CARA E COROA: OS DOIS LADOS DA BUROCRACIA

Jefferson Bruno, 17 de julho de 2009

CARA E COROA: OS DOIS LADOS DA BUROCRACIA

Jefferson Bruno S. de Medeiros Joo Antnio da N. Dantas Robson Antonio M. de Lima

RESUMO Este estudo abordou a teoria da burocracia observando suas caractersticas, disfunes e algumas situaes vigentes nas organizaes. Com isto, tentou-se analisar tal teoria por meio de um estudo comparativo entre a teoria da burocracia formulada por Max Weber e as disfunes existentes na mesma. Analisou-se com Chiavenato a teoria da burocracia, com destaque nas nove caractersticas, tendo em vista apresentar o seu funcionamento nas organizaes, e partindo disto buscou-se descobrir neste trabalho a existncia da burocracia ideal. No entanto, esta constatao no foi confirmada, pois, para cada organizao existe um sistema flexvel, e como sabemos a organizao um organismo vivo que sofre constantes mudanas. Assim se aceita que caractersticas peculiares proporcionam estruturas diferenciadas, logo a carncia que estabelece o sistema ideal. Neste artigo, todos os dados foram obtidos atravs de uma reviso bibliogrfica e pesquisa virtual para uma atual constatao a cerca do assunto. Palavras chaves: Burocracia. Hierarquia. Organizao. Funcionrio.

1 INTRODUO

No atual momento observamos que a burocracia est presente em toda organizao. Pois, o desenvolvimento da burocracia em mbito mundial segue o crescimento socioeconmico, sendo que tal situao apresenta-se necessria devido ao alto grau de complexidade estabelecido na sociedade moderna. Pois este sistema burocrtico proporciona vantagens e desvantagens (disfunes), influenciando diretamente nas vidas dos indivduos que utilizam e dependem deste sistema. Assim sendo, possvel perceber que todo ser humano usurio de algum sistema burocrtico. Logo se pretende definir neste artigo a busca pelo esclarecimento da teoria da burocracia nas organizaes com o intuito de proporcionar uma reflexo sobre a temtica, de forma que percebam as vantagens e as diferencie entre disfunes e mau uso da burocracia. Em uma linguagem popular, o termo burocracia, sempre relacionado a defeitos e imperfeies, percebe-se que a mesma ainda no bem definida para alguns de seus

usurios, mesmo que em nossa sociedade ela esteja presente em qualquer estrutura organizacional. Geralmente indivduos, por serem leigos sobre o assunto identificam apenas os defeitos da burocracia. Assim, este artigo leva de forma sucinta e prtica o entendimento de causa e efeito da burocracia, revendo onde realmente h imperfeies do sistema, ou apenas o seu mau uso, que geralmente acontece em organizaes com pessoas de baixa qualificao. Dessa forma as organizaes leigas, com relao ao assunto, criam um sistema baseado na burocracia. Todavia, o esclarecimento dos benefcios e dos malefcios da burocracia, possibilita o acesso a informaes a respeito desta teoria a sociedade, e com isso distinguem facilmente o sistema no qual todos esto inseridos e promovendo o desenvolvimento de sua capacidade critica. A teoria da burocracia vista na administrao como um prisma de uma abordagem estruturalista, busca transformar as organizaes em um sistema formal, racional, impessoal e por meio disto, atingir a mxima eficincia. No entanto, ao fazer uma pergunta acerca da burocracia a qualquer indivduo atualmente, logo ele responder algo relacionado lentido, papelrio e ineficincia. Tais acontecimentos so resultado do aprisionamento excessivo a regras e normas, o qual causa enormes disfunes em tal sistema. Aps tentar demonstrar essas duas faces da burocracia, nos vm o questionamento: afinal, existe algum tipo de burocracia ideal ou ela esta resumida apenas a essas duas faces j referidas? 2 IDEAL DE WEBER A Teoria da Burocracia surgiu na Teoria Geral da Administrao ao redor da dcada de 40, quando a Teoria Clssica e a das Relaes Humanas lutavam entre si pela conquista de espao na teoria administrativa e j apresentavam sinais de obsolescncia para sua poca. (CHIAVENATO, 1983, p. 316). Segundo Chiavenato (1993) a teoria da burocracia veio com o intuito de melhorar alguns aspectos abordados pelas teorias anteriores, dentre estes aspectos: a fragilidade e a parcialidade legadas pela teoria clssicas e a de relaes humanas, pois essas teorias no possuam uma viso global, integrada e envolvente dos problemas das organizaes, logo esqueceram a estrutura e os participantes da organizao. O crescente tamanho da complexidade das organizaes passou a exigir sistemas eficazes. A necessidade de utilizar na organizao um sistema mais racional que monitora-se o comportamento dos membros da empresa e as suas formas de organizao humana. O surgimento da sociologia da burocracia originado por Max Weber mostrou como as pessoas deveriam ser pagas para agir e se comportar de maneira preestabelecida na organizao. Conforme Chiavenato (1983) nasceu burocracia, uma forma de organizao humana que tem como base a racionalidade, isto , a adequao dos meios organizacionais aos objetivos pretendidos por toda a organizao com o intuito de alcanar mxima eficincia garantindo bons resultados. 3. CARA E COROA

Segundo o conceito popular, a burocracia visualizada geralmente como uma empresa ou organizao onde o papelrio se multiplica [...], impedindo as solues rpidas ou eficientes. (CHIAVENATO, 1993. p). Este conceito popular observado pela premissa de Weber est equivocado, pois o verdadeiro sentido da burocracia a organizao eficiente por excelncia, ou seja, uma organizao na qual o individuo procura oferecer respostas as suas necessidades, e para atingir a eficincia precisa-se do entendimento a cerca de suas caractersticas. A caracterstica do carter legal das normas e regulamentos, diz respeito ao prestabelecimento de leis, normas e regulamentos, tentando prever todos os comportamentos possveis dentro da organizao, criando parmetros sobre a maneira como esta deveria funcionar. Ou seja, a organizao transforma-se em um mini-Estado, no qual regido por uma legislao prpria. De forma racional e coerente as normas e regras legitimam a capacidade de impor autoridade e disciplina buscando sempre atingir os objetivos organizacionais. Por serem escritos, delimitam qual a funo a ser desempenhada por cada cargo, logo o cargo no pertence ao individuo, mas o individuo que pertence ao cargo, portanto a substituio de funcionrio no influencia no desempenho de funo. Dessa forma, no s a alta administrao mantm mais firmemente o controle [...], como tambm facilita o trabalho destes, que no precisa esta a cada momento medindo as conseqncias vantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir (MOTTA; BRESSER-PEREIRA, 2004, p.15). Com isso o funcionrio tem conhecimento das tarefas especificas a serem desempenhadas. Mas, para cada situao vigente na organizao ser criada uma nova norma, causando uma maior extenso, na qual proporciona a m interpretao do corpo de normas e regras. Um exemplo disto a constituio brasileira, qual repleta de emendas, que dificultam a compreenso e o conhecimento por parte da populao de seus direitos. A administrao de um cargo moderno se baseia em documentos escritos [...]. (WEBER, 1982, p. 230). A partir desta afirmao, percebe-se que todas as aes e decises realizadas na organizao so registradas em forma de escrita, assim surge o carter formal nas comunicaes, isto , a necessidade de comprovar os atos adequadamente atravs da documentao para que ocorra uma interpretao nica e a organizao atinja a eficincia. Com esta medida evitam-se distores nas informaes circuladas dentro da estrutura organizacional, alm de no proporcionar o questionamento do subalterno sobre a veracidade das suas obrigaes, ou seja, existe preciso na definio do cargo e na operao, pelo conhecimento exato dos seus deveres. Devido exigncia de documentar todos os acontecimentos organizacionais, cria-se a maior e mais conhecida disfuno da burocracia, a famosa papelada, sendo tal termo muitas vezes confundido com a prpria burocracia. Conforme essa caracterstica utilizada percebe-se uma distoro do desempenho real, pois sabemos que os arquivos so necessrios para o funcionamento racional da burocracia, no entanto o problema definir at qual nvel esses documentos tero utilidade ou sero apenas uma forma de lentido para o exerccio burocrtico. Segundo Merton (1970 apud. Motta e BresserPereira 2004, p. 206), a burocracia parte da exigncia de controle para o funcionamento satisfatrio, assim ela propicia no funcionrio uma presso sobre seu comportamento,

possibilitando-o ser disciplinado, prudente e metdico. Logo haver o surgimento da organizao informal repreensiva ou defensiva sobre esse comportamento, agindo de modo conservador. O problema que os burocratas no sabem mensurar o nvel de documentao exigido prendendo-se e abusando das regras. Um exemplo prtico para a disfuno nesse segmento seria o ato de adquirir um imvel, no qual requer um extenso corpo de documentos. J o mau uso desta atribuio corresponde forma como esses registros so aplicados nos hospitais, onde os funcionrios utilizam da extrema formalizao para atender os enfermos deixando de lado o bem estar das pessoas e seguindo as normas. A burocracia uma organizao que se caracteriza por uma sistemtica diviso do trabalho [...], ela adequada aos objetivos a serem atingidos. (CHIAVENATO, 1993, P. 283). Chiavenato refere-se a uma organizao em que as funes delegadas aos indivduos so estudadas racionalmente para atingir os fins. Na sistemtica diviso do trabalho o funcionrio especializado ser uma engrenagem em conjunto com o resto da organizao, tornando-se uma mquina com um nico objetivo. Esta caracterstica necessria para maximizar a produtividade, e excessiva procura pela eficincia, alm do mais, o objetivo da organizao nasce na cpula, logo onde so definidas racionalmente as funes do indivduo. A respeito desta caracterstica podemos enunciar a super-especializao como um problema, pois o funcionrio ao desempenhar apenas uma funo torna-se prisioneiro da mesma, no lhe cabendo outro tipo de ao sendo apenas aquelas pr-estabelecidas pelo seu chefe, ou seja, esta situao causa srios desgastes fsicos e mentais para o burocrata, alm disso, esta medida proporciona a inibio de qualquer comportamento fora dos padres estabelecidos, em particular, criatividade, algo essencial na atualidade, vale ressaltar que a partir desta caracterstica, o problema ocorrido em determinado departamento no pode ser solucionado por um funcionrio, cujo no possua vinculo com este setor. As pessoas, enquanto elemento da organizao limita-se a cumprir as suas tarefas, podendo sempre ser substitudas por outras - o sistema, como est formalizado, funcionar tanto com uma pessoa como com outra. (WIKIPDIA, 2008). Na burocracia a impessoalidade demonstra ser constante, pois atravs desta caracterstica h um funcionamento com mxima eficincia. Neste sistema no h espao para tratamentos especiais ou preconceituosos, os funcionrios ocupam seu cargo devido a sua capacidade e no por nomeaes realizadas pelos chefes burocratas, suas relaes tanto de subordinao como autoridade so justificadas pelos cargos ocupados, ou seja, nesta estrutura ningum conhecido por seus caracteres privados, mas sim pelo cargo no qual exerce na organizao. Graas impessoalidade presente na burocracia temos o direito de sermos tratado de maneira igualitria, porque perante a burocracia no existe diferena entre indivduos com auto poder financeiro ou com baixo poder, ambos recebero o mesmo tratamento sem qualquer tipo de favorecimento, isto se aplica tanto no mbito interno da organizao como no externo. No entanto, a impessoalidade s vezes ocorre de maneira exagerada ou acontece quebra da mesma. Nas duas ocasies nota-se a destruio da burocracia pura, pois temos o conhecimento de muitos casos que o funcionrio abusa da impessoalidade e

realiza atendimentos aos clientes com alto grau de inflexibilidade causando danos aos usurios, j o cliente acredita que seu caso impar e por isso exige tratamento diferenciado, isto acaba causando um problema srio para a organizao. Nesta situao referida inicialmente a culpa mostra-se presente no burocrata, que visando apenas impessoalidade esquece-se de analisar o fato e reagir conforme o nvel de gravidade do problema. No mbito da organizao burocrtica, percebe-se que todos os cargos esto estabelecidos dentro do princpio hierrquico. Sendo que, todos os cargos so controlados ou supervisionados por outros, com isso, surge necessidade da hierarquia ter autoridade fixar autnoma para chefiar as escalas. Quando Chiavenato (1983, p. 284) diz: a hierarquia a ordem e a subordinao, a graduao de autoridade [...]. ele fala que a burocracia mantm o controle sobre todas as classes de burocratas. E conforme Weber (1982), todo esse conjunto de autoridade existente necessrio para a execuo dos deveres por parte dos subordinados. Sendo assim, essas normas estabelecidas aos burocratas fazem com que eles possam realizar os objetivos organizacionais, pois seguindo as regras todos os funcionrios sabem sua funo dentro da hierarquia de forma que no haja atrito com os demais. Mas, esta hierarquizao causa alguns problemas na tomada de decises relacionadas as dificuldades da empresa. Por exemplo, caso ocorra um problema na baixa hierarquia, a alta hierarquia no ter o conhecimento pleno a respeito do fato acontecido, mas devido a estas normas a tomada de decises sempre quem est em cargo de chefia, logo ele decidir equivocadamente sobre o problema. Outro fato que a alta hierarquia compacta os problemas e tenta resolver da forma mais simples possvel deixando de lado os principais detalhes. A burocracia uma organizao que fixa as regras e normas tcnicas para o desempenho de cada cargo. O ocupante de um cargo no pode fazer o que quiser, mas o que a burocracia impe que ele faa. (CHIAVENATO, 1993, p.285). Uma caracterstica peculiar da burocracia o regimento por normas e regras, como elas so difceis de haverem mudana, cria outra caracterstica que a rotina e processos estandardizados, os quais significam a repetio dia-a-dia das tarefas, a padronizao dos processos ou tendncia a um s modo. Essa rotina e procedimento efetuam-se por causa das normas e regras, pois por eles a burocracia exprime sua vontade, logo s mesmas causam a padronizao e processos repercutindo a especializao ou constante repetio. A rotina e os processos tambm buscam a mxima produtividade como caracterstica anteriores, mais as mesmas trazem facilidades para a avaliao de desempenho de funcionrios, de maneira que coloquem o indivduo no cargo, no o cargo no indivduo, e assim adaptando-o ao sistema, como na teoria da mquina. Mas isso inibe o poder de aprendizagem fazendo com que o funcionrio perca a capacidade de resoluo de uma dada situao, ou seja, mesmo que tenha a capacidade de resolver ele no far isso pelo fato de seguir os processos e rotinas, e talvez, no for o seu papel na organizao. A burocracia uma organizao na qual a escolha das pessoas baseada no mrito e na competncia (...). (CHIAVENATO, 1993, p. 285). O autor destaca uma caracterstica extremamente regrada a organizao burocrtica, de forma que ela use o

mrito e a competncia como requisitos para admisso, da a criao de concursos pblicos, exames, etc. tal caracterstica est ligada impessoalidade, pois mostra que no importa a famlia (nepotismo), influncia ou indicao, sempre vai haver regras bem estabelecidas e padronizadas como requisito para com toda a organizao, e quem atingi-las ter o mrito e a competncia para exerc-la ou usufru-la, no caso da promoo. Sobre uma viso externa fcil perceber um lado positivo, que a qualidade da organizao ou a comprovao de que o indivduo est capacitado e tem plena desenvoltura para exercer a funo, e assim o mesmo vai ter requisitos para resoluo sobre o surgimento de algo imprevisto. A nica a no ter disfuno, entre as caractersticas so a competncia e o mrito, que entre todas considerado a melhor aplicao da burocracia por muitos autores. Pois um dos desejos da burocracia a previsibilidade de comportamento, assim a medio da capacidade do indivduo ajuda enormemente para a tal, para que a organizao tenha pleno saber de suas habilidades e logo usar ao mximo para a busca da eficincia. Lembre-se de que o mrito no o tipo de incentivo, mas a forma como chegar at ele. Conforme Chiavenato (1993), o sistema burocrtico est sustentado na separao entre os meios de produo e administradores, no qual estes ltimos tm apenas a finalidade de executar sua funo atravs dos meios produtivos. Tal profissional ser especializado na sua tarefa, pois para gerir nesta estrutura, so necessrias excelentes qualificaes e alto conhecimento das regras presentes na organizao. Os dinheiros e o equipamento pblico esto divorciados da propriedade privada da autoridade . (WEBER, 1982, p. 230). O cargo ocupado pelo administrador lhe concede grandes atribuies e poderes, porm o burocrata no pode servir-se dos mesmos, isto , cometer a atitude de usufruir dos meios de produo para atender suas necessidades privadas, o chamado patrimonialismo, por isso na burocracia existe a separao entre a esfera pblica e a esfera privada justamente na tentativa de evitar que isso ocorra. Ele no administrador por acidente (...) como eram os nobres dentro da administrao palaciana. (MOTTA; BRESSER-PEREIRA, 2004, p. 19). Os administradores burocratas so indivduos escolhidos conforme sua capacidade no exerccio do cargo, que difere das nomeaes feitas aos nobres no sistema feudal, sendo estes escolhidos segundo seu nvel de influencia na corte. Entretanto no decorrer dos anos observa-se um constante patrimonialismo, em particular, nas organizaes pblicas, na qual o funcionrio usufrui dos meios de produo para interesse privado. Segundo Chiavenato (1983), as empresas so caracterizadas pela profissionalizao dos seus participantes, pois cada um deles profissional por diversas razes. Dentre essas razes podemos citar a especializao do funcionrio no seu cargo e dependendo do nvel essa especializao varia. Um exemplo quando o sujeito que est na alta hierarquia organizacional tem uma posio generalista e na medida em que desce a escala hierrquica especializao aumenta por que esto mais por dentro do trabalho realizado, com isso vai gerando a especializao no cargo. O funcionrio recebe compensao pecuniria regular de um salrio normalmente fixo (...). (WEBER, 1982, p.237). Dessa forma, no sistema burocrtico o funcionrio remunerado conforme sua posio na hierarquia e no atravs da sua produo realizada, ou seja, seu salrio est definido de acordo com as normas estabelecidas pela organizao. E deste modo ao

do burocrata para que ele no receba alm do que lhe convm, isto , o indivduo est inibido de aceitar qualquer importncia (propina) vinda dos clientes, pois a partir do momento que ocorre concretizao da corrupo o mesmo foge da linha paralela aos objetivos organizacionais. Mas, o problema desta medida est vinculado dificuldade de remunerao de forma justa, visto que enquanto alguns funcionrios trabalham de forma intensa e desgastante para ganhar seu salrio fixo e digno outros exercem sua atividade com extremo comodismo e desinteresse e recebem a mesma quantia. O tipo puro de funcionrio burocrtico nomeado por uma autoridade superior . (WEBER, 1982, p.234). Neste caso, Weber nos mostra o modo como os funcionrios ingressam na estrutura organizacional, sendo que tal mtodo exigir competncia e capacidade do sujeito contratado para preencher os requisitos existentes no seu cargo de escolha. A nomeao evita a contratao de indivduos incompetentes e incapacitados para exercer a funo delegada, por isso tal meio apresenta-se como uma forma racional e coerente de seleo para filiao na entidade. Segundo Weber (1982), o funcionrio ao ingressar na burocracia procura fazer uma carreira em tal sistema, ou seja, este tem como objetivo particular se desenvolver para alcanar postos cada vez mais elevados no sistema hierrquico, com salrios, e at mesmo o direito de permanncia no cargo de forma vitalcia. A respeito desta particularidade, alegam-se distores como o comodismo e custos altos, conforme o funcionrio permanece na organizao ele cria certas regalias para si, alm de facultar elevados custos devido ao seu longo perodo de durao no ambiente organizacional. 4 METODOLOGIA O artigo prossegue a partir de uma pesquisa bibliogrfica sobre a teoria da burocracia, de forma a perceber todas as suas caractersticas, ampliando a viso para suas disfunes e os principais erros ocorridos na burocracia proporcionado pelo fator humano. Para tal pesquisa foram utilizados alguns livros virtuais, entre tais destacam-se as maiores obras de Weber, Chiavenato e alguns artigos retirados da internet. Com tais bibliografias e alguns conhecimentos obtidos em sala de aula, foi sendo desenvolvido este trabalho de maneira progressiva atravs de discusses entre o grupo para a concretizao do mesmo entre as datas de 12 e 29 de abril. 5 CONSIDERAES FINAIS Portanto, pelos aspectos apresentados no decorrer deste artigo, temos a plena percepo como a burocracia proporciona duas situaes, sendo ambas antagnicas. Pois, a questo do sistema ideal est relacionada necessidade da organizao, ou seja, a capacidade de notar qual o meio para se obter o fim. obvio saber que no existe um sistema ideal para todas as organizaes, assim como elas so flexveis, deve haver um sistema burocrtico malevel a cada tipo de organizao. No decorrer do artigo explicase que a ao de um sistema burocrtico em uma organizao requer uma anlise no apenas do ambiente interno, mas do meio externo junto com os procedimentos de expanso e comunicao. O que Weber deixa de essencial para a administrao no a

existncia de uma burocracia ideal como a que ele referiu (um sistema perfeito), mas que a mesma um meio para se obter um devido fim, logo s uma burocracia que consegue a mxima eficincia ao tal sistema ideal que ele deixou de herana, ou seja, mesmo com disfunes o que primordial a obteno do objetivo, pois sem esse a organizao est destinada morte.

6 REFRENCIAS BIBLIOGRFICAS CHIAVENATO, Idalberto. Introduo teoria geral da administrao. 4 ed. So Paulo: Markon Books, 1993. _____________. Introduo teoria geral da administrao. 3 ed. So Paulo: McGrawhill do Brasil, 1983 HAMPTON, David R. Administrao contempornea. Traduo Lauro S. Blandy, Antnio C. A. Maximiniano. 3. ed. rev. So Paulo: Mcgraw-Hill, 1992. COELHO, Vnio. Teoria da Burocracia: Max Weber. Disponvel em: <http://www.geocities.com/vanio_coelho/MaxWeber.htm>. Acesso em: 22 abr 2008. MOTTA, Fernando C. Prestes; BRESSER-PEREIRA,Luis Carlos. Introduo a organizao burocrtica. 2. ed. rev. So Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2004. OLIVEIRA, Silvio Luiz de. Sociologia das organizaes: uma anlise do homem e das empresas no ambiente competitivo. So Paulo: Pioneira, 1999 PORTAL DO ADMINISTRADOS. Teoria da burocracia. Disponvel em: <http://www.htmlstaff.org/xkurt/projetos/portaldoadmin/modules/news/article.php?stor yid=842>. Acesso em: 22 abr 2008. Teoria da Burocracia. Disponvel em: <http://www.agenegocios.com.br/new/a.asp?a=4&c=83>. Acesso em: 22 abr 2008. WEBER, Max. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Guanabara, 1982 YUKA, Cristiane. Burocracia. Trabalho apresentado ao Departamento de Economia e Administrao da Universidade Catlica de Pernambuco a ttulo de exigncia da cadeira de Administrao Geral II, turma ME64 G-711 sob a orientao do professor Jos Baia. Recife, 12 mar 2001. Disponvel em: <http://paginas.terra.com.br/arte/yuka/burocracia.htm>.Acesso em: 22 abr 2008.