1

MESA DE TRABAJO EN EDUCACIN

ROL Y POTENCIALIDADES DE LA
DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA EN
BOLIVIA

Informe de consultora







Mara Rene Bejarano
Marco Salazar
Oswaldo Nina




La Paz, Septiembre 2006




SERVICIO HOLANDS
DE COOPERACIN AL DESARROLLO
2
Contenido

Introduccin

01
Captulo I: Aspectos Metodolgicos
03
1. Objetivo de la investigacin 03
2. Enfoque metodolgico, mtodos e instrumentos utilizados 03
3. Criterios de seleccin de la muestra 04
4. Alcance y lmites de la investigacin

05
Captulo II: Experiencias De Descentralizacin En Amrica Latina

06
1. La Descentralizacin en Amrica Latina 06
2. Modelos de Descentralizacin Educativa 06
3. Anlisis Comparativo 09
3.1 Modelo gobierno subnacional 09
3.2 Modelo responsabilidades subnacionales compartidas 20
3.3 Modelo autonoma escolar

24
Captulo III: Descentralizacin Educativa En Bolivia

1. Presentacin Global del Modelo Boliviano 29
2. Marco Legal 31
2.1 Balance del marco legal 40
3. Transferencia de competencias 41
3.1 Competencias del nivel central 43
3.2 Competencias del nivel departamental 45
3.3 Competencias en el nivel distrital 47
3.4 Competencias del nivel municipal 50
3.5 Competencias del nivel comunal 52
3.6 Balance de competencias 55
4. Gestin Educativa: Los sistemas de informacin estadstica, las
transferencias y el flujo de recursos
56
4.1 Los sistemas de informacin estadstica 56
4.1.1 Balance de los sistemas de informacin estadstica 62
4.2 Transferencias y flujo de recursos 63
4.2.1 Balance de transferencia y flujo de recursos 71
5. Participacin 71
5.1 Los instrumentos de participacin en la gestin educativa 74

3

6. Resultados Educativos 78
6.1. Indicadores Educativos 78
6.1.1 Rendimiento Acadmico 83
6.1.2 Anlisis del gasto en educacin: resultados
generales
92
6.1.2.1 Criterios de Equidad 92
6.1.2.2 Distribucin general del gasto: nivel
central y municipios
95
6.1.2.3 Resultados del gasto: Equidad Horizontal 98
6.1.2.4 Resultados del gasto: Equidad Vertical 105
6.1.2.5 Gasto en Recursos Humanos: salario de
maestros

6.2 Balance de resultados 110
7. La educacin intercultural bilinge

111
Capitulo IV: Potencialidades del Proceso de Descentralizacin
Boliviano
114
1. Un actor involucrado con recursos propios y atribuciones claras 114
2. Cofinanciamiento entre el nivel central y municipal 115
3. La participacin social no tiene vuelta atrs

115
Capitulo V: Reflexiones Finales

116
1. Reflexiones en relacin a la descentralizacin educativa en
Bolivia y su vnculo con los resultados educativos
116
2. Sugerencias en torno a las potencialidades y/o limitaciones
detectadas
117
Documentacin consultada
Anexos









4
NDICE DE CUADROS

No. Ttulo Pg.

Cuadro 1 Marco Legal para la Descentralizacin de la Educacin

36
Cuadro 2 Funciones y Responsabilidades: Gestin Educativa

41
Cuadro 3 Gasto Educativo por Alumno/a: Nivel Municipal

69
Cuadro 4 Proyectos educativos formulados

73
Cuadro 5 Indicadores Educativos: Sector Pblico

76
Cuadro 6 Variables utilizadas

83
Cuadro 7 Qu y Quines en el Anlisis de la Equidad en
Educacin
93
Cuadro 8 Conceptos de Equidad en Educacin

93
Cuadro 9 Gasto en Educacin por Niveles de Gobierno

97
Cuadro 10 Gasto en Educacin por Departamento: Gobierno
Central y Municipios
97
Cuadro 11 Gasto por Alumno/a Anual: Nivel Municipal

99
Cuadro 12 Equidad Horizontal por Departamentos

101
Cuadro 13 Equidad Horizontal por Regiones

102
Cuadro 14 Equidad Horizontal por Municipios

104
Cuadro 15 Equidad Vertical por Municipios: ndice de
Concentracin
106
Cuadro 16 Distribucin de la Planilla de Salarios por Departamento
y Regin
107




5
INDICE DE GRFICAS

No. Ttulo Pg.
Grfica 1

Modelos de Descentralizacin Educativa: Argentina, Brasil, Chile,
Mxico, Bolivia, Colombia, Nicaragua y El Salvador
08
Grfica 2 El modelo boliviano planteado

29
Grfica 3 Sntesis Modelo Organizacional

42
Grfica 4

Sistema de Informacin Educativa 56
Grfica 5 Funcionamiento previsto del SIE

60
Grfica 6 Funcionamiento actual del SIE

60
Grfica 7 Flujo de recursos

63
Grfica 8 Flujo de recursos desde los/as actores/as

67
Grfica 9 Flujo de recursos

67
Grfica 10 Gasto por alumno

68
Grfica 11a Relacin entre instrumentos de gestin educativa y gestin del
desarrollo
76
Grfica 11b Relacin entre instrumentos de gestin educativa y gestin del
desarrollo: la percepcin de los actores
78
Grfica 12 Brechas en la Probabilidad de Acceso a Educacin Pblica
Primaria
80
Grfica 13 Brecha en la Probabilidad de Acceso a Educacin Pblica
Primaria
80
Grfica 14 Peso Explicativo de los Determinantes del Rendimiento
Acadmico
85
Grfica 15 Peso Explicativo de los Determinantes del Rendimiento en
Lenguaje por Etnia
86
Grfica 16 Participacin del Gasto en Educacin en el Gasto Social y
PIB
95
Grfica 17 Participacin del Gasto en Educacin por Niveles

96
Grfica 18 Gasto y Necesidades Bsicas Insatisfechas en Educacin por
Departamentos
98
Grfica 19 Curvas de Lorenz: Gasto por Alumno/a

100
Grfica 20 Curvas de Lorenz: Gasto por Alumno/a por regin

103
Grfica 21 Distribucin del Gasto Educativo por NBI Educacin

106
Grfica 22 Distribucin del Gasto Educativo por NBI Escolar 107
6
GLOSARIO


VEEA MEC Viceministerio de educacin escolarizada y alternativa,
Ministerio de Educacin y Culturas
AMDECRUZ Asociacin de Municipios de Santa Cruz
CME AL, LPz Comit Municipal de Educacin, Alcalde, departamento La
Paz
GM.Of.DH, SCz Gobierno Municipal, Oficiala Desarrollo Humano, Santa
Cruz
CEAM Consejo Educativo Amaznico Multitnico
SEDUCA LPz Servicio Departamental de Educacin, La Paz
SEDUCA SCz Servicio Departamental de Educacin, Santa Cruz
SEDUCA CH Servicio Departamental de Educacin, Chuquisaca
EG PROF LPz o CH

Equipo de Gestin, Profesor, departamento La Paz o
Chuquisaca
CEPO Quechua Consejo Educativo de Pueblos Originarios Quechua
EG-DN, Ch o LPz Equipo de Gestin, Director de Ncleo, departamento
Chuquisaca, La Paz
Prof. SCz Profesor Departamento Santa Cruz
EG-JE LPz Equipo de Gestin, Junta Escolar, departamento La Paz
As D.Soc.Pref. SCz Asesor Desarrollo Social Prefectura Santa Cruz
Des.Soc Pref., CH Desarrollo Social Prefectura Chuquisaca
EG-DE, SCz

Equipo de Gestin, Director de Escuela, departamento Santa
Cruz
DD, Sta. Cruz o CH Director Distrital Santa Cruz o Chuquisaca
CME DD, SCz Comit Municipal de Educacin, Director Distrital,
departamento Santa Cruz
Of. DesH, GM Sucre

Oficiala Desarrollo Humano Gobierno Municipal Sucre
CME, LPz Comit Municipal La Paz
CONAMAQ Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qollasuyo
CME JE LPz Comit Municipal de Educacin, Junta Escolar,
departamento La Paz
CME JD, LPz Comit Municipal de Educacin, Junta Distrital,
departamento La Paz
CME DD, LPz Comit Municipal, Direccin Distrital, departamento La Paz
Of.DH GM, SCz Oficiala Desarrollo Humano Gobierno Municipal Santa
Cruz
GM SCz Gobierno Municipal Santa Cruz
DEE, SCz Delegacin Episcopal de Educacin Santa Cruz





7
INTRODUCCIN

La Mesa de Trabajo en Educacin, conformada por representantes de la Embajada
del Reino de los Pases Bajos, Terre des Hommes, Plan Internacional, Hivos, UNICEF y
SNV, decidi promover la investigacin: Rol y potencialidades de la descentralizacin
educativa en Bolivia , a fin de conocer la situacin de la descentralizacin a nivel global,
departamental y municipal, as como, analizar la relacin entre los procesos de
descentralizacin y el acceso, permanencia, calidad y equidad de la educacin a nivel
departamental y local.

La descentralizacin educativa es una de las reas menos investigadas en Bolivia,
no se han desarrollado suficientes estudios empricos, que den cuenta de los avances que en
trminos de resultados se esperara con la implementacin de este tipo de procesos. La
presente investigacin pretende contribuir en esa direccin, analizando la relacin entre los
resultados alcanzados y las caractersticas del modelo de descentralizacin, su
operativizacin y la institucionalidad existente.

La investigacin cont con el financiamiento de la Embajada del Reino de los
Pases Bajos, encomendndose al SNV la elaboracin de una propuesta y la contratacin de
consultores/as. De esta manera, se organiz un equipo compuesto por cuatro
investigadores/as:

Mara Rene Bejarano, coordinadora de equipo y conductora global de la
investigacin.
Marco Salazar, con responsabilidades de apoyo a la coordinacin en todo el
proceso, relevantamiento de la informacin primaria y sistematizacin de sta en los tres
departamentos seleccionados (La Paz, Santa Cruz, Chuquisaca).
Ruth Paniagua, responsable del relevamiento de la informacin primaria en los
departamentos de La Paz y Chuquisaca.
Oswaldo Nina, responsable de sistematizar la informacin secundaria y anlisis
estadstico de datos.

Silvia Salinas, asesora senior del SNV, tuvo a su cargo el monitoreo de todo el
proceso.

El informe que se presenta a continuacin corresponde a la investigacin realizada
en tres departamentos: La Paz, Chuquisaca y Santa Cruz
1
y est organizado en cinco

1
Inicialmente concebida como parte de una primera etapa.
8
captulos: el primero referido a aspectos metodolgicos; el segundo, que nos introduce a la
temtica a travs de un anlisis comparativo de las experiencias desarrolladas en Amrica
Latina; el tercero, que describe el caso boliviano; el cuarto, que analiza la experiencia
boliviana tomando como referencia las experiencias en Latinoamrica, y finalmente, un
captulo quinto que presenta una sntesis global, incluyendo algunas sugerencias,
recomendaciones generales, que orienten a las instituciones integrantes de la Mesa de
Trabajo como a otras entidades, en su desafo de aportar en la construccin de nuevos
escenarios alrededor de esta temtica, en el marco de la coyuntura actual.

Se ha elegido un formato de presentacin donde los testimonios alternan, contrastan
y/o complementan la informacin secundaria, y en el marco de ambos, se han ensayado
anlisis propios, balances y sntesis de cada tema.

9
CAPTULO I: ASPECTOS METODOLGICOS
1. Objetivo de la investigacin
La investigacin tuvo como objetivo general, identificar y analizar los logros,
limitaciones y potencialidades de la descentralizacin educativa en distintos contextos
departamentales y municipales. Se busc identificar las caractersticas de la
implementacin de la descentralizacin en el sector; los resultados de este proceso y, la
relacin entre ambos.

2. Enfoque metodolgico, mtodos e instrumentos utilizados
El enfoque conceptual que gui el estudio, es el reconocimiento de la existencia de
un proceso de descentralizacin educativa en Bolivia que se inicia el ao 1994 con la
Reforma Educativa, cuyos objetivos se centraron en mejorar la calidad de la educacin
escolar, introducir la educacin intercultural y bilinge, y aumentar la cobertura de la
educacin pblica, priorizando la educacin primaria.

Asumir esta concepcin, implica la consideracin de una revisin de aspectos
normativos, competencias, estrategias de gestin, participacin social y otros, que se
desarrollaron en el pas impulsados desde el nivel central durante el perodo 1994 - 2004.

Esta revisin se ha acompaado de anlisis, reflexiones y elaboracin de hiptesis
propias, sobre la base de modelos o teoras explicativas y la constatacin emprica a travs
del trabajo de campo. En consecuencia, se ha combinado mtodos cualitativos y
cuantitativos para el relevamiento de la informacin. Sin embargo, dado el carcter de la
investigacin, definido inicialmente en la propuesta como cualitativo, ha hecho que tanto
la entrevista como el grupo focal, sean utilizados como tcnicas centrales de esta
investigacin, puesto que se quera aprehender mejor y a partir de las propias palabras de
nuestras/os entrevistadas/os.

As, se han reconstruido procesos en la voz de los/as actores/as, se han recuperado
experiencias, nos hemos adentrado en ellas, y hemos sacado conclusiones. Los testimonios
recogidos y preservados en el informe, han enriquecido el enfoque asumido, otorgando un
reconocimiento a la manera en que fue descrita la experiencia. Desde esta concepcin, se
ha considerado a cada uno/a de los/as entrevistados/as como interlocutores/as iguales pero
distintos/as, cada uno/a en su rol.

Las entrevistas y grupos focales se han desarrollado sobre la base de una gua de
preguntas inductoras.
10

La sistematizacin de la informacin primaria ha seguido los siguientes pasos:
transcripcin de los testimonios, consolidacin de los mismos a partir de ejes temticos,
sntesis y priorizacin de stos tomando en cuenta su frecuencia, pertinencia y procedencia
(nivel y regin). La sistematizacin de la informacin secundaria, ha tomado en cuenta
una revisin documental de fuentes relacionadas con el tema de investigacin, as como
estudios afines; se ha hecho un relevamiento de datos tomando en cuenta registros de
informacin oficial, con el propsito de establecer situaciones, comparaciones, que
ratifican en algunos casos las percepciones de los/as entrevistados, como tambin develan
apreciaciones subjetivas de estos/as, que deben ser tomadas en cuenta en este tipo de
procesos, en la medida que pueden constituirse en factores obstaculizadores de avance de
los mismos.

La disposicin y especialmente la confianza en s mismas/os de cada una de las
personas entrevistadas, permitieron un acercamiento a la temtica posibilitando la
realizacin del trabajo.

Una descripcin detallada del diseo metodolgico del relevamiento de la
informacin primaria se encuentra en Anexo 1.

3. Criterios de seleccin de la muestra
La seleccin de la muestra municipal (Anexo 2) sigui los siguientes criterios:
Fases de intervencin del Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad y Equidad
de la Educacin (PFCEE)
2
.
Escenarios urbanos, periurbanos, rurales e indgenas.
Presencia de las instituciones participantes en la Plataforma de Educacin.
Un total de trescientos dos personas participaron, ya sea a travs de entrevista
individual o como miembros de un grupo focal. El detalle se encuentra en Anexo 3.

2
Se parte del supuesto de que el PFCEE se constituye en una accin de largo plazo que promovido desde el
nivel central, tenda a impulsar un proceso de gestin descentralizada.
Fase 1: municipios rurales con altos ndices de pobreza, bajos niveles de cobertura, acceso, permanencia,
equidad y calidad educativa.
Fase 2: municipios rurales con bajos niveles de cobertura, acceso, permanencia, equidad y calidad educativa.
Fase 3: municipios urbanos y municipios con poblacin indgena con altos ndices de pobreza, bajos niveles
de cobertura, acceso, permanencia, equidad y calidad educativa.
Fase 4: municipios urbanos y municipios con poblacin indgena que presentan bajos niveles de cobertura,
acceso, permanencia, equidad y calidad educativa.
Fase 5: municipios urbanos con bajos niveles de cobertura, acceso, permanencia, equidad y calidad educativa.
Adicionalmente en la muestra seleccionada se toma en cuenta el ao de ingreso al PFCEE y la configuracin
sociocultural (urbano, indgena y rural), como elementos de diferenciacin entre fases que podran influir en
el proceso de descentralizacin educativa.

11
4. Alcance y lmites de la investigacin
El estudio pretende ser una aproximacin a la temtica desde el dato y la percepcin
de los actores educativos, no es una evaluacin ni un diagnstico. Por su carcter
cualitativo, el anlisis propuesto a los actores se ha concentrado en dimensiones
consideradas centrales de procesos de descentralizacin, como ser: marco legal,
transferencia de competencias, gestin (financiamiento, flujo de recursos y sistemas de
informacin), participacin social y resultados educativos.

La muestra seleccionada de departamentos corresponde a tres zonas geogrficas del
pas: La Paz (Altiplano), Chuquisaca (Valles) y Santa Cruz (llanos orientales), en la
intencin original de realizar contrastes sobre realidades vividas en cada uno de estos
contextos, sin embargo, el proceso de descentralizacin aplicado en Bolivia, no se ha
instalado a partir de diferencias especficas de las regiones, sino ms bien a partir de una
estructura y divisin administrativo poltica del pas, lo que desde la percepcin de los
actores educativos se refleja como la implantacin de un modelo homogneo, haciendo
difcil la profundizacin de un anlisis por contraste.

Se considera que la informacin obtenida es confiable en la medida que se ha
logrado abarcar a todos los actores tanto de la estructura sectorial, como intersectorial y
territorial, a partir de la relacin que entre ellos se teji en el marco de la gestin educativa.
En ese sentido, la contribucin emprica de este estudio es importante para alimentar
discusiones y futuras investigaciones sobre la temtica. Los hallazgos y las reflexiones
producto de stos, deben ser considerados como un punto de partida que sin duda requieren
de mayor profundizacin, posiblemente a partir de estudios de caso.
12

CAPTULO II: EXPERIENCIAS DE DESCENTRALIZACIN EN AMERICA
LATINA
1. La Descentralizacin en Amrica Latina
La descentralizacin de la educacin en Amrica Latina se ha iniciado desde la
dcada de los setenta y cada una de las experiencias individuales tiene caractersticas
particulares; en ese sentido, una comprensin rpida de los distintos modelos de
descentralizacin permite evaluar logros y dificultades en trminos de resultados
educativos, en especial en lo referente a acceso e igualdad de oportunidades. Este anlisis,
se constituye en un marco de referencia para comprender mejor la experiencia boliviana, en
cuanto a su desarrollo, lmites y posibilidades, as como, para dar cuenta de la complejidad
que estos procesos de descentralizacin conllevan y las dificultades que an se mantienen
para resolver el problema de la calidad de la educacin en los pases de latinoamrica.

2. Modelos de Descentralizacin Educativa
La descentralizacin se puede definir en trminos generales como un proceso de
transferencias de competencias y recursos desde la administracin nacional o central de un
determinado Estado, hacia las administraciones subnacionales: estatales y municipales o
regionales y locales. Siguiendo la clasificacin propuesta por Di Gropella (1999), se
distinguen tres modelos principales de descentralizacin, que se diferencian principalmente
por el grado de autonoma en la toma de decisiones que el gobierno otorga a las unidades
subnacionales. Los modelos son los siguientes: 1) Desconcentracin, que es el traspaso de
responsabilidades a los niveles menores dentro de los ministerios u organismos del
gobierno central, con poder de decisin limitado; 2) Delegacin, que consiste en la
transferencia de responsabilidades de gestin en ciertas funciones especficamente
definidas, a organizaciones pblicas que pueden estar situadas fuera de la estructura
burocrtica normal del gobierno central, por lo general con autoridad semi-independiente
para ejecutar las tareas; 3) Devolucin, que consiste en la transferencia de
responsabilidades de gestin a las unidades subnacionales de gobierno o unidades pblicas
en general, claramente percibidas como niveles separados sobre los cuales las autoridades
centrales ejercen poco o ningn control directo, es decir, con autoridad independiente para
ejecutar sus actividades.

Los estudios que realizaron una comparacin entre pases con procesos de
descentralizacin, sealan que no es fcil de identificar las experiencias reales con los
modelos organizacionales tericos, dado que la mayora de dichas experiencias son
combinaciones de los tres modelos sealados. En ese sentido, el modelo principal/agente es
posiblemente la manera apropiada para clasificar las diferentes experiencias considerando
13
que facilita la clasificacin segn el grado o intensidad de autonoma (Di Gropella, 1994 &
Tommasi, 1995). Las diferentes modelos se detallan en el recuadro

Para fines de anlisis, los modelos se clasifican de acuerdo a los actores
involucrados en la provisin de servicios, que segn Di Gropella (2004) se clasifican en
tres grandes grupos:
1. Modelo gobierno subnacional: Existe un actor intermedio en el centro del proceso de
descentralizacin. Este es el caso de Argentina, Brasil, Chile y Mxico.
2. Modelo responsabilidades subnacionales compartidas: Los niveles intermedios y
locales funcionan de manera complementaria. Este es el caso de Bolivia y Colombia.
3. Modelo autonoma escolar: Las unidades educativas tienen todas las competencias
para la provisin del servicio de educacin, con la participacin de las comunidades y el
apoyo de las entidades subnacionales. Los pases que tiene esta caracterstica de
descentralizacin escolar son Nicaragua y El Salvador.


Modelo Principal/Agente

El modelo "principal-agente" constituye un modelo terico donde el nivel central del
gobierno es el "principal", que tiene una amplia intervencin y/o control sobre las
decisiones de programas que son realizados por los gobiernos subnacionales o
"agentes". Asimismo, reconoce que la ejecucin descentralizada, constituye una
estrategia que promueve la eficiencia en la asignacin y provisin de bienes pblicos
locales.
De acuerdo Di Gropella (1999) se puede contar con tres grandes grupos:
1. Modelo de Principal/Agente de intensidad dbil, que se refiere bsicamente a una
devolucin en el cual el nivel central sigue financiando una parte importante de
la provisin de servicios de educacin, pero a la vez los niveles subnacionales tienen
un grado de autonoma elevado en todas las principales funciones involucradas en
la provisin.
2. Modelo Principal/Agente de intensidad media, en el cual los niveles subnacionales
tienen un grado de independencia relativamente elevado en casi todas las
principales funciones, pero siguen respondiendo en medida importante al nivel
central por sus acciones, debido a una estructura de financiamiento muy
dependiente de ese nivel y a la vinculacin a normas e incentivos de cierta
intensidad que l establece.
3. Modelo Principal/Agente de intensidad fuerte, que se refiere a una
desconcentracin, que considera la figura de traspaso de responsabilidades a
niveles que se sitan tambin fuera del mbito del mbito central.
14
Como se puede observar en la Grfica 1, los modelos difieren en cuanto a los
actores principales de la descentralizacin.

Grfica 1. Modelos de Descentralizacin Educativa

Modelo gobierno subnacional: Argentina, Brasil, Chile y Mxico
Unidad
Educativa
Unidad
Educativa
Principal
Gobierno
Central
Principal
Gobierno
Central
Competencias
Monitoreo
El modelo boliviano
planteado
Comunidad /
Padres de
Familia
Comunidad /
Padres de
Familia
Agente 1:
Nivel
Intermedio
Agente 1:
Nivel
Intermedio

Modelo responsabilidades subnacionales compartidas: Bolivia y Colombia
Unidad
Educativa
Unidad
Educativa
Principal
Gobierno
Central
Principal
Gobierno
Central
Agente 2
Nivel Local
Agente 2
Nivel Local
Competencias
Monitoreo
El modelo boliviano
planteado
Comunidad /
Padres de
Familia
Comunidad /
Padres de
Familia
Agente 1:
Nivel
Intermedio
Agente 1:
Nivel
Intermedio

Modelo autonoma escolar: Nicaragua y El Salvador

Unidad
Educativa
Unidad
Educativa
Principal
Gobierno
Central
Principal
Gobierno
Central
Competencias
Monitoreo
El modelo boliviano
planteado
Comunidad /
Padres de
Familia
Comunidad /
Padres de
Familia
15
3. Anlisis Comparativo
3.1 Modelo gobierno subnacional
Esta categora puede ser considerada dentro del denominado modelo de un principal
(gobierno central) y un agente (provincias o estados). Existen dos grupos en esta categora.
El primer grupo comprende aquellos donde la participacin de la comunidad es baja, como
son los casos de Argentina y Brasil; en cambio, el segundo grupo no cuenta con mecanismo
efectivos de participacin de la comunidad, como son los casos de Chile y Mxico.
Grupo 1: Argentina y Brasil
Argentina y Brasil presentan caractersticas parecidas en lo relativo a su forma de
descentralizacin. Ambos pases son Estados Federales y han transferido responsabilidades
educativas a los gobiernos subnacionales las Provincias y Ciudad de Buenos Aires en
Argentina y los Estados y Municipios en Brasil que cuentan con altas facultades en la
produccin y provisin de este servicio a nivel primario y secundario. Los gobiernos
comparten las competencias en la conduccin, regulacin, supervisin, programacin
(metas educacionales y aspectos pedaggicos-curriculares). Ambos pases cuentan tambin
con una poltica laboral autnoma para los servicios educativos con la administracin
directa de los recursos a nivel subnacional -, no obstante en Brasil se fija un salario medio
indicativo. De acuerdo a la clasificacin de Di Gropella (1999) se trata de una devolucin
hbrida con alta autonoma de los gobiernos subnacionales mas poca participacin de las
comunidades; aunque, como se ver ms adelante, Brasil habra promovido esta
participacin.

A pesar de los factores comunes sealados; los resultados educativos han sido
exitosos en Brasil comparados con Argentina en el nivel primario: por ejemplo, la tasa de
escolarizacin bruta fue alrededor de 106.3 en ambos pases en 1990 y ya en 1999 sta
aument a 166.3 en Brasil y a 118.9 en Argentina. La tasa para educacin secundaria, por
otro lado, creci en los dos pases con un mejor desempeo en Brasil: de 71.1 a 93.7
durante 1990-1999 en Argentina y de 38.4 a 103.2 en Brasil. Adems, cabe resaltar que los
resultados en Argentina fueron mejores durante la dcada de los aos 80, antes de la
profundizacin de la descentralizacin educativa.

Las disparidades en los resultados educativos responden a los procesos de
descentralizacin educativa de ambos pases, que presentan diferencias y semejanzas. Hasta
mediados del siglo XX, Argentina desarroll un sistema educativo centralizado bajo el
mando de sectores oligrquicos: se atribuy la educacin como responsabilidad de las
Provincias en la Constitucin de 1853, no obstante, bajo la tutela directa del Ministerio de
Educacin. La transferencia de las escuelas se inicia slo a partir de finales de los 60,
pasando 680 de stas a las Provincias de Buenos Aires, Ro Negro y La Rioja; en 1978 ya
16
las Provincias tenan bajo su tuicin casi la totalidad de los establecimientos primarios. Este
traspaso se caracteriz, sin embargo, por la presencia de la dictadura militar que limit el
ejercicio de las competencias subnacionales bajo polticas de represin y control ideolgico
en las escuelas; y por las disparidades en capacidades a nivel de Provincias con el
consecuente proceso de segmentacin del sistema educativo.

En Brasil, por otro lado, las polticas de descentralizacin educativa se inician con
el Acto Adicional de 1834, siendo la educacin escolar parte de las responsabilidades de
todos los gobiernos. No obstante, durante los regimenes militares, las relaciones
intergubernamentales fueron en la prctica mucho ms cercanas de un estado unitario; la
enseanza fue directamente formulada, financiada e implementada por la Unin (gobierno
central).

En ambos pases la cada de los regmenes militares marca un hito en los procesos
de descentralizacin. En Argentina, con la salida de la dictadura, en 1983, comienzan las
reformas educativas que prevalecen hasta la fecha. En esa poca los sectores sociales
coincidan en que la educacin argentina enfrentaba varios problemas: inequidades en el
acceso en detrimento de las provincias y familias ms pobres; un bajo presupuesto para
educacin - que haba llevado a la cada real de los salarios de los docentes y a carencias en
infraestructura y equipamiento-; burocratizacin y autoritarismo del sistema educativo;
contenidos curriculares desactualizados y desvinculados de los problemas sociales; y,
disparidades en la formacin de los docentes.

Con el Gobierno de Ral Alfonsn (1983-1989) se impuls el debate y la
concertacin con los actores polticos y sociales en la bsqueda de soluciones a tales
problemas, as como de una mayor participacin en los servicios de educacin. Sin
embargo, a medida que pasaba el tiempo, las relaciones entre los diversos actores se fueron
deteriorando: por un lado, los docentes y ciertos sectores sociales se concentraron en la
demanda de mejoras en el presupuesto y generacin de bases nacionales y democrticas
para el sistema; por otro lado, ciertos sectores empresariales y partidos polticos buscaron la
descentralizacin como primera instancia para posteriormente trabajar en la regulacin y
privatizacin con subsidios a la demanda, con el propsito de promover la eficiencia en la
educacin.

Durante el Gobierno del presidente Menem (1988-1999), con el apoyo de los
organismos multilaterales, las respuestas a la reforma educativa se concentraron
bsicamente en la descentralizacin y algunas medidas de ajuste al sistema. En 1992 se
traspasaron las responsabilidades de gestin de la enseanza media a las Provincias (Ley de
Transferencia) y desde 1993 a partir de la Ley Federal de Educacin se puso en marcha
17
algunas transformaciones al currculo primario y secundario, a la estructura acadmica y a
las competencias por nivel del Gobierno: el Estado se hizo responsable directo de formular
las polticas, controlar la calidad educativa y compensar las inequidades y las Provincias y
Ciudad de Buenos Aires del servicio educativo. Cabe sealar que estas medidas buscaron
tambin reducir el dficit fiscal nacional, transfiriendo responsabilidades de gasto educativo
al nivel subnacional.

En Brasil, por otro lado, las bases del Estado Federal son recuperadas a lo largo de
los aos 80 con la bsqueda de la democracia participativa y el establecimiento de los
fundamentos de la descentralizacin mediante la Constitucin Federal de 1988. La
Constitucin tuvo un captulo dedicado exclusivamente a la educacin que marcaba los
principios para la construccin de un sistema nico; bajo la colaboracin, cooperacin y
responsabilidad de todos los niveles de gobierno, con la reparticin de competencias
concurrentes y comunes y atribuciones propias de los gobiernos.

El rgimen descentralizado tuvo una amplia aceptacin y llev a la aprobacin de la
Ley de Directrices y Bases de la Educacin promulgada en 1996; donde se reforz la
poltica de descentralizacin de atribuciones y recursos con un control centralizado de la
Unin, y se explicit y detall los grandes principios ya puestos en la Constitucin
marcando los roles y responsabilidades de los niveles de gobierno en la provisin y
produccin de la educacin. La Ley tambin estableci estndares mnimos de calidad
educacional incluyendo la estructura curricular y la formacin de los docentes. A partir de
la Ley se desencaden un amplio proceso de municipalizacin de la educacin primaria y
de estatualizacin de la educacin media.

El consenso en torno a las transformaciones educativas en Brasil se constituye en la
primera diferencia importante con relacin a Argentina; pues, por un lado, permite
implementar ms fcilmente las reformas y, por otro lado, posibilita dar continuidad a las
medidas y an mejorarlas en el tiempo.

Un segundo aspecto fundamental se relaciona con la poltica de financiamiento. El
factor comn en ambos pases es que los gastos son financiados esencialmente con
transferencias del gobierno central; que representan alrededor del 90% de los recursos
totales para educacin primaria y la mayor parte de las transferencias intergubernamentales
- los gobiernos subnacionales generan alrededor del 40% de los recursos destinados a
educacin con excepcin de los municipios brasileos cuyos recursos propios oscilan entre
el 15% y 20%. No obstante, los procesos histricos, modalidades de traspaso y generacin
de recursos han sido diferentes en los pases; lo que se habra reflejado en una relativa
18
mayor eficacia del gasto en Brasil, ya que durante 1990-2000 ste cae de 3.6% a 3.0%
como porcentaje del PIB, y en Argentina aumenta de 3.3% a 5.0%.

En Argentina, los gastos educativos fueron financiados directamente por el gobierno
nacional hasta mediados del siglo XX, hecho que comenz a cambiar con el proceso de
descentralizacin y tuvo su primera reversin significativa durante 1978-1985 con la
transferencia de la mayora de los establecimientos de educacin primaria a los gobiernos
subnacionales y, al mismo tiempo, de recursos mediante coparticipacin de impuestos,
asignados por Ley.

Las mayores responsabilidades educativas a nivel subnacional implementadas
durante el gobierno de Menem, sin embargo, no fueron acompaadas con mayores
recursos: la Ley Federal de Educacin estableci un aumento del 20% anual de los recursos
destinados a educacin a partir del presupuesto de 1993 que nunca se hizo efectivo; los
"impuestos directos de asignacin especfica aplicados a los sectores de mayor capacidad
contributiva" no se crearon y solamente de incrementaron las inversiones bajo algunos
programas financiados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. As,
el proceso de profundizacin de la descentralizacin se constituy tambin en un traspaso
de responsabilidades financieras, por lo que muchas provincias (principalmente las ms
pobres) tuvieron que disminuir sus gastos en educacin provocando un deterioro en las
condiciones laborales y an el cierre de cursos y escuelas.

En Brasil, las transferencias intergubernamentales para educacin se implementaron
en los aos 70 va coparticipacin de impuestos, incrementndose en 1988. Sin embargo, el
paso ms importante de la poltica de transferencia de recursos se dio con la Ley de
Directrices y Bases de la Educacin, a partir de la cual se cre el Fondo de Desarrollo de
Enseanza Fundamental (es decir Primaria) FUNDEF, que vincula y controla las
transferencias para educacin primaria y promueve la equidad fiscal.

El Fondo es constituido a nivel estatal, donde los recursos son divididos entre las
escuelas de cada Estado y de los Municipios pertenecientes al Estado. Los recursos son
distribuidos de acuerdo al nmero de alumnos matriculados en cada Municipio y en la red
del Estado, quedando el financiamiento vinculado al alumno y no a la capacidad local.
Adicionalmente, el Gobierno Federal establece un valor mnimo anual de gasto por alumno,
y en los Estados donde no se logra cubrir este gasto mnimo la Unin apoya
complementando los recursos. El Fondo procura an corregir el problema histrico sobre la
baja prioridad dada por los gobiernos subnacionales a la formacin de los docentes,
estableciendo que el 60% de los recursos sea usado para el pago de salarios de profesores;
19
pudiendo ser en algunos casos utilizados en capacitacin para la profesionalizacin de
algunos docentes que no cuentan con diploma, como ocurre en la regin noreste del pas.

El vnculo y control de las transferencias es sustentado con sanciones penales y
administrativas y con la presencia de actores para el efecto: se instituyen los Consejos
Municipales y Estatales que son instrumentos de ciudadana y democratizacin formados
por profesores, padres de familia y dirigentes responsables de supervisar los recursos y la
informacin educativa; se establecen responsabilidades a los Tribunales de Cuentas de los
gobiernos subnacionales de cuyos informes depende finalmente la liberacin de los
recursos. As, a travs del Fondo, Brasil promueve la enseanza primaria como una poltica
prioritaria de todos los niveles de gobierno, donde los gobiernos subnacionales han sido
obligados a invertir en educacin.

Adicionalmente, en Brasil se busca atenuar las disparidades econmicas entre las
familias sobre el acceso a la educacin a travs del financiamiento directo a la demanda.
Este es el caso exitoso del Programa Bolsa-Escola (Beca Escuela), donde las familias ms
pobres reciben un monto de dinero con el compromiso de mandar a sus hijos a la escuela.

Las percepciones sobre los resultados de las polticas educativas en Argentina
apuntan a una desarticulacin del sistema educativo; y a la profundizaron de las tendencias
de segmentacin y exclusin dada la heterogeneidad en capacidades, disponibilidad de
recursos y caractersticas socioeconmicas entre gobiernos subnacionales, adems de los
diferentes modos y tiempos de aplicacin de la transformacin educativa:
La reforma curricular y acadmica se desarroll bajo diferentes ritmos en cada
jurisdiccin: algunas avanzaron rpidamente y otras permanecieron con la antigua
estructura escolar; y algunas promovieron la formacin docente para los maestros de
nivel primario y secundario mientras que otras se mantuvieron en los esquemas
anteriores a la Ley.
Las instituciones nacionales y provinciales de formacin docente no fueron
racionalizadas provocando la sobreoferta en algunas Provincias y la suboferta en
otras.
La burocracia del gobierno nacional fue traspasa a las burocracias de los gobiernos
subnacionales, sin mejorar la gestin institucional ni la calidad educativa.
El proceso y el acceso a la enseanza no tuvo mejoras significativas y, por el
contrario, las condiciones laborales del docente fueron empeoradas y las
disparidades exacerbadas: con un promedio del salario inicial de $550 en el ao
2000, algunas jurisdicciones pagaron $247 y otras $600.

20
En Brasil, las percepciones sobre los resultados de polticas educativas apuntan a
una valorizacin de los profesores a travs de las mejoras salariales as como mayores
niveles de educacin con el consecuente impacto positivo sobre la calidad educacional y el
aumento del nmero de alumnos matriculados, y las experiencias exitosas de los Consejos
Municipales y Estatales.

La poltica de transferencias, sin embargo, presenta algunas deficiencias. Por un
lado, se ha concentrado en la enseanza primaria descuidando la secundaria y la pre-
escolar. Por otro lado, los reportes sobre el numero de matriculas dados por los Municipios
son muchas veces sobredimensionados, principalmente en aquellos que reciben recursos
complementarios del gobierno central, lo que atenta a la eficacia del Fondo.

Un ltimo factor importante de anlisis se relaciona con el proceso de participacin
comunitaria. La reforma educativa en Argentina no promovi una mayor participacin
comunitaria en las escuelas; no obstante, cabe sealar que en algunos gobiernos
subnacionales se ha practicado esta participacin bajo normas legales propias. En Brasil,
por otro lado, el proceso de descentralizacin ha fomentando una participacin activa de la
comunidad y escuelas a travs de Unidades Ejecutoras (compuestas por profesores,
administrativos, y padres de familia, entre otros); donde se han traspasado recursos
directamente y se ha buscado su participacin activa en temas pedaggicos y
administrativos.

Grupo 2: Chile y Mxico
Chile y Mxico se caracterizan por haber transferido responsabilidades educativas a
los gobiernos subnacionales con una fuerte participacin del gobierno central. Los
gobiernos comparten las competencias en la conduccin, regulacin, supervisin,
programacin (metas educacionales y aspectos pedaggicos-curriculares) y financiamiento,
estando la poltica laboral bsicamente a cargo del gobierno central. De acuerdo a Di
Gropella (1999) se trata entonces de modelos principal (nivel central) /agente (nivel
intermedio o local) donde los gobiernos subnacionales tienen un grado de independencia
relativamente elevado en las funciones educativas pero siguen respondiendo de manera
importante al nivel central por sus acciones; y donde no se presentan mecanismos efectivos
de participacin de la comunidad.

Chile, desde inicios de la Repblica, ha sido establecido como un estado unitario;
con una administracin pblica centralizada y, particularmente, la organizacin y gestin
educacional. A lo largo de su historia se intent desconcentrar y descentralizar el sistema
educativo; no obstante, los procesos fueron obstaculizados por los diferentes sectores y el
21
mismo centralismo de poder. Estos esfuerzos fueron retomados durante el gobierno militar
en la dcada de los aos 70 resultando en algunos avances.

En 1974, el Ministerio de Educacin fue reestructurado favoreciendo la
desconcentracin del sistema educativo a travs de la privatizacin y la municipalizacin:
transfiriendo funciones financieras, administrativas y pedaggicas a los entes autnomos -
privados o pblicos-; y estableciendo un sistema de subvencin a la demanda - otorgando
los recursos de acuerdo al promedio de asistencia mensual de alumnos por curso. A travs
de la Ley Orgnica de Municipios y Administracin Comunal, en 1976, la poltica de
desconcentracin qued explicita, otorgando a las municipalidades diversas funciones de
carcter ejecutorio de las polticas del gobierno central. Por ltimo, a finales de la dcada
de los 70 se traspasaron los establecimientos educativos y su personal desde la
administracin central a los Municipios; normando, al mismo tiempo, su rgimen de
financiamiento.

En Mxico, la centralizacin de la educacin data de 1921, y fue operativizada bajo
el argumento de la necesidad de concentrar operaciones y fomentar la unidad nacional;
haciendo notar, sin embargo, el respeto a los Estados y Municipios. En el transcurso del
tiempo, la administracin centralizada tuvo algunos problemas como la excesiva
burocracia con duplicidad de funciones que dieron lugar a la ejecucin de varias medidas
para descentralizar el sistema educativo aunque con poco xito; en 1973, por ejemplo, se
crearon unidades regionales para coordinar los servicios educativos, que tuvieron una vida
de cinco aos.

A pesar de los esfuerzos por descentralizar la educacin apuntados para ambos
pases, el proceso solamente se efectiviza a partir de la dcada de los aos 90; y surge como
respuesta a los problemas educativos de la poca as como de las tendencias internacionales
sobre una mayor democratizacin del Estado.

En Chile, la reforma educativa parte de un anlisis exhaustivo sobre la situacin que
imperaba en el pas. A principios de los aos 90 se diagnosticaron mejoras en el sistema
durante las tres ltimas dcadas: duplicando el nivel de escolarizacin de la poblacin
activa; reduciendo el analfabetismo (de 16% en 1960 a 5% en 1990), prcticamente
universalizando la cobertura escolar en el grupo de edad entre 6 y 13 aos, y contando con
la casi totalidad de docentes diplomados. No obstante, se identificaron algunas
insuficiencias y problemas: la calidad educacional era baja y desigual, en desmedro de los
nios de familias pobres; la formacin era rutinaria y no cultivaba las capacidades del
alumno; la gestin del sistema era inflexible; y el ambiente de trabajo era poco estimulante.
Ante esta situacin las recomendaciones fueron implementar medidas que permitan mejorar
22
el contexto legal-administrativo en que operaban las escuelas; y aumentar la inversin en el
sector, ya que se encontraba por debajo de las necesidades de gasto para modernizar la
educacin.

En Mxico, por otro lado, los avances en materia educativa se haban deteriorado
con la crisis econmica de los aos 80: con bajos desempeos en la calidad y cadas en las
tasas de acceso de la educacin. Al final de la dcada de los 80, los actores, involucrados en
el quehacer educativo, coincidan en que la educacin enfrentaba varios problemas; baja
calidad en la enseanza, y altas tasas de repeticin, reprobacin y abandono; resultado, en
parte, de las insuficiencias y obsolescencias del modelo pedaggico y contenidos
curriculares.

La respuesta de Chile a los problemas educativos sealados se bas en la
modernizacin democrtica y con equidad, donde se busc esencialmente:
Proveer una formacin general de calidad similar para todos.
Dar mayor autonoma y flexibilidad de gestin a los establecimientos educativos y
ms informacin pblica.
Fortalecer la profesin docente.
Aumentar la inversin pblica y privada en la educacin.

Con relacin al primer punto, se aprobaron los objetivos fundamentales y
contenidos mnimos obligatorios para desarrollar un programa comn de formacin de
personal y determinar las atribuciones esenciales de la escuela bsica: desde 1996, se ha
iniciado un proceso de actualizacin y descentralizacin curricular, con una base comn y,
al mismo tiempo, con un margen de autonoma en las escuelas para que decidan sobre qu
y cmo ensear. Adicionalmente, los aprendizajes escolares de bsico y medio fueron
extendidos en tiempo, ya era fue un factor identificado como fundamental para elevar la
calidad de la educacin.

La innovacin ms importante fue el Programa de Mejoramiento de la Calidad y
Equidad de la Educacin (MECE), eje de las acciones de mejoramiento educativo
emprendidas por el Estado en el sector escolar. El MECE de la educacin bsica ha
buscado el mejoramiento sistemtico de los aprendizajes y su distribucin social,
promoviendo la igualdad de oportunidades y equidad vertical mediante varios programas y
proyectos. El MECE-Rural busca mejorar las condiciones de aprendizaje de los nios de
reas rurales as como los conocimientos y prcticas de profesores que ensean a ms de un
nivel escolar a la vez, en condiciones de aislamiento y pobreza; otorgando, entre otros,
materiales didcticos y alimentos. El MECE-Media promueve la calidad y equidad de las
23
condiciones, procesos y resultados de la educacin media en su conjunto; fortaleciendo las
capacidades de autonoma de los liceos, resguardando la participacin de directivos,
docentes y alumnos.

Respecto al segundo punto - mayor autonoma y flexibilidad a los establecimientos-
adems del proceso de descentralizacin pedaggica y curricular, el Estado ha estimulado -
a travs de su sistema de supervisin - la generacin de proyectos educativos dentro de las
escuelas. Adicionalmente, se ha reestructurado la administracin del sistema en varios
niveles de participacin:
El gobierno central mediante su nivel regional - tiene las funciones de planificar,
normar y supervisar el desarrollo del proceso educativo en los establecimientos,
cautelando el cumplimiento de los objetivos y polticas educacionales y su correcta
adecuacin a las necesidades e intereses regionales; y - a travs de su nivel
provincial - cumple las tareas de supervisin, asesora tcnico-pedaggica y de
inspeccin administrativa y financiera a las escuelas.
A nivel municipal, los establecimientos educacionales pblicos se encuentran bajo
su tuicin. El Municipio puede administrar directamente las escuelas, mediante la
creacin de una unidad especfica o de entidades autnomas de derecho privado sin
fines de lucro - presididas por el alcalde y denominadas Corporaciones Municipales
para tal fin.
A nivel de la comunidad se establecen: i) Consejos de Profesores u organismos
equivalentes de carcter consultivo, con la participacin de directores, docentes y
personal tcnico-pedaggico, y tienen carcter resolutivo en materias tcnico-
pedaggicas; el Municipio puede tambin entregar a los directores, cuyas
comunidades escolares lo soliciten, competencia para manejar fondos propios,
rindiendo cuentas a profesores y padres de familia; ii) los Centros de Padres y
Apoderados, que son organismos que comparten y colaboran en las tareas
educativas y sociales de los establecimientos del cual forman parte; y iii) los
Centros de Alumnos de los establecimientos que buscan servir a sus miembros en el
desarrollo del pensamiento reflexivo, juicio crtico y voluntad de accin.

Por ltimo, con relacin al tercer punto fortalecer la formacin del docente - se
reform el Estatuto de los Profesionales de la Educacin; dando una mayor flexibilidad
para compatibilizar los requerimientos de una gestin moderna con los derechos de los
docentes; se mejoraron las condiciones laborales elevando las remuneraciones, ampliando y
precisando los derechos y estableciendo nuevos principios, como el de bonificar la
excelencia del desempeo.

En Mxico, por otro lado, la reforma educativa se llev a cabo despus de arduos y
prolongados procesos de negociacin, entre el gobierno central y el Sindicato Nacional de
24
Trabajadores de la Educacin (SNTE); que result en la firma del Acuerdo Nacional para la
Modernizacin de la Educacin Bsica, ratificado mediante las reformas constitucionales y
la promulgacin en 1993 de la Ley General de Educacin; bajo tres ejes fundamentales:
Reformulacin de los contenidos y materiales educativos de la educacin
preescolar, primaria y secundaria; promoviendo una educacin bsica de calidad.
Revalorizacin de la funcin del docente como el protagonista de la transformacin
educativa y uno de los principales beneficiarios de la descentralizacin.
Reorganizacin del sistema a travs de la descentralizacin educativa.

La reformulacin de los contenidos se efectu bajo una profunda revisin de todos
los planes y programas de estudio; elaborando nuevos programas acompaados de nuevos
textos gratuitos y otros recursos didcticos otorgados a las escuelas.

La revalorizacin de la funcin del docente implic: la formacin de maestros con
nivel de educacin terciaria, vinculando y dando coherencia a sus contenidos con los
planes, programas, libros de texto gratuitos y polticas de la educacin bsica; el
establecimiento de la Carrera Magisterial como un mecanismo de promocin horizontal
para los profesores para estimular su desempeo en el aula, con la actualizacin continua
para mejorar la calidad de la educacin impartida; y el compromiso del gobierno federal de
mantener los salarios y prestaciones de los profesores en un nivel adecuado.

Por ltimo, la descentralizacin signific la reestructuracin administrativa del
sistema. Los gobiernos estatales asumieron, mediante la conformacin de Secretaras o
Institutos, la direccin de los establecimientos educativos preescolar, de primaria y de
secundaria y la formacin de maestros; recibiendo las transferencias de todos los insumos
tcnicos y administrativos, bienes muebles e inmuebles, derechos y obligaciones y recursos
financieros. La Federacin qued con las funciones de normar la educacin; establecer los
planes y programas educativos y controlar los trabajos administrativos y tcnico-
pedaggicos de las escuelas en concurrencia con las autoridades educativas locales; y
apoyar el proceso a travs de la elaboracin de libros de texto y evaluaciones. Los
Municipios, por otro lado, pueden promover y prestar servicios educativos de cualquier
tipo y modalidad.

A nivel de escuelas, la direccin desarrolla funciones de planificacin, direccin,
control de la prestacin del servicio, administracin de personal, de recursos materiales y
financieros. Cuentan con Consejos para apoyar las mejoras en los planes y programas de
estudio, as como para el buen desarrollo de las actividades educativas. Adicionalmente, en
cada escuela secundaria se constituyen academias locales por cada especialidad o rea de
trabajo para tratar exclusivamente los asuntos de carcter tcnico pedaggico.
25
En lo relativo al financiamiento, En Mxico los recursos financieros provienen de:
transferencias especficas (las ms importantes) - asignadas por el gobierno central de
acuerdo a un monto no deducible que toma en cuenta la asignacin de recursos del periodo
fiscal anterior as como las prioridades sectoriales; transferencias generales va
coparticipacin tributaria asignadas segn poblacin y recaudacin histrica; y recursos
propios de los gobiernos subnacionales.

En Chile rige la modalidad de subvenciones. Los establecimientos municipalizados
acceden a la subvencin del gobierno central cuando cumplen con una serie de requisitos:
adems de acreditar un sostenedor, deben tener el reconocimiento oficial del Ministerio de
Educacin; enmarcarse en los planes y programas de estudio diseados por el Ministerio o
la escuela - aprobados por el Ministerio-; contar con personal docente y administrativo
idneo; disponer de un local que cumpla con los requisitos de higiene; y tener una
estructura y seguridad al nivel de las normas vigentes. Los recursos son entregados
mensualmente de acuerdo a la asistencia media a clases registrada por cada curso de
acuerdo al mes anterior al pago. El gobierno transfiere tambin recursos focalizados a la
poblacin de escasos recursos, principalmente mediante la Junta Nacional de Auxilio
Escolar y Becas (JUNAEB), que desarrolla sus actividades implementando diversos
programas: i) alimentacin en escuelas bsicas; ii) becas para estudiantes que deben
cambiar de residencia para continuar sus estudios; iii) vestuario entrega de uniformes y
calzados a los nios de familias de extrema pobreza; iv) apoyo a la recreacin; y, v) tiles
escolares.

En Chile, la educacin privada tambin recibe apoyo del gobierno central mediante
el sistema de subvenciones que se agrega al pago de la matrcula y mensualidades. El
rgimen busca crear, mantener y ampliar establecimientos educacionales cuya estructura,
personal docente, recursos materiales, medios de enseanza y otros, proporcionen un
adecuado ambiente educativo.

Tanto en Chile como en Mxico, las reformas han favorecido un mayor gasto
educativo. En Chile form parte de la poltica educativa y tuvo el compromiso formal del
gobierno de incrementar el gasto pblico y privado hasta llegar al 7% del PIB, siendo
satisfactoriamente cumplido: en 1990 el gasto educativo como porcentaje del PIB era de
4.4% y lleg al 7.5% en 2000. En Mxico, con la firma del Acuerdo Nacional para la
Modernizacin de la Educacin Bsica, se estableci tambin que el gasto pblico en la
educacin debe aumentar en el tiempo a tasas mayores a las del PIB: entre 1990-2000 el
gasto aument del 2.6% al 4.1%.

26
Por otro lado, los resultados educativos muestran que en ambos pases los mayores
avances en acceso se han focalizado en la educacin media: en Chile la tasa bruta de
escolarizacin creci de 73.5% a 87.5% durante 1990-1999, y en Mxico de 53.3% a
73.4%. La tasa a nivel primario, no obstante, en el mismo periodo se mantiene en un nivel
alto - alrededor de 113% - en Mxico y aumenta 6 puntos en Chile hasta llegar a 106.7%.

En trminos de equidad educativa no se aprecian mejoras en los pases. En Mxico,
la mayor tasa de escolarizacin en secundaria refleja, en parte, la mayor asistencia del 20%
de la poblacin del estrato ms rico: en 1992 el 57.6% de los adolescentes entre 13 y 19
asistan a la escuela y en 2002 el porcentaje asciende a 92.8%. En Chile, la asistencia a la
escuela de los nios entre 7 a 12 aos ya no depende de los ingresos de los padres; sin
embargo, las disparidades entre familias ricas versus pobres persisten en las edades
mayores.

Las percepciones sobre los resultados de las polticas educativas en Chile apuntan a
un bajo proceso efectivo de descentralizacin; ya que no existe una plena participacin de
las escuelas y la comunidad; y los recursos subnacionales propios son escasos.
Adicionalmente, el modelo no ha sido consensuado y en la actualidad la discusin sobre
cual debera ser el rol y peso relativo apropiado entre los diferentes niveles de gobierno
todava no est resuelta. Adicionalmente, se observa que los principales programas que
constituyeron las bases de la reforma se desarrollaron muchas veces sin una articulacin,
provocando la dispersin de esfuerzos.

En Mxico, la descentralizacin fue consensuada con SNTE; sin embargo, se
califica como una iniciativa del gobierno central y no de los Estados. La descentralizacin
tampoco representa una verdadera autonoma de las unidades escolares; a pesar de que se
promueve la participacin social. Algunas observaciones a favor son: mejoras en los
procesos de enseanza y aprendizaje; condiciones ms favorables para crear estructuras
institucionales; y mejoras en la profesionalizacin a travs de la carrera magisterial y en el
acceso a salarios ms altos.

3.2 Modelo responsabilidades subnacionales compartidas
Esta categora puede ser considerada dentro de lo denominado modelo de un
principal (gobierno central) y dos agentes (nivel intermedio y municipios).

Los procesos de descentralizacin educativa en Colombia y Bolivia se caracterizan
porque los diferentes niveles gubernamentales funcionan de manera complementaria y se
encuentran organizados jerrquicamente en el sistema. La participacin de la comunidad
tambin es tomada en cuenta como una parte importante del quehacer educativo, mas el
27
traspaso de responsabilidades a nivel escolar es bajo. De acuerdo a Di Gropella (1999) se
trata de un modelo de agente/principal donde las comunidades todava tienen poca
participacin.

De forma parecida a Bolivia, en Colombia se presentan procesos de
desconcentracin de las funciones gubernamentales en dcadas anteriores a los aos 90; sin
embargo, con un mayor avance en Colombia ya que desde los 50 se implementan varias
polticas que promueven la desconcentracin administrativa de la educacin.

En la dcada de los 80, Colombia se enfrentaba con varios problemas educativos:
una compleja organizacin del sistema con estructuras inadecuadas e ineficientes; la rpida
expansin de una demanda diversificada; la baja calidad educacional; y la crisis fiscal que
profundiza las deficiencias del sistema educativo. En este escenario, la descentralizacin se
concibe como una forma de reordenamiento institucional, articulado a las tendencias de
modernizacin del Estado, que busca, entre otros, la eficiencia administrativa y
econmica; la mayor participacin local, aprovechando sus capacidades particulares y sus
ventajas comparativas en la provisin de la educacin a regiones geogrfica y culturalmente
diversas; la mayor democratizacin del Estado acompaado del control social; y la
promocin de la equidad del gasto a travs de una poltica adecuada de transferencias de
recursos financieros.

El proceso de descentralizacin educativa se inicia durante 1986-1990; con la
modificacin de algunas normas que buscan reestructurar el sistema con una tendencia a
municipalizar los servicios educativos. En 1991 Colombia establece una nueva
Constitucin donde plasma los principios fundamentales para el sistema educativo; se
establece que, entre otros, el Estado es responsable de regular la educacin, garantizar el
servicio, asegurar las condiciones necesarias para su acceso y permanencia, y ejercer la
direccin, financiacin y administracin, con participacin de las entidades territoriales.

Bajo estos principios se promulga la Ley de Distribucin de Competencias y
Recursos en 1993, que establece competencias por niveles de gobierno (nacional, regional y
municipal) en educacin (y salud) y recursos a las entidades territoriales para cumplir con
sus responsabilidades de gasto:
El gobierno central queda responsable de normar y formular las polticas y planes
educativos, establecer las lneas marco en materia curricular y pedaggica que
orientan el trabajo de las entidades territoriales; asesorar y fortalecer en las tareas
tcnicas y administrativas a las instancias locales; gestionar los recursos fiscales;
ejercer las labores de inspeccin y vigilancia; y, supervisar y evaluar los planes y
programas.
28
Los Municipios son las entidades ejecutoras principales, y tienen la responsabilidad
de administrar los servicios educativos estatales a travs de la organizacin,
ejecucin, vigilancia, supervisin y evaluacin; promover las inversiones en
infraestructura y dotacin asegurando su mantenimiento y participando con recursos
propios para el efecto; y co-financiar programas y proyectos educativos con el
gobierno central.
Los Departamentos y Distritos, a travs de entidades desconcentradas y/o
descentralizadas, tienen las responsabilidades de: dirigir y administrar con sus
Municipios la prestacin de los servicios educativos estatales; financiar los gastos
educativos; gestionar el situado fiscal
3
; y, promover y evaluar las polticas
educativas.

Posteriormente, en 1994, se promulga la Ley General de Educacin, que precisa los
fines y objetivos del sistema enmarcados en la Constitucin y establece normas generales
para regular el servicio pblico de la educacin. La Ley crea Juntas Nacionales,
Departamentales, Distritales y Municipales de Educacin como mecanismo de
participacin y vinculacin con la sociedad civil, que son rganos de asesora al Ministerio
para la planeacin y diseo de las polticas educativas, y participan el gobierno, comunidad
educativa, comunidades tnicas, instituciones oficiales y privadas y el sector productivo. La
Ley establece tambin que las polticas y acciones deben contemplarse en un Plan Nacional
de Desarrollo Educativo.

Es as que se elabora el Plan Decenal de la Educacin 1995-2005, a partir de una
amplia convocatoria y discusin. El Plan represent una gua de polticas y medidas, que
podan ser revisadas por los foros educativos realizados en todos los niveles de la
administracin del Estado.

El Plan Decenal busc trabajar en: la organizacin del sistema; expansin y
diversificacin de la educacin; integracin, fortalecimiento y modernizacin de las
instituciones educativas; acceso y equidad en el servicio focalizados a los grupos ms
desfavorecidos; democratizacin de la vida escolar y formacin ciudadana; y formacin y
mejoramiento profesional de los docentes; entre otros.

En materia laboral, el Estado estableci la contratacin descentralizada a nivel
intermedio, y, bajo procesos de certificacin, a los Municipios de ms de 100.000
habitantes. Las negociaciones salariales y la carrera administrativa; sin embargo,
permaneci a nivel central.

3
El situado fiscal es un sistema dual destinado a los departamentos y distritos para financiar la educacin
publica y las participaciones en los ingresos corrientes de la Nacin, para financiar los municipios.
29
Es interesante notar que la poltica de descentralizacin educativa en esta etapa
guarda un parecido con las polticas bolivianas: la creacin de competencias por niveles de
gobierno e instancias de participacin de la poblacin, municipalizando la educacin; la
administracin de los recursos humanos; la elaboracin de un plan nacional de educacin
que viabilice los objetivos y finalidades del sistema educativo; y el esfuerzo para hacer
efectivo el proceso de descentralizacin as como para promover la equidad en el acceso al
servicio educativo.

En Colombia, no obstante, se percibi que las polticas de descentralizacin fueron
orientadas a la municipalizacin de la gestin, sin embargo, no a la toma de decisiones; lo
que, como en Bolivia, fragmentaba el sistema. Adicionalmente, la recesin econmica de
1998-2000, acompaada de presiones sobre el gasto, provoc un deterioro de las cuentas
fiscales, cuestionando el rgimen de participaciones territoriales.

Bajo este contexto, en 2001 se aprob una nueva Ley que ha modificado las
competencias y el sistema de transferencias intergubernamentales (que se concilia con el
Rgimen de participaciones Territoriales). La Ley descentraliza la administracin de la
educacin a los Municipios con ms de 100.0000 habitantes; amplia la certificacin para la
administracin del personal docente y administrativo a todos los Municipios captando
directamente recursos del gobierno central, promueve el acercamiento de las decisiones
educativas a la comunidad a travs de la profundizacin de la descentralizacin y da
mayores potestades a los directores.

En materia de financiamiento, se pasa de una transferencia asignada (en la prctica)
segn gasto histrico y atencin del gasto en nminas a otra que toma en cuenta el nmero
de nios matriculados.

En comparacin con Bolivia, se observa que Colombia ha dado un paso ms en la
profundizacin de la descentralizacin a travs de la toma de decisiones y la administracin
de personal; no obstante, considerando dos aspectos relevantes. El primero, la
transferencias de la toma de decisiones a Municipios de ms de 100.000 habitantes, que
guarda relacin directa con las capacidades de gestin subnacionales, y probablemente con
algunas ventajas en trminos de economas de escala que promueven la eficiencia del
sistema. El segundo, el proceso de acreditacin necesario que faculta a los Municipios para
la gestin del personal, como una condicionante de las capacidades municipales.

Los resultados educacionales en cuanto a acceso son en Colombia, de manera
parecida a Bolivia, positivos: durante 1990-1999 la tasa bruta de escolarizacin de
educacin primaria aumenta del 99.8% al 111.2%; y para educacin secundaria del 48.6%
30
al 70.5%. Este desempeo viene acompaado con el incremento del gasto pblico del 3.4%
del PIB al 3.9% en 1990-2001.

Por ltimo, las percepciones positivas sobre los resultados de la reforma muestran
que los recursos han sido mejor distribuidos; y las competencias se encuentran
adecuadamente diseadas y son favorables al proceso de democratizacin y participacin
del sistema. Las percepciones en contra sugieren que las transferencias de recursos se
encuentran muy ligadas al desempeo de la economa y que las administraciones locales
son todava muy dbiles, conduciendo a problemas de ineficiencia e inequidad. Esta ltima
deficiencia sera bastante parecida al caso de Bolivia.

3.3 Modelo autonoma escolar
Esta categora puede ser considerada dentro de lo denominado modelo de dos
principales (gobierno central y comunidad) y un agente (unidad educativa).

Nicaragua y El Salvador se caracterizan porque el proceso de transferencias de
responsabilidades educativas fue llevado a cabo del gobierno central directamente a las
escuelas, con la participacin de las comunidades y el apoyo de las entidades
subnacionales. De acuerdo a Di Gropella (1999) se trata de una devolucin hbrida con alta
participacin de los productores y demandantes de la educacin.

Los procesos de descentralizacin forman parte de las reformas educativas de
ambos pases que fueron implementados como resultado del deterioro de los sistemas
provocados por las guerras civiles. En Nicaragua, los principales problemas educativos
percibidos eran: el alto contenido poltico-ideolgico con una mentalidad militarista en la
educacin; las precarias condicionales laborales de los docentes, acompaadas de una alta
rotacin y la incorporacin de maestros sin diploma; carencias en infraestructura; y,
deficiencias en cobertura y calidad, entre otros. En El Salvador se observaban niveles
elevados de analfabetismo, baja calidad y cobertura educativa; y, ausencia de una
enseanza de valores morales y cvicos. En ambos casos la centralizacin de las
competencias educativas significaba procedimientos burocrticos poco efectivos y/o
eficientes y formaban parte de las experiencias poco democrticas.

En Nicaragua, el nuevo modelo educativo se focaliza en la descentralizacin
administrativa y en la transformacin curricular; y se desarrollada desde el gobierno
central. La reforma comienza con el gobierno de Chamorro (1990-1997), donde, por un
lado, se transforman los contenidos educativos eliminando el enfoque poltico-ideolgico y,
por otro lado, se impulsa la descentralizacin para promover la democracia participativa en
las escuelas y, conjuntamente, superar las debilidades en la capacidad administrativa,
31
mejorar la calidad de la enseanza y el rendimiento acadmico, promover la eficiencia en el
sistema y disminuir la desercin escolar.

El Programa de Descentralizacin de la Educacin, iniciado en 1993, se fundamenta
en la autonoma escolar; donde los centros escolares son los principales actores de la
gestin educativa y los padres de familia de la educacin de sus hijos. Los Consejos
Directivos de los Centros (CDC) son la mxima autoridad acadmica y administrativa local
de cada centro; responsables de la contratacin y despido de los recursos humanos, de la
elaboracin del plan anual, del reglamento interno y del presupuesto; adems que pueden
introducir algunas modificaciones al currculo.

Los rganos representativos de la comunidad son los Consejos Escolares o Consejos
Educativos Municipales, responsables de supervisar y controlar los recursos destinados al
Municipio o al centro escolar. En los centros autnomos, los Consejos de padres de familia
y los Consejos Escolares efectan el control social de las transferencias; y en los
Municipios descentralizados el alcalde, los representantes de maestros, padres de familia,
iglesia y empresa privada.

El nivel departamental apoya la gestin educativa a travs de los Consejos
Educativos Departamentales (CED), que son rganos de representacin, coordinacin,
integracin, consulta y facilitacin entre el nivel municipal y el central. Por ltimo, el
Gobierno Central marca las directrices del sistema educativo, estableciendo normas para la
gestin de los centros escolares y contenidos bsicos de los programas, definiendo los
estndares de calidad para los materiales educativos, la calificacin de los docentes y las
instalaciones fsicas escolares, y canalizando los recursos para financiar la educacin
pblica.

El modelo de descentralizacin ha sido acompaado con programas de apoyo al
proceso de autonoma escolar y descentralizacin municipal; la organizacin de la red de
asociaciones de padres de familia; y, la ejecucin del programa de capacitacin para los
padres de familia y directores.

El proceso de descentralizacin fue relativamente rpido en Nicaragua: las escuelas
autnomas en 2004 llegaron al 62% de las escuelas pblicas (que consideran los
centralizadas, autnomas y municipales no autnomas) teniendo el 79% de la matricula
pblica.

En el Salvador, las reformas se inician con el gobierno de Cristiani, en 1989; a
travs de la introduccin de nuevos programas educativos, la formacin de maestros de
32
educacin bsica y la ampliacin de cobertura. La poltica ms importante es el acceso de la
educacin preescolar y bsica focalizada a los municipios de las zonas ms pobres del rea
rural implementada mediante el Programa de Educacin con Participacin de la Comunidad
(EDUCO), donde se favorece esencialmente la participacin comunitaria en el proceso
educativo.

El Programa EDUCO es un modelo sencillo de organizacin de la comunidad que
ya exista durante la guerra civil en respuesta a la carencia de servicios educativos provistos
por el Estado. La descentralizacin en una primera instancia consiste en la
institucionalizacin formal del Programa; implementndolo inicialmente a travs de un
proyecto piloto y, posteriormente, a escala nacional.

La labor que realiza la comunidad se hace efectiva mediante los Consejos
Directivos Escolares (CDE) y las Asociaciones Comunales para la Educacin (ACE). En
los CDE este trabajo se desarrolla a travs de una gestin escolar participativa y
democrtica en la cual intervienen los directores, maestros, representantes de los padres de
familia y alumnos. En las ACE son los padres que administran el servicio educativo,
captando las transferencias de recursos mensualmente para la contratacin y pago de
maestros y compra de materiales. Adicionalmente se establecen los Consejos Educativos
Catlicos Escolares (CECE) como actores de participacin en las escuelas, que funcionan
en las escuelas Parroquiales y estn representados por el director y maestros.

Los planes y programas educativos anuales se definen en el nivel local, tomando en
cuenta las prioridades establecidas por los padres de familia, estudiantes, maestros y
administradores de las escuelas; estos son elaborados por el director del centro educativo y
el consejo de maestros y aprobado por el CDE. El nivel central queda responsable de las
polticas y planes de construccin e infraestructura, curriculum y contenidos educativos,
recursos humanos, adquisicin de equipos, financiamiento y adopcin de tecnologas.

La participacin y funcionamiento de los organismos de administracin escolar
local (ACE y CDE), ha sido promovida por el gobierno central que ha trabajado en la
institucionalizacin de la organizacin de la comunidad y la transferencia de recursos para
su mejor funcionamiento, y ha promovido una mayor eficacia en sus acciones a travs de
la departamentalizacin de la estructura del Ministerio de Educacin, modernizando los
sistemas de administracin de recursos humanos y financieros e implementando nuevos
sistemas de informacin.

En lo relativo al financiamiento, en ambos pases se efectan transferencias del
gobierno central directamente a las unidades descentralizadas en Nicaragua y a las ACE en
33
El Salvador, los que son destinados en buena parte a gastos con personal. Ambos pases
tienen aportes importantes - en prstamos y donaciones - de los organismos internacionales.
En Nicaragua se cuenta tambin con ingresos importantes pagados por mensualidades,
contribuciones voluntarias, donaciones, actividades realizadas como rifas o fiestas y, en
algunos casos, el apoyo de los Municipios.

En Nicaragua, la transferencia de recursos se efecta a travs de una frmula que
promueve una distribucin equitativa y justa, tomando en cuenta variables como:
matrcula, tasa de desercin, alumnos por maestro, cantidad de personal administrativo,
sueldos promedio y otros gastos administrativos. En El Salvador los requerimientos de
financiamiento guardan relacin directa con los programas.

Cabe notar que el gobierno de Nicaragua ha dado un mayor aporte a la educacin en
trminos de recursos; pues el gasto educativo en 1999 asciende a 5.7% (pomo porcentaje
del PIB) en ese pas en comparacin con El Salvador que llega apenas a 2.7%

Los resultados de los nuevos modelos educativos han sido en algunos casos
satisfactorios y en otros casos sujetos a crticas. El primer cuestionamiento de la Reforma
en Nicaragua es que su formulacin e implementacin no fue adecuadamente consensuada
al interior del pas, y ms bien sigui tendencias internacionales promovidas por
organismos internacionales. En El Salvador, de manera contraria, las comunidades, los
maestros y directores han respaldado el Programa y se han generado relaciones positivas
entre maestros y alumnos.

En trminos de avances en descentralizacin, en Nicaragua se han presentado
mejoras en el grado de participacin y gestin local; no obstante persisten muestras de
centralismo del sistema dado que la misma poltica nace del gobierno central y por las
limitaciones en la aplicacin prctica de los procesos de descentralizacin. En el Salvador,
por otro lado, la creacin de ACE y CDE ha abierto efectivamente espacios de
participacin para los padres de familia en la administracin escolar; mas son todava pocos
los que estn dispuestos a participar y, por este motivo, stos asumen generalmente todas
las responsabilidades de la administracin del centro escolar. Adicionalmente existe una
gran heterogeneidad en el funcionamiento de ACE y CDE en las escuelas.

Las tasas de escolarizacin muestran relativas mejoras en los dos pases. En el
Salvador, la tasa bruta de escolarizacin de la educacin preescolar increment del 22% en
1992 al 42% en 2000; la tasa del 7 al 9 aument del 53% al 70% y la del nivel medio (tres
aos) de 34% a 49%. No obstante para el 1 al 6 grado disminuye de 107% a 106% en los
dos aos comparativos aunque la tasa neta incrementa levemente del 81% al 85%. En
34
Nicaragua, por otro lado, en 1990 la tasa bruta de primaria fue 97.7% llegando en 2000 al
103.5%, con un incremento de la tasa neta del 75% al 80%; teniendo secundaria un
aumento de la tasa bruta del 29% al 43%.

En trminos de calidad educacional, los resultados son menos satisfactorios. En
Nicaragua, la autonoma escolar explica marginalmente las mejoras en el rendimiento
acadmico de los estudiantes, y no se presenta como un factor para promover la calidad
educacional. Las diferencias importantes entre los rendimientos acadmicos de los centros
autnomos versus los centralizados responden a las capacidades de los maestros y del
entorno socioeconmico de los estudiantes.

En El Salvador, las pruebas estandarizadas muestran que los alumnos alcanzan el
lmite inferior del nivel intermedio (identificar y comprender) pero no se logran desarrollar
en el nivel superior deseable; siendo que los resultados ms bajos se ubican en el rea rural.
Adicionalmente, no se presentan diferencias significativas en el rendimiento de los alumnos
entre las escuelas que cuentan y no cuentan con el Programa EDUCO.

A pesar de los bajos rendimientos descritos anteriormente, se han presentado
mejoras relacionadas con el desempeo del docente. En Nicaragua, los docentes de los
centros autnomos tienen mayor formacin y experiencia que en los centros centralizados.
En El Salvador, la asistencia del docente al aula ha incrementado, y el maestro se encuentra
ms predispuesto a ser un facilitador de los procesos de desarrollo en beneficio de los nios
y a la comunidad y a establecer mayores vnculos con la comunidad.



















35
CAPTULO III: DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA EN BOLIVIA
1. Presentacin Global del Modelo Boliviano
La descentralizacin educativa en Bolivia se inicia el ao 1994 con la Reforma
Educativa, cuyos objetivos se centraron en mejorar la calidad de la educacin escolar,
introducir la educacin intercultural y bilinge, y aumentar la cobertura de la educacin
pblica, pero siempre priorizando la educacin primaria. El proceso est basado en el
marco legal de la Ley de Participacin Popular y la Descentralizacin Administrativa.

Se caracteriza por ser un modelo de desconcentracin, donde los diferentes niveles
gubernamentales funcionan de manera complementaria y se encuentran organizados
jerrquicamente en el sistema. El modelo inicialmente planteado para desarrollar la
descentralizacin educativa
en el pas, se diriga a
delegar facultades de
conduccin y
administracin sobre
aspectos de poltica
administrativa y/o
curricular a los niveles
departamentales y locales,
asignando un papel crucial
a los municipios en el
suministro de servicios
educativos, sumando a ello
un fuerte componente de
participacin social. En los hechos, el modelo percibido por los actores result ser el
modelo implementado, es decir, un proceso de desconcentracin de algunas funciones de
carcter administrativo.

Este modelo de descentralizacin educativa puede ser considerado un modelo de
tipo principal/agente entre un principal (nivel central) y dos agentes (departamental y
municipal) (Di Gropello E., 2003) de intensidad baja, como se puede observar en la Grfica
1. Se caracteriza en primer lugar, por un cofinanciamiento que involucra dos niveles, el
nivel proveedor (municipio) y el gobierno central (principal), con una proporcin de
recursos descentralizados sujetos a directrices de utilizacin bastante restrictivas. En
segundo lugar, por un monto reducido de financiamiento con recursos locales. En tercer
lugar, por la gestin de recursos humanos y de lo pedaggico-curricular, que depende de
dos niveles que no incluyen al nivel proveedor.
No ha habido una verdadera descentralizacin sino una
desconcentracin de funciones, en este caso a los departamentos,
prefecturas y a travs de las prefecturas a las SEDUCAS. Lo que
se ha desconcentrado es solamente el proceso administrativo, pero
tampoco una buena descentralizacin o desconcentracin del
proceso de administracin, muchos rubros han sido confundidos
porque las mismas normas como las leyes los decretos es que
confunden de una a otra otorgando funciones y contradiciendo a
otra norma. (Coord. Gral. VEEA MEC)

Ms que descentralizacin es desconcentracin, porque al final si
bien se ha desconcentrado las competencias a nivel municipal en
todo lo que implica la construccin, refaccin y mantenimiento, en
todo lo que es fsico, infraestructura y compra de equipamiento,
desde libros hasta pizarras, donacin de pupitres, es decir, todo lo
que sea fsico y palpable. La otra parte que hace a la educacin,
que son la dotacin de tems y la capacitacin, eso se sigue
manejando el gobierno nacional (AMDECRUZ).
36
A partir de la competencia asignada por ley el ao 1998, el
Gobierno Municipal est tratando de cumplir con la mayor eficiencia
posible en esto. Ha mejorado y priorizado la educacin y, desde el
2000, con el mejoramiento de infraestructura educativa, ha invertido
muchos recursos econmicos. Yo veo en la Prefectura y eso repercute
en el SEDUCA, que en el ejercicio de la competencia que la norma le
asigna, se tiene muchas dificultades, yo no voy a decir que no
cumplen, pero hay muchas dificultades. En esas circunstancias, el
Municipio ha sido criticado de que estamos avasallando, pero ha
habido una demanda natural, por ejemplo del magisterio, para ciertos
proyectos de capacitacin docente, de gestin educativa a nivel de
administracin y de participacin de los padres de familia, demandas
a las que se ha ido atendiendo. (CME AL, LPz)
Grfica 2



Unidad
Educativa
Unidad
Educativa
Principal
Gobierno
Central
Principal
Gobierno
Central
Agente 1
Prefecturas
Agente 1
Prefecturas
OTB /
Padres de
Familia
OTB /
Padres de
Familia
Agente 2
Municipios
Agente 2
Municipios
Desconcentracin
Monitoreo
El modelo boliviano
planteado

Lizrraga (2006) resalta en el modelo de descentralizacin boliviano, la
transferencia de responsabilidades concretas a organizaciones de la sociedad civil, para la
mejor administracin del sistema educativo.
En la prctica, el modelo propuesto, principal (central)/dos agentes (departamental
y municipal), en su implementacin, se transform en, principal/un agente (municipio), en
tanto la distribucin de recursos y atribuciones tendi a concentrarse y privilegiar el nivel
local en desmedro del intermedio, generando inconsistencias en la relacin con el nivel
central as como con el
local. Este proceso, en su
evolucin, se caracteriz
por una marcada
desproporcin en el
ejercicio de capacidades
institucionales de gestin
educativa entre el
municipio y el nivel
departamental. Casi sin
recursos y con dbiles
atribuciones administrativas, ste tiene una clara desventaja para ejercer las funciones
El modelo boliviano planteado
37
asignadas por la normativa. Por ello, el vnculo ms estrecho se desarrolla entre el
Ministerio y el nivel local.

2. Marco Legal
El marco legal del proceso de descentralizacin educativa boliviana est constituido
fundamentalmente por cuatro leyes dictadas en el perodo 1994-2002: Ley de Participacin
Popular, Ley de Reforma Educativa, Ley de Descentralizacin Administrativa y Ley del
Dialogo Nacional 2000.
La Ley de Participacin Popular promulgada el 20 de abril de 1994, tuvo por fin
acercar al Estado a la poblacin boliviana y crear el marco legal y los mecanismos para la
participacin ciudadana en la toma de decisiones. Asimismo, busc fortalecer los
instrumentos polticos y econmicos necesarios para perfeccionar la democracia
representativa facilitando la participacin ciudadana a hombres y mujeres por igual.
Adems:
1 Cre los municipios como unidades de administracin territorial basada en las
secciones de provincia.
2 Elev del 10% al 20% el porcentaje de recursos a ser distribuidos entre los
municipios.
3 Transfiri a las municipalidades la infraestructura educativa y la responsabilidad de
proporcionar mantenimiento y suministros escolares.
4 Estableci canales de participacin ciudadana reconociendo a las organizaciones
indgenas y a las comunidades tradicionales y fijando sus derechos en cuanto a la
ratificacin o el cambio de las autoridades educativas (Contreras y Talavera, 2003).
La Ley de Reforma Educativa promulgada el 7 de julio de 1994, posterior a la Ley
de Participacin Popular, introduce desde su concepcin una estructura sectorial que
reconoce los nuevos niveles y jurisdicciones territoriales, estableciendo los mecanismos
para la participacin de la poblacin en las decisiones sobre educacin.
La Reforma Educativa introduce importantes cambios al sistema educativo basados
en cuatro estructuras:
1 La Estructura de Participacin Popular, determina los niveles de organizacin de la
comunidad para apoyar el proceso educativo y los mecanismos de participacin.
Estableci Juntas Educativas para nivel de gobierno y estableci los Consejos
Educativos.
2 La Estructura de Organizacin Curricular, define los objetivos, las reas, niveles,
ciclos del sistema educativo as como las modalidades de aprendizaje, de docencia,
de lengua y de atencin.
3 La Estructura de Administracin Curricular, determina los objetivos, las reas y
niveles de responsabilidad en la administracin de las actividades educativas.
38
t
Sistema
Nacional
de
Educacin
Servicio
Departamental de
Educacin
Junta
de
Distrito
Junta
de
Ncleo
Junta
Escolar
Ministerio
de
Educacin
Direccin
Distrital de
Educacin
Direccin
de
Ncleo
Direccin
de
Unidad Educativa
Concejo
Departamental de
Educacin
Prefectura
Congreso
Nacional de
Educacin
S UC U C C
POPULAR Y MUNICIPAL
S UC U
ADMINISTRACIN CURRICULAR
Concejos
Educativos
Pueblos
Originarios
Municipio
Jefatura
de
Educacin
4 La Estructura de Servicios Tcnico Pedaggicos y Administracin de Recursos,
tiene por objetivo brindar apoyo tcnico pedaggico a las autoridades y personal
docente.
En principio, el modelo propuesto en la Reforma Educativa primero se articul con
la Ley de Participacin Popular. Esta articulacin permiti definir los nexos entre las
estructuras administrativas del sistema educativo, con estructuras de participacin y control
social establecidas en la Ley de Participacin Popular, como se puede observar en la
Grfica 3.

Los actores involucrados en la gestin educativa se pueden diferenciar en dos
grupos. En el primer grupo, estn los actores producto de la Ley de Participacin Popular,
los padres de familia y las autoridades municipales; el segundo grupo comprende las
instancias del Poder Ejecutivo, el Ministerio de Educacin y las instituciones
Grfica 3
Relacin entre estructuras de participacin social y administracin curricular
39
La ley de reforma educativa no ha contemplado un mecanismo claro
y operativo de gestin compartida, la ley de Participacin Popular
habla claro de la gestin compartida y habla de mecanismos de
control social tambin, pero la ley de Reforma Educativa habla de
mecanismos que no son los que verdaderamente se estn
aplicando., lo nico que yo conozco es un comit municipal de
educacin pero no tiene la autoridad que tiene por ejemplo el
directorio local de salud, que es la mxima autoridad de salud en el
municipio, con todas las dificultades que pudiese tener este
mecanismo, pero el comit no es directorio, es comit simplemente. El
comit municipal de educacin no llega a cubrir la expectativa de que
sea una instancia donde s se tomen decisiones, se discutan las
polticas en este caso municipales, que concerte con las otras
instancias prefecturales u otras organizaciones. (GM.Of.DH, SCz).
..la tarea del concejo es participar en la elaboracin
de polticas, pero antes era consultivo, ahora lo que
se plantea es que se tome decisin en consenso. Lo
que se plantea es que el concejo coordine con el
ministerio, porque como hacemos educacin entonces
tambin queremos cooperar en la educacin sobre
todo en las comunidades, en los departamentos, esa
es la tarea de los Consejos, sobre todo participar en
las decisiones de polticas educativas. Nosotros nos
relacionbamos ms con el SEDUCA y con las
organizaciones matrices. (CEAM)
El municipio ha tenido que dotar hasta de
infraestructura a los docentes. El docente no
tena vivienda, entonces tena que ir cada da
o finalmente tenia que ir dos das y despus
se iba. Hemos dotado de vivienda para el
docente, hemos puesto cama y colcha, una
mesa, incluso cocina para que se quede el
docente. Para que sea ms dinmica la
enseanza hemos dotado de pantallas de TV,
de DVDs de algunos programas para que el
estudiante vaya captando y asimilando
(CME-AL, LPz)
departamentales, distritales y escolares. La idea central de contar con este tipo de sistema
educativo era fomentar la participacin social y comunitaria en la gestin educativa, en la
definicin del curriculum diversificado y en el calendario escolar, generar permanentes
intercambios y trabajo conjunto entre los maestros, directores y los dems actores a travs
de redes de apoyo, y acelerar el proceso de descentralizacin de la administracin educativa
hasta el mbito donde se desenvuelve la escuela. (Ley 1565, 1994)
Este alto grado de
articulacin propuesto y el
carcter categrico que se
introdujo para la
redefinicin de la
participacin ciudadana en
la gestin social, indujo y
gener similares
expectativas en los actores
del sistema educativo, que
perciben que algunas
instancias creadas para la gestin no tuvieron el nivel de decisin esperado.
Por otra parte, algunas
organizaciones que se originaron en el
marco de esta propuesta, como los
Consejos educativos de pueblos
originarios, no estn muy conformes con
el rol que la norma les haba asignado,
encontrndolo limitativo.
En funcin de los recursos
asignados a travs de la Ley de
Participacin Popular, el municipio se consolida como otra cabeza de la gestin educativa
afianzando el modelo de principal/agente
(Grfica 3), con muchas posibilidades de accin.
En la normativa, la concurrencia de
competencias entre estos niveles (nivel central-
nivel municipal) era clara; sin embargo, en los
hechos, la presencia municipal comienza a
cobrar visibilidad, importancia y hasta en
algunos casos exclusividad en trminos de
respuesta a las necesidades educativas de la
poblacin.
40



DDistrital
DDistr it al
Pr incipal
Gobier no
Central
Principal
Gobierno
Centr al
OTB /
Padres de
Familia
OTB /
Padr es de
Familia
Agente 2
Municipios
Agente 2
Municipios
Desconcentracin
Monitoreo
El modelo boliviano
en la prctica

La Ley de Descentralizacin Administrativa, promulgada el 28 de julio de 1995,
persigue como objetivos:
1 Desarrollar una nueva lgica de gestin pblica para acercar las decisiones sobre la
solucin de los problemas a la poblacin.
2 Articular el territorio y las instancias de administracin del Estado, mejorando y
fortaleciendo la eficiencia y la eficacia de la Administracin Pblica.
3 Establecer el rgimen de recursos econmicos y financieros departamentales
definiendo la estructura del poder Ejecutivo a nivel Departamental.

Adicionalmente, introduce el segundo nivel de administracin en las prefecturas
departamentales a travs de los Servicios Departamentales de Educacin (SEDUCA).
Grfica 3
El modelo boliviano en la prctica
41
El SEDUCA administra la educacin fiscal en todo el
departamento y controla tambin la educacin privada.
Entonces nuestra actividad fundamental es esta: la
administracin, la supervisin de las actividades
escolares en todo el mbito de la jurisdiccin de todo el
departamento. Sus atribuciones son planificar,
evaluar, controlar todo el proceso educativo, tanto
fiscal de convenio y tambin por qu no la del privado.
Su misin institucional est comprendida en el Decreto
Reglamentario de Organizacin y Atribuciones de los
SEDUCAs 25232. Es la base del proceso de gestin
curricular e institucional de las escuelas
(SEDUCA, LPz).
La venta de valores es una fuente de ingresos
para nosotros, que est aprobado por una
resolucin ministerial y en todo caso nosotros
en las diferentes unidades aprobamos servicios
que podramos cobrarlos. Entonces hemos
hecho nosotros un proyecto de aranceles, hemos
mandado a La Paz para que los aprueben
porque lo primero que ellos nos han indicado es
que solamente con resolucin ministerial
podemos cambiar los aranceles, pero nunca se
ha aprobado, entonces es en vano y estamos
limitados de recursos.. (SEDUCA, CH)
En este momento tenemos tres cabezas: el gobierno central, a
travs de la direccin distrital, a la que hay que llevar
informes, etc. Por otro lado, tambin hay que atender de la
misma manera al municipio que tambin dispone de normas,
realiza ciertas actividades, y finalmente, a la Prefectura.
Entonces son diferentes autoridades que distraen.
(EG PROF LPz).
De acuerdo a la norma, el Sistema Educativo en Bolivia
depende de tres instancias: del Ministerio de Educacin, de las
Prefecturas y del Gobierno Municipal y en estas tres pareciera
que no hay coordinacin, o sea que cada cual jala por su lado,
en infraestructura, equipamiento, desayuno, etc. No hay una
coordinacin (CME AL, LPz).
En estas condiciones de instalacin del modelo, esta Ley agrega complejidad a la
implementacin del mismo. El modelo
que en la prctica funcionaba con un
agente (municipio), de aqu en
adelante debi nuevamente retomar su
perfil inicial de principal/ dos
agentes, ya que al nivel departamental
se le asignan competencias de mayor
alcance, de modo que las direcciones
departamentales de educacin se
convierten en el brazo operativo de las
prefecturas constituidas como gobiernos
departamentales.
Esta delegacin de atribuciones, no se
acompa de una clara definicin de las
fuentes de financiamiento para el desempeo
pleno de sus competencias. Normalmente en
procesos de descentralizacin, la
desconcentracin de funciones a un gobierno
subnacional viene acompaada de recursos.
La revisin del Decreto Supremo No. 25232
muestra que el nivel departamental tiene una
variedad de fuentes de financiamiento pero
sin una definicin precisa sobre los porcentajes que deben transferirle las otras instancias
(nivel central y/o municipal) (Art. 29-31). Sin embargo, esta situacin es coherente con el
modelo que en la prctica se estaba implementando, desconcentracin con intensidad baja.
La experiencia de cuatro aos de trabajo bajo el modelo de un agente (municipio)
que soslayaba al nivel
departamental, demand la
necesidad de tener que contar
con el concurso de esta instancia
a la par que ella por s misma
trataba de levantar su perfil
institucional. Esto deriv, en la
percepcin de los usuarios y
actores del servicio educativo,
que al sistema educativo se le
agreg una nueva cabeza: Prefectura-SEDUCA complicando las relaciones.
42
Es difcil la relacin no? Porque haber, la educacin que
dependa por ejemplo desde el ministerio, desde la prefectura,
desde el municipio, entonces como si estuviera teniendo tres
jefes y al final de cuentas no sabe con quin continua, no es
cierto? Para tareas de capacitacin y otros no sabe con quin,
el otro dice el otro y el otro, entonces no hay una coordinacin
y por eso creo noms que debera de haber una instancia que
se ocupe de educacin. Antes los municipios solamente tenan
la obligacin de responder con infraestructuras pero tambin
algunos municipios se han atrevido a querer administrar la
educacin y como tenan ese convenio firmado con el
Ministerio de Educacin, la confederacin de maestros
urbanos entonces eso tambin pidi, no dejaba digamos una
relacin como debera de ser (CEPO QUECHUA)
Desde la percepcin de los actores, la estructura del sistema pareci descomponerse,
ocasionando dificultades de articulacin, de coordinacin en la gestin y difusin de
responsabilidades con distintos
grados.
Este hecho se interpreta
como una prdida de eficiencia
en la gestin lo que convoca hoy
a algunos actores a reivindicar un
sistema educativo con una
cabeza nica.

La Ley del Dilogo
Nacional 2000 tiene por objetivo establecer los lineamientos bsicos para la gestin de la
Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza, disponiendo las modificaciones en las
estructuras de las instancias pertinentes. La Ley dispone adems:
1 Los criterios para la distribucin de los recursos provenientes del Programa del
Alivio de Deuda Externa y los procedimientos aplicables para la Poltica Nacional
de Compensacin.
2 La creacin del Fondo Nacional para Educacin y Salud, con una asignacin anual
de 27 millones de dlares, para cubrir el dficit de tems en educacin y salud
acumulados hasta el ao 2001.
En concreto est ley distribuye recursos slo a dos niveles: central y municipal. Por
consiguiente, nuevamente se vuelve a retomar un modelo de principal/un agente
(municipio) en la distribucin de recursos, reforzando los roles iniciales de estos niveles
establecidos en la Ley de Participacin Popular y la Ley de Reforma Educativa.
El Cuadro 1 resume las principales caractersticas de cada una de estas leyes as
como sus implicaciones para el sector educacin.
43

Cuadro 1. Marco Legal para la Descentralizacin de la Educacin

Ley Fecha Objetivo Principal Implicacin
Ley 1551 de
Participacin
Popular
20 de abril
de 1994
Incluir la participacin
ciudadana como forma de
administracin del Estado en
Bolivia.
Se conforman las Juntas Escolares y los
Consejos Educativos Indgenas como
mecanismos de participacin y control
social con atribuciones especficas en la
gestin educativa
Ley 1565 de
Reforma Educativa
7 de julio de
1994
Establecer la creacin de un
sistema educativo universal
y participativo, intercultural
y bilinge, gratuito en los
establecimientos pblicos, y
obligatorio en el nivel
primario.
Se establece una estructura desconcentrada
de administracin del sistema y determina
los niveles de organizacin de la comunidad
para apoyar el proceso educativo y los
mecanismos de participacin.
Ley 1654 de
Descentralizacin
Administrativa
28 de julio
de 1995
Definir la estructura del
poder ejecutivo a nivel
departamental, transferir y
delegar responsabilidades
del Gobierno Central a las
Prefecturas y establecer los
recursos econmicos a ser
transferidos y los
mecanismos de asignacin.
Determina la transferencia del 20% de los
recursos de recaudacin fiscal (excluido el
Impuesto Especiales a Hidrocarburos y
derivados, EHD) a los municipios mediante
el criterio poblacional, para entre otros
financiar el gasto de inversin en
educacin.
Introduce los Servicios Departamentales de
Educacin (SEDUCA).
Ley 2235 del
Dilogo Nacional
2000
31 de julio
de 2001
Establecer los lineamientos
bsicos para la
implementacin de la
Estrategia Boliviana de
Reduccin de la Pobreza.
Creacin del Fondo Solidario Municipal
para Educacin y Salud
El 20% de los recursos se destinan para
mejoramiento de la calidad de la Educacin
y se reparten de acuerdo a la poblacin
escolarizada por municipio.
Fuente: Lizarraga (2006)
La aplicacin del marco normativo no estuvo alejada de presiones polticas y
demandas gremiales. En el ao 2002, el Decreto Supremo No. 26522 de 21 de febrero,
posterga la delegacin de la administracin de los recursos humanos y de las partidas
presupuestarias a las prefecturas, establecidas en la ley de Descentralizacin
Administrativa, entre otros, por la presin de los maestros. Los procesos de
descentralizacin de una variedad de pases muestran que actores educacionales, como
stos, tienen la fuerza suficiente para determinar si un sistema de educacin es centralizado
o descentralizado.
Por otra parte, la derogacin del Decreto Supremo No. 27457, de 19 de abril de
2004, que buscaba que el SEDUCA sea asimilado por la prefectura, evita que la
descentralizacin se profundice.
De esta manera decisiones polticas interrumpen un curso de accin y generan
incongruencias administrativas aumentando la confusin a nivel de los actores.
44
La Ley 1561 de participacin popular a pesar de haber sido
emitido y aprobado en un gobierno de caractersticas muy
neoliberal, ha sido una ley revolucionaria en nuestro sistema
que ha permitido a toda la comunidad organizada participar en
el control, monitoreo y su participacin misma en el desarrollo
social comunitario, desde ese marco, aparece una
reglamentacin de participacin popular en educacin. Esa
reglamentacin aparentemente tena muchas cosas que eran
adjetivas y no sustantivas, por ejemplo, una palabra que ha
sacado roncha a la comunidad educativa es control social. A
pesar de que esa palabrita control social est en el
reglamento, hasta este instante nadie sabe qu es el control
social o qu mecanismos se pueden aplicar para desarrollar ese
control social. En algunos instantes se lleg a que haba una
doble administracin de las unidades educativas, el director y
la junta escolar que se atribua funciones de carcter
administrativo y se atribua situaciones tcnico pedaggicas.
Entonces, ese tipo de mal entendidos ha hecho que la
participacin popular en la educacin sea casi totalmente
resistida por el magisterio organizado y hasta ahora todava se
traduce esa resistencia en la oposicin de que exista
participacin popular de esa naturaleza. (SEDUCA, CH)
La parte negativa del funcionamiento de las Juntas del rea
dispersa es que no se ha normado bien. La norma dice, la
junta escolar debe ser un padre de familia que tiene su hijo
en la unidad educativa, pero en el rea dispersa no es as, es
por uso y costumbre; ms que todo lo hacen por terrenos que
lo cultivan. Por eso, muchos han abandonado sus funciones
por el motivo de que ellos no tienen hijos en la escuela
(EG-DN, CH)
Un aspecto que parece enrarecer ms la comprensin del nuevo modelo educativo
implementado es que, las normas que orientan el desempeo de los actores sociales no
llegan a ser explcitas en sus atribuciones. Desde la percepcin de los actores, en la
reglamentacin muchas cosas eran adjetivas y no sustantivas, lo que limit o extralimit
roles en la gestin educativa y
su control.
Los padres de familia
excluidos de la gestin
educativa durante muchos aos
en el modelo de
descentralizacin educativa
aplicado, tuvieron la
oportunidad de tener un papel
mucho ms destacado,
asumiendo atribuciones
controversiales. As por
ejemplo, las Juntas se
atribuyeron roles tcnico
pedaggicos.
Adicionalmente, es
importante destacar que existen factores sociales que deben considerarse al momento de
emitir las normas. Corrientemente, las exigencias de stas suelen privilegiar los propsitos
del objeto que se norma, por encima de las particularidades de los contextos y espacios
sociales donde se opera. De esta manera, las normas suelen ser funcionales con los
objetivos pero pueden ser disfuncionales con las apreciaciones y expectativas de los/as
usuarios/as del servicio. As, mientras la reglamentacin obedece a la lgica operativa del
sistema, las acciones de las personas obedecen a las condiciones sociales o culturales del
contexto de vida de las mismas.
Dos hechos que incrementan esta disfuncionalidad son, por una parte, los usos y
costumbres consuetudinarios que
guan las acciones de las personas
y que no son tomados en cuenta al
momento de formular la norma o
su reglamentacin; y por otra, la
escasa o inadecuada difusin de
las mismas, tomando en cuenta la
heterogeneidad de nuestra sociedad.

45
Casi la mayora de la gente, los comunarios, los padres de familia, no conocen de las leyes, para ellos es
por igual, para ellos siempre es malo ya que no hay consenso general. Para elegir las Juntas escolares
hay una ley especfica que nadie puede pasar por alto (Prof. SCz).

No hay una normativa en el caso de la red, prcticamente nada, porque, en este caso las redes no tienen
peso alguno, ni en la direccin distrital ni siquiera para nombrar un profesor. Interesante hubiese sido que
exista la normativa que diga hay director distrital, hay director de red y hay director de unidad educativa
quienes son los llamados a gestionar son los directores de red (EG-DN LPz).

Han salido muchas normas pero no ha habido un objetivo en claro.No hay una lnea de trabajo. Si nos
ponemos a analizar en los ltimos tres aos, aparecieron carpetas que era la forma de llenar los avances y
evaluaciones que se hacan a los estudiantes, despus viene otro ministro y dice no, las carpetas no van,
van a ser otras hojas de calificacin; despus hay presin social, dicen no, volvemos a las carpetas,
entonces imagina cmo se encuentra un maestro que tiene hoy carpeta, maana otra cosa, pasado otra?
(SEDUCA,.SCz).

Cada gestin, el gobierno de Bolivia que entra, el Ministro de Educacin cambia nombres y normas. Antes
nos llambamos secretario de educacin, alcalde, Juntas escolares, pero despus viene con otros
nombres. Ahora recin con esta reforma educativa: presidente, junta escolar, vicepresidente, secretario de
actas, vocal respectivamente, eso nos han llamado (EG-JE LPz).

No se conocen las normas o no se respetan. Por ejemplo, el Decreto Supremo 28666 dictado por Evo
Morales Ayma, regula la coordinacin entre niveles nacionales y departamentales, y establece
atribuciones que los prefectos de departamentos deben tener en educacin y salud, pero ah estn los
problemas con los directores de SEDUCAS que han sido nombrados y que no son reconocidos por el
Ministerio de Educacin (Sta. Cruz, Chuquisaca y Cochabamba) (As D.Soc.Pref. SCz).

No se puede dejar de mencionar la prctica institucionalizada en nuestro pas de
ignorar las normas y/o transgredirlas.

Recientemente, el Decreto Supremo No. 28421 promulgado el 2005 establece
responsabilidades para la prefectura y el municipio, en tanto beneficiarios del Impuesto
Directo a los Hidrocarburos (IDH). El Artculo 2, seala que las prefecturas destinarn
estos ingresos a: construccin y mantenimiento de infraestructura; dotacin, mantenimiento
y reposicin de mobiliario, equipo de computacin y equipamiento; y mantenimiento y
reposicin de equipo de transporte para: Servicios Departamentales de Educacin;
Direcciones Distritales de Educacin; Institutos Normales Superiores e Institutos Tcnicos
Pblicos en Educacin. Los municipios, destinarn los ingresos a: fortalecimiento de la
gestin educativa municipal; promocin al acceso y permanencia escolar; provisin de
infraestructura, procesos pedaggicos y equipamiento para mejorar la calidad y promover la
equidad de la educacin escolar; y distribucin y conservacin de los materiales educativos
producidos por el Ministerio de Educacin.
La promulgacin de esta medida, que desde la percepcin de los actores an no se
ha implementado, hace que el modelo de descentralizacin administrativa una vez ms
oscile entre su planteamiento inicial: un principal/dos agentes y el implementado en la
realidad: un principal/un agente.
46

As, cabe preguntar por la finalidad del marco legal y su rol en la instalacin y
desarrollo del proceso de descentralizacin. Si se parte del supuesto que la normativa
materializa y viabiliza la operatividad de una decisin poltico administrativa, el
establecimiento de roles, funciones y alcance de las mismas, la emisin de nuevas reglas,
as como una complementacin de lo ya establecido, puede entenderse dentro del propsito
de esclarecer funciones y roles. Si al contrario, las nuevas reglas emitidas cambian la
orientacin de un proceso o interrumpen su desarrollo, el motivo de su emisin podra
reflejar tres tipos de problemas: a) conflictos de decisin relacionados a la profundizacin
de la descentralizacin como poltica administrativa del Estado dentro de un mismo
gobierno, o por la alternancia de esquemas de gobierno distintos; b) carencia de lgicas
definidas de gestin estratgicas en quienes se responsabilizan de la administracin del
gobierno y/o c) dficit de capacidad operativa entre la norma y las acciones.

En el caso que analizamos, lo que se advierte es que parecen haberse conjugado los
tres tipos de problemas pero en intensidades distintas. El hecho que la normativa haga
oscilar la forma de aplicacin del modelo de descentralizacin, parece ser consecuencia de
la existencia de discrepancias en las lgicas de gestin estratgica sectorial e intersectorial,
que no terminaron de definirse en los gobiernos que dirigieron el pas en el perodo 1994
2005. Casi de igual intensidad, pero dependiendo de este primer problema, la falta de una
lgica estratgica global que asuma con claridad el rol del nivel central (normativo) fue un
aspecto que tambin pes en esta oscilacin aparente de modelos. En cuanto a la capacidad
institucional instalada especialmente en los niveles departamentales, que soporte y haga
operativa las decisiones de poltica, al no haber una proporcional asignacin de funciones y
recursos, ste tuvo dificultades en el cumplimiento de lo que la norma le asignaba. En este
marco, la pregunta sera, si la intencionalidad subyacente de parte del estado central no fue
otra que instalar un solo modelo de descentralizacin administrativa de intensidad baja, con
un solo operador, el municipio.

2.1 Balance del marco legal
Logros
- La normativa ha otorgado una base jurdica slida al proceso de descentralizacin
contribuyendo a efectivizar la poltica y la gestin educativa.
- La articulacin entre las leyes de Participacin Popular y Reforma Educativa que
posibilita la articulacin entre estructuras de participacin popular y administracin
curricular.

47
Limitaciones
- La normativa se vio restringida en su legitimidad social, al no haber reconocido la
complejidad de realidades socioculturales heterogneas muy propias de la sociedad
boliviana, y haber obviado en algunos casos usos y costumbres. Desde otro lado,
tambin se vio afectada en su aplicacin, por desconocimiento, ignorancia y/o
transgresin.
- Estuvo supeditada a decisiones polticas coyunturales que, desde la emisin,
ocasionaron aparentes contradicciones (idas y vueltas) y desde la percepcin de los
actores sectoriales confusin.
Potencialidad
- La normativa ha definido relaciones entre niveles y estructuras de la gestin social y
educativa que constituyen una base para una gestin concurrente de competencias.

3. Transferencia de competencias
Las competencias de los actores en los niveles central, prefectural, municipal y
comunal, se dividieron de acuerdo a temas de administracin, financiamiento, conduccin,
regulacin y supervisin.
Lizrraga (2006), identifica la siguiente organizacin de competencias por niveles
de acuerdo a la normativa emitida en el perodo 1994 - 2005:
48

Cuadro 2. Funciones y Responsabilidades: Gestin Educativa

Competencia



Dimensin
Administracin
Financiamiento
Conduccin, Regulacin y
Supervisin
Recursos
Humanos
Unidades
Educativas
Gobierno
Central

Transferencias a
Prefecturas para pago de
sueldos y salarios.
Financiamiento de la
Reforma Educativa.
Formulacin de las poltica
educativa, control y regulacin
del sistema
Prefectura
- Manejo de la
planilla, apoyo
tcnico y
supervisin del
calendario
departamental
- Supervisar al
personal en
coordinacin
con la
sociedad
Provisin del
servicio,
mantenimiento
de la
infraestructura

- Planificacin, ejecucin y
evaluacin de la gestin en
coordinacin con los
municipios.
- Coordinar la atencin en
educacin con los municipios
- Coordinar con los municipios
la elaboracin de los planes
educativos municipales
Municipio
- Inversin y
mantenimiento de las
escuelas
- Equipamiento y mejoras
de la calidad
- Desayuno Escolar

Unidad
Educativa
Supervisin del personal
Comunidad
- Identificacin
de las
necesidades de
la comunidad y
canalizacin
hacia el
Gobierno
Municipal

- Evaluacin de los recursos
humanos
- Supervisn de la
infraestructura
Fuente: Lizarraga (2006)

La distribucin jerrquica de competencias se materializ en una nueva organizacin del
sistema educativo que deba permitir su ejercicio coordinado y complementario. La grfica
3 muestra dicho esquema:

49
El Ministerio de Educacin todava tiene un carcter
normativo, no es cierto?, pero todava est haciendo
tareas operativas como ser promover las
capacitaciones docentes, el apoyo a los asesores
pedaggicos, tambin talleres para los directores de
establecimientos educativos, tambin han promovido
la capacitacin a los maestros en lo que significa la
EIB, entonces es fundamentalmente de carcter
tcnico, de apoyo tcnico que est haciendo el
ministerio de educacin (SEDUCA, LPz).

Fuente Nina O., 2006
La organizacin establece tres niveles de funcionamiento con funciones especficas: un
nivel estratgico donde se encuentra el Ministerio; un nivel tctico operativo a cargo de
Prefecturas-SEDUCAS y Gobierno Municipal; y un nivel operativo a cargo de la
Direccin Distrital, la Direccin de Educacin, la Unidad Educativa y la Junta Escolar.

3.1 Competencias del nivel central
El nivel central tena como principal atribucin la formulacin de las polticas
educativas, la regulacin del sistema y
el manejo del financiamiento. Por lo
tanto, su rol era esencialmente
normativo y de carcter estratgico. Sin
embargo, en los hechos, buena parte de
las funciones que deba delegar, las
mantuvo y las ejerci operativamente,
integrando y reforzando vigorosamente
Grfica 3 Sntesis Modelo Organizacional


Junta
Escolar
Junta
Escolar
Gobiernos
Municipal
Gobiernos
Municipal
Prefecturas
SEDUCA
Prefecturas
SEDUCA
Distrito
Educativo
Distrito
Educativo
Direccin
Educacin
Direccin
Educacin
Ministerio
de
Educacin
Ministerio
de
Educacin
Planificacin
Apoyo tcnico
Planificacin
Apoyo tcnico
Estructuras
Estructuras
Supervisin
Planificacin
Supervisin
Planificacin
Normativa Normativa
Unidad
Educativa
Unidad
Educativa
Supervisin
Evaluacin
Planificacin
Coordinacin
Evaluacin
Planificacin
Capacitacim
Apoyo tcnico
Gestin Recursos
Planificacin
Infraestructura
Servicios
Auxiliares
Gestin Educativa Gestin Educativa
Sistema de Informacin Planificacin
Recursos Humanos
ESTRATGICO TCTICO- OPERATIVO TCTICO- OPERATIVO
OPERATIVO
Apoyo
Tcnico

50
..la dotacin de equipos o equipamiento o
materiales ni siquiera se hace a travs del
SEDUCA, se hace directamente a los
municipios en este caso a las direcciones
departamentales, a veces solamente nos
llega alguna copia de actas de entrega,
entonces el centralismo evita el
funcionamiento eficaz de todos las
competencias departamentales.
(SEDUCA, SCz)
Tenemos un manual de funciones que
prcticamente ya no est vigente porque mucho ha
cambiado, hay algunos puntos que ya estn
desactualizados y seguimos trabajando con ese
manual de funciones; con los distritos ha pasado
igual, no han aprobado la estructura, no han
aprobado el manual, nos han pasado un manual
que no estaba aprobado, nos estbamos rigiendo a
ese manual, despus han dicho que no van las
estructuras, no va el manual, nuevamente de cero,
entonces es una dependencia que nos est
entorpeciendo el trabajo, no podemos trabajar; no
hay seguridad ni en la documentacin que el
ministerio genera.(SEDUCA, CH)
la estructura vertical del sistema, generando con ello, relaciones de dependencia con los
diversos niveles.
No desconcentr las funciones e
instrumentos de gestin y slo deleg actividades
perifricas y de carcter burocrtico y sigui
manteniendo un dilogo sin intermediarios con el
nivel municipal excluyendo los niveles
departamentales. En ese sentido, y de manera
sostenida fue consolidando el modelo
principal/1agente.
A pesar del cambio de enfoque administrativo que asume el sector y que se
caracteriza a partir del 2.000, por la bsqueda de una gestin por objetivos estratgicos y
resultados, este comportamiento rest eficacia a la gestin integral del sistema y tendi a
engendrar estructuras dbilmente acopladas en el nivel departamental y distrital.

Como consecuencia, estas
instancias tuvieron que desarrollar
actividades fragmentarias postergando sus
facultades y atribuciones delegadas y se
mermaron, al mismo tiempo, sus
posibilidades de generar una visin de
largo plazo relativa a plantearse metas
propias de desarrollo educativo.

Desde la perspectiva del ejercicio
de las competencias del nivel central, ste cumpli con su atribucin de formular polticas
educativas, regular el sistema y manejar el financiamiento, lo que no redund
necesariamente en incrementos de eficiencia al interior de los procesos, as como tampoco
eficacia en los resultados. La leccin aprendida a partir de procesos con estas
caractersticas es que la concentracin de las facultades en el nivel central no resuelve
problemas recurrentes en los niveles subnacionales y locales, generando lgicas de
dependencia difciles de superar.
51
La partida presupuestaria sigue manejando el
nivel central cuando eso correspondera a la
Prefectura, se podran elaborar las boletas de
pago y resolver los problemas de ndole salarial
en el departamento, de tal manera que nosotros
podramos inclusive alivianar esa carga que tiene
el Ministerio en el tema de los tems de nueva
creacin. Se podra hacer un ajuste a todas las
planillas presupuestarias de la unidad educativa
con reordenamientos peridicos, de tal manera
que aquellos tems que sobran los llevamos donde
faltan y solamente requeriremos lo que
efectivamente falta en el departamento
(SEDUCA, SCz).
A veces no vienen los desembolsos a tiempo
desde La Paz a las empresas de construcciones.
Tarda, y entonces hay un retraso y paran la obra
donde est y esperan que haya un desembolso y
esas son las marcas del centralismo. Nosotros
queremos una descentralizacin administrativa
para acelerar los procesos de cualquier proyecto.
En el sueldo de nuestros profesores, mdicos, etc.
atienden primero a los grandes y despus
Chuquisaca, Potos, Tarija, Beni y Pando, y son
estas cosas muy concretitas, muy fciles; a
presin Santa Cruz ahora ltimo ha conseguido
200 tems y nosotros no. (Des.Soc Pref., CH)
El Servicio Departamental de Educacin, segn la norma
es el que cumple y hace cumplir las disposiciones tanto del
Ministerio de Educacin como de la Prefectura del
departamento. Es como un mini ministerio, podramos
llamar. De acuerdo a la normativa, es el que administra
la educacin en el departamento. Tiene como funcin
principal la implementacin y ejecucin de las polticas
educativas nacionales, como un rgano, una entidad ms
bien desconcentrada, no es descentralizada sino
desconcentrada, dependiente de la Prefectura del
departamento (SEDUCA,SCz).


3.2 Competencias del nivel departamental
Al nivel departamental se le asignaron como principales atribuciones, administrar,
supervisar y controlar, por delegacin del gobierno nacional, los recursos humanos y las
partidas presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de
educacin en el marco de las polticas y normas para la provisin de estos servicios. Sin
embargo, como se seal en el captulo precedente, el Decreto No. 26522, de 21 de febrero
de 2002, posterg la delegacin de dichas labores hasta que las prefecturas departamentales
tengan la capacidad tcnica y operativa para la elaboracin de las planillas del personal
docente y administrativo de las unidades educativas pblicas no autnomas. Adems, se
seala que estas tareas continuarn bajo la responsabilidad del Ministerio de Educacin.
El Servicio Departamental de
Educacin (SEDUCA) al pertenecer
al nivel departamental, asume las
competencias de planificacin,
ejecucin y evaluacin de la gestin
de acuerdo al DS 25232 de
noviembre de 1998. Por lo tanto,
deba encargarse de formular en
coordinacin con las direcciones
distritales, el Plan de Desarrollo Educativo Departamental en el marco de las polticas
nacionales y departamentales, considerando programas y proyectos para favorecer y
fortalecer a los distritos con mayor rezago educativo, en funcin de criterios de equidad.
Asimismo, deba: gestionar el financiamiento del Plan Operativo Anual de Educacin y su
incorporacin al presupuesto prefectural; realizar acciones de coordinacin intersectorial
52
Participamos en la institucionalizacin de los
directores distritales, de igual forma en la
institucionalizacin de funcionarios y directores
departamentales, entonces eso es a nivel
departamental y a nivel ministerial, bueno,
anteriormente siempre nos reunamos uno al mes
donde hacamos una evaluacin de la ejecucin
que habamos hecho, algunas veces haban
problemas, entonces hacamos evaluacin y
despus bueno, llegbamos a ejecutarlo porque
tambin hay problemas en educacin. (CEPO,
Quechua)
En realidad esta estructura organizacional ha ido
cambiando paulatinamente a partir de la implementacin
de la ley 1565, ha tenido diferentes nombres y diferentes
estructuras y esta ltima un poco responde al nivel de
descentralizacin y potenciamiento a las direcciones
distritales que tienen jurisdiccin en los municipios. En un
principio, por ejemplo, en el SEDUCA a travs de las
unidades de asistencia tcnica, unidades departamentales,
tenamos personal tcnico para todas las reas
curriculares que existen y otras de atencin tcnico
pedaggica. Inicialmente llegbamos hasta 90 personas,
de pronto estas 90 personas han sido reducidas
drsticamente en un 50%, porque nuevamente se cambia
la estructura organizacional y se orienta al
potenciamiento de distritos, pero esta estructura tampoco
se modifica. (SEDUCA, CH)
para fortalecer la gestin educativa del departamento, en el marco del Plan General de
Desarrollo Econmico y Social y de los Planes de Desarrollo Departamental; promover el
funcionamiento de las Juntas Escolares, Juntas de Ncleo, Juntas de Distrito y del Consejo
Departamental de Educacin con el fin de calificar la demanda educativa; y aplicar medidas
y desarrollar programas determinados por el Ministerio de Educacin en el mbito
departamental.

El decreto, tuvo la finalidad de
fortalecer la gestin educativa del
departamento, adems se busc conformar
una instancia para evaluar la gestin
educativa, el desempeo del personal
docente y administrativo con la
participacin de las Juntas Escolares, Juntas
de ncleo, Junta Distrital y Consejos
Educativos de Pueblos Originarios.

Como se puede observar, a este nivel se le asignaron competencias de importancia
crtica para el desarrollo y funcionamiento de la gestin descentralizada, que se ajustaban
muy bien al modelo inicial de principal/dos agentes, pero que, obviamente, no eran
funcionales con el modelo en curso, lo que provoc que esta instancia tuviera una
desproporcin orgnica, es decir, que al tiempo de poseer una importante cualidad de
decisin en sus atribuciones, no form parte del proceso y cont con limitados recursos
tcnicos, financieros y de capacidad de gestin para materializarlas.
Con esto, el servicio
educativo departamental,
prcticamente fue despojado de
contar con una posicin y espacio
institucional definidos para actuar,
los cambios en el diseo de su
estructura no tuvieron
suficientemente en cuenta el carcter
de las competencias asignadas, su
relacin intersectorial con instancias
que siguen una lgica territorial, as
como, las dimensiones de la
poblacin a la que se deba prestar el servicio.
53
El Director Distrital es el que responde, el que administra,
tiene que ver con todos los procesos y cargos de
administracin y gestin en las Unidades Educativas.
(EG-DE, SCz)
Vamos a suponer de que ha debido haber un estudio o
anlisis organizacional, pero este anlisis que se lo ha
enfocado en algunas unidades ha tenido una distribucin de
tareas que no ha sido realmente lo que se requera en cuanto a
eso, porque tenemos algunas unidades que no tienen algunas
oficinas que no tienen encargados, solamente tienen auxiliares
de personal que tenemos en el interior en la estructura del
SEDUCA, pero suponemos que ha sido basado en un anlisis
organizacional que se hubiera hecho un estudio tanto de los
servicios como de las diferentes unidades. (SEDUCA, CH)
Por lo tanto, no podan reproducir la estructura de un ministerio en cada
departamento, ni tampoco ser
correa de transmisin plena de
las directrices que provenan del
nivel central. Adicionalmente,
estos cambios fueron diseados
en ese nivel, sin una concertacin
con los involucrados, lo que
gener desconcierto sobre la
estructura y sus funciones.
Desde otra perspectiva, las prefecturas, no parecen haber desarrollado intentos
serios para asumir un manejo sostenible de las competencias educativas a nivel
departamental. Dos razones podran explicar este hecho: la primera, expresada en una
manifiesta ausencia de experiencia en el manejo de la educacin, las prefecturas slo
hacan carreteras; la segunda, relacionada con una visin que no vincula educacin y
desarrollo
4
.

3.3 Competencias en el nivel distrital
La Direccin Distrital, est considerada como la instancia operativa y articuladora
con todos los niveles. Creada mediante los decretos reglamentarios de la Ley de Reforma
Educativa (D.S. 23951, 1995), como instancia dependiente del Ministerio de Educacin,
tiene la finalidad de coordinar con los municipios, sin embargo, a partir de los decretos
reglamentarios de la Ley de Descentralizacin Administrativa, cambia dicha dependencia al
SEDUCA.
Las funciones asignadas a la Direccin Distrital estn dirigidas a complementar las
del Gobierno Municipal en la provisin del servicio de educacin. Junto con ello, se le
fijan actividades de planificacin y operativizacin de las polticas nacionales y
departamentales en materia de educacin, coordinando con la Junta Distrital la elaboracin
del Programa de Desarrollo Educativo Municipal, articulado al Plan de Desarrollo
Municipal. Asimismo, deba
supervisar las escuelas pblicas y
privadas en las reas formal y
alternativa, en niveles inicial,
primario y secundario, adems de evaluar el desempeo del personal docente y
administrativo.

4
Esta visin no es exclusiva de los niveles departamentales.
54
La direccin distrital tiene su competencia en los
recursos humanos que es designar maestros a las
unidades educativas y si hay algunos problemas
bajo el proceso correspondiente, alejarlos. Tambin
tiene la competencia de administrar al personal.
Nosotros los maestros para cualquier situacin
vamos a la direccin distrital, para hacer nuestros
trmites profesionales, vale decir, categoras,
exmenes de competencia, para ocupar cargos
jerrquicos. Tal vez una de las competencias ms
importantes que tiene es que est bajo su
responsabilidad la mejor organizacin del personal
o sea de los recursos humanos (EG-DN, CH)
Bueno, la cabeza es el director distrital no?
apoyada por el municipio en algunos casos,
porque la direccin no cuenta con fondos no?
nosotros no tenemos en la oficina vitrinas,
estantes, no tenemos las comodidades para
trabajar, entonces en el SEDUCA nos han
dicho que cuando se hagan los ttulos de
bachiller nos iban a devolver los fondos que se
necesitan en este distrito, pero
lamentablemente hasta ahora no nos dan,
entonces no disponemos de los fondos para
salir al campo, para pagar el telfono, para
todas las necesidades, en esa situacin
estamos. (DD, Sta. Cruz)
Tambin se le asigna la tarea de promover el funcionamiento y constitucin de las
Juntas escolares, Juntas de ncleo y la Junta de Distrito; estableciendo mecanismos de
coordinacin permanente entre los directores de ncleos educativos; y organizando el
Sistema de Informacin Educativa del distrito.
En cuanto a la provisin del servicio de educacin deba aprobar el calendario
escolar y otras actividades especficas de la gestin educativa de su distrito como la
planificacin y ejecucin de acciones dirigidas a mejorar la calidad educativa del mismo;
supervisando la aplicacin del Tronco Comn Curricular en todos los ncleos de su
jurisdiccin y ejecutando un plan de fortalecimiento de la educacin bilinge.

En materia de recursos humanos se
le asigna la administracin de los recursos
del servicio en su distrito, la organizacin
y funcionamiento del Sistema de
Capacitacin y la contratacin y
designacin de docentes y personal de
apoyo.

En cuanto a la disposicin de recursos
financieros se le delega el gestionar ante los
gobiernos municipales el cumplimiento de
obligaciones, as como, aportes adicionales
destinados al servicio de educacin pblica
del distrito.

No es difcil dejar de reconocer que
tanto por la calidad como por la cantidad de
funciones que deba cumplir, situaban a esta instancia en la condicin de ser un gestor
bsico de la articulacin operativa de la poltica educativa. No obstante, tres factores
parecen haber limitado el cumplimiento de su rol. Por una parte, la falta de recursos
financieros acorde a la ejecucin de dichas funciones
5
, por otra, la ausencia de un equipo de
apoyo con estructura definida, y finalmente, el carcter de la relacin entre un actor
sectorial y otro poltico de orden territorial.


5
La normativa no es lo suficientemente especfica ni tampoco se abren posibilidades claras para recaudar fondos propios.
55
Los planes de las unidades educativas se
presentan aqu a la Direccin Distrital. La
Direccin distrital recoge todas las
proyecciones ms generales y elabora su
POA distrital y lo presenta al SEDUCA pero
ah muere. Porque yo en verdad no conozco
el plan del SEDUCA. Para nada, ah acaba
definitivamente. Entonces se recoge de
abajo, llega arriba y ah termina, no vuelve
hacia abajo.(CME DD, SCz)
Bueno, yo siempre he solicitado al
municipio y como ya le han dicho, no
tiene competencias, eso me ha dicho el
seor alcalde que la alcalda para la
direccin distrital no la tiene, pero as
y todo ahora mismo me estn
proporcionando gasolina para salir
en la cuadratrax a las visitas de
seguimiento, y bueno despus les
pedir para volver.(DD, Sta. Cruz)
La parte pedaggica est a cargo de la
direccin distrital, el logro de las necesidades
de aprendizaje de los diferentes niveles en las
diferentes reas de conocimiento. Sin
embargo, la Alcalda Municipal confunde los
roles e interviene en este propsito
pedaggico, tratando de mezclar las
competencias. (EG Prof LPz)
De estos tres factores, el ltimo tiene una particular importancia, en la medida que
puede interpretarse como una posibilidad, para
instalar una gestin local entre actores de
caractersticas distintas y hasta de ideologas
eventualmente contrapuestas, y que por encima de
esas diferencias pueden llegar a establecer acuerdos
sustantivos para promover una visin que integre la
educacin como factor de desarrollo. Sin embargo,
esta relacin no estuvo exenta de dificultades y tiene
valoraciones diferentes.
El rol que termin desempeando el director distrital fue una especie de capataz
del sistema, que deba vigilar que se trabajara
y que se cumplieran las disposiciones
emitidas desde los niveles superiores, sin mayor
articulacin con el nivel departamental pero a
mucha demanda de ste. Esta restriccin fue en
extremo negativa puesto que, en trminos
generales, limit que velara por la calidad del servicio educativo en todo sus componentes.

56
El gobierno municipal es el constructor para darle algn
nombre, es el albail dentro de este sistema pero es ms.;
entonces construye la infraestructura, tambin est a cargo
de dar el desayuno escolar, pero todo el tema del personal
que luego va a funcionar en esa infraestructura le
corresponde al SEDUCA y al Ministerio de Educacin, y es
ms, directamente al ministerio de educacin porque ellos
pagan el sueldo hasta al portero. El gobierno municipal
adems tiene que hacerse cargo de gastos administrativos de
esas unidades educativas. Nosotros pagamos agua, luz,
telfono obviamente les damos material de escritorio, tizas,
mobiliario escolar, equipamiento, todo eso.
(Of. DesH, GM Sucre)
Las leyes, las normas a nivel nacional estn as, si bien
la alcalda es autnoma, la autonoma llega hasta
donde la alcalda puede disponer de sus recursos, de sus
recursos entre comillas, porque parecera que nosotros
ni siquiera tendramos que ir al gobierno teniendo
recursos. Pero, no tenemos los recursos suficientes
para poder encarar en forma autnoma, entonces
tenemos que acudir al nivel central s o s para las
gestiones de dinero para hacer infraestructura nueva.
Como contraparte nosotros este ao hemos inscrito 24
millones de Bs. de recursos propios para
infraestructura, pero imagnese el monto, son 24
millones de 170, 180 millones que se requieren.
Entonces, si tomamos en cuenta que solamente una
infraestructura vale alrededor de 500.000 $us. entonces
imagnese el monto, si nosotros tendramos que ejecutar
nuestro propio dinero, nuestro propio presupuesto
solamente en infraestructura hacemos 4 o 5 escuelas y
se acab. (Of. DesH, GM Sucre)
3.4 Competencias del nivel municipal
El nivel municipal est encargado de la construccin, reposicin y mantenimiento
de la infraestructura, del equipamiento mobiliario y el material didctico de los
establecimientos educativos pblicos de los niveles pre-escolar, primario, secundario y del
rea de educacin alternativa en el
mbito de su jurisdiccin (Ley
1551, 1994). El propsito de esta
transferencia es involucrar a los
gobiernos municipales en la
gestin educativa donde la tarea
principal no es slo proporcionar
las condiciones fsicas y
materiales para mejorar el acceso
y la cobertura sino tambin
contribuir a mejorar la calidad en
la educacin.
Identificado como eje
articulador y dinamizador de la gestin
del desarrollo local, por la Ley de
Participacin Popular que ampla sus
competencias y recursos, en el mbito
de la gestin educativa tambin
cumple un papel relevante. La
simplicidad de competencias
delegadas junto a la asignacin
especfica de recursos financieros,
ayudan a explicar la relativa eficiencia
de su desempeo.
Esta eficiencia desde la
percepcin de los actores es evaluada a
travs de: el cumplimiento de sus competencias, la celeridad con la que responde a las
demandas de la poblacin, la calidad del servicio, la articulacin con actores del sector y la
disponibilidad de recursos. Su cercana a la poblacin lo convierte en el interlocutor
privilegiado de la misma con todo lo que ello supone. Es el actor estatal ms visible, sobre
todo en reas rurales.
57
hemos tenido bastantes experiencias. Un grupo
de 100 se han capacitado en tres aos para ser
licenciados, entonces en funcin a eso nosotros
estamos trabajando para plantear un curso de
capacitacin docente pero en un rea concreta,
gestin de aula o puede ser gestin de proyectos o
administracin educativa. Tambin trabajamos en
cursos sueltos: redaccin de cuentos, textos y
escritura en idioma aymar. Tambin se trabaja
en actividades culturales y deportivas con
estudiantes. La comisin de educacin participa de
las reuniones, coordina con la direccin distrital
colabora en la elaboracin de proyectos, tambin
en las ejecuciones. (CME, LPz)
El municipio, tendra que cumplir digamos su
competencia, lo que le manda la ley, el sistema de la
infraestructura, tener buenas salas para el trabajo
porque hasta el da de hoy no hay pupitres en el campo,
estn pasando clases nuestros hijos sobre adobitos,
as de claro! para que vamos a mentir. Por eso digo, se
ha despilfarrado cualquier cantidad de plata, de las
ayudas, pero como nosotros no sabemos, somos
indgenas, no nos cuentan, ellos noms manejan, no ha
habido control social, una total despreocupacin para
los pueblos indgenas. (CONAMAQ)
Este hecho, tiene implicaciones
para el ejercicio de las competencias
municipales, en el sentido que las mismas
nacen insuficientes respecto a las
necesidades y demandas locales, lo que
conlleva a que, en algunos casos, aparezca
desmedido en las mismas, interviniendo en
reas que son propias del quehacer
educativo. En este contexto, la
coordinacin que establece con el nivel
distrital es bsica para mejorar su gestin
local, y como se mencion en el acpite anterior, constituye una experiencia indita de
articulacin entre actores de caractersticas distintas y hasta de ideologas eventualmente
contrapuestas.
Otro aspecto que hay que destacar, es el control social hacia el municipio que se
torna ms intenso, en la medida que no
solamente, tiene que responder a los
actores creados bajo la Ley de PP
(OTB, concejo de vigilancia), sino
tambin a los actores sociales creados
bajo la Ley 1565 (Juntas Escolares,
Juntas de ncleo y de Distrito,
organizaciones indgenas).

Todo este proceso ha supuesto para el nivel municipal un aprendizaje de gestin
muy importante, donde no slo se ha visto en la necesidad de ejercer competencias
administrativas sino tambin de manejo de financiamiento, de conduccin, regulacin y
supervisin.

A pesar de las dificultades y limitaciones, los gobiernos municipales en la gestin
educativa han cumplido con la tarea que la norma les confiri. Se podra decir que en el
municipio se cumpli el requerimiento primero y fundamental del diseo y ejecucin de un
sistema descentralizado de gestin.
58
3.5 Competencias del nivel comunal
El nivel comunal o de participacin popular hace partcipe a los padres de familia y
apoderados en la gestin educativa. Alb y Anaya (2004) mencionan que las atribuciones
que se les confiere son participar y ejercer control social sobre el funcionamiento de la
escuela, el uso de los recursos, la asistencia y el comportamiento del personal de la escuela
con los nios. Con este propsito se dispone la creacin de rganos de participacin social
en educacin sobre la base de las organizaciones tradicionales, como garantes privilegiados
de la eficiencia del sistema: Juntas Escolares, de Ncleo y de Distrito; Consejos
Departamentales, Concejo Nacional y Congreso Nacional de Educacin. Adems de ellos,
cuatro Consejos Educativos de Pueblos Originarios (aymar, quechua, guaran y
amaznico-multitnico) que tienen jurisdiccin supraregional con la funcin de poblacin
escolar, as como la aplicacin de la modalidad bilinge.

Las Juntas tienen competencias para supervisar el funcionamiento del servicio
escolar para controlar la asistencia y evaluar el comportamiento de las autoridades
educativas, velar y gestionar por el mantenimiento y buen uso de la infraestructura y
mobiliario a los gobiernos municipales, y participar en la planificacin, la gestin y el
control social de actividades educativas y de la administracin de los servicios educativos
del mbito de su competencia. En cambio, los Consejos son rganos consultivos para
asesorar a las autoridades educativas en la formulacin de polticas educativas para su
mbito de accin. (D.S 25273, 1999)

El grado de participacin social es uno de los aspectos que ayuda a definir las
caractersticas de los modelos de descentralizacin. El grado de participacin est en
funcin del tipo de organismos que se crean, los espacios o reas de intervencin y las
atribuciones especficas que se confieren. En general, todos estos aspectos estuvieron
definidos en la normativa con relativa claridad. En estas condiciones, al modelo se le puede
atribuir como caracterstica especfica el apostar al desarrollo de una robusta presencia de la
comunidad en la gestin educativa.
59
Creo que la participacin es ms dbil aqu en la ciudad de La
Paz. Yo me pregunto por qu no analizamos la situacin
pedaggica que se imparte en los colegios. No tenemos nada en
contra de los maestros, pero tienen que mejorar la situacin de
nuestros hijos. Pero vemos que se ha querido denigrar en contra
de las Juntas escolares porque queremos hacer un control
social, los profesores se faltan y los directores soslayan estas
faltas y si hacemos una investigacin y llegamos a nivel de todo
municipio resulta que nadie se falta, en todas partes se mandan
presencia de los 31 das o das hbiles. Pero nosotros como
padres cuando faltamos a nuestros trabajos nos descuentan, es
que a veces analizamos y no queremos que los directores lo
tomen desde el punto de vista de que estamos en contra de los
profesores, sino que haya un poco de conciencia del
magisterio. (CME JE LPz)
En el pas, si bien es cierto que los padres de familia fueron generalmente incluidos
en la escuela como parte de la
comunidad educativa, no
estaban involucrados en la
gestin educativa. Con la
normativa que acompa al
modelo de descentralizacin
aplicado, esta participacin
cambi sustancialmente,
incorporndolos de forma
activa y asignndoles
competencias especficas.

El propsito de esta participacin era asegurar, desde el punto de vista pedaggico,
mayor pertinencia y eficacia educativa, de modo que su papel no podra ser puesto en
cuestionamiento. Empero, la crnica de las intervenciones de las Juntas educativas en las
escuelas estuvo cubierta de conflictos y problemas. La explicacin convencional atribuye el
origen de stos al desconocimiento de las atribuciones especficas de los miembros de las
Juntas educativas que se extralimitaban en sus funciones invadiendo reas que no les
correspondan o sobre las cuales no tenan conocimiento. Esta explicacin puede ser
complementada si se asume al mbito de la gestin como un conjunto de relaciones que
estn mediadas por la disputa, acuerdo o equilibrio de intereses especficos (Seplveda,
2006). De este modo, surgen distintos tipos de gestin: democrtica, autoritaria o
clientelista En esa perspectiva, cuando un nuevo actor se incorpora a este espacio
consagradode relaciones, stas deben modificarse con el consiguiente cambio de
posiciones. Este cambio, se manifiesta a travs de crisis recurrentes que se expresan en
conflictos y luchas.
De esta manera, si los maestros vieron su espacio invadido y los directores su
autoridad cuestionada, se puede suponer que fue por la presencia de un nuevo actor que
representaba una gestin democrtica. La reaccin defensiva de los maestros se explica de
esta manera, ahora deban actuar en un nuevo espacio de relaciones y tener que aprender a
trabajar con los otros. La actitud de algunos padres de familia por penetrar ms
decididamente en la gestin, tambin puede ser explicada por la necesidad de formar parte
de ese espacio de relaciones con roles y facultades reconocidas. En todo caso, este trnsito
no ha sido fcil y an el proceso contina.

60
Al inicio, cuando hubo la integracin de todas las
comunidades educativas con estos actores principales fue
positivo, porque hubo la integracin especialmente de los
padres de familia en esa tarea de poder coadyuvar en la
educacin. Pero a medida que fue avanzando se fue
distorsionando y eso fue lo peligroso y lo negativor,
porque las Juntas escolares que a inicio nacieron con muy
buena voluntad para apoyar el proceso de educacin, se
fueron convirtiendo en botn poltico, o sea, nuestros
famosos polticos empezaron a querer manejar estos
grupos, porque estos grupos sociales en conjunto hacan
una fortaleza. Existe una normativa de la parte de
Participacin Popular donde la convocatoria para la
conformacin de las Juntas educativas la realiza el
Ministerio de Educacin, por una duracin de dos aos,
eso tambin afect. (SEDUCA, SCz)
La funcin de las Juntas es como una revancha del padre de familia por qu?, porque el
maestro antes despreciaba la actitud del padre familia, estoy hablando de la ciudad no conozco
la parte rural. El maestro siempre ha tenido esa actitud hacia el padre de familia. Cuando el
padre quera opinar el maestro deca lo siguiente yo soy profesional, usted qu sabe!
Justamente viene hoy por hoy esto de que, los padres de familia, estamos estigmatizados como
repartidores de leche y como colocadores de foco, esa no es la funcin del padre. Tiene la
vivencia, al margen que no sea un profesional al margen que sea un artesano, creo que como
seres pensantes nos damos cuenta de las falencias y de lo que pasa, pero jams se lo ha tomado
en cuenta. Lo que pasa ahora es que estamos viendo que recin se estn sacando a luces las
cosas que han ocurrido. Y me van a disculpar los maestros y los buenos maestros: usted no han
escuchado a un padre de familia decir que un padre de familia ha violado a un hijo de un
maestro o de un director pero s de un maestro(CME JD, LPz)

Las relaciones de las Juntas con otros actores como los directores distritales
tampoco estuvieron exentas de conflictos. Por una parte, las Juntas, al representar a un
grupo poblacional amplio, adquieren legitimidad social, poder y con ello capacidad de
presin y de negociacin; pero por
otra parte, en el proceso se van
deslegitimando al convertirse en
botn poltico de los partidos
polticos y al sucumbir a la
influencia de los gobiernos centrales
de turno. En estas condiciones, el
mecanismo de participacin, aparece
desvirtuado en cuanto a los fines
para los que fue creado corriendo el
riesgo de reforzar modelos de
gestin clientelistas. As, desde la
percepcin de los actores, a
momentos la actuacin de las Juntas no es susceptible de control y fiscalizacin.

En un nivel mayor, la evolucin de la participacin de los consejos indgenas fue
importante en la medida que desempearon roles decisivos en la gestin educativa.

..en algunas unidades educativas, se atribuyen cobros, justamente con la justificacin de que los
padres de familia lo autorizan y ellos cobran. Al final ocurre con la junta que hay cobros exagerados,
indebidos, etc. y nadie los sanciona; la direccin distrital tenemos que estar sancionando, llamando la
atencin, e inclusive multando, o hasta cambiando porque nos presionan. Se llama la atencin a un
Director porque ha hecho estas irregularidades, pero a una Junta Escolar quin le llama la atencin?
(CME DD, LPz)
61








A manera de sntesis, se podra decir que la implementacin del modelo de
descentralizacin principal/1agente, en detrimento del inicialmente planteado principal/2
agentes, provoc en el nivel departamental que las competencias normadas no sean
ejercidas, ya que mientras se le delegaba facultades en las leyes y reglamentos, en la
prctica se omitan estas disposiciones o no se traducan en delegaciones efectivas. Esta
situacin influy en la estructura general del modelo de organizacin y en las funciones de
cada una de las instancias.

En este nuevo esquema destaca el rol protagnico del municipio y de los rganos de
participacin social. Ambos quedan en una robusta condicin en comparacin con el nivel
prefectural y de servicios educativos.

3.6 Balance de competencias
Logros:
- Una gestin local que articula actores sectoriales, municipales y de la sociedad civil de
caractersticas distintas y hasta de ideologas eventualmente contrapuestas, y que por
encima de esas diferencias pueden llegar a establecer acuerdos sustantivos para
promover una visin que integra la educacin como factor de desarrollo.
- La legitimacin de la participacin social en la gestin educativa a travs de la
definicin de competencias especficas.

Limitaciones:

- Limitada eficiencia en los procesos de gestin derivada de la concentracin de
competencias por el nivel central.
A nivel de distritos por ejemplo coordinamos la capacitacin a juntas escolares y tambin en la
actualizacin a los maestros que trabajan en este distrito; bueno, se hace una capacitacin a los
padres de familia incluido, los padres de familia tienen diferentes organizaciones, con ellos,
estudiantes, maestros, dirigentes y autoridades originarias como padres de familia tambin, entonces
de igual forma por ejemplo para la actualizacin de los maestros, es un programa que nosotros lo
hemos gestionado, entonces en eso coordinamos en los distritos. Despus tenemos una coordinacin
con los Institutos Normales Superiores, nosotros participamos en la institucionalizacin, en la
admisin de bachilleres, nosotros somos los que realizamos las entrevistas en la lengua originaria
juntamente con ellos y despus en la institucionalizacin de los docentes, participamos a nivel
ministerial para poder evaluar a estos postulantes como para docentes y como para autoridades, a
nivel SEDUCA coordinamos tambin para hacer talleres departamentales en la institucionalizacin
de los directores distritales entre los cuales nosotros somos parte del tribunal del magisterio urbano
rural, de igual forma participamos en la institucionalizacin de funcionarios y directores
departamentales. (CEPO Quechua)
62
- La desconcentracin de competencias a los niveles departamental (SEDUCA) y local
(Direccin Distrital) no se ha acompaado con la definicin de partidas
presupuestarias definidas.

- Las competencias establecidas no se respetan y hay un insuficiente conocimiento para
su ejercicio.
Potencialidades:
- La experiencia de la gestin local, a pesar de las restricciones anotadas, ha permitido
generar capacidades para hacerse cargo de la provisin del servicio educativo de
forma eficaz.

- Capacidades de coordinacin, regulacin y seguimiento desarrolladas e instaladas a
nivel departamental, como base para la articulacin entre un nivel central estratgico
y los niveles operativos.

4. Gestin Educativa: Los sistemas de informacin estadstica, las transferencias
y el flujo de recursos
La gestin educativa es la base sobre la cual se apoya cualquier proceso de
descentralizacin y la que, muchas veces, define el curso, la calidad e incluso la
permanencia de un modelo. Como aplicacin de los principios generales de la gestin y de
la educacin, comprende las funciones de: planificacin, gestin financiera, gestin de
recursos humanos y la vinculacin con los usuarios. La generacin de informacin en este
marco constituye un elemento central para el eficaz desarrollo de estas funciones: no se
puede gestionar con eficiencia sobre una realidad que no se conoce (Aguerrondo, 2004).
De la misma manera, no se puede gestionar con eficiencia y eficacia sino se establece con
claridad el flujo de recursos (transferencias) y su disponibilidad segn niveles. Por estas
razones es que en este captulo se aborda el anlisis de estos dos temas como elementos
centrales del desarrollo de la gestin.

4.1 Los sistemas de informacin estadstica
De acuerdo al estudio de Phlan (1999), la informacin estadstica, dentro del
proceso de descentralizacin, juega un papel relevante, colocndose como una suerte de
puente o de conexin entre los planes y metas de los poderes regionales y locales, y la
situacin real y/o necesidades de las comunidades. La informacin, en este caso particular,
se refiere a datos estadsticos procesados bajo estrictos procesos tcnicos y metodolgicos
que permitan llevarla a tabulados, indicadores, tasas, ndices, etc., que reflejen las
63
condiciones y situaciones de las comunidades en perodos regulares de tiempo. A modo
ilustrativo, indicadores tales como:
- matrcula,
- abandonos,
- unidades educativas,
- tasas de alfabetismo,
- ingreso per cpita.

Por otro lado, el autor seala que su importancia radica en ofrecer un amplio
panorama de los diferentes mbitos de la regin y de los municipios, lo cual permite, tanto
al investigador como al planificador y al poltico, tener certeza de hacia dnde deben
canalizar los recursos y programas; donde estn ubicadas las comunidades pobres y
carentes de servicios y de vivienda; donde estn las fortalezas, tanto en recursos humanos
como en recursos naturales. En la evidencia emprica, en los que valoran la informacin
estadstica como herramienta clave para su gestin, se advertir que por diferentes vas se
ha tratado de dar respuesta a la necesidad de contar con informacin estadstica a nivel
local. Algunos han demandado apoyo a institutos oficiales; otros han adelantado por cuenta
propia iniciativas para desarrollar sus propios sistemas de informacin estadstica.

En Bolivia, el Sistema de Informacin Educativa (SIE) se cre con el propsito de
proporcionar informacin confiable y oportuna al sector educativo para la toma de
decisiones, y brindar los insumos para realizar el seguimiento a la ejecucin del programa
de reforma educativa y otros a cargo del entonces Ministerio de Educacin Cultura y
Deportes. Se plante como la integracin de sistemas informticos y manuales de
recopilacin, procesamiento y difusin de
informacin relativa al sector educacin
(www.minedu.gov.bo). Adems, se
propuso desarrollar sistemas informticos
para el procesamiento y anlisis de las
estadsticas educativas en el distrito
(municipio), departamento y en el nivel
central (ministerio), as como, disear y
establecer formularios y registros
administrativos para los diferentes niveles
y modalidades del sistema educativo, con
caractersticas uniformes y contenidos que satisfagan los requerimientos de datos de los/as
usuarios/as.

Bajo este concepto, y de acuerdo a la normativa, el nivel central, a travs del
departamento de planificacin y desarrollo institucional, operaba el SIE y difunda la
Grfica 4
64
informacin procesada y actualizada.

EL SIE administra cinco sistemas: materiales, financiero, registro nacional de
personal docente y administrativo (RDA), educacin formal y educacin alternativa.
Adems, tiene a su cargo la capacitacin de los integrantes del SIE.

A nivel departamental se cuenta con dos instancias para contar con informacin
educativa: la unidad de anlisis e informacin del SEDUCA y el equipo tcnico distrital. La
unidad de anlisis e informacin tienen las atribuciones de asegurar el funcionamiento del
SIE y consolidar, verificar y analizar la informacin estadstica y el RDA generada en cada
distrito, debiendo ser remitida al ministerio de educacin. En cambio, el equipo tcnico
distrital tiene las funciones de actualizar, procesar y analizar la informacin educativa
generada en las unidades educativas de su jurisdiccin. Adems, actualizar y verificar la
informacin del RDA.

Las funciones del nivel municipal y comunal no estn explcitas respecto al SIE; sin
embargo, sus atribuciones y/o funciones de supervisar el funcionamiento del servicio
escolar, controlar el desempeo de las autoridades, personal docente y administrativo del
sector de educacin, y velar por el mantenimiento y buen uso de la infraestructura y
mobiliario existente, han permitido que estas instancias, en algunos casos, brinden y
validen la informacin generada en la unidades educativas antes de ser enviadas al
SEDUCA.

La informacin educativa es recolectada dos veces al ao, al inicio y al fin de
gestin. En cada uno de estos operativos, el SIE proporciona informacin a las unidades
educativas para que estas sean utilizadas para la elaboracin de proyectos educativos.

Phlan (1999), menciona que al no tener respuestas efectivas para el diseo e
implantacin de Sistemas de Informacin Estadsticos Locales que cubran las necesidades
de informacin, muchas veces los organismos locales pblicos y/o privados, en la medida
de sus posibilidades y de sus recursos, buscan sus propias soluciones. Estas salidas
particulares e individuales de la produccin, manejo y difusin de la informacin
estadstica, pueden sonar atractivas de entrada: es decir que cada entidad o municipio goza
de autonoma para producir la informacin estadstica que requiere, ajustada a sus
caractersticas y condiciones.

En Bolivia, el Sistema de Informacin Educativa (SIE) ha constituido un avance
importante en materia de estadsticas en el sector educativo boliviano, ha cubierto en
mucho las necesidades de informacin, sin embargo, hay prcticas que entorpecen el
65
La gente que normalmente llega de otro lado,
necesita una unidad educativa, van y zapatean
para que el municipio les haga 2 aulitas y ya les
hacen, no tienen resolucin, presentan su proyecto
educativo y ya pasan clases. Luego pasan a la
forma de ver cmo hacer que esos muchachitos
tengan alguna certificacin, una libreta. Eso pasa
aqu en Santa Cruz ms que en cualquier otro lado
del pas, nunca est correcta la informacin no
hay un cruce real de datos, porque mientras SIE
establece una cosa la realidad es totalmente
diferente. (DesSocPref SCz)
Hay una serie de requerimientos para construir una UE y eso
viene desde La Paz, y en uno de los requerimientos est el RUE,
que tarda... Para comenzar a construir nosotros tenemos que
mandar s o s eso. Qu hacemos.? utilizamos el trmino de
desconcentracin. Por ejemplo, Jos Mariano Serrano es una
unidad educativa con 4 turnos, tenemos que desconcentrar esa
para construir otra, por lo tanto, mandamos el RUE de la
unidad educativa ya construida para cumplir ese requisito,
entonces de esa manera, en La Paz s o s saben que estamos
construyendo estas unidades educativas. Todos conocen ya de
todo esto, o sea esto es como un acuerdo interinstitucional.
(GM Sucre)
Para hacer una verificacin utilizamos tres fuentes: la nuestra, la de los directores y la del SEDUCA
porque ocurre lo siguiente, Bolivia es un pas tan sui gneris en este aspecto que siempre hacemos todo a
ltima hora, entonces cuando hablamos de la estadstica, por ejemplo de los alumno/as, de acuerdo a la
norma y a la ley nosotros deberamos tener, por decir algo, a principios de marzo ya todo, porque las
inscripciones son en febrero no es cierto? Y bueno, iniciamos por ejemplo clases en marzo, pero seguimos
inscribiendo tambin en el mes de marzo, especialmente en el rea rural; entonces cuando inicialmente
solicitamos una informacin estadstica sobre el nmero de alumno/as, solamente nos dan parcial y nosotros
tenemos que trabajar con eso para el desayuno escolar. A veces tambin recurrimos a lo que tenemos del
ao anterior, sacamos estadsticas de fin de ao, con cunto hemos acabado y con eso ms la adicin de un
pequeo porcentaje de incremento, entonces as gradualmente viene la informacin en el mes de abril. Por
ejemplo, mayo recin hemos podido tener lo correcto, lo justo, pero estamos hablando de mayo,
prcticamente el 5to mes del ao, imagnese... Of.Des H.Gob.M, Sucre)
funcionamiento del mismo, haciendo que algunos municipios busquen soluciones
particulares, especialmente para responder al servicio de desayuno escolar.
Desde otra perspectiva, el SIE como sistema, al parecer confronta algunos
problemas para incorporar rpidamente la
nueva informacin que se genera, ya que
por ejemplo, en el caso del registro de las
unidades educativas solamente incorpora a
aquellas que han cumplido requisitos
legales y cuentan con una resolucin
oficial, cuando este procedimiento implica
un tiempo a veces largo, que no contempla
las urgencias de instalacin y
funcionamiento de dichas unidades
educativas. En consecuencia, la informacin no se actualiza con un cruce real de datos.

Estas respuestas particulares vinculadas a la necesidad de contar con informacin
estadstica, pueden tener un efecto perverso, la anarquizacin y/o atomizacin de las
estadsticas, que puede traducirse en tres tipos de riesgos (Ibid, 1999):
a. Riesgo de anarqua en la informacin. La recoleccin, procesamiento y difusin de
estadsticas, por parte de
Gobernaciones y/o Alcaldas a
travs de propios sistemas de
informacin estadstica, con la
utilizacin de mtodos y
procedimientos particulares
vinculados a sus requerimientos
especficos. Esta anarquizacin
de la informacin genera como
resultado un amplio abanico de
66
El problema ms sobresaliente es depender de la base de
datos de La Paz, el Ministerio de Educacin maneja un
sistema nacional para todo el pas, un sistema, el SIE;
entonces este sistema distribuye una bases de datos en fechas
establecidas a diferentes departamentos, entonces hoy por
ejemplo, hemos tropezado con esta situacin, como el
ministerio ha cambiado personal tcnico de sistemas,
entonces hasta estas fechas no tenemos una base de datos,
pese a eso nosotros ya lo tenemos construido otro, pero no es
vlido, eso atrasa nuestro POA que no estamos cumpliendo.
Nos mandan en CD, tenemos que esperar que llegue,
normalmente son bases de datos que hay que cargarlos, eso
toma tiempo hay que prever, y eso se actualiza cada ao, por
ejemplo, hasta el 2005 tenemos la informacin, para el 2006
hay que alimentar ese documento no est.(SEDUCA, CH)
La unidad de seguimiento, este ao ha apuntado
primero al auditaje de las unidades educativas
observadas que presentan supuestamente
supervit de hora. Los techos presupuestarios
aparentemente estn elevados en relacin a la
cantidad de alumno/as, queremos detectar para
la recuperacin por lo menos 270 tems y
redistribuirlos donde realmente existe dficit.
Hemos recibido 500 tems de nueva creacin y
estamos confirmando si las designaciones fueron
en las unidades educativas donde se firm el
acta. (SEDUCA, SCz)
mediciones y cifras que lejos de reflejar aspectos globales de la realidad ms bien la
confunden, pues tal diversidad impedir las totalizaciones regionales y nacionales.

b. Riesgo de discontinuidad. Un Sistema de Informacin Estadstico ubicado en
gobernaciones y alcaldas es vulnerable a los cambios de autoridades regionales y
locales corrindose el riesgo de que el sistema sufra cambios importantes, a
consecuencia de: cambios en el personal responsable del sistema, los cuales podran
generar alteraciones ms o menos significativas; cambios en mtodos y tcnicas de
recoleccin, clculo y programacin; cambios en las bases de datos y clculos,
producto de la desconfianza en las tareas realizadas por y en la administracin
anterior.
En el caso
boliviano, es el nivel
central el que es percibido
como mayormente
vulnerable, posiblemente
por el rol central que este
ejerce. Esta vulnerabilidad
ha sido especialmente
sentida con el cambio de
gobierno acontecido este
ao.
c. Riesgo de utilizar los SIE para fines distintos a los de su naturaleza y misin. Para
nadie es un secreto que la informacin es poder. Altas tasas o altos porcentajes
pueden ser el reflejo de una buena gestin; pero, tambin, la disminucin de recursos
financieros y de apoyos para programas. Es por ello que la implantacin de los SIE
requiere la supervisin de un ente con amplia solvencia tcnica que garantice la
neutralidad y objetividad de los resultados.
En opinin de los/as
entrevistados/as dos temas son los
que mayormente son susceptibles de
distorsin: items para profesores y
desayuno escolar para nios. En
ambos casos, se tiende a aumentar
cifras: mayor nmero de items para
profesores y mayor nmero de nios
para el desayuno escolar. En el
primer caso, son los SEDUCAS, los
67
que afirman velar por la calidad de la informacin; y en el segundo, es el municipio,
sobre todo de ciudades grandes, recurriendo a informantes, instrumentos y
mecanismos propios para recoger la informacin.

Recientemente, se han comenzado a desarrollar iniciativas para consolidar
sistemas de informacin locales, a partir de la necesidad de contar con una
informacin ms real para una planificacin a largo plazo.









Consecuentemente, los cambios en el funcionamiento del sistema de informacin
estadstica podran graficarse de la siguiente manera:


Sta. Cruz tiene un plan estratgico a 15 aos. Como se ha trabajado con todos los sectores
son las visiones que se tiene, hay una visin de la Iglesia Evanglica, Catlica, la visin de los
padres de familia, la visin del gobierno departamento, etc. etc. Se ha utilizado en parte la
informacin del SEDUCA porque el SIE solamente incorpora a aquellas unidades educativas
que han cumplido todo un tema de requisitos legales y con una resolucin, sin embargo hay
muchas unidades educativas que justamente por la falta de control no tienen pero funcionan.
(As.DesSocPref, SCz)

Estamos intentando hacer una planificacin educativa con proyecciones mnimamente a cinco
aos, por ello se viene recuperando informacin desde inicial hasta 4 Medio, pero ya no
informacin estadstica fra, numrica sino informacin con nombres y apellidos de cada
alumno/a, con el objetivo de ir viendo cmo podemos planificar para el futuro. Donde van a ir
los alumno/as de primaria, a qu unidad educativa secundaria van a ir en el futuro y as, de esa
manera, poder prever cuantos tems de secundaria vamos a necesitar en los prximos cinco
aos. (SEDUCA, SCz).
Unidad
Educativa
Unidad
Educativa
Distrito
Distrito
SEDUCA
SEDUCA
Ed. Superior
Ed. Superior
Apertura
institutos
Apertura
institutos
RUE
RUE
Docentes
RDA
Docentes
RDA Items
Planillas
Items
Planillas
MinHac.
MinHac.
DDI
DDI
Ministerio
Educacin
Ministerio
Educacin
Grfica Funcionamiento del SIE
Municipio
Municipio
Junta
Escolar
Junta
Escolar
DUE
DUE
OTBs
OTBs
Capacitac
Capacitac
Prefectura
Prefectura
Unidad
Educativa
Unidad
Educativa
Distrito
Distrito
SEDUCA
SEDUCA
Materiales
Materiales
Educacin
Alternativa
Educacin
Alternativa
Educacin
Formal
Educacin
Formal
Docentes
RDA
Docentes
RDA
Financiero
Financiero
Externos
Externos
Direccin
Proyectos
Direccin
Proyectos
Direccin
Planificacin
Direccin
Planificacin
Ministerio
Educacin
Ministerio
Educacin
Grfica 5 Funcionamiento previsto del SIE
Municipio
Municipio
Junta
Escolar
Junta
Escolar
68
Como se observa en la Grfica 6 algunos municipios de capitales de departamentos
han constituido sistemas de informacin propios, al contar con fuentes de informacin,
instrumentos y procedimientos particulares para la obtencin y uso de estadsticas. De la
misma forma, algunas prefecturas han tomado similar camino.

En definitiva, el SIE se ha constituido en la fuente de informacin ms importante
en materia educativa en Bolivia, en consecuencia, el relevantamiento de la informacin
debe basarse en datos fidedignos. Sin embargo, es evidente que para que ello ocurra, se
debe trabajar bastante en la organizacin de los recursos existentes y el establecimiento de
mecanismos de control de calidad, que sin desconocer las iniciativas que emergen a nivel
local tengan la capacidad de integrarlas evitando la anarquizacin y/o atomizacin de las
estadsticas educativas.

4.1.1 Balance de los sistemas de informacin estadstica
Logros
- Sin lugar a dudas la instalacin del Sistema de Informacin Educativa (SIE) en Bolivia
es un hecho destacable.

- El desarrollo de sistemas de informacin municipal y departamental que proveen
informacin para favorecer una gestin eficiente y de largo plazo.

Limitaciones

- Los sistemas de informacin local y departamental en desarrollo, no estn
apropiadamente articulados para el intercambio de informacin, la investigacin y la
orientacin de una planificacin estratgica regional.

- El SIE es vulnerable a los cambios en el nivel central y a la manipulacin de los datos
en los niveles locales.

Potencialidades

- Los sistemas de informacin educativa instalados a nivel departamental y local.






69
Si bien la alcalda es autnoma pero la autonoma llega
hasta donde la alcalda puede disponer de sus recursos, de
sus recursos entre comillas, porque parecera que nosotros
ni siquiera tendramos que ir al gobierno teniendo recursos.
Pero, no tenemos los recursos suficientes para poder
encarar en forma autnoma, entonces tenemos que acudir
al nivel central s o s para las gestiones de dinero, para
hacer infraestructura nueva, yo le digo, como contraparte
nosotros este ao hemos inscrito 24 millones Bs. de
recursos propios para infraestructura, pero imagnese son
24 millones de 170, 180 millones que se requieren.
Entonces. si tomamos en cuenta que solamente una
infraestructura vale alrededor de 500.000 $us. entonces
hacemos 4 o 5 escuelas y se acab. (Of. DesH, GM Sucre)
En la direccin de Desarrollo Humano este ao tenemos 87
millones de Bs., pero los actuales recursos previstos son 25
millones, que son financiados por el ministerio de
educacin, el saldo s lo estamos asumiendo nosotros con
recursos propios, IDH, participacin popular. El desayuno
escolar son ms o menos 30 millones de Bs., infraestructura
por de pronto estamos invirtiendo 25 para pagar servicios
bsicos, para pagar caja chica a los docentes, refaccin.., es
muy poco lo que nos sobra en este momento para intervenir
en la infraestructura educativa y dotar de mobiliario o
desarrollar un programa de educacin que es lo ms dbil
que tenemos en este momento. (Of.DH GM, SCz)
4.2 Transferencias y flujo de recursos
Un aspecto esencial de la descentralizacin son las transferencias destinadas a
compensar las diferentes capacidades para generar ingresos de las distintas
circunscripciones poltico-administrativas. En Amrica Latina tales transferencias son la
principal fuente de ingresos de la mayora de los gobiernos subnacionales en particular
de los municipales y en algunos pases tienen una alta ponderacin en el gasto pblico
(Finot, 2005). Las razones que fundamentan estas transferencias son:
1) An en el caso de que los municipios recaudaran sus impuestos (fuentes de
ingresos propios) de la manera ms
eficiente posible, dichos ingresos
seran insuficientes para enfrentar
los desafos y necesidades de
desarrollo local. Ms an, en ciertos
casos los ingresos propios seran
insuficientes para asegurar un nivel
mnimo de administracin y
servicios pblicos.

2) Por otra parte, las
transferencias son necesarias porque existe un lmite con respecto al nmero y tipo de
impuestos cuya responsabilidad y manejo puede ser transferida a las autoridades
municipales. Muchos de los impuestos ms productivos son de naturaleza tpicamente
nacional y, por consiguiente, no es posible descentralizarlos sin correr riesgos de producir
situaciones de injusticia e ineficiencia. Por lo tanto, las transferencias fiscales apuntan a
resolver un problema de desequilibrio entre competencias y recursos; especficamente el
desequilibrio entre la responsabilidad (competencias) de los sub-gobiernos nacionales de
promover el desarrollo y prestar servicios y de los recursos fiscales con los que cuentan los
niveles.

Desde la opinin de los
entrevistados/as la transferencia de
recursos no siempre llega a cubrir
o superar los desequilibrios
presupuestarios, de manera tal que
parece difcil que se pueda
responder a cabalidad con las
necesidades identificadas.
70
Grfica 7 Flujo de Recursos

Servicio de
Educacin
Servicio de
Educacin
Gobiernos
Municipal
Gobiernos
Municipal
Gobierno
Central
Gobierno
Central
Prefecturas
Prefecturas
Recursos Humanos Recursos Fsicos
Control Planificacin
Servicios Auxiliares
En relacin a la asignacin de los recursos financieros en la descentralizacin
educativa boliviana, el flujo de recursos est enmarcado por las leyes de Reforma
Educativa, Descentralizacin Administrativa y sus decretos complementarios. Estas leyes
reconocen tres instancias de financiamiento: central, departamental y municipal, como se
puede observar en la Grfica 7.











La Ley de Reforma Educativa especifica dos fuentes de financiamiento para la
provisin de servicios de educacin: el nivel central y el nivel municipal. El Artculo 47
indica que el Tesoro General de la Nacin sostendr el funcionamiento de los niveles pre-
escolar, primario, secundario y del rea de educacin alternativa con recursos destinados a
los gastos corrientes en pagos al personal docente y administrativo de las unidades
educativas. El Artculo 48 menciona que los Tesoros Municipales financiarn la
construccin, reposicin y mantenimiento de la infraestructura, del equipamiento
mobiliario y del material didctico de los establecimientos educativos pblicos de los
niveles pre-escolar, primario, secundario y del rea de educacin alternativa en el mbito de
su jurisdiccin.

La Ley de Descentralizacin introduce la tercera fuente de financiamiento: nivel
prefectural. El inciso g del Artculo 5 seala que la prefectura tiene las atribuciones de
administrar, supervisar y controlar, por delegacin del Gobierno Nacional, las partidas
presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educacin en el
marco de las polticas y normas para la provisin de estos servicios. Este nuevo nivel de
financiamiento fue complementado por una variedad de fuentes de recursos pero sin una
definicin precisa sobre los porcentajes que deben transferirle las otras instancias. Por el
ejemplo, el Artculo 31 del Decreto Supremo No. 25060, de 2 junio de 1998, seala que
71
La Prefectura no dispone nada para
educacin en su presupuesto. Nada entre
comillas, porque en realidad es todo: nada
porque no lo puede administrar la
Prefectura y todo porque si tu te fijas en la
boleta de pago de un profesor dice
Prefectura de Departamento, son
recursos para la prefectura pero que los
administra el Ministerio de Educacin,
pese a que la norma establece que se debe
transferir esa competencia para que la
Prefectura sea la que maneje las partidas
presupuestarias. (Des.SocPref, SCz)
La Direccin Distrital no tiene
presupuesto asignado. Alguna vez nos
enteramos que haba sido tanto dinero que
est recibiendo el gobierno municipal y a
ver si nos llega algo. Generalmente eso se
queda en obras de escuelas, etc. As, para
cada unidad educativa no llega, por eso
los proyectos no se desarrollan y no
podemos pedir algo que nos est haciendo
falta. (CME DD, LPz)
los Ministerios y las Prefecturas de Departamento, de conformidad al presupuesto
aprobado en sus respectivos sectores, asignarn, transferirn y desconcentrarn, segn
corresponda los recursos financieros, fsicos y humanos necesarios para el funcionamiento
de los Servicios Departamentales. Por otro lado, el Artculo 31 del Decreto Supremo No.
25232, de 27 de noviembre de 1998, seala que los directores distritales deben gestionar
ante los gobiernos municipales el cumplimiento de obligaciones establecidas por la Ley de
Participacin Popular, as como aportes adicionales destinados a los servicios de educacin
del distrito.

La transferencia de recursos a los niveles
departamentales, sin duda, ha tenido dificultades
en la medida que los recursos asignados son
manejados desde el nivel central, este hecho ha
servido de excusa para que las Prefecturas no
encaren de manera abierta una responsabilidad
sobre la educacin. En consecuencia, los
Servicios Departamentales de Educacin se
vieron en la necesidad de tramitar recursos
propios
por la
venta de valores lo que ha implicado limitaciones
en sus actividades operativas. En el caso de las
Direcciones Distritales, algunas de ellas han
logrado negociar la entrega de recursos frente a
los gobiernos municipales, en un marco de
incertidumbre respecto a lo que les corresponda.

Otra fuente de financiamiento fue producto de la Ley del Dilogo 2000 y sus
decretos reglamentarios, que definen las pautas por las que se gua la Estrategia Boliviana
de Reduccin de la Pobreza. En cuestin de recursos financieros se crean dos principales
destinos:
1) Fondo Solidario Municipal (FSM), para la educacin escolar y salud pblica; y 2)
Cuenta Especial Dialogo 2000.

El FSM es creado para cubrir el dficit de tems acumulados hasta el ao 2001 del
personal docente del servicio de educacin escolar pblica y del personal mdico y
paramdico del servicio de salud pblica. Los criterios de asignacin y clasificacin de
tems estn definidos por los Ministerios de Educacin, y Salud y Deporte a travs de un
comit de seleccin para cada caso. Los montos a asignarse son:
72
Nosotros no conocemos exactamente como
se estn invirtiendo los recursos del HIPIC,
de participacin popular, etc. con destino a
educacin, no sabemos si realmente se est
cumpliendo la reglamentacin. Esto hemos
hecho llegar a la alcalda municipal para
que nos dieran alguna explicacin y hemos
pedido al SEDUCA para que ellos apoyaran
a travs de auditoria interna para ver ms o
menos como se esta manejando.
(CME DD, CH)
El IDH ha levantado muchas expectativas, hemos estado
peleando con lo que es nuestra comunidad como concejo
departamental porque uno interpretaba de una forma la regla
del decreto supremo y otro interpretaba de otro lado, se
llamaba a La Paz y tampoco haba una respuesta, ha habido
dentro del decreto cosas que han protegido todava al gobierno
y han protegido al dinero del IDH, porque pienso que por el
mismo hecho de que se iba a entrar en forma libre o en forma
muy directa poda haber un mal manejo, pero han
perjudicado porque no podamos utilizar como la gente ya
estaba requiriendo. Esto ha hecho de que haya una
desesperacin en las prefecturas porque no haba un
lineamiento claro. Uno llamaba al ministerio y tena que
hablar con diez personas que no saban nada de este punto
porque no conocan el anterior, entonces en eso perdamos
tiempo, perdamos la credibilidad de lo que es nuestra
poblacin, uno confiaba en que uno deca esto es as, pero a la
otra semana otra deca no, esto no es as, esto es as, entonces
haba mucho cambio en las reglas. (Des.Soc.Pref., CH
1) US$ 5 millones para el ao 2001; y
2) US$ 27 millones anuales durante el perodo 2002- 2016.
La distribucin de recursos de la Cuenta Especial Dilogo 2000 se distribuye de la siguiente
manera:
1) 20% para el mejoramiento de la calidad de servicios de educacin escolar
pblica;
2) 10% para el mejoramiento de la calidad de salud, y
3) 70% para infraestructura productiva y social.

A diferencia de los recursos del FSM, los recursos destinados a temas de educacin
y salud, son asignados en funcin a la poblacin escolarizada y total de cada municipio
respectivamente, con criterios parecidos a los de la asignacin de la coparticipacin
tributaria. Mientras que el que se destina a infraestructura toma en cuenta las desventajas
de los municipios en cuanto a pobreza se refiere.

A pesar de la formulacin explcita de
este conjunto de regulaciones, para los actores
no hubo la suficiente transparencia en la
asignacin del gasto ni en su materializacin.
Lo que origin susceptibilidades y cierto
desconcierto respecto de cmo se iba a
planificar y ejecutar la gestin.

Recientemente, mediante el Decreto Supremo No. 28421, de 21 de octubre de 2005,
los departamentos y municipios
son beneficiarios del Impuesto
Directo a los Hidrocarburos
(IDH). El Artculo 2 describe las
reas sobre las cuales se
invertirn los recursos IDH, que
debern estar alineados en el
marco de los planes de desarrollo
departamental y polticas
nacionales sectoriales. En el
campo de la educacin, se seala
que tanto las prefecturas como
los municipios debern destinar
recursos a este sector mediante el
73
El IDH ha levantado muchas expectativas, hemos estado peleando
con lo que es nuestra comunidad como concejo departamental
porque uno interpretaba de una forma la regla del decreto supremo
y otro interpretaba de otro lado, se llamaba a La Paz y tampoco
haba una respuesta, ha habido dentro del decreto cosas que han
protegido todava al gobierno y han protegido al dinero del IDH,
porque pienso por el mismo hecho de que se iba a entrar en forma
libre o en forma muy directa y poda haber un mal manejo, pero
han perjudicado porque no podamos utilizar como la gente ya
estaba requiriendo. Entonces, muy poco de coordinacin, el
cambio de personal en el ministerio y en el gobierno en general,
ha hecho de que haya una desesperacin en las prefecturas porque
no haba un lineamiento claro. Uno llamaba al ministerio y tena
que hablar con diez personas que no saban nada de este punto
porque no conocan el anterior, entonces en eso perdamos tiempo,
perdamos la credibilidad de lo que es nuestra poblacin, uno
confiaba en que uno deca esto es as, pero a la otrr, ,hSoc.Pref.,,
CH)
cumplimiento de las competencias establecidas en este decreto. A diferencia de la Ley de
Dilogo 2000, que define un porcentaje destinado a educacin, este decreto seala que con
el fin de garantizar el destino de los recursos, los beneficiarios debern establecer, sobre
una lnea base, bancos de datos con el objeto de determinar metas e indicadores de
desempeo y sistemas de control, monitoreo y evaluacin.

Esta serie de disposiciones relacionadas con los procesos de transferencia de
recursos y su utilizacin, inducen a pensar que existe una deliberada intencin del nivel
central por focalizar el gasto, ya sea por la determinacin de porcentajes definidos para el
gasto en educacin, o bien introduciendo para la determinacin del uso del mismo,
mecanismos susceptible de ser interpretados de distinta manera (caso del IDH). Esto
supondra pensar que esta vocacin descentralizadora desde el nivel central, expresada en
transferencia de recursos a los niveles subnacionales y locales, se auto limita, posiblemente
por razones que tienen que ver con: temor a una utilizacin o dispersin del gasto, o bien
por asumir la existencia de baja capacidad de administracin en estas instancias.

La reaccin de los actores frente al anuncio de la existencia de nuevas fuentes de
financiamiento provoc una
gran expectativa en la
mayora de los mismos, por
cuanto, pensaban, podan
responder al conjunto de
demandas de manera
inmediata, especialmente los
niveles subnacionales,
revelando con ello su
intencionalidad de hacerse
visibles en el quehacer
educativo. No obstante, las
disposiciones administrativas
que regulan el uso de estos
recursos ya sea por su focalizacin o su bajo grado de concrecin, ha generado en los
niveles departamentales, confusin e incluso desencanto respecto de esta oportunidad.

En la percepcin de los actores se ha mantenido la idea de que la fuente principal de
recursos est en manos del nivel central, a travs del Tesoro General de la Nacin,
concibiendo a los municipios y no a las prefecturas, como las instancias intermediadoras
del financiamiento (Grfica 8).
74
Grfica 9 Flujo de Recursos
14% 13%
16%
11%
10%
75% 74%
70%
75% 76%
11% 12% 13%
14% 14%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2000 2001 2002 2003 2004
Central Prefecturas (Central) Municipios
345.5
420.7 397.6
356.4
453.1



















De todas maneras estas disposiciones establecidas han permitido que tanto el nivel
central como el local, hagan inversiones en educacin, observndose un incremento
sostenido durante el perodo 2000-2004 (Grfica 9).

En la gestin 2000, el gasto total ascenda a US$ 345.5; en cambio, lleg a US$
453.1 a finales del 2004, significando una tasa de crecimiento anual promedio del 7%.

Tambin, se puede observar que las prefecturas tienen una mayor participacin en
el gasto total, aproximadamente alrededor del 74%. Cabe sealar, que estos recursos son
Grfica 8 Flujo de recursos desde los/as actores/as
D distritales
D distritales
Gobierno
Municipal
Gobierno
Municipal
Gobierno
Central
Gobierno
Central
SEDUCA
SEDUCA
Recursos Fsicos y otros
Control y Asist. Tcnica
75
Grfica 10 Gasto por Alumno/a

21.5 20.9
27.7
18.6
18.0
118.3 117.2
118.4
130.6
139.9
17.4
19.4
22.2
25.2
25.4
0.0
50.0
100.0
150.0
200.0
2000 2001 2002 2003 2004
Central Prefecturas (Central) Municipios
157.3
174.3
168.3
157.5
183.2

principalmente para el pago de sueldos de los maestros y personal administrativo, que
continan siendo administrados por el Ministerio de Educacin, aunque en las finanzas
pblicas figuran en las cuentas fiscales de las prefecturas
6
.

La participacin del gobierno central ha disminuido sostenidamente; en cambio, el
gasto municipal presenta un desempeo contrario. Este aumento en la participacin del
gasto municipal podra deberse al proceso de descentralizacin educativa, dado que esta
instancia adems de las atribuciones que tiene en infraestructura, est realizando gastos en
servicios auxiliares en educacin, como desayuno escolar e incentivos para la permanencia
y mejora de la calidad.

El gasto por alumno/a tuvo tambin una trayectoria positiva durante el perodo
2000-2004, aunque la tasa de crecimiento anual promedio fue de 4%. En promedio, las
prefecturas destinan US$ 140 por alumno/a; en cambio, los gobiernos municipales slo
US$ 25.4 por alumno/a. Estos datos estn sealando que el gasto en sueldos de los
maestros es 5.6 veces ms grande que el gasto realizado en infraestructura.














Respecto a los municipios de la muestra, el Cuadro 3 describe que existe una
elevada dispersin entre municipios. La mayora de los municipios rurales tienen un gasto
por alumno/a mayor al urbano, esto en general se debe a la poltica salarial del maestro que
incorpora principalmente el criterio de ubicacin geogrfica de la unidad educativa. Por

6
El Decreto Supremo No. 26522, de 21 de febrerote 2002, posterga la delegacin de la administracin de las
partidas presupuestarias a las prefecturas.
76
otro lado, se observa que la descentralizacin ha significado que los municipios realicen
mayores gastos en educacin, en especial aquellos municipios rurales e indgenas.

Cuadro 3 Gasto Educativo por Alumno/a: Nivel Municipal
En US$

Municipios rea 2000 2001 2002 2003 2004
Sucre Urbano 11.9 11.5 13.3 13.1 11.3
Yotala Peri-Urbano 20.7 17.5 17.0 26.4 21.2
San Lucas Rural 23.0 20.2 34.5 39.6 31.3
Monteagudo Indgena 14.9 0.2 16.2 17.1 17.2

La Paz Urbano 11.5 44.0 47.3 26.8 30.1
El Alto Peri-Urbano 16.6 24.8 26.7 34.8 39.4
Pucarani Rural 14.0 9.4 10.4 11.5 17.0
Charazani Indgena nd nd nd nd 102.8

Santa Cruz Urbano 11.7 10.9 19.1 20.2 18.0
Warnes Peri-Urbano 3.9 9.9 nd 12.0 14.2
Portachuelo Rural 3.5 nd nd 12.5 15.3
Concepcin Indgena 4.9 nd nd 13.6 19.7
Fuente: Nina O., 2006
Superar los desequilibrios y/o compensar las capacidades de generacin de ingresos
es una tarea compleja que no solamente requiere una voluntad de transferencia sino
tambin asumir el riesgo de confiar a los actores la responsabilidad de una administracin
concurrente en el marco de polticas nacionales, que implicara apoyo en el desarrollo de
mecanismos claros y definidos en los niveles subnacionales y locales para que pueden
alcanzar la capacidad de una gestin transparente y eficaz, en el marco de sus capacidades
de generacin de ingresos propios.

Un aspecto que se debe tomar en cuenta en la concentracin de recursos y
atribuciones en el nivel municipal, es el riesgo de no poder superar las fronteras
territoriales y articularse con una escala mayor que potencialice el impacto de sus gastos.
De esta manera, una instancia departamental o regional, por sus caractersticas de visin y
alcance, podra atenuar esta situacin al vincularlo con estrategias ms amplias
77
4.2.1 Balance de transferencia y flujo de recursos
Logros:
- Se han definido e incrementado gradualmente las fuentes especficas de financiamiento
para compensar distintas capacidades de generacin de ingresos.
- El incremento sostenido del gasto en educacin en general, con una creciente
participacin del nivel municipal.
- Los municipios rurales e indgenas han incrementado su gasto en educacin.

Limitaciones
- La imprecisin en el establecimiento de porcentajes de asignacin de recursos para
las instancias departamentales (SEDUCA y Direcciones Distritales)
- El monto destinado a salarios de maestros mantiene una proporcin muy elevada en
relacin a los porcentajes que se destinan a otros gastos educativos.

Potencialidades
- Al contar con mayores fuentes de financiamiento, los niveles subnacionales estn en
condiciones de incrementar y diversificar sus gastos en educacin y promover mayores
grados de equidad y calidad, as como visibilizarse en la gestin educativa.

5. Participacin
De acuerdo a la literatura, en general, la participacin es entendida como un proceso
social que resulta de la accin intencionada de individuos y grupos en busca de metas
especficas, en funcin de intereses diversos y en el contexto de tramas concretas de
relaciones sociales y de poder. Es, en suma, un proceso en el que distintas fuerzas
sociales, en funcin de sus respectivos intereses, interviene directamente o por medio de su
representantes en la marcha de la vida colectiva con el fin de mantener, reformar o
transformar los sistemas vigentes de organizacin social y poltica. (Torrez et al, 2000)

El control social, es el derecho y deber que tiene todo/a ciudadano/a para prevenir,
racionalizar, proponer, acompaar, sancionar, vigilar y controlar la gestin pblica, sus
resultados y la prestacin de los servicios pblicos suministrados por el Estado y los
particulares, garantizando la gestin al servicio de la comunidad.

Segn Torrez (2000), la participacin ciudadana en las decisiones y acciones de la
educacin no es un lujo o una opcin: es condicin indispensable para sostener, desarrollar
y transformar la educacin en las direcciones deseadas. Es un imperativo no slo poltico-
democrtico - derecho ciudadano a la informacin, a la consulta y a la iniciativa, a la
78
Si bien un gobierno municipal puede ser muy
eficiente porque hay una demanda permanente de
los ciudadanos en el tema de educacin, es a
medias, o sea, construyes el mdulo pero no
depende de vos que est el maestro ah para
ensear, entonces en muchos casos qu hacen los
ciudadanos, se asocian, dan cuotas y ellos pagan a
los profesores, contratan maestros aparte con el
compromiso de que el gobierno municipal les de la
infraestructura, as est funcionando en muchos
lugares. (AMDECRUZ)
transparencia en la gestin de lo pblico - sino de relevancia, eficacia y sustentabilidad de
las acciones emprendidas.

La educacin y el cambio educativo involucran a personas y pasan, por ende, por los
saberes, el razonamiento, la subjetividad, las pautas culturales, las expectativas, la voluntad
de cambio y el propio cambio de personas concretas; lo que se ahorra en tiempo, en
recursos, en complicaciones al pasar a las personas y sus organizaciones por alto, se paga
en inadecuacin de las ideas propuestas a las realidades y posibilidades concretas, en
incomprensin, resistencia o, peor an, apata, de quienes estn llamados a apropiarse y a
hacer. Esta afirmacin, ha pasado a incorporarse al acervo de grandes lecciones aprendidas
en los procesos de reforma educativa a nivel mundial y en esta regin especficamente.

El estudio de Winkler (2004) seala que si bien la participacin de la comunidad
est vinculada con la descentralizacin, existen diferencias entre las dos. Con frecuencia,
las reformas gubernamentales intentan fortalecer la voz de los ciudadanos/as a travs de
espacios que permiten que stos/as expresen su opinin en forma ms decisiva y directa,
ms all de la posibilidad que les ofrece la urna. Por consiguiente, en todos los niveles
gubernamentales se han creado un nmero de comits asesores formados por
ciudadanos/as, con el objetivo de fortalecer su voz.

En ese sentido, se han hecho esfuerzos por fortalecer su participacin ms activa en
el proceso de planificacin y elaboracin de proyectos, en tanto instrumentos que fortalecen
la participacin y por ende la gestin. Estas iniciativas suelen tener objetivos polticos
similares a los de la descentralizacin, aunque difieren marcadamente de ella dado su
carcter netamente consultivo. Cuando a estos comits y consejos de ciudadanos/as se les
otorga, un legtimo poder de toma de decisiones podrn formar parte de la clasificacin de
la descentralizacin que se ha denominado delegacin.

Por otro lado, el autor tambin
seala que la participacin de la
comunidad juega un papel muy especial
en la educacin, ya que los propios padres
juegan un rol trascendental en la
educacin de sus hijos/as y porque
tambin suelen ser una importante fuente
de financiamiento voluntario para las
escuelas.

En la medida que los padres tengan poder de decisin sobre los ingresos que aportan
79
En los distritos los Comits Municipales de Educacin
funcionan como Comisin Municipal de Educacin y no
tanto como comit, si bien en los primeros meses del ao
se celebra alguna reunin pero despus se diluye un
poco, eso habra que institucionalizar que tenga alguna
continuidad en su funcionamiento. Nosotros ac en La
Paz estamos conformando el Consejo Tcnico
Departamental de Educacin. En l pueden participar
los representantes de las federaciones de maestros tanto
rurales como urbanos. Da muchos aspectos de carcter
tcnico como tambin de carcter administrativo,
entonces eso esta funcionando. (SEDUCA LPz)
El Ministerio de Educacin se ha
dedicado simplemente a dictarnos
algunas situaciones, qu hacer, nada
ms. Se ha quedado en dictar
resoluciones, oficios.
Descentralizacin no slo es resolver
cuestiones de trmites ligeros, de
memorandums, esas son cuestiones
netamente administrativas, figurativas
que adornan la mesita, queremos
realmente formar parte de las patas de
la mes..(SEDUCA SCz)
a las escuelas, se podr afirmar que la toma de decisiones educativas se encuentra
descentralizada de facto. Sin embargo, este tipo de toma de decisiones descentralizada ha
sido el resultado de la incapacidad demostrada por el Estado para financiar adecuadamente
la educacin, a diferencia de las acciones explcitas diseadas para otorgar a los padres y
ciudadanos/as ms peso en las decisiones sobre qu uso dar al financiamiento pblico.

De acuerdo a Molina (2002), es necesario aclarar que los procesos de
descentralizacin administrativa por s, no estn acompaados automticamente de
participacin; si bien, es evidente que la descentralizacin burocrtica puede favorecer
procesos participativos, la constatacin emprica nos demuestra que dicha relacin no es
necesariamente coincidente en tiempos y espacios. Hace falta una voluntad mayor de las
autoridades polticas y un mayor esfuerzo de capacitacin hacia la comunidad, para que la
participacin pueda dar sus frutos. Adems, seala que el otro componente importante de
estas condiciones previas, est en la voluntad global de las autoridades responsables del
gobierno central respecto al tema; la descentralizacin de un servicio especfico, se ve
acompaado de un mayor impacto y mejores resultados cuando la medida forma parte de
un conjunto de acciones que aceptan el reto de ser ejecutadas y compartidas con otros
actores; una accin aislada honra a la autoridad que la ejecuta pero no adquiere la calidad
de poltica de Estado, y por ello, tampoco universalizacin y replicabilidad.

En el caso boliviano, las Leyes de Participacin Popular y de Reforma Educativa
crearon una estructura de vinculacin entre instancias de participacin popular y de
administracin curricular, con el propsito final de fortalecer la gestin educativa en todos
los niveles. Sobre esta base, se incentiv la participacin y el control social con limitados
poderes de decisin, lo que no implic delegacin propiamente dicha.

Esto, puede considerarse como un cambio sustancial en la visin y estrategia de
gestin del propio ministerio de educacin, comparada con otras iniciativas anteriores.

80
Dira que a partir del PROME se ha logrado involucrar a los
directores, maestros y padres de familia en 33 Redes
Educativas. Creo que el beneficio mayor del PROME seria la
organizacin, la estructura organizativa del Sistema Educativo
del Municipio de La Paz en 33 Redes Educativas y la
conformacin de los Equipos de Gestin, porque cada Red
Educativa tiene su Equipo de Gestin y adems cada Unidad
Educativa, tiene su Equipo de Gestin. (CME AL, LPz).
5.1 Los instrumentos de participacin en la gestin educativa
A partir de 1999, se introduce instrumentos de gestin para mejorar los resultados
de la Reforma Educativa. Los instrumentos introducidos fueron: 1) Planes de Desarrollo
Educativo Departamental (PDED); 2) Programas Municipales de Educacin (PROME); y
3) Proyectos Educativos (PE). El proyecto educativo est destinado al conjunto de unidades
educativas que constituyen una red de servicios complementarios (ncleo, red y unidad
sociocultural) y tiene tres categoras de formulacin e implementacin: 1) el Proyecto
Educativo de Ncleo (PEN), estrategia rural; 2) el Proyecto Educativo de Red (PER),
estrategia urbana; y 3) el Proyecto Educativo Indgena (PEI), estrategia indgena.

La elaboracin de estos instrumentos tiene el propsito de incentivar la
participacin de los actores involucrados en planificar, ejecutar y evaluar acciones en el
mbito educativo de manera
participativa. Asimismo, tiene la
intencin de articular con
instrumentos de carcter general,
como ser con el Plan de
Departamental de Desarrollo y,
especialmente, Plan de
Desarrollo Municipal. En general, estos instrumentos priorizaron los siguientes objetivos
estratgicos: 1) Desarrollar la capacidad de gestin del Sistema Educativo Nacional; 2)
Mejorar la capacidad del personal docente; 3) Consolidar la transformacin curricular y
generalizarla; y 4) Promover la participacin de la ciudadana. El cuadro 4 muestra el
nmero de proyectos educativos elaborados, as como el nmero de municipios a los que se
lleg.

Cuadro 4 Proyectos Educativos Formulados

Fase Ao
Nmero de
Municipios
PROME PEN PER PEI Total
Primera 1999 86 86 193 0 0 193
Segunda 1999-2000 110 110 296 0 0 296
Tercera 2000 81 81 253 0 0 253
Cuarta 2001 36 35 170 79 13 262
Quinta 2002 1 1 74 102 18 194
Sexta 2003 0 0 0 16 0 16
Total 314 313 987 197 31 1215
Fuente: Direccin de Desarrollo Institucional Ministerio de Educacin.
81
Cada uno tiraba para su lado
Los PROME en las quince provincias, ha habido un
avance no al 100%, podramos hacer un equilibrio entre
un 50 a 60%, porque cual era el problema: el problema
poltico que existi desde cuando se implementaron, era
de que el director distrital perteneca a un partido, la
prefectura a otro, el alcalde a otro, entonces el consejo
educativo de gestin que se tena que conformar,
siempre haba un divorcio, cada uno tiraba para su
lado, pero as se ha avanzado con el PROME. Muchos
alcaldes no han querido inmiscuirse porque tambin
esos cambios constantes que haba, hoy da estaba un
alcalde, a la prxima ya no estaba y lo otro que
perjudic que tambin el PROME se inici casi a fin de
ao cuando ya haba cambios de gobiernos
municipales. (GM SCz)
Para este no para este s
Lo que no nos gusta al pueblo indgena
es que no hemos sido incluidos, todo se ha
manejado polticamente, eso para
CONAMAQ, realmente es algo injusto. Es
de mi color la instancia, es para su color
no?, para este no , para este s, as daban
los proyectos
En la medida que el nuevo enfoque de gestin educativa adoptado, destaca el
objetivo de promover la participacin social en la planificacin y ejecucin de los
proyectos, hay dos desafos que desde la experiencia indican que deben resolverse para que
el uso de los instrumentos planteados sea efectivo: a) la integralidad y b) la inclusin.

En el primer caso, la integralidad est relacionada con los procedimientos que deben
seguirse para la elaboracin de la planificacin conjunta, que supone una articulacin
integrada en forma vertical que se acumula desde abajo. Las demandas expresadas deben
recorrer todos los niveles y deben ser incorporadas como parte del plan o proyecto.

En el segundo caso, la inclusin significa que efectivamente todos o la mayora de
los actores tengan la percepcin de ser escuchados y atendidos. Lo cual supone que
existen mecanismos y normas disponibles y eficientes que cumplan este cometido, as
como, acuerdos implcitos en torno a lo que es o no prioritario. Para ello, se requiere de una
gran capacidad para integrar y organizar estas demandas de forma coherente de manera que
estos desafos sean superados.
En el balance que hacen los actores estas
condiciones de integralidad e inclusin no fueron
cumplidas o, por lo menos, no fueron lo
suficientemente cumplidas. Algunas
organizaciones no se sintieron ni escuchadas
menos atendidas, es el caso de algunas
organizaciones indgenas.

Desde otra visin, no se
respetaron los acuerdos, primando
intereses de distinta naturaleza en
desmedro de los educativos, limitando
la utilidad efectiva de lo que fueron los
programas municipales de educacin,
sin considerar la demanda levantada
con los actores ni la visin ni la misin
formulada. (Ministerio de Educacin,
2004)



82
Ha sido una ilusin
Yo he estado presente en la experiencia, he sido
testigo de muchas cosas en la planificacin, en la
entrega y en el desarrollo pero ahora podemos
darnos cuenta que el PER ha sido una ilusin que
muchos profesores, muchos padres de familia han
tenido, y los resultados me parece que han sido muy
poco. Yo dira de la falta de un seguimiento y apoyo
porque se ha hecho un conjunto de planificaciones,
una planificacin participativa, se entreg las cosas y
el seguimiento ha sido muy espordico, no ha habido
un plan serio, responsable de seguimiento para que se
evalen los resultados (CME- DD
Por otra parte, los proyectos
educativos tenan, entre otros, la funcin
de influir en los resultados educativos,
promover capacidad de innovacin en
los procesos de enseanza y responder a
las demandas de que la educacin
responda a realidades concretas. Esto
tambin se percibe como parcialmente
logrado y en algunos casos con
resultados de poca proyeccin.

Si bien el nuevo enfoque permite consolidar la importancia de la gestin
participativa en la educacin, la dbil capacidad de los nuevos actores requera de un
proceso de adopcin, capacitacin y aprendizaje de la nueva lgica de gestin educativa
descentralizada.

Desde la visin de los actores esta lgica de gestin tiene la dificultad de
visualizarse enmarcada dentro de una lgica de gestin mayor. En ese sentido, as como les
es difcil identificar la existencia de un Plan General de Desarrollo Econmico y Social,
marco de la Estrategia Nacional de Educacin, tambin les es difcil identificar si esta
estrategia era instrumento de la Reforma Educativa o era la Reforma misma. Se debe
destacar la inclusin de actores que nunca fueron considerados como actores educativos, es
el caso de empresarios privados, organizaciones empresariales y otras (Grficas 11a y 11b).





83

Estrategia Nacional
de
Educacin
Plan de Desarrollo
Educativo Departamental
(PDED)
Programa Municipal de
Educacin
(PROME)
Plan General de
Desarrollo Econmico y
Social (PGDES)
i
Plan Departamental
de Desarrollo
(PDD)
Plan de Desarrollo
Municipal
(PDM)
PER
PEN
PEI
Plan Operativo Anual
del Municipio
(POA)
Autoridades
Nacionales de
Educacin
EQUIPO DE GESTIN
- Director de ncleo o red
- Directores de Unidad
Educativa
- Maestros/as
- Junta Escolares
- Junta de ncleo o red
- Alumnos/as
COMIT
DEPARTAMENTAL
DE EDUCACIN
- SEDUCAs
- Direcciones Distritales
- Direcciones Municipales
- Prefectura
- Consejo Departamental
- Consejeros Provinciales
- Subprefecturas
COMIT MUNICIPAL
DE EDUCACIN
- Gobierno Municipal
- Comit de Vigilancia
- Direccin Distrital
- Junta Escolar de Distrito
ACTORES INSTRUMENTOS INSTRUMENTOS
- Estrategia Nacional de
Educacin

- Ley 1565 de Reforma
Educativa
Plan de Desarrollo
Educativo Departamental
(PDED)
Programa Municipal de
Educacin
(PROME)
- Plan Nacional de Educacin

- Constitucin Poltica del Estado

- Plan de Desarrollo Nacional
Plan Departamental de
Educacin
Plan de Desarrollo
Municipal
PER
PEN
PEI
POA

PDM

PROME
Ministerio de Educacin
Viceministerios
Unidades
EQUIPO DE GESTIN
- Director de ncleo o red
- Directores de Unidad
Educativa
- Maestros/as
- Junta Escolares
- Junta de Ncleo o Red
- Alumnos/as
COMIT
DEPARTAMENTAL
DE EDUCACIN
- SEDUCA
- Direcciones Distritales
- Direcciones Municipales
- Concejo Departamental
- CONED
- Universidades
- Junta Distrital
/Departamental
- Instituciones Vinculadas a
la produccin
- CAINCO
- CIDOB, CEAM, CEPOS
COMIT MUNICIPAL
DE EDUCACIN
- Gobierno Municipal
- Direccin Distrital
- Federacin de Maestros
- Juntas Escolares
ACTORES INSTRUMENTOS INSTRUMENTOS































Grfica 11a

Relacin entre instrumentos de gestin educativa y
gestin del desarrollo
Grfica 11b
La percepcin de los actores
84
De acuerdo a Nina (2005), la experiencia de diez aos del programa de reforma
muestra que aun existen dificultades para que los rganos de participacin social puedan
modificar, cambiar o intervenir en el proceso de enseanza. Adems, los municipios no
cuentan con la capacidad institucional de mejorar y sugerir cambios en la gestin educativa.

6. Resultados Educativos
El propsito principal que motiva la aplicacin de un proceso de descentralizacin
educativa es lograr mejores resultados en comparacin con aquellos que se tena
previamente a la instalacin de este proceso. Por lo tanto, el anlisis de resultados
educativos, permite reconocer en alguna medida, la certeza de la decisin poltica que
argument la implementacin del proceso de descentralizacin y, por otra parte, permite
contar con criterios para analizar la validez y viabilidad del proceso, identificando cules
de los componentes y estrategias aplicadas pudieron haber influenciado para alcanzar
dichos resultados.

En general, para este anlisis se utilizan dos enfoques, uno centrado en los
resultados y procesos, y otro, de carcter ms cualitativo, que incorpora el anlisis de la
calidad educativa, as como, valoraciones, opiniones y concepciones de los actores
principales. En esta oportunidad se han analizado resultados relacionados con acceso,
calidad, permanencia y gasto educativo, a la luz de investigaciones anteriores realizadas y
los testimonios recogidos en el marco de esta investigacin.

Los criterios del anlisis estn basados en las caractersticas del proceso de
descentralizacin constatado, es decir, el carcter local de la gestin, el uso del
financiamiento transferido y la participacin social. Se destaca la tendencia de los
indicadores educativos y la relacin de stos con el gasto educativo haciendo una
comparacin entre el gasto centralizado y el descentralizado que corresponde a los
municipios. Abarca el perodo 2000 2004 y en algunos casos se toma desde 1997 por
disponibilidad de la informacin y su agregacin.

6.1. Indicadores Educativos
Una mirada general a los principales indicadores educativos (Cuadro 5), permite
apreciar una evolucin positiva en todos ellos. Adems de incrementar la oferta educativa,
como aumento en las unidades educativas y edificios escolares, tambin mejoraron los
indicadores cuantitativos, como la tasa de abandono y, por consiguiente, la tasa de
asistencia.
85

Cuadro 5 Indicadores Educativos: Sector Pblico

Indicador 2000 2001 2002 2003 2004
Cobertura
Poblacin Escolar (Miles) 2197 2263 2363 2413 2473
Participacin Rural (%) 39 38 38 38 37
Tasa Bruta de Cobertura (%) 77.0 79.0 78.6 78.9 79.5
Educacin Inicial 41.9 44.2 41.9 41.9 43.8
Educacin Primaria 97.6 98.8 97.3 96.7 96.2
Educacin Secundaria 51.7 54.6 58.4 60.8 63.2
Tasa Neta de Cobertura (%) 65.9 67.6 76.8 68.0 68.3
Educacin Inicial 32.6 34.9 35.1 34.4 36.0
Educacin Primaria 87.0 87.9 88.0 86.4 85.8
Educacin Secundaria 38.4 40.8 44.6 46.4 48.2
Tasa de Abandono (%) 6.9 6.7 6.4 5.8 6.2
Educacin Inicial 7.1 6.8 6.1 5.6 5.7
Educacin Primaria 6.1 5.9 5.7 5.0 5.3
Educacin Secundaria 9.9 9.8 9.5 8.9 9.7
Recursos Humanos
Nmero de Alumno/as por Docente 26 26 26 25 25
Urbano 29 29 29 28 28
Rural 23 22 22 21 21
Recursos Fsicos

Nmero de Alumno/as por Unidad
Educativa
157 155 159 169 171
Urbano 429 399 407 469 474
Rural 78 78 81 84 81
Nmero de Alumno/as por Edificio Escolar 176 178 181 186 193
Urbano 733 741 721 728 813
Rural 80 80 83 85 83
Fuente: Sistema de Informacin Educativa- Ministerio de Educacin


Las tasas de cobertura tuvieron mejoras positivas. Los resultados fueron
significativos en la educacin secundaria; en cambio, las coberturas tanto nivel inicial como
primario se mantuvieron casi constantes. En relacin a la tasa de abandono, los resultados
fueron contrarios a la cobertura, los niveles inicial y primario presentaron una tendencia
decreciente, en cambio, las tasas del nivel secundario permanecieron constantes.
86
En cuanto a la razn alumno-docente, que es una condicin necesaria para mejorar
la calidad de la educacin, el Cuadro 5 muestra que los resultados fueron poco
significativos tanto en la regin urbana como rural. Por otro lado, la baja razn en el rea
rural estara sealando que todava an persisten problemas de acceso al servicio de
educacin. La razn alumno-unidades educativas est sealando que la mejora en
infraestructura est contribuyendo al acceso en el rea urbana; mientras que, en la regin
rural las condiciones de infraestructura y mobiliario para mejorar el acceso a la educacin
se habran mantenido constantes.

6.1.1 Acceso
De acuerdo a principios de equidad, el acceso a la educacin puede definirse como
el derecho de los individuos de acceder a la educacin, con independencia de su origen
socioeconmico, raza, sexo o lugar de residencia.

En ese sentido, con la finalidad de mostrar la importancia de otros factores de
demanda y oferta en el acceso a la educacin, se utiliz los resultados de Nina (2005),
estudio que evala la gestin de la reforma educativa. La estimacin de los modelos de
acceso para el ao 1997 y 2002, donde se utilizaron todos los nios y nias entre los 6 a 8
aos de edad que se matricularon en escuelas pblicas y aquellos que no se matricularon en
la escuela privada o pblica, establece que la posibilidad de acceso es mayor a medida que
los municipios son ms urbanos. Con relacin a las caractersticas de la familia, se
estableci que la condicin de pobreza, el analfabetismo de los padres y la presencia de
hermanos menores disminuyen las posibilidades de acceso.

Los resultados, en general, muestran que la descentralizacin educativa est
logrando que los municipios apoyen y mejoren las condiciones de infraestructura y
mobiliario y, por consiguiente, el acceso a la educacin pblica primaria. En particular, la
probabilidad de acceso no cambio entre el perodo 1997-2002 y es aproximadamente 90%.
Sin embargo, los resultado son ms interesantes cuando se compara las diferencias en la
probabilidad de acceso entre las diversas regiones: rural, otros centros urbanos y ciudades
capitales.

La Grfica 12 muestra que la brecha entre la regin rural y otros centros urbanos
disminuy a la mitad durante el perodo sealado; es decir, el acceso se increment
significativamente en la regin rural comparado a otros centros urbanos. Por otro lado, la
diferencia entre la regin rural y ciudades capitales se ha mantenido alrededor del 8%.
Estos resultados estn mostrando que la probabilidad de acceso a la educacin pblica
primaria se increment proporcionalmente entre la regin rural y las ciudades capitales,
pero casi nada en los otros centros urbanos.
87


Por otro lado, al diferenciar estos resultados por gnero y etnia, se constata que las
brechas entre el rea rural y otros centros urbanos disminuyeron para las mujeres e
indgenas (Grfica 13). En cambio, aun se mantiene una brecha por encima del 6% entre el
rea rural y ciudades capitales para estas poblaciones. En el caso de la poblacin masculina
las brechas continan por encima del 5% para las reas analizadas.


Grfica 12 Brechas en la Probabilidad de Acceso a Educacin Pblica Primaria
1

(En porcentajes)


7%
8%
3%
8%
Rural-Urbano Rural-Ciudad Capital
1997 2002

Fuente: Nina (2005).
Nota
1
Incremento en la probabilidad de acceso a la educacin desde regiones rurales a regiones urbanas o ciudades
capitales.

Grfica 13 Brecha en la Probabilidad de Acceso a Educacin Pblica Primaria
1

(En porcentajes)

Etnia Gnero

7%
5%
3%
9% 9%
8%
7%
Rural-Urbano Rural-Ciudad Capit al Rural-Urbano Rural-Ciudad Capit al
1997 2002
INDIGENA
NO INDIGENA

7%
8%
6%
5%
9%
10%
6%
Rural-Urbano Rural-Ciudad Capit al Rural-Urbano Rural-Ciudad Capit al
1997 2002
MUJER
HOMBRE

Fuente: Nina (2005).
Nota
1
Incremento en la probabilidad de acceso a la educacin desde regiones rurales a regiones urbanas o ciudades capitales.
88
Si hacemos una comparacin con una educacin
tradicional con lo que es actual, primero ha habido un
aumento de acceso de alumno/as, porque se ha
mejorado la infraestructura casi un 90 por ciento.
Entonces eso ha hecho que haya ms afluencia de
alumno/as y que tambin los padres se interesen ms
porque hay muchos medios, como por ejemplo la
biblioteca, equipos de sonido. Se ha conseguido que la
educacin sea ms participativa y se ha mejorado la
gestin escolar (EG Prof. CH)
Estadsticamente la reforma solo lleg a los centros
urbanos y no a todo Bolivia pese a que se form un
equipo de asesores pedaggicos con el fin de
contribuir, de disear, de hacer competencia
cientfica, pedaggica, metodolgica, entonces con
ese sentido parece que no puedo dar un ndice exacto.
Pero en tal sentido en el rea rural sobre todo ha
llegado poco, en los centros urbanos si se ha visto un
poco de cambio pero no un cambio como quisiramos
los bolivianos que sea una educacin para los
bolivianos. (CEAM)
De acuerdo a los resultados de Nina (2005), la creacin de nuevas unidades
educativas bilinges y su fortalecimiento explica esta evolucin positiva en la probabilidad
de acceso a la educacin pblica primaria, la cual se duplica cuando se compara respecto
del acceso a la modalidad monolinge. Empero, al diferenciar por poblaciones, se puede
constatar que las poblaciones ms
beneficiadas fueron los no indgenas,
seguida por la poblacin femenina. Este
resultado coincide con la apreciacin de
los actores para quienes el rea que
menos beneficios recibi fue la rural, a
pesar que el programa de transformacin
de la reforma educativa, inici su
implementacin en ncleos rurales
proveyendo de asesores pedaggicos y materiales de enseanza. Esto implica, por otro
lado, que a medida que se fueron involucrando otros actores en la gestin, principalmente el
municipio, la tendencia de mejora es ms visible. Aspecto que se corrobora cuando se
analiza la evolucin de los datos referidos a la razn alumno/a-unidades.

En efecto, si se toma en cuenta el incremento del indicador razn alumno/a-
unidades educativas, sealado en el
Cuadro 5 que indica la mejora en
infraestructura, se puede concluir que
el incremento del acceso en el rea
urbana est siendo incentivado por la
atencin que han puesto los municipios
en este aspecto. Y, al mismo tiempo, la
baja razn en el rea rural estara
indicando que todava persisten problemas de acceso y, por lo tanto, de prestacin eficiente
de este servicio.

La variacin positiva de este indicador como producto de la intervencin del
municipio puede interpretarse como una leccin aprendida de ganancia recproca: por un
lado, el sistema educativo gana en eficiencia al acercase al logro de sus objetivos y metas y,
por otro, los gobiernos locales legitiman su poder local y ganan en el alcance, la pertinencia
y la eficacia de su gestin, al responder a las necesidades de los/as habitantes de su
territorio.

89
. hemos habilitado internados en las escuelas centrales,
gracias al apoyo tambin de la alcalda municipal, tenemos
el transporte escolar, tenemos el desayuno escolar tambin y
as una serie de beneficios que se est otorgando a los
alumnos, se est incentivando de que nadie, en lo posible,
nadie se quede sin asistir a un establecimiento educacional
(DD, CH)
Mucho ha cambiado en la manera de
participacin
Hemos visto, dependiendo de la calidad del maestro,
que mucho ha cambiado la manera de participacin
de los nios en el proceso educativo, especialmente
en el rea rural han habido trabajos muy autnomos
y abiertos, ya no es el alumno sumiso sino ms bien
participativo, y esto se ha podido advertir en muchos
centros haciendo exposiciones, y esto ha sido un
punto alto. (SEDUCA, LPz)
Un poco a su gusto, no hay caso de
controlar
No hay mucho aprendizaje porque si los
chicos se deciden hacer un poco a su
gusto, nosotros en las juntas eso hemos
visto, no hay caso de controlar. Nosotros
en las juntas queremos que haya
aprendizaje en concreto. (EG, JE LPz)
De todas maneras, no se debe olvidar que se deben tomar en cuenta otros factores
tales como las caractersticas de la familia, la condicin de pobreza, el analfabetismo de los
padres y otros, que afectan las posibilidades de acceso de la poblacin joven. (Nina, 2005)

Al respecto, la existencia de experiencias de gestin municipal relativas a la
implementacin de estrategias integrales intersectoriales que enfrentan, adems de los
problemas de infraestructura, aquellos relativos a la pobreza, la distancia entre los hogares
y las escuelas, y un decidido
nfasis en mejorar la calidad
educativa, muestra que a nivel
local se han abierto nuevas
posibilidades de gestin integral
con metas y objetivos compartidos,
lo que constituye una base potencial para desarrollar nuevos enfoques en el marco de
procesos de descentralizacin de mayor intensidad, alcance y profundidad en este nivel.

6.1.1 Rendimiento Acadmico
La mejora en el aprendizaje de los/as estudiantes es uno de los resultados que tiende
a ser ms valorado por todos los actores que participan en la educacin, y del que adems
se espera que sufra modificaciones positivas importantes cuando se aplica transformaciones
en el sistema educativo.

El gran inters y sensibilidad por
los resultados en este indicador refleja
un conjunto de expectativas sociales no
siempre homogneas, sino ms bien
distantes y diferentes entre s en razn de los
factores que los distintos involucrados atribuyen a
su mejora o merma.

En la regin, los estudios referidos al proceso de aprendizaje y sus resultados,
sealan la dificultad de dar cuenta del mismo si se hace abstraccin de las variables de
contexto, ms an cuando las poblaciones que acceden a la educacin provienen de
culturas y lenguas distintas. De esta manera, si solamente se toma en cuenta lo que ocurre
en el saln de clase, las caractersticas personales de los nios/as y el mtodo que
90
emplea el profesor, se llegara a contar con explicaciones parciales que no permitiran
identificar los factores principales que inciden en el aprendizaje. Para el anlisis del
rendimiento, se toma como referencia el estudio de Nina (2005), con la informacin
obtenida sobre rendimientos escolares del 3ro de primaria con transformacin de los
operativos nacionales realizados por el Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin
(SIMECAL) para los aos 1997 y 1999, que buscaba relacionar el rendimiento acadmico
con las caractersticas de los hogares de las familias, profesores, municipios y propias del
alumno/a, para determinar los factores negativos y positivos que inciden sobre este.

El estudio seala en cuanto a las caractersticas individuales del alumno/a que: 1)
los nios tienen un mayor puntaje que las nias; 2) alumno/as con rezago escolar obtienen
mayores puntajes; y 3) variables de motivacin como el gusto por ir a clases, la expectativa
de asistencia el prximo ao o la capacidad de comprensin, incrementan el rendimiento de
estos alumno/as.

En cuanto a las caractersticas de los hogares se encuentra que: 1) el rendimiento es
menor en aquellos alumno/as que trabajan; 2) la instruccin de la madre o padre tiene una
relacin positiva con el rendimiento; 3) alumno/as que no viven con ambos padres o madre
tienen menor rendimiento; y 4) las caractersticas desfavorables del hogar impiden mejorar
los rendimientos.

En cuanto a las caractersticas del profesor el estudio indica que: 1) la instruccin y
las tcnicas pedaggicas (correccin de tareas, exmenes o ayuda en clases a los alumno/as)
influyen al rendimiento positivamente; y 2) el tipo de didctica en la realizacin de las
clases y acciones negativas para mejorar la disciplina, como el gritar o pegar, influyen
negativamente en el rendimiento.
















Estudiante
Nio (+)
Rezago Escolar (+)
Le gusta venir a la escuela (+)
Vendr el prximo ao (+)
Las tareas ayudan a comprender la materia (+)
Familia
Alumno Trabaja (-)
Idioma que hablan en su casa es nativo (-)
Idioma de la madre es nativo (-)
Instruccin de la madre (+)
No vive con sus padres (-)
No vive con su madre (-)
Alumno con educacin inicial (+)
Cuadro 6 Variables utilizadas (signos)
91













Fuente: Nina O., 2005

En el anlisis del gasto se encuentra que el gasto centralizado tiene efectos positivos
en el rendimiento escolar para 1997; contrariamente a lo que sucede con el gasto
descentralizado. Sin embargo, para el ao 1999, el gasto descentralizado est
contribuyendo de manera positiva al rendimiento. Esta diferencia puede explicarse por la
profundizacin y la asimilacin del nuevo rol de los municipios en educacin. Los gastos
municipales en educacin que se incrementaron, contribuyeron al mejoramiento en
infraestructura y mobiliario y, simultneamente, el suministro de desayuno escolar y
capacitacin docente hacen que este gasto pueda tener impactos positivos sobre el
rendimiento escolar.

Profesor
Experiencia del profesor (+)
Profesor corrige tareas (+)
Profesor corrige exmenes (+)
Profesor ayuda en clases (+)
Profesor dicta en clases (-)
Profesor pega y grita (-)
Municipio
Distancia (-)
Pobreza (-)
Ln (Gasto Descentralizado) (+)
Control
Variables ficticias: departamentos (regiones geogrficas)
92


Nina (2005) seala que la comparacin de los pesos explicativos de los factores
asociados est en funcin al aporte de cada una de las variables explicativas a la varianza
del rendimiento acadmico. Al agregar los pesos en torno a las caractersticas analizadas, la
Grfica 14 muestra que las particularidades del profesor son las que tienen mayor peso
explicativo seguidas por las de la familia, tanto para el rendimiento escolar en lenguaje
como para matemticas. Al comparar las diferencias temporales, se puede notar que los
factores negativos de los profesores disminuyeron y, contrariamente, los positivos
incrementaron. En relacin al peso de los factores asociados, la familia tiene mayor peso
comparado a los profesores en el caso de los indgenas; en cambio, las caractersticas de los
profesores son las ms importantes para los no indgenas en el ao 1997 (Vase Grfica
15).
Grfica 14. Peso Explicativo de los Determinantes del Rendimiento Acadmico
(En porcentajes)

SIMECAL 1997: Lenguaje SIMECAL 1999: Lenguaje

11%
6%
6%
0% 0%
30% 30%
3%
Alumno Familia Profesor Municipio
Factores Positivos Factores Negativos

12%
4%
15%
1%
0%
31%
25%
6%
Alumno Familia Profesor Municipio
Factores Positivos Factores Negativos


SIMECAL 1997: Matemticas SIMECAL 1999: Matemticas

18%
5%
0% 0% 0%
25%
34%
7%
Alumno Familia Profesor Municipio
Factores Positivos Factores Negativos

6%
0%
15%
0% 0%
34%
18%
1%
Alumno Familia Profesor Municipio
Factores Positivos Factores Negativos

Fuente: Nina (2005)
93
Grfica 15 Peso Explicativo de los Determinantes del Rendimiento en Lenguaje por Etnia
(En porcentajes)

SIMECAL 1997: Indigenas SIMECAL 1999: Indigenas

12%
0% 0% 0% 0%
24%
8%
28%
Alumno Familia Profesor Municipio
Factores Positivos Factores Negativos

15%
5%
13%
2%
0%
23%
7%
28%
Alumno Familia Profesor Municipio
Factores Positivos Factores Negativos


SIMECAL 1997: No Indigenas SIMECAL 1999: No Indigenas

7%
7%
9%
0% 0%
35%
0%
29%
Alumno Familia Profesor Municipio
Factores Positivos Factores Negativos

11%
3%
16%
0% 0%
27%
8%
32%
Alumno Familia Profesor Municipio
Factores Positivos Factores Negativos

Fuente: Nina (2005)



Para el ao 1999, los factores asociados relacionados con los profesores son los que
poseen el mayor peso para explicar los rendimientos escolares para ambos casos.

Tomando en cuenta una perspectiva de gnero, los resultados son similares, las
variables de la familia y del profesor son muy importantes para determinar el rendimiento
educacional de las nias y nios. No obstante, de acuerdo a Nina (2005), el resultado ms
importante es respecto al gasto descentralizado que influye positivamente al rendimiento de
lenguaje, en especial a las nias.
94
Qu paso con la Reforma es que nos ponen un texto creado
por unos genios en el Ministerio, al Profesor le mandan el
texto y un Asesor pedaggico para que les instruya, no se
cmo pero un Asesor para 600 Profesores es imposible, no
haba eventos que aguante, normalmente el Asesor tampoco
muy bien formado para poder sociabilizar digamos lo que es el
contenido rico, contenido que podra haber tenido.
(As. Des. Soc. Pref. SCz)
La Unidad de asistencia tcnica, parte de la
estrategia que es la capacitacin docente, nosotros
atendemos a la capacitacin un poco en funcin de
nuestros recursos presupuestarios y a parte de eso
existen algunos recursos del ministerio donde dicen
que los procesos de capacitacin deberan
realizarse fuera de hora de las labores escolares,
eso nos limita un poco la accin pero sin embargo
a requerimiento de las direcciones distritales que se
comprometen a reponer el tiempo utilizado,
nosotros damos procesos de capacitacin con
atencin directa a docentes, es una relacin
primaria que tenemos con ellos. (SEDUCA CH)
Es importante resaltar el aspecto relacionado al profesor, ya que est directamente
vinculado con el apoyo que se
presta al docente a travs de la
capacitacin. Considerada uno
de los mecanismos crticos para
la transferencia de conocimientos
y habilidades en procesos de
cambio, la capacitacin docente
depende, para su efectividad de la forma cmo se responda a cuatro preguntas: qu, quin,
cmo y cundo. El qu est establecido por los contenidos y didcticas que se han
producido en el nuevo currculum y su respuesta no tiene mayor dificultad. En cambio para
responder a las otras preguntas se han ensayado una diversidad de experiencias que
reportan distintos y hasta controversiales resultados.

Responder por quin debe capacitar tiene dos aspectos: el institucional y el
tcnico. El primero se refiere a qu instancia del sector se le responsabiliza de la
capacitacin. Una regla de pertinencia sealara que cuanto ms cerca de los profesores
est dicha instancia, mejor y ms rpidamente se dara respuesta a las necesidades de los
profesores y habra ms posibilidades de hacer sostenibles sus resultados al poder hacer un
seguimiento continuo. Al contrario, cuanto ms lejana est dicha instancia los resultados
sern menos efectivos.

El segundo aspecto, el tcnico, se refiere a las personas que capacitan. La discusin
estriba en decidir entre la teora o la prctica, es decir, entre quienes conocen el campo de
trabajo de los profesores (generalmente otros profesores) y pueden capacitar con mayor
relevancia pero que carecen de fortalezas conceptuales o tericas, y aquellos, que no
conocen el campo de desempeo, pero tienen un amplio dominio sobre la teora
pedaggica. Lo ideal es encontrar perfiles profesionales que equilibren ambos aspectos,
pero evidentemente en la realidad es eso, un ideal.

Para responder a cundo
capacitar, tambin se debate entre dos
alternativas: capacitacin continua o
capacitacin alterna (al comienzo o al
medio de la gestin escolar). Dado que
esta decisin comporta factores
financieros, la discusin se resuelve por
los costos implicados: a pocos recursos,
poca capacitacin.
95
En lo que respecta a las capacitaciones que maneja lo que
es el INFOPER, en un ao ha dado solamente dos
capacitaciones de una semana. No son capacitaciones,
decimos capacitamos en lenguaje, en matemticas, pero
simplemente es una transmisin de informacin general que
no apunta a la consolidacin o fortalecimiento de los
conocimientos del maestro y la maestra para una rplica a
nivel de los alumnos, eso no existe. Esa competencia
nosotros la queremos, pero la queremos de verdad.
(SEDUCA SCz)
Finalmente, la respuesta a la pregunta cmo se capacita, tiene muchas ms
alternativas que en el caso de las otras preguntas, pero tiene un carcter decisivo mayor
que stas, puesto que, dependiendo de la decisin que se adopte, se pueden resolver los
problemas de la poca capacitacin y de la teora o la prctica.

En el caso boliviano la capacitacin docente ha sido manejada desde el nivel central
con el objetivo de instalar un sistema desde el cual se organizaran estas actividades.
Aunque este objetivo no se logr cumplir sino parcialmente, se puede afirmar que hay tres
formas que han caracterizado el ejercicio de la capacitacin docente: la capacitacin
contingente a travs de la asesora pedaggica, la capacitacin delegada a travs de la
contratacin de terceros y la capacitacin domstica ejercitada eventualmente por las
instancias departamentales del sector.

Aunque no hay evaluaciones sistemticas y precisas la opinin generalizada seala
que la efectividad de estas formas ha sido puntual y restringida. A pesar de la ventaja que
ha significado la asesora
pedaggica al llevar la
capacitacin a la escuela y el aula
bajo un mtodo de asistencia
continua al desempeo, al parecer
una de las mayores debilidades ha
sido la dbil definicin de su
dependencia funcional. As, en la
lgica del modelo de descentralizacin adoptado, los asesores dependan fuertemente del
nivel central y dbilmente de las instancias locales en cuanto a las orientaciones generales
de su trabajo. Sin embargo, se podra afirmar que en la medida que la gestin local y
principalmente el municipio en coordinacin con la direccin distrital apoyaron y
condujeron la asesora, sta fue ms funcional con los requerimientos de los profesores. Es
posible que similares consecuencias se hayan logrado en la medida que el municipio
empez a apoyar iniciativas de capacitacin promovidas por la instancia distrital.

Durante el perodo 1997-1999, los factores negativos de los profesores
disminuyeron y, contrariamente, los positivos se incrementaron significativamente, tanto
para los indgenas, no indgenas, nias y nios. No obstante, los factores negativos
asociados a las familias continan siendo obstculos para mejorar el rendimiento escolar
7
.


7
Cabe sealar, que estos resultados no son definitivos, requiere realizar trabajos similares con informacin
reciente, pero la ausencia de operativos nacionales del tipo SIMECAL imposibilita realizar una evaluacin de
impacto robusta.
96
Va a mejorar la educacin cuando se acabe la
infraestructura, ero tambin, si no vemos mejores maestros,
que preparen bien o enseen, no van a haber resultados.
Ahora yo entiendo en ese sentido, de qu sirve por ejemplo
tenemos un hospital de lujo, pero si no tenemos buenos
mdicos, buenos aparatos para controla..r. (EG JE CH)
La consistencia encontrada entre los gastos municipales realizados y el
mejoramiento educativo
8
est sealando que la participacin del municipio en la gestin
educativa es un factor explicativo con un peso muy significativo.

Por otra parte, el anlisis de los gastos especficos muestra cmo, en el marco de
una gestin local, se puede hacer frente a algunos factores asociados negativos que afectan
el rendimiento acadmico. Este es el caso del apoyo al mejoramiento del ambiente y
mobiliario escolar que forma parte de las condiciones para alcanzar mayores logros en el
aprendizaje. De igual manera, si el tiempo de exposicin a clases es una variable
explicativa del buen rendimiento, se entiende que el servicio de desayuno escolar brindado
por el municipio est funcionado como un estmulo para la asistencia y, de hecho, para
asegurar un mejor rendimiento. Finalmente, si otro de los pesos explicativos est
relacionado con la calidad del desempeo docente, impulsar el desarrollo profesional de los
profesores a travs de la capacitacin es una medida que podra ser adoptada por el
municipio para el positivo incremento del rendimiento acadmico.

En contraste, desde la percepcin de los/as involucrados/as, los resultados no son
tan evidentes y estn bastante
centrados en el rendimiento
docente. Sin embargo,
coincidiendo de alguna forma con
el anlisis previo, se apunta a que
las dificultades estn ubicadas en
la eficiencia del proceso educativo. As, el desempeo de los profesores sigue siendo un
factor recurrente que se asocia a las dificultades que el nuevo enfoque pedaggico ocasiona
en su implementacin, especialmente cuando se compara con lo que antes se aprenda.

Se constata una limitada visibilidad inmediata de la mejora educativa, que muchas
veces pone en entredicho la consistencia de las propuestas de cambio pedaggico por parte
de los/as usuarios/as del servicio.

8
Nina (2005) encuentra una relacin positiva entre el gasto descentralizado y el rendimiento de lenguaje, en
especial en el caso de las nias,
97
Como estaba prohibido aplazar..
La disminucin de la calidad del rendimiento de los
alumnos es otro problema. Este problema se debe a la
promocin automtica de la reforma educativa, como
estaba prohibido aplazar los alumnos pasaban noms
y no como era aos antes que pasaban aprendiendo y
no automticamente. (EG Prof. CH)
Nos quedamos solamente con maestros
interinos
Como pueblos indgenas originarios, hemos
visto el retraso total, y en cuanto a la
educacin hemos bajado muchsimo de
calidad. La ley deca: que los maestros
estaban unificando la ciudad y el campo, y
en el campo nos quedamos solamente con
maestros interinos, ya no estaban maestros
de profesin. Lo que ha bajado la calidad es
que prcticamente todos los maestros del
campo han preferido venirse a la ciudad, han
preferido migrar a la ciudad y no haba esa
educacin efectiva, y eficiente, y a ms de
eso, los textos que han trado, con una
millonada de gasto, no ha llegado a nosotros
y los pequeos textos que han venido, han
venido a distorsionar la educacin, y no as,
para una gran mejora. (CONAMAQ)
El ciclo bsico es ms lento que antes
Los mismos padres lo han dicho, ahora los nios de
8 recin leen y escriben bien, en cambio antes a los 6
aos de primero bsico salan ya leyendo y
escribiendo, no muy bien pero ya saba, entenda lo
que lea, o sea una primera percepcin ha sido que el
proceso de la reforma en estos primeros aos del
ciclo bsico es ms lento que antes, yo no se si es el
mtodo, si son los docentes, no s eso es en general.
(A MDECRUZ)



Sin embargo, tambin se recogen valoraciones positivas..

















La limitada visibilidad inmediata de los resultados en el marco de la poltica
educativa que se implement, se puede explicar por varias razones. Merece destacarse dos
de ellas, las cuales sobresalen porque son aparentemente contradictorias. La primera,
argumenta que los resultados producto de los cambios educativos implementados son de
largo plazo, es decir, que slo podrn advertirse claramente luego de varios aos de
aplicada la transformacin. La segunda, se refiere a la motivacin que subyace en los/as
usuarios/as del servicio, principalmente los padres de familia, quienes esperaran un cambio
Los cambios que se ha tenido es el cambio de actitud
en el docente
Me atrevo a decir siempre de que los cambios que se
ha tenido dentro de la educacin es el cambio de actitud
en el docente. El cambio de actitud ha permitido que ya
se convierta en no solamente aquel maestro educador de
antes o que solamente se limitaba a un leccionario y
nuestros resultados que son nuestros alumnos, podemos
ver que son alumnos ya no pasivos sino son activos, son
alumnos que tienen un criterio bien formado y eso ha
demostrado que en provincias, me atrevo a decir que en
ms del 90%, ha habido cambio. En la ciudad ha habido
un poquito ms de resistencia, porque quienes frenan
son los que tienen la consigna de las confederaciones,
me refiero en particular a las federaciones de
maestros. (SEDUCA SCz)
Sin utilizar el cuaderno
En matemticas manejan de acuerdo a
lo que ellos lo necesitan en la tienda, en
el mercado. Hay muchas nias que
dicen, mi mam ha ido a comprar tanto
de carne, ah muy bien, cuanto seran dos
kilos, si vale en precio, y ellos hacen el
razonamiento a veces sin utilizar el
cuaderno. Si la profesora plantea el
problema, empiezan tambin a utilizar
con boletos, con billetes de alasitas,
arman, venden productos en el mismo
curso, y ese es un proyecto por ejemplo
en matemticas donde entra lenguaje, o
sea ya es integrado, ya no es tan
disperso como anteriormente.
(EG Prof. LPz)
98
inmediato y tangible de los beneficios educativos que debera ocasionar dicha
transformacin.

Esta contradiccin suele mantenerse cuando los responsables del servicio educativo
y que comandan la transformacin no mantienen canales transparentes de comunicacin
con los/as usuarios/as. Por otra parte, los profesores que encuentran dificultades y que
resisten al cambio, tambin provocan que la contradiccin se mantenga y ample.

Muchas veces, para superar este problema se ha acudido a la elaboracin de
extensas campaas de informacin, empero, su mantenimiento es demasiado costoso e
insostenible. Una de las mejores medidas sea probablemente la de acercar cada vez ms el
servicio a la poblacin, lo que implicara pensar en una figura donde el nivel municipal
tiene atribuciones para la formulacin de polticas educativas, con sistemas de monitoreo y
evaluacin que incluyan a los/as usuarios/as del servicio, de manera que no slo puedan
proponer medidas correctivas, sino tambin puedan incorporar sus expectativas respecto a
la educacin que desean para sus hijos/as.

Esta medida como otras exige un acuerdo bsico en torno a que las cosas no
pueden seguir as y se apueste por el cambio. De lo contrario, pueden surgir aspiraciones
regresivas que debiliten los procesos de mejora.

6.1.2 Anlisis del gasto en educacin: resultados generales
En esta seccin, se analiza el gasto educativo por alumno/a a nivel municipal con el
propsito de evaluar la equidad en su distribucin y, por tanto, determinar el grado de
desequilibrio vertical y horizontal que constituyen los principales argumentos de los cuales
dependen las bases para las transferencias intergubernamentales. Para este anlisis los
criterios de equidad que se han utilizado son: equidad horizontal y equidad vertical.

6.1.2.1 Criterios de Equidad
Los principios de equidad son medios por los cuales la sociedad resuelve problemas
distributivos de recursos cuando la eficiencia lleva a resultados indeterminados. Asimismo,
estos principios definen las reglas de asignacin que generalmente exteriorizan uno de los
siguientes conceptos de equidad: 1) Paridad, que significa que los individuos son tratados
igualmente debido a que son iguales o porque no hay forma de diferenciarlos; 2)
Proporcionalidad, que reconoce las diferencias entre los individuos y divide los recursos
proporcionalmente a esas diferencias; y 3) Prioridad, que afirma que las personas que
tienen mayores necesidades deberan obtener mayor cantidad de recursos.

99
La equidad de una distribucin, en general, depende de la naturaleza de los bienes a
ser divididos, las caractersticas de los interesados, de sus creencias, valores, costumbres y
las situaciones esperadas. En cuanto a la asignacin del gasto educativo, la estructura para
analizar la equidad est determinada por las siguientes tres preguntas (Berne y Stiefel,
1984):
Quin? Qu grupo debe ser tratado con equidad?
Qu? Qu objeto o recurso debera ser distribuido justamente entre los miembros?
Cmo? Qu principios deberan ser usados para determinar si una distribucin es
equitativa?

Las respuestas a las dos primeras preguntas se ilustran en el Cuadro 7, donde se
evala quines deberan ser tratados con equidad respecto a qu objeto. Los sujetos que
generalmente son considerados para la evaluacin son aqullos que participan directamente
en el proceso educativo, como alumno/as y profesores; y los que participan indirectamente,
como los contribuyentes. Por otro lado, el objeto a ser distribuido vara de acuerdo a las
distintas etapas del proceso educativo: insumos, procesos, productos o resultados.

Cuadro 7. Qu y Quines en el Anlisis de la Equidad en Educacin

Qu? / Quin? Estudiante Contribuyente Profesor
Insumos
Gasto
Recursos fsicos
Profesores
Alcuotas impositivas
Carga tributaria
Salario
Procesos Oportunidades curriculares Procesos de Evaluacin Condiciones de trabajo
Productos Logro
Beneficios directos del
bien pblico

Resultados
Ganancias/Ingresos
Satisfaccin
Cambios en el
bienestar

Fuente: Richards, Baker y Green (2004)

El Cuadro 8 presenta los conceptos que sern utilizados para el anlisis de equidad
en la asignacin de recursos educativos
9
; es decir, la respuesta a la tercera pregunta. Dichos
conceptos varan al ser tratados ex ante o ex post. Los conceptos ex ante analizan la
equidad en los elementos del diseo y frmulas de asignacin; en cambio, los ex post
analizan los resultados que provienen de cambios en el comportamiento de las reas o
agentes mientras responden a los mecanismos de la asignacin.

9
Vase Richards, Baker y Green (2004) para otros conceptos de equidad.
100

Cuadro 8. Conceptos de Equidad en Educacin

Concepto Definido como
Equidad Horizontal Igual tratamiento para iguales
Equidad Vertical Desigual tratamiento para desiguales
Fuente: Nina et al (2004).

a) Equidad horizontal
La equidad horizontal especifica que alumno/as igualmente situados deberan ser
tratados por igual, se basa en el principio de imparcialidad de una distribucin justa de
recursos. El concepto de equidad horizontal es ms til para el anlisis a nivel de insumos
que para el de resultados. En ese sentido, la equidad horizontal es considerada como
igualdad de oportunidades en el acceso a la educacin.

Para el logro de la equidad horizontal es necesario tener criterios comunes para
implementar masivamente las acciones. Puesto que es complicado identificar a alumno/as
con iguales caractersticas, se ha visto la necesidad de diferenciar la asignacin por distintos
grupos. La igualdad intra-grupos en los insumos es un criterio razonable para la medicin
de equidad horizontal (Berne y Stiefel, 1999). Por otro lado, si no hay un patrn comn
sobre el que se pueda diferenciar y a su vez se desconozca cada una de las particularidades
que deben atenderse, el papel de las instituciones educacionales centrales ser muy limitado
y dar lugar a un tipo particular de autonoma escolar donde cada escuela debe encontrar su
propio mtodo para producir educacin (Morduchowicz, 2000).

b) Equidad vertical
La equidad vertical especifica que alumno/as con diferentes caractersticas deben
ser tratados de manera diferente. Este concepto se basa en los principios de
proporcionalidad y prioridad. De igual manera al concepto de equidad horizontal intra-
grupos, el uso de equidad vertical debe identificar estudiantes con distintas caractersticas.
La clasificacin se la hace implcita o explcitamente y consiste en identificar grupos de
estudiantes que difieren en su necesidad de calidad o uso de insumos.

La equidad vertical puede vincular la equidad de insumos y la equidad de
resultados; es decir, cuando los insumos son ajustados por costos educativos a varios
grupos diferenciados de alumno/as, el monto adicional de recursos debera lograr los
mismos niveles de resultados. En este nuevo contexto se busca una igualdad de
101
Grfica 16 Participacin del Gasto en Educacin en el Gasto Social y PIB
(En porcentajes)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
P
a
r
t
i
c
i
p
a
c
i

n

d
e
l

G
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s
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o

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u
c
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c
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n

e
n

e
l

S
o
c
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a
l

(
%
)
0
1
2
3
4
5
6
7
P
a
r
c
i
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i
p
a
c
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n

d
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l

G
a
s
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o

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n

E
d
u
c
a
c
i

n

e
n

e
l

P
I
B

(
%
)
Educacin/Social Educacin/PIB

Fuente: UDAPE
oportunidades en educacin, no nicamente en el acceso. Dentro de este concepto se
debera promover y favorecer el tratamiento y ofertas diferentes, dado que procesos
homogneos pueden derivar en resultados heterogneos; por tanto, para alcanzar resultados
homogneos, a veces es necesario actuar heterogneamente (Schiefelbein y Tedesco, 1995).

Una manera de analizar la existencia de equidad vertical es verificar si el gasto
educativo por alumno/a est asignado considerando las caractersticas geogrficas y
socioeconmicas de las regiones en las que los alumno/as viven. Segn Morduchowicz
(2000) una medida de inequidad es la disparidad regional del gasto por alumno/a, esto se da
sobre todo en pases con estructuras descentralizadas en la provisin del servicio. En estos
casos, el nivel del gasto educativo y su importancia puede reflejar el esfuerzo financiero
que hace un pas, regin o gobierno local.

Los conceptos descritos tienen la caracterstica principal de que la igualdad de
oportunidades se identifica como la igualdad de recursos; sin embargo, existe otras
nociones que se asocia al proceso y resultado educativo, conceptos que estn por encima
del alcance del presente estudio.

6.1.2.2 Distribucin general del gasto: nivel central y municipios
Durante la dcada del noventa, Bolivia destin mayores recursos al sector de
educacin; sin embargo su participacin se mantuvo constante, alrededor del 34% del gasto
social. El gasto en educacin representaba el 3% del PIB a principios de la dcada del
noventa; en cambio, catorce aos despus este gasto lleg a representar el 6% del PIB.













102
Grfica 17 Participacin del Gasto en Educacin por Niveles
(En porcentaje del PIB)

0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Inversin Inicial Primaria Secundaria Administracin

Fuente: Ministerio de Educacin Ministerio de Hacienda.
En relacin a la educacin escolar, vase Grfica 17, el gasto corriente en educacin
escolar respecto al PIB en el ao 1990 era de 2.3% y en el ao 2003 fue de 4.5%, que
representa una tasa promedio de crecimiento anual de 5.9%. Al realizar la descomposicin
de este gasto, se evidencia que el gasto es mayor en educacin primaria, representa el 70%
del total. Por otro lado, el gasto de capital en educacin, en general, aument de una
participacin casi nula a un valor alrededor del 1.1% del PIB. Cabe mencionar que el
incremento de las inversiones es producto de las inversiones realizadas a nivel municipio.




Por otro lado, considerando que la provisin del servicio en educacin escolar
depende del gobierno central, prefecturas y municipios, el Cuadro 5 muestra que el
gobierno central contina siendo el principal agente de financiamiento de la educacin
escolar tanto en gastos operativos e infraestructura. Cabe sealar, que aunque las leyes
descentralizadoras sealan que los municipios deben responsabilizarse de la construccin y
mantenimiento de la infraestructura, el gobierno central ha participado activamente en esta
tarea a travs del Fondo Nacional de Inversin Productiva y Social (FPS).
El Cuadro 9 muestra tambin que los municipios estn invirtiendo progresivamente
en educacin, sin embargo, sus contribuciones significan nicamente el 15% del gasto en
educacin. En general, se puede observar una tendencia creciente en el gasto tanto a nivel
central y municipal. El gasto en educacin por las prefecturas son fluctuantes, una
explicacin puede ser la falta de una claridad en sus competencias y su debilidad en gestin
y recursos.
103


Cuadro 9 Gasto en Educacin por Niveles de Gobierno
(En millones de US$ constantes de 2004)


2001 2002 2003 2004
Monto % Monto % Monto % Monto %
Central 263 85 322 81 346 82

359 84
Ministerio de Educacin 263 295 330

350
Gasto Administracin 8 9 11

9
Gasto Operativo 255 286 319

341
FPS
1
: Infraestructura 28 16

9
Prefecturas 3 1 19 5 10 2

7 2
Municipios 44 14 55 14 64 15

63 15
Total 309 396 421

429
Fuente: Contadura Pblica Ministerio de Hacienda y Sistema de Informacin Educativa Ministerio de Educacin.
Nota:
1
Fondo Nacional de Inversin Productiva y Social.
El Cuadro 10 detalla la distribucin del gasto educativo que fue utilizado para el
anlisis de equidad. La muestra es el promedio para el periodo 2001-2003 del gasto a nivel
municipal y central y en dlares constantes del ao 2004. El gasto central comprende
nicamente los salarios de los profesores; en cambio, el gasto municipal la totalidad de los
gastos ejecutados en educacin escolar. Cabe mencionar que la cobertura de la informacin
a nivel municipal no fue total, implicando que el promedio sea calculado en funcin a los
aos disponibles.
Cuadro 10 Gasto en Educacin por Departamento: Gobierno Central y Municipios
(En US$ constantes de 2004)

Departamento
Gasto Educativo (En millones de US$) Gasto por Alumno/a (US$)
Central Municipios Total
Central Municipios Total
Monto % Monto % Monto %
La Paz 97 32 19 34 116 32 122 30 149
Santa Cruz 56 18 11 18 67 18 96 20 112
Cochabamba 53 17 11 20 64 18 112 27 137
Potos 31 10 4 8 35 10 130 22 148
Oruro 19 6 3 5 22 6 144 21 162
Chuquisaca 18 6 3 6 22 6 119 23 139
Tarija 16 5 3 5 19 5 137 22 158
Beni 13 4 2 4 15 4 113 16 126
Pando 3 1 1 1 3 1 141 41 169
Total 307 100 56 100 363 100 116 24 138
Fuente: Contadura Pblica Ministerio de Hacienda y Sistema de Informacin Educativa Ministerio de Educacin.

104
Como se puede observar en el Cuadro 10, el gasto del gobierno central comprende
alrededor del 85% del gasto total. Ms del 30% de los gastos analizados estn
concentrados en el departamento de La Paz, seguido por Santa Cruz y Cochabamba, ambos
con una participacin de 18%. Asimismo, se evidencia que, el gasto por alumno/a est
mostrando que existe dispersin a nivel municipal en relacin al central.

Al comparar el gasto por alumno/a y las necesidades bsicas insatisfechas en
educacin, la Grfica 18 muestra que aparentemente aquellos departamentos con mayores
necesidades en educacin estaran realizando mayores gastos; sin embargo, existe algunos
casos en que siendo las necesidades insatisfechas similares, los niveles de gastos por
alumno/a son diferentes. En ese sentido, un anlisis a nivel municipal podra proporcionar
resultados definitivos en cuanto a la asignacin del gasto en educacin.


6.1.2.3 Resultados del gasto: Equidad Horizontal
Considerando que la equidad horizontal especifica que alumno/as igualmente
situados deberan ser tratados por igual, una primera aproximacin para evaluar este
concepto fue la totalidad de los municipios sin distincin alguna. La segunda opcin fue
examinar la equidad horizontal a travs de una caracterstica comn: localizacin
geogrfica. La medida utilizada para evaluar el grado de equidad fue el ndice de Gini, que
mide el grado de equidad entre todos los municipios ponderados por sus poblaciones

Grfica 18 Gasto y Necesidades Bsicas Insatisfechas en Educacin por Departamentos

0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Potos Chuquisaca Pando Tarija Beni Cochabamba La Paz Oruro Santa Cruz
G
a
s
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o

p
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l
u
m
n
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(
U
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)
0
10
20
30
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50
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70
80
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n

E
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c
a
c
i

n

(
%
)
Gasto en Educacin NBI en Educacin
Fuente: Ministerio de Educacin Instituto Nacional de Estadstica.
105
escolares
10
. Este ndice est asociado a la curva de Lorenz, que muestra la funcin de
distribucin acumulada del gasto educativo con los municipios ordenados de manera
ascendente por su gasto educativo por alumno/a, y toma valores entre 0 y 1, donde 0
corresponde a la situacin de equidad horizontal perfecta.

De acuerdo al Cuadro 11, los indicadores de dispersin sealan: 1) el 50% de los
municipios tiene un gasto por alumno/a anual menor al promedio nacional; 2) la elevada
dispersin en los diferentes gastos es reflejo de slo el 10% de los municipios que poseen
gastos por alumno/a excesivos; 2) la diferencia entre el mximo y el mnimo representa 6
veces el mnimo en el caso del gasto centralizado y 122 veces para el caso del gasto
descentralizado; 4) la dispersin de la distribucin del gasto descentralizado es mayor con
relacin a la del gasto centralizado. Estos hallazgos sealan la presencia de una gran
diferencia en el gasto por alumno/a entre municipios y es producto no slo del gasto
descentralizado sino tambin del gasto centralizado.

Cuadro 11 Gasto por Alumno/a Anual: Nivel Municipal
(Promedio 2001-2003: US$ de 2004)

Indicador
Centralizado
Descentralizado Total
Inicial Primaria Secundaria Total
Media
62.94 121.85 111.97 115.81 24.43 137.52
Mediana
56.27 118.02 116.45 112.53 20.01 130.03
Mnimo
4.53 70.88 17.36 69.74 1.56 69.74
Mximo
284.89 514.66 702.85 519.99 177.73 541.32
10 Percentil
28.53 87.20 72.25 81.88 10.16 101.89
90 Percentil
93.29 164.81 145.17 153.78 44.29 175.90
Razn P90/P10
3.27 1.89 2.01 1.88 4.36 1.73
CV
0.41 0.31 0.33 0.30 0.57 0.26
ndice de Gini
0.23 0.14 0.16 0.14 0.31 0.13

En relacin a la equidad horizontal, las estimaciones del ndice de Gini sealan que
la distribucin del gasto descentralizado tiene mayor inequidad comparada al gasto
centralizado, siendo el grado de desigualdad del gasto descentralizado dos veces mayor que
el centralizado. Este resultado se puede constatar en la Grfica 19, la curva de Lorenz del
gasto descentralizado es ms regresiva que las otras. Otro resultado interesante es el grado
de inequidad del gasto total, se verifica que depende en gran medida del gasto centralizado.
La explicacin a esta correspondencia se debe a la elevada participacin del gasto
centralizado en el gasto total, aproximadamente un 70%.

10
En Anexo se describe las frmulas de las distintas medidas sealadas.
106

Los resultados presentados, en general, muestran que el gasto educativo que
controla el gobierno central est promoviendo levemente la equidad horizontal distributiva;
en cambio, aquellos gastos que controlan los gobiernos municipales estn frenando el logro
de la equidad horizontal. Sin embargo, cabe sealar que la equidad horizontal especifica
que alumno/as igualmente situados deberan ser tratados por igual; por lo tanto, examinar la
equidad horizontal a travs de la localizacin geogrfica, como una caracterstica comn,
proporcionar conclusiones definitivas.

a. Localizacin Geogrfica
El Cuadro 12 describe los resultados cuando los municipios se agrupan por
departamento con el propsito de evaluar la equidad horizontal bajo un patrn comn, que
en este caso sera la jurisdiccin departamental. Las estimaciones de los indicadores, en
promedio, indican que el departamento de Santa Cruz tiene el menor gasto por alumno/a;
en cambio, Pando tiene el mayor gasto. La diferencia entre ambos representa
aproximadamente el 50% del gasto por alumno/a menor. Asimismo, se puede constatar que
dentro de cada departamento, ms del 50% de los municipios tiene un gasto menor al
promedio departamental, como son los casos de: Santa Cruz, Beni, Cochabamba, Potos,
Tarija y Oruro. En los restantes departamentos ocurre lo contrario.
Al observar el ndice de Gini, se puede notar que no existe diferencia significativa
entre departamentos. Por ejemplo, en el caso del gasto por alumno/a total, las estimaciones
sealan que sus distribuciones tienen una distribucin regresiva. Los departamentos que
tienen una distribucin relativamente ms equitativa son: Beni, Santa Cruz, Tarija, y
Chuquisaca. En cambio, Potos tiene la peor distribucin.
Grfica 19 Curvas de Lorenz: Gasto por Alumno/a

Total, Centralizado y Descentralizado Inicial, Primario y Secundario
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
Centralizado Descentralizado Total Equidad
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
Inicial Primario Secundario Equidad
107

Cuadro 12 Equidad Horizontal por Departamentos
(Promedio 2001-2003: US$ de 2004)
Departamento
Centralizado
Descentralizado Total
Inicial Primaria Secundaria Total
Santa Cruz

Media
54.70 102.07 84.01 95.77 20.42 112.20
Mediana
54.14 88.76 72.25 81.88 20.01 101.89
ndice de Gini
0.12 0.08 0.08 0.08 0.17 0.07
Beni

Media
71.26 118.90 107.37 112.69 16.24 126.06
Mediana
69.87 118.02 111.92 110.73 13.80 127.00
ndice de Gini
0.10 0.06 0.12 0.05 0.26 0.07
Cochabamba

Media
68.69 117.07 110.81 111.83 26.95 137.43
Mediana
83.77 113.69 118.58 112.53 20.92 128.40
ndice de Gini
0.22 0.07 0.10 0.07 0.38 0.11
Chuquisaca

Media
85.13 120.76 135.68 119.41 23.08 138.71
Mediana
89.18 123.40 139.38 122.12 14.39 136.40
ndice de Gini
0.09 0.08 0.08 0.07 0.21 0.07
Potos

Media
49.82 141.72 148.96 129.73 22.06 148.23
Mediana
41.95 123.44 145.17 125.98 22.20 143.61
ndice de Gini
0.40 0.13 0.13 0.14 0.25 0.12
La Paz

Media
61.47 129.60 113.35 121.68 29.97 149.35
Mediana
48.61 127.22 124.85 123.45 32.21 146.88
ndice de Gini
0.29 0.13 0.12 0.13 0.37 0.11
Tarija

Media
79.53 142.66 143.43 136.83 21.57 157.99
Mediana
92.02 126.78 128.24 123.08 13.23 136.26
ndice de Gini
0.16 0.07 0.05 0.06 0.22 0.07
Oruro

Media
87.61 146.65 148.30 143.65 20.54 162.13
Mediana
86.00 126.65 133.45 125.12 19.77 144.90
ndice de Gini
0.05 0.09 0.07 0.08 0.10 0.09
Pando

Media
58.60 150.09 136.48 140.53 40.52 169.08
Mediana
59.09 156.97 113.16 142.78 33.84 152.75
ndice de Gini
0.07 0.11 0.06 0.11 0.17 0.09
Fuente: Estimaciones Nina O.
108
En relacin a los componentes del gasto educativo centralizado, se puede observar
que existen diferencias marcadas en cuanto al nivel del gasto por alumno/a entre
departamentos. Asimismo, se puede observar que el gasto primario es levemente mayor al
gasto secundario en casi todos los departamentos. En trminos de regresividad de la
distribucin, estos varan entre departamentos, pero existe una persistencia notoria: el gasto
inicial y, levemente, el secundario son regresivos.

Siguiendo dentro la dimensin geogrfica, otro patrn comn que se analiza es por
reas o regiones: rural versus urbana. El Cuadro 13 muestra que los municipios rurales
tienen mayores gastos educativos en promedio con relacin a los municipios urbanos. La
diferencia representa el 16% del gasto por alumno/a en la regin urbana. Esta diferencia se
reduce cuando se compara los valores mnimos (13%) pero aumenta seis veces ms cuando
se compara los valores mximos (96%).

En relacin a la equidad intra-regin, la regin rural tiene la peor distribucin del
gasto educativo en trminos de equidad horizontal, como se puede apreciar con el ndice de
razn, el coeficiente de variacin y el ndice de Gini. En particular, esta diferencia en
equidad es producto de la asignacin del gasto centralizado, considerando que la diferencia
en el gasto descentralizado es mnima. Como se puede apreciar en la Grfica 20, el gasto
descentralizado en ambas regiones tiene una distribucin regresiva; en cambio, la
regresividad del gasto total y centralizado son similares.

Cuadro 13 Equidad Horizontal por Regiones
(Promedio 2001-2003: US$ de 2004)

Indicador
Rural Urbano
Centralizado Descentralizado Total Centralizado Descentralizado Total
Media
135.65 24.44 154.67 110.41 24.43 132.85
Mediana
123.70 20.92 140.02 112.53 20.01 127.00
Mnimo
73.44 1.56 78.97 69.74 1.69 69.74
Mximo
519.99 177.73 541.32 270.84 56.92 278.75
10 Percentil
89.25 9.53 106.85 81.88 10.65 101.89
90 Percentil
192.89 43.25 219.50 130.34 48.19 175.90
Razn P90/P10
2.16 4.54 2.05 1.59 4.52 1.73
CV
0.38 0.61 0.34 0.23 0.56 0.21
ndice de Gini
0.19 0.32 0.17 0.11 0.31 0.11
Fuente: Estimaciones Nina O.

109

Por otro lado, otra dimensin relacionada con el mbito geogrfico es la
fragmentacin. De acuerdo a Lora (2000), Bolivia es el segundo pas con mayor
fragmentacin geogrfico en Amrica del Sur y, por ende, la provisin de servicios
pblicos est afectada por estas caractersticas. Similar al cuadro anterior, los resultados
sealan que el gasto centralizado en la regin rural es mayor a la urbana en todos los pisos
ecolgicos, con excepcin del gasto inicial. Como se puede apreciar en el Cuadro 14, la
diferencia promedio representa el 13% respecto a la regin urbana. La mayor diferencia se
presenta en el Llano; en cambio, no existe una diferencia significativa en los Valles.

En cuanto a la distribucin del gasto por alumno/a dentro los pisos ecolgicos, las
estimaciones del ndice de Gini sealan que las regiones rurales tienen peores
distribuciones en trminos de equidad horizontal, en especial cuando se trata del gasto
centralizado. En relacin al gasto descentralizado, existen diferencias, pero no son tan
elevadas e incluso en algunos casos son similares. En general, la evaluacin de la equidad
horizontal seala que el gasto por alumno/a no tiene una distribucin con equidad
horizontal en una variedad de patrones comunes geogrficos.

Grfica 20 Curvas de Lorenz: Gasto por Alumno/a por regin
(En porcentajes)

Rural Urbano
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
Centralizado Descentralizado Total Equidad
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1
Centralizado Descentralizado Total Equidad

Fuente: Estimaciones del autor.
110

Cuadro14 Equidad Horizontal por Municipios
(Promedio 2001-2003: US$ de 2004)

Regiones
Centralizado
Descentralizado Total
Inicial Primaria Secundaria Total
RURAL
Altiplano
Media
29.26 172.04 159.39 155.30 23.02 173.16
Mediana
20.09 164.10 129.83 154.90 20.20 165.80
ndice de Gini
0.37 0.19 0.20 0.20 0.31 0.17
Valles
Media
41.81 133.66 132.39 125.27 26.23 146.71
Mediana
34.93 121.82 129.19 114.82 20.92 135.22
ndice de Gini
0.32 0.16 0.26 0.15 0.28 0.14
Llanos
Media
49.12 136.90 101.35 126.37 22.90 142.05
Mediana
44.31 125.24 91.46 112.06 21.44 123.76
ndice de Gini
0.44 0.18 0.25 0.18 0.40 0.16
Total
Media
38.14 146.45 137.44 135.65 24.44 154.67
Mediana
30.40 132.34 125.66 123.70 20.92 140.02
ndice de Gini
0.39 0.19 0.26 0.19 0.32 0.17
URBANO
Altiplano
Media
72.38 143.40 138.53 136.10 17.92 152.49
Mediana
86.00 126.65 133.45 125.98 19.77 144.90
ndice de Gini
0.23 0.12 0.08 0.10 0.22 0.09
Valles
Media
76.32 116.78 114.38 112.70 31.73 143.24
Mediana
87.03 119.74 118.58 112.53 32.21 136.40
ndice de Gini
0.14 0.09 0.09 0.09 0.31 0.10
Llanos
Media
57.00 103.18 88.23 97.32 18.53 112.93
Mediana
54.14 91.20 72.25 87.93 20.01 101.89
ndice de Gini
0.11 0.07 0.10 0.08 0.21 0.07
Total
Media
68.39 115.04 108.76 110.41 24.43 132.85
Mediana
66.52 113.69 114.24 112.53 20.01 127.00
ndice de Gini
0.17 0.11 0.14 0.11 0.31 0.11
Fuente: Estimaciones Nina O.


111
6.1.2.4 Resultados del gasto: Equidad Vertical
La equidad vertical, para este estudio, a diferencia de la equidad horizontal, enfatiza
que el gasto educativo por alumno/a debera ser asignado considerando las necesidades
educativas y la pobreza de los municipios en las que los alumno/as viven. De acuerdo a la
literatura, el mejor indicador para la evaluacin de la equidad vertical es el denominado
ndice de concentracin.
11


Las variables para evaluar la equidad vertical son: pobreza y las necesidades bsicas
insatisfechas en educacin. La pobreza est definida en trminos de necesidades bsicas
insatisfechas (NBI).
12
En relacin a educacin, las necesidades insatisfechas se calculan
mediante el ndice de rezago educativo o carencia de educacin ( ) (Ed NBI ) de cada
individuo y est definido como:
i i
LE Ed NBI 1 ) ( (1)
donde
i
LE es la adecuacin del nivel educativo individual, que se calcula de la siguiente
manera:


i
i i
i
al
as ap
as ap
LE

* *
(2)

donde:
i
ap representa los aos de escolaridad del individuo i;
i
as es la condicin de
asistencia del individuo i;
i
al es la condicin de alfabetizacin del individuo i; * ap es la
norma de aos de escolaridad; y * as es la norma de asistencia. Una vez calculado el ndice
de rezago individual, el NBI en Educacin para cada municipio o nivel escolar es el
promedio de la poblacin analizada. Para fines del presente estudio, se estimaron la
pobreza y el NBI en Educacin, el NBI Escolar que comprende la poblacin entre 6 a 19
aos de edad y el NBI Primario que comprende la poblacin entre lo 7 a 13 aos de edad.
Todos fueron estimados a nivel municipal.

11
El ndice de concentracin (IC) es muy similar al ndice de Gini y est asociado a la curva de
concentracin. Una vez ordenados los municipios de acuerdo a una variable de ordenacin (como, la
pobreza), el indicador muestra el porcentaje de la variable de inters (como, el gasto en educacin) que le
corresponde a cada proporcin de municipios. Este coeficiente flucta entre -1 y 1, donde los valores
negativos significan una concentracin progresiva de la variable de inters con relacin a la variable de
ordenacin; y por tanto, la existencia de equidad vertical; en cambio, con los valores positivos ocurre todo lo
contrario. Cabe mencionar que el valor cero mantiene siempre la condicin de igualdad
12
En general, el NBI es un mtodo de medicin directo, puesto que observa y evala si un hogar cuenta o no
con los bienes y servicios que le permitirn satisfacer efectivamente sus necesidades, y se caracteriza, por
identificar la pobreza de tipo estructural, debido a que las variables que lo conforman varan lentamente a lo
largo del tiempo; no captura situaciones de pobreza reciente o coyuntural puesto que no incorpora variables
como el ingreso o el empleo que pueden ser muy voltiles.

112
Las estimaciones del ndice de concentracin prueban fehacientemente que el gasto
descentralizado est promoviendo la equidad vertical considerando todos los criterios
evaluados, vase Cuadro 15. Por otro lado, los resultados sealan que el gasto centralizado
no est promoviendo la equidad vertical, pero esta regresividad disminuye a medida que las
necesidades insatisfechas se relacionan ms con la provisin de servicios educativos. En el
agregado, se puede observar que la distribucin del gasto por alumno/a total no est
distribuida con equidad vertical, aunque a nivel escolar y primario, los resultados son
favorables.
Cuadro 15 Equidad Vertical por Municipios: ndice de Concentracin
(Promedio 2001-2003: US$ de 2004)

Indicador
Centralizado
Descentralizado Total
Inicial Primaria Secundaria Total
Pobreza
-0.10 0.06 0.05 0.05 -0.03 0.03
NBI Educacin
-0.14 0.04 0.01 0.03 -0.10 0.00
NBI Escolar
1
-0.13 0.01 0.00 0.02 -0.12 -0.02
NBI Primaria
2
0.01
Fuente: Estimaciones del autor.
Nota:
1
Medido para la poblacin entre 6 - 19 aos.

2
Medido para la poblacin entre 7 13 aos.

La Grfica 21 muestra claramente que a medida que las necesidades aumentan, el
gasto por alumno/a total tiene una tendencia levemente decreciente. Por otro lado, cuando
se realiza la descomposicin de dicho gasto, se puede observar que el gasto descentralizado
levemente es creciente, lo que estara significando que municipios con mayores necesidades
en educacin estn destinando mayores recursos a este sector; contrariamente, el gasto
centralizado tiene una tendencia negativa.

Grfica 21 Distribucin del Gasto Educativo por NBI Educacin

Gasto Total Gasto Centralizado y Descentralizado
0
100
200
300
400
500
600
1 51 101 151 201 251 301
Municipios
G
a
s
t
o

E
d
u
c
a
t
i
v
o

p
o
r
A
l
u
m
n
o
0
20
40
60
80
100
120
N
B
I
Total NBI NBI Educacion
0
100
200
300
400
500
600
1 51 101 151 201 251 301
Municipios
G
a
s
t
o

E
d
u
c
a
t
i
v
o
p
o
r

A
l
u
m
n
o
0
20
40
60
80
100
120
N
B
I
Centralizado Descentralizado NBI NBI Educacion
113
Otro factor importante considerado en la estimacin de las necesidades insatisfechas
en educacin es la consideracin de la poblacin objetivo: los alumno/as. Como se observa,
en la Grfica 22, cuando se compara la distribucin del gasto por alumno/a respecto a las
necesidades a nivel escolar y primario, se puede observar que tienen los mismos patrones
de distribucin, el gasto centralizado tiene una tendencia negativa y el descentralizado tiene
una forma de U. Sin embargo, se puede observar que estas formas son suavizadas cuando
se considera las necesidades bsicas insatisfechas en primario, este resultado se debe a que
la reforma educativa ha destinado recursos tanto a nivel central y municipal para mejorar el
acceso y la cobertura de la educacin primaria.

Grfica 22 Distribucin del Gasto Educativo por NBI Escolar

Gasto Total Gasto Centralizado y Descentralizado
0
100
200
300
400
500
600
1 51 101 151 201 251 301
Municipios
G
a
s
t
o

E
d
u
c
a
t
i
v
o

p
o
r

A
l
u
m
n
o
0
20
40
60
80
100
N
B
I
NBI Escolar NBI Educacion Total
0
100
200
300
400
500
600
1 51 101 151 201 251 301
Municipios
G
a
s
t
o

E
d
u
c
a
t
i
v
o

p
o
r

A
l
u
m
n
o
0
20
40
60
80
100
N
B
I
Centralizado Descentralizado NBI Escolar NBI Educacion


Distribucin del Gasto Educativo por NBI Primario

Gasto Total Gasto Centralizado y Descentralizado
0
100
200
300
400
500
600
1 51 101 151 201 251
Municipios
G
a
s
t
o
E
d
u
c
a
t
i
v
o
p
o
r
A
l
u
m
n
o
0
20
40
60
80
100
N
B
I
Total NBI Primaria NBI Educacion Polinmica (NBI Educacion )
0
100
200
300
400
500
600
1 51 101 151 201 251
Municipios
G
a
s
t
o

E
d
u
c
a
t
i
v
o

p
o
r

A
l
u
m
n
o
0
20
40
60
80
100
N
B
I
Prefectura Municipios NBI Primaria NBI Educacion Polinmica (NBI Educacion )

Fuente: Estimaciones Nina O.
114
En esta comunidad para llegar a una unidad educativa hay
que caminar un da y medio , caminar po que no hay caminos,
entonces a ese lugar no llegan los docentes profesionales, a
otros lugares ms cercanos s, como ayer anecdticamente
comentaban los distritales lo primero que preguntan es: hay
luz?, hay agua? hay servicios bsicos?, hay karaoke?, no hay
eso, no van profesores profesionales, entonces esa es otra de
las no amenazas sino debilidades del proceso de formacin de
los docentes, ahora ya no son docentes, son trabajadores de la
educacin, ya no hay ese sentido de vocacin de entrega de
preparar la clase para los nios sino la entrega est para
cobrar, entonces eso hace que todava se mantengan ndices
bajos y eso es preocupante lgicamente, pero no podemos
solucionar. (SEDUCA, CH)
6.1.2.5 Gasto en Recursos Humanos: salario de maestros
Como se seala en la literatura especializada (Winkler, 2004), determinar si un
sistema de educacin es centralizado o descentralizado depender, en trminos generales,
qu nivel del gobierno fija los salarios, recluta, evala y promueve a los maestros. De
acuerdo a estudios de gestin educativa, el monto total del salario pagado a los maestros
representa el noventa por ciento del gasto recurrente, por consiguiente, es una de las reas
de toma de decisiones importantes en el financiamiento de la educacin.

En cuanto a la
distribucin de los profesores a
nivel departamental y por regin,
las cifras sealan que ms del
60% estn concentrados en el eje
central: La Paz, Santa Cruz y
Cochabamba. Asimismo,
alrededor del 40% de los
profesores ensean en la regin
rural siendo los departamentos de
Potos, Chuquisaca y Pando los
que tienen mayor cantidad de profesores en el rea rural.


El Cuadro 23 seala que aproximadamente el 80% del gasto operativo del
Ministerio de Educacin est destinado para el pago de salarios a los maestros. Asimismo,
al comparar las distribuciones de los maestros y de la planilla de salarios, se puede observar
que existe una correspondencia entre ambas. El 40% de la planilla de salarios corresponde
al rea rural.
115


Cuadro 23 Distribucin de la Planilla de Salarios por Departamento y Regin
(En US$, Ao 2004)

Departamento
Salarios Salario Anual por Maestro
Total Urbano Rural
Total

Urbano Rural
Monto
1
% Monto
1
% Monto
1
%
La Paz 80.0 28.9 41.5 27.0 38.5 31.4 1575 1425 1777
Santa Cruz 55.8 20.1 39.3 25.5 16.5 13.5 1644 1684 1557
Cochabamba 45.7 16.5 26.9 17.5 18.7 15.3 1667 1615 1748
Potos 29.6 10.7 11.2 7.3 18.4 15.0 1681 1612 1726
Chuquisaca 17.6 6.4 7.9 5.1 9.7 8.0 1613 1511 1705
Oruro 17.0 6.1 10.0 6.5 7.0 5.7 1693 1566 1915
Tarija 15.4 5.6 7.9 5.1 7.6 6.2 1792 1480 2296
Beni 13.0 4.7 8.6 5.6 4.4 3.6 1416 1425 1397
Pando 2.3 0.8 0.6 0.4 1.8 1.4 1369 1214 1427
No clasificado 0.6 0.2 459
Total 276.9 153.9 122.4 1491 1504 1727
Fuente: Sistema de Informacin Educativa- Ministerio de Educacin
Nota:
1
En millones de US$.

Por otro lado, se puede observar, que el salario anual por maestro en la regin rural
es 15% mayor a la urbana. En particular, los departamentos de Tarija y La Paz tienen
salarios rurales que son mayores al 25% del salario urbano; en cambio, en los
departamentos de Santa Cruz y Beni presentan una situacin contraria. La principal
explicacin para la diferencia entre los salarios urbanos y rurales es la bonificacin por
ubicacin geogrfica de la unidad educativa.

El salario de los profesores es la agregacin de cuatro componentes: el haber bsico,
que es el monto base; la categora, que reconoce la antigedad del trabajo docente; los
bonos, que son erogaciones adicionales; y los incentivos, que intentan premiar la labor
docente. El haber bsico representa aproximadamente el 65% del gasto mensual en
salarios. Adems, algunos de los docentes se benefician de los bonos frontera y zona. En
ambos casos, el incremento es del 20% al haber bsico mensual. Los restantes bonos no
tienen tratamiento diferenciado y son: pro libro, econmico y al cumplimiento. La totalidad
de los bonos corresponde al 4% del gasto mensual en salarios y el restante 31% cubre el
pago por categora o antigedad de los docentes e incentivos.

En Bolivia, la responsabilidad del pago de salarios a los maestros sigue
mantenindose a manos del nivel central a pesar de las disposiciones legales que delegaban
esta funcin a las prefecturas.

116
A modo de sntesis, en este captulo, se podra decir que en procesos de
descentralizacin en sectores de servicios como es el caso de educacin, donde se disean
no solamente niveles de administracin descentralizada sino tambin componentes de
innovacin pedaggica, una evaluacin de resultados se hace ms compleja. En ese
sentido, las expectativas de la poblacin usuaria de los servicios, es un elemento
importante a la hora de calificarlos, puesto que frente a la innovacin, la generacin de
expectativas es grande.

A partir de la evidencia y los testimonios recogidos, se puede afirmar que en
trminos de cumplimiento de atribuciones, el municipio se ha consolidado como un actor
importante del mejoramiento escolar. Inicialmente, fue concebido como un actor que deba
involucrarse en la gestin educativa junto a actores sectoriales locales y subnacionales, que
deban ser los operadores tcticos y operativos del sistema. Sin embargo, estos ltimos han
tenido dificultades en ejercer plenamente este rol y as la gestin educativa, no ha estado
acompaada por instancias que velen por el carcter cualitativo de la misma. En ese marco,
es que al momento de hablar de aspectos como calidad y rendimiento, la valoracin de la
poblacin y de muchos actores para evaluar los cambios, no es positiva; s se aprecia el
peso explicativo de las intervenciones del municipio en trminos de gasto, expresado en el
importante mejoramiento tendencial de los principales indicadores educativos: acceso,
permanencia y reduccin de la tasa de abandono.

Una debilidad de carcter estructural es el tema de los maestros; si se considera que
son los instrumentos principales de la mejora de la calidad educativa, se debe comenzar a
aceptar que no hay una relacin entre rendimiento escolar de los/as estudiantes y salarios de
los docentes. De la misma manera, si bien las inversiones en infraestructura y servicios
auxiliares han contribuido a mejorar la permanencia, tampoco es suficiente.

6.2 Balance de resultados
Logros
- Hay evidencia consistente para afirmar que la participacin del municipio en la gestin
educativa ha contribuido en la mejora en los indicadores de acceso, permanencia y
rendimiento escolar.
- El gasto educativo se ha incrementado con la descentralizacin a nivel local.

Limitaciones
- La participacin del municipio en el gasto educativo slo alcanza al 15% lo que
impide tener intervenciones de mayor grado y alcance para apoyar el desarrollo
educativo.
117
Como una recuperacin

Yo dira ms que como enfoque, como una
recuperacin de algo que se estaba perdiendo, se
hablaba mucho de que tenemos 34, 36 etnias,
pero cuntas de ellas hoy por hoy tienen la
capacidad de leer sus textos generados por ellos
mismos, y aqu se puede decir que por esta zona
del oriente, lo que hemos podido apreciar es el
trabajo por ejemplo con los pueblos Chiquitanos,
con los Guaranes, donde ahora ya hay textos, se
est enseando en su lengua, yo creo que ese ha
sido un avance. (DEE, SCz)
- La centralizacin del gasto en salarios de los maestros mantiene una intensidad baja
en el modelo de descentralizacin e impide profundizar este proceso.
- Los operadores tacticos-operativos son dbiles para velar por la calidad de la
educacin.
- Escaso o ningn incentivo para la permanencia de los/as nios/as en el nivel inicial,
cuando se ha establecido que esta incide positivamente en el rendimiento escolar de
ellos/as.

Potencialidades
- El municipio ha ganado en experiencia y conocimiento en gestin educativa local que
lo coloca en la posibilidad de ejercer un papel de mayor control y conduccin de los
procesos de desarrollo educativo.
- La inversin municipal en educacin (gasto) est en condiciones de incrementarse.

7. La educacin intercultural bilinge
La educacin intercultural bilinge fue incorporada al proceso de Reforma
Educativa, con el fin de mejorar la eficiencia de la educacin primaria y fomentar la
equidad del sistema, recogiendo aspiraciones de organizaciones indgenas y trabajadores
que exigan el reconocimiento a la diversidad cultural y lingstica. Esta medida se bas
en experiencias previas que demostraban que los estudiantes que aprendan en su lengua
materna, tenan mejores rendimientos escolares durante el transcurso de sus estudios
posteriores (Contreras et al, 2005). La implementacin de este programa implic una serie
de acciones para contar con recursos humanos capaces de llevar adelante la propuesta.
As tambin, fue necesario disear
metodologas para el aprendizaje del
castellano como segunda lengua y los
consiguientes materiales para que fuesen
utilizados por los estudiantes. En ellos, no
solamente se contextualizaba los contenidos
del currculo sino que se recogan y
recuperaban los conocimientos y saberes de
los distintos grupos indgenas.
Es importante, resaltar que el
enfoque de la educacin bilinge fue de desarrollo y mantenimiento y no de transicin
como anteriormente se la desarrollaba (Ibid, 2005).

Las evaluaciones realizadas de este proceso, coinciden en mucho con las
118
Hablame en castellano no te entiendo
Nosotros queremos que se ensee en castellano y
no as en quechua, ahora si ellos, las autoridades
educativas, quieren en quechua siempre, entonces
que ellos primero aprendan a hablar, los de la
ciudad y despus nosotros podemos estar
aprendiendo; porque cuando vamos a la ciudad
todos los letreros estn escritos en castellano y la
gente de las oficinas no habla quechua y nos dicen
hblame en castellano no te entiendo nos dicen,
entonces para qu vamos a querer quechua, si
quechua sabemos no ms nosotros.
(EG JE, CH)
No les sirve cuando viajan
Los padres de familia son un poco
tajantes, ellos se basan en que no les
sirve el quechua cuando viajan a
Santa Cruz o cuando viajan a
Argentina, para qu van a aprender,
ellos saben noms, ese concepto
tienen ellos. (EG PROF,CH)
No hay profesores que sean del lugar
La educacin bilinge est un poco atrasada
por los cambios que ha habido. No hay
profesores que sean del lugar, que entiendan el
idioma de la gente. Ahora las cosas han
cambiado mucho; los profesores no entienden
casi nada el idioma ayoreo.
(EG PROF SCz)
La estructura no nos permite
Como SEDUCA tenemos una estructura
organizativa establecida. En ella no contempla
EIB, podemos controlar y promover lo que es la
educacin, pero en EIB no tenemos un solo tcnico
porque la estructura no nos permite. Tenemos
tcnicos en evaluacin, en currculo, para
primaria y secundaria y nada ms; hemos hecho la
representacin para que nos doten de ms tems,
pero no tenemos nada hasta ahora, no tenemos un
personal que pueda promover, controlar, la
aplicacin, de la EIB aqu en el departamento,
(SEDUCA, LP)
apreciaciones recogidas en esta investigacin, que sealan que los resultados fueron
parciales y afectados por factores sociales e institucionales.

El componente de interculturalidad
fue escasamente desarrollado en el
currculo, tampoco se pudo instalar en la
sociedad como un tema relevante en la
dinmica de la sociedad boliviana. Un
padre de familia comentaba: el
bilingismo terminaba cuando terminaba
la clase

La oposicin de los padres de
familia en algunas reas rurales tambin jug un papel importante, ya que al inicio de la
implementacin de la EIB slo se cont con textos de Aymara, Quechua o Guaran, de
modo que los estudiantes slo aprendan en esos
idiomas, lo que levant sospechas en los padres en el
sentido de que no aprenderan castellano, y por lo
tanto quedaran una vez ms excluidos. Factores
econmicos que tienen que ver con procesos
migratorios tambin influyeron en esta actitud.

La escasa formacin y conocimiento
para manejar metodologas de enseanza
bilinge, as como, la falta de dominio de la
lengua del lugar, provoc que algunos
profesores/as presentaran una resistencia
pasiva y dificultaran el avance del proceso.


Las instancias tcnico operativas
como el SEDUCA, tuvieron muchas
restricciones para apoyar a la
implementacin de la EIB. La principal
dificultad fue que su propia estructura no
contemplaba funciones ni personal para
ejercer tareas de apoyo o seguimiento,
restando soporte institucional a las
escuelas y ncleos que aplicaban esta
119
modalidad.

Es importante sealar que la conduccin de la estrategia estuvo manejada desde el
nivel central, lo que quiz merm posibilidades de articular esfuerzos e iniciativas locales.
Los Consejos Educativos de Pueblos Originarios (CEPOS) que jugaron un papel
fundamental apoyando a sus pueblos para que participen en el proceso, no pudieron
influenciar en la extensin y profundizacin del mismo.
13





13
A pesar de ello, en el ao 2000, 2037 escuelas rurales eran bilinges y para el ao 2002 subi a 2899
(Contreras, et. al, 2005)

120

CAPITULO IV: POTENCIALIDADES DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN BOLIVIANO
A pesar que la experiencia de descentralizacin educativa boliviana se incorpora
recientemente en el escenario latinoamericano, su instalacin, funcionamiento y desarrollo,
le ha provisto de singulares caractersticas que son potencialidades a tomar en cuenta al
momento de disear e implementar estrategias dirigidas a mejorar y/o quiz profundizar
este proceso. A saber:

1. Un actor involucrado con recursos propios y atribuciones claras
La revisin del proceso de descentralizacin educativa seala que el sistema
educativo nacional cuenta con un actor involucrado en la provisin del servicio de
educacin con capacidades de gestin: el municipio.

Dispone de los requisitos necesarios para continuar como uno de los responsables
de la provisin del servicio, como ser: recursos propios y atribuciones claras.
Ha incrementado significativamente la inversin y los gastos corrientes en
educacin, como desayuno y alimentacin escolar, y ampliacin y mejoramiento de
los edificios educativos. Estas iniciativas han posibilitado la extensin de la
cobertura, el acceso, la permanencia y el logro educativo.
En la provisin y pertinencia del servicio educativo est por encima de la unidad
educativa pero por debajo del nivel departamental (provincial o estatal). Esto ha
posibilitado la participacin de un mayor nmero de actores (distrito, ncleo, unidad
educativa) con positivos resultados. Por un lado, esta caracterstica estara
mitigando las desigualdades en acceso y calidad que se producen cuando la
descentralizacin es a nivel de unidad educativa, e impulsando la pertinencia que se
descuida cuando el principal actor est a nivel intermedio (departamento, provincia
o estado).
Est impulsando un mayor gasto en educacin con recursos propios, que no es
posible cuando la descentralizacin es a nivel de unidad educativa, dado que no
cuentan con ingresos tributarios.
Cuenta, en algunos casos, con un elemento importante para la gestin: sistemas de
informacin educativa propios con datos relativamente completos y actualizados.
La informacin es a nivel de unidad educativa, lo que posibilita contar con
informacin por municipios y departamentos.
121

2. Cofinanciamiento entre el nivel central y municipal
Esta modalidad del financiamiento de compartido, est posibilitando una asignacin
parcialmente equitativa del gasto educativo. Por ejemplo, el gasto del nivel central estara
promoviendo la equidad horizontal en el acceso a la educacin, porque proporciona
recursos que cubren el gasto en material educativo y salarios de los maestros; en cambio, el
gasto municipal estara fomentando la equidad vertical, dado que no limita a los municipios
a realizar mayores gastos en educacin, especialmente en servicios auxiliares que fomentan
la permanencia y la asistencia de los alumnos. Aunque existe una mayor participacin en el
financiamiento por parte del gobierno central, se observa un aumento en la participacin
local, aunque gran parte de los recursos transferidos por el gobierno central no est
condicionado.

3. La participacin social no tiene vuelta atrs
El matrimonio entre la Ley de Participacin Popular y la Reforma Educativa, ha
posibilitado una articulacin entre actores sociales producto de la primera (padres de
familia y autoridades municipales), con estructuras administrativo curriculares del sector
educativo producto de la segunda (Ministerio de Educacin, instituciones departamentales,
distritales y escolares.) Esta articulacin si bien no es ptima ha dejado capacidades
instaladas.


122
CAPITULO V: REFLEXIONES FINALES
1. Reflexiones en relacin a la descentralizacin educativa en Bolivia y su vnculo
con los resultados educativos
Cul ha sido el rol de la descentralizacin educativa en Bolivia?. Para comenzar a
contestar a esta pregunta primero debemos precisar que, en Bolivia no ha habido un
proceso de descentralizacin propiamente dicho, sino ms bien, un proceso de
desconcentracin de algunas funciones de carcter administrativo. Bajo este concepto, el
modelo de descentralizacin educativa puede ser considerado un modelo de tipo
principal/agente entre un principal (nivel central) y dos agentes (departamental y
municipal)(Di Gropello E., 2003) de intensidad baja, como se explic en el captulo 3, que
sin embargo, en la prctica se convirti en un modelo de: un principal (nivel central) y un
agente (nivel municipal).

Este proceso ha tenido consecuencias sobre distintos aspectos de la realidad socio-
educativa. En trminos de resultados y a pesar de la apreciacin mayoritariamente negativa
de los/as entrevistados/as, el anlisis cuantitativo, permite concluir que se ha logrado
incrementar los principales indicadores educativos (acceso, permanencia), que estn
asociados al mejoramiento de la calidad educativa y de rendimientos escolares. Este hecho
ha sido posible por una voluntad poltica de acercar la prestacin del servicio educativo a la
poblacin, en el marco de una normativa que planteaba transferencias de recursos, bajo una
modalidad de co-financiamiento entre el nivel central y el municipal, que dispona de
ingresos propios (impuestos y posibilidad de apalancamiento de otros recursos), lo cual le
permiti invertir en educacin. Si aceptamos como verdica esta informacin (incremento
de indicadores educativos), se podra pensar que la cercana de este actor y su
disponibilidad de recursos, han sido factores clave para el mejoramiento de los resultados
educativos.

La participacin social ha contribuido tambin en estos logros, ya que no slo sirvi
para incorporar a los actores sociales a la gestin educativa, sino que tambin permiti
hacer explcitas sus demandas prcticas y estratgicas, forzando incluso a muchos
gobiernos municipales a re-orientar las inversiones en obras educativas.

La apreciacin mayoritariamente negativa recogida a travs de los testimonios sobre
los resultados educativos, es un aspecto que debe tomarse muy en cuenta, ya que alerta a
los gobiernos central, departamental y local, sobre la necesidad de transparentar la gestin,
la informacin, y replantear el carcter consultivo de mecanismos de participacin y
representacin social, como por ejemplo, es el caso de los Concejos Municipales de
Educacin que son solo concejos, no deciden.
123

El modelo de descentralizacin educativa tambin tuvo consecuencias negativas
para algunos niveles y actores. Es el caso de las prefecturas y los Servicios de Educacin
dependientes de ellas. Se les transfiri competencias administrativas limitadas, sin la
correspondiente asignacin de recursos, a la par que desde la normativa se les otorgaba
competencias relacionadas directamente con el quehacer educativo (asistencia tcnica a
distritales, seguimiento, vigilancia del calendario escolar y directores, etc.), de esta manera
su responsabilidad en trminos de resultados se ve quebrada y ni desde la valoracin de la
gente, menos desde el dato cuantitativo se identifica su contribucin en la mejora de la
calidad de la educacin. Similar situacin aconteci con las direcciones distritales.

2. Sugerencias en torno a las potencialidades y/o limitaciones detectadas
Desde el punto de vista de los actores educativos, los aspectos que ms reiteradamente se
han enunciado giran en torno a cuatro temticas:
a) Establecimiento y/o consolidacin de sistemas de informacin locales/regionales
que articulados entre s sean la base de la planificacin regional y puedan constituirse en
instrumentos de monitoreo, evaluacin y medicin de la calidad educativa. Esto implica
socializar instrumentos, acordar procedimientos, funcionamiento (fuentes de informacin,
periodicidad y otros), as como, soporte tecnolgico para un funcionamiento en red que
abarque todo el departamento (rea rural y urbana).
b) Formacin y capacitacin docente, para mejorar el desempeo pedaggico de los
docentes teniendo en cuenta eventuales introducciones de innovaciones curriculares.
Los/as entrevistados/as sealan que debe buscarse alguna salida creativa para resolver el
problema de la deficiente formacin de los maestros, en la medida que ni el INFOPER ni
las Universidades han sido capaces de responder adecuadamente a esta necesidad.
c) Fortalecimiento de la capacidad de gestin de los municipios. Se percibe que los
mayores avances se han dado en municipios de capitales de departamento, y no as tanto en
rea rural. En ese sentido, la demanda se dirige sobre todo a elevar capacidades de gestin,
administracin y planificacin en aquellos municipios ubicados en zonas rurales.
d) Fortalecimiento a organizaciones sociales, orientado al conocimiento de sus
derechos, deberes y al ejercicio de una mayor influencia en las polticas educativas.

Adicionalmente, la consultora sugiere tomar en cuenta los siguientes aspectos:
a) Bajo el supuesto de que los procesos de descentralizacin conducen a buscar
mejoramiento de la administracin del servicio educativo y en consecuencia mejorar la
calidad de la educacin, se sugiere una explicitacin del modelo que se adopte y que el
124
marco legal est en absoluta correspondencia con los roles asignados a cada nivel. En
captulos precedentes ya se ha analizado que la ambigedad del marco normativo ha
limitado el desarrollo de capacidades de una variedad de actores en la provisin de
servicios de educacin, como es el caso de las prefecturas-SEDUCAS y direcciones
distritales.
b) Sobre la base de las relaciones entre niveles y estructuras de la gestin social y
educativa, que han constituido una gestin concurrente de competencias, se sugiere
abrir una discusin sobre el rol del nivel subnacional en la educacin, en la medida
que actualmente, cuenta con mayores fuentes de financiamiento, y en consecuencia
est en condiciones de incrementar y diversificar sus gastos en educacin y
promover mayores grados de equidad y calidad, as como visibilizarse en la gestin
educativa.
c) Se sugiere reforzar las capacidades instaladas de gestin y la coordinacin entre el
nivel central y los niveles operativos (subnacional y local), a travs de programas
conjuntos donde se cristalicen la concurrencia de competencias. La experiencia de
gestin local que articula actores sectoriales, municipales y de la sociedad civil de
caractersticas distintas y hasta de ideologas eventualmente contrapuestas, y que
por encima de esas diferencias pueden llegar a establecer acuerdos sustantivos para
promover una visin que integra la educacin como factor de desarrollo, ha sido
indita y no debera dejrsela de lado, ms an en la coyuntura actual.
d) Si bien la descentralizacin es un hecho derivado de decisiones polticas, sin
embargo, para cumplir con los propsito de mejorar la educacin, sus indicadores y
resultados, es necesario que esta dimensin poltica se acompae de una dimensin
tcnica, de manera tal que las competencias delegadas a los niveles subnacionales y
locales, se vean fortalecidas a travs de un ejercicio pleno de las mismas, sin
interferencias.
e) Tomando en cuenta las capacidades instaladas y potencialidades encontradas, el
planteamiento de la consolidacin y articulacin de sistemas de informacin
educativa, locales y departamentales, es un aspecto a recomendar. Actualmente,
algunos municipios cuentan ms que con sistemas, con mtodos de recoleccin de
datos relacionados con infraestructura y nmero de estudiantes para la provisin del
desayuno escolar. Esto no significa caer en la dispersin o atomizacin de la
informacin que debe consolidarse a nivel nacional, sino todo lo contrario.
f) La construccin de criterios de asignacin del gasto debe estar guiada por una
racionalidad social y econmica. Estos criterios debern estar basados en
indicadores educativos que contemplen aspectos de acceso, ubicacin geogrfica,
equidad, y calidad. Actualmente, la asignacin del gasto educativo no est en
125
funcin a las necesidades bsicas insatisfechas en educacin, significando que el
mecanismo de asignacin del gasto no estara buscando la igualdad de
oportunidades: el derecho de los individuos de acceder a la educacin con
independencia de su origen socioeconmico, raza, sexo o lugar de residencia.
g) Finalmente, se sugiere focalizacin en los gastos de los diferentes actores
involucrados, que reciben transferencias fiscales del gobierno central. Se propone
establecer metas o porcentajes destinados a educacin, donde la contribucin local
tenga una participacin respetable. Asimismo, se ve como necesario, establecer
lneas base y contar con un banco de datos a nivel local, con el objetivo de
determinar metas e indicadores de desempeo y sistemas de control, monitoreo y
evaluacin a los diferentes actores involucrados en el proceso educativo.




126
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