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Aproximacin a las teoras de la poltica social a partir del caso argentino1

Daniela Soldano y Luciano Andrenacci2


If you forget my name you will go astray like a killer whale drowned in a bay Bjrk, en Bachelorette

Introduccin Durante los ltimos veinte aos del siglo XX se registraron importantes cambios en el funcionamiento de tramas y estructuras sociales de los pases capitalistas, as como en los modos que en ellos adquieren las intervenciones sociales del Estado. Se puede encontrar coincidencias en la literatura alrededor de dos conjuntos de cuestiones. En primer lugar, que los cambios en el funcionamiento de la economa capitalista han producido transformaciones en los modos de integracin y en los problemas que se suelen entender como cuestin social. En segundo lugar, que de una poltica social cuyo centro de gravedad se situaba en la extensin de proteccin pblica a travs del empleo formal y de grandes instituciones universalistas, se tiende a pasar a otra cuyo centro de gravedad es la lucha contra la pobreza y el refuerzo de una red de seguridad mnima por detrs y por debajo del mercado de trabajo. La literatura suele englobar esos procesos como de crisis y transformacin de un modelo de dinmica socioeconmica, de produccin y reproduccin de modos de vida, de regulacin pblica del mercado de trabajo y de la proteccin social, de formas especficas de gobernabilidad y legitimidad: los aos del Estado Social. El Estado Social, de manera muy general, supuso un tipo de intervencin estatal en la economa capitalista tendiente a garantizar un piso homogneo y relativamente alto en las condiciones de vida de la poblacin a travs de la socializacin o desmercantilizacin de una parte importante de los costos de reproduccin de individuos, familias y grupos; as como de un conjunto de condiciones estrictas para el funcionamiento del mercado de trabajo. Estas lgicas constituyeron en gran medida, y de diferentes modos, objetivos de poltica social en los pases capitalistas desde la dcada de 1930 hasta la dcada de 1980, desde los Estados de Bienestar de los pases centrales hasta los Estados Desarrollistas perifricos.
1 Este trabajo fue publicado en ANDRENACCI, Luciano (compilador): Problemas de poltica social en la Argentina contempornea; Buenos Aires, UNGS-Editorial Prometeo, 2006. 2 Muchas de las ideas que aqu presentamos se deben a cuatro intensos aos de trabajo conjunto (19992002) en la asignatura Teoras de la Poltica Social de la Licenciatura en Poltica Social de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS); as como a innumerables discusiones con estudiantes que pasaron por esa materia en 2000, 2001 y 2002; y con estudiantes de posgrado de la Maestra en Polticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA) 2000 y 2002. Agradecemos tambin a Alberto Barbeito, del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas (CIEPP); a Jos Luis Coraggio (UNGS); a Rosala Corts, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO); a Claudia Danani (UNGS); a Fernando Falappa (UNGS); a Silvio Feldman (UNGS); a Marisa Fournier (UNGS); a Estela Grassi (UBA); a Daniel Lvovich (UNGS) y a Adriana Rofman (UNGS), entre muchos ms, por el comentario y la discusin de muchas de estas ideas en versiones anteriores de este trabajo o en foros formales o informales.

Aunque sea probablemente impropio hablar de un modelo sustituto, resulta evidente que los Estados Sociales han sufrido importantes cambios en las ltimas dcadas. La profundidad del proceso de transformacin en los modos de regulacin pblica del mercado de trabajo; el alcance de la remercantilizacin de la proteccin social; el surgimiento de estrategias alternativas de gestionar el desenganche entre empleo formal y proteccin social; la privatizacin parcial o total y la desuniversalizacin de los esquemas pblicos; la concentracin de esfuerzos en programas especficos y focalizados de intervencin asistencial; todo muestra el surgimiento y consolidacin de nuevos modelos de poltica social, relativamente diferenciados de los predecesores. Acaso la magnitud del cambio exceda a un enfoque de poltica pblica tradicional, como sugeriremos aqu. Si se concibe al Estado como un actor homogneo y externo al mundo social, que slo percibe a las cuestiones socialmente relevantes como inputs, capaz de negociar con otros actores civiles que se escinden del mundo social, y de producir polticas pblicas como outputs dirigidos a obtener y garantizar equilibrios, la dimensin de los cambios contemporneos queda reducida a un dilema de estrategias tcnicas y de negociacin. Ciertamente, esto es lo que predomina en el campo de la poltica social contempornea, en particular en la Argentina: tcnicas de adaptacin del gasto pblico social, estrategias de contencin de un conflicto social percibido como inevitable, bsqueda de alternativas escindidas del funcionamiento real del mercado de trabajo. Sin duda estas estrategias revisten enorme importancia en una coyuntura de degradacin de las condiciones de vida como la de los ltimos aos. El riesgo es, sin embargo, no percibir la profundidad del proceso de cambio, la complejidad de las tramas que lo subyacen; y en consecuencia ni siquiera poder dimensionar las estrategias de poltica pblica a la trama de actores e intereses en juego, o a las nuevas singularidades de la cuestin social contempornea. Una perspectiva ms amplia, sugeriremos, supone ajustar la observacin a los modos en que se produce el proceso de integracin social, a cmo se define y cambia la aparentemente permanente cuestin social, y por lo tanto, a cmo se entiende una poltica social que excede una taxonoma evolutiva de polticas pblicas. Supone adems dejar de pensar en trminos de crisis. Los cambios estn lo suficientemente consolidados como para suponer que estamos viviendo una etapa nueva de las economas capitalistas y de los modos de integracin social; inescindible de unas modalidades de intervencin social del Estado irreductibles a estrategias de gestin de una crisis coyuntural. El mundo contemporneo se enfrenta a la paradoja de una integracin fsica, econmica y cultural con escasos precedentes, y, al mismo tiempo, a la reapertura de un proceso centrfugo en los modos de integracin social, similar quizs a la que llevaba a conjeturar a mile Durkheim acerca de las formas de la solidaridad social. Esto no constituye una exageracin. Est presente tanto en el redescubrimiento de la marginalidad urbana en pases centrales, como en la nueva dureza de la pobreza perifrica; en la persistencia de desigualdades socioeconmicas estructurales, como en la fuerte segmentacin socioespacial de nuevo tipo en las ciudades. Desde este punto de vista la poltica social predominante en el mundo contemporneo un conjunto de estrategias tendientes a contener las consecuencias de la absorcin diferenciada del mercado de trabajo, de bajo costo relativo y rpidamente ejecutables constituye un elemento inseparable del proceso de desintegracin social, cuya dimensin fallamos en comprender desde un enfoque analtico simplista de la polticas pblicas. La Argentina es, al mismo tiempo que un ejemplo ms de esto, un caso lmite. De los desarrollismos perifricos, fue uno de los ms capaces de crear un mercado de

trabajo capitalista, garante de condiciones de vida relativamente homogneas y altas para un sector numricamente predominante de la poblacin. Protagonista asimismo de una de las crisis ms profundas de las naciones perifricas a fines del siglo XX, la metamorfosis de los regmenes de integracin social y las modalidades de la poltica pblica fueron singularmente rpidas y dramticas. En semejante contexto, tanto la poltica social del siglo XX argentino como sus cambios recientes, argumentamos, no han sido comprendidas de manera suficientemente sistemtica. En este trabajo formalizamos unas hiptesis conceptuales que nos han servido para abordar esta cuestin en el campo acadmico; y que pretenden tanto dar cuenta de algunos de esos dficits como servir al abordaje de las singularidades del proceso contemporneo. Para ello, en primer lugar, nos aproximaremos a las teoras de la poltica social desde la produccin que ha discutido a la poltica social argentina en los ltimos aos. All veremos que los estudios han incorporado, de manera paralela a la profundizacin de los cambios en la estructura social y en los modos de intervencin del Estado, una visin crecientemente compleja del problema. El punto de referencia de casi todos los estudios, como veremos, tanto en calidad de horizonte conceptual como en calidad de horizonte ideolgico, sigue siendo el Estado Social. En el segundo apartado, por lo tanto ofrecemos una mirada sobre el Estado Social dirigida a ordenar la historia de la poltica social como condicin de comprensin de la especificidad de nuestra propia poca. En tercer lugar presentaremos nuestras propias hiptesis, con cierto nivel de ambicin: que constituyan un modo til de abordar la problemtica de la poltica social argentina, tanto en perspectiva histrica como en clave contempornea.

Las teoras de la poltica social en el debate argentino En la Argentina no hay trabajos sistemticos que hayan reconstruido la historia de la poltica social como historia de un Estado Social o Estado de Bienestar. Las monografas de historia de aspectos especficos o etapas precisas de la poltica social argentina son escasas; y hay amplias zonas de vaco historiogrfico, especialmente para la segunda mitad del siglo XX. Quiz la forma en que se gesta el Estado Social argentino y el enorme dramatismo de los cambios de rgimen poltico por los que atraves contrastantes con la relativamente menor importancia de problemas sociales tales como la desigualdad de ingreso, el desempleo o la pobreza hayan restado inters al enfoque de poltica social. De todas maneras, tambin en los pases centrales la preocupacin por reconstruir la historia de la poltica social fue activada por la propia crisis de los Estados de Bienestar. La produccin local parece ser paralela al redescubrimiento de la cuestin social contempornea que hace la propia transicin a la democracia a partir de 1983, y ms claramente luego de las sucesivas crisis macroeconmicas que el pas vive desde 1984. Antes del blackout acadmico que signific la dictadura militar, los estudios del sistema de seguros sociales o de la poltica laboral parecen haber sido inescindibles, por ejemplo, de los anlisis de la relacin Estado-sindicatos. Los estudios sobre el sistema de salud, el sistema educativo, o la poltica asistencial, seguan carriles temticos y disciplinarios no cruzados por enfoques de poltica social con pretensin abarcativa. Resulta lcito argumentar, pues, que el debate acadmico de poltica social es reciente y constituye un campo abierto.

Cmo ha recortado y definido la literatura argentina, desde el 83, a la poltica social3? Una forma extendida ha sido considerar polticas sociales a las formas secundarias de distribucin del ingreso o formas redistributivas (por oposicin a las primarias, distributivas, que seran estrictamente econmicas)4. Bajo este rubro se suelen incluir tres grandes campos de poltica: el del sistema de seguridad social (en Argentina esencialmente el sistema de pensiones de retiros e invalidez o sistema previsional y el de seguros de salud u Obras Sociales); el campo de las grandes instituciones pblicas universales (la salud pblica, el complejo educativo pblico); y las intervenciones pblicas puntuales sobre individuos o grupos de riesgo (la poltica asistencial propiamente dicha). Estos enfoques contribuyeron a delimitar por primera vez, en forma de taxonomas de la poltica pblica, el campo de discusin de la poltica social en la Argentina. En la versin probablemente ms sugerente de este modo de ver la poltica social, Ernesto Isuani distingua desde el CIEPP (Centro Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas), en la Argentina previa a la dcada de 1990, la poltica social de la poltica econmica, llamndole Estado de Bienestar a la primera y Estado Keynesiano a la segunda. El Estado de Bienestar (EB) apareca como un conjunto de instituciones pblicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de la poblacin en su conjunto y a reducir las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del mercado. Ellas operaran en el terreno de la distribucin secundaria del ingreso mediante transferencias monetarias directas (pensiones, prestaciones por desempleo o asignaciones familiares) o indirectas (subsidio a productos de consumo bsico), provisin de bienes (programas de complementacin alimentaria) y prestacin de servicios (educacin o salud). El establecimiento de regulacin protectoras de las condiciones de trabajo (higiene en fbricas), del medio ambiente o de la calidad de bienes y servicios, es finalmente otro instrumento del EB5. La lgica de desarrollo del EB haba sido determinada por la doble necesidad de mantenimiento del orden social y de generacin de legitimidad para el Estado capitalista. La institucin central del EB de Isuani era, naturalmente, el sistema de seguros sociales. De all la centralidad de la figura del canciller Otto Von Bismarck y de la poltica social del Imperio Prusiano, que en las ltimas dos dcadas del siglo XIX crea un esquema de seguros contra riesgos de la vida activa (accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y muerte) a escala nacional y regulado, por primera vez, directamente por el Estado. El Estado Keynesiano (EK), mucho ms reciente como esquema de poltica pblica, estaba compuesto por un conjunto de instrumentos de regularizacin anticclica de las fluctuaciones de la economa (polticas fiscal, monetaria y crediticia). Para Isuani, en 1991 todo pareca indicar que mientras el EK fue un perodo en el desarrollo del capitalismo que acab minando la lgica de acumulacin del capital, el EB lo antecedi, creci enormemente a su amparo y est en condiciones de sobrevivir sin l6. Contemporneamente a Isuani, otros trabajos contribuyeron a relativizar esta taxonoma, en la direccin de entender a la poltica social como un complejo de intervenciones en el seno de las cuales resultaban inescindibles los roles de la poltica econmica y de la poltica social. En ese sentido fueron los trabajos de Rosala Corts y
Presentamos aqu una sntesis de los abordajes ms difundidos, sin pretensin de exhaustividad. Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias tpicas de intervencin; Buenos Aires, CEAL, 1989; ISUANI, Ernesto: Bismarck o Keynes: quin es el culpable?; en ISUANI, Ernesto; LO VUOLO, Rubn y TENTI FANFANI, Emilio: El Estado Benefactor. Un paradigma en crisis; Buenos Aires, Mio y Dvila/CIEPP, 1991. 5 ISUANI (op. cit.), p. 11. 6 Idem, p. 24.
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Adriana Marshall, que propusieron el concepto de intervenciones sociales del Estado (ISE), caracterizadas por la regulacin directa o indirecta que stas ejercen sobre las condiciones de uso de la fuerza de trabajo7. En trabajos previos Adriana Marshall haba puesto en relacin al mercado de trabajo y los aspectos de la poltica social que constituan el salario indirecto8. Se haca cada vez ms evidente, entre los 80 y los 90, la dificultad de aislar a las polticas pblicas, entendidas como intervenciones puntuales, del vacilante universo de modos de vida de los asalariados. En Corts y Marshall la poltica social refera a los instrumentos estatales de regulacin de la fuerza de trabajo, las condiciones de vida y el conflicto social. Emergan la legislacin del trabajo, las polticas laborales en general, la provisin estatal de bienes, servicios y transferencias, y el complejo de seguridad social. La poltica social pautaba las condiciones de uso de la fuerza de trabajo, estableciendo las garantas de su propia reproduccin. Ya entrados los aos 1990 aparece una segunda generacin de los trabajos del CIEPP9, especficamente orientados a identificar el proceso de cambio en el complejo de poltica social de la Argentina. Estos trabajos situaron por primera vez de manera sistemtica a la Argentina en el debate internacional sobre la poltica social de fines del siglo XX, que es precisamente un debate alrededor de la crisis y/o la transformacin del complejo del Estado de Bienestar. Para los investigadores del CIEPP10 la intervencin del Estado capitalista busca obtener la continuidad de la acumulacin y de la legitimacin, determinando tipos histricos de capitalismo. Lo especfico del Estado de Bienestar, como tipo histrico del capitalismo, es que obtiene la reproduccin sistmica a travs de una forma regulatoria que funciona como contra-control poltico de los principios del libre mercado, alimentando un crculo virtuoso de crecimiento econmico combinado con integracin relativamente masiva de la poblacin a las relaciones salariales capitalistas. La crisis de los Estados de Bienestar se abri, sin embargo, cuando las intervenciones pblicas (crisis fiscal del Estado, cada de las tasas de rentabilidad) comenzaron a comprometer tanto la obtencin de legitimidad como la continuidad del proceso de acumulacin. El modo hegemnico de enfrentar esta crisis

7 Ver CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Growth Model, State Social Intervention and Labour Regulation - Argentina, 1890-1990; Ginebra, International Institute for Labor Studies, 1991; aparecido en Argentina como CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Estrategias econmicas, intervencin social de Estado y regulacin de la fuerza de trabajo. Argentina 1890-1990; en Estudios del Trabajo n 1; Buenos Aires, primer semestre de 1991; y CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Poltica social y regulacin de la fuerza de trabajo; en Cuadernos Mdico-Sociales n 65-66; Rosario, 1993. 8 Ver MARSHALL, Adriana: El mercado de trabajo en el capitalismo perifrico. El caso de Argentina; Santiago de Chile, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), 1978; MARSHALL, Adriana : El salario social en la Argentina; en Desarrollo Econmico; vol. 24, no. 93; Buenos Aires, abril-junio de 1984; MARSHALL, Adriana: Polticas pblicas y transferencia de ingresos: el salario indirecto antes y despus de 1976; Documento de Investigacin n 34; Buenos Aires, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), noviembre 1985; y MARSHALL, Adriana: Distribution du revenu, march intrieur et croissance en Argentine ; en Travail et Socit vol. 13, n 1; Ginebra, enero de 1988. 9 Ver la segunda versin de LO VUOLO, Rubn y BARBEITO, Alberto: La nueva oscuridad de la poltica social. Del Estado populista al neoconservador; Buenos Aires-Madrid, CIEPP-Mio y Dvila, 1998 (la primera versin es de 1995); y luego LO VUOLO, Rubn; BARBEITO, Alberto; PAUTASSI, Laura y RODRGUEZ, Corina: La pobreza de la poltica contra la pobreza; Buenos Aires - Madrid, Mio y Dvila-CIEPP, 1999. 10 La literatura que eligen es ESPING-ANDERSEN, Gsta: Los tres mundos del Estado de Bienestar; Valencia, Alfons el Magnnim, 1993; Habermas (op. cit.); LUHMANN, Niklas: Political Theory in the Welfare State; Berlin Nueva York, Walter De Gruyter, 1990; OCONNOR, James: The Fiscal Crisis of the State; Nueva York, St. Martins Press, 1973; y OFFE (op. cit.).

fue restaurar la capacidad de autogobierno de los sistemas privilegiando el imperativo de la acumulacin y retrayendo la intervencin social del Estado. La Argentina produjo, para Lo Vuolo11, un hbrido institucional de Estado de Bienestar que combinaba formas universalistas y corporativas de proteccin social, outputs de un sistema poltico autoritario y poco proclive a la negociacin entre la totalidad de los actores colectivos y grupos de inters. Entre la posguerra y mediados de la dcada de 1970, el Estado de Bienestar argentino se fund en dos manos combinadas. La mano derecha se plasm en una economa poltica de sustitucin de importaciones que implicaba transferencias del sector exportador al sistema urbanoindustrial, incluyendo pleno empleo y niveles salariales altos destinados a sostener la demanda efectiva a travs del consumo, lo que Lo Vuolo denomina lectura populista de la demanda efectiva keynesiana. La mano izquierda operaba en tres lgicas cuyas bases fueron establecidas, precisamente, entre 1943 y 1955. El sistema previsional, una parte importante del sistema de salud y las asignaciones familiares funcionaban como una suma de cuerpos autnomos de seguro social, financiado por cotizaciones. Este modo de organizacin preservaba el estatus diferencial derivado de la posicin relativa de los asalariados en el mercado de trabajo. Al mismo tiempo, el sistema educativo y el sistema bsico de salud eran ofrecidos sobre bases universales (aunque este ltimo tendiese a especializarse en la atencin de sectores no sindicalizados) y financiados por rentas generales. Por ltimo, una serie de polticas focalizadas de vivienda combinaba recursos provenientes de cotizaciones y de subsidios pblicos; mientras que polticas de asistencia social residuales operaban sobre los casos de extrema pobreza a manera de intervenciones de caridad. La expansin de este sistema, en tales condiciones, no se realizaba a travs de la extensin cuantitativa de derechos bsicos universales, sino a modo de imitacin de privilegios entre asalariados cubiertos por los complejos de seguro de las diferentes ramas. As, los sectores ms rezagados obtenan, a travs de negociaciones particularistas con el Estado, un enganche parcial con los sectores que gozaban de mayores privilegios. Ambas manos se combinaban, finalmente, a travs de sistemas de sostnindexacin de salarios, de la absorcin en el sector pblico de la mano de obra excedente, de la proteccin del mercado domstico y de la provisin pblica de insumos y servicios a precios subsidiados. A diferencia de otros Estados de Bienestar ms estables y homogneos, estas combinaciones no se fundamentaban en compromisos entre sectores con la mediacin del Estado, sino en pseudocompromisos que privatizaban partes del gasto pblico a travs de negociaciones bilaterales entre el Estado y determinados grupos de inters, generando ventanas que atendan a intereses particulares, cajas desarticuladas e independientes de las restricciones del financiamiento global. Entre 1955 y 1976, la alta inestabilidad poltica generada por sectores que competan de manera no cooperativa en un juego de suma cero por pedazos de tutela estatal agrav esta lgica compleja sin alterar en sustancia los principios de organizacin del hbrido. Mientras tanto, la creciente importancia de la poltica asistencial en el conjunto de polticas sociales comenzaba a ser evidente. En los aos 90 tambin, aparecen una serie de trabajos orientados a dilucidar las consecuencias de los cambios que colocan a la poltica asistencial en el centro de la poltica social argentina. Estela Grassi, Susana

LO VUOLO, Rubn: Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integracin social y democracia; en BARBEITO y LO VUOLO (1998, op. cit.).

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Hintze y Mara Rosa Neufeld12 en un trabajo que se convirti en referencia ineludible para el perodo, indagaron en torno a la gnesis y las caractristicas del nuevo Estado asistencialista, sosteniendo que se trataba del resultado de la crisis global del modelo social de acumulacin y de los intentos por contrarrestar sus efectos. El modelo emergente, denominado por las autoras neoliberalismo neoconservador, haba puesto en marcha un nuevo dispositivo legitimador en el que las polticas sociales focalizadas (con todos sus efectos en trminos de deconstruccin de ciudadana social) ocupaban un lugar hegemnico. Avanzando sobre la singularidad de un neoasistencialismo crecientemente hegemnico en el campo de la poltica social, Claudia Danani13 puso de manifiesto hasta qu punto las disputas terico-conceptuales y tcnico-polticas del campo constituan a la propia poblacin objeto de la intervencin. En efecto, ubicadas en el centro mismo del orden social las polticas sociales constituyen elementos axiales en la produccin y reproduccin del mismo, al tiempo que responden de manera ms o menos explcita a proyectos socio-poltico en pugna. En este sentido, operando centralmente en el momento de la distribucin secundaria del ingreso, las polticas sociales son constitutivas del rgimen social de acumulacin impactando directamente en las condiciones de vida (y en la reproduccin de la vida en sentido amplio) y, por ende, en la regulacin de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo14. El problema del neoasistencialismo es de particular importancia, lgicamente, para el campo del Trabajo Social. Para Margarita Rozas Pagaza el Estado constituye formas de institucionalidad a partir de las condiciones exigidas por el proceso de acumulacin capitalista; lo que a su vez, del mismo modo sugerido por Danani, define los trminos sobre los cuales se desarrolla la cuestin social15. As, dicha institucionalidad social, que se genera a partir de la estructuracin de dispositivos, reglas de juego y decisiones y relaciones entre los actores define la funcin social del Estado y, en consecuencia, orienta las respuestas a dicha cuestin social, clasificndolas como problemas sociales, y jerarquizando su importancia, en el contexto de luchas sociales16. Tanto la definicin como la solucin de problemas sociales y la bsqueda del bien comn a travs de la poltica social ocurren de manera y en la medida que las intervenciones no afectan de manera crtica al funcionamiento del sistema. Lo que caracteriza a la cuestin social contempornea y las formas de institucionalidad que la definen es la tendencia al establecimiento de concepciones estticas de los problemas sociales. Estos problemas, del mismo modo que proponen Lo Vuolo et altrii,17 son percibidos como necesidades puntuales de carcter transitorio
Ver GRASSI, Estela; HINTZE, Susana y NEUFELD, Mara Rosa: Polticas Sociales, crisis y ajuste estructural; Buenos Aires, Espacio Editorial, 1994. 13 Ver DANANI, Claudia: Algunas precisiones sobre la poltica social como campo de estudio y la nocin de poblacin-objeto; en HINTZE, Susana (organizadora): Polticas sociales: contribucin al debate terico-metodolgico; Buenos Aires, CEA/UBA, 1996. 14 Al cierre de esta edicin se publicaba LINDENBOIM, J. y DANANI, C.: Entre el trabajo y la poltica. Las reformas de las polticas sociales argentinas en perspectiva comparada; Buenos Aires, Editorial Biblos, 2003, que presumimos avanza en estos sentidos. 15 ROZAS PAGAZA, Margarita: La intervencin profesional en relacin con la cuestin social. El caso del trabajo social; Buenos Aires, Espacio, 2001. Es la publicacin de su tesis de Doctorado en Servicio Social, defendida en 2001 en la Pontificia Universidad Catlica de So Paulo, Brasil. Junto con el trabajo de PARRA, Gustavo: Antimodernismo y Trabajo Social; Buenos Aires, Espacio, 2001; constituyen a mi entender los dos esfuerzos ms importantes de abordaje terico de los problemas del campo del trabajo social en la Argentina. 16 ROZAS PAGAZA (op. cit.), p. 14. 17 Ver LO VUOLO, Rubn, BARBEITO, Alberto, PAUTASSI, Laura, RODRGUEZ, Corina: La pobreza ... de la poltica contra la pobreza; Buenos Aires, Mio y Dvila- Ciepp, 1999
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que no constituyen un producto de la forma de organizacin de la sociedad y que pueden ser resueltas con estrategias de intervencin cuyo ncleo problemtico esencial es la determinacin de las modalidades de gerenciamiento ms apropiadas. Desde fines de la dcada del 90 los ncleos problemticos que la literatura en poltica social releva adquieren densidad y refinamiento en torno a dos cuestiones. Por un lado, se insiste sobre la imposibilidad de pensar en estrategias racionales de intervencin sobre la degradacin de las condiciones de vida de la poblacin que tomen a la poltica macroeconmica como dato y a la poltica social como intervencin estrictamente remedial y/o compensatoria. Por otro lado, el propio conjunto de nuevas polticas asistenciales es puesto en tela de juicio en su relativa irracionalidad: su tendencia a la fragmentacin, su incompleta comprensin de la complejidad de las tramas de la poltica pblica, sus estrategias de descentralizacin, privatizacin y focalizacin perversas. La divisin entre poltica econmica y poltica social, en el contexto de una crtica al neoasistencialismo contemporneo, es el objeto de preocupacin del trabajo de Jos Luis Coraggio18. Para este ltimo, polticas sociales y polticas econmicas son dos modalidades, separables slo parcialmente por tcnicas y saberes especializados, de organizar las condiciones de vida de la poblacin, la calidad y extensin de sus derechos, los modos de integracin social. La definicin cada vez ms habitual de poltica social, como conjunto de intervenciones dirigidas estrictamente al bienestar de la poblacin, est anclada para Coraggio en una divisin tajante respecto de una poltica econmica cuyos fines no seran el bienestar, cuyas leyes seran propias y cuyas esferas deberan permanecer excluidas de la intervencin pblica. En el mundo poskeynesiano la poltica social acenta ms que nunca, as, su carcter reparatorio y/o compensatorio de un mercado singularmente fragmentado, constituyndose casi exclusivamente en poltica dirigida a aliviar la pobreza. Abandona as el objetivo otrora central de reintegrar la sociedad, moderando las diferencias extremas, para operar en el terreno de la legitimacin a la distribucin de ingresos y de propiedad que realiza el sistema econmico. Es en ese contexto que Coraggio presenta el proyecto de un conjunto de polticas socioeconmicas tendientes a desarrollar una economa popular, del trabajo o social, formas de economa capaces crear tejido social solidario, en lugar de intervenciones enderezadas a compensar necesidades insatisfechas en receptores pasivos de poltica pblica. Como se sostuvo anteriormente, otro trabajo de referencia clave es el de Lo Vuolo et altrii19 en el que se sostiene que la pobreza, como categora socioeconmica, es un terreno de disputa discursiva y poltica. Trabajando a partir de una definicin amplia de pobreza (entendida como una forma de vida caracterizada por el acceso insuficiente a ciertos elementos bsicos para el logro del bienestar) los autores proponen sustituir las definiciones subjetivistas (ligadas a los procesos perceptivos de los pobres) por otra, centrada en la descripcin de las condiciones del medioambiente que signa a las condiciones de vida. En otras palabras un concepto de pobreza estrechamente vinculado al de bienestar, a partir del cual queda definido un campo de actuacin ms amplio para las intervenciones sociales del Estado que aquel que subyace a las intervenciones compensatorias basadas en la idea de reparacin de daos. En efecto, la forma que adquiri el complejo de polticas (cuya crtica confiere razn de ser al libro) produjo, recurrentemente, intervenciones poco estratgicas que amarraron a las personas en la situacin de carencia; a la vez que perfeccionaron los
18 Ver CORAGGIO, Jos Luis: Poltica social y economa del trabajo. Alternativas a la poltica neoliberal para la ciudad; Buenos Aires-Madrid, UNGS-Mio y Dvila, 1999, captulo I. 19 LO VUOLO et altrii (1999, op. cit.)

dispositivos de discriminacin entre pobres merecedores y no merecedores de asistencia. No obstante, resulta interesante remarcar, que la polticas sociales dedicadas a luchar contra la pobreza no se agotan en los programas focalizados sino que involucran a todas las polticas que distribuyen capacidad de demanda en las personas, sea regulando la distribucin del ingreso monetario como pautando la distribucin de la moneda social, es decir, aquellos bienes y servicios sujetos a algn rgimen de desmercatilizacin. Un concepto estrecho de pobreza, como el que impregna las definiciones hegemnicas, dispone un campo acotado de intervencin y consolida, como ya se ha dicho, un modo de regulacin esttico e infructuoso. Para Lo Vuolo, et altrii la Argentina constituye el prototipo de pobreza de la poltica contra la pobreza, en la medida en que las formas de intervencin operan a partir de una definicin sesgada de la cuestin social que da origen a una forma de regulacin esttica. En la consolidacin de dicho modo de regulacin han jugado un importante rol organizador las visin tcnico-liberal y caritativa del campo de las polticas sociales contemporneas. Los modos de regulacin esttica no tienen como objetivo superar el problema sino gestionarlo, a fin de que quede resguardado el principio de organizacin social y el resto de la sociedad en su conjunto. Por el contrario, un concepto amplio de pobreza habilita a intervenir sobre las trayectorias hacia la pobreza. Buena parte del libro tiene como objetivo presentar un concepto de pobreza frtil para dar cuenta de los procesos de cambio en la estructura social Argentina. En ese sentido, los autores se abocan a calibrar las categoras de precariedad laboral y vulnerabilidad social, sosteniendo que ambas expresan las formas que adquirido la cuestin social en Argentina contempornea. Finalmente, la adopcin de dicho concepto amplio y dinmico posibilitara el despliegue de un rgimen de coberturas tambin amplias con finalidades preventivas que operara, centralmente, sobre el medioambiente, creando arreglos institucionales inclusivos. La propuesta central de los autores se aboca a la construccin de una red de seguridad en los ingresos basada en la nocin de ingreso ciudadano, construccin que implica la promocin de un nuevo sistema de conceptos y valores sobre la pobreza y que asume el protagonismo de las polticas econmicas en la determinacin de la forma de la cuestin social y, por ende, en su transformacin. Otra perspectiva relevante para el anlisis del campo y la crtica al sesgo neoasistencialista de las polticas sociales contemporneas se despliega en el libro de Fabin Repetto20. Este trabajo propone un enfoque poltico-institucional para el anlisis de la gestin pblica dirigiendo el foco de inters hacia la centralidad de las polticas contra la pobreza en el mapa de intervenciones sociales del Estado latinoamericano durante los ochenta y noventa. Partiendo del supuesto de que las polticas pblicas constituyen un interesante punto de mira para reconstruir las relaciones Estado-sociedad y las interacciones entre los distintos actores el modelo conceptual de Repetto propone reconstruir la forma de la matriz poltica, los actores, las instituciones en tanto reglas de juego y las capacidades institucionales del Estado. El modo en que la poltica y la estructura socioeconmica se relacionan mutuamente a travs de la interaccin de los principales actores en el marco de una cierta matriz poltica, impactar en trminos de restricciones y estructura de incentivos en el plano ms especfico de las polticas pblicas21.
20 REPETTO, Fabin: Gestin pblica y desarrollo social en los noventa. Las trayectorias de Argentina y Chile. Buenos Aires, Prometeo, 2002. 21 REPETTO (op.cit.) p. 23

Abocado a analizar la dinmica poltica y los cambios socioeconmicos en Argentina y Chile de los ltimos 25 aos, el autor propone hiptesis explicativas acerca de la descomposicin de la matriz de centralidad estatal que dio lugar a reglas de juego y entramados institucionales novedosos. El caso argentino muestra la construccin de una nueva institucionalidad y un nuevo mapa de actores estratgicos tras el cambio en las reglas de juego: en el campo de la poltica, la democracia; en el socioeconmico, las reformas estructurales. La nueva institucionalidad circunscribi las polticas contra la pobreza a una oferta creciente de programas focalizados -primero improvisados y luego descoordinados- pero siempre ineficientes a la hora de reintegrar sujetos. La capacidad de gestin pblica (administrativa y poltica) del Estado en la arena de las intervenciones sociales se ha visto severamente limitada, operando sobre una institucionalidad que fomentaba la exclusin social y obstaculizaba la coordinacin de sectores y juridicciones; una estrategia acotada, en trminos del autor. Como consecuencia de la baja capacidad de gestin pblica, las polticas contra la pobreza exhibieron un mal desempeo de las instituciones pblicas estatales: asignacin de recursos ineficiente (o poco eficiente), segmentacin de la cobertura, incoherencias reiterados (o como rasgo dominante) pero sobre todo, inadecuacin a las caractersticas del ncleo duro de la pobreza (a juicio del autor, los problemas de consecucin de ingreso) Por ltimo, los trabajos ms recientes en clave terica han tendido a refinar los estudios en trminos de poltica social, apartndolos del anlisis de polticas pblicas hacia una mirada ms decididamente comprehensiva de la relacin entre cuestin social y poltica social. Para Estela Grassi22 los problemas sociales expresan, en ltima instancia, la tensin fundante o constitutiva de las sociedades capitalistas occidentales: igualdad-autonoma jurdico-poltica versus desigualdad-heteronoma socioeconmica. Pero la forma en que estos problemas se presentan (se definen, se contextualizan, se conjeturan sus causas y se anticipan sus soluciones) refleja al mismo tiempo las condiciones de hegemona imperantes en esa organizacin social en ese momento23. Si la tensin fundante explica la cuestin social, las formas que esta toma dependen de coordenadas espacio-temporales precisas en las que se conjugan modos de produccin y modos de dominacin. La poltica social del Estado es, para Grassi, el conjunto de regulaciones de la vida social referidas a la participacin en la produccin y reproduccin ampliada de la vida24. Se trata de una reproduccin que excede a la sobrevivencia fsica, regenerando a cada vez las reglas y roles que presiden la vida de los sujetos en una sociedad capitalista moderna. Estas regulaciones de la poltica social configuran un orden poltico que, ms all de los sectores respectivos, habilita/inhabilita determinadas
Ver GRASSI, Estela: Procesos poltico-culturales en torno al trabajo. Acerca de la problematizacin de la cuestin social en la dcada del 90 y el sentido de las soluciones propuestas; en Sociedad n 16; Buenos Aires, noviembre de 2000. Se trata de una sntesis de los argumentos centrales de la tesis doctoral de Grassi: Polticas y problemas sociales en la construccin del Estado neoliberal asistencialista (19901998). Aportes a la antropologa poltica en la Argentina; Buenos Aires, Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad de Buenos Aires, 1999. Estas ideas fueron sistematizadas en GRASSI, Estela: Polticas y problemas sociales en la sociedad neoliberal. La otra dcada infame (I); Buenos Aires, Espacio, 2003. 23 Grassi parte de esa constatacin para asegurar que el neoasistencialismo de la poltica social argentina en los aos 90 surge de la disociacin de considerar a la pobreza como problema social, pero considerar al empleo como un problema estrictamente econmico (de agregados en el mercado de trabajo). En realidad esto es vlido para cualquier problema en una organizacin social, es decir para cualquier problema poltico, en la medida en que su existencia objetiva es menos importante que la manera en que se devela y se problematiza; o que, siguiendo el tradicional modelo del anlisis de polticas pblicas, un problema se transforma en cuestin y a partir de all en poltica pblica. 24 GRASSI (2000, op. cit.) p. 68.
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condiciones de lucha social (qu es lo legtimamente reivindicable y por quines) y habilita/inhabilita determinadas condiciones de intervencin y capacidad de imposicin poltica (cules son las intervenciones legtimas del Estado y en qu mbitos)25. Reside all una clave importante de la poltica social, ya sealada por Danani y Rozas Pagaza (ver ms arriba) e insuficientemente explorada en abordajes tericos. La poltica social refleja los problemas sociales (las formas en que se manifiesta la cuestin social) y a la vez contribuye a producirlos. En Grassi, entre la tensin fundante y la poltica social hay arreglos transitorios que se expresan en formas de Estado capaces de conjurar las crisis de legitimidad provocadas por la irresolubilidad estructural de la tensin fundante. Por la naturaleza del Estado capitalista, estas soluciones son lgicamente coyunturales, aunque esa coyuntura pueda ser relativamente larga. El Estado de Bienestar fue (o sigue siendo) probablemente uno de esos arreglos, en la medida en que, a travs de la estatalizacin de aspectos importantes del proceso de integracin social y la expansin de la proteccin social siguiendo las formas del derecho de ciudadana, resolvi momentneamente las tensiones de la cuestin social moderna, tal como se presentaba a principios del siglo XX. Como se ve, el Estado Social y la sociedad salarial, que se los conciba en crisis o en vas de metamorfosis definitiva, siguen siendo el horizonte desde el cual las teoras de la poltica social abordan la problemtica contempornea, como punto de referencia conceptual o incluso como clivaje ideolgico desde el cual se juzga el presente. En lo que sigue, proponemos volver pues la mirada hacia el Estado Social.

La poltica social del Estado Social Las polticas sociales suelen ser identificadas como aquellas polticas pblicas que tienen un objeto de intervencin comn, lo social, que les otorga cierta especificidad. Cules son los confines de lo social es, sin embargo, un aspecto tan debatido como histricamente cambiante. Si se toma como parmetro a las polticas pblicas que son presentadas como sociales y a las disciplinas acadmicas que las estudian, en la mayor parte del mundo occidental capitalista contemporneo se abarca bajo el concepto de poltica social a todas aquellas intervenciones pblicas que regulan las formas en que la poblacin se reproduce y socializa (sobrevive fsicamente y se inserta en el mundo del trabajo y en el espacio sociocultural del Estado-nacin); y que protegen a la poblacin de situaciones que ponen en riesgo esos procesos. Suelen comprehenderse as los grandes universos del empleo, la educacin, la salud, los sistemas de seguridad social y la asistencia social. Aunque muchos de estos modos de intervencin e instituciones de esas caractersticas existen desde siempre, este tipo de poltica social inseparable del mundo del empleo capitalista tiene fuertes clivajes temporales y espaciales. Se consolida como complejo relativamente coherente e integrado de polticas en el Estado Protector, Estado Social o Estado de Bienestar, segn los modos en que la literatura denomina a las formas dominantes de intervencin social del Estado capitalista durante el siglo XX26.
Ibidem. Un excelente resumen en castellano de estas formas dominantes en PIC, Josep: Teoras del estado de bienestar; Mxico, Siglo XXI, 1990; y ALONSO, Luis Enrique: Trabajo y ciudadana. Estudios sobre la crisis de la sociedad salarial; Madrid, 1 de mayo Trotta, 1999. Fue en realidad la crisis del Estado Social, desde fines de los aos 1970, la que desencaden una creciente curiosidad por sus caractersticas y su gnesis. Ms de veinte aos despus, la literatura tiende a ver en la crisis ms bien un largo y lento proceso de reformas ms o menos importantes, tan largo y lento como haba sido la propia gnesis. Ver
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Los elementos que los enfoques en ciencias sociales considerarn caractersticos de un Estado Social aparecen en Europa Occidental durante las ltimas dcadas del siglo XIX. Se transforman en rasgos dominantes de la poltica social, en los dos continentes occidentales, luego de la crisis financiera de 1929-30; y se consolidan como tales despus del fin de la Segunda Guerra Mundial. Aunque la literatura los muestra en crisis y metamorfosis desde fines de los aos 1970, se podra argumentar que siguen siendo un patrn de referencia ineludible para comprender la poltica social moderna. Un modo de ingresar a la problemtica de la delimitacin conceptual del campo de la poltica social es intentando separar aquello que constituye lo especfico de la poltica social de aquello que constituye lo especfico de la poltica social del Estado Social. En la comprensin analtica de este ltimo, un sinttico trabajo de construccin de tipos ideales tiene amplia aceptacin27, en cierto modo continuacin y reacondicionamiento del modelo clsico de Richard Titmuss28. Para Gsta EspingAndersen las dinmicas del Estado, el mercado y la institucin familiar se conjugaron, de diferentes maneras, produciendo tres regmenes de capitalismo de bienestar. Estos tres regmenes se caracterizaron por modalidades de estratificacin social diferencias de estatus y clase habilitados por el conjunto de derechos sociales y por grados de desmercantilizacin niveles de independencia de la poblacin respecto de los ingresos monetarios provenientes del mercado de trabajo. Cuadro n 1: Los tres regmenes del Capitalismo de Bienestar en Esping-Andersen
Tipo de estratificacin social Rgimen socialdemcrata Tendencia a una homogeneidad relativa; derechos sociales amplios de base ciudadana Rgimen corporativo Tendencia a una heterogeneidad regulada. Derechos sociales diferenciados segn tipo de insercin en el mercado de trabajo Medio (fragmentado segn tipo de insercin en el mercado de trabajo) Trabajador (en general, asalariado formal) Rgimen residual Tendencia a una segmentacin relativa. Derechos sociales limitados de base ciudadana

Grado de Alto desmercantilizacin Sujeto de la proteccin social Ciudadano

Bajo

Individuos o grupos de riesgo (en general, de ingresos bajos, irregulares o insuficientes)

El valor del modelo de Esping-Andersen, a pesar de su relativo esquematismo, residi en su invitacin a pensar a la poltica social en funcin de la trama poltica y socioeconmica en los capitalismos del siglo XX. Aunque, como ha sido sealado29, el trabajo por tipos ideales dificulta su extensin a regmenes nacionales con otras complejidades, la inclusin de modalidades diversas de desmercantilizacin permiti poner de relieve la vinculacin existente entre estrategias pblicas tan distantes como el
ESPING-ANDERSEN, Gsta: Welfare States in Transition; London, Sage, 1997 (el captulo introductotrio apareci como Despus de la Edad de Oro: el futuro del Estado benefactor en el nuevo orden mundial; en Desarrollo Econmico vol. 36, no. 142; Buenos Aires, 1996). 27 Ver ESPING-ANDERSEN, Gsta: Los tres mundos del Estado de Bienestar; Valencia, Edicions Alfons el Magnnim Generalitat Valenciana, 1993. 28 TITMUSS, Richard: Social Policy; New York, Pantheon Books, 1974. 29 Ver, por ejemplo, MORENO, Luis: Ciudadanos precarios. La ltima red de proteccin social; Barcelona, Ariel, 2000. Este ltimo, basndose en Esping-Andersen, propone un cuarto rgimen que denomina mediterrneo; y que sirve para caracterizar a pases, como Espaa e Italia, en donde la regulacin proveniente de esquemas de proteccin familiar o de proximidad es una clave importante del sistema de proteccin social.

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residualismo norteamericano y el universalismo britnico y escandinavo. Invit, al mismo tiempo, a entender a la estructura del mercado de trabajo y, de modo ms general, a la estratificacin social, como indivisibles de un modo de regulacin pblica de la economa. A estas cuestiones haban prestado atencin los economistas posmarxistas de la llamada Escuela de la Regulacin, con cierto auge en Francia y el Reino Unido entre los aos 1980 y principios de los 9030. El enfoque regulacionista busc una comprensin relacional31 de las estructuras poltico-econmicas del capitalismo en crisis de la segunda mitad de los aos 70, tratando de romper tanto con las nociones ontolgicamente individualistas del pensamiento neoclsico, como con las teoras generales del equilibrio y las concepciones mecanicistas de la reproduccin sistmica. Para los regulacionistas la clave resida en la comprensin de las formas estructurales o institucionales polticas, sociales, econmicas que regulaban el funcionamiento de la acumulacin capitalista. Consolidadas en un modo de regulacin, estas formas garantizaban la continuidad de un rgimen de acumulacin hasta que el proceso de cambio de este ltimo generaba un desfasaje con el primero, produciendo una crisis. Dos modos se haban sucedido desde la expansin capitalista del siglo XIX, uno hasta la crisis global de los aos 30; y otro desde entonces hasta mediados de los 70. La crisis de este ltimo modo mostraba que los procesos de evolucin y cambio de los regmenes de acumulacin capitalistas implicaban bastante ms que las formas de propiedad privada y mercanca, tanto como eran indivisibles de determinados modos de intervencin pblica. Suponan un tipo de organizacin de la produccin y de las relaciones de los asalariados a los medios de produccin (de dnde surgi la idea de denominar fordista al rgimen de acumulacin en crisis); un horizonte temporal de valorizacin del capital; un modo de distribucin del valor capaz de permitir la reproduccin de los grupos sociales; una composicin de la demanda social que legitimara las formas de produccin e intercambio; un modo de articulacin, en fin, con las formas no capitalistas coexistentes. Estas regulaciones estaban ancladas en formas institucionales especficas: la moneda, las relaciones salariales, la competencia, las formas del Estado y las relaciones internacionales. En suma, los regulacionistas proponan entender, desde la economa, la complejidad de la trama de la crisis del capitalismo industrialista y nacionalista del siglo XX, llamando la atencin acerca del modo en que un tipo de polticas sociales resultaba inescindible del propio rgimen de acumulacin. Los regulacionistas proponan entender, desde la economa, la complejidad de la trama de la crisis del capitalismo industrialista y nacionalista del siglo XX, llamando la atencin al modo en que un tipo de polticas sociales resultaba inseparable del propio rgimen de acumulacin. Una vez ms qu polticas? Sugeriremos que se puede abordar la poltica de Estado Social o de Bienestar a partir de tres modalidades que suelen aparecer combinadas, aunque son analticamente diferenciables. En primer lugar, una poltica del trabajo. La generalizacin del empleo asalariado en los pases capitalistas convirti a las relaciones salariales en el modo predominante de vida de los sectores no poseedores de capital. Pero la poltica social transform este modo de participacin en la divisin social del trabajo en un status
Para un resumen, ver BOYER, Robert: La Thorie de la Rgulation. Une analyse critique; Paris, La Dcouverte, 1986. 31 Podramos decir, de modo general, que un enfoque relacional subraya la importancia de los fenmenos que se producen en el acto mismo de la interaccin social, independientemente de las trayectorias y antecedentes previos de los sujetos en cuestin. Ver, por ejemplo, TILLY, Charles: La desigualdad persistente; Buenos Aires, Manantial, 2000.
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garante de condiciones de vida, asegurado contra las irregularidades del ciclo econmico, contra los riesgos individuales de la vida activa, capaz incluso de habilitar procesos de movilidad social ascendente. De un modo general, esto se lograba a travs de polticas de pleno empleo, coherentes con el nuevo lugar macroeconmico que ocupaban el empleo como consumo e inversin pblica en la cosmovisin keynesiana. Los modelos tayloristas-fordistas de organizacin del trabajo se basaban en la expansin cuantitativa del empleo; y el fordismo como rgimen de acumulacin otorgaba un lugar clave a la transferencia sistemtica y negociada de una parte de las ganancias de productividad a la estructura salarial. El Estado, adems, intervino directamente en la consolidacin del empleo como condicin salarial regulando las formas que poda adquirir y las condiciones bajo las cuales se podan firmar los contratos de trabajo. Las leyes extendieron regulaciones de las condiciones de trabajo, incluyendo tiempos y tipos de remuneracin, mdulos horarios mnimos y mximos, responsabilidades en accidentes de trabajo, indemnizaciones por despido. El espritu general de esta intervencin fue el de mediar entre los intereses hasta entonces percibidos como contradictorios y conflictivos del capital y del trabajo, garantizando una fuerte tutela jurdica de los sectores asalariados, considerados como eslabn dbil del equilibrio sistmico. Un fuero judicial especfico, social o laboral segn las tradiciones nacionales, desarroll adems un corpus legal y una jurisprudencia enderezadas a garantizar esa tutela. De manera indirecta, esta consolidacin del status de los asalariados implic la generalizacin de un sistema de seguros basado en la proteccin socializada de los riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y muerte). Estos sistemas funcionaron como fondos comunes habilitados para transformarse en cajas compensadoras de gastos imprevistos, y prestadoras de pensiones de desempleo, retiro y muerte a los aportantes y sus grupos familiares. Esos esquemas preexistan a la intervencin pblica, la mayora datando de mediados del siglo XIX. El Estado los hizo obligatorios, regulando el acceso, la composicin actuarial y las prestaciones. Los seguros sociales implicaron la transformacin de un riesgo individual en uno colectivo, en la medida en que la constitucin de fondos sociales preventivos pesaba de igual modo sobre todo los salarios y cubra de igual manera todos los peligros. Pero implicaba a la vez fuertes dosis de solidarismo mutualista, a travs de transferencias intergeneracionales, entre categoras de ingresos e incluso entre ocupados y desocupados. En algunos pases este solidarismo mutualista fue incluso directamente estatizado, trasladando su fuente de ingresos total o parcialmente de las cotizaciones (aportes) a los recursos fiscales, quebrando la divisin entre formales e informales. La poltica del trabajo fue la llave maestra de la poltica social del siglo XX, en la medida en que la intensidad y alcance de la intervencin ordenaron a su alrededor la lgica del resto de una poltica social que la anteceda. As ocurri con segundo universo de polticas sociales del siglo XX, la poltica de servicios universales. Si bien la educacin bsica, la atencin primaria de salud y la infraestructura social fueron siempre preocupaciones de los niveles pblicos locales y regionales, su transformacin en sistemas coincidentes con las fronteras del Estado-nacin, de acceso universal y gratuito, son procesos graduales que no van ms all del siglo XIX. Los sistemas educativos son lentamente desprendidos (aunque nunca completamente) de las instituciones religiosas, incorporando primero imperativos de socializacin en los smbolos y pautas culturales de los nuevos Estados-nacin, luego elementos tendientes a configurar una oferta de mano de obra apropiada al mercado de trabajo generalizado. Aunque en muy pocos lugares la educacin pblica fue obligatoria, suprimiendo el sistema privado confesional (o simplemente diferencial), la

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universalizacin de la educacin pblica constituy un complejo institucional capaz de transferir un umbral mnimo de recursos simblicos y tcnicos que relativiz barreras tnicas, religiosas y socioeconmicas. En muchos pases, adems, el sector educativo pblico desarroll el ncleo de la enseanza media y universitaria, trascendiendo los umbrales mnimos y transformndose en el ncleo de la transferencia de calificaciones y de desarrollo cientfico y tecnolgico. La salud pblica debe, por su parte, despegarse del dispositivo asistencial, por la va de la generalizacin y la profesionalizacin de la medicina y de los establecimientos hospitalarios. Este proceso es indivisible de la aparicin de los imperativos de higiene y sanidad pblicas desde fines del siglo XIX, de una nueva concepcin nacional de la demografa, y del cambio cientfico-tecnolgico de la propia medicina, desde el concepto de enfermedad hasta las formas de su aislamiento y atencin. Aunque casi en ningn lugar esto implica la desaparicin de la medicina privada y asociativa, una red de hospitales pblicos generales y de instituciones de atencin especializadas tienden a cubrir al territorio nacional. La provisin pblica de infraestructura social (condiciones de vivienda, abastecimiento, transporte y seguridad, fundamentalmente pero no exclusivamente urbanas), por su parte, es tan antigua como la existencia de organizaciones polticas. Las modalidades contemporneas refieren por una parte a los imperativos de higiene y sanidad de fines del siglo XIX, en la medida en que el higienismo es indivisible de un modo de intervencin del Estado sobre determinados grupos de la poblacin percibidos como riesgosos para el conjunto. Pero por otra parte el Estado del siglo XX desarrolla, incorpora o regula una pltora de servicios de infraestructura social clave en la consolidacin de la demanda agregada keynesiana, tanto como de las condiciones de vida de la poblacin: el transporte pblico, las comunicaciones, la energa. El Estado realiz el doble juego de garantizar el acceso a la mayor parte de la poblacin, salvando las diferencias entre riesgos y rentabilidades de las inversiones, y mantener el nivel de precios reales de los servicios en umbrales bajos, reforzando indirectamente el poder adquisitivo de los salarios. Las polticas de servicios universales regularon, as, unos estndares mnimos de condiciones de vida para ciudadanos y residentes legales, una suerte de umbral de ciudadana en trminos de proteccin social. Aunque estos modelos de poltica social a travs del trabajo y polticas universalizantes supusieron la gradual desaparicin de polticas sobre grupos de riesgo, la poltica asistencial sigui constituyendo una tercera pata de la poltica social moderna, reciclada y adaptada a los nuevos tiempos. La poltica asistencial cre mecanismos de transferencia de bienes y servicios a aquellos individuos y grupos que no eran absorbidos por el mercado de trabajo en expansin, o cuya absorcin era demasiado irregular y tenue como para satisfacer condiciones de vida bsica en sociedades monetarizadas: los pobres en sentido contemporneo. Desde que las redes de proximidad y de sociabilidad primaria dejaron de garantizar la plena integracin (o de prevenir la masiva desintegracin de) sujetos y grupos al Occidente feudal, hacia mediados del milenio pasado, un conjunto de prcticas e instituciones profesionalizadas, ms o menos pblicas, gestionaron la supervivencia, el sostn y la resocializacin pacfica o compulsiva de los desafiliados. La naturaleza y alcance de esas instituciones, sus poblaciones-objeto y sus modalidades de intervencin fueron variando. Participaron los gobiernos locales, la Iglesia, el asociativismo filantrpico, y un Estado-nacin en ciernes ms o menos implicado en el sostn de la intervencin. La poblacin-objeto incluy a hurfanos, invlidos y ancianos sin estructura familiar; a vagabundos, enfermos sociales y mendigos.

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El sentido y el universo descripto por la alocucin pobres y pobreza sigui el cambio de los modelos de integracin social, construyendo un saber y una estrategia de gestin de los problemas de los desafiliados, de funcionalizacin sistmica de grupos sociales, inseparable de una estrategia de gobernabilidad del riesgo social. As, un factor comn a todas las pocas fue la existencia de un dispositivo diferenciador entre perceptores de asistencia: de los interrogatorios conventuales diseados para averiguar las capacidades potenciales del mendigo solicitante de limosna, a la distincin entre pobre invlido (digno de asistencia) y pobre vlido (digno de represin). La generalizacin de las relaciones salariales y la consolidacin de una red de servicios universales redujo a la poltica asistencial, ciertamente, a un rol marginal; o que al menos se especulaba fuese residual. Salvo en casos nacionales puntuales, sin embargo, el conjunto de polticas asistenciales compensatorias que se utilizaron para combatir la pobreza jams desapareci del todo como prctica especfica y aislable de las otras polticas sociales. Una serie de polticas transferan bienes, servicios, o directamente ingresos monetarios de manera coyuntural o permanente, a individuos en ciertas condiciones, a zonas urbanas o regiones geogrficas particularmente vulnerables o deprimidas. Otra serie de polticas especficas restauraban o promovan la capacidad de sujetos o grupos de riesgo de reinsertarse en el mercado de trabajo. Cuadro n 2: Modelo simplificado de los esquemas de poltica social del Estado Social
Poltica del trabajo Polticas de pleno empleo y de generalizacin de las relaciones salariales. Regulacin del contrato de empleo tendiente a consolidar modalidades fordistas de organizacin del trabajo. Sistema de seguros sociales colectivizando o estatizando los riesgos de la vida activa. Poltica de servicios universales Sistema de educacin y salud pblica subsidiados y/o provistos directamente por el Estado. Poltica asistencial Programas de transferencia de bienes, servicios o ingresos monetarios; y de reinsercin tutelada en el mercado de trabajo

Servicios de infraestructura social bsica regulados, subsidiados o gestionados directamente por el Estado.

Este esquema generalizante debe ser considerado, ciertamente, a la luz de modelos nacionales o regionales diferenciados, en general por los modos de funcionamiento del mercado de trabajo, el carcter de la estructura y la estratificacin social de los capitalismos locales, la capacidad presupuestaria relativa de los Estados nacionales, las tradiciones religiosas y culturales, o simplemente los tiempos de consolidacin de la poltica social de Estado de Bienestar. En algunos la regulacin del contrato de trabajo estuvo muy fuertemente limitada por sistemas de empleo flexibles y poco regulados, como en los EE. UU. En otras tradiciones socioculturales, los principales mecanismos reguladores del contrato de trabajo provinieron de la entente gremios-empresas (Alemania) o incluso del interior de las propias empresas (Japn). Los seguros sociales permanecieron como prerrogativas de los asalariados en algunas partes, o fueron absorbidos por el presupuesto pblico y trasladado de una base de cotizaciones sobre el salario a fuentes fiscales, universalizando la lgica de la cobertura (Reino Unido, Pases Escandinavos). En ciertos casos la escasa capacidad presupuestaria pblica produjo mnimos universales de baja calidad y extensin relativa. All donde esto se combin con mercados de trabajo fragmentados con fuertes porcentajes de informalidad, como en la mayor parte de los casos latinoamericanos, esto dio origen a estructuras sociales duales en donde las polticas contra la pobreza tuvieron mayor centralidad histrica.

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Como ocurre con todos los procesos histricos, una vez identificados los elementos fuertes que caracterizan a un perodo, la perspectiva de larga duracin permite observar una etapa constitutiva, una etapa plena y una etapa de crisis y/o metamorfosis. Aunque hay consenso entre los cientistas sociales acerca de la existencia de un perodo Estado Social o Estado de Bienestar hay tambin, como para cualquier otra etapa histrica, debates acerca de su gnesis y su genealoga; acerca de la naturaleza y el alcance de sus elementos constitutivos; acerca, en fin, del estado de su crisis y su propia metamorfosis. Lo que nos interesa es observarlo desde una perspectiva que permita aislar su significacin en una historia de la poltica social. En lo que sigue se tratar de identificar, pues, ms all de las coordenadas espacio-temporales del Estado Social, lo que hay de poltica social antes, durante y despus del Estado Social.

Poltica social, cuestin social e integracin social Resulta bastante evidente, al identificar las polticas constitutivas del Estado Social, que la poltica social del siglo XX esconde llaves capaces de contribuir a explicar asuntos clave del capitalismo moderno: los patrones y vectores que constituyeron la integracin social de las sociedades salariales, las tensiones y contradicciones que caracterizaron a la cuestin social moderna, las formas de legitimacin sistmica y las estrategias de gobernabilidad que tom el campo de fuerzas Estado durante la segunda mitad del siglo XX. La clsica obra de Karl Polanyi La gran transformacin puede situarse, en calidad de hiptesis, como punto de partida de este tipo de enfoque32. Para Polanyi el surgimiento y la consolidacin del mercado autorregulado moderno en la Inglaterra del siglo XIX, incluyendo la transformacin del trabajo en mercanca, estuvo acompaado de un contramovimiento, nacido de la propia sociedad, que se manifest como una autodefensa respecto de las terribles consecuencias del mercado de trabajo en trminos de desintegracin social: el molino satnico. El doble movimiento poda entenderse como la accin de dos principios organizadores en la sociedad, cada uno de ellos con fines institucionales especficos, contando con el apoyo de fuerzas sociales definidas y empleando sus propios mtodos distintivos. Uno era el principio del liberalismo econmico, que tenda al establecimiento de un mercado autorregulador, confiando en el apoyo de las clases mercantiles, y empleando en gran parte el laissezfaire y el libre cambio como sus mtodos; el otro fue el principio de proteccin social que tenda a la conservacin del hombre y la naturaleza as como de la organizacin productiva, dependiendo de los diversos apoyos de aquellos afectados ms directamente por la accin perjudicial del mercado [] y usando legislacin protectora, asociaciones restrictivas y otros instrumentos de intervencin como sus mtodos33. Situando el anlisis en la Inglaterra previa al siglo XIX, Polanyi mostraba que la estructuracin de un mercado de trabajo haba sido contenida por formas de intervencin social tendientes a preservar alternativas de sobrevivencia en el nivel local, como las leyes que el historiador de la economa reconstruy como modelo a partir de la localidad inglesa de Speenhamland. Aunque estas leyes contribuan al mismo a tiempo a reproducir una masa de miserables en condiciones de fuerte subordinacin y heteronoma, nunca sus consecuencias seran terribles como las de su abolicin, en la dcada de 1830. En esos aos las nuevas Leyes de Pobres contribuyeron, a la inversa
32 POLANYI, Karl: La gran transformacin; Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992. Ver en especial la Segunda Parte, captulos I (Molino satnico) y II (Autodefensa de la sociedad). 33 POLANYI (op. cit.), p. 190.

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que en el perodo anterior, a aumentar la velocidad de ingreso de los desafiliados al nuevo mercado de trabajo en calidad de asalariados, poniendo en accin una vez ms los mecanismos del molino satnico. Recin en la cuarta dcada del siglo XX la autodefensa social se reencarnar en un Estado interventor capaz de maniatar las aspas del molino satnico. La proteccin o autodefensa social la poltica social y/o su ausencia aparecen as en Polanyi como bastante ms que un conjunto de estrategias polticas: un espritu de poca, un principio estructurador, capaz de incidir en los modos en que procede la integracin social. Es este mismo proceso el que recibi la clebre formulacin de T. H. Marshall en sus conferencias de 1950, que fueron el punto de partida para los estudios contemporneos en trminos de ciudadana social34. Para Marshall la ciudadana en el Reino Unido haba evolucionado como un conjunto de derechos expandidos en tres anillos concntricos, por fusin geogrfica de los fueros locales en uno nacional, y por separacin funcional de sus elementos en civiles, polticos y sociales, cada uno con su propia lgica. Los derechos civiles, garantes de la libertad individual (libertad personal, de expresin, de pensamiento y religin, derecho de propiedad y de acceso a la justicia), se consolidaron entre principios del siglo XVIII y mediados del siglo XIX: se sumaron el hbeas corpus, la tolerancia religiosa, la libertad de prensa, el derecho al trabajo libre y a la disposicin de la propiedad. Los derechos polticos, garantes de la participacin en el ejercicio del poder poltico, se consolidaron entre la Reform Act de 1832 que aunque no extendiera enormemente la participacin poltica en trminos cuantitativos, abri el monopolio y las Reform Acts de 1918 que instauraron el sufragio universal. Los derechos sociales, garantes de una mnima seguridad y bienestar econmicos, del clebre freedom from want [liberacin de la necesidad] del contemporneo Plan Beveridge, proviene precisamente, en Marshall, del sistema de salarios mnimos de subsistencia que Karl Polanyi asociara a las leyes de Speenhamland. Ambos sistemas trataba[n] los derechos de pobres no como parte integrante de los derechos del ciudadano, sino como una alternativa a ellos como una aspiracin que slo se poda satisfacer a cambio de la renuncia a ser ciudadano en un sentido autntico35. Si el siglo XVIII los vio disminuir hasta casi desaparecer, en el seno de las nuevas coordenadas del mercado libre, durante el siglo XIX las mejoras en las condiciones de trabajo y, sobre todo, la instauracin de una educacin elemental obligatoria, abrieron el camino a la idea de derecho social como derecho a la herencia social o al grado de civilizacin colectiva, hasta que el siglo XX los consagrase de manera definitiva. El principio igualitario de la ciudadana, contradictorio con el principio desigualitario de la clase social, trabaj as en Gran Bretaa sobre la desigualdad social, sin suprimirla, hasta hacerla compatible en el siglo XX con un sistema moderno francamente socialista36. Era la poltica social, en Marshall, el vehculo de realizacin de los derechos sociales y de una nueva estructura social de desigualdades tan mnimas como legtimas. En los aos 70 y 80 la sociologa poltica sistmica posmarxista identific la centralidad de la poltica social entre los mecanismos de produccin, reproduccin y legitimacin de las sociedades capitalistas tardas. En el caso de Habermas37, por ejemplo, la poltica social ocupa un lugar clave dentro de los circuitos que hacen posible
MARSHALL, Thomas Herbert: Ciudadana y clase social (1950); en BOTTOMORE, Tom y MARSHALL, Thomas Herbert: Ciudadana y clase social; Madrid, Alianza, 1998. 35 Idem, p. 33. 36 Idem, p. 22. 37 HABERMAS, Jrgen: Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo (Legitimationsprobleme im Sptkapitalismus, 1974); Buenos Aires, Amorrortu, 1986.
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la reproduccin de un sistema capitalista en el que el conflicto de clases y la crisis ha adquirido un estado latente y permanente38. Bajo el rtulo rendimientos sociales del Estado el complejo de intervenciones constitutivos de la poltica social constituye el output por excelencia del sistema poltico-administrativo cuyo impacto en el sociocultural producir la ansiada lealtad de masas: el insumo clave de la legitimacin. La crisis de la formacin social del capitalismo liberal que supone como principio de organizacin la relacin trabajo asalariado y capital en el momento del capitalismo tardo, puede ser explicada desde distintos teoremas entre los que se encuentra el de la crisis de legitimacin. Offe39, por su parte, se aboca al anlisis de las polticas sociales entendindolas como aquellas intervenciones dentro del conjunto de regulaciones estatales del capitalismo abocadas a la constitucin del mercado de trabajo, centralmente, a incorporar fuerza laboral a la relacin salario-trabajo, lo que el autor denomina proceso de proletarizacin. Las polticas estatales son parte de una estructura poltica normativa con funciones de planificacin tendiente a intervenir en tres reas cruciales de problemas sistmicos que no se resuelven a travs del mercado: la salarizacin activa, la socializacin de los riesgos y reas de vida que no se encuentran subsumidos en la relacin salario-trabajo y la regulacin cuantitativa entre suministro y demanda efectiva de mano de obra. De este modo, rechazando tanto los anlisis que explican a la poltica social desde abajo es decir como producto o reaccin estatal ante exigencias y necesidades de las clases trabajadoras, como las explicaciones desde arriba que las piensan en tanto respuesta al autointers capitalista de valorizacin del capital, Offe propone la siguiente tesis: las instituciones de poltica social debe entenderse como un problema interno del aparato estatal abocado a compatibilizar las exigencias de acumulacin del capital con los reclamos por mejoras en las condiciones de trabajo y de vida del polo del trabajo. En suma: hacer posible la reproduccin del sistema garantizando dosis apropiadas de legitimacin. La sociologa poltica posestructuralista, por su parte, muy fuertemente impresionada por las consecuencias sociales de las crisis de las sociedades salariales europeas de los 80 y 90, se centr en la reevaluacin de la dimensin integrativa del Estado de Bienestar. Este ltimo comenz a ser identificado menos con el Leviatn omnmodo y multiforme de la crtica gramsciana o althusseriana que como un arreglo de equilibrio de clases, con un mercado de trabajo absorbente y una capacidad de generacin de ciudadana social40. Lo que comienzan a observar las ciencias sociales contemporneas es la complejidad y la centralidad de la poltica social en el funcionamiento de las sociedades modernas. La poltica social comienza a ser percibida, sugeriremos, como un conjunto de intervenciones de la sociedad sobre s misma que pautan los modos en que se produce el proceso de integracin social, tanto como gestionan la represin y la funcionalizacin de grupos que representan riesgos o amenazas al sistema. Una intervencin de la sociedad sobre s misma, en primer lugar, porque la intervencin no est generada de manera exgena a la propia sociedad. Es este un asunto sobre el que es preciso hacer hincapi, dada la superficialidad y arbitrariedad de
Resulta convente recordar que en este libro Habermas complejiza el legado parsonsiano con un aparato categorial procedente de la teora sistmica que ha trabajado con N. Luhmann. Y que, adems, la explicacin integra la matriz fenomenolgica y la teora de la accin comunicativa. 39 Ver OFFE, Claus (ver Contradicciones en el Estado de Bienestar; Madrid, Alianza Editorial, 1990; y una versin menos lineal en Disorganized Capitalism. Contemporary Transformations of Work and Politics; Cambridge, John Keane / Polity Press; 1985) 40 Ver, por ejemplo, ROSANVALLON, Pierre: La crise de lEtat-providence; Paris, Seuil, 1981; y ROSANVALLON, Pierre: La nouvelle question sociale. Repenser lEtat-providence; Paris, Seuil, 1995.
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cierta literatura tcnica dominante en poltica social. Tenga el monopolio, el predominio o una parte residual de las intervenciones en poltica social, el Estado no es un agente externo a la trama social sobre la cual interviene. Puede ser un sujeto-actor homogneo o una trama de intereses heterogneos; puede ser institucionalmente ms autnomo bajo determinados regmenes polticos, o puede ser un Estado heternomo, capturado por actores clave. Como sea, sus intervenciones no son explicables fuera del universo social. El Estado puede (eventualmente debe) ser aislado como institucin burocrtica, como sujeto y objeto de determinadas relaciones e intervenciones, con fines descriptivos y analticos, pero resulta absurdo suponerlo en la ontologa dualista sociedad civilEstado41. En la prctica, adems, antes del predominio del Estado (nacional) como agente de poltica social, redes sociales locales, gremios o instituciones asociativas (la Iglesia incluida) fueron los actores clave de la proteccin social; y todo indica que nos hallamos en un proceso de desestatizacin relativa de la poltica social, sobre el que retornaremos ms adelante. Volviendo a nuestra definicin, la intervencin de la sociedad sobre s misma debe pautar el proceso de integracin social. Qu es pues el proceso de integracin social? Como se sabe, la pregunta fue planteada en trminos de lazo social (lien social) por mile Durkheim en los ltimos aos del siglo XIX42. En pleno proceso de transformacin de la vida material y de las representaciones sociales, Durkheim busc los lazos portadores de solidaridad que explicaban la continuidad de la cohesin social an en el cambio o la aparente ruptura. Los encuentra en el proceso que denomina divisin del trabajo social. La divisin del trabajo, adems de sus aspectos materiales, implica una dimensin moral, presente incluso en las representaciones religiosas: la existencia de una conciencia colectiva de las interdependencias sociales que se expresa en reglas de conducta surgidas de la cristalizacin de costumbres y relaciones entre los individuos. Si en las sociedades tradicionales esa conciencia derivaba de la semejanza y la proximidad solidaridad mecnica en las sociedades modernas debe derivarse de la diferencia y la interdependencia solidaridad orgnica. El problema central de las sociedades modernas era, para Durkheim, la crisis moral que se expresaba en la propia inadecuacin-insuficiencia de las reglas para garantizar la actualidad del bien comn en un mundo de intereses crecientemente particulares, hecho que el francs denominaba anomia; y que identificaba en determinadas modalidades sociales del suicidio. Si sustituimos constitucin moral del lazo social por integracin social, esta ltima aparece como un proceso a travs del cual las sociedades disean, ponen en acto
Como se sabe, la separacin, profesionalizacin y burocratizacin del poder poltico en Estado fue un proceso caractersticamente lento y singular en Occidente moderno. La visin que separa sociedad civil y Estado fue un til expediente poltico-ideolgico, primero en la limitacin del poder poltico soberano (y entonces compartido por todos los republicanos), luego en la limitacin del poder poltico sobre el mundo econmico (y entonces ms definidamente republicano-liberal). El claro predominio de este ltimo pensamiento en las ltimas dcadas del siglo XX termin de consolidar una visin dual Estado-sociedad, una vez ms, como en el siglo XVIII, teida de polarizacin de valor. Ver HALL, John: In Search of Civil Society; en HALL, John (editor): Civil Society. Theory, History, Comparison; Cambridge, Polity Press, 1995. En poltica social, este dualismo simplificante se plasma por ejemplo en los anlisis que perciben al Estado como un agente que recibe demandas de la sociedad, identifica en ella cuestiones clave y luego interviene sobre ella en forma de polticas. Tambin se suele plasmar en enfoques celebratorios de una desestatizacin de la poltica social a favor de iniciativas asociativas, que en los ltimos aos ha habilitado una suerte neo o refilantropizacin de la proteccin social. 42 Ver fundamentalmente De la divisin del trabajo social (1893); Las reglas del mtodo sociolgico (1895); El suicidio (1897); y La formas elementales de la vida religiosa (1912). Gracias a Florencia Luci (UBA) por el excelente punteo de problemas que prefiguran en Durkheim los debates de la poltica social moderna; realizado para el seminario Teora de la Poltica Social, de la Maestra en Poltica Social de la Universidad de Buenos Aires (primer semestre de 2002).
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y gestionan los problemas de su cohesin y sus formas de pertenencia. Para Robert Castel43, quizs el ms fino de los posdurkheimianos, la integracin social es un proceso de inscripcin de los sujetos en la organizacin social por el cual se obtiene no slo un lugar fsico y simblico, sino tambin el derecho a beneficiarse de los sistemas de proteccin que salvaguardan el acceso y permanencia de los sujetos en ese lugar. El punto central de su reputadsimo trabajo Las metamorfosis de la cuestin social fue mostrar hasta qu punto la coyuntura del ltimo cuarto del siglo XX la crisis de la sociedad salarial se asemejaba a la de los siglos XV y subsiguientes la deconversin de la sociedad feudal en que los mecanismos estables de la integracin social haban dejado de funcionar, sin que nuevos lo reemplazaran, y con masas de supernumerarios, desafiliados arrojados hacia el carcter de inintegrables. La cuestin social, as, no fue exclusivo patrimonio de la sociedad capitalista moderna, aunque no se le haya llamado siempre cuestin social. Y la poltica social, quisiramos sugerir, siempre codific y regul las formas de integracin, a la vez que gestion la desafiliacin, aunque no se le llamara poltica social44. Entre los dos momentos de desintegracin que marcan la periodizacin de Castel, hubo la trayectoria de la relacin salarial, de los mrgenes al centro, desde el lugar de sinnimo de desafiliacin hasta el lugar de sinnimo de pertenencia. Su trabajo podra haberse llamado las metamorfosis de la poltica social, puesto que la reconstruccin histrica de los modos de integracin-desintegracin-reintegracin ilustran la historia de la poltica social moderna. Y es precisamente esta dimensin de la poltica social la que queremos subrayar. Cierto es que siempre parecen haber existido patrones a travs de los cuales las sociedades han regulado sus formas de integracin y conjurado el enigma de su cohesin. En las sociedades modernas la condicin salarial, segn Castel, fue la forma de expresin dominante de ese patrn integrativo. La poltica social moderna, por su parte, aparece desde este punto de vista como un conjunto de grandes mecanismos regulatorios de la integracin (las formas de organizacin del trabajo, el sistema educativo o el de salud pblica), a veces como sostenes de mecanismos que muestran signos de debilidad (el complejo de la seguridad social), a veces como restauraciones de vectores cuyas trayectorias se cortan (las intervenciones asistenciales). Proponemos llamar poltica social a esa intervencin de la sociedad sobre los modos de funcionamiento de los vectores a travs de los cuales individuos y grupos se integran, con grados variables de intensidad y estabilidad, a la sociedad. As, el enfoque de poltica social reinscribe su tradicional visin del conjunto de polticas pblicas sociales en una aproximacin al mismo tiempo ms poltica y ms social. Pone la atencin a la vez en tramas, representaciones, funciones, finalidades, incluso en ciertas consecuencias de la poltica pblica, que de un modo u otro reenvan al proceso de integracin social. Una amplia gama de intervenciones del Estado o polticas pblicas son, de este modo, polticas sociales, aunque no las identifiquemos como tales en la taxonoma administrativa de las polticas pblicas. La poltica de empleo, por ejemplo, es una poltica econmica o una poltica social? debe priorizar la eficiencia microeconmica o la inclusin social?debe depender del Ministerio de Economa o del Ministerio de Trabajo, o quiz del Ministerio de Desarrollo Social? La
CASTEL, Robert: Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado; Buenos Aires, Paids, 1997. 44 La extensin del calificativo social a todo problema de integracin es claramente la universalizacin del uso moderno del concepto, como propusiera Jacques Donzelot. Ver DONZELOT, Jacques: Linvention du social. Essai sur le dclin des passions politiques; Paris, Fayard, 1984. En ese aspecto social no es ms ilcito que el uso de conceptos como feudalismo o Estado de Bienestar, es decir de conceptos ex post con un poder explicativo que proviene de convenciones acadmicas.
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idea que avanzamos aqu es que esos dilemas, aunque son importantes en la medida en que muestran la poltica del Estado Social, no resultan centrales en trminos de qu es y qu no es poltica social; incluso podran ocluir determinadas dimensiones analticas. La poltica de empleo es indudablemente parte de un conjunto de polticas macroeconmicas, pero enfocada como poltica social es una intervencin sobre un mecanismo de integracin social. Volviendo a nuestro esquema, este conjunto de formas de intervencin de la sociedad sobre s misma que denominamos poltica social parece haber seguido, adems, un doble patrn, a saber: una intervencin en el centro, que define los mecanismos axiales o principales del proceso de integracin social; y una intervencin en los mrgenes, sobre los mecanismos que fallan, o sobre los sujetos que no pueden acceder a la integracin a travs de esos mecanismos principales. La intervencin en el centro aparece creando y reforzando los principales mecanismos y vectores de integracin. La intervencin en los mrgenes es, por su parte, un patrn de intervencin sobre aquello que queda afuera de los vectores centrales de la integracin social. Suele cumplir dos tipos de tareas: la compensacin para aquellos grupos que no acceden a los mecanismos de integracin por razones involuntarias; y la represin para aquellos sujetos que rechazan esos mecanismos (o que no pueden demostrar fehacientemente lo involuntario del no acceso)45. Una interesante lnea de investigacin implicara rastrear este doble patrn en las sociedades precapitalistas o preindustriales46. De hecho Castel esboza esto, sobre fuentes secundarias, para la Europa de los siglos XIV al XVIII. El doble patrn de la poltica social ha tomado caractersticas particulares en los Estados capitalistas, por las diferentes problemticas inherentes a la extensin ms o menos universal de las formas capitalistas de produccin, y por las instancias de constitucin ms o menos forzadas de la homogeneidad sociocultural del propio Estado-nacin. En la Argentina la consolidacin de un cuerpo de ciudadanos letrado, saludable, econmicamente productivo y culturalmente homogneo constituy el leitmotiv de la poltica social desde las ltimas dcadas del siglo XIX. La educacin bsica (laicizante y productivista) y la higiene pblica (englobando salud de los sujetos y salubridad del ambiente urbano) se consolidaron as como las herramientas pblicas centrales de la poltica social. En el complejo de polticas sociales que se ha denominado Estado de Bienestar, Estado Social o Estado Protector, es la relacin salarial la que se transforma en vector central de la integracin social. La poltica regulatoria del empleo adquiere primaca en la medida en que el empleo debe garantizar una condicin social47. La estandarizacin y solidificacin de los tipos de contrato de trabajo no slo reflejan, as, las necesidades del modelo de organizacin del trabajo taylorista-fordista o la reproduccin fisiolgica de la mano de obra. Tambin proveen y regularizan formas de integracin social, pautas de movilidad individual, patrones de organizacin familiar, solidaridades gremiales y modos de intervencin del Estado. Los seguros sociales no slo estabilizan el consumo interno y la demanda agregada. Tambin socializan los riesgos de la vida activa, expresando pautas de solidaridad grupales e intergrupales.
Como nos muestra Castel, una tecnologa sofisticada permite, en diferentes etapas de la historia de Occidente, discriminar entre los no integrados merecedores de asistencia y los no integrados susceptibles de represin. El dispositivo diferenciador ha tendido a desdibujarse bajo el Estado de Bienestar pero nunca a desaparecer; y parece resurgir contemporneamente en los criterios de focalizacin de los programas asistenciales y en los debates sobre criminalidad y seguridad ciudadana. 46 Dos trabajos capitales en este sentido son, por ejemplo, el de VEYNE, Paul: Le pain et le cirque. Sociologie historique dun pluralisme politique (1976); Pars, Seuil, 1995; y el de GEREMEK, Bronislaw: La piedad y la horca. Historia de la miseria y de la caridad en Europa; Madrid, 1989. 47 Ver CASTEL (op. cit) pp. 365-375.
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Por supuesto que la regulacin del empleo preexiste y coexiste con otras estrategias de poltica social, pero en el Estado Social tiende a ordenar en torno de s a las otras modalidades. El sistema educativo se orienta a disear el ingreso y el egreso de los sujetos al mercado de trabajo; y el complejo de la seguridad social, tambin llamado salario indirecto, constituye una red de proteccin capaz de conjurar las prdidas de ingreso debidas a accidentes de la vida activa, tales como enfermedad, vejez o muerte. Es as que los patrones de intervencin centrales de la poltica social se han manifestado como instancias de consolidacin de los efectos integrativos de las relaciones salariales. Y los patrones de intervencin marginales tendieron a ser compensatorios del no acceso al mercado de trabajo, creando integraciones alternativas parcial o totalmente tuteladas. En el Estado Social, la intervencin en las mrgenes opera sosteniendo mecanismos de integracin que fallan; y tambin opera sobre el conjunto de la poblacin que por alguna razn no tiene acceso a las relaciones salariales formales, o cuyo acceso es demasiado tenue para permitir la proteccin del sistema. Esta ltima intervencin, que por definicin es asistencial, crea formas de integracin complementarias o alternativas a las relaciones salariales. Aunque no podra ser confundida con la otra, muchas veces sus efectos prcticos buscan asimilar las condiciones bsicas de vida de los asistidos a las de aquellos integrados por la va de las relaciones salariales. Desde siempre, esta intervencin se ha especializado en la deteccin y captacin de grupos de riesgo. Lo que ha cambiado histricamente es lo que, precisamente, se considera grupos de riesgo. En la etapa preindustrial estos grupos eran los vagos (individuos fsicamente aptos para trabajar pero sin trabajo), invlidos y hurfanos. Para los primeros distintas formas de represin, incluido el encierro, el trabajo forzado o la leva, los encaminaban hacia una opcin por la ocupacin en el mercado de trabajo. Los invlidos y hurfanos eran objeto de la asistencia pblica o privada, aunque en el caso de estos ltimos la intervencin se diferenciaba para nios y nias, procurando el aprendizaje de oficios para los primeros y subsidiando la dote o abriendo la opcin conventual para las segundas. En el Estado Social, que tiene que gestionar el pleno empleo y asumir estrategias de legitimacin frente a un electorado universalizado, aparecen tematizadas las formas y los grupos objetos de discriminacin: discapacitados, inmigrantes, indgenas, mujeres. All se ha tratado, con desigual xito, de suprimir las barreras que obstaculizan el acceso pleno a los mecanismos universales de integracin o de proveer, en ltima instancia con formas de integracin tuteladas. La tragedia del Estado Social estuvo, probablemente, en la dureza de ciertos nichos de riesgo, y en la reaparicin de los intiles en el mundo. Los cambios en las formas de acumulacin y en el funcionamiento del mercado de trabajo han arrojado hacia una zona de peligro de desintegracin (de vulnerabilidad en la terminologa de Castel) a crecientes sectores de asalariados precarios y desempleados, al mismo tiempo que se vuelven a endurecer los nichos de riesgo. Los grupos y trayectorias de peligro, cuadriculados hasta la saturacin por las grillas posclasistas de la sociologa contempornea (desempleados, desalentados, jefes de familia, jefes de hogar monoparental, jvenes no calificados, adultos con calificaciones obsoletas, etc.), constituyen el objeto de intervencin de una poltica asistencial progresivamente sofisticada que no consigue ocultar, sin embargo, su carcter de alternativa no deseada, al lmite de la estigmatizacin represiva, sustituto inconfundible con una integracin social plena.

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La poltica social argentina en perspectiva histrica Como gustaba esquematizar la antropologa estructuralista, hay en las sociedades funciones permanentes, estructuras sincrnicas; y procesos de cambio, estructuras diacrnicas. Hemos planteado unas hiptesis acerca de los elementos clave de la poltica social: una intervencin diferenciada entre centro y mrgenes, tres regiones que se constituyen a travs de la poltica del trabajo, la poltica universalista y la poltica asistencial. Corresponde ahora darle movimiento a los conceptos, con una perspectiva histrica. En el Occidente capitalista, las tres regiones de la poltica social moderna muestran tres grandes perodos histricos. Durante el primero, la poltica social se ordena alrededor del imperativo de expansin del mercado de trabajo capitalista y de homogeneizacin sociocultural del Estado-nacin. La denominaremos poltica social del Estado capitalista clsico. Durante el segundo, la poltica social adquiere los caracteres propios a la constitucin del estatus de los asalariados y los mnimos universales de condiciones de vida garantizados por el denominado Estado Social o Estado de Bienestar. Llamarmosla entonces poltica social del Estado social. Durante el tercero, an en desarrollo, la poltica social gestiona la flexibilizacin y precarizacin del empleo, la transformacin de los seguros sociales y las instituciones universales en cuasimercados, y la expansin de los dispositivos de deteccin de, intervencin sobre, y neutralizacin de los conflictos provenientes de los grupos de riesgo. La llamaremos poltica social del Estado capitalista neoclsico. La etapa del Estado capitalista clsico Durante esta etapa, la poltica del trabajo expandi el empleo asalariado en la estructura social mediante vas fundamentalmente coercitivas, creando un contingente de mano de obra disponible para la salarizacin, disciplinndolo respecto de las condiciones de trabajo, y reprimiendo los levantamientos sociales que expresaban resistencias a las condiciones materiales de la salarizacin masiva. El Estado capitalista clsico regul las condiciones de contratacin, apuntando a salvaguardar la capacidad de reproduccin de la fuerza de trabajo: prohibicin del empleo infantil, regulacin del empleo femenino, mdulos mximos de trabajo horario y semanal, responsabilidad patronal por accidentes de trabajo. Los asalariados desarrollaron, por su parte, dos tipos de estrategias pletricas de consecuencias futuras para la poltica social: formas de coalicin tendientes a socializar los principales riesgos de prdida de ingresos por accidentes de la vida activa (desempleo, enfermedad, vejez y muerte); y formas de coalicin para protestar y resistir las condiciones precarias e inestables de la salarizacin. La socializacin del riesgo tom la forma de cajas mutuales compensadoras de gastos y prestadoras de servicios a los aportantes y sus grupos familiares. Las coaliciones defensivas fueron la base de los sindicatos modernos, creando capacidad de presin sobre los grupos patronales, sobre los asalariados sin agremiacin y sobre el Estado. La poltica de servicios universales surge de la aparicin de campos en los cuales el nuevo Estado-nacin establecer un conjunto de modos de intervencin social, que el siglo XX ver transformarse en mnimos de ciudadana, obligaciones bsicas del Estado respecto de la poblacin. En la segunda mitad del siglo XIX, en todo el mundo occidental, hay una suerte de descubrimiento de la poblacin como aspecto constitutivo y estratgico de las nuevas naciones. Las caractersticas culturales y las capacidades reproductivas, la estructura social y demogrfica, comienzan a ser

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tematizadas en clave de intervencin pblica. Los sistemas educativos pblicos surgen de un proceso de secularizacin de las instituciones religiosas que incorpor imperativos de socializacin en los smbolos y pautas culturales de los nuevos Estadosnacin, luego elementos tendientes a adecuar la oferta de mano de obra al mercado de trabajo en expansin. La universalizacin de la educacin pblica deriv as en un complejo institucional capaz de transferir un conjunto mnimo de recursos simblicos y tcnicos, homogeneizando tendencialmente la estructura social a travs de la relativizacin de barreras tnicas, geogrficas, religiosas y socioeconmicas. La salud pblica, por su parte, se despega del dispositivo religioso-asistencial a travs de la profesionalizacin de la medicina y la secularizacin de los establecimientos hospitalarios. El proceso es desencadenado por la conjuncin de varios subprocesos: la aparicin de los imperativos de higiene y sanidad pblicas en el nuevo mundo urbano en rpido crecimiento, una nueva concepcin estratgica de la demografa nacional, y el cambio cientfico-tecnolgico de la propia medicina. Ciertamente, la medicina privada seguir cubriendo las necesidades de los estratos altos y medios, as como la medicina asociativa cubrir en algunos lugares las necesidades de asalariados agremiados. Pero una red de hospitales pblicos (o financiados por el Estado) y de instituciones de atencin especializadas tendern a cubrir al territorio nacional, proveyendo atencin gratuita, secular y de creciente complejidad a los estratos de ingresos bajos o nulos. La provisin pblica de infraestructura social, por ltimo, es tan antigua como la existencia de organizaciones polticas. Los imperativos de higiene y sanidad de la salarizacin capitalista son los que transformarn al desarrollo de la infraestructura social urbana (salubridad, transporte y comunicaciones) en un aspecto clave del desarrollo econmico; y por ende de la legitimacin poltica y social del Estado moderno. En los trminos que propone Robert Castel, hay poltica asistencial lo socialasistencial desde que un complejo de prcticas e instituciones profesionalizadas comenzaron a gestionar la supervivencia, el sostn y la resocializacin de individuos y grupos en peligro de desafiliacin social. La naturaleza de este complejo adquiere caracteres particulares cuando el empleo asalariado se transforma en vector principal en ciernes de la integracin social. Desde entonces, dos procesos transfiguran el sentido de la asistencia social. Por un lado el tradicional dispositivo diferenciador entre desvalidos susceptibles de ayuda y vlidos susceptibles de disciplinamiento y represin adopta la especificidad de los imperativos del empleo asalariado. Por el otro las condiciones de supervivencia miserable de una porcin importante de los propios asalariados se transforma en objeto de atencin, eventualmente de intervencin. Surgen as modalidades de asistencia social marcadas por el nuevo sentido de la alocucin pobreza; y por la bsqueda y construccin de nuevas poblaciones-objeto de intervencin. Paralelamente, el dispositivo asistencial se seculariza hacia formas de beneficencia no religiosa, y se desliza gradualmente hacia la intervencin pblica estatal. El Estado capitalista clsico en la Argentina En la Argentina, la condicin de cambio del trabajo forzoso al trabajo libre vino de la mano de la inmigracin transatlntica masiva en un contexto de expansin de las relaciones capitalistas urbanas y rurales. Hasta entrada la segunda mitad del siglo XX, el tributo y los servicios personales que las comunidades indgenas del Noroeste y Nordeste deban al encomendero colonial se transformaron en arrendamientos pagos en moneda o especie a un terrateniente propietario, o en impuestos a un Estado titular de tierras fiscales. La mano de obra flotante o estacional necesaria para las nuevas

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explotaciones, indgena o mestiza, se obtena y se retena con sistemas de trabajo semiservil el conchabo hechos obligatorios en la prctica por mtodos represivos. El juego de la consolidacin de la insercin econmica internacional, la expansin de las relaciones econmicas capitalistas y la inmigracin transatlntica masiva, a partir de la dcada de 1860, contribuyeron a transformar la divisin social del trabajo hacia formas de salarizacin libre en las economas urbanas de manufacturas y servicios48, aunque slo parcialmente, con fuertes diferencias regionales, en el mundo rural y centros urbanos del interior49. Al mismo tiempo, la rpida generalizacin de relaciones salariales produjo el surgimiento de conflictos entre capital y trabajo e intervenciones estatales predominantemente (aunque no exclusivamente) represivas. Los conflictos que la propia poca denominar cuestin social sern progresivamente protagonizados por los nuevos inmigrantes asalariados, el problema de infraestructura urbana que representan, y su indisciplina respecto de las condiciones prevalecientes de salarizacin50. La cuestin social despert dos actitudes dispares entre las cuales vacilaron la lite y su aparato estatal: la liberal reformista, dispuesta a negociar una regulacin del conflicto entre patrones y empleados por parte del Estado y las leyes; y la actitud represiva, que asimilar esos conflictos con una amenaza al orden social que deba ser combatida a todo precio. Sin embargo, mientras que la primera actitud no se materializar sino marginalmente en las intervenciones pblicas y en la legislacin, la segunda estar en el origen de instrumentos represivos como la Ley de Residencia (1902), la figura jurdica del Estado de Sitio y la Ley de Defensa Social (1910), las estrategias de las instituciones policiales y penitenciarias. La inmigracin le dar adems un giro caracterstico al mundo del trabajo urbano: las formas asociativas de proteccin social. Las propias caractersticas del empleo disponible y del mercado de trabajo, combinadas con una oferta nueva y segmentada, hicieron de las organizaciones mutualistas una instancia clave en la autoproteccin de los trabajadores51. Se manifiesta as un desarrollo, an incipiente, de
Hacia 1880, en la zona pampeana, el mercado de trabajo funciona ya de manera predominantemente libre, con aproximadamente la mitad de los activos urbanos y rurales asalariados en el sector capitalista. La salarizacin es inestable, cclica y estacional, porque predomina el empleo ocasional y de baja calificacin en la produccin agropecuaria (incluidos su transporte y su comercializacin), en la obra pblica, en el servicio domstico y otros servicios urbanos, en menor medida en la manufactura. Peones rurales y jornaleros urbanos entran y salen del mercado, oscilando entre el cuentapropismo y la salarizacin. Al mismo tiempo el trabajo por jornal va reemplazando al trabajo a destajo; la remuneracin aumenta su proporcin en dinero; y los pagos comienzan a hacerse ms regulares y peridicos.Ver SBATO, Hilda y ROMERO, Luis Alberto: Los trabajadores de Buenos Aires. La experiencia del mercado: 1850-1880; Buenos Aires, Sudamericana, 1992. 49 Sobre la cuestin indgena en general ver MASS, Enrique: Estado y cuestin indgena: Argentina 1878-1885; en SURIANO, Juan (compilador): La cuestin social en Argentina (1870-1943); Buenos Aires, La Colmena, 2000. Para el Noroeste ver CAMPI, Daniel: Economa y sociedad en las provincias del Norte; en LOBATO, Mirta (directora): El progreso, la modernizacin y sus lmites (1880-1916); Tomo V de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudamericana, 2000. Para el Chaco ver LAGOS, Marcelo: La cuestin indgena en el Estado y la sociedad nacional. Gran Chaco 1870-1920; San Salvador de Jujuy, Editorial de la Universidad Nacional de Jujuy, 2000. Para el Sur ver BANDIERI, Susana: Ampliando las fronteras: la ocupacin de la Patagonia; en LOBATO (dir.; op. cit.). 50 Ver SURIANO, Juan: Una aproximacin a la definicin de cuestin social en Argentina; en SURIANO (comp.; op. cit.); y ZIMMERMANN, Eduardo: Los liberales reformistas. La cuestin social en la Argentina, 1890-1916; Buenos Aires, Sudamericana / Universidad de San Andrs, 1995. 51 Entre la segunda mitad de la dcada de 1850 y fines de la dcada de 1870 se fueron conformando organizaciones de trabajadores con base tnica o con base en oficios. Contribuan a cubrir necesidades bsicas cuyos costos resultaban difciles de sostener para individuos o unidades familiares con ingresos monetarios inestables, tales como atencin mdica, provisin de medicamentos y gastos funerarios. Las organizaciones de colectividades cumplan adems el rol solidarista de recepcin y apoyo de los
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esquemas de seguros capaces de sostener el ingreso de los asalariados frente a los riesgos ms acuciantes de la vida activa: la vejez y la muerte. A principios de siglo, slo los trabajadores de la administracin pblica central (militares, maestros y administrativos) posean sistemas de jubilaciones y pensiones que haban comenzado a establecerse en 1877. Aunque las asociaciones de obreros asalariados y las de origen tnico disearon sistemas de proteccin homlogos a los de la jubilacin pblica, e incluso de previsin de enfermedades y accidentes, las iniciativas del Estado para darles extensin y sistematicidad encontraron (salvo con la Ley de Accidentes de Trabajo de 1915, que no implicaba aportes de los asalariados) una importante oposicin gremial a sistemas que vean como expoliadores y reductores de la autonoma de los sindicatos y sus asociados52. La poltica de servicios universales, en la Argentina, aparece tambin vinculada al descubrimiento de la importancia estratgica de la poblacin y sus condiciones de vida. Esta preocupacin por la poblacin estaba presente, como se sabe, en las especulaciones de la lite sobre la ocupacin de los espacios vacos y la conformacin de contingentes de brazos capaces de producir trabajo y riqueza, tal y como aparecen en los escritos de Sarmiento y Alberdi. En las ltimas dcadas del siglo XIX esta preocupacin incorpora los dilemas propios a las consecuencias de la inmigracin masiva: las condiciones de vida en una ciudad sobrepoblada, la nacionalizacin cultural de los recin llegados. Es el origen de la esfera de las intervenciones pblicas universales o universalizantes, dentro de las cuales puede comprenderse la aparicin del sistema de educacin pblica bsica y, con el auge del higienismo, un campo propio a la sanidad y la salud pblica, diferenciado del mundo asistencial filantrpico-caritativo. Durante los primeros aos de la dcada de 1880 aparecen las iniciativas, las leyes regulatorias y las primeras inversiones sistemticas del Estado en la creacin de un sistema de educacin bsica de carcter nacional. La educacin bsica pblica fue presentada como proyecto de ley en 1880 y aprobada luego de un fuerte debate, sumamente polarizado, entre progresistas y catlicos. El resultado fue un sistema de instruccin laica y obligatoria hasta los 14 aos de edad, que tuvo el doble efecto de sustraer la formacin bsica de los sectores populares de la esfera de la beneficencia y de la esfera eclesistica; y de proveer una homogeneidad bsica en la heterogeneidad geogrfica y cultural de la sociedad de fin de siglo. La expansin de la escolarizacin primaria fue notoria, pasando de un 20% de la poblacin en edad escolar, segn el Censo de 1869, a casi el 50% en las cifras del Censo de 1914. Las tasas de analfabetismo, entre estos dos censos, caen por su parte del 77% al 35%. La educacin media pblica tuvo desde sus inicios un estilo civista enderezado a proveer los cuadros esenciales de la propia administracin estatal. Aunque la multiplicacin del ingreso haba sido importante, en 1914 slo el 3% de la poblacin en edad registraba como matriculada. La universidad pblica, por ltimo, continuara siendo un baluarte de las clases dominantes hasta la Reforma Universitaria de 1918. Ambos sectores comienzan a experimentar un proceso de extensin e intensificacin del
inmigrantes recin llegados. Las sociedades de base corporativa mezclaban la ayuda mutua con la defensa del oficio y las primeras experiencias de reivindicaciones colectivas. Algunas de estas ltimas eran generadas y sostenidas por patrones con ideas filantrpicas u organizaciones laicas de las mismas caractersticas. Ver FALCN, Ricardo: Los trabajadores y el mundo del trabajo; en BONAUDO, Marta (directora): Liberalismo, estado y orden burgus (1852-1880) (tomo IV de la Nueva Historia Argentina); Buenos Aires, Sudamericana, 1999; y RECALDE, Hctor: Beneficencia, Asistencialismo Estatal y Previsin Social; Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1991, t.1, pp. 107-120. 52 Ver ISUANI, Ernesto: Los orgenes conflictivos de la seguridad social argentina; Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1985; y FLIER, Patricia, El desarrollo de la seguridad social en Argentina: los seguros sociales. Del modelo ideal al posible; en PANETTIERI, Jos (comp., op. cit.).

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acceso de la poblacin durante los aos 20 y 30; aunque su masificacin definitiva es un proceso posterior, indivisible del cambio en las condiciones socioeconmicas de los asalariados que se produce en los aos 40. Antes que los dilemas de la instruccin, las grandes epidemias en particular la de fiebre amarilla (1871) sobre unos ncleos urbanos en rpida expansin determinaran que los problemas de la salud y la enfermedad ingresaran con creciente relevancia a la agenda del Estado, en forma de preocupacin por la higiene pblica53. Convertida la enfermedad, en particular la de tipo infeccioso, en una cuestin social, el higienismo se identificara con la civilizacin y el progreso, en una lucha contra los miasmas que autorizaran distintos modos de intervencin para su erradicacin54. As, la laicizacin gradual de los establecimientos asistenciales existentes es paralela a los comienzos de la profesionalizacin de la medicina y de la aparicin de la preocupacin pblica por cuestiones de salud, en particular con el Departamento Nacional de Higiene (DNH). En los aos 30, sin embargo, la salud continuaba siendo un asunto en parte privado, en parte asociativo, en parte filantrpico-caritativo. En efecto, fuera de los fondos previsionales que prestaban algunos servicios y de los seguros de accidentes de trabajo previstos en la ley de 1915 pero slo parcialmente en pie, la Argentina sigui careciendo de esquemas de proteccin colectiva sistematizada de salud. Las polticas de salud pblica siguieron teniendo una modalidad ad hoc, con el Estado coordinando intervenciones en salubridad o control de enfermedades infectocontagiosas, y promoviendo a las instituciones privadas (en su mayora, una vez ms, mutualistas de base tnica) para que soportaran la mayor parte de la responsabilidad de la atencin a los sectores de escasos o nulos ingresos monetarios. Ni las iniciativas del DNH para una mayor coordinacin entre las instituciones privadas, municipales y nacionales; ni los distintos proyectos legislativos que en la dcada de 1930 y comienzos de la de 1940 proponan la centralizacin o coordinacin de los servicios sanitarios argentinos tuvieron xito alguno55. Por debajo del mercado de trabajo libre en expansin y de las redes de proteccin mutualista el sistema asistencial mantiene estabilidad relativa, en franca continuidad respecto del pasado, como instrumento de poltica social en la Argentina56.
Ver ARMUS, Diego: El descubrimiento de la enfermedad como problema social; en LOBATO (dir.; op. cit.); y Consenso, conflicto y liderazgo en la lucha contra la tuberculosis. Buenos Aires 1870-1950; en SURIANO (comp. , op. cit.). 54 Ver ARMUS, Diego: Los Mdicos. Profesiones, poder y prestigio; Buenos Aires, CEAL, 1981; GONZLEZ LEANDRI, Ricardo: Notas acerca de la profesionalizacin mdica en Buenos Aires; en SURIANO (comp., op. cit.); y RECALDE, Hctor: Higiene Pblica y secularizacin; Buenos Aires, CEAL, 1989. 55 Ver ARMUS, Diego y BELMARTINO, Susana: Enfermedades, mdicos y cultura higinica; en CATARUZZA, Alejandro (director): Crisis econmica, avance del Estado e incertidumbre poltica (1930-1943); Buenos Aires, Sudamericana, 2001; y BELMARTINO, Susana; BLOCH, Carlos; CARNINO, Mara Isabel; y PRESELLO, Ana Virginia: Fundamentos histricos de la construccin de relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940-1960; Organizacin Panamericana de la Salud, Publicacin n 27, 1991. 56 Al igual que en el fin del Antiguo Rgimen europeo, el fin de la sociedad colonial puso en tensin los moldes locales de la caridad y promovi formas laicas y filantrpicas de tratamiento de los problemas sociales que la poca denomin beneficencia. La Sociedad de Beneficencia de la Capital, fundada en 1823, monopoliz la asistencia social pblica en Buenos Aires (y sucedneas hicieron lo propio en el Interior). Sus estrategias de intervencin no se apartaron sin embargo demasiado de aqullas de la caridad eclesistica, en la medida en que siguieron caracterizndose por la sancin ejemplarizadora (los premios a la virtud) o por una internacin en instituciones disciplinarias cerradas que las constituy en formas de segregacin. Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias tpicas de intervencin; Buenos Aires, CEAL, 1989; MORENO, Jos Luis (compilador): La poltica social antes de la poltica
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El pasaje de la caridad de Antiguo Rgimen a la filantropa liberal se manifiesta ya, sin embargo, con cierta claridad: una poblacin asistida fijada por un conjunto de instituciones cerradas, la poblacin sobre la cual acta la Beneficencia, empieza a estar definida por la asociacin mecnica entre inmoralidad y miseria en un mundo en donde la moralidad y el trabajo son vistos como instrumentos de movilidad social ascendente. As, el sistema asistencial que dominan la Sociedad de Beneficiencia de la Capital y sus smiles del Interior es problematizado por primera vez en una clave propicia a la funcionalizacin de la asistencia respecto del mercado de trabajo. El diagnstico que se abre camino, aunque sin convertirse en hegemnico, es que deba revisarse el singular esquema por el cual la asistencia social era financiada mayoritariamente por recursos pblicos pero gestionada privadamente, con niveles altos de personalismo y discrecionalidad, y con formas de control social y poltico arcaicas. La propia lite estaba problematizando la disfuncionalidad sistmica y la irracionalidad econmica de una intervencin que, adecuadamente reformada, poda ponerse al servicio de la formacin de un mercado de trabajo ms amplio, de mayor movilidad y de mejor calidad. El cambio de paradigma enfrent, sin embargo, una fuerte resistencia en la opinin de una parte de la lite reacia a desmontar el dispositivo filantrpicocaritativo y/o a extender la esfera de accin del Estado. En los aos 30, sin embargo, la asistencia social sigue transitando el pasaje de una filantropa no demasiado sistemtica a una asistencia social relativamente laicizada y profesionalizada. La crisis econmica introdujo la idea de que la pobreza poda ser (tambin) un fenmeno coyuntural propio a las oscilaciones de la economa capitalista. Se abre paso gradualmente, as, una concepcin de la pobreza como situacin que incumbe a la sociedad reparar, y una nocin del empleo como condicin que el Estado debe normalizar y proteger. La asistencia social sigue teniendo el carcter de recurso del que el Estado debe disponer para sanear el cuerpo social, cuyo motivo esencial es una pedagoga disciplinatoria de los sectores populares, ideada por hombres y ejecutada por mujeres sobre mujeres, especialmente sobre el binomio madre-hijo57. Pero ese carcter coexiste conflictivamente con la preocupacin de administrar una poblacin constituida como capital humano, reorganizando las intervenciones de manera de garantizar la reproduccin de la fuerza de trabajo urbana. En esta lgica, sobre la cual se inscribira la asistencia social moderna, se asienta el surgimiento del Servicio Social58. La etapa del Estado social La poltica del trabajo, en el Estado Social, transform a las relaciones salariales en un estatus, tendencialmente homogneo, garante de ciertas condiciones de vida frente a las irregularidades del ciclo econmico y los riesgos individuales de la vida activa, incluso habilitante de procesos de movilidad social ascendente. Los modelos tayloristassocial. Caridad, beneficencia y poltica social en Buenos Aires, siglos XVII a XX; Buenos Aires, Trama/Prometeo, 2000; y ROZAS PAGAZA (op. cit.). 57 Ver GRASSI, Estela: Las mujeres y la profesin de asistente social. El control de la vida cotidiana; Buenos Aires, Humanitas, 1989. 58 Las instituciones pblicas y privadas fueron proveyndose de un servicio social que atenda casos sociales con un fuerte sesgo de preocupacin por la problemtica materno-infantil, incluyendo la provisin de bienes de consumo bsico como alimentos (sobre todo leche), ropa (sobre todo ajuares para recin nacidos), muebles (sobre todo cunas), otros insumos bsicos (carbn, lea), medicamentos y recomendaciones mdicas. En menor medida se otorgaban subsidios monetarios, intermediacin para conseguir trabajo, obtencin de viviendas y detencin de rdenes de desalojo, trmites de documentacin, etc. Ver TENTI FANFANI (op. cit.); y DI LISCIA, Mara Silvia: Hijos sanos y legtimos. Sobre matrimonio y asistencia social en Argentina (1935-1948); ponencia presentada a las VIII Jornadas Interescuelas y Departamentos de Historia; Universidad Nacional de Salta, septiembre de 2001.

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fordistas de organizacin del trabajo otorgaron un lugar central al empleo asalariado en la reproduccin y estabilidad del sistema econmico. Las polticas de pleno empleo tendieron a expandirlo a los ltimos rincones de la estructura social. Una regulacin tutelar del contrato de trabajo tendi a asegurar la estabilidad de los salarios respecto de los costos de vida, la transferencia sistemtica y negociada de las ganancias a los asalariados y la estabilidad en el puesto de trabajo. El Estado reconoci y estabiliz jurdicamente a las organizaciones sindicales, transformndolas en interlocutoras de una negociacin tripartita con las asociaciones patronales. Intervino directamente, por ltimo, en la generalizacin a veces la lisa y llana estatizacin del sistema de seguros basado en la proteccin socializada de los riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y muerte). El Estado los hizo obligatorios regulando el acceso, la composicin actuarial y las prestaciones. La poltica de servicios universales de la segunda etapa implic una fuerte expansin del acceso, la intensidad y la calidad de cobertura de los sistemas educativos, de salud pblica y de infraestructura social. El sector educativo pblico, expandido hacia la enseanza media y universitaria, se transform en un sistema de transferencia de aptitudes y calificaciones, llave de acceso a un mercado de trabajo asalariado oferente de posibilidades de movilidad social ascendente. La salud pblica tendi a completar una red de prestaciones gratuitas, desde la atencin primaria hasta los servicios de alta complejidad, que elevaron el piso de condiciones de salud de los sectores de menores recursos. El Estado del siglo XX desarroll adems una serie de servicios de infraestructura social que elevaron a su vez el piso de condiciones de vida de la poblacin (vivienda social, transporte pblico, comunicaciones y energa) garantizando el acceso a la mayor parte de la poblacin, independientemente de condiciones socioeconmicas o ubicacin geogrfica. Las polticas de servicios universales regularon, as, unos estndares mnimos de condiciones de vida para ciudadanos y residentes legales, una suerte de umbral de ciudadana. La poltica social a travs del trabajo y la poltica de servicios universales del Estado Social implicaron lgicamente una disminucin relativa de la importancia de las polticas sobre grupos de riesgo. Sin embargo, la poltica asistencial sigui constituyendo la quinta columna de la poltica social moderna, convenientemente adaptada al nuevo medio ambiente. La poltica asistencial se especializ en la atencin de aquellos individuos y grupos que por diferentes razones no ingresaban al mercado de trabajo, o que ingresaban de un modo tan inestable o marginal que la salarizacin no garantizaba el estatus social acorde. A travs de polticas compensatorias se transferan as bienes, servicios, o moneda, de manera preventiva o coyuntural, a individuos, grupos o zonas definidas como vulnerables. Otras polticas promovan las capacidades de sujetos y grupos de riesgo de insertarse de una manera ms estable y menos precaria en el mercado de trabajo. El Estado Social en la Argentina Contra cierta idea generalizada de que hasta 1943 las relaciones entre el Estado y las organizaciones de asalariados estuvieron caracterizadas exclusivamente por el enfrentamiento y la represin, hay evidencias de un xito relativo tanto en las medidas de lucha cuanto en los resultados de las negociaciones colectivas59. Estas habran comenzado a redundar en estatutos de garantas que incluyeron el nivel de salarios y
59 GAUDIO, Ricardo y PILONE, Andrs: El desarrollo de la negociacin colectiva durante la etapa de modernizacin industrial en la Argentina, 1935-1943; en TORRE, Juan Carlos (compilador): La formacin del sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988.

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otras mejoras, una nueva pauta en las relaciones laborales, cuya tendencia central habra sido la negociacin. El conjunto de esquemas de seguro social efectivamente disponibles regulados por la ley pero no obligatorios continu estando formado por las cajas previsionales de algunos sectores de actividad y las de accidentes de trabajo. El debate entre Estado, partidos polticos, organizaciones de asalariados y organizaciones patronales mostraba, sin embargo, un creciente consenso respecto de la extensin y la obligatoriedad del sistema de seguros sociales60. El cambio hacia un patrn intervencionista del Estado en el nuevo dominio de lo social cruzaba instituciones e ideologas, constituyendo una suerte de espritu de poca, cuya complejidad no se agotaba en las nuevas necesidades econmicas de un modelo en crisis. Para todo esto, que se hallaba en ciernes, el perodo 1943-55 fue una etapa histrica clave. En esa etapa cambi la intensidad y la relacin entre las dos lgicas de la intervencin social, aqullas que llamsemos lgicas de intervencin en el centro y en las mrgenes. Se consolid, en primer lugar, un nuevo tipo de intervencin en el centro, basada en la expansin de una condicin de los asalariados protegida y regulada por el Estado. Esta condicin salarial se realiz fundamentalmente a travs de una mayor intensidad en la regulacin pblica de los contratos de trabajo; del crecimiento de los salarios reales; de la extensin cualitativa y cuantitativa del salario indirecto en forma de seguros sociales. Las transformaciones se pusieron en marcha por la va de una relacin menos conflictiva y ms protectiva del Estado en los conflictos capitaltrabajo, culminando en una alianza estratgica entre Estado y sindicatos que fue el sostn esencial del gobierno peronista; y que imbuy de sus especificidades al Estado Social en la Argentina61. Se recicl, en segundo lugar, la intervencin en las mrgenes, adoptando modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue efectivizada por primera vez en trminos de derecho ciudadano y de deuda pblica, poniendo en crisis la lgica de legitimacin del dispositivo filantrpico-caritativo y paraestatal, que se basaba en una correcta distincin entre pobres, la mxima profesionalizacin en la atencin al pobre incapaz o no vergonzante y una divisin del trabajo con el Estado respecto del pobre capaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descubri el valor poltico de una asistencia social eficaz; y el grueso de la asistencia pblica continu siendo paraestatal, canalizndose a travs del partido gobernante, con el Estado como refuerzo financiero y legal. El aumento del salario real se convirti en el elemento de transferencia de ingresos de ndole redistributiva de mayor intensidad de la poltica social del peronismo clsico. La expansin salarial fue posibilitada directamente por aumentos reales, a travs de negociaciones colectivas en donde los asalariados fueron apoyados fuertemente por el Estado; mientras que el sector privado fue presionado para otorgar
Ver LVOVICH, Daniel; FALAPPA, Fernando y ANDRENACCI, Luciano: Beveridge en las Pampas: el debate sobre el establecimiento del seguro social en Argentina en la dcada de 1940; en X Encuentro de Ctedras de Ciencias Sociales y Humansticas para las Ciencias Econmicas; Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Entre Ros; Paran, 4 y 5 de junio de 2003. 61 Al respecto ver JAMES, Daniel: Resistance and Integration: Peronism and the Argentine Working Class 1946-1976; Cambridge, Cambridge University Press, 1988; SIDICARO, Ricardo: Consideraciones sociolgicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera en la Argentina, 1943-1955; en Boletn de Estudios Latinoamricanos y del Caribe n 31; Amsterdam, diciembre de 1981; y TORRE, Juan Carlos (compilador): La formacin del sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988. Para la continuidad de esta pauta Estado-sindicatos despus de 1955 ver BUNEL, Jean: Pactes et agressions. Syndicalisme et relations professionnelles en Argentine; Lyon, ditions du Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS), 1991; CAVAROZZI, Marcelo: Autoritarismo y Democracia (1955-1983); Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1983; FERNNDEZ, Arturo: Las prcticas sociales del sindicalismo (1976-1982); Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1985.
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aumentos a cambio de crdito subsidiado. Indirectamente, adems, el salario real creci fuertemente por la disminucin de costos clave de la canasta familiar, como el congelamiento de alquileres urbanos y los arrendamientos rurales; el de los servicios pblicos, progresivamente nacionalizados; y el de los alimentos, sujetos a controles de precio y a subsidios indirectos62. El otro elemento clave del nuevo modelo de intervencin fue la consolidacin de una fuerte tutela pblica del contrato de trabajo. El Estado medi en los conflictos entre capital y trabajo, aplicando como novedad la frmula de la conciliacin obligatoria, fallando en una cantidad cada vez mayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensidad y masividad a la dinmica mediadora. Las leyes regulatorias del contrato de trabajo otorgaron carcter obligatorio a las nuevas condiciones de trabajo; e incluso aparece el Fuero Laboral como parte del dispositivo tutelar de las condiciones de salarizacin de la fuerza de trabajo. De la misma manera, si la tradicin de un sindicalismo menos hostil hacia el Estado y ms inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados preexiste al perodo 1943-45, su reconocimiento legal masivo y su transformacin en sociedades capaces de recaudar aportes multiplican y extienden enormemente ese rol. La masiva afiliacin de los asalariados y la creciente obligatoriedad de los aportes a fondos sociales convirtieron a las federaciones sindicales en el anclaje bsico de la proteccin social argentina. Los antiguos Fondos Previsionales se multiplicaron y ampliaron su gama de servicios, a la vez que continuaba la diferenciacin entre fondos previsionales (jubilaciones y pensiones) y fondos mutuales de salud y recreacin, las Obras Sociales. De estos aos data adems la aparicin de las asignaciones familiares por convencin colectiva. Hacia el final del perodo la cobertura de riesgos de la vida activa se haba ampliado enormemente (con exclusin del desempleo) y abarcaba a la casi totalidad de los asalariados formales. El sistema, continu estando armado en base a cajas autnomas, dependientes ms o menos directamente de los sindicatos, y por ende fragmentadas segn patrones regionales y de ramas de actividad. La tendencias clave del sistema de seguros de vejez fue sin embargo la aparicin de una regulacin pblica que, a travs del Instituto Nacional de Previsin Social (INPS), garantiz (a) la extensin de la cobertura de los fondos previsionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en 1943 a 4.691.000 en 1954); (b) la homogeneizacin del sistema de cotizaciones y beneficios entre sectores asalariados; (c) la generalizacin del criterio del haber jubilatorio como porcentaje de la retribucin alcanzada en la actividad; y (d) la definitiva transformacin de los regmenes de capitalizacin en sistemas de reparto, con fuertes tendencias deficitarias63. En el caso

Estos aumentos se pueden medir directa o indirectamente. De manera directa, en 1955 los salarios reales se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945. Como porcentaje del PBI, los salarios haban pasado de un 44% en 1943, a un pico en 1950 de 56%, quedando en 1955 en el 55%. Los cambios relativos al interior de los sectores asalariados, por ltimo, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados, y haber disminuido la brecha entre asalariados. Ver GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas: El ciclo de la ilusin y el desencanto. Un siglo de polticas econmicas argentinas; Buenos Aires, Ariel, 1998. De manera indirecta, se pueden medir como cambio en las formas de vida de la poblacin, notablemente como masificacin del ocio. Ver TORRE, Juan Carlos y PASTORIZA, Elisa: La democratizacin del bienestar; en TORRE, Juan Carlos: Los aos peronistas (1943-1955); Tomo VIII de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudamericana, 2002. 63 El rgimen de capitalizacin se transforma en rgimen de reparto cuando los fondos que entran por cotizaciones de activos slo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de los pasivos. Entre las causas principales que propiciaron la descapitalizacin de las cajas y su tendencia al dficit se suele sealar a la inflacin, la baja rentabilidad de la parte invertida de los fondos, el incremento de los haberes jubilatorios sin correlacin en los ingresos, y el retiro prematuro de los trabajadores activos. Ver

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de los seguros de salud, se profundiza un proceso que slo adquirira forma definitiva en el posperonismo. Los seguros de salud argentinos se consolidarn en forma de organizaciones mutuales cogestionadas por empleadores y gremios, sin integracin formal alguna con el sistema de hospitales pblicos, con un conjunto de normas que otorgaran cierta homogeneidad mnima a la cobertura pero un trasfondo de fuerte fragmentacin entre ramas de actividad y regiones. Los cambios del perodo 1943-1955 fueron clave tambin en el conjunto de polticas universalistas. En la ms asentada de estas polticas, el sistema de educacin pblica, la etapa implic la extensin y masificacin de la enseanza media y secundaria; y la aparicin de la preocupacin por estrategias de instruccin vinculadas al desarrollo econmico: las necesidades productivas y las lgicas del mercado de trabajo. En salud pblica el balance es ambiguo, en la medida en que los proyectos originales de centralizacin y semiestatizacin quedan relativamente truncos; y al mismo tiempo el crecimiento del sector pblico en salud es intenso. La expansin de la red de hospitales pblicos y de su capacidad de atencin sern resultado del esfuerzo presupuestario de los gobiernos provinciales y de la Fundacin Eva Pern. El Estado nacional se mantuvo en estrategias de coordinacin suprajurisdiccional y en el desarrollo de instituciones especializadas en atencin especfica; o en el desarrollo de medicamentos clave. El cambio ms dramtico en polticas universales provino de la estatizacin de los servicios pblicos. Se nacionalizaron o crearon instituciones pblicas de servicios en las comunicaciones, una parte importante del sistema de transportes urbanos e interurbanos, la infraestructura sanitaria y los servicios de energa. Adems del impacto en el peso real del sector pblico sobre el Producto Bruto Interno; esto tuvo un importante impacto redistributivo en forma de universalizacin del acceso y reduccin relativa de costos de vida. El fuerte cambio de modelo de poltica social se reflej tambin en la poltica asistencial. En los aos 30 era perceptible el avance de una visin que sintetizaba los problemas sociales en una trama nica y los ligaba a un criterio de derecho ciudadano. Luego de la Primera Conferencia Nacional de Asistencia Social de 1933, el Poder Ejecutivo somete al Parlamento una Ley de Asistencia y Previsin Social, en cuyo artculo primero se lee que todo argentino () tiene derecho () a ser reconocido gratuitamente por las autoridades pblicas en los actos de desamparo ocasionados por abandono en la menor edad, desocupacin, enfermedad, invalidez y vejez64. El proyecto inicial del Estado peronista fue de crear un sistema pblico de asistencia a la pobreza que integrase intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiese directamente a la estructura filantrpico-caritativa. Muy pronto, sin embargo, el grueso de la poltica asistencial pblica se canaliz a travs de la Fundacin de Ayuda Social Doa Mara Eva Duarte de Pern (ms tarde Fundacin Eva Pern, en adelante FEP)65. La FEP realiz un doble tipo de accin: la ayuda social directa distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, mquinas de coser, medicamentos y equipamiento mdico) y de dinero (efectivo y becas) y el mantenimiento de una infraestructura de
FELDMAN, Jorge; GOLBERT, Laura e ISUANI, Ernesto: Maduracin y crisis del sistema previsional argentino; Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1988. 64 Citado por TENTI FANFANI (op. cit.), p. 75. 65 Adems de las visiones impresionistas de las biografas de Eva Duarte de Pern (en especial ver DUJOVNE ORTIZ, Alicia: Eva Pern. La madone des sans-chemise; Paris, Grasset, 1995) vase GRASSI (1989, op. cit.); TENTI FANFANI (op. cit.); PLOTKIN, Mariano: Maana es San Pern. Propaganda, rituales polticos y educacin en el rgimen peronista (1946-1955); Buenos Aires, Ariel, 1993; VALLINA, Marcelo: O Peronismo e a Fundao Eva Peron. O Longo Brao Do Regime; Dissertao de Mestrado; Universidad Federal do Rio de Janeiro, 1995; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).

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instituciones asistenciales hogares de trnsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales, centros recreativos y colonias de vacaciones, proveeduras de bienes a precios subsidiados. En composicin de ingresos la FEP distribua en forma de poltica asistencial recursos provenientes fundamentalmente del Estado nacional y de los sectores asalariados. En composicin de gastos equivala al de varios ministerios sumados. La importancia histrica de la FEP est, sin embargo, en dos aspectos fundamentales. Todas las intervenciones llevaban como marca un discurso legitimatorio que circulaba entre la reivindicacin del derecho a la asistencia social (y un enfrentamiento con la beneficencia) y la generacin de un agradecimiento masivo al gobierno y a Eva misma que politizaba la relacin FEP/Estado-receptores. En la FEP se combinaba la consolidacin de una idea de obligacin universal del Estado en la atencin a la pobreza con el descubrimiento del potencial poltico-electoral de la asistencia social. La impronta del Estado Social argentino una tutela estatal comprehensiva y al mismo tiempo fragmentada sobre las relaciones salariales marc los modos de integracin social de la Argentina en las dcadas siguientes al peronismo clsico. Los fortsimos vaivenes polticos de la segunda mitad del siglo, quizs an ms que la inestabilidad macroeconmica, hicieron variar la intensidad y la direccin de esta tutela: los sectores incluidos y parcialmente excluidos del paraguas protectivo de un Estado semimilitarizado y feudalizado por una sociedad civil ms fuerte que lo que una lectura superficial del proceso ha tradicionalmente sugerido. La perennidad del modelo tutelar atraves, sin embargo, ideologas y posiciones polticas, siendo sus matices ms que su espritu general lo que las coyunturas polticoeconmicas tematizaron. Luego del golpe de Estado de 1955, y a pesar de un breve intento de revisin general de la poltica social peronista, las tendencias de lo que hemos denominado poltica del trabajo en el perodo 1943-55 se consolidaron: un contrato de trabajo pautado y regulado por el Estado segn formas fordistas, con un fuero laboral con impronta protectiva de los asalariados; y un sistema de seguros sociales garantes de la estabilidad del ingreso, fragmentado segn lneas corporativo-profesionales pero unificado por debajo a travs de la intervencin pblica. As, la centralizacinsemiestatizacin de las cajas previsionales se produce en 195866 y la consolidacin de sus sistema de reglas en 1969; en 1963 la ley regula por primera vez un salario mnimo obligatorio e indexable; y en 1970 se consolida el rgimen de seguros de salud de las Obras Sociales67. Significativamente, una regulacin jurdica unificadora de los aspectos tutelares y fordistas del contrato de trabajo la ley 20.744 aparecer recin 1974. Las polticas universales mantuvieron y profundizaron las tendencias anteriores, ampliando los mnimos de ciudadana garantizados por la educacin, la salud y los servicios pblicos. Las polticas asistenciales continuaron ocupando un lugar marginal en el marco de una economa de pleno empleo y masivamente formal. El aspecto ms conflictivo y cambiante en el perodo 1955-76, con mayor impacto probablemente en los matices del complejo de poltica social fue la relacin entre el Estado y el movimiento obrero organizado. La revisin del lugar clave que esta relacin haba ocupado en el perodo 1943-55 se constituy en uno de los objetivos primordiales de los gobiernos posteriores. Estos oscilaron entre intentar el desmonte
Los Fondos Previsionales fueron unificados en tres cajas pblicas: autnomos, comercio e industria; y sus sistemas actuariales, cotizaciones y regmenes de prestaciones homogeneizados. Las condiciones de retiro (edad y cantidad de aportes) y de percepcin de jubilacin (clculo de los montos segn niveles de ingreso promediados en el tiempo) fueron reguladas por la ley 18.037 de 1969. 67 La ley 18.610 determin la integracin obligatoria al sistema de Obras Sociales de la totalidad de la poblacin trabajadora con relacin de dependencia, junto con sus familiares directos; y coloc la administracin de los fondos en la rbita de las organizaciones sindicales.
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completo de un modelo socioeconmico de desarrollo tutelado por el Estado con aspectos redistributivos favorables al mundo urbano industrial y a la capacidad de consumo de los asalariados; y la revisin selectiva de los aspectos ms cuestionables de ese modelo: el elevado estatismo y en particular el poder relativo de las asociaciones sindicales en la macroeconoma y las microeconomas. Esta situacin politiz radicalmente al dilogo Estado-sindicatos, en la medida en que estos ltimos eran al mismo tiempo los representantes polticos de los asalariados y del peronismo proscrito, partido de oposicin mayoritario de gobiernos civiles y militares. As, aspectos clave del desarrollo del Estado Social quedaron en el centro de un sistema poltico extraparlamentario68. Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento econmico y de las formas de intervencin del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradacin de las condiciones de generacin de empleo y de financiacin de la estructura de la proteccin social. Durante la segunda mitad de los aos 70 y durante los aos 80 la Argentina presenci el crecimiento de la pobreza, la cada en la tasa de generacin de empleo, la saturacin del sector cuentapropista y las prdidas de posicin de los salarios reales y de la calidad de la proteccin social de los asalariados. La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al pas comenz a abrir paso a procesos centrfugos que quedaron de manifiesto en los aos 80. Aunque la dictadura militar de 1976-83 signific un parteaguas en la historia poltica y econmica argentina, los cambios no redundaron en una alteracin definitiva del modelo de poltica social. El impacto ms importante se verific en una fuerte restriccin de la influencia sindical en la negociacin colectiva tripartita con Estado y patronales que permiti una fuerte cada del salario real, un disciplinamiento represivo de la mano de obra y la intervencin del sistema de Obras Sociales. Este disciplinamiento se apoy en facciones del sistema sindical polticamente proclives a la propia dictadura69. El disciplinamiento represivo sobre los asalariados se combin con formas de terrorismo de Estado destinadas a neutralizar la movilizacin social en organizaciones comunitarias barriales que haba sido una caracterstica de los aos 70, a travs de la desaparicin fsica (por encarcelamiento o asesinato)70. Es la dictadura, por ltimo, la que inicia el proceso de descentralizacin de la educacin pblica y el de privatizacin parcial de los servicios pblicos. La transicin democrtica (1983-1991) fue una etapa de crisis abierta del modelo de integracin social, de las capacidades presupuestarias del Estado y del complejo argentino de poltica social; pero la compleja dinmica del sistema poltico evit que esa crisis redundara en transformaciones sustantivas. La poltica laboral estuvo signada por la negociacin directa Estado-sindicatos de la indexacin salarial en un contexto de fuerte inflacin y de convenciones colectivas congeladas. El complejo de polticas de salud fue el que estuvo ms cerca de reformas sustantivas, aunque al cabo de los 80 esas reformas haban sido slo marginales71. Los intentos de continuar la estrategia de
Las convenciones colectivas de trabajo, por ejemplo, podan ser convocadas o suspendidas, el balance pblico inclinado hacia el capital o el trabajo, de acuerdo a la coyuntura macroeconmica, claro; pero tambin a la coyuntura poltica o a la relacin particularmente buena o mala de esa rama sindical con ese personal pblico. El sistema de convenciones, por lo tanto, fue perdiendo centralidad como lugar de procesamiento de conflictos laborales. 69 Ver FERNNDEZ (op. cit.). 70 Para el surgimiento del paradigma de desarrollo comunitario en el trabajo social ver TENTI FANFANI (op. cit.). Para esto ltimo combinado con el impacto de la dictadura ver ROZAS PAGAZA (op. cit.). 71 El sistema enfrent por primera vez la posibilidad de cambios en la dcada de 1980, cuando empez a ser evidente el crecimiento de poblacin sin cobertura formal y la situacin financiera delicada de los hospitales pblicos y de las Obras Sociales (OOSS). El decreto 2.367/86 puso en vigencia las leyes
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privatizacin de servicios pblicos quedaron tambin truncos. En el mundo de la poltica asistencial, por ltimo, es donde se registr la aparicin de la estrategia de combate a la pobreza con programas de emergencia alimentaria focalizados. La etapa del Estado capitalista neoclsico Por las razones que reseramos ms arriba, la economa del Estado neoclsico implic una profunda reforma del complejo de poltica social en los pases capitalistas. La poltica de empleo contribuye a reformar el mercado de trabajo garantista de la etapa anterior. De modo acorde al diagnstico que el nuevo complejo hegemnico neoliberal hace de la coyuntura econmica internacional de los 70 y 80, las intervenciones pblicas se orientan a la desregulacin general del mercado de trabajo y la reduccin del peso relativo de los costos laborales. Esto implic estrategias de flexibilizacin de las pautas contractuales del fordismo, de modo de acompaar los procesos de reduccin y flexibilizacin de recursos humanos en los sectores pblico y privado. Tambin se plasm en una remercantilizacin parcial de la cobertura de los riesgos de la vida activa, creando (o extendiendo la esfera) de los cuasimercados de gestin privada y regulacin pblica de seguros sociales. Parte del mismo diagnstico hegemnico, sostenido por una trama de intereses y una cosmovisin terica, aceptado e implementado transversalmente por partidos polticos de origen mltiple, fue la necesidad de reducir el peso fiscal del Estado. Esto dio lugar, en trminos de la poltica universalista, a estrategias de revisin de las competencias pblicas de educacin, salud e infraestructura social. En la educacin y la salud pblicas, las estrategias se orientaron a procesos de desconcentracin y descentralizacin, generando autarqua de regmenes y establecimientos en el marco de regulaciones bsicas generales. En la infraestructura social bsica se promovi, adems de la descentralizacin de la gestin, la privatizacin lisa y llana de los servicios pblicos. Entre la nueva estrategia pblica y la dinmica macroeconmica de las ltimas dcadas del siglo XX, tendi a generarse un mercado de trabajo con fuertes tendencias al desempleo estructural, a la dispersin salarial y a la informalidad. Coherentemente con los cambios anteriores, la poltica asistencial se orient a la creacin de una red mnima de intervenciones estratgicas sobre los grupos percibidos como portadores de mayor riesgo relativo en la nueva estructura socioeconmica. Se multiplicaron de este modo las intervenciones en forma de programas sociales, con objetivos, plazos y financiamientos limitados; con fuertes transferencias de responsabilidad a sectores no estatales en la gestin de polticas. Los programas sociales se basaron en una intensificacin de la focalizacin de la intervencin en necesidades y grupos especficos, inaugurando adems modalidades de reinsercin tutelada de sujetos y grupos de riesgo en el mercado de trabajo.

19.337 de 1971 y 20.222 de 1973 que tenan como objetivo procesos de descentralizacin hospitalaria con criterios de organizacin regional. La ley del Seguro Nacional de Salud de 1988 (ley 23.661), por su parte, tena como objetivo integrar a las OOSS y al sistema pblico creando un seguro universal, pblicamente regulado, que abarcase a los trabajadores autnomos y a los indigentes asistenciales. Pero la mayor parte del proyecto fue abandonada, resultando en un reforzamiento del sistema de OOSS existente. El impacto real de la ley fue slo la creacin de una Administracin Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL) con el objetivo de administrar un fondo de compensacin tendiente a disminuir las inequidades entre OOSS. Por ltimo, la ley de Obras Sociales (23.660 de 1988) devolvi el control de las OOSS a las federaciones sindicales.

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El Estado capitalista neoclsico en la Argentina En trminos generales, se podra decir que en la ltima dcada del siglo XX se presencia un proceso de asistencializacin de la poltica social argentina. Es decir, hay un cambio fundamental en la intervencin sobre el mercado de trabajo, que desregula completamente las formas de salarizacin y el sistema de seguros sociales, incluso privatizando parcialmente una parte de ellos. Hay una fuerte cada de la calidad de la cobertura de los sistemas universalistas del Estado y la desaparicin completa del sistema de servicios pblicos como tales, quedando slo una laxa y cuestionable regulacin en su lugar. Por ltimo, adquiere una centralidad inmensa la poltica asistencial, tanto que gran parte de la legitimidad sociopoltica del Estado argentino parece pasar a depender de esa poltica asistencial. Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento econmico y de las formas de intervencin del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradacin de las condiciones de generacin de empleo y de financiacin de la estructura de la proteccin social. Durante la segunda mitad de los aos 70 y durante los aos 80 la Argentina presenci el crecimiento de la pobreza, la cada en la tasa de generacin de empleo, la saturacin del sector cuentapropista y las prdidas de posicin de los salarios reales y de la calidad de la proteccin social de los asalariados. La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al pas comenz a abrir paso a procesos centrfugos. El cambio en las formas de acumulacin de los aos 90 agrav y consolid este proceso en vez de detenerlo. El empleo se estanc, y un proceso de reemplazo de empleo estable por empleo precario afect a una parte importante de los asalariados; el sector cuentapropista perdi su carcter de alternativa de mayores ingresos y se transform en refugio para desempleados sin cobertura; la degradacin financiera de la proteccin social abri paso a una prdida de calidad de la cobertura y a la privatizacin de una parte creciente de los servicios; la pobreza comenz, finalmente, a mostrar caras cada vez ms complejas: a la pobreza estructural del migrante interno que no accede a una mayor calidad de vida se agreg la del asalariado desempleado o la del cuentapropista insertado cada vez ms precariamente en un mercado en franco proceso de achicamiento; al freno de la movilidad social ascendente se le sum la movilidad social descendente y principios de aislamiento de sujetos y colectivos que bordean situaciones de exclusin. La poltica social argentina sigue de cerca y consolida estos procesos sociales. En ello repite la experiencia de otros pases occidentales y agrava adems la situacin con algunas de sus propias singularidades. Adaptndose a las condiciones de funcionamiento de los capitalismos de fin de siglo, la intervencin social del Estado vir en casi todas partes hacia la bsqueda de formas de reinsertar sujetos que haban perdido su calidad de asalariados (y con ella toda forma de proteccin pblica); y/o (segn los casos nacionales) hacia la bsqueda de formas de proteger sujetos cuya salarizacin es de tan baja calidad que ya no garantiza el acceso a una proteccin social abarcativa. En Argentina se verifica, tambin, el pasaje desde un Estado predominantemente regulatorio de una sociedad salarial a un Estado que slo compensa parcialmente la degradacin de aqulla. En los trminos propuestos, a la degradacin propia de la relacin salarial como vector de integracin social sucede la deconstruccin sistemtica del complejo de intervenciones en el centro y la multiplicacin, bastante menos sistemtica, de polticas en las mrgenes. En el mbito de la poltica laboral, la ley ya no garantiza que una relacin salarial formal est organizada de manera de proveer los ingresos monetarios mnimos para la subsistencia del asalariado/a y de su grupo domstico. Las leyes de empleo de

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1991 y las subsiguientes neutralizaron el efecto del salario mnimo, al sujetarlo a una negociacin colectiva macro que culmin en la prctica en un congelamiento de los mnimos para toda la dcada. La tutela contractual homogeneizante de una relacin salarial estable dej lugar a un paraguas jurdico laxo, bajo el cual conviven contratos enormemente heterogneos. La flexibilizacin contractual, pensada para adaptar la estructura del empleo a nuevos procesos productivos, redund en la Argentina en procesos de precarizacin laboral72. La aparicin de las curiosamente denominadas polticas activas de empleo por parte del Estado nacional y algunos Estados provinciales y municipales completa esta transformacin. El achicamiento del mercado de trabajo es tal, que se trata de crear instancias alternativas de obtencin de ingreso monetario73. Esas instancias revisten para sus receptores el carcter de relaciones salariales, a pesar de que formalmente sean presentadas como programas asistenciales de tipo workfare, es decir subsidios a desempleados con contraprestacin en forma de trabajo. La creciente extensin e importancia poltica de estos programas da cuenta de las profundas modificaciones de la estructura del empleo en la Argentina. Completando la mutacin de la poltica social, a los cambios en el funcionamiento del mercado de trabajo y en la poltica laboral se sum la transformacin sustancial del sistema de seguros sociales. El sistema previsional74 y el
La Ley Nacional de Empleo de 1991 (24.013) fue la primera reforma importante a la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo, habilitando la creacin de nuevas modalidades de contratacin temporaria que flexibilizaron el modelo nico de contrato de tiempo completo y duracin indeterminada. Esto tuvo como consecuencia que una gran parte del nuevo empleo de la coyuntura de crecimiento del Producto Bruto Interno que se registr desde 1991 se realizara en modalidades temporarias de contratacin. Al mismo tiempo se transformaron los mdulos de clculo de la jornada laboral permitiendo una mayor flexibilidad en la asignacin horaria de tareas a los asalariados. Esto redund en una reduccin del costo salarial total, en la medida en que se redujo la cantidad de horas extra trabajadas (horas adicionales a los mximos establecidos por la ley). Por ltimo, la ley cre el primer sistema de seguro de desempleo, administrado por un Fondo Nacional de Empleo, pero limitando su extensin a los asalariados formales del sector privado, lo cual determin que su impacto sobre el porcentaje de desempleados fuese bastante bajo. La ley 24.028, aprobada simultneamente, modific adems el rgimen de indemnizaciones por despido limitando el concepto de causa injustificada y estableciendo topes a las indemnizaciones por accidentes de trabajo. Las modificaciones de 1991 se extendieron a partir de 1995 con las leyes 24.465 y 24.467 de Empleo de Pequeas y Medianas Empresas (PYMEs), que flexibilizaron an ms las condiciones de contratacin y de despido, regularon un perodo de prueba, y habilitaron negociaciones colectivas por empresas. Todo esto se hizo fijando un umbral de empleados alto (50) para la adjudicacin de la categora de PYME, y por ende alcanzando estimativamente a cerca del 65% del total de asalariados. Inmediatamente despus la ley 24.522 o Ley de Quiebras cre la figura de un convenio colectivo de crisis, autorizando a suspender las normas pblicas y a renegociar las condiciones de trabajo en caso de concurso preventivo de las empresas. 73 La ms importante de las cuales ha sido el Plan Trabajar, complementado a partir de 2000 con el Programa de Emergencia Laboral, masificado desde 2002 con el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (todos cofinanciados por el Estado argentino y el Banco Mundial), y con sucedneos provinciales de los cuales el ms importante, cuantitativamente, es el Plan Barrios Bonaerenses de la provincia de Buenos Aires. Estos programas prevn la financiacin de la mano de obra para trabajos de relevancia comunitaria (infraestructura vial, sanitaria y cultural de barrios vulnerables, as como emprendimientos de asociaciones comunitarias locales), fijando criterios de seleccin de beneficiarios (desempleados, jefes de familia o con personas dependientes a cargo). Funcionan como contrataciones temporarias de muy baja remuneracin, sin protecciones sociales adicionales, administradas por el Estado nacional e implementadas por provincias, municipios y organizaciones no gubernamentales. 74 En 1994 la Ley de Reforma Previsional dividi al sistema en dos partes independientes: una privada funcionando segn criterios de capitalizacin y una pblica para administrar el sistema tradicional. La parte privada se conform con un conjunto de empresas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) que recaudan las cotizaciones previsionales capitalizndolas en fondos de inversin y compitiendo entre s por la rentabilidad de operaciones financieras que se realizan dentro de unos marcos fijados por la ley. El ANSeS (Administracin Nacional del Seguro Social) por su parte, contina
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sistema de seguros de salud75, principales componentes de la seguridad social argentina, fueron parcialmente privatizados y sus componentes de redistribucin intergeneracional o intersectorial severamente restringidos. La seguridad social ya no tender a homogeneizar la condicin salarial entre los extremos, sino que reproducir en la calidad de la atencin de salud y en las prestaciones de retiro el xito relativo de cada individuo en los ingresos de su vida activa. Las polticas universales del Estado argentino acompaan tambin la tendencia. El sistema educativo pblico sufre hace bastante tiempo de una degradacin de la calidad de la enseanza en sus tres niveles. Este proceso revela irracionalidades sistmicas que son incluso independientes de la variable presupuestaria. La descentralizacin hacia el nivel provincial del nivel secundario, slo parcialmente acompaada de transferencia de recursos acordes, ha agravado la degradacin. La tendencia a una educacin de calidad diferenciada entre sector pblico y privado es visible, y est slo frenada probablemente por la relativamente baja competitividad que ha ofrecido hasta ahora la enseanza en el propio sector privado. La racionalizacin de recursos que encubren los decretos de Hospitales Pblicos de Autogestin, llevando en muchos casos a los hospitales pblicos al lmite de la prdida de la calidad de gratuitos, completa la nueva estratificacin de gasto y calidad de prestaciones76. Como tendencia general, el aspecto asistencial de las polticas sociales ha pasado a ser el mbito fundamental de las nuevas formas de intervencin social del Estado argentino durante los aos 90. El Estado argentino ha optado polticamente, en el contexto de sus opciones de gobernabilidad (alianzas, lmites fiscales y elecciones de poltica econmica) por multiplicar y recientemente sistematizar los programas que brindan asistencia alimentaria y nutricional, asistencia de salud y empleo temporario. Estos programas han tomado una creciente centralidad, al punto que se asocia en el discurso meditico, en la prctica estatal, en los diagramas burocrticos, en los usos de

administrando el sistema pblico de reparto. El criterio de prestacin jubilatoria cambia sustancialmente en el sistema de capitalizacin, puesto que se elimina el componente redistributivo que, aunque marginal, caracterizaba al sistema pblico de reparto. En efecto, en el sistema de reparto, la prestacin jubilatoria se calculaba en base a un porcentaje indexable segn el costo de vida de los mejores salarios de la ltima etapa activa. Esto implicaba una reduccin relativa, en la etapa de retiro, de las desigualdades de ingreso de la vida activa. En el sistema de capitalizacin la prestacin jubilatoria depende estrictamente de los montos cotizados y del xito de los movimientos financieros de la AFJP, lo cual tiende a plasmar ms fielmente en los montos de jubilacin la estructura de ingresos de la poblacin activa y las coyunturas macroeconmicas. 75 A travs del decreto 2.284 de 1991 se inicia un proceso de desregulacin de las Obras Sociales (OOSS) que culmina con el decreto 9 de 1993, destinado a permitir la libre eleccin de su OS por parte de los asegurados y limitando las restricciones a la libre subcontratacin de servicios por parte de las OOSS. El objetivo de la reforma era eliminar gradualmente la relacin entre OS y federacin sindical, forzando la creacin de un conjunto ms pequeo y homogneo de prestadoras semiprivadas de salud que integre a las OOSS y las empresas de medicina privada. El resultado fue un aumento de la fragmentacin sistmica, en la medida en que las OOSS administran un seguro de salud desfinanciado por la dinmica del mercado de trabajo, mientras que las empresas de medicina privada venden libremente servicios en el mercado de consumidores y al mismo tiempo a las propias OOSS. 76 El decreto 578 de 1993 reglament por el funcionamiento de los Hospitales Pblicos de Autogestin (HPA), que haban sido creados por leyes nunca reglamentadas de los aos 1971 y 1973. Los HPA continan funcionando en la jurisdiccin originaria (provincial o municipal) pero con administraciones autnomas capaces de gestionar con un criterio empresarial los aportes presupuestarios que les asigne su jurisdiccin (de acuerdo a un clculo de rendimiento y tipo de poblacin asistida) y los ingresos que el propio hospital facture. En efecto, los HPA deben brindar atencin mdica a toda la poblacin y, en forma gratuita, a los pacientes carentes de recursos; pero estn habilitados a facturar prestaciones a la poblacin con cobertura social. El modelo de los HPA enfrenta sin embargo graves problemas para consolidarse, dadas las dificultades de pago de las OOSS y la baja capacidad contributiva voluntaria de los usuarios.

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las organizaciones comunitarias, etc. polticas sociales a programas y polticas asistenciales. Si la desregulacin que demanda el capitalismo posestatista diluye una parte importante de la fuerza integratoria y de los parmetros de proteccin que brindaban las relaciones salariales, la degradacin del empleo y de las condiciones de vida de un sector importante de la poblacin potencia a la vez las necesidades de intervencin asistencial del Estado. El resultado es una fuga hacia formas masivas y sistemticas de asistencia social descentralizada en niveles subnacionales, semiprivatizada en organizaciones no gubernamentales religiosas y comunitarias, y cofinanciada por organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF o Banco Mundial). Los organismos multilaterales, claro est, aparecen con el doble rol de posibilitar el financiamiento de una parte de la intervencin social del Estado nacional y de condicionar y monitorear las formas de esa intervencin. La poltica asistencial, tradicionalmente asociada a la caridad, la filantropa o el clientelismo, pasa a ser sinnimo de eficiencia y eficacia en el uso de recursos pblicos, y de justicia distributiva en el plano de la legitimacin de las formas de intervencin del Estado. Una visin de conjunto Los cuadros que siguen resumen esquemticamente el interjuego de las tres regiones y los tres perodos de la poltica social moderna en los pases capitalistas. Cuadro n 3: Los esquemas de poltica social del Estado capitalista clsico, del Estado social y del Estado neoclsico.
Perodos Poltica del trabajo Polticas de generacin de mercados Estado capitalista de trabajo y disciplinamiento de la mano de obra. clsico Regulacin de las formas contractuales tendientes a garantizar la reproduccin de la fuerza de trabajo. Seguros sociales mutualistas, progresivamente promovidos y regulados por el Estado. Estado social Regiones Poltica de servicios universales Secularizacin de la educacin bsica con imperativos de homogeneizacin sociocultural y adecuacin a las necesidades productivas. Profesionalizacin y desasistencializacin de la salud pblica. Surgimiento de intervenciones tendientes a generar infraestructura social bsica. Expansin universalizante del Polticas de pleno empleo y de sistema de educacin pblica, generalizacin de las relaciones incluyendo instruccin media y salariales formales. superior. Regulacin del contrato de empleo Creacin de una red de salud pblica tendiente a consolidar modalidades fordistas de organizacin del trabajo. subsidiada y/o provista directamente por el Estado. Servicios de Generalizacin del sistema de infraestructura social bsica seguros sociales colectivizando o regulados, subsidiados o gestionados estatizando la cobertura de los directamente por el Estado. riesgos de la vida activa. Poltica asistencial Secularizacin parcial de los dispositivos asistenciales y adecuacin a las demandas de la expansin del trabajo asalariado.

Programas sociales (transferencia de bienes, servicios o ingresos monetarios) coyunturales a individuos y sujetos en situaciones de pobreza hasta su absorcin o reabsorcin en el mercado de trabajo.

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Polticas de gestin de un mercado Estado capitalista de trabajo con tendencia al neoclsico desempleo y la informalidad. Polticas de desregulacin y flexibilizacin contractual. Remercantilizacin parcial de la cobertura de los riesgos de la vida activa, creando (junto a, o en lugar de la estructura de seguros sociales) cuasimercados de gestin privada y regulacin pblica.

Revisin de las competencias pblicas de educacin en favor de procesos de descentralizacin. Revisin de las competencias pblicas de salud en funcin de los nuevos cuasimercados. Revisin de las competencias pblicas en infraestructura social bsica: descentralizacin de la gestin y privatizacin de los servicios pblicos.

Multiplicacin de los programas sociales, intensificacin de la focalizacin y predominio de modalidades de reinsercin tutelada en el mercado de trabajo.

La poltica social moderna en la Argentina no fue una excepcin a estas etapas, aunque present singularidades, como cualquier otro caso nacional. En el cuadro que sigue se presenta un esbozo de estas especificidades, partiendo del marco de periodizacin que sugerimos. Cuadro n 4: La poltica social argentina en perspectiva histrica
Perodos Poltica del trabajo Consolidacin de un mercado de Estado capitalista trabajo libre y disciplinamiento de la mano de obra a sus condiciones de clsico funcionamiento. (1880Regulacin mnima de las formas 1943) contractuales, tendiente a garantizar la reproduccin bsica de la fuerza de trabajo. Seguros sociales asociativos y mutualistas, escasamente regulados por el Estado. Regiones Poltica de servicios universales Secularizacin de la educacin bsica con imperativos de homogeneizacin sociocultural y expansin de la cobertura pblica en educacin media y superior. Profesionalizacin y desasistencializacin de la salud pblica. Surgimiento de intervenciones tendientes a resolver problemas de infraestructura social bsica en el marco del rpido proceso de crecimiento urbano. Expansin universalizante del sistema de educacin pblica e inclusin de polticas adaptativas a las necesidades productivas. Creacin de una red de salud pblica subsidiada y/o provista directamente por el Estado, predominantemente provincial. Servicios de infraestructura social bsica gestionados directamente por el Estado, predominantemente nacional. Poltica asistencial Secularizacin parcial de los dispositivos asistenciales y convivencia de los enfoque de la caridad y la beneficencia.

Estado social (19431991)

Polticas de generalizacin de las relaciones salariales formales en un marco de pleno empleo. Regulacin del contrato de empleo tendiente a consolidar la tutela pblica de las condiciones de trabajo. Generalizacin del sistema de seguros sociales a los asalariados formales en salud, previsin, y asignaciones familiares.

Estatizacin de la asistencia social en transferencias de bienes, servicios coyunturales a individuos y sujetos en situaciones de pobreza.

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Estado capitalista neoclsico (1991-)

Polticas de gestin de un mercado de trabajo con tendencia al cuentapropismo, el desempleo y la informalidad, abandonando a la dinmica tericamente automtica del mercado de trabajo la regulacin de los agregados de empleo. Polticas de desregulacin y flexibilizacin contractual con tendencia a la reduccin de costos salariales y la precarizacin contractual. Remercantilizacin de la cobertura de los riesgos de la vida activa en forma de cuasimercados de gestin privada y regulacin pblica en salud y previsin social.

Descentralizacin del sistema educativo hacia los niveles provinciales, con problemas crecientes de financiamiento y fragmentacin entre jurisdicciones. Revisin de las competencias pblicas de salud, autarquizando instituciones en un contexto de multiplicacin de la demanda. Servicios de infraestructura social bsica privatizados, con una regulacin pblica focalizada en la garanta de tasas de ganancia y una notoria laxitud en el control de la calidad de las prestaciones.

Multiplicacin y masificacin de programas sociales focalizados; con objetivos que combinan el sostn de la subsistencia fsica bsica con dispositivos de neutralizacin de potenciales estallidos sociales.

Recapitulando Hemos ofrecido aqu una breve sistematizacin de una parte de la produccin bibliogrfica histrico-conceptual de la poltica social moderna y la poltica social argentina. Adems del inters de contribuir a la discusin en el campo de las teoras de la poltica social, el espritu que anima estas notas es subrayar la importancia de un enfoque que reconozca los clivajes de las intervenciones del Estado en la organizacin de las sociedades contemporneas. Este reconocimiento es tanto ms importante en el caso de intervenciones que revisten la dimensin socialmente estructurante de la poltica social. La poltica social es demasiado frecuentemente entendida a travs de dos visiones polares que vacan la complejidad de sus clivajes. Una de ellas parte del aislamiento siempre caro a economistas y politlogos, ahora novedosamente tambin a socilogos y antroplogos entre Estado y Sociedad Civil, presentado como estrategia conceptual a veces, como visin del mundo otras. Ese aislamiento escinde al Estado de las configuraciones que producen su sentido. Conduce a pensar a la poltica social como un conjunto de unidades aislables de las tramas que las cogeneran y explican sus efectos. Reduce la poltica social a un conjunto de herramientas tcnicas de gestin compensatoria o reparatoria de las consecuencias del funcionamiento macroeconmico. Limita la discusin de la poltica social a cuestiones de eficacia y eficiencia en el diseo y el financiamiento de las intervenciones pblicas. La otra visin simplifica a la poltica social desde el otro extremo. La concibe (como concibe al propio Estado) como mecnicamente dependiente de las estrategias de legitimacin socioeconmica del modo de produccin capitalista. La reduce a un conjunto de herramientas de funcionalizacin econmica de sujetos, disciplinamiento de grupos de riesgo y neutralizacin de conflictos sociales. Limita la discusin de poltica social a la identificacin del modo en que sta responde (de manera inmediata o a travs de la coartada conceptual de la ltima instancia) a los imperativos de reproduccin sistmica. Reconocida la complejidad de sus clivajes, la poltica social ofrece un espectculo bien diferente. Sus formas adquieren los trazos de los modos de integracin social en cuya trama la propia alocucin social adquiere sentido. Como ha demostrado convincentemente la sociologa moderna, esta trama est fuertemente determinada por los modos que adquiere la divisin social del trabajo: en las sociedades contemporneas,

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por las formas de empleo y salarizacin. Alrededor de estas se tejieron los regmenes modernos de poltica social, tanto para bien (en sus modalidades integrativas) como para mal (en sus modalidades represivas). En el mundo contemporneo, la prdida de fuerza socialmente estructurante del vector de salarizacin y las formas que adquiere la poltica social muestran otros patrones de integracin social. Asistimos a un proceso centrfugo cuyo resultado es la fragmentacin de esferas de integracin social progresivamente segmentadas, cuyos lmite ilustran las ideas impresionistas de autosegregacin de las lites y la exclusin de los grupos sociales con problemas socioeconmicos. El enfoque sugerido permite, por ltimo, abordar el estudio de polticas sociales desde una ptica ms abarcativa que, lejos de invalidar al anlisis clsico de polticas pblicas, apunta a criticar sus versiones ms empiristas y esquemticas. Las relaciones entre integracin social, cuestin social y poltica social, reconstruidas histricamente, ayudan a distinguir analticamente cmo se constituyen centros y mrgenes de una formacin social, as como entrever aspectos esenciales de la dinmica sistmica. En lo que respecta al caso argentino, lo que se ha intentado aqu es contribuir al debate que los cambios polticos recientes han abierto, resaltando la importancia de un enfoque global para comprender desde una mejor perspectiva las caractersticas, los problemas y los potenciales caminos futuros de la poltica social argentina. Buenos Aires y Lima, enero de 2005

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