FALLO RIZZO RESUMEN

La Corte Suprema de Justicia de la Nacin declar este martes la inconstitucionalidad de los artculos 2, 4, 18 y 30 de la ley 26.855, que estableci una nueva regulacin del Consejo de la Magistratura de la Nacin, y del decreto 577/13, que realiza la convocatoria para la eleccin de candidatos a consejeros. El fallo fue firmado por los jueces Ricardo Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco, Carlos Fayt y Juan Carlos Maqueda (voto mayoritario), Enrique Petracchi y Carmen Argibay (voto concurrente) y Ral Zaffaroni (en disidencia), en la causa Rizzo, Jorge Gabriel, que llegara a instancia del Mximo Tribunal va per saltum. LA DECISIN: Declarar la inconstitucionalidad de los artculos 2, 4, 18 y 30 de la ley 26.855, y del decreto 577/13. Declarar la inaplicabilidad de las modificaciones introducidas por la ley 26.855 con relacin al qurum previsto en el artculo 7, al rgimen de mayoras y a la composicin de las comisiones del Consejo de la Magistratura, de conformidad con lo previsto en el artculo 29 de dicha ley. Disponer que en los puntos regidos por las normas declaradas inconstitucionales e inaplicables, mantendr su vigencia el rgimen anterior previsto en las leyes 24.937 y sus modificatorias 24.939 y 26.080. Dejar sin efecto la convocatoria a elecciones para los cargos de consejeros de la magistratura representantes de los jueces de todas las instancias, de los abogados de la matrcula federal y de otras personas del mbito acadmico y cientfico establecida en los artculos 18 y 30 de la ley 26.855 y en los artculos 1, 2, 3 y concordantes del decreto 577/13. Aclarar que lo resuelto no implica afectacin alguna del proceso electoral para los cargos de diputados y senadores nacionales establecido en el decreto 501/13. Efectos: Con relacin al proceso electoral: los jueces Lorenzetti, Highton, Fayt y Maqueda sealan que esta ya suspendido por decisiones anteriores dictadas por jueces de distintas jurisdicciones. El Juez Zaffaroni agrega (considerando 17) que, como consecuencia de ello, se ha producido "una extraa circunstancia que lleva a resolver una cuestin que bien podra considerarse como materialmente abstracta". Los jueces Petrachi y Argibay no hacen referencia a otras decisiones jurisdiccionales, sino a la suspensin ordenada por la Corte. La eleccin de diputados y senadores nacionales no es afectada. Con relacin al Consejo de la Magistratura: al declararse la inconstitucionalidad, la mayora (seis jueces) sealan que debe funcionar el consejo con la anterior ley, para evitar una parlisis de su funcionamiento, conforme se decidiera en casos anteriores. El caso: El caso se refiere a la sentencia dictada por Servini de Cubra (Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional Federal) que declar la inconstitucionalidad de los artculos 2, 4, 18 y 30 de la ley 26.855 y del decreto del Poder Ejecutivo n 577/2013 y dej sin efecto jurdico la convocatoria electoral prevista para la eleccin de miembros del Consejo de la Magistratura Legitimacin: El actor es "gente de derecho", representada por el Dr Rizzo como apoderado. Todos los jueces, por unanimidad, consideran que tiene legitimacin. Voto de la mayoria y concurrente Lorenzetti, Highton, Fayt, Maqueda, Petrachi y Argibay El control de constitucionalidad es legtimo: Es lo que permiti que se declarara la inconstitucionalidad de: las leyes de Obediencia Debida y de Punto Final que impedan juzgar las graves violaciones a los derechos humanos cometidas durante la ltima dictadura militar (Simn, Fallos: 328:2056); la ley de Matrimonio Civil que, al impedir a las personas divorciadas volver a casarse, limitaba la autonoma individual (Sejean, Fallos: 308:2268); las normas del Cdigo Procesal Penal de la Nacin en cuanto desconocan las facultades acusatorias y la autonoma funcional del Ministerio Pblico Fiscal (Quiroga, Fallos: 327:5863); la ley penal que, al castigar la tenencia de estupefacientes para consumo personal, no respetaba la autonoma personal (Bazterrica y Arriola, Fallos: 308:1392 y 332:1963); la ley que, al permitir sin fundamento suficiente la interceptacin de comunicaciones personales y la acumulacin de datos personales, avasallaba el derecho a la intimidad (Halabi, Fallos: 332:111); la ley de Contrato de Trabajo que desconoca el derecho del trabajador a la proteccin integral en la medida que fijaba un tope a la indemnizacin por despido (Vizzoti, Fallos: 327:3677) y negaba naturaleza salarial a los vales alimentarios (Prez, Fallos: 332:2043); la ley de Riesgos del Trabajo que impeda al trabajador que haba sufrido un accidente laboral acceder a una plena reparacin (Aquino, Fallos: 327: 3753) en forma inmediata y no sujeta a un sistema de renta peridica (Milone, Fallos: 327: 4607); la ley de Asociaciones Sindicales en cuanto confera tutela gremial slo a

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representantes o autoridades de sindicatos que contaran con personera gremial (Rossi, Fallos: 332: 2715) y dispensaba privilegios a ciertos sindicatos en detrimento de los simplemente inscriptos (Asociacin de Trabajadores del Estado, Fallos 331: 2499). Tambin invalid la ley previsional que frustraba el acceso a la justicia de los jubilados al prolongar innecesariamente el reconocimiento judicial de sus derechos de naturaleza alimentaria (Itzcovich, Fallos 328:566) y desvirtuaba el mandato de movilidad jubilatoria del artculo 14 bis de la Constitucin Nacional (Badaro, Fallos: 330:4866). La soberana popular: El reconocimiento de derechos ha sido posible porque nuestra Constitucin busca equilibrar el poder para limitarlo. Por ello, el Estado de Derecho y el imperio de la ley son esenciales para el logro de una Nacin con instituciones maduras No es posible que bajo la invocacin de la defensa de la voluntad popular, pueda propugnarse el desconocimiento del orden jurdico, puesto que nada contrara ms los intereses del pueblo que la propia transgresin constitucional. Los poderes son limitados; si se quiere cambiar eso, hay que modificar la Constitucin (art 30 CN). Dentro de la Constitucin, ningn departamento del gobierno puede ejercer lcitamente otras facultades que las que le han sido acordadas expresamente o que deben considerarse conferidas por necesaria implicancia de aqullas Las decisiones de los poderes pblicos, incluidas las del Poder Judicial, se encuentran sometidas y abiertas al debate pblico y democrtico. Es necesario y saludable que exista ese debate. Los jueces deben actuar en todo momento en forma independiente e imparcial, como custodios de estos derechos y principios a fin de no dejar desprotegidos a todos los habitantes de la Nacin frente a los abusos de los poderes pblicos o fcticos. La regulacin del Consejo de la Magistratura Cuando la constitucin no dice algo expreso, no quiere decir que lo delega en el legislador. La regla segn la cual es invlido privar a alguien de lo que la ley no prohbe, ha sido consagrada en beneficio de los particulares (art. 19 de la Constitucin Nacional), no de los poderes pblicos. stos, para actuar legtimamente, requieren de una norma de habilitacin; ningn poder puede arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido conferidas expresamente. Las personas que integran el Consejo lo hacen en nombre y por mandato de cada uno de los estamentos indicados, lo que supone inexorablemente su eleccin por los integrantes de esos sectores. En consecuencia, el precepto no contempla la posibilidad de que los consejeros puedan ser elegidos por el voto popular ya que, si as ocurriera, dejaran de ser representantes del sector para convertirse en representantes del cuerpo electoral. El equilibrio significa contrapeso, contrarresto, armona entre cosas diversas La insercin del Consejo de la Magistratura como autoridad de la Nacin ha tenido por finalidad principal despolitizar parcialmente el procedimiento vigente desde 1853 (Fallos 329:1723, voto disidente del juez Fayt, considerando 12). Se ha buscado un modelo intermedio en que los poderes democrticos retengan una importante injerencia en el proceso de designacin de los jueces, pero en el que simultneamente por participacin de los propios jueces en el gobierno de la magistratura y por participacin de estamentos vinculados con la actividad forense u otras personas el sistema judicial est gobernado con pluralismo aunque sin transferir a quienes no tienen la representacin popular la totalidad de los poderes propios distintos de los que le son especficamente propios del sistema judicial, que son los de dictar sentencias, esto es, resolver casos contenciosos. Cuando se trata de representaciones que surgen del sufragio universal, el texto constitucional determina en qu casos es admitido. Esta conclusin encuentra fundamento en que, de no establecerse con la mxima raigambre los supuestos en los que se adoptar la forma de eleccin directa, la expresin de la voluntad democrtica del pueblo quedara sujeta a la decisin del Congreso de mantener o cancelar los cargos electivos segn si el comportamiento de la mayora del pueblo coincide o no con la mayora en el Congreso. Por ltimo no puede dejar de sealarse que a lo largo de la historia poltica de nuestro pas, no se registran antecedentes en los que el Poder Legislativo haya creado un cargo de autoridades de la Nacin adicional a los que se establecen en el texto constitucional, sometindolo al sufragio universal. El Poder Judicial tiene la legitimidad democrtica que le da la Constitucin Nacional, que no se deriva de la eleccin directa. La ley resulta inconstitucional en cuanto: a) rompe el equilibrio al disponer que la totalidad de los miembros del Consejo resulte directa o indirectamente emergente del sistema poltico-partidario, b) desconoce el principio de representacin de los estamentos tcnicos al establecer la eleccin directa de jueces, abogados, acadmicos y cientficos, c) compromete la independencia judicial al obligar a los jueces a intervenir en la lucha partidaria, y d) vulnera el ejercicio de los derechos de los ciudadanos al distorsionar el proceso electoral. Directa o indirectamente, la totalidad de los integrantes del Consejo tendra un origen poltico-partidario. En efecto, en el texto constitucional no se dispone que el Consejo se integre con jueces y abogados sino con los representantes del estamento de los jueces de todas las instancias y del estamento de los abogados de la matrcula federal. Es decir que el constituyente decidi que quienes ocupen un lugar en este rgano lo hagan en representacin de los integrantes de esos estamentos tcnicos. En

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consecuencia, no es la sola condicin de juez o abogado lo que los hace representantes, sino su eleccin por los miembros de esos estamentos, pues para ejercer una representacin sectorial se requiere necesariamente un mandato, que slo puede ser otorgado por los integrantes del sector. La ley hace que el magistrado que aspira a ser miembro del Consejo en representacin de los jueces debe desarrollar actividades poltico-partidarias, llevar a cabo una campaa electoral nacional con el financiamiento que ello implica, proponer a la ciudadana una determinada plataforma poltica y procurar una cantidad de votos que le asegure ingresar al Consejo de la Magistratura. Esta previsin desconoce las garantas que aseguran la independencia del Poder Judicial frente a los intereses del Poder Ejecutivo, del Congreso o de otros factores de poder, en la medida en que obliga al juez que aspira a ser consejero a optar por un partido poltico. En la prctica, la ley contrara la imparcialidad del juez frente a las partes del proceso y a la ciudadana toda, pues le exige identificarse con un partido poltico mientras cumple la funcin de administrar justicia. Desaparece as la idea de neutralidad judicial frente a los poderes polticos y fcticos. Que el modelo adoptado no registra antecedentes que lo avalen en el derecho pblico provincial, ya que, en todos los casos de representaciones de estamentos de jueces y abogados, la eleccin es horizontal. Slo en dos provincias, Chubut y Santa Cruz, hay miembros que resultan directamente elegidos por el pueblo, pero en ambas esa disposicin tiene jerarqua constitucional. En esos supuestos se mantiene la representacin por estamentos. La regla nica, sin fisuras, es la horizontalidad en la designacin de los representantes de los estamentos de jueces y abogados, sea por eleccin o por sorteo. El fundamento de esta regla es que una eleccin vinculada a las elecciones generales producira grandes oscilaciones polticas en las composiciones. Es previsible que, luego de un tiempo de aplicacin, los jueces vayan adoptando posiciones vinculadas a los partidos que los van a elegir, y luego promover o no en sus carreras, afectndose as su imparcialidad. De tal modo, quienes sostienen una solucin de este tipo cuando estn en situacin de podero, la criticarn cuando estn en posiciones de debilidad. Las reglas constitucionales deben ser lo suficientemente equilibradas para que sean aceptadas por todos, poderosos o dbiles. Tampoco hay antecedentes en el derecho comparado latinoamericano. En Bolivia, nico pas en que fue tomada la eleccin popular, esa decisin se tom por va de una reforma constitucional, modificando el rgimen que haba sido instituido apenas dos aos antes en la Constitucin Poltica del Estado de Bolivia.

Voto del Juez Zaffaroni La reforma constitucional se caracteriz por perfilar instituciones sin acabar su estructura. En todos los casos y en el del Consejo de la Magistratura en particular se argument que una mayor precisin constitucional padecera de un supuesto defecto de reglamentarismo En el propio seno de la Asamblea de Santa Fe se advirti reiteradamente el riesgo que se corra con esta novedosa modalidad constitucional, puesto que es inevitable que la poltica coyuntural ocupe los huecos estructurales que deja abiertos el texto constitucional, con las soluciones que le dicte la circunstancia de poder de cada momento, no por corrupcin y ni siquiera por razones contrarias a la tica, sino por la simple dinmica esencialmente competitiva de la actividad poltica, que irremisiblemente mueve a ocupar todos los espacios de poder que se le ofrecen en cada ocasin. Se corri el gravsimo riesgo de introducir una institucin novedosa sin estructurarla. De ese modo, el texto constitucional deleg la tarea de finalizar la estructuracin del Consejo de la Magistratura en una ley especial sancionada por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara. En esta lnea, tampoco se defini su integracin, pues el texto incorporado se limita a indicar los estamentos que deben estar representados, sin sealar nmero ni proporciones, dado que solo impone que se procure el equilibrio. Los defectos de estructuracin se advirtieron en el propio seno de la asamblea reformadora, tanto en la discusin en comisin como en el pleno y, por desgracia, sus consecuencias se verificaron ampliamente con el correr de los aos. En efecto: una institucin novedosa, tomada del derecho constitucional comparado, pero separndose de sus modelos originales en forma hbrida y con defectuosa estructuracin, dio lugar a que en menos de veinte aos fuese objeto de tres reformas regulatorias dispares y profundas. A esto se suma que, en los ltimos aos, su deterioro funcional lleg hasta el lmite de la paralizacin, como bien lo seala el dictamen de la seora Procuradora General, con las consecuentes dificultades de orden institucional, en particular la imposibilidad de designacin de jueces para cubrir las numerosas vacantes que se han ido produciendo y que hacen que una buena parte de la magistratura federal se halle a cargo de jueces subrogantes. El texto vigente prescribe la representacin de los rganos polticos resultantes de la eleccin popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrcula federal. Con esta redaccin dej abierta la integracin con representacin del Poder Ejecutivo. Tambin deja abierta la posibilidad de que la eleccin de los representantes de los jueces pueda tener lugar por instancias, o sea, respetando la estructura corporativa vertical, con menor representacin de los ms numerosos y jvenes, que son los de primera instancia. La enmienda Bandrs de la que el propio diputado Bandrs parece haberse arrepentido varios aos despus- tuvo el efecto de convertir parcialmente

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al Consejo espaol en una casi comisin del Congreso, en algunos casos incluso con dificultades para obtener los acuerdos que hicieran mayora, obstaculizando su integracin. La solucin legislativa de la tercera reforma que sufre la integracin del Consejo argentino, al menos, otorga esa atribucin directamente a la ciudadana. Es claro que la ley sancionada por el Congreso Nacional no se filtra por los resquicios del texto, sino que penetra por las enormes brechas que ste dej abiertas a la ley infraconstitucional. Por consiguiente, el caso exige un extremo esfuerzo de prudencia para separar con meticuloso cuidado la opinin o conviccin personal acerca de la composicin y eleccin del Consejo de la Magistratura, de la pregunta acerca de la constitucionalidad de la ley en cuestin. De lo contrario, se excederan los lmites del poder de control de constitucionalidad, para pasar a decidir en el campo que el texto dej abierto a la decisin legislativa, solo por ser sta contraria a las propias convicciones acerca de la integracin y eleccin de los miembros del Consejo. Interpretar la representacin en el puro sentido del contrato de mandato del derecho privado es una tentativa de salvar lo que el texto no ha salvado. El argumento contrario corre con la ventaja de que la representacin estamentaria en la Constitucin Nacional es una excepcin, en tanto que la regla republicana es la representacin popular. Abunda a este respecto el dictamen de la seora Procuradora General y, por cierto, cualquiera sea la opinin personal acerca de la eleccin de los consejeros, cabe reconocer que el argumento es jurdicamente fuerte. Es perfectamente posible que la eleccin por listas y por partidos polticos genere dificultades, pero tambin las ha generado la eleccin estamentaria, cuyas consecuencias estn a la vista. Puede ser que esta nueva estructura est condenada al fracaso, pero ms all de las convicciones personales que no son del caso expresar, aunque pueden rastrearse en los antecedentes de la propia Asamblea Reformadora y en publicaciones de la poca, considerando el texto tal como fue incluido en la Constitucin, no se le puede negar al legislador el espacio para ensayar una estructura diferente ante una crisis, apelando para ello a una interpretacin limitadora procedente del derecho privado. Es factible incluso que se trate de un nuevo error poltico, pero no todo error poltico es una inconstitucionalidad manifiesta. En cuanto a la independencia de los consejeros y su reflejo sobre la independencia judicial, devenida de la necesidad de que los candidatos sean postulados por los partidos polticos, cabe observar que el concepto de independencia es doble: la hay externa, pero tambin interna, dependiendo la ltima de que el poder disciplinario, en materia de responsabilidad poltica y de presin interna del Poder Judicial, no sea ejercido por los rganos de mayor instancia, que es la esencia del concepto de corporacin o verticalizacin. Esta independencia es la que en el derecho constitucional comparado trata de garantizarse mediante un rgano separado, que sera el Consejo de la Magistratura. 17) Por ltimo y al margen del tema central tra-tado, se hace necesario poner de manifiesto que con independencia de lo decidido por esta Corte en esta causa respecto de los presentes planteos de inconstitucionalidad, el proceso electoral en cuanto a la categora de candidatos a miembros del Consejo de la Magistratura, se encuentra suspendido por efecto de otras decisiones judiciales federales de distinta competencia, que han sido puestas en conocimiento de las autoridades. Por consiguiente, el tribunal decide en esta causa por imperio de ley, pero cabe advertir que en virtud de disposiciones procesales y de la eleccin de las vas de impugnacin y que a la fecha no han llegado a conocimiento de esta Corte, se produce una extraa circunstancia que lleva a resolver una cuestin que bien podra considerarse como materialmente abstracta. Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la seora Procuradora General en cuanto al fondo de la cuestin planteada, se hace lugar al recurso extraordinario por salto de instancia presentado por el Estado Nacional y se resuelve revocar la sentencia apelada.