.) Grandes compaas multinacionales estn incrementando su influencia en el cambio de leyes nacionales (o al menos en tratar de hacerlas ms flexibles), para procurar ambientes fiscales e impositivos ms favorables, reduciendo barreras sociales, ambientales y econmicas para incrementar los mrgenes econmicos de sus proyectos de inversin. Esta tendencia es ampliada por el hecho de que pases en desarrollo necesitan Inversin Extranjera Directa (IED), la que en muchos de ellos representa una porcin significativa de los presupuestos nacionales. Por ello, los pases en desarrollo estn dispuestos a modificar su legislacin interna y ceder su soberana nacional a intereses corporativos, comprometiendo la proteccin social y ambiental a fin de asegurar la IED. 2. La construccin del Financiamiento Internacional para el Desarrollo (FID) A medida que examinamos el FID a gran escala, vemos un patrn que se repite en casi todos los esquemas de inversin en trminos de cuadro regulatorio, componentes financieros, actores y su interrelacin. (Ver grfico demostrativo de la crisis financiera de proyecto papelero de Botnia.) Estos actores pueden ser caracterizados de la siguiente manera: Una gran Compaa Multinacional Una Institucin Pblica Financiera Internacional (v. gr. la Corporacin Financiera Internacional CFI del Banco Mundial, o bancos regionales como el Banco Interamericano de Desarrollo o el Banco Europeo de Inversiones) Uno o varios grandes bancos pblicos o privados multinacionales, que actan como intermediarios financieros o inversores directos
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Varios bancos ms pequeos Una Agencia de Crdito a las Exportaciones (v. gr. OPIC) Una Agencia de Garanta (v. gr. OMGI) El propulsor del proyecto la compaa que lo lleva a cabo generalmente busca alianzas financieras con los actores mencionados para que provean los fondos de inversin necesarios y tambin para la reparticin del riesgo entre las instituciones financieras, aislando de esa manera a la inversin de posibles externalidades. Una gran inversin como la de la pastera Botnia en Fray Bentos, sobre el lmite natural entre Argentina y Uruguay, involucra alrededor de 1.2 billones de dlares de inversin difundida entre: CFI OMGI Grupo ING4 Finnvera Otras fuentes 170 millones 370 millones 480 millones desconocido5 desconocido
Aunque cada proyecto y reparticin de inversin es distinto, este esquema de Botnia refleja una estructura financiera que podramos llamar comn de un proyecto de FID del sector privado apoyado pblicamente. Cabe destacar la interdependencia relativa del proyecto FID en la relacin fluida y complementaria de las relaciones entre los actores. El patrocinante del proyecto generalmente necesita capital de inversin, y comienza la bsqueda de apoyo en las IFIs como la Corporacin Financiera Internacional (CFI), por ejemplo. La CFI provee prstamos que suelen tener tasas de inters ms bajas que las que se encuentran en el mercado financiero privado. Adems la presencia de la CFI brinda una supuesta mayor legitimidad al proyecto y seguridad para los inversores, brindando credibilidad a la compaa y al proyecto que se propone. Debemos recordar que el FID usualmente se realiza en pases que son polticamente riesgosos, o que sufren de inestabilidades crnicas, lo que desEl Grupo ING desisti en su intencin de financiar a Oy Metsa Botnia luego de la presentacin de una denuncia en contra de la citada empresa y despus de una auditoria desfavorable del Banco Mundial al proyecto, y fue reemplazado eventualmente por Nordea de Suecia y por Calyon de Francia. 5 El porcentaje de Finnvera en la inversin es estimativo.
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alienta la Inversin Extrajera Directa (IED) o resulta en costos mayores por los ms altos niveles de intereses cobrados a los prstamos. La compaa generalmente depende del apoyo de bancos financieros privados, para este tipo de inversin, los que a su vez buscan ver el inters de las multilaterales pblicas como la CFI o un banco regional como el Banco Europeo de Inversiones. Hay dos piezas adicionales en este rompecabezas que son cruciales para el esquema de inversin: El apoyo del gobierno del pas de origen de la compaa (generalmente provisto a travs de Agencias de Crdito a las Exportaciones) y el apoyo por parte de un esquema de garanta multilateral, como la OMGI (agencia del GBM.) Estos actores proporcionan una plataforma de inversin con fuerza, legitimidad y seguridad del proyecto de inversin, calmando los nervios de inversores que pueden ver un proyecto en un pas en desarrollo como altamente riesgoso. Entre ellos, se arma un complejo pero fuerte entrelazado de alianzas econmicas, todos apoyando a todos, para garantizar el xito de la inversin, sobre todo, su retorno econmico. Cualquier pieza econmica o financiera que falte o falle en la fase de diseo, construccin o implementacin del proyecto, pone en riesgo la seguridad de la inversin con la potencialidad de hacer colapsar la inversin misma. Los actores financieros cuentan el uno con el otro para proveer seguridad y confianza al proyecto. Cabe mencionar el rol de la CFI en este proceso, ya que contribuye de una manera notoria y clave a la evolucin del FID, no solamente en la provisin de capital, sino tambin en la influencia que ejerce sobre los dems actores, tanto en definir el campo de juego, las reglas econmicas, ambientales y sociales, y en la forma en que se desarrollo el proyecto. La CFI ordena el tablero, estableciendo ex ante las pautas ambientales y sociales segn el tipo de proyecto en cuestin, y es quien adems revisa la solidez tcnica del mismo en el momento del diseo. Cuando empezamos a analizar los derechos de los afectados por un proyecto de FID, y cmo estos derechos se enmarcan y se abordan en el desarrollo del proyecto, nos damos cuenta de que es la poltica de la CFI en materia social y ambiental, la que determina las fronteras de la discusin.
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Hay aqu un punto clave, que es que la CFI no establece su poltica social ni ambiental (que luego es tomada como propia por muchos otros actores financieros) desde una perspectiva de observancia de derechos humanos. S hay, en selectos pasajes de las polticas de la CFI, y de su pgina de Internet, breves menciones a los derechos humanos, pero claramente la CFI no construye sus propias polticas sociales y ambientales con el fin de hacer velar por el cumplimiento de derechos humanos, ms bien, en su breve historia, ha evitado y se ha resistido siquiera a mencionarlos. Esto nos presenta una evidente preocupacin cuando nos ponemos a buscar la forma de proteger los derechos humanos en proyectos de FID. Pasando entonces al caso especfico de la pastera finlandesa Botnia ejemplo que puede ser aplicado genricamente, las instituciones financieras asociadas, incluyendo agencias estatales importantes como Finnvera (agencia finlandesa de crdito a las exportaciones) y grandes bancos internacionales como Calyon, Nordea, o el Banco Nrdico de Inversiones, generalmente tienen poca capacidad para conducir un anlisis social y ambiental confiable en cuanto a la observancia en el proyecto de la sustentabilidad social y ambiental. En la prctica (aunque muchos no lo admiten) estos actores financieros se guan y se dejan influenciar por la CFI y la auditora que esta institucin multilateral supuestamente ha realizado en materia social y ambiental. Dado que la CFI se resiste a adoptar un perfil y polticas sociales y ambientales que aseguren el respeto y cumplimiento de los derechos humanos, y dada la gran deferencia y fe que la mayora de los actores financieros secundarios depositan en las decisiones tomadas por la CFI (a veces ciegamente), podemos fcilmente ver por qu en el marco de las inversiones y acciones de estos actores secundarios, tenemos muchsimas menos posibilidades de garantizar que las decisiones de inversin de esas instituciones estn respetando los derechos humanos de las comunidades afectadas. Esto constituye un factor crtico y preocupante para afectados locales y de ello surge la necesidad imperiosa de tomar medidas para proteger sus derechos, dado que las agencias que impactan o hacen que las FID tengan lugar en sus comunidades a travs de compromisos con los participantes locales con derechos y garantas, no tienen la capacidad de determinar que esos derechos puedan ser efectivamente garantizados en proyectos de FID. Si consideramos las obligaciones internacionales del pas anfitrin (quien invita y fomenta la inversin), de proteger los derechos de sus ciudadanos y residentes, las tensiones entre la promocin econmica y la necesidad de proteger al afectado,
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se torna altamente voltil y desfavorable para la potencial vctima de impacto social o ambiental. En el proyecto de Botnia, por ejemplo, se ve la clara evidencia de esta confrontacin de intereses y derechos. Bancos como Nordea (Suecia) y Calyon (Francia), Finnvera (una ACE de Finlandia) y el Banco Nrdico de Inversin (banco multilateral escandinavo) decidieron proceder a efectuar una inversin sin la ms mnima consideracin por los derechos de centenares de miles de afectados que se oponan a la misma por el impacto social, ambiental y econmico que tendra el proyecto localmente. Hasta rechazaron los argumentos de la CAO, el organismo fiscal del Banco Mundial, quien haba concluido en una auditoria del proyecto, que la CFI y el proyecto violaban las normas sociales y ambientales del Banco Mundial. Todos estos actores financieros apuntaron a la decisin de la CFI de aprobar el crdito para la empresa, pero ignoraron por completo hasta un reclamo de la Repblica Argentina ante la Corte Internacional de Justicia, por la ilegalidad del proyecto y el dao que se estima le har al Ro Uruguay y los riesgos del mismo para los residentes de Fray Bentos (Uruguay) y Gualeguaych (Argentina.) Los bancos, al final del da, se solidarizan entre ellos, y con muy poca informacin o con datos no fidedignos en materia ambiental y social, con ausencia de un anlisis en materia de derechos y garantas, estn dispuestos a proseguir, siempre y cuando una institucin como la CFI d el visto bueno. La ltima pieza de la FID que una compaa casi siempre asegura antes de entrar a una operacin de inversin, y que provee una fundacin legal fundamental a la misma, es el Tratado de Inversin (TI.) Se ampliar sobre los TIs ms adelante, pero es vlido mencionar aqu que son una pieza fundamental en relacin a la compaa, los derechos del gobierno anfitrin, soberana y derechos de los afectados. Tambin es importante examinar los foros de resolucin de quejas por conflictos relativos a TI, que generalmente son diferidos al CIADI (u otros tribunales de similar diseo), un tribunal ad hoc del Banco Mundial que atiende disputas entre gobiernos y compaas. 3. Marco normativo vigente de finanzas internacionales y los derechos de afectados Los proyectos de FID son en general debido a su naturaleza internacional regidos por normas, leyes y regulaciones que pueden ser catalogadas de la siguiente manera:
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a. Polticas de salvaguarda o guas establecidas por instituciones financieras intergubernamentales como la CFI, BEI, BID, OMGI, etc.; b. normas estatales y regulaciones establecidas para ACEs; c. derecho internacional; y d. una serie de cdigos voluntarios o guas y compromisos establecidas entre instituciones financieras privadas y pblicas. Esta seccin examina los derechos ofrecidos por estas normativas, su efectividad en garantizar los mismos y las oportunidades no necesariamente legales que los foros ofrecen para avanzar hacia la la sustentabilidad y la proteccin de derechos humanos y garantas de proteccin ambiental a afectados de comunidades locales impactadas por proyectos de FID. 3.1. Salvaguardas de IFIs y Mecanismos de Control Las IFIs como el Banco Mundial, y particularmente su brazo financiero para el sector privado, la CFI, o bancos regionales como el BEI o el BID, obligan a las compaas que reciben prstamos de sus agencias (en el caso del GBM esto incluye: BIRF, AIF, CFI u OMGI) a cumplir con los Estndares de Performance Social y Ambiental y Poltica de Transparencia. Por ejemplo, las polticas de la CFI incluyen consideraciones sobre varias reas de impactos, entre las que podemos mencionar: Evaluacin social y ambiental y sistema de gestin Condiciones de trabajo Prevencin y disminucin de contaminacin ambiental Seguridad de salud de la comunidad Adquisicin de tierras y reasentamiento involuntario Conservacin de la biodiversidad y manejo sostenible de recursos naturales Polticas respetuosas de los derechos de las comunidades indgenas Herencia cultural Las salvaguardas en el FID, principalmente las que adoptan las IFIs, evolucionaron con el tiempo y generalmente estn sujetas a revisiones permanentes y sistemticas a fin de mejorar su cobertura y efectividad para comprender las preocupaciones que originan los proyectos en comunidades locales. Generalmente las salvaguardas estn diseadas para proteger a las comunidades locales de externalidades negativas (sociales y/o ambientales) que son comunes en este tipo de proyectos. Las IFIs establecen las condiciones y procedimientos internos para asegurar el cumplimiento de las salvaguardas y a
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veces tambin ofrecen mecanismos para auditar o para que un afectado pueda reclamar a la IFI por incumplimiento. El personal de la IFI est obligado a respetar las salvaguardas en todo proyecto que promueve. Las revisiones de las salvaguardas involucran consultas que generalmente se hacen de manera pblica y abierta, dando lugar a la opinin de interesados y representantes de afectados locales. Estos participan en procesos de consulta que pueden durar algunas semanas, meses, o ms tiempo. Generalmente, los que participan en estas consultas son ONGs u otros actores de la sociedad civil que siguen la evolucin de las precauciones o salvaguardas de las IFIs, aunque estos no siempre reflejan las opiniones y necesidades reales de los participantes. Un gran limitante de este tipo de consulta es la dificultad de encontrar representantes locales idneos que conozcan suficientemente a las IFIs y su estructura para poder incidir efectivamente durante las consultas y lograr modificar el contenido de las salvaguardas. Un ejemplo de avances importantes en las Polticas de Salvaguarda es la evolucin de las mismas en el Banco Mundial, en materia de Industrias Extractivas. Estas salvaguardas sectoriales han provocado numerosas consultas, y estn en permanente revisin, habiendo establecido un importante nmero de pautas para el sector, y ms an, han logrado atraer la atencin hacia las preocupaciones de afectados locales por proyectos mineros. Este proceso ha hecho que el Banco Mundial tome consciencia y sea ms sensible a los riesgos que este tipo de inversin trae para comunidades locales, cosa que antes se ignoraba casi por completo.6 Sin embargo, los procesos de revisin y consulta no siempre traen mejoras en las salvaguardas. A veces, las tensiones y conflictos de intereses econmicos desde el sector privado, resultan en involuciones de las salvaguardas, como en el caso de consulta a la comunidad local respecto a la FID. Tal regresin ocurri cuando la CFI decidi eliminar de sus salvaguardas el concepto de Consentimiento Previo e Informado que haba sido dado a grupos indgenas y comunidades locales ubicando de ese modo la ltima decisin sobre el proyecto de inversin en las comunidades. Luego de idas y venidas, y de una gran resistencia a esta tendencia desde el sector privado y de los clientes de la CFI, la salvaguarda se cambi por Consulta Previa e Informada, con lo que se transfiri el poder y derecho de decisin a los patrocinadores del proyecto, limitando el derecho de las comunidades a decidir sobre su entorno.
6 Ver en http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTOGMC/0,,content MDK:20605112~menuPK:592071~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:336930,00. html.
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Cabe destacar que ni las IFIs ni las compaas que reciben asistencia financiera de las IFIs son legalmente responsables de la observancia de las salvaguardas bajo el derecho local o internacional. Son reglas puramente internas. Un aspecto esencial de estas polticas es que tanto las IFIs como el BIRF y la CFI del Banco Mundial o del BID, establecieron funciones de control o agentes para revisar el cumplimiento de las polticas de salvaguarda por parte de las IFIs y las compaas. En el caso del BIRF, existe un Panel de Inspeccin del Banco Mundial y en el caso de la CFI, se cuenta con el Ombudsman y Asesor en Cumplimiento que ejerce la funcin de revisin de cumplimiento de la CFI con sus propias normas. Bancos regionales como el BID tambin tienen organismos de control. Generalmente estos son mecanismos de control independientes (en la estructura y organigrama formal) de las agencias que revisan, y por lo general, reportan directamente al presidente de la institucin. Los agentes de control como el Panel de Inspeccin y el Ombudsman pueden ser considerados como mecanismos de acceso a la justicia (aunque en forma limitada desde el punto de vista legal), ofreciendo a los participantes la revisin de la poltica y su observancia por los proyectos de FID. Las polticas de salvaguarda funcionan como derechos dados a las comunidades locales por parte de las IFIs y obligaciones de las IFIs hacia el afectado. La integridad y efectividad del proceso en el cual se tratan estos derechos y obligaciones, determina el nivel de garanta de tales derechos y como consecuencia determina la realizacin efectiva o no de estos derechos otorgados por las IFIs a sus participantes. Es importante notar que ninguno de los dos mecanismos de control tiene autoridad vinculante sobre los proyectos FID. Sus auditoras, informes, conclusiones y recomendaciones, si bien casi siempre tienen un peso poltico importante dentro de las instituciones, no obligan a las agencias ejecutoras (como por ejemplo la CFI o BIRF) ni a los patrocinantes del proyecto (la compaa) a cambiar o llevar a cabo las recomendaciones de los agentes de control. Las resoluciones de estas entidades de fiscalizacin son meramente declaratorias, remarcando los puntos centrales de la auditora realizada y la conformidad o no del proyecto y/o el procedimiento seguido por la IFI con las polticas de salvaguarda y procedimientos establecidos. Estas declaraciones son generalmente presentadas al presidente y en algunos casos, pueden llegar al directorio. Pero la institucin observada y aqu uno de los puntos clave y una
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de las debilidades ms notorias del sistema respecto al acceso a la justicia no tiene la obligacin de corregir lo observado. En el caso de la CAO, por ejemplo, el sistema establecido no obliga a que el presidente o el directorio revise si la agencia de implementacin (CFI) tom en cuenta, corrigi o cumpli finalmente con las polticas que han sido sealadas como violadas. Esta falla grave del sistema de justicia en este tipo de mecanismo es altamente riesgoso y carece totalmente de control y fiscalizacin, dejando al afectado en completa vulnerabilidad. En el caso de Botnia, por ejemplo, las auditoras condenatorias realizadas por la CAO fueron y pudieron ser totalmente ignoradas por la CFI y por el OMGI. El Banco Mundial dio el crdito y, como se esperaba, Calyon, Nordea, Nordic Investment Bank y Finnvera decidieron subsiguientemente (aludiendo a la decisin de la CFI de dar el visto bueno) tambin invertir en el proyecto. Debe resaltarse la decisin notable de ING Group que, habiendo tomado conocimiento de las denuncias pendientes y las auditoras de la CAO condenando al proyecto, decidi tempranamente retirarse de la inversin, aunque esta actitud es rara dentro de las instituciones financieras privadas, que tienden a seguir ciegamente a la CFI en proyectos controvertidos como el de Botnia. Esta debilidad jurdica y la ausencia de garantas de proteccin para el afectado en proyectos de FID es clave, ya que a pesar de que los diversos derechos y mecanismos de control existen para dotar a los grupos afectados de una reparacin efectiva y garantas en materia ambiental y social, la naturaleza no vinculante de la construccin debilita en los hechos la efectividad de las instituciones y de los proyectos de FID para garantizar los estndares sociales y ambientales mnimos, y ms generalmente, el respeto de los derechos humanos de las comunidades locales. Evidentemente, y de modo imperioso, el sistema de FID necesita fortalecer su capacidad para proteger y garantizar al menos sus propias salvaguardas sociales y ambientales. Por ejemplo, avanzar hacia una reglamentacin de salvaguardas vinculantes, relacionando la decisin de un controlador como la CAO o el PIBM, o asegurando que las violaciones citadas por organismos de control como stos sean atendidas y corregidas antes de otorgar un financiamiento. Otra faceta para explorar en cuanto a los agentes fiscales de las IFIs (CAO, PIBM, etc.) es el uso de las auditoras e informes de esas organizaciones en foros alternativos. En el caso de la pastera Botnia, por ejemplo, el informe y auditora preliminar de la CAO (dos publicaciones estndares que CAO realiza al analizar una queja) fueron ofrecidas como prueba de expertos en varios
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procesos judiciales y extrajudiciales. Uno de estos se incluy en el proceso ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, siendo la primera vez que un mecanismo de control de una IFI ofreci prueba (la que fue requerida por la Comisin Interamericana formalmente) a un tribunal internacional de derechos humanos.7 En el caso de Botnia, una querella penal fue presentada en la justicia federal de primera instancia contra los ejecutivos de los propulsores del proyecto (la compaa) por violaciones a las leyes nacionales ambientales y de derechos humanos. Posteriormente, en el mismo caso penal, la prueba presentada fue ampliada para incluir los nombres de los 23 Directores Ejecutivos del Banco Mundial que votaron a favor de otorgar un prstamo a Botnia, a pesar de tener pruebas de su organismo fiscal (la CAO) de que el proyecto violaba las polticas de salvaguarda del Banco y de que el proyecto tambin estaba pendiente de un fallo de la Corte Internacional de Justicia (Argentina v. Uruguay.) Esta tambin fue la primera vez que pruebas de CAO fueron presentadas en una corte nacional en la Repblica Argentina. Esta accin y la denuncia ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, se muestran como modos alternativos inexperimentados de llevar mecanismos y procesos de control no vinculantes (como la CAO en este caso) a foros con sistemas de denuncias y tratamientos vinculantes. Finalmente, podemos mencionar que tanto el panel de inspeccin o decisiones de mecanismos de control de otras IFIs (como la CAO) pueden ser llevados con eficacia a otros foros no judiciales, como a los Puntos Nacionales de Contacto (PNCs) de las Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales (de aqu en adelante, Directrices OCDE.) Si bien las conclusiones de un mecanismo de denuncias y control de una IFI puede fenecer en la IFI misma, conduciendo como en el caso de Botnia, a un callejn sin salida o a una solucin sin resultados para los grupos afectados, la presentacin de las conclusiones de un mecanismo de control de una IFI en foros alternativos ajenos a la misma, puede servir para potenciar la accin poltica, llamar la atencin y ubicar al incumplimiento de la compaa respecto de las salvaguardas en foros nacionales e internacionales visibles.
El Informe Preliminar de la CAO fue presentado por la misma CAO ante la Comisin Interamericana en el marco de una denuncia presentada por CEDHA, representando a 50.000 accionistas locales contra el gobierno del Uruguay por permitir violaciones a los derechos humanos protegidos por la Convencin Americana de Derechos Humanos por parte del proyecto de Botnia.
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En el caso de la Pastera de Botnia, CEDHA ha presentado quejas (con importantes resultados) a tres PNCs (Finlandia, Suecia, Noruega) contra Botnia y contra Finnvera por violaciones a las Directrices OCDE, basndose en gran medida en pruebas proporcionadas por la Auditora CAO y su Informe Preliminar sobre el caso de Botnia. Cabe resaltar y recordar que originalmente hubo dos pasteras en cuestin (Botnia y ENCE) y el proceso de denuncias result en la demora de casi 18 meses en los proyectos de ambos, cuestin que ENCE no pudo sostener y termin capitulando, desplazndose a un sitio de menor conflicto. Botnia, por otro lado, si bien persisti en el sitio, tuvo que redisear y mejorar su proyecto, realizar innumerables estudios y pasar por un escrutinio minucioso que no se hubiera hecho de otra manera. Ms adelante desarrollaremos el tema de las denuncias realizadas, su relativa efectividad y sus limitaciones para garantizar el respeto de los derechos humanos y la proteccin ambiental de las comunidades afectadas en proyectos FID. 3.2. Normas y regulaciones estatales Las compaas extranjeras que operan en el pas anfitrin estn sujetas formal y legalmente a las leyes nacionales y locales establecidas a fin de controlar conductas corporativas, proteger los derechos humanos y el medio ambiente. Sin embargo, los individuos y las comunidades afectados por el FID no siempre encuentran en las leyes nacionales y locales, las garantas y protecciones suficientes para proteger sus derechos. Las razones de ello pueden encontrarse en: Negociaciones previas por parte de la compaa con el gobierno anfitrin para reformar, legislar o eliminar leyes locales o eximir a la compaa del cumplimiento de determinadas reglas; relativa ignorancia por parte de actores jurdicos locales, fiscales, abogados y grupos de derechos humanos sobre los impactos que pueden provocar las corporaciones en las comunidades locales; poca capacidad, presupuesto y/o prioridad poltica en los pases en vas de desarrollo respecto de la aplicacin de legislacin ambiental (o de derechos humanos en general) a pesar de un fuerte cuerpo normativo respecto a corporaciones; el gran desequilibrio de poder entre la compaa inversora y el gobierno anfitrin (nacional o local) y la consecuente influencia que la compaa ejerce en los tres poderes de gobierno (legislativo, judicial o ejecutivo);
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las multas relativamente bajas o insignificantes establecidas como pena aplicable por violaciones a la norma son superadas ampliamente por los beneficios de la compaa, y las compaas conscientemente violan legislaciones locales simplemente pagando multas cuando se les imponen; la amenaza de la compaa al gobierno local de abandonar el pas o localidad en busca de un ambiente ms permisivo lo que ha sido especialmente visible en la industria automovilstica y de indumentaria; las limitaciones impuestas por los Tratados de Inversin ofrecidos por el Gobierno Anfitrin (TIs) relativos a derechos comerciales que estn por encima de los derechos de los grupos afectados (ver la seccin sobre TIs para una lista de dichas limitaciones); las leyes nacionales y otras normas pueden no estar lo suficientemente desarrolladas en cuanto la exigencia al mbito empresarial del respeto en materias relacionadas al impacto social y medioambiental, y pueden ser incluso menos desarrolladas para enfrentar abusos multinacionales de dichas normas y sus violaciones. Las leyes y la exigibilidad de su cumplimiento generalmente derivan de la costumbre y prcticas locales. Las empresas han tenido que cumplir con relativamente poco control y fiscalizacin por parte del Estado, que generalmente se limita a habilitarlas, y cobrar algn canon regular o captar algn porcentaje en fiscalas. Pocas veces interviene el Estado en el control de calidad del producto y la produccin, en la contaminacin de la empresa, o en su comportamiento e impacto en la sociedad. En los ltimos aos se viene desarrollando la tendencia de sumarle a la empresa ciertas dimensiones sociales y ambientales. La sociedad empieza a exigirle a la empresa que responda ante estas asignaciones y que se convierta en protagonista del desarrollo social. Su grado de Responsabilidad Social Empresaria o RSE radica en la idea de que la empresa no es un actor pasivo de la sociedad, sino que tiene un protagonismo importante y un impacto positivo y negativo en las personas afectadas por ella, sean consumidores, trabajadores o vecinos de la empresa. Una discusin se ha dado a nivel internacional sobre si esta tendencia de promover y adoptar la RSE es una opcin determinada por la propia empresa, o si tiene algn grado de obligatoriedad, es decir, si la RSE es voluntaria, o
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vinculante. Es una discusin importante, ya que la evolucin del contenido de la RSE se aproxima cada vez ms a principios bsicos de derechos humanos. El movimiento de la RSE es relativamente incipiente en Amrica Latina y especialmente en Argentina. El movimiento RSE en la Argentina,8 si bien es uno de los ms vibrantes entre los pases hispanoamericanos, no ha progresado mucho ms all de generar consciencia empresaria sobre la necesidad de promover la filantropa desde la empresa, de una manera algo ms estratgica de lo que sola suceder en tiempos pre-RSE. Se entiende mas estratgica como la toma de consciencia ms informada e investigada sobre los verdaderos problemas de la sociedad. Antes la empresa, para dar un ejemplo, donaba medicamentos o construa viviendas, porque alguien, al azar, se lo peda. Responda, quizs, a un derecho humano insatisfecho, porque algn actor, generalmente sin ninguna intencin de hacer valer un derecho especfico, se lo peda por inters propio. Con el surgimiento de un gran nmero de ONGs, algunas dedicadas a temas relacionados con derechos humanos, se empezaron a analizar y sistematizar las principales problemticas de la sociedad local. Era entonces de esperar que se canalizaran presiones y demandas desde el sector social hacia la empresa, y de hecho, es lo que est sucediendo. Sin embargo, y nuevamente, la construccin de los vnculos de la sociedad con el mundo empresario, no pasa por la demanda de la realizacin de un derecho humano, sino que atiende por lo general a una necesidad insatisfecha, que puede formar parte o no (pero slo de manera circunstancial o casual) de una agenda preexistente de derechos humanos. La construccin de lazos entre la empresa y la sociedad civil ha hecho evolucionar la filantropa empresaria, a lo que podramos llamar Filantropa Estratgica, es decir, una filantropa mucho ms informada y legtimamente dirigida hacia las necesidades de la sociedad. Pero si bien podemos asignar valores a las acciones de una empresa y a su filantropa estratgica que tienen que ver con derechos humanos, bajo ningn punto de vista podemos concluir que la RSE est construida sobre el objetivo de hacer cumplir a la empresa sus obligaciones en materia de derechos humanos. El hecho de que una empresa done medicamentos y ayude a cierta comunidad a realizar el derecho a la salud, no implica que el territorio indgena que ocup ilegalmente para colocar su
8 Ver TAILLANt, JORGE DANIEL, The Human Rights Dimension of Corporate Social Responsibility in Latin America, publicado y disponible gratuitamente en formato digital en www.cedha.org. ar/docs/doc136-eng.htm.
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fbrica no sea una aberrante violacin del derecho indgena. En el mundo de los derechos humanos, no podemos lavar una mano lo que ensuciamos con la otra. En algunos casos extremos, particularmente donde el Estado es muy dbil, o donde no ejerce control sobre un determinado territorio, las empresas han reemplazado por completo al Estado como proveedores de ciertos servicios pblicos (como en la provisin de seguridad y polica o en el envo de correo como en el caso de Colombia por Nestl, por ejemplo.) En dichos casos, si bien pueden encontrarse valores importantes en las acciones empresarias de brindar servicios generalmente atribuidos al Estado, se debe tener mucho cuidado en cualquier suposicin de que la Empresa es realmente el protector del derecho asociado. Si bien una empresa puede encontrarse circunstancialmente en el rol de proveer un servicio pblico, jams tendr la neutralidad y la imparcialidad, ni el inters comn y pblico por detrs, necesarios para asumir legtimamente el deber y obligacin de asegurar la defensa de un individuo o comunidad de un derecho inalienable, en gran medida porque podra estar diametralmente opuesto a su fin absoluto, que es inexorablemente, el lucro. En beneficio del movimiento RSE en Amrica Latina, puede decirse que ha tenido xito en ayudar a desarrollar la idea de que las empresas pueden y deben ser responsables socialmente9 insistimos que el contenido de lo que ello significa no llega sin embargo a concentrarse en el cumplimiento de los derechos humanos y de las normas medioambientales bsicas. La lenta evolucin de la RSE en Latinoamrica manifiesta notablemente que la sociedad en general no ha llegado a una comprensin como comunidad, que los afectados locales tienen derechos exigibles de cara al abuso de la empresa en materia social y ambiental. Ello se acenta an ms por el hecho de que jueces, fiscales, abogados y otros actores legales o cuasi-legales (como las ONGs) tampoco han incorporado en su pensamiento, trabajo y accionar, la nocin de abuso empresarial de derechos humanos. En ese contexto, por ejemplo, la llegada de un caso que involucre contaminacin empresaria a una comunidad, tiene una lucha cuesta arriba en las cortes locales, y ni hablar de la reaccin ante este tipo de denuncias en
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Nota de traduccin: Texto original: Good corporate citizen. La traduccin literal sera buen ciudadano corporativo pero la idea que subyace detrs de la frase es indicar que ser un buen ciudadano corporativo implica la contribucin que la empresa hace a la sociedad a travs de llevar a cabo sus negocios, sus programas filantrpicos y de desarrollo social y su participacin en las polticas pblicas.
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oficinas del sector pblico, que se ven an a s mismos en el rol de promotores de industrias y no como reguladores de las mismas. Hemos escuchado de jueces, abogados con experiencia y otros actores jurdicos (y empresarios), comentarios igualmente inocentes del tipo: Qu derechos humanos puede violar una empresa? La pregunta chocante no suena tan irracional, en particular en un contexto nacional en el cual derechos humanos es un trmino semnticamente muy cargado, fuertemente asociado con un pasado poltico coyuntural y altamente cruel, como fueron las violaciones masivas de derechos civiles y polticos cometidas por dictaduras represivas. Para sacar la discusin sobre derechos humanos fuera del mbito de los derechos civiles y polticos asociada con los regmenes dictatoriales y llevarla a terrenos que involucren muchos otros derechos que tambin incluyen derechos econmicos, sociales y culturales contra los que las empresas habitualmente impactan o violan, es necesario una evolucin importante del pensamiento social hacia una comprensin progresiva y ms amplia sobre qu son los derechos humanos. Hasta tanto eso ocurra en un nivel generalizado, no podemos pretender que el sistema estatal pueda tratar efectivamente como violaciones de las empresas los incumplimientos en que stas incurren respecto de las leyes ambientales y los derechos humanos de las comunidades afectadas. Es necesario capacitar ms, educar ms, conscientizar ms, tanto a actores estatales como no estatales, sobre la responsabilidad empresaria en abusos a los derechos humanos y degradacin ambiental. Hemos puesto a prueba el uso y presentacin de la Auditora CAO y su Informe Preliminar en una accin contra la pastera Botnia ante una corte local (presentada como prueba de expertos del Banco Mundial para sustentar los argumentos de violacin de leyes nacionales e internacionales por parte de Botnia) con algo de xito inicial, incluyendo la apertura de un proceso de investigacin penal en un juzgado federal argentino. La prueba en el caso penal fue ampliada hasta implicar y nombrar especficamente a los 23 Directores Ejecutivos del Banco Mundial por su aprobacin de un prstamo a Botnia incluso sabiendo que la CAO del Banco Mundial haba concluido que el proyecto violaba las polticas de Salvaguarda de la CFI. Esta es la primera vez que los Directores Ejecutivos del Banco pueden llegar a ser llamados a dar testimonio en un caso ante una corte penal por un prstamo que han otorgado a un proyecto controvertido.
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3.3. Derecho Internacional Las normas y estndares del Derecho Internacional son quizs las guas normativas ms desarrolladas y uniformes que pueden ayudarnos a comprender, definir y establecer las obligaciones en derechos humanos y ambientales en el FID. Desafortunadamente, hacer responsables a las empresas por la violacin de esas normas es extremadamente difcil, lo que se transforma en uno de los obstculos ms importantes para garantizar el respeto de los derechos humanos de comunidades afectadas por el FID. La primera limitacin deriva del hecho de que, por ejemplo, el derecho internacional de los derechos humanos, a pesar de la clara indicacin de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones [] promuevan [] el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren medidas progresivas de carcter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicacin,10 la tendencia ha sido la de interpretar que los Estados son responsables de garantizar y proteger los derechos internacionales. Esta interpretacin del derecho internacional discutible rige y determina las caractersticas del paradigma legal dominante, y por el momento muestra pocos signos que permitan pensar que se mover hacia la inclusin de las empresas como sujetos del derecho internacional. Creemos que la interpretacin del derecho internacional centrada en el Estado debe ser revertida y debe ponerse ms hincapi en otros rganos de la sociedad, los que deben tambin asumir sus responsabilidades y obligaciones. La inclinacin del derecho internacional hacia los actores estatales no deja a los grupos interesados con muchas otras opciones ms que, por ejemplo, perseguir a su propio Estado por derechos violados por actores que operan en el FID, sean empresas o IFIs. En tanto esto podra ser efectivo dado el gran desequilibrio de poder entre el Estado y las empresas (a travs del FID), y la tendencia de algunos Estados de ponerse del lado de los intereses empresarios por sobre los intereses de las comunidades afectadas, este no sera un canal efectivo de reparacin, y de ninguna manera ofrece a los afectados reglas de juego equitativas. Un canal de reparacin que los afectados tienen a disposicin, frente a la violacin de derechos humanos o leyes ambientales, perpetrada por empresas, es llevar su denuncia a las cortes locales y/o nacionales, con base en la complicidad estatal (por accin u omisin) en la violacin de los derechos
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Ver en http://www.un.org/Overview/rights.html.
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humanos. Esta opcin es viable, aunque limitada: En primer trmino, por el conocimiento estrecho y la poca importancia que le asignan los jueces locales al derecho internacional; en segundo lugar, por el predominio al derecho internacional por sobre el derecho constitucional o local vigente, cosa resistida en muchos pases. En la Argentina, ninguno de los tratados internacionales con jerarqua constitucional examina la responsabilidad empresaria. El CEDHA ha ejercido presin con xito en las cortes locales haciendo referencia a las obligaciones de derecho internacional y presionando internacionalmente (a travs de cartas de la sociedad civil, faxes, correos electrnicos) y exponiendo a los jueces de las cortes locales por decisiones sobre comportamiento empresario que tienen a resolver. Sin embargo, somos conscientes de que no es la mejor ni la ms idnea manera de hacer valer un derecho. Otra opcin disponible para afectados es acceder a los tribunales internacionales de derechos humanos. Esta opcin, sin embargo, debe generalmente focalizarse en la violacin por parte del Estado de los derechos humanos de las comunidades afectadas. El caso de Botnia, por ejemplo, est siendo atendido por la Comisin Interamericana y ya ha resultado en la apertura de un proceso de pedido de informes de la Comisin al Gobierno de Uruguay. Si bien no anticipamos una solucin contundente del caso por parte de la Comisin, por las presiones polticas que recibe la misma por parte de los Estados de Argentina y Uruguay de no dejar avanzar la causa, podemos resaltar el valor y la publicidad meditica que recibe el hecho de que la Comisin inicie una investigacin de estas caractersticas. Finalmente, mencionaremos la evolucin de lo que algn da pueden llegar a convertirse en obligaciones internacionales vinculantes para empresas bajo el derecho internacional: Las Normas de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos y Empresas Transnacionales y Otras Empresas Comerciales (llamadas coloquialmente como las normas ONU.)11 Al comienzo de la primera dcada del 2000, la ONU comenz un proceso de estudio de la complicidad empresarial en la violacin de los derechos humanos. Ello result en la creacin de las normas de la ONU que hoy se erigen como una serie de principios de derechos humanos y ambientales que deberan guiar la conducta empresaria. Las normas ONU fueron aprobadas por la SubComisin de Derechos Humanos y, a pesar de no tener carcter vinculante para las empresas, constituyen el punto de referencia para la conducta del sector
11 www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoc.nsf/0/64155e7e8141b38cc1256d63002c55e8?Opendo cument.
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empresario en materia de derechos humanos. La evolucin de la dimensin de derechos humanos en el mbito empresario est ahora siendo estudiada por un Representante Especial nombrado por la ONU para desarrollar este terreno de estudio y presentar recomendaciones a la ONU, las que seguramente incluirn reflexiones especficas sobre cmo lograr que los Derechos Humanos, y en particular los cdigos voluntarios de conducta de las empresas y los estndares industriales sean ms efectivos, por no decir vinculantes. Es suficiente decir aqu que la evolucin de la discusin sobre la responsabilidad empresaria en la violacin de los derechos humanos ha sin dudas llevado a una mayor discusin y a avances concretos. Esto es no slo en las ramificaciones especficas de la conducta empresarial relativa a los derechos humanos, sino tambin respecto de impactos prcticos. Estos incluyen por ejemplo, el desarrollo de polticas empresarias en materia de derechos humanos, la creacin de mecanismos de gestin y proyectos orientados a sintonizar a las empresas con los derechos humanos, la elaboracin de metodologas para medir y calificar la performance de la empresa en materia de derechos humanos, y en la publicacin por parte de las empresas de informacin sobre cmo la empresa aborda el tema de los derechos humanos. Tambin ha resultado en que terceros tomen este tipo de informacin para realizar denuncias all donde encuentran que la realidad no se condice con lo publicado. Sin embargo, el cumplimiento propiamente dicho de las empresas con estructuras normativas nacionales o internacionales de derechos humanos es an difcil de medir y/o controlar efectivamente. 3.4. Cdigos voluntarios, guas y estndares industriales Ya mencionamos la evolucin constante en las ltimas dcadas de lo que comnmente se denomina Responsabilidad Social Empresaria (RSE) y de las tensiones que surgen sobre si la RSE debera ser una accin solidaria voluntaria (opinin que vierten la mayora de las empresas), o si debera legislarse y ser obligatoria (lo que proponen la mayora de activistas de derechos humanos.) Muchos aspectos y dimensiones de este debate son discutibles. La discusin gira en torno a la utilizacin de cdigos voluntarios o polticas internas, versus la idea de que la RSE se debera legislar. Algunos legisladores, incluyendo un reciente proyecto de ley aprobado por la legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, determinaron que la RSE debe ser una obligacin. Otros opinan fuertemente lo contrario. La interpretacin que hace un actor financiero de la RSE se expresa en la siguiente discutible opinin:
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Creemos que las compaas tienen la obligacin de entender que es necesario trazar un claro lmite entre el gobierno y el sector privado e insistir en que es responsabilidad del gobierno proveer servicios pblicos bsicos tan variados como proteccin de salud, crceles, educacin primaria y seguridad nacional.12 A pesar de que podemos apreciar la contribucin que una compaa puede hacer como buen ciudadano corporativo y aquellos casos en que en algunas circunstancias una empresa pueda querer contribuir a la sociedad ms all de su pura actividad comercial, no compartimos la idea de que una empresa deba hacer eso para convertirse en un buen ciudadano corporativo. Lo que nos debe preocupar es el respeto de los derechos humanos por parte de la compaa, que est cumpliendo con sus obligaciones normativas y asegurarnos que la compaa no se trepe por sobre esos lmites en su bsqueda de lucro. El compromiso autogenerado de las empresas a respetar cdigos de responsabilidad, o su alcance a la comunidad, o su actividad filantrpica son bienvenidos, pero no son centrales en nuestro debate, que est basado en la ley y en las obligaciones, no en compromisos voluntarios o actividades sociales qu estn por afuera de la naturaleza misma de la empresa. Una petrolera como Shell en Nigeria o Unocal en Burma explotan recursos naturales en la selva y se jactan de tener elaborados planes de responsabilidad empresaria, mientras que son cmplices por muertes humanas a mano de los servicios policiales que contratan para protegerlas. Este tipo de contradiccin entre la RSE y la prctica de la empresa en otros rubros es comn. Existen muchos cdigos derivados de las mismas compaas o de un conjunto de compaas o Estados, o por organizaciones de la sociedad civil que establecen una serie importante de principios, estndares y compromisos que pueden ser vistos como derechos (aunque en general voluntarios) otorgados por los actores empresarios (o atribuibles a stos), a los grupos con un inters particular a las comunidades afectadas. Algunos de los ms conocidos son: Las Directrices OCDE para las Empresas Multinacionales Los Principios de Ecuador Los Principios de la Inversin Responsable Estndares ISO (14000, 9000, etc.)
12 Global Investment Standards: The Way You Invest Matters, en Domini Social Investments, p. 13.
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SA 8000 AA 1000 Tambin podemos mencionar ms genricamente a Mejores Tecnologas Disponibles (MTDs) o los Estndares de la Industria que tambin han venido a definir la conducta empresaria en industrias especficas. Dichos estndares han obtenido la suficiente adhesin y aceptacin poltica entre actores empresarios y estatales como para influenciar a organismos reguladores a adoptar umbrales de lo que es socialmente tolerable (con independencia de que el estndar sea o no vinculante legalmente.) Las MTDs estn jugando cada vez ms un rol tendiente a establecerse en las leyes locales y normas, y muy probablemente continen hacindolo. En dicho contexto, el desarrollo de las MTD es una contribucin positiva a la evolucin normativa de la conducta y responsabilidad social empresaria y coadyuvar a los umbrales que a su vez crearn los lazos necesarios con las normas jurdicas y los derechos humanos. La mera existencia de dichos cdigos de conducta voluntarios, y el hecho de que las empresas estn discutiendo los principios, normas e implicancias de esos cdigos en sus actividades, es un signo de que el mundo empresario se est conduciendo en la direccin correcta. Sin embargo, el movimiento RSE, en especial en la regin de Amrica Latina, como apuntramos arriba, ha estado en gran medida limitado a ayuda o filantropa empresaria. Algunas empresas pueden incluso estar convencidas de que trabajar con la comunidad y los intereses sociales es bueno para sus negocios, lo que se denomina comnmente el caso econmico de la RSE. En tanto que la evolucin hacia la filantropa estratgica (aquella en alianzas con la sociedad civil) puede ser considerada positiva, no se trata de una de las preocupaciones ms centrales y reales que subyacen detrs de la retrica de los derechos humanos en el debate empresario. Si bien el movimiento RSE est contribuyendo a proteger los derechos de las comunidades afectadas, sufre grandes limitaciones en cuanto a la comprensin de cmo las empresas pueden respetar los derechos humanos y en cuanto a la diferencia fundamental que existe entre un cdigo o principios voluntarios y una obligacin jurdica vinculante. La discusin subyacente en materia de derechos humanos y derecho ambiental y las empresas que no penetra demasiado en el rea de la RSE est basada en presupuestos muy distintos. En tanto las empresas pueden ser de modo parcial buenos ciudadanos corporativos realizando donaciones de caridad, su cumplimiento con los derechos humanos o normas ambientales
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puede estar por completo desligado de sus programas de RSE. De hecho, los grandes violadores de los derechos humanos, las grandes compaas de venta al pblico que han sido cuestionadas por sus prcticas laborales, han recibido reiteradas crticas de las comunidades afectadas en cuanto a sus prcticas laborales, de contaminacin e incluso por complicidad en homicidios por sus guardias de seguridad. Es irnico y sorprendente a la vez ver generalmente una gigante y visible empresa recibir un premio RSE o ser resaltada como empresa responsable por los medios empresarios o por institutos que promueven la RSE, cuando persisten denuncias irresueltas o a veces condenatorias contra ellas por abusos a derechos humanos, por contaminacin ambiental, etc. Algunos ejemplos de este tipo en Argentina son Shell, Wal-Mart, Cargill, Ledesma, Minera la Alumbrera, y Monsanto que aparecieron en un reciente artculo en una revista de negocios como Los actores responsables.13 En uno de estos casos, incluso, persisten hace aos acusaciones con evidencia documentada de complicidad de la empresa con la dictadura militar, en la desaparicin de lderes sindicales, u otros activistas que se levantaron en contra de abuso y contaminacin.14 La Empresa Wal-Mart, por ejemplo, gan recientemente un premio RSE en Argentina, en tanto que las prcticas laborales que sustenta son objeto de estricta vigilancia por parte de organizaciones de derechos humanos y derecho laboral en los Estados Unidos, como Human Rights Watch.15 Cmo es posible que puedan coexistir ambas percepciones acerca de una misma compaa? Lo ms probable es que hay grandes vacos en los que unos y otros entienden por responsabilidad. Este tipo de contradicciones, que de ninguna manera est generalizado entre las empresas (pero que existe mucho ms de lo que podramos imaginar) est basado en distintos entendimientos de lo que implica RSE para las empresas. Lleva a prestar atencin al hecho de que el movimiento RSE ha dejado de lado en su agenda el respeto por los derechos humanos y las obligaciones jurdicas
Los actores responsables, Mercado, Noviembre 2007, p. 138. VALES, LAURA, Che, Bisordi, apur los expedientes, Pgina 12, 29-IV-07, http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-84269-2007-04-29.html; Equipo Nizkor y Derechos Human Rights, La complicidad del poder econmico con la dictadura: el caso Mercedes Benz, 8-XII-03, disponible en http://www.derechos.org/nizkor/arg/doc/benz1.html; Argentina y sus papeleras,La Fogata, disponible en http://www.lafogata.org/06planeta/planeta4/ pla_21-4.htm; AREdEZ MARQUEZ, RICARdO, Aos de silencios, complicidades y espera, disponible en http://www.segundoenfoque.com.ar/palabrasaredez.doc y Argentina y sus papeleras. Complicidad, negocios y contaminacin, Biodiversidad en Amrica Latina, disponible en http://www.biodiversidadla.org/content/view/full/23490. 15 Ver en http://www.commondreams.org/news2007/0501-06.htm.
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y se ha focalizado ms en la llegada de la empresa a la sociedad en trminos de sus donaciones empresarias y la inversin social y postergando en su agenda una mirada ms profunda sobre los reales medios de produccin y prcticas empresarias de la compaa en relacin con los procesos de produccin, o las operaciones sobre el terreno que deben ocurrir para que la compaa asegure su plataforma de operacin geo-socio-poltica-econmica. Las actividades de la RSE estn frecuentemente divorciadas de los procesos de produccin y generan operaciones aisladas ms ligadas con las relaciones pblicas y con ejercicios de imagen empresaria, por vlidos y legtimos que estos sean. En el caso de la pastera Botnia, hemos visto por ejemplo diferencias notables en el personal bancario, como en Calyon, un importante banco de inversin francs, en donde el personal RSE tena una opinin acerca del involucramiento de Calyon en la pastera Botnia, mientras que el personal de finanzas del mismo banco tena claramente una visin completamente distinta del proyecto, ampliamente ignorando preocupaciones sociales y ambientales, descartndolas como un tecnicismo no aplicable basado en el hecho que dado que la inversin de Calyon no iba directamente al proyecto, los compromisos sociales y ambientales hechos por Calyon bajo los Principios de Ecuador no eran aplicables. Los derechos humanos y las obligaciones de derechos humanos de las empresas y su relacin con el movimiento RSE se evidencia ms recientemente en casos que involucran, por ejemplo, grandes inversiones empresarias en la industria de indumentaria, en donde se ha descubierto que distribuidores y productores de importantes y muy rentables industrias de indumentaria obtenan sus prendas a expensas de violaciones graves a los derechos humanos (particularmente derechos del trabajo) llevadas a cabo en fbricas en donde se explota a los obreros en condiciones laborales de esclavitud en centros manufactureros sub-contratados. El control pblico sobre tales violaciones alcanz niveles sin precedente y engendr un conjunto de iniciativas (muchas de las cuales nacieron de las empresas mismas) tendientes a respetar una serie de principios ticos, voluntarios y auto-impuestos de conducta empresaria, y sobre el compromiso de las empresas a cumplir ciertas prcticas laborales o tica empresarial. En una temprana evolucin de dichas iniciativas y cdigos voluntarios (sobre todo los que aparecieron en los aos 80s y 90s), no haba mencin alguna a los derechos humanos o al derecho internacional en la discusin que rodeaba a estas prcticas inaceptables que estaban sujetas al escrutinio pblico. Si bien algunos activistas (en particular organizaciones de derechos humanos) comprendan que estos temas empresarios caan dentro del mbito de la pro496
teccin internacional de los derechos humanos y que deban ser tratadas como tales, slo muchos aos despus (en la dcada del 2000) el discurso empresario acept este nuevo enfoque de las obligaciones tendiente al respeto de los derechos humanos. Hoy, en reuniones de alto nivel del movimiento RSE en las Naciones Unidas, por ejemplo, es bastante comn escuchar discusiones basadas en la responsabilidad empresaria por violaciones a los derechos humanos; en tanto que seis o siete aos atrs dicha discusin no era frecuente. Estamos hoy, en cuanto a lo que a derechos humanos concierne, en donde hace una dcada estbamos en materia ambiental. El hecho de que las empresas no quieran entender su responsabilidad social empresaria como obligaciones legales conlleva invariablemente un marco debilitado para canalizar y proteger efectivamente los derechos de los afectados. Una empresa que ve su RSE como una serie de variables voluntarias de conducta empresaria, o de filantropa empresaria, traducida en un equipo de RSE que intenta conciliar la operacin de la empresa con su proyeccin social como mejor puede, en lugar de una serie de obligaciones legales que deben ser incorporadas a cualquier costo a la manera de operar en su actividad principal, probablemente tratar las dimensiones de su RSE con herramientas y estructuras de gestin muy distintas. Desde la perspectiva de los afectados, ya sean individuos o comunidades que buscan asegurar el respeto o garanta de un derecho, o que buscan reparacin por un dao cometido por una empresa, la forma en la que el que comete la violacin (en este caso la empresa) trata una denuncia, tambin tendr efecto en como podr o no resolverla. Esta tensin tambin se ve en los crculos judiciales, los que, como las empresas, tambin han debido evolucionar en su pensamiento en cuanto a la responsabilidad empresaria en las violaciones a los derechos humanos. No vemos que dicha percepcin haya avanzado sobremanera en el contexto latinoamericano, limitando as los mecanismos de reparacin y la integridad del sistema de proteccin de los derechos humanos en la regin. En conclusin, el compromiso voluntario de las empresas en relacin al respeto del marco jurdico de los derechos humanos, no garantiza que dichos derechos sean respetados, y no ofrece necesariamente un canal de reparacin que sea efectivo, transparente, equitativo y justo para un afectado que reclama por la violacin de sus derechos. Esta es una importante debilidad de los sistemas y marcos voluntarios de cumplimiento de los derechos humanos. Los compromisos voluntarios son slo tan efectivos como los mecanismos de denuncia y resolucin de conflictos creados por las empresas mismas (muchas veces dichos arreglos no existen), su compromiso real a cumplirlos, y
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su efectividad en llamar la atencin, responder, y resolver denuncias existentes, o por los mecanismos estatales no-empresarios designados para monitorear el cumplimiento de normas y leyes por parte de empresas. El caso de Botnia nos ha demostrado que incluso en los niveles ms altos de evolucin normativa en el marco empresario (el sistema financiero divisado por la CFI), incluso una auditoria interna adversa que describe violaciones a normas sociales y medioambientales, no es siempre suficiente para asegurar que los actores financieros (pblicos o privados) cumplan con sus propios marcos normativos. En tanto no exista un proceso independiente, ejecutable y vinculante puesto en marcha, el sistema siempre ceder ante el inters propio, las prioridades polticas y la subjetividad, a expensas de los derechos humanos y la proteccin de las comunidades afectadas. A fin de cuentas, la integridad y efectividad de todo el sistema de acceso a la justicia (en trminos de encarar la violacin de un derecho por parte de una empresa) determinar si un derecho en particular est realmente protegido y un individuo o una comunidad cuyos derechos han sido violados puede obtener una reparacin efectiva. Esto abre la discusin a una serie de variables que tambin deben ser consideradas, ms all del alcance de este artculo, que incluyen la capacidad de los individuos de reconocer que ha ocurrido una violacin a sus derechos; la capacidad de los individuos y los sistemas de monitoreo sociales (no-estatales) de denunciar las violaciones a travs de los pertinentes mecanismos legales; el inters de los representantes legales (abogados) de dar prioridad a los casos que involuncran a empresas; y de los sistemas judiciales (fiscales y jueces sobre todo) de dar prioridad a dichos casos y otorgar un remedio adecuado, sea una multa o un castigo a los empresarios culposos. 4. Acciones a las que las personas o comunidades afectadas pueden tener acceso Quizs uno de los desafos ms grandes relacionados con el cumplimiento de las empresas respecto de los derechos humanos y normas ambientales sea el acceso de los afectados a mecanismos efectivos de reparacin, que defiendan y protejan sus derechos, estn stos en normas nacionales, internacionales o establecidos en cdigos de conducta voluntarios o en polticas institucionales de salvaguarda. Una reparacin efectiva ideal debera ser formulada en un sistema formal y vinculante, en el cual el afectado por la conducta negligente empresaria pueda:
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Estar sistemticamente informado de la conducta empresaria; tener acceso a informacin del sector pblico y privado sobre su situacin en relacin a la conducta empresaria; saber cules son sus derechos relacionados con la actividad privada de inversin; opinar sobre sus preocupaciones e intereses relativos a la inversin propuesta o la actividad empresaria puesta en marcha; presentar una denuncia a un mecanismo (preferentemente imparcial) con relacin a un derecho vinculante o no vinculante determinado; recibir una revisin confiable de la denuncia, y tener una solucin justa o una accin para reparar la violacin; y tener la seguridad de que la ofensa pueda ser corregida, el dao reparado y que la violacin no se repita. El hecho de que dichos mecanismos sean o no legalmente vinculantes (enmarcados en un sistema legal con un rbitro independiente o en un mecanismo judicial) no debe necesariamente afectar el resultado. Est claro, sin embargo, que un sistema que obliga a la empresa a cumplir con la normativa tender a eliminar el abuso empresario de la ley. Obviamente, donde los sistemas legales son dbiles lo segundo difcilmente suceder. La percepcin de efectividad y legitimidad y la real efectividad de un mecanismo de reparacin depender del resultado visible de los casos que le sean sometidos, y de su capacidad para en efecto otorgar proteccin a los derechos. Generalmente, los grupos activistas de derechos humanos luchan por la creacin de sistemas jurdicos vinculantes, para hacer responsables a las empresas por violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, dichos sistemas en los pases en desarrollo, particularmente en donde las grandes empresas multinacionales estn involucradas, pueden ser dbiles e incluso inexistentes. En algunos casos, las empresas pueden ser muy poderosas econmicamente, y tener una influencia importante en la produccin local o incluso en el PBI, lo que puede en los hechos significar que los mecanismos de reparacin (hasta los que estn basados en estructuras legales vinculantes) pueden llegar a ser sumisos a otros intereses, dependientes y no efectivos. 4.1. Mecanismos voluntarios de reparacin adoptados por las empresas Si bien a las empresas se las incentiva a ofrecer mecanismos de reparacin, procesos por los cuales un individuo afectado puede presentar una queja a la empresa basada en violaciones al cdigo de conducta o a otra accin empresa499
ria que pueda afectar los derechos de la comunidad, muy pocas empresas los brindan de modo efectivo. Estos mecanismos, si bien dotan de herramientas tiles para la resolucin de conflictos internacionales e incluso para problemas de la comunidad, son generalmente limitados en su alcance, legitimidad y efectividad. Si bien son efectivos para controversias menores de ndole interno, y pueden ser eficaces para resolver los problemas de la comunidad, a veces los conflictos adoptan una importancia de otras magnitudes y pueden llegar a ser completamente irresolubles sin la intervencin de un tercero (el sector judicial, por ejemplo.) En el caso de violacin a derechos humanos, ambientales u otros abusos serios que involucran a derechos inalienables, la parcialidad que ofrecen los canales internos de la empresa para abordar una reparacin, tienen el gran riesgo de no ser suficientes para defender debidamente al inters de la victima. 4.2. Mecanismos de reparacin de las IFIs Al examinar la estructura de los mecanismos de reparacin ofrecidos en el marco de muchos casos de FID, debemos considerar los paneles de control y auditora como el Panel de Inspeccin del Banco Mundial (PIBM), y otros paneles similares existentes en algunos IFIs regionales como el Banco Interamericano de Desarrollo, o el Ombudsman y Asesor en materia de Observacin y Cumplimiento (CAO) de la CFI. Estos mecanismos, si bien en general no son vinculantes para los procedimientos de gestin internacionales de los IFIs, proporcionan una evaluacin independiente importante en cuanto al cumplimiento de un determinado proyecto con las Polticas de Salvaguardas Sociales y Ambientales de la institucin. Paneles como el PIBM o el CAO, si bien no son vinculantes, crean incentivos para las IFIs y para las empresas que buscan financiamiento de las IFIs para que los aspectos sociales y ambientales de la inversin cumplan con la normativa y estndares vigentes, incluso cuando esos incentivos no siempre provean la presin necesaria para garantizar el cumplimiento. En tanto que en algunos casos quejas o acciones en este tipo de mecanismos han alcanzado resultados mensurables, otras veces, como en el caso de la pastera Botnia en el Uruguay, la CFI y ms generalmente el alto gerenciamiento del Grupo del Banco Mundial (incluyendo el Directorio) han ignorado completamente las recomendaciones y auditora del CAO. Esta es una debilidad inherente de dicho mecanismo de reparacin y hasta tanto el aspecto no-vinculante de los mecanismos de cumplimiento internacional se torne vinculante, la efectividad de estos sistemas depender de la voluntad poltica del IFI y de las empresas de seguir las recomendaciones de los paneles y de adherir a las polticas de salvaguarda.
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No obstante, debe destacarse que la opinin de los paneles, y quizs ms todava, la decisin final de una IFI como el Banco Mundial de resolver otorgar financiamiento o no a una empresa, enva un mensaje muy fuerte a la comunidad financiera (y a los actores del FID) en el sentido de que el proyecto de inversin cumple con los estndares internacionales, y que de hecho cumple con los compromisos de la institucin de proteger a los grupos locales afectados, incluso an cuando en la prctica este no sea el caso. Este es un punto importante dado que la integridad y la fuerza de los marcos normativos de salvaguardas y su efectividad en proteger los derechos de las comunidades afectadas, depende del esfuerzo voluntario de las IFIs de cumplir con su propia debida diligencia. La integridad del sistema de derechos de una IFI (polticas) es tan fuerte como sus compromisos en sostenerla. Lo que hemos aprendido de la prctica en el caso de la pastera Botnia y la participacin de la CFI en el caso (la CFI tiene el deber de cumplir con las polticas de salvaguarda del organismo) es que la exposicin poltica sobre la complicidad de la IFI en las violaciones a las polticas del organismo y en su falta de debida diligencia, fastidia y asusta a los directores y responsables de programas. Esto resulta en que el personal responsable del organismo est menos proclive a admitir faltas y que defienda radicalmente su postura, su reputacin, e ignore las falencias en el cumplimiento de polticas de salvaguarda que conlleva el proyecto. Por ejemplo, en el caso de Botnia, una mordaz auditora e informes de CAO, que esencialmente fallaron a favor de la denuncia de la comunidad de afectados que peticionaba, no tuvo la capacidad de movilizar a la institucin a reparar sus ofensas en cuanto a polticas del organismo. Es lamentable que, en este caso, aquello que sera de otra forma un mecanismo muy efectivo, de control del cumplimiento de polticas (y de proteccin del derecho del afectado), sea debilitada por la inhabilidad de la IFI de hacer responsable a su propio personal en base a sus polticas de salvaguarda. Este es quizs el vnculo ms dbil en el sistema de reparacin del IFI. La conclusin a extraer sobre los mecanismos de reparacin de las IFIs es que pueden ser foros importantes para presentar denuncias sobre violaciones de polticas de salvaguarda y que pueden provocar impactos importantes en los proyectos y correcciones a stos; pero en trminos de proporcionar una proteccin efectiva y vinculante a los derechos de las comunidades afectadas, no ofrecen, al presente, garantas suficientes para dicha proteccin.
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4.3. Mecanismos de reparacin nacional El bienestar general y los derechos deben ser garantizados por mecanismos estatales establecidos al efecto, y su seguridad slo puede ser efectivamente garantizada por mecanismos judiciales. En tanto estos mecanismos sean demasiado dbiles para proporcionar dichas garantas, la proteccin de los derechos humanos contina siendo deficiente. Un problema sistemtico para proteger los derechos de los grupos afectados, presentado a gran escala en los proyectos de FID, es el relativo al poder de las empresas frente a muchos gobiernos locales. En general una empresa econmicamente poderosa como Botnia, en el caso de las fbricas de pasta celulosa, disear su proyecto en consulta con cada actor financiero, teniendo como gua su propio anlisis econmico, encuestas de mercado nacionales e internacionales, y el anlisis del clima de inversin local y de las oportunidades ofrecidas por un determinado gobierno receptor. Cuanto ms importante sea la inversin en relacin al PBI del pas anfitrin, mayor ser la fuerza que la empresa tendr en sus negociaciones con el gobierno local en trminos de exenciones impositivas favorables, permisos para operar, concesiones o reformas necesarias, requerimientos de infraestructura (v. gr. rutas o puertos), garantas contra protestas y oposiciones locales, etc. Podemos imaginar la implicacin y relevancia de la inversin de Botnia, que fue la ms grande inversin internacional en la historia del Uruguay a un pequeo municipio de 35.000 habitantes que llevaba casi 30 aos estancando econmicamente. La evolucin del clima de inversiones, y el proceso de negociacin por una gran empresa con un gobierno local relativamente dbil, tiende a ubicar los intereses empresarios por sobre los intereses sociales y econmicos de las comunidades locales. Es una prctica generalizada de las empresas multinacionales asegurarse acuerdos de proteccin de inversiones, llamados Acuerdos del Gobierno Local, que enmarcan los derechos que gobiernan la inversin. En la prctica, mientras que las empresas insistan en que dichos acuerdos son meramente contratos comerciales y que no violan los derechos de las comunidades interesadas, pondrn a stas en desventaja, dado que habitualmente los Estados tendern a garantizar los derechos de las empresas tal como estn establecidos en los mencionados acuerdos, ms all de los derechos de los grupos interesados que puedan llegar a ser afectados por el proyecto de inversin. Infra ofrecemos una descripcin ms detallada de estos acuerdos.
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5. Tratados de Inversin (TIs)16 y el CIADI En la seccin anterior mencionamos la importancia y la prioridad asignada por los Estados al cumplimiento de las obligaciones estipuladas por los TIs, por sobre los derechos de las comunidades interesadas y la obligacin de los Estados de respetar sus derechos humanos. Debemos aclarar que los TIs apuntan generalmente a dos propsitos: El primero, establecer un acuerdo bilateral entre dos pases (el pas anfitrin y el pas original de la empresa extranjera que hace la inversin) y el segundo, establecer las pautas y derechos que gobiernan la relacin comercial entre la empresa y el pas anfitrin. Ambos generalmente se complementan y trabajan juntos, y el uno es el resultado directo del otro. Los TIs y los contratos estn adaptados y diseados por las negociaciones de los actores interesados. Como tales, debera ser natural que cada actor (empresa o Estado) participe en la negociacin en aras a proteger su respectivo inters. Sin embargo, la prctica demuestra que los TIs se parecen mucho entre s, y que generalmente estn diseados de manera universal, para proteger los intereses de los inversores. Con el tiempo, la parte empresaria de los TIs fue descubriendo cules clusulas las tienden a favorecer, y de esa manera, fue construyendo un estndar internacional de TIs que favorecen a la larga la inversin. Est ausente, en la gran mayora de los TIs, cualquier mencin de las comunidades afectadas. Es ms, generalmente las comunidades afectadas se tratan en los TIs, no como tal, sino como posibles riesgos al proyecto, a causa de manifestaciones en contra del proyecto que pueden incidir en su viabilidad y rentabilidad. Es muy comn ver clusulas sobre inestabilidad poltica o social que puede afectar al proyecto, y en este sentido, la empresa es favorecida, y el Estado es quien debe cubrir eventuales prdidas. Por otro lado, los Estados no contemplan si los beneficios otorgados en los TIs, de alguna manera afectan su capacidad de brindar la proteccin necesaria a los derechos humanos de su poblacin. No contemplan si los beneficios y derechos otorgados al inversor limitan la capacidad del Estado, o si estn diametralmente en conflicto con la obligacin del Estado de velar por el cumplimiento y respeto de los derechos humanos. Las empresas han aprendido cul es el formato, cules las clusulas y cules los trminos especficos que deben contener los TIs para proteger
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Nota de traduccin: Host Government Agreements. 503
mejor sus inversiones. Y los Estados, con tal de atraer inversiones, aceptan dichas condiciones, siempre facilitando caminos simples y rpidos al FID. En consecuencia, cuando los Estados negocian TIs, no estn pensando por lo general en las comunidades afectadas o en un lenguaje del acuerdo que refleje su proteccin. Adems, los paneles de resolucin de controversias que a menudo se establecen bajo los TIs, como el Centro Internacional de Arreglo de Controversias Relativas a Inversiones (CIADI), slo tienen en cuenta los derechos comerciales y contractuales establecidos en los TIs y no tienen jurisdiccin para examinar las implicancias en cuanto a derechos humanos de las decisiones del gobierno de respetar los TIs con las empresas. Esta tendencia seguramente ver modificaciones luego de las experiencias de la Repblica Argentina y las decenas de denuncias que tiene por violar TIs en donde el gobierno argentino argumenta basado en que su obligacin de proteger los derechos humanos (durante una crisis social y econmica) que est por encima del deber respetar los TIs firmados. El caso de Aguas Argentinas, en donde el Estado argentino enfrenta una controversia contra Suez en el CIADI, es un claro ejemplo de cuando una decisin del gobierno de revocar los derechos establecidos en el TI en el medio de una emergencia social (respetando los derechos de los consumidores de agua contra los acuerdos originales con las empresas que establecan el precio dlar) demuestra cmo juegan las tensiones entre los derechos humanos/TIs (en general favoreciendo a los intereses empresarios) en el plano internacional. Finalmente, las comunidades afectadas casi nunca son consultadas en el proceso de negociacin, preparacin y ratificacin de un TI, al menos no conocemos experiencias donde se haya hecho. Esto necesariamente implica que las preocupaciones de la comunidad tienen poco o nada de peso en el lenguaje final de los TIs. Las controversias sobre el cumplimiento de los TIs se ventilan generalmente ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), un panel ad hoc que naci como un pacto de caballeros globalmente aceptado para que el Presidente del Banco Mundial interviniera en la resolucin de diferendos comerciales entre Estados y empresas. El Banco Mundial contrat un equipo legal extenso para asesorar jueces ad hoc para los mltiples casos que empezaron a llegar al tribunal. Su sede sigue en el Banco Mundial. Muchos han criticado la naturaleza parcial del CIADI dado que en muchas controversias, una de las agencias del Grupo del Banco Mundial co-financia la inversin.
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Algunos de los puntos crticos a tener en consideracin en las caractersticas generales de los TIs son: La importancia y prioridad por sobre la legislacin nacional que se les asigna a los TIs y contratos; el gran desequilibrio de poder que puede llegar a existir entre la empresa (que trae grandes inversiones) y el gobierno anfitrin (local o nacional) y la subsiguiente influencia que la empresa ejerce en los tres poderes del gobierno (Legislativo, Judicial o Ejecutivo) lo que puede trasuntar en una falta de intencin de someterlos a juicio; las clusulas de estabilizacin en los TIs que limitan la responsabilidad empresaria y posicionan a los gobiernos anfitriones (y a las comunidades afectadas) en desventaja para proteger los derechos de la comunidad por sobre los derechos comerciales; la falta de conocimiento por parte de los afectados de las clusulas del TI o incluso de sus derechos frente al impacto de la actividad de los inversores; la falta de recurso de los afectados locales en los TIs; y la incapacidad o falta de voluntad de los mecanismos de solucin de controversias de los TIs (como el CIADI) de considerar las obligaciones de derechos humanos o del derecho ambiental en los diferendos contractuales entre los gobiernos receptores y las empresas.) Los TIs evidentemente no estn diseados para proteger los derechos de las comunidades afectadas e incluso, a veces pueden llegar a ir en contra de dicha proteccin. Un rea que debera ser desarrollada en la evolucin de los TIs es analizar las implicancias que para las comunidades afectadas tienen las clusulas de estabilizacin, la incorporacin del lenguaje de los derechos humanos en los TIs (posiblemente una formulacin que exima a los gobiernos de cumplir con los contratos cuando el cumplimiento ponga en riesgo la proteccin de los derechos humanos), o incluso ampliar la jurisdiccin de los tribunales encargados de resolver las controversias en trminos de las implicancias para el cumplimiento de los derechos humanos que conllevara a defender los intereses de los TIs y de las empresas por sobre los de las comunidades afectadas. 6. Naturaleza interrelacionada de la estructura de gobierno del FID En nuestra labor con relacin a la FID, hemos encontrado que los actores que operan en ella estn mucho ms interrelacionados de lo que podra parecer a primera vista, y que se apoyan los unos a los otros para obtener legitimidad, para crear seguridad de poltica y de inversin y para fortalecer su lobby con respecto a la inversin propuesta y los objetivos de desarrollo que la gobiernan.
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A pesar de la existencia de poderosas salvaguardas de polticas que emanan en general de las IFIs, estos actores y su dinmica no estn necesariamente dirigidos hacia la proteccin de las comunidades afectadas y no ubican los derechos de los afectados por sobre o en un pie de igualdad con los derechos comerciales, los que tienden a tener prelacin. En tanto una accin por parte de un afectado, una organizacin de la sociedad civil o cualquier otro actor que intente presentar una demanda por violacin a sus derechos, en las que se invoque la afectacin de un derecho o se solicite la reparacin o el cese de una violacin, est acotada a un actor particular o una dimensin de la inversin, dicha accin tendr una capacidad limitada de proporcionar una proteccin efectiva. La difusin del riesgo inversor y la distribucin de la participacin entre los actores estatales en un determinado proyecto FID, tienden a aislar a cada actor (empresa o estado) de tener que enfrentar controles sobre su responsabilidad en la violacin de algn derecho. Por el contrario, como cada uno de los actores es confrontado pblicamente, por complicidad presunta en la violacin de los derechos de los afectados, la resonancia del tema que rodea a la presunta violacin tiende a aumentar la posibilidad de que la ofensa sea tratada y posiblemente resuelta. La tendencia a la atomizacin de los foros y la multiplicidad de actores que componen un determinado proyecto, se potencia en contra de la proteccin de los derechos por la incapacidad generalizada y la limitacin del denunciante (tcnica y econmica) de enfrentar a todos los actores por separado; y como no hay foros nicos para llevar una denuncia en un caso de FID, esta barrera es casi insuperable. Lo que hemos aprendido del caso de Botnia es que la mera presentacin de una demanda contra un IFI (a travs de una queja al CAO) no fue suficiente para que la IFI o la empresa se conformaran a un proceso de reparacin. No fue sino hasta que otros actores financieros fueron puestos bajo la lupa y que su complicidad en la violacin fue puesta en duda en la esfera pblica, que dichos actores comenzaron a tomar medidas para hacer frente a las acusaciones, tomar posicin e intentar resolver la controversia. La leccin importante que extraemos de esta experiencia es la necesidad de analizar cualquier conflicto que se presente en el marco del FID de un modo amplio, multifrentista, y exhaustivo, identificando cuidadosamente lo que llamamos los conductores del FID (drivers.) Los conductores del FID pueden ser definidos como aquellas instituciones, privadas o pblicas, que facilitan, crean incentivos para, o hacen el proyecto
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FID viable. Cada uno de estos actores tiene respectivas obligaciones legales, morales y ticas (y pueden o no tener cada uno mecanismos de reparacin de las violaciones a las obligaciones.) Las comunidades afectadas tambin tienen ciertos derechos frente a estos actores (stos pueden estar contenidos en leyes locales, en el derecho internacional, en principios o cdigos voluntarios, o en polticas de salvaguarda de las mismas instituciones financieras, si las tienen.) Resulta clave para lograr el avance de la proteccin y el respeto de los derechos humanos y obligaciones ambientales en el FID, activar los mecanismos existentes o crearlos cuando no existen, para la proteccin de dichos derechos, ante cada uno de esos actores, de un modo colectivo y global. 7. Cabildeo Integral17 Una leccin importante aprendida en las estrategias de litigio formal y extrajudicial llevadas a cabo para proteger los derechos de las comunidades afectadas contra las violaciones a sus derechos en el caso de la pastera Botnia apunta a la importancia de desarrollar un enfoque integral de cabildeo. El CEDHA ha trabajado en desarrollar lo que llamamos Comprehensive Advocacy Framework and Strategy (Estrategia y Marco Integral de Cabildeo.) La idea principal de este enfoque est basada en un anlisis detenido del contenido del derecho en cuestin, la identificacin de los actores (privados y pblicos) responsables por la proteccin del derecho, la deteccin precisa de las acciones del actor que los viola, la exhaustiva deteccin de las normas, regulaciones, y leyes que gobiernan a los individuos y organismos responsables, sumado a un anlisis de las dinmicas sociales y comunicacionales que valoran y temen (por el riesgo a su reputacin o libertad) las personas que conducen las actividades de los responsables. Esto se complementa con una estategia amplia multifactica, en la que se encaran denuncias, comunicaciones, y se realiza una red de contactos para intercambiar informacin y visibilizar la causa lo ms posible en los mbitos de mayor resonancia e impacto. El anlisis del contexto de la violacin de un derecho, y los derechos especficamente violados en el caso de un proyecto FID, pueden incluir, por ejemplo, derechos establecidos por: Una IFI que cofinancia una inversin (a travs de sus Polticas de Salvaguarda);
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Nota de traduccin: Original en ingls: comprehensive advocacy. 507
cdigos voluntarios de la empresa o de las instituciones de financiacin privada que brindan apoyo a la inversin; cdigos voluntarios internacionales; leyes nacionales que rigen la conducta empresaria (tanto en el pas receptor de la emisin como en el pas de origen de la empresa); o el derecho internacional. En el enfoque global que propugnamos es clave identificar los derechos de las comunidades afectadas mencionados arriba con el correspondiente actor que es responsable y/o est obligado a respetar y proteger ese derecho y con el actor o agente que es el perpetrador de su violacin, y finalmente con el mecanismo de solucin (legal o de otro tipo) que es responsable de encarar acusaciones de violaciones de ese derecho. Un conflicto dado puede tener dimensiones muy complejas en las actitudes y las acciones de los actores, o en los intereses contrapuestos, conflicto de derechos, etc. y cada caso debe ser analizado e incorporado en un marco de incidencia y una estrategia adecuada. Desarrollar una estrategia de incidencia para defender los derechos de las comunidades afectadas en la mayor cantidad de estos derechos, marcos y sistemas de reparacin posibles es esencial para acrecentar la efectividad de las acciones tomadas para proteger el derecho en cuestin, y para hacer resonar entre los actores responsables, la gravedad del problema, y esclarecer ante ellos, su complicidad colectiva en las violaciones. Al punto que estos canales estn bien identificados y las estrategias y acciones pensadas para promover el acceso a la justicia en cada una de ellos, el potencial para proteger los derechos de las comunidades afectadas se incrementa, aunque nunca se garantiza, ya que ninguno de estos canales tiene procesos vinculantes, ni est orientado an a dar respuestas serias a demandas por violaciones de derechos humanos. Una estrategia adecuada debe necesariamente tener una diversidad de elementos y de dimensiones de incidencia para lograr ser efectiva. stas pueden incluir: Una estrategia legal efectiva; canales de comunicacin apropiados con los perpetradores y las agencias de control; vnculos e intercambio fluido con las autoridades judiciales o de cumplimiento de la ley (locales o internacionales); una estrategia de comunicacin efectiva, a nivel local e internacional; la identificacin de los conductores de la inversin (qu instituciones hacen a la inversin viable); la identificacin de las reas sensibles de influencia de los conductores;
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una lista extensa e integral de correos electrnicos o una lista de diseminacin para los grupos de inters (o accionistas) de los actores financieros para informar de modo regular y sistemtico sobre el desarrollo del caso. Podemos enumerar algunos de estos foros como ejemplos de cmo la violacin a los derechos de las comunidades afectadas que emanan de los impactos sociales y ambientales negativos del FIDs pueden ser canalizados a travs de los mecanismos de reparacin de una manera integral. Ninguno de stos, de manera individual, es necesariamente mejor o peor en su capacidad de proporcionar una reparacin efectiva, pero cada uno en s provee un foro pblico y polticamente visible en donde el mero hecho de que una demanda haya sido presentada contra un actor estatal, una institucin financiera intergubernamental, o contra una empresa, torna visible el caso, e incrementa las posibilidades de la comunidad de afectados de recibir reparacin por las violaciones cometidas contra ella. Es interesante analizar la estrategia seguida en el caso de Botnia ya que dichos foros no solamente fueron identificados, sino que se presentaron denuncias en muchos de ellos, auto-respaldando las denuncias en s mismas, y haciendo eco de las violaciones en un mbito internacional muy amplio. La resonancia que se logr en el caso lo insert indiscutiblemente a nivel internacional de tal manera que ninguno de los actores qued libre de crticas en algn espacio que era de importancia para ese actor. Se cre mediante la multiplicidad de denuncias, de hecho, una especie de unificacin de escenario, una plataforma de apalancamiento para llevar las violaciones al escrutinio pblico y consiguientemente presionar a la empresa, al Estado de Finlandia, al Uruguay y al Banco Mundial para que analizaran con mayor detenimiento el proyecto para buscar posibles opciones para una solucin al conflicto presentado. Ello result en que una de las pasteras se retirara (la pastera de la empresa espaola ENCE.) Botnia, sin embargo, por razones que van ms all del anlisis de este artculo, continu con su plan de inversiones. En el caso de la pastera Botnia, financiada por la CFI y apoyada por Finlandia y Uruguay, el CEDHA present acciones basadas en varias iniciativas voluntarias pero tambin en foros legales vinculantes, las cuales juntas proveyeron una interesante e innovadora estrategia hacia el cabildeo de los derechos de la FID. Estas acciones incluyeron: Una denuncia contra la CFI, Botnia y ENCE al Ombudsman (CAO) del Banco Mundial;
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tres denuncias por violacin a los Principios de Ecuador a los tres grandes bancos internacionales de financiacin (Grupo ING, BBVA y Calyon); una peticin por violacin a los derechos humanos presentada contra una de las mayores instituciones financieras (Nordea); cuatro denuncias presentadas basadas en violaciones a las Directrices OCDE (contra Botnia, Finnvera-the Finnish ECA, y Nordea); dos denuncias a las oficinas del Ombudsman de la UE y del gobierno de Finlandia; una peticin contra Uruguay ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos por violaciones de los derechos humanos de las comunidades afectadas de nacionalidad argentina; una querella penal contra los directores de la compaa en las cortes de Argentina (que incluy la primera vez en que se aleg la complicidad de uno de los integrantes del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial que vot para financiar el proyecto a pesar de las conclusiones del CAO de que ste no cumpla con las Polticas de Salvaguarda del Banco.) Debe destacarse que, en algunos casos, foros particulares, en especial los foros no vinculantes, designados para proteger los derechos de las comunidades afectadas, pueden no llegar a tener procedimientos o mecanismos de presentacin de quejas para controlar su cumplimiento. La inexistencia de procedimientos de queja no debera impedir a las comunidades afectadas y a los grupos de la sociedad civil proseguir con una denuncia, dado que las virtudes de los procesos informales a travs de hacer dirigibles, dar visibilidad y prioridad a una queja no son necesariamente excluidas o anuladas por la falta de procedimientos formales. El mero hecho de presentar una denuncia puede tener impactos polticos y mediticos importantes, con independencia de la formalidad (o falta de ella) del proceso mismo. En caso de la pastera Botnia, por ejemplo, CEDHA present las siguientes quejas en foros que no tenan procedimientos formales de reclamacin, algunas con resultados muy positivos y fortalecedores: Pedido de Informacin al Gobierno Finlands sobre la participacin de agencias estatales finlandesas en el proyecto Botnia (ejerciendo derechos establecidos bajo la Convencin Aarhus) Resultado: Respondi con informacin pertinente; Denuncias por Violacin a los Principios de Ecuador contra el Grupo ING de los Pases Bajos por violaciones a los Principios de Ecuador (no existe un procedimiento de denuncia, fue presentado directamente al banco con una amplia difusin pblica); Resultado: El banco retir US$ 480 millones del proyecto;
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Denuncia por Violacin a los Principios de Ecuador contra Calyon de Francia (una banca privada) por violaciones a los Principios de Ecuador (no existe un procedimiento de queja, fue presentado directamente al banco con una amplia difusin pblica); Resultado: El banco invit a CEDHA a dialogar pero eligi apoyar a Botnia, mas de ahora en adelante considerar establecer un mecanismo de queja y personal dedicado al asunto; Denuncia de Incumplimiento de Derechos Humanos contra Nordea de Suecia (una banca privada) por violaciones a sus propios compromisos voluntarios a la proteccin internacional de los derechos humanos, presentado directamente al banco con una amplia difusin pblica); Resultado: Reunin con el banco, pero sin respuesta subsiguiente; Denuncia al Ombudsman de la UE; en proceso; Denuncia ante el Ombudsman de Finlandia para revisar el manejo del Estado finlands, la transparencia y su relacin con la inversin de Botnia; en proceso. Estas presentaciones lograron una alta visibilidad para el caso, contribuyendo a la preocupacin global por la proteccin de los derechos de las comunidades afectadas y ejerciendo una enorme presin en las instituciones financieras y estatales que hicieron la inversin viable, para considerar los temas de derechos que surgieron frente a este proyecto de FID, y en ltima instancia han incrementado el potencial de los derechos en cuestin en procura de que sean respetados y protegidos. 8. Conclusiones Este artculo examina los derechos de las comunidades afectadas y los mecanismos de acceso a la justicia disponibles para garantizar los derechos humanos en el contexto del Financiamiento Internacional para el Desarrollo (FID.) El anlisis incluye un estudio de las leyes vinculantes, normas no-vinculantes, reglas, cdigos voluntarios y mecanismos de reparacin que han sido establecidos para garantizar los derechos de las comunidades afectadas en los proyectos de la FID. Hemos encontrado que existe una gran gama de derechos o cuasi derechos, y variados grados de efectividad de los mecanismos establecidos para proteger dichos derechos. Tambin hallamos una amplia variedad de compromisos de los actores financieros y distintos niveles de prioridades asignadas respecto a estos derechos, as como tambin diferentes estamentos en la capacidad de los actores
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estatales de actuar como protectores o garantes de los derechos de las comunidades afectadas. Si bien los mecanismos globales establecidos para defender los derechos de las comunidades afectadas adolecen de importantes limitaciones para lograrlo, la discusin en torno a los intereses de las comunidades afectadas, sus derechos, la obligacin del sector financiero (pblico y privado) de garantizar dichos derechos, y el rol del Estado en protegerlos, est a todas luces avanzando y evolucionando. Como sociedad, nuestro objetivo debera ser trabajar hacia una mayor accountability de las empresas (responsabilidad vinculante) y que los Estados se aseguren que las comunidades locales no sean afectadas adversamente por las inversiones a gran escala que slo estn dirigidas a aumentar el lucro comercial, con poca inexistente o meramente cosmtica consideracin por las externalidades negativas de carcter social o ambiental. La industrializacin, el desarrollo econmico y el crecimiento del sector privado no son intrnsecamente objetivos malos o indignos, pero deben ocurrir en un contexto de desarrollo equitativo, proteccin a los grupos marginales y vulnerables, y desde luego dentro de un contexto en el cual los derechos humanos y el derecho ambiental sean respetados. La globalizacin y la democratizacin de nuestra sociedad, si bien presenta muchos desafos para asegurar un desarrollo equitativo y justo, tambin ofrece variadas oportunidades a las comunidades locales y a las sociedades en su conjunto para llevar a cabo los objetivos de desarrollo del milenio. El acceso global de las comunidades afectadas a la informacin y a una participacin creciente en la toma de decisiones, o la capacidad de participar activamente o influenciar el desarrollo de las polticas pblicas, est lentamente mejorando el rea del FID en trminos de garantizar los derechos y en asegurar el cumplimiento de los actores financieros y estatales con la obligacin de proteger los derechos de las comunidades afectadas. Por supuesto, estos sistemas todava adolecen de importantes e inherentes debilidades en aras a garantizar su actuacin decisiva y efectiva para proteger los derechos humanos. En particular, es necesario el desarrollo de sistemas de acceso a la justicia que sean efectivos, independientes y vinculantes, para proporcionar legitimidad e impacto a los sistemas y procesos existentes, los que son generalmente dbiles.
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La sociedad civil est explorando nuevos canales de cabildeo y de apertura de nuevos foros, as como tambin est vislumbrando estrategias de incidencia para hacer responsables a las empresas por violaciones a sus obligaciones en materia de derechos humanos. La expansin y evolucin de dichos ejercicios piloto son crticas para explorar las avenidas de proteccin de derechos. Se necesita prestar ms atencin para balancear el campo de juego llevando los derechos humanos de las comunidades afectadas por encima y ms all de los intereses empresarios, particularmente dado el relativo y desigual (superior) poder que las empresas tienen sobre los gobiernos receptores y posteriormente sobre las comunidades en donde realizan su inversin. No debe ser subestimado el rol que los Estados, las organizaciones internacionales e intergubernamentales como el Banco Mundial o las Naciones Unidas pueden jugar en la evolucin de dicho contexto. En conclusin, es importante reconocer que hace slo unas dcadas, grandes empresas multinacionales operaron en un campo sin consideraciones ni discusiones o consciencia de los impactos a gran escala de las inversiones en el ambiente, y menos an en relacin a la proteccin de los derechos humanos o la salud de la comunidad y calidad de vida. Las primeras consideraciones tuvieron lugar en relacin a la proteccin ambiental y estndares laborales que lentamente progresaron en forma ms amplia en relacin a derechos humanos y otras normas sociales y de conducta. Esta es una evolucin saludable y hay un avance, aunque estemos todava lejos de lograr un entendimiento comn y un acuerdo en considerar a las corporaciones como sujetos de derecho internacional respetuosos de derechos humanos y tan responsables de respetarlos como los Estados signatarios de los principales tratados de derechos humanos. A medida que avancemos como sociedad, y se logre un entendimiento universal sobre la importancia de los derechos humanos para el comportamiento empresario, terminaremos por alcanzar nuestro objetivo.
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LA GlOBAlIZACIN Y El NUEVO ESPACIO PBlICO EN lA ARGENTINA

Por MARTN FEDERICO BHmER1
A partir del diez de diciembre de 1983, el comienzo de su era democrtica, la Argentina ha tomado una serie de decisiones que han modificado drsticamente su cultura jurdica. En efecto, durante poco ms de un siglo el derecho (en los papeles un sistema mixto, que tomaba reatazos de la tradicin norteamericana y de la europea)2 se haba caracterizado sobre todo por su impronta continental. Esta concepcin de lo jurdico y de los roles de los operadores del derecho se haba configurado en consonancia con la necesidad poltica de centralizar el poder pocas manos (cuando no en una sola.)3 La idea era sencillamente homoProfesor de derecho, Universidad de San Andrs y Universidad de Buenos Aires, Investigador Principal de CIPPEC. 2 Although technically within the civil code family, Latin American judiciaries also show common law influences; constitutional arrangements (a definition of separation of powers which in a majority of cases gives the judiciary, not the Ministry of Justice, responsibility for its own governance, administrative management, and internal appointment system) and some specific practices (judicial review, occasional use of juries) often imitated US models. This mixture and the broader historical and societal setting gave a unique twist to Latin American institutional patterns. (HAmmERGREN.) 3 In terms of ideology, Latin American liberals were deeply affected by the task of creating an effective state authority and usually placed the values or order and stability above the idea of political liberty. They created a conservative brand of nation-building liberalism whose main concern was the creation rather than the limitation of political power. This, however, does not turn Latin American liberalism into an insidious form of authoritarianism. As was the case with the founders of the USA, Latin American liberals were opposed to despotic and arbitrary rule and sought an effective protection of civil rights. They simply wanted a strong legal authority for exceptional times, trusting that the progress of civilization would reduce the need to restrict the sphere of political liberty. (NEGRETTO y AGUILAR-RIVERA, 2000:368-369.) The liberal regimes of Argentina and Mexico achieved political stability in the 1880s through the formula of centralized government and sharing power by consensus. Both the centralization of power and the system of electoral control by the ruling elites were functional to national integra1
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La globalizacin y el nuevo espacio pblico en la Argentina
geneizar el derecho en toda la Nacin y someter a los dems poderes pblicos a la disciplina centralizada en Buenos Aires en la conviccin de que una frrea autoridad nacional terminara con la anarqua y sentara las bases de un Estado moderno, aunque autoritario y excluyente. La concepcin del derecho que exista hasta mediados del siglo XIX fue modificada para ajustarse a esta concepcin poltica. En efecto, esta nueva concepcin de lo jurdico y su visin correlativa respecto del rol de los jueces afirma, por un lado, que los sistemas jurdicos pueden dar soluciones unvocas a todos los problemas que se le presentan (conviccin que se conoce con el nombre de formalismo) dado que es parte de esta ideologa la negacin de la existencia de lagunas jurdicas o de contradicciones entre reglas en los sistemas normativos. Por otro lado, ese formalismo es condicin de posibilidad para sostener una actitud de absoluta deferencia al derecho positivo sin importar cul sea su contenido o su fuente de legitimidad (lo que CARLOS NINO llamara positivismo ideolgico.)4 As, en esta nueva concepcin, los jueces reciban y aceptaban como obligatorios los contenidos normativos de quien fuera que detentara el poder, sin importar que lo hiciera a travs de elecciones fraudulentas, o en las cuales un partido que representaba a gran parte de la poblacin estaba proscripto, o directamente por medio de golpes de estado.5 Esta deferencia a los rganos polticos se justificaba en la idea de la imparcialidad formalista de los jueces. En efecto, la concepcin de la tarea del juzgador consista en verse como un mero aplicador neutral de la voluntad del legislador. En este sentido la codificacin, y en particular la forma en que se recibi al Cdigo Civil en la academia jurdica y en las facultades de derecho, brind las herramientas para llevar adelante con cierto xito el proyecto formalista y la separacin entre poltica y derecho. Pero en estas orillas la idea originalmente democrtica de la deferencia judicial a la supremaca legislativa se trastoca en pantomima cuando se respeta a quienquiera que se haga con el poder de la forma que sea.
tion and political order. Yet, these same institutions restricted the emergence of an independent electorate that could have provided incentives for the early creation and gradual incorporation of alternative parties at regional and national level. (NEGRETTO y AGUILAR-RIVERA, 2000:396). 4 NINO, 1984:32. 5 Latin Americas judiciaries have tended to be less functionally relevant and at the same time more politically penetrated than their European counterparts. While they have sometimes been manipulated by the powerful, they have just as often been ignored. Lacking a politically or economically significant clientele, at least as regards their formal functions, they have become nests of secondary vested interests relying on survival strategies that range from intentional irrelevance to abject subservience to the power holders of the day. (HAmmERGREN.) 516
Durante sus primeros cuarenta aos el Cdigo rein solo, y recin a comienzos del siglo XX necesit la ayuda de la doctrina como autoridad supletoria. Aun as, los libros y tratados que explicaban nuestra legislacin se cuidaban de presentarse como nada ms que la explicacin de las soluciones que brindaba el Cdigo a problemas novedosos. La jurisprudencia, por su parte, segua entendindose como su aplicacin neutral. As se cumpla el proyecto formalista de desacoplar al derecho de la poltica dejando el diseo de las polticas pblicas en manos de quien sea que detente el poder, y al Poder Judicial como el encargado de la solucin caso por caso de controversias que deban resolverse con el texto de la ley. Por su parte, la defensa judicial de los derechos constitucionales (parte de la herencia norteamericana de este sistema mixto) era una actividad marginal y quedaba reducida a las excepcionales circunstancias de los recursos extraordinarios federales por inconstitucionalidad que de vez en cuando admitan los tribunales pero que en general deban llegar por recurso de queja ante la Corte Suprema de la Nacin. Aun as, los derechos eran divididos en operativos (ejecutables) y meramente programticos (que requeran una regulacin para ser ejecutables ante la Justicia), una distincin que recortaba las facultades del Poder Judicial para intervenir en acciones u omisiones inconstitucionales. La situacin de orfandad de los derechos se agravaba por la utilizacin de la doctrina de las cuestiones polticas no justiciables que haca explcita la deferencia de la Justicia a los poderes polticos.6 La concepcin de lo que se entenda por caso o controversia formaba parte de esta concepcin de lo jurdico, dado que reduca la misin del tribunal a la solucin del caso sometido a su jurisdiccin dejando de lado en principio la posibilidad de extender su doctrina a casos similares o a clases de personas o de situaciones que se encontraran bajo la regla sentada por el tribunal para el caso. En el mismo sentido, una teora del derecho administrativo muy deferente a razn de estado y despreciativa de los derechos de los ciudadanos, la limitacin de la legitimacin procesal a quienes representen intereses individuales y las altas barreras de entrada a la posibilidad de dirimir violaciones colectivas de derechos mantenan al poder judicial fuera de la deliberacin sobre la adecuacin constitucional de las polticas pblicas y en general sobre la mejor forma de hacer honor a las promesas de la Constitucin. La caracterstica central de este esquema consista en la discrecionalidad del ejercicio del poder pblico, en la virtual inexistencia de frenos y contrapesos.7 Por lo tanto la idea de derechos,
To recapitulate: first, rights are not unalienable in Spanish America; and second, congressional bodies are charged with the definition and qualification of these rights. (DEALY, 1968:54.) 7 [A] desire among the elites to develop and transform the region which they believed to be backward led to the adoption of constitutions and laws that provided significant power to the
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en su aspecto de lmites a la voluntad poltica, se situaba en los mrgenes de la cultura jurdica argentina. En estas circunstancias, el derecho internacional, en particular los tratados internacionales, no brindaba soluciones sino que agravaba la situacin. Una larga discusin sobre su status impeda su utilizacin eficaz ante los estrados judiciales. En efecto, la controversia sobre su jerarqua respecto a la de la Constitucin y, una vez ms, el supuesto carcter programtico de sus normas mantenan a la comunidad internacional a una prudente distancia de nuestros tribunales. Lo que sucedi a fines de la dcada de 1970 y comienzos de la siguiente puede ser formulado en trminos de lo que HUbERT DREYfUS llama reconfiguracin.8 En efecto, por medio de la accin de ciertos grupos de personas, lo que se encontraba en los mrgenes de nuestra cultura jurdica (y ahora yo agregara poltica), pas a ser central: La idea de derechos. En particular cierta forma de entender a los derechos humanos reconfigur para las dcadas siguientes la concepcin del derecho, el rol de ciertos actores sociales y los procesos a travs de los cuales estos actores son llamados a articular el nuevo paradigma. Muchos fueron los mbitos en los cuales esta reconfiguracin result en modificaciones asombrosas para quienes venan trabajando en el paradigma anterior. En particular el derecho penal y la interpretacin del las garantas constitucionales del debido proceso fueron puestas en tensin por la demanda de juicio y castigo a las violaciones sistemticas de derechos humanos.9 Pero
central state. The cure for underdevelopment was oligarchy and dictatorship today, a more inclusive republican government tomorrow. Law in Latin America did not take a failed path, but, as this Article argues, a different path which comported not only with the legacy of Spain but also the manner in which constitutions and the laws more generally were constructed in the region. (SCHOR 2005:17.) 8 Dasein can then act in such a way as to take over or repeat the marginal practices in a new way and thus show a form of life in which that marginal practices has become central and the central practices have become marginal. Such an innovator is so radical that he transforms his generations understanding of the issue facing the culture and produces a new authentic we. He thus goes beyond not only the banal general understanding of his peers, but even beyond the Situational understanding of the phronemos. We could call such a fully authentic history-making Dasein a cultural master. [] As a cultural master he can take up marginal possibilities in his cultures past in way that enables him to change the style of a whole generation and thereby disclose a new world. (DREYfUS, 2009.) 9 The end of the Cold War transformed Latin American politics as conservative elements gave up their iron grip on power and the left moved from revolution to political and grassroots organization. The end of revolutionary struggle also led the United States to abandon its support for dictatorship in the region. The combination of poverty and inequality has led to the triumph of the political left throughout most of the region. The social construction of constitutionalism in the region is now possible as the political system has become responsive to societal pressure. Grassroots movements in the region have led to a transformation of the public sphere as new linkages 518
no menos espectacular resulta el cambio respecto de la relacin con las normas emanadas de actores no nacionales, cuya legitimidad ha alcanzado registros inauditos para nuestra cultura anterior; o la transformacin de la relacin entre la sociedad civil (un concepto tambin novedoso) y el Estado a travs de la aparicin de nuevos actores sociales, de la transformacin de la prctica que encaran actores sociales antiguos y de procesos que permiten a estos actores demandar por sus derechos en mbitos que antes les eran vedados. En el contexto de este trabajo es particularmente pertinente indagar en qu medida este proceso reconfigurador est vinculado al fenmeno de la globalizacin y cules de sus aspectos podemos identificar con transformaciones en el mbito del derecho administrativo. Sin embargo, en la medida en que las tradicionales barreras entre lo nacional y lo internacional y entre lo privado y lo pblico son justamente parte de aquello que se encuentra en cuestin, lo que sigue es un breve intento de articular esta monumental reconfiguracin cultural cuyo semblante final aun est lejos de resultarnos claro. 1. El derecho, los abogados, la democracia argentina y el mundo El extranjero fue tradicionalmente un mbito natural para la actividad poltica Argentina. Muchos de nuestros textos fundantes fueron escritos en el exilio o en la estela creada por haber estado fuera del pas. Este hecho no hace sino destacar otro ms dramtico. Las vidas de los argentinos que cambiaron nuestra historia estuvieron signadas por las marcas de la dispora: Por el dolor de no pertenecer a la comunidad en la que uno vive pero tambin por la euforia de ser reconocido a pesar de ello, por el placer del cosmopolitanismo pero tambin por la necesidad de hablar de la patria y de escuchar hablar de ella. El xito de las polticas inmigratorias se suma a los exilios forzados para provocar en los habitantes de la Argentina la costumbre de estar pendientes de lo que se dice de nosotros afuera, en los pases que alguna vez nos cobijaron. Es una estrategia conocida de nuestros dirigentes salir de gira para decir cosas en el extranjero que aqu pasaran desapercibidas. As, sabemos que se puede hacer poltica argentina desde el exilio de la Argentina. Las destrezas que en los actores sociales genera este hecho se hicieron evidentes y tiles en la ltima dictadura. Muchos de quienes crearon las condiciones de posibilidad para una democracia basada en la defensa de los derechos humanos fueron abogados que a la vuelta de su exilio ayudaron a
are being created between informal democratic practices and the institutions of governance. (SCHOR, 2005:34-35.) 519
articular jurdicamente una nueva concepcin de la poltica. El derecho internacional y las instituciones y procesos que ms tarde darn lugar al fenmeno de la globalizacin insinuaban su poder ya a fines de la dcada de 1970. Fue gracias a su funcionalidad para producir hechos polticos durante la dictadura que la transicin democrtica argentina est estrechamente vinculada a la transnacionalizacin de los mecanismos formales e informales del ejercicio del poder en nuestro pas. En el comienzo de la violencia poltica de la dcada del 60 los abogados que se comenzaban a vincular con los movimientos sociales y tambin con las organizaciones revolucionarias mantenan una clara separacin entre sus diferentes actividades. Como profesores en la facultad de derecho continuaban la tradicin del formalismo y la dogmtica jurdica, separando el derecho de las dems disciplinas y en particular de cualquier discusin valorativa o poltica. En efecto, la enseanza del derecho consista, como vena sucediendo desde la sancin del Cdigo Civil en 1870, en la repeticin de textos normativos y en la explicacin que de ellos realizaba la doctrina. En su profesin de abogados defendan tcnicamente a sus clientes. Y cuando estos clientes eran compaeros de militancia que haban sido detenidos, la defensa tcnica consista en la utilizacin tradicional del derecho penal. Finalmente, en su militancia poltica participaban como cualquier otro miembro de la organizacin a la que pertenecieran. Este panorama cambia drsticamente a comienzos de los 70 y sobre todo con la aparicin de grupos clandestinos armados (vinculados a las Fuerzas Armadas y al gobierno) que asumen la represin de las organizaciones polticas y sociales de izquierda. Es as como, al desaparecer los mecanismos institucionales que aun en dictaduras establecan algn mnimo de debido proceso, los abogados se encontraban desconcertados respecto de su rol. Los reflejos que les quedaban los llevaban a presentar infructuosos hbeas corpus y amparos individuales contra un estado que comenzaba a ser tomado l mismo por la clandestinidad. En ese momento es cuando los abogados comienzan a trabajar contra lo que llamaban la represin y la tortura. El golpe de 1976 profundizar esta tendencia y los abogados sobrevivientes de estas organizaciones, particularmente del nucleamiento que se conoci con el nombre de Asociacin Gremial de Abogados conocern el exilio. Desde el exterior varios de ellos son instrumentales a las estrategias de denuncia de las organizaciones de vctimas que comenzaban a constituirse en el pas. En efecto, a fines de 1975, apenas tres meses antes del golpe de estado, se constituye la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos y en abril de 1977 nacen las Madres de Plaza de Mayo. As, dada la imposibilidad de hacerse or
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en un pas tomado por el terrorismo de estado, el exilio volvi a ser la caja de resonancia y usina de denuncias sobre la prctica de secuestros y asesinatos que organizaba el gobierno militar. Es as tambin como comienza a circular el concepto de derechos humanos un concepto ajeno a las discusiones de las dcadas anteriores. Estas estrategias de denuncia utilizan las plataformas institucionales que todava dbilmente provea en ese momento el derecho internacional: Prominentemente la, en ese entonces, Subsecretara de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Ginebra, La Comisin Interamericana de Derechos Humanos, y el Senado de los Estados Unidos, entre otras. Las denuncias de violaciones masivas y sistemticas de derecho desde instituciones y sociedades democrticas reencauzaron el trabajo de los otrora militantes argentinos a lo que hoy conocemos como derecho internacional de los derechos humanos. La agenda de la democracia constitucional llegaba a la Argentina y a Sudamrica por canales inslitos. La vuelta del exilio coincide, como resulta obvio, con el regreso de la democracia. La agenda internacionalizada de derechos humanos se convierte en exigencia de polticas pblicas acorde con la agenda de los organismos de derechos humanos: Juicio y castigo penal. En gran parte es sobre esta agenda que se construye la victoria del Partido Radical en 1983. La poltica de derechos humanos de Alfonsn honra parcialmente esta demanda aunque sin el retributivismo (todos los involucrados merecen castigo) que pretendan los organismos. Esta tensin los enfrentar al gobierno democrtico en oposicin simtrica al retributivismo (ninguno de los involucrados merece castigo) que reclaman las fuerzas armadas. La posibilidad de la realizacin del juicio separa a los dos candidatos a presidente: Alfonsn, por el partido radical y Luder, por el partido peronista. El candidato peronista haba admitido que la llamada ley de autoamnista impeda el juicio penal por los delitos cometidos en la dictadura. Alfonsn propone distinguir entre decisiones de facto y leyes de iure, terminando con la doctrina de facto iniciada por al Corte en 1930, y permitiendo que las autoridades democrticas tengan la potestad de incluir o no las reglas generadas en dictaduras al sistema jurdico de la Nacin. El Congreso de la democracia anula la ley de autoamnista dando lugar al histrico juicio contra los Comandantes de la dictadura. La poltica de derechos humanos de Alfonsn asume gran parte de lo aprendido en el exilio. En efecto, se modificaron leyes importantes y en particular se ratificaron varios tratados internacionales de derechos humanos,
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incluyendo la Convencin Americana de Derechos Humanos (lo que supona aceptar como jurisdiccin obligatoria la de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), el convenio de las Naciones Unidas sobre derechos civiles y polticos y el convenio de las Naciones Unidas sobre derechos econmico-sociales. As, el derecho internacional multiplic la lista de derechos y los mbitos para su reclamo. Desde ese momento los derechos de los argentinos no se limitaban a los que figuraban en las cuatro esquinas del texto constitucional sino que se extendan a aquellos que la comunidad internacional haba acordado luego del horror del Holocausto.10 Pero adems esos tratados ofrecan espacios de deliberacin sobre la forma de honrar esos derechos y procesos a travs de los cuales cada vez ms actores (individuos y organizaciones de la sociedad civil) podan hacer ejecutar esos mandatos aun contra la voluntad mayoritaria de Estados democrticos. 2. El rol de la Corte Suprema Nada de esto hubiera sido posible sin la anuencia de actores institucionales clave. Es interesante hacer notar, para crdito de sus protagonistas, lo adecuado que result el hecho de que el rgano que puso el ltimo clavo en el atad de la democracia en Argentina en 1930 aceptando el sinsentido del derecho de la fuerza, acompae el nacimiento de la democracia afirmando la fuerza del derecho. En efecto, la Corte Suprema responde a estas modificaciones haciendo lugar a la teora de la distincin entre dictaduras y democracia, justificando as un quiebre institucional con el pasado no democrtico de la Corte y asumiendo una actitud fundacionalista desde su jurisprudencia: La primera circunstancia determinante, cuando el asunto atae a la consideracin del alcance de las garantas constitucionales, es la toma de conciencia de que nuestro pas atraviesa una coyuntura histricopoltica particular, en la cual, desde las distintas instancias de produccin e interpretacin normativas, se intenta reconstruir el orden jurdico, con el objetivo de restablecer y afianzar para el futuro en su totalidad las formas democrticas y republicanas de convivencia de los argentinos, de modo que dicho objetivo debe orientar la hermenutica constitucional en todos los campos. (Voto del Dr. Petracchi in re Bazterrica.)11
Latin America helped introduce the term disappearance (translated from the Spanish word desaparecido) into the international human rights vocabulary. Although governments have long used disappearances to rid themselves of perceived opponents, international attention to this grave human rights abuse did not emerge until the 1970s, when repressive regimes in Latin America began to engage in it on a widespread and systematic basis. (LUTZ y SIKKINK, 2000:647-648.) 11 CSJN, Bazterrica, 1986, Fallos, 308: 1392.
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Esta actitud de la Corte pone de manifiesto su voluntad de ser un actor poltico activo inaugurando una nueva visin del rol del poder judicial en democracia. Los tiempos de la deferencia acrtica a las decisiones respecto de las polticas pblicas han quedado atrs. De ahora en ms el Poder Judicial se convertir en un espacio ms de deliberacin pblica sobre la adecuacin constitucional de las decisiones de los argentinos.12 3. Un nuevo orden administrativo La cada del gobierno de Alfonsn y la llegada de Menem al poder profundiz esta visin de la Corte. El gobierno, decidido a llevar adelante ciertas polticas que supone difciles de digerir para los jueces, tales como la privatizacin de la empresas del estado y el proceso de desregulacin de ciertos mercados,13 se asegura la alineacin de la Corte Suprema aumentando el nmero de miembros del tribunal e incorporando una mayora propia en veloces audiencias secretas de la Comisin de Acuerdos del Senado de la Nacin. La nueva Corte reniega de las propuestas institucionales e ideolgicas de la Corte de Alfonsn y se concibe como un tribunal deferente a las decisiones de los poderes polticos, en particular a las del Presidente. As, se despega de la distincin entre dictaduras y democracias que haba sostenido la Corte anterior afirmando respecto de los decretos de los gobiernos de facto que: Desde la sentencia de Fallos 208:184 en adelante y durante varias dcadas, esta Corte tuvo por cierto que estos actos subsisten en los perodos constitucionales siguientes mientras no sean derogados o revocados con autoridad y efectividad equivalentes a las que tienen los gobernantes de jure y ello porque son vlidos desde su origen [...] o bien porque su real efectividad los legitima [...]
La recuperacin democrtica trajo consigo una fuerte demanda social hacia los jueces. La violacin a los derechos humanos, la vigencia efectiva de los derechos que la democracia prometa, el castigo de los actos de corrupcin de los funcionarios, hicieron que comenzara a entrar en la escena poltica un actor hasta ese momento ignorado, el poder judicial. (GIL LAVEDRA, 2003:62.) 13 [A] partir de la dcada de los noventa los pases de la regin se enfrentaron a importantes cambios en su economa. Se impusieron las ideas de libre mercado y apertura de las economas, privatizaciones, reformas estructurales a la dimensin del estado y a su intervencin en los procesos econmicos, ajustes en el gasto pblico, equilibrio fiscal, etc. El avance de la globalizacin y de la interdependencia en los intercambios comerciales, produjo una oleada de modernizacin, aunque simultneamente un aumento en la brecha de las desigualdades. (GIL LAVEDRA, 2003:49.)
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[q]ue el problema en cuestin no tiene contenido ideolgico, ni debe hacerse depender de valores afectivos, como la adhesin o el repudio al gobierno de facto de que se trate. (CSJN in re Godoy.)14 Esta legitimacn de los decretos es el pie que el gobierno necesitaba para encarar una ambiciosa reforma del Estado sin controles republicanos eficaces. Si el Presidente no contaba con votos suficientes en el Congreso, legislaba por va de decretos de necesidad y urgencia a los que el Alto Tribunal les reconoce el mismo valor que las leyes. La justicia en lo Penal Federal fue prcticamente tomada por el gobierno y sus jueces se alinearon mostrando una dependencia pasmosa respecto del Ejecutivo. La politizacin del Poder Judicial, para bien o para mal, llega a la Argentina para quedarse. La reforma del Estado a la que me acabo de referir adopta los dictados del Consenso de Washington y avanza a travs de decretos y de leyes en la reforma del Estado que conocemos: Privatizaciones, desregulacin y la creacin de entes reguladores autrquicos por rea de servicios pblicos. Estos entes tienen el mandato de controlar la prestacin del servicio de conformidad con el contrato de concesin y son creados con procedimientos que incorporan la posibilidad del control de los usuarios individualmente o a travs de organizaciones creadas al efecto. As, con la fuerza de los vientos internacionales que soplaban a favor del reinado sin control del mercado, llega a la Argentina una nueva concepcin de derecho administrativo que de a poco va a erosionar el andamiaje centralista y excluyente de la tradicin anterior para dar lugar a una mirada instituciones pblicas y tambin de asociaciones privadas de consumidores y usuarios que echando mano de nuevos procesos o de viejos procesos desempolvados encuentran abogados dispuestos a defender sus derechos y a jueces dispuestos a escucharlos. En efecto, a partir del ejemplo de los organismos de derechos humanos y su lucha en los tribunales para llevar adelante su agenda de demandas, se multiplican en la Argentina, como nunca antes, las organizaciones no gubernamentales. Al calor del entusiasmo ciudadano, de la financiacin externa, o en el caso de las asociaciones de consumidores y usuarios de la financiacin del estado como forma de contrapesar la fuerza de las empresas privatizadas, la sociedad civil argentina se organiza en asociaciones y fundaciones de la ms variada ndole.15 Junto con ellas, los abogados que haban sido protagonistas de las
CSJN, Godoy, 1990, Fallos, 313: 1621. In short, it is not a law requiring that all the other laws be respected that Latin America needs for constitutionalism to work, even if that has been the hope of Latin American reformers from Simn Bolvar to President Hugo Chvez. What Latin America needs to make the transition from authoritarian to democratic legality is not more good laws imposed from above but social mo14 15
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luchas judiciales nacionales e internacionales por los derechos humanos ponen al servicio de sus nuevos clientes sus recientemente adquiridos conocimientos y destrezas en pos de la defensa de sus derechos en los estrados judiciales y en las instancias administrativas que ahora proliferan. La reforma constitucional de 1994: La proliferacin de derechos, la creacin de herramientas para hacerlos operativos y la aparicin de la prctica del derecho de inters pblico.16 Poco antes del final del mandato del presidente Menem y ante su necesidad de lograr su reeleccin17 se genera un proceso de reforma constitucional que paradjicamente modifica aspectos fundamentales de la Constitucin Nacional en total consonancia con la necesidad de traer al centro del sistema poltico la idea de derechos y rodearla de las herramientas que necesita para articularse y ser operativa.18 As, se incorporan un importante nmero de tratados internacionales protectores de derechos humanos al texto de la Constitucin. Si bien algunos de ellos ya eran parte de nuestra legislacin, a partir del 94 queda claro que estos tratados se encuentran por encima de la legislacin ordinaria,
vements from below that press governments to respect rights. Social movements form to demand change when governments are not responsive to citizen demands. Individual rights lie at the foundation of social movements because they provide a trump card against government action. Social movements seek to have rights embedded in constitutions and other laws because the law dramatically lowers the cost of having rights enforced. Rights that require the mobilization of social movements to effectuate are difficult to exercise whereas rights that are protected by the government can be realized without the necessity of collective action. Successful social movements close the gap between the rhetoric of a legal order and the behavior of political actors. When a desire to have the fundamental rules of the game respected permeates society, rulers have an incentive to respect those rules. The fidelity to rules that democratic consolidation requires can be created in the very process of effectuating those rights. (SCHOR, 2005:34-35.) 16 An enduring consolidation of democracy will require strengthening the rule of law (and public confidence in the rule of law), and the rule of law requires a greatly strengthened judicial system. Given the centrality of this issue in the current literature, it is remarkable how little attention scholars of Latin America paid to it in the past. (DODSON, 2002:200-201.) Top-down strategies are seriously hampered by the ambiguous commitments of the domestic partners enlisted by foreign donors, not to mention the indifference or even outright opposition of the national political elite. Bottom-up strategies are undermined by low public confidence in state institutions, pervasive lack of trust throughout the political culture, and the general political exclusion resulting from extreme inequality. (DODSON, 2002:219.) 17 Latin American governments often engage in constitutional reforms as a way of granting to the executive branch discretionary powers to deal with a state of economic or political emergency. As long as the executive acts within its powers, as defined by the constitution, the positivistic element of Latin American formalism does not yield any source of law that can be used to constrain the repressive use of state power in violation of basic civil rights. Indeed, legal formalism may help to legitimize the use of such force because the state has declared such acts to be legal. (LYNCH, 1983:235.) 18 In the 1980s Latin America experienced a regional human rights norm cascade a rapid shift toward recognizing the legitimacy of human rights norms and international and regional action on behalf of those norms. (LUTZ y SIKKINK, 2000:638.) 525
y que (como luego ratificar la Corte) la interpretacin que de estos tratados realiza la jurisdiccin internacional de que se trate (como por ejemplo la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto del Pacto de San Jos de Costa Rica) es obligatoria para nuestros tribunales. De esta manera se ampla la carta de derechos individuales a travs de la incorporacin de Tratados pero tambin se reconocen los derechos colectivos en el texto de la constitucin, tales como los derechos de los pueblos originarios, de los consumidores, del ambiente, derecho a la libre competencia, a la no discriminacin.19 A la complejidad de contar con una lista ampliada de derechos de la ms diversa ndole y extensin se suma ahora, como resulta claro, el problema de la multiplicacin de las fuentes del derecho. En efecto, el paradigma continental anterior se sustentaba en el monotesmo de honrar a una sola autoridad, el Cdigo, que sustentaba su legitimidad en el artificio de la voluntad general. Sin embargo ese rgimen se convierte ahora en un sistema politesta. A la autoridad de los Cdigos y de las leyes se le suman la Constitucin, los tratados internacionales, los decretos del Ejecutivo y las regulaciones de sus entes descentralizados que reclaman atencin y obediencia no slo desde la legitimidad de los votos, sino tambin a partir de la fuerza contramayoritaria de los derechos, o de la necesidad de valorar la eficiencia econmica y el crecimiento, o la estabilidad y la seguridad jurdica. El politesmo supone ahora que los operadores del derecho no pueden asumir una sola autoridad sino que deben sopesar y balancear los reclamos de autoridad de las diversas fuentes y hacerlo de una forma tal que los dems usuarios del sistema lo comprendan y lo respeten. A todo esto la reforma de 1994 agrega un instrumento crucial. Estos derechos adems cuentan ahora con una forma de hacerlos efectivos: El amparo individual, que haba sido creado por la Corte Suprema casi cuarenta aos antes y el novedoso amparo colectivo, que le da legitimacin activa para defender esos derechos al afectado, al Defensor del Pueblo y a las asociaciones que propenden a esos fines. Como dije, desde el comienzo de la democracia haban comenzado a surgir organizaciones de la sociedad civil al amparo de los nuevos reclamos, inspiradas en el xito de los organismos de derechos humanos y fundadas en el deterioro de los partidos polticos. La reforma del 94 les brind una agenda
19 Varias constituciones han establecido con cierta minuciosidad los principios generales a los que debe sujetarse la accin del legislar, fijando las polticas a seguirse en muchas materias, como el orden econmico, el financiero, el cultural, el educativo, etc. Asimismo, se ha recogido generosamente en los textos constitucionales los llamados derechos sociales. En algunos casos, no slo se han incorporado algunos derechos colectivos relativamente recientes, como la proteccin al medio ambiente, al consumidor o a la competencia, sino que algunas constituciones han dado cabida a una variedad multicolor de derechos, no dejando prcticamente sin tutela ningn segmento de la vida humana. (GIL LAVEDRA, 2003:52.)
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ms amplia al constitucionalizar sus demandas transformadas en derechos y al brindarles herramientas procesales para hacer que el Poder Judicial, abiertamente convertido en un actor poltico obligue a los poderes mayoritarios a conformar sus acciones a las promesas de la Constitucin. Es as como surge la prctica que damos en llamar Derecho de Inters Pblico (DIP.) La prctica del DIP es aquella que utiliza concientemente las formas del derecho para incluir en la deliberacin democrtica a quienes han quedado excluidos, para mantener los procesos que garantizan esa deliberacin y para preservar los acuerdos semnticos en los que se expresa el lenguaje del derecho. En este sentido es mucho ms amplia que la prctica de casos llevados a cabo a travs de acciones colectivas, pero dada su especial historia en nuestro pas, el DIP y las acciones colectivas han ido juntos desde un punto de vista histrico y tal vez por ello, tambin conceptual. A diferencia de lo que en Estados Unidos se entiende por public interest law, que no es otra cosa que la defensa gratuita de los derechos constitucionales, en Amrica Latina el DIP ha estado vinculado desde sus inicios con acciones que intentaron modificar el estado de los acuerdos pblicos a travs del uso intensivo de herramientas judiciales novedosas. Las formas que asume el DIP, que en general se pueden subsumir en la categora de litigio de impacto, han sido diversas. As, se pueden identificar como tales el control de constitucionalidad, el litigio colectivo, la coordinacin de la estrategia judicial con las agendas polticas de los movimientos sociales, cierta visin elitista (muchas veces justificada por las fallas de la poltica mayoritaria) de las necesidades jurdicas de quienes estn excluidos del acceso a sus derechos e incluso la actividad de ayudar a construir los actores sociales que los casos necesitan generando estructuras asociativas funcionales a la defensa de la agenda poltica que se intente defender. Entonces, con la confluencia de la aparicin del discurso de los derechos, de la virtualidad normativa de los derechos constitucionales y los que surgen de los tratados internacionales, del nuevo rol que asumen los jueces, de la disponibilidad de procesos de acceso eficaz a la justicia y de actores dispuestos a ejercer el peculiar rol de clientes y de abogados en causas de inters pblico se genera lo que se puede dar en llamar la poltica contramayoritaria: una prctica de intervencin en los asuntos pblicos diferente a la lgica parlamentaria o administrativa que tiende a subrayar el aspecto constitucional de la democracia argentina. Esta prctica presupone la existencia, entonces, de dos actores claves, el cliente de inters pblico y el abogado de inters pblico, y de una relacin
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particular entre ellos, el contrato de inters pblico. El cliente DIP debe conocer (y ser advertido por su abogado de las dificultades de) el particular rol que asume cuando acepta interponer una demanda DIP. En tal circunstancia, el cliente debe aceptar que, dado el caso, debe postergar sus intereses particulares por el inters pblico que dijo defender al asumir el caso. Dada la complejidad de los conocimientos y destrezas que se requieren para poder asumir este rol, algunas de las iniciativas de las organizaciones de la sociedad civil interesadas en esta prctica generaron programas de capacitacin y alfabetizacin jurdica en los cuales adquiran las herramientas necesarias para asumir este nuevo rol. El abogado DIP, por su parte, debe informar al cliente de las tensiones y dificultades a las que se expone y llevar adelante el caso teniendo en cuenta que su defensa debe centrarse en la causa que acord con su cliente al aceptarla. De esta forma, la tica de la relacin profesional que se entabla en un caso DIP tiene ciertas particularidades que deben ser explicitadas. La agenda de estos abogados (nucleados en ONGs temticas o propias, o en clnicas jurdicas DIP de facultades de derecho) fue variando. En un principio la agenda consista en acompaar los reclamos de las ONGs y ofrecerles un instrumento ms de advocacy. Sin embargo, a medida que se fueron descubriendo necesidades procesales propias de estos casos, el abogado DIP fue creando su propia agenda. En efecto, en ocasin de la defensa de la causa de su cliente el objetivo consista en general en crear los instrumentos procesales necesarios para hacer mejor esta tarea. As, por ejemplo, la creacin de organizaciones con estatutos redactados con el objetivo de asegurar la legitimacin procesal que otorga la Constitucin reformada y la necesidad de provocar decisiones de los tribunales, con preferencia Cmaras de Apelacin, Tribunales Superiores de las provincias o la misma Corte Suprema que amparen este derecho de actores colectivos de estar en juicio defendiendo derechos colectivos o individuales con efectos colectivos. En el caso de la utilizacin de la prctica internacional los objetivos consistan en hacer efectivos los derechos que surgen de tratados internacionales y aceitar los mecanismos de la jurisdiccin internacional para llevar los reclamos a los tribunales internacionales, asegurar que los tribunales nacionales no obstaculizaran la interpretacin que de los tratados realizaban los rganos encargados de esa tarea y que el Estado nacional honre las sentencias y recomendaciones de los funcionarios internacionales.20
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The paucity of formal international delegation to third-pasty judicial authority does not mean international human rights law is never enforced. Active enforcement occurs in a variety of ways. Transnational human rights advocacy networks promote adverse international publicity about a states violations of human rights so that noncompliance leads to embarrassment or a blow to reputation. Moreover, once a states human rights misconduct has been exposed, more damaging
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Esta reconfiguracin de la concepcin del derecho en la Argentina no alcanza slo a la regulacin de los derechos humanos, sino que se extiende tambin al derecho comercial. En efecto, gran parte de lo que sucede en las empresas ms importantes de nuestro pas se regula de acuerdo a normas que no dictamos y sus problemas se deciden en jurisdicciones que no controlamos. En efecto, muchos de los contratos que rigen las relaciones entre sociedades comerciales cuya actividad afecta la vida diaria de gran parte de los argentinos (como muchas de las empresas proveedoras de servicios pblicos o de servicios privados con alta incidencia en la actividad del pblico) son redactados en el extranjero, por estudios jurdicos internacionales, para ser aplicados en las jurisdicciones en las cuales acta la empresa multinacional en cuestin. A ello se agrega que la jurisdiccin que resuelve los conflictos surgidos de tales contratos suele no ser la jurisdiccin nacional sino la de algn Estado extranjero. A mayor abundamiento, la Argentina firm, en la dcada de 1990, una gran cantidad de tratados internacionales de defensa de inversiones extranjeras con el fin de atraer capitales al pas. Estos tratados tienen la virtualidad de abrir la jurisdiccin arbitral internacional del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), una institucin del Banco Mundial, con sede en la ciudad de Washington, D.C. A partir de la crisis del 2001-2002, la Argentina tiene el raro privilegio de ser una de las partes que ha sido demandada con ms frecuencia ante el CIADI. Si bien los resultados son ambiguos y la discusin respecto de la validez jurdica de laudos arbitrales extranjeros todava est abierta, resulta indudable advertir la virtualidad jurdica de decisiones que los argentinos no podemos controlar con las herramientas tradicionales de la democracia mayoritaria. Pero este dficit democrtico en la creacin de las normas no es una novedad ni en la Argentina, ni en la regin. Lo que podemos caracterizar como novedoso es la dinmica que resulta de la obligacin de aplicarlas. En efecto, los actores sociales y polticos, al sentirse obligados a cumplir con las normas internacionales, abren nuevamente procesos que haban sido clausurados y generan deliberacin donde nunca haba existido o que haba sido deficitaria por haber excluido a algn actor relevante. La sociedad civil utiliza de esta manera al derecho internacional (legislado o creado en casos judiciales) y aun
bilateral or multilateral enforcement measures may follow. Bilateral foreign policy sanctions may be imposed on states that violate human rights. Courts in other countries, relying on their own domestic civil and criminal law, may hold individuals who fall within their jurisdiction responsible for violations of international human rights that occurred in other countries. In recent years there has been increased multilateral willingness by regional or international organizations to apply sanctions to rights-violating states. Although bilateral and multilateral enforcement continues to be selective, such measures frequently impose high costs on recalcitrant states. (LUTZ y SIKKINK, 2000:641.) 529
a las instancias internacionales para forzar a los poderes pblicos a deliberar sobre situaciones respecto de las cuales tradicionalmente se negaba a hacerlo con las peores razones o ms habitualmente, con ninguna.21 Los procesos de interpretacin y de aplicacin de la ley han forzado tambin a las autoridades de creacin democrtica a deliberar, o a deliberar nuevamente sobre temas que fueron decididos sin la ms mnima credencial democrtica o con procedimientos sospechados de corruptos o discriminatorios. En estos momentos en la Argentina la Corte Suprema y otros tribunales del pas han entendido la importancia de estos procesos y estn creando procesos de interpretacin y de aplicacin deliberativos que buscan explcitamente crear autoridad legtima donde no la hay. Si estos tribunales hubieran tomado decisiones formalistamente, es decir sin tomar en cuenta interpretaciones alternativas realizadas por voces relevantes que haban quedado fuera de los procesos de toma de decisin pblica, corran un riesgo serio de no ser obedecidos, y lo mismo hubiera sucedido si no decidan, privilegiando un statu quo injustificado.22 El Poder Ejecutivo tambin se niega a la aplicacin formalista de la ley y espera, delibera o llama a mediaciones, entre otras estrategias. Lo dicho aqu no niega la necesidad de seguir insistiendo en la necesidad de reducir el dficit democrtico de las normas (nacionales y extranjeras) que son operativas en nuestros pases. Lo que afirma es que el problema del prstamo de normas extranjeras o en general de normas no deliberadas adecuadamente se termina cuando la comunidad en la cual se aplica la norma en cuestin se apodera de esta norma23 a travs de los procedimientos deliberativos que estn disponibles al momento de su interpretacin y aplicacin.24
21 [I]nternational human rights law was capable of imposing more costs than they originally anticipated because it was enforceable not only directly, but also indirectly through a wider range of political channels [] Leaders of authoritarian governments sometimes responded to these pressures because as members of an international or regional society of states they had been socialized to care about what other states think of them. Scholars have long understood that collective legitimation has become one of the major functions of international organization. Leaders increasingly seek or care about international legitimation because it can help to enhance or to undermine the domestic legitimacy and survival of their regime. But the reasons go even deeper than the need for domestic legitimacy. Human rights pressures operate not only at the pragmatic level by imposing material costs or jeopardizing domestic legitimacy but also at the social level by creating ostracized out-groups of norm breakers. (LUTZ y SIKKINK, 2000:658-659.) 22 Ver CSJN, Verbitsky, 2005, Fallos, 328: 1146; CSJN, Mendoza, 2006, Fallos, 329: 2316; CSJN, Badaro, 2006 y 2007, Fallos, 329: 3089 y 330: 4866, entre otros. 23 Serious problems involving compliance with international human rights law continue to plague Latin America. But very diverse Latin American states have increasingly complied with prohibitions against torture, disappearance, and military coups over the last two decades. International norms and international law, implemented and enforced through the widest range of channels, are important parts of the explanation for these changes. (LUTZ y SIKKINK, 2000:659.) 24 BHmER, 2008.
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Esta publicacin tiene entre sus objetivos mostrar las diversas formas y temticas en las que opera esta nueva configuracin de lo jurdico. Como se ver ella no est limitada por las anteriores demarcaciones entre pblico y privado o nacional e internacional o entre civil, penal, administrativo o sustantivo y procesal. La propuesta de un derecho administrativo global juega con esas ambigedades. En efecto, dado que el derecho administrativo siempre ha sido entre nosotros la forma de regulacin de un Estado nacional centralizador y poco preocupado por establecer procesos deliberativos con los ciudadanos, el agregado del adjetivo global le da a este concepto cierto aire de intencional paradoja. La propuesta de utilizar las herramientas conceptuales del derecho administrativo norteamericano, surgido al calor de las necesidades de un Estado regulador que emerga de la peor (hasta hace poco tiempo) crisis econmica de la historia moderna desafa a quienes se encuentran preocupados por la emergencia de un nuevo espacio pblico internacional a bucear en nuevas aguas. La multiplicacin de actores, la relativizacin del concepto de soberana nacional y con l el de democracia representativa, el pluralismo de reclamos de autoridad que generan nuevas fuentes de derecho y el nuevo rol de viejos actores justifican el ambicioso proyecto del cual esta publicacin es slo una parte. Nos queda a los acadmicos y profesores de derecho un desafo paralelo: El de comprender cabalmente este nuevo paradigma, normalizarlo en conceptos y desarrollar los materiales y las prcticas docentes que puedan formar a las generaciones futuras para trabajar conforme las nuevas reglas de juego. La tarea apenas comienza pero es alentador pensar que no hay alternativa. La transformacin de las instituciones del Estado y de la sociedad civil ya es un hecho y las aulas universitarias deben responder una vez ms, como lo han hecho con cambios polticos semejantes en el pasado. Si las facultades de derecho argentinas, como sus pares de la regin, pudieron en el siglo XIX dejar de lado varios siglos de prctica jurdica y abrazar el formalismo de la codificacin para ayudara crear los estados nacionales independientes, tambin deben poder estar a la altura de la transformacin que impone la globalizacin y la emergencia de la democracia basada en derechos. Esta publicacin va en esa direccin, slo resta hacer votos para que este esfuerzo se multiplique.
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533

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EL NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL EN AMRICA LATINA

Introduccin de BENEDICT KINGSbURY Y RICHARD B. STEWART

El nuevo Derecho Administrativo Global en Amrica Latina

EL NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL

DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL E INVERSIONES EXTRAJERAS

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EL SURGIMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO GLOBAL1

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JOERGES es uno de los iniciadores de la exploracin contempornea en esta rea.

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STEWART, U.S. Administrative Law, op. cit.