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Educao e Gesto Descentralizada: Conselho Diretor, Caixa Escolar, Projeto Poltico-Pedaggico

Em Aberto, Braslia, v. 17, n. 72, p. 35-46, fev./jun. 2000.

Doutor em Educao pela Universidade de So Paulo (USP); professor e pesquisador do Departamento de Educao e do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).

Antnio Cabral Neto

Doutora em Educao pela Universidade de So Paulo (USP); professora e pesquisadora do Departamento de Educao e do Programa de Ps-Graduao em Educao da UFRN.

Maria Doninha de Almeida

Nos ltimos anos, a gesto se destaca como tema bsico nas discusses e nas proposies de medidas relativas ao projeto de modernizao da administrao pblica brasileira. Nesse cenrio, a descentralizao indicada como um requisito essencial democratizao. A incluso da temtica de descentralizao na agenda de mudanas insere-se, ainda, no processo de redefinio do papel do Estado ante a crise marcada pela sua incapacidade de ofertar os servios essenciais populao e pela ausncia de agilidade administrativa por conta de sua burocracia. A polarizao Estado versus mercado, situada em um quadro de reforo idia de Estado mnimo, conduz a crtica s polticas centralizadoras e intervencionistas prprias do modelo keynesiano que imperou no Ps-Segunda Guerra Mundial, principalmente nos pases que vivenciaram os chamados Estados de Bem-Estar Social. Nesse contexto, ganha fora a defesa do livre mercado, da abertura econmica, da privatizao de rgos pblicos e das reformas administrativa, tributria, previdenciria e financeira. O Estado brasileiro, que no vivenciou as polticas inerentes ao Estado de Bem-Estar Social, incorpora teoricamente as estratgias ligadas reduo de suas responsabilidades, principalmente no mbito das polticas sociais. Seguindo esses parmetros, a descentralizao passa a ocupar uma posio de destaque na agenda de mudanas do Estado brasileiro, delineando os contornos de um paradigma de feio neoliberal para a ao estatal. Ao mesmo tempo, o Estado incorpora a preocupao no sentido de modernizar as suas estruturas e os seus instrumentos de controle, de sorte a tornar-se mais eficiente e mais eficaz na prestao de servios pblicos. Muitos autores que abordam a questo do neoliberalismo resumem como seus pressupostos bsicos: privatizao dos ativos pblicos; necessidade da ruptura dos monoplios pblicos; busca de eficincia e competividade por parte das empresas multinacionais, em funo do movimento de globalizao. Anderson (1995) reala como as principais proposies do neoliberalismo: manter um Estado forte em sua capacidade de romper o poder dos sindicatos e no controle do dinheiro, mas

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parco em todos os gastos sociais e nas intervenes econmicas; garantir a estabilidade monetria; acionar reformas fiscais, para incentivar os agentes econmicos. Para Draibe (1993), o neoliberalismo com que convivemos se constitui um conjunto de regras prticas de aes ou recomendaes, referidas ao governo, reforma do Estado e s suas polticas. Para ela, o neoliberalismo cria uma cultura poltica despolitizada que busca a eficincia e a eficcia como componentes da ideologia da ao prtica. Assim, dentre os vrios elementos que caracterizam a poltica pblica de um Estado neoliberal, notadamente na Amrica Latina, destacamse: descentralizao; privatizaes; focalizaes de programas sociais pblicos nas populaes consideradas carentes. Segundo Farah (1995), nessa conjuntura duas caractersticas devem ser ressaltadas no que diz respeito ao gerenciamento dos gastos pblicos pelo Estado: a) os gastos pblicos devem ser balizados por uma relao otimizada entre insumos e resultados, assegurando eficincia; b) deve haver o maior grau possvel de aderncia entre metas e resultados, garantindo a eficcia e a busca permanente da qualidade e da social accountability. Esta caracterstica representa o grau de desempenho do governo quanto considerao das necessidades do cidado. nesse cenrio que a descentralizao no discurso do governo se apresenta como a alternativa poltica para viabilizar as aes do Estado de forma eficiente, eficaz e com qualidade.

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para a consolidao da gesto democrtica, conforme expresso no discurso atual. A crtica principal indica que a descentralizao nem sempre funciona como elemento estimulador da democratizao da ao estatal. Muitas vezes, ela se apresenta apenas como uma forma mais eficiente de controle dos gastos pblicos. Motta (1994, p. 190), por exemplo, afirma que
... grande parte das facilidades recentes para os processos de descentralizao, no foi fruto de conquistas democrticas autnticas por parte de comunidades locais. A descentralizao ocorreu por enfraquecimento do poder central e de suas entidades administrativas, que no conseguiram acomodar interesses provenientes de novas demandas. (...) A descentralizao aparece como um remdio para resolver insatisfaes diversas em relao ao Estado autoritrio, ao dficit nos servios pblicos e a dificuldades financeiras e insuficincias administrativas.

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Cohn (1994, p. 8), ao comentar a lgica das medidas descentralizadoras, afirma que a sua
... marca a da crise fiscal do Estado e de suas tentativas de enfrentar a instabilidade da moeda, o dficit pblico e a dvida externa, mediante o ajuste econmico. De fato, este vem ocorrendo ditado pelos parmetros contbeis de repasse de recursos (relao entre receita e despesa) num contexto de urgncia para superar-se a crise econmica.

Descentralizao e gesto: caminhos traados para a dcada de 90

A descentralizao, concebida como estratgia de afastamento do Estado, em relao s suas obrigaes sociais e acompanhada de novas formas de controle, conforme vem se configurando na gesto dos gastos pblicos no Brasil, no pressupe necessariamente a participao do cidado na formulao e realizao das polticas pblicas, no garante a eficcia e eficincia dos servios oferecidos e no se constitui uma estratgia obrigatria

Os vetores estruturais das reformas preconizadas pelo neoliberalismo, particularmente quando se destinam a pases latino-americanos em processo de ajuste econmico, como assinala Draibe (1993), esto dirigidos tanto para a descentralizao e a

privatizao, quanto para os programas sociais pblicos destinados s chamadas populaes carentes. A autora concorda que a descentralizao concebida como um modo de aumentar a eficincia e a eficcia dos gastos, aproximando problemas e gesto. Para ela, a descentralizao aumenta a possibilidade de interao no mbito local, dos recursos pblicos e dos no-governamentais dirigidos ao financiamento das atividades sociais. Essa viso de descentralizao incorporada pelo Estado brasileiro e tem servido de referncia para nortear as reformas propostas pelo governo. Tal orientao encontra-se expressa em documento do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare):
... a reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse movimento (Brasil, 1995a, p. 12).

ncia (Frigotto, 1995, p. 164). O autor ressalta que esses mecanismos descentralizao e flexibilizao , tm se apresentado como formas antidemocrticas de transferncia de responsabilidades do Estado com a manuteno da educao bsica ensino fundamental e mdio , para outras esferas da sociedade sem, contudo, democratizar os mecanismos de financiamento. Na redefinio da proviso estatal de servios pblicos na rea social, o setor da educao no poderia ficar imune. A poltica educacional do Estado brasileiro, notadamente a partir da dcada de 90, aponta para o redimensionamento do sistema de ensino, atravs de novas formas de gerenciamento, com vistas ao aumento de sua produtividade.

A gesto descentralizada no sistema educacional

A questo da descentralizao, como caminho para democratizar a educao formal, mesmo com outra configurao, vem sendo estimulada com nfase desde a dcada de 80. A poltica educacional no Brasil, nessa dcada, principalmente a partir das diretrizes traadas no III Plano Setorial de Educao, Cultura e Desporto (III PSECD), setorizao do III Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND), e posteriormente no I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (I PND-NR) prope, como eixo bsico, a democratizao da educao em duas dimenses: ampliao das oportunidades educacionais, do ponto de vista qualitativo e quantitativo; e gesto da educao como sntese de produtividade. No entanto, o aprofundamento dessa tendncia ocorre nos planos educacionais gestados na dcada de 90. As metas dos planos dessa dcada situam-se na perspectiva de melhorar a produtividade do sistema, reconhecida por todos os setores da sociedade como problemtica, pelo caminho da implementao de novas formas de gesto educacional. De uma ampla agenda marcada por reformas, cujo eixo era a democratizao do ensino pblico na dcada de 80, passou-

Nesse documento do Mare, h um realce transferncia de atividades historicamente assumidas pelo Estado como sade, educao, cultura, pesquisa cientfica , para o setor no-estatal. O novo comportamento do Estado, diante da reforma pretendida e em desenvolvimento, culmina com uma redefinio do seu papel e com o estmulo publicizao dos servios, em lugar da descentralizao como elemento de consolidao do processo democrtico. Isso significa a incorporao da idia de Estado mnimo, prpria do neoliberalismo. Essa poltica neoliberal implica a reordenao do papel do Estado brasileiro, notadamente no que diz respeito questo da educao escolar, sade e outros servios incompatveis com a lgica do mercado. O desmonte do Estado se verifica mediante a utilizao de variadas estratgias, sendo a mais freqente a apologia da esfera privada, da descentralizao e da flexibilizao, como mecanismo de democratizao e de efici-

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se, no final dos anos 80 e incio dos 90, para uma reformulao dessa agenda, privilegiando o eixo qualidade e modernizao da gesto. Dessa forma, no incio da dcada de 90, os objetivos das reformas educacionais correspondem busca da qualidade e da modernizao da gesto pblica, sem perda de sua centralidade. Farah (1995, p. 45) afirma que a
... centralidade que a gesto assume neste momento acompanhada, de um lado, pelo aprofundamento da perspectiva da democratizao, inaugurada no perodo anterior e, de outro, pela consolidao de um novo enfoque nas propostas de reformulao do padro de gesto no setor o da modernizao.

cargo do Estado, configurando, no caso considerado, a reduo da ao estatal atravs da privatizao da gesto (Farah, 1995, p. 48-49).

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Em sua anlise, a autora afirma que a mudana de agenda do governo facilita a reduo da ao estatal e a entrada, no setor educacional, de prticas de gesto prprias do setor privado.
Trata-se da descentralizao do processo de tomada de decises e da gesto, num movimento em direo ponta do sistema, para a instituio responsvel diretamente pela prestao dos servios no caso a escola. Procura-se, (...) de um lado, aproximar o sistema do consumidor (noo privilegiada pela abordagem neoliberal, numa perspectiva em que todas as relaes so vistas como relaes no mercado), de forma a possibilitar respostas mais geis do sistema s suas expectativas. Procura-se, por outro lado, diminuir a estrutura hierrquica dentro do sistema, possibilitando decises mais prximas ao local de execuo, reduzindo portanto, a distncia entre concepo e execuo. Finalmente, adota-se como estratgia de descentralizao e de viabilizao da gesto privada, a terceirizao, transferindo ao setor privado algumas das atribuies at ento a

A poltica educacional expressa nos planos governamentais, tanto no mbito federal quanto no regional, tem como eixo norteador a modernizao da gesto, de acordo com as caractersticas citadas por Farah, dando nfase necessidade de modificaes significativas na forma como a educao tem se manifestado no interior da instituio escolar. Todavia, a modernizao da gesto educacional na agenda de governo no se constitui uma temtica gerada exclusivamente no Brasil. Essa proposta para o sistema de ensino bsico atende s recomendaes da Conferncia de Educao para Todos, realizada em 1990, em Jomtiem, Tailndia. Em decorrncia dessa Conferncia, o governo brasileiro elaborou, em 1993, o Plano Decenal de Educao para Todos, construdo com a participao de 1 vrios setores organizados da sociedade. Dentre as vrias metas do Plano, encontra-se a implantao de novos esquemas de gesto nas escolas pblicas, concedendo-lhes autonomia financeira, administrativa e pedaggica (Brasil, 1993, p. 42). Em seu planejamento poltico-estratgico para o perodo 1995-1998, o MEC definiu como orientao bsica a descentralizao, com o objetivo de atingir diretamente as escolas, dando-lhes autonomia. A afirmativa: a escola sintetiza o nvel gerencial-operacional do sistema. (...) na escola que esto os pro1

Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed); Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao (Undime); Conselho Federal de Educao (CFE); Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (Crub); Confederao Nacional dos Bispos do Brasil/Movimento de Educao de Base (CNBB/MEB); Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE); Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e a Cultura (Unesco); Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef); Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); Confederao Nacional das Indstrias (CNI).

blemas e na escola que est a soluo (Brasil, 1995b, p. 4), explicita a filosofia do MEC, no sentido de dotar as escolas de uma capacidade gerencial norteada por critrios de qualidade, definidos como acesso, progresso e sucesso do aluno. A proposta de governo Mos obra, Brasil (1994) refora a idia do estabelecimento de novos padres de gesto no campo da educao formal, indicando: a descentralizao das decises para o nvel escolar, aumentando a autonomia; descentralizao dos recursos destinados s escolas; promoo da participao da comunidade na gesto da escola; eliminao da burocracia, dentre outras intenes. Em funo de tal orientao, o II Projeto de Educao Bsica para o Nordeste, ao definir como objetivo a melhoria da qualidade da oferta de ensino fundamental de 1 a 4 srie, atravs de apoio financeiro a programas de investimento em educao nos Estados e municpios, afirma que um dos principais obstculos ao seu objetivo reside na inadequao dos processos de gesto. E, para resolver essa questo, apresenta como um de seus aspectos fundamentais priorizar a descentralizao, a integrao Unio, Estados e Municpios e o fortalecimento das unidades escolares (Brasil, 1991, p. 7). O II Projeto de Educao Bsica para o Nordeste busca imprimir uma filosofia gerencial ao sistema educacional, defendendo a racionalizao de recursos humanos e financeiros e a modernizao dos processos decisrios, orientando-os para a desconcentrao do poder e a descentralizao do sistema, e prevendo, como resultado final, o fortalecimento pedaggico, administrativo e financeiro da escola. Ao mesmo tempo, o Projeto apresenta como pr-requisitos para a concesso de emprstimos: a) uma reforma gerencial das Secretarias de Educao dos Estados; b) um planejamento integrado entre Estado e municpio; c) uma coerncia com o Plano Nacional de Alfabetizao e Cidadania (PNAC); d) a adoo de uma sistemtica de avaliao. Trata-se de uma filosofia de descentralizao que implica mudanas no processo decisrio e racionalizar os recursos humanos e financeiros.

At a primeira metade da dcada de 90, a preocupao ligada gesto descentralizada se encontrava expressa essencialmente na letra dos planos e projetos governamentais. Essa orientao foi incorporada legislao educacional brasileira, a partir de o e Bases 1996, com a Lei n 9.394 de 20/12/1996, Lei de Diretrizes o da Educao Nacional (LDB), que, em seu Art. 3 , prev a gesto democrtica como um dos princpios do ensino pblico brasileiro.

A descentralizao na prtica: o exemplo do Rio Grande do Norte

No contexto nacional, o Estado do Rio Grande do Norte, tomado como subsdio para esta anlise, com base na orientao das diretrizes nacionais e regionais, realizou uma reforma administrativa no sistema de educao estadual, ancorada nos pressupostos da descentralizao. O contedo do Plano de Educao Bsica 1994/2003, elaborado em resposta a essa orientao poltica, expressa as exigncias de tal reforma, realando a importncia da descentralizao como eixo bsico. Dessa forma, o Plano se constitui um detalhamento das diretrizes sistematizadas nos planos nacionais e regionais de educao. O referido plano estadual prope o desenvolvimento de um projeto pedaggico que permita ultrapassar os baixos nveis de desempenho do sistema e ampliar as condies de permanncia do aluno na escola (Rio Grande do Norte, 1994, p. 14). Evidencia igualmente a necessidade de modernizao do planejamento e da gesto do ensino. Em relao ao planejamento e gesto, o Plano afirma que
... o processo de gesto educacional tem se caracterizado por uma forte concentrao da administrao central, superdimensionada. Rever esse modelo de gesto torna-se imperioso, considerando que no responde na ponta do sistema a um produto de qualidade, alm de pesar enorme-

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mente nos oramentos pblicos. A modernizao da administrao educacional, ampliando a autonomia da escola e fortalecendo a sua gesto, constitui prioridade do plano decenal. Assim, imprescindvel que se garanta escola, as condies necessrias elaborao do seu projeto pedaggico, a descentralizao de funes e recursos, tornando sua aplicao mais gil e mais coerente com as suas necessidades. (Rio Grande do Norte, 1994, p. 23-24).

12.509, ambos de 13/2/1995, foram criados os conselhos diretores das unidades escolares e 60 Centros Escolares, sendo 49 no interior do Estado e 11 na capital. De acordo com a secretaria, a criao dos conselhos diretores nas unidades escolares objetiva assegurar a efetiva participao da comunidade no processo educacional e possibilitar o aprimoramento das aes desenvolvidas pelas escolas. O Centro Escolar funciona como
... base de um sistema de ensino capaz de aglutinar um grupo de escolas, dimensionar suas prprias necessidades, programar suas aes, demandar os suprimentos externos e aplic-los, constituindo-se no ponto de partida do planejamento e da ao educacional. por assim dizer uma escola mestra que atende a si prpria e a outras escolas de sua jurisdio (Rio Grande do Norte, 1995b, p. 2).

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Em coerncia com a estratgia de modernizao, o plano prope resgatar o planejamento educacional, de forma a mobilizar as foras sociais para o desencadeamento de um processo de valorizao da escola, garantir a autonomia das unidades escolares e assegurar sua interao com o meio social. Dentre as estratgias oficializadas pela Secretaria de Educao do Estado do Rio Grande do Norte, para viabilizar o contedo do Plano de Educao Bsica, encontram-se a proposta de garantia de autonomia administrativa, financeira e pedaggica s unidades escolares; o gerenciamento por meio da criao de conselhos de escolas com representao de pais, alunos, educadores e funcionrios das unidades de ensino tendo em vista a gesto coletiva da escola; e a realizao de eleies diretas para diretores e conselhos de escolas (Idem, p. 24-25). A proposta de poltica educacional para o Estado do Rio Grande do Norte, de acordo com as diretrizes nacionais e regionais, enfatiza a preocupao de garantir a autonomia administrativa, financeira e pedaggica nas unidades escolares, com base na concepo de um projeto pedaggico capaz de construir a nova qualidade pretendida. Para atender a essas diretrizes, a Secretaria de Educao do Estado reestruturou-se administrativamente e deu incio implantao de uma experincia de planejamento descentralizado, privilegiando as dimenses pedaggica, administrativa e financeira, conforme j referenciado. Atravs dos Decretos ns 12.508 e

Na organizao dos Centros Escolares, foram considerados critrios relativos matrcula, proximidade geogrfica entre as unidades escolares sob a sua jurisdio, bem como facilidade de acesso e situao fsica dos prdios. No h um nmero padro de unidades escolares sob a jurisdio de cada centro e, em alguns casos, a coordenao alcana outros municpios. A estrutura funcional do Centro constitui-se de uma direo, uma coordenao pedaggica e uma coordenao administrativo-financeira. Contudo, as unidades escolares que compem os Centros tm autonomia administrativa, financeira e pedaggica, resguardando, porm, a competncia do Centro. A Secretaria de Educao continua a estabelecer diretrizes para o funcionamento do sistema educacional do Estado, assessorando e dando suporte administrativo e pedaggico para as aes dos centros e unidades escolares. Teoricamente, os Centros tm autonomia para definir o seu projeto pedaggico, administrar o seu funcionamento e o das unidades escolares sob sua jurisdio e os recursos financeiros recebidos.

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A proposta fomentar uma parceria entre SEC, centros e unidades escolares para implementao de uma poltica educacional especfica para o Estado do Rio Grande do Norte. O grau e os limites da autonomia podem, ento, ser entendidos da seguinte forma: o que prprio da escola, se constitui a base de sua autonomia; o que prprio dos objetivos gerais da SEC, no Estado, responsabilidade do governo e estar, portanto, sujeito aos rgos Centrais da Pasta (Rio Grande do Norte, 1995a). Tais alteraes enfatizam a importncia das questes administrativas, colocando-as no mesmo nvel das questes pedaggicas. A forma descentralizada de gesto, vista no apenas como um processo de racionalizao administrativa, mas como uma forma eficaz de renovao da prtica pedaggica, objetiva fazer chegar escola os recursos materiais e o apoio tcnico necessrios a uma eficiente organizao do ensino. A experincia de gesto descentralizada em desenvolvimento no Estado do Rio Grande do Norte compreende trs di2 menses: pedaggica, administrativa, financeira. A proposta contempla a autonomia em trs instncias articuladas. Autonomia pedaggica entendida como a livre escolha pelo corpo docente de prticas, tcnicas e metodologias de ensino mais adequadas a sua realidade; autonomia administrativa pressupondo
a reviso da legislao, referente aos obstculos institucionais existentes para o alcance da autonomia escolar, em especial, do regimento das escolas estaduais e de resolues da Secretaria de Educao que normatizam a
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organizao e o funcionamento da escola; autonomia financeira significando o suporte de recursos financeiros para fazer acontecer o projeto pedaggico da escola (Rio Grande do Norte, 1995b, p. 2).

Autonomia da escola: a descentralizao pedaggica

Sobre a descentralizao pedaggica, deve ser considerada a situao quanto ao projeto poltico-pedaggico. Muitas escolas elaboraram o projeto ou se encontram em processo de organizao do mesmo. Porm, um nmero tambm significativo de escolas no acionou a realizao desse aspecto da descentralizao. Em Natal, por exemplo, em um dos Centros visitados, apenas 35,7% das escolas dispem do projeto poltico-pedaggico concludo. O restante de suas escolas, 64,3%, no cuidou desse aspecto, nem providenciou a organizao dessa importante etapa da descentralizao. Em outro Centro, dentre os que compem o estudo em Natal, 73,3% das escolas esto em fase de elaborao do projeto e 26,7% concluram a sua elaborao. Em um dos centros pesquisados no municpio de Mossor, 7,7% das escolas elaboraram o seu projeto poltico-pedaggico, enquanto 92,3% esto em processo de elaborao. Em outro Centro, 13% tm o seu projeto poltico-pedaggico elaborado e 87% encontram-se em fase de elaborao. No municpio de Caic, que dispe de um nico Centro coordenando 20 unidades escolares, conforme as informaes obtidas, todas as escolas (100%) elaboraram o projeto polticopedaggico. A implantao do projeto poltico-pedaggico na experincia do Rio Grande do Norte tem se dado de forma lenta e incompleta. Sua importncia foi relegada a segundo plano, por conta, inclusive, da prioridade atribuda criao da Caixa Escolar. As escolas pblicas parecem no atentar para a importncia do desenvolvimento de um processo de sistematizao e avaliao do traba-

Para o estudo da experincia ora referida, foram escolhidos trs principais municpios do Estado: Natal, Mossor e Caic. O municpio de Natal conta com 11 Centros Escolares, Mossor apresenta 3 e Caic, um Centro. Os Centros escolhidos correspondem queles que englobam o maior nmero de escolas, ficando assim configurado: Natal com dois Centros Escolares, Mossor com dois e Caic com um Centro. Para a escolha das escolas foram utilizados, dentre outros critrios, a experincia de descentralizao em desenvolvimento.

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lho pedaggico, negando-o como um dos principais meios em direo melhoria do ensino pblico. Na prtica, as condies de elaborao e de execuo desse projeto distanciam-se da descentralizao proposta. Na maioria das escolas, o processo de elaborao do projeto poltico-pedaggico no envolveu todos os seus atores, no foi fruto de decises dos responsveis pela sua operacionalizao e, muitas vezes, atendeu apenas a uma exigncia da Secretaria de Educao, tendo em vista as reformas pretendidas. A deciso de elaborar o projeto poltico-pedaggico no foi tomada pelo corpo gestor da escola a partir de uma reflexo a respeito da importncia do projeto poltico-pedaggico como mecanismo democrtico de organizar e dinamizar a ao educativa no mbito da escola. Ressalte-se, todavia que, em algumas escolas do Estado, a experincia de descentralizao na gesto escolar, em funo da trajetria anterior dessas escolas, aliada s novas indicaes provenientes da SEC, vem desenvolvendo um processo de construo de descentralizao que demonstra elementos positivos no aspecto poltico-pedaggico.

Vencendo obstculos: a descentralizao administrativa

A anlise sobre o aspecto administrativo aborda a situao relativa questo do Conselho Diretor da escola. No municpio de Natal, em um dos Centros pesquisados, 50,0% das escolas implantaram o Conselho Diretor, 35,7% encontram-se em fase de implantao e 14,3% no iniciaram a sua organizao. No outro Centro, 73,4% implantaram os Conselhos, 13,3% no iniciaram tal providncia e 13,3% no devem implant-lo porque se encontram fora dos critrios legais estabelecidos pela Secretaria de Educao (matrcula acima de 300 alunos). No interior do Estado, o primeiro Centro visitado no municpio de Mossor conta com 69,2% das escolas, nas quais o Conselho Diretor foi implantado, e 30,8% no providenciado. No

segundo Centro, 69,7% das escolas implantaram o Conselho, 26,0% so legalmente dispensadas de faz-lo e 4,3% no iniciaram a implantao. Na situao do Centro pesquisado no municpio de Caic, verifica-se que 40% de suas escolas implantaram o Conselho, 10% esto em fase de implantao, 35% so legalmente dispensadas e 15% no iniciaram. A descentralizao administrativa, no mbito do sistema de ensino pblico no Estado, encontra-se na fase de implantao. Contudo, a prtica ainda se encontra distante dos padres apresentados teoricamente pela Secretaria de Educao do Estado. O funcionamento do Conselho Diretor situa-se em fase embrionria, devido frgil participao da comunidade escolar e carncia de recursos humanos qualificados para o setor administrativo das escolas. evidente a desarticulao entre os membros do conselho diretor e a comunidade escolar. H uma visvel disputa de poder entre os participantes do conselho e, ainda, uma precria participao dos vrios segmentos representados no conselho (professores, pais, alunos e agentes comunitrios) no processo de tomada de deciso administrativa na escola. Junta-se a esses entraves, a dificuldade de constituio do Conselho, por falta de envolvimento e de motivao dos atores que fazem a escola. Em funo da despolitizao dos vrios membros da escola e da comunidade, na maioria das vezes, a articulao para compor o Conselho fica sob a responsabilidade exclusiva da direo da escola, o que favorece a continuidade de uma ao clientelstica, caracterstica da poltica brasileira, reforada no nordeste do Pas e nas relaes que se estabelecem no mbito escolar. Todos esses problemas, e outros no destacados nesta anlise, contribuem para o empobrecimento do processo de descentralizao e para o distanciamento de um autntico processo democrtico. No entanto, necessrio ressaltar que toda mudana exige tempo, informaes atualizadas e compromisso com a mesma. E, nesse caso, apesar das limitaes do seu funcionamento, o

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Conselho Diretor pode vir a se constituir um espao, mesmo contraditrio, de experincia democrtica na escola pblica, propiciando a minimizao de mecanismos autoritrios e o surgimento de uma cultura participativa por parte dos atores da escola e da comunidade. Contudo, apesar das dificuldades apontadas, j possvel constatar-se, em algumas unidades escolares, a presena de elementos positivos que indicam a possibilidade de aperfeioamento do trabalho a ser desenvolvido pelo Conselho Diretor.

A Caixa Escolar e a descentralizao financeira

O aspecto financeiro prioriza a criao e a implantao da Caixa Escolar, que se configura como uma entidade de carter privado, objetivando a captao de recursos pblicos e privados. A Caixa Escolar, criada pela Resoluo n 001/95, de 13/11/95, se constitui um organismo institucional com a responsabilidade de gerenciar os recursos financeiros destinados unidade escolar. So recursos prprios da Caixa Escolar: as subvenes do Estado; auxlios concedidos pela Unio, Estado e municpios; renda decorrente de explorao de cantinas e de outros servios institudos pela escola; contribuio das famlias; parcerias; e de recursos de outras instncias da comunidade. A Caixa Escolar compe-se de trs rgos: Assemblia Geral (todos os associados da Caixa); Diretoria (presidente, secretrio e tesoureiro); Conselho Fiscal (trs membros escolhidos entre os pais e representantes da comunidade). Todos os Centros pesquisados, com todas as suas escolas, em Natal e em Mossor, criaram e implantaram o servio da Caixa Escolar. Em Caic, apenas 2% das escolas no iniciaram a sua criao. Mesmo assim, o processo de implantao da Caixa Escolar no Estado foi lento, em funo dos entraves legais, agravados pela falta de pessoal especializado na escola, que ficava na dependncia da disponibilidade da Secretaria de Educao, para a

organizao e regulamentao desse rgo. A este fato acrescentam-se, ainda, a inrcia do aparelho burocrtico e a falta de interesse poltico dos administradores para acionar o processo. Todavia, em funo de as diretrizes nacionais condicionarem o repasse dos recursos financeiros existncia da Caixa Escolar nas escolas, a Secretaria de Educao do Estado agilizou a sua regulamentao. Como esse processo foi concebido pela burocracia estatal, sem o envolvimento dos atores sociais ligados ao mbito escolar, ocorre um problema de operacionalizao do mesmo por parte da escola, diante do seu desconhecimento tcnico sobre o assunto. Outros entraves devem ser nomeados como, por exemplo: insuficincia e irregularidade no repasse dos recursos financeiros, por parte dos rgos oficiais financiadores; as barreiras ou dificuldades na captao de recursos no-governamentais; o desconhecimento especfico sobre gesto financeira, por parte dos componentes do Conselho Fiscal, afastando-os de decises consistentes sobre o trabalho financeiro da responsabilidade da Caixa; prtica administrativo-financeira centralizada na pessoa do presidente da Caixa (a direo da escola); falta de autonomia para a alocao dos recursos governamentais destinados Caixa em funo das necessidades da escola. A exemplo da descentralizao administrativa, o funcionamento da Caixa tambm enfrenta o problema de desmobilizao e desconhecimento por parte dos atores, sobre a importncia e a possibilidade de participarem do gerenciamento e da fiscalizao dos recursos destinados escola. Todavia, esse movimento, mesmo precrio, responsvel pelo incio do desenvolvimento de uma cultura que envolve a participao dos atores educacionais nas decises que configuram uma vida escolar democrtica. Est posta a possibilidade do desenvolvimento de uma prtica de co-responsabilidade na administrao dos recursos, pblicos ou no, destinados ao funcionamento das atividades da escola pblica. O mais importante, mesmo diante de tantos entraves, o fato de os recursos financeiros chegarem, realmente, escola.

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Mesmo atrasados e reduzidos, eles esto sendo encaminhados s unidades escolares.

Descentralizao ou desconcentrao?
A reforma administrativa acionada pela Secretaria de Educao do Estado do Rio Grande do Norte para implantar a descentralizao, proposta nas diretrizes educacionais, no propiciou a participao efetiva dos atores educacionais na sua estruturao, uma vez que no criou condies favorveis ao envolvimento daqueles que se situam na base do sistema educacional (professores, tcnicos, pais, comunidade, etc.). A proposta de descentralizao no resulta de reivindicaes ou necessidades apresentadas por parte dos responsveis pelo trabalho educativo na prpria escola. A proposta se apresenta, como geralmente ocorre, de forma verticalizada, isto , do nvel central para a ponta do sistema. Embora pretenda a descentralizao do processo de execuo das atividades na escola, continuam ocorrendo a centralizao das decises e o controle principalmente dos resultados a serem alcanados. Os mecanismos de avaliao e o controle da distribuio dos recursos financeiros evidenciam a fragilidade da descentralizao pretendida. A liberao dos recursos destinados ao financiamento do projeto administrativo-pedaggico atrelada a critrios relativos produtividade da escola, considerando essencialmente a questo da quantidade nmero de alunos matriculados, nmero de alunos aprovados, diminuio da repetncia e da evaso, sucesso nas provas aplicadas pelo MEC, etc., secundarizando a dimenso qualitativa do trabalho pedaggico. A prtica da descentralizao indica que a dimenso pedaggica a menos impulsionada nas escolas trabalhadas, enquanto a Caixa Escolar, por ser obrigatria em relao ao recebimento dos recursos financeiros, encontra-se em funcionamento em todas as escolas amparadas pela legislao pertinente. O projeto poltico-pedaggico, responsvel pela organizao e dinamizao

do processo ensino-aprendizagem, no faz parte das aes prticas da maioria das escolas. A descentralizao, tal como vem se processando, representa uma redistribuio de tarefas administrativas e no a redistribuio de poder, pois as decises polticas esto concentradas na Secretaria de Educao do Estado. provvel que essa experincia se aproxime mais de um processo de distribuio de tarefas do que de uma sistemtica de descentralizao como mecanismo de democratizao das relaes entre a SEC e a escola. Para que a descentralizao se realize na sua dimenso de componente da democracia, torna-se necessria a criao de pr-condies, tais como a garantia do acesso universal s informaes necessrias; a garantia que os segmentos menos poderosos tenham assento nos conselhos de direo e que os processos de gesto e de tomada de decises sejam transparentes (Stein, 1997). A descentralizao deve ser concebida
...como um processo de distribuio do poder que pressupe, por um lado, a distribuio dos espaos de exerccio de poder ou dos objetos de deciso -, isto , das atribuies inerentes a cada esfera do governo e, por outro, a redistribuio dos meios para exercitar o poder, ou seja, os recursos humanos, financeiros e fsicos (Uga, 1991, p. 97).

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Diferentemente, a desconcentrao implica a delegao de competncia sem deslocamento do poder decisrio, ou mesmo como um processo de disperso fsico-territorial de instituies governamentais, inicialmente localizadas de forma centralizada (Tobar, 1991). No entanto, mesmo percebendo, na experincia analisada, indicativos de um processo de desconcentrao, associado questo da transferncia das responsabilidades do Estado para com a sociedade, como estratgia de reduo dos gastos pblicos e de suas obrigaes, preciso considerar os dois ngulos desse processo. Se por um lado, ele apresenta limites prprios de uma proposta

de descentralizao que tem por base a delegao de tarefas e a introduo de novos mecanismos de controle, por outro, ele pode criar as condies favorveis para a dinamizao e a melhoria do trabalho na escola, em todas as suas dimenses: funcionamento do Conselho Diretor, da Caixa Escolar e de um autntico Projeto Poltico-Pedaggico. Assim, a descentralizao e a desconcentrao no devem ser entendidas como positivas ou negativas. Dependem das caractersticas e especificidades que configuram cada um desses processos. A gesto descentralizada no Estado do Rio Grande do Norte aponta para a necessidade de se retomar o debate sobre essa problemtica na educao, procurando desnudar a disjuno entre o proclamado nas diretrizes governamentais e as prticas consubstanciadas no sistema de ensino sem, contudo, perder de vista os avanos e as possibilidades decorrentes de tais prticas.

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