Informe - Democracia.Española Fund - Alternativas 2011

00 Cubierta:000 Cubierta
10/5/11
14:10
Pgina 1
2011
| | fundaciona l te r n a t i va s .org
Para la realizacin del Informe sobre la Democracia en Espaa (IDE-2011), el Laboratorio de la Fundacin Alternativas design un Consejo Asesor que, junto con el director del IDE, debati sobre los trabajos en curso y concret una propuesta final para el documento. Un equipo de investigadores contratado por el Laboratorio llev a cabo la recogida de la informacin, la elaboracin de los datos relevantes y la redaccin inicial de los diferentes captulos que componen este IDE. La edicin final correspondi al equipo de direccin del mismo.
CONSEJO ASESOR Joaqun Estefana Moreira (Director del Informe), Joaqun Arango Vila-Belda, Mercedes Cabrera Calvo-Sotelo, Juan Manuel Eguiagaray Ucelay, Jess Leguina Villa, Sandra Len Alfonso, Jos Mara Maravall Herrero, Emilio Ontiveros Baeza, Javier Pradera Gortzar, Rubn Ruiz-Rufino, Ignacio Snchez-Cuenca Rodrguez, Julin Santamara Ossorio, Beln Barreiro Prez-Pardo (Directora del Laboratorio de Alternativas) y Javier Ortiz Vicente (Subdirector del Laboratorio de Alternativas). INVESTIGADORES Luis Ayala Can, Mariano Bacigalupo Saggese, scar Celador Angn, Carlos Elordi Dentici, Modesto Escobar Mercado, Joaqun Estefana Moreira, Pablo Fernndez Vzquez, Braulio Gmez Fortes, Santos Juli Daz, Vctor Lapuente Gin, Sandra Len Alfonso, Rosa Martnez Lpez, Emilio Ontiveros Baeza, Llus Orriols i Galve, Javier Pradera Gortzar, Toms de la Quadra-Salcedo Fernndez del Castillo, Gonzalo Rivero Rodrguez, Jess Ruiz-Huerta Carbonell, Rubn Ruiz-Rufino, Ignacio Snchez-Cuenca Rodrguez y Miguel Satrstegui Gil-Delgado.
INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN ESPAA
INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN ESPAA 2011

CALIFICACIN DE LA DEMOCRACIA EN ESPAA: 5,9
00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128
10/5/11
01:09
Pgina 1
| | f u n d a c i o n a l t e r n a t i v a s . o rg
INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN ESPAA 2011
10/5/11
01:09
Pgina 2
Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida, grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrnico, mecnico, reprogrfico, magntico o cualquier otro, sin autorizacin previa y por escrito de la Fundacin Alternativas. Fundacin Alternativas Fundacin Alternativas ISBN-13: 978-84-92957-63-7
EDICIN: Iosu Latorre. COORDINACIN: Javier Ortiz y Julio Embid. MAQUETACIN: Chano del Ro y Juan Ramos (grficos). EDITA: Fundacin Alternativas. Calle Zurbano 29, 3 izq. 28010 Madrid. Espaa. Tel: 34 913 199 860 | Fax: 34 913 192 298 | www.falternativas.org
10/5/11
01:09
Pgina 3
Equipo del Informe sobre la Democracia en Espaa, 2011

Para la realizacin del Informe sobre la Democracia en Espaa (IDE-2011), el Laboratorio de la Fundacin Alternativas design un Consejo Asesor que, junto con el director del IDE, debati su estructura y orientacin a lo largo de varias sesiones, conoci los trabajos en curso y la propuesta de documento final. Un equipo de investigadores contratado por el Laboratorio llev a cabo la recogida de la informacin, la elaboracin de los datos relevantes y la redaccin inicial de los diferentes captulos que componen este IDE. La edicin final correspondi al equipo de direccin del mismo.
CONSEJO ASESOR
Joaqun Estefana Moreira
Director del Informe
Emilio Ontiveros Baeza Javier Pradera Gortzar
Joaqun Arango Vila-Belda Rubn Ruiz-Rufino Mercedes Cabrera Calvo-Sotelo Ignacio Snchez-Cuenca Rodrguez Juan Manuel Eguiagaray Ucelay Julin Santamara Ossorio Jess Leguina Villa Beln Barreiro Prez-Pardo Sandra Len Alfonso Jos Mara Maravall Herrero
Directora del Laboratorio de Alternativas
Javier Ortiz Vicente

Subdirector del Laboratorio de Alternativas
10/5/11
01:09
Pgina 4
INVESTIGADORES
Luis Ayala Can

Renta y desigualdad
Doctor en Econmicas por la Universidad Complutense de Madrid. Catedrtico de Economa Aplicada en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Ha sido Subdirector General de Estudios del Instituto de Estudios Fiscales. Ha publicado numerosos trabajos sobre desigualdad y pobreza.
Carlos Elordi Dentici

Medios de comunicacin
Periodista. Ha trabajado para los diarios La Repubblica y El Pas y para la Cadena SER, as como director del mensual Mayo. En la actualidad colabora como columnista de opinin en El Peridico de Catalunya.
Modesto Escobar Mercado

Sondeo sobre la democracia
Doctor en Sociologa por la Universidad Complutense de Madrid y Catedrtico de la Universidad de Salamanca. Especializado en tcnicas de investigacin social. En la actualidad dirige el Mster de Servicios Pblicos y Polticas Sociales de la Universidad de Salamanca
Mariano Bacigalupo Saggese

Justicia
Licenciado en Derecho por la Universidad de Friburgo (Alemania), Diplomado en Derecho Constitucional y Ciencia Poltica por el Centro de Estudios Polticos y Constitucional (CEPC), as como Doctor en Derecho con Premio Extraordinario. Es Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la UNED y ex Letrado del Gabinete Tcnico del Consejo General del Poder Judicial.
Joaqun Estefana Moreira

Editorial
Licenciado en Ciencias Econmicas y en Ciencias de la Informacin por la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido director de El Pas y director de opinin de este
scar Celador Angn

Religin y Estado
Doctor en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid. Catedrtico de Derecho Eclesistico de la Universidad Carlos III. Ha publicado numerosos artculos y monografas sobre los principios constitucionales de laicidad, libertad de pensamiento, conciencia y religin, as como sobre poltica y secularizacin.
peridico. En la actualidad dirige la Escuela de Periodismo UAM/El Pas. Premio Europa de Periodismo por su defensa de las libertades democrticas.
10/5/11
01:09
Pgina 5
Pablo Fernndez-Vzquez
Corrupcin
Es candidato doctor en el Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de Nueva York. Licenciado en Ciencias Polticas por la Universidad Complutense, obtuvo el ttulo de Mster en el CEACS del Instituto Juan March, adems del Diploma de Estudios Avanzados del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Autnoma de Madrid.
Sandra Len Alfonso

Poltica
Doctora en Ciencias Polticas por la Universidad Autnoma de Madrid y Doctora miembro del Instituto Juan March. Actualmente es investigadora en el Centro de Estudios Polticos y Constitucionales y responsable de Zoom Poltico en el Laboratorio de Alternativas.
Rosa Martnez Lpez

Renta y desigualdad
Profesora de Economa Pblica en la Universidad Rey Juan Carlos. Licenciada en Econmicas y en Sociologa por la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido investigadora del Instituto de Estudios Fiscales y sus trabajos se han especializado en distribucin de la renta y poltica social.
Braulio Gmez Fortes

Sondeo sobre la democracia
Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente es investigador en el Instituto de Estudios Sociales Avanzados Consejo Superior de Investigaciones Cientficas.
Emilio Ontiveros Baeza Santos Juli Daz

Memoria histrica
Catedrtico emrito de Historia del Pensamiento Poltico de la UNED. Ha sido Decano de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa de la UNED. Colabora como columnista del diario El Pas.
Economa
Catedrtico de Economa de la Empresa en la Universidad Autnoma de Madrid de la que fue vicerrector durante cuatro aos y autor de varios libros, y numerosos artculos, sobre economa y finanzas. Fundador y Presidente de Afi (Analistas Financieros Internacionales).
Vctor Lapuente Gin

Corrupcin
Profesor de Ciencias Polticas en el Quality of Government Institute de la Universidad de Gotemburgo (Suecia). Doctor en Ciencias Polticas por la Universidad de Oxford y Doctor miembro del Instituto Juan March.
Llus Orriols i Galve

Poltica
Doctor en Ciencias Polticas por la Universidad de Oxford (Nuffield College) y Doctor miembro del Instituto Juan March. Actualmente es profesor de Ciencias Polticas en la Universidad de Girona.
10/5/11
01:09
Pgina 6
Javier Pradera Gortzar

TC y Estatut
Licenciado en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Fundador de El Pas, fue director de opinin de este peridico. En la actualidad es el director de Claves de Razn Prctica.
Rubn Ruiz-Rufino
Poltica
Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa por la Universidad Complutense de Madrid y Doctor Miembro del Instituto Juan March. Ha sido investigador del Instituto Universitario Europeo de Florencia (IUE) y del Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC). Actual-
Toms de la Quadra-Salcedo Fernndez del Castillo

TC y Estatut
Catedrtico de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid. Ha sido Presidente del Consejo de Estado y Ministro de Justicia y de Administracin Territorial.
mente es investigador Garca-Pelayo del Centro de Estudios Polticos y Constitucionales (CEPC).
Ignacio Snchez-Cuenca
Justicia
Director de Investigacin del Centro de Estudios Avanzados de Ciencias Sociales (CEACS) del Instituto Juan March y Profesor Titular de Sociologa en la Universidad
Gonzalo Rivero Rodrguez

Corrupcin
Es candidato doctor en el Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de Nueva York. Anteriormente obtuvo el ttulo de Mster por el Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales (CEACS) del Instituto Juan March. Es licenciado en Historia por la Universidad de Vigo.
Complutense. Doctor en Sociologa por la Universidad Complutense de Madrid.
Miguel Satrstegui Gil-Delgado

Partidos polticos
Profesor de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido Director de la Asesora Jurdica del Grupo PRISA y de So-
Jess Ruiz-Huerta Carbonell

Renta y desigualdad
Catedrtico de Economa Aplicada en la Universidad Rey Juan Carlos. Ha sido director del Instituto de Estudios Fiscales y vicerrector de la Universidad de Salamanca. Coordin el programa EUROSOCIAL de la Unin Europea.
gecable y Secretario General Tcnico del Ministerio de Cultura. Miembro del Patronato de la Fundacin Carlos de Amberes y de la Fundacin Thyssen Bornemisza.
10/5/11
01:09
Pgina 7
Prefacio
Este es el quinto Informe sobre la Democracia en Espaa (IDE) que presenta el Laboratorio de la Fundacin Alternativas. Como en los aos anteriores, la preocupacin fundamental de esta compilacin de trabajos es la de ofrecer un anlisis riguroso del estado de nuestra democracia, en muchas de sus dimensiones. En este IDE se presta atencin a la actuacin del Gobierno, a sus proyectos y a sus resultados; a las lneas estratgicas de la oposicin; a la evolucin de la opinin pblica; a los problemas que se plantean a propsito de la democracia interna de los partidos polticos; a la corrupcin poltica y a las frmulas institucionales que podran atajarla; al papel que los medios de comunicacin desempean en el control del Gobierno y en la configuracin de nuestra esfera pblica; a los conflictos que se han desencadenado a propsito de la intervencin del Tribunal Constitucional en un asunto espinoso como el Estatuto de Catalua, as como a los problemas internos de esta institucin con respecto a las manipulaciones y sesgos en los nombramientos de los magistrados; a las relaciones del Estado con instituciones sociales emblemticas, como las confesiones religiosas; a la capacidad del sistema democrtico para afrontar la crisis econmica, la desigualdad social y la pobreza, o el pasado de nuestra nacin. Esta edicin incluye otra auditora de la democracia, en la que un conjunto extenso de expertos evala su calidad, atendiendo a sus varias esferas: la ciudadana y el Estado de derecho, la representacin poltica, la gobernabilidad y la rendicin de cuentas, la sociedad civil y la participacin y, finalmente, el mbito internacional. La nota media de nuestra democracia es 5,9, ligeramente por encima de la calificacin del ao pasado, pero algo peor que la del 2008. Algunos de los resultados se asemejan a los de los aos anteriores: sigue siendo decepcionante la baja participacin poltica o la incapacidad para atajar la corrupcin y sigue valorndose positivamente la proteccin de los derechos de las minoras y de la libertad de expresin. Un cambio digno de mencin se ha producido en la esfera internacional, con un deterioro significativo: los expertos perciben una mayor interferencia de las instituciones internacionales y de los poderes econmicos en nuestra democracia. Quiero terminar expresando mi agradecimiento a los autores del Informe, que son quienes garantizan la seriedad que, en mi opinin, tiene el producto final. Igualmente, quiero dar las gracias a los miembros del Consejo Asesor, por la orientacin proporcionada, as como al director del IDE, Joaqun Estefana. Por supuesto, este trabajo ve la luz gracias al trabajo diario del equipo del Laboratorio y de la Fundacin. Beln Barreiro
Directora del Laboratorio de Alternativas
10/5/11
01:09
Pgina 8
10/5/11
01:09
Pgina 9
ndice
EDITORIAL
El pulso del poder econmico al poder poltico

1. Dos situaciones nuevas 2. La noche del 9 de mayo 3. Crecer para ajustar o ajustar para crecer 4. El problema diferencial 5. El Estatuto de Catalua 6. Alarma de incendios 7. El tancredismo del PP
13
14 16 18 19 23 24 25
El ao ms difcil
1. El pulso de la economa al poder poltico 2. Gobernar en crisis 2.1 El contagio de la crisis de la deuda 2.2 Las imposiciones de la crisis 2.3 El tortuoso camino de la reforma laboral 2.4 El viraje de Rodrguez Zapatero 3. Un Gobierno en recesin y una oposicin en la cama 3.1 La factura electoral del Gobierno 3.2 El peor ao del presidente Rodrguez Zapatero 3.3 Una oposicin en la cama: de la estrategia de la crispacin a la estrategia de la inaccin 4. La cuestin territorial en el 2010 4.1 Las energas no renovables de la gobernabilidad 4.2 Repensando el modelo autonmico? 4.3 El Estatut en clave electoral 5. Las elecciones catalanas y los impostergables dilemas del PSC Conclusiones
27
27 29
39
49
56 60
Rezagados y vunerables
1. Introduccin 2. Entorno global 2.1 Paro creciente 2.2 Deterioro de las finanzas pblicas 2.3 Emergentes diferenciados 2.2 Tensiones en la Eurozona
63
63 64
10/5/11
01:09
Pgina 10
3. Economa espaola 3.1 Desempleo diferencial 3.2 Convergencia real estancada 3.3 Regeneracin empresarial 3.4 Finanzas pblicas deterioradas 4. Las polticas econmicas 4.1 Poltica presupuestaria 4.2 Reformas 5. Un horizonte de lenta recuperacin Conclusiones
72
83
87 90
Desigualdad y pobreza en tiempos de crisis

1. Introduccin 2. Ciclo econmico, desigualdad y pobreza 3. Crecimiento econmico y desigualdad en Espaa 4. Desigualdad en Espaa en la transicin a la crisis econmica 5. Evolucin de los niveles de pobreza y privacin material 6. El impacto de la crisis sobre la composicin de la pobreza Conclusiones Bibliografa
93
93 95 97 102 104 107 112 114
La democracia interna en los partidos polticos

1. El concepto de la democracia interna 2. El valor de la democracia interna 3. La democracia interna en el sistema poltico espaol 3.1 El vnculo asociativo 3.2 El vnculo programtico 3.3 El vnculo electivo Conclusiones Apndice. Referencias a los estatutos de los partidos
115
116 120 122
139 143
Polticas pblicas de la memoria

1. Propuesta de una ley de reconocimiento y reparacin 2. Propuestas de la Comisin Interministerial 3. Subvenciones a asociaciones y particulares 4. Un proyecto de ley duramente contestado 5. Nulidad de condenas y exhumacin de fosas 6. La ltima mocin Conclusiones
147
148 151 153 157 160 165 168
10
10/5/11
01:09
Pgina 11
Medios de comunicacin: incertidumbres del presente y del futuro

1. Un 20% de periodistas en paro 2. Cada de las inversiones publicitarias 3. Descenso de la difusin de los diarios 4. Prdidas econmicas 5. Crece la audiencia de los medios en lnea 6. Medios digitales frente a medios impresos 7. El pago por las informaciones en lnea 8. El usuario, dueo de la informacin 9. Las redes sociales 10. La televisin y la radio Conclusiones
171
174 175 177 182 183 184 186 188 189 190 196
Carencias en el control vertical y horizontal de la corrupcin

1. Las elecciones como instrumento de control vertical de la corrupcin 2. La influencia de los medios de comunicacin en la percepcin de la corrupcin 3. Las importantes consecuencias de la corrupcin ms all de las elecciones 4. Instrumentos de control horizontal para combatir la corrupcin 4.1 De controles externos a controles internos
199
200 204 209 212
4.2 De controles internos basados en la legalidad a controles internos basados en incentivos 4.3 De castigar al corrupto a proteger al buen empleado pblico Conclusiones Bibliografa 221 222
Las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas

1. Introduccin 2. La reforma de la Ley Orgnica de Libertad Religiosa 3. Educacin para la Ciudadana y los Derechos Humanos (EPC) 3.1 Posicin del Partido Popular y la Conferencia Episcopal 3.2 La polmica judicial sobre la objecin de conciencia 4. Financiacin de las confesiones religiosas 4.1 Financiacin de la Iglesia catlica 4.2 Financiacin de las confesiones religiosas minoritarias 5. La interrupcin voluntaria del embarazo 5.1 Desarrollo legislativo 5.2 Posicin de la Iglesia catlica 5.3 Estrategia del PP: el recurso ante el Tribunal Constitucional
225
225 226 228
230
234
11
10/5/11
01:09
Pgina 12
6. Smbolos religiosos y espacios pblicos 6.1 El uso del burka en los espacios pblicos 6.2 Crucifijos y espacios pblicos 6.3 Pauelo islmico y escuela pblica 7. La visita del Papa a Espaa 7.1 Los casos de abusos sexuales 7.2 Las declaraciones del Papa y el papel de los lderes polticos durante la visita Conclusiones
237
240
244
El Tribunal Constitucional y el Estatuto de Catalua

1. Las tensiones previas 2. Una sentencia equilibrada 3. Nacin y nacionalidad 4. Lengua propia 5. El blindaje de competencias 6. La bilateralidad en las relaciones con el Estado 7. Una visin integral del Estado de las Autonomas Conclusiones OPININ
247
247 249 251 255 257 260 262 264
Dos visiones sobre el Tribunal Constitucional y sus decisiones 267

La patologa institucional, sin fin y elevada a categora legal. Mariano Bacigalupo Los retrasos y los sesgos de la composicin del Tribunal Constitucional. Ignacio Snchez-Cuenca 283 269
Cuarta medicin de la democracia

1. Introduccin 2. Resultados generales 3. La calidad de la democracia: resultados por reas 3.1 Ciudadana, leyes y derecho 3.2 Representacin poltica 3.3 Gobernabilidad y rendicin de cuentas 3.4 La dimensin de la sociedad civil 3.5 Dimensin internacional de la democracia Conclusiones Apndice I. Nota metodolgica Apndice II. El cuestionario Apndice III. Listado de participantes que aceptan que su nombre sea publicado
295
295 297 302
314 316 317 322
12
01 Editorial 13-26:03 Losdistintosnivelesde 87-128
10/5/11
00:27
Pgina 1
| EDITORIAL | LAS HUELLAS DE LA CRISIS
El pulso del poder econmico al poder poltico

Los ciudadanos sienten con mucha intensidad la interferencia de los poderes econmicos y las instituciones internacionales. La principal huella de la crisis son los cinco millones de parados y el crecimiento de la desigualdad y la pobreza. Sigue siendo imprescindible un pacto entre las principales fuerzas para lograr el crecimiento con empleo, y aplicar las reformas. La sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Catalua ha establecido una doctrina sobre el alcance del Estado autonmico.
13
10/5/11
00:27
Pgina 2
1. Dos situaciones nuevas

Quin tiene ms poder, el Gobierno o los bancos?: los bancos, responden mayoritariamente los ciudadanos; y, sin embargo, en esas mismas encuestas, castigan a los gobiernos, sean del signo de sean (tambin al espaol), por su gestin de la larga y profunda crisis econmica. Esta es la primera paradoja de la situacin. Los dos principales cambios que se han producido en la poltica espaola en los ltimos meses han sido la emergencia, con carcter general y con una enorme fuerza en la percepcin pblica, de un nuevo poder fctico denominado ampliamente los mercados, y la falta de credibilidad del presidente del Gobierno, Rodrguez Zapatero, hiciese lo que hiciese o dijese lo que dijese. Esta segunda circunstancia ha quedado amortizada en buena parte, dada su decisin de no presentarse a las prximas elecciones generales. La potencialidad de los mercados como actor principal de la vida pblica se manifiesta, por ejemplo, en la medicin de la calidad de la democracia, que todos los aos desde 2008 hace un grupo de expertos para el Informe sobre la Democracia en Espaa (IDE). En ella se analiza hasta qu punto las instituciones democrticas y los sectores polticos de nuestro pas responden a los ideales de la democracia representativa siguiendo dos principios bsicos: el control ciudadano sobre los polticos y las decisiones polticas, y la igualdad en el acceso a la esfera poltica de todos los ciudadanos para ejercer ese control. Pues bien, en la medicin correspondiente a 2010, el mayor deterioro en las opiniones de los expertos, en relacin con los ejercicios anteriores, se corresponde a la independencia de los gobiernos nacionales frente al exterior; los encuestados advierten el desgaste que supone para la democracia espaola la incapacidad del Gobierno, sea el que sea, para poder sacar adelante sus polticas sin las interferencias de los poderes econmicos y las instituciones internacionales; como efecto de ello, los ciudadanos podran sentirse menos representados al comprobar cmo la toma de decisiones polticas sobre sus intereses se traslada desde el proceso electoral a espacios ajenos a la participacin ciudadana, que sienten cada vez ms alejados de ellos. Llevada al lmite esta tendencia, en el extremo esos mismos ciudadanos podran preguntarse para qu votar. Quiz en parte como consecuencia de ello, la confianza de los ciudadanos en los principales actores polticos, Gobierno y oposicin, nunca haba sido tan baja como ahora en nuestra democracia; este es el primer ao en el que la clase poltica, segn los barmetros del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS), ocupa uno de los tres primeros problemas de los espaoles. El historiador britnico Tony Judt, recientemente fallecido, ha sido de los analistas que mejor han estudiado este fenmeno relacionado con el marco de referencia de nuestra poca, la globalizacin: el de la responsabilizacin a los mercados de lo que sucede y la impotencia consecuente de los ciudadanos respecto al verdadero poder de sus representantes para solucionarles los problemas para los que fueron elegidos. Y lo vincula a lo que se est denominando cada vez ms ampliamente como la economa
14
10/5/11
00:27
Pgina 3
del miedo: las crisis, ya se saba, multiplican el miedo; ahora ya no se trata del temor al terrorismo (que contina subsistiendo), sino a la inseguridad econmica, al otro, al inmigrante que viene de fuera y compite con nuestro puesto de trabajo y con las prestaciones del Estado de Bienestar. El miedo, que resurge como un ingrediente activo de la vida poltica de las democracias occidentales: el miedo a la incontrolable velocidad del cambio, a perder el empleo, a quedar atrs en una distribucin de recursos cada vez ms desigual, a perder el control de las circunstancias y rutinas de nuestra vida cotidiana. Y quiz, o sobre todo, el miedo a que ya no podamos definir nuestras vidas sino tambin a que quienes tienen la autoridad democrtica hayan perdido su control a favor de fuerzas que estn ms all de su alcance. En este entorno cobran ms importancia que nunca las instituciones pblicas. La historia muestra que cada vez que se produce una crisis tan extrema como la que estamos sufriendo desde la segunda parte del ao 2007, los ciudadanos redescubren de forma aguda la necesidad de instituciones eficaces, la necesidad de lo colectivo, la importancia de estar bien gobernados, la significacin de los servicios pblicos y su buen funcionamiento, la centralidad de un Estado de Bienestar lo ms potente y eficaz que sea posible. Solo que ahora, a diferencia de otras coyunturas histricas, hay que hacerlo en el marco de la globalizacin. La ausencia de credibilidad del presidente Zapatero, que sin duda vivi en 2010 su ao ms difcil desde que lleg a la Moncloa en 2004, vino dada sobre todo por dos aspectos: por un lado, la persistencia de una crisis econmica, como hemos dicho, ms profunda y larga de lo pronosticado por nadie, que est acabando con todo aquel que gobierna casi en cualquier pas del mundo; y, por el otro, por su gestin de la misma, marcada primero por el tardo reconocimiento de los problemas (siempre ha ido detrs de la dificultades), y despus por las medidas contradictorias contradictorias al menos para la mayora de los ciudadanos, ya que la Gran Recesin ha tenido desde su comienzo distintas caras, que hacan preciso medidas reactivas de distinta naturaleza en cada coyuntura, y por tanto requeran importantes dosis de pedagoga para explicarlas adoptadas para paliar sus peores efectos. Zapatero ha tenido una virtud que ha devenido en su peor defecto ante esa ausencia de pedagoga y explicacin consecuente: ha defendido con la misma vehemencia e intensidad unas medidas (por ejemplo, la necesidad de planes de estmulo keynesianos para cortar la sangra del desempleo en los peores momentos de la recesin, que suponan el incremento de la inversin y el gasto pblico y que generaban un dficit de dos dgitos) que las contrarias (la estabilizacin fiscal, la eliminacin de partidas presupuestarias de ayuda a las familias y a los parados de larga duracin, la congelacin de las pensiones o la disminucin de los sueldos de los empleados pblicos, etc.) en la fase de la crisis en la que el problema principal eran los ataques especulativos contra la deuda soberana, que hubieran podido acabar, incluso, con el propio euro como moneda nica europea. Cul es el verdadero Zapatero, el primero o el ltimo?; qu representa mejor sus convicciones, la reforma laboral aprobada por decreto, que provoc una huelga general, y cuya principal caracte-
15
10/5/11
00:27
Pgina 4
rstica demostrada hasta el momento es el abaratamiento de los despidos, o aquellas continuas declaraciones en la que aseveraba rotundamente que no se aprobara ninguna de las reformas estructurales pendientes, principalmente la laboral y la de las pensiones, sin que antes llegasen a un acuerdo los agentes econmicos y sociales? La percepcin mayoritaria ha sido la de un Zapatero contradictorio y, sobre todo, sometido una vez que no pudo mantener por ms tiempo la direccin de su poltica econmica a los intereses de sus socios europeos y al diktat de los mercados, que castigaban con fuerza a unos y a otros.
2. La noche del 9 de mayo

La representacin ms grfica de ello se da en una ciudad y en una fecha: Bruselas, 9 de mayo, en una reunin de los ministros de Economa de la Eurozona en la que la Unin Europea toma por necesidad las decisiones ms importantes en al menos una dcada desde la implantacin del euro para la gobernanza econmica conjunta del futuro inmediato. Alguien titul el resultado de esa cumbre Europa se reinventa en una noche. De madrugada, en el ltimo momento, como Europa suele tomar los acuerdos ms trascendentales, la Unin Europea aprueba en trminos genricos nuevos mecanismos de gobierno y esboza el paso de una Unin Monetaria a una Unin Econmica. La cumbre de responsables econmicos se cierra con cinco grandes conclusiones: 1) Se crea un fondo de rescate para evitar una segunda, tercera o cuarta Grecia. Este pas haba tenido que ser salvado de la suspensin de pagos a travs de las ayudas de la UE y el FMI. 2) Los pases ms acosados por la especulacin de los mercados, los perifricos a los que se les denomina (despectivamente, desde la prensa anglosajona) pases PIGS acrstico de Portugal, Irlanda, Grecia y Espaa, pero sobre todo Espaa y Portugal, son obligados a dar un giro copernicano a su poltica econmica en el sentido de un ajuste muy duro y drsticos recortes para limitar, en un periodo muy corto de tiempo, sus niveles de dficit pblico. 3) El Banco Central Europeo (BCE), cuya misin principal, definida estatutariamente, es controlar la inflacin, adquiere una nueva funcin casi sacrlega para sus representantes ms duros, los halcones: comprar deuda soberana de los pases europeos para limitar la especulacin que se abate sobre la misma. 4) Se anuncia de una estrategia para potenciar la coordinacin econmica de la Unin Europea, ms all de la poltica monetaria: un pacto de competitividad que complementa al Pacto de Estabilidad y Crecimiento vigente desde el principio del euro (aunque violentado, cada vez que lo consideraron oportuno, por los pases ms importantes de la eurozona, Alemania y Francia, en lo que se refiere al dficit y la deuda pblica). 5) Hay una intervencin directa en la crisis econmica europea por parte del presidente de Estados Unidos, que se pone en contacto con los principales lderes de los pa-
16
10/5/11
00:27
Pgina 5
ses, incluido Espaa (a quien se considera too big to fail, demasiado grande para caer: la economa espaola supone por tamao cuatro veces la griega, cinco veces la irlandesa y seis veces la portuguesa). Obama tiene como objetivo prioritario de esa intervencin evitar el contagio de la deuda europea sobre la deuda americana. Esta es una de las grandes paradojas de la historia de esta crisis: las turbulencias financieras generadas por los abusos e irregularidades de la banca norteamericana desencadenaron las hostilidades en Europa, que podran reproducir un efecto rebote de segunda vuelta en Estados Unidos. Las cinco conclusiones se consideran elementos imprescindibles para evitar el desastre. Los lderes europeos entienden que lo que est en juego no es Grecia o Irlanda, ni siquiera el contagio de la volatilidad a Portugal o Espaa, sino la propia supervivencia del euro. Rodrguez Zapatero, que apenas unos das antes haba recibido en La Moncloa al lder de la oposicin, Mariano Rajoy, y le haba comentado que reduccin del dficit s, pero a cmara lenta, no tiene ms remedio que dar un espectacular cambio a su poltica econmica y aplicar con extrema urgencia la ciruga agresiva que le haban exigido en Bruselas a cambio de ayudas en caso de que fuesen necesarias para Espaa: anuncia una nueva reduccin del dficit pblico por valor de 15.000 millones de euros, la congelacin de las pensiones para lo que resta de ao y la reduccin del salario de los funcionarios en una cuanta del 5%. Son las primeras medidas de choque, que asombrarn a los ciudadanos sobre todo por no estar preparados para ellas y sin que el grado de explicacin de las mismas haya sido suficiente. La gestin de la crisis econmica monopoliz la agenda poltica. Ello complic la accin del Gobierno de un doble modo. En primer lugar, una cierta esquizofrenia, ya que tena que responder al tiempo a las urgencias de los mercados que exigan otra poltica econmica y unas reformas pendientes, y que multiplicaban las presiones sobre las mismas encareciendo la prima de riesgo de la deuda espaola (con lo cual costaba ms financiarse para pagar lo que ya se deba o para conseguir dinero fresco con el que sufragar los compromisos adquiridos con los ciudadanos en materia de Estado de Bienestar, gastos corrientes, partidas presupuestarias, etc.), y a la necesaria negociacin con los actores polticos, econmicos y sociales, dado que no dispona de mayora absoluta, y que le demandaban a veces soluciones antagnicas a las de los mercados. En segundo lugar, primar la gestin de la crisis econmica sobre cualquier otro aspecto debilit el sustrato ideolgico del proyecto socialista, basado hasta el momento anterior a las dificultades econmicas en la ampliacin de los derechos civiles, las mejoras sociales en materia de salario mnimo, pensiones, ayudas a los parados y a las familias y, en definitiva, la extensin del concepto de ciudadana poltica, civil y social. La opinin pblica acus inmediatamente esas dificultades de los socialistas, lo que se traslad a los sondeos en forma de una doble tendencia: prdida de confianza en la capacidad de gestin del Gobierno (y, en especial, de su presidente), con la excepcin de las polticas relacionadas con la seguridad ciudadana y el terrorismo de ETA; y notable descenso en la intencin directa de voto del PSOE, especialmente entre la izquierda.
17
10/5/11
00:27
Pgina 6
3. Crecer para ajustar o ajustar para crecer

La poltica econmica espaola, enmarcada como no poda ser menos en la de los pases de la eurozona, se vio sacudida en 2010 por la confrontacin de ideas que se haba trasladado al conjunto del planeta. Hasta ese ao se haba instalado en el mismo una especie de sentido comn de nuestra poca (manifestado en las reuniones del G-20 como principal escenario en el que dirimir las salidas a la crisis) consistente en polticas pblicas de estmulo a las economas reales que sustituyesen a la anmica presencia de la inversin y el consumo privado, medidas masivas de apoyo a los sistemas financieras, taln de Aquiles de la recuperacin segn definicin del Fondo Monetario Internacional, y polticas monetarias laxas, con tipos de inters bajos y liquidez abundante. Como contrapartida a esas ayudas, se multiplicaron los dficits y la deuda pblica de la mayor parte de los pases. Entonces se produjo el gran debate que dividi a los pases y a los economistas: crecer para ajustar o ajustar para crecer. Mientras que Estados Unidos y la mayor parte de los pases emergentes los que antes parecen haber salido de la Gran Recesin adoptaron la primera va retrasando el ajuste hasta que la recuperacin estuviese consolidada, Europa opt por la segunda, adoptando una poltica de extremo rigor presupuestario y, con excepciones como la de Alemania, permanece estancada cuando ha terminado el primer trimestre del ao 2011. Cuando se va a cumplir el cuarto aniversario del inicio de la Gran Recesin, las economas de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) han abandonado la recesin en sentido estricto dos trimestres o ms seguidos de crecimiento negativo, aunque persisten las amenazas de inestabilidad financiera, de modo que es difcil avanzar todava el potencial de la recuperacin y, ms all, su sostenibilidad en el tiempo. Esta inestabilidad se desplaz desde su epicentro, en Estados Unidos, a los pases de la eurozona, y dentro de esta, a los mercados de deuda. La vuelta a posiciones de crecimiento econmico en el mundo, suficientes para volver a generar empleo, se est generando a dos velocidades, perteneciendo a la primera los principales pases emergentes, con espectaculares tasas de crecimiento, y que son los responsables del crecimiento de la demanda mundial (alimentos, materias primas, petrleo que generan aumentos de las tasas de inflacin). Se produce as la llamada paradoja de Lucas (premio Nobel de Economa): la direccin de los flujos de capital no va desde las economas ms maduras a las menos desarrolladas, sino al contrario. En la segunda velocidad, con diferentes grados y notables excepciones (la ms notable, la de Japn, que ha visto sumar a sus tradicionales dificultades los efectos de los desastres naturales), se han instalado los pases desarrollados. Espaa, sin embargo, permanece estancada (con tasas de crecimiento muy dbiles), rezagada en el proceso de recuperacin y con fuertes restricciones crediticias derivadas de su nivel de endeudamiento. Recordemos la composicin de este ltimo: al final de 2010 nuestro pas deba el equivalente al 357% del PIB anual (cerca de cuatro billones de euros); de ese porcentaje, tan slo el 58% corresponda a la deuda pblica, el 194% era de las empresas y familias, y el 105% restante perteneca al sector financiero. Aproximadamente la mitad de esa deuda, el 170%, estaba contrada con el exterior.
18
10/5/11
00:27
Pgina 7
4. El problema diferencial
Pese a lo gigantesco de esta deuda, el verdadero problema diferencial espaol, el que le distingue de los dems pases de nuestro entorno y de los de la OCDE, es el desempleo. En 2010 se cumplan tres aos de destruccin masiva de puestos de trabajo. Segn la Encuesta de Poblacin Activa (EPA) del cuarto trimestre de 2010 (ya superada por la del primer trimestre de 2011), a final de ese ao haba casi 4,7 millones de ciudadanos en paro, una tasa del 20,3% de la poblacin activa. Con ser extraordinario este porcentaje, ms lo son algunos datos desagregados: el paro juvenil, que afecta a los menores de 25 aos, superaba el 42% del total de la generacin mejor preparada de la historia de Espaa; el nmero de hogares en el que nadie de los que buscan empleo lo encuentra se situaba por encima de los 1,3 millones; se superan por primera vez desde 1996 los dos millones de parados de larga duracin (ms de un ao buscando empleo) y el colectivo que crece con ms rapidez es el de los que llevan dos aos a la bsqueda de empleo, que ronda el milln (940.000 personas), tras casi duplicarse en el ltimo ao. Desde finales de 2007, la crisis econmica se ha llevado por delante ms de dos millones de empleos, correspondiendo el 55% de ellos al sector de la construccin, lo que manifiesta la intensidad del estallido de la burbuja inmobiliaria en nuestro pas. La tasa de temporalidad ronda el 25% de los activos. Dificilsima situacin de un Gobierno para presentarse a cualquier tipo de elecciones. Adems, comienzan a conocerse empricamente las huellas que esta crisis est dejando en nuestro pas en materia de pobreza y de desigualdad. Se sabe que, en general, la desigualdad tiende a crecer en pocas de recesin y afecta de manera especial a los sectores ms vulnerables. En una crisis de la naturaleza de la que estamos viviendo, estos ltimos son los relacionados con la prdida del puesto de trabajo. De los datos que se van conociendo se puede deducir que la crisis est generando un efecto importante en trminos de desigualdad y pobreza en Espaa; que los sectores ms afectados son los ms vulnerables a la situacin de desempleo de largo plazo y que la situacin en el mercado de trabajo es clave para interpretar lo que est ocurriendo con la desigualdad; y, por ltimo, que las polticas pblicas no parecen estar adecundose plenamente a la nueva coyuntura ni a los riesgos que implica que esta se extienda en el tiempo. En la Espaa contempornea se pueden distinguir con nitidez cinco etapas que relacionan la coyuntura de estancamiento y crecimiento con desigualdad y pobreza relativa. En primer lugar, el largo periodo de estancamiento desde el inicio de la crisis del petrleo (justo en medio de la dcada de los setenta del siglo pasado) hasta la mitad de los aos ochenta no signific, paradjicamente, un empeoramiento de la desigualdad o de la pobreza. Por qu la intensa destruccin de empleo de la poca (especialmente en el sector industrial), desde el 5% de la poblacin activa hasta ms all del 20%, no se tradujo en un incremento de la desigualdad?: por el crecimiento de las remuneraciones (incluso en trminos reales) en un periodo altamente inflacionis-
19
10/5/11
00:27
Pgina 8
ta y por el desarrollo de algunos componentes del Estado de Bienestar al amparo de la oleada democratizadora tras el franquismo. La segunda etapa contempla el periodo expansivo de la segunda mitad de los aos ochenta hasta el primer tercio de la dcada de los noventa. En ella se dio una importante reduccin de la desigualdad en Espaa, al tiempo que en la mayora de los pases de la OCDE (especialmente en Estados Unidos y el Reino unido, sujetos protagonistas de la revolucin conservadora de Reagan y Thatcher) se registraron fuertes aumentos de la misma. La razn fundamental fue la fuerte recuperacin del empleo aunque no se lograra reducir significativamente la tasa de paro y buena parte de los puestos de trabajo se sostuvieran sobre el aumento de la temporalidad ms un incremento del gasto redistributivo al final de dicho periodo, con la puesta en marcha de nuevas prestaciones y el fortalecimiento de otros programas ya existentes. La tercera etapa es el trienio recesivo 1992-1994: un breve pero intenso proceso de estancamiento econmico e incluso de crecimiento negativo. El paro volvi a crecer diez puntos, desde una tasa de la poblacin activa del 15% a alrededor del 25%. Hay una ruptura de la tendencia de dcadas anteriores en trminos de desigualdad y pobreza, con una tendencia al alza. La cuarta etapa la protagoniza la larga etapa de crecimiento que va desde el ao 1995 (todava con los socialistas de Felipe Gonzlez en el poder) hasta el ao 2007 (las dos legislaturas de gobiernos del PP y casi toda la primera legislatura de Rodrguez Zapatero). En ella, el crecimiento de los indicadores anteriores de desigualdad y pobreza no se vio compensado, por un cmulo de razones: un gran nmero de los puestos de trabajo creados eran de salarios bajos y en buena parte temporales; los salarios crecieron menos que el empleo, por primera vez en varias dcadas; el incremento del gasto social fue ms moderado en este periodo, con un cierto distanciamiento respecto a los niveles medios de la Unin Europea, conviniendo advertir el peso que en Espaa tiene el gasto en desempleo, vinculado al nivel de paro; la prdida de la capacidad redistributiva de la imposicin de la renta; la disminucin del efecto redistributivo de las prestaciones sociales monetarias debido al aumento ms moderado del nmero de beneficiarios y al distanciamiento de las cuantas respecto a los niveles medios de renta; etctera. As entramos en la quinta y ltima etapa, la de la gran crisis. La experiencia adquirida indica la falta de conexin mecnica entre el crecimiento de la produccin y el empleo y la mejora de la desigualdad y la pobreza, as como la importancia de las polticas pblicas redistributivas, para explicar la evolucin de ambos fenmenos. El IDE-2011 avanza dos cuestiones: parece existir cierta asimetra en la respuesta de la pobreza relativa y la desigualdad a los cambios de ciclo, y mientras los indicadores se muestran muy sensibles a las recesiones (en ellas suben muy rpidamente los indicadores de desigualdad y pobreza), la respuesta suele ser menor, o ms lenta, en los ciclos expansivos, como lo atestigua la evolucin entre 1995 y 2007. Segundo, la tasa de paro explica parte de ambos fenmenos (desigualdad y pobreza), pero es ms relevante la distribucin intrafa-
20
10/5/11
00:27
Pgina 9
miliar del desempleo que la propia tasa agregada: las situaciones de pobreza relativa se extienden ante los cambios en la tasa de paro de la persona principal del hogar o cuando en este todos los activos se encuentran desempleados. La Encuesta de Condiciones de Vida (ECV), que elabora el Instituto Nacional de Estadstica, es un buen instrumento para analizar algunas cuestiones relacionadas con la desigualdad y la pobreza y permite estudiar de forma comparada estos indicadores en relacin con lo sucedido en los aos anteriores a la crisis. Lo primero que se desprende de la ECV hecha pblica en 2010 es un empeoramiento de la desigualdad en Espaa, que ve aumentar el ndice de Gini casi un punto. Ello se ha debido, sobre todo, al aumento de las diferencias de renta entre los adultos en edad de trabajar, debido al incremento de la tasa de paro y al endurecimiento de las condiciones laborales para una parte de los que se mantenan sin ocupacin. Esta subida de la desigualdad se confirma con la evolucin de otros ndices que miden la diferencia en trminos de ingresos anuales de un ciudadano representativo de la zona alta de la distribucin (rico) respecto a otro situado en el otro extremo de la distribucin (pobre), as como al comparar ambos niveles con el que se encuentra en la posicin mediana: el 84% del incremento de las desigualdades se gener en la parte baja de la distribucin, es decir, est creciendo entre los individuos de menores rentas. O lo que es lo mismo: se est dando una disminucin en trminos reales de las rentas percibidas por los hogares, pero la cada real est siendo muy superior en el extremo inferior de la distribucin que entre grupos de renta media o alta. Los datos indican que el ingreso real del individuo pobre tpico cay mucho ms que en caso del rico, con un cambio de perfil de los grupos de baja renta, con un creciente peso de las familias afectadas por el desempleo y un menor protagonismo de los pensionistas. La crisis tambin marca un cambio en los indicadores de pobreza en Espaa. El ndice de privacin material, por ejemplo (que refleja las dificultades de las familias en distintos mbitos, como el acceso a ciertos bienes y actividades de consumo, problemas para llegar a fin de mes, retrasos en el pago de las hipotecas, alquileres u otros pagos peridicos) detuvo su mejora en 2007 y empeor de forma aguda a partir de 2008. Hay un cambio del perfil demogrfico y laboral de las personas en riesgo de pobreza, en mayor medida adultos en situacin de empleo precario o desempleo; en cambio, mejoran los pensionistas. La pasada recesin y actual estancamiento de la economa afecta de manera ms dura a las personas cuyos ingresos se hallan ms directamente vinculados al mercado de trabajo, con el aumento singularmente rpido del nmero de hogares cuyo sustentador principal est desempleado, sobre todo en familias inmigrantes. Como consecuencia de ello, ha aumentado el nmero de menores de 18 aos que viven en hogares en los que nadie trabaja. Conviene insistir en esta caracterstica del mercado laboral sobre la pobreza: el impacto negativo del desempleo sobre los ingresos y las condiciones de vida es mucho mayor cuando el paro afecta a los sustentadores principales, en especial si se tra-
21
10/5/11
00:27
Pgina 10
ta de hogares con hijos econmicamente dependientes. La tasa de pobreza entre este grupo de desempleados supera el 70% y, adems, en 6 de cada 10 casos, se dan situaciones de privacin material, y en casi 5 de cada 10 existe el riesgo de pobreza constante (bajas rentas con privacin material). El origen inmigrante supone un factor con capacidad explicativa del riesgo de pobreza y privacin material; apreciable ya antes de la crisis, se ha agudizado a partir de 2008, debido al mayor aumento del paro en ese segmento en la crisis y la menor cuanta de las prestaciones y subsidios por desempleo respecto a los trabajadores nativos. De aqu podemos sacar algunas conclusiones sobre las huellas que la crisis est dejando entre los ciudadanos espaoles, y que son bastante rotundas: a) Un claro empeoramiento de los indicadores sobre el estado de la distribucin de la renta en nuestro pas, en relacin con los objetivos razonables de equidad. b) Aunque la crisis afecta a todos la capacidad de defensa y recuperacin de los mismos, es muy diferente segn el lugar que ocupan en la distribucin de la renta. c) Hay un punto de inflexin que comienza en 2008 en cuanto a los indicadores de privacin material, debido al aumento del nmero de hogares con dificultades financieras, especialmente en las familias de inmigrantes; ello se agudiz mucho en 2009, lo que es explicable en gran medida por el incremento espectacular del paro de larga duracin: 2,15 millones de personas, casi la mitad (un 45%) de los desempleados. d) Los trabajadores de origen extranjero se sitan entre los grupos ms afectados por la crisis, como consecuencia del hundimiento de los sectores que constituan sus nichos de empleo; tambin los jvenes, los hogares con varios adultos en paro, los trabajadores con baja formacin o las familias formadas por una mujer parada o con empleo precario, y uno o ms nios a su cargo. e) La situacin del mercado de trabajo se convierte en el factor decisivo para explicar la situacin de pobreza en sus diversas manifestaciones, con dos elementos clave: el intenso crecimiento del desempleo entre los sustentadores principales de los hogares, muy superior al de otras pocas, lo que conlleva que el cambio en la composicin del paro estara minorando la efectividad de la red de proteccin informal que en etapas anteriores pudo significar la familia; y el incremento sin precedentes en el nmero de hogares con todos sus integrantes fuera del mercado de trabajo (ms de un milln), lo que implica un significativo cose social y una importante prdida de bienestar. f) A pesar de los esfuerzos realizados desde las polticas pblicas, la insuficiencia de las medidas de proteccin del desempleo, la falta de articulacin de las rentas mnimas autonmicas y las restricciones financieras de las Administraciones pblicas en el actual contexto de aumento de la pobreza y la desigualdad suscitan serios interrogantes sobre el peligro de inestabilidad social en el futuro inmediato. g) La recuperacin econmica, a la luz de experiencias pasadas en Espaa y otros pases, no implica una mejora inmediata de las variables distributivas dada la segmentacin existente en el mercado de trabajo y la precariedad de muchos empleos creados.
22
10/5/11
00:27
Pgina 11
5. El Estatuto de Catalua
La agenda econmico-social condicion de forma exhaustiva la dialctica poltica del ao 2010. Pero no fue su nico tema. Al menos otros dos asuntos el primero, ms novedoso, el segundo desgraciadamente estructural enturbiaron el horizonte: la sentencia del Tribunal Constitucional (TC) sobre el Estatuto de Catalua y los casos de corrupcin. Noventa y nueve diputados del Partido Popular (PP) interpusieron en 2006, ante el TC, un recurso sobre el nuevo Estatuto de Catalua. Este dict su resolucin en 2010, abriendo dos debates paralelos: sobre su composicin y el tiempo que tard en dictaminar, y sobre la propia sentencia sobre el Estatuto. Las tensiones que precedieron a la resolucin pusieron a prueba la capacidad del alto tribunal para aplicar un criterio estrictamente jurdico de conformidad con el marco constitucional a los conflictos de naturaleza en ltima instancia poltica. Los problemas inducidos desde el primer momento dentro del TC por las maniobras procesales de los recurrentes hicieron muy descarnada y visible la pretensin del PP de precondicionar el fallo mediante la manipulacin irregular de la composicin del Tribunal. El PP sostena que el texto del Estatuto destinado a sustituir al anterior, de 1979, era una forma fraudulenta de proceder a la reforma de la Constitucin. La estrategia de la crispacin aplicada por los populares llev las crticas al nuevo proyecto de Estatuto cataln hasta el extremo de considerar que su aprobacin significara la ruptura de Espaa. El PP recogi firmas por toda Espaa para pedir un referndum nacional inviable en trminos legales contra su aplicacin. El TC tard cuatro aos en pronunciarse sobre el recurso del PP, tardanza atribuible a la presin exterior de los partidos y a los desacuerdos internos del tribunal. Su sentencia no entr a saco en el texto del Estatuto, tal como pretenda el PP, ni transform en leso pecado de inconstitucionalidad la mera posibilidad o sospecha de futuros usos desviados de los preceptos impugnados, pero tampoco acept las retorcidas lecturas de la letra de la ley, tal como los defensores exigan, para hacer cuadrar el crculo de sus realidades y deseos. La sentencia del TC ha resuelto las controversias sobre el Estatuto de Catalua, pero tambin, y de forma no menos relevante, ha establecido una doctrina que viene a fijar por primera vez con carcter general y onmicomprensivo la interpretacin autntica (hecha por el intrprete cualificado que es el TC) de la esencia, significado y alcance del modelo autonmico. Tras esta sentencia, otras seis posteriores resuelven los recursos interpuestos contra el Estatuto por el Defensor del Pueblo y por otras cinco comunidades autnomas (entre ellas dos gobernadas por el PSOE). El fallo del TC declar directamente inconstitucionales 14 preceptos, letras o incisos de preceptos del Estatuto y tambin consider que no eran inconstitucionales hasta 27 preceptos, siempre que se interpreten en los trminos que se establecen en los fundamentos jurdicos. Pero, adems de tales preceptos, se cuentan por decenas y decenas (pasan del centenar) los casos en que el Tribunal, al enfrentarse a la pretensin de los recurrentes del PP de que se declare inconstitucional un precepto, lo considera constitucional aun sin llevarlo al fallo.
23
10/5/11
00:27
Pgina 12
En 2010, el TC marc los lmites del Estado autonmico. Ahora toca decidir polticamente si con esos lmites se puede seguir jugando o hay que afrontar un proceso de reforma constitucional, que necesariamente deber contar con el acuerdo de los partidos mayoritarios. Lo que no caba era cambiar el sentido y alcance de la Constitucin desde una norma infraconstitucional. Menos an se poda pretender que el TC, como guardin de la Constitucin, avalase cualquier pretensin en su contra. Con el diseo actual del Estado de las Autonomas, y con la doctrina del TC, parece posible encontrar, de forma conforme a la Constitucin, espacios de confluencia con las pretensiones presentes en el Estatuto de Autonoma de Catalua en materias competenciales. La cuestin es saber si para el nacionalismo cataln resultara suficiente, o si su pretensin radica en que su singularidad quede reconocida en una norma y se haga patente en aspectos peculiares o exclusivos, institucionales o estatutarios: competencias singulares que no tengan las dems Comunidades Autnomas, un sistema de concierto, instituciones peculiares, etc. Una de las salidas a la situacin planteada por la sentencia se ha orientado hacia un sistema como el Concierto del Pas Vasco, planteado por Convergencia i Uni. Sin embargo, una reforma fiscal en esa lnea no parece posible, pues no resulta concebible que dicho sistema sea extendido a ningn otro lugar. Sobre todo porque es injusto tal y como est diseado. Despojado de sus elementos injustos y con otras correcciones muy importantes (como evitar que el Estado quede despojado de competencias recaudatorias y de la titularidad de recursos propios), cabra extender el Concierto; pero la complejidad de ese sistema no quedara compensada por sus escasos efectos (desde el punto de la singularidad de Catalua) una vez que el sistema se extendiese. Y resultara inconcebible no extenderlo en una materia que tantas inquietudes puede suscitar, en punto a privilegios y ruptura de solidaridad.
6. Alarma de incendios
Ao tras ao, el IDE trata de profundizar en las causas y consecuencias de la corrupcin en Espaa, un fenmeno debilitador de la democracia y su calidad. Nuevamente, en el de 2011 se concluye que el control esencial de la corrupcin poltica, que debera estar en las urnas, no funciona en nuestro pas. Pero ello no slo ocurre aqu, sino que tiene un carcter geogrfico mucho ms general. Una de las principales causas por las que la corrupcin no es castigada electoralmente puede ser la influencia de los medios de comunicacin; el tipo de perfil de medios de comunicacin consumido (que es analizado exhaustivamente en el captulo del IDE correspondiente a los medios) repercute en la percepcin de la prevalencia de la corrupcin. Por otra parte, existen unos controles horizontales de la corrupcin que han sido poco estudiados en nuestro pas, sobre todos aquellos categorizados como alarma de incendios; el objetivo de los mismos debera ser que, dentro de las organizaciones pblicas, saltaran alarmas cuando exista peligro de corrupcin. Por ejemplo, facilitando las denuncias sobre todo informales procedentes de empleados pblicos.
24
10/5/11
00:27
Pgina 13
7. El tancredismo del PP
El PP es el principal partido de la oposicin en un sistema de bipartidismo imperfecto como el espaol, cada vez ms acusado. Sin embargo, sus siglas casi no han aparecido en este captulo: slo para subrayar su recurso de inconstitucionalidad sobre el Estatuto de Catalua, que present en 2006. Apenas hay nada que analizar de su prctica poltica durante 2010 en relacin con la parte ms importante de la agenda poltica, salvo su negativa sistemtica a apoyar la parte principal de la poltica econmica del Gobierno durante el ejercicio en el que la crisis de la deuda soberana, por el ataque de los especuladores, fue ms intensa. Se ha merecido con su praxis la calificacin de partido del no, siendo su alternativa econmica un misterio que apenas ha sido desvelado. El nico intento en el que pareci haber posibilidades de un pacto ambicioso entre el PSOE y el PP fue el de la educacin y, en el ltimo momento, como pronosticaban desde el inicio muchos analistas (vase el anterior IDE), el PP se neg al mismo. Por tanto, no se cumpli la condicin necesaria que se explicitaba en el IDE 2010 para la recuperacin econmica: un compromiso histrico entre las fuerzas polticas y sociales ms importantes, en torno a las iniciativas indispensables de saneamiento y la reforma de la economa espaola. Trabajar con un objetivo comn: el bienestar de la poblacin. Un pacto transversal que recorriese los distintos mbitos territoriales (el Estado central, las comunidades autnomas y las corporaciones locales) y que superase el mbito de la legislatura para que, gobierne quien gobierne, pudiera aplicar lo consensuado durante el periodo que fuese necesario. Una poltica de austeridad compartida para recuperar la senda del crecimiento, que es la nica forma de crear puestos de trabajo, y una poltica de reformas que permitan a la economa espaola volver a la velocidad de crucero. Alcanzar un acuerdo de ese tenor, y transmitirlo adecuadamente, sigue formando parte de esas exigencias de calidad democrtica cuya satisfaccin debera haber sido una de las prioridades de una clase poltica responsable. El desidertum de esta poltica de oposicin sin alternativas y sin consenso tuvo lugar en el pleno del Congreso de los Diputados, despus de la citada noche del 9 de mayo en la que el Gobierno hizo un giro dramtico de su poltica econmica hacia el ajuste y la austeridad presionado por sus socios del Eurogrupo, cuando el Grupo Parlamentario del PP vot no, aprobndose dicho paquete de medidas de rigor por un solo voto y merced a la poltica de alianzas de geometra variable practicada por los socialistas. Es perfectamente legtimo imaginarse qu hubiera sucedido con el precio de la deuda soberana, y con el conjunto de la economa espaola, si el Gobierno hubiera perdido la votacin parlamentaria. Ocurri en Portugal meses despus, cuando la oposicin no sostuvo el paquete de austeridad presentado por el primer ministro socialista Jos Scrates: el precio de la deuda portuguesa subi tanto que el pas hubo de renunciar a pagarla sin la ayuda del fondo de rescate de la Unin Europea y el Fondo Monetario Internacional. A cambio de ese rescate, el plan de ajuste portugus ser ms duro que el rechazado en el Parlamento y, adems, tendr la marca directa de Bruselas sin la intervencin de los representantes nacionales directos de sus ciudadanos.
25
10/5/11
00:27
Pgina 14
De la estrategia de la crispacin del pasado (que de vez en cuando sacan en procesin diversos dirigentes de la derecha), el PP pas a otra etapa de esperar y ver, dejando que el Gobierno se abrasase en la impopular gestin de la crisis econmica. Esa estrategia ha sido avalada por las encuestas que, desde el pasado mes de mayo, han indicado un espectacular despegue del PP de cara a las prximas elecciones generales. Con una peculiaridad: a pesar de que se ha dejado de discutir en el seno del partido la oportunidad de que Mariano Rajoy sea quien lidere al PP en esos comicios, podra ocurrir (as sucede hasta el momento de escribir estas lneas) que llegue a ser jefe de Gobierno sin haber conseguido nunca el aprobado en la valoracin de la opinin pblica. La estrategia de esperar y ver del PP se ha asentado durante 2010, basada en cuatro puntos. Primero, que la crisis haga su trabajo y abrase primero a Rodrguez Zapatero y luego al resto de sus gestores. Segundo, evitar a toda costa que en sus declaraciones o documentos programticos se haga referencia a polticas concretas que produjesen divisin entre su presunta base de votantes (por ejemplo, Rajoy declar que haba que practicar una poltica energtica como Dios manda. Un humorista public una tira, titulada Las alternativas del PP, en la que se vea a Rajoy explicando su programa: Para acabar con la crisis proponemos, en primer lugar, acabar con la crisis, y no como hace ZP, que no acaba con ella; La crisis habr acabado justo cuando empiece a no haber crisis. Nuestra propuesta concreta es que esto se produzca con nuestra subida al poder; Proponemos tambin tomar las decisiones correctas en cada momento y no las equivocadas, como ZP; Si queremos acabar con el paro proponemos en primer lugar, y ante todo, crear empleo. Y no destruirlo, que es lo que hace ZP; Quien diga que no tenemos propuestas miente. Como han podido ver, tenemos muchas. La principal es conseguir el poder gracias a la crisis), Etctera, etctera. El tercer y cuarto punto de la estrategia de esperar y ver son defensivos: evitar que la corrupcin, sobre todo la relacionada con el caso Grtel, singularice al partido, mediante la tctica del calamar: y t ms (caso de los expedientes de regulacin de empleo irregulares en Andaluca); y tambin paliar en lo posible que los ruidos internos del partido (por ejemplo, las interferencias extravagantes de Jos Mara Aznar y de los dirigentes ms vinculados al tea party espaol) tengan mucha trascendencia pblica; las apariciones conjuntas de Aznar y Rajoy son muy contadas, como tambin lo han sido las coincidencias fsicas entre este ltimo y el presidente de la Generalitat valenciana, Francisco Camps. Adems de todos los aspectos mencionados, este ao el IDE ha abierto nuevas reflexiones sobre algunas de las cuales habr de enfatizarse irremediablemente en prximas ediciones, hasta llegar a su centralidad acerca de la naturaleza de los partidos polticos, los conflictos irresueltos entre el Estado y la iglesia catlica, y lo relacionado con la memoria histrica. El IDE-2011 es la quinta edicin consecutiva y anual de este informe que naci al sentirnos insatisfechos con la democracia realmente existente e interesarnos por sus resultados sociales. Con el IDE intentamos contribuir al debate pblico no solo como una consecuencia del pluralismo existente, sino, adems, como la condicin indispensable para la propia mejora del sistema democrtico.
26
02 Politica 27-62:02 La erosio#n de la confianza y bienestar erosionados
10/5/11
00:41
Pgina 1
El ao ms difcil
1. El pulso de la economa al poder poltico
Los bancos son ms poderosos que el Gobierno. Al menos, eso es lo que opinaban los ciudadanos espaoles en octubre de 20101. Las percepciones de la opinin pblica espaola sobre los desequilibrios entre el poder econmico y el poder poltico venan a ilustrar la herencia ms importante de este ao de legislatura: la constatacin de que la poltica nacional y la europea van a remolque de los imperativos econmicos globales.
1 El Barmetro de noviembre del CIS (estudio 2853) preguntaba a los encuestados sobre quin tena ms poder en Espaa. Casi 1 de cada 3 respondi que los bancos (31,6%), mientras que slo 1 de cada 4 (26,4%) pensaba que el Gobierno tena ms poder. Las grandes empresas eran mencionadas en tercer lugar (15,1%).
27
10/5/11
00:41
Pgina 2
Los mercados de financiacin de la deuda pusieron de manifiesto dnde empieza y acaba el margen de actuacin poltica de los gobiernos europeos. De esta manera, la crisis econmica destap algunas debilidades del sistema que fueron disimuladas en la anterior etapa de bonanza econmica. En primer lugar, se constat que los gobiernos nacionales actan con un margen de maniobra ms limitado del que creen tener cuando se atribuyen mritos y responsabilidades ante sus electorados. Y, en segundo lugar, qued patente que la unidad poltica europea no est a la altura de los retos que le imponen la internacionalizacin del mercado de capitales y las interdependencias de sus economas. En Espaa, la ilusin de que las soluciones a la recesin econmica se dirigen exclusivamente desde los gobiernos nacionales se esfum en mayo de 2010. En ese momento, Rodrguez Zapatero se vio obligado a dar un giro a su poltica de estimulacin de la demanda a travs del gasto pblico y puso en marcha un programa de recortes presupuestarios para combatir el dficit y convencer a los mercados de deuda de la viabilidad econmica del pas. A este plan le sigui la reforma laboral de las pensiones y una nueva batera de medidas de ajuste fiscal, una especie de Plan B que el Ejecutivo tena preparado por si Espaa no consegua recuperar la confianza de los mercados tras las primeras reformas. No obstante, el ao finaliz sin que se desvanecieran las dudas sobre la solvencia de nuestra economa. Ante las dudas mostradas por los actores econmicos, la accin del Gobierno se dirigi fundamentalmente al envo de
seales sobre el rumbo de sus polticas con el fin de reducir las incertidumbres sobre su capacidad econmica. Esto supuso un lastre adicional en la gestin de la crisis para el Gobierno de Rodrguez Zapatero, pues deba responder al mismo tiempo a la urgencia que imponan los mercados y a la necesaria negociacin con los actores polticos para adoptar las reformas. En realidad, esa negociacin se haca ms necesaria que nunca durante esta legislatura. Primero, porque el Gobierno no dispona de mayora parlamentaria en el Congreso y necesitaba buscar el mayor nmero posible de apoyos para legitimar sus medidas; segundo, porque los mercados podan no tomarse en serio las reformas del Gobierno si estas no estaban avaladas por un amplio consenso. Ante esta situacin, el Partido Popular opt por arrimar poco el hombro. Visto el progresivo deterioro electoral del PSOE, la oposicin opt por refugiarse en la inactividad poltica y esperar a que la crisis fuera erosionando a los socialistas hasta las siguientes elecciones generales. Finalmente, la prdida de apoyos electorales junto con el deterioro de la valoracin de Rodrguez Zapatero entre sus propios votantes desataron los rumores sobre el futuro candidato de los socialistas para las prximas generales. La cercana de las elecciones autonmicas de 2011 no ayud a silenciar estas cuestiones. Con el objetivo de minimizar el impacto negativo de la poltica nacional sobre los resultados autonmicos, algunos barones territoriales intentaron cuestionar o desmarcarse de las polticas puestas en marcha por el Ejecutivo.
28
10/5/11
00:41
Pgina 3
2. Gobernar en crisis
2.1. El contagio de la crisis de la deuda Durante 2010, la crisis econmica monopoliz la agenda poltica. Los efectos de la Gran Recesin, particularmente devastadores en algunas economas europeas, hicieron tambalear no solo el sistema financiero, sino la propia estabilidad del euro. El caso ms evidente de colapso econmico fue Grecia, pero otros pases como Portugal o incluso Italia fueron sealados por los principales analistas econmicos como amenazas para la estabilidad econmica de Europa. A finales de 2010, a Grecia se le uni Irlanda, pas que tuvo que aceptar ser rescatado por la UE tras la imposibilidad de afrontar el pago de su deuda. Espaa no se qued al margen de esta debacle econmica. Ante un escenario tan negativo, la economa espaola sufri durante 2010 fuertes cadas burstiles, adems de devaluaciones de la calidad de su deuda por parte de las agencias calificadoras. En un empeo por tranquilizar a los mercados y generar confianza, el Gobierno adopt duros paquetes anticrisis que incluan importantes recortes del gasto pblico y, ade-
ms, se embarc en reformas estructurales de gran calado. El objetivo de estas medidas era reducir el dficit pblico y devolverlo a los niveles anteriores. 2.2 Las imposiciones de la crisis El desplome de la economa griega a comienzos de 2010 introdujo el pnico en los mercados financieros. La posibilidad de que un pas de la zona euro pudiera declararse en bancarrota aument la incertidumbre entre los inversores. Esa incertidumbre, adems, no era casual: tanto la deuda como el dficit pblico de economas de la zona euro haban aumentado considerablemente desde 20082. El patrn no fue muy distinto en el caso de Espaa. A pesar de que en nuestro pas la deuda pblica fue la que menos creci entre 2008 y 2009 (34%), el dficit se desboc a partir de 2009 (creci un 164%). Adems, el FMI anunci a principios de 2010 que durante ese ao Espaa sera el nico pas del G-20 que seguira en recesin. Algunos analistas econmicos3 y responsables polticos comunitarios4 empezaron a considerar la posibilidad de que en Espaa se estuviera incubando una tragedia econmica mucho mayor que la grie-
2 Los datos negativos de la deuda y dficit pblicos fueron pronunciados en Grecia, pero las incertidumbres de los mercados hacia pases como Irlanda, Portugal o Reino Unido tambin tenan justificacin. En el caso de la deuda pblica, entre 2008 y 2009, Portugal aument un 16,53%, Irlanda un 47,85% y el Reino Unido casi un 31%. Sin embargo, es en las variaciones de dficit donde las alarmas se pusieron en marcha. El diferencial entre lo que gasta y recauda el Estado aument casi un 221% en Portugal, casi un 100% en Irlanda y un 128% en el Reino Unido. 3 A principios de febrero de 2010, el Financial Times public una serie de artculos donde comparaba la situacin de Espaa con la de Grecia. 4 El 3 de febrero, el comisario de Asuntos Econmicos y Monetarios, Joaqun Almunia, declaraba con respecto a Grecia, Portugal y Espaa: Tienen dficits pblicos elevados y en esos dficits hay componentes cclicos pero tambin estructurales. En el caso de Grecia y Portugal, ms que en el caso de Espaa (vase El Pas, 03-02-2010).
29
10/5/11
00:41
Pgina 4
ga, pues la economa espaola representa cuatro veces la griega, cinco veces la irlandesa y seis veces la portuguesa. Los datos macroeconmicos de Espaa no ayudaban a mitigar estos temores. Como muestra el Grfico 1, el paro se mova en la franja de los 4 millones de desempleados y la variacin interanual del PIB continuaba siendo negativa, mientras que ya era positiva en la eurozona. Ante este escenario tan negativo, el Gobierno decidi actuar de forma contundente para recuperar la imagen de Espaa ante los mercados. La recuperacin de la confianza de los inversores se convirti en una condicin necesaria para retomar la senda del crecimiento econmico. Con este fin, Rodrguez Zapatero emprendi la
bsqueda de consensos polticos sobre los que apoyar sus propuestas econmicas. As, el presidente del Gobierno decidi convocar una mesa de negociacin donde se buscara el mximo consenso posible para encontrar medidas que, por un lado, fomentaran la creacin de empleo, redujeran el gasto pblico e impulsaran la reforma del sistema financiero; y, por otro, contribuyeran a cambiar el modelo productivo5. La mesa se constituy al ms alto nivel y fue presidida por la vicepresidenta econmica, Elena Salgado, a quien acompaaba el ministro de Industria, Miguel Sebastin y el ministro de Fomento, Jos Blanco. Por parte de los partidos polticos acudieron todos los portavoces parlamentarios. A pesar de la solemni-
5 Vase el discurso del presidente del Gobierno en el Pleno del Congreso de los Diputados para informar sobre el Consejo Europeo de Bruselas y sobre las medidas ante la evolucin de la situacin econmica y del empleo celebrado el 17 de febrero (http://www.la-moncloa.es/Presidente/Intervenciones/Sesionesparlamento/ ).
30
10/5/11
00:41
Pgina 5
dad de la ocasin, si lo que buscaba el Gobierno era un gran pacto consensuado por todas las fuerzas polticas (o, al menos, los dos grandes partidos), entonces las llamadas reuniones de Zurbano fueron un fracaso. Las razones para comprender el fracaso son varias. En primer lugar, aunque todos los participantes tenan claro que negarse de entrada a un pacto podra no ser comprendido por la opinin pblica, tampoco mostraron una clara disposicin al acuerdo. El Partido Socialista, por ejemplo, se enfrentaba a un dilema. As, como partido de gobierno, tena la obligacin de buscar apoyos que garantizaran la estabilidad poltica ante una difcil situacin econmica. Adems, esta decisin tambin podra entenderse como una seal a su electorado y al resto de votantes de que la crisis era una cuestin de Estado donde todas las fuerzas polticas tenan que implicarse. Pero al mismo tiempo le urga tomar decisiones rpidas y no poda dedicar mucho tiempo a buscar un gran acuerdo que implicara la discusin en profundidad de las grandes medidas y reformas econmicas: la tensin en los mercados financieros segua siendo alta. Por su parte, el Partido Popular empezaba a despuntar en las encuestas electorales y necesitaba enviar seales firmes
a un electorado que le exiga contundencia frente a la poltica econmica del Gobierno. No poda negarse a la propuesta de buscar un gran acuerdo, pero s poda ningunear el propio proceso deliberativo desde el comienzo6. Sin el apoyo del principal partido de la oposicin, el Gobierno se centr en buscar apoyos en partidos minoritarios, algunos de los cuales ya empezaban a estar condicionados por la proximidad de las elecciones autonmicas. As, si bien ERC y CiU tenan una predisposicin favorable a participar de un gran acuerdo e incluso lo fomentaban (CiU), sus exigencias electorales tampoco les permita acercarse demasiado a un partido poltico del que necesitaban desmarcarse de cara a su electorado. Otras fuerzas polticas (IU, ICV o BNG) mostraban discrepancias ideolgicas importantes. Ante este escenario, el pacto era ms probable con PNV y CC7. Las conclusiones de las reuniones de Zurbano se plasmaron en un real decreto que contena una serie de medidas de las que destacaban la deduccin fiscal por la rehabilitacin de la vivienda habitual o medidas de apoyos a las pymes, como, por ejemplo, ampliar su capacidad para recuperar el IVA de las facturas impagadas. A pesar de que el pacto se aprob con el voto favorable de prcticamente
6 Mariano Rajoy replicaba al presidente del Gobierno en el Congreso: Yo lo que le pido es que gobierne, que rectifique, que se deje de mesas, que se deje de comisiones (Pleno del Congreso de los Diputados para informar sobre el Consejo Europeo de Bruselas y sobre las medidas ante la evolucin de la situacin econmica y del empleo celebrado el 17 de febrero, http://www.congreso.es/, pgina 10). 7 De hecho, y como se explica ms adelante, tanto PNV como CC se terminaron convirtiendo en socios estables del PSOE para el resto de la legislatura.
31
10/5/11
00:41
Pgina 6
todas las fuerzas polticas8, la sensacin generalizada alimentada por los principales medios, pero tambin expresada por representantes polticos fue la de fracaso e incapacidad para alcanzar un acuerdo poltico que reforzara las decisiones econmicas del Gobierno. La aprobacin de este paquete de estmulo econmico no consigui calmar a los mercados y, esta vez de forma unilateral, el presidente del Gobierno anunci en un pleno extraordinario el 12 de mayo uno de los paquetes de medidas de contencin del gasto ms drsticas de la historia de nuestra democracia9. En ese pleno, el presidente del Gobierno detall las medidas de un ajuste que ya haba anticipado dos das antes en Bruselas10. La cita parlamentaria se desarroll tras otra semana de turbulencias financieras que culmin con dos decisiones
trascendentales por parte de la Comisin Europea. En primer lugar, por primera vez en la historia del euro, la Comisin aprob un fondo con el objetivo de rescatar a Grecia, cuyo importe sera de 110.000 millones. En segundo lugar, y tras los ataques especulativos contra el euro que se produjeron en la segunda semana de mayo, la UE, con la participacin del FMI, aprob un fondo de 750.000 millones de euros para rescatar cualquier economa de la zona euro que se declarara incapaz de hacer frente a los pagos de su deuda. La creacin del fondo de rescate de la UE volvi a poner en el punto de mira a pases como Irlanda, Italia, Portugal y, en especial, a Espaa. La razn volva a encontrarse en las incertidumbres sobre la capacidad para hacer frente a la deuda. Poco antes de la reunin de la UE, los
8 Excepto cinco abstenciones de ICV, BNG, Na-Bai y un diputado del PP. 9 Vase el discurso del presidente en el Pleno del Congreso dedicado a este asunto (http://www.la-moncloa.es/Presidente/Intervenciones/Sesionesparlamento/prsp20100512.htm). 10 Las medidas fueron las siguientes: 1 Ajuste salarial de los funcionarios. Los funcionarios vieron su salario reducido un 5%, de media, durante 2010, y su sueldo se quedara congelado en 2011. Adems, los miembros del Gobierno se redujeron su salario un 15%. 2 Se suspendi para 2011 la revalorizacin de las pensiones, con excepcin de las pensiones no contributivas y mnimas. 3 Se elimin el rgimen transitorio para la jubilacin parcial previsto en la Ley 40/2007. 4 Se suprimi el llamado cheque-beb de 2.500 euros por nio nacido. 5 Se decidi reducir el gasto farmacutico a travs de dispensacin de medicamentos personalizadas. 6 Se eliminaron las ayudas a la dependencia con carcter retroactivo y se estableci un plazo mximo de seis meses para resolver las solicitudes. 7 La ayuda al desarrollo se redujo en 600 millones entre 2010 y 2011. 8 Se redujo la inversin pblica estatal de 6.045 millones de euros. 9 Adems, se estim un ahorro adicional de 1.200 millones de euros en las administraciones locales y autonmicas.
32
10/5/11
00:41
Pgina 7
tipos de inters de los bonos a 10 aos aumentaban en Espaa ms que en otras grandes economas en apuros como Italia o el Reino Unido. En este escenario, y para recuperar confianza, el Gobierno espaol adelant un plan de ajuste donde se pretenda ahorrar hasta 15.000 millones de euros y disminuir el dficit pblico entre 2010 y 2011 hasta llegar al 3% en el ao 2013. El rechazo al paquete de medidas anunciado por el Gobierno fue casi unnime. El Partido Popular lo calific de injusto; el lder de Izquierda Unida, Cayo Lara, consider que las medidas eran impropias de un Gobierno socialista, y los sindicatos mayoritarios, UGT y CC OO, convocaron una huelga de los trabajadores de la funcin pblica que tuvo lugar el 8 de junio. El presidente del Gobierno, no obstante, defendi la poltica de recortes arguyendo que esta haba respetado en gran medida el gasto social. Como reconocera meses ms tarde en una entrevista concedida a El Pas, los recortes sociales han sido muy limitados. Debo decir que bajo mi Gobierno, en la legislatura pasada incrementamos un 40% el gasto social. No haba precedentes de un aumento tan grande, y hemos renunciado al 1%, fundamentalmente el conocido como cheque beb y la no revalorizacin de las pensiones en 201111. Esta valoracin se puede contrastar con algunos indicadores. El Grfico 2 muestra la evolucin de las pensiones mnimas para los mayores de 65 aos con
11 Vase El Pas, 21-11-2010
cnyuge (lnea punteada) y sin cnyuge (lnea continua) desde 1997. La lnea azul marca el periodo en el que gobern el PP y la lnea roja marca el periodo de gobierno de Rodrguez Zapatero. Como se puede observar, las pensiones mnimas, por lo general, subieron considerablemente a partir de 2004, siendo adems ms importante el incremento para los pensionistas con cnyuge. Los incrementos interanuales llegaron a ser de casi el 9% (658,7 ) para los mayores de 65 aos con cnyuge y de casi el 7% (528,5) para aquellos que no lo tenan. En 2010, la cada en las pensiones fue brusca, pero, como muestra el grfico, los incrementos siguieron siendo significativamente superiores a los realizados por el Partido Popular en poca de bonanza econmica. Es posible, no obstante, que las medidas presupuestarias aprobadas para el 2011 produzcan un cambio en la evolucin del gasto social. De hecho, en diciembre de 2010, el Gobierno present un nuevo paquete de medidas anticrisis que puede reforzar la tendencia a la baja que se observa a finales del 2010. Con el fin de ahuyentar el fantasma de una intervencin financiera, Rodrguez Zapatero anunci una bajada del impuesto de sociedades para pymes y la privatizacin de una parte de los aeropuertos y loteras del Estado. Pero, sobre todo, se anunci la supresin de la ayuda de 426 euros que el Gobierno haba establecido para los parados de larga duracin y que haba sido una de las medidas
33
10/5/11
00:41
Pgina 8
de carcter ms social establecidas por el Gobierno para proteger a los sectores ms castigados por la crisis12. El margen de maniobra del Gobierno no solo se fue estrechando, sino que el desgaste que sufri entre la ciudadana fue notorio. Los Barmetros del CIS estimaron una clara ventaja del PP sobre el PSOE a partir de julio. El PP decidi convertir su crtica a los distintos paquetes de medidas anticrisis del Gobierno en un elemento esencial de su estrategia de oposicin. Esta estrategia combin el anuncio de medidas econmicas que no acababan de concretar-
se con mensajes al electorado usando temas de calado social. As, algunas de las propuestas econmicas generales del Partido Popular consistan en bajada de impuestos, eliminacin de ministerios, reestructuracin del gasto pblico y reformas estructurales, aunque sin articular medidas concretas que las materializaran. Con respecto a los mensajes, estos se centraron en la incapacidad del presidente para salir de la crisis, en propuestas de naturaleza populista13 y en cuestionar la veracidad de las informaciones dadas por el Gobierno con respecto a los datos macroeconmicos14.
12 Esta situacin se modific, no obstante, con el acuerdo que alcanz el Gobierno con los sindicatos y la patronal a comienzos de febrero de 2011. El llamado Pacto Social inclua ayudas a desempleados de larga duracin. 13 El 16 de mayo de 2010, Mara Dolores de Cospedal defenda que el PP era un partido social y progresista adems de ser el partido de los trabajadores y el que protege a los pensionistas (vase http://www.rtve.es/noticias/20100516/cospedalel-partido-social-progresista-trabajadores-jubilados-pp/331509.shtml).
34
10/5/11
00:41
Pgina 9
2.3. El tortuoso camino de la reforma laboral La reforma laboral que termin imponiendo el Gobierno ante la presin de los mercados internacionales desencaden el desencuentro con los sindicatos tras unos aos de paz y estabilidad social. Durante la poca de bonanza econmica (2004-2007), el Gobierno cuid a las bases trabajadoras facilitando el entendimiento con los sindicatos adems de incrementando las prestaciones por jubilacin, como se ha mostrado ms arriba. Sin embargo, a partir de 2008, cuando la crisis golpe de lleno a Espaa y el Gobierno empez a poner en marcha algunas reformas importantes, estas no fueron compartidas
por los sindicatos. La principal medida estructural, y el mayor motivo de desencuentro, fue la reforma del mercado laboral. Al comienzo de 2010, la reforma del mercado laboral se torn prioritaria. La tasa de paro sigui en aumento, llegndose a convertir en la principal preocupacin de los espaoles, a gran distancia de cualquier otro problema. Como muestra el Grfico 3, a lo largo del ao el desempleo fue sealado como el principal problema en ocho de cada diez menciones, mientras que en 2008 (lnea roja horizontal) las menciones apenas representaban seis de cada diez. Adems, el impulso para crear empleo a travs de las polticas de gasto que se ha-
14 Justo tras la noticia de que Irlanda tendra que ser rescatada por la UE, Esteban Gonzlez Pons declaraba: Nos gustara que lo que diga el Gobierno de Espaa sea la verdad, toda la verdad; exigimos que diga la verdad y que no mienta como nos tiene acostumbrados. Y unos das antes, Mara Dolores de Cospedal haba dicho No solo hay que decir que Espaa no es Irlanda, tambin hay que demostrarlo (El Pas, 25/11/2010).
35
10/5/11
00:41
Pgina 10
ba llevado a cabo con anterioridad15 tuvo que ser abandonado, dados los altos niveles de dficit pblico. Desde un principio, la intencin del Gobierno fue que la reforma laboral resultara de un pacto entre Gobierno, sindicatos y patronal, tal y como haba sucedido con la reforma de 200616. Sin embargo, las condiciones para que eso no ocurriera estuvieron muy relacionadas con la evolucin de la economa. Por un lado, los empresarios empezaron a ver cmo sus costes de produccin aumentaban debido al cambio de actitud de los bancos para conceder crditos. Esto condujo a que los empresarios apostaran durante las negociaciones por medidas que abaratasen el despido de los trabajadores. Por otro lado, los sindicatos, conscientes de la situacin econmica, trataron de buscar medidas que flexibilizaran el mercado de trabajo al mismo tiempo que protegieran al trabajador. En medio de empresarios y sindicatos, el Gobierno se vio cada da ms presionado por los mercados financieros internacionales, los cuales exigan reformas estructurales claras y contun-
dentes para aumentar la confianza y credibilidad de Espaa. Los sindicatos y la patronal consiguieron alcanzar un acuerdo de negociacin colectiva que implicaba una subida salarial del 1% para2010,peroeldilogoentreellosfuepoco constructivo. A comienzos de marzo, el presidente de la CEOE, Gerardo Daz Ferrn, public un artculo en la prensa donde expuso su modelo de mercado laboral17. Sus propuestas18 fueron rechazadas tanto por los sindicatos como por el Gobierno, y este ltimo incluso reproch a la CEOE no contribuir al clima necesario para un acuerdo. Ante este escenario de desencuentro, el Ejecutivo present en abril otro proyecto de reforma19 que, a diferencia del anterior, inspirado en el modelo alemn, imitaba el modelo austriaco en las cuestiones relativasalaindemnizacinpordespido.Adems, el Gobierno propuso medidas para fomentar la contratacin indefinida y a tiempo parcial, adems de instrumentos para facilitar la incorporacin de los jvenes al mercado laboral. A pesar de las innumerables reuniones, el acuerdo no se alcanz y el Gobierno impuso a los sindicatos y a la pa-
15 Vase Informe sobre la Democracia en Espaa 2010. Fundacin Alternativas. 16 Esta reforma consensuada buscaba reducir la temporalidad de los contratos laborales, adems de rebajar los costes de las empresas. Tambin fortaleca el papel de los sindicatos en el control de las subcontratas. 17 Vase Propuestas para una reforma laboral eficaz. El Pas, 03-03-2010. 18 Daz Ferrn defenda un nuevo contrato indefinido, el uso del contrato temporal, bajar los costes de despido, la reduccin de las cotizaciones de las empresas a la Seguridad Social, entre otras medidas. Sin embargo, lo que ms indign a los sindicatos y al Gobierno fue la propuesta de un contrato destinado a los jvenes con un notable recorte de derechos. 19 En febrero, el Gobierno haba ya hecho una propuesta de reforma laboral donde se defenda una reduccin del nmero de jornadas, se primaba el empleo joven y se revisaban las bonificaciones a las contrataciones. Esta propuesta fue rechazada por los actores sociales debido a su falta de concrecin.
36
10/5/11
00:41
Pgina 11
tronal un decreto-ley de reforma laboral, que se aprob en junio, pocas semanas despus de presentar el plan de ajuste y en un momento en el que la prima de riesgo de la deuda espaola se situ en su punto mximo desde el nacimiento del euro, 176 puntos. La presin de los mercados sobre el Gobierno para poner en marcha esta reforma fue reconocida por Rodrguez Zapatero, quien dijo que los mercados necesitaban respuestas para eludir o eliminar la intranquilidad. En definitiva, y a grandes rasgos, la reforma laboral se centr en acabar con la temporalidad, adems de frenar el galopante desempleo juvenil. Pero el mayor choque con los sindicatos se produjo en la regulacin sobre las causas objetivas y abaratamiento de los despidos20. El desencuentro se extendi al resto de fuerzas polticas y el Gobierno aprob la reforma laboral en el Consejo de Ministros sin garantas de que llegara a ser aprobada en el Congreso. Sin embargo, el Congreso convalid el decreto-ley con ms abstenciones (173) que votos a favor (168) y, finalmente, en septiembre, la nueva ley que regulaba las relaciones laborales era aprobada nicamente con los votos favorables del PSOE, la abstencin del PNV y el voto en contra del resto de fuerzas polticas. Este escenario de soledad parlamentaria del partido en el Gobierno con respecto a una reforma que era exigida para mejorar la imagen de Espaa en los mer-
cados internacionales se vio adems agravado con la convocatoria de una huelga general, la primera que se produca estando Rodrguez Zapatero al frente del Gobierno. El motivo principal del paro general fue el cambio en las condiciones de los despidos y el abaratamiento de los mismos. Sin embargo, los sindicatos tambin utilizaron la huelga para canalizar el descontento que haban producido las medidas para luchar contra el dficit, como los recortes salariales y la congelacin de las pensiones21. La huelga general se plante, as, como la canalizacin de un descontento por las decisiones econmicas adoptadas. Segn los sindicatos, el seguimiento de la huelga estuvo en torno al 70%, mientras que el Gobierno no ofreci cifras. Sin embargo, semanas ms tarde, el Barmetro de octubre del CIS pona de manifiesto que para una gran mayora de ciudadanos (70%) la huelga haba sido un fracaso. El efecto poltico de la huelga fue escaso. El Gobierno se mostr firme en su decisin de mantener la reforma, si bien trat inmediatamente de recomponer sus relaciones con los sindicatos, pues le convena de cara a la inminente reforma de las pensiones. Un gesto significativo en esta direccin fue el relevo de Celestino Corbacho por Valeriano Gmez como titular en el Ministerio de Trabajo. Valeriano Gmez haba participado ya en el
20 Con la nueva reforma laboral, la indemnizacin por despido procedente se reduca a 20 das, 11 menos que con la legislacin anterior, adems de contemplar como causa de despido razones econmicas de una empresa. 21 Vase el manifiesto de la huelga en http://www.ugt.es/huelga_general/manifiesto-UGT-Huelga%20GeneralB.pdf.
37
10/5/11
00:41
Pgina 12
equipo de Jess Caldera, pero sobre todo era un destacado miembro de UGT que incluso haba marchado junto a los sindicatos durante la manifestacin con la que conclua la huelga general. La incorporacin de Valeriano Gmez, adems de otros cambios significativos en la composicin del Gobierno, busc lanzar seales de entendimiento a los sindicatos, pero tambin a los votantes, que desde julio comenzaron claramente a dar la espalda al Gobierno. 2.4. El viraje de Rodrguez Zapatero Las reformas que Rodrguez Zapatero puso en marcha durante el 2010 representaron el giro final de un viraje de 180 grados en la gestin de la crisis econmica. El presidente del Gobierno comenz la legislatura minimizando los efectos de la crisis y promoviendo el gasto como principal medida para reactivar la economa. En cambio, acab el 2010 con un discurso de sangre, sudor y lgrimas y con unas reformas orientadas a la reduccin del dficit. Rodrguez Zapatero justific el cambio de rumbo del Gobierno apelando al sentido de la responsabilidad22 y dejan-
do claro que su compromiso con las reformas estaba por encima de los intereses electorales del partido23. A comienzos de la legislatura, el Gobierno se resista a reconocer la existencia de la crisis, en parte porque crea que si se hablaba de ella no se conseguira transmitir a la sociedad la confianza y el optimismo necesarios para una recuperacin. A medida que se deterioraba la situacin econmica, el Gobierno tuvo que hacer continuas actualizaciones de un discurso que, por su sesgo optimista, siempre quedaba algo por detrs de los acontecimientos24. Debido quizs tambin a una excesiva preocupacin por que los ciudadanos no le culparan de la llegada de la crisis, el Ejecutivo olvid que era la propia gestin de la recesin, y no su aparicin, lo que poda tener efectos electorales negativos. De hecho, los datos han demostrado con posterioridad que el Gobierno ha sido ms penalizado por la gestin de la crisis que por la situacin econmica25. Sin embargo, primero con las reformas aprobadas en el mes de mayo de 2010 y ms tarde con la reforma laboral y la reforma del sistema de pensiones, el
22 Los desajustes entre las promesas de los polticos y su gestin como gobernantes no son fenmenos excepcionales. Para minimizar el impacto negativo de este desajuste, los polticos pueden ocultar o negar que exista un desfase entre aquello que hacen y lo que prometieron, o escudarse en distintos argumentos para explicar el desajuste, como la aparicin de condiciones inesperadas o la justificacin en razones de Estado, como hizo Rodrguez Zapatero. Vase J. M. Maravall (1999), Accountability and Manipulation, en Przeworski et al.(Eds.) Democracy, Accountability and Representation. Cambridge University Press. 23 Vase discurso del presidente del Gobierno en el Debate sobre el Estado de la Nacin, 14 de julio de 2010. 24 Vase Informe sobre la Democracia en Espaa 2010, captulo Las estrategias polticas del gobierno y la oposicin. 25 Vase Len et al. (2010), La competicin electoral en Espaa. Claves de Razn Prctica, 205.
38
10/5/11
00:41
Pgina 13
Ejecutivo fue un paso ms all y consigui situarse por delante de los acontecimientos, instaurando as cierta fiebre reformista en la agenda poltica26. Con estas iniciativas, la capacidad poltica y de liderazgo del Gobierno probablemente aumentaron respecto a su gestin en el pasado, pero el golpe de timn no consigui mejorar ni la imagen de su gestin frente a la ciudadana ni la evolucin de sus apoyos electorales. El viraje de Rodrguez Zapatero debilit el sustento ideolgico de su proyecto poltico. En la anterior legislatura, el presidente del Gobierno haba defendido el plan de reformas en materia de derechos civiles desde un fuerte compromiso con una idea de ciudadana a la que se vinculaba la ampliacin de derechos colectivos y la ausencia de discriminacin27. En cambio, la firmeza de la actuacin del Ejecutivo en las reformas del 2010 vino impelida principalmente por la crisis de la deuda. El Gobierno despleg, as, un amplio catlogo de razones con las que convencer a la ciudadana de lo imprescindibles que eran los recortes y de la necesidad de profundas reformas para conseguir una economa ms competitiva con la que garantizar el Estado del Bienestar. Pero quizs faltaba en el discurso cierto sustento ideolgico. Aquel con el que convencer de qu es lo que sigue definiendo a la izquierda en tiempos de crisis. El inevitable viraje de Zapatero en la gestin de la crisis ha dejado un cierto vaco en el proyecto ideolgico socialis26 Vase el artculo del Financial Times del 18-01-2011.
ta, que el PSOE tendr que intentar recomponer durante los prximos aos. Como tambin tendrn que hacerlo otros partidos de izquierda en Europa.
3. Un Gobierno en recesin y una oposicin en la cama

3.1. La factura electoral del Gobierno La aprobacin del paquete de medidas para reducir el dficit pblico y la ruptura con los sindicatos por la reforma laboral consolid entre la ciudadana la imagen de un Gobierno al borde del precipicio. La erosin de la popularidad del Ejecutivo durante el ltimo ao puede identificarse con claridad en dos tendencias: por un lado, la prdida de confianza en la capacidad de gestin del Gobierno y, por el otro, el notable descenso en la intencin directa de voto al PSOE, especialmente entre la izquierda. En primer lugar, la desconfianza en la capacidad de gestin del Gobierno se mantuvo en una tendencia ascendente imparable (Grfico 4). En los meses de 2010, el porcentaje de espaoles que desaprobaba la gestin del Gobierno aument desde el 47,5% de enero hasta casi el 60% en octubre. Por primera vez desde que Rodrguez Zapatero ocup La Moncloa, la mayora de los espaoles valoraba como mala o muy mala la gestin del Gobierno. Esta cada fue particularmente intensa entre los votantes indecisos y los que votaron al PSOE en el 2008. Entre este l-
27 Vase Informe sobre la Democracia en Espaa 2008. Derrota pero no fracaso. Fundacin Alterantivas, p. 63.
39
10/5/11
00:41
Pgina 14
timo colectivo el porcentaje de insatisfechos prcticamente se dobl, pasando del 18% al 35%. Es cierto que el desgaste tambin se produjo en aos anteriores, pero el ritmo de cada parece aumentar ao tras ao. Con la notable excepcin de las polticas relacionadas con la seguridad ciudadana y el terrorismo de ETA, el Gobierno sufri un desgaste en gran parte de sus reas de gestin. Pero fue especialmente acusado por asuntos muy relacionados con la crisis econmica: empleo, economa en general y polticas sociales. Result bastante llamativa la prdida de apoyos que se produjo en la gestin de unas polticas tradicionalmente asociadas a la izquierda, como son las polticas sociales. Hasta 2010 se trataba de una poltica en la que haba ms satisfechos que insatisfechos, pero a partir de ese ao se inverta este patrn: un 37%
valoraba la gestin en esa materia como mala o muy mala, mientras que los que la valoraban positivamente ya apenas alcanzaba el 25%. De todos modos, y a pesar de los notorios recortes en gasto social, la ciudadana segua considerando al PSOE ms capacitado que al PP para gestionar estas polticas. No ocurra lo mismo en las polticas de empleo y economa: a partir de 2009, la opinin pblica perciba que la oposicin estaba mejor preparada que el Gobierno para gestionar estas dos materias. En segundo lugar, el desgaste del Gobierno durante el pasado ao qued claramente reflejado en la intencin directa de voto. Un anlisis de su evolucin nos revela al menos dos tendencias interesantes (Grfico 5). En primer lugar, la prdida de apoyo del PSOE estuvo especialmente concentrada entre los votantes
40
10/5/11
00:41
Pgina 15
de izquierda. De hecho, el desgaste del PSOE fue especialmente notorio entre la extrema izquierda (entre los valores 1 y 2 de la tradicional escala ideolgica). Durante el 2010, la intencin de voto al PSOE entre este colectivo descendi de forma sostenida hasta reducirse a ms de
la mitad (pasando de valores de alrededor del 45% en enero a valores cercanos al 20% en octubre). En cambio, entre los votantes de izquierda ms moderados (de donde provienen la mayora de votos socialistas), el PSOE solo empez a perder apoyos entre abril y julio, lo que pue-
41
10/5/11
00:41
Pgina 16
de indicar que este grupo de votantes fue especialmente sensible a las medidas de contencin del dficit aprobadas por el Gobierno a partir de mayo. En tercer lugar, la tendencia descendente de la intencin de voto al PSOE no fue acompaada de incrementos en los apoyos al PP, pues estos se mantuvieron esencialmente estables, sino de un notable aumento de los que an no tenan decidido su voto. Los datos sugieren, pues, que la mayora de los ex votantes socialistas desafectos no se pasaron a las filas populares, sino al colectivo indeciso28. En el resto de grupos ideolgicos no se apreciaron cambios tan notables. La evolucin de la intencin de voto entre los votantes de centro y los votantes sin ideologa fue parecida a la ocurrida entre la izquierda, pero con cambios mucho ms moderados, mientras que la hegemona del PP entre la derecha se mantuvo esencialmente estable. El Gobierno trat de recuperar la confianza de este electorado perdido mediante la introduccin en la agenda poltica de temas sensibles para la izquierda. As ocurri, por ejemplo, con la reforma fiscal y el frustrado proyecto de ley sobre libertad religiosa. Con respecto al primer asunto, el debate vena de lejos29, pero reapareci tras los ajustes econmicos llevados a cabo en mayo. El asunto lo volvi a plantear el ministro de Fomento, Jos Blanco, al afirmar que, dadas
nuestras prestaciones sociales y nivel de infraestructuras, en Espaa los impuestos eran bajos comparados con los de los pases de nuestro entorno. Esa afirmacin se interpret como que el Gobierno estaba pensando en una reforma fiscal que aumentara las cargas impositivas de los ms ricos. De hecho, y a pesar de que la vicepresidenta econmica desminti sus palabras poco despus, el ministro de Fomento volvi a plantear durante el verano una reforma del IRPF que gravara ms a las rentas ms favorecidas. Finalmente, tuvo que ser el presidente quien desde Shangi dijera que las reformas en materia fiscal no seran sustanciales30. Otro tema que se incorpor a la agenda poltica fue la aprobacin de una ley de libertad religiosa que ahondara en la laicidad del Estado; una demanda histrica de la izquierda en Espaa. En junio, el Gobierno elabor una ley que desarrollaba la laicidad y garantizaba la neutralidad del Estado en asuntos religiosos. As, se prohiba la exhibicin de smbolos religiosos en centros pblicos, los actos oficiales se desarrollaran sin ceremonia religiosa y las religiones asentadas en Espaa veran ampliados sus derechos. El proyecto, sin embargo, no sigui adelante y el presidente lo achac a la falta de consenso social y poltico. Tanto una como otra ley podan haber mitigado el malestar de la izquierda hacia el Gobierno, sin embargo causa-
28 Para un anlisis ms detallado de cmo el PP no fue capaz de beneficiarse del desgaste del PSOE, vase Len et al. (2010), La competicin electoral en Espaa. Claves de Razn Prctica, 205, pp. 45-50. 29 Vase Informe sobre la Democracia en Espaa 2009. Fundacin Alternativas. 30 El Pas. 30-08-2010.
42
10/5/11
00:41
Pgina 17
ron el efecto contrario. En el caso de la reforma fiscal, una vez ms volvi a aparecer la imagen de un Gobierno que improvisaba. En el caso de la ley de libertad religiosa, el Gobierno se alej del espritu reformista que le haba caracterizado durante su primera legislatura. 3.2. El peor ao del presidente Rodrguez Zapatero El difcil contexto econmico que tuvo que afrontar el Gobierno tambin pas factura a la imagen del presidente. Aunque sus valoraciones se encontraban en constante descenso desde la victoria electoral del PSOE en 2008, estas llegaron, durante los ltimos meses de 2010, a cotas hasta entonces desconocidas31(Grfico 6). No obstante, el descrdito no solo se concentraba en la figura del presidente,
quien inevitablemente deba enfrentarse a los costes polticos que impona la severidad de la crisis econmica, sino que tambin afectaba a la gran mayora de los miembros del Ejecutivo y a los principales lderes de la oposicin. Ninguno de ellos logr ese ao el aprobado y sus notas descendieron a niveles muy bajos: a excepcin de Alfredo Prez Rubalcaba y Carme Chacn, la mayora de ellos se situaron por debajo del 4 sobre 10. Durante el 2010 la imagen de Rodrguez Zapatero experiment el mayor deterioro desde que el PSOE ganara las elecciones en el 2004. En primer lugar, las valoraciones del presidente durante los ltimos meses de 2010 fueron las ms bajas jams obtenidas por un lder del PSOE y de las ms bajas de un presidente del Gobierno, a excepcin de Leopoldo Calvo So-
31 Guillem Rico, Zapatero y Rajoy, lderes en recesin. El Pas, 21-09-2010
43
10/5/11
00:41
Pgina 18
telo. Es cierto que con anterioridad otros presidentes haban suspendido en las encuestas, pero sus notas solo ocasionalmente alcanzaron niveles inferiores al 4. Rodrguez Zapatero, sin embargo, se mantuvo siempre por debajo de este valor desde inicios del 2010. Como veremos a continuacin, la baja popularidad del presidente solo se vio atenuada por las peores valoraciones del lder de la oposicin. En segundo lugar, su popularidad se vio especialmente resentida entre los que votaron al PSOE en las elecciones generales de 2008. Durante el 2010 la nota de Rodrguez Zapatero descendi un punto entre este colectivo, pasando del 6 al 5. El presidente mantena an el aprobado, pero no parecan existir indicios de que la tendencia descendiente fuera a menguar. Esta cada de popularidad se debi en gran medida al desgaste de la imagen del presidente entre votantes indecisos que en el 2008 votaron al PSOE. No ocurra lo mismo entre los votantes socialistas fieles32: la imagen del presidente entre estos ltimos se vio mucho menos resentida. De hecho, Rodrguez Zapatero segua estando mejor valorado entre los socialistas fieles que Rajoy entre sus incondicionales. Y, en tercer lugar, aparecieron los primeros indicios de que Rodrguez Zapatero haba perdido definitivamente al electorado de centro o sin ideologa (Grfico 7). Como es sabido, en nuestro pas los votantes de bajo perfil poltico (el centro y los
sin ideologa) suelen votar al partido gobernante y valorar mejor al presidente del Gobierno33. Sin embargo, Rodrguez Zapatero pareca haber perdido el apoyo de este colectivo tradicionalmente afn al Gobierno. Contrariamente a la regla general, los votantes sin ideologa mostraron durante el 2010 una menor propensin a votar al partido gobernante. De forma similar, la valoracin de Rodrguez Zapatero entre este colectivo pasaba a ser inferior a la del lder de la oposicin. As pues, fue en 2010 cuando aparecieron los primeros indicios de que el PSOE ya no contaba con el apoyo de un colectivo que generalmente se alineaba con el Gobierno. En efecto, por primera vez desde 1982, los votantes de bajo perfil poltico mostraban una mayor predileccin por el principal partido de la oposicin que por el partido en el Gobierno. No es difcil intuir las razones que llevaron a que las valoraciones de Rodrguez Zapatero cayeran hasta niveles desconocidos por un lder socialista. Su principal causa la deberamos buscar muy probablemente en la persistencia y la severidad de la crisis econmica. Como se ha analizado en las anteriores pginas, fue en mayo de 2010 cuando la situacin econmica, frente a los mercados de la deuda, oblig al presidente a tomar una serie de medidas altamente impopulares. La urgente necesidad de reduccin del dficit pblico forz al Gobierno a renunciar a una de las
32 Por votantes leales nos referimos a los individuos que votaron al PSOE en las pasadas elecciones generales y declaran que seguiran hacindolo si maana se convocaran nuevas elecciones. Segn las encuestas del CIS, la tasa de lealtad del PSOE es actualmente de apenas el 50%. 33 Ver de la Calle, Martnez y Orriols (2010).
44
10/5/11
00:41
Pgina 19
principales insignias de su mandato: las polticas sociales. Hasta entonces el Gobierno haba utilizado la estrategia de compensar el desgaste poltico provocado por la crisis econmica y las altas tasas de desempleo por medio de polticas sociales. Sin duda, medidas como el recorte
salarial a los empleados pblicos conllev importantes costes electorales entre este colectivo. Segn encuestas del CIS, entre abril y julio la cada en intencin directa de voto entre los empleados pblicos fue de ocho puntos, cuatro veces ms que entre el resto del electorado.
45
10/5/11
00:42
Pgina 20
En definitiva, los datos no dejaban margen para la duda: el presidente Rodrguez Zapatero se encontraba en el 2010 en el peor momento de su mandato. A mediados de ese ao, el director de 20 Minutos, Arsenio Escolar, afirmaba en su peridico que, segn fuentes cercanas a La Moncloa, Rodrguez Zapatero renunciara a ser candidato a la reeleccin el da en que, en las encuestas, Mariano Rajoy le superara en valoracin de los ciudadanos34. Cuando Escolar escriba esas lneas, Rodrguez Zapatero mantena una decreciente pero an cmoda ventaja con respecto al lder popular. Pero ese margen fue estrechndose trimestre tras trimestre. Y en octubre de 2010, Rodrguez Zapatero y Rajoy estaban ya empatados: segn el CIS, ambos lderes obtenan ese mes una nota de 3,4 sobre 10. La menguante popularidad del presidente Rodrguez Zapatero anim a algunos lderes socialistas a manifestar pblicamente su insatisfaccin con la situacin tanto del partido como del Gobierno. Las crticas surgieron sobre todo entre algunos lderes autonmicos con cita en las urnas en mayo de 2011. Fue el caso, por ejemplo, de Jos Mara Barreda, presidente de Castilla-La Mancha. Este, en una entrevista en Onda Cero, urgi al PSOE a efectuar un cambio de rumbo para evitar una catstrofe electoral e insinu que Rodrguez Zapatero no deba volver a optar como candidato socialista a una terce34 20 Minutos (edicin en lnea), 09-06-2010. 35 El Pas, 08-10-2010.
ra legislatura35. Dichas declaraciones, de las que Barreda se retract al da siguiente, respondan al nerviosismo del presidente autonmico ante un futuro electoral incierto que poda verse perjudicado por el progresivo desgaste de Rodrguez Zapatero. En efecto, durante el 2010 los principales medios de nuestro pas publicaban encuestas en las que vaticinaban una derrota electoral del PSOE en Castilla-La Mancha. Pero estos malos augurios electorales para Barreda coexistan con el hecho de que la mayora de los ciudadanos castellano-manchegos aprobaban la gestin de su presidente regional36. No es de extraar, pues, que una virtual derrota socialista en esa comunidad en junio de 2011 sea interpretada como un castigo al Gobierno central y no tanto al autonmico. No obstante, el caso con mayor impacto meditico tuvo lugar en octubre del pasado ao, cuando el lder de los socialistas de Madrid, Toms Gmez, no acat la peticin de Rodrguez Zapatero de que cediera la candidatura a la presidencia de la Comunidad de Madrid a Trinidad Jimnez. El desencuentro entre Rodrguez Zapatero y Gmez deriv en la convocatoria de unas primarias en las que la candidata del presidente del Gobierno sali derrotada. Cmo hubieran actuado Toms Gmez y la militancia madrilea si Rodrguez Zapatero hubiese gozado de unos niveles de popularidad similares a los de
36 Segn el Barmetro Autonmico del CIS del 2010 (enero-marzo), solo un 7-8% consideraba como muy mala o mala la gestin del presidente Barreda. Este porcentaje ascenda al 50% cuando se preguntaba la valoracin de la gestin del Gobierno central.
46
10/5/11
00:42
Pgina 21
su primera legislatura? Probablemente el escenario hubiese sido distinto. Pero cualquiera que este fuera, lo cierto es que la victoria de Gmez en las primarias de Madrid represent un importante desgaste de la autoridad de Rodrguez Zapatero y ayud a avivar el debate sucesorio en el seno del Partido Socialista. 3.3. Una oposicin en la cama: de la estrategia de la crispacin a la estrategia de la inaccin Mariano, no hagas nada. Meteos en la cama hasta 2012. Este era el consejo que, segn la Cadena Ser y otros medios de comunicacin, ofreca Pedro Arriola, socilogo de cabecera del PP, a Mariano Rajoy a finales de verano del 2010. La lgica detrs de dicho consejo era la conocida mxima poltica de que las elecciones no las gana la oposicin, sino que las pierde el Gobierno. Con ella, Arriola conminaba a Rajoy evitar a toda costa que en sus declaraciones hiciera referencias a propuestas polticas concretas. El lder del PP deba evitar ofrecer titulares de dudosa popularidad como: El plan de Cameron da confianza; yo hara algo similar en Espaa, publicado en El Pas a raz de la extensa entrevista a cargo de Javier Moreno, director de ese peridico37. As, si durante la pasada legislatura el PP sigui la llamada estrategia de cris37 El Pas, 31-10-2010.
pacin38, la estrategia durante el 2010 se centraba en la sencilla consigna de esperar a que fuera la crisis econmica la que hiciera el trabajo de oposicin. Mientras tanto, el lder popular deba limitarse a evitar que los escndalos de corrupcin y el ruido interno siguieran desgastando la imagen del PP como alternativa creble de gobierno. Y es que durante el 2010 Rajoy tuvo que afrontar, un ao ms, el acoso de nuevos escndalos de corrupcin que afectaban a diferentes cargos de su partido. Aunque la trama Grtel sin duda el caso estrella de corrupcin poltica de la presente legislatura fue especialmente daina para las filas populares a lo largo del 2009, este caso sigui generando algunos destacados titulares durante el 2010. Entre otros, el del levantamiento parcial del secreto de sumario (6 de abril) y la posterior decisin de Luis Brcenas de darse de baja de militancia del PP, dimitir como tesorero del partido (8 de abril) y devolver su acta de senador (19 de abril). Dentro de la gravedad de la situacin, esto ltimo ayud a rebajar la presin que los medios de comunicacin ejercan sobre Mariano Rajoy para apartar a Brcenas del partido. A pesar de que los escndalos de corrupcin no cesaron de acosar al PP durante el 201039, Mariano Rajoy pareca haber podido finalmente frenar su hasta en-
38 Vase Informe sobre la Democracia en Espaa 2007. La estrategia de la crispacin. Fundacin Alternativas. 39 Al quizs cada vez menos notorio caso Grtel se le sumaron durante el 2010 nuevos casos de corrupcin de menor impacto meditico. En Baleares cobr protagonismo el caso Palma Arena, escndalo de desviacin de fondos pblicos, en el que fue imputado, ente otros, el ex ministro y ex presidente autonmico balear, Jaume Matas. En Valencia se reactiv el caso Brugal con la detencin, entre otros, del lder popular alicantino, Jos Joaqun Ripoll.
47
10/5/11
00:42
Pgina 22
tonces imparable cada de popularidad hasta mnimos histricos (solo superados por Hernndez Mancha). En efecto, desde mediados de ese ao, las valoraciones del lder cesaron de caer e, incluso, aparecan los primeros indicios de una tmida recuperacin. A ello se le aada la creciente ventaja electoral en las encuestas. Las estimaciones de voto de diferentes medios indicaban que el PP consigui durante esa segunda mitad del ao ampliar su hasta entonces escasa ventaja con respecto al PSOE40. Por ejemplo, el CIS aumentaba esa ventaja de los casi cuatro puntos porcentuales en enero a algo menos de ocho puntos en octubre41. Por su lado, los estudios de Metroscopia42 para El Pas ampliaban esa ventaja a 3,5 puntos y a casi 15 puntos, respectivamente (y en diciembre la ventaja alcanzaba los 18 puntos). Las cifras diferan sensiblemente segn la empresa demoscpica, pero todas ellas coincidan en la misma conclusin: durante la segunda mitad del 2010 el PP consegua finalmente despegar en las encuestas. No es de extraar, pues, que fuera precisamente entonces cuando el lder popular se decidiera finalmente a exigir al Gobierno la convocatoria de elecciones anticipadas. La cmoda victoria del PP segn las encuestas permita a Rajoy ceder fi-
nalmente a las presiones internas del partido, que desde haca meses le pedan que siguiera esta estrategia. As, manteniendo la consigna de no desarrollar propuestas polticas concretas, Rajoy se decidi por primera vez a exigir elecciones anticipadas en el debate sobre el estado de la nacin del 14 de julio. En suma, a pesar de un inicio de legislatura tortuoso y con importantes voces crticas en el seno de su partido, Mariano Rajoy fue poco a poco despejando las dudas sobre su liderazgo dentro del Partido Popular. Su primer gran asalto fueron las elecciones europeas y autonmicas (Galicia y Pas Vasco) del 2009. En esa ocasin, el PP consigui ganar cmodamente dos de las tres elecciones y, con ello, afianzar su cuestionado liderazgo. Su segunda victoria tuvo lugar el pasado noviembre al conseguir en Catalua los mejores resultados de la historia del partido y colocarse como la tercera fuerza poltica en esa comunidad. Pero la verdadera antesala de las elecciones generales tiene lugar el presente ao con la convocatoria de las elecciones municipales y autonmicas. Una contundente victoria en los comicios de junio dara al lder popular el empuje necesario para afrontar con toda comodidad las elecciones generales del 2012.
40 La remodelacin del Gobierno ayud al PSOE a recortar distancias con respecto al PP, pero su efecto dur poco. Las encuestas de diciembre volvan de nuevo a ampliar la victoria popular. 41 Estos datos se refieren a la estimacin de voto efectuada por el CIS. En intencin directa de voto la ventaja pasaba de algo menos de un punto porcentual en enero a casi cuatro puntos en octubre de ese mismo ao. De hecho, el 2010 fue el primer ao en el que el CIS situaba el PP por encima del PSOE en intencin directa en todos sus barmetros. 42 El Pas, 05-12-2010.
48
10/5/11
00:42
Pgina 23
4. La cuestin territorial en el 2010

4.1. Las energas no renovables de la gobernabilidad Durante el otoo del 2010, el Gobierno firm con el PNV y Coalicin Canaria un acuerdo de estabilidad econmica, poltica e institucional que permita a Rodrguez Zapatero aprobar los Presupuestos Generales de 2011 y obtener estabilidad legislativa hasta las elecciones generales de 2012. Como contrapartida, las polticas activas de empleo fueron traspasadas al Pas Vasco43 y el Gobierno se comprometi a invertir en esa comunidad 120 millones de euros. Las concesiones para Coalicin Canaria suponan una inversin en las islas de ms de 280 millones de euros para 2011, adems de subvenciones y exenciones fiscales y el traspaso de varias competencias, como las polticas activas de empleo (en las mismas condiciones que en el Pas Vasco) o la transferencia de la inspeccin de trabajo44. Mediante ese pacto, los partidos nacionalistas se comprometieron a votar a favor de las medidas
que el Gobierno propusiera hasta el final de la legislatura. En la prctica, no obstante, el nivel de corresponsabilidad del PNV y de CC sobre las reformas que se aprueben ser limitado. El pacto de estabilidad no implica una coalicin de gobierno, lo que disminuye la visibilidad del papel que PNV y Coalicin Canaria desempeen en la aprobacin de las iniciativas legislativas del Gobierno. Y, en todo caso, aunque su colaboracin con el Gobierno de Rodrguez Zapatero pudiera conllevar una penalizacin electoral, esta se vera compensada por los nuevos recursos proporcionados por el pacto. De esta manera, los partidos nacionalistas consiguen pactos muy ventajosos para sus intereses: les permiten obtener nuevas competencias e inversiones para sus territorios sin que deban asumir los costes de reformas econmicas impopulares. Las concesiones forman parte de toda negociacin poltica y, por lo tanto, entra en su lgica que el Gobierno ceda en algunas cuestiones para alcanzar un acuerdo. Sin embargo, es importante destacar
43 Las polticas activas de empleo incluyen los cursillos de formacin para los parados, la intermediacin en el mercado laboral (gestin de ofertas de trabajo y demandas) y la formacin continua de los trabajadores. Estas polticas ya estaban transferidas al resto de comunidades autnomas, excepto Pas Vasco, Ceuta y Melilla, aunque el Pas Vasco consigui en la negociacin el traspaso de las bonificaciones de las que se benefician las empresas por contratar, una competencia que no tienen el resto de comunidades autnomas. Las bonificaciones son las cuotas que las empresas dejan de pagar a la Seguridad Social como estmulo al empleo. 44 Este tipo de pactos no son excepcionales y tambin se han dado en legislaturas anteriores. Al permitir la formacin de mayoras parlamentarias, los pactos contribuyen a la estabilidad del sistema, adems de impulsar las relaciones de cooperacin entre partidos. Sin embargo, como se plantean exclusivamente en trminos de contraprestaciones, las alianzas entre Gobierno central y partidos nacionalistas han legitimado un tipo de relaciones basadas en las reclamaciones de unos (los representantes autonmicos) y las concesiones de otros (la Administracin central). Vase Informe de la Democracia en Espaa 2007, pgina 90.
49
10/5/11
00:42
Pgina 24
que algunas de las concesiones del Gobierno al PNV y CC modifican la distribucin de competencias entre comunidades autnomas y Gobierno central. Debido a que la cesin de competencias a los gobiernos autonmicos no puede ser ilimitada, esta frmula de negociacin basada en competencias a cambio de apoyos parlamentarios tiene necesariamente una fecha de caducidad. En definitiva, la cesin de competencias es una fuente de gobernabilidad no renovable que inevitablemente se agotar a medio plazo. Adems, los pactos de gobernabilidad basados en la cesin competencial conllevan cierto dficit democrtico, pues la negociacin se produce nica y exclusivamente entre partidos polticos sin que en ella participen los parlamentos regionales, ni siquiera los gobiernos autonmicos de los territorios afectados. De ah que el PNV consiguiera pactar nuevos recursos y competencias para su territorio sin que en el proceso tuvieran ni voz ni voto los partidos queformabanpartedelGobiernovasco(PSE y PPE)45. Aunque los parlamentos y gobiernos autonmicos no participen en la negociacin parlamentaria, su labor se ver afectada por los resultados de esas negociaciones, puesto que las transferencias, una vez traspasadas, son difcilmente reversibles.
4.2. Repensando el modelo autonmico? El modelo territorial en Espaa se ha desarrollado en gran medida de abajo a arriba, es decir, a partir de las demandas de regiones cuya capacidad de negociacin con el Gobierno central ha sido alta, bien porque proporcionaban mayoras parlamentarias al Ejecutivo o porque representaban feudos electorales del partido en el Gobierno. Como el Estado Autonmico ha evolucionado principalmente a partir de esta lgica, el proceso acusa cierta falta de racionalizacin. Adems, esta dinmica hace que la lgica del debate haya girado permanentemente en torno a la cesin de competencias, y no tanto sobre la gestin y coordinacin de las mismas. Los principales retos que se plantean en la formulacin e implementacin de polticas en los Estados descentralizados tienen que ver con la coordinacin y cooperacin entre niveles de gobierno46. Esto es as porque la forma de divisin competencial que predomina es la de las competencias compartidas. Es la paradoja del Estado federal: cuanto ms se descentraliza, ms reforzados deben estar los rganos de cooperacin y coordinacin para garantizar la eficacia de la actuacin poltica y evitar el
45 En el caso del Gobierno canario, el Partido Popular abandon el Gobierno de coalicin que haba formado junto a Coalicin Canaria desde el 2007 debido a la decisin de CC de apoyar los Presupuestos Generales. 46 Los mecanismos de coordinacin y cooperacin intergubernamental en el Estado Autonmico han sido tradicionalmente deficitarios y han sido mal valorados por la opinin pblica. Por ejemplo, en la encuesta sobre la calidad de la democracia espaola que cada ao se publica en el Informe sobre la Democracia en Espaa de la Fundacin Alternativas, se pregunta a los expertos sobre la valoracin del 0 al 10 de los niveles de cooperacin entre niveles de gobierno. Esta valoracin siempre ha estado por debajo del 5: 4,5 (2008), 4,4 (2009), 4,2 (2010) y 4,3 (2011).
50
10/5/11
00:42
Pgina 25
solapamiento de funciones y recursos entre distintas administraciones47. A finales del 2010, el Partido Popular hizo de las cuestiones relacionadas con la cooperacin intergubernamental el eje de un renovado discurso sobre la reforma del modelo autonmico. Tras mantener un perfil bajo para evitar malograr sus expectativas en las elecciones catalanas, el PP volvi a situar el tema territorial en la agenda poltica a finales de 2010. El discurso de los populares presentaba cambios significativos. Si durante la legislatura anterior el cierre del modelo autonmico se apoyaba en un discurso catastrofista (Espaa se rompe), en esta ocasin se planteaba una reestructuracin del Estado de las Autonomas que estuviera orientada hacia la eficiencia econmica, la disciplina fiscal y una mejora de los mecanismos de colaboracin entre administraciones. El Partido Popular propona acabar con el solapamiento de competencias y gasto entre los distintos niveles de gobierno y dotar a la Administracin Pblica de una mayor transparencia y austeridad48. El PP probablemente intentaba de esta manera alejar el debate territorial del
plano ms identitario y situarlo en un mbito ms transversal, como es el de la eficiencia econmica, donde los dilemas electorales para el partido fueran menores. Un mensaje territorial que pivotara excesivamente sobre las cuestiones identitarias podra hacerle ganar apoyos en sus feudos electorales, como Madrid, Murcia o Comunidad Valenciana, regiones donde los porcentajes de apoyo a la descentralizacin son bajos49. Sin embargo, ese discurso restara votos a los populares en el Pas Vasco y Catalua, las dos regiones que proporcionaron el triunfo a los socialistas en las elecciones generales del 2008 y en las que el PP suele registrar mayores niveles de rechazo50. La eficiencia y la disciplina fiscal son cuestiones que no dividen al electorado (resulta poco plausible que los ciudadanos se muestren contrarios a la eficiencia en la gestin de las administraciones) y, por consiguiente, pueden convertirse en argumentos efectivos para atraer el apoyo de distintos sectores de votantes. Cabe pensar, por lo tanto, que al lanzar este debate el Partido Popular no solo preparaba el terre-
47 Los acuerdos tomados en el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera durante el 2010 pusieron de manifiesto la complejidad de hacer poltica econmica en un contexto donde los gobiernos autonmicos tienen un amplio poder sobre el gasto y una creciente autonoma sobre los ingresos. En el Consejo se supervis el cumplimiento de las comunidades autnomas de los objetivos de estabilidad presupuestaria, siendo el balance positivo. Solo dos de las 17 comunidades autnomas se desviaron del objetivo de dficit establecido para el 2010. Adems, tambin se acord que los gobiernos presentaran trimestralmente y de manera homognea sus datos presupuestarios para mejorar la transparencia informativa. 48 Discurso de Mara Dolores de Cospedal en la presentacin del informe Por un Estado Autonmico racional y viable, 31 de enero de 2011. 49 Vase datos del Barmetro Autonmico del CIS del 2010 (CIS 2829, pregunta 20). 50 Vase Len et al. 2010: La competicin electoral en Espaa. Claves de Razn Prctica, 205, pp. 45-50.
51
10/5/11
00:42
Pgina 26
no para las autonmicas del 2011, sino tambin para las generales del 2012. La primera reaccin del Partido Socialista ante la propuesta del Partido Popular fue acusarle de camuflar en la eficiencia econmica un proceso de renacionalizacin de las competencias autonmicas. A pesar de ello, los lderes del PSOE pronto se hicieron eco de ese debate y lo situaron como tema central de la convencin autonmica celebrada en Zaragoza a finales de enero de 2011. El PSOE sabe que no puede permitirse que el Partido Popular le gane el centro ideolgico en la cuestin territorial. Aunque el Partido Socialista suele ser percibido como un partido ms capaz de gestionar la poltica territorial que el PP51, la evolucin de la opinin pblica durante los ltimos aos es ms favorable a la derecha. Por un lado, las preferencias del votante de centro y de los votantes sin ideologa sobre el modelo territorial (dos grupos fundamentales para cualquier partido que quiera ganar las elecciones generales) se han alejado progresivamente de las posiciones de la izquierda. Por otro lado, los propios sectores de izquierda y centro izquierda se muestran ahora menos favorables a la descentralizacin que hace una dcada. En definitiva, a ninguno de los dos partidos, PP y PSOE, les conviene la radicalizacin del discurso sobre el mode-
lo territorial. El Partido Popular quiere liderar las reformas del sistema autonmico minimizando el castigo del electorado ms nacionalista. El PSOE no quiere perder al votante de centro al mismo tiempo que debe procurar diferenciarse lo suficientemente del PP como para seguir atrayendo el voto til del electorado ms nacionalista en las elecciones generales. El resultado de estas estrategias es la convergencia en las propuestas de uno y otro partido sobre la reforma del modelo territorial52. Una posibilidad que podra abrirse en el futuro y tras las generales de 2012 es que esta convergencia se transforme en un pacto de Estado al estilo de los Pactos Autonmicos que en 1992 dieron paso a la segunda ola de descentralizacin del Estado de las Autonomas. 4.3. El Estatut en clave electoral Despus de casi cuatro aos y siete borradores, el Tribunal Constitucional se pronunci sobre la constitucionalidad del Estatuto de Catalua en una sentencia que se hizo pblica el 29 de junio de 2010. Dado que la sentencia se produjo con una distancia de menos de cinco meses de las elecciones catalanas de noviembre, cabe interpretar la reaccin de los partidos polticos en clave electoral. Prudencia fue la mxima que Mariano Rajoy trasmiti a los lderes populares pocos das despus de la publicacin de la sentencia. El objetivo
51 En el Barmetro Autonmico del CIS de octubre de 2010, un 27% de los entrevistados cree que el Gobierno es el ms capacitado para afrontar la poltica territorial, mientras un 24% cree que es el principal partido de la oposicin (CIS 2847). 52 Por ejemplo, entre las propuestas presentadas por los socialistas en la convencin autonmica tambin figuraban el impulso a la cooperacin y la coordinacin autonmica para mejorar la eficacia y la eficiencia en la gestin.
52
10/5/11
00:42
Pgina 27
del Partido Popular era mantener un perfil bajo53 que le alejara de la crispacin con la que azuz el debate territorial en la pasada legislatura y le permitiera remontar el varapalo electoral que esa estrategia le haba reportado en Catalua en las elecciones generales de 2008. Mantener el perfil bajo supona evitar declaraciones que pudieran interpretarse como un ataque directo a la ciudadana catalana, centrar las crticas en la gestin de Rodrguez Zapatero de todo el proceso de reforma del Estatut y presentar el tema como un problema entre socialistas54. Esta estrategia se mantuvo durante la campaa electoral catalana, en la que los populares soslayaron el tema estatutario y los debates identitarios para centrarse en la crisis econmica y en la inmigracin. La reaccin de los partidos catalanes tras la sentencia represent un anticipo de sus posiciones durante la campaa electoral. Los clculos electorales y la necesidad de cada partido de diferenciar su discurso de cara a los comicios hicieron muy difcil la elaboracin de una resolucin conjunta en el Parlament en defensa del Estatut. De hecho, esa unidad qued dinamitada durante la aprobacin de esa resolucin en el Congreso55. Los partidos catalanes, en especial CiU y ERC, s consiguieron convertir la reaccin ante la sentencia en una plataforma para presentar los que seran sus principales argumentos de campaa: el fracaso de la
53 El Pas, 05-06-07 y 06-07-2010.
sentencia significa que la nica va que queda es la independencia (mensaje ERC) y dar por cerrado el proceso autonmico para avanzar por un nuevo camino, que es el del derecho a decidir (mensaje de CiU). El PSC se enfrent a varios dilemas a la hora de gestionar la reaccin ante la sentencia del Estatut. La posicin institucional de los socialistas catalanes les obligaba a liderar la respuesta poltica y la movilizacin en su defensa. Sin embargo, el PSC no poda permitirse que esa respuesta entorpeciera el camino hacia las elecciones autonmicas. Una vez ms, los socialistas catalanes deban hacer un esfuerzo por hilar fino en su actuacin poltica. Esto implicaba, por un lado, dar una respuesta a la sentencia que estuviera la altura de su posicin institucional, promoviendo un difcil consenso entre los miembros del Tripartit y con CiU, y al mismo tiempo evitar que el PSOE quedara excesivamente comprometido o debilitado por esa respuesta. Por otro lado, para el PSC era conveniente que los ecos de la movilizacin ciudadana y la reaccin de los partidos catalanes no llegaran a las elecciones de noviembre, de tal manera que le permitiera tener ms margen de maniobra para centrar la campaa en una polarizacin menos nacionalista y ms ideolgica. Para conseguir este equilibrio, el president Montilla combin la lla-
54 Mariano Rajoy calific la reforma del texto estatutario en Catalua como la historia de un engao perpetrado por el presidente del Gobierno, Jos Luis Rodrguez Zapatero. El Pas, 18-07-2010. 55 El Pas, 15 y 16-07-2010.
53
10/5/11
00:42
Pgina 28
mada a la movilizacin ciudadana en defensa de la integridad del Estatut, el apoyo a una futura reforma constitucional y la exigencia a Rodrguez Zapatero de que el Estatuto se desplegase al mximo, con gestos de exoneracin hacia el Gobierno que consistan en atribuir al PP y al Tribunal Constitucional la responsabilidad nica y exclusiva de la sentencia y su contenido. La movilizacin ciudadana que se produjo en defensa del Estatut fue masiva. Del xito de esta convocatoria cabe preguntarse si la sentencia tuvo un impacto relevante en la opinin pblica cata-
lana. En ms de una ocasin, Montilla se refiri a la creciente desafeccin de Catalua hacia Espaa56. Adems, a mediados de noviembre saltaron las alarmas mediticas cuando una encuesta del Instituto Opina mostraba que un 42% de los catalanes era partidario de la independencia de Catalua. Posiblemente, el principal xito de los movimientos polticos independentistas en los ltimos aos ha sido el de conseguir que la independencia se haya establecido en la agenda poltica. Prueba de ello es que es un asunto ms transversal: ha dejado de ser una demanda propia de los ms j-
56 Discursos de Montilla en Foro de Nueva Economa, 6-11-2007 y 13-10-2010.
54
10/5/11
00:42
Pgina 29
venes y recibe apoyos similares en distintos grupos de edad57. No obstante, si observamos la evolucin de las preferencias por la forma de organizacin territorial del Estado y de los sentimientos de identidad nacional de los catalanes desde finales de los noventa, los cambios son moderados. La opcin que ms apoyos ha recabado en Catalua sobre el modelo de organizacin territorial ha sido la de un Estado donde las comunidades autnomas tengan ms autonoma (Grfico 8). En el 2010 se observa cierta po-
larizacin en la opinin pblica catalana: aumenta el porcentaje de los que apoyan ms centralizacin (Un nico Estado sin autonomas) al mismo tiempo que tambin crecen las posiciones independentistas (Un Estado donde las comunidades autnomas tengan la posibilidad de independizarse). Los repuntes en los apoyos a un modelo territorial donde las CC AA tengan ms autonoma no se producen tras la sentencia del Estatut, sino en los aos 2005-2007, un periodo donde el debate del Estatut ocup gran parte de la
57 Vase datos del Centre dEstudis dOpini (comparacin de los datos sobre identidad nacional subjetiva y edad entre los barmetros de 2005 y 2010).
55
10/5/11
00:42
Pgina 30
agenda poltica nacional y de las estrategias de la oposicin58. Los datos sobre identidad nacional del Grfico 9 muestran que el porcentaje de ciudadanos que se definen solo como catalanes ha aumentado progresivamente, especialmente durante el 2010, mientras que la categora de solo espaol ha disminuido desde el 2005. Estos cambios, no obstante, no han modificado la estructura bsica de identidades en Catalua, en la que predomina el sentimiento identitario dual (Tan espaol como cataln). En definitiva, los dos grficos anteriores indican que tras la sentencia del Estatut no se produjeron cambios radicales en la opinin pblica catalana en relacin con sus preferencias por el Estado Autonmico o con los sentimientos de identidad. No obstante, es posible que esto se deba a que el tema estatutario ya haba producido cambios en la opinin pblica catalana en los aos previos a la sentencia, un periodo en el que la cuestin territorial form parte importante del debate poltico.
5. Las elecciones catalanas y los impostergables dilemas del PSC

Desde la aprobacin del texto estatutario el 30 de septiembre del 2005, la relacin entre entre el PSC y el PSOE ha pasado por distintas vicisitudes: pri58 Vase Informe sobre la Democracia en Espaa 2007.
mero, la aprobacin del texto estatutario en el Congreso, ms tarde la negociacin del nuevo sistema de financiacin autonmica y, por ltimo, la sentencia del Tribunal Constitucional. Pronto se vio que la publicacin de la sentencia y las consiguientes manifestaciones en defensa del Estatut no supondran un cierre definitivo de esta cuestin ni de los correspondientes daos colaterales para el PSC. Al contrario, los resultados electorales del PSC en las autonmicas de noviembre parecan abocar a este partido, con ms intensidad que nunca, a resolver los dilemas que haba sorteado desde que el tema estatutario apareci en la agenda. El fracaso electoral de los partidos del Tripartit en las elecciones de noviembre (Tabla 1) supuso una confirmacin de la incapacidad de los miembros de esa coalicin para aumentar el peso del eje ideolgico en la competicin partidista en Catalua. Un mayor peso de la ideologa frente al eje nacionalista hubiera beneficiado al PSC, puesto que este es el partido que se sita ms cerca de la media ideolgica de los catalanes59. Sin embargo, quizs debido al espacio ocupado por los temas identitarios durante la segunda legislatura de Montilla, la presencia de un gobierno de izquierdas fue incapaz de generar un cambio en las dinmicas de competicin electoral. Tras el fracaso del Tripartito,
59 Los datos del Centre dEstudis dOpini recopilados por Ferran Martnez i Coma muestran que el PSC es el partido ms cercano a la posicin media de los ciudadanos catalanas en la escala ideolgica. Ponencia de F. Martnez i Coma Elecciones Catalanas 2010, Instituto Jaime Vera, 27 de noviembre de 2010.
56
10/5/11
00:42
Pgina 31
seguramente tendr que pasar mucho tiempo antes de que se produzca un nuevo intento por consolidar una coalicin catalana de izquierdas60. Los socialistas catalanes presentaron una campaa electoral basada en enfatizar las diferencias entre un gobierno de izquierdas y la amenaza conservadora representada por CiU y PP, y en otorgar visibilidad a los lderes nacionales del partido para movilizar a las bases de su electorado61. La estrategia de potenciar el eje ideolgico era arriesgada, puesto que CiU ha sido visto tradicionalmente por los ciudadanos de Catalua como un partido ms de centro o centro-derecha que de derechas62. Adems, el cambio de rumbo del PSC lleg quizs demasiado tarde, teniendo en cuenta que la legislatura haba estado anegada del tema territorial y que la desmovilizacin de los votantes socialistas
tiene que ver con la poca importancia que otorgan a las elecciones autonmicas, un patrn de comportamiento electoral que es difcil de cambiar durante una campaa electoral. Finalmente, la estrategia no dio los frutos esperados: ni consigui movilizar al electorado ms espaolista, que suele otorgar el triunfo al PSC en las elecciones generales, ni atrajo a los votantes socialistas de perfil ms nacionalista, quienes habitualmente tienen menos reparos en votar a los convergentes63. Hasta ahora el PSC se ha movido entre la impotencia de ver cmo se pierden entre quinientos mil y ochocientos mil votos en las autonmicas respecto a las generales y una indecisin calculada sobre el electorado por el que apostar. Los votantes socialistas que votan en las generales pero se abstienen en las autonmicas son menos nacionalistas que
60 Josep Ramoneda, El fracaso de la izquierda. El Pas, 28-11-2010. 61 El Pas, 27-11-2010. 62 Segn los datos del Centre dEstudis dOpini de la Generalitat, entre mayo y noviembre de 2010 los ciudadanos catalanes ubicaban a CiU, en promedio, en la posicin de 4,7 en la escala ideolgica (siendo 1 extrema izquierda, 2 izquierda, 3 centro-izquierda, 4 centro, 5 centro-derecha, 6 derecha, 7 extrema derecha). Ponencia de F. Martnez i Coma, Elecciones Catalanas 2010. Instituto Jaime Vera, 27 de noviembre de 2010. 63 Vase el artculo de Llus Orriols Por qu el PSC es catalanista? El Pas, 3-12-2010.
57
10/5/11
00:42
Pgina 32
los que tambin votan al PSC en las autonmicas 64. Esto hace que las estrategias para conquistar a unos y a otros sean en cierta medida incompatibles: si intentan hacerse ms atractivos para los que les apoyan en las generales, tendrn problemas para atraer tanto a los votantes ms catalanistas del PSC como a los convergentes. Es probable que la indecisin calculada en la que el PSC se ha mantenido hasta las autonmicas de noviembre
tenga ya poco recorrido. La opinin pblica sobre la cuestin territorial en Catalua y en Espaa evoluciona en direcciones opuestas, lo que previsiblemente aumentar la incompatibilidad de estrategias entre PSC y PSOE. Mientras que en Catalua el sentimiento nacionalista y el independentismo han ganado terreno, en el resto de Espaa los ciudadanos son hoy menos favorables a la descentralizacin que a finales de los aos noventa (Grfico 10).
64 Segn la encuesta preelectoral del CIS (2852), de los votantes que votaron al PSC en la elecciones catalanas y son potenciales abstencionistas (los que, en una escala del 1 al 10, dicen tener una probabilidad menor de 5 de votar en las autonmicas del 2010), un 28% se identifica con la identidad catalana (suma de Ms cataln que espaol y Solo cataln). El porcentaje para los que es poco probable que se abstengan en las elecciones de 2010 (probabilidad igual o mayor de 6 de votar en las autonmicas de 2010) es del 34%.
58
10/5/11
00:42
Pgina 33
Esto ocurre tanto entre los votantes de izquierda como en los de la derecha. Y, ms importante, los dos grupos fundamentales para ganar las elecciones los votantes de centro (posicin 5 en la escala ideolgica) y los votantes sin ideologa son hoy ms parecidos a la derecha en sus preferencias sobre la forma de organizacin territorial del Estado que al electorado de izquierdas65. Estos datos indican que las estrategias polticas nacionales tienen un impacto territorial cada vez ms diferenciado. En consecuencia, los dilemas se intensifican: un discurso que suponga una mayor centrifugacin del Estado puede hacerle ganar ms votos al PSOE en Catalua, pero tambin perder apoyos en el resto de territorios. Estas limitaciones pueden acabar erosionando las complicidades entre PSOE y PSC, en especial si finalmente el PSC desiste de movilizar al electorado abstencionista y se decanta por atraer el voto de los sectores ms nacionalistas. En ese caso, ambos partidos se encontraran luchando para ganar en sus respectivos mbitos con discursos territoriales difcilmente compatibles entre s.
65 Fuente: anlisis de los Barmetros Autonmicos del CIS de 1998, 2002, 2005 y 2010.
59
10/5/11
00:42
Pgina 34
El 2010 fue sin duda el ao ms difcil de Jos Luis Rodrguez Zapatero desde su llegada a La Moncloa. La creciente desconfianza de los mercados en que Espaa pudiera afrontar los pagos de su creciente deuda redefini completamente la agenda poltica del Gobierno. Con el fin de recuperar la imagen de solvencia del pas, el Gobierno present a lo largo de ese ao diferentes reformas en materia fiscal y laboral. De entre ellas, destac muy especialmente el drstico paquete de medidas de contencin de gasto pblico presentadas el 12 de mayo.
Estas polticas representaron un giro de 180 grados con respecto a la estrategia keynesiana de expansin del gasto pblico que estaba llevando a cabo hasta entonces. Este viraje erosion la hasta entonces excelente sintona entre Gobierno y sindicatos. El descontento de los sindicatos con el plan de ajuste del Gobierno deriv en una huelga de empleados pblicos en junio seguida de una huelga general en septiembre, la primera que afrontaba el presidente Rodrguez Zapatero. La sensacin generalizada entre los ciudadana fue que la huelga general fue un fracaso.
Durante ese ao, la popularidad del Gobierno se vio seriamente daada. El deterioro se manifestaba en la creciente desconfianza en su capacidad de gestin, en la baja valoracin del presidente, que alcanz niveles mnimos histricos, y en la creciente prdida de apoyos electorales segn las encuestas. Este desgaste del Gobierno se concentr principalmente entre el electorado de izquierda y se acentu especialmente despus del anuncio del plan de ajuste de mayo. Fue durante la segunda mitad del 2010 cuando la ventaja electoral del PP se ampli. Pero esta ventaja se basaba ms en el deterioro en los apoyos electorales del PSOE que en la capacidad del PP de cosechar nuevos apoyos polticos.
Si la accin de gobierno estuvo marcada por su intensa actividad, la tarea de la oposicin se defini principalmente por la inaccin. La estrategia del PP se bas en la conocida mxima poltica de que las elecciones no las gana la oposicin, sino que las pierde el Gobierno: solo se deba esperar a que la crisis econmica y la impopularidad de las medidas adoptadas por el Gobierno hicieran su trabajo.
60
10/5/11
00:42
Pgina 35
Finalmente, el debate territorial regres a la actualidad poltica con la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut y las elecciones en Catalua. En esta ocasin, y a pesar de haber sido la parte demandante, el PP moder su reaccin ante la sentencia para evitar malograr sus resultados electorales en las elecciones catalanas. Posteriormente, los populares devolvieron la cuestin territorial a la agenda poltica con un renovado discurso sobre la reforma del modelo territorial que se alejaba del plano ms identitario y se situaba en un mbito ms transversal, como es el de la eficiencia, la disciplina fiscal y la mejora de los mecanismos de cooperacin intergubernamental.
El fracaso electoral del PSC en las elecciones catalanas aboc al partido a una reflexin sobre su relacin con el PSOE y la posibilidad de establecer un grupo parlamentario propio en el Congreso. Los dilemas a los que los socialistas catalanes se enfrentaron tras las sentencia del Estatut y durante la campaa electoral no disminuirn en el futuro. Ms bien lo contrario: la evolucin de las preferencias de la opinin pblica en Catalua y en el resto de Espaa sobre el modelo territorial van en direcciones opuestas, lo que aboca al PSC y al PSOE a competir electoralmente con discursos territoriales poco compatibles entre s.
61
10/5/11
00:42
Pgina 36
03 Economia 63-92:03 Losdistintosnivelesde 87-128
10/5/11
14:09
Pgina 1
Rezagados y vulnerables
1. Introduccin
En su tercer ao de crisis, la economa mundial y todas las de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) abandonaron la recesin en sentido estricto, pero en modo alguno quedaron eliminadas las amenazas de inestabilidad financiera. Esta se desplaz desde el epicentro de la crisis el sistema financiero estadounidense a la eurozona y, dentro de esta, a sus mercados de deuda pblica. Las perturbaciones en esos mercados han sido particularmente intensas en las economas consideradas perifricas, Espaa entre ellas. En esa nueva fase de la crisis, Europa pas a ser protagonista destacado. En trminos reales, su economa sufri ms que la estadounidense, y en trminos financieros, sus empresas bancarias y sus mercados de deuda pblica acusaron tambin en mayor medida que otras reas econmicas la desconfianza en la solvencia de los agentes privados y de los gobiernos de las economas perifricas.
63
10/5/11
14:09
Pgina 2
En este periodo ha estado ms candente que en el pasado inmediato la confrontacin de ideas y de polticas econmicas. Este debate ha tenido que ver, sobre todo, con la manifiesta asimetra entre las polticas practicadas en EE UU y la Unin Europea (UE). La confrontacin entre estmulos y restricciones presupuestarias, representativas de las orientaciones adoptadas en EE UU y la UE, tambin ha conformado la discusin en el seno de los economistas. No solo los acadmicos han revisado la vigencia de proposiciones y enfoques tericos hasta ahora dominantes, sino que tambin los profesionales de las finanzas o incluso los banqueros centrales, por ejemplo, han tenido ocasin de verificar la validez de hiptesis que han sido dominantes en el anlisis y la gestin econmicos durante las ltimas dcadas. Las relativas a la eficiencia de los mercados financieros y a la capacidad de estos para procesar la informacin considerada relevante en la formacin de precios son las ms destacables. Tambin ha sido el ao en el que las exigencias de una renovacin en la gobernanza econmica internacional se hicieron ms explcitas. A las expectativas suscitadas al inicio de la crisis por el G-20 (fortalecido en su papel por decisin de los principales mandatarios del planeta) sigui la decepcin de sus ltimas reuniones del ao 2010 y las mantenidas en las primeras semanas de 2011. En ellas no fue posible neutralizar las amenazas de proteccionismo que se manifestaron a travs de las denominadas guerras de divisas, o de la esperada renovacin de la regulacin del sistema financiero para que este
no volviese a protagonizar las tropelas y los abusos de los tres ltimos aos. Mientras tanto, la economa espaola como ya se prevea en el IDE-2010 continu rezagada en su proceso de recuperacin, con muchas restricciones financieras derivadas del elevado endeudamiento de su sector privado, superiores a las que pesan sobre otras economas europeas. Nuestra economa tiene en comn con otras economas de la eurozona que la cotizacin de su deuda pblica y de las acciones bancarias ha dependido en buena parte de la falta de confianza en las posibilidades de que el Producto Interior Bruto (PIB) creciese suficientemente para reducir el grado de endeudamiento privado y para mejorar la liquidez de las entidades financieras en unos mercados mayoristas que han seguido funcionando anormalmente.
2. Entorno global
2.1 Paro creciente Si se atiende exclusivamente a la evolucin del PIB, se puede afirmar sin objeciones que la economa mundial ha superado la Gran Recesin, ya que en 2010 tuvo una tasa de crecimiento en torno al 4,5%. Sin embargo, detrs de este porcentaje se esconden realidades muy distintas, que no invitan a la complacencia. En el seno de la OCDE, el comportamiento ha sido muy desigual, aunque el denominador comn contina siendo una demanda muy dbil que revela un exceso de capacidad instalada en numerosos sectores y, como consecuencia in-
64
10/5/11
14:09
Pgina 3
mediata, una elevada tasa de desempleo en casi todas las economas (Grfico 1). Este va a ser sin duda el desequilibrio de ms tarda correccin y el de consecuencias sociales ms severas. Una proporcin cada vez mayor de paro en las economas avanzadas es estructural: un amplio contingente de desempleados de larga duracin no volvern a encontrar trabajo. Se intensifican los riesgos de subempleo, de prdida de habilidades, de exclusin de la economa productiva de una proporcin creciente de trabajadores, adems de la intensa presin a la baja sobre los salarios reales que ello supone. Los perceptores de rentas ms bajas, los menos cualificados, son los que ms es-
tn sufriendo en estos tres primeros aos de crisis, ensanchando la desigualdad en la distribucin de renta y riqueza. Esa dificultad para reducir el paro desde niveles excesivamente elevados se ha constituido en el freno ms importante a la reduccin de la pobreza. La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) estima que la crisis econmica actual ha elevado el nmero de parados en todo el mundo en 34 millones de personas. 2.2 Deterioro de las finanzas pblicas En lo que se refiere a las finanzas pblicas, su deterioro es una lgica consecuencia de la prolongada y profunda cada de la actividad econmica y del incre-
65
10/5/11
14:09
Pgina 4
mento del desempleo. A ello se le han unido, en numerosos pases, los planes de estmulo de la economa real y las medidas de apoyo a los sistemas financieros en dificultades. Como se aprecia en el Grfico 2, todas las economas han acusado los efectos de la crisis a travs de aumentos en el volumen de deuda pblica. Ha sido Europa la regin en la que con mayor elocuencia, sobre todo en la segunda mitad del ao, los mercados de bonos soberanos se han mostrado ms sensibles a ese deterioro, en especial los de las economas perifricas. En realidad, la inestabilidad en esos mercados no concluy con el ao, sino que 2011 arrancaba con la persistencia de esas tensiones, lo que constituye una de las principales ame-
nazas para la recuperacin de la eurozona. Por el momento, ya ha habido una contaminacin de las condiciones de financiacin del sector privado de las economas con los Tesoros Pblicos ms expuestos. 2.3 Emergentes diferenciados Otro rasgo que cabe destacar de la evolucin de la economa global en 2010 es la marcada diferenciacin por bloques econmicos: espectacular crecimiento de las economas emergentes ms dinmicas frente a la difcil y anmica recuperacin de la mayora de las economas avanzadas. Esta ha sido la primera crisis financiera moderna en la que las economas menos avanzadas, las conside-
66
10/5/11
14:09
Pgina 5
radas emergentes, no han sido las ms directamente afectadas. En realidad, ellas han sido las principales responsables del crecimiento de la demanda mundial en los ltimos aos (y, en particular, del aumento de la demanda de las materias primas, cuyos precios despedan el ao en niveles preocupantes). De modo paralelo, las ms dinmicas de esas economas formalmente menos desarrolladas han reforzado su papel como exportadores de ahorro a las economas avanzadas, subrayando la paradoja (desarrollada por Robert Lucas, premio Nobel de Economa) consistente en que la direccin de los flujos de capital no va desde las economas ms maduras a las menos desarrolladas, sino al contrario. El sentido comn nos indica que las economas en desarrollo, en proceso de convergencia, deberan invertir ms de lo que ahorran; la realidad, sin embargo, sita a algunas de ellas como exportadoras de capital, mientras que es la principal economa del mundo, la de EE UU, la que absorbe el mayor contingente de ahorro del resto del planeta a travs de todas las modalidades de flujos internacionales de capital. Esta es una manifestacin ms de los desequilibrios globales que ayudaran a explicar los orgenes de la crisis econmica de la primera dcada del siglo XXI. La dinmica de convergencia real de las economas ms dinmicas de Amrica Latina y Asia est lejos de agotarse. La OCDE estima que entre 2011 y 2015 el PIB de Amrica Latina crecer por encima del 4% anual y el de Asia lo har a tasas superiores al 8%, mientras que
el promedio de las economas avanzadas, las integradas en la OCDE, lo har tan solo al 2,5%. En el Grfico 3 se refleja el resultado de ese crecimiento econmico superior de las economas emergentes, en trminos de importancia relativa sobre el PIB global. La persistencia de la crisis se ha traducido tambin en contracciones del comercio y la inversin internacionales, aunque en los ltimos meses del ao 2010 el crecimiento del comercio global volva a registrar tasas significativamente superiores a las del PIB mundial. Junto con ello, las tensiones proteccionistas, lejos de desaparecer, se han intensificado y han adoptado la forma de guerras cambiarias, en cierta medida evocadoras de aquellas devaluaciones competitivas que caracterizaron la Gran Depresin de la dcada de los treinta del siglo pasado. Ms all de las palabras, EE UU considera oportuna para su recuperacin econmica definitiva una depreciacin del tipo de cambio del dlar, pero esta no va a conseguirse como ocurri en el ao 1985 (los llamados Acuerdos del Plaza) mediante el consenso de los principales pases del mundo, sino que probablemente se alcanzar por una va menos diplomtica consistente en inundaciones de liquidez protagonizadas por las autoridades monetarias estadounidenses (la Reserva Federal): las denominadas quantitative ealing, inyecciones por valor de unos 600.000 millones de dlares (en su segunda edicin, durante el ao 2010), con el fin de impedir las elevaciones de los tipos de inters a largo plazo.
67
10/5/11
14:09
Pgina 6
La crisis tambin ha desvelado en este ao las grandes carencias en el sistema de gobernanza econmica: ha acelerado la obsolescencia de algunas instituciones multilaterales y, en todo caso, los mtodos de representacin y decisin en las mismas. Est en lo cierto el Fondo Monetario Internacional (FMI) cuando afirma que, en buena medida, la crisis financiera global puede explicarse por la mala gobernanza. El modelo de crecimiento mundial gener desequilibrios globales insostenibles, descansando en exceso en las posibilidades de endeudamiento de algunas economas y en el no menos excepcional de ahorro de otras. Esta alimentacin de los desequilibrios globales no
encontr resistencia argumental suficiente en las instituciones multilaterales Las pretensiones de renovar la capacidad de gobernanza de la economa mundial a travs del G-20 al inicio de las dificultades econmicas, a partir de la segunda mitad de 2007, fueron esperanzadoras, pero a medida que evolucion la crisis las capacidades de esa formacin G no han mejorado. Es como si su espritu reformista se hubiera desfondado por el camino. Los avances en la regulacin financiera o en la reduccin de las amenazas proteccionistas ya comentadas han sido escasos, como tambin lo ha sido la coordinacin efectiva de las polticas ma-
68
10/5/11
14:09
Pgina 7
croeconmicas entre los bloques econmicos ms afectados por la crisis. Sorprendentemente, quien ha revelado una mayor capacidad de adaptacin a la nueva realidad es el FMI, que ha iniciado un cierto revisionismo de las polticas macroeconmicas hegemnicas en los ltimos 30 aos y un cambio en las decisiones de sus rganos ejecutivos; en esa direccin se inscribe la elevacin de las cuotas de los pases con las que se financia el FMI y la modificacin de la distribucin del poder de decisin, para reflejar el mayor peso en la economa y finanzas internacionales de algunos pases emergentes. El FMI de los ltimos tiempos manifiesta una orientacin ms pragmtica que ideolgica en el cumplimiento de sus funciones, lo que supone un giro en sus prcticas. 2.4 Tensiones en la Eurozona En esa suerte de metamorfosis en la que ha estado inmersa la crisis en estos ms de tres aos Europa ha pasado a ser el principal escenario. Los impactos en la eurozona son ya superiores a los que acus la economa de EE UU: en trminos reales, financieros e institucionales. La magnitud de la recesin y la extensin de la crisis de la deuda soberana han sido episodios sucesivos en el mismo ejercicio econmico. El acompaante ms visible de ambas ha sido una tasa de paro en niveles con escasos precedentes desde la creacin de las instituciones comunitarias. En ese contexto de estancamiento y elevado desempleo del que cabe excluir el excelente comportamiento de Ale-
mania, la mayor economa de la UE emerge la crisis de la deuda soberana, tras desvelarse las irregularidades contables en las que incurri el anterior gobierno griego. Ese desencadenante contagi al resto de las economas consideradas perifricas. Tras el apoyo de la propia Comisin Europea (CE) a Grecia, el Gobierno de Irlanda fue el primero en utilizar el fondo de rescate (Facilidad Europea de Estabilidad Financiera). Dicho fondo qued constituido en el mes de mayo por un total de 650.000 millones de euros, de los que 440.000 corresponden a aportaciones de gobiernos europeos, y el resto al FMI. El resultado provisional de esa inestabilidad es un encarecimiento de la deuda pblica de las economas perifricas y una contaminacin a los costes financieros de las empresas. Las tasas de rentabilidad cotizadas en los mercados secundarios de bonos soberanos no han dejado de subir desde octubre, tras el anuncio de algunas autoridades de su intencin de que el sector privado soportara parte del coste de la reestructuracin de la deuda pblica de algunos pases candidatos al rescate con los fondos comunitarios. Esa condicin terminar siendo de aplicacin en el mecanismo que sustituir al actual fondo de rescate: el Mecanismo Europeo de Estabilidad (ESM), propuesto por las autoridades alemanas, y que entrar en vigor a partir de junio de 2013. Segn el FMI, la banca es el taln de Aquiles de la recuperacin. En el caso de economas tan bancarizadas como las europeas (y en especial la espaola), los problemas de los sistemas financieros
69
10/5/11
14:09
Pgina 8
acaban significando una gran restriccin para la recuperacin de la actividad y del empleo. Las entidades de crdito tienen pendientes de pago muchas obligaciones que han de refinanciar. Mientras ello no se arregle, no volver el flujo de crdito necesario para el funcionamiento habitual de las empresas (sobre todo de las pequeas y medianas, que representan el 99% del censo empresarial en la eurozona, el 70% de la facturacin y el 70% del empleo) y de las familias; y hasta que haya crdito no volver el crecimiento a las economas. Ese es el crculo vicioso en el que nos encontramos. Las dudas sobre la sanidad del sistema bancario de la eurozona motivaron que las autoridades instrumentaran en el mes de julio una especie de examen individualizado sobre la situacin de cada entidad, los denominados stress tests, con el fin de aportar a las inversiones informacin relevante y transparencia a los mercados. Aparentemente los resultados fueron positivos, pero la tranquilidad por los mismos fue momentnea: la desigualdad en el alcance de esos ejercicios por parte de los diferentes pases (unos mucho ms exigentes que otros) y el deterioro creciente de muchas economas relativizaron enseguida la vigencia de esos ejercicios. Adems, hubo una erosin creciente de la confianza en los mismos al conocerse que los bancos irlandeses haban pasado con nota los stress tests y poco despus hubieron de ser nacionalizados para salvarse, llevando el dficit pblico de Irlanda a un 34% de su PIB! La tercera lnea de impactos que la crisis global ejerci sobre la UE fue de ca-
rcter institucional: los daos potencialmente ms irreversibles sern los que afecten a la propia dinmica de integracin europea. Las incapacidades polticas e institucionales desveladas, la gestin lenta y torpe de la crisis por parte de las instituciones existentes han cuestionado, incluso, la integridad de la Unin Monetaria. Autoridades relevantes de algunos pases de la eurozona llegaron a considerar en pblico la posibilidad de exclusin, o de autoexclusin, de pases o monedas del euro a raz de sus dificultades y de la magnitud de sus desequilibrios macroeconmicos (fundamentalmente, de dficit o deuda pblica). La ausencia de una gestin decidida y conjunta por parte de las autoridades de la eurozona es uno de los factores seminales que han contribuido al agravamiento de la crisis de deuda pblica en la regin. La crisis ha revelado la asimetra entre la existencia de una unin monetaria completa y la ausencia de una unin econmica. La ausencia de un sistema fiscal federal para poder reaccionar con la celeridad y contundencia suficiente a la prolongada crisis de los mercados de deuda pblica ha sido clamorosa en esta ocasin. La resistencia alemana al fortalecimiento de mecanismos fiscales comunes (por ejemplo, a la creacin de una agencia europea con capacidad para la emisin de bonos paneuropeos, iniciativa del presidente del Eurogrupo, Jean Claude Juncker), expuso a algunas economas a costes ciertamente elevados. Lo que se precisa en la eurozona no es introducir diferentes velocidades en la integracin monetaria,
70
10/5/11
14:09
Pgina 9
sino acelerar la unificacin econmica de los que comparten moneda y, en todo caso, la integracin fiscal. La mejor defensa no es otra que la federalizacin completa de la Unin Monetaria. La presin alemana tambin se ha manifestado en cuanto a la orientacin de las polticas presupuestarias de los pases de la zona euro. Polticas procclicas, de ajuste extraordinario, poco favorecedoras de la recuperacin. Lamentablemente no ha habido apenas discusin en el seno europeo acerca del grado de tensin necesario entre la virtud aparente de la austeridad y la necesidad imperiosa de un estmulo para garantizar el crecimiento mnimo que permita volver a la senda de la
creacin de empleo. El problema nmero uno de Europa no es el deterioro de las finanzas pblicas, sino el estancamiento y las escasas posibilidades de creacin de empleo a corto plazo. Sin crecimiento econmico, ya lo hemos dicho, ser imposible pagar las deudas. En mayor medida si esos pasivos tienen un origen mayoritariamente privado, como sucede en algunas economas europeas, Espaa entre ellas. El Banco Central Europeo (BCE) ha desempeado un papel en todo ello, sobre todo tratando de compensar esas limitaciones mediante continuas inyecciones de liquidez al sistema bancario de la eurozona, y paliando as, en gran medida, la ausencia de los mercados en esta fun-
71
10/5/11
14:09
Pgina 10
cin, como les hubiese correspondido. El BCE ha ampliado la compra de deuda pblica y ha sealado su disposicin a compensar algunos de los fallos de los mercados mediante intervenciones excepcionales (Grfico 4).
3. Economa espaola
En la segunda mitad de 2010, el crecimiento de la economa espaola dej de contraerse, pero no para dar paso a una clara recuperacin: el debilitamiento de la actividad sigui siendo la tnica dominante en el resto del ao y, en consecuencia, el conjunto del ejercicio cerr con un registro del PIB del -0,1%, frente al -3,7% de 2009. De hecho, en el segundo trimestre del ao la actividad se es-
tanc y fue en el tramo final del ao cuando se insinu un ligero repunte en el crecimiento trimestral del PIB, del 0,2% en el cuarto trimestre. Para todos los analistas y las agencias multilaterales, la espaola se presentaba como la economa europea que experimentar una ms lenta y complicada recuperacin. La composicin del crecimiento en 2010 sigui siendo dependiente de esa dilatada fase expansiva que concluy en 2008, en la que la traccin de la construccin fue determinante. De la significacin del sector de la construccin da cuenta el Grfico 5. La inversin en vivienda, que en 2006 lleg a representar un 9,4% del PIB, se redujo a la mitad en el tercer trimestre de 2010. En trminos de empleo, el nmero de afiliados es ms de un milln inferior a los existentes en 2007. En el Grfico se re-
72
10/5/11
14:09
Pgina 11
fleja la contribucin del mismo al stock de desempleados y el desplome de las afiliaciones a la Seguridad Social desde el inicio de la crisis. La vulnerabilidad que exhibe la economa espaola a perturbaciones exteriores como la que la actual crisis origin se complet por la dependencia excesiva del ahorro del resto del mundo, reflejada fundamentalmente en el endeudamiento del sector privado, tambin sin muchos precedentes. Con todo, el resultado ms expresivo de ese impacto diferencial que la crisis internacional est ejerciendo en la economa espaola se manifiesta en la elevada tasa de desempleo y su resistencia a la baja. 3.1 Desempleo diferencial Esa menor contraccin del PIB espaol en los ltimos meses del ao no sig-
nific, sin embargo, mejoras en el principal desequilibrio de la economa, el desempleo, que superaba ligeramente el 20% de la poblacin activa al trmino del ao (Grfico 6). Segua duplicando prcticamente el promedio de la UE, tributario en gran medida, como ya hemos visto, de una especializacin sectorial excesivamente basada en la construccin (Grfico 7) no solo en su componente residencial y servicios de escaso valor aadido. El desplome de la demanda supuso al inicio de la crisis la inmediata destruccin de buena parte del excepcional contingente de empleo creado en esos sectores. Ello ayuda a explicar que con una contraccin del PIB similar a las dems economas de la eurozona, la espaola generara un aumento del paro muy superior, hasta doblar el nivel promedio de la UE.
73
10/5/11
14:09
Pgina 12
Pero el desempleo espaol se diferenciaba tambin del que exhiban el resto de las economas avanzadas por razn de su composicin: la elevada proporcin de paro de larga duracin y la no menos inquietante de desempleo juvenil. Cuando el componente estructural del desempleo aumenta, las habilidades de los trabajadores se acaban erosionando, al tiempo que se acentan las dificultades para encontrar nuevas ocupaciones, incluso cuando la recuperacin econmica sea explcita (Grfico 8). De la trascendencia del paro juvenil da idea ese 40% de la poblacin de menos de 25 aos que no encontraba trabajo al final del ao.
Es importante subrayar que el crecimiento tan rpido e intenso del paro en Espaa no ha sido solo el resultado de problemas en el funcionamiento del mercado de trabajo, de excesivas u onerosas regulaciones, sino en gran medida la consecuencia del rpido y acentuado desplome de la demanda y de las expectativas de crecimiento de esta. La controvertida reforma laboral introducida por el Gobierno, determinante de la primera huelga general sufrida por los gobiernos de Jos Luis Rodrguez Zapatero, no haba aportado todava a final de ao resultados explcitos sobre la elevada proporcin de trabajadores temporales. En
74
10/5/11
14:09
Pgina 13
realidad, la proporcin de trabajadores indefinidos mantena una tendencia decreciente, lo que significa que, al menos a corto plazo, dicha reforma no ha dado resultados. 3.2 Convergencia real estancada La persistencia de una elevadsima proporcin de la poblacin activa sin trabajo (alrededor del 20%) fue la razn principal de la erosin, un ao ms, en el bienestar de los espaoles: el descenso de la renta por habitante, que es un 11% ms baja que en la Unin Europea de 15 miembros (UE-15). Con un nmero de desempleados en el entorno de los cuatro millones de per-
sonas, la eliminacin de los 426 euros destinada a los parados de larga duracin (afectar a 668.000 parados) no ha favorecido el freno al deterioro del bienestar. La tasa de cobertura del desempleo se resentir de forma significativa. Actualmente se sita en el 72% (ocho puntos menos que a principios de ao), con un total de prestaciones por desempleo (contributivas y asistenciales) de cerca de tres millones (Grfico 9). En paralelo, la crisis tambin ha generado una mayor desigualdad en el seno de la poblacin espaola (vase el captulo del IDE correspondiente a la desigualdad), entre otras razones por el impacto dife-
75
10/5/11
14:09
Pgina 14
rencial que sobre la riqueza media ha tenido el descenso en el valor de los activos inmobiliarios, relativamente importantes en la posicin patrimonial media de las familias espaolas. La regresin en la distribucin de los ltimos aos quedaba acentuada por decisiones como la congelacin de las rentas del trabajo, no solo la de los trabajadores pblicos y de las pensiones. Mientras que el incremento salarial pactado en los convenios subi en 2010 un 1,3%, el IPC concluy el ao en el 3%, con una tasa media de inflacin del ao la ms significativa del 1,8% (Grfico 10). Esa
divergencia es altamente probable que se mantenga en 2011, en la medida en que los precios de materias primas y energa sigan presionando al alza la tasa de inflacin. Al tiempo, la elevacin de algunas tarifas sensibles en los presupuestos familiares de las rentas ms bajas, como las de la electricidad o las del transporte pblico o peajes de autopistas, han contribuido a esa erosin de la renta real y la riqueza de las familias espaolas. Sobre bases tales no ha de extraar el deterioro de los indicadores de confianza de los agentes espaoles, en particu-
76
10/5/11
14:09
Pgina 15
lar las familias. Un reflejo adicional es el aumento en la propensin al ahorro, determinado por razones de precaucin, de incertidumbre. Se trata, en efecto, de una tasa de ahorro muy relacionada con la inseguridad que transmite la situacin adversa del mercado de trabajo y la incertidumbre de la recuperacin. Pero tambin se extendi a los que tienen empleo ms estable y aparentemente ms duradero. Ello es tanto ms comprensible cuanto ms elevado es el endeudamiento de las familias en trminos de renta disponible, sin precedentes en otras fases recesivas por las que ha atravesado la economa espaola. 3.3 Regeneracin empresarial Las tasas de natalidad o mortalidad empresarial no forman parte de los indicadores ms difundidos. Sin embar-
go, constituyen seales esenciales para evaluar los procesos de modernizacin de las economas. Las crisis acentan la desaparicin de empresas; la contrapartida esperanzadora es que son las menos eficientes las que acaban dejando paso a las que disponen de mayor capacidad de supervivencia, ms innovadoras o susceptibles de sortear las amenazas de la discontinuidad. En esta crisis no est operando esa suerte de darwinismo empresarial con la eficacia esperada. La razn no es solo la intensidad del desplome de la demanda o el no menos destacable arrastre ejercido por un sector como el de la construccin residencial, cuyo peso en el PIB y en el empleo espaol haba llegado a doblar al trmino de 2007 el que tena antes de la crisis econmica anterior. El rasgo diferencial que aporta
77
10/5/11
14:09
Pgina 16
esta crisis como serio agravante de esa mortalidad neta de empresas y seria restriccin a la recuperacin es la pronunciada contraccin en la inversin crediticia del sistema bancario. Sobre el sistema bancario espaol pesaron las mismas dudas que sobre el resto de la eurozona. Su reflejo en las cotizaciones burstiles result suficientemente explcito en 2010: la prdida de valor de mercado de algunos bancos super el 40% a lo largo del ao. Aun cuando los stress tests realizados en julio revelaron que el conjunto del sistema bancario espaol podra soportar mejor que otros los escenarios ms rigurosos, el horizonte de ms lenta recuperacin de la economa ha actuado erosionando la calidad prevista de los activos de las entidades crediticias y, en definitiva, acentuando las amenazas sobre la solvencia de las mismas.
La contraccin del crdito no es un fenmeno especfico de la economa espaola, pero es probablemente donde sus consecuencias son ms graves. El crdito al sector privado en el conjunto de la eurozona no ha dejado de caer, siendo mucho ms explcito ese descenso en el destinado, como hemos visto, a las pymes (Grfico 11). La trascendencia para la economa espaola es particularmente destacada no solo por el mayor grado de dependencia de las fuentes de financiacin bancaria, sino por el volumen, tambin sin precedentes, de endeudamiento que las empresas no financieras espaolas haban acumulado en los ltimos aos de bonanza crediticia. Las amenazas sobre la liquidez y la solvencia de las entidades bancarias en un contexto de fallos en el funcionamiento de los mercados financieros mayoristas ayudan a entender la di-
78
10/5/11
14:09
Pgina 17
latada extensin del credit crunch en economas como la espaola y sus devastadores efectos sobre el censo de pequeas empresas y, en no pocos casos, sobre el alumbramiento de nuevas. La desaparicin de empresas, determinada por el desplome de la demanda interior y las dificultades de financiacin de las de menor tamao, ha estado acompaada de dificultades similares a las detectadas aos anteriores en la facilidad para alumbrar nuevos emprendedores. En la Tabla 1, resultado del anlisis que anualmente realiza el Banco Mundial sobre 183 economas, no se observa que Espaa sea precisamente de los pases que d mayores facilidades a la actividad empresarial ni, ms concretamente, el ms favorecedor del alumbramiento de nuevas empresas. Excesivas regulaciones y no siempre adecuadas vienen a ser el denominador comn a las economas con menos capacidad de ascenso en ese ranking. El Grfico 12 refleja la particular contrapartida de la recesin espaola: la reduccin muy rpida del desequilibrio en la balanza de pagos por cuenta corriente. Espaa abord la crisis global con el mayor dficit exterior de los pases de la OCDE en relacin con el tamao de su economa (el 10% del PIB). Su reduccin en estos tres aos (ha concluido 2010 por debajo del 5% del PIB) no es tanto la consecuencia del fortalecimiento de su capacidad competitiva como de la rpida contraccin de las importaciones. La insuficiente e inadecuada dotacin de capital humano y tecnolgico explica desde hace lustros la
79
10/5/11
14:09
Pgina 18
crnica incapacidad de la economa espaola para mantener posiciones competitivas propias de las economas modernas. Los registros de productividad del trabajo y de productividad total de los factores llevan muchos aos siendo de los ms bajos de la OCDE. 3.4 Finanzas pblicas deterioradas La persistencia de la recesin por el desplome del sector inmobiliario generador en el pasado de importantes ingresos tributarios y la elevacin del desempleo hasta niveles sin precedentes acabar teniendo impacto en el deterioro de las finanzas pblicas. Rpidamente se modificaron los saldos favorables de las cuentas pblicas: de supervit a dficit e incremento de la
deuda, que al inicio de la crisis estaba por debajo del 40% del PIB. En los tres aos de vigencia de las dificultades econmicas la recaudacin ha cado en Espaa de forma ms pronunciada que en ningn otro pas de la OCDE. Durante 2010, al igual que en las restantes economas europeas, el deterioro ha proseguido, aun cuando se hayan registrado algunas mejoras en la generacin de ingresos pblicos. Adems, las cadas en la recaudacin tributaria en estos aos han sido ms intensas que las de descenso del PIB. El resultado ha sido una reduccin de la presin fiscal desde el inicio de la crisis. Entre sus causas ocupa una posicin destacada el desplome del sector inmobiliario y el de la construccin residencial, generado-
80
10/5/11
14:09
Pgina 19
res de importantes ingresos fiscales en el pasado. La elevacin de la tarifa de algunos impuestos indirectos y la reduccin del gasto pblico han servido para que se cumpliese el objetivo de dficit pblico al que se comprometi el Gobierno. La deuda pblica espaola, a pesar de su significativo aumento, conclua el ao por debajo del nivel medio de las economas de la UE (Grfico 13). Ello no ha impedido que haya sido el Tesoro de Espaa uno de los que han sufrido en mayor medida las consecuencias de la crisis en los mercados de deuda soberana en la segunda mitad del ao. Al igual que ocurri con otros pases de la eurozona, las agencias de rating redujeron de forma sucesiva la calificacin crediticia de la deuda pblica espaola. La presuncin de la existencia de una suerte de vasos comuni-
cantes entre los sistemas bancarios y el endeudamiento pblico amparaba la recproca contaminacin entre ambos sectores y el castigo que todava al final de ao sufran los ttulos de deuda pblica espaola. Los operadores en los mercados de bonos, a los que se haban ofrecido importantes recortes en el gasto y la inversin pblica, pasaron a estar ms pendientes de las posibilidades de crecimiento de la economa, ya que sin generar rentas, sin crecimiento econmico, es difcil atender el servicio de la deuda. Aunque el mayor problema de endeudamiento de la economa espaola lo presentase el sector privado, antes o despus, por una va u otra, las finanzas pblicas acaban acusando esa excesiva prolongacin de la depresin de la actividad privada.
81
10/5/11
14:09
Pgina 20
4. Las polticas econmicas

2010 no ha sido precisamente el ao en el que el Gobierno ha dispuesto de mayor capacidad de maniobra para revertir con su poltica econmica el deterioro de la actividad y del empleo, por una parte, y la posterior inestabilidad de los mercados de deuda pblica, por la otra. La intensificacin de esta ltima, a partir del segundo trimestre del ao, y su especial particularizacin en la economa espaola (entre otras) oblig a las autoridades a restringir an ms el gasto y la inversin pblicos en el proyec-
to de Presupuestos Generales del Estado (PGE) para 2011. Fue la reunin del Consejo Europeo mantenida en Bruselas en la noche del 9 de mayo, en mucha mayor medida que las sesiones del Parlamento espaol cinco meses antes, la que determin la orientacin de los ingresos y de los gastos pblicos en el resto del ao y las bases en las que descansaran los PGE correspondientes a 2011. La creacin del fondo de rescate europeo y su hipottico empleo en apoyo de las economas perifricas con dificultades exiga como contrapartida un propsito de austeridad
82
10/5/11
14:09
Pgina 21
fiscal inmediato, que las autoridades espaolas asumieron con rigidez. Lo hicieron incorporando a esa nueva orientacin de la poltica econmica las intenciones de reformar el mercado de trabajo y el sistema pblico de pensiones. Desgraciadamente, la concentracin de enunciados reformistas y de ajuste pblico no fue suficiente para alejar las presiones vendedoras de bonos soberanos espaoles y, con ellas, la elevacin de su prima de riesgo (Grfico 15). El endurecimiento en las condiciones de financiacin del Tesoro espaol se transmita a las operaciones de endeudamiento del sector privado y, desde all, a las escasas emisiones que el sector bancario llev a cabo en los ltimos meses del ao. La incertidumbre acerca de la
necesidad de apoyo comunitario a Espaa segua presente al trmino del ao. 4.1 Poltica presupuestaria Con anterioridad a la creacin del fondo de rescate europeo, el Gobierno haba decidido una cierta orientacin restrictiva de la poltica presupuestaria. En realidad, ya en los PGE-2010 era explcito ese sesgo contractivo, que se acentuara tras las tensiones en los mercados de deuda pblica de la eurozona. A la reduccin del dficit pblico se haban dirigido las restricciones del gasto y las elevaciones de las tarifas del Impuesto sobre el Valor Aadido (IVA), con el fin de compensar la cada de los ingresos pblicos, como hemos visto la ms pronunciada de las economas de la UE. Es-
83
10/5/11
14:09
Pgina 22
paa conclua el ao siendo uno de los pases con menor presin fiscal, a pesar del descenso del PIB. Como se ha podido comprobar con los datos de la Contabilidad Nacional sobre el crecimiento econmico espaol, la orientacin procclica de los Presupuestos no ha sido la mejor para reanimar el crecimiento econmico, aunque probablemente s ha sido la ms adecuada para calmar las tensiones en los mercados de deuda pblica. Reconducir el dficit tres puntos, hasta mantenerlo al trmino del 2011 en el 6% del PIB, abra nuevas posibilidades de elevacin de impuestos y, en todo caso, congelaba los planes de inversin pblica. Los PGE-2011 encontraron apoyo parlamentario suficiente entre los votos del grupo socialista y los de los nacionalistas vascos. Los anuncios de reformas estructurales contribuyeron a calmar, al menos de modo coyuntural, la sed de los mercados de deuda y a dar credibilidad a la poltica econmica del Gobierno. La reforma del mercado de trabajo, la del sistema pblico de pensiones, la aprobacin de la Ley de Economa Sostenible (una especie de cajn de sastre de muchas medidas con el denominador comn de dotar a la economa espaola de mayor flexibilidad), etc., actuaron en ese sentido. La reforma laboral no obtuvo, despus de muchos meses de negociacin, el grado de concertacin suficiente con los agentes sociales y desencaden la primera huelga general durante el perodo de presidencia de Jos Luis Rodrguez Zapatero. A la reforma de las pensiones,
imprescindible para garantizar la viabilidad a largo plazo del sistema pblico, se llegaba en las primeras semanas de 2011. 4.2 Reformas Durante la segunda mitad del ao 2010, la prioridad de la poltica econmica del Gobierno es atenuar las tensiones en los mercados de deuda soberana y evitar que Espaa haya de ser intervenida o rescatada (como sucedi con Grecia e Irlanda) debido a la imposibilidad de pagar los crecientes costes de su servicio. Ello est implcito en los sucesivos anuncios de reformas estructurales, que se hacen pblicos a partir del mes de mayo. En el ltimo de los paquetes de medidas, el del mes de diciembre (vase recuadro de pgina siguiente), el Gobierno trata de subrayar su voluntad reformista, aun cuando ello pudiese significar las ya de por s muy deterioradas expectativas electorales. Otra cosa es el efecto directo de las medidas sobre el saneamiento de las finanzas pblicas, en la medida en que este depender, sobre todo, de la recuperacin del crecimiento econmico y del empleo, con las dificultades que tiene que ello se produzca con una poltica de ajuste tan acentuada. Adems, algunas medidas, como por ejemplo la eliminacin de la ayuda de los 426 euros para los desempleados que se quedan sin seguro de desempleo (parados de largo duracin), generaron ms desconcierto que confianza, dado que el mismo Gobierno que la retiraba la haba aprobado poco tiempo antes con una vehemencia dialctica impresionante.
84
10/5/11
14:09
Pgina 23
Ayudas a las empresas:

1. Se generaliza la libertad de amortizacin en el Impuesto sobre Sociedades hasta 2015. Hasta ahora solo estaba prevista (y hasta 2012) para empresas de reducida dimensin y para aquellas de mayor dimensin que mantuviesen su nivel de empleo. Esta medida fomenta la inversin empresarial, al reducir durante estos aos la factura fiscal de las empresas que invierten. 2. Se elimina la obligacin del recurso cameral: hasta ahora todas las empresas y trabajadores autnomos estaban obligados a pagar este canon a las cmaras de comercio. A partir de ahora ser voluntario, de modo que la financiacin de las cmaras estar vinculada efectivamente a los servicios demandados por las pymes. Esto puede suponer un ahorro anual de 250 millones de euros, 90 de los cuales en el caso de las pymes. 3. Creacin de empresas en 24 horas: se adelanta lo previsto en la Ley de Economa Sostenible de las normas que persiguen la reduccin de plazos, costes y obstculos para crear una empresa. Facilitar la conversin en pyme de los trabajadores autnomos. 4. Se ampla el nmero de empresas que se puede acoger al tipo reducido del Impuesto de Sociedades (25%): a partir de ahora se entiende por empresa de reducida dimensin aquella que tenga una cifra de negocios de hasta 10 millones de euros (hasta ahora 8) y el primer tramo de base imponible que tributa a este tipo pasa a ser 300.000 euros (hasta ahora 120.000). Se beneficiarn ms de 40.000 empresas. 5. Regulacin de las agencias privadas de colocacin: se desarrolla lo previsto en la ley de la reforma laboral para autorizar la rpida constitucin de estas agencias y fijar las condiciones de su actuacin. 6. Se dobla la plantilla de orientadores de los servicios pblicos de empleo: para favorecer la empleabilidad de los desempleados se prorroga el programa de 1.500 orientadores, creado en los servicios pblicos de empleo en agosto de 2008, y se incrementa su nmero hasta 3.000. Como consecuencia de ello, el Programa Extraordinario de Proteccin por Desempleo e Insercin (PRODI) concluir en febrero, como estaba previsto, en el marco de la nueva regulacin de las polticas activas de empleo y las nuevas medidas que en ellas se adopten. 7. Integracin de los funcionarios de nuevo ingreso en el Rgimen General de la Seguridad Social: con el fin de simplificar nuestro sistema de seguridad social, los funcionarios de nuevo ingreso ya no se incorporarn al rgimen de Clases Pasivas del Estado que, en consecuencia, se mantendr exclusivamente para sus actuales beneficiarios. 8. Se transforma en sociedad estatal el Ente Pblico Loteras y Apuestas del Estado: esto permitir abrir la incorporacin del capital privado hasta un 30% inicialmente, en el marco de la nueva Ley del Juego. 9. Se crea la Sociedad Estatal Aena-Aeropuertos: para gestionar la red de aeropuertos y los servicios aeroportuarios se crea la nueva sociedad que permitir la entrada de capital privado hasta un 49%. El Gobierno confa en que esta medida le permita recaudar hasta 9.000 millones. Adems, se abrirn a la gestin privada los aeropuertos de Madrid y Barcelona mediante la creacin de sociedades especficas dependientes de aquella.
85
10/5/11
14:09
Pgina 24
En cuanto a la reforma del mercado de trabajo, sus principales objetivos eran reducir la dualidad contractual, reforzar los instrumentos de flexibilidad interna y dar ms oportunidad a las personas que se encuentran en desempleo, especialmente los jvenes. La pieza esencial de la reforma era la extensin universal del contrato de fomento con un coste de despido de 33 das por ao trabajado. A partir de su entrada en vigor, cualquier trabajador entre 31 y 44 aos podr ser contratado mediante esa modalidad. La recepcin de esa iniciativa, considerada por los sindicatos como una frmula para abaratar el despido, no encontr apoyos relevantes. Las centrales sindicales convocaron una huelga general, y el PP como ante el resto de las iniciativas de reforma practic el tancredismo y no ofreci ningn tipo de apoyo al Gobierno. Esta es una caracterstica poltica esencial del periodo: ante la ms grave crisis econmica en muchas dcadas, el PP no ha sido capaz de insinuar su apoyo a decisiones que no habra tenido ms remedio que adoptar en caso de haber estado gobernando. Ha preferido el desgaste del Gobierno que su participacin en la gestin de la crisis econmica. Es difcil encontrar otros pases donde el desencuentro entre los partidos polticos con capacidad de gobierno en las prximas legislaturas haya sido tan acentuado. El ltimo mbito en el que el Gobierno ha tratado de concretar sus propsitos reformistas ha sido el del sistema financiero y, ms concretamente, el de las cajas de ahorro, que suponan alrededor
del 50% de aquel. La crisis econmica que comenz en el verano de 2007 pill al sistema financiero espaol en mejores condiciones que a los de otros pases para hacerla frente. La supervisin del Banco de Espaa haba sido tradicionalmente muy eficaz, y bancos y cajas no parecan tener problemas de solvencia y de liquidez. Esta situacin cambi conforme la crisis se fue haciendo ms larga y ms profunda de lo esperado. Entonces comenzaron a aflorar problemas de morosidad y dificultades relacionadas con la cantidad de activos inmobiliarios que hubieron de quedarse las entidades financieras, provenientes de empresas constructoras y promotoras ms o menos insolventes, y que valan mucho menos a precios de mercado que lo que bancos y cajas tenan apuntado en sus balances. A ello se aadi el exceso de capacidad de las entidades de crdito, en trminos de oficinas y empleados. De los distintos actores del sistema financiero espaol bancos, cajas de ahorro y cooperativas de crdito, el que necesit cambios ms urgentes fue el de las cajas de ahorro. Su peculiar naturaleza jurdica (no tienen accionistas) no ha sido bien entendida por los inversores exteriores, que les han demandado mayores garantas para confiar en ellas y en la sanidad de sus balances. La secuencia de reformas puesta en prctica del Gobierno fue la siguiente: en primer lugar, un proceso de fusiones sui generis (fusiones fras) para reducir a una tercera parte el nmero de cajas preexistente (nada menos que 45 entidades); a continuacin, su recapitalizacin, de modo que
86
10/5/11
14:09
Pgina 25
cumpliesen holgadamente con las exigencias del Comit de Supervisin Bancaria europeo (lo que se ha denominado Basilea III), o su conversin en bancos de forma que puedan captar capital de modo similar a cualquier sociedad annima. Ambas fases de la reforma todava no han concluido en este momento, pero conformarn sin duda un mapa financiero espaol muy distinto a aquel con el que se inicio la Gran Recesin.
5. Un horizonte de lenta recuperacin

La denominada Gran Recesin est siendo para Espaa una de las crisis econmicas ms graves de su historia. Las dificultades llegaron a nuestro pas despus de una de las fases expansivas ms largas y dilatadas: durante una larga dcada el PIB espaol creci a una tasa media del 3,5% y cre empleo en una cuanta igualmente excepcional. Sin embargo, ese largo ciclo de bonanza no fue aprovechado para reducir la vulnerabilidad de un patrn de crecimiento que descansaba en exceso en sectores como la construccin residencial y la actividad inmobiliaria. Recordemos que en la fase expansiva que concluy con esta crisis la economa espaola haba duplicado la proporcin que en el Valor Aadido Bruto supona el sector de la construccin residencial; era tambin el doble de lo que representaba ese sector en el promedio de las economas de la UE. Ese patrn de crecimiento determinaba un elevado grado de apalancamiento de las empresas y de las fa-
milias y exiga una apelacin intensiva al ahorro exterior. Ese creciente endeudamiento exterior se dirigi en gran medida a la intensificacin de la inversin residencial, pero tambin a financiar procesos de crecimiento interno y externo de las compaas en otros sectores empresariales. La canalizacin de ese espectacular incremento de las deudas con el resto del mundo la llev a cabo el sistema financiero mediante la captacin de fondos en unos mercados mayoristas que la crisis prcticamente colaps. Ms de tres aos despus de su inicio, la renovacin de esos pasivos sigue siendo un empeo difcil que condiciona el margen de maniobra de las entidades crediticias y, por ende, la recuperacin del crecimiento econmico (Tabla 2). Ninguno de los gobiernos de distinto signo ideolgico que disfrutaron esa bonanza en la generacin de recaudacin tributaria, ni las entidades bancarias que registraron crecimientos de la inversin crediticia y de los beneficios de dos dgitos, ni el supervisor bancario, asumieron la necesidad de ir limitando los excesos en los que incurran los diversos agentes econmicos. Es ahora, tras una muy grave recesin destructora de empleo y una muy tibia recuperacin del crecimiento, cuando se plantean algunas de las decisiones que estuvieron ausentes de la agenda pblica en 15 aos. Nunca es tarde para saludar la tensin reformista que ha emergido en los ltimos tiempos. Aunque ninguna de las reformas propuestas determinar una inmediata recuperacin del ritmo de crecimiento, sus efectos a medio plazo permitirn que este
87
10/5/11
14:09
Pgina 26
sea ms sostenible y equilibrado que el registrado en los aos que concluyeron en 2007. Tardar en emerger y ser un menor crecimiento, pero, sin duda, ser mejor, ms diversificado. El aprovechamiento por parte de la economa espaola de una recuperacin ms temprana en algunos de los pases centrales de la UE exigir disponer de ventajas competitivas suficientes para que la deprimida demanda interna de nuestros bienes y servicios encuentre en la demanda exterior el impulso inicial. No son muchos ni muy importantes los sectores orientados a la exportacin, en su contri-
bucin al PIB. La excepcin sigue representndola el turismo, sector en el que Espaa sigue siendo una de las principales potencias mundiales. De la calidad de su oferta, de la existencia de polticas de alcance que contribuyan a aumentar las ofertas complementarias al tradicional binomio sol y playa, depender el grado de aprovechamiento de la demanda procedente de pases como Alemania, la economa que aborda 2011 con el mayor ritmo de crecimiento y una significativa, por inusual, expansin de la demanda interna. La recuperacin del crecimiento econmico hasta aproximarse al menos a una
88
10/5/11
14:09
Pgina 27
tasa del 2%, la tericamente creadora de empleo neto, necesita de un sistema bancario normalizado en su funcionamiento, que proporcione crditos a las empresas y ciudadanos que lo necesiten. Esta ha sido, antes de todo, una crisis de crdito, de confianza. Para lograr la recuperacin sigue estando vigente la demanda que se haca en el IDE correspondiente al ao 2010: un acuerdo entre las fuerzas polticas y sociales ms importantes en torno a las iniciativas indispensables para el saneamiento y la reforma de la economa espaola. Trabajar con un objetivo comn: el bienestar de la poblacin. Un pacto transversal que recorra los distintos mbitos territoriales (el Estado central, las comunidades autnomas y los ayuntamientos) y que supere el mbito de una legislatura para que, gobierne quien gobierne, pueda aplicar lo consensuado durante el periodo que sea necesario. Una poltica de austeridad compartida para recuperar la senda del crecimiento, que es la nica forma de crear puestos de trabajo, y una poltica de reformas que permitan a la economa espaola recuperar la velocidad de crucero una vez que se vuelva a la normalidad. Alcanzar un acuerdo de ese tenor, y transmitirlo adecuadamente, forma parte de esas exigencias de calidad democrtica cuya satisfaccin debera ser una de las prioridades de una clase poltica responsable.
89
10/5/11
14:09
Pgina 28
En 2010 todas las economas de la OCDE abandonaron la recesin en sentido estricto, pero no quedaron eliminadas las amenazas de inestabilidad financiera. Estas se desplazaron desde el epicentro de la crisis EE UU hacia la eurozona y, dentro de esta, a los mercados de deuda pblica. Estuvo ms candente que nunca la confrontacin de ideas y de polticas econmicas. El debate se puede concretar, en trminos generales, en el siguiente dilema: ajustar la economa para crecer o crecer para ajustar? Mientras que Europa ha seguido la primera va, EE UU ha practicado, esencialmente, la segunda.
La economa espaola ha continuado rezagada del proceso de recuperacingeneral.Alfinaldelaoseinstalaba en una coyuntura de estancamiento y con una tasa de paro del 20%, que es el verdadero factor diferencial respecto a nuestro entorno. Esa tasa de paro se dobla en el colectivo de los jvenes menores de 25 aos.
4 5
2 3
Las principales huellas que la Gran Recesin ha dejado en el planeta son el paro creciente y el deterioro de las finanzas pblicas, en trminos de deuda y de dficit.
Hay una frontera en la gestin de la economa espaola, que es el mes demayode2010.Enunareunindel Consejo Europeo nuestros socios exigieron un proceso de ajuste fiscal muy fuerte, dado el extraordinario incremento del dficit pblico, por encima de los dos dgitos, y el inicio de un proceso de reformas estructurales localizado, sobre todo, en el mercado de trabajo, el sistema pblico de pensiones y la recapitalizacin y saneamiento del sector financiero. Con mayor o menor acierto en cada una de esas cuestiones, todos los cambios se han iniciado: se ha reducido el dficit y se han modificado las condiciones del mercado laboral, de las pensiones y de las entidades financieras. Durante 2011 se habr de profundizar en ello.
90
10/5/11
14:09
Pgina 29
Pese a esta situacin de excepcionalidad econmica, no se ha logrado ningn tipo de consenso entre el Gobierno y la oposicin. El PP ha preferido el desgaste del Gobierno en la gestin de la crisis ms brutal en dcadas, que incorporarse a los acuerdos precisos para fortalecer la confianza de los inversores y de los mercados exteriores en la economa espaola.
Pese a ello, el IDE corrobora su propuesta central para el pasado ejercicio: es preciso un pacto entre las principales fuerzas polticas y sociales en torno a las iniciativas indispensables para el saneamiento y la reforma de la economa espaola. Un pacto transversal que recorra los distintos mbitos territoriales (el Estado central, las comunidades autnomas y los ayuntamientos) y que supere el mbito de una legislatura para que, gobierne quien gobierne, pueda aplicar lo consensuado durante el periodo que sea necesario. Una poltica de austeridad compartida para recuperar la senda del crecimiento, que es la nica forma de crear fuerzas de trabajo, y una poltica de reformas que permitan a la economa espaola recuperar la velocidad de crucero, una vez se vuelva a la normalidad.
91
10/5/11
14:09
Pgina 30
04 Desigualdad 93-114:03 Losdistintosnivelesde 87-128
10/5/11
00:54
Pgina 1
Desigualdad y pobreza en tiempos de crisis

1. Introduccin
Tras tres aos de crisis econmica no acaba de vislumbrarse el final de la intensa recesin que afecta a los pases de la OCDE y singularmente a Espaa, a pesar de las diversas previsiones que auguraban una cierta recuperacin para el comienzo del ao 2011. Por otra parte, despus de esos tres aos, empieza a disponerse de informacin estadstica solvente sobre la distribucin de la renta, lo que nos permite ofrecer un primer panorama de los efectos que la crisis est generando en el bienestar econmico de los hogares espaoles.
93
10/5/11
00:54
Pgina 2
El impacto de la crisis sobre la pobreza y la desigualdad en la sociedad espaola plantea muchos interrogantes. En este captulo del Informe se analizan estos efectos ordenando la informacin procedente de las distintas fuentes disponibles. En la primera parte del trabajo se incluyen algunas consideraciones de orden general sobre lo que dice la teora econmica respecto a la relacin entre los ciclos econmicos y la desigualdad y la pobreza. Una primera conclusin parcial al respecto es que la desigualdad tiende a crecer en pocas de recesin econmica y afecta de manera especial a los sectores ms vulnerables de la poblacin, aunque existen importantes factores de intermediacin que explican los diferentes impactos distributivos observados ante similares cadas de la produccin y el empleo. Pero el centro del trabajo se sita, como es natural, en el caso espaol. En este sentido, cabe preguntarse si est creciendo la desigualdad con la crisis econmica, el estancamiento de la produccin y el aumento del paro, y con qu intensidad. Adems, se intenta determinar qu segmentos de la poblacin han sufrido los mayores aumentos de la desigualdad. Respecto a la pobreza, las preguntas que se plantean parten del examen de la tasa de pobreza relativa (tasa de riesgo de pobreza o ndice de ingresos bajos, en la terminologa comunitaria)1: Se observa algn cambio en la magnitud de este indicador? Qu grupos son los ms
afectados por la crisis? Qu tendencia ha seguido la pobreza severa o extrema tras el sbito incremento de los ndices de desempleo? La impresin general, a la luz de los datos disponibles, es que en Espaa se reproducen los resultados que estn teniendo lugar en otros pases, aunque con algunos matices importantes que se ponen de relieve en el trabajo. Por otro lado, los resultados anteriores se complementan con otros conceptos e indicadores de pobreza y exclusin, singularmente los ndices de privacin material y los de pobreza consistente, que combinan los datos sobre pobreza monetaria con los de privacin de bienes y servicios necesarios. Esta informacin proporciona una perspectiva ms directa de las dificultades materiales de la poblacin afectada por la crisis, mostrando la gravedad de la situacin de quienes se encuentran en la zona baja de la distribucin. Por ltimo, se incluye alguna consideracin sobre el efecto de las polticas pblicas sobre la desigualdad y la pobreza, y la importancia de las decisiones tomadas al respecto. A la luz de la informacin disponible, las principales conclusiones son que la crisis est generando un efecto importante en trminos de desigualdad y pobreza en Espaa, que los sectores ms afectados son tambin los ms vulnerables al desempleo, que la situacin en el mercado de
1 La pobreza relativa recoge la situacin de las personas que tienen una renta equivalente (ajustada por el tamao de la familia) inferior al 60% de la renta mediana equivalente, segn el estndar comunitario. La Unin Europea ofrece informacin actualizada sobre el tamao relativo de este grupo bajo la etiqueta de tasa de riesgo de pobreza.
94
10/5/11
00:54
Pgina 3
trabajo es clave para interpretar lo que est ocurriendo con la desigualdad, y que las polticas pblicas no parecen estar adecundose plenamente a la nueva situacin ni a los riesgos que implica.
2. Ciclo econmico, desigualdad y pobreza

La relacin entre crecimiento y distribucin de la renta ha sido objeto de controversia entre los economistas desde que hace ms de cincuenta aos Simon Kuznets (1955) publicara su trabajo sobre la naturaleza y las causas del comportamiento de la desigualdad en el largo plazo. La pregunta que inspir aquel artculo y toda la literatura posterior era si la desigualdad en la distribucin de la renta aumentaba o disminua con el crecimiento econmico de un pas. La minuciosa recopilacin de datos histricos para un amplio conjunto de pases permiti a Kuznets derivar una relacin emprica segn la cual la desigualdad creca en las primeras etapas del desarrollo econmico de un pas para estabilizarse despus y reducirse en el largo plazo. Sin entrar en el debate sobre la validez de la curva de Kuznets en contextos histricos y geogrficos diferentes al que fundament su trabajo, con frecuencia se ha hecho una interpretacin simplista de los resultados de esa monumental investigacin. La idea de que a lo largo del tiempo el crecimiento econmico puede reducir la desigualdad, aun con el coste de que se produzcan tensiones distributivas en las primeras etapas de desarrollo, ha
inspirado en muchas ocasiones la accin poltica, subordinando las cuestiones distributivas a las exigencias de la poltica macroeconmica. Por eso es habitual que en el debate poltico se d por supuesta la equivalencia entre mejora de los agregados econmicos bsicos y mayor bienestar social. Y, especialmente en etapas de crisis econmica, se seala que el empleo y la recuperacin de la actividad productiva son los principales instrumentos para mejorar la situacin de los ciudadanos. Aunque es verdad que durante la larga etapa expansiva previa a la crisis de los aos setenta del pasado siglo la mayora de los pases registraron importantes aumentos de la renta media y, en paralelo, disminuciones de la desigualdad, desde entonces las mejoras no han sido tan claras, de modo que cada vez es ms difcil vincular de forma segura la evolucin macroeconmica y el cambio distributivo. Algunos pases que salieron de graves crisis econmicas a travs de polticas drsticas de ajuste registraron importantes aumentos de la desigualdad. Eso fue lo que sucedi, por ejemplo, en algunas naciones de la Europa del Este o en los pases asiticos que haban crecido a tasas muy altas a comienzos de los aos noventa. Igualmente, durante la poca de gobiernos conservadores anglosajones, especialmente el britnico durante los aos ochenta, el importante crecimiento econmico que se produjo coexisti con un notable aumento de las desigualdades y la poblacin en riesgo de pobreza. Por el contrario, en otros escenarios, las crisis de las tres ltimas dcadas se reflejaron de manera muy distinta en los indicadores bsicos de pobreza
95
10/5/11
00:54
Pgina 4
y desigualdad2. Es el caso, entre otros, de un cierto nmero de pases latinoamericanos y asiticos que, tras crecer rpidamente, se vieron sumergidos en episodios de profunda recesin. Una leccin derivada del anlisis de las polticas aplicadas en esos pases es que los gobiernos dispusieron de mrgenes de actuacin, tanto para conseguir mejorar la situacin de los hogares con rentas ms bajas, como para aliviar algunos de los efectos ms duros de la cada de la actividad econmica, como muestra la disparidad de resultados obtenidos. En definitiva, la relacin entre el crecimiento econmico y la desigualdad y la pobreza est condicionada por el juego de una serie de factores intermedios, sobre los que pueden actuar las polticas pblicas, como los patrones productivos y de crecimiento, los cambios en el mercado de trabajo especialmente en las recesiones y la desigual incidencia de las polticas redistributivas. Las polticas redistributivas, y en especial las prestaciones monetarias, tienen una gran capacidad para generar mejoras en el bienestar de los hogares ms pobres durante las etapas expansivas o para sostener las rentas de amplios sectores de la poblacin en las situaciones de crisis. La evidencia disponible muestra que las fases recesivas pueden tener efectos sobre las tasas de pobreza. La destruccin
de empleo y los cambios en las condiciones macroeconmicas afectan de formas diversas a las necesidades de los hogares. Sin embargo, el impacto de la crisis sobre la situacin de los grupos desfavorecidos puede suavizarse gracias a la existencia de redes de seguridad econmica, que ejercen un efecto compensador y contracclico3. Resulta difcil, por tanto, anticipar cul puede ser el posible efecto de la actual crisis sobre los niveles de desigualdad y pobreza sin tener en cuenta este conjunto de factores intermedios. Los trabajos que han analizado el primer impacto de la crisis, todava pocos, muestran que en casi todos los pases los elementos fundamentales para explicar las tendencias de la desigualdad y la pobreza son los cambios en el mercado de trabajo y en las polticas pblicas. En un trabajo reciente, el profesor Atkinson (2009) sugiere que los hogares de mayor renta suelen defenderse bien en perodos de recesin, con cadas iniciales de ingresos que pueden ser importantes, pero que son seguidas por aumentos prolongados de sus rentas, superando en poco tiempo sus niveles anteriores. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, los datos del censo indican que las prdidas de renta han sido claramente superiores en trminos absolutos en los hogares ms ricos, sobre todo al principio de
2 Este comportamiento y otros igualmente contradictorios fueron revisados en el trabajo de Ruiz-Huerta et al., 1999. 3 El problema, en una situacin como la espaola actual, es que tras la aplicacin de polticas de corte expansivo para combatir la crisis, el Gobierno, presionado por los socios comunitarios y la evolucin de los mercados, se ha visto obligado a aplicar polticas de consolidacin fiscal (ajuste), para evitar el crecimiento excesivo del dficit y el endeudamiento, lo que ha limitado el efecto compensador mencionado en el texto.
96
10/5/11
00:54
Pgina 5
la crisis, ante la cada de las rentas de la propiedad; pero, en trminos relativos, las mayores prdidas las registraron los hogares en las partes media y baja de la distribucin. Los datos de consumo y de beneficios en los mercados de capitales revelan tambin que los grupos con mayores rentas se estn recuperando ms rpidamente que el resto. Estos resultados se pueden extrapolar a otros pases y ponen de manifiesto que la incidencia de la crisis sobre la desigualdad y la pobreza depende, bsicamente, del efecto causado sobre los perceptores de rentas del trabajo y de la capacidad de los programas sociales para aliviar las situaciones de insuficiencia de ingresos. Hay que recordar, sin embargo, que la creciente segmentacin de los mercados de trabajo, la cada de los salarios de los trabajadores de menor cualificacin y el desplazamiento de su demanda, o la aparente ineficacia del crecimiento econmico y el empleo para reducir los niveles de desigualdad y pobreza, implican una gran vulnerabilidad de carcter estructural entre los trabajadores con menores ingresos. En este sentido, las crisis tienden a intensificar determinados problemas que ya estaban presentes en el mercado de trabajo. Ello explica que, en anteriores recesiones, la cada del empleo tendiera a daar ms a los hogares situados en el extremo inferior de la distribucin de la renta que a los situados en los estratos medios o altos. En algunos pases, la recuperacin de los niveles de empleo tras la crisis consigui que las desigualdades disminuyeran de nuevo, mientras que en otros, los aumentos de la desigualdad se convirtieron en estructu-
rales, sin que la reactivacin de la economa consiguiera recuperar los estndares anteriores a la crisis. En definitiva, todo parece indicar que las modificaciones en el empleo pueden ser insuficientes para reducir la pobreza y la desigualdad si se ven acompaadas de un aumento de las desigualdades salariales. No obstante, respecto a las situaciones de depresin econmica, el resultado ms general es que tasas elevadas de desempleo producen efectos sistemticamente regresivos en la distribucin de la renta, adems de aumentar la pobreza. La creacin de empleo, por tanto, no sera una garanta absoluta de que se produzcan reducciones de la desigualdad y la pobreza. Por un lado, porque una parte importante del empleo generado en aos anteriores ha dado lugar a un intenso crecimiento del nmero de trabajadores con bajos salarios. Por otro, porque, aunque las formas ms severas de pobreza se pueden reducir al aumentar el empleo cuando mejoran las condiciones macroeconmicas, los individuos en estas situaciones suelen mantener un vnculo dbil con el mercado de trabajo.
3. Crecimiento econmico y desigualdad en Espaa

Los comentarios anteriores permiten situar la experiencia espaola en un marco ms general de anlisis de las relaciones entre la evolucin general de la economa y la desigualdad. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que tanto el carcter del crecimiento econmico como el pro-
97
10/5/11
00:54
Pgina 6
pio proceso distributivo presentan un conjunto de elementos diferenciales en Espaa, que requieren algunas explicaciones particulares. El largo perodo de estancamiento econmico desde el inicio de la crisis del petrleo hasta la mitad de la dcada de los aos ochenta no signific, paradjicamente, un empeoramiento de la desigualdad o la pobreza en Espaa. Diversos factores propiciaron un cambio moderado en estos indicadores, que registraron, incluso, una leve cada. La intensa destruccin de empleo, especialmente en el sector industrial, y el trnsito desde tasas de paro inferiores al 5% a registros superiores al 20% de la poblacin activa no se tradujeron en aumentos de la desigualdad a nivel agregado. La razn principal fue el crecimiento de las remuneraciones, incluso en trminos reales, en un perodo altamente inflacionista y, sobre todo, el desarrollo de algunos de los componentes del Estado de Bienestar al amparo del proceso de democratizacin de la sociedad espaola. El ciclo expansivo de la segunda mitad de los aos ochenta, que se extendera hasta el primer tercio de la siguiente dcada, se sald con una importante reduccin de la desigualdad, en un perodo en el que la mayora de los pases de la OCDE especialmente Estados Unidos, el Reino Unido y algunos pases nrdicos registraron claros aumentos de esta. La razn fundamental fue la recuperacin del empleo, aunque no se lograra reducir significativamente la tasa de paro y buena parte del empleo se sustentara sobre el crecimiento de la temporalidad. Adems,
desempe de nuevo un papel importante, al final de dicho perodo, el aumento del gasto redistributivo con la puesta en marcha de nuevas prestaciones y el fortalecimiento de otros programas ya existentes. Dichos programas contribuyeron a reforzar la disminucin de la desigualdad y de la pobreza en un perodo de marcada expansin econmica. La comparacin ms cercana de la situacin actual con nuestro pasado reciente es la que puede establecerse con el trienio recesivo de 1992-94. Como es conocido, la economa espaola experiment un breve pero intenso proceso de estancamiento econmico en esos aos, con tasas negativas de crecimiento. El paro volvi a crecer desde un porcentaje del 15% de la poblacin activa hasta niveles prximos al 25%. La informacin disponible revela que en esos aos aumentaron los indicadores de desigualdad y de pobreza, rompiendo la tendencia de las dcadas anteriores. Ese crecimiento de los indicadores de desigualdad y pobreza no se vio compensado en la prolongada etapa de crecimiento que se mantendra despus hasta el inicio de la actual crisis econmica. Las razones de la escasa incidencia distributiva del crecimiento econmico y de la importante creacin de empleo en Espaa desde mediados de los aos noventa hasta el estallido de la crisis son varias, y ya fueron resumidas en el Informe sobre la Democracia en Espaa correspondiente a 2009. Por una parte, un gran nmero de los puestos de trabajo creados eran de salarios bajos y en buena medida temporales; los salarios crecieron,
98
10/5/11
00:54
Pgina 7
por primera vez en varias dcadas, menos que el empleo y, adems, el aumento del gasto social fue ms moderado en este perodo, con un cierto distanciamiento respecto a los niveles medios de la Unin Europea4. A los factores anteriores tal vez debieran aadirse la prdida de capacidad redistributiva de la imposicin sobre la renta y la disminucin del efecto redistributivo de las prestaciones sociales monetarias, debido al aumento ms moderado del nmero de beneficiarios y al distanciamiento de las cuantas respecto a los niveles medios de renta. Los hechos anteriores son una buena muestra de la falta de conexin directa entre el crecimiento de la produccin y el empleo, y la mejora de la desigualdad y la pobreza, as como de la importancia de las polticas redistributivas para explicar la evolucin de ambos fenmenos. En cualquier caso, los resultados obtenidos por diversos trabajos para el caso espaol sugieren algunas cuestiones de inters. En primer lugar, parece existir cierta asimetra en la respuesta de la pobreza y la desigualdad a los cambios de ciclo. Mientras que los indicadores se muestran muy sensibles a las recesiones (suben rpidamente los ndices de desigualdad y pobreza), la respuesta puede ser menor o ms lenta en los ciclos expansivos, como lo atestigua la evolucin experimentada entre 1995 y 2007. En se-
gundo lugar, la tasa de paro de la economa espaola explica parte de ambos fenmenos, pero es ms relevante la distribucin intrafamiliar del desempleo que la propia tasa agregada. Las situaciones de pobreza relativa se producen especialmente ante los cambios en la tasa de paro de la persona principal del hogar o cuando en el hogar todos los activos se encuentran desempleados5. El Grfico 1 presenta informacin actualizada sobre la evolucin de estas variables en el largo plazo a partir de los datos de la EPA, lo que permite comparar la actual crisis con anteriores etapas recesivas. Dada la conexin entre la pobreza y la desigualdad, y la evolucin familiar del paro, los cambios registrados en estos indicadores desde 2007 son, sin duda, relevantes. Si la atencin se fija, en primer lugar, en la tasa de paro de la persona principal del hogar, puede observarse cmo se produce un importante crecimiento a partir de la mitad de 2007. A diferencia de los episodios de fuerte desempleo de dcadas anteriores primera mitad de los aos ochenta o primer tercio de los aos noventa, el ndice de desempleo de los sustentadores principales ha crecido ms rpidamente que la del conjunto de la poblacin activa, lo que constituye una novedad de considerable importancia. En etapas anteriores de recesin de la economa, la absorcin por parte del ho-
4 En las comparaciones con otros pases europeos, conviene advertir el peso que en Espaa tena el gasto en desempleo, lgicamente vinculado al nivel de paro. 5 La persona principal es el trmino empleado por la Encuesta de Poblacin Activa (EPA) para definir al miembro ms relevante del hogar (por el motivo que fuera), en opinin de sus integrantes. Utilizamos el trmino sustentador principal como sinnimo de aquel.
99
10/5/11
00:54
Pgina 8
gar de los efectos negativos del desempleo generalizado de jvenes y cnyuges, gracias al empleo de los sustentadores principales y al sistema de proteccin de desempleo, evit que el crecimiento de la tasa de paro generara un intenso aumento tanto de la desigualdad y la pobreza como de las tensiones sociales. Hay que tener en cuenta que la tasa de desempleo del sustentador principal en 1994 era poco ms de la mitad de la tasa general de paro, aproximadamente del 13%. En el actual contexto de crisis, esta tasa no solo ha crecido ms rpidamente que en cualquier otro momento de las tres ltimas dcadas, sino que lo ha hecho de forma mucho ms veloz que la tasa de paro del conjunto de la economa, al-
canzando su mximo histrico. Como se comprueba en el Grfico, en el momento actual, a diferencia de lo que ocurra en 1994, la distancia se ha recortado hasta solo tres puntos de la tasa general. El Grfico parece poner de manifiesto una pequea mejora del indicador a partir de los datos del tercer trimestre de 2009. Aunque es prematuro proponer una hiptesis explicativa, tal vez esa moderada ruptura de la tendencia pueda ser el anuncio de una cierta recuperacin de la creacin de empleo6. Igualmente revelador es el cambio en el porcentaje de hogares en los que todos los activos se encuentran desempleados. Los estudios realizados en Espaa identifican esta variable como la de mayor ca-
6 A tenor de los primeros datos, parece que el limitado crecimiento del empleo est beneficiando especialmente a la poblacin inmigrante, lo que resulta razonable si tenemos en cuenta que es el colectivo ms castigado por la crisis y tambin el ms flexible para aceptar nuevos trabajos.
100
10/5/11
00:54
Pgina 9
pacidad explicativa de los cambios en la pobreza y la desigualdad del conjunto de indicadores del mercado de trabajo. La evidencia es de nuevo contundente: entre el primer trimestre de 2007 y el primero de 2010 ese porcentaje pas de suponer aproximadamente el 2,5% del total de hogares al 7,6%. En trminos absolutos, se ha alcanzado una cifra de ms de un milln de hogares en los que todos los activos estn en paro. Dada tal magnitud y la existencia de lmites temporales mximos para el derecho a la percepcin de las prestaciones de desempleo, el resultado ms probable es el dficit de cobertura de un nmero cada vez mayor de hogares. Una manera directa de estimar esa falta de cobertura, a la vez que el efecto de la crisis sobre los hogares, es observar los cambios en el porcentaje de hogares que no reciben ni ingresos del trabajo ni del sistema de pensiones o prestaciones
por desempleo. Se tratara de la poblacin potencialmente destinataria de medidas de garanta de ingresos, cuyo nico recurso en la situacin actual es el acceso a los sistemas autonmicos de rentas mnimas, dada la reciente eliminacin del Programa Temporal de Prestacin por Desempleo e Insercin (PRODI). Dichos sistemas regionales, adems de muy desiguales, no tienen capacidad para atender a un volumen tan importante de poblacin. Respecto a esa situacin, las cifras, nuevamente, son reveladoras, como expresa el Grfico 2. Entre el primer trimestre de 2007 y el primero de 2010, el porcentaje de hogares sin ningn ingreso pas del 1,8 al 2,7%. En trminos absolutos, se ha llegado a alcanzar una cifra de ms de medio milln de hogares. A pesar del pequeo descenso que se observa en 2009, posiblemente ligado a la puesta en marcha del PRODI, el dato vuelve a cre-
101
10/5/11
00:54
Pgina 10
cer en 2010. En la medida en que este indicador es representativo de las formas ms severas de privacin, lo que se est produciendo es un crecimiento sin precedentes de este tipo de pobreza, superando en casi 150.000 hogares el valor mximo registrado en los ltimos veinticinco aos. El volumen alcanzado cuestiona las posibilidades del sistema de proteccin a los desempleados, en su actual diseo, para hacer frente a la crisis. Un signo claro del carcter restrictivo del sistema es la velocidad del aumento de esta variable, mucho mayor que en otras etapas, lo que parece poner de manifiesto los efectos negativos de las medidas de recorte del alcance de la proteccin emprendidas en perodos anteriores7.
4. Desigualdad en Espaa en la transicin a la crisis econmica

La Encuesta de Condiciones de Vida permite analizar algunas de las cuestiones principales mencionadas en la introduccin sobre desigualdad y pobreza. Aunque existen otras fuentes estadsticas de inters, esta encuesta, ajustada a los criterios establecidos por EUROSTAT8, es la ms adecuada para estudiar de forma comparada la evolucin de los distintos indicadores de desigualdad y pobreza desde el ao 2003 hasta el 2009.
Es importante aclarar que los datos de ingresos que permiten calcular medidas de desigualdad en la distribucin de la renta corresponden al total de ingresos obtenidos durante el ao previo a la entrevista, por lo que los ndices solo se pueden obtener con un cierto retraso. Por otro lado, al tratarse de indicadores que sintetizan importantes volmenes de informacin, tienen un marcado componente estructural y es difcil observar cambios significativos entre un ao y otro. El Grfico 3 corrobora las consideraciones anteriores: a lo largo del perodo cubierto por los datos de la ECV, el ndice permanece estable en torno a un valor de 0,31, ligeramente superior, segn los datos de Eurostat, al valor medio de los pases de la UE-15. No obstante, el dato procedente de la ECV-2009, referido a la renta de 2008 (primer ao de la crisis), indica un empeoramiento de la desigualdad en Espaa, que ve aumentar el coeficiente de Gini en casi un punto, a nivel agregado. Este incremento de la desigualdad se debe, en gran medida, al aumento de las diferencias de renta entre los adultos en edad de trabajar, debido al crecimiento de la tasa de paro y al endurecimiento de las condiciones laborales para una parte de los que mantenan su ocupacin en el momento de la entrevista (primavera de 2009). El aumento de la desigualdad en el inicio de la crisis queda confirmado por
7 Los cambios de normativa a comienzos de los aos noventa empujaron al alza la cifra de beneficiarios de la modalidad asistencial de la prestacin, mientras que impusieron condiciones ms restrictivas para el acceso a la prestacin contributiva. En aos posteriores se aplicaron distintos criterios que restringieron las condiciones de acceso y recortaron los beneficios y su duracin. 8 Como con anterioridad el Panel de Hogares de la Unin Europea (PHOGUE).
102
10/5/11
00:54
Pgina 11
la evolucin de otros ndices, como las medidas de distancia9. Segn los datos disponibles, el cociente D90/D10, tras aos de estabilidad, habra crecido un 6,7% en el ao del inicio de la recesin. El cambio de tendencia, que habr que confirmar con los datos de la ECV-2010, parece sugerir un impacto negativo de la crisis econmica sobre las desigualdades de renta en Espaa. Adems, el examen de los cocientes D90/D50 y D50/D10 muestra que alrededor del 84% del aumento de las disparidades se gener
en la parte baja de la distribucin; es decir, que la desigualdad est creciendo sobre todo entre los individuos con menores rentas. La misma conclusin sugiere la evolucin de otros ndices de desigualdad ms sensibles que el Gini a las diferencias entre las personas de menor renta10. El Grfico 4 muestra de otro modo el sentido de este repunte de las desigualdades. El inicio de la crisis econmica supuso una disminucin, en trminos reales, de las rentas percibidas por los
9 Este tipo de ndices pretende medir la diferencia en trminos de ingresos anuales de un individuo representativo de la zona alta de la distribucin (rico), respecto a otro situado en el otro extremo de la distribucin (pobre), as como comparar a ambos sujetos con el que se encuentra en la posicin mediana. 10 En particular, los ndices de Theil y de Atkinson, con diversos grados de aversin a la desigualdad entre los ms pobres.
103
10/5/11
00:54
Pgina 12
hogares; sin embargo, la cada real fue muy superior en el extremo inferior de la distribucin que entre los grupos de renta media o alta. De hecho, los datos ponen de manifiesto que el ingreso real del individuo pobre tpico cay en ms de un 7% ya en 2008, frente a un descenso del 1% en el caso del rico. Esta evolucin, que rompe una tendencia mantenida en los ltimos aos, entraa tambin, como se ver luego, un cambio importante en el perfil de los grupos de baja renta, con un creciente peso de las familias afectadas por el desempleo y un menor protagonismo de los pensionistas.
5. Evolucin de los niveles de pobreza y privacin material

Como se discuti en un apartado anterior, la larga etapa expansiva iniciada a mediados de los aos noventa no se vio acompaada por una reduccin del porcentaje de poblacin en riesgo de pobreza (segn la definicin comunitaria), que en los momentos anteriores al inicio de la crisis segua anclado en niveles prximos al 20%, muy por encima de la media europea (tanto de los Quince como de los Veintisiete11). Esta ausencia de mejora del indicador global es coherente con la mencionada constancia de los ndices de
11 En 2007, solo tres pases, Bulgaria, Rumana y Letonia, mostraban indicadores superiores.
104
10/5/11
00:54
Pgina 13
desigualdad desde, al menos, el ao 2000, lo que parece indicar que el intenso crecimiento econmico de los ltimos aos no tuvo en Espaa un carcter particularmente propobre. Aunque los ingresos reales de los grupos ms vulnerables siguieron una pauta creciente y los ndices de privacin material disminuyeron de forma sensible hasta el inicio de la crisis (Grfico 5), el porcentaje de familias con ingresos inferiores al 60% de la renta mediana no experiment cambios significativos. El inicio de la crisis marca, sin embargo, un cambio de tendencia en los indicadores de pobreza en Espaa. La estabilidad de la tasa de riesgo de pobreza se quiebra con un aumento de casi un
punto en el ao 2009, segn la explotacin provisional de los datos recogidos en la encuesta de 2010. Este incremento, que alcanza casi un 7% en relacin con el dato de 2008, indica que la consolidacin de la crisis y el espectacular aumento de las cifras de paro han acabado por reflejarse en la extensin del nmero de personas alejadas del nivel de bienestar medio de la poblacin del pas. El hecho de que la tasa supere el 20% tiene adems una carga simblica, ya que implica que ms de la quinta parte de la poblacin se halla en riesgo de pobreza, segn el estndar comunitario. Por otra parte, es importante resaltar que si se utilizan umbrales de pobreza
105
10/5/11
00:54
Pgina 14
ms estrictos (50%, 40% o 30% de la renta mediana equivalente), el empeoramiento es apreciable ya desde el ao 2008, con un incremento acusado del porcentaje de hogares con muy baja renta (en riesgo de pobreza severa). As, por ejemplo, la proporcin de personas con rentas inferiores al umbral del 30% de la renta mediana pas del 3,6% en 2007 al 5,4% en 2008, lo que supone un incremento relativo superior al 40%. Igualmente, el ndice de privacin material, que refleja de forma sinttica las dificultades de las familias en diversos mbitos
(acceso a ciertos bienes y actividades de consumo, dificultades para llegar a fin de mes, retrasos en la hipoteca, alquiler u otros pagos peridicos, etc.) detuvo su mejora en el ao 2007, empeorando de forma acusada a partir de 200812. As, el porcentaje de poblacin con tres o ms problemas bsicos, que se haba rebajado del 22% al 16% entre 2004 y 2007, repunt hasta un 19,6% en 2009, tras crecer un 20% solo en el ltimo ao. La evolucin de los indicadores de privacin, ms sensibles que los de pobreza relativa al ciclo econmi-
12 En Martnez (2010) se explica de forma ms detallada la metodologa e indicadores utilizados para elaborar este ndice.
106
10/5/11
00:54
Pgina 15
co, refleja por tanto un claro deterioro de la situacin de los hogares en trminos de carencias de bienes o servicios bsicos, como puede comprobarse en el Grfico 5. Segn la ECV, los problemas que afectan ms a la poblacin son la imposibilidad de permitirse unas vacaciones fuera de casa al menos una semana al ao (39,5% en 2009), la carencia de recursos para hacer frente a gastos imprevistos (33,4%) y las dificultades para llegar a fin de mes (14%). Pues bien, si se compara la situacin de 2008 y la de 2009, se aprecia un empeoramiento del 16%, 22% y 15%, respectivamente (Grfico 6). Por otra parte, se ha incrementado la frecuencia de los retrasos en los pagos peridicos (recibos, vivienda, tarjeta de crdito, etc). El cambio de tendencia de la tasa de privacin que se observa en el grfico se debe, de hecho, al creciente nmero de hogares con dificultades financieras a partir de 2008. En definitiva, cabe afirmar que la crisis est reduciendo la renta real de los hogares, especialmente de los situados en la parte baja de la distribucin. Tras aos de estabilidad, est aumentando el porcentaje de hogares que tienen baja o muy baja renta, as como las familias que sufren privacin material. Puede decirse, por tanto, que los grupos ms vulnerables estn perdiendo de forma acelerada estndares de bienestar conseguidos durante la etapa de crecimiento anterior. El pr-
ximo apartado examina con mayor detalle esta cuestin, analizando los cambios en el perfil de la pobreza asociados al inicio de la crisis econmica.
6. El impacto de la crisis sobre la composicin de la pobreza

Se ha visto en los apartados anteriores que los datos sobre rentas de los hogares recogidos por el INE muestran un impacto negativo del inicio de la crisis econmica sobre los ndices de pobreza y desigualdad, debido a la peor situacin econmica de las personas en edad de trabajar (y quienes de ellas dependen). Una consecuencia de esta evolucin es el cambio en el perfil demogrfico y laboral de las personas en riesgo de pobreza, que son ahora en mayor medida adultos en situacin de empleo precario o desempleo. Las personas mayores, que llegaron a constituir ms del 25% de la poblacin de baja renta en los aos de mayor auge econmico, cuando la renta per cpita creci a un ritmo superior al de las pensiones, vieron rebajado en casi cinco puntos su porcentaje de participacin durante el primer ao de la crisis (Grfico 7)13. Paralelamente, el peso relativo de los desempleados pas del 9% al 14% tras el inicio de la recesin. Esta conclusin no vara si se emplean otras metodologas para delimitar a la
13 Utilizando el indicador de riesgo de pobreza convencional, las tasas de las personas mayores empeoraron rpidamente durante el perodo expansivo, multiplicndose por dos entre 1999 y 2004. A partir de 2005 la tendencia se invierte, debido tanto a las medidas de revaloracin de las pensiones mnimas tomadas en el segundo quinquenio, como a la irrupcin de la crisis econmica.
107
10/5/11
00:54
Pgina 16
poblacin pobre, como umbrales ms bajos o indicadores directos del nivel de vida: en todos los casos el fin de la etapa de crecimiento econmico supone un claro empeoramiento de la situacin de las familias en edad laboral y una mejora relativa de los pensionistas14. Aun as, cabe destacar el hecho de que los ndices de privacin material dibujan, en comparacin con las tasas de pobreza relativa, un panorama algo menos favorable para las familias trabajadoras ya antes del inicio de la crisis, debi-
do en especial al aumento de los gastos asociados a la vivienda durante la primera dcada del siglo XXI15. Los datos publicados por el INE confirman, en todo caso, la idea de que la actual recesin afecta de forma ms dura a las personas cuyos ingresos se hallan ms directamente vinculados al mercado de trabajo. En coherencia con los datos de la EPA expuestos ms arriba, las entrevistas de la ECV muestran un aumento singularmente rpido del nmero de hogares cuyo sustentador prin-
14 En todo caso, conviene destacar que las tasas de riesgo de pobreza de los mayores son muy sensibles al nivel del umbral que se tome como referencia y al indicador de renta que se utilice para obtener los ndices de pobreza (p. ej., inclusin o no de una cantidad en concepto de alquiler imputado por la vivienda en propiedad). 15 Martnez (2010).
108
10/5/11
00:54
Pgina 17
cipal est desempleado, sobre todo entre las familias inmigrantes. Una consecuencia importante ha sido el incremento del nmero de nios menores de 18 aos que viven en hogares en los que nadie trabaja (jobless households). Tras haber disminuido intensamente en el perodo previo a la crisis, desde niveles prximos al 12% en 1994 hasta poco ms del 5% en 2007 (cuatro puntos por debajo del promedio para la Europa de los Quince), los datos de 2008 y 2009 muestran un repunte que ha vuelto a situar la cifra en el 10% en solo dos aos, segn recogen las estadsticas comunitarias.
Las consecuencias sociales de esta evolucin son preocupantes si se tiene en cuenta que el impacto negativo del desempleo sobre los ingresos y las condiciones de vida es mucho mayor cuando el paro afecta a los sustentadores principales, en especial si se trata de hogares con hijos econmicamente dependientes. Como muestran los datos del Grfico 8, la tasa de riesgo de pobreza en este grupo de desempleados supera el 70%. Por otra parte, en seis de cada diez casos se dan situaciones de privacin material y en casi cinco de cada diez existe riesgo de pobreza consistente
109
10/5/11
00:54
Pgina 18
(baja renta con privacin material). Estos valores contrastan fuertemente con los que muestran los adultos ocupados durante la mayor parte del ao previo, y tambin con los indicadores de las personas inactivas, mucho ms favorables (especialmente en el caso de los jubilados, cuyas tasas de privacin material son moderadas y han disminuido a lo largo del perodo reciente). Por ltimo, conviene destacar que el origen inmigrante de las personas supone un factor con capacidad explicativa del riesgo de pobreza y privacin material, apreciable ya antes del inicio de la
crisis econmica, pero agudizado a partir de 2008 debido al mayor aumento del paro en la crisis y la menor cobertura de las prestaciones y subsidios por desempleo respecto a los trabajadores nativos. Antes de la crisis, los inmigrantes estaban concentrados de forma desproporcionada en puestos poco cualificados de unos pocos sectores productivos (como construccin, turismo, o servicios personales y domsticos), en los que trabajaban con elevadas tasas de temporalidad y bajos salarios medios. Esta estratificacin laboral explica que las tasas de riesgo de pobreza de las fa-
110
10/5/11
00:54
Pgina 19
milias trabajadoras inmigrantes se hayan mantenido en niveles prximos al 30% durante los aos de crecimiento, con una incidencia mucho mayor, adems, de las situaciones de privacin material (debido en parte a la fuerte presin ejercida por los gastos de vivienda). Los datos de la ECV-2009, volcados en el Grfico 9, muestran que estas diferencias econmicas entre los ocupados, segn el estatus migratorio del sustentador principal, se mantienen ya iniciada la fase recesiva. Pero, adems, los inmigrantes han sufrido antes y de forma ms intensa la cada en los niveles de empleo, debido a la fragilidad estructural de los sectores productivos que haban absorbido ms mano de obra extranjera. Los indicadores del Grfico 9 confirman la peor situacin econmica de las familias encabezadas por desempleados inmigrantes en trminos de riesgo de pobreza y privacin material, en comparacin con los desempleados nativos. En todo caso, unos y otros muestran, atendiendo a estos datos, tasas de baja renta superiores al 60% e ndices de privacin material que sobrepasan el 50%, muy superiores al promedio nacional. Estos hogares son, en gran medida, los que explican el incremento de los niveles de riesgo de pobreza y privacin que, pese al efecto moderador ejercido por los programas de proteccin del desempleo, se han dado en Espaa desde el inicio de la crisis.
111
10/5/11
00:54
Pgina 20
El repaso de las fuentes estadsticas disponibles para determinar la evolucin de la desigualdad y la pobreza en los ltimos aos y analizar el efecto de la crisis econmica sobre el bienestar de los hogares pone de relieve un claro empeoramiento de los indicadores sobre el estado de la distribucin de la renta en Espaa, en relacin con objetivos razonables de equidad.
subrayar que, dentro de este contexto negativo, el ndice de pobreza de las personas mayores sigui una pauta descendente, confirmando el proceso de mejora iniciado en 2006. En cuanto a los indicadores de privacin material, ms sensibles a la evolucin del ciclo que los de pobreza monetaria, los datos de la ECV muestran un punto de inflexin
Aunque la crisis econmica afecta a todos los hogares, la capacidad de defensa y recuperacin de los mismos es muy diferente segn el lugar que ocupan en la distribucin de la renta. Las familias de ingresos altos y medios han sufrido un impacto menor, mientras que se observa una concentracin de los peores efectos en la parte baja de la distribucin. Se puede afirmar que las primeras decilas de renta son las ms afectadas por la recesin y, en esa direccin, los indicadores de pobreza severa o de privacin material son contundentes al reflejar dicho empeoramiento. La tasa de riesgo de pobreza, que se situaba ya en niveles superiores al promedio de la Unin Europea durante la fase previa al inicio de la crisis, se increment en casi un punto en un solo ao (2009), debido en especial al deterioro de la posicin econmica de la poblacin activa. Hay que
ya en 2008, debido al aumento del nmero de hogares con dificultades financieras, especialmente entre las familias inmigrantes. El empeoramiento del ndice de privacin material se agudiz en 2009, con un significativo incremento de ms de tres puntos en un solo ao, explicable en gran medida por las dificultades financieras ocasionadas a muchas familias por el desempleo de larga duracin.
Los trabajadores de origen extranjero se sitan entre los grupos ms afectados por la crisis (como consecuencia del hundimiento de los sectores que constituan sus nichos de empleo) en trminos de los indicadores de privacin, junto con los jvenes, los hogares con varios adultos en paro, los trabajadores con baja formacin o las familias formadas por una mujer parada o con empleo precario y uno o ms nios a su cargo.
112
10/5/11
00:54
Pgina 21
Como era de esperar, la situacin en el mercado de trabajo se convierte en el factor decisivo para explicar las situaciones de pobreza en sus diversas manifestaciones. Hay dos elementos clave que ha puesto de manifiesto la crisis actual, especialmente intensa si la comparamos con episodios de recesin de los ltimos treinta aos. Por un lado, el intenso crecimiento del desempleo entre los sustentadores principa-
A pesar de los esfuerzos realizados desde las polticas pblicas, la insuficiencia de las medidas de proteccin del desempleo, la falta de articulacin de las rentas mnimas autonmicas y las restricciones financieras de las administraciones pblicas, en el actual contexto de aumento de la pobreza y la desigualdad, suscitan serios interrogantes sobre el peligro de inestabilidad social en el futuro inmediato.
les de los hogares, muy superior al de otras pocas. En ese sentido, el cambio en la composicin del paro estara minorando la efectividad de la red de proteccin informal que en pocas anteriores pudo significar la familia. Por otra parte, la crisis actual tambin est provocando un aumento sin precedentes en el nmero de hogares con todos sus integrantes fuera del mercado de trabajo, lo que implica un importante coste social y una significativa prdida de bienestar. Segn los datos disponibles, los hogares con todos sus activos en paro se elevan a ms de un milln. Este factor contribuye a explicar el crecimiento de los hogares sin ingresos (2,7% del total de hogares), que solo pueden atender sus necesidades con subsidios o la ayuda de organizaciones no gubernamentales.
Hay que sealar, por otra parte, que la recuperacin econmica, a la luz de experiencias pasadas en Espaa y otros pases, no implica una mejora inmediata de las variables distributivas, dada la segmentacin existente en el mercado de trabajo y la precariedad de muchos de los empleos creados.
113
10/5/11
00:54
Pgina 22
Bibliografa
Atkinson, A. B. (2009), Income Inequality in Historical and Comparative Perspective: A Graphic Overview. Conference on Inequality in a Time of Contraction. Stanford University, Noviembre 2009.
Blank, R. y Blinder, A. (1986), Macroeconomics, income distribution and poverty. En Danziger, S. y Weinberg, D. (eds.), Fighting Poverty: What Works and What Doesnt. Cambridge, M.A., Harvard University Press.
Cutler, D. y Katz, L. (1991), Macroeconomic performance and the disadvantaged. Brookings papers on economic activity, 2, 1-74.
Kuznets, S. (1955), Economic growth and income inequality. American Economic Review, 45, 1-28.
Martnez, R. (2010), Pobreza y privacin material en Espaa en el perodo 2004-2008: del auge econmico al inicio de la recesin. Documentos de Trabajo Fundacin Alternativas, 165/2010.
Ruiz-Huerta, J.; Martnez, R. y Ayala, L. (1999): Inequality, Growth and Welfare: An International Comparison. LIS Working Papers, n 215.
Smeeding, T. y Thompson, J. (2010), Inequality in the Distribution of Income from Labor and Income from Capital over the Recession. 31st General Conference of The International Association for Research in Income and Wealth. St. Gallen, Agosto 2010.
114
05 Partidos politicos 115-146:03 Losdistintosnivelesde 87-128
10/5/11
01:00
Pgina 107
La democracia interna en los partidos polticos

Los conflictos ligados a la formacin de las listas para las elecciones locales y autonmicas, as como las primarias celebradas en el PSOE para designar a algunos de sus candidatos, han vuelto a llamar la atencin, en 2010, sobre el problema recurrente de la democracia interna de los partidos polticos. Tomando pie de esos episodios, conviene reflexionar con mayor amplitud sobre este aspecto de la democracia y sobre su manifestacin en la organizacin institucional de los partidos espaoles.
115
10/5/11
01:00
Pgina 108
1. El concepto de la democracia interna

La democracia interna en los partidos polticos ha sido objeto de distinta valoracin entre los tericos del Derecho y los de la Ciencia Poltica. Las figuras ms ilustres del Derecho constitucional europeo han considerado que debe existir coherencia entre el carcter democrtico del Estado y la organizacin interna de los partidos, que orientan y protagonizan su funcionamiento1. Esta exigencia, formulada por vez primera en los aos veinte por Hans Kelsen, fue reiterada despus de la Segunda Guerra Mundial por constitucionalistas tan prestigiosos como Constantino Mortati (quien intent en el debate constituyente italiano que la futura Constitucin garantizara la democracia interna de los partidos, aunque la enmienda que a tal efecto propuso fue rechazada2) y en el caso espaol, por Manuel Garca Pelayo, el primer presidente del Tribunal Constitucional espaol, autor de un trabajo verdaderamente esclarecedor sobre el Estado de partidos3. Sin embargo, hay que reconocer que esta tesis slo ha sido excepcionalmente
acogida en el Derecho constitucional positivo y que, adems, es ajena a la concepcin que, a partir de Schumpeter, puede considerarse como dominante en la ciencia poltica (por ejemplo, Schattschneider, Dahl o Sartori), que asume con ms o menos matices un entendimiento procesal de la democracia como competicin electoral entre las lites polticas4. Desde esta perspectiva, la democracia interna de los partidos no puede ser entendida como un requisito estructural del orden democrtico, sino como un ideal controvertido o como una opcin o una estrategia organizativa, ms o menos disponible, cuyos mritos han de demostrarse en la prctica por su aptitud para facilitar el xito en la competicin electoral5. Y no se advierte una confluencia prctica o emprica entre ambos enfoques, es decir, entre lo que parece exigible desde el punto de vista de la teora constitucional y lo que resulta conveniente desde el punto de vista poltico-electoral. Porque, aunque hay claras seales de que la democracia interna se ha desarrollado considerablemente en las ltimas dcadas en muchos partidos europeos importantes, sobre todo de izquierdas,
1 Hans Kelsen (1977), Esencia y valor de la democracia. Barcelona, Ed. Labor, pginas 37, 45 y 46. 2 Emanuele Rossi (2010), La democrazia interna nei partiti politici. Ponencia en las III Jornadas Internacionales de Derecho Constitucional, Segovia-La Granja, septiembre-octubre de 2010. 3 Manuel Garca Pelayo (1986), El Estado de Partidos. Alianza Editorial. Madrid, 1986, pginas 61 y siguientes. 4 Joseph Shumpeter (1943), Capitalism, socialism and democracy. London,Allen and Unwin; Elmer Schattshneider (1942), Party Government. New York; Giovanni Sartori (1973), Theorie de la democratie. Paris, Armand Colin. 5 Por ejemplo, Jean Blondel advirti que la democracia interna era un ideal controvertido: Political Parties. A genuine case for discontent? (1978). London, Wildwood House, pginas 140 y 142. Para una evaluacin general de las ventajas o inconvenientes de la democracia interna: Henar Criado Olmos, Los partidos polticos como instrumentos de democracia (2005), Fundacin Alternativas, Documento de Trabajo 77/2005.
116
10/5/11
01:00
Pgina 109
por ejemplo, el Partido Laborista britnico, el PSOE o el Partido Democrtico italiano, pero tambin de derechas, como el Partido Conservador britnico (partidos que, en lo relativo a las oportunidades de participacin de sus afiliados, se estn empezando a distanciar del modelo ms marcadamente tecnocrtico y profesional del catch all party), tambin hay ejemplos de partidos actuales, con una eficacia electoral acreditada, en los que la democracia interna todava no est tan desarrollada (por ejemplo, los dos grandes partidos brasileos: el PT y el PSDB6) o que se basan en un modelo organizativo antagnico a la democracia interna, por su condicin de partido-empresa (como es el caso del Popolo della Libert de Berlusconi). Sin embargo, se puede intentar reconciliar las visiones contrapuestas de la teora constitucional y de la teora poltica y reconocer una cierta convergencia de sentido entre ambas, si se valora la democracia interna desde una perspectiva sistmica y no escuetamente partidista. En otras palabras, atendiendo a los intereses del sistema, pueden ser percibidos como coherentes el deber ser jurdico-terico (o, en su caso, jurdico-positivo) de la democracia interna y su valor
poltico, sin necesidad de caer en el espejismo de lo polticamente correcto, es decir, en la tentacin de considerar como exigibles pautas de conducta que jurdicamente no lo son (o que al menos no lo son conforme a una interpretacin jurdica prudente). De esa cuestin se tratar en el apartado siguiente. Ahora, conviene precisar lo que debe entenderse por democracia interna de los partidos polticos (que, como la mayora de los conceptos de la teora poltica, tiene algo de impreciso y escurridizo). Para evitar confusiones, se entender aqu que la democracia interna es una caracterstica de las organizaciones partidistas, que resulta de tres clases de vnculos de legitimacin7. Por un lado, se requiere un vnculo de legitimacin de carcter asociativo (que corresponde con la naturaleza de asociacin voluntaria que tienen los partidos, al menos en Europa) y que hace referencia al estatus que los miembros o asociados tienen frente al partido; es decir: a sus deberes y derechos y tambin a las garantas de estos ltimos. Evidentemente, la democracia interna requiere que los derechos de los miembros del partido sean relevantes y que sus garantas sean efectivas.
6 Sobre este asunto: Manuel Alcntara Sez (2002), Experimentos de democracia interna: las primarias de partidos en Amrica Latina, http://www.nd.edu/~kellogg/publications/workingpapers/WPS/293.pdf; Flavia Freidenberg (2005), Mucho ruido y pocas nueces. Organizaciones partidistas y democracia interna en Amrica Latina. Polis 1/2005 http://redalyc.uaemex.mx/pdf/726/72610105.pdf; tambin, Celso Roma (2006), Organizaciones de partido en Brasil: el PT y el PSDB bajo perspectiva comparada. Amrica Latina Hoy, 44, pginas 153-84. 7 Acerca de la interpretacin de la democracia constitucional como suma de una serie de formas de legitimacin: Ernst Wolfgang Bckenfrde (2000), Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia. Madrid, Editorial Trotta, especialmente, pginas 47-131.
117
10/5/11
01:00
Pgina 110
En segundo lugar, es preciso un vnculo de legitimacin de carcter programtico, que consiste en la sujecin de los directivos del partido y de sus representantes institucionales (en el Parlamento y en el Gobierno) a los programas y resoluciones que han sido aprobados por los miembros del partido o por sus representantes en los correspondientes congresos, convenciones o conferencias. En este sentido son particularmente importantes los programas electorales, porque, aunque los partidos suelen contar con documentos que expresan sus principios e ideologa poltica de manera general, los programas electorales presentan una vocacin obligatoria ms concreta y polticamente significativa. En tercer lugar, se trata del vnculo de legitimacin electivo, que resulta de la celebracin de procesos electorales internos ms o menos directos, tanto para designar a los dirigentes del partido como para seleccionar a los candidatos que el partido presenta para los cargos pblicos. Estos procesos han de establecer una cadena de legitimacin que, en ltimo trmino, debe retrotraerse a los propios miembros individuales del partido. En este sentido, puede considerarse que la democracia interna estar ms desarrollada cuanto ms directa y frecuente sea la participacin de los miembros del partido en las elecciones internas (y viceversa). Cules son los derechos de los afiliados? Cmo participan en la elaboracin del programa electoral y en qu medida estn vinculados los dirigentes y los candidatos por ese programa? Cmo
se elige a los dirigentes y a los candidatos del partido? Estas son, en definitiva, las preguntas relevantes acerca del contenido de la democracia interna. Sin embargo, los itinerarios de la democracia interna, el modo en que histricamente ha progresado (y puede progresar), son cuestiones mucho ms amplias y complejas. Una manera de aproximarse a ellas es referirse al mbito o alcance de los procesos de democratizacin interna, a su grado de formalizacin y a sus modelos histricos. Los procesos de democratizacin son en ocasiones cambios organizativos en el seno de un partido determinado y otras veces son cambios de tipo sistmico, que acaban afectando en mayor o menor medida a todos los partidos que integran un sistema poltico. Por otro lado, esos procesos pueden alcanzar distinto grado de formalizacin. Unas veces se trata de meras prcticas, ms o menos reiteradas, pero sin carcter obligatorio, y otras veces son cambios organizativos implantados mediante reformas estatutarias o legales. Es preciso reconocer, a este respecto, que la ley presenta una eficacia muy desigual como instrumento para asegurar los vnculos de legitimacin de la democracia interna. Desde luego, puede garantizar los derechos de los miembros del partido y, por lo tanto, el vnculo de carcter asociativo. Tambin puede asegurar la eleccin de los dirigentes y de los candidatos por los afiliados, esto es, su legitimacin electiva; aunque no debe restringir de forma desproporcionada la autonoma del partido como asociacin libre, a la que corresponde, en ltima instancia, decidir
118
10/5/11
01:00
Pgina 111
su propia forma de gobierno. A lo sumo, la ley debe estructurar el derecho de autoorganizacin del partido dentro de ciertos parmetros. En cambio, la ley parece prcticamente intil para garantizar el vnculo de legitimacin de carcter programtico. El incumplimiento de los programas electorales es un problema insoluble para el Derecho o, mejor dicho, no es un supuesto sancionable desde el punto de vista constitucional. Otra cosa es que ese incumplimiento pueda dar lugar a que se activen los mecanismos para exigir la responsabilidad poltica y, a ese respecto, hay que distinguir entre el incumplimiento de los programas por parte de los dirigentes partidistas y por parte de los representantes institucionales del partido, porque mientras el primero es un conflicto que puede resolverse en el mbito de las relaciones intrapartidistas, el segundo problema trasciende ese mbito porque afecta a la disciplina parlamentaria. Por otra parte, puede advertirse que el desarrollo de la democracia interna en los principales sistemas polticos ha seguido itinerarios diferentes, que se caracterizan por haber fortalecido alguno de los vnculos de legitimacin antes mencionados. En sntesis, habra tres grandes modelos. La garanta del vnculo asociativo esto es, los derechos de los afiliados frente al partido ha sido la aportacin de la Re-
pblica Federal de Alemania, pionera en el reconocimiento constitucional de la democracia interna (art. 21 de la Ley Fundamental de Bonn) y en la aprobacin de la primera ley sobre los partidos polticos, en 1967 (una ley que ha sido varias veces reformada). Este planteamiento sigue siendo bastante excepcional en el panorama del constitucionalismo occidental, aunque se ha extendido a otros pases, como Espaa (art. 6 de la Constitucin), Chile (art. 15 de la Constitucin) y Costa Rica (art. 98 de la Constitucin). Por otra parte, potenciar los vnculos de legitimacin de carcter programtico ha sido la opcin bsica de los partidos en el Reino Unido, donde la confrontacin poltica subraya la importancia del manifiesto electoral como referencia para legitimar las polticas de los gobiernos8. Y esta tendencia se ha extendido a las democracias parlamentarias de la Commonwealth, como Canad, Australia y Nueva Zelanda. En cambio, el reforzamiento de los vnculos de legitimacin personal de carcter electivo se ha desarrollado sobre todo en los partidos norteamericanos mediante las elecciones primarias, que a principios del siglo XX ya se exigan por ley en la mayora de los Estados de la Unin. Adems, las elecciones primarias se han ensayado tambin, con distintas variantes y resultados, en otros sistemas polticos americanos y europeos9.
8 Richard Rose (1980), Do parties make a difference? London and Basingstoke, Macmillan Press. 9 Manuel Alcntara Sez (2002), op. cit. y Emanuele Rossi (2008), Le elezioni primarie como forma di partecipazione alla vita poltica italiana: un primo bilancio dopo dieci anni di esperimenti. Revista catalana de dret pblic, n 37, pginas 75-128.
119
10/5/11
01:00
Pgina 112
Lo anterior no pretende sugerir que haya tres estrategias de democracia interna completamente diferentes, porque la mayor importancia atribuida a uno de sus aspectos no cancela los restantes. Adems, en cualquier sistema, la democracia interna se puede enriquecer, al cabo del tiempo, al aadirse al vnculo de legitimacin inicialmente preferido otros nuevos (por ejemplo, a partir de los aos noventa, la democracia interna se ha fortalecido en el sistema britnico, al sumarse al vnculo programtico el vnculo electivo para la designacin de los lderes partidistas, de forma que esa funcin ya no compete exclusivamente, como antao, a los correspondientes grupos parlamentarios10). En cualquier caso, estas tres clases de vnculos de legitimacin son fundamentales y su debilitamiento tiende a convertir a un partido en un mero aparato de poder, ms que un instrumento para la participacin popular.
2. El valor de la democracia interna

La democracia interna de los partidos puede ser reconocida como funcional y valiosa, desde una perspectiva sistmica, al menos por las siguientes razones: a) Ofrece un espacio de deliberacin y de negociacin poltica con un cierto grado de publicidad. La formacin de la vo-
luntad del partido dista de ser un proceso guiado por una voluntad unnime. Aunque los afiliados sean menos numerosos que los electores, no forman un demos homogneo y la voluntad mayoritaria del partido se deducir de la de los distintos grupos que en l coexisten o confluyen. Cuanto ms amplia sea la base de afiliados, ms necesario ser organizar el espacio interno para la deliberacin poltica. En todo caso, la democracia interna ha de organizarse como una forma de gobierno mixta, en la que la intervencin directa del demos interno en elecciones y referendos ser solamente intermitente y en la que la direccin correr a cargo de rganos ejecutivos bajo el control de rganos colegiados, que son una especie de parlamentos internos, cuya existencia es una ley de la construccin de los organismos sociales, en opinin de Kelsen11. Por lo tanto, asegurar la mxima publicidad de las deliberaciones de este tipo de rganos (los parlamentos internos de los partidos) ser una contribucin importante, no solo para la mejor informacin de los afiliados, sino tambin de los electores. b) Favorece la participacin poltica, aunque no implica una democracia militante (sin perjuicio de la retrica de la militancia, todava tan presente en los partidos) porque es compatible con una considerable inconsistencia entre la percepcin de la participacin como una pauta de conducta deseable (e incluso exigible) y la pasividad relativa de la mayor
10 Robert Gardner y Richard Kelly (1993), British political parties today. Manchester, Manchester University Press. 11 Kelsen, op. cit. pg. 56.
120
10/5/11
01:00
Pgina 113
parte de los miembros del partido, es decir, con una cultura cvica (en el sentido de Almond y Verba)12. Militante, pero no practicante podra ser el lema, un tanto paradjico, de la conducta del afiliado comn. Sin embargo, la democracia interna de los partidos, por intermitente que sea la participacin de sus miembros, favorece su capacidad subjetiva. Y esta es una consecuencia de la democracia interna y no de la mera pertenencia a asociaciones polticas, porque si su naturaleza es sectaria o estrictamente totalitaria, la pertenencia a las mismas no solo no reforzar la capacidad de sus miembros, sino que seguramente la alienar. Lo que pasa es que las observaciones sobre el nexo entre asociacionismo poltico y capacidad subjetiva en primer lugar las de Tocqueville acerca de la vida poltica americana en la primera mitad del siglo XIX, que seguramente parecen excesivamente optimistas para describir cmo es la participacin en los partidos actuales dan por sobrentendido el carcter abierto y no totalitario, es decir, mnimamente democrtico, de esas asociaciones. Y otro tanto puede decirse de los estudios que consideran la densidad asociativa
como indicador vlido de la calidad de la democracia13. c) Promueve la agregacin de los intereses populares frente a la autonoma de las lites polticas (protegida por la financiacin pblica de los partidos) o frente a la prevalencia de los intereses de los sectores ms poderosos (que pueden condicionar con sus donativos o con sus cohechos la poltica de los partidos). De hecho, la efectividad de la democracia interna postula una mayor financiacin popular de los partidos (que hoy es tcnicamente posible, como lo ha acreditado sobradamente la campaa de Obama). d) Puede significar tambin un control poltico sobre los gobernantes, un control adicional al que deriva de la representacin poltica. Tal y como lo ha expuesto Jos Mara Maravall14, el Gobierno democrtico puede ser considerado a la vez un agente (en sentido poltico, no jurdico-civil) del electorado (que lo puede controlar mediante los mecanismos de la representacin) y tambin del partido o de los partidos que lo sostienen (que pueden activar su control mediante los mecanismos de la democracia interna, en particular, los congresos o convenciones par-
12 Gabriel A. Almond y Sidney Verba (1970), La cultura cvica: estudio sobre la participacin poltica en cinco naciones Euroamrica. Madrid. En este sentido, Knut Heidar: Party membership and participation, en Richard S. Katz y William Crotty (2006), Handbook of Party Politics. London, Sage, pginas 301-15. 13 Alexis de Tocqueville (1988), La democracia en Amrica II. Madrid, Aguilar, pgina 159. A propsito de la densidad asociativa como indicador de la calidad de la democracia, B. Gmez Fortes, I. Palacios, M. Prez Yruela y R. Vargas Machuca (2010), Calidad de la democracia en Espaa. Una auditora ciudadana. Barcelona, Ariel, pgina 130. 14 Jos Mara Maravall (2003), El control de los polticos. Madrid, Taurus. Especialmente el Captulo 3, pginas 113-67.
121
10/5/11
01:00
Pgina 114
tidistas y los procesos de seleccin de los candidatos a los cargos de representacin). Y en ese esquema triangular, ambos gneros de control pueden entrar en conflicto (por ejemplo, si las posiciones crticas del partido gubernamental, manifestadas en sus congresos o convenciones, obligan al Gobierno a dimitir o a disolver el Parlamento anticipadamente), aunque ambos controles tambin pueden resultar convergentes y reforzarse, como ocurrir en el supuesto de que los debates internos sirvan para brindar informacin a los electores sobre la justificacin de un cambio en la poltica gubernamental. Sin embargo, algunos vnculos de la democracia interna pueden significar un control poltico menos efectivo si entran en conflicto con otros (que es lo que sucede en los Estados Unidos, donde se sacrifica el vnculo programtico al vnculo electivo, fortalecido por las elecciones primarias y la personalizacin de las campaas, que son rasgos bsicos del sistema poltico americano15). As mismo, algunos controles de la democracia interna parecen ms adecuados en un determinado sistema constitucional que en otros. En particular, las elecciones primarias se adaptan con dificultad al rgimen parlamentario (no en balde surgieron en un contexto constitucional distinto, de eleccin directa del titular del poder ejecutivo). Sin embargo, tampoco resultan completamente incompatibles
con el rgimen parlamentario, a condicin de que no se consideren jurdicamente vinculantes para el nombramiento del presidente del Gobierno, que solo estar condicionado por la confianza parlamentaria y obtenindola ser vlido el nombramiento, aunque recaiga en un dirigente que no haya participado en las elecciones primarias (o que las haya perdido). En cambio, la eleccin directa del lder del partido por parte de sus miembros es una forma de democracia interna que no suscita esos problemas y que se adapta bien al rgimen parlamentario, como lo acredita la experiencia britnica reciente, porque no se trata de una eleccin primaria, es decir, solamente preliminar, sino de una eleccin definitiva y tambin jurdicamente vinculante.
3. La democracia interna en el sistema poltico espaol

La Constitucin espaola desconfa de una evolucin espontnea de la organizacin de los partidos polticos, en sentido democrtico (una evolucin que en otros contextos, por ejemplo en el Reino Unido, se ha producido o se est produciendo, sin necesidad de un imperativo legal o constitucional) y ella misma se encarga de exigir la democracia interna en su artculo 6. Se trata de un intento de racionalizacin de la poltica para acercarse al objetivo, proclamado en el Pre-
15 Alan Ware (2006), American exceptionalism. En Richard S. Katz y William Crotty (2006), Handbook of Party Politics. London, Sage, pginas 270-7.
122
10/5/11
01:00
Pgina 115
mbulo de la Constitucin, de conseguir una democracia avanzada (idea tan sugerente como imprecisa, pero que seguramente significa extender o maximizar la participacin poltica)16. En todo caso, la exigencia de democracia interna del artculo 6 pretende vincular no solo al Estado (como legislador sobre los partidos y como Estado-juez, encargado de aplicar la Constitucin y la legislacin de partidos), sino tambin a los propios partidos. Sin embargo, a diferencia de los poderes pblicos, que estn directamente sujetos a la Constitucin, en el caso de los partidos polticos (que actan en el Estado, pero no son rganos del Estado) su vinculacin a este mandato constitucional solamente puede ser entendida como mediata e indirecta y, por lo tanto, depende de cmo el mismo sea concretado o especificado por la ley y por la jurisprudencia. As lo ha interpretado adems el Tribunal Constitucional, al afirmar que el precepto constitucional que consagra de modo genrico el principio de democracia interna admite muy diversas concreciones, ya que los modelos de organizacin partidista democrtica que caben dentro del mencionado principio constitucional son muy diversos, tanto como dispares pueden ser, en contenido e intensidad, los derechos y, en general, el estatuto jurdico que puede atribuirse a los afiliados en orden a garantizar su parti-
cipacin democrtica. La concrecin del legislador resulta, por tanto, absolutamente necesaria y en la realizacin de esta tarea goza, () de un amplio margen de libertad de configuracin (STC. 56/1995, de 6 de marzo, FJ 3). La ley tiene, por lo tanto, una responsabilidad importante en el aseguramiento de la democracia interna. Pero los partidos no deben limitarse a cumplirla: en uso de su libertad de autoorganizacin pueden desarrollar la democracia interna ms all de lo exigido por el legislador17. Y, de hecho, puede apreciarse que los cambios y las reformas de los estatutos partidistas generalmente han tendido a progresar en la democracia interna (aunque no faltan resistencias y retrocesos). En todo caso, la imagen que tiene la opinin pblica de la democracia interna en los partidos espaoles no parece tan negativa como pudiera temerse, segn se desprende de un estudio reciente18. Con estas premisas, toca referirse en concreto a cada uno de los vnculos de legitimacin de la democracia interna en Espaa. 3.1 El vnculo asociativo En relacin con este aspecto, hay que empezar por reconocer que la Ley Orgnica 6/2002, de Partidos Polticos proclama los derechos de los afiliados con ms extensin y precisin que la anterior ley de 1978, que era todava preconstitucional.
16 Ambas referencias, la democracia interna de los partidos y la democracia avanzada, se incorporaron a la Constitucin por iniciativa de diputados del Partido Socialista Popular. 17 STC 56/1995, de 6 de marzo, FJ 3. 18 B. Gmez Fortes, I. Palacios, M. Prez Yruela y R. Vargas Machuca (2010) op. cit., pginas 75-7.
123
10/5/11
01:00
Pgina 116
Se ha avanzado en la garanta de los vnculos de legitimacin de carcter asociativo y en la proyeccin de la idea del rule of law o del Estado de Derecho en las relaciones entre el partido y sus miembros, aunque todava quedan zonas de oscuridad o de penumbra19. Los titulares de los derechos proclamados en la Ley de Partidos, es decir, los afiliados, han de ser personas fsicas. La ley no permite la afiliacin colectiva de personas jurdicas (como las trade unions y otras socialist societies que estn afiliadas al Partido Laborista); sin embargo, hay partidos espaoles, como el PSOE e IU, cuyos estatutos contemplan frmulas de ese tipo (que solamente parecen admisibles si no conllevan la afiliacin forzosa al partido de los miembros de las asociaciones adscritas o colaboradoras). Los afiliados pueden tener nacionalidad espaola o extranjera (de modo que podran llegar a existir partidos integrados mayoritariamente por extranjeros, una posibilidad que est excluida en la ley de partidos alemana20). En todo caso, la Ley de Partidos contempla una nica categora de miembros
del partido (todos tendrn iguales derechos y deberes, afirma su art. 8.1), a diferencia de lo que ocurre en el rgimen general de las asociaciones21. Pero esta previsin legal ha sido aparentemente desbordada por los estatutos (por ejemplo, los del Partido Socialista y los del Partido Popular), que distinguen dos categoras de afiliados: los militantes y los simpatizantes. Una de las principales diferencias entre ambas categoras es que los militantes tienen plenos derechos de sufragio activo y pasivo en todos los procesos electorales internos y externos, mientras que los simpatizantes nicamente tienen derechos polticos limitados: en el caso del PSOE, a ser consultados en las elecciones internas que se realicen por el procedimiento de primarias; y en el caso del PP, a ser seleccionados para formar parte de las candidaturas del partido a las elecciones externas. Sin embargo, la existencia de afiliados con tales diferencias de derechos parece difcilmente compatible con la ley y lleva a concluir que los simpatizantes, a pesar de lo que dicen los estatutos partidistas, no son en realidad miembros del partido.
19 Sobre esta materia, Eduardo Virgala Foruria (2008), Democracia interna y derechos de los afiliados a los partidos polticos. Revista catalana de dret public, num. 37, pgina 21-73; Fernando Flores Gimnez (1998), La democracia interna de los partidos polticos. Madrid, Congreso de los Diputados; Emilio Pajares (2010), La democracia interna en los partidos polticos. Ponencia en las III Jornadas Internacionales de Derecho Constitucional, Segovia-La Granja, septiembre-octubre de 2010. Tambin, Joan Oliver y Vicente Calafell (2007), Los estatutos de los partidos polticos espaoles. Madrid, CEPC. 20 Artculo 2.3 de la ley de partidos alemana de 24 de julio de 1967. Sin embargo, la ley espaola prohbe que los extranjeros creen partidos, restriccin que el Tribunal Constitucional ha considerado admisible por la relevancia de las funciones que desempean los partidos en relacin con los derechos de participacin poltica (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 18). 21 El artculo 7.f de la LO 1/2002, reguladora del Derecho de Asociacin, establece que los estatutos regularn los derechos y obligaciones de los asociados y, en su caso, de cada una de sus distintas modalidades.
124
10/5/11
01:00
Pgina 117
Por otra parte, la ley no exige ninguna formalidad especial para el acto de afiliacin ni contiene ninguna regulacin a propsito de los censos de afiliados. Y como estos suelen ser asuntos polmicos en las luchas por el poder dentro de los partidos, podra ser conveniente suplir esas carencias y establecer un rgimen legal en lo que respecta a la formacin, conservacin y actualizacin de los censos de afiliados, a fin de promover la seguridad jurdica y la democracia interna. Los derechos de los afiliados, proclamados en el artculo 8 de la Ley de Partidos, son bsicamente similares a los que prev, con parecida formulacin, la Ley Orgnica reguladora del Derecho de Asociacin22. Y estos derechos, considerados en su conjunto, no parecen inferiores a los que consagra la ley de partidos alemana en su artculo 10 (aunque la ley alemana aventaja a la espaola en algunas garantas de los derechos, como se expone ms adelante). 3.1.1 Derechos de participacin. La ley reconoce a los afiliados un derecho genrico a participar en las actividades del partido, que pueden ejercer en las elecciones internas (como electores y elegibles), pero que tambin consiste en su derecho a asistir a la asamblea general del partido, de acuerdo con sus estatutos (art. 8.2.a y b). Los afiliados pueden ejercer este
derecho directamente o por medio de compromisarios (art. 7.2), y esta segunda opcin es la preferida por los grandes partidos (una excepcin es Esquerra Republicana de Catalua, que celebra congresos abiertos a todos sus afiliados). Sin embargo, la ley espaola, a diferencia de la alemana23, no contiene ninguna referencia a la participacin de los afiliados en las asambleas o convenciones de las organizaciones territoriales de los partidos. Solo trata de la organizacin central de los mismos, con un planteamiento en este sentido similar al de la ley chilena24 (lo que no deja de ser paradjico si se tiene en cuenta la falta de semejanza entre el Estado de las Autonomas y el Estado unitario chileno). 3.1.2 Derechos de informacin. La ley proclama el derecho de los afiliados a ser informados acerca de la composicin de los rganos directivos y de administracin que no es decir mucho, porque lo contrario sera tanto como considerarlos miembros de asociaciones secretas y, lo que es ms importante, su derecho a ser informados sobre las decisiones adoptadas por los rganos directivos, sobre las actividades realizadas y sobre la situacin econmica (art. 8.2.c). Estos derechos merecen una valoracin favorable, aunque son insuficientes y no suponen exigencias de transparencia
22 Artculo 21 LO 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociacin. 23 Artculos 8 y 9 de la ley de partidos alemana. 24 Ley n 18.603, que aprueba la Ley Orgnica Constitucional de los Partidos Polticos (publicada en el "Diario Oficial" n 32.729, de 23 de marzo de 1987, modificada por leyes nos 18.799, 18.825, 18.905, 18.963, 19.527, 19.806 y 19.884).
125
10/5/11
01:00
Pgina 118
comparables a las que la legislacin establece para otro tipo de entidades privadas con cierta relevancia pblica (como son, por ejemplo, los colegios profesionales o las sociedades admitidas a cotizacin en los mercados de valores); por eso, sera necesario que los partidos hicieran pblicos tambin sin demora muchos aspectos (econmicos, normativos, etc.) de su actividad, para informacin de los afiliados y del electorado25. Sin embargo, la ley ya ofrece argumentos suficientes para poner en cuestin algunas prcticas oscurantistas e incluso algunas disposiciones estatutarias, como las que obligan en el PP a guardar secreto acerca de las deliberaciones y los acuerdos de los rganos de gobierno del partido, entre los que se incluye no slo el Comit Ejecutivo hasta ah la reserva podra parecer razonable sino tambin la Junta Directiva, es decir, el parlamento interno, cuyas decisiones no parece que puedan ser consideradas secretas sin violentar el derecho de informacin de los afiliados. 3.1.3 Derechos en los procedimientos sancionadores. Las garantas de la Ley de Partidos para los procedimientos sancionadores internos son lgicamente inferiores a las del artculo 24 de la Constitucin para los procedimientos penales y no incluyen, por ejemplo, la asistencia letrada o la
presuncin de inocencia, aunque la jurisprudencia considera que esta ltima es aplicable tambin en los procedimientos sancionadores de los partidos26. En todo caso, son importantes los derechos que la ley proclama: a ser informados de los hechos que den lugar a las medidas sancionadoras, a ser odos con carcter previo a la adopcin de las mismas, a que el acuerdo que imponga una sancin sea motivado y a formular, en su caso, recurso interno (art. 8.3). Pero se echan de menos dos garantas que figuran en la ley alemana: una sobre las causas de la expulsin del partido y otra relativa a los rganos internos competentes en materia disciplinaria. Por lo que respecta a lo primero, la ley alemana, en su artculo 10.4, reserva la sancin de expulsin para las faltas especialmente graves: infracciones deliberadamente cometidas contra los estatutos o los principios de disciplina del partido con las que se inflija un dao severo al partido. En Espaa, a falta de un precepto similar, los partidos pueden tipificar con ms discrecionalidad las faltas sancionables con la expulsin. Por ejemplo, en el caso del PNV, los Estatutos prevn la expulsin de quienes incumplan cualquiera de las obligaciones fundamentales de los afiliados. Y entre esas obligaciones, las hay genricas (observar
25 Los partidos no publican sus cuentas en sus pginas web y muchas veces tampoco publican sus normas internas, o por lo menos no todas ellas. 26 Hay casos en los que los partidos han sido condenados por imponer sanciones sin respetar la presuncin de inocencia de los afiliados (Tribunal Supremo, Sala 1, Sentencia de 12 de mayo de 1998, STS 442/1998, en relacin con el CDS; Audiencia Provincial de Madrid, Seccin 18, Sentencia de 27 de mayo de 2003, SAP M 6266/2003, en relacin con afiliados de IU).
126
10/5/11
01:00
Pgina 119
los Estatutos Nacionales, Territoriales y Municipales, as como los Reglamentos que los desarrollan) o poco respetuosas de la libertad de participacin (aceptar y desempear dentro del Partido los cargos, nombramientos y designaciones que le sean encomendados por los rganos competentes, salvo que stos consideren vlidas las razones que lo impidan) o marcadamente subjetivas (esforzarse en el aprendizaje y dominio, oral y escrito, del euskera, usarlo y contribuir a su utilizacin). Y como los tribunales estatales no pueden encontrar en la Ley de Partidos un criterio material para valorar la procedencia de la sancin impuesta, en otras palabras, para realizar un control de fondo de la misma, han de limitarse, bsicamente, a verificar el cumplimiento de las garantas procesales establecidas por la ley y los estatutos. La segunda faceta en que la ley alemana aventaja a la espaola se refiere a la necesidad de que los partidos cuenten con rganos internos de carcter imparcial para imponer las sanciones disciplinarias27. Aunque nuestra ley no contiene reglas similares, los estatutos partidistas suelen crear comits o comisiones de garantas y atribuirles facultades disciplinarias. Sin em27 Artculo 14, apartados 1 y 2, de la Ley alemana.
bargo, estos rganos no siempre tienen asegurado su estatus de independencia. Por ejemplo, en el caso del Partido Popular, los miembros de los comits de derechos y garantas son nombrados por las juntas directivas correspondientes y no tienen un rgimen de incompatibilidades. En comparacin, parece que la situacin es mejor en el PSOE y en IU, porque sus comisiones de garantas son elegidas por sus congresos y sus miembros son incompatibles con los cargos ejecutivos del partido. No obstante, hay reiterados incidentes que pueden ser sintomticos de una falta de credibilidad general de las instituciones internas de garanta28. Por otra parte, las potestades disciplinarias no son exclusivas de los comits o comisiones de garantas, sino que estn repartidas entre ellos y los rganos ejecutivos. En el PSOE y en IU, las comisiones de garantas solo tienen funciones revisoras de las sanciones que impongan los rganos ejecutivos. A este respecto, la situacin es mejor en el PP, porque el poder de instruir los expedientes y de imponer las sanciones est atribuido a los comits de derechos y garantas. Finalmente, los rganos ejecutivos pueden decretar en el PSOE la expulsin
28 Basta mencionar dos ejemplos recientes, de enero de 2011: i) El ex secretario general de PP, Francisco lvarez Cascos ha pedido la baja en el partido acusando a la Comisin Nacional de Derechos y Garantas de no haberle protegido ante lo que califica de campaa de descalificaciones, menosprecios e insultos contra su persona y responsabilizando de esa omisin no solo a la Comisin Nacional de Derechos y Garantas, sino tambin y sobre todo a la direccin nacional del partido, lo que demuestra su desconfianza en la independencia de aquella; ii) por su parte, el exministro socialista Antonio Asuncin, al recurrir directamente ante los tribunales, y no ante la Comisin Federal de tica y Garantas, la medida de suspensin de militancia que ha decretado contra l la Comisin Ejecutiva del PSOE, revela su falta de confianza en el rgano de garantas interno.
127
10/5/11
01:00
Pgina 120
provisional y en el PP, la prdida automtica de la condicin de afiliado ante determinadas infracciones muy graves de la disciplina, algunas de las cuales son obvias (como la integracin de un afiliado en otro partido), aunque otras son bastante ms dudosas e indeterminadas. La posibilidad de tomar medidas sancionadoras expeditivas, aunque despus se instruya un expediente disciplinario (PSOE) o puedan ser recurridas ante el Comit Nacional de Derechos y Garantas (PP), responde a necesidades reales de los partidos, para mantener su unidad en situaciones crticas. Soluciones de este tipo no son excepcionales en el plano comparado, pero parece ms conforme con el principio de presuncin de inocencia que exige un procedimiento, por sumario que sea, ante un rgano mnimamente imparcial que estas medidas ejecutivas se configuren como lo hace la legislacin alemana, que permite la suspensin cautelar de los derechos de los afiliados por parte de los rganos ejecutivos en determinados supuestos serios y urgentes, pero no la expulsin de los mismos, que secciona el vnculo asociativo29. En definitiva, la separacin de poderes interna est todava insuficientemente asegurada en los procedimientos disciplinarios de los partidos. 3.1.4 Tutela judicial de los derechos de los afiliados. Una consecuencia radical de la garanta constitucional de la democra29 Artculo 10.5 de la ley de partidos alemana. 30 STC 56/1995. FJ 3. 31 STC 56/1995. FJ 3.
cia interna de los partidos polticos es que los derechos de sus afiliados se consideran parte integral del derecho de asociacin. As lo ha interpretado el Tribunal Constitucional en el caso de los derechos que estn reconocidos en la ley y no simplemente en los estatutos. En consecuencia, estos derechos son susceptibles de tutela judicial mediante la va procesal especial de proteccin jurisdiccional de los derechos fundamentales (y en su caso, mediante recurso de amparo ante el propio Tribunal Constitucional)30. Sin embargo, el Tribunal Constitucional no ha concluido que sea inviable la tutela judicial de los dems derechos de los afiliados, que solamente estn reconocidos en los estatutos de los partidos. Lo que pasa es que la intensidad e incluso la posibilidad de su tutela judicial dependern de mltiples circunstancias, como los eventuales conflictos entre tales derechos y el derecho de asociacin de los dems afiliados y del propio partido (esto es, su derecho de autoorganizacin). En todo caso, la tutela judicial de estos derechos estatutarios solo puede solicitarse a travs de las vas procesales ordinarias31. La libertad de expresin de los afiliados es uno de esos derechos que no est proclamado en la Ley de Partidos. Esa omisin no determina que sea ineficaz frente a los partidos, pero permite que los estatutos reconozcan la libertad de expresin de los afiliados con determinados lmites, sobre todo si se trata de manifesta-
128
10/5/11
01:00
Pgina 121
ciones pblicas fuera de la organizacin partidaria (en particular, en los medios de comunicacin). En este sentido, hay estatutos que solo se refieren a la libertad de expresin de los afiliados en los medios de comunicacin del partido (PNV), otros que se limitan a reconocerla en el debate interno (PP y CDC), otros que la proclaman dentro y fuera del partido, aunque con mayor grado de proteccin en el primer caso que en el segundo (IU), y otros que reconocen este derecho de manera general (PSOE). Vale la pena aadir, dada la relacin de la libertad de expresin con la formacin de corrientes de opinin dentro del partido, que estas han sido admitidas en los estatutos que proclaman la libertad de expresin con ms amplitud (IU y PSOE), pero no en otros, que llegan incluso a prohibir expresamente la formacin de corrientes (PP). Sin embargo, en todos los casos el reconocimiento estatutario de la libertad de expresin est limitado por la disciplina de partido y se prevn sanciones que pueden llegar hasta la expulsin de quienes pblicamente atenten contra ella. Y hay que reiterar que la tutela judicial frente a esas expulsiones debe circunscribirse a verificar el cumplimiento de las formalidades legales y estatutarias del procedimiento sancionador porque, en cuanto al fondo, el juez difcilmente puede corregir la valoracin que haya hecho el rgano interno competente en materia dis32 En este sentido, STC 218/1988, FJ 1. 33 LO 1/2002, art. 21.d.
ciplinaria acerca de la conducta del afiliado sancionado, salvo que fuera una valoracin manifiestamente arbitraria32. Finalmente, hay que tener en cuenta que la Ley de Partidos en lnea con lo que establece en la Ley Orgnica reguladora del Derecho de Asociacin33 ha proclamado el derecho de los afiliados a impugnar los acuerdos de los rganos del partido que estimen contrarios a la ley o los estatutos (art. 8.2.c), que es un derecho procesal de contenido amplio, porque permite depurar los acuerdos antijurdicos que puedan adoptar los rganos del partido, aunque no sean lesivos de los derechos subjetivos de los afiliados. Se ha reconocido, as, un derecho de los afiliados al cumplimiento de los estatutos, que potencialmente abre la puerta a un control judicial ms extenso de la actividad de los partidos y que es una consecuencia del principio de democracia interna, en la medida en que tiende a asegurar que los estatutos, como normas aprobadas por los congresos o asambleas generales de los partidos, sean respetados por todos sus rganos34. 3.2 El vnculo programtico La democracia interna postula tambin que los afiliados puedan participar en la elaboracin de los programas de los partidos. Por eso, los partidos de masas tradicionalmente otorgan a los congresos la soberana sobre el programa. Pero las
34 Antes de la aprobacin de la Ley de Partidos, la STC 104/1999 ya haba afirmado: El derecho de los socios como miembros de la asociacin consiste en el derecho a que se cumplan los estatutos, siempre que estos sean conformes a la Constitucin y a las leyes (FJ 5).
129
10/5/11
01:00
Pgina 122
circunstancias de la vida poltica no facilitan que los congresos sean los autores de los programas electorales. Los tiempos lentos y regulares de los congresos no se compadecen con los tiempos polticos extraordinariamente fugaces de las actuales democracias aceleradas35. Adems, la importancia que se atribuye a los programas electorales (o, por lo menos, a sus principales propuestas) en la estrategia de las campaas y las consecuencias que, en su caso, pueden tener para la poltica gubernamental llevan a los dirigentes partidistas a controlar de cerca el contenido del programa electoral, de forma que el proceso real de su elaboracin dista bastante del proceso formal36. En todo caso, en Espaa el programa electoral de los principales partidos no se aprueba por los congresos. En relacin con esta competencia, los partidos presentan dos tipos de soluciones: la aprobacin del programa electoral por el parlamento interno del partido (PSOE, IU y, en cierta medida tambin, CiU, porque es el consejo nacional conjunto de la coalicin quien aprueba el programa) o la solucin ms realista que atribuye directamente esta competencia al comit ejecutivo (PP, PNV). Pero en la prctica no parece que exista gran diferencia entre una y otra opcin, porque la redaccin del programa la dirige y la controla el comit ejecutivo, que acostumbra a designar un coordinador (por ejemplo, en las elec-
ciones de 2008, Caldera por el PSOE y Juan Costa por el PP) y recabar la asistencia de especialistas en campaas electorales y de otros expertos en distintos campos37. Sin perjuicio de eso, tambin son frecuentes las consultas ms o menos amplias con los afiliados y con distintos sectores sociales. El resultado tpico de ese proceso suele ser un programa electoral muy extenso y omnicomprensivo, aunque simblicamente puede reducirse a unas cuantas propuestas, en las que muchas veces prevalece la finalidad de llamar la atencin de la opinin pblica, aun a costa del realismo de lo prometido e incluso de su compatibilidad con la reputacin ideolgica del partido. Ms que nunca, se ha manifestado esta tendencia durante la campaa electoral de 2008, a causa de las pujas de los principales partidos en algo parecido a una subasta de promesas de carcter econmico y fiscal. Pero, como los programas no son obra de los afiliados, los excesos de las ofertas programticas tampoco son imputables a la democracia interna, sino a la estrategia electoral de las direcciones partidistas, asistidas por especialistas. En todo caso, el cumplimiento de los programas no es un asunto jurdico, porque los programas no dan lugar a un contrato con los electores, salvo en sentido metafrico; otra cosa sera incompatible con la prohibicin del mandato impera-
35 La expresin es de Jos M Ruiz Soroa, El esencialismo democrtico (2010). Madrid, Editorial Trotta, pgina 114. 36 Henar Criado Olmos, op.cit. pp. 10-2. 37 El PSOE design, para ayudarle a hacer el programa de 2008, un comit de expertos en el que figuraban, entre otros: Joseph Stiglitz, Jeremy Rifkin, Nicholas Stern o Helen Caldicott.
130
10/5/11
01:00
Pgina 123
tivo que contiene la Constitucin. En cambio, pueden constituir un compromiso poltico exigente, como lo revel de forma paradigmtica la convocatoria del referndum sobre la permanencia de Espaa en la OTAN, una de las promesas ms llamativas del programa socialista de 1982, que se cumpli en 1986, pese a los altos riesgos que implicaba para el Gobierno. Ese precedente seguramente ha contribuido a asentar la idea de que los programas son obligatorios, aunque en un plano diferente al del derecho y al de la tica, que es el de las obligaciones polticas, cuya vulneracin puede ser sancionada por el electorado. Y as, aunque Felipe Gonzlez ha manifestado que el referndum de la OTAN fue un error poltico38, lo cierto es que tras su celebracin los electores revalidaron la mayora absoluta del Partido Socialista, premiando tal vez la lealtad a lo prometido. Aunque tambin es cierto que, de ese modo, dejaron pasar sin sancin el incumplimiento de otra promesa estrella del programa del PSOE: la de crear 800.000 puestos de trabajo en esa legislatura. Y es que probablemente se admite que tienen diferente grado de exigibilidad los compromisos que solo dependen de un acto del Gobierno y los que necesitan el concurso de una multiplicidad de circunstancias y que adems toman su tiempo39. En todo caso, la idea de la exigibilidad poltica del programa parece claramente aceptada en el Partido Socialista. Por eso, el texto introductorio del pro-
grama electoral socialista de 2008 firmado por Jos Luis Rodrguez Zapatero pretende dar cuenta del grado de cumplimiento de las promesas del programa de 2004, mediante una prolija revisin de las mismas, que resulta inusual en otros programas electorales (aunque omite algunos compromisos incumplidos en la anterior legislatura, como reformar la legislacin sobre la interrupcin del embarazo y aprobar una ley sobre los derechos de los militares). Sin embargo, la situacin ha cambiado completamente en esta legislatura, porque es evidente que en materia econmica y social el Gobierno ha dejado de regirse por su programa y se atiene sobre todo a las exigencias de la realidad. Los cambios econmicos y sociales has sido tan intensos y tan rpidos que han erosionado la viabilidad de los programas electorales de todos ellos o por lo menos de aquellas promesas de resultados que toman su tiempo y llevan implcita la condicin rebus sic stantibus. Adems, es de temer que la funcin programtica de los partidos haya quedado en entredicho durante bastante tiempo, hasta que el panorama econmico internacional alcance una relativa estabilidad. Pero cuando el Gobierno deja de lado el programa electoral aunque lo haga por imperativo inexorable de los acontecimientos se crea una situacin anmala desde el punto de vista constitucional (porque la investidura parlamentaria se ha hecho con un programa) y desde el punto de vista
38 Mara Antonia Iglesias (2003), La memoria recuperada. Madrid, Aguilar, pginas 849 y 850. 39 En este sentido, Felipe Gonzlez, en Mara Antonia Iglesias (2003), op. cit., pgina 851.
131
10/5/11
01:00
Pgina 124
de la democracia interna (porque se debilita el vnculo programtico). Y entonces lo lgico es que el Gobierno intente renovar la confianza parlamentaria, con el planteamiento de la cuestin de confianza sobre su nueva poltica o, subsidiariamente, que procure que el partido gubernamental le actualice su respaldo, exteriorizado mediante una manifestacin solemne de apoyo al nuevo rumbo emprendido en un congreso o en una conferencia partidista. Est claro que la segunda va no tiene el mismo alcance de la primera, pero es una posibilidad que la democracia interna ofrece para reforzar al Gobierno. Adems, los debates y las resoluciones de ese eventual congreso o conferencia pueden brindar informacin a los electores sobre la necesidad del giro realizado en la poltica gubernamental. En todo caso, ese puede ser un modo de prevenir que el partido gubernamental o algunos de sus miembros lleguen a tomar distancia del Gobierno, por clculos electorales, o que se debilite la disciplina parlamentaria, exigida sin el respaldo del programa. Y es que la democracia interna, como la democracia en general, no solo significa un control, sino que es tambin una fuente de legitimidad para los gobernantes, que puede reforzarlos en momentos decisivos. 3.3 El vnculo electivo La vigente Ley de Partidos prcticamente carece de regulacin sobre los procesos de seleccin de los dirigentes y de los candidatos. Ha atenuado incluso la regulacin mnima de la anterior Ley de partidos de 1978, que se limitaba a decir: los rganos directores se proveern en todo caso mediante sufra-
gio libre y secreto, al suprimir la locucin adverbial en todo caso, lo que refuerza la idea de que no exige la eleccin directa de estos cargos y de que todos los aspectos del rgimen electoral interno quedan remitidos a los estatutos, que pueden tratar esta materia con gran discrecionalidad. 3.3.1 La designacin de los dirigentes del partido. En funcin de sus procedimientos electorales internos, los principales partidos espaoles presentan un modelo de democracia representativa bastante limitado y mediatizado, que por ello mismo tiene un horizonte de mejora posible. Los rasgos bsicos de ese modelo consisten en que: a) la participacin de los afiliados en la eleccin de los rganos centrales del partido se limita a la eleccin de los congresos, b) los congresos se celebran con escasa frecuencia, y c) los congresos eligen a los parlamentos internos de los partidos y normalmente tambin a los rganos ejecutivos. En efecto, los afiliados se limitan a elegir a los delegados o compromisarios de los congresos, en los que se concentra el poder electoral interno. En el PP los afiliados eligen directamente a esos delegados, pero en los casos del PSOE, del PNV y en parte tambin en IU, se trata de una eleccin indirecta, porque los afiliados eligen a los delegados que componen los congresos o asambleas territoriales intermedios, de carcter provincial o regional, y estos, a su vez, a los delegados del congreso o de la asamblea federal o nacional. Por otra parte, la ley no garantiza una frecuencia mnima para las reuniones ordinarias de los congresos y la mayor par-
132
10/5/11
01:00
Pgina 125
te de los estatutos tienen criterios sobre esta materia que no parecen muy exigentes: en el PSOE, el congreso ordinario debe reunirse entre el tercero y el cuarto ao desde la celebracin del anterior; en el PP, cada tres aos; en Izquierda Unida, cada cuatro aos; en Convergencia Democrtica de Catalua, antes de que transcurran cincuenta meses (es decir, ms de cuatro aos) desde el anterior congreso. Una excepcin es el PNV, donde la asamblea nacional debe reunirse con carcter ordinario una vez al ao. En este sentido (y con la anterior salvedad) parece que la democracia interna prevaleciente en el sistema de partidos espaol se caracteriza por una participacin de los afiliados ms intermitente (y por ello menor) que en otros sistemas parlamentarios como el britnico, donde los dos grandes partidos celebran convenciones anuales40; o el canadiense, donde los principales partidos llevan a cabo convenciones cada dos aos41; o tambin el alemn, donde por ley el mandato de los delegados a las convenciones de los partidos no puede durar ms de dos aos (lo que es otra forma de exigir que las convenciones tengan lugar al menos cada dos aos)42. Los congresos tienen el poder de elegir a los representantes que forman el parlamento interno del partido (es decir, el mximo rgano representativo entre congresos) que suele incluir tambin
entre sus miembros a cargos natos y representantes del partido en las instituciones pblicas. Estos parlamentos internos tienen una responsabilidad importante en la democracia interna de los partidos espaoles, en vista de los prolongados intervalos entre congresos. Por otra parte, los congresos eligen tambin al primer dirigente del partido, cualquiera que sea su ttulo (secretario general, presidente) y a los restantes miembros de su comit ejecutivo. La organizacin del PNV se desva de esta pauta porque la eleccin del presidente de su rgano ejecutivo (el Euzkadi Buru Batzar) no corresponde a la asamblea nacional, sino a la asamblea general que se rene cada cuatro aos. Y la organizacin de Izquierda Unida presenta una diferencia an mayor, porque la eleccin de su primer dirigente (el coordinador general) y de los miembros de su mximo rgano ejecutivo (la presidencia ejecutiva) no se realiza por la asamblea federal, sino por el consejo poltico, que es el parlamento interno de IU. Las frmulas electorales utilizadas en los principales partidos para las elecciones internas son, desde luego, muy variadas: los delegados al congreso y los miembros del parlamento interno se eligen conforme al sistema mayoritario en el PP y conforme a un sistema mixto, en el que la representacin propor-
40 Aunque se ha criticado el carcter predominantemente formal de la Conferencia anual del Partido Conservador. Robert Garner y Richard Kelly, op. cit, pginas 113 y ss. 41 Clusula 61 de la Constitucin del Partido Liberal de Canad; Captulo 7 de los Estatutos del Bloc Qubcois; Clusula 7 de la Constitucin del Partido Conservador de Canad. 42 Artculo 8.1 de la Ley de Partidos de 1967.
133
10/5/11
01:00
Pgina 126
cional est muy limitada y corregida, en el caso del PSOE. Adems, en ambos partidos la eleccin del comit ejecutivo se realiza mediante sistema mayoritario. Sin embargo, en IU todas las elecciones a los rganos internos, incluida la eleccin de los miembros del mximo rgano ejecutivo, se realizan con criterios de representacin proporcional pura. En este sentido, se puede contraponer el modelo representativo de los dos mayores partidos y el de Izquierda Unida. En el PP y en el PSOE, los sistemas electorales utilizados, as como la eleccin del comit ejecutivo por el Congreso, priman la formacin de mayoras estables y la capacidad de decisin de sus rganos directivos sobre la representacin del pluralismo interno (y esto resulta especialmente evidente en el caso del PP). Por el contrario, en IU, la utilizacin de la representacin proporcional sin restricciones ni excepciones, as como la eleccin del mximo rgano ejecutivo por el Consejo Poltico (y no por la Asamblea Federal), tienden a primar la representacin del acentuado pluralismo de esta formacin (que se define como movimiento poltico y social en el que participan los partidos y organizaciones federados, colectivos y todas aquellas personas que voluntariamente se adscriban) sobre la capacidad de decisin de sus rganos directivos. Adems, es probable que los referidos factores organizativos limiten el avance del faccionalismo en los dos grandes partidos
y que lo favorezcan en cambio en IU (en el consejo poltico de IU elegido en 2008 haba representantes elegidos en cinco listas diferentes, que correspondan no solo al pluralismo originario de esa formacin, sino tambin a nuevas divisiones internas). Sin embargo, hay un rasgo comn a la democracia interna de todos los partidos: la legitimacin electiva de su principal dirigente es demasiado mediata e indirecta, porque hace falta encadenar varias elecciones internas (dos en el caso del PP, tres en el PSOE y hasta cuatro en IU) para vincular su nombramiento con la voluntad los afiliados, expresada con la escasa frecuencia de los congresos. Por eso podra ser aconsejable reforzar la legitimacin del lder del partido mediante su eleccin directa por los afiliados. Esta es la frmula hoy en da utilizada por los grandes partidos britnicos. Se implant primero en el Partido Laborista en 1993, cuando la Conferencia del partido aprob la propuesta de John Smith de introducir OMOV (one man, one vote) para la eleccin del lder, organizndola en tres colegios electorales, cada uno de los cuales cuenta con un tercio de los votos: a) el grupo parlamentario laborista de la Cmara de los Comunes y del Parlamento Europeo, b) las organizaciones locales del partido, y c) las socialist societies (especialmente las trade unions). Dentro de cada colegio, cada afiliado tiene un voto 43. El sistema responde a la configuracin espec-
43 Labour Party Rule Book. Chapter 4: Elections of national officers of the party and national committees. Sobre esta materia, Richard Kelly, Paul Lester and Mary Durkin (2010), Leadership Elections: Labour Party, House of Commons Library, Standard Note SN/PC/3938.
134
10/5/11
01:00
Pgina 127
fica del Partido Laborista (y no atribuye el mismo peso a todos los votos), pero sale al paso de una necesidad general de legitimar los liderazgos personales en los partidos modernos y por eso ha tenido un xito importante. Prueba de ello es que esta solucin ha sido adoptada, con variantes, por el Partido Liberal Demcrata y por el Conservador, donde los afiliados tambin eligen ahora directamente a sus respectivos lderes44. As mismo, hay eleccin directa del lder en los principales partidos polticos canadienses45 y en el mayor de los partidos australianos46, y se ha utilizado ocasionalmente este procedimiento por algunos partidos europeos, como el SPD alemn, el Partido Laborista holands o el Partido Democrtico italiano. No es extrao que se extienda este procedimiento de democracia directa porque como se ha dicho ms arriba no plantea problemas con la lgica constitucional del rgimen parlamentario, al tratarse de una eleccin interna, que, sin embargo, legitima explcita o implcitamente al dirigente as elegido para ser tambin el candidato del partido para presidir el Gobierno. Y por eso, la eleccin del principal dirigente del partido por los afiliados parecera especialmente apropiada en aquellos partidos que propugnan la acu-
mulacin de los liderazgos partidista y gubernamental, como ocurre en Espaa en el caso del Partido Popular. 3.3.2 La designacin de los candidatos del partido. Nuestra ley de partidos no contiene ninguna regulacin de este asunto (tambin se diferencia a este respecto de la alemana), y en ese contexto de vaco legal la seleccin de los candidatos electorales se realiza conforme a unos procedimientos internos que combinan en distinta medida la iniciativa de las organizaciones locales con la intervencin de los rganos centrales de los partidos. En 1997, sin embargo, este panorama de candidaturas acordadas con escasa participacin empez a cambiar con el XXXIV Congreso del PSOE, que eligi secretario general a Joaqun Almunia y abri la puerta a las elecciones primarias para designar a los candidatos socialistas a alcaldes de las principales ciudades espaolas, con posibilidad de extender este requisito a los candidatos a presidentes autonmicos e incluso a la candidatura a la presidencia del Gobierno. Las primarias socialistas fueron una iniciativa de regeneracin de un partido que haba pasado a la oposicin despus de una larga etapa gubernamental. Inicialmente estaban destinadas a la poltica
44 En los tres partidos, se exige que los candidatos cuenten con un cierto grado de apoyo del grupo parlamentario (en el Partido Conservador los afiliados eligen entre los dos candidatos que han obtenido ms votos en una eleccin previa dentro del grupo parlamentario). 45 The Liberal Party of Canada Constitution (Part 4 Elections and conventions, Chapter 14 Leadership vote); Conservative Party of Canada Constitution (Clause 10. - Leader); Statuts du Bloc Qubcois (Chapitre 11, Prsidence du Parti). 46 National Constitution of the Australian Labor Party (Rule 9: National President and National Vice-Presidents).
135
10/5/11
01:00
Pgina 128
local y si acaso a la autonmica (la mayora de los congresos regionales ratificaron esta innovacin, que fue estrenada en 1998 para designar al candidato socialista a la presidencia del Gobierno Vasco). Sin embargo, las primarias fueron utilizadas enseguida por el nuevo secretario general del PSOE con la intencin de reforzar su liderazgo: no quera volver a ser un candidato impuesto desde arriba, sin abrir la posibilidad de alternativas. Me pareci lgico utilizar a nivel nacional el procedimiento que acababa de ser aprobado para la seleccin de los candidatos locales y autonmicos47. Y de este modo se incluyeron tambin las primarias a la presidencia del Gobierno en el nuevo reglamento que aprob el Comit Federal en 1998 (y que fue reformado en 2001)48. Conforme a ese reglamento del PSOE, las primarias no son un procedimiento de aplicacin general, sino que estn reservadas a los casos donde hay varios aspirantes a la candidatura y adems parecen especialmente destinadas para situaciones en las que el Partido Socialista est en la oposicin, porque, si una institucin pblica est gobernada por el PSOE, solo pueden celebrarse primarias a iniciativa del comit del partido en ese mbito territorial. Por otra parte, la Comisin Federal de Listas puede suspender
la celebracin de primarias en determinados mbitos territoriales, cuando las circunstancias polticas lo aconsejen o el inters general del Partido lo exija. Las primarias socialistas son, por lo tanto, una frmula adicional, destinada a enriquecer, pero no a sustituir enteramente las maneras tradicionales de designar los candidatos. En este sentido, son comparables con los ensayos que hicieron en Italia los partidos del centro-izquierda durante el perodo 1998-2005, aunque tambin se advierten marcadas diferencias entre ambas experiencias. En Italia se trataba de primarias a nivel local (Bolonia) o regional (Calabria, Puglia), y solamente en 2005 se llevaron a cabo primarias nacionales, pero no dentro de un partido, sino de una coalicin, la del centro-izquierda, para elegir al candidato a la presidencia del Consejo de Ministros (resultando ganador el candidato oficial, Prodi, con una amplia mayora). Por otro lado, en Italia las primarias han estado casi siempre abiertas a todos los electores y adems ha habido un intento excepcional de regularlas por ley. Se trata de la Ley de la Regin Toscana n 70 de 15 de diciembre de 2004, que plantea las primarias como un procedimiento previo a las elecciones regionales, tambin gestionado por la administracin regional, pero que no es obligatorio49.
47 Joaqun Almunia (2001), Memorias polticas. Madrid, Aguilar, pgina 366. 48 Sobre esta materia: scar Salazar Bentez (2000), Las primarias socialistas: una experiencia de democratizacin de la seleccin de candidatos, Teora y realidad constitucional, n 6, 2 semestre 2000, pginas 135-61, as como Santiago Delgado Fernndez (2007), La candidatura a la Presidencia del Gobierno en Espaa: los casos del PP y del PSOE en las elecciones generales de 2004. Universidad de Granada, Revista de Ciencia Poltica, Vol. 27, n 2 (2007), pginas 109-30. 49 Emanuele Rossi (2010), op. cit., pginas 75 y ss.
136
10/5/11
01:00
Pgina 129
En cambio, en Espaa las elecciones primarias son siempre privadas, es decir, estn organizadas nicamente por los partidos, no solo por el PSOE, sino tambin por IU que en 2007 eligi en primarias a su candidato a la presidencia del Gobierno y existe un procedimiento relativamente similar en el PNV50. Adems, probablemente, el legislador estatal solo podra regular estas consultas con normas dispositivas y no imperativas, es decir, con una legislacin que facilite las primarias poniendo a su disposicin medios pblicos, pero sin imponerlas. Lo contrario supondra un sacrificio excesivo de la libertad de asociacin de los partidos (de su derecho de autoorganizacin). Y esa legalizacin limitada de las primarias ya superara el planteamiento minimalista de las principales leyes de partidos europeas. En todo caso, la experiencia de las primarias socialistas que despus de todo es la principal por la importancia del PSOE parece ambivalente. Por un lado, las primarias han recibido el apoyo de los afiliados, que han tomado parte en ellas en proporciones muy significativas. En las l-
timas, de 3 de octubre de 2010, celebradas por el Partido Socialista en tres comunidades autnomas (Madrid, Canarias y Murcia) y 11 municipios51, participaron ms de 28.000 afiliados (el 80% de los convocados) y hubo 38 candidatos52 que lograron reunir los avales requeridos por el reglamento, que es, por cierto, exigente con las candidaturas que no vienen propuestas por los rganos ejecutivos ni estn avaladas por los parlamentos internos del partido. Sin embargo, ha sido ms baja la participacin en las primarias a la alcalda de Barcelona, celebradas por el PSC en febrero de 201153. En todo caso, las primarias han sido en general bien recibidas por la opinin pblica, que ha saludado el mero hecho de su convocatoria y su celebracin. Pero hay que reconocer que esa apreciacin ha acabado en decepcin cuando el resultado de las primarias, como ocurri en 1998, fue una bicefalia, difcil de administrar, entre el candidato elegido (Borrell) y el secretario general derrotado (Almunia)54. Y en eso estriba un problema principal de las primarias socialistas, que res-
50 Sobre esta materia, Ral Gmez y Santiago Prez-Nievas (2009), Faccionalismo e integracin vertical en contextos multinivel. El caso del Partido Nacionalista Vasco. Papers 92, pginas 97-117. 51 Guadalajara, Alicante, Valencia, San Sebastin de los Reyes, Majadahonda, Arganda del Rey, Torrejn de Ardoz, Colmenar Viejo, Molina de Segura, Alcoy y Sagunto. 52 Datos procedentes de El Socialista, n 683 (octubre de 2010), pginas 14 y 15. 53 En Barcelona, ejercieron su derecho al voto 4.214 afiliados, que representan el 34% de un cuerpo electoral de 12.042. La participacin fue de todas formas mayor entre los militantes (63,3%) que entre los simpatizantes (23,6%). La Vanguardia (19.02.2011). 54 Sobre las expectativas y la frustracin originadas por esas primarias, Roberto L. Blanco Valds (2001), Las conexiones polticas. Madrid, Alianza, Cap. 3, pginas 85-112; as mismo, con referencias a diversas encuestas, Javier Astudillo (2010), Una evaluacin de los efectos de las primarias del PSOE. Comunicacin en las III Jornadas Internacionales de Derecho Constitucional, Segovia-La Granja, septiembre-octubre de 2010.
137
10/5/11
01:00
Pgina 130
ponden a una cultura de partido en la que no se ha optado claramente por la acumulacin de los liderazgos partidista y gubernamental. Ni Francisco Largo Caballero ni Juan Negrn fueron presidentes de la Comisin Ejecutiva del PSOE cuando presidieron el Gobierno de la Repblica. En cambio, Felipe Gonzlez reuni el doble liderazgo durante su mandato, pero, con su retirada de la poltica activa al comienzo del XXXIV Congreso y con la eleccin de Almunia como secretario general, se volvi a una situacin donde el lder del partido no tena por qu ser el candidato (cuando los delegados del congreso me votaron no estaban pensando en nominarme tambin como candidato55). Sin primarias, Rodrguez Zapatero ha conseguido despus volver a reunir las direcciones interna y externa, pero ha desafiado los planes de otros dirigentes internos que aspiraban a ser candidatos, obligndolos a pasar por unas primarias (como ha ocurrido en 2010 en Madrid). As, con las primarias, los afiliados pueden legitimar las pretensiones de los dirigentes internos que aspiran a gobernar, pero, si estos pierden, quedan probablemente abocados a la dimisin. En definitiva, las primarias socialistas pueden plantear una confrontacin entre la democracia representativa que se expresa en la organizacin del partido y la democracia directa que se expresa en la seleccin de los candidatos56.
55 Joaqun Almunia (2001), op. cit., pgina 367.
En ese sentido, es probable que el esfuerzo democratizador del PSOE, tan digno de elogio, no haya seguido el camino ms sencillo, que hubiera consistido en introducir la democracia directa en el seno de la organizacin, al menos para la eleccin del secretario general por los afiliados, con la previsin de considerar adems al lder as elegido como candidato oficial del partido a la presidencia del Gobierno. Que es lo que ocurre hoy en da en los principales partidos britnicos y tambin en otros que, como ellos, son protagonistas de sistemas de democracia parlamentaria, segn se ha expuesto en el apartado anterior. Pero esa solucin requerira una opcin, que el PSOE todava no ha realizado, por la acumulacin de los liderazgos partidista y gubernamental. Y es una opcin difcil porque no existe una receta universalmente vlida sobre esta cuestin.
56 As lo entendi Almunia tras su derrota ante Borrell y opt por mantenerse en el cargo en cumplimiento de su mandato interno. Joaqun Almunia, op. cit., pgina 370.
138
10/5/11
01:00
Pgina 131
La democracia interna en los partidos polticos ha sido objeto de distinta consideracin entre los tericos del derecho y los de la ciencia poltica. Sin embargo, se puede intentar reconciliar las visiones contrapuestas de la teora constitucional y de la teora poltica si se valora la democracia interna desde una perspectiva sistmica y no escuetamente partidista. De ese modo, puede apreciarse que la democracia interna ofrece un espacio de deliberacin y de negociacin poltica con un cierto grado de publicidad; favorece la participacin poltica, aunque no implica una democracia militan-
tantes en los correspondientes congresos o convenciones; y el electivo, que resulta de la celebracin de procesos electorales internos ms o menos directos, tanto para designar a los dirigentes del partido como para seleccionar a los candidatos que el partido presenta para los cargos pblicos. El desarrollo de la democracia interna en los principales sistemas polticos ha seguido itinerarios diferentes, que se caracterizan por haber fortalecido alguno de los vnculos de legitimacin antes mencionados. En todo caso, la ley presenta una eficacia muy desigual como ins-
te; promueve la agregacin de los intereses populares frente a la autonoma de las lites polticas y puede significar tambin un control poltico sobre los gobernantes, un control adicional al que deriva de la representacin poltica.
La democracia interna resulta de tres clases de vnculos de legitimacin: el asociativo, que hace referencia al status que los miembros o asociados tienen frente al partido; el programtico, que consiste en la sujecin de los dirigentes del partido y de sus representantes institucionales (en el Parlamento y en el Gobierno) a los programas y resoluciones que han sido aprobados por los miembros del partido o por sus represen-
trumento para asegurarlos. Desde luego, puede garantizar los derechos de los miembros del partido y, por lo tanto, el vnculo asociativo. Tambin puede asegurar la eleccin de los dirigentes y de los candidatos por los afiliados, esto es, su legitimacin electiva (aunque no debe restringir de forma desproporcionada la autonoma del partido). En cambio, la ley no sirve para garantizar el vnculo programtico.
La Constitucin espaola exige la democracia interna en su artculo 6 y deja un amplio margen de libertad al legislador para concretar ese mandato. Pero los partidos no deben limitarse a cumplir la ley: en uso de su libertad de autoorganizacin pueden desarrollar la de-
139
10/5/11
01:00
Pgina 132
mocracia interna ms all de lo exigido por el legislador. Y, de hecho, puede apreciarse que los cambios y las reformas de los estatutos partidistas generalmente han tendido a progresar en la democracia interna (aunque no faltan resistencias y retrocesos). En todo caso, la imagen que tiene la opinin pblica de la democracia interna en los partidos espaoles no parece tan negativa como pudiera temerse.
dos est en principio contemplada con la mxima amplitud posible. El vnculo programtico se organiza en los partidos espaoles, al margen de los congresos, con dos tipos de soluciones: la aprobacin de los programas electorales por los parlamentos internos de los partidos y otra solucin ms realista que atribuye directamente esta competencia a los comits ejecutivos. Pero, en la prctica, no parece que exista gran diferencia entre una y otra opcin, porque la redaccin del programa la dirige y la controla el comit ejecutivo. Y
En relacin con el vnculo asociativo, puede decirse que los derechos de los afiliados, proclamados en la Ley de Partidos, son bsicamente si-
milares a los que prev la Ley reguladora del Derecho de Asociacin y, considerados en su conjunto, no parecen inferiores a los que consagra la ley de partidos alemana. Pero puede criticarse que nuestra Ley de Partidos no haga referencia a los censos de los afiliados o al derecho de participacin en las asambleas de las organizaciones territoriales de los partidos; que establezca derechos de informacin y exigencias de transparencia insuficientes; que no contenga las bases del rgimen jurdico aplicable para la expulsin de los afiliados ni las garantas de independencia e imparcialidad de los rganos internos competentes para imponer sanciones disciplinarias. En cambio, la tutela judicial de los derechos de los afilia-
como los programas no son obra de los afiliados, los excesos de las ofertas programticas tampoco son imputables a la democracia interna, sino a la estrategia electoral de las direcciones partidistas, asistidas por especialistas. El cumplimiento de los programas puede constituir un compromiso poltico exigente y ese planteamiento parece aceptado por el Partido Socialista. Sin embargo, en esta legislatura el Gobierno ha dejado de regirse por su programa y se atiene sobre todo a las exigencias de la realidad. Cuando eso ocurre, lo lgico es que el Gobierno intente renovar la confianza parlamentaria con el planteamiento de la cuestin de confian-
140
10/5/11
01:00
Pgina 133
za sobre su nueva poltica o, subsidiariamente, que procure que el partido gubernamental le actualice su respaldo, exteriorizado mediante una manifestacin solemne de apoyo al nuevo rumbo emprendido en un congreso o una conferencia partidista. Est claro que la segunda va no tiene el mismo alcance de la primera, pero es una posibilidad que la democracia interna ofrece para reforzar al Gobierno. En todo caso, ese puede ser un modo de prevenir que el partido gubernamental o algunos de sus miembros lleguen a tomar distancia del Gobierno, por clculos electorales, o que se debilite
para vincular su nombramiento con la voluntad de los afiliados, expresada con la escasa frecuencia de los congresos. Por eso, podra ser aconsejable reforzar la legitimacin del lder del partido mediante su eleccin directa por los afiliados. Esta es la frmula hoy en da vigente en los grandes partidos britnicos, en los canadienses y en el mayor de los partidos australianos, y tambin se ha utilizado ocasionalmente por algunos partidos europeos.
En Espaa, las primarias son elecciones privadas, organizadas nicamente por los partidos. No solo
la disciplina parlamentaria, exigida sin el respaldo del programa. El vnculo electivo en los principales partidos espaoles responde a un modelo bastante limitado. Hay diferencias entre el modelo representativo de los dos mayores partidos y el de Izquierda Unida, porque en los primeros prima la capacidad de decisin sobre la expresin del pluralismo interno, al revs de lo que ocurre en IU. Sin embargo, hay un rasgo comn a la democracia interna de todos los partidos: la legitimacin electiva de su principal dirigente es demasiado mediata e indirecta, porque hace falta encadenar varias elecciones internas (dos en el caso del PP, tres en el PSOE y hasta cuatro en IU)
por el PSOE, sino tambin por IU, y existe un procedimiento relativamente similar en el PNV. Por otra parte, cabe pensar que el legislador estatal solo podra regular estas consultas con normas dispositivas y no imperativas, es decir, con una legislacin que facilite las primarias poniendo a su disposicin medios pblicos, pero sin imponerlas. Lo contrario supondra un sacrificio excesivo de la libertad de asociacin de los partidos (de su derecho de autoorganizacin). En todo caso, la experiencia de las primarias socialistas parece ambivalente. Por un lado, las primarias han obtenido el apoyo de los afiliados y tambin han sido en general
10
141
10/5/11
01:00
Pgina 134
bien recibidas por la opinin pblica, pero esa apreciacin ha acabado en decepcin cuando el resultado de las primarias, como ocurri en 1998, fue una bicefalia, difcil de administrar. Las primarias pueden plantear una confrontacin entre la democracia representativa que se expresa en la organizacin del partido y la democracia directa que se expresa en la seleccin de los candidatos. En ese sentido, es probable que el esfuerzo democratizador del PSOE no haya seguido el camino ms sencillo, que hubiera consistido en introducir la democracia directa en el seno de la organizacin, al me-
nos para la eleccin del secretario general por los afiliados, con la previsin de considerar adems al lder as elegido como candidato oficial del partido a la presidencia del Gobierno. Pero esa solucin requerira una opcin, que el PSOE todava no ha realizado, por la acumulacin de los liderazgos partidista y gubernamental.
142
10/5/11
01:00
Pgina 135
Apndice Referencias a los estatutos de los partidos

Fuentes principales: Estatutos del PSOE aprobados por el XXVII Congreso en 2008 (en adelante PSOE); Estatutos de Izquierda Unida, aprobados por la IX Asamblea en 2008 (en adelante IU); Estatutos del PP, aprobados por el XVI Congreso en 2008 (en adelante PP); Estatutos del PNV, aprobados por la IV Asamblea General en 2004 (en adelante PNV) y Estatutos de Convergencia Democrtica de Catalunya, aprobados por su XV Congreso en 2008 (en adelante CDC), todos ellos publicados en sus respectivas pginas web, salvo los del PP. Estos ltimos, sin embargo, son accesibles en la siguiente direccin de internet http://imagenes.publico.es/resources/archivos/2008/11/10/1226350131083ESTATUTOS%20PP% 20XVI%20CONGRESO.pdf Competencias de las comisiones o comits de gaAfiliacin colectiva: El PSOE (art. 13) prev convenios con asociaciones colaboradoras y (art. 30.3) permite otorgarles derechos de voto en el Congreso; IU (art. 30.1) sobre integracin de colectivos y asociaciones. rantas: PSOE (art. 52), los expedientes referidos a conductas constitutivas de falta leve, se resolvern por las Comisiones Ejecutivas de Nacionalidad o Regionales y en los expedientes por faltas graves o muy graves resolver la Comisin Ejecutiva Federal, en ambos casos cabe recurso ante la Comisin Federal de tica y Afiliacin individual como militante y simpatizante: PSOE (art. 6): La condicin de afiliado o afiliada, bien como militante o como simpatizante, se adquiere por medio de la inscripcin en el censo correspondiente y PP (art. 4.2), Los afiliados al Partido Popular podrn ser militantes o simpatizantes. En CDC, el Ttulo II sobre afiliacin tiene un Captulo I sobre la militancia y un Captulo II sobre las personas simpatizantes. Sobre los derechos de los simpatizantes, PSOE (art. 9.1.e), PP (art. 8.1) y CDC (art. 12). Expulsin provisional o prdida automtica de la condicin de afiliado: PP (art. 9) y PSOE (art. 53), as como Reglamento de los afiliados y afiliadas (art. 46 y art. 59). Derechos de informacin: El PP (art. 7.1.d) impone a los militantes el deber de guardar secreto de las deLibertad de expresin: PNV (art. 11.7); PP (art. 6.a); CDC Garantas; IU (arts. 19-24), los expedientes sern tramitados y resueltos por los rganos de direccin, en sus diferentes niveles, y cabe recurso ante la Comisin de Arbitraje y Garantas Democrticas; PP (art. 16), los Comits de Derechos y Garantas nombran a los instructores de los expedientes disciplinarios e imponen las sanciones. Comisiones o comits de garantas: PP (art. 48), PSOE (art. 50) e IU (art. 74); en el PNV (arts. 69 a 86) hay una Comisin Nacional de Garantas y Control, pero carece de competencias disciplinarias, que estn atribuidas a unos jueces y tribunales elegidos por las asambleas de la organizacin en sus niveles municipal, territorial y nacional. Causas de expulsin: PNV (art. 14.b.5, en relacin con el art. 13, apartados 1,7 y 9). liberaciones y, en su caso, de los acuerdos de los rganos de Gobierno y Grupos Institucionales a los que pertenezcan.
143
10/5/11
01:00
Pgina 136
(art. 9.c); IU (art. 16.A.a y art. 16.D.c); PSOE (art.9.1.c). Corrientes de opinin: PSOE (art. 3.2); IU (art. 16.A.i) y (PP, artculo 11.1.f). Declaraciones contrarias a la disciplina partidista que se consideran faltas graves o muy graves: Reglamento de Afiliados y Afiliadas del PSOE (art. 40.f); PP (art. 11.1.d); IU (art. 25.3.f); PNV (art. 14.b.3) y CDC (art. 84.b y d).
(art. 37); IU (art. 58); CDC (art. 67); PNV (art. 42.1). Eleccin del primer dirigente del partido: PP (art. 30.3.a y b); PSOE (art. 30.1.c); CDC (art. 66); PNV (arts. 41.1.e y 48); IU (art. 59.f y 61.4), conforme a los cuales corresponde al consejo poltico Ratificar al/la coordinador/a General de IU propuesto por los miembros del Consejo elegidos por la Asamblea Federal (que son la mitad de los miembros
Competencia para aprobar el programa electoral: PSOE (art. 35.d); IU (art. 35.a), corresponde a la Asamblea Federal, si coincide con la celebracin de las elecciones, pero en los dems casos la aprobacin del programa ser del Consejo Poltico (art. 35.i); PP (art. 35.k); PNV (art. 65.c). Respecto de CiU, la prctica viene ejemplificada por la reunin del 12.09.2010 del consell nacional conjunto para aprobar el programa electoral al Parlament de Catalunya (pgina web de Convergencia Democrtica de Catalunya).
del Consejo Poltico).
Sistema electoral de los miembros de los congresos y de los parlamentos internos: PP (arts. 28, 30 y 33) sistema mayoritario (en el caso de las elecciones a compromisarios de los congresos, con listas abiertas); PSOE (art. 5.2), sistema de representacin proporcional pero con una prima de mayora a la lista ms votada y una elevada barrera electoral: la lista ms votada tendr derecho a una representacin de la mitad ms uno de los cargos a elegir, repartindose el resto proporcionalmente entre las dems candidatu-
Eleccin de los delegados a los congresos o asambleas nacionales: PP (arts. 28 y 30); PSOE (art. 30); PNV (arts. 37 y 38); IU (art. 60), que dispone que cada federacin de nacionalidad o regin elige el 50% de su representacin en su Asamblea de Federacin y el 50% en las asambleas inferiores a la de Federacin, respetando la estructura bsica (local, sectorial, comarcal, etc).
ras que hayan superado el 20% de los votos; IU, Los puestos a elegir se asignarn por el sistema proporcional puro. En caso de empate en votos totales o en restos porcentuales, el puesto se adjudicar a la lista ms votada y en caso de imposibilidad se asignar por sorteo (art. 55.d).
Sistema electoral para los comits ejecutivos: PP (art. 30.3); PSOE (art. 5.1); IU, corresponde al Conse-
Frecuencia de los congresos o asambleas nacionales: PSOE (art. 30.4), adems se prev que, entre dos congresos, se celebrarn conferencias sobre cuestiones polticas y sectoriales de especial trascendencia (art. 59); PP (art. 26.1), hay una convencin que se rene anualmente, pero es un rgano de carcter consultivo y su celebracin no implica un proceso electoral interno en el que participen los afiliados, porque los miembros de la convencin son representantes institucionales y militantes designados por las Juntas Directivas Regionales, Provinciales e Insulares
jo Poltico Elegir de entre sus miembros a los componentes de la Presidencia Ejecutiva, con criterios de proporcionalidad, pluralidad y equilibrio de gneros (art. 61.5).
Definicin poltica y jurdica de Izquierda Unida: IU (art.1).
Acumulacin de los liderazgos partidista y gubernamental: PP, El Presidente Nacional del Partido Popular, elegido por el Congreso, ser el candidato del
144
10/5/11
01:00
Pgina 137
Partido a la Presidencia del Gobierno. En los supuestos de dimisin, fallecimiento o incapacidad del Presidente Nacional, la Junta Directiva Nacional, a propuesta del Comit Ejecutivo Nacional, designar el candidato del Partido Popular a la Presidencia del Gobierno, cuando no pudiera celebrarse un Congreso Extraordinario (art. 30.4).
Designacin de candidatos del partido: PP (arts. 46 y 47); PSOE (arts. 35, aparatados h y u, y art. 49) y Normativa Reguladora de Cargos Pblicos aprobada en 2001, que sustituy al Reglamento de seleccin de candidatos y candidatas a cargos pblicos aprobado por el Comit Federal en 1998. Dicha Normativa establece las circunstancias en que procede celebrar elecciones primarias (art. 37); exige que las candidaturas a las primarias que no han sido avaladas por los parlamentos internos (comites federal, regional o de nacionalidad) o propuestas por las comisin ejecutiva correspondiente sean apoyadas por las firmas de militantes (el 10% para las candidatura a la presidencia del gobierno, el 15% para las candidaturas a las presidencias autonmicas y el 20% para las candidaturas a alcalde) (arts. 49, 51 y 54); y dispone que en caso de no haber primarias, corresponde a la Comisin Ejecutiva proponer el candidato a presidente del Gobierno y al Comit Federal realizar esa designacin (arts. 35. q y 38. l); PNV (arts. 53. a y 54), la designacin de candidatos corresponde a la Asamblea Nacional, previa consulta directa a las bases en las asambleas municipales, siendo los resultados de dicha consulta vinculantes para los delegados de la Asamblea Nacional, porque se entiende que existe mandato imperativo.
145
10/5/11
01:00
Pgina 138
06 Memoria historica 147-170:03 Losdistintosnivelesde 87-128
10/5/11
01:03
Pgina 1
Polticas pblicas de la memoria

Comenzaba el ao 2010 y todava no se haban apagado los lamentos por la infructuosa bsqueda de los restos de Federico Garca Lorca en tierras de Granada; terminaba el ao y el anuncio por la Junta de Andaluca del primer mapa de fosas de la Comunidad se vio acompaado por muestras de indignacin procedentes de las asociaciones por la recuperacin de la memoria histrica, que no haban sido invitadas al acto. Entre aquel enero y este diciembre, manifestaciones contra la impunidad de los crmenes del franquismo, protestas por el procesamiento del juez Baltasar Garzn, proposiciones de modificacin de la Ley de Amnista de 1977 y de la Ley de Memoria Histrica de 2007, demandas de anulacin de sentencias emitidas por consejos de guerra, reclamaciones de cambio de nombre del callejero o de retirada de smbolos de la dictadura mostraban, entre otras iniciativas procedentes de movimientos sociales y de grupos parlamentarios, la permanente actualidad en el debate pblico y en la confrontacin poltica de las cuestiones pendientes de nuestro pasado de guerra civil y de dictadura.
147
10/5/11
01:03
Pgina 2
La principal de estas cuestiones era, como ya lo vena siendo desde haca diez aos, la exhumacin de los restos de asesinados o ejecutados durante la Guerra Civil o en la larga posguerra, que yacen todava en fosas comunes. Sobre esta cuestin central ha girado todo lo dems, desde la condena de la transicin a la democracia, tantas veces definida en comisiones y plenos del Congreso de los Diputados como un tiempo de miedo, silencio y amnesia, a la acusacin, formulada tambin por los mismos que contribuyeron con su voto a la promulgacin de la ley llamada de Memoria Histrica, de haber implantado en Espaa un modelo de impunidad. Este debate, que viene de lejos, de cuando iba mediada la dcada de los noventa y el pasado se convirti en un arma de confrontacin poltica del presente, se ha agudizado en los dos ltimos aos ante la frustracin sentida por mltiples asociaciones por lo que consideran carencias, lmites o dilaciones en el desarrollo de aquella ley. En ocasiones, el eco que alcanzan estas polmicas impide tomar nota exacta de lo que se conoce como polticas pblicas de la memoria, entendiendo por tales las acciones emprendidas por instituciones y autoridades pblicas en la actualidad respecto a acontecimientos ocurridos en un pasado que, de alguna forma, afectan todava al presente. Es claro que el anlisis del conjunto de polticas de la memoria tendra que abarcar, en primer lugar, las elaboradas e implementadas por instituciones pblicas: parlamentos, gobiernos, ministerios, administraciones de justicia, y cualquier organismo de titularidad estatal o autonmica; y, adems, las iniciativas y acciones
desarrolladas por entidades privadas: asociaciones, ateneos, clubes, editoriales, productoras de cine, que tienen por objeto esos mismos acontecimientos y que, en muchos casos, reciben subvenciones pblicas para esos fines. Es poltica de memoria la promulgacin de un decreto o de una orden sobre la remocin de smbolos de la dictadura o el cambio de nombre de un acuartelamiento, como lo es tambin la exhumacin de fosas comunes por asociaciones privadas; lo es igualmente la aprobacin de una lnea de edicin de estudios sobre la represin de la posguerra o la apertura de un procedimiento penal por crmenes cometidos hace setenta aos. Un anlisis de las polticas de memoria que contribuya a entender lo ocurrido en el ao 2010 tendra que ocuparse de todas esas iniciativas polticas, jurdicas, sociales y culturales, si bien este informe, sin olvidar las segundas, se refiere fundamentalmente a las primeras, esto es, a las polticas pblicas de la memoria.
1. Propuesta de una ley de reconocimiento y reparacin

Las polticas de memoria desarrolladas en 2010 y los debates y conflictos suscitados en torno a su implementacin y a sus limitaciones aparecen como una continuacin y un resultado lgico de las dos principales estrategias adoptadas por el Partido Socialista en sus polticas hacia el pasado, desde su retorno al Gobierno, por mayora simple, tras las elecciones de marzo de 2004. La primera de estas lneas de accin se refiere a la propuesta, promulgacin y posterior desarro-
148
10/5/11
01:03
Pgina 3
llo de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplan derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron persecucin y violencia durante la Guerra Civil y la dictadura, una denominacin imposible que, en el uso comn, pero tambin en posteriores documentos emanados de las autoridades pblicas, ha sido sustituida por la de Ley de la Memoria Histrica. La segunda consisti en la convocatoria de subvenciones destinadas a actividades relacionadas con las vctimas de la Guerra Civil y del franquismo, especialmente exhumaciones de fosas comunes, concedidas por vez primera en el ao 2006 de acuerdo con las bases reguladoras establecidas por Orden de Presidencia de 16 de diciembre de 2005. Una mirada a ese reciente pasado es imprescindible para situar los conflictos del presente. Las dudas y equvocos sobre el ttulo y los contenidos de la futura Ley de la Memoria Histrica surgieron desde el momento en que el Grupo Parlamentario Socialista tuvo que definir su actitud ante tres proposiciones no de ley relativas al reconocimiento de las vctimas de la Guerra Civil y del franquismo, y de quienes defendieron la democracia y lucharon por
el restablecimiento de las libertades durante la transicin presentadas en el Congreso de los Diputados por el Partido Nacionalista Vasco y por los representantes de Eusko Alkartasuna, Coalicin Canaria y Bloque Nacionalista Galego, del Grupo Mixto. Temiendo que su Gobierno se viera asediado por lo que en la legislatura anterior, con mayora absoluta del Partido Popular, se haba denominado un rosario de proposiciones, el Grupo Parlamentario Socialista present una enmienda de sustitucin en la que planteaba por vez primera la necesidad de una ley que compensara a aquellas personas que, en el ejercicio de derechos y libertades pblicas prohibidas por el franquismo y luego reconocidas por la Constitucin, sufrieron dao personal o muerte, para que haya una compensacin, un reconocimiento y un honor que merecen. Con esas palabras se expres el diputado Ramn Juregui, en nombre de su grupo, en el pleno del Congreso el 1 de junio de 2004: una ley, pues, de compensacin, reconocimiento y honor de las vctimas de la dictadura1. La enmienda de sustitucin presentada por el Grupo Socialista es el primer documento que enuncia y compromete
1 Diario de Sesiones del Congreso de Diputados [en adelante, DSCD] nm. 13, 1 de junio de 2004, pp. 477-92. 2 Esta Proposicin no de ley refunda otras cinco, presentadas por grupos de la oposicin, sobre reconocimiento y reparacin moral de las vctimas de la guerra civil y de la dictadura, desarrollo de una poltica de Estado para el reconocimiento de exiliados, exhumacin de fosas y devolucin de la dignidad a los familiares de los fusilados durante el franquismo. Aunque es habitual afirmar que esta proposicin contena la primera condena de la dictadura de Franco aprobada por el Congreso, lo cierto es que se limitaba a reiterar que nadie puede sentirse legitimado, como ocurri en el pasado, para utilizar la violencia con la finalidad de imponer sus convicciones polticas y establecer regmenes totalitarios contrarios a la libertad y a la dignidad de todos los ciudadanos, lo que merece la condena y repulsa de nuestra sociedad democrtica, Boletn Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados [en adelante BOCG CD] Comisin Constitucional, serie D, nm. 448, 29 de noviembre de 2002, pp. 12-4.
149
10/5/11
01:03
Pgina 4
una poltica pblica integral hacia el pasado. En ella, y tras ratificar el espritu y la letra de la proposicin no de ley adoptada por el voto unnime de la Comisin Constitucional el 20 de noviembre de 20022, se instaba al Gobierno a llevar a cabo un estudio de carcter general que sistematizara los derechos reconocidos hasta ese momento por la legislacin estatal y autonmica a las vctimas de la Guerra Civil y a los perseguidos y represaliados por el rgimen franquista, y elaborar un informe sobre reparaciones morales, sociales y econmicas de los daos ocasionados a las personas con motivo de la Guerra Civil, la represin y la transicin, con propuestas especficas de medidas para mejorar su situacin. La enmienda instaba, adems, al Gobierno a que remitiera a la Cmara un proyecto de ley de solidaridad con las vctimas que sufrieron daos personales en el ejercicio de derechos fundamentales y de las libertades pblicas prohibidos por el rgimen franquista y reconocidos posteriormente por nuestra Constitucin, para rendirles, de este modo, un tributo de reconocimiento y justicia, y facilitara el acceso a los documentos depositados en archivos y prestara apoyo en su bsqueda3. De manera que el punto de partida de las polticas de memoria del nuevo Gobierno consisti en la propuesta de un proyecto de ley de solidaridad con las vctimas de la Guerra Civil y de la dictadura, calcado en ttulo, propsito y espritu de un
precedente inmediato, la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Vctimas del Terrorismo, que haba rendido, con el voto unnime del Congreso, testimonio de honor y reconocimiento a quienes han sufrido actos terroristas y asumido el pago de indemnizaciones4. Reconocimiento, honor e indemnizaciones: quedaba fuera del proyecto la mencin a otras iniciativas planteadas en el mismo debate por Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) instando a la anulacin de las sentencias de juicios sumarsimos y a la exhumacin, identificacin y enterramiento de todos los cadveres encontrados en fosas comunes, propuesta tambin planteada por el grupo de Izquierda Unida e Iniciativa per Catalunya Verds (IUICV). No se recogi tampoco la propuesta de CiU relativa a la necesidad de elaborar un informe, no sobre los derechos de los represaliados sino sobre los hechos acaecidos durante y despus de la Guerra Civil en relacin con la vctimas y los desaparecidos, sin discriminar si las vctimas y desaparecidos lo fueron por la represin de los sublevados o en territorios bajo autoridad republicana. Alguien podr preguntar, dijo el diputado Jordi Xucl, si su grupo estaba planteando la creacin de una comisin de la verdad, a lo que l mismo contest que s, que estaba planteando la necesidad de que historiadores, juristas, personas independientes, con capacidad y calidad, aporten nueva verdad a los largos silencios de estos ltimos 25
3 La enmienda de sustitucin, firmada por Diego Lpez Garrido, fue publicada en BOCG CD, serie D, nm 31, 8 de junio de 2004, pp. 7-11. 4 Como dice el art. 1 de la Ley, Boletn Oficial del Estado [en adelante, BOE], nm. 242, 9 de octubre de 1999, p. 36050.
150
10/5/11
01:03
Pgina 5
aos, sin revanchismos, con asepsia, sin tener que incomodar absolutamente a nadie5. Es claro que si se hubiera atendido a esta sugerencia de CiU, que tena motivos para recordar las fosas en las que fueron enterrados los asesinados en Catalua durante los das de revolucin, las polticas de memoria habran discurrido por caminos muy diferentes de los efectivamente recorridos en los ltimos aos. Pero la sugerencia cay en saco roto y nadie ms volvi a mostrarse interesado en una comisin de la verdad.
2. Propuestas de la Comisin Interministerial

La enmienda de sustitucin presentada por el Grupo Socialista, convertida en proposicin no de ley sobre reconocimiento de las vctimas de la Guerra Civil y del franquismo, fue aprobada en el pleno del Congreso de 1 de junio de 2004 por 174 votos a favor, seis en contra y 121 abstenciones, y tuvo como primer resultado la creacin en septiembre de 2004 de una Comisin Interministerial para el Estudio de las Vctimas de la Guerra Civil y del Franquismo, formada por autoridades pblicas y presidida por la vicepresidenta primera del Gobierno y ministra de la Presidencia, con tres encargos principales: realizar un estudio sobre los derechos reconocidos a las vctimas de
la Guerra Civil y del franquismo desde la transicin hasta el momento presente; elaborar un informe sobre el acceso de las vctimas o de sus familiares a los archivos pblicos y privados que conservan documentacin sobre sus casos; y elevar al Consejo de Ministros un anteproyecto de ley que ofreciera a las vctimas reconocimiento y satisfaccin moral6. Quiz crea el Gobierno que con estos estudios, estos informes y las reparaciones econmicas y morales resultantes, los diputados se mantendran a la espera hasta que la Comisin finalizara sus trabajos y, junto con los informes solicitados, presentara las bases de un proyecto de ley susceptible de ser apoyado por los grupos parlamentarios que haban votado a favor, o se haban abstenido, en la investidura del presidente del Gobierno. Si fue as, se equivoc, porque los grupos parlamentarios que desde 1998 se haban mostrado ms activos en promover polticas hacia el pasado reanudaron a la vuelta del verano de 2004 la presentacin, ante el pleno del Congreso o en diferentes comisiones, de nuevas proposiciones no de ley sobre cuestiones relacionadas con la Guerra Civil y la dictadura. As, quedaron registradas iniciativas parlamentarias sobre rehabilitacin y anulacin de la sentencia que conden a muerte al presidente de la Generalitat, Llus Companys; retirada de smbolos franquistas de los edificios pblicos y, especficamente, de la es-
5 DSCD, nm. 13, 1 de junio de 2004, pp. 489-90 para la intervencin del diputado Jordi Xucl. 6 Real Decreto 1891/2004, de 10 de septiembre, por el que se crea la Comisin Interministerial para el estudio de la situacin de las vctimas de la guerra civil y del franquismo, BOE, nm. 227, 20 de septiembre de 2004, pp. 31523-4.
151
10/5/11
01:03
Pgina 6
tatua ecuestre del general Franco situada en la Academia General Militar de Zaragoza; exencin y devolucin del pago del IRPF correspondiente a indemnizaciones concedidas por otras Administraciones Pblicas a las personas que no pudieron recibirlas al amparo de la disposicin adicional decimoctava de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ao 1990; conservacin y catalogacin en los archivos civiles y militares de los expedientes y sumarios instruidos contra los represaliados de la Guerra Civil; rehabilitacin moral, jurdica y, en su caso, econmica, de las vctimas del Holocausto; conmemoracin del 75 aniversario de la proclamacin de la Repblica; realizacin de una serie documental televisiva de la desmemoria histrica en la (sic) II Repblica y dictadura franquista; reparacin del dinero republicano incautado segn el ordenamiento franquista y otras. El mismo Grupo Socialista ech tambin su cuarto a espadas e inst al Gobierno a que el informe de la Comisin incluyera un estudio jurdico sobre la anulacin de los fallos injustos emitidos en los juicios sumarios realizados al amparo de la legislacin franquista, en coherencia, adems, con la proposicin no de ley relativa a la anulacin de juicios sumarsimos de la dictadura franquista que el Grupo Socialista present durante la anterior legislatura y que haba sido rechazada por el Partido Popular7.
Los trabajos de la Comisin Interministerial avanzaron, pues, al mismo tiempo que se ampliaba la cantidad y se diversificaba la calidad de cuestiones sobre el pasado de guerra civil y dictadura sometidas a debate parlamentario. El 27 de diciembre de 2005, la Comisin tena preparado un primer informe sobre las medidas de reconocimiento y reparacin aprobadas desde la transicin y un Anteproyecto de Ley de Solidaridad con las Vctimas de la Guerra Civil y del franquismo que exceda con mucho los propsitos abrigados por el Gobierno ao y medio antes. Despus de analizar la ingente labor de reconocimiento y de prestaciones a los damnificados por la Guerra Civil desarrollada desde la Ley 5/1979, de 18 de septiembre, sobre reconocimiento de pensiones, asistencia mdico-quirrgica y asistencia social a favor de las viudas, hijos y dems familiares de los espaoles fallecidos como consecuencia o con ocasin de la pasada Guerra Civil, y la Ley 35/1980, de 26 de junio, sobre pensiones a mutilados del Ejrcito de la Repblica, con un incremento del gasto de 40.000 millones de pesetas en el ao 1980 y de 60.000 millones en 1981, la Comisin Interministerial propuso la proclamacin solemne de rehabilitacin general sobre la injusticia de las muertes y todas las formas de violencia personal ejercidas desde el levantamiento armado acaecido el 18 de julio de 1936 y la reha-
7 As lo solicit el diputado Fernndez Gonzlez en la defensa de la enmienda a la proposicin no de ley relativa a la anulacin del consejo de guerra sumarsimo a que fue sometido el presidente de la Generalitat de Catalua Llus Companys, DSCD, nm. 34, 28 de septiembre de 2004, pp. 1456-8. En la legislatura anterior, Amparo Valcarce y Jess Caldera haban presentado un proyecto de ley para la anulacin de los fallos injustos emitidos en los juicios sumarios: BOCG, CD, serie D, nm. 580, 8 de septiembre de 2003, pp. 39-40.
152
10/5/11
01:03
Pgina 7
bilitacin singular de condenados o sancionados por la represin8. La rehabilitacin habra de respetar, sin embargo, el mandato constitucional de reserva de jurisdiccin y asegurar una estricta observancia de la cosa juzgada y del principio de seguridad jurdica. En consecuencia, el procedimiento recomendado por la Comisin Interministerial, tras recibir un documentado informe de la Abogaca General del Estado contrario a la anulacin de sentencias habra de discurrir por un cauce administrativo que permitiera al Consejo de Ministros realizar la declaracin de rehabilitacin, a la que se dara la ms amplia publicidad posible, aunque estableciendo la reserva sobre la identidad de autores y responsables de los hechos violentos o represivos. La Comisin recomend, adems, diversas actuaciones en relacin con las cuestiones que haban sido objeto en los meses anteriores de iniciativas parlamentarias: incremento de pensiones; ampliacin de beneficios a familiares de los fallecidos; exencin del IRPF a las indemnizaciones por tiempo de prisin reconocidas por varias comunidades autnomas; retirada de smbolos franquistas, con una atencin singular al Valle de los Cados; y, en fin, medidas de reconocimiento y reparacin a diversos colectivos especficos, como exiliados, presos en campos de concentracin, espaoles presos en campos de concentracin
nazis, nios de la guerra, brigadistas internacionales, maquis y guerrilleros, batallones disciplinarios de soldados trabajadores y vctimas del periodo de transicin.
3. Subvenciones a asociaciones y particulares

Particular inters ofreca el apartado que la Comisin Interministerial dedicaba a localizacin y exhumacin de desaparecidos, una situacin extraordinariamente compleja que deba abordarse con soluciones ordenadas, coordinadas y equilibradas, a la que nunca antes ningn Gobierno haba hecho frente y que ya haba suscitado un llamamiento del Defensor del Pueblo a las instituciones pblicas para que facilitasen la identificacin de vctimas [] y, tras los estudios pertinentes, adoptar las medidas de actuacin de los rganos judiciales competentes para exhumar, identificar, practicar las pruebas forenses necesarias y entregar a las familias los restos de las vctimas para que puedan recibir digna sepultura, llamamiento que no mereci la atencin de ningn Gobierno, a pesar de que propona la va ms racional y ms ajustada a derecho para acometer la tarea sin necesidad de esperar la promulgacin de una nueva ley9. Reconociendo su ignorancia del nmero y diversidad de enterramien-
8 Comisin Interministerial para el Estudio de las Vctimas de la Guerra Civil y del franquismo, Informe general. Anteproyecto de Ley de solidaridad con las vctimas de la guerra civil y del franquismo. Madrid, 27 de diciembre de 2005, ejemplar multicopiado. 9 Exhumaciones de fosas comunes de la Guerra Civil. En Defensor del Pueblo, Informe 2003, pp. 1352-4, http://defensordelpueblo.es/index.asp?destino=informes1asp.
153
10/5/11
01:03
Pgina 8
tos ilegales, la inexistencia de un censo de personas desaparecidas y la necesidad de dar respuesta a una cuestin en la que se entrecruzaban aspectos jurdicos, histricos, polticos, emocionales y, sobre todo, humanos, la Comisin recomend que se facilitara el acceso de los interesados a los archivos, se declarase la utilidad pblica y el inters social de los trabajos de localizacin e identificacin de fosas, se elaborara un protocolo de actuaciones que ordenara los procesos de exhumacin y se considerase la posibilidad de conceder ayudas pblicas a asociaciones y fundaciones privadas10. Y fue precisamente este ltimo punto, la convocatoria de ayudas destinadas prioritariamente a exhumaciones de fosas comunes, lo que de inmediato puso en marcha el Ministerio de Presidencia, antes de levantar el mapa de las fosas, sin una previa elaboracin de un protocolo cientfico de actuacin y sin esperar a que el borrador presentado por la Comisin se convirtiera en ley tras el obligado debate parlamentario. La Comisin haba recibido y escuchado durante ms de un ao a 36 asociaciones y organizaciones representantes de las vctimas de la Guerra Civil y del franquismo, y el Gobierno decidi que la inexcusable tarea de investigacin, exhumacin e identificacin de las personas desaparecidas violentamente durante la Guerra Civil o durante la represin poltica posterior recayera sobre particulares o agrupaciones de particulares que
ostenten inters legtimo. Renunciaba as el Gobierno a asumir directamente la responsabilidad de proceder de manera ordenada, coordinada y equilibrada y por medio de sus propios funcionarios a la exhumacin de los enterramientos ilegales o fosas comunes en las que seguan enterrados los restos de miles de asesinados y ejecutados durante la Guerra Civil y la dictadura: convirti lo que tendra que haber sido una poltica pblica de memoria en una poltica privada subvencionada. Fue una opcin estratgica, de consecuencias perdurables, motivada tal vez por clculos polticos a corto plazo o quiz porque el Gobierno, que desconoca la magnitud del problema al que se enfrentaba, opt por la va del menor esfuerzo: conceder subvenciones a las asociaciones que desde el ao 2000 venan realizando estos trabajos de forma voluntaria; un sistema de subcontrata por obra de las asociaciones para las exhumaciones, como lo ha definido el director de un proyecto de recogida de testimonios de familiares de las vctimas financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovacin11. En cualquier caso, por Orden PRE/99/2006, de 27 de enero, el Ministerio de la Presidencia destinaba dos millones de euros a esta y otras finalidades relacionadas con las vctimas de la Guerra Civil y del franquismo, como la instalacin de placas conmemorativas, recopilacin de testimonios de vctimas y de documentacin escrita o audiovisual, organi-
10 Estas propuestas se recogen en las versiones del Informe General de la Comisin Interministerial, de fechas 27 de diciembre de 2005 y 2 de junio de 2006. 11 Francisco Ferrndiz, segn informacin de El Pas, 21 de octubre de 2010, p. 27.
154
10/5/11
01:03
Pgina 9
zacin de cursos y publicacin de estudios. El creciente inters social suscitado tras la exhumacin de los primeros cadveres fue el argumento aducido cuatro aos despus en la Orden PRE/786/2010, de 24 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras y se efecta la convocatoria para la concesin de subvenciones destinadas a actividades relacionadas con las vctimas de la Guerra Civil y del franquismo para el ao 2010. En esta quinta convocatoria, el presupuesto que ya haba aumentado de manera progresiva en las anteriores ascendi a 5.681.000 euros, la mitad de los cuales habra de destinarse a los proyectos de indagacin, localizacin, exhumacin e identificacin de personas desaparecidas, ratificando as y ampliando la poltica adoptada en diciembre de 2005 e iniciada con la convocatoria de subvenciones, en rgimen de concurrencia competitiva, del ao siguiente: el Gobierno persista en su renuncia a proceder por s mismo o en colaboracin con otras Administraciones Pblicas y encomendaba la exhumacin de fosas a asociaciones, fundaciones y, en algunos casos, agrupaciones de particulares que presentaran proyectos relacionados con la recuperacin de la memoria histrica y el reconocimiento moral de las vctimas de la Guerra Civil y del franquismo12.
No es sorprendente que con esta poltica, complementada con las subvenciones que diversas comunidades autnomas destinan al mismo fin en sus respectivos territorios, se haya fomentado la atomizacin, dispersin y multiplicacin de proyectos en torno a la recuperacin de la memoria histrica y que esta expresin haya llegado a identificarse de manera preferente con los trabajos de exhumacin de las fosas comunes de las vctimas de asesinatos y ejecuciones cometidos por la dictadura durante la Guerra Civil y despus. En una sociedad caracterizada por el bajo nivel asociativo de sus ciudadanos, han sido 700 los proyectos presentados entre 2006 y 2009 por distintas asociaciones, fundaciones y agrupaciones de particulares, y ascendieron a 210 los aprobados en la convocatoria de 2010. De los que, en la resolucin de la Subsecretara del Ministerio de la Presidencia, de 30 de septiembre de este ao, superaban la cantidad de 50.000 euros relacionados con la indagacin y exhumacin de fosas, siete fueron concedidos a diversas asociaciones y fundaciones de familiares de asesinados, cinco se destinaron a proyectos de otras tantas asociaciones provinciales para la recuperacin de la memoria histrica, cuatro a particulares y dos a foros de la memoria13.
12 Orden PRE/786/2010, de 24 de marzo, BOE, nm. 76, 29 de marzo de 2010, p. 29661. Si se trata de indagacin, localizacin, exhumacin e identificacin de personas desaparecidas, cada proyecto podr ser subvencionado hasta un mximo de 60.000 euros; el resto podr serlo hasta un mximo de 40.000. 13 Por Resolucin de 30 de septiembre de 2010, la Subsecretara del Ministerio de Presidencia, BOE, nm. 266, 3 de noviembre de 2010, pp. 92311-21, public el listado de concesiones con nombre de la entidad beneficiada y nmero y denominacin de proyecto, adems de las cantidades asignadas.
155
10/5/11
01:03
Pgina 10
Los problemas derivados de esta atomizacin y dispersin de esfuerzos y de la misma proliferacin de asociaciones de mbito local, provincial o regional, obligadas a competir por recursos escasos en relacin con sus fines, han provocado en ocasiones fuertes enfrentamientos entre las mismas asociaciones y suscitado intervenciones polmicas que reclaman del Gobierno una rectificacin de su poltica: la frmula que se ha utilizado hasta ahora, la de subvencionar y dejar el trabajo en manos de voluntarios no profesionales, ha demostrado ser errnea y estar agotada, escriba Javier Ortiz, arquelogo forense, a la vez que reconoca la parte de responsabilidad que le hubiera podido corresponder en esa frmula14. Sensible quiz al problema creado con su poltica, el Ministerio de Justicia firm el 25 de enero de 2010 un convenio con siete comunidades autnomas para confeccionar un mapa de fosas, tanto ms urgente a medida que los Gobiernos de Catalua, Aragn, Euskadi, Extremadura y Andaluca iban publicando los mapas de fosas de sus
respectivos territorios, que corregan, en ocasiones con fuertes discrepancias, los balances provisionales realizados por asociaciones privadas sobre la magnitud de la represin y el nmero de fosas comunes y de enterrados en ellas15. Si, en efecto, el primer mapa de la tragedia alcanzaba la cifra de 1.850 fosas16, sin contar las que an quedaban por investigar, y si el mapa publicado en los ltimos das de diciembre de 2010 por la Junta de Andaluca registraba 614 fosas comunes con ms de 47.000 vctimas17, no debe caber ninguna duda de que el Estado se enfrenta a una grave cuestin, que no puede solucionarse con el simple reparto de subvenciones a asociaciones de voluntarios, a no ser que se opte por demorar durante aos y aos la culminacin de una tarea que habr de ser, en muchos casos, fuente de pesadumbre, frustracin y polmica, como las que acompaaron en los ltimos meses de 2009 y primeros de 2010 los trabajos de exhumacin de la zona de Alfacar, donde se aseguraba que yacan los restos del poeta Federico Gar-
14 Javier Ortiz, Abrir las fosas comunes de una vez. El Pas, 31 de mayo de 2010. 15 El Parlament de Catalunya aprob el 17 de junio de 2009 por 114 votos a favor, 14 en contra y 3 abstenciones el proyecto de ley sobre la localitzaci i la identificacin de les persones desaparegudes durante la Guerra Civil i la dictadura franquista, i la dignificaci de les fosses comunes, con el propsito de reconocer y rehabilitar la memoria de todos aquellos que sufrieron persecucin como consecuencia de la defensa de la democracia y el autogobierno de Catalua o debido a sus opciones personales, ideolgicas o de conciencia, una frmula que daba satisfaccin a una amplia mayora de la Cmara, inclido el grupo de Convergencia i Uni: Diari de sessions del Parlament de Catalunya, serie P, nm. 85, 17 de junio de 2009, pp. 3-18. 16 1.850 fosas en el primer mapa de la tragedia. El Pas, 4 de marzo de 2010, p. 20. 17 Nota oficial de la Junta de Andaluca. http://www.juntadeandalucia.es/gobernacionyjusticia. Para la indignacin de las asociaciones que no fueron invitadas a la presentacin del mapa, despacho de Europa Press recogido en la prensa del da 29. La nota de la Junta afirmaba que los enterrados en fosas en Granada eran 5.500; la Asociacin por la recuperacin de la memoria haba estimado que eran ms 12.000: El Ideal, 7 de enero de 2011.
156
10/5/11
01:03
Pgina 11
ca Lorca. Sea cual fuere el color poltico de los Gobiernos del Estado o de las comunidades autnomas, el reconocimiento y la reparacin de las vctimas y los derechos de los familiares deban primar de modo inequvoco sobre cualquier otra consideracin en las decisiones que se tomen sobre indagacin, exhumacin e identificacin de cadveres enterrados en fosas comunes.
4. Un proyecto de ley duramente contestado

Con la publicacin de las bases de la primera convocatoria de subvenciones y la simultnea declaracin por el Parlamento del ao 2006 como Ao de la Memoria Histrica, por Ley de 7 de julio18, coincidi un amplio debate en torno al proyecto elaborado por la Comisin Interministerial, que pas a denominarse Ley por la que se reconocen y amplan derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron persecucin o violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura, presentado por el Gobierno en los primeros das de septiembre del mismo ao19. Probablemente, el abandono de los conceptos de solidaridad, reparacin y rehabilitacin que haba utilizado la Comisin Interministerial en los borradores de sus sucesivos informes y el nuevo n-
fasis en el reconocimiento y ampliacin de derechos obedeci a la evidencia, puesta de manifiesto en el informe, de la larga serie de medidas de reparacin llevadas a cabo desde la transicin. Esto fue, al menos, lo que la vicepresidenta del Gobierno se encarg de recalcar en el debate de totalidad del proyecto de ley cuando afirm que paso a paso y ley a ley se reconocieron indemnizaciones y pensiones a las viudas, hijos y familiares de las vctimas de la guerra y a los mutilados de la Repblica. Llegaron tambin las pensiones a quienes no eran militares profesionales, pero haban luchado defendiendo la Repblica. Eran medidas de autntica justicia, medidas necesarias para que todos juntos pudisemos caminar hacia la democracia20. Por lo dems, y atendiendo parcialmente las reivindicaciones de los grupos parlamentarios, el proyecto de ley formulaba una proclamacin general del carcter injusto de todas las condenas, sanciones y expresiones de violencia personal producidas por motivos inequvocamente polticos o ideolgicos durante la guerra y la dictadura, complementada por una declaracin de reparacin y reconocimiento personal que emitira un consejo de designacin parlamentaria integrado por cinco personalidades de reconocido prestigio. Reconoca, adems, varias mejoras de derechos econmicos;
18 Ley 24/2006, de 7 de julio, sobre declaracin del ao 2006 como Ao de la Memoria Histrica, BOE, nm. 162, 8 de julio de 2006, p. 25573. 19 BOCG CD, serie A, nm. 99-1, 8 de septiembre de 2006, pp. 1-9. 20 Palabras de la vicepresidenta del Gobierno en el debate de totalidad, DSCD, nm. 222, 14 de diciembre de 2006, p. 11256 para la cita.
157
10/5/11
01:03
Pgina 12
recoga diversos preceptos para que las Administraciones Pblicas facilitaran a los interesados que lo solicitaran la localizacin e identificacin de los desaparecidos y elaboraran los mapas de los terrenos en los que se localizaran restos de estas personas, encomendando al Gobierno el procedimiento de elaboracin de un mapa integrado que comprenda todo el territorio espaol; estableca medidas sobre smbolos y monumentos, con especial atencin al Valle de los Cados; reforzaba las funciones del Archivo General de la Guerra Civil con la propuesta de creacin de un centro documental de la memoria histrica; reconoca el papel desempeado por asociaciones de vctimas y prevea el acceso de los voluntarios de las Brigadas Internacionales a la ciudadana espaola sin necesidad de renunciar a la propia. La publicacin de este proyecto de ley dio lugar a una avalancha de enmiendas y a la presentacin, por Esquerra Republicana e Izquierda Unida, de sendas enmiendas a la totalidad y de los consiguientes proyectos de ley alternativos al presentado por el Gobierno. De pronto, todos los grupos parlamentarios parecan disponer de un completo programa de polticas pblicas sobre un pasado que volvi a hacerse presente con la masiva beatificacin de asesinados en zona republicana por motivos religiosos y con la llamada guerra de esquelas, que recordaban, en el septuagsimo aniversario del comienzo de la Guerra Civil y con un lenguaje similar al utilizado entonces, a de-
cenas de asesinados en el verano de 193621. No es este lugar para el anlisis de las enmiendas presentadas, pero s es necesario para entender la persistencia en 2010 de debates y conflictos en torno a las cuestiones relacionadas con las vctimas de la Guerra Civil y la dictadura, sealar los puntos que suscitaron propuestas alternativas de parte de los grupos parlamentarios con los que el Gobierno socialista contaba para sacar adelante la ley antes de la disolucin de las Cortes. En el fondo del debate latan dos concepciones diferentes sobre la relacin del Estado con los acontecimientos del pasado y con su reconstruccin como memoria. Son dos concepciones que vienen tambin de la coyuntura de la alternancia de gobierno en 1996 y que no han dejado de estar presentes hasta el da de hoy: los partidos situados a la izquierda del Grupo Socialista insistan en una construccin social del recuerdo, que exiga la proyeccin pblica y colectiva de la memoria democrtica, esto es, la elaboracin y difusin desde instituciones pblicas de un relato o narrativa que proyectara los valores resistenciales en el pasado hacia el presente. Dicho de manera ms directa: una reconstruccin del pasado como memoria democrtica que cumplira las veces de una ideologa poltica, resaltando todo aquello que pudiera servir a la movilizacin social y a la accin poltica en el presente, y relegando al olvido todo lo dems: las polticas pblicas deban conducir a la construccin de una memoria colectiva.
21 Las enmiendas fueron publicadas en BOCG CD, Serie A, Nm. 99-20, 14 de marzo de 2007.
158
10/5/11
01:03
Pgina 13
Por el contrario, en su exposicin de motivos, el proyecto de ley sometido a debate por el Gobierno se refera a la memoria personal y familiar, y afirmaba expresamente que no era tarea de la ley o de las normas jurdicas en general implantar una determinada memoria histrica ni corresponda al legislador reconstruir una supuesta memoria colectiva22. Aparte de esta discrepancia de fondo, el proyecto del Gobierno haba desechado la posibilidad de declarar la nulidad de las sentencias de la dictadura para sustituirla por una declaracin de injusticia, mientras, el grupo IU-ICV exiga una declaracin expresa de nulidad radical y de pleno derecho de todas las sentencias emanadas de consejos de guerra y de tribunales especiales que pusiera fin a lo que defina como modelo espaol de impunidad, resultado de una transicin que habra identificado amnista con amnesia. Era una posicin compartida por Esquerra Republicana, que en esta legislatura contaba con su propio grupo parlamentario, y que haba expresado su amarga decepcin ante el proyecto de ley. La discrepancia se convirti en bloqueo cuando el presidente del Gobierno respondi al portavoz de IU que la revisin jurdica de las sentencias supondra una ruptura del ordenamiento constitucional, debido a que la Constitucin haba optado por el principio de salvaguarda de la seguridad jurdica; una respuesta que planteaba ms
preguntas de las que el presidente estaba en condiciones de responder23. En todo caso, la proximidad del fin de la legislatura y la urgencia de sacar adelante el proyecto de ley movi al grupo de IU-ICV a retirar su propuesta de nulidad de las sentencias emitidas por consejos de guerra a condicin de que el Gobierno accediera a introducir una declaracin de ilegitimidad de tribunales, jurados y cualesquiera otros rganos penales y administrativos que se hubieran constituido durante la Guerra Civil para imponer condenas o sanciones de carcter personal por motivos polticos e ideolgicos. El proyecto deba mencionar, adems, de forma expresa y por su nombre, en una disposicin final derogatoria, varios bandos, decretos y leyes de la dictadura. Con este pacto de desbloqueo que implic tambin la desaparicin del proyectado consejo de rehabilitacin, el Gobierno obtena para su proyecto de ley el respaldo del grupo IU-ICV, que se dio por satisfecho con la declaracin de radical injusticia e ilegitimidad de tribunales y sentencias, aunque considerndola como un punto de partida, y aseguraba los votos del grupo CiU, que logr introducir en el proyecto de ley el reconocimiento de las vctimas por motivos de creencia religiosa y la mencin de los jurados como tribunales ilegtimos. Eran estas dos enmiendas que ampliaban el universo de vctimas merecedoras de reparacin y reconoci-
22 Enmienda nm. 90, firmada por Grupo parlamentario de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds, BOCG CD, Serie A, nm 99-20, 14 de marzo de 2007, p. 55, y Exposicin de motivos del proyecto de ley, l. c., p. 2. 23 Pregunta del diputado de IU, Gaspar Llamazares, y respuesta del presidente del Gobierno, Jos Luis Rodrguez Zapatero, en DSCD, nm. 198, 13 de septiembre de 2006, pp. 9953-4.
159
10/5/11
01:03
Pgina 14
miento a las ocurridas en zona republicana y la calificacin de injusticia e ilegitimidad a tribunales que actuaron en territorio de la Repblica. Y, as, garantizado el voto favorable de los dos grupos, el proyecto de ley pudo ser aprobado el 31 de octubre de 2007, en vsperas de la disolucin de las Cortes24.
5. Nulidad de condenas y exhumacin de fosas

Injusticia ms ilegitimidad pueden dar como resultado nulidad? As lo interpret el grupo de IU-ICV que, junto a los Grupos Vasco (PNV) y Catalanes de ERC y de CiU, no haba cejado en el empeo de obtener la declaracin de nulidad de las sentencias de consejos de guerra que condenaron a muerte al presidente de la Generalitat, Llus Companys y a otras personalidades como Manuel Carrasco i Formiguera o Blas Infante. La cuestin se reabri, una vez ms, por iniciativa del Gobierno de la Generalitat de Catalua, que, en sesin celebrada el 15 de octubre de 2009, inst al fiscal general del Estado a plantear ante el Tribunal Supremo un recurso de revisin para obtener la anulacin de las sentencias dictadas por el Tri-
bunal de Responsabilidades Polticas el 13 de diciembre de 1939 y por el Consejo de Guerra de Generales Oficiales el 14 de octubre de 1940, que condenaron al presidente de la Generalitat de Catalua, Llus Companys, a la incautacin de sus bienes, la inhabilitacin absoluta, el extraamiento perpetuo, la prdida de la nacionalidad espaola, y a la pena de muerte, respectivamente. Por decreto de 5 de abril de 2010, el fiscal general del Estado, al tiempo que rechazaba la presentacin de ese recurso ante el Supremo, acord reconocer que las dos sentencias eran inexistentes y nulas de pleno de derecho, fundamentando su acuerdo en la ilegitimidad de esos tribunales y en la injusticia de sus sentencias, reconocidas ambas ilegitimidad e injusticia en la Ley de Memoria Histrica25. Pero, si esto es as, si por ser injustas e ilegtimas son nulas, cabra preguntar por qu los legisladores rechazaron expresamente, y tras duras polmicas, incluir la nulidad en el texto de la ley. Basta un decreto del fiscal general para hacer efectiva a efectos jurdicos la nulidad de las sentencias emitidas por los consejos de guerra de la dictadura? O ser que el fiscal general del Estado tema que el Tribunal Supremo rechazara el recurso ate-
24 Debate del proyecto de ley y votacin de cada artculo, DSCD, Nm. 296, 31 de octubre de 2007, pp. 1461133 y 14644-6. El Partido Popular sum sus votos a los de la mayora en las votaciones de los artculos 5, 6, 7, 8, 9 y 16 y en la disposicin adicional sexta, votando en contra en todos los dems. Texto de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre: BOE, nm. 310, 27 de diciembre de 2007, pp. 53410-6. En la VIII Legislatura, el PSOE dispona de 162 escaos, el PP de 148, CiU de 10, ERC de ocho e IU-ICV de cinco, el Grupo Vasco (EAJ-PNV) contaba con siete y los Grupos Mixto y Coalicin Canaria-Nueva Canarias con cinco cada uno. 25 Decreto del Excmo. Sr. Fiscal General del Estado sobre las resoluciones dictadas contra D. Llus Companys i Jover, 5 de abril de 2010, disponible en internet.
160
10/5/11
01:03
Pgina 15
nindose a la doctrina de cosa juzgada, como ha resuelto en anteriores ocasiones? Y, en fin, es un decreto de la Fiscala la va ms idnea para acordar la nulidad de una sentencia histrica o sera necesario que se pronunciaran sobre este asunto de forma explcita las Cortes Generales? Si la Ley 52/2007 dej en suspenso la cuestin de la nulidad de las sentencias emitidas por tribunales y consejos de guerra de la dictadura, tampoco fue muy taxativa al definir el papel que corresponda al conjunto de las Administraciones Pblicas en la identificacin, localizacin, exhumacin y digno enterramiento de vctimas. Protocolos de actuacin cientfica, elaboracin de mapas, confeccin de un mapa integrado que comprenda todo el territorio espaol, procedimientos para que los descendientes directos de las vctimas puedan recuperar los restos enterrados en fosas, todo, en fin, lo que guarda relacin con la cuestin central que durante los ltimos aos ha dominado las polticas hacia el pasado, aparece siempre en el texto de la ley como un deber de colaboracin entre las diversas Administraciones Pblicas y no como un mandato legal exigible en derecho ante los tribunales. A este respecto, la Ley 52/2007 ms parece un ramillete de buenas intenciones que un texto legal. En la prctica, las exhumaciones se han seguido sosteniendo en la iniciativa voluntaria de cientos de asociaciones, agrupaciones y foros por la memoria que se presentan a las convocatorias de subvenciones abiertas por el Ministerio de la Presidencia, con algunas variantes en comunidades autnomas que, como Catalua, Euskadi o An-
daluca, han decidido asumir parcial o totalmente esa tarea. La pasividad y las demoras del Gobierno y de las Administraciones Pblicas en el proceso de exhumacin han dado ocasin, o servido de justificacin o pretexto, al conflicto que ms ha conmocionado a la opinin pblica en los dos ltimos aos: de una parte, el auto de 16 de octubre de 2008 del magistrado-juez titular del Juzgado Central de instruccin Nm. 5 de la Audiencia Nacional, Baltasar Garzn, incoando un procedimiento penal contra 35 altos cargos de la dictadura, todos ellos fallecidos como reconoce el mismo auto, a los que acusaba de un delito contra los altos organismos de la nacin y de inducir y ordenar detenciones ilegales sin ofrecerse razn del paradero de las vctimas, en el marco de crmenes contra la humanidad. De otra parte, la admisin a trmite por el Tribunal Supremo, por auto de 3 de febrero de 2010, de las querellas por un presunto delito de prevaricacin presentadas por Falange Espaola de las JONS y un llamado sindicato de Manos Limpias contra dicho magistrado. En su auto, el juez Baltasar Garzn haba aceptado la competencia para investigar las denuncias presentadas desde el 14 de diciembre de 2006 hasta el 6 de octubre de 2008 ante la Audiencia Nacional por varias asociaciones, cuyo objeto era ms la exhumacin de fosas comunes de asesinados y ejecutados durante la Guerra Civil y la posguerra, que la demanda de una investigacin penal sobre los presuntos autores de los crmenes. En el mismo auto en que se declaraba competente, el juez instructor autoriza-
161
10/5/11
01:03
Pgina 16
ba el inicio, desarrollo o continuacin de las exhumaciones que los demandantes haban solicitado, as como cualesquiera otras exhumaciones que se propongan. En resumen, y para lo que en este contexto interesa, el juez instructor, despus de calificar los delitos de asesinatos y ejecuciones sumarias cometidos durante la Guerra Civil y la posguerra como presuntos delitos permanentes de detencin ilegal, sin dar razn de paradero, en el contexto de crmenes contra la humanidad, autorizaba un nmero ilimitado de exhumaciones bajo la supervisin y direccin de la autoridad judicial en cuya jurisdiccin se encuentre el lugar26. Cuatro das despus de este auto, el fiscal jefe de la Audiencia Nacional interpuso un recurso de apelacin directo ante la Sala de lo Penal de la Audiencia con la splica a la Sala para que revocara y dejara sin efecto el auto de 16 de octubre del titular del Juzgado Central n 5. As lo decidi la Sala, con el voto discrepante de tres magistrados, y ah pudo haber concluido la iniciativa del instructor de la Audiencia Nacional, pero, como era previsible, la admisin a trmite de la demanda de dos organizaciones de extrema derecha contra el juez desat una fuerte polmica y una notable movilizacin de asociaciones, que podra resumirse en los titulares con los que la prensa calific los hechos: el juez Garzn procesado por investigar los crmenes del franquismo. Y, como no poda ser menos, la emocin suscitada por la imputacin, adems de
movilizar a la opinin pblica en manifestaciones y encuentros en defensa del magistrado, rebot en el Congreso de los Diputados en forma de interpelacin urgente del Grupo Parlamentario ER-IU-ICV: sobre la recuperacin de la memoria histrica. Es significativo que el grupo haya titulado con esta expresin su interpelacin: recuperar la memoria histrica, en lenguaje parlamentario, ha pasado a significar polticas pblicas hacia las vctimas de la represin franquista. Y en el desarrollo de esas polticas haba ocurrido un hecho que, en opinin de los interpelantes, ensucia de nuevo la memoria, que desprecia el dolor de los hijos y de los nietos y que condena las aspiraciones de justicia por tercera vez, adems de extender por la prensa extranjera una visin de nuestra democracia como una democracia con minora de edad [], una democracia en la que el Gobierno no pone toda la carne en el asador para recuperar la memoria democrtica, para acompaar a las vctimas, para garantizar el principio de justicia, verdad y reparacin. Ese hecho que ensuciaba la memoria y despreciaba el dolor era la imputacin de Baltasar Garzn por presunto delito de prevaricacin. El diputado Joan Herrera, que hablaba en nombre de los interpelantes, tom pie en la ocasin que le ofrecan el procesamiento y el clamor internacional que dice que es inslito lo que est pasando en Espaa en torno a la investigacin sobre el franquismo, para denunciar las carencias de la Ley de Memoria Histrica
26 Juzgado Central de Instruccin n 005. Audiencia Nacional. Diligencias previas proc. abreviado 399/2006V. Auto. Madrid, 16 de octubre de 2008.
162
10/5/11
01:03
Pgina 17
que su grupo haba votado favorablemente al trmino de la anterior legislatura: no se haba creado una fiscala; las polticas de memoria se haban repartido entre tres ministerios, de modo que fosas haba ido a Justicia, archivos y simbologa a Cultura y subvenciones a Vicepresidencia; la Oficina de informacin a las vctimas con tres personas, o cuatro?, se preguntaba el diputado era incapaz de dar respuesta a las peticiones recibidas; nadie saba lo que estaba pasando con la simbologa franquista y, lo ms grave, familias y personas estaban padeciendo un via crucis judicial para recuperar los cuerpos de sus familiares asesinados, enterrados en cunetas, en fosas comunes. En consecuencia, y tras recordar que haba interpretaciones de la Ley de Memoria Histrica, de la Ley de Amnista y de todo el ordenamiento vigente como un ordenamiento que es capaz de tapar crmenes de lesa humanidad y de genocidio, el diputado planteaba la necesidad de modificar la ley de manera que garantizara la responsabilidad pblica de las Administraciones a la hora de acompaar a las vctimas27. Coincidiendo con esta solicitud, el mismo grupo parlamentario de ERC-IU-ICV presentaba en el Congreso un proyecto de ley sobre modificacin de la Ley de Amnista, aadindole un artculo quinto bis en el que se estipulaba que en ningn caso ser de aplicacin la amnista a los
actos criminales de genocidio o de lesa humanidad cometidos con anterioridad a esta ley. Tambin el Grupo Mixto, por medio de dos diputados del Bloque Nacionalista Galego, presentaba otra propuesta de ley en idntico sentido: aadir un artculo, de modo que lo dispuesto en la ley no fuera de aplicacin a los crmenes de genocidio o de lesa humanidad, a los que sera de aplicacin lo dispuesto en la normativa internacional28. Lo que en el punto de partida de las polticas de memoria haba sido solidaridad, reparacin o reconocimiento de las vctimas de la Guerra Civil y de la dictadura se converta ahora en exigencia de modificacin o anulacin de la Ley de Amnista de 15 octubre de 1977, de manera que pudiera procederse a la apertura de procedimientos penales contra los culpables de crmenes imprescriptibles. La interpelacin urgente dirigida al Gobierno dio paso a una mocin, presentada por el mismo grupo, en la que se instaba al Gobierno a conmemorar de forma solemne la declaracin del Congreso de condena expresa al rgimen franquista; constituir un da anual para conmemoracin y apoyo a los represaliados; establecer un marco institucional efectivo que impulsara polticas pblicas para conservacin y fomento de la memoria democrtica; crear un alto comisionado de apoyo a las vctimas de la Guerra Civil y de la dictadura; crear una fiscala especiali-
27 Intervenciones del diputado Herrera Torres en la interpelacin al Gobierno y en la defensa de la mocin, DSCD, nm. 159, 28 de abril de 2010, pp. 31-3, y nm. 161, 11 de mayo de 2010, pp. 37-8. 28 BOCG CD, serie D, nm. 385, 30 de abril de 2010 para la propuesta del Grupo de ERC-IU-ICV, y serie B, nm. 246-1, de 30 de abril de 2010, para la del Grupo Mixto.
163
10/5/11
01:03
Pgina 18
zada en ese apoyo y ayuda; modificar los artculos 11, 12, 13 y 14 de la Ley de Memoria Histrica con objeto de garantizar la responsabilidad pblica e institucional en las labores de localizacin, exhumacin e identificacin; y, por ltimo, pero no lo menos importante, reformar cuantas disposiciones legales fuera necesario con objeto de garantizar que en ningn caso exista margen para considerar delito aquellas actuaciones que investiguen los crmenes imprescriptibles de la dictadura franquista, lo cual, si no se entiende mal, equivala a solicitar carta blanca para los jueces de instruccin en el curso de procedimientos penales contra los crmenes de la dictadura29. A la presin concentrada sobre el Gobierno con la movilizacin de asociaciones, la solidaridad expresamente manifestada por personalidades del mundo judicial espaol y extranjero, y la mocin del Grupo ERC-IU-ICV, respondi el ministro de Justicia reivindicando lo realizado hasta entonces en lo que calific como gradual proceso de reparacin y reconocimiento de quienes fueron vctimas del franquismo. En lo que respecta al balance de lo actuado, el ministro defendi la Ley de Memoria Histrica por haber proclamado por vez primera en la Espaa democrtica el carcter radicalmente injusto de todas las condenas y sanciones y cualesquiera formas de violencia personal por razones polticas e ideolgicas sufridas durante la guerra y en la dicta-
dura, y dedujo de esa declaracin, sumada a la de ilegitimidad de los tribunales, la expulsin del ordenamiento jurdico de esas sentencias y de esos tribunales y, en consecuencia, su nulidad de raz y su inexistencia jurdica, sumndose a lo que la Fiscala General del Estado haba decretado semanas antes sobre la misma cuestin. El ministro record, por otra parte, que en la Ley de Memoria se puso con toda claridad, en una disposicin especfica, el elenco de normas franquistas que deban quedar expresamente derogadas, por si haba alguna duda respecto al efecto derogatorio de la Constitucin sobre las mismas, una observacin sorprendente, dado que, desde la promulgacin misma de la Constitucin, a nadie le cupo duda alguna acerca del alcance de los efectos derogatorios por decirlo con las palabras del ministro de su disposicin derogatoria. El ministro de Justicia inform a la Cmara de que ms de 600 familias de nuestro pas tenan ya en sus manos la declaracin de reparacin y reconocimiento, y ms de 700 viudas y 13.000 hurfanos vinculados a la guerra haban mejorado pensiones, asistencia social y mdica. Tambin haban recibido indemnizaciones los familiares de decenas de personas que murieron entre el 1 de enero de 1968 y el 31 de diciembre de 1977 por defender las libertades y los llamados expresos sociales, encarcelados por su condicin homosexual; se haban ins-
29 Mocin consecuencia de la interpelacin urgente presentada por el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds, sobre la recuperacin de la memoria histrica, BOCG CD, serie D, nm. 394, 20 de mayo de 2010.
164
10/5/11
01:03
Pgina 19
crito como espaoles ms de 90.000 descendientes de exiliados y haban recibido el pasaporte que Espaa les deba veinte brigadistas internacionales de muy avanzada edad. El Gobierno haba procedido a la retirada de smbolos franquistas de dependencias de la Administracin General del Estado30. El Ministerio de Justicia haba creado una Oficina de asistencia a las vctimas y estaba apoyando a asociaciones y organizaciones vinculadas a la memoria mediante subvenciones que hasta el ao 2009 haban ascendido a 14 millones de euros y que ya eran de ms de cinco en el ao 2010. El ministro anunci tambin que ya estaba aprobado el protocolo unificado de exhumaciones y que los ciudadanos podran interactuar, conocer y disponer de toda la informacin existente en nuestro pas sobre ese llamado mapa de localizaciones y de fosas. No dijo el ministro, pero pudo haberlo dicho, que el Ministerio de Cultura y, ms concretamente, la Direccin General del Libro, Archivos y Bibliotecas vena realizando desde 2006 una ingente labor de ingreso de fondos procedentes de donaciones, adquisiciones o transferencias de otros archivos en el Centro Documental de la Memoria Histrica, creado en junio de 2007, con sede en la ciudad de Salamanca31. Decenas de miles de expe-
dientes del Tribunal Nacional de Responsabilidades Polticas, o todo el fondo de la Causa General, formado por unas 4.500 cajas y conservado en el Archivo Histrico Nacional un tesoro de documentacin que puede consultarse en la red de archivos del Ministerio de Cultura, estn hoy al alcance del pblico, y se ha regulado tambin el acceso a los fondos depositados en los archivos de las audiencias militares territoriales. Una visita, sin salir de casa, a los documentos colgados en la red con informacin que afecta a millones de personas o un recorrido por Todos los nombres deba ser suficiente para que las denuncias del pasado oculto, de que los espaoles, atenazados por el miedo, si no enfermos de amnesia, nunca se han querido enfrentar a su pasado, dejen de tener la aureola de que se las sigue rodeando cada vez que algn nuevo libro sobre la represin se aade a la verdadera montaa que forman los hasta hoy publicados sobre la Guerra Civil y la dictadura.
6. La ltima mocin
Todo lo sealado por el ministro de Justicia, y todo lo que pudo haber aadido, especialmente lo que se refiere al sustancial incremento de documentacin dispo-
30 Orden CUL/3190/2008, de 6 de noviembre de 2008, en la que se publica el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de octubre de 2008, por el que se dictan instrucciones para la retirada de smbolos franquistas en los bienes de la Administracin General del Estado y de sus organismos dependientes, BOE, nm. 269, 7 de noviembre de 2008, p. 4456. 31 Real decreto 697/2007, de 1 de junio, por el que se crea el Centro Documental de la Memoria Histrica, BOE, nm. 143, 15 de junio de 2007, p. 25976.
165
10/5/11
01:03
Pgina 20
nible en archivos pblicos y en Internet sobre la represin que cay sobre los vencidos una vez terminada la Guerra Civil, sirvi de prlogo a la presentacin el 11 de mayo de 2010 pocos das antes de que un grupo de expertos en derechos humanos de la ONU expresara su preocupacin por la suspensin de un juez espaol32 ante el pleno del Congreso de una enmienda de sustitucin, negociada y acordada entre el Grupo Socialista y el Grupo de ERC-IUICV. Con ella, tras el largo viaje por los mares de la memoria histrica, pudo llegarse a un puerto comn en que qued claro, desde el principio, que el ordenamiento jurdico vigente en Espaa obliga, de modo indudable y suficiente, a la persecucin de crmenes contra la humanidad y de genocidio, en los trminos y con el alcance recogido en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, en el Convenio para la sancin del Genocidio y en el resto de la legislacin nacional e internacional que nuestra Constitucin recoge y ampara. Y segundo, que la aplicacin de toda esta legislacin corresponde a los jueces y tribunales33. Parecen afirmaciones obvias, no necesitadas de una solemne declaracin del Congreso. Pero si se tiene en cuenta que los partidos integrantes de uno de los grupos que firmaban esta mocin y algunas de las asociaciones especializadas en la exhumacin de vctimas de la guerra y la dictadura haban clamado poco
antes contra el modelo espaol de impunidad y exigido la modificacin, cuando no la derogacin, de la Ley de Amnista y de la misma Ley de Memoria, la reiteracin de esos puntos adquiere todo su significado: ni una ni otra pueden ser esgrimidas como obstculo para la aplicacin de la legislacin internacional sobre crmenes contra la humanidad. Por lo dems, y despus de formular esta declaracin, la Mocin sobre la recuperacin de la memoria histrica instaba al Gobierno a potenciar la Oficina para las Vctimas de la Guerra Civil y de la Dictadura, de manera que pueda asumir la direccin y coordinacin de todas las polticas pblicas vinculadas a la Ley de Memoria Histrica; a que siga facilitando asesoramiento sobre derechos y su ejercicio a travs de la dicha Oficina; a que garantice la responsabilidad pblica e institucional en las labores de localizacin, exhumacin e identificacin de las fosas o enterramientos de las vctimas, de manera que sta pase al rango de poltica pblica e institucional garantizada por el conjunto de Administraciones y, con carcter subsidiario, por la Administracin General del Estado; a que d a conocer el mapa integrado de fosas y, en fin, a que conmemore de manera solemne la declaracin del Congreso de condena expresa al rgimen franquista y de apoyo a las vctimas. De 332 votos
32 UN News service, 25 de mayo de 2010, UN human rights experts voice concern about suspension of Spanish judge, http://www.un.org/apps/new/printnewsAr.asp?nid=34809. 33 Enmienda del grupo parlamentario de Esquerra Republicana-[Izquierda Unida]-Iniciativa per Catalunya Verds y del grupo parlamentario socialista a la mocin sobre la recuperacin de la memoria histrica, BOCG CD, serie D, nm. 394, 20 de mayo de 2010, pp. 17-8
166
10/5/11
01:03
Pgina 21
emitidos, la mocin obtuvo 186 a favor, 145 en contra y una abstencin, y qued, por tanto, aprobada34. Todo el contenido de esta ltima mocin sobre recuperacin de la memoria histrica parece muy razonable sobre todo si se tiene en cuenta la historia anterior, aunque las dificultades para la implementacin de una poltica pblica de memoria, que es una poltica sobre el pasado de Guerra Civil y dictadura, impulsada por el Gobierno del Estado a travs de una oficina central transformada y potenciada, son por s mismas evidentes, y no es preciso insistir en ello: los autores de la mocin entienden que, para la transformacin y potenciacin de la Oficina, sern necesarias unas reformas administrativas que, como dicen, impulsar el mismo Gobierno. Pero, como todo el mundo sabe, por ms que el Gobierno impulse una poltica, su realizacin, cuando se trata de competencias dividas entre los distintos niveles de Administraciones Pblicas de nuestro Estado compuesto, es asunto que escapa de sus manos.
34 DSCD, nm. 161, 11 de mayo de 2010, pgina 50. Antes de la votacin, y aduciendo razones de estilo, los proponentes solicitaron corregir en el punto 3 la palabra franquismo por Guerra Civil y dictadura.
167
10/5/11
01:03
Pgina 22
Durante los ltimos aos, las polticas de reconocimiento y reparacin de las vctimas de la Guerra Civil y de la dictadura; la conservacin y clasificacin de documentos y la apertura y accesibilidad de archivos y bibliotecas para la investigacin y el conocimiento de la represin; y, en fin, la retirada de smbolos de la dictadura o el cambio en la rotulacin de calles han experimentado notables avances, que contrastan con la dubitativa actitud del Estado y de la mayora de las comunidades autnomas a la hora de asumir las tareas que les corresponden en la exhumacin y el entierro de los asesinados y ejecutados durante la Guerra Civil y la posguerra.
Solo una firme determinacin del conjunto de Administraciones Pblicas implicadas en la exhumacin de fosas y el enterramiento digno de los restos de las vctimas podr impulsar este proceso por los cauces de racionalidad y legalidad por los que siempre pudo y debi haber discurrido, estableciendo un protocolo de actuacin y destinando suficientes recursos humanos y materiales a la tarea. Mantener indefinidamente la poltica de subvenciones destinadas a este fin a asociaciones, fundaciones o agrupaciones de particulares entraa la perpetuacin por tiempo ilimitado de una fuente de frustracin y de conflictos.
168
10/5/11
01:03
Pgina 23
Por lo que se refiere a la investigacin de los crmenes del franquismo, que durante las ltimas dcadas ha acumulado una ingente cantidad de publicaciones, la imposibilidad de abrir procedimientos penales contra presuntos culpables, todos notoriamente muertos, no deba excusar la presencia, sin dudas ni vacilaciones, de los juzgados territorialmente competentes en los procesos de exhumacin y levantamiento de los restos de esos enterramientos ilegales que son las fosas comunes para que los familiares que los reclamen puedan darles digna sepultura.
Paraelalcancecuandosetratadesituaciones jurdicas agotadas en sus efectos de la declaracin de injusticia e ilegitimidad de los tribunales actuantesenladictaduraydelassentenciasporellos emitidas,esnecesariorecordarque,comoha establecido el Tribunal Constitucional, la dura realidad de la historia no puede soslayarse en lo jurdico con procesos de revisinindefinida.Corresponde,sinembargo, a jueces y tribunales, segn la ms reciente declaracin del Congreso de los Diputados, la persecucin de crmenes contra la humanidad y de genocidio, en los trminos recogidos en el Pacto Internacional de DerechosCivilesyPolticos,enelConveniopara laSancindelGenocidioyenelrestodelalegislacin nacional e internacional que nuestra Constitucin recoge y ampara.
169
10/5/11
01:03
Pgina 24
07 Medios de comunicacion 171-198:03 Losdistintosnivelesde 87-128
3/5/11
11:43
Pgina 187
Medios de comunicacin: incertidumbres del presente y del futuro

La formidable cada de la inversin publicitaria que ha provocado la crisis econmica la sufrida por la prensa escrita espaola ha sido del 42,9% de 2007 a 2010 y la irrupcin y crecimiento sostenido de los medios digitales han coincidido en el tiempo para agravar en los medios de comunicacin (MC) espaoles y de todos los pases occidentales una crisis mucho ms profunda y llena de incgnitas de futuro que cualquiera de las que le han precedido en el pasado. Esa crisis ya se haba detectado al menos desde el inicio del siglo en Estados Unidos y en Europa, incluida Espaa, si bien con intensidad y caractersticas distintas en unos y otros pases. Pero el descenso de la actividad econmica, cuando no la recesin, la han acelerado.
171
3/5/11
11:43
Pgina 188
Nadie se atreve a pronosticar cul ser el panorama final que se derivar de la actual dinmica, entre otras cosas porque an no se atisba el final de la presente crisis. Pero hay una coincidencia general en que esta, en ltima instancia, va alterar, incluso de modo sustancial, los fundamentos y las funciones que unos y otros medios han venido desarrollando en el marco de la convivencia democrtica y que han hecho de ellos uno de los pilares de la misma. Porque la crisis del sector est acelerando, a un ritmo creciente adems, el deterioro del producto periodstico, es decir, de los contenidos que llegan a los ciudadanos. Y no solo porque los recortes de gastos en la produccin de informacin que se derivan de la crisis tienden a reducir al mnimo las tareas de contrastacin, profundizacin e investigacin y, por tanto, a que el material informativo que se publica sea fundamentalmente el que los redactores obtienen directamente de las fuentes, un material que estas elaboran con gabinetes de comunicacin cada vez ms nutridos y eficientes, atendiendo estrictamente a sus intereses y sabiendo que el personal de los medios, cada vez ms reducido y peor pagado, no va a retocar en lo sustancial. La otra causa de este deterioro es que la rentabilidad y la eficiencia econmica tienden a convertirse en el objetivo prioritario, si no nico, de las empresas periodsticas, en detrimento, hasta su anulacin en muchos casos, de sus dems funciones tradicionales el servicio a los ciudadanos, el seguimiento vi-
gilante de los poderes, la participacin en el debate pblico en condicin de protagonistas y no como meros vehculos inertes del mismo, la defensa de determinadas ideas y principios, que han hecho que los medios de comunicacin sean uno de los pilares de los sistemas democrticos. Estas inquietantes derivas se estn produciendo en la mayora de los pases occidentales, pero con grados de intensidad distintos en unos y otro. En buena parte de ellos, la prensa democrtica es una tradicin antigua solo interrumpida durante breves lapsos temporales. Esa tradicin hace que la deontologa profesional, basada en el principio de que los medios han de desempear las funciones sociales citadas y que en buena medida han compartido periodistas y editores, as como las exigencias del pblico en esa misma direccin, est muy consolidada. Ambos elementos, la actitud de los profesionales y la de los usuarios, aun cuando estn cambiando, han actuado como una barrera que frenaba en parte las tendencias que llevan a convertir a los medios en un sector productivo ms, nicamente regido por las leyes del mercado. En Espaa, la experiencia democrtica es mucho ms corta y, por tanto, esas tradiciones no han calado tanto. Adems, las nuevas dinmicas y la crisis han llegado tras una convulsa etapa poltica que empieza a mediados de los noventa en la que algunos medios influyentes han orientado su actividad informativa en buena parte hacia la defensa de intereses estrictamente par-
172
3/5/11
11:43
Pgina 189
tidistas, y con esos fines muchas veces han deformado, cuando no inventado, las realidades de las que informaban, convirtindose por esa va en actores polticos de primer orden y condicionando la actitud de los dems. La deontologa profesional antes citada, as como la cultura democrtica de los ciudadanos en relacin con los medios, se han resentido gravemente de ello, y ambas carecen de la consistencia que an tienen en otros pases para oponerse a las presiones que tienden a deteriorar la calidad del trabajo periodstico y, en ltima instancia, la funcin de los medios en las democracias. Por otra parte, la reduccin de los ingresos publicitarios y de las ventas de diarios y revistas se une a los problemas econmicos, a la incertidumbre y a la confusin que est causando la consolidacin de los medios digitales, a la gran fragmentacin que ha sufrido la oferta televisiva, acelerada por la implantacin de la Televisin Digital Terrestre (TDT), y a la profundizacin de la tendencia a la banalizacin de los contenidos que los medios, con pocas excepciones, siguen desde hace tiempo, atendiendo tanto a las que se suponen que son las demandas del pblico mayoritario, como al imperativo de recortar los gastos, en particular los que conlleva la informacin en profundidad. Otros factores endgenos y exgenos contribuyen no poco a la citada crisis. Entre ellos, figuran los cambios que se han producido en los modos en que los poderes, polticos y econmicos, se relacionan con los medios, y tambin los que se estn verificando en las
preferencias y hbitos de los lectores, que en algunos aspectos importantes trascienden a su impacto sobre los medios y expresan nuevas actitudes hacia el poder y el sistema democrtico. La crisis, adems de crear graves problemas a las empresas del sector cuya supervivencia podra estar en cuestin en algunos casos, est deteriorando la credibilidad de las informaciones, incluso las de los medios tradicionalmente ms serios y respetados, un proceso que convive contradictoriamente con el extraordinario crecimiento de la cantidad de oferta informativa, cuya abundancia aparentemente sin lmites es otro de los rasgos de la situacin actual. Como resultado de la feroz, y en muchos aspectos irracional, competencia entre medios de distinto tipo que luchan por afianzarse en condiciones difciles, de la reduccin de costes de todo tipo en los medios tradicionales diarios impresos, televisin y radio, entre ellos, de forma destacada, los de personal, y del seguimiento acrtico de las que suponen que son las demandas del pblico, lo que se est imponiendo por encima de cualquier otro criterio es la urgencia en la publicacin de las informaciones, muchas veces sin llevar a cabo el necesario proceso de comprobacin de la exactitud de las mismas. Al tiempo, y tambin como consecuencia de lo anterior, se est produciendo un deterioro de la calidad en la terminologa del sector de los productos informativos, particularmente en lo que se refiere a la interpretacin, anlisis y valoracin de las informaciones que se publican.
173
3/5/11
11:43
Pgina 190
1. Un 20% de periodistas en paro

El 20 de septiembre de 2010, la Junta Directiva de la Federacin de Asociaciones de Periodistas de Espaa (FAPE) aprob una declaracin en la que se afirmaba que la profesin periodstica sufre la crisis ms grave de su historia, que la era de la prensa tal y como la conocemos se est acabando y que, segn el Observatorio de la Crisis que dirige la propia FAPE, ms de 3.400 profesionales del sector haban perdido su empleo en los ltimos dos aos en Espaa. Cuatro meses ms tarde, en diciembre de 2010, el Informe Anual de la Profesin Periodstica editado por la Asociacin de la Prensa de Madrid (APM) cifraba en 3.558 el nmero de puestos de trabajo perdidos por culpa de la crisis, y aada que 5.564 periodistas estn registrados en las listas de desempleados y que, segn una encuesta llevada a cabo por la propia APM, el 66% de los periodistas aseguran que su sueldo se ha reducido desde el inicio de la crisis. En la presentacin del Informe, el presidente de la APM, Fernando Gonzlez Urbaneja, vaticin que los salarios del sector van a seguir bajando, entre otras razones porque se ir reduciendo la diferencia que existe entre los sueldos de los periodistas de los medios digitales, que cobran 700 euros, y el de los medios en papel, que cobran 2.500 por hacer prcticamente las mismas tareas. Ni la declaracin de la FAPE ni el Informe de la APM indican cul podra ser la tasa de paro en el sector. Sobre todo porque se desconocen las dimensiones laborales exactas del mismo, debido a que en los medios trabajan tanto periodistas inscritos en las cita-
das asociaciones como otros que no lo estn, y tambin a que algunas modalidades de contratacin que practican las empresas hacen muy difcil su contabilizacin. En todo caso, la APM estima que el universo laboral est en el entorno de los 30.000 periodistas en Espaa, con lo que el ndice de paro podra alcanzar a cerca del 20%. Ello sin tener en cuenta el porcentaje de licenciados en Ciencias de la Informacin que no han encontrado su primer empleo en el sector. A ese respecto, la APM ha cifrado en 2.800 el nmero estudiantes que se licenciaron en 2010 y prev que sern ms de 3.000 en 2011. Tampoco hay datos sobre la distribucin del desempleo entre los distintos subsectores. La impresin generalizada es que el que ms empleos ha perdido ha sido el de la prensa impresa: en los dos ltimos aos todas las cabeceras, sin excepcin, han llevado a cabo reducciones de sus plantillas, en forma de regulaciones de empleo, de bajas incentivadas, de jubilaciones anticipadas u otras. Este tipo de recortes tambin se ha producido en los subsectores de radio o televisin, aunque en medida menor, y solo en los medios digitales parece haber aumentado la plantilla total. Este primer apunte sobre los problemas que sufre el sector, mediante las apreciaciones de los mismos que hacen las asociaciones corporativas de periodistas y que excluyen cualquier informacin relativa a las dems categoras laborales que trabajan en los medios de comunicacin, adems de recoger el estado de nimo del citado colectivo,indicaunadificultadqueirtrufandotoda la redaccin de este captulo. Se trata de la inexistencia (en muchos de los apartados que
174
3/5/11
11:43
Pgina 191
sern abordados en el mismo) de datos plenamente contrastados mediante tcnicas contables rigurosas, pues buena parte de los disponibles se basan en sondeos o en informaciones proporcionadas por las propias entidades que operan en el sector, y no por organismos oficiales.
2. Cada de las inversiones publicitarias

La cada de las inversiones publicitarias que a partir de 2007 ha provocado la crisis econmica que vive Espaa es el principal motivo aunque no el nico de la prdida de puestos de trabajo en el sector (Tabla 1). El proceso es muy similar al que se registra en todos los pases occidentales, pero en el nuestro su incidencia ha sido mayor que la media. Segn datos de Global Adview de Nielsen, la inversin publicitaria mundial en medios tradicionales descendi un
1,6% en 2009 respecto del ao anterior. En Asia, viene creciendo a ritmo estable en los ltimos aos: el 8,7% en 2007, el 7,7% en 2008 y el 6,6% en 2009. En frica, creci el 19,6% en 2007, el 11,9% en 2008 y menos del 6 % en 2009. En Amrica, sobre todo por la cada de la inversin en Estados Unidos, se han registrado cifras negativas en los ltimos dos ejercicios para los que se disponen de datos finales (-9,4% en 2009), al igual que en Europa, en donde la inversin decreci un 2,5% en 2008 y un 4,9% en 2009. Espaa ha sido el pas europeo en el que ms ha cado la inversin publicitaria en 2008 y 2009 (-13,9% y -21,4%, respectivamente), aunque tambin fue en el que ms creci en 2007 (7,3%). La tendencia general es que los diarios son los que ms sufren por la reduccin de los ingresos publicitarios, seguidos de la televisin que, sin embargo, y en casi todos los pases se est recuperando en 2010 y de la radio. Por el contrario,
175
3/5/11
11:43
Pgina 192
la inversin publicitaria en los medios digitales no ha dejado de crecer durante todos los aos de la crisis. Segn datos de la Asociacin de Editores de Diarios Espaoles (AEDE), la venta bruta de publicidad de los diarios espaoles se ha reducido un 42,9% entre 2007 y 2010. Entre 2007 y 2009, la cada fue de un 40,1% (pasando de 1.461 millones de euros a 861,9) y volvi a caer un 3,2% en 2010 (hasta 834,5 millones de euros, cifra provisional). Segn los datos de la sociedad de anlisis de la informacin publicitaria espaola Infoadex, entre 2007 y 2009 la inversin publicitaria en televisin cay desde los 3.357 millones de 2007 a los 2.299 de 2009, y en la radio descendi desde 678 millones a 537. En cambio, la inversin en los medios digitales en general creci un 34% durante ese periodo, alcanzado un total de 654 millones de euros en este ltimo ao, casi siete veces ms que en 2004, cuando fue de 94 millones. En su ltimo informe anual, la Asociacin de Editores de Diarios Espaoles
(AEDE) la patronal del sector, en su Libro Blanco de la Prensa Diaria 2011, aade que entre 2007 y 2010 los ingresos de explotacin de los diarios espaoles (refirindose a los de informacin general y a los deportivos conjuntamente) descendieron en un 28,7% y que la situacin habra empeorado bastante ms si los gastos operativos en el mismo trienio no se hubieran recortado en un 18,2%: cabe sealar que los dos componentes principales de esa cada de los costes han sido la disminucin del volumen del papel empleado en la produccin (por la bajada de las tiradas y la reduccin del nmero de pginas de los peridicos) y el menor coste de personal, como consecuencia de las regulaciones de empleo, jubilaciones anticipadas y despidos que se han registrado en prcticamente todos los diarios espaoles, con distintos niveles de intensidad. Los ingresos de explotacin estimados para 2010 son los menores de toda la dcada, y solo en 1995 se registr una cifra de venta bruta de publi-
176
3/5/11
11:43
Pgina 193
cidad inferior a la de ese ao. Los ingresos por venta de ejemplares previstos para 2010 solo superan en la dcada a los del ao 2000, y hay que remontarse a 1992 para encontrar una cifra de difusin inferior a la de 2009.
3. Descenso de la difusin de los diarios

Tal y como se ha apuntado, la cada de la difusin de los diarios no es exclusiva de Espaa, sino que se registra, con distinta intensidad, en casi todos los pases europeos a lo largo de la ltima dcada y se acelera en los ltimos cuatro aos (Tablas 2
y 3). Pero nunca hasta ahora se haba producido un descenso tan abultado como el del 2009. Ese ao la prensa de pago en los 15 pases miembros de la eurozona perdi, en conjunto, ms de tres millones de ejemplares de difusin diaria (un 4,4% con relacin a 2008). La cifra total de difusin se situ en algo menos de 66 millones de ejemplares, casi 13 millones menos que hace 10 aos. El pas que ms ejemplares perdi fue el Reino Unido, con una cada del 7% (ms de un milln de ejemplares menos que en 2008). Italia perdi casi 450.000 ejemplares (un descenso del 8,5%) y Alemania 330.000 (el 1,7%). De 1998 a 2008, el conjunto de peridicos de la Unin Europea (UE) ha-
177
3/5/11
11:43
Pgina 194
ba perdido 12 millones de ejemplares: en 1998 circulaban 80,8 millones de copias, en 2008 solo 68,8 millones. A escala mundial tambin se registr un ligero descenso: la difusin total de los diarios de pago cay de 520,6 millones a 516,6, pero la evolucin fue muy distinta en unos y otros continentes. Estas prdidas han provocado un descenso del ndice de difusin medio de los diarios por cada 1.000 habitantes en los pases occidentales (Tabla 4). En Europa ha bajado ininterrumpidamente desde 2000. En ese ao era de 208 ejemplares, en 2003 de 196, en 2007 de 180 y en 2009 de 164. En Espaa, el ritmo de cada ha sido ligeramente ms alto, pero partiendo de bases mucho ms bajas y claramente inferiores a la media europea. En
2000, el ndice espaol de difusin de diarios de pago por cada 1.000 habitantes era de 104, en 2003 de 97, en 2007 de 91 y en 2009 de 85. Hay que recordar que el nivel mnimo que la UNESCO ha fijado para calificar un pas desarrollado desde el punto de vista de la lectura de prensa diaria es 100. Espaa no lo supera desde 2001, cuando fue de 102. En Europa nicamente tres pases Grecia con 97, Italia con 80 y Portugal con 50 estn por debajo de ese nivel mnimo. Los datos proporcionados por la Oficina de Control de la Difusin (OJD) indican que, con la excepcin de dos aos (2001 y 2003, en los que se registraron pequeas subidas), la difusin del conjunto de los diarios espaoles viene cayendo desde el inicio de la dcada. El descenso
178
3/5/11
11:43
Pgina 195
ms sealado en este periodo se ha producido justamente entre 2008 y 2009, con una cada del 5,6%, quedando la cifra final en 3.775.230 ejemplares, la ms baja de los ltimos diez aos. En opinin de la AEDE, y teniendo en cuenta los datos que se conocen para el primer semestre de 2010, la difusin ha seguido cayendo durante el ao, en torno a un 4,7%: la de los diarios de informacin general ha descendido un 4,1%, la de los diarios deportivos un 1,6% y la de los diarios econmicos un 33,4%, en relacin con el mismo semestre de 2009. En conjunto, esos descensos suponen una prdida adicional de
182.000 ejemplares. Como consecuencia de lo anterior, pero tambin como causa de ello, la tirada global de diarios espaoles disminuy un 5,9% durante el primer semestre de 2010. En sus informes y estadsticas, AEDE no hace referencia alguna a los diarios impresos gratuitos. Pero, segn los datos de OJD en su informe de noviembre de 2010, la difusin de los tres que se editan en Espaa supera a buena parte de los diarios impresos (Tabla 5). 20 minutos, con 2.279.000 lectores/da est por encima del primero de informacin general (El Pas, que tiene 1.924.000) y
179
3/5/11
11:43
Pgina 196
solo por debajo del primer deportivo (Marca con 2.888.000 lectores/da). El diario gratuito Qu, con 1.496.000 lectores/da, supera a El Mundo (1.282.000), y ADN, con 1.203.000, figura en quinto lugar de la clasificacin, por encima de El Peridico de Catalua (778.000) y La Vanguardia (757.000). Desde su aparicin a principios de la dcada, los diarios gratuitos registraron tasas positivas de crecimiento de su difusin hasta el inicio de la crisis econmica, durante la cual se ha recortado (entre un 10% y un 14%), sobre todo por la reduccin de las tiradas que ha seguido a una disminucin de sus facturaciones publicitarias, nica fuente de ingresos de estas publicaciones. Los peridicos gratuitos son una de las causas de la reduccin de la difusin y de las ventas de los diarios de pago, aunque ninguna de las fuentes ms solventes proporciona datos
concretos sobre las dimensiones de ese trasvase. En todo caso, la impresin generalizada entre los analistas es que el total de lectores actuales de diarios gratuitos que antes compraban diarios de pago sera solo un porcentaje pequeo del total de la difusin de los primeros y que, por tanto, ese efecto habra sido muy reducido. Cabe, por tanto, suponer que la mayor parte de los lectores de diarios gratuitos son personas que no solo no compraban diarios, sino que posiblemente nunca iban a hacerlo. En este sentido, los gratuitos han aumentado, y en medida relevante, el nmero total de lectores de prensa. En cuanto a la evolucin de las distintas modalidades de difusin de los diarios, la ms importante, la venta en quioscos, volvi a caer en 2009, hasta los 2.585.960 ejemplares. En el conjunto de la dcada, el descenso de esta modali-
180
3/5/11
11:43
Pgina 197
dad de venta ha sido del 20,9%. Por el contrario, el total de suscripciones individuales alcanz en 2009 las 487.512 unidades, con un crecimiento acumulado del 37,4% desde 2000 (Tabla 6). Desagregando esas cifras por tipos de diarios, y con respecto a los datos de 2009, los de informacin general cayeron en 178.000 unidades ledas respecto del ao anterior (un 1,1%), los diarios deportivos crecieron en 406.000 unidades ledas (un 7,8%) y los diarios econmicos en 3.000 unidades (un 1%). Tambin como consecuencia de que el nico grupo que aumenta su audiencia es el de los diarios deportivos, el diario Marca vuelve a tener el liderazgo, con 2,8 millones de ejemplares ledos, la cifra ms alta alcanzada en la ltima dcada por un peridico espaol. Adems, aumenta su distancia con respecto al segundo en ese ranking, El Pas, cuya audiencia cay en 2009 en 137.000 ejemplares, hasta los 2,08 millones. Tambin cay el tercero en la lista, El Mundo, que perdi 39.000 ejemplares ledos en 2009 respecto al ao anterior, con un total final de 1,3 millones. Cifra muy similar registr el diario deportivo As, que otra vez volvi a aumentar su audiencia. De hecho, en el conjunto de la dcada los que ms han aumentado su audiencia son los diarios deportivos: As en un 108,9% y Sport un 80,6%. En trminos absolutos, el lder de crecimiento de audiencia desde 2000 es As, con un aumento de 681.000 diarios, seguido por El Pas con 622.000, y de Marca con 542.000. El indicador ms elocuente respecto de la significacin de la lectura de peridicos
en los usos del conjunto de la poblacin espaola es la denominada tasa de penetracin, que mide la relacin entre el nmero de lectores de prensa mayores de 14 aos y el total de la poblacin. Segn los datos de AEDE distintos de los del EGM (aunque esa fuente tambin ha sido tenido en cuenta para su elaboracin), este indicador tambin ha cado en los ltimos aos, despus de haber crecido en los primeros de la dcada: del 36,3% de 2000 al 38,2% de 2004. A partir de ese ao la penetracin empez a descender hasta llegar al 35,2% en 2009, un 0,6% menos que en 2008. Segn las proyecciones efectuadas, en el conjunto de 2010 podra registrarse una nueva cada de similares dimensiones, pues datos del EGM cuyo informe de noviembre de 2010 da una penetracin del 38,0%, teniendo en cuenta tambin las cifras relativas a los diarios gratuitos concluyen que en ese ao se ha producido una cada de la tasa de penetracin de los diarios de informacin general del 3,8%, y del 5% en la de diarios econmicos, mientras que la tasa de los de informacin deportiva ha crecido en un 2,9%, porcentajes todos ellos muy prximos a los de 2009. La tasa de penetracin del 35,2%, dato utilizado por AEDE sin tener en cuenta a los diarios gratuitos, nos sita a la cola de todos los pases de la eurozona, nicamente por encima de Grecia, muy por debajo de Suecia (82,0%), Finlandia (80,0%), Luxemburgo (77,6%), Austria (75,0%), Dinamarca (74,0%), Alemania (71,4%) y Holanda (68,1%), y superando por muy poco la mitad de la media europea, que est en el 60%.
181
3/5/11
11:43
Pgina 198
4. Prdidas econmicas
Segn datos proporcionados por la AEDE en su conferencia anual celebrada a finales de noviembre de 2010, en 2009 los diarios espaoles perdieron 34,2 millones de euros despus de impuestos (Tabla 7). De 2007 a 2010, los ingresos por publicidad de los diarios cayeron un 42,9%, tal y como se ha citado ms arriba, y la recaudacin por venta de ejemplares se redujo en un 14,2%, a pesar de que la mayora de las cabeceras han elevado su precio de portada al menos en 20 cntimos de euro en los dos ltimos aos. Desde 2007 a 2010 los ingresos totales cayeron un 28,7% y el resultado bruto de explotacin (EBIDTA) descendi un 91,1%. Ello a pesar de que los gastos de explota-
cin se redujeron en un 19,5%: desde los 2.653 millones de euros de 2007 a los 2.135 millones de 2010 (cifra estimada). Los gastos de personal disminuyeron un 7% solo en 2009. Ese ao el gasto en consumo de papel (cuyo precio lleva cayendo desde 2007) y en otros materiales se rebaj en un 12% y las amortizaciones en un 9%, debido al recorte de las inversiones. Asimismo, el nmero de empleados de los diarios espaoles cay un 11% (en los diarios con ms de 100.000 ejemplares de difusin la plantilla total se redujo en un 18%) desde 2008 hasta 2010. Los datos hasta aqu analizados confirman la gravedad de los problemas que sufren los diarios espaoles. Hasta el momento, y aunque alguno podra haber estado a punto de hacerlo, ninguna ca-
182
3/5/11
11:43
Pgina 199
becera ha cerrado. Y ese es un hecho destacable. Pero las perspectivas no son precisamente halageas. El estancamiento econmico va a continuar al menos hasta 2012 y, por tanto, las inversiones publicitarias en la prensa diaria, cuya cada es la causa principal de sus dificultades econmicas, no van a recuperarse. Refirindonos a la situacin que se vive en Francia, igualmente crtica, aunque la cada de la publicidad en los diarios impresos ha sido algo menor que en Espaa, el coordinador de los denominados Estados generales de la prensa gala, Bernard Spitz, ha dicho: La mayora de los diarios estn metidos en un crculo vicioso: pierden lectores, perdiendo lectores pierden publicidad, perdiendo publicidad pierden recursos y perdiendo recursos hacen menos inversiones para mejorar la calidad de sus productos. Y a partir de ah vuelven al crculo vicioso.
5. Crece la audiencia de los medios en lnea

Tanto en el caso francs como en el espaol, y en el de prcticamente todos los pases occidentales, una de las causas principales, pero no nica, de la prdida de lectores y de la cada de las ventas de la prensa en papel es el espectacular crecimiento de la audiencia de los medios digitales o en internet. Segn el EGM, en el ao 2000 solo un 10% de la poblacin espaola mayor de 14 aos declaraba que haba accedido a internet en el ltimo mes, y un 2,9% lea diarios digitales. A finales de 2010, el 54,8% de esa poblacin
accede a internet y el 26% se declara lectora de diarios digitales. La lectura de estos diarios creci un 280,2% entre 2005 y 2009. Segn el EGM de noviembre de 2010, la audiencia de internet creci un 3,9% en ese ao, y por primera vez su tasa de penetracin super a la de los diarios impresos, aunque solo un 53,7% del total de internautas se declara lector de noticias de actualidad en la red. Las cifras del Instituto Nacional de Estadstica (INE) difieren un tanto de las anteriores, pues su encuesta sobre uso de tecnologas de la informacin y comunicacin concluye que en 2010 un 60,2% de los internautas espaoles busc informacin de actualidad en medios en lnea. Si no existe duda alguna de que el crecimiento de la audiencia de los medios digitales es fuerte y sostenido las distintas previsiones a nivel internacional coinciden, adems, en que seguir aumentando de forma significativa en los prximos aos, y si tambin est claro que estos medios son los primeros responsables de la cada de la venta y lectura de los diarios impresos, no menos contundentes son los datos relativos a la evolucin de la inversin publicitaria en la prensa en lnea. En lo que se refiere a Espaa, Infoadex asegura que dicha inversin creci desde 94,6 millones de euros en 2004 a 654 en 2009, ao en que este captulo registr un aumento del 7,2% respecto de los 610 millones de 2008 que, a su vez representaban un 26% ms que los 482,4 millones de 2007. Y hay que recordar que justamente en ese periodo la inversin publicitaria en los medios tradiciona-
183
3/5/11
11:43
Pgina 200
les cay entre el 21% de la radio y el 42,9% de los diarios en papel. Los analistas coinciden en que ese aumento de la publicidad en lnea se ha producido, en buena parte, a costa de la facturacin publicitaria en los medios impresos (sobre todo en unos aos en los que la inversin publicitaria global ha cado de forma significativa), aun cuando no se conocen las dimensiones exactas de ese trasvase. Tambin sealan que la eficacia del impacto publicitario es muy distinta en uno y otro caso. En su citado informe 2011, la AEDE subraya que la eficacia de la publicidad de los diarios impresos es la ms alta de todos los medios, superior, incluso a la de la televisin y la radio, que le seguan, por este orden, en esa clasificacin.
6. Medios digitales frente a medios impresos

La paradoja o cuando menos uno de los hechos ms definitorios de cmo se est produciendo el conflicto entre medios digitales y medios impresos es que los medios informativos en lnea ms utilizados por los usuarios son precisamente las ediciones digitales de los diarios impresos. Es decir, que la competencia ms dura se produce entre productos de una misma empresa, adems de la que libran los de unas y otras compaas. Una idea, ciertamente no muy precisa, de las dimensiones publicitarias de esta batalla se desprende de los resultados de una encuesta, realizada por Pricewaterhouse Coopers en distintos pases, entre ellos Espaa, que conclua que en 2008 las ediciones en lnea
representaron entre el 3% y el 20% del total de los ingresos de los peridicos. En el ltimo informe de la OJD, ningn peridico digital puro es decir, que su cabecera no se edite tambin en papel aparece en la lista de los 25 sitios de internet ms visitados en Espaa. Pero si nos atenemos a las cifras publicada por el propio diario, que OJD no audita, El Confidencial.es debera figurar en la misma. En todo caso, la lista la encabeza la edicin en internet del diario Marca (3.613.000 visitantes en noviembre de 2010), seguido por El Pas (2.274.000) y As (1.781.000). Ms abajo y superados, entre otros, por los sitios de internet de varias cadenas de televisin, del diario gratuito 20 minutos y de la Cadena SER, en la lista figuran ABC.es (687.000), El Peridico de Catalua.com (630.000), La Vanguardia.es (564.000) y Pblico.es (514.000). Hay que subrayar que en dicha clasificacin no figuran los datos relativos al sitio de internet de El Mundo, ya que, por decisin propia, desde hace aos dicho diario no es auditado por la OJD: otras fuentes aseguran, sin embargo, que El Mundo digital recibe ms visitas que su homlogo El Pas. Establecer una relacin adecuada, tanto desde el punto de vista de la creacin y gestin de la informacin como del de la rentabilidad, entre las ediciones impresas y las digitales de un mismo medio es uno de los retos a los que hoy se enfrentan los peridicos. Y existe una coincidencia generalizada en que ninguno de ellos ha encontrado an la solucin, el modelo de negocio, que se sigue experimentando sobre la marcha. Por el momento solo hay una certeza: la de que hasta aho-
184
3/5/11
11:43
Pgina 201
ra los medios impresos son los mayores generadores de informacin y que los digitales se nutren de la que estos, las agencias informativas, las radios y las televisiones proporcionan en primera instancia. Pero esa relacin est cambiando a ritmo acelerado porque las empresas tienden cada vez ms a unificar el proceso de generacin de informacin entre ambas ediciones. Un estudio realizado por el Pew Research Center en la ciudad de Baltimore (Estados Unidos) durante la semana del 19 al 25 de julio de 2009 y publicado a principios de 2010 en 59 canales informativos que iban desde los diarios a los blogsconclua lo siguiente: la prensa generalista produce el 48% de las informaciones nuevas; las publicaciones especializadas (en derecho o en negocios, por ejemplo) el 13%; las televisiones locales el 28%; y los nuevos medios (blogs, sitios locales de internet, Twitter, etc.) solo un 4%. Los autores del informe muy centrado en la informacin local, que es la propia de los medios de una ciudad sealaban que los sitios de internet se limitan normalmente a publicar informaciones aparecidas en medios tradicionales, que son los que fijan ampliamente la agenda de los dems canales de informacin, y que los nuevos medios ejercen, sobre todo, una funcin de alerta y de diseminacin de la informacin procedente de los citados. El informe subraya la superioridad de los medios digitales en lo que respecta a la velocidad de difusin de la informacin. Son imbatibles, dice el texto, en lo que se refiere a las noticias de alcance, a
las urgentes. Pero aadiendo que esa ventaja tiene como contrapartida un dbil valor aadido y una tendencia a recoger la versin oficial de los acontecimientos. Los autores del estudio confirmaban cinco casos en que los medios digitales reproducan, palabra por palabra, los comunicados de prensa oficiales de la noticia sin hacer mencin alguna a ese origen. Tambin encontraron pasajes enteros de artculos aparecidos en otros medios y reproducidos sin citar la fuente y sin decir que esa era una aportacin ajena. Segn la impresin generalizada de los operadores del sector, buena parte de las conclusiones del estudio relativo a Baltimore podran hacerse extensivas a los medios espaoles. Segn el estudio Internet, en medio de los medios llevado a cabo por AIMC, empresa gestora del Estudios General de Medios (EGM), el 50% de los espaoles que acceden tanto a la prensa escrita como a la prensa en lnea declaran que cada vez dedican menos tiempo a leer las versiones impresas de los diarios. Segn ese estudio, la prensa impresa prevalece como fuente principal para informarse en profundidad de los asuntos (as lo declara el 50,6% de los encuestados), mientras que la inmediatez vence en el terreno en lnea, ya que las noticias de actualidad en la red son las ms valoradas por el 43,8 % de ellos. En todo caso, la coexistencia dentro de todas las empresas periodsticas de ediciones en papel y en internet hace cada vez ms difcil saber cul de las respectivas redacciones produjo la primera informacin, dado que en todos los casos, al menos en los diarios espaoles, una y otra tienden
185
3/5/11
11:43
Pgina 202
a trabajar para ambas ediciones, sobre todo los redactores de la impresa para la en lnea. De hecho, son cada vez ms los diarios, tambin en Espaa, que estn instalando espacios nicos para el trabajo de las redacciones en papel y en lnea. El Barmetro sobre Redacciones 2010, presentado por McKinsey & Company en el 17 Foro Mundial de Editores celebrado en octubre de 2010 en Hamburgo y elaborado con las opiniones expresadas por 525 directores de diarios de todo el mundo, conclua que la gran mayora de ellos cree que las redacciones del futuro respondern a un modelo de publicacin multiplataforma o multisoporte. Es decir, que los periodistas de los diarios del futuro no trabajarn para las ediciones en papel u online, sino, en principio, para ambas indistintamente, lo cual ya ocurre, como se deca ms arriba, en un nmero cada vez mayor de los del presente. Ello no quiere decir que su trabajo para cada una de las ediciones vaya a ser idntico, pero s que sus caractersticas podran tender a parecerse cada vez ms.
7. El pago por las informaciones en lnea

La polmica, an no resuelta, sobre si los usuarios deben pagar por acceder a una parte del contenido de las ediciones en lnea o si todo en ellos ha de ser gratuito se inscribe tambin en esas perspectivas. En la actualidad, la mayor parte de las informaciones que los diarios ofrecen por internet son gratuitas. Un nmero creciente de peridicos cobra por la lectura de una
parte de sus informaciones el ltimo que se ha incorporado a esta prctica, tras aos de debate interno al respecto, ha sido el New York Times. Los artculos de pago suelen ser los de opinin, firmada o editorial, los de anlisis propios del peridico y los de informacin en profundidad llevada a cabo exclusivamente por cada cabecera. Todos ellos se publican en las ediciones impresas. El veterano The Times de Londres, perteneciente al imperio meditico de Rupert Murdoch, es uno de los pocos de gran tirada que cobra por toda su edicin impresa. Pero otros muchos diarios, en Espaa y en Europa, presionados por la necesidad de no quedar atrs en la carrera de la audiencia en lnea que obsesiona a la mayor parte de los directivos, se resisten a introducir frmulas de pago de sus contenidos, aunque ello pueda traer como consecuencia una reduccin de las ventas de los diarios en papel. Este es uno de los muchos ejemplos que ilustran la confusin que la crisis ha producido y la falta de criterios firmes sobre cul ha de ser el llamado modelo de negocio de los peridicos del futuro. Los resultados del citado Barmetro de McKinsey & Company confirman esta sensacin, pues concluyen que el 48% de los 525 directores consultados cree que en el futuro habr que pagar por las informaciones, el 35% piensa que las informaciones seguirn siendo gratuitas y un 17% no est seguro de que las informaciones sern de pago en los prximos aos. A esos datos cabe aadir que algunos destacados exponentes del sector creen que los usuarios se resistirn menos al pago de las informaciones si acceden a estas a travs de su telfono m-
186
3/5/11
11:43
Pgina 203
vil o de su tableta tipo i-pad que si lo hacen a travs de su ordenador. El debate sobre el pago por las informaciones no tiene nicamente un contenido econmico, derivado del hecho de que el nico ingreso de las ediciones en lnea es el que proviene de las inserciones publicitarias y que estas, en la abrumadora mayora de los casos, no cubren an, ni tienen visos de hacerlo en un futuro pronosticable, los costes de edicin. Que en todo caso, y de partida, son notablemente inferiores a los de la prensa escrita, no solo por los menores gastos de personal que supone su concepcin actual que podra tener que ser distinta, ms cara, en el futuro, sino sobre todo porque el coste por unidad producida es fijo y no variable, al alza, cuanto mayor sea la tirada y, por tanto, el consumo de papel y de materiales de impresin, como ocurre con las ediciones impresas. Este menor coste objetivo de los medios digitales, junto con las preferencias del pblico ms joven mayoritariamente partidario de las informaciones en internet y cada vez ms alejado de los diarios impresos, sustenta los pronsticos, no todos desapasionados y menos desinteresados, de que las ediciones impresas tienden a desaparecer. Una de las ms precisas es la que en junio de 2008 hizo el presidente de Microsoft, Steve Ballmer, diciendo que la prensa escrita dejara de existir en un plazo de 8 a 14 aos. Y no solo se trata de los lectores jvenes: un estudio, con 13.804 individuos de muestra de Mendelsohn Affluent Survey ha concluido que en 2009 un 16% de los norteamericanos con mayores niveles de renta un total de 44 millones de personas dejaron de comprar medios impresos
y, por el contrario, su utilizacin de internet creci un 12%. El debate sobre el pago afecta tambin a los contenidos y a la calidad de la informacin. Porque, hoy por hoy, una de las caractersticas dominantes de la informacin periodstica en lnea es la de su urgencia mxima para que la noticia llegue al lector casi inmediatamente despus de haberse producido. En el sistema tradicional de la prensa ese tipo de tarea casi al instante la llevaban a cabo las agencias informativas, cuyo futuro, por cierto, tambin est cuestionado por los profundos cambios en curso. Posteriormente, esas informaciones de agencia eran verificadas, reelaboradas y ampliadas tras las oportunas consultas con las fuentes directas por parte de las redacciones de los diarios. Ese es el valor aadido que han venido creando los peridicos tradicionales, adems del que representan las informaciones generadas en primera instancia por ellos mismos. Y ese valor tiene costes en ambos casos: de personal y de otro tipo. La lgica empresarial llevara a repercutir dichos costes en el usuario mediante el pago por esas informaciones, tal y como hacen los diarios impresos. Las dudas que aparecen en la citada encuesta de McKinsey & Company y el hecho de que muchos diarios extranjeros y espaoles, entre ellos El Pas, se resistan a introducir frmulas de pago para sus contenidos en lnea, obligando, en cambio, al lector de su edicin en papel a comprarla, responden seguramente al temor de que la audiencia del medio digital caera si sus contendidos dejaran de
187
3/5/11
11:43
Pgina 204
ser gratuitos. Cabe suponer que tras un tiempo, y una vez asentadas las tendencias del mercado, las empresas tomarn decisiones para acabar con esa contradiccin. Pero hasta que eso llegue, lo que se est comprobando es que esa situacin est afectando a la manera en que se produce la informacin, y no precisamente en sentido positivo. Porque las caractersticas de la informacin que hace la edicin digital estn influyendo en las que esa misma cabecera redacta para su informacin impresa. Entre otras cosas porque, como consecuencia del proceso de creciente unificacin de las tareas de los redactores adscritos a una y otra, en muchas ocasiones el mismo periodista redacta textos para ambas. Y las diferencias entre unos y otros desde el punto de vista de la profundizacin y de la verificacin de los datos tienden a ser cada vez menores. Lo cual tambin se explica por el hecho de que las plantillas de los peridicos impresos tienden a ser cada vez ms reducidas.
8. El usuario, dueo de la informacin

El debate sobre estas cuestiones y sobre las consecuencias que estn teniendo las dinmicas en curso se est produciendo en todos los pases occidentales. A los elementos hasta aqu citados habra que aadir otro ms: la autntica revolucin que en los ltimos tiempos se ha producido en el panorama de los medios de comunicacin no consiste tanto en que los medios digitales rivalicen con los im-
presos por el mercado, sino en la consolidacin y ampliacin casi sin lmites de internet mismo. Segn distintas fuentes, la implosin de la red ha hecho que en estos momentos al menos 1.800 millones de personas de todo el mundo puedan acceder a 266 millones de web activas en nuestro planeta. La comparacin con la situacin que exista tan solo hace 15 aos da una idea de las dimensiones y profundidad de ese cambio. Porque a principios de la dcada de los noventa, un ciudadano corriente de un pas desarrollado solo poda escoger para informarse entre unos cuantos diarios y algunas emisoras de televisin y de radio, y las posibilidades de eleccin del habitante de un pas del entonces llamado Tercer Mundo eran infinitamente menores. En estos momentos, las opciones de unos y otros son prcticamente infinitas. Adems, pueden acceder a todas esas fuentes desde el ordenador de su casa, o en la calle, con la tabletas o con su telfono mvil. Su nico problema reside en decidir cul de las fuentes le interesa, le conviene o le gusta. Antes, esa tarea de seleccin previa al tratamiento de la informacin corresponda a los medios. Era una de sus funciones especficas, y no de las menos importantes. Ahora, al menos en teora, ese privilegio que comportaba la creacin de estructuras especializadas y costosas est en cuestin. Y la creciente autonoma del lector no afecta solo a los medios impresos, sino tambin a los digitales de informacin general (distinto es el caso de los especializados). Porque, ms all de las diferencias formales y de acceso entre unos
188
3/5/11
11:43
Pgina 205
y otros que ya se han apuntado, las empresas periodsticas, en lo sustancial, estn trasplantado a las ediciones digitales su modelo de negocio tradicional con sus formas tradicionales de seleccin y empaquetamiento de la informacin, y nicamente con el aadido de toda suerte de vnculos a la informacin principal, sean de audio, vdeo, animacin o multimedia, y ofreciendo, generalmente, materiales informativos ms fciles de asimilar, o al menos ms rpidamente. Pero la citada oferta casi infinita de opciones en internet coloca al producto final diario de los medios digitales eso s, renovado constantemente a lo largo del da ante el riesgo de que sus contenidos solo sean consultados en una parte muy pequea y que sus lectores completen sus requerimientos informativos acudiendo a otras fuentes, de la competencia directa o alternativas, haciendo su propia seleccin. Lo cual, entre otras cosas, tiende a limitar las perspectivas financieras de la prensa en lnea, porque las inversiones publicitarias en los diarios digitales no despegarn hasta hacerlos plenamente rentables mientras exista la duda de que una parte importante de sus consumidores/lectores acude a los mismos nicamente de forma fugaz.
9. Las redes sociales

Las llamadas redes sociales Facebook, Youtube, Tuenti, MiSpace, Twitter, Badoo, etc., citadas por el orden del nmero de sus seguidores en Espaa han introducido un nuevo elemento de incertidumbre con
respecto al futuro de los medios de comunicacin, sobre todo en lo que se refiere a su influencia social. El crecimiento de su audiencia y seguimiento es espectacular y aparentemente imparable. Segn un estudio de IAB Spain Research, el 70% de los internautas espaoles, cuyo nmero estara en el entorno de los 20 millones de ciudadanos, han sido usuarios de redes sociales en 2010, un 19% ms que en 2009. Otras fuentes, todas ellas segn informes estimativos, reducen algo esas cifras. IAB asegura que son usuarios de redes sociales el 84% de los internautas entre 18 y 24 aos de edad, el 77% de los que tienen entre 25 y 34 aos, el 62% de entre 35 y 44 aos y el 56% de los que tienen entre 45 y 54 aos. IAB no proporciona datos sobre los usuarios mayores de ms de 54 aos en Espaa. Pero un informe del Pew Research Center de 2010 ha concluido que el 47% de los usuarios norteamericanos de internet de entre 54 y 65 aos de edad son miembros de Facebook, Linkedin o My space en ese ao y que dicha proporcin prcticamente se ha doblado desde 2009. Otros estudios indican que el uso de las redes sociales atraviesa todas las categoras sociales, de niveles de preparacin y cualificacin acadmica o de renta, con sesgo favorable hacia los niveles medios y medio/altos de las mismas. Esa utilizacin sirve para distintos fines. Y uno de ellos es la comunicacin al colectivo de las preferencias personales de cada usuario individual, en una amplsima gama de asuntos, con el afn de buscar afinidades y tambin de transmitir iniciativas, puntos de vista e incluso informa-
189
3/5/11
11:43
Pgina 206
ciones que se cree que pueden interesar a los dems. Segn el estudio de IAB Spain Research, los usuarios de las redes sociales utilizan el conjunto de las redes muy frecuentemente y bastante frecuentemente para los siguientes fines, no excluyentes entre s: contactar con mis amigos (76%), enviar mensajes privados (58%), enterarme de noticias de actualidad (46%), enviar mensajes pblicos (41%), compartir/subir fotos (41%), aprender cosas nuevas (36%), actualizar mi perfil (35%), conocer gente nueva (31%) y compartir msica (30 %). El estudio aade que ms de la mitad de los usuarios de Facebook y de Tuenti, las visitan al menos una vez al da. Una prctica cada vez ms habitual en ese contexto, aunque minoritaria en relacin con las actividades ms frecuentes, es la de sealar las informaciones, anlisis y opiniones sobre los ms variados temas que quien escribe ha ledo en medios, en lnea o incluso impresos, y que cree que puede interesar a sus afines o en general. Gracias a la red social, esa seleccin privada de lo que se considera interesante sustituye de hecho a la que hacen los medios establecidos. Y para muchos de los seguidores de las redes interesados en esta prctica, la seleccin que hacen sus homlogos, casi siempre puntual, pero en ocasiones ms amplia y articulada, es ms valiosa que la que hacen los profesionales de la informacin. En otras palabras, una parte de la sociedad cuantitativamente no despreciable y adems creciente est poniendo en cuestin el relato de la actualidad y del mundo que cada maana hacen los peridicos. Posi-
blemente porque se est rompiendo la relacin de confianza que tenan en ellos. Para valorar la importancia cualitativa de este fenmeno, cabe aadir que parece obvio que las personas que utilizan las redes sociales tambin como instrumento para informarse o para complementar sus informaciones son personas interesadas, o incluso muy interesadas, en estar bien informadas, en formarse una opinin propia sobre lo que est ocurriendo. Es decir, son lo que tradicionalmente se haban considerado lectores potenciales de los peridicos. Si a eso se aade otra prctica creciente en las redes sociales, la de que los usuarios mismos aporten informaciones nuevas, que no ha publicado ningn medio lo que algunos especialistas llaman la informacin en autogestin que en estos momentos est ms desarrollada en pases como Estados Unidos, Francia, Italia o el Reino Unido que en Espaa se ha convertido en algo ms que un competidor directo de los medios tradicionales. Ello sugiere que los problemas que estos sufren no solo son de tipo econmico o publicitario, sino que el citado debilitamiento de la confianza puede estar indicando que el modelo tradicional del periodismo se est quedando obsoleto. Y a un ritmo inquietante.
10. La televisin y la radio

El Barmetro de abril de 2010 del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS) inclua algunas cuestiones relativas a qu medios de comunicacin utilizaban los
190
3/5/11
11:43
Pgina 207
espaoles para obtener informacin (Tabla 8). A la pregunta con qu frecuencia ve las noticias en televisin?, el 67,7% de los encuestados responda que lo haca todos o casi todos los das. El 25,9% deca que escuchaba las noticias en la radio con esa misma frecuencia, el 25% afirmaba que lea todos o casi todos los das el peridico, en papel o por internet, aparte de la prensa deportiva, y el 13,8% aseguraba que utilizaba internet con idntica frecuencia para obtener informacin acerca de la poltica o la sociedad. Estas cifras cuadran sustancialmente con la citada tasa de penetracin de los diarios (estos, segn la AEDE, que excluye a los gratuitos de su cmputo pero, a diferencia del CIS, incluye a los deportivos, que son ledos por el 35,2% de los espaoles mayores de 14 aos, mientras que, segn las cifras de OJD, el ndice de pene-
tracin de la televisin en 2010 fue del 87,9% en 2010, el de la radio del 56,9% y el de internet del 38,4%), y tambin dan una dimensin ms precisa del nmero de internautas que utilizan la red para informarse sobre cuestiones polticas y sociales, siguiendo sus propios criterios de seleccin y no limitndose a la que hacen los diarios digitales, segn puede deducirse de la pregunta que formula el CIS: podran ser cerca de cuatro millones de espaoles. Pero, adems de eso, el Barmetro confirma que para la poblacin en general, la televisin es la primera fuente de informacin, con gran diferencia sobre la segunda, y sugiere que en la mayora de los casos es la nica. La Tabla 9, relativa a cmo se distribuye entre los distintos canales el 67,7% de espaoles que ve noticias en la televisin, indica que el 34,3%
191
3/5/11
11:43
Pgina 208
de ese total las ve en RTVE y que el 41,5% lo hace en el conjunto de las cuatro mayores cadenas privadas (Antena 3, Telecinco, Cuatro y La Sexta), y el 23,0% en las cadenas autonmicas (el 6,9% en la catalana TV3, el 2,7% en el Canal Sur andaluz, el 1,7% en Canal Nou valenciano, el 1,4% en la vasca ETB y el 1,3% en Telemadrid). Y esta distribucin sugiere algunas valo-
raciones sobre el tipo de informacin que interesa a una parte significativa de los espaoles. Porque la mayora de los contenidos de los programas informativos, y en particular, de los telediarios, que emiten las mayores cadenas privadas no se dedican ni a la informacin poltica ni a la social, sino sobre todo a los sucesos y a noticias que tengan una trascripcin espectacular en imgenes, a la informacin deportiva y a lo que se ha venido a llamar la crnica rosa o del corazn. Es decir, se adecuan, y cada vez ms, al enfoque del resto de sus programaciones, que estn concebidas respondiendo al criterio de que la televisin ha de ser un medio destinado fundamentalmente al entretenimiento. El citado Barmetro tambin proporciona los porcentajes de personas que, adems de ver o escuchar las noticias en la televisin y en la radio, ven y escuchan otros programas sobre poltica en la radio y en la televisin: lo hacen todos los das el 8,8%, un 8,7% tres o cuatro das por semana y un 16% uno o dos das por semana. Ese sera, ms o menos, el pblico de los debates o tertulias que se prodigan en las televisiones y radios espaolas en nmero y horas de emisin muy superiores a las que se registran en cualquier otro pas europeo y que prcticamente constituyen el nico tratamiento adicional al de los informativos, que las cadenas de televisin dedican a los asuntos polticos y de inters social. Desde el nacimiento de las cadenas privadas, hace ya casi dos dcadas, los contenidos informativos y los reportajes sobre asuntos de actualidad poltica y so-
192
3/5/11
11:43
Pgina 209
cial en las televisiones espaolas se han ido reduciendo paulatinamente hasta representar solo una parte menor y muy reducida de la programacin de todas ellas, incluidas las televisiones pblicas. A diferencia de lo que ha ocurrido en otros pases europeos, la televisin pblica espaola la de mbito estatal y la de mbito autonmico, aunque en esta con la excepcin de los muchos espacios destinados al ensalzamiento de los supuestos valores regionales o simplemente a la propaganda de las actividades de sus respectivos gobiernos ha seguido la prioridad del mercado, es decir, que su programacin obligada por el imperativo de captar la mayor parte posible de las inversiones publicitarias ha estado marcada por el objetivo de competir por la audiencia y por la publicidad con las televisiones privadas. Las privadas desecharon casi desde su nacimiento por su alto coste y dudosa rentabilidad en trminos de audiencia y, por tanto, de ingresos publicitarios los programas destinados a profundizar en la informacin, en las noticias, limitndose a emitir unos telediarios cada vez ms sucintos y tambin cada vez ms ligeros. Desde hace dcada y media y hasta hace poco, RTVE, impelida por el objetivo prioritario de captar publicidad, y tambin por el de reducir costes, ha seguido esa pauta, aun sin llegar a los extremos de las privadas, pero sin buscar soluciones alternativas, y a diferencia de lo que han venido haciendo las televisiones pblicas estatales de pases como el Reino Unido, Francia o Alemania, que han mantenido hasta el momento sin
cambios sustanciales sus formatos tradicionales para la informacin televisiva en profundidad o incluso del periodismo televisivo de investigacin, que en Espaa prcticamente ha dejado de existir. No obstante lo anterior, y desde la legislatura que empez en 2004, los programas informativos de la televisin pblica, y en concreto los telediarios, han reducido significativamente el sesgo marcadamente progubernamental que haban tenido en los aos precedentes y, aun en el marco de las limitaciones derivadas de los importantes recortes de gastos registrados en este captulo, han mejorado la calidad de sus contenidos, particularmente en lo que se refiere a la atencin a asuntos, que las cadenas privadas prcticamente ignoran, por ejemplo en el mbito de la economa o la informacin internacional. La eliminacin de la publicidad en RTVE, decidida por el Gobierno socialista a finales del 2009 y que entr en vigor en enero de 2010, adems de aumentar de forma conspicua la facturacin de las televisiones privadas puede que ms de un 15% de sus ingresos en 2010 sean anuncios que deberan de haber ido a la televisin pblica podra propiciar una mayor dedicacin de la televisin pblica nacional a las tareas de informacin general en profundidad. Pero las fuertes limitaciones financieras que sufre RTVE, agravadas ltimamente por la poltica de austeridad general, no le auguran un largo recorrido en una nueva direccin. Buena parte de las consideraciones que hasta aqu se han hecho respecto de la televisin espaola, podran tambin
193
3/5/11
11:43
Pgina 210
aplicarse a la radio. Pero su deriva respecto de sus modelos tradicionales de informacin y comunicacin es menos acusada que en la televisin. La radio sigue ejerciendo una importante funcin de informacin rpida, muy cerca de la noticia, y es un medio prioritario para la informacin local. Otros de sus desempeos se han deteriorado, aunque con excepciones. Los defectos que los observadores sealan en la mayora de los programas de debate poltico de la televisin, las tertulias, son extensibles a buena parte de los de la radio. En ambos casos y con algunas excepciones, en esos debates prima el aspecto espectacular del enfrentamiento entre posturas distintas y excluyentes, que se expresa con afirmaciones tajantes, sin matices, y que impide profundizar en los asuntos tratados, adems de que en este contexto destaca con frecuencia la provocacin con el fin exclusivo de llamar la atencin del oyente o del televidente, en muchas ocasiones a cargo de personajes que recientemente Mario Vargas Llosa ha calificado de bufones. Ese modo de hacer no ha nacido por generacin espontnea, sino que responde a un formato deseado por los responsables televisivos y radiofnicos, ya que lo consideran ms impactante y atractivo para la audiencia que otros. Pero tambin est en estrecha relacin muchas veces parece un calco de la misma con la forma en que se viene produciendo el debate entre las fuerzas polticas desde hace ya hace bastantes aos, y ms concretamente desde que Jos Mara Aznar inici su actividad destinada a ganar las elecciones a la cabeza del PP. Algunos medios impresos y radiofnicos, y tambin algunas televisiones re-
gionales, han contribuido desde entonces a dar forma, y tambin contenido, a ese estilo de hacer poltica, en el que el rival es tratado como un enemigo y los argumentos desaparecen bajo el peso de la demagogia, cuando no de las noticias escandalosas, con frecuencia sin respaldo informativo contrastado alguno, y este estilo ha terminado por impregnar a buena parte del quehacer de los medios informativos, nuevamente con excepciones cada vez ms aisladas y condicionadas por el ambiente general, y tambin se ha trasladado al debate entre ciudadanos corrientes interesados en la poltica, que inevitablemente han sido influidos por la actitud de sus representantes polticos y por lo que desde hace aos escuchan en la mayora de las tertulias radiofnicas y televisivas. En ellas, adems, las posiciones de derecha radical o extrema derecha suelen tener una presencia que no guarda proporcin alguna con su peso electoral y cuyas expresiones periodsticas especficas tienen audiencias de dimensiones hasta hace poco casi marginales, pero que estn creciendo. Y, lo que es ms importante, estn marcando las prioridades del debate, sobre todo por la escasez de programas alternativos a los suyos en otras cadenas. Los llamados medios de referencia o la prensa seria casi siempre impresa, pero tambin algunos programas de radio o de televisin han venido desempeando en las democracias, tambin en la espaola, el papel fundamental, entre otros, de aportar racionalidad al debate pblico, de hacer frente a la demagogia y a las manipulaciones de los polticos y de los medios de comunicacin me-
194
3/5/11
11:43
Pgina 211
nos rigurosos, as como el de proporcionar a la opinin pblica elementos y argumentos para que haga eso mismo por su propia cuenta en el debate ciudadano. Esa funcin es ejercida por cada vez menos medios en Espaa y los que siguen fieles a esa tarea encuentran cada da ms dificultades para llevarla a cabo. A las consecuencias, antes sealadas, que en este sentido estn teniendo los problemas econmicos y los cambios que se han producido en las tendencias de sus lectores y audiencias, se ha aadido ltimamente la generalizacin del llamado periodismo declarativo, en el que las declaraciones de los dirigentes, sobre todo de los polticos, pero tambin de los empresariales y sindicales, sustituyen al anlisis y a la informacin propia de los medios en el tratamiento de los asuntos. La prctica frecuente de algunos partidos de hacer comparecencias sin permitir preguntas, su negativa a las entrevistas con periodistas de distintos medios a un tiempo o la falta de debates preelectorales constituyen otra limitacin, pues, ms all de otro de tipo de consideraciones, entre ellas la pasividad con que los medios han aceptado esas decisiones, son tambin expresin de que los partidos polticos valoran cada vez menos no solo la importancia de los medios de comunicacin, sino tambin la de generar con su concurso, a travs de un debate con ellos que no necesariamente ha de terminar en acuerdo, mensajes tiles para que la opinin pblica conozca y participe en el devenir del pas, tal y como se haba venido haciendo desde el inicio de la democracia.
195
3/5/11
11:43
Pgina 212
La cada de la inversin publicitaria que ha provocado la crisis econmica la sufrida por la prensa escrita espaola ha sido del 42,9% de 2007 a 2010 y la irrupcin y crecimiento sostenido de los medios digitales han coincidido para agravar una crisis de los medios de comunicacin mucho ms profunda y llena de incgnitas de futuro que cualquiera de las otras que le han precedido en el pasado. Sobre los medios de comunicacin cae en esta coyuntura una tormenta perfecta.
nales el servicio a los ciudadanos, el seguimiento vigilante de los poderes, la defensa de determinadas ideas y principios que han hecho que los medios de comunicacin sean uno de los pilares de los sistemas democrticos. La difusin del conjunto de los diarios espaoles viene cayendo desde el inicio de la dcada. La venta en quioscos se redujo un 20% durante ese periodo. Como consecuencia de los recortes de plantillas, el ndice de paro de los periodistas espaoles est en el entorno del 20%, aunque algunas fuentes no oficiales indican que podra ser incluso el doble. La mayora de los diarios estn metidos en un crculo vicioso: pierden lectores, perdiendo lectores pierden publicidad, perdiendo publicidad pierden recursos y perdiendo recursos hacen menos inversiones para mejorar la calidad de sus productos. Y a partir de ah vuelven al crculo vicioso.
La crisis econmica acelera el deterioro del producto periodstico, su calidad y su independencia, porque los recortes de gastos en la produccin de informacin tienden a reducir al mnimo las tareas de contrastacin, profundizacin e investigacin y porque la rentabilidad y la eficiencia econmica tienden a convertirse en el objetivo prioritario, si no nico, de las empresas periodsticas, en detrimento de sus dems funciones tradicio-
196
3/5/11
11:43
Pgina 213
Una de las causas principales, aunque no la nica, de la prdida de lectores y de la cada de las ventas por parte de la prensa impresa es el crecimiento de la audiencia de los medios digitales. La paradoja es que los medios informativos en lnea ms utilizados por los usuarios son precisamente las ediciones digitales de los diarios impresos.
La televisin es la primera fuente de informacin para la poblacin en general. Desde el nacimiento de las cadenas privadas, los contenidos informativos y los reportajes sobre asuntos de actualidad poltica y social en las televisiones espaolas se han ido reduciendo paulatinamente hasta representar solo una parte menor y muy reducida de la programacin de todas ellas, incluidas las televisiones pblicas.
Las llamadas redes sociales han introducido un nuevo elemento de incertidumbre con respecto al futuro de los medios de comunicacin, sobre todo en lo que se refiere a su influencia social. Gracias a la red social, la seleccin privada de lo que se considera interesante sustituye de hecho a la que hacen los medios establecidos, impresos o en lnea.
197
3/5/11
11:43
Pgina 214
08 Corrupcio?n 199-224:03 Losdistintosnivelesde 87-128
10/5/11
01:12
Pgina 1
Carencias en el control vertical y horizontal de la corrupcin

En una sociedad democrtica, un control esencial de la corrupcin deberan ser las urnas. La primera parte de este captulo analiza la existencia de este control vertical de la corrupcin para el caso espaol: castigan los votantes espaoles a los candidatos corruptos? Al igual que el resto del captulo, esta pregunta se aborda teniendo en cuenta una perspectiva comparada, poniendo, cuando ello es posible, los datos espaoles en relacin con pases de nuestro entorno. Como veremos, el control vertical por excelencia, las elecciones, no parece funcionar en Espaa. En la segunda parte del captulo exploraremos una de las principales causas por las que la corrupcin es poco castigada electoralmente en Espaa: la influencia de los medios de comunicacin.
199
10/5/11
01:12
Pgina 2
1. Las elecciones como instrumento de control vertical de la corrupcin

A continuacin, el captulo se pregunta si, dado que la corrupcin no parece pesar en las decisiones de los votantes, por qu deberan los polticos espaoles as como agentes sociales y lderes de opinin preocuparse por combatir la corrupcin como una prioridad democrtica. El captulo recoge aqu los resultados de investigaciones recientes que muestran las importantes consecuencias negativas que la corrupcin tiene en una larga serie de dimensiones, no solo para la salud democrtica, sino para el bienestar de los ciudadanos en un pas. Desde el crecimiento econmico y la desigualdad hasta la proteccin del medio ambiente, pasando por los niveles de satisfaccin personal y felicidad, existen numerosas facetas del bienestar humano que se ven perjudicados cuando, ceteris paribus, la corrupcin es un fenmeno extendido en las instituciones pblicas de un pas. Teniendo en cuenta la pobre capacidad de nuestro sistema para controlar verticalmente la corrupcin va elecciones y, al mismo tiempo, la importancia que la corrupcin tiene para el desarrollo socioeconmico de un pas, el captulo detalla una serie de controles horizontales de la corrupcin que, a nuestro juicio, han sido poco explorados en el caso espaol. Mientras que la mayora de las medidas anticorrupcin en Espaa se han basado en lo que, a partir del trabajo de McCubbins y Schwartz (1984), los expertos en administracin pblica denominan mecanismos de patrulla policial es decir, en cre-
ar organismos que patrullan mediante un control externo las organizaciones pblicas o partidos polticos susceptibles de acoger intercambios corruptos, este captulo considera que los mecanismos del tipo alarma de incendios es decir, fomentar que dentro de las organizaciones pblicas salten alarmas cuando exista peligro de corrupcin podran ser ms efectivos y eficientes econmicamente. En particular, uno de los controles horizontales de alarma que se encuentra infrautilizado en Espaa es el delator (chivato o whistle-blower) que, desde dentro de una organizacin pblica, facilita informacin tanto a medios de comunicacin como a autoridades pblicas sobre potenciales disfuncionalidades o actividades ilcitas. El captulo discute varias medidas para fomentar el uso de esta alarma de incendios, siguiendo los modelos de otros pases de nuestro entorno europeo con niveles de corrupcin (como mnimo, de percepcin de la corrupcin) menores a los nuestros. Volviendo a la cuestin inicial del estudio, funcionan las urnas en Espaa como mtodo para eliminar de la arena poltica a aquellos que han incurrido en actividades corruptas? La pregunta es importante desde dos perspectivas diferentes. Por un lado, porque su respuesta nos revela la habilidad que tienen los ciudadanos para seleccionar correctamente a sus representantes. Por otro, porque una respuesta afirmativa podra hacer de las elecciones un mtodo disuasorio para aquellos polticos tentados de tomar parte en acciones ilcitas. En este sentido, si polticos potencialmente des-
200
10/5/11
01:12
Pgina 3
honestos saben que sern castigados electoralmente si son descubiertos, tendrn incentivos para actuar correctamente. Por tanto, las elecciones pueden servir como un ltimo frente de control frente a la corrupcin. La prensa (por ejemplo, El Pas, 29-52007) ha insistido en la idea de que la corrupcin no es castigada en Espaa y, concretamente, que los alcaldes corruptos son exonerados por las urnas. A la luz de datos alarmantes como el aportado en el Informe sobre la Democracia en Espaa de 2008 (Estefana, 2008), que seala que el 70% de los alcaldes con acusaciones de corrupcin fueron reelegidos, la conclusin de que los candidatos deshonestos no reciben un castigo electoral parece casi inevitable. Ahora bien, lo que no resulta obvio es que este panorama sea diferente de lo que encontramos en otros pases. Por una parte, un buen nmero de los trabajos muestran que los candidatos con escndalos de corrupcin pierden apoyo electoral con respecto al porcentaje de voto con el que fueron elegidos. Este sera, por ejemplo, el caso del trabajo clsico de Peters y Welch (1980) [revisado en Welch y Hibbing (1997)], que encuentra que los legisladores del Congreso en Estados Unidos con sospechas pierden entre un 6 y un 11% del respaldo electoral. Igualmente, y para la misma institucin, Dimock y Jacobson (1995) y Groseclose y Krehbiel (1994) estiman un mnimo de un 5% de castigo a los involucrados en el escndalo
del House Bank . Por su parte, Reed (1999) estima entre un 1 y un 9% el castigo a los legisladores japoneses con cargos de corrupcin despus de la II Guerra Mundial. En el caso de elecciones municipales, Ferraz y Finan (2008) calculan un castigo de un 20% para alcaldes corruptos en Brasil; mientras que en Francia, Lafay y Servais (2002) lo cifran en un 7,6%. Sin embargo, esta sancin electoral en porcentaje de votos convive con una probabilidad muy alta de reeleccin: un 62% en Japn (Reed, 1999) o un efecto nulo en Italia (Chang et al., 2010), en donde la corrupcin solo parece afectar a la probabilidad de reeleccin de los legisladores a partir de la 11 legislatura1. Sin embargo, es preciso no tomar estos datos en bruto. En la literatura sobre efectos electorales de la corrupcin aparecen constantemente dos reflexiones. La primera es que la idea de castigo tiene como referente comn un problema de informacin (Besley y Burgess, 2002). Como argumentan Canzos y Jimnez (2004), no basta con que los casos de corrupcin existan, sino que adems deben ser evaluados negativamente y hay que atribuirle una responsabilidad al Gobierno. Antes incluso, es necesario que los votantes atribuyan credibilidad a las acusaciones de corrupcin, ya que ellos probablemente interpretarn de forma diferente las insinuaciones hechas por la oposicin durante una campaa electoral, que una investigacin por parte de una autoridad judicial.
1 Para una revisin ms detallada, vase (Jimnez y Canzos, 2004).
201
10/5/11
01:12
Pgina 4
La segunda consideracin es que las comparaciones crudas entre los resultados electorales que obtienen los alcaldes corruptos cuando se presentan a la reeleccin no son buenas aproximaciones al efecto real de la corrupcin. Los votantes podran fijar su atencin ms en la gestin de la corrupcin que en las acciones en s mismas (Barreiro y SnchezCuenca, 2000). Por ejemplo, en el caso de las elecciones municipales, los votantes pueden exonerar a partidos que han decidido prescindir de candidatos corruptos en sus filas si consideran que los partidos no eran conocedores de los hechos. Igualmente, la decisin de castigar supone aceptar que la oposicin lo hara mejor que el actual lder. Adems, la corrupcin no tiene por qu ser el nico tema que los ciudadanos deben evaluar y probablemente no sea el ms importante. Al ser la decisin de voto una medida sinttica de la evaluacin de los votantes en muchas dimensiones simultneamente, el individuo puede dar preferencia a, por ejemplo, la gestin econmica del candidato en lugar de a los escndalos de corrupcin: ele rouba mas faz, roba pero cumple (Brollo, 2010). Aun con todo, las decisiones de los votantes pueden estar filtradas en ltima instancia por sus preferencias partidistas. La informacin que llega a la ciudadana debe superar un ltimo tamiz en las predisposiciones de los votantes, que pueden estar dadas por sus preferencias ideolgicas o por su comportamiento electoral anterior. Todos estos factores han de tenerse en cuenta a la hora de hablar de castigo electoral.
En Espaa, los casos de corrupcin a nivel municipal han cobrado enorme relevancia en los ltimos aos, algo que Canzos y Jimnez (2004) sealan como algo novedoso, teniendo en cuenta tanto que es poco probable que se trate de un fenmeno nuevo y, sobre todo, dado el desajuste entre la cobertura meditica y la escasa importancia que los votantes parecen atribuirle en los estudios de opinin, ya que ni siquiera la sitan entre los problemas ms graves que afectan a Espaa. Por ello es poco sorprendente que Jimnez (2007) encuentre que los alcaldes acusados de casos de corrupcin en el mandato 2003-2007 tengan una prdida media de votos de nicamente el 3,6% con respecto a lo que obtuvieron en 2003. Sin embargo, esta prdida de apoyo electoral no puede atribuirse a un autntico castigo electoral, ya que debe descontarse en el anlisis la variacin en voto debida al desgaste poltico que cualquier gobierno sin casos de corrupcin puede sufrir. Esta es precisamente la lnea de trabajo que persiguen dos investigaciones recientes de Costas et al. (2009) y Rivero-Rodrguez y Fernndez-Vzquez (2011), con resultados diferentes. Por una parte, Costas et al. (2010) argumentan que son precisamente polticos ms populares los que incurren en escndalos de corrupcin, ya que pueden aprovechar su tirn electoral con los votantes para amortiguar el efecto de un posible castigo. Por eso, los polticos que se involucran en casos de corrupcin, aun en caso de no haberlo hecho, habran obtenido mejores resultados que el resto de alcaldes, lo cual hace que
202
10/5/11
01:12
Pgina 5
el castigo que observamos sea en realidad ms bajo que el real. Haciendo las oportunas correcciones para tener en cuenta esta posibilidad, los autores cal-
culan que el castigo electoral se sita en Espaa entre el 3 y el 9%. El trabajo de Rivero-Rodrguez y Fernndez-Vzquez (2011) explora el efecto de
203
10/5/11
01:12
Pgina 6
la corrupcin centrndose en los municipios en los que ha habido intervencin por parte de alguna autoridad judicial; es decir, en aquellos casos en los que las acusaciones de corrupcin son ms crebles. Con ello, los autores evitan que la falta de castigo electoral se deba a la poca credibilidad de la acusacin. Argumentan, adems, que el castigo electoral puede en realidad deberse a una alineacin de mala gestin con candidatos corruptos o, lo que es lo mismo, que la observacin de una ausencia de castigo puede estar reflejando nicamente que los candidatos deshonestos han dotado de buenos resultados, econmicos por ejemplo, a su municipio. Los resultados del trabajo, sintetizados en el Grfico 1, indican que, cuando tenemos en cuenta estas consideraciones, no existe castigo electoral a la corrupcin en Espaa por parte de los votantes. Esto es, los partidos con alcaldes investigados por autoridades judiciales (escenario 1) obtienen en media el mismo resultado que los partidos con candidatos honestos (escenario 2). Ms an, sus resultados indican que si el partido presenta a un candidato diferente del que ha sido investigado, los partidos podran esquivar la corrupcin (escenario 3) en Andaluca, pero no en Valencia; ello teniendo en cuenta que cualquier nuevo candidato, cuando no ha sido acusado, obtiene en general peores resultados que su antecesor (escenario 5). Adems, estos autores tambin sealan que si el alcalde investigado por corrupcin cambia de partido (escenario 4), se produce una enorme prdida de apoyo electoral a su partido anterior.
2. La influencia de los medios de comunicacin en la percepcin de la corrupcin

Una de las explicaciones plausibles de la ausencia de castigo electoral a los partidos con alcaldes sospechosos reside en la posible existencia de sesgos partidistas en los medios de comunicacin a los que los votantes acuden para informarse sobre cuestiones polticas. No en vano, las acusaciones de corrupcin contra alcaldes en general no llegan a los ciudadanos de manera directa y neutra. Por el contrario, estos obtienen la informacin a travs de los medios de comunicacin, principalmente televisin, radio y prensa escrita. En la medida en que los medios seleccionen las acusaciones de las que se hacen eco y las presenten desde distintos puntos de vista, podremos encontrar variacin en la percepcin que los votantes tienen de la corrupcin en funcin del medio consumido. En el caso espaol, la probabilidad de que este sesgo exista y que tenga una orientacin partidista es a priori alta. En efecto, en mayor o menor medida dependiendo del sector y de los temas, disponemos de indicios de que los medios de comunicacin tienden a favorecer a determinadas opciones polticas. As, por ejemplo, el Informe sobre la Democracia de 2007 (Estefana, 2007) seala importantes diferencias en la cobertura que los principales diarios hicieron de los temas de actualidad poltica. De manera complementaria, los ciudadanos son propensos a consumir medios de comunicacin que favorecen a los partidos que ellos mismos apoyan. Como apuntan los Informes sobre
204
10/5/11
01:12
Pgina 7
la Democracia de 2007 y 2009, los electorados de los distintos partidos tienden a concentrar el consumo de informacin en determinados medios, especialmente en lo que se refiere a radio y prensa (Estefana, 2007 y 2009). De este modo, si el elector del partido acusado de corrupcin consume medios que moldean la informacin sobre el caso en sentido favorable a su partido, puede concluir que no ha existido tal comportamiento corrupto, que este no reviste importancia o que, en todo caso, las opciones alternativas no ofrecen garantas de mayor honradez. Para estimar la existencia de este tipo de sesgos, hemos analizado los datos recogidos en el tercer Barmetro Autonmico elaborado por el Centro de Investigaciones Sociolgicas2, en el que se pregunta a los entrevistados por el grado de extensin de la corrupcin en distintos niveles de gobierno. Este estudio incluye, adems, informacin sobre los medios de comunicacin que los encuestados eligen para obtener informacin poltica, tanto en televisin como en radio o prensa. As pues, este barmetro permite determinar si el consumo de determinados medios frente a no consumir medios o a consumir otros influye en la percepcin que se tiene de la extensin de la corrupcin. El indicador que utilizamos corresponde a una pregunta sobre la prevalen-
cia de la corrupcin en la comunidad autnoma del entrevistado en comparacin con las dems comunidades autnomas3. El enunciado de la misma reza as: Cree Ud. que en (Comunidad Autnoma) existen ms casos de corrupcin que en otras CC AA, existen menos o existen ms o menos igual?. La distribucin de respuestas es la siguiente:
Con los datos de este estudio, hemos estimado la influencia del consumo de medios en la probabilidad de elegir cada una de estas opciones. Para ello, hemos empleado un modelo logit ordinal. En l hemos incluido los medios de comunicacin ms importantes en cada uno de los sectores. Asimismo, como aproximacin a las
2 Este Barmetro Autonmico corresponde al estudio 2829. El trabajo de campo se realiz entre los meses de enero y marzo de 2010. 3 En esta misma encuesta existen indicadores alternativos de extensin de la corrupcin. Se ha optado por este al considerar que es el que mejor captura percepciones referidas a un nivel de gobierno y a un partido concretos. En este sentido, creemos que las preguntas sobre corrupcin en la poltica nacional, autonmica o local, especialmente la primera, pueden estar midiendo evaluaciones de la presencia de corrupcin en varios partidos a la vez.
205
10/5/11
01:12
Pgina 8
preferencias de los ciudadanos, controlamos tanto por la orientacin del voto en las elecciones autonmicas de 2007, como por la cercana al partido en el gobierno autonmico en las dimensiones izquierda-derecha y de descentralizacin territorial. Dado que se espera que el efecto de los medios sea distinto en funcin del partido en el gobierno, se han realizado anlisis separados dependiendo del partido al que pertenece el presidente autonmico, el PP o el PSOE4. Debido al reducido tamao de la muestra, no hemos extendido el estudio a las CC AA con presidentes de otros partidos5. La influencia estimada de los medios de comunicacin aparece en los Grficos 2 y 3. En ellos se presentan las probabilidades predichas de declarar que la corrupcin est ms extendida en su comunidad que en las dems, junto con su intervalo de confianza. El primer grfico se refiere a los anlisis para la submuestra de CC AA con presidente socialista. El siguiente, para las comunidades gobernadas por el PP. Dada la abundancia de medios de comunicacin, se ha optado por agruparlos en combinaciones de una televisin, una cadena de radio y un peridico. La seleccin de las combinaciones se ha hecho buscando patrones frecuentes en el consumo de medios. Para
4 PSC en el caso de Catalua.
cada una de las televisiones principales, se han identificado cules son las radios y los diarios que los espectadores de la cadena en cuestin tienden a elegir por encima de la media del conjunto de la muestra6. Las combinaciones resultantes son las siguientes: Televisin Espaola, El Pas y Radio Nacional de Espaa. Antena 3, El Mundo y Onda Cero. Antena 3, El Mundo y Cadena Cope. Cuatro, El Pas y Cadena Ser. La Sexta, El Pas y Cadena Ser. Televisin autonmica, radio local y ningn peridico. Las opiniones predichas para cada uno de estos perfiles de consumo de medios se han estimado fijando una distancia con el partido del presidente autonmico igual a la media muestral, adems de suponer que el votante apoy al partido del presidente autonmico en 20077. Los Grficos, por ltimo, incluyen una lnea horizontal de referencia, que indica la probabilidad predicha en el caso de que no se consumiera ningn medio de comunicacin para informarse polticamente. Los resultados obtenidos para las CC AA gobernadas por el PSOE muestran que el tipo de perfil de medios de comuni-
5 Se trata de las CC AA de Cantabria (PRC), Navarra (UPN) y Canarias (CC). 6 Como se puede observar en los grficos, no hay ninguna combinacin que incluya la cadena Telecinco. La razn es que no existe un patrn definido de consumo de radio y de peridicos por parte de los espectadores de esta cadena. 7 El patrn de resultados que a continuacin se expone es el mismo si se supone, en cambio, que el votante opt por un partido de la oposicin.
206
10/5/11
01:12
Pgina 9
cacin consumido repercute en la percepcin de la prevalencia de corrupcin. Quienes se informan a travs de Antena 3, El Mundo y Onda Cero o la Cadena Cope tienen opiniones ms negativas sobre la honradez del gobierno autonmico que quienes consumen otros medios o los que no consumen ninguno. As, la probabilidad predicha de declarar que la corrupcin est ms extendida en la comunidad autnoma propia es del 17% y del 15% para estas dos combinaciones. En cambio, si se opta habitualmente por el diario El Pas, la Cadena Ser y Cuatro o La Sexta, este porcentaje disminuye al 6% y al 8% respectivamente. Estas
diferencias son estadsticamente significativas, salvo para la comparacin entre las combinaciones 3 y 5. La diferencia con la combinacin formada por TVE, El Pas y RNE es ms sorprendente. La probabilidad predicha para esta es de un 7,5%, significativamente inferior a la de la combinacin que incluye a Onda Cero, aunque no as a la de la Cadena Cope. Por ltimo, debe destacarse el grado de optimismo de quienes se informan a travs de la televisin autonmica y de radios locales. Se trata de aquellos que con menor probabilidad consideran que la corrupcin se da con particular frecuencia en su comunidad autnoma, solo un 4,7%.
207
10/5/11
01:12
Pgina 10
En las comunidades gobernadas por el Partido Popular, encontramos de nuevo que la seleccin de medios para informarse polticamente tiene importantes consecuencias sobre la evaluacin de la extensin de la corrupcin. As, aquellos que leen El Mundo, eligen Antena 3 y escuchan Onda Cero o la Cadena Cope consideran que la corrupcin est menos extendida que los que optan por El Pas, la Cadena Ser y Cuatro o la Sexta. En los dos primeros casos, las proporciones estimadas son el 9% y el 10% respectivamente. En los otros dos casos, esta probabilidad se incrementa hasta el 18% y el 20%. Estas diferencias son
significativas, salvo en la comparacin con la combinacin que incluye a La Sexta. Tambin se verifica para estas CC AA que las evaluaciones de quienes consumen los medios pblicos de mbito nacional se asemejan mucho a las de quienes optan por El Pas y la Cadena Ser. La probabilidad estimada para la primera combinacin es de un 21%, muy similar, por tanto, a las formadas bsicamente por medios del grupo PRISA y significativamente ms alta que la de las combinaciones 2 y 3. Por ltimo, encontramos confirmacin de que son aquellos que se informan a travs de la televisin autonmica y radios locales los que tie-
208
10/5/11
01:12
Pgina 11
nen opiniones ms benvolas sobre la corrupcin en la comunidad. En sntesis, estos anlisis indican que el perfil de los medios de comunicacin que se escogen para obtener informacin poltica influye en las percepciones que se tienen del grado de extensin de la corrupcin. Quienes eligen medios del grupo Antena 3 adems del diario El Mundo tienden a tener opiniones ms negativas (positivas) sobre la presencia de corrupcin en comunidades gobernadas por el PSOE (PP) que quienes se decantan por medios del grupo PRISA y/o LaSexta televisin. Estos sesgos parecen ir en consonancia con las inclinaciones partidistas que frecuentemente se atribuyen a estos medios. Ms llamativo resulta el hecho de que las evaluaciones de quienes optan por medios de RTVE son mucho ms similares a las de los que escogen medios tradicionalmente considerados de centro-izquierda que a los consumidores de medios cercanos al centro-derecha8. Por lo tanto, a pesar de las reformas introducidas en el funcionamiento del Ente Pblico con el fin de asegurar su neutralidad informativa, este anlisis ofrece evidencia indirecta de que sus medios moldean las percepciones sobre la corrupcin en sentido favorable al PSOE y perjudicial para el Partido Popular. Asimismo, cabe destacar que el consumo de televisiones autonmicas junto con radios locales est asociado a las opiniones ms benvolas sobre la prevalencia de corrupcin, cualquiera que sea el signo partidista del gobierno autonmi-
co. Por ltimo, es de resear que las opiniones predichas para quienes no utilizan ningn medio para informarse polticamente (la lnea horizontal en los grficos) se caracterizan por ser favorables al gobierno. As, resultan similares a las de quienes consumen medios proclives al ejecutivo correspondiente. El efecto de los medios sobre la percepcin de la corrupcin identificado aqu puede contribuir a explicar que no se encuentre rastro de castigo electoral a partidos con alcaldes sospechosos de corrupcin. Los electores del partido acusado, al escoger medios que sesgan la informacin a favor del mismo, tendern a magnificar el grado de corrupcin presente en los partidos de la oposicin y a minimizar la credibilidad de las acusaciones de que es objeto su partido preferido.
3. Las importantes consecuencias de la corrupcin ms all de las elecciones

Durante los ltimos 15 aos ha habido un giro importante en la atencin que los cientficos sociales prestan a los factores que pueden explicar diferencias en el desarrollo socioeconmico. Muchos cientficos estn desviando su foco de atencin hacia un conjunto de factores relacionados con la existencia de un gobierno imparcial, que no discrimine a favor (o en contra) de unos individuos en virtud de su pertenencia a un determinado grupo social o poltico. Como re-
8 Este resultado se mantiene incluso si se sustituye al diario El Pas por diarios gratuitos en la combinacin de medios.
209
10/5/11
01:12
Pgina 12
sultado, han proliferado multitud de indicadores de gobernanza o buen gobierno con el objetivo de capturar tanto niveles de efectividad como diferentes disfuncionalidades de las administraciones pblicas en diferentes pases o regiones. Tenemos, por tanto, un nmero creciente de listados de pases de acuerdo con su habilidad para ofrecer bienes y servicios de calidad, as como para controlar la corrupcin. Estos indicadores se encuentran tan altamente correlacionados es decir, un mismo pas ocupa posiciones muy parecidas en los diferentes ndices que tiene sentido hablar de la calidad de gobierno en general que tiene un pas (Ta-
bellini, 2008). Si las instituciones polticas (y administrativas) de un pas tienen elevados niveles de corrupcin presentan, al mismo tiempo, bajos niveles de efectividad gubernamental, sus burocracias tienen poca calidad y tanto los derechos de propiedad como el estado de derecho son percibidos como dbiles por parte de los ciudadanos e inversores extranjeros. A su vez, la baja calidad de gobierno, en general o los elevados niveles de corrupcin, en particular muestran unas correlaciones estadsticamente significativas con todo tipo de variables que reflejan la calidad de vida en una sociedad. La Tabla 2 presenta las correlaciones ms destacadas
210
10/5/11
01:12
Pgina 13
en estudios llevados a cabo en los ltimos aos entre, por un lado, corrupcin (o algn indicador de calidad de gobierno que capture parcialmente los niveles de corrupcin) y, por otro, un conjunto extenso de caractersticas normativamente deseables en un pas. Las correlaciones son, adems de significativas, sustanciales. E incluso son sugerentes, como la asociacin con indicadores de salud pblica y medio ambiente. Si un pas tiene elevados niveles de corrupcin, presentar tambin mayores niveles de contaminacin, peor gestin de los recursos medioambientales (en especial del agua), una menor esperanza de vida y una peor percepcin
subjetiva sobre la calidad de la salud y la satisfaccin con la vida en general. Dicho esto ltimo en palabras simples, la corrupcin hace infelices a los habitantes de un pas. Finalmente, parece que esta asociacin no es espuria o que no opera en sentido inverso, tal y como indican los argumentos tericos y los tratamientos empricos listados en la tercera columna. La ausencia de corrupcin y el buen gobierno producen, al menos parcialmente, calidad de vida. En el entorno europeo, las consecuencias de la corrupcin han pasado al primer plano poltico en muchos pases. En algunos nuevos socios de la UE la corrupcin es un problema persistente o
211
10/5/11
01:12
Pgina 14
incluso creciente. En febrero de 2009, asesores del primer ministro blgaro Sergei Stanishev solicitaron que, dada la incapacidad para frenar la corrupcin en algunos mbitos, fueran funcionarios de la UE los que se implicaran activamente en la gestin de algunas instituciones blgaras paradigmticas de la soberana nacional, como el sistema judicial (A new colonialism. The Economist, 3-21-2009). Explicando las causas de la profunda crisis econmica griega, tanto observadores internacionales como el propio primer ministro Georgios Papandreu se refieren frecuentemente a la corrupcin como una de las causas, si no la principal, ms importantes de la crisis econmica griega. Dada la importancia que la corrupcin est adquiriendo en el debate de polticas pblicas, la Comisin Europea est empezando a realizar estudios para conocer hasta qu punto la corrupcin representa un problema en distintas partes de la Unin. En primer lugar, los estudios apuntan a la existencia de importantes diferencias entre los pases miembros. El Grfico 4 representa las tres Europas que emergen tras llevar a cabo un anlisis cluster con los principales componentes de los indicadores de gobernanza del Banco Mundial. Los pases en tonos ms claros presentan a la Europa con menor corrupcin, mientras los ms oscuros corresponden a los pases con mayor corrupcin. Espaa se encuentra en el grupo intermedio, mejor que otros pases mediterrneos, como Italia o Grecia, pero tambin significativamente alejado de los mejores pases europeos.
4. Instrumentos de control horizontal para combatir la corrupcin

En este apartado describimos unos mecanismos institucionales de control horizontal particulares que pueden actuar como barreras para la proliferacin de corrupcin en determinadas estructuras poltico-administrativas. Estos mecanismos proceden de diversos estudios comparados que presentan metodologas muy heterodoxas. Por ello, las lecciones que extraemos de ellos deben entenderse como preliminares o tentativas. Sin embargo, son lecciones que, a pesar de los lmites empricos obvios al estudiar un tema tan difcil de medir como la corrupcin, estn recibiendo un respaldo creciente en la literatura acadmica. Por tanto, creemos que merecen atraer la atencin de los polticos reformistas en Espaa, complementando o incluso reemplazando, a muchas de las medidas propuestas desde organismos internacionales. 4.1 De controles externos a controles internos Durante los ltimos aos la lucha contra la corrupcin se ha convertido en una gran industria, auspiciada por las organizaciones internacionales ms relevantes (Mungiu-Pippidi, 2006). Por lo general, las reformas promovidas por estas organizaciones han ido encaminadas a reforzar los sistemas policiales y judiciales para detectar y combatir la corrupcin. Pero los resultados de la mismas han sido ms bien escasos (Persson, Te-
212
10/5/11
01:12
Pgina 15
orell, Rothstein, 2010). En algunos pases en vas de desarrollo, sobre todo en frica, algunas de estas medidas anticorrupcin han podido incluso reforzar las redes de corrupcin a travs de, por ejemplo, sobornos a miembros de agencias anti-corrupcin (Doig y Riley, 1998; Johnston, 2005). Como seala uno de los mayores expertos mundiales en corrupcin, Daniel Kaufmann, no se puede combatir la corrupcin combatiendo la corrupcin. Las medidas efectivas no son aquellas que combaten directamente la corrupcin, sino aquellas medidas indirectas que fomentan el buen gobierno. En consecuencia, la literatura acadmica est desplazando su inters de medidas de diagnstico y castigo contra la corrupcin medidas ex post hacia medidas preventivas que actan mediante la anticipacin racional de los agentes medidas ex ante. La corrupcin se empieza a ver no tanto como un problema de control de un principal (ciudadanos) sobre un agente (funcionario o poltico), sino como un equilibrio al que los diferentes actores convergen en funcin de sus incentivos (Persson, Teorell, Rothstein, 2010). Siguiendo esta lnea de razonamiento, un elemento emerge como clave a la hora de prevenir que el pago/aceptacin de un soborno acabe siendo un equilibrio ptimo, tanto para potenciales corruptores en el sector privado como para potenciales corruptibles en el sector pblico: fomentar a los delatores, chivatos (whistle-blowers). Es decir, proteger a aquellas personas que, generalmente trabajando en una organizacin pbli-
ca, tienen acceso a informacin privilegiada sobre actividades corruptas y, por tanto, la posibilidad de facilitar esa informacin a los medios de comunicacin y/o autoridades pblicas pertinentes. El conocimiento de la actividad corrupta difcilmente se restringe a dos individuos principal corruptor y agente corruptible sino que suele alcanzar, aunque sea de forma parcial, a muchos otros individuos y, en especial, a otros miembros de la organizacin pblica involucrada en la corrupcin. Para evitar que se produzcan episodios de corrupcin en una determinada institucin pblica, es necesario tener en cuenta dos tipos de controles. En primer lugar, controles externos a la organizacin pblica, como auditoras por parte de otras instituciones de naturaleza pblica o privada, agencias o fiscalas anticorrupcin y, obviamente, los aparatos policiales o judiciales destinados a la lucha contra la corrupcin. En segundo lugar, existen tambin controles internos: los propios empleados o funcionarios pblicos se controlan unos a otros en el desarrollo de su actividad diaria, lo que en algunas ocasiones se formaliza mediante auditorias y controles internos formales, y en otras no. Las fronteras entre control externo e interno son a menudo difusas y, especialmente en organizaciones grandes, puede haber rganos de difcil catalogacin. Sin embargo, existe una diferencia de perspectiva entre controles externos e internos. En la literatura sobre burocracia existe una clasificacin metafrica de estos dos tipos de controles (McCubbins y Schwartz, 1984) que nos gustara
213
10/5/11
01:12
Pgina 16
subrayar en este captulo. Por un lado, los controles externos se suelen definir en la literatura como controles de patrulla policial (police patrol) porque la idea de fondo es que el agente involucrado en el control est dedicado de forma exclusiva al control y, al igual que los agentes policiales que vigilan las calles, estos rganos son de naturaleza externa al objeto de control. Por el contrario, los controles internos son controles de tipo alarma de incendio (fire alarm): son alarmas internas instaladas en diferentes puntos de la organizacin y que se disparan cuando se advierte algn problema. Espaa dispone de un nmero elevado y creciente de mecanismos de control del tipo patrulla policial. Durante los ltimos aos un nmero notable de recursos pblicos se ha destinado a la lucha contra la corrupcin mediante la puesta en marcha (o el reforzamiento) de unidades especficas, fundamentalmente en el aparato policial y judicial, pero tambin algunas dentro del poder legislativo, como la Oficina Antifrau dependiente del Parlament de Catalunya. En lneas generales, la inversin de recursos pblicos en mecanismos especficos de control externo de la corrupcin parece haber producido resultados positivos, dado el elevado nmero de casos de corrupcin, muchos de ellos envueltos en complejas redes de difcil investigacin, que se han descubierto o procesado recientemente en Espaa. La investigacin del Caso Malaya, por ejemplo, ha puesto de manifiesto la elevada sofisticacin de los medios utilizados, con un equipo especial formado por miembros de la Polica, la Agencia Tri-
butaria y la Fiscala Anticorrupcin. Entre ellos se encontraban los mejores expertos espaoles en blanqueo de capitales, y el grupo de investigacin sigui una metodologa muy elaborada, que inclua el alquiler de pisos francos en Marbella, la creacin de empresas pantalla y la utilizacin de coches de alquiler en lugar de vehculos de los cuerpos de seguridad del Estado (El Pas, 2010). Sin embargo, la inversin de recursos pblicos en mecanismos de patrulla policial, aunque arroje resultados positivos, debera tambin estar sujeto a un anlisis de coste-beneficio como cualquier otra actividad pblica. Aunque en ejemplos como el del Caso Malaya existen pocas dudas sobre su eficacia y eficiencia, sobre todo si tenemos en cuenta el efecto disuasorio de una operacin policial tan fructfera y rpida. Pero, en trminos generales, sera importante que las instituciones polticas que han creado las agencias anticorrupcin las sujetaran a su vez a un control, no solo de procedimientos, sino tambin de eficiencia, para poder determinar si los beneficios (reales o estimados) en trminos de lucha contra la corrupcin superan a los costes. Por ello, a pesar de los xitos relativos de algunos mecanismos de patrulla policial, pensamos que las instituciones deberan acentuar ms los mecanismos de control interno o de alarma de incendio. Estos pueden resultar ms eficientes, pues no es necesario invertir recursos ex novo y requieren cambios de tipo regulativo-organizativo que no deberan suponer una carga aadida a las ar-
214
10/5/11
01:12
Pgina 17
cas pblicas. Eso no quiere decir que no sean cambios costosos para los polticos, pues lo son en el sentido de que, por ejemplo, atan las manos de los cargos electos a la hora de hacer nombramientos o imponen un elevado grado de luz y taqugrafos en sus actividades cotidianas. Adems, las reformas institucionales que estos controles internos exigen no se pueden vender tan fcilmente al electorado como las habituales medidas anticorrupcin de tipo patrulla policial, con las que s se pueden obtener titulares en los medios de comunicacin. 4.2 De controles internos basados en la legalidad a controles internos basados en incentivos La manera ms obvia de introducir controles internos en el funcionamiento de las administraciones pblicas es el control de legalidad, imponiendo estrictas normas reguladoras de la actividad pblica. Como el informe Urbanismo y Democracia de la Fundacin Alternativas destacaba, el control de legalidad en Espaa cuenta con el inconveniente de un entramado normativo muy voluminoso e intrincado. Dicho informe, al igual que otros expertos, considera que el control interno fundamental en relacin con las entidades locales, que son aquellas que acumulan ms escndalos de corrupcin debe quedar en manos no de las meras normas, sino de unos individuos cuyas posiciones fueron originalmente creadas para ese fin: los funcionarios con habilitacin de carcter nacional. Los secretarios, interventores y tesoreros de la administracin munici-
pal, en especial desde mediados de los aos ochenta, han ido perdiendo su habilidad para bloquear las iniciativas de los cargos electos locales, basndose exclusivamente en un control de legalidad y no en un criterio de polticas pblicas. Es una opinin recurrente entre muchos expertos pedir una vuelta a ese control legal perdido durante unas ltimas dcadas marcadas por una creciente politizacin, producida a veces como resultado de una modernizacin de las estructuras de prestacin de bienes pblicos en el mbito local. Este captulo considera que el antiguo control interno de legalidad que los funcionarios de habilitacin nacional ejercan histricamente en Espaa es difcil de reestablecer en unas organizaciones pblicas orientadas hacia la provisin de los servicios propios del estado de bienestar. Entendemos que el control interno ms efectivo es uno basado en transformar a esos funcionarios de habilitacin nacional de instrumentos de control de legalidad es decir, de controles de naturaleza negativa en gestores independientes polticamente de las entidades locales es decir, en controles de naturaleza positiva. En la definicin de buen gobierno local expuesta en el trabajo editado por Mouritzen y Svara (2002), el papel de los funcionarios de habilitacin nacional en Espaa debera ser el mismo que el de los consejeros delegados o chief executive officers (CEO) a nivel local que operan en otros pases. En ellos, el poder, tanto a la hora de tomar decisiones relevantes en el ciclo de polticas pblicas como en cuestiones de personal, queda repartido entre los car-
215
10/5/11
01:12
Pgina 18
gos electos y los CEO de forma parecida a como se representa en el Grfico 5. Por el contrario, el poder para gestionar los recursos humanos de una entidad, as como la gran mayora de decisiones dentro del ciclo de polticas pblicas, desde el estudio de las diferentes alternativas hasta la implementacin de las mismas, queda en las entidades locales espaolas en manos o bien de cargos electos o de sus nombramientos directos o indirectos. Por tanto, el modelo de gestin municipal en Espaa se alejara del ideal dibujado por Mourtizen y Svara y se asemejara ms bien al representado en el Grfico 6. 4.3 De castigar al corrupto a proteger al buen empleado pblico Adems de los incentivos de carrera mencionados anteriormente, un sistema
9 Utvecklingsrdet fr den statliga sektorn 2002.
institucional eficaz frente a la corrupcin debe establecer mecanismos para proteger a los delatores o chivatos. Uno de los ejemplos paradigmticos de proteccin eficaz de los delatores es Suecia, donde esta figura se ha considerado la piedra institucional angular en la lucha frente al desgobierno y la corrupcin (Erlingsson, Bergh y Sjlin, 2008). El ciudadano o, normalmente, el empleado pblico que acude a los medios de comunicacin para informar sobre su sospecha tiene garantizado por ley el anonimato. No solo eso, una severa regulacin pblica 9 convierte en delito cualquier labor de investigacin que un individuo por ejemplo, el superior jerrquico del chivato pueda emprender para saber quin ha filtrado la informacin a la prensa.
216
10/5/11
01:12
Pgina 19
El resultado de esta poltica de proteccin lo vemos en casos de corrupcin abortados antes de que pudieran llegar a adquirir las dimensiones que vemos en las tramas del caso Grtel o de la operacin Malaya. Por ejemplo, cuando la gobernadora de Gotland, Marianne Samuelsson, concedi un permiso de construccin a un empresario violando la normativa urbanstica, un empleado de su propia oficina actu de forma inmediata como delator, acudiendo con esta informacin a la prensa. Como resultado, Samuelsson se vio obligada a dimitir. La mayora de las tramas de corrupcin en Espaa tambin salen a la luz como consecuencia de las filtraciones de delatores, tanto desde dentro de la red corrupta como desde los aledaos de la misma. Por ejemplo, fue un funcionario al que se haba apartado de sus funciones como jefe del servicio jurdico de urba-
nismo de Marbella quien precipit la investigacin del caso Malaya a raz de su testificacin en relacin con indicios de delito en las obras del Hotel Guadalpn. Pero la diferencia clave es que dichas filtraciones se producen mucho ms tarde en gran parte de las ocasiones con el edificio ilegal ya construido y vendido a terceros. Los informes sobre corrupcin y urbanismo tanto de la Fundacin Alternativas como de Greenpeace presentan innumerables ejemplos de cmo una construccin ilegal concluida y vendida a terceros se convierte en un problema judicial y de polticas pblicas de muy difcil gestin: cmo derribar edificios construidos ilegalmente cuando en muchas ocasiones pertenecen a terceros no involucrados en las actividades corruptas? Uno de los motivos por los cuales los procesos de corrupcin no se detectan y paralizan antes de generar costes socio-
217
10/5/11
01:12
Pgina 20
econmicos ms amplios es este artculo quiere insistir la inexistencia de protecciones suficientes para los delatores en Espaa. Solo bajo situaciones muy excepcionales los empleados pblicos estn dispuestos a filtrar informacin a los medios de comunicacin o a las instituciones pblicas de control, incluyendo el Ministerio Fiscal. Como el caso del funcionario de Marbella ilustra, los empleados pblicos solo ejercen de delatores en situaciones excepcionales. Si han sido marginados de sus funciones o si esperan abandonar su puesto, los delatores estn dispuestos a asumir el riesgo. Pero en condiciones normales y, en especial, si quieren tener opciones de promocin, los delatores escasean en las administraciones pblicas espaolas. Podemos fcilmente subrayar la importancia de una determinada cultura de integridad o de moral social alta en los pases nrdicos o protestantes y baja en pases como Espaa como factor explicativo de la escasez de delatores en nuestro pas. Pero, aunque existieran esas divergencias culturales, las reformas institucionales pueden ayudar a reducir (o incrementar) comportamientos individuales como el del delator-chivato. Los gobernantes, mediante la proteccin de ciertas actividades, pueden enviar a los ciudadanos la seal de que esa actividad pertenece a las reglas aceptables de juego social (Rothstein y Eek, 2009). Cules son las protecciones a los delatores-chivatos que pueden convertir al chivatazo (whistle-blowing) en un mecanismo de control interno eficaz? En un estudio sobre calidad de gobierno en re-
giones de la UE (Charron, Dijkstra y Lapuente, 2010), los expertos regionales consultados subrayan dos protecciones, ntimamente ligadas. En primer lugar, la obligacin de mantener el anonimato de las fuentes de informacin, un derecho protegido con esmero en lugares con niveles de calidad de gobierno excepcionalmente altos, como Escandinavia. La segunda proteccin importante para fomentar la labor de los delatores tiene que ver con la existencia de una administracin profesionalizada. Si existe una separacin de las carreras de los profesionales pblicos y de los cargos electos, la labor de whistle-blowing se facilita, ya que el empleado pblico (o cargo electo) puede filtrar informacin al observar algn tipo de irregularidad sin estar daando su carrera profesional. En las regiones con peor puntuacin en calidad de gobierno, los expertos consultados advierten un elevado nivel de politizacin de la funcin pblica, ya sea en los puestos directamente involucrados en la prestacin de servicios pblicos (como ocurre en muchas regiones del Este de Europa o perifricas) como en los niveles directivos (como sucede en regiones como del ncleo fundador de la UE, como Wallonia en Blgica). Ello se traduce en una menor disposicin de los empleados pblicos a actuar como delatores. Una tercera proteccin de los delatores es caracterstica de la administracin sueca, pero, dada la importancia que recibe por parte de los expertos consultados (Charron, Dijkstra y Lapuente, 2010), debera como mnimo estudiarse su posible exportacin a contextos con po-
218
10/5/11
01:12
Pgina 21
cos chivatos, como Espaa. Como sealan Jonsson y Varraich (2010) en su captulo dedicado a la calidad del gobierno en la regin sueca de Vstra Gtaland, existe un relativo consenso entre observadores y empleados pblicos en que el chivatazo (o whistle-blowing) sera muy dificultoso si no hubiera una penalizacin activa de las labores antichivatazo. En Suecia, por ejemplo, el superior poltico (o funcionario) de una organizacin no puede preguntar de forma directa o indirecta al resto de miembros de la organizacin: Quin ha sido?. Se trata, como puede deducirse, de una proteccin muy efectiva y eficiente, pues apenas requiere costes, ya que funciona por anticipacin racional. De nuevo, su implementacin fuera del contexto sueco a otras culturas administrativas podra resultar problemtica y acarrear ciertos costes iniciales. Pero estos no deberan impedir un estudio sobre las condiciones de su aplicacin, ya que, de entrada, parece tener una relacin de coste-beneficio ms ventajosa que otras medidas (o instituciones) creadas especficamente para combatir la corrupcin. Una cuarta proteccin consistira en desregular o informalizar el chivatazo, sobre todo cuando el destinatario de la informacin es una autoridad pblica. Comparando con otros pases del entorno europeo, en Espaa existe una gran diferencia entre facilitar informacin sobre una presunta irregularidad a un medio de comunicacin que obviamente se puede hacer de forma muy informal y facilitar informacin a una autoridad pblica, en particular a un fiscal o juez ins-
tructor. En este segundo caso, el sistema procedimental espaol, que antepone las garantas de legalidad y los documentos escritos a otras vas, obliga a que el delator adquiera el estatus jurdico de denunciante, teniendo que firmar una denuncia formal contra la persona jurdica sospechosa de haber cometido una irregularidad. Este procedimentalismo espaol, aunque originalmente destinado a preservar derechos y libertades bsicas, puede contener algunos elementos contraproductivos en la lucha contra la corrupcin. Sobre todo porque, en ocasiones, desaparece la garanta del anonimato, que es una proteccin esencial del chivatazo (o whistle-blowing). Como comentan en conversaciones privadas secretarios e interventores de ayuntamientos involucrados en tramas de corrupcin descubiertas recientemente en Espaa, cuando se dirigen a las autoridades judiciales tras tener indicios de actividades ilcitas por parte de sus superiores polticos, no solo su anonimato no es garantizado, sino que, por el contrario, se les insta a firmar una denuncia. En opinin de algunos secretarios o interventores en entidades locales que han sufrido casos de corrupcin, un empleado pblico no siempre tiene informacin suficiente para establecer relaciones de causalidad entre una serie de hechos difusos: por ejemplo, entre relaciones de amistad o parentesco, por un lado, y la concesin de contratos pblicos, por otro. El empleado pblico sospecha y cree que se debera investigar ms, pero es consciente de que puede estar equivocado. Firmar una denuncia significa hacer una apuesta ms o
219
10/5/11
01:12
Pgina 22
menos decidida por una interpretacin muy subjetiva y preliminar de una serie de sospechas. En otras palabras, los potenciales delatores espaoles podran ejercer como tales con mayor libertad si existiera la posibilidad de que las autoridades pblicas pudieran iniciar de manera ms sencilla sus labores de investigacin sobre la base de informacin transmitida por los delatores de manera informal. Los potenciales delatores espaoles consideran que esta informalidad tiene poco espacio en Espaa, donde los formalismos estn especialmente arraigados. Este captulo no defiende que se deba informalizar la (iniciacin de la) investigacin de la corrupcin en Espaa, pues las garantas procedimentales obviamente desempean un papel decisivo en un estado de derecho. Simplemente, queremos apuntar los problemas que algunos procedimientos pueden suponer para los potenciales delatores en Espaa. En resumen, este captulo considera que disponer de trabajadores pblicos con un inters activo en ejercer de delatores cuando sospechan que puede haber indicios de beneficio privado resultante de una accin pblica (llevada a cabo tanto por otros empleados como por cargos pblicos) es un elemento clave de control horizontal para prevenir la corrupcin. Incluso si la justicia funciona eficientemente en la persecucin y castigo de la corrupcin, la proteccin de delatores es un mecanismo de alarma de incendio que parece decisivo en los estudios comparados de administraciones y que, por tanto, merecera una mayor atencin en el debate pblico en Espaa.
220
10/5/11
01:12
Pgina 23
Los datos presentados en este trabajo muestran que, de forma relativamente similar a otros pases estudiados en la literatura, el control vertical de la corrupcin por excelencia, las elecciones, no parece funcionar en Espaa.
A pesar de que la corrupcin no parece tener muchas repercusiones electorales, los polticos espaoles as como los agentes sociales y los lderes de opinin deberan preocuparse por combatir las importantes consecuencias negativas que la corrupcin tiene para el bienestar de los ciudadanos en un pas.
Una de las principales causas por las que la corrupcin es poco castigada electoralmente en Espaa puede ser la influencia de los medios de comunicacin. El tipo de perfil de medios de comunicacin consumido repercute en la percepcin de la prevalencia de corrupcin.
Existen unos controles horizontales de la corrupcin que han sido poco estudiados en Espaa, sobre todo aquellos del tipo alarma de incendios. El objetivo debera ser que, dentro de las organizaciones pblicas, saltaran alarmas cuando exista peligro de corrupcin. Por ejemplo, facilitando las denuncias sobre todo informales procedentes de empleados pblicos, lo que en la literatura se denomina proteger el whistle-blowing o chivatazo.
221
10/5/11
01:12
Pgina 24
Bibliografa
Acemoglu, Daron, Simon Johnson, y James A. Robinson (2004), Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth. Charron, N., Dijkstra, L., y Victor Lapuente, V. (2010), Bringing the Regions Back In. A study of quality of government across 172 EU regions. Annual Meeting of the American Political Science AssoAkay, Selcuk (2006), Corruption and Human Development. Cato Journal, Vol. 26, No. 1, Winter. Chetwynd, E., Chetwynd, F., y Spector, B. (2003), Barreiro, B., y Snchez-Cuenca, I. (2000), Las consecuencias electorales de la corrupcin. Historia y Poltica, 4: 69-92. Dahlstrm, C., Lapuente, V., y Teorell, J., (2009) BuBesley, T., y Burgess, R., (2002), The political economy of government responsiveness. Theory and evidence from India. Quarterly Journal of Economics 117(4): 1415-51. Costas, E., Sol-Oll, A., y Sorribas-Navarro, P. (2010), Do voters really tolerate corruption? Evidence from Besley, T., y Kudamatsu, M. (2006), Health and Democracy. American Economic Review, American Economic Association, vol. 96(2), May, 313-18. Dimock, M., y Jacobson, G. (1995), Checks and choices: The House Bank's scandal impact on voters in Brollo, F. (2010), Who is punishing corrupt politicians -Voters or central government? Evidence from the Brazilian anti-corruption program. IGIER Working paper series 336. Doig, A., y Riley, S. (1998), Corruption and Anti-Corruption Strategies: Issues and Case Issues and Case Studies from Developing Countries. In CorrupCanzos, M., y Jimnez, M. (2004), La repercusin electoral de los escndalos polticos. Alcance y condiciones. Revista Espaola de Ciencia Poltica 10, 141-70. tion and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, edited by in G. Shabbir Cheema, and Jean Bonvin, 45-62. Paris, OECD. 1992. The Journal of Politics 57: 1143-59. Spanish mayors. Unpublished manuscript. reaucracy, Politics and Corruption The Quality of Government Institute Working Papers Series, 2009/21. Corruption and Poverty: A Review of Recent Literature, Management Systems International. ciation, Washington.
Chang, E., Golden, M., y Hill, S. (2010), Legislative malfeasance and political accountability. World Politics 62 (2), 177-220.
Easterly, W. (2001), The Elusive Quest for Growth: Economists' Adventures and Misadventures in the Tropics. Cambridge, Mass., The MIT Press.
Charron, N., Lapuente V., y Rothstein, B., (eds.) (2010), Measuring the Quality of Government in the EU and Sub-national Variation. Report for the European Commission Directorate-General Regional Policy and Directorate Policy Development, EU 2010, Brussels.
Erlingsson, Gissur , Andreas Bergh och Mats Sjlin 2008. Public Corruption in Swedish Municipalities: Trouble Looming on the Horizon?, Local Government Studies. 34(5), 595-608
222
10/5/11
01:12
Pgina 25
Estefana, J. (ed.) (2007), Informe sobre la Democracia en Espaa 2007. La estrategia de la crispacin. Fundacin Alternativas.
Hall, R. E., y Jones, Ch. I. (1999), Why Do Some Countries Produce So Much More Output Per Worker Than Others? Quarterly Journal of Economics 114, (1), 83-116.
Estefana, J. (ed.) (2008), Informe sobre la Democracia en Espaa 2008. La estrategia de la crispacin, derrota pero no fracaso. Fundacin Alternativas.
Holmberg, S., Rothstein, B., y Nasiritousi, N. (2009), Quality of Government: What You Get. Annual Review of Political Science, Vol. 12, 135-61.
Estefana, J. (ed.) (2009), Informe sobre la Democracia en Espaa 2009. Hacia un New Deal global. Fundacin Alternativas.
Jimnez, F. (2007), Luces y sombras en el control electoral de la corrupcin: las elecciones municipales de 27 de mayo de 2007. Revista de Investigaciones Polticas y Sociolgicas 6, 43-76.
Ferraz, C., y Finan, F. (2008), Exposing corruption politicians: The effects of Brazil's publicly released audits on electoral outcomes. Quarterly Journal of Economics 123 (2), 703-45. Johnston, M. (2005), Syndromes of Corruption: Wealth, Power, and Democracy. Cambridge, Cambridge University Press.
Frey, Bruno, S., y Stutzer, A. (2000), Happiness, Economy and Institutions. The Economic Journal 110 (466), 918-38.
Jonsson, S., y Varraich, Vstra-Gtaland in Charron, N., V. Lapuente and B. Rothstein (eds.) Measuring the Quality of Government in the EU and Sub-national Variation, Report for the European Commission Di-
Ghobarah, H. A., Huth, P., y Russett, B. (2004), Comparative Public Health: The Political Economy of Human Misery and Well-Being. International Studies Quarterly 48 (1), 73-94.
rectorate-General Regional Policy and Directorate Policy Development, EU 2010, Brussels.
Kaufmann, D., y Kraay, A. (2002), Growth Without Governance. World Bank Policy Research Working
Glaeser, E. L., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, Fl., y Shleifer, A. (2004), Do Institutions Cause Growth?. Journal of Economic Growth, Springer, vol. 9 (3), 271-303.
Paper No. 2928 (November).
Knack, S., Keefer, P. (1995), Institutions and Economic Performance: Cross-Country Tests Using Alter-
Groseclose, T., y Krehbiel, K. (1994), Golden parachutes, rubber checks, and strategic retirements from the 102th House. American Journal of Political Science 38 (1), 75-99.
native Institutional Measures. Economics and Politics 7 (3), 207-27.
Lafay, J.-D., y Servais, M. (2002), The impact of political scandals on popularity and votes. Homo oecono-
Gupta, Sanjeev, Davoodi, Hamid R., y Alonso-Terme, R. (1998), Does Corruption Affect Income Inequality and Poverty? IMF Working Paper No. 98/76 (May), 3.
micus 19, 153-70.
223
10/5/11
01:12
Pgina 26
Lpez, R., y Siddhartha M. (2000). Corruption Pollution, and the Kuznets Environment Curve. Journal of Environmental Economics and Management 40, 137-50.
Rivero-Rodrguez, G., y Fernndez-Vzquez, P. (2011), Las consecuencias electorales de los escndalos de corrupcin municipal, 2003-2007. Estudios de Progreso. Fundacin Alternativas.
Mauro, P. (1995), Corruption and Growth. Quarterly Journal of Economics 110 (3), 681-712.
Rodrik, D. (2007), One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions and Economic Growth. Princeton: Princeton University Press.
McCubbins, M. D., y Schwartz, T. (1984), Congressional oversight overlooked: Police patrols versus fire alarms. American Journal of Political Science 28, 16-79. Rodrik, D., Subramanian, A. Trebbi, F. (2004), Institutions rule: the primacy of institutions over geography and integration in economic development. Mo, P. H. (2001), Corruption and Economic Growth. Journal of Comparative Economics 29: 6679. Rothstein B., y Eek D. (2009). Political corruption Morse, S. (2006), Is corruption bad for environmental sustainability? A cross-national analysis. Ecology and Society 11(1), 22. Shepherd, A. (2000), Governance, Good Government Mouritzen, P. E., y Svara J. H., 2002, Leadership at the Apex: Politicians and Administrators in Western Local Governments, University of Pittsburgh Press: Pittsburgh. Tabellini, Guido. (2008). Institutions and Culture, Journal of the European Economic Association, Vol. 6: Mungiu-Pippidi, A. 2006. "Corruption: Diagnosis and Treatment." Journal of Democracy 17:86-99. Welch, S., y Hibbing, J. (1997), The effects of coPersson, A., B., y Teorell, J. (2010). The failure of AntiCorruption Policies. A Theoretical Mischaracterization of the Problem, The Quality of Government Institute, University of Gothenburg, Working paper 2010:19. You, J.-S., y Khagram, S. (2005), A Comparative Study of Inequality and Corruption. American Sociological Peters, J. y Welch, S. (1980), The effects of charges of corruption on voting behavior in Congressional elections. American Political Science Review 74 (3), 697-708. Review 70, 136-57. rruption charges on voting behavior in Congressional elections, 1982-1990. The Journal of Politics 59 (1), 22639. 255294. and Poverty Reduction. International Review of Administrative Sciences 66(2), 269-84. and social trustan experimental approach. Rationality & Society 21:81112 Journal of Economic Growth 9(2), 131-65.
Reed, S. (1999), Political corruption in Japan. International Social Science Journal 48(3), 395-405.
224
09 Laicismo 225-246:03 Losdistintosnivelesde 87-128
3/5/11
18:16
Pgina 1
Las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas

1. Introduccin
Los ltimos Gobiernos socialistas han sido calificados de forma reiterada por los medios de comunicacin y por un sector de la sociedad espaola como laicistas, al interpretar que sus polticas han lesionado u obstaculizado el ejercicio del derecho de libertad religiosa. Uno de los actores ms crticos en este terreno ha sido la jerarqua catlica espaola, la cual ha utilizado el calificativo de laicista para describir las polticas pblicas que el Ejecutivo ha promovido en el terreno de la familia, las relaciones sexuales o en servicios pblicos esenciales como la educacin. Esta sucesin de declaraciones y acontecimientos se han producido a lo largo de toda la legislatura, contribuyendo a generar cierto grado de crispacin en la sociedad espaola, pese a la paradoja de que ha sido durante los Gobiernos liderados por Rodrguez Zapatero cuando las confesiones religiosas, y en especial la Iglesia catlica, han obtenido el mejor sistema de financiacin pblica de la democracia.
225
3/5/11
18:16
Pgina 2
La agenda poltica de la legislatura que arranc en el 2008 ha estado marcada en el terreno de las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas por tres factores, a saber: por una parte, el protagonismo que han desempeado algunas polticas diseadas durante la anterior legislatura, como la fijacin de un modelo de financiacin pblica indefinido para la Iglesia catlica, y la introduccin en el currculo escolar de la asignatura de Educacin para la Ciudadana y los Derechos Humanos; por otra, la oposicin frontal de las confesiones religiosas, y en especial de la Iglesia catlica, a determinadas polticas diseadas en esta legislatura, como la regulacin de la interrupcin voluntaria del embarazo; y, por ltimo, las actuaciones de los lderes polticos han estado marcadas por dos asuntos que, de forma transversal, han ido entrando y saliendo de los debates mencionados, es decir, la reforma de la Ley Orgnica de Libertad Religiosa y la visita del Papa a nuestro pas en noviembre del 2010. De esta manera, el presente captulo, si bien no repite el anlisis de las relaciones Iglesia-Estado realizado en el Informe sobre la Democracia en Espaa 2008, en una pequea parte es continuacin del mismo, pues analiza las consecuencias de algunas de las decisiones polticas adoptadas durante la anterior legislatura, tomando como referencia, bien sus consecuencias econmicas, bien los pronunciamientos que sobre las mismas han realizado nuestros tribunales para determinar su alcance y contenido. Con estos datos, se pretende explicar de forma sistematizada cmo han evolucionado las re-
laciones entre el Estado y las confesiones religiosas durante esta legislatura.
2. La reforma de la Ley Orgnica de Libertad Religiosa

La Ley Orgnica de Libertad Religiosa (LOLR) ha estado presente en la mayora de los debates polticos sobre las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas desde mayo del 2008, cuando Mara Teresa Fernndez de la Vega, en aquel momento vicepresidenta del Gobierno, anunci la intencin del Ejecutivo de reformarla. El Partido Popular (PP) y la Iglesia catlica respondieron al anuncio del Gobierno con un discurso que, si bien no coincidi en sus fundamentos, ha sido claramente contrario a la reforma. Segn el PP, porque las prioridades del Gobierno deban ser otras, mientras que para la Iglesia catlica la libertad religiosa est perfectamente protegida en nuestro ordenamiento jurdico con la ley vigente. La LOLR fue promulgada en 1980, justo despus de que nuestro pas ratificase cuatro tratados internacionales con la Santa Sede, por lo que las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas han venido gestndose, bien siguiendo las disposiciones de dichos tratados internacionales en el caso de la Iglesia catlica, bien de acuerdo con el espritu de la LOLR y sus desarrollos normativos para las dems confesiones religiosas. Este marco jurdico ha servido para que en 30 aos se haya configurado un modelo de relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas atpico, especialmente desde la ptica
226
3/5/11
18:16
Pgina 3
del principio de igualdad y no discriminacin por motivos religiosos, ya que la actual ley ha permitido crear un modelo que privilegia a la Iglesia catlica frente a las confesiones religiosas que firmaron acuerdos de cooperacin con el Estado en 1992 (evanglicos, judos y musulmanes), y a estas sobre las dems. La reforma de la LOLR hubiera exigido que el Congreso se pronunciase sobre asuntos muy espinosos para la Iglesia catlica como, por ejemplo, su financiacin pblica, la enseanza de la religin en la escuela pblica, el papel que desempea en el sistema educativo o su situacin jurdica privilegiada. Aqu se encuentra la respuesta a por qu la Iglesia catlica se ha opuesto a modificar la LOLR, ya que ella se encuentra como pez en el agua en un contexto jurdico que le permite disfrutar de una posicin privilegiada y la diferencia de forma clara del resto de los grupos religiosos, toda vez que el elevado grado de inseguridad jurdica reinante en este terreno le permite influir en el poder poltico para que la LOLR sea interpretada en funcin de sus intereses. Los anuncios de reforma de la LOLR han sido numerosos a lo largo de la legislatura, ya que la LOLR ha demostrado en numerosos casos su ineficacia para solucionar problemas relacionados con la libertad religiosa. En este sentido, se han sucedido las declaraciones de los representantes del Gobierno, y especialmente del Ministerio de Justicia, en contextos como, por ejemplo, la presencia de smbolos religiosos en los espacios tutelados por los poderes pblicos (y en especial en las escuelas pblicas), la regulacin del
descanso de judos y musulmanes (que plantea problemas los viernes y sbados, respectivamente), las tomas de posesin de los cargos y funcionarios pblicos, los funerales de Estado (que hasta ahora se ofician conforme a la religin catlica), el estatuto jurdico de los ministros de cada culto no catlicos (que carecen de un rgimen especfico), el uso de determinadas prendas que externalizan sentimientos religiosos (como el burka o el velo islmico), o la construccin de lugares de culto y cementerios no catlicos. Curiosamente, pese a que el Gobierno ha anunciado en diversas ocasiones su intencin de reformar la LOLR, la nica iniciativa parlamentaria en este terreno ha sido promovida por Ezquerra Republicana de Catalunya, Izquierda Unida e Iniciativa per Catalunya Verds, quienes en septiembre de 2010 presentaron una propuesta en este sentido ante el Pleno del Congreso. La propuesta fue rechazada por una amplia mayora en el Congreso, gracias a los votos de PSOE, PP, CiU y PNV, y solo cont con el apoyo de los representantes de los proponentes y el BNG, toda vez que el principal argumento de los congresistas fue la ausencia de demanda social y la necesidad de solucionar problemas ms relevantes relacionados con la economa y el desempleo. Finalmente, y coincidiendo con los preparativos del viaje del Papa, el presidente del Gobierno anunci que aparcaba toda iniciativa legislativa que no fuera de ndole econmica, incluida la reforma de la LOLR. As las cosas, la reforma de la LOLR parece haberse conformado a lo largo de esta legislatura como una herramienta que ha
227
3/5/11
18:16
Pgina 4
utilizado el Gobierno para desviar la atencin pblica de otros asuntos, ya que en ningn momento ha transmitido la sensacin de que realmente pensaba acometer el proceso de reforma. Ahora bien, queda claro que, con independencia de cules hayan sido las intenciones reales del Gobierno, se ha desperdiciado una oportunidad histrica para reformar una ley claramente desfasada y ajena a la actual realidad sociolgica espaola, que perpeta en el tiempo un marco jurdico discriminatorio que no es digno de un modelo poltico democrtico.
3. Educacin para la Ciudadana y los Derechos Humanos (EPC)

El debate sobre la Educacin para la Ciudadana y los Derechos Humanos (EPC) pareca zanjado una vez aprobada la Ley Orgnica de Educacin (LOE), durante la legislatura anterior, sin embargo, ha seguido vivo gracias a que la Iglesia catlica y diversos lderes polticos han animado a la ciudadana a objetar en conciencia a cursar la asignatura y al papel que los rganos jurisdiccionales han desempeado al pronunciarse sobre la constitucionalidad de la enseanza. 3.1. Posicin del Partido Popular y la Conferencia Episcopal La imparticin de la EPC pretende, en palabras de la LOE, que los alumnos conozcan sus derechos, asuman sus deberes y desarrollen hbitos cvicos para que puedan ejercer la ciudadana de forma eficaz y responsable. Pese a esto, varios l-
deres del PP se han opuesto a la inclusin de la EPC en el currculo escolar y han defendido la objecin de conciencia utilizando argumentos de corte claramente electoralista, que partan de la premisa falsa de que la objecin de conciencia es un derecho constitucional que los tribunales espaoles estn obligados a amparar. Esta labor de crtica se ha beneficiado de la constitucin de diversas plataformas ciudadanas, que aglutinaron las peticiones de los objetores y sirvieron de cauce para presentar las mismas ante la Administracin. La EPC fue uno de los principales focos de conflicto entre el Estado y la Iglesia catlica durante la pasada legislatura, tal y como atestigua el hecho de que la Conferencia Episcopal publicase una nota pidiendo a sus fieles que, en las elecciones del 2008, votasen en contra del Gobierno responsable de la creacin de la asignatura. Durante esta legislatura no han cesado los ataques de la Iglesia catlica al Gobierno por este motivo, los cuales se han plasmado en declaraciones de sus lderes o en la publicacin de diversos comunicados que han denunciado la carencia de legitimidad de los poderes pblicos para incluir una asignatura de esta naturaleza en el currculo escolar. Las crticas de los lderes catlicos han hecho un especial hincapi en el concepto de familia que utiliza la EPC, que es el modelo constitucional y que, en consecuencia, incluye a las familias monoparentales o multiparentales con independencia de la orientacin sexual de sus integrantes; en concreto, la Conferencia Episcopal ha defendido en reiteradas ocasiones que
228
3/5/11
18:16
Pgina 5
la EPC supone que las escuelas enseen principios morales definidos unilateralmente por el Estado, y que pueden ser contrarios a las creencias o convicciones de los padres de los alumnos, toda vez que el Estado no puede suplantar a la sociedad como educador de la conciencia moral [] con la introduccin de la Educacin para la Ciudadana el Estado se arroga un papel de educador moral que no es propio de un Estado democrtico de derecho. Los trminos en los que se han expresado tanto la Iglesia catlica como el PP en este contexto han sido muy duros, ya que han llegado a calificar a la poltica del Gobierno como antidemocrtica, limitadora del pluralismo educativo y contradictoria con la doctrina del Tribunal Constitucional en el terreno de los derechos y libertades fundamentales. 3.2. La polmica judicial sobre la objecin de conciencia La instrumentacin y la politizacin de la que ha sido objeto la EPC tambin han alcanzado a los tribunales, ya que en algunos supuestos, estos han justificado sus decisiones en interpretaciones muy particulares y subjetivas de los principios constitucionales, o en lecturas parciales de precedentes judiciales (especialmente del TEDH). El mejor exponente de esta situacin lo encontramos en el hecho de que, utilizando los mismos principios constitucionales y precedentes judiciales, los Tribunales Superiores de Justicia de Catalua, Asturias, Baleares y Navarra, por una parte, y el de Andaluca, por la otra, llegasen a decisiones contradictorias (los primeros en
contra del reconocimiento de la objecin de conciencia y el segundo a favor). El Tribunal Supremo se pronunci sobre la objecin de conciencia a la EPC en enero de 2009, en un contexto social y meditico muy crispado por los hechos anteriormente sealados. Los recursos presentados ante el Tribunal Supremo partan de la premisa de que esta enseanza atenta contra la libertad de conciencia de los alumnos y el derecho de sus padres a elegir su educacin religiosa y moral, ya que sus contenidos pueden no coincidir con las creencias o convicciones religiosas de los padres. En el supuesto de que el Tribunal Supremo hubiera estimado los recursos, la EPC hubiera tenido que conformarse como una asignatura voluntaria u opcional. Despus de dos das y medio de deliberaciones, pero con una amplia mayora de 22 votos a favor y 7 en contra, el Tribunal Supremo estim que la EPC no lesionaba el marco constitucional, ya que el Estado, en el mbito correspondiente a los principios y a la moral comn subyacente de los derechos fundamentales, tiene la potestad y el deber de impartirlos, y lo puede hacer, como ya se ha dicho, en trminos de promocin; ahora bien, la enseanza se debe limitar a exponerlos e informar sobre ellos con neutralidad, sin ningn adoctrinamiento, para, de esta forma, respetar el espacio de libertad consustancial a la convivencia constitucional. En otras palabras, el Estado puede promocionar los principios de ciudadana y del ejercicio de los derechos fundamentales, pero debe hacerlo de forma objetiva, neutral e imparcial, y
229
3/5/11
18:16
Pgina 6
respetando el derecho de los padres a complementar dicha labor con sus creencias o convicciones personales. Respecto a la objecin de conciencia, y siempre teniendo en cuenta que la asignatura se limita a explicar a los alumnos cul es la ideologa de la sociedad en la que estn llamados a desarrollar su personalidad (la del Estado social, democrtico de derecho), el Tribunal Supremo estim que aquella no era factible por dos motivos: primero, porque la legislacin educativa no prevea esta posibilidad, y reconocerla supondra abrir la puerta a que los padres de los alumnos pudieran objetar contra todos aquellos contenidos del currculo escolar que sean contrarios a sus creencias o convicciones personales; y segundo, debido a que el programa diseado por el legislador deba impartirse de forma objetiva y neutral, por lo que no podan lesionarse las creencias o convicciones de los individuos. Pese a la precisin y claridad de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (la enseanza es coherente con el marco constitucional y no cabe la objecin de conciencia), el debate judicial no ha acabado todava, pues en septiembre de 2009 el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Castilla y Len, contradiciendo claramente la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha reconocido el derecho a objetar a la asignatura al estimar que los contenidos de la EPC pueden ser contradictorios con las creencias religiosas, ticas o morales de los padres. En esta misma lnea, en octubre de 2010, la Sala Tercera del TSJ de Andaluca ha permitido indirectamente que los padres de alumnos puedan
objetar a que sus hijos cursen la EPC; la argumentacin defendida por tres de los magistrados (ya que los otros dos se manifestaron en contra) ha sido que, al existir contenidos adoctrinadores en uno de los manuales utilizados para impartir la asignatura, en vez de ordenar que el libro no sea utilizado para impartir la enseanza, se debe reconocer la objecin de conciencia. As las cosas, habr que esperar al pronunciamiento del Tribunal Constitucional, ya que en diciembre de 2010 admiti un recurso a trmite sobre esta materia. Asimismo, es llamativo el hecho de que probablemente, de no haber sido por el impacto meditico que determinados sectores de la sociedad han concedido a la EPC, esta hubiera pasado desapercibida, pues la EPC ya vena impartindose en nuestro sistema educativo como una enseanza transversal hasta la LOE, sin que a unos o a otros les plantease problemas de conciencia o vieran en la misma un intento de adoctrinamiento inadmisible por parte de los poderes pblicos.
4. Financiacin de las confesiones religiosas

4.1. Financiacin de la Iglesia catlica La financiacin con dinero pblico de las confesiones religiosas supone que se dedican recursos pblicos para financiar intereses privados soportados en la transmisin de una ideologa religiosa. Pese a que a priori la financiacin pblica de las confesiones religiosas no es compatible con nuestro marco constitucional,
230
3/5/11
18:16
Pgina 7
desde 1979 los poderes pblicos han venido responsabilizndose de esta labor a travs de diferentes mecanismos que, a grandes rasgos, pueden reconducirse a la idea de que los ciudadanos puedan decidir en su declaracin del IRPF si desean que una parte de sus impuestos se dediquen a financiar a la Iglesia catlica. La diferencia entre los modelos de financiacin que se han adoptado en democracia ha sido el porcentaje del IRPF que los ciudadanos pueden dedicar a la Iglesia catlica y el carcter temporal y excepcional o indefinido del modelo. A lo largo de esta legislatura se ha ejecutado el modelo de financiacin que el Gobierno socialista y la Iglesia catlica pactaron en 2007, de forma que, por una parte, se abandona la idea de la temporalidad contenida en el Acuerdo de 1979 y el modelo se convierte en indefinido; por la otra, debido a las presiones de la Unin Europea, la Iglesia catlica renuncia a estar exenta del pago del IVA; y por ltimo, desde el 2007 la Iglesia catlica solo recibe el resultante de la asignacin voluntaria de los contribuyentes, desapareciendo la partida de los Presupuestos Generales del Estado que vena complementando esta cantidad, aunque, a cambio, el porcentaje del IRPF se ha incrementado del 0,52% al 0,7%. Gracias a las virtudes del nuevo modelo de financiacin pblica, la Iglesia catlica ha aumentado considerablemente los ingresos que recibe por esta va. De acuerdo con los datos de la Agencia Tributaria, en la declaracin de la renta del 2008 el nmero de asignaciones a favor de la Iglesia catlica se increment en unos 475.000 contribuyentes respecto a la del
2007; y en la declaracin del 2009 el nmero de declarantes que optaron por financiar a la Iglesia catlica aument aproximadamente en 237.000 contribuyentes. El importe de los ingresos que la Iglesia recibe por esta va se ha incrementado paralelamente al de indicaciones a su favor en el IRPF, de forma que sus ingresos por este concepto aumentaron en 11 millones de euros en 2008, y el ejercicio tributario del 2009 le report aproximadamente 252 millones de euros. Los ingresos que la Iglesia catlica recibe del Estado a travs del IRPF se han incrementado considerablemente debido a la generosidad del pacto del 2007, pero tambin gracias a que la Iglesia ha realizado diversas campaas de publicidad con el objeto de incrementar el nmero de contribuyentes que la seleccionan en el IRPF. El reclamo publicitario que ha utilizado no ha sido su labor pastoral, sino la cara amable de su obra social, ya que ha pedido a los espaoles que pongan una cruz en la casilla del IRPF destinado a la Iglesia catlica para que ella pueda realizar actividades de carcter benfico o social. Con esta actitud, la Iglesia ha mentido a la ciudadana, pues los ingresos que recibe por esta va solo pueden dedicarse al sostenimiento del clero. Asimismo, la campaa publicitaria no menciona que tanto las escuelas concertadas como numerosas instituciones sociales catlicas reciben cada ao aproximadamente 6.000 de millones euros para el desarrollo de sus actividades, que salen directamente de los Presupuestos Generales del Estado y de la casilla del IRPF destinada a otros fines de inters social (don-
231
3/5/11
18:16
Pgina 8
de concurren, entre otras entidades, numerosas ONG catlicas). La estrategia de la Iglesia catlica le ha dado enormes frutos en el terreno de la financiacin, especialmente porque ha sido capaz de transmitir a la sociedad la idea de que los catlicos tienen derecho a financiarla utilizando un porcentaje de sus impuestos, y que, a fin de cuentas, no son ellos los que pagan, sino el Estado, pues marcar la casilla no cuesta nada y, sin embargo, rinde mucho. Con esta actividad, la Iglesia catlica ha conseguido que el debate poltico y meditico en torno a su financiacin gire en torno a las virtudes de su labor social, y a si esta es compensada adecuadamente por el Estado pues gracias a ella el Estado se ahorra cantidades millonarias, dejando en un segundo plano el debate sobre por qu el Estado financia el salario del clero catlico. El ltimo eslabn de esta campaa meditica se encuentra en el nuevo discurso de la Conferencia Episcopal, el cual agradece exclusivamente a los catlicos su esfuerzo tributario, pues, en su opinin, son ellos y no el Estado quienes le financian; y no tiene en cuenta el esfuerzo econmico que realizan todos los contribuyentes para financiarla, ya que aquellos que no ponen una X en su casilla pagan ms impuestos para el inters general (de los que tambin se benefician los catlicos) que aquellos que dedican una parte de estos a su Iglesia. La financiacin indirecta de la Iglesia catlica tambin ha sido objeto de cierto debate, ya que, por ejemplo, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2010 ha declarado Bien de Inters Cul-
tural la Jornada Mundial de la Juventud, que presidir en el ao 2011 el Papa Benedicto XVI. Esta medida permite, si bien de forma indirecta, financiar el evento, pues las empresas que realicen donaciones para la jornada se beneficiaran de importantes deducciones fiscales, que pueden llegar al 80% de lo donado, a lo cual hay que sumar los gastos derivados de la logstica y seguridad que exige la celebracin de este tipo de encuentros. La posicin del Gobierno en este terreno ha sido criticada en el contexto parlamentario por Ezquerra Republicana de Catalunya, Izquierda Unida e Iniciativa per Catalunya Verds, quienes, con ocasin del debate sobre el estado de la nacin, presentaron en julio de 2010 una propuesta solicitando que el Gobierno no financie a ninguna religin. En noviembre del 2005, IU-ICV ya haba presentado una propuesta en este sentido, al solicitar la aprobacin de una enmienda a los Presupuestos Generales del Estado que redujera la financiacin que recibe la Iglesia catlica a travs del IRPF. La diferencia entre la peticin parlamentaria del 2005 y la del 2010 reside en que la segunda solicit la desaparicin de la financiacin pblica de las confesiones religiosas. El Congreso rechaz la enmienda mencionada, debido a que el resto de los grupos parlamentarios, incluido el del partido del Gobierno, votaron en este sentido. 4.2. Financiacin de las confesiones religiosas minoritarias La principal fuente de financiacin pblica de las confesiones religiosas mino-
232
3/5/11
18:16
Pgina 9
ritarias es la Fundacin Pluralismo y Convivencia, creada por acuerdo del Consejo de Ministros en el 2004; esta fundacin es presidida por el ministro de Justicia y opera con recursos econmicos que provienen exclusivamente de los Presupuestos Generales del Estado, los cuales se han incrementado a lo largo de esta legislatura alcanzando los cinco millones de euros para el ao 2010. Los beneficiarios de la fundacin son aquellos grupos religiosos a los que el Estado ha reconocido notorio arraigo, que son los que firmaron acuerdos de cooperacin con el Estado en 1992 (evanglicos, judos y musulmanes) y a los que el Estado ha reconocido discrecionalmente dicho estatus (mormones, budistas, testigos de Jehov y las Iglesias ortodoxas). La principal diferencia entre la financiacin pblica que reciben la Iglesia catlica y las confesiones con notorio arraigo reside en que las segundas no pueden utilizar estos recursos para pagar el salario de sus sacerdotes o ministros de culto. Segn la memoria presentada por el Ministerio de Justicia, la Fundacin Pluralismo y Convivencia subvencion en el ao 2009: proyectos educativos, de integracin social y cultural de entidades religiosas no catlicas; diversas jornadas y seminarios para promocionar la libertad religiosa, la convivencia y la mejora del conocimiento de la realidad de las confesiones religiosas minoritarias; y actividades relacionadas con la formacin del personal religioso, y la elaboracin de materiales educativos para la enseanza de las religiones minoritarias en la escuela.
El modelo elegido para financiar a los grupos religiosos minoritarios carece de lgica constitucional, ya que, si de lo que se trata es de promover la cultura o la integracin social de los colectivos religiosos minoritarios, no tiene sentido que los nicos que puedan beneficiarse de estas ayudas sean aquellos grupos a los que, al amparo de un procedimiento discrecional (la declaracin de notorio arraigo), el Estado elige en detrimento de otros. Asimismo, no existe un argumento objetivo que justifique por qu el Estado financia los fines culturales y educativos de las minoras religiosas y no ocurre lo mismo con la Iglesia catlica o con los grupos religiosos sin notorio arraigo. As las cosas, la actual legislatura ha servido para consolidar un modelo de financiacin de las confesiones religiosas claramente discriminatorio, que fue diseado en la legislatura anterior. En primer lugar, el Estado financia a la Iglesia catlica con varios millones de euros que salen de los ingresos que recauda coactivamente entre sus ciudadanos (IRPF). En segundo lugar, las confesiones religiosas que venan denunciando esta situacin han comenzado a recibir financiacin estatal de forma estable desde el 2004, y esta se ha incrementado durante esta legislatura, pero el importe de la financiacin es muy inferior al que recibe la Iglesia catlica; y, por ltimo, estn aquellos grupos religiosos a los que el Estado no ha reconocido el notorio arraigo y, pese a que sus seguidores tericamente son titulares del mismo derecho a la libertad religiosa que los catlicos y los fieles de las confesiones minoritarias, no son financiados
233
3/5/11
18:16
Pgina 10
por el Estado. Por este motivo, es paradjico que un Gobierno que ha sido calificado por unos como laicista y por otros como enemigo de lo religioso haya concedido a las confesiones religiosas el modelo de financiacin pblica ms generoso que ha existido en democracia.
5. La Interrupcin voluntaria del embarazo

5.1. Desarrollo legislativo La regulacin del aborto ha sido una de las temticas que ha generado enfrentamientos ms tensos entre la Iglesia catlica y el Estado durante esta legislatura, pese a que los datos estadsticos hablaban por s solos sobre la necesidad de que el poder poltico abordara alguna iniciativa en este terreno, pues solo en los aos 2007 y 2008 se realizaron algo ms de 227.000 interrupciones voluntarias del embarazo respectivamente en nuestro pas. La regulacin adoptada en 1985 despenaliz el aborto en determinados supuestos tasados, pero era excesivamente permisiva cuando exista un grave riesgo para la salud fsica o psquica de la madre (en ese caso no exista plazo), toda vez que el supuesto de peligro para la salud psquica abra las puertas a un fraude considerable en este terreno. Por este motivo, en solo dos dcadas nuestro pas haba pasado de tener un grave problema de salud pblica, debido a los numerosos abortos que se realizaban en la clandestinidad, a convertirse en un destino turstico abortivo de primer orden, ya que aproximadamente la mitad de las mujeres que in-
terrumpan voluntariamente su embarazo en nuestro pas eran ciudadanas comunitarias, que, al no poder abortar en sus pases de origen, optaban por hacerlo en el nuestro, dada la ambigedad legislativa generada a partir de 1985. La Ley de Salud Sexual y Reproductiva y de la Interrupcin Voluntaria del Embarazo, aprobada en marzo del 2010, opt por configurar la interrupcin voluntaria del embarazo como un derecho y no como una actividad despenalizada exclusivamente en determinados supuestos, que puede ser ejercido dentro de unos plazos, pasados los cuales el aborto se convierte en ilegal y, por lo tanto, en punible. En la lnea del resto de los pases comunitarios, la ley reconoce a las mujeres el derecho a interrumpir voluntariamente su embarazo durante las primeras 14 semanas; este plazo se ampla a las 22 semanas cuando exista grave riesgo para la vida o la salud de la embarazada, haya riesgo de graves anomalas en el feto o se detecten anomalas fetales incompatibles con la vida. La nueva regulacin establece que la regla general es que la interrupcin del embarazo se realice en la sanidad pblica, y cuando esta no sea factible se reconoce a la embarazada el derecho a acudir a cualquier centro acreditado en el territorio nacional, con el compromiso escrito de la sanidad pblica de asumir directamente el abono de la prestacin. Respecto a la objecin de conciencia, esta solo se prev para los mdicos y deber realizarse por escrito. Por ltimo, la norma contiene dos disposiciones referidas a los menores: primero, las mujeres de 16 y
234
3/5/11
18:16
Pgina 11
17 aos pueden decidir libremente interrumpir voluntariamente su embarazo, pero debern informar a uno de sus padres o tutores, salvo que dicha notificacin les genere un conflicto grave; y segundo, a partir de los 11 aos los alumnos de la educacin primaria y secundaria recibirn clases sobre salud sexual y reproductiva, con el objeto de prevenir las enfermedades e infecciones de transmisin sexual y los embarazos no deseados. 5.2. Posicin de la Iglesia catlica La Iglesia catlica defiende un modelo de familia y de relaciones sexuales acotado al hecho de que dichas relaciones solo tienen sentido en el marco del matrimonio cannico y cuando tienen un finalidad reproductiva; mientras que la ley aprobada por el legislador se soporta en un modelo que vincula la sexualidad y la procreacin con la libre autodeterminacin individual de las mujeres. A priori, ambos puntos de vista son compatibles, ya que la interrupcin voluntaria del embarazo es una decisin que se deja en manos de las mujeres, y estas tomarn su decisin de acuerdo con sus creencias y convicciones; sin embargo, el conflicto aparece cuando la Iglesia catlica pretende que el legislador acomode la legislacin a sus principios religiosos, segn los cuales el aborto no es una opcin en ningn supuesto. La posicin de la Conferencia Episcopal en este terreno es muy difcil de armonizar con la ley, pues, para ella, el aborto por definicin y sin excepcin es un crimen abominable, por lo que en ningn supuesto la voluntad de la madre puede convertirse en rbitro sobre la vida o la
muerte de su hijo. Por este motivo, cuando el Estado convierte la interrupcin del embarazo en un derecho pervierte el elemental orden de racionalidad que se encuentra en la base de su propia legitimidad, pues el derecho a la vida no es una concesin del Estado, es un derecho anterior al Estado mismo y este tiene siempre la obligacin de tutelarlo. La crtica de la Iglesia catlica contra la labor del Gobierno en este contexto se ha canalizado, bien mediante las declaraciones individuales de sus obispos, bien de forma institucional mediante declaraciones o documentos publicados por la Conferencia Episcopal, o bien a travs de su participacin y liderazgo en diversas manifestaciones contrarias a la aprobacin de la ley, en las cuales, por ejemplo, se exhibieron carteles que denunciaban que con la nueva ley un lince estara mejor protegido que un nasciturus. La presin de la Iglesia catlica al Gobierno ha llegado al extremo de que en noviembre de 2009, durante el proceso parlamentario de aprobacin de la ley, la Conferencia Episcopal anunci que aquellos catlicos que apoyasen la reforma de la ley del aborto seran expulsados de la Iglesia, ya que ningn catlico coherente con su fe podr aprobarla ni darle su voto. Posteriormente, el portavoz de los obispos rectific su posicin exponiendo que aquellos que votasen a favor de la reforma de la ley del aborto habran cometido un pecado mortal y, por lo tanto, no podran ser admitidos a la sagrada comunin; aunque podran ser absueltos si, una vez confesados, manifestaban pblicamente su arrepentimiento.
235
3/5/11
18:16
Pgina 12
Curiosamente, la peticin de la Iglesia catlica a los parlamentarios se realiz despus de que esta criticase duramente, en septiembre del 2009, un atentado contra su libertad religiosa con ocasin del debate de una proposicin no de ley presentada por Izquierda Unida, que pretenda reprobar al Papa por sus declaraciones sobre el uso del preservativo en su gira por el continente africano. En aquella ocasin, la Iglesia catlica reproch al Estado que se saltara el muro imaginario que debe separar los asuntos civiles de los religiosos, de ah que fuera llamativo que solo dos meses despus atacase el modelo democrtico vigente, ya que los motivos por los que los parlamentarios podan votar en contra de la reforma de la ley del aborto eran tan numerosos como legtimos, pero alegar motivos de conciencia hubiera sido traicionar el espritu del sistema democrtico, ya que los parlamentarios no se representan a s mismos, sino al pueblo, que es donde reside la soberana nacional. 5.3. Estrategia del PP: el recurso ante el Tribunal Constitucional La posicin del PP durante el proceso de reforma de la ley del aborto ha sido muy difusa, por lo que es extremadamente difcil extraer una lnea ideolgica comn de las posiciones de sus lderes que no sea la de su negacin a la aprobacin de la misma. El PP ha utilizado temas secundarios y transversales para evitar pronunciarse sobre el problema de fondo en contra de la ley, exponiendo, por ejemplo, que la realidad social no reclamaba el cambio de la ley vigente, que este asunto poda dividir pro-
fundamente a la sociedad espaola, que las menores de edad no deberan poder prestar consentimiento para abortar, o que no se protega adecuadamente la libertad de conciencia de los mdicos. Con esta actitud el PP ha evitado responder a preguntas capitales que se le han formulado en este debate desde la perspectiva institucional, y especialmente ha eludido pronunciarse sobre cul es su posicin institucional respecto al hecho de que la ley permita ya sea como derecho, ya sea en clave de despenalizacin que las mujeres puedan abortar; o sobre si, en el supuesto de que en el futuro gobierne el pas, modificara o anulara la ley del aborto. En junio del 2010, el PP anunci la presentacin de un recurso ante el Tribunal Constitucional, al entender que la nueva ley es inconstitucional porque desprotege tanto a las mujeres y a los nasciturus como a los mdicos. No se trata de una actitud nueva, ya que AP ya recurri la anterior ley del aborto en 1983, pero cuando el PP accedi al Gobierno en 1996 no modific la ley, pese a que durante las dos legislaturas de Gobierno del PP se realizaron ms de 500.000 abortos legalmente. El recurso al Tribunal Constitucional se ha configurado en estos aos como una estrategia poltica para el PP, de forma que la pasada legislatura se opuso durante el proceso parlamentario a la aprobacin de numerosas leyes y, una vez aprobadas estas, las recurri ante el Tribunal Constitucional. En otras palabras, o bien las principales normas que el legislador ha aprobado en los ltimos aos en terrenos como el matrimonio, la educacin o la familia son inconstitucionales,
236
3/5/11
18:16
Pgina 13
o bien el PP est utilizando el recurso de constitucionalidad como un mero mecanismo que le permita modificar las decisiones del poder legislativo pagando el menor precio electoral posible por ello.
6. Smbolos religiosos y espacios pblicos

6.1. El uso del burka en los espacios pblicos El uso del burka, entendido como un atuendo que cubre completamente el cuerpo de la mujer con la excepcin de sus ojos, ha sido prohibido dentro de las dependencias de al menos 12 ayuntamientos catalanes. A diferencia de otros smbolos islmicos, el uso del burka obedece a una prescripcin cornica radical difcilmente conciliable con los principios de igualdad de sexos, dignidad y libre desarrollo de la personalidad de las mujeres. Otros elementos a tener en cuenta en este debate son el orden y la seguridad pblica, ya que el burka impide la correcta identificacin de sus portadores. La defensa de la prohibicin del burka no ha sido monopolizada por un solo partido poltico, e incluso en algunos supuestos han sido varios partidos los que han creado coaliciones para aprobar este tipo de medidas. Puesto que el burka apenas es usado en nuestro pas, decisiones como estas, en realidad,escondenun fuertecomponente electoralista al asociar burka con inmigracin. En realidad, la prohibicin del burka es un indicador de cmo ha fracasado nuestro modelo de integracin de las minoras religiosas y culturales.
Asimismo, puesto que esta prohibicin podra cuestionar derechos fundamentales recogidos en nuestra Constitucin, sera deseable la aprobacin de una norma nacional que regulase estos aspectos. Al no existir tal disposicin, son los entes locales los que regulan este derecho, esto es, el poder vestir el burka o no depende, en ltima instancia, del lugar de residencia de las mujeres. 6.2. Crucifijos y espacios pblicos La ausencia de un marco normativo que se pronuncie sobre la posibilidad de que en los espacios tutelados por los poderes pblicos puedan exhibirse smbolos religiosos ha permitido que sean los tribunales los que, de acuerdo con su propia interpretacin del marco constitucional, decidan en este terreno. Por ejemplo, en mayo de 2010 un tribunal de lo contencioso-administrativo se pronunci sobre la negativa del alcalde de Zaragoza a retirar un crucifijo del saln de plenos del Ayuntamiento. La decisin del tribunal ilustra la elevada inseguridad que existe en este terreno, pues, en sus palabras, qu norma prohbe la presencia de dicho smbolo cuando este tiene valor histrico o artstico en un espacio tutelado por los poderes pblicos? En este caso concreto, el crucifijo se encontraba en el Ayuntamiento desde el siglo XVIII, por lo que, segn el fallo judicial, este forma parte de nuestra historia comn, que en modo alguno deseamos cambiar ni olvidar, de nuestra tradicin popular, y son una sea de identidad propia. Esta situacin es especialmente problemtica cuando los crucifijos se exhiben
237
3/5/11
18:16
Pgina 14
en espacios ocupados por menores en proceso de formacin de su conciencia, como ocurre en el caso de las escuelas pblicas. La ausencia de una regulacin precisa en este terreno ha permitido que los tribunales adquieran un protagonismo excesivo. En noviembre del 2008, un juzgado de lo contencioso-administrativo de Valladolid se pronunci sobre el recurso que present un grupo de padres, cuyos hijos asistan al colegio pblico de Valladolid Macas Picabea, porque sus aulas exhiban crucifijos y la Junta de Castilla y Len se negaba a responder a las peticiones que los padres le trasladaron para que retirara los mismos. El tribunal sentenci a favor de los recurrentes, al entender que la presencia de los smbolos religiosos en el contexto mencionado lesionaba el derecho a la libertad religiosa de los alumnos no catlicos y el principio constitucional de neutralidad ideolgica y religiosa de los poderes pblicos, por lo que orden la retirada de los smbolos religiosos tanto de las aulas como de los espacios comunes de la escuela. La Junta de Castilla y Len recurri la sentencia, al entender que la retirada de los crucifijos lesionaba la libertad religiosa de los alumnos catlicos cuyos padres queran que el centro exhibiera dicho smbolo, y que la ejecucin de la sentencia recurrida supondra la desaparicin de numerosos smbolos religiosos de los espacios tutelados por los poderes pblicos, que en algunos supuestos tienen un marcado carcter histrico y cultural. La actuacin de la Junta merece calificarse de atpica, ya que, a priori, en cuanto responsable de la gestin del sistema educativo en su territorio au-
tonmico, debera haber protegido la neutralidad ideolgica y religiosa de un espacio tutelado por los poderes pblicos, en vez de recurrir la decisin judicial que orden su retirada. En noviembre del 2009, es decir, justo antes de que se pronunciase el TSJ de Castilla y Len sobre el recurso presentado por la Junta, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) emiti una sentencia en el asunto Lautsi contra Italia, segn la cual la presencia de crucifijos en las escuelas pblicas lesiona varios de los derechos protegidos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos, y especialmente el derecho a la libertad de conciencia de los alumnos. Segn el TEDH, los Estados tienen la obligacin de ser neutrales en el contexto de la educacin pblica, ya que la asistencia de los alumnos es obligatoria, con independencia de sus creencias religiosas, y el objeto de la educacin obligatoria es que los alumnos aprendan a formar un pensamiento crtico, por lo que este contexto debe estar libre de cualquier smbolo ideolgico o religioso salvo aquellos que representan la naturaleza democrtica del Estado. Por ltimo, el tribunal critic duramente el hecho de que los poderes pblicos italianos soportasen sus decisiones en su entendimiento de que el crucifijo es un smbolo que promueve el pluralismo en el contexto educativo, o es un smbolo fundamental para preservar el carcter democrtico de la sociedad. Pese a la rotundidad de la sentencia del TEDH, en diciembre del 2009 el TSJ de Castilla y Len emiti un fallo que ignor,
238
3/5/11
18:16
Pgina 15
tanto los principios constitucionales de nuestro ordenamiento jurdico, como la reciente jurisprudencia del TEDH. En concreto, el tribunal estim que los crucifijos solo podran retirarse de las escuelas pblicas en el caso de que 1) los padres de los alumnos solicitasen su retirada, y 2) su peticin revista las ms mnimas garantas de seriedad. En otras palabras, el tribunal estim que la presencia per se de un smbolo religioso en el aula de una escuela a la que asisten de forma obligatoria menores no lesiona su libertad religiosa, y su retirada solo debe producirse cuando estos aleguen tener unas creencias que colisionen con los principios religiosos que representa el crucifijo cristiano. La Conferencia Episcopal espaola ha criticado tanto la retirada de los crucifijos de las escuelas pblicas espaolas, como la decisin del TEDH en la sentencia Lautsi. La posicin de la Conferencia Episcopal debe entenderse en clave internacional, ya que la mayora de las conferencias episcopales europeas han realizado declaraciones en este sentido, con el objeto de presionar al TEDH antes de que resuelva el recurso presentado por Italia contra el Asunto Lautsi ante la Gran Sala (el rgano de apelacin), pues el tribunal, salvo sorpresa mayscula, volver a establecer que la presencia de smbolos religiosos en las aulas de las escuelas pblicas lesiona el Convenio Europeo. Con este objeto, la Conferencia Episcopal emiti una declaracin en junio del 2010, con el ttulo sobre la exposicin de smbolos religiosos cristianos en Europa, defendiendo la presencia de crucifijos en las escuelas pblicas por tres mo-
tivos. Primero, porque gracias al cristianismo en Europa se reconoci el derecho de libertad religiosa. Segundo, el crucifijo refleja el sentimiento religioso de los cristianos y no pretende excluir a nadie. Y tercero, las sociedades cristianas estn obligadas a exhibir el crucifijo en los espacios pblicos, y especialmente donde se educan los nios, pues de lo contrario las generaciones futuras pueden perder su identidad y valores culturales. El elevado nivel de inseguridad jurdica en este terreno se aprecia en que, en noviembre del 2010, el TSJ de Extremadura se haya pronunciado sobre la posibilidad de que una escuela pblica del municipio de Almendralejo pueda exhibir crucifijos en sus aulas, ordenando la retirada exclusivamente de aquellos smbolos que estn colgados en las aulas a las que asisten los hijos de los denunciantes. 6.3. Pauelo islmico y escuela pblica El uso del pauelo islmico o hiyab por parte de las alumnas que asisten a las escuelas pblicas ha tenido un gran protagonismo meditico, como consecuencia de la sancin que algunos centros escolares han previsto para estos supuestos, e ilustra la capacidad de las administraciones educativas autonmicas para ejercer un excesivo margen de discrecionalidad ante la ausencia de una normativa nacional sobre este particular. Una alumna de un centro escolar pblico madrileo de 16 aos decidi asistir a clase con un pauelo que le cubra la cabeza, por lo que la direccin del centro decidi en abril de 2010 que no poda asistir a clase, pues se lesionaba el reglamen-
239
3/5/11
18:16
Pgina 16
to del centro que prohbe a los alumnos vestirse de forma provocadora o llevar la cabeza cubierta. Para evitar negar a la alumna el derecho a la educacin, el consejo escolar del centro permiti a la alumna permanecer durante el horario escolar en una de las salas de visitas del centro. Los padres de la alumna recurrieron la decisin de la escuela ante la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid, alegando que el pauelo no dificulta la identificacin de su hija y que era una manifestacin de su derecho a la libertad religiosa. Ante estos hechos, la Consejera de Educacin tena dos opciones, bien ordenar la escolarizacin de la nia en el mismo centro, bien no pronunciarse sobre el asunto y dejar el asunto en manos de lo que decidiese la escuela, pese a que la jurisprudencia del TSJ de Madrid ha sentenciado en otras ocasiones que deben ser las comunidades autnomas y no los consejos escolares los que decidan este tipo de asuntos. La Comunidad de Madrid opt por no pronunciarse al respecto y, en consecuencia, por respaldar tcitamente la expulsin de la alumna. En este sentido, conviene tener en cuenta que en el 2007 un caso idntico en una escuela de Girona se zanj con la decisin de la Generalitat de que el centro readmitiese a la alumna, al entender que el derecho a la escolarizacin debe prevalecer sobre los reglamentos internos de los centros escolares. Gracias a las presiones de los medios de comunicacin, el centro opt por readmitir a la alumna y convocar una reunin del consejo escolar para decidir sobre la modificacin del reglamento. Finalmente, el consejo escolar decidi
no modificar el reglamento que prohiba tcitamente el uso del velo islmico, por lo que la alumna tuvo que optar entre asistir al centro sin el hiyab o bien solicitar ser admitida en otro centro escolar donde pudiera portar el hiyab, como finalmente ocurri. El proceso de recolocacin de la menor tampoco estuvo exento de polmica, ya que, aprovechando el vaco legal y la actitud de la Consejera de Educacin, que no dio ninguna instruccin al respecto, el centro en el que la alumna solicit matricularse despus de su expulsin opt por modificar de forma urgente su reglamento escolar, prohibiendo que sus alumnos pudieran asistir al centro con la cabeza cubierta salvo que existiesen razones mdicas debidamente justificadas. El conflicto se cerr gracias a que un tercer centro pblico del mismo municipio decidi aceptar la peticin de escolarizacin de la menor.
7. La visita del Papa a Espaa

La visita del Papa a nuestro pas en noviembre de 2010 ha estado rodeada de una cierta polmica, debido a la movilizacin de un sector de la sociedad civil contraria a la misma por diferentes motivos, a saber: la dura oposicin de la Iglesia catlica en contextos relacionados con el reconocimiento de derechos civiles muy sensibles para la opinin pblica, como el matrimonio entre personas del mismo sexo, los mtodos de reproduccin asistida o el aborto; los escndalos sexuales que le han salpicado en los ltimos aos; o, por
240
3/5/11
18:16
Pgina 17
ltimo, la oposicin que mostr un sector de la sociedad civil a que los gobernantes recibiesen al Papa con el boato de un jefe de Estado, o a que el viaje y la estancia se financiasen con dinero pblico. 7.1. Los casos de abusos sexuales La prdida de prestigio social y de legitimidad espiritual de la Iglesia catlica ha sido paralela a la aparicin de nuevos casos de abusos sexuales a menores en su seno. Los casos europeos han contribuido a generar cierto grado de crispacin social en nuestro pas, dada la proximidad geogrfica de los escndalos. En mayo de 2009, la Comisin de Investigacin de abusos a menores irlandesa revel, despus de 10 aos de investigaciones, datos sobre posibles abusos a cerca de 35.000 nios entre los aos veinte y ochenta, constatndose de forma clara el conocimiento de los hechos por parte de la jerarqua catlica y la falta de denuncia de los mismos a las autoridades civiles. Entre enero y marzo de 2010 se han sucedido cerca de 300 denuncias en Alemania por abusos a menores en los aos setenta y ochenta. En abril de 2010, los lderes de la Iglesia catlica en Suecia, Noruega y Dinamarca reconocieron casos de abusos a menores por parte de sus sacerdotes. En septiembre de 2010, la Conferencia Episcopal belga reconoci numerosos casos de abusos sexuales por parte de sus sacerdotes y, segn sus propios datos, entre los aos cincuenta y ochenta sacerdotes catlicos belgas entre ellos el obispo de Brujas abusaron sexualmente de 475 menores. En nuestro pas, la comisin de delitos sexuales por parte de sacerdotes ha sido
minoritaria si se la compara con los datos de nuestros vecinos europeos, pero han sucedido igualmente. Por ejemplo, solamente en el 2010 pueden documentarte los siguientes casos: en marzo un religioso espaol, miembro de la congregacin de San Viator, fue condenado a dos aos y medio de crcel en Chile por posesin de pornografa infantil, donde se le vea abusando de 15 menores en Espaa; en abril, un religioso de 69 aos fue condenado a dos aos de crcel por realizar tocamientos a dos nias de 10 y 11 aos en Vigo; en julio, el arzobispado de Valladolid suspendi provisionalmente a un sacerdote porque el padre de una menor le denunci por enviar mensajes subidos de tono a su hija, de 14 aos, a travs de una red social; en septiembre fue detenido un sacerdote de una localidad de la comarca valenciana de la Ribera Alta por las denuncias de las familias de dos nios por abusos sexuales; y en noviembre fue detenido un prroco de Castelln con 21.000 archivos digitales de pornografa infantil. Benedicto XVI parece haber impulsado un cambio en la poltica papal en este terreno, al exponer que los sacerdotes ligados a acusaciones de pederastia deben responder tambin ante los tribunales civiles. Sin embargo, para un sector de la sociedad esta posicin llega demasiado tarde, debido a la labor de encubrimiento que tradicionalmente ha protagonizado la Iglesia, pues, pese a que en la mayora de los casos parece que conoca la comisin de los delitos, se ha limitado a aplicar el derecho cannico a los culpables, permitiendo que estos no sean sancio-
241
3/5/11
18:16
Pgina 18
nados penalmente o que sus delitos prescriban. Asimismo, tanto las primeras condenas contundentes de la jerarqua catlica como el anuncio de que colaborara con las autoridades civiles se han producido una vez que las autoridades civiles han optado por investigar las denuncias unilateralmente. 7.2. Las declaraciones del Papa y el papel de los lderes polticos durante la visita El viaje del Papa a nuestro pas ha sido de carcter estrictamente pastoral, pero el contexto sealado propici una enorme expectacin en torno a cul sera la participacin de los lderes polticos en los actos de recepcin, y en qu trminos se pronunciara el Sumo Pontfice durante sus visitas a Santiago de Compostela y Barcelona. El discurso del Papa durante su estancia en Santiago de Compostela hizo especial hincapi en el grado de secularizacin presente en la sociedad espaola, por lo que abog por la reevangelizacin del territorio nacional, e incluso equipar el anticlericalismo agresivo que, en su opinin, existe actualmente en nuestro pas con el que hubo durante la II Repblica. Esta posicin fue posteriormente reiterada por varios lderes religiosos, como el presidente de la Conferencia Episcopal Espaola, quien seal que el Santo Padre ha hecho una reflexin elemental, una especie de resurreccin del laicismo radical es un poco extrao a estas alturas del tiempo, o que nuestro pas ocupa el primer puesto del ranking de laicismo. Las declaraciones del
Papa generaron cierta tensin en un sector de la sociedad civil, pues el laicismo se define como una actitud de los poderes pblicos que impide el ejercicio del derecho de libertad religiosa; sin embargo, este trmino ha sido utilizado por la Iglesia catlica para calificar o descalificar las actuaciones de los poderes pblicos que no son coherentes con los dogmas catlicos o que, con carcter general, permiten que los individuos puedan tomar libremente decisiones que puedan contradecir la moral catlica. En la visita a Barcelona, el Papa reclam mayor apoyo jurdico y legislativo para la familia, soportada en el orden natural y el amor generoso e indisoluble entre un hombre y una mujer. En este contexto, el Papa exigi a los poderes pblicos proteger la vida de los nios como sagrada e inviolable desde el momento de su concepcin, y defendi la presencia de smbolos religiosos en los espacios tutelados por los poderes pblicos. Como caba esperar, el Papa defendi los valores de la confesin religiosa que lidera, por lo que no debera haber sorprendido a nadie que en esa labor fuera crtico con las polticas que nuestro Estado ha aprobado y desarrollado en terrenos como el aborto, la familia o las relaciones sexuales. Sin embargo, la lectura que tambin podra extraerse de los discursos del Papa es que existe un enorme abismo entre las posiciones ideolgicas de la jerarqua vaticana y la sociedad espaola, derivado de la rpida y profunda transformacin religiosa que nuestra sociedad ha experimentado. La ausencia del presidente del Gobierno en los actos religiosos organizados
242
3/5/11
18:16
Pgina 19
durante la visita del Papa fue objeto de cierta polmica, ya que Zapatero y el Papa solo se encontraron de forma breve en el acto de despedida del Papa. En este terreno, tambin se aprecia la divisin de la sociedad espaola; mientras que unos, como el lder del principal partido de la oposicin, defendieron que Rodrguez Zapatero debera haber asistido a los mismos en su calidad de presidente del Gobierno, otros fueron partidarios de que no participase en los actos religiosos, bien por tratarse de una visita de carcter exclusivamente pastoral el Papa no vino a Espaa en calidad de jefe de Estado, bien por respeto a la libertad religiosa del presidente, bien porque la asistencia de Zapatero en calidad de presidente supondra la participacin del Estado en un acto confesional, lo cual hubiera lesionado el principio de laicidad de los poderes e instituciones pblicas.
243
3/5/11
18:16
Pgina 20
Esta legislatura se ha caracterizado por las continuas tensiones que han existido entre el Estado y las confesiones religiosas, y en especial la Iglesia catlica, debido, por una parte, a la agenda poltica que el Gobierno ha desarrollado en terrenos muy sensibles para las confesiones religiosas, como la interrupcin voluntaria del embarazo; y por otra, a que la jerarqua catlica ha participado muy activamente en debates polticos como, por ejemplo, la reforma de la LOLR, la objecin de conciencia a la asignatura de Educacin para la Ciudadana, o la presencia de smbolos religiosos en los espacios tutelados por los poderes pblicos.
nistraciones autonmicas y locales decidir de forma discrecional sobre determinadas temticas que inciden en el ejercicio del derecho de libertad religiosa, como la exhibicin o el uso de smbolos religiosos por parte de los alumnos en las escuelas pblicas o en espacios tutelados por los poderes pblicos. Asimismo, la ausencia de un marco normativo preciso en este terreno ha provocado que los tribunales emitan sentencias contradictorias sobre la misma temtica. Esta legislatura ha servido para consolidar el modelo de financiacin pblica de dudosa constitucionalidad de las confesiones religiosas que dise el Gobierno socialista durante la anterior legislatura. Gracias al nuevo modelo de financiacin, la Iglesia catlica ha incrementado considerablemente los ingresos que recibe del porcentaje del IRPF de los ciudadanos que as lo solicitan desde 2008, para financiar sus actividades religiosas; mientras que las confesiones religiosas no catlicas a las que el Estado ha reconocido discrecionalmente notorio arraigo se han beneficiado de los recursos de la fundacin constituida por el Ministerio de Justicia en 2005 para financiar sus proyectos culturales, educativos y de inters social.
El Gobierno ha dejado pasar la oportunidad de reformar la LOLR, pese a que la regulacin vigente carece de los instrumentos para solucionar los problemas derivados del pluralismo ideolgico y religioso que se ha instalado en nuestra sociedad, y a que es necesario modificar un modelo de relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas que privilegia a la Iglesia catlica sobre las confesiones religiosas a las que el Estado ha reconocido notorio arraigo, y a estas sobre las dems. Esta laguna jurdica ha permitido a las Admi-
244
3/5/11
18:16
Pgina 21
El debate sobre la inclusin de EPC en el currculo escolar no se ha cerrado de forma definitiva durante esta legislatura, y habr que esperar a que se pronuncie el Tribunal Constitucional, que ha admitido unrecursoatrmiteenestesentido.Peseaque el Tribunal Supremo ha establecido que la imparticin de EPC es constitucional y que no cabe la objecin de conciencia, los TSJ de Castilla y Len, y Andaluca han reconocido posteriormente el derecho de los alumnos a objetar en conciencia a recibir esta enseanza, contradiciendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Este contexto ejemplifica el grado de crispacin social y poltica que la Iglesiacatlicaydeterminadoslderespolticoshan sido capaces de generar al oponerse frontalmente a la imparticin de esta enseanza y, posteriormente, alentar a los padres de los alumnos a que objeten a que sus hijos reciban la enseanza con consecuencias jurdicas an por determinar.
de las mujeres que interrumpan voluntariamente su embarazo en nuestro pas eran ciudadanas comunitarias que, al no poder abortar en sus pases de origen, optaban por hacerlo en el nuestro, dada la permisividad de la regulacin adoptada en 1985. El PP tambin se ha opuesto a la reforma de la ley del aborto, pero ha eludido hbilmente pronunciarse sobre cul es su posicin institucional en este terreno, para lo cual ha recurrido a temticas secundarias para criticar al Gobierno en el marco de una estrategia claramente electoralista,comolaedadparaabortarsinconsentimiento paterno o la objecin de conciencia de los mdicos, y finalmente recurri la ley ante el Tribunal Constitucional. La visita del Papa a nuestro pas ilustra tanto el abismo que existe entre las posiciones ideolgicas de la jerarqua vaticana y la sociedad espaola, como la profunda transformacin religiosa que la sociedad ha experimentado en los ltimos aos. Los discursos del Papa llamaron a la reevangelizacin de nuestro pas y descalificaron las polticas actuales en el terreno de la educacin, la familia o la presencia de smbolos religiosos en los espacios pblicos; todo ello demuestra cmo, poco a poco, la sociedad espaola se ha ido desprendiendo de las reminiscencias de su profundo pasado confesional catlico.
La Ley de Salud Sexual y Reproductiva ydelaInterrupcinVoluntariadelEmbarazo, aprobada en marzo de 2010, ha generado los debates ms intensos entre el Gobierno y la Iglesia catlica a lo largo de esta legislatura. La reforma de la ley del aborto era necesaria, ya que nuestro pas se haba convertido en un destino turstico abortivo de primer orden: aproximadamente la mitad
245
3/5/11
18:16
Pgina 22
10 Tribunal Constitucional 247-294:03 Losdistintosnivelesde 87-128
3/5/11
18:20
Pgina 1
El Tribunal Constitucional y el Estatuto de Catalua

1. Las tensiones previas
El acontecimiento central de 2010 para el Estado autonmico fue la sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional (TC) sobre el recurso presentado por 99 diputados del Grupo Parlamentario Popular contra la Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, que promulg el nuevo Estatuto de Catalua, aprobado primero en forma de proposicin por el Parlamento cataln el 30 de septiembre de 2005, tramitado y modificado despus por las Cortes, y refrendado finalmente en consulta popular circunscrita a la comunidad autnoma el 18 de junio de 2006. Las tensiones que precedieron a esa resolucin pusieron a prueba la capacidad del Alto Tribunal para aplicar el criterio estrictamente jurdico de conformidad con el marco constitucional a los conflictos de naturaleza en ltima instancia poltica.
247
3/5/11
18:20
Pgina 2
Los problemas inducidos desde el primer momento dentro del TC por las maniobras procesales de los recurrentes, con la injustificada recusacin del magistrado Pablo Prez Tremps y el intento frustrado de impedir la prrroga del mandato como presidenta de Mara Emilia Casas, hicieron an ms descarnada y visible la pretensin del PP de precondicionar el fallo mediante la manipulacin irregular de la composicin del Tribunal. El principal partido de la oposicin, automarginado primero del debate sobre la proposicin estatutaria aprobada el 30 de septiembre de 2005 por el Parlamento cataln y despus sobre el proyecto de ley debatido en el Congreso y el Senado, sostena que el texto destinado a sustituir al Estatuto de 1979 era una forma fraudulenta de proceder a la reforma de la Constitucin eludiendo las rigurosas exigencias de los artculos 167 y 168 de la Carta Magna. La estrategia de la crispacin aplicada por los populares durante la primera legislatura de Zapatero llev las crticas al nuevo proyecto de Estatuto cataln hasta el extremo de considerar que su aprobacin significara la ruptura de Espaa. Pese a que la proposicin enviada desde el Parlamento cataln el 30 de septiembre de 2005 fue seriamente modificada durante su tramitacin en las Cortes, el PP recogi firmas en toda Espaa para pedir un referndum nacional inviable en trminos legales contra su aprobacin. En vsperas del pronunciamiento, cuatro aos despus de interpuesto el recurso (un retraso atribuible a la presin
exterior de los partidos y a los desacuerdos internos del Tribunal), filtraciones procedentes del propio Tribunal Constitucional avanzaron la noticia de que la resolucin declarara inconstitucionales algunos preceptos y hara una interpretacin restringida de otros. El Gobierno tripartito de la Generalitat y las fuerzas nacionalistas en su conjunto, apoyados por amplios sectores econmicos, sociales, culturales y mediticos de Catalua, lanzaron una vigorosa campaa en defensa de la intangibilidad del Estatuto (hasta la ltima coma) aprobado en referndum, aprovechando la ocasin para recordar que el presidente Zapatero haba incumplido la imprudente promesa formulada durante la campaa autonmica de 2003 de apoyar tal cual el texto salido del Parlamento cataln. Aunque, de manera ms prudente, el Gobierno central hizo suya tambin la postura e insinu los riesgos polticamente desestabilizadores para el Estado autonmico de una sentencia parcialmente adversa. El PP, por el contrario, exiga la anulacin de todos los preceptos incluidos en su recurso. En ese debate comenz a abrirse paso una doctrina justificadora de la excepcionalidad de los estatutos, y de respaldar la constitucionalidad del Estatuto, sometidos a referndum popular, que les eximira de quedar sometidos a la competencia del TC. Segn esa teora, la circunstancia de que el texto publicado por el Boletn Oficial del Estado fuese el resultado del trabajo legislativo de dos parlamentos elegidos por su-
248
3/5/11
18:20
Pgina 3
fragio universal y de la ratificacin por una consulta popular situara al nuevo Estatuto al margen o por encima de la jurisdiccin constitucional. Los delicados y complejos equilibrios entre el principio democrtico y el principio de legalidad, fundamentadores del sistema poltico representativo, quedaban de esta manera desafiados. Frente a las razones jurdicas, que construyen el discurso del Estado de Derecho y alimentan el lenguaje de los tribunales, las razones polticas expresan la voluntad de la mayora, congelada como mandato constituyente mientras se respete ese legado. Una sentencia 31/2010 contraria al nuevo Estatuto no dejara al nacionalismo cataln otra salida que romper el equilibrio, materializado en la Constitucin de 1978, y apostar a medio plazo por el soberanismo. La sentencia 31/2010, de 28 de junio de 2010, afront todos esos dilemas, amenazas y peligros. No entr a saco en el texto, tal y como el principal partido de la oposicin pretenda, ni transform en leso pecado de inconstitucionalidad la mera posibilidad o sospecha de futuros usos desviados de los preceptos impugnados. Pero tampoco acept las retorcidas lecturas de la letra de la ley, tal y como los defensores exigan, para hacer cuadrar el crculo de sus realidades y deseos.
2. Una sentencia equilibrada

La sentencia 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Catalua ha resuel-
to las controversias sobre el el mismo, pero tambin, y de forma no menos relevante, ha establecido una doctrina que viene a fijar por primera vez con carcter general y omnicomprensivo la interpretacin autntica (hecha por el intrprete cualificado que es el TC) de la esencia, significado y alcance de nuestro modelo autonmico. Esa sentencia 31/2010 se pronunci sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto hace cuatro aos por el Partido Popular (PP). Otras seis sentencias posteriores resuelven los recursos interpuestos contra el Estatuto por el defensor del pueblo y por otras cinco comunidades (entre ellas, dos gobernadas por el Partido Socialista, ceida su impugnacin al tema de los archivos de la Corona de Aragn) haciendo remisiones y tomando como referencia la sentencia 31/2010, que es aplicable, adems, a todos los estatutos de todas las comunidades, hayan sido o no impugnados, en tanto que haya identidad de razn. Ms all de pronunciarse sobre las cuestiones suscitadas por el Estatuto de Catalua, el TC establece con mucha claridad (al menos materialmente) la esencia y los lmites del Estado autonmico, 32 aos despus de aprobada la Constitucin y su Ttulo VIII. El fallo de la sentencia 31/2010 declara directamente inconstitucionales catorce preceptos, letras o incisos de preceptos del Estatuto, y tambin considera que no son inconstitucionales hasta 27 preceptos, siempre que se interpreten en los trminos que se establecen
249
3/5/11
18:20
Pgina 4
en los fundamentos jurdicos correspondientes. Pero, adems de tales preceptos llevados al fallo, se cuentan por decenas y decenas pasan del centenar los casos en que el Tribunal, al enfrentarse a la pretensin de los recurrentes de que se declare inconstitucional un precepto, lo considera constitucional, aun sin llevarlo al fallo; y no lo lleva al fallo, pero establece, sin embargo, de forma clara y rotunda y no de pasada o como obiter dicta en que no tendra claros efectos doctrinales cul es la interpretacin que salva a ese precepto de su anulacin, fijando la doctrina del Tribunal a ese respecto. Esas decenas y decenas de interpretaciones vinculantes (llevadas o no al fallo), que salvan formalmente los preceptos del Estatuto a costa de darles una concreta interpretacin, a buen seguro no querida en muchos casos por sus autores, son uno de los aspectos positivos, pero tambin de los ms negativos, de la sentencia. Positivos, porque el Tribunal no ha dudado en defender la Constitucin en todos los casos, aunque no haya llevado siempre al fallo tales interpretaciones que en bastantes casos lo hubieran merecido. Positivos tambin porque ha tratado de defender la Constitucin modificando lo menos posible el Estatuto, consciente a la vez de las consecuencias polticas (que no jurdicas) de echar abajo formalmente una norma sometida a referndum (aunque no lo fuese del titular de la soberana). Negativos, en cambio, por cuanto ha podido excederse en el uso de la tcnica
de la interpretacin conforme con la Constitucin. Esa tcnica de la interpretacin conforme es legtima y la emplean todos los tribunales constitucionales del mundo; sin embargo, tiene su lmite, y es que las interpretaciones hechas para no declarar inconstitucional cada precepto sean plausibles. Plausibles en el sentido objetivo y de que los preceptos salvados admitan de forma natural esa interpretacin salvadora; en sentido subjetivo (lo que sus promotores y sostenedores queran decir) importa menos, aunque pudiera ser un buen indicio sobre si la interpretacin objetiva y salvadora es posible objetivamente. Los votos particulares de los magistrados de la minora se mueven bsicamente en la lnea de discrepar de la sentencia 31/2010 por no haber llevado al fallo los preceptos impugnados y haberse limitado a declarar en sus fundamentos que son constitucionales solo si se interpretan de determinada manera. Tales votos discrepan unas veces de que tal o cual interpretacin de la Constitucin y de los preceptos del Estatuto con la que bsicamente coinciden no haya llevado a la sentencia a declarar inconstitucionales, de acuerdo con su propia interpretacin, los diferentes preceptos. En otras ocasiones discrepan de que las interpretaciones que no declaran la inconstitucionalidad de las previsiones estatutarias no hayan sido llevadas al fallo, siempre que los preceptos se interpreten de una forma acorde con la Constitucin, que es la que el Tribunal establece en sus fundamentos jurdicos.
250
3/5/11
18:20
Pgina 5
El Estatuto de Catalua haba tratado de poner en prctica todo tipo de innovaciones e ingenieras jurdicas a fin de forzar las posibilidades de la Constitucin Espaola con vistas a alcanzar el mximo desarrollo deseable para la comunidad autnoma: forzar las posibilidades, aunque se incurriera en riesgos de desbordamiento y, en todo caso, llevando siempre al lmite la interpretacin constitucional. Aunque, naturalmente, esto ltimo es plenamente legtimo, desbordar los lmites constitucionales en ningn caso lo es. Pero esa pretensin ha obligado por primera vez a interpretar el modelo constitucional estatutario y a analizar sus lmites. Puede decirse, as, que estamos probablemente ante la primera sentencia que obliga al Tribunal Constitucional a enfrentarse de forma global, general y conjunta con el Ttulo VIII de la Constitucin. Ni siquiera la sentencia de 5 de agosto de 1983 sobre la LOAPA tuvo ese alcance e importancia, en lo que hace al modelo autonmico, puesto que se centr ms en la cuestin de los lmites formales y materiales de las leyes orgnicas, bsicas y de armonizacin, que en las cuestiones de fondo relativas a las competencias materiales. En definitiva, puede decirse que la sentencia 31/2010 aclara por primera vez de forma global y general el modelo autonmico espaol, adems de hacerlo de forma pormenorizada para cada precepto y materia objeto de impugnacin; lo que, al afectar a tantos preceptos de forma omnicomprensi-
va, adquiere tambin un alcance de doctrina general extensible a todos los estatutos de autonoma, como han precisado los fundamentos de la posterior sentencia de 16 de diciembre de 2010 sobre el recurso del defensor del pueblo contra el Estatuto de Catalua. Esa toma de posicin presenta, adems, la peculiaridad de que puede considerarse unnime. Pese a los votos particulares, no hay discrepancia alguna entre los magistrados acerca de cmo debe interpretarse la Constitucin. La discrepancia tan solo existe a la hora de decidir si las interpretaciones de la Constitucin, compartidas por todos, deben conducir a la nulidad de algunos preceptos o solo a suponer que son constitucionales en la medida en que se interpreten de acuerdo con la Constitucin.
3. Nacin y nacionalidad
Con independencia de los problemas planteados en otras materias reguladas en el nuevo Estatuto, la definicin de Catalua como nacin y el estatus del cataln no solo como lengua vehicular de enseanza y de comunicacin de la Administracin autonmica, sino tambin como instrumento generalizado de uso en los medios y en la vida ordinaria, han transmitido una especial carga emocional a la polmica en torno a la sentencia 31/2010 capaz de enturbiar o dificultar la discusin. La referencia conceptual y sentimental de Catalua a nacin posee una importancia estratgica en el programa
251
3/5/11
18:20
Pgina 6
nacionalista a la hora de diferenciar a la comunidad autnoma catalana de las otras diecisis comunidades restantes (o de las otras catorce, si se descuentan al Pas Vasco y a Galicia). Segn esa concepcin identitaria, Catalua no sera una entidad poltico-administrativa dentro del Estado espaol (como ocurre con Extremadura, La Rioja o Castilla-La Mancha), sino una realidad histrica con mil aos de antigedad que ha viajado a travs de diez siglos bajo diferentes formas polticas sin alcanzar la condicin de Estado soberano e independiente, pero sin renunciar tampoco a conseguirlo. A diferencia de las comunidades autnomas de rgimen comn, su rgimen estatutario no derivara exclusivamente de un mandato de la Constitucin de 1978, aprobada por el pueblo espaol como depositario de la soberana nacional, sino tambin del legado recibido de los antepasados por el pueblo cataln. La rebelin de 1640 bajo el reinado de Felipe IV y la toma de partido a favor del archiduque Carlos y en contra de Felipe de Borbn en la Guerra de Sucesin a comienzos del siglo XVIII fueron dos encrucijadas que habran podido desembocar en la separacin de Espaa y la independencia de Catalua, tal y como sucedi con Portugal y otros territorios europeos de la monarqua hispnica de los Austrias. El interminable debate sobre el encaje de Catalua dentro de Espaa planteado por los nacionalistas resultara incomprensible de referirse solo al ajuste de la comunidad autnoma catalana
con las restantes comunidades y con la Administracin central que las encuadra. La metfora del encaje apunta en realidad a la dificultad para que una realidad histrica milenaria, nacida en la Alta Edad Media y llegada al siglo XXI al ritmo de sus propias transformaciones internas, expansiones e inmigraciones, pueda formar parte de un Estado moderno, miembro a su vez de una unin confederal de Estados europeos, sin renunciar al proyecto de convertirse en un Estado soberano. La coartada terminolgica de bautizar a Catalua (emparejada en este sentido con el Pas Vasco y Galicia) como una nacionalidad histrica no remite solo a los orgenes medievales de su gestacin; si as fuese, no se podra negar tal denominacin a las actuales poblaciones de los territorios que se corresponden con los antiguos reinos cristianos de Asturias, Len, Castilla, Aragn o Valencia. La expresin encaje tiene un doble recorrido hacia el pasado, pero tambin hacia el futuro, en tanto que reivindicacin programtica proyectiva, sin fecha cierta pero como aspiracin irrenunciable de un soberanismo original. De ah la transcendental importancia para el nacionalismo cataln del reconocimiento formal por el nuevo Estatuto de la palabra nacin como la nica adecuada para definir a Catalua en su actual configuracin como comunidad territorial, una reivindicacin inapropiada en un debate sobre la manera de configurar el Estado autonmico. De todos es sabido que el trmino nacin
252
3/5/11
18:20
Pgina 7
es altamente equvoco y sirve de contenedor para muy diferentes y en ocasiones enfrentadas concepciones histricas, etnolgicas, culturales, sociolgicas, polticas y jurdicas, las cuales suelen coexistir pacficamente entre s con la civilizada conciencia de que ese pluralismo semntico resulta inevitable y exige siempre adjetivos y precisiones especficas para ser eficazmente operativo. No existe un nico sentido verdadero de la palabra nacin, que expresara su autntica esencia y que tendra pleno derecho a considerar fraudulentas las dems definiciones propuestas y a exigir su prohibicin. Solo la estrategia estipulativa de acordar un sentido unvoco al trmino al ser utilizado en contextos etnolgicos, culturales, polticos o culturales determinados permite rescatar a la palabra de usos imprecisos, que solo aportan ruido y confusin a las polmicas. Durante la discusin del nuevo Estatuto y en las presiones ejercidas sobre el TC para condicionar su sentencia, los defensores del carcter irrenunciable de la definicin de Catalua como nacin convirtieron esa cuestin en un problema de principios, como si los criterios para definir en cada caso el trmino concreto estuviesen por encima o al margen de la disputa. La sacralizacin de la palabra nacin para identificar a Catalua incluso como comunidad autnoma alcanz su expresin ms rotunda en la proposicin de ley aprobada por el Parlamento cataln el 30 de septiembre de 2005, cuyo artculo primero sentenciaba que Catalua es una nacin.
La Comisin Constitucional del Congreso, con la participacin de una delegacin del Parlamento cataln, acu una frmula transaccional recargada de incisos pero liberada del trmino de la discordia: Catalua, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en comunidad autnoma de acuerdo con la Constitucin y con el presente Estatuto, que es su norma institucional bsica. Sin embargo, el prembulo definitivo del nuevo Estatuto aprobado por las Cortes conserv el espritu de la versin original: El Parlamento de Catalua, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadana de Catalua, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Catalua como nacin. El recurso del PP inclua tambin otras expresiones del prembulo del nuevo Estatuto: la afirmacin de que la Constitucin espaola en su artculo segundo reconoce la realidad nacional de Catalua como nacionalidad; la fundamentacin del autogobierno de Catalua en los derechos del pueblo cataln que [en el marco de la Constitucin] dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posicin singular de la Generalitat y la referencia al ejercicio del derecho inalienable de Catalua al autogobierno. Pese a que las fuerzas polticas catalanas acusaron al TC de negar el carcter de nacin a Catalua, la sentencia 31/2010 se limita a sealar que las expresiones Catalua como nacin y la realidad nacional de Catalua incluidas en el prembulo carente de valor normativo directo pero no de valor herme-
253
3/5/11
18:20
Pgina 8
nutico carecen de eficacia para interpretar el cuerpo del Estatuto. La nacin aceptan los magistrados resulta un trmino extraordinariamente proteico a causa de los distintos contextos donde se inserta, pero tambin es una categora conceptual perfectamente definida y dotada en cada caso de un significado propio e intransferible: De la nacin puede hablarse como una realidad cultural, histrica, lingstica, sociolgica y hasta religiosa. Ahora bien, el concepto de nacin en el sentido jurdico-constitucional tiene un contenido unvoco, definido en el artculo 2 de la Constitucin de 1978: la Nacin espaola, caracterizada por su indisoluble unidad como patria comn e indivisible de todos los espaoles, garantizadora del derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y de la solidaridad entre todas ellas. Se trata de la concepcin de nacin derivada de los Estados-nacin construidos en la Edad Moderna sobre los cimientos de unidades polticas preexistentes, generalmente diversas entre s por el habla, la cultura, el desarrollo econmico y la estructura social. Unificadas desde el Estado mediante la fuerza de las armas, el servicio militar, las aduanas exteriores, el mercado interno comn, la escuela, el adoctrinamiento patritico, el predominio de la lengua oficial y la cultura acadmica, esa amalgama de comunidades recibe la impronta simblica transmitida por el ncleo hegemnico que las transforma en una comunidad nacional. Pero la historia de Europa y luego del resto del planeta ensea ejem-
plos del proceso inverso: comunidades incluidas dentro de un Estado social, cultural y lingstamente plural pueden luchar para dotarse de una estructura poltica propia y convertirse en un Estadonacin, tal y como ha ocurrido recurrentemente en las extintas Yugoslavia y Unin Sovitica. La sentencia 31/2010 es respetuosa con el pluralismo semntico del trmino nacin. Los magistrados aceptan la posibilidad de sostener concepciones ideolgicas que, basadas en un determinado entendimiento de la realidad social, cultural y poltica, atribuyan a una colectividad la condicin de comunidad nacional y traten de traducir ese entendimiento en una realidad jurdica estatal mediante la reforma de la Constitucin. Hasta que ese momento llegue, sin embargo, carece de sentido apelar a una polisemia por completo irrelevante en el contexto jurdico-constitucional espaol actual. El artculo 8.1 del Estatuto es sometido igualmente a un tratamiento hermenetico por el TC para llegar a una interpretacin de la expresin smbolos nacionales de Catalua que sea conciliable con la Constitucin. El resultado es la tesis de que los smbolos nacionales catalanes no se predican de una nacin con soberana originaria, que aguardara agazapada en espera de una oportunidad de adquirir el estatus de nacin-Estado, sino de una nacionalidad constituida como comunidad autnoma de acuerdo con la Constitucin de 1978. Ahora bien, la sentencia reitera que la autorrepre-
254
3/5/11
18:20
Pgina 9
sentacin de una colectividad como una realidad nacional en el sentido ideolgico, histrico o cultural tiene plena cabida en el ordenamiento democrtico como expresin de una idea perfectamente legtima, siempre que no pretenda conceder a sus smbolos el carcter de nacionales en un sentido jurdico-constitucional.
4. Lengua propia
La lengua es la segunda marca impresa por el pasado en el presente como prueba de la singularidad de Catalua y de la inadecuacin de tratar a su actual territorio como pieza subsumible dentro del rompecabezas poltico-administrativo del Estado de las Autonomas. Aunque la Constitucin no utilice en su artculo 3 la denominacin lengua propia para referirse a las dems lenguas espaolas diferentes del castellano (oficiales dentro de sus respectivas comunidades), los estatutos y la jurisprudencia han generalizado esa expresin en funcin de la comunidad donde se usa. Este rasgo diferencial presenta, sin embargo, la peculiaridad de que la lengua propia de una comunidad autnoma no siempre es a la vez exclusiva. Si el Pas Vasco y Navarra comparten el euskera, Catalua, la Comunidad Valenciana, Baleares y la Franja Oriental aragonesa comparten el cataln en sus diferentes variantes. En teora, la lengua y los proyectos imperiales pueden marchar unidos como en tiempos de Nebrija. Pero la pretensin de la iz-
quierda abertzale de anexionar Navarra y los territorios ultrapirenaicos franceses al Pas Vasco, o del nacionalismo cataln ultrarradical para lograr la unidad de los Pases Catalanes contina siendo puramente ideolgica. Por lo dems, el tratamiento estatutario del cataln como la lengua propia de la comunidad autnoma tropieza a efectos prcticos con una realidad demogrfica y lingstica resistente a afirmaciones que tratan de desmentirlo. Catalua ha sido tierra de inmigracin para los habitantes del resto de Espaa desde el siglo XIX. Aunque las simulaciones estadsticas deban manejarse con sumo cuidado, se ha calculado que los 6,1 millones de habitantes del censo de Catalua de 1980 se hubiesen reducido a 2,4 de no haber existido inmigraciones. Sobre ese trasfondo histrico se proyectan, adems, factores tales como la escuela en castellano durante ms de un siglo, la represin franquista del cataln y la influencia de los medios de comunicacin audiovisuales de habla castellana. Segn el Instituto de Estadstica de Catalua (Idescat), el castellano supera hoy al cataln dentro de la comunidad autnoma en su triple funcin de lengua materna, habitual y de identificacin. La sentencia recurre a la interpretacin de carcter restrictivo conforme con la Constitucin para rechazar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el PP contra varios preceptos incluidos dentro del captulo sobre los derechos y deberes lingsticos. Las materias son muy diversas: la exigencia del conoci-
255
3/5/11
18:20
Pgina 10
miento del cataln de jueces, magistrados, fiscales, notarios y registradores; la validez jurdica del cataln para comunicarse con poderes pblicos no radicados en Catalua; la disponibilidad lingstica de las empresas para atender al pblico; la promocin del etiquetado en cataln; la utilizacin del cataln en las actuaciones internas y externas de la Administracin autonmica y local, etctera. Pero otras cuestiones relacionadas con la lengua propia la lengua caracterstica, histrica, privativa de Catalua plantean mayores resistencias al mtodo de la interpretacin conforme a la Constitucin, por muy forzada que resulte. La clave del problema seala la sentencia 31/2010 del TC es que la definicin del cataln como la lengua propia de Catalua no debe implicar un desequilibrio respecto a la cooficialidad del cataln y el castellano. El artculo 3 de la Constitucin, en efecto, contiene un doble mandato: de un lado, el castellano es la lengua espaola oficial del Estado, que todos los espaoles tienen el deber de conocer y el derecho de usar; de otro, las dems lenguas espaolas sern tambin oficiales en sus respectivas Comunidades Autnomas, de acuerdo con sus Estatutos. El artculo 6.1 del Estatuto cataln da un paso ms all de las barreras constitucionales al establecer que el cataln, en tanto que lengua propia de la comunidad autnoma, no es solo la lengua de uso normal dentro de ese territorio, sino adems la lengua de uso preferente de las Administracio-
nes pblicas y de los medios de comunicacin pblicos de Catalua. A diferencia de la normalidad, el concepto de preferencia transciende la descripcin de una realidad lingstica e impone la primaca normativa del cataln sobre el castellano en el territorio de la comunidad autnoma. La sentencia 31/2010 establece, sin embargo, que la definicin del cataln como lengua propia de Catalua no puede justificar la imposicin estatutaria del uso preferente de aquella lengua en detrimento del castellano. Por lo dems, la sentencia no ignora la existencia de un eventual desequilibrio entre ambas lenguas oficiales, perjudicial para el cataln, ni tampoco excluye que el legislador adopte medidas proporcionadas para compensar la posicin secundaria o de postergacin que pudiera darse. Admite, as pues, de manera implcita las medidas de discriminacin positiva o de accin afirmativa aplicables de forma razonable a la recuperacin del espacio perdido por el cataln en el pasado, por la discriminacin negativa del rgimen franquista o, en el presente, por los movimientos migratorios, la difusin del castellano en el resto del mundo u otros factores relevantes. Pero esa estrategia a favor del cataln no est al servicio de un proyecto de monolingismo cataln, sino de equiparacin en la realidad social de la cooficialidad de las dos lenguas. Este planteamiento incide directamente sobre la definicin estatutaria del cataln como la lengua normalmente
256
3/5/11
18:20
Pgina 11
utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseanza. Tampoco en este caso la legitimidad de la utilizacin vehicular del cataln en la enseanza implica en modo alguno la exclusin por principio del castellano. El cataln debe ser seala la sentencia 31/2010 lengua vehicular y de aprendizaje en la enseanza, pero no la nica que goce de tal condicin, predicable con igual ttulo del castellano en tanto que lengua as mismo oficial en Catalua; en suma, como principio, el castellano no puede dejar de ser tambin lengua vehicular y de aprendizaje en la enseanza. El TC tambin realiza una interpretacin del artculo 6.2 sobre la imposicin estatutaria del deber de conocimiento del cataln a fin de situarlo dentro del marco constitucional. A diferencia de la obligacin de todos los espaoles de conocer el castellano y del derecho a usarlo establecido por el artculo 3 de la Constitucin, las lenguas cooficiales no reciben el mismo tratamiento dentro de sus respectivas comunidades autnomas. La cuestin es saber si la inexistencia de un deber constitucional de conocimiento del cataln en la Constitucin lleva aparejada la prohibicin de que sea impuesto por el Estatuto de Autonoma dentro del territorio de la comunidad. Ocurre, en cualquier caso, que el deber de saber el castellano, antes que un deber individualizado y exigible de conocimiento de esa lengua, es el contrapunto de la facultad del poder pblico de utilizarla como medio de comunicacin normal con los ciudadanos
sin que estos puedan exigirle la utilizacin de otra lengua diferente para que los actos de imperium que son objeto de comunicacin desplieguen de manera regular sus efectos jurdicos. El precepto del Estatuto sobre el deber de conocimiento del cataln sera inconstitucional y nulo si pretendiese equipararlo con el deber constitucional del conocimiento del castellano. La obligacin solo puede ser aceptada como un deber individual y de obligado cumplimiento en el mbito de la educacin y de las relaciones de sujecin especial que vinculan a la Administracin catalana con sus funcionarios a fin de no declararla inconstitucional.
5. El blindaje de competencias
Uno de los aspectos centrales del Estatuto de Catalua, y probablemente el primer motor de su reforma, es la pretensin de establecer un nuevo sistema de reparto de competencias entre el Estado y la comunidad autnoma. No se trataba solo de asumir mayores competencias, sino de asumirlas de manera tal que las convirtieran en impenetrables para el Estado. Es decir, inalterables por el ejercicio por parte de este de sus competencias propias. Catalua y otras comunidades autnomas (CC AA) se quejaban de que competencias en teora exclusivas se vean interferidas, alteradas y limitadas por otras competencias del Estado que acababan condicionando las de la comunidad y, con ello, haciendo imposible el
257
3/5/11
18:20
Pgina 12
ejercicio exclusivo de las competencias propias. Por ejemplo, el artculo 149.1.13 de la CE, al reconocer al Estado la competencia sobre bases y coordinacin general de la actividad econmica, le ha permitido tomar decisiones de carcter econmico que inciden en los dems ttulos competenciales de las CC AA, por exclusivos que sean. Lo mismo ocurre con el artculo 149.1.1 de la CE (que reserva al Estado las condiciones bsicas que garanticen la igualdad) o el 149.1.24 (obras pblicas de inters general o que afecten a ms de una comunidad autnoma). En esos casos, la eventualidad de conflicto es inevitable y se resuelve, por lo general, sobre la base de la preferencia del derecho estatal sobre el autonmico. Tales conflictos tienen su origen, por tanto, en la propia concepcin del Estado autonmico, y no son muy diferentes a los que se producen en todos los Estados federales del mundo. Ni siquiera son un defecto, tampoco, de nuestra Constitucin. Son solo una consecuencia de la imposibilidad de pretender repartir mediante palabras cosas, materias o competencias que estn casi siempre inextricablemente unidas. La realidad se resiste a que las palabras la dividan en compartimentos estancos, cuando forma un todo unido o est llena de vasos comunicantes. Pues bien, para dar solucin a esa problemtica, as como a la generada por la relacin entre legislacin bsica estatal y legislacin de desarrollo autonmico (que, segn las comunidades, da lugar a que el Estado extienda su legislacin b-
sica a aspectos que consideraban de detalle y no bsicos), el Estatuto incorpor el mecanismo doctrinalmente conocido como de blindaje de las competencias autonmicas. Ese blindaje se concretaba en distintas tcnicas. 1) La primera era establecer desde el Estatuto, de una vez para siempre (y con voluntad de hacer una interpretacin de la Constitucin vinculante para el propio Tribunal Constitucional), lo que era legislacin exclusiva, compartida y ejecutiva. Tales definiciones pretendan imponer su interpretacin al propio Tribunal y defender las competencias estatutarias frente a la intromisin del Estado invocando las propias definiciones del Estatuto. Por otra parte, no solo se definan esos conceptos y categoras, sino que se sealaba su alcance. Las consecuencias pueden verse, por ejemplo, en el artculo 110.2 del EC: El derecho cataln, en materia de las competencias exclusivas de la Generalitat, es el derecho aplicable en su territorio con preferencia sobre cualquier otro. Con esa previsin, cada vez que el Estado pretendiera imponerse con sus competencias propias (de ordenacin de la economa, por ejemplo) sobre las de la comunidad, se le objetara que las competencias definidas nominalmente como exclusivas de Catalua en el Estatuto prevalecen sobre las del Estado. Con ello se le daba la vuelta a lo previsto en el artculo 149.3 de la CE (que las normas del Estado prevalecen siempre, en lo que no sean competencias exclusivas de la autonoma) y a cmo haba interpretado hasta ahora el TC el concepto de exclu-
258
3/5/11
18:20
Pgina 13
sividad. La sentencia 31/2010 prescinde de nominalismos y va al fondo y a la realidad de las cosas, examinando si cada competencia es, en efecto, (material y realmente, no nominalmente) exclusiva de una u otra instancia, no dejndose enredar por las calificaciones que hubiera hecho el Estatuto. La consecuencia de la definicin de una materia como exclusiva y de la preferencia que el Estatuto le daba sobre el Derecho estatal poda significar, por ejemplo, que las competencias del Estado sobre ordenacin de la economa que hasta ahora se consideraba, en trminos generales, que eran prevalentes sobre las normas autonmicas dejaban de tener tal preferencia, a partir de dicho artculo 110.2 del Estatuto. Sin embargo, la sentencia 31/2010 rechaza de plano esa tcnica propuesta por el Estatuto; rechazo que lleva al fallo con carcter interpretativo. Con ello priva de todo efecto a esa primera tcnica cuyos efectos se hubieran desplegado en innumerables materias citadas a lo largo y ancho del Estatuto. 2) La segunda tcnica limitaba el alcance de las competencias bsicas del Estado mediante la fijacin en el Estatuto del alcance de las bases. De esa forma se pretenda imponer al Tribunal Constitucional (supremo intrprete de la CE) la interpretacin que la mayora cualificada coyuntural sancionadora del EC consideraba oportuno hacer sobre el alcance de esa competencia bsica estatal. La interpretacin que el Estatuto quera imponer al TC consista en limitar el alcance de las bases circunscribindolas a principios o mnimo comn normativo, que
adems solo podan contenerse en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitucin y el presente Estatuto (art. 111, anulado por la sentencia). Lo que pretenda hacer el Estatuto era algo bastante parecido a lo que haba hecho la LOAPA al definir qu deba entenderse por bases; el TC en su sentencia 76/1983, de 5 de agosto de 1983, sali al paso, a instancias precisamente de la comunidad catalana entre otras, para evitar que el legislador (poder constituido) impusiera a la Constitucin (emanacin del poder constituyente) y a su interprete supremo (el TC) su propia interpretacin. Aqu parece que se pretenda hacer lo mismo desde el Estatuto, solo que al revs. La nica diferencia entre la LOAPA y el Estatuto en este punto sera que esta vez era una norma con mbito territorial limitado como es el Estatuto (en el fondo una comunidad autnoma) la que quera imponer una interpretacin de la Constitucin (por eso alguna doctrina ha hablado de LOAPA invertida). Al declarar inconstitucionales los incisos antes transcritos del artculo 111 (sobre lo que haba, adems, una abundante jurisprudencia del propio Tribunal), la sentencia 31/2010 desactiva esa segunda tcnica de blindaje. 3) La tercera tcnica de blindaje, tambin nominalista, divide las materias competencia del Estado en submaterias, a las que se les da un nombre distinto de la materia de la que forman parte. Al amparo de ese nominalismo (de ese nombre distinto para una parte o submateria de la competencia estatal), el Estatuto
259
3/5/11
18:20
Pgina 14
atribuye competencia a la comunidad sobre esas submaterias al amparo del artculo 149.3, que le permite atribuirse competencias no reservadas en exclusiva al Estado. Lo que ocurre es que la materia s estaba reservada al Estado, solo que bajo un nombre genrico aparente o nominalmente distinto del que emplea el Estatuto con el propsito de sustraer una porcin de la competencia estatal, dndole a tal porcin un nombre distinto del genrico de la materia. La sentencia 31/2010 sale al paso de ello, llevando o no al fallo su interpretacin, pero estableciendo, en todo caso con carcter vinculante, que la aparicin de submaterias aparentemente nuevas (pero integradas en realidad en materias de competencia estatal) no puede disminuir las competencias del Estado en las que estuvieran comprendidas dichas submaterias. En suma, la sentencia ha desactivado completamente el intento de blindaje al dejar sin efecto sus principales tcnicas. Lo importante de esta parte de la sentencia es que el blindaje era una cuestin absolutamente decisiva para el Estatuto. Aunque el blindaje parezca tener menos carga poltica en el plano simblico o identitario, la tiene, y mucha, puesto que en una muy importante medida fue la razn de ser del nuevo Estatuto.
6. La bilateralidad en las relaciones con el Estado

En lo que hace a los temas financieros, la sentencia 31/2010 reinterpreta nu-
merosos preceptos del ttulo correspondiente, fijando su sentido correcto, aunque sin llevar en la mayora de los casos tales interpretaciones al fallo. Debe advertirse que el Estatuto no pretenda establecer, ni mucho menos, un sistema como el de concierto. El sentido general del Estatuto en estas materias aspiraba a imponer al Estado, desde el Estatuto mismo, que las inversiones estatales en Catalua (competencia exclusiva estatal) respondieran a una cierta proporcin respecto al PIB de dicha comunidad. Asimismo, pretenda establecer criterios y condiciones al modelo de financiacin. Tales criterios parecen responder en muchos casos a buenas razones. Ocurre, sin embargo, que ambos aspectos estn fuera de lugar en un estatuto y son, por eso mismo, inconstitucionales, lo que no significa, sin embargo, que puedan ser acogidos por la ley estatal a la que la CE confa tal misin: la LOFCA. 1) A la primera pretensin responda la disposicin adicional tercera al condicionar las inversiones del Estado en infraestructuras para que sean equiparadas a un porcentaje del PIB de Catalua durante siete aos. Ciertamente Catalua tena buenas razones para inquietarse: al parecer, tales inversiones haban desconocido a Catalua durante los ltimos 10 aos, lo que, en principio, es inadmisible. Sin embargo, no cabe condicionar desde el Estatuto una competencia exclusiva del Estado; y, adems, una competencia presupuestaria de las Cortes, que no pue-
260
3/5/11
18:20
Pgina 15
den atarse las manos durante siete aos renunciando a la competencia que les corresponde. Pero nada impide que esa pretensin se recoja en un pacto poltico o que sea objeto de alguna previsin en la LOFCA. En todo caso, la sentencia 31/2010 no anula tal disposicin adicional por inconstitucional, sino que la interpreta en el sentido de que no vincula al Estado en la definicin de su poltica de inversiones ni menoscaba la plena libertad de las Cortes Generales para decidir sobre la existencia y cuanta de tales inversiones. Se trata, as, de un precepto desfalleciente ante la norma correspondiente estatal, incluida la ley de presupuestos. 2) En cuanto al segundo aspecto (establecer criterios y condiciones al modelo de financiacin), la sentencia 31/2010 no acepta y anula que el Estatuto le imponga al Estado fijar el esfuerzo fiscal de las dems CC AA como condicin para que Catalua contribuya a la solidaridad. Eso no quita para que el Estado pueda, y aun deba en determinadas condiciones, exigir determinados esfuerzos fiscales. La cuestin puede ser objeto de pacto o de decisin autnoma de las Cortes generales; lo que no cabe es que el Estatuto determine lo que corresponde al Estado. La sentencia salva la pretensin del artculo 206.5 segn la cual la aplicacin de los mecanismos de nivelacin no pueden alterar la posicin de Catalua en la ordenacin de la renta per cpita antes de la nivelacin mediante la interpretacin de que esa pretensin no puede ser entendida como una condi-
cin impuesta por el Estatuto, sino una manifestacin del principio constitucional de la bsqueda de un equilibrio econmico adecuado y justo. De nuevo, por tanto, una previsin estatutaria desfalleciente ante las leyes del Estado. 3) Desde el punto de vista del objeto de la solidaridad, el TC interpreta el precepto que pareca limitar la aportacin de Catalua a los servicios pblicos esenciales (art. 206.3), a la educacin y la sanidad, pues la determinacin de cules sean estos corresponde a la competencia del Estado. 4) En las cuestiones institucionales y de relaciones con el Estado, la sentencia 31/2010 deja sin efecto las pretensiones de regular desde el Estatuto la fijacin de las relaciones con el Estado y con otras comunidades, o la participacin de Catalua en procesos de toma de decisiones de competencia exclusiva del Estado, o de nombramientos de su competencia exclusiva. Es evidente, as, que la Generalitat no puede imponer su participacin en los procesos de designacin de magistrados del Tribunal Constitucional o de los miembros del Consejo del Poder Judicial, pues ello es competencia de las normas estatales correspondientes y de los rganos a las que estas confen la designacin. Menos an es posible que desde el Estatuto se cree un rgano de gobierno del Poder Judicial en Catalua que acte como rgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial (art. 97 del Estatuto). La sentencia declara nulo e inconstitucional el precepto, aun dejando que el Consejo de Justicia de Ca-
261
3/5/11
18:20
Pgina 16
talua contine como rgano consultivo o con otras funciones, pero nunca como rgano de gobierno de los jueces. Esa misma pretensin de condicionar al Estado en los procesos de designacin de miembros de rganos estatales es interpretada por la sentencia de forma tal que priva de todo valor y efecto a las previsiones del Estatuto. E igual ocurre con la pretensin de transformar en bilaterales relaciones que, por fuerza, se tienen que mover en un mbito multilateral.
7. Una visin integral del Estado de las Autonomas

La sentencia 31/2010 y las restantes sentencias complementarias sobre el Estatuto de Catalua aportan varias novedades, algunas formales y otras de fondo, respecto a la cuestin autonmica. Entre estas ltimas puede sealarse la relativa a la determinacin del contenido posible de los estatutos, que la sentencia 31/2010 aborda con mucha mayor precisin y claridad de cmo lo haba hecho en la sentencia 247/2007 sobre el Estatuto de la Comunidad valenciana. Hay, en todo caso, una aportacin muy importante, resultado tal vez de la actitud de deferencia para el Estatuto que preside toda la sentencia; deferencia en el sentido de que trata de salvar todo lo salvable mediante un interpretacin benevolente de sus previsiones, basada siempre en la hiptesis de que el Estatuto no ha querido violar la CE, sino ajustarse a la misma. En consecuencia, el Tribunal apli-
ca el principio de proporcionalidad para no tocar el articulado del Estatuto a menos que sea estrictamente indispensable. Sin embargo, ese enfoque rompe con tesis anteriores segn las cuales el carcter orgnico del Estatuto le pondra a salvo de las normas estatales con rango de ley ordinaria o condicionara incluso las propias normas estatales con rango de orgnicas. Con base en algunos pronunciamientos anteriores del TC, un sector de la doctrina (defensor del proyecto de Estatuto aprobado por el Parlamento de Catalua) atribua al Estatuto la funcin de constitucionalizar lo que supuestamente la Constitucin habra dejado a los estatutos. Segn este punto de vista, la inclusin en los estatutos de determinadas previsiones condicionara y limitara las competencias que tuviera el Estado, en trance de ejercitarlas. Algo que ocurrira no solo en materia de leyes ordinarias bsicas, sino tambin en materia de leyes orgnicas. Pues bien, la posicin doctrinal de una supuesta desconstitucionalizacin de los temas competenciales (carente de apoyos claros en la jurisprudencia del Tribunal, pero invocada a su amparo) ha quedado completamente desmantelada. Aunque la sentencia 31/2010 deja intacto el precepto estatutario que incide en materias de ley orgnica o de competencia bsica estatal (esto es, cuando desborda su mbito competencial) y encuentra para ello alguna interpretacin salvadora, tambin afirma categricamente que tal precepto (no anulado sino interpretado) deber ce-
262
3/5/11
18:20
Pgina 17
der ante la norma competente estatal, orgnica u ordinaria, pues lo que est en el Estatuto se halla siempre sometido a la Constitucin y, por tanto, a la norma estatal a la que llame la norma suprema. As pues, la incorporacin al Estatuto de una competencia no lo deja blindado por ese solo hecho frente a las normas estatales que prevalecern sobre lo dicho en el Estatuto, siempre que le correspondan de acuerdo con la Constitucin Espaola. No hay, pues, constitucionalizacin de espacios supuestamente vacos que el Estatuto pueda constitucionalizar; nada queda tampoco de una supuesta superioridad formal del Estatuto cuando se desliza en materias de competencia estatal. El Tribunal verificar en cada caso futuro a quin le corresponde la competencia sin que la inclusin en el Estatuto garantice un espacio de inmunidad frente al escrutinio del Tribunal. Y todo ello aunque el precepto que aparentemente condicionaba la competencia estatal no haya desaparecido del Estatuto. Tras la sentencia 31/2010, el Estatuto deja de proporcionar formalmente inmunidad a la comunidad en el juicio sobre a quin corresponde una determinada competencia. El parmetro es la CE y no el Estatuto.
263
3/5/11
18:20
Pgina 18
El TC ha marcado los lmites del Estado autonmico. Ahora toca decidir polticamente si con esos lmites se puede seguir jugando o hay que afrontar un proceso de reforma constitucional que necesariamente deber contar con el acuerdo de los partidos mayoritarios. Lo que no cabe es cambiar el sentido y alcance de la Constitucin desde una norma infraconstitucional. Menos an se puede pretender que el TC, como guardin de la Constitucin, avale cualquier pretensin en su contra. La reforma constitucional. Una reforma constitucional ceida solo a la reforma del Senado no afectara al diseo mismo del Estado de las Autonomas, aunque s a su correcto funcionamiento. Por tanto, habra que distinguir entre la reforma del Senado, que perfecciona el modelo autonmico sin necesidad de ms alteraciones, y las otras reformas que afecten a las competencias asumibles por las CC AA o las instituciones que puedan crear. La reforma del Senado es una reforma necesaria que contribuira a mejorar el funcionamiento y los mecanismos de colaboracin entre CC AA, y de estas con el Estado. Otras reformas supondran un reto mayor que exigira la apertura de un proceso para hacer un nuevo planteamiento del Estado de las Autonomas. La cuestin de la reforma de la Constitucin ha sido lanzada por parte de las fuerzas nacionalistas catalanas: desde una visin democrtica, todas las fuerzas polticas deberan dar una respuesta. La reforma no podra consistir solo en proclamar que las autonomas deberan tener ms competencias, sino tambin en reflexionar sobre las necesidades tanto de las comunidades como del Estado.
La delegacin de competencias. Una va podra ser la del uso de las leyes orgnicas de transferencia o delegacin en las materias susceptibles de hacerlo. La sentencia deja abierta esa posibilidad en relacin con el poder judicial; sin embargo, tal vez no sea ese el mejor mbito para activar tal posibilidad. En todo caso, no se trata de ampliar competencias por ampliarlas, por un deseo irrefrenable de tener ms competencias. Se trata de que el Estado y las autonomas funcionen mejor; y si la ampliacin no sirve para tal fin, mejor olvidarse de cualquier transferencia. Hay que abandonar el mito segn el cual todo lo que sea el aumento de competencias de las CC AA es un bien absoluto y un mal absoluto el que las tenga el Estado.
Principio de contencin. Buena parte de los problemas de la legislacin bsica del Estado podran solucionarse con un acuerdo poltico de contencin o self-restraint en el ejercicio de sus competencias bsicas. En efecto, el Estado podra practicar una cierta contencin a la hora de legislar en dichas materias. Contencin consistente en configurar su normativa bsica con rasgos idnticos a los que quera im-
264
3/5/11
18:20
Pgina 19
poner el Estatuto de Catalua: configurando en la prctica las bases como principios o mnimo comn normativo en normas con rango de ley, con la excepcin de que las bases no deberan circunscribirse a las leyes. Pero entonces, por qu tanto revuelo con el Estatuto para acabar en lo mismo y hacer en la prctica lo que la sentencia ha declarado inconstitucional y nulo? En absoluto es lo mismo. Para empezar, el Estatuto de Catalua no puede imponer algo contrario a la Constitucin. En cambio, las instituciones del Estado pueden decidir practicar un self-restraint (acordado o no con las dems fuerzas polticas o con las CC AA) que no violara la Constitucin ni modificara el diseo constitucional. La gran ventaja del principio de contencin sera que el Estado no quedara despojado de sus competencias como ocurra con la solucin del Estatuto; solo se habra contenido o restringido en su uso, y ampliado, as, el espacio normativo de las CC AA. En el caso de que a posteriori se constatasen distorsiones inaceptables, el Estado podra corregirlas puntual o totalmente ejerciendo las competencias sobre las que haba ejercido su self-restraint. Despus de 30 aos de prctica del Estado de las Autonomas, el problema es que el Estado y las CC AA se sienten obligados a ejercer desde el principio la totalidad de sus competencias por temor a que, de no hacerlo, la otra parte (las CC AA o el Estado) ocupe el espacio que se deja libre. Ello contribuye a que todo se plantee
en trminos de competencia y en trminos de principio o de fuero. Competencias concurrentes y prevalencia. El sistema de reparto competencial de nuestro pas, con competencias exclusivas y compartidas (sera mejor decir repartidas: para uno las bases, para otro el desarrollo), pero sin competencias concurrentes francas y expresas (cualquier nivel puede regular o intervenir lcita e indistintamente en una materia), nos ha llevado a una hipertrofia de conflictos competenciales en lugar de a un uso ms relajado de los conflictos de normas. En los pases federales donde se dan supuestos de competencias concurrentes, las cosas se plantean sin tanto dramatismo. La federacin o el centro se despreocupan de las intervenciones de los estados (autonomas), porque saben que, si su intervencin resultara necesaria, las normas o intervenciones federales o centrales prevaleceran y desplazaran a las normas previas de los estados (autonomas). Por eso mismo, la federacin no se siente obligada a intervenir y puede esperar con tranquilidad hasta ver si las normas estatales provocan alguna distorsin grave. El Estado solo interviene cuando se pone de manifiesto una consecuencia daosa.
La singularidad catalana. Parece claro que con el diseo actual del Estado de las Autonomas y con la doctrina del TC es posible encontrar, de forma
265
3/5/11
18:20
Pgina 20
conforme a la Constitucin, espacios de confluencia con las pretensiones presentes en elEstatutodeAutonomadeCataluaenmaterias competenciales. La cuestin es saber si para el nacionalismo cataln resultara suficiente, o si su pretensin radica en que su singularidad quede reconocida en una norma y se haga patente en aspectos peculiares o exclusivos, institucionales o estatutarios: competencias singulares que no tengan las dems CC AA,un sistema de concierto, instituciones peculiares, etc. Esa posibilidad respecto a la singularidad catalana estaba abierta en la idea de los constituyentes, y as puede verse y rastrearse hoy en el Ttulo VIII y en algunas disposiciones adicionales de la CE. Estaba en la concepcin misma de que no todas las CC AA tenan por qu disponer ni de competencias legislativas ni de asambleas legislativas del mismo nivel competencial. Todo eso, sin embargo, qued enterrado en el devenir posterior de la democracia, al quedar todas las CC AA equiparadas institucional y competencialmente, con la excepcin del Pas Vasco (Navarra, tambin, a rebufo del Pas Vasco, y de acuerdo con la misma lgica de la disposicin adicional primera de la CE) en materia de concierto. Poresoresultadiscutible,cuandomenos, que al hablar de reforma constitucional en materia autonmica se pretenda, bsicamente (aparte de la reforma del Senado) hacer un lifting del Ttulo VIII (y tal vez de algunas disposiciones adicionales, por conexin)paraocultarunassupuestaspatasdega-
llo a la norma suprema, consideradas innecesarias. Aunque se pueda entender la revisin de los temas sustantivos y de fondo en materia autonmica, cosa distinta es que se pretendasuprimirtalespatasdegallo,quereflejan las huellas de nuestra historia (reciente y pasada) y que demuestran que el Estado autonmico hubiera podido ser diferente en muy buena medida por la comprensin de las peculiaridades de Catalua. Sistema de concierto econmico. Otra de las salidas a la situacin planteada por la sentencia sobre el EstatutoseorientahaciaunsistemacomoelConcierto del Pas Vasco, planteado por la fuerza poltica que tiene hoy la responsabilidad del Gobierno en Catalua. Una reforma fiscal en la lnea del Concierto Econmico del Pas Vasco no parece posible, pues no resulta concebible que dicho sistema sea extendido a ningn otro lugar. Sobre todo, porque es injusto tal como est diseado. Despojado de sus elementos injustos y con otras correcciones muy importantes (como evitar que el Estado quede despojado de competencias recaudadoras y de la titularidad de recursos propios), cabra extender el concierto; pero la complejidad de ese sistema no quedara compensada por sus escasos efectos (desde el punto de vista de la singularidad de Catalua) una vez que el sistema se extendiese. Y resultara inconcebible no extenderlo en una materia que tantas inquietudes puede suscitar en punto a privilegios y ruptura de la solidaridad.
266
3/5/11
18:20
Pgina 21
| OPININ |
Dos visiones sobre el Tribunal Constitucional y sus decisiones

Adems del anlisis colectivo realizado por el Consejo Asesor y los investigadores del Informe sobre la Democracia en Espaa (IDE-2011), que figura en el captulo correspondiente bajo el ttulo de El Tribunal Constitucional y el Estatuto de Catalua, la situacin del alto tribunal, su composicin, los retrasos en la renovacin de sus miembros todo lo cual pudo influir en la sentencia sobre el Estatuto han generado tal cantidad de matices, que abrimos en el IDE una nueva seccin, personalizada, titulada Opinin, en la que se aportan dos visiones diferentes sobre el asunto.
267
3/5/11
18:20
Pgina 22
3/5/11
18:20
Pgina 23
La patologa institucional, sin fin y elevada a categora legal

La polmica reforma del perodo de nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional, provocada por los reiterados y prolongados retrasos de sus renovaciones.
Mariano Bacigalupo
1. La crisis institucional del Tribunal Constitucional se agudiz durante el 2010

En el inicio del otoo de 2010, la situacin de precariedad institucional que el Tribunal Constitucional (TC) vena arrastrando desde finales de 2007 (y de la que en las anteriores ediciones del Informe sobre la Democracia en Espaa hemos venido dando cuenta pormenorizadamente) haba alcanzado cotas realmente insospechadas. El mandato de un tercio de los magistrados del Tribunal, los nombrados en su da a propuesta del Senado (entre ellos, la presidenta y el vicepresidente del TC), haba expirado en diciembre de 2007, sin que en todo el tiempo transcurrido desde entonces los dos principales grupos parlamentarios del Senado hubieran sido capaces de consensuar la propuesta de nuevos magistrados, por lo que, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 17.2 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (LOTC), aquellos se hallaban ejerciendo sus funciones en situacin de prrroga desde haca casi tres aos. Como es sobradamente conocido, todo ello, unido a la existencia en el Tribunal de una vacante por fallecimiento, tampoco cubierta por el Congreso de los Diputados desde mayo de 2008, as como las vicisitudes procesales (en particular, los variados incidentes de recusacin de magistrados) que jalonaron la tortuosa y polmica tramitacin de los procesos constitucionales que tenan por objeto el Estatuto de Autonoma de Catalua, contribuyeron a desatar una formidable controversia pblica en torno a la legitimidad institucional del supremo intrprete de la Constitucin1. Particularmente en los meses previos a que el TC dictara a finales de junio de 2010 la sentencia sobre dicho Estatuto, crecieron las voces, sobre todo
269
3/5/11
18:20
Pgina 24
(pero no solo) en el terreno ms radical del nacionalismo cataln, que cuestionaban abiertamente la legitimidad del TC para pronunciarse sobre la validez del Estatuto de Catalua, al considerarlo un tribunal caduco y politizado que, a juicio de quienes as razonaban, no deba imponer su criterio sobre una norma aprobada en referndum por el pueblo de Catalua. Por si todo ello fuera poco, en aquel momento la crisis institucional del TC amenazaba con agravarse, toda vez que se acercaba la fecha (noviembre de 2010) en la que tambin expirara el mandato de otros tres magistrados del Tribunal, concretamente el de los nombrados nueve aos atrs por el Congreso de los Diputados. Por tanto, de llevarse a cabo la sustitucin de esos magistrados en el momento procedente (noviembre de 2010) y desbloquearse tambin en fechas prximas a esta la renovacin pendiente en el Senado (que, en efecto, tuvo finalmente lugar el 1 de diciembre de 2010), se producira una situacin en la que, contrariamente a lo establecido en el artculo 159.3 de la Constitucin (conforme al cual los miembros del TC se renovarn por terceras partes cada tres aos), podra coincidir en el tiempo la renovacin de dos tercios de magistrados, el de los nombrados a propuesta del Senado y el de los nombrados a propuesta del Congreso. Obviamente, tal situacin hubiera alterado tambin de manera irremediable la futura secuencia de las renovaciones parciales de los miembros del TC, ya que salvo que alguna de estas se retrasase nuevamente durante un perodo de tiempo muy prolongado nunca ms las renovaciones correspondientes al Congreso y al Senado distaran entre s tres aos, como exige la Constitucin.
2. Desbloqueo de la renovacin pendiente en el Senado y reforma de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional
As las cosas, una vez que los dos principales grupos polticos de las Cortes Generales (el Grupo Socialista y el Grupo Popular) sin cuyo concurso no es posible consensuar en las Cmaras los nombramientos de nuevos magistrados del TC pactaron a finales de septiembre de 2010 desbloquear la renovacin pendiente en el Senado2 y llevar a cabo la correspondiente al Congreso en su debido momento, hubieron de acordar asimismo la introduccin de un mecanismo que, pese a la coincidencia o proximidad en el tiempo de ambas renovaciones, impidiese que tambin en lo sucesivo la propuesta de nuevos magistrados del TC por ambas Cma1 La edicin de El Pas del 27 de septiembre de 2010 dedic uno de sus editoriales a la crisis del TC. El editorial, titulado Exceso de partidismo, sostena que el boicoteo a la renovacin del Constitucional del PP sirve a sus intereses, pero mina la institucin. 2 Vase El Pas de 29 de septiembre de 2010, pgina 10.
270
3/5/11
18:20
Pgina 25
ras se volviese a solapar. Descartada, felizmente, la opcin extrema de compensar el retraso en la renovacin de uno de los tercios con un retraso equivalente en la renovacin del otro, la nica solucin posible que evitara en el futuro el solapamiento de ambas renovaciones pasaba por acortar el mandato de uno de los dos tercios de magistrados, concretamente el de aquellos que sucediesen a los magistrados en cuya sustitucin se haba producido el retraso. Para ello, sin embargo, resultaba imprescindible que la correspondiente reforma legislativa entrase en vigor con anterioridad al nombramiento de los nuevos magistrados. Para no demorar la renovacin pendiente en el Senado y poder llevar tambin a cabo la correspondiente al Congreso antes de que finalizara 2010, se acord incorporar la reforma de la LOTC a travs de una enmienda de adicin a alguna Ley Orgnica que en aquel momento se hallase en tramitacin en las Cortes, en lugar de tramitar de forma independiente una iniciativa legislativa especfica, lo que sin duda, hubiese demorado todo el proceso durante algunos meses ms3. Se decidi aprovechar a tal efecto la reforma de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General que se estaba tramitando y que tena por objeto modificar el modelo de papeleta electoral que se utiliza en las elecciones al Senado. De este modo, la reforma de la LOTC se pudo tramitar de manera expeditiva, en menos de un mes. El trmite se inici en la Comisin Constitucional del Congreso, que aprob la enmienda el 6 de octubre. A la semana, lo hizo el Pleno del Congreso y el 3 de noviembre el Pleno del Senado. La ley, de 4 de noviembre, se publicaba en el BOE al da siguiente. El procedimiento poco ortodoxo empleado para realizar la reforma legislativa (consistente en colgarla va enmienda de otra ley orgnica en tramitacin, cuyo objeto nada tena que ver con el de aquella), procedimiento este que, como es sabido, no constituye lamentablemente ningn fenmeno demasiado excepcional en nuestra prctica legislativa, mereci la crtica, en puridad totalmente justificada, de algn grupo minoritario de la Cmara (concretamente, de Joan Ridao, portavoz de ERC en el Congreso)4. As pues, la Ley Orgnica 8/2010, de reforma de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General y de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, ha venido a aadir un nuevo apartado 5 al artculo 16 de la LOTC, cuyo tenor es el siguiente: Las vacantes producidas por causas distintas a la de la expiracin del periodo para el que se hicieron los nombramientos sern cubiertas con arreglo al mismo procedimiento utilizado para la designacin del Magistrado que hubiese causado vacante y por el tiempo que a ste restase. Si hubiese retraso en la renovacin por tercios de los Magistrados, a los nuevos que fuesen designados se les restar del mandato el tiempo de retraso en la renovacin.
3 Vase El Mundo de octubre de 2010, pgina 5. 4 Vase El Pas de 18 de octubre de 2010, pgina 10.
271
3/5/11
18:20
Pgina 26
3. La controversia en torno a la constitucionalidad del inciso final del nuevo artculo 16.5 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional
Pues bien, no solo la forma en que se tramit esta reforma resulta polmica. Tambin lo es en cuanto al fondo; esto es, desde el punto de vista de su constitucionalidad, ya que el nuevo precepto prev un supuesto (a saber, el retraso en la renovacin por tercios del TC) en el que, contrariamente a lo dispuesto de forma taxativa en el artculo 159.3 de la Constitucin (segn el cual los miembros del TC sern designados por un perodo de nueve aos), el mandato de los magistrados ser inferior a dicho perodo. Lo primero que sorprende sobremanera es que el prembulo de la Ley Orgnica 8/2010 no dedique ni una sola lnea a justificar por qu, pese a la antinomia cuando menos aparente que existe entre lo dispuesto en el inciso final del nuevo artculo 16.5 LOTC y lo establecido en el artculo 159.3 CE, el primero de dichos preceptos no entraa una contravencin del segundo. En efecto, el prembulo de la ley se limita a sealar que la citada modificacin se introduce para facilitar la eleccin de los Magistrados del Tribunal Constitucional en los supuestos de cobertura de vacantes o renovacin. Sin embargo, no se advierte fcilmente por qu ni en qu medida la alteracin de la duracin del mandato de los magistrados facilita la eleccin de los mismos. Pero, aun si as fuera, es evidente que tal efecto facilitador en modo alguno podra justificar la contravencin de lo taxativamente dispuesto en un precepto de la Constitucin. Si el prembulo de la ley soslaya completamente, por tanto, las dudas de constitucionalidad que suscita la reforma efectuada, la justificacin aducida en el marco de su tramitacin parlamentaria por los portavoces de los grupos polticos que la apoyaron es que se trata de una reforma necesaria para evitar que en lo sucesivo las renovaciones parciales del TC correspondientes al Congreso y al Senado sigan coincidiendo en el tiempo, infringindose as la regla establecida en el mismo artculo 159.3 CE, conforme a la cual los miembros del TC se renovarn por tercios cada tres aos. Se trata de evitar, en definitiva, que la misma mayora poltica pueda determinar de un tirn la composicin mayoritaria del TC. En palabras del diputado del PP Bermdez de Castro5, la reforma es plenamente constitucional porque prevalece la renovacin escalonada frente a la duracin del mandato. Obsrvese, sin embargo, que este argumento es de doble filo, pues supone admitir que la coincidencia o proximidad en el tiempo de las renovaciones parciales que tienen lugar en esta legislatura en el Senado y en el Congreso encierra en todo caso una infraccin de la Constitucin. A favor de la constitucionalidad del nuevo apartado 5 del artculo 16 LOTC cabra aducir, por otro lado, que ya en el pasado la prctica observada en los supuestos de cobertura de vacantes por razn distinta a la de la expiracin del mandato ha venido siendo
5 Citadas por Jorge de Esteban y Enrique Gimbernat en un artculo publicado en El Mundo de 22 de octubre de 2010 (Un crimen perfecto, pgina, 25).
272
3/5/11
18:20
Pgina 27
la de considerar que tales nombramientos se efectan tan solo por el tiempo que resta a los magistrados que han causado la vacante es decir, por un perodo inferior al de nueve aos previsto en el artculo 159.3 CE, sin que se entienda que ello supone contravenir lo dispuesto en dicho precepto constitucional. En este sentido, ya antes de su ltima reforma el artculo 16 LOTC, en su apartado 4, prevea la posibilidad de que hubiese magistrados con un mandato inferior a nueve aos. As, el artculo 16.4 LOTC establece que ningn Magistrado podr ser propuesto al Rey para otro perodo inmediato, salvo que hubiera ocupado el cargo por un plazo no superior a tres aos. Se trata, sin embargo, de un argumento un tanto endeble, pues no son estos supuestos comparables al de la renovacin por tercios del TC con ocasin de la expiracin de los mandatos de sus magistrados. En efecto, a diferencia de lo que sucede en aquellos, en este ltimo supuesto la causa de la modificacin del mandato (retraso en la renovacin) resulta solo imputable al mbito de responsabilidad de los rganos que ostentan la competencia y obligacin de proponer los nombramientos. As, mientras las Cmaras podran utilizar (espuriamente) el retraso en la renovacin como va para influir en la duracin del mandato de los nuevos magistrados, ello no es posible en los supuestos en los que se cubren vacantes producidas por causas distintas a la expiracin del perodo de nombramiento (es decir, por causas que no se hallan a disposicin de los rganos competentes para proponer los nombramientos). En todo caso, quienes objetan la reforma no se limitan a sealar la incompatibilidad entre lo dispuesto en el nuevo artculo 16.5 LOTC y el contenido preciso e inequvoco del artculo 159.3 CE, sino que aaden otros argumentos, a saber6: No es de recibo que se pretenda remediar una infraccin de la Constitucin (la no renovacin en plazo de los miembros del TC) a travs de otra infraccin constitucional (alteracin de los trminos taxativos en que la Constitucin regula el mandato de estos). La expresa previsin por la ley de una conducta que constituye una evidente patologa o anomala institucional (el retraso en las renovaciones parciales del TC) y de los efectos jurdicos de aquella (la reduccin del mandato de los nuevos magistrados) supone elevar tal anomala a categora legal. Ciertamente, ello ya suceda en alguna medida, pues el artculo 17.2 LOTC prevea que los magistrados del Tribunal Constitucional deben continuar en el ejercicio de sus funciones hasta que hayan tomado pose6 Vanse las opiniones expresadas por los antiguos miembros del TC Jos Gabaldn, Pablo Garca Manzano, Vicente Gimeno Sendra, Manuel Jimnez de Parga, Rafael de Mendizbal, lvaro Rodrguez Bereijo, Miguel Rodrguez-Piero y Toms S. Vives Antn, recogidas en la edicin de El Mundo de 18 de octubre de 2010 (Una reforma con visos de inconstitucionalidad, pgina 4 y s.). Pueden verse tambin el artculo, ya citado, de Jorge de Esteban y Enrique Gimbernat en la edicin de El Mundo de 22 de octubre de 2010 (Un crimen perfecto, pgina 25) o el artculo de Toms S. Vives Antn (Sobre el mandato de los jueces del TC), publicado en El Mundo de 27 de octubre de 2010, pgina 23.
273
3/5/11
18:20
Pgina 28
sin los nuevos magistrados que les sustituyan. Pero la reforma de 2010 da un paso ms, normalizando o legalizando un incumplimiento de la Constitucin para el que prev un remedio que por aadidura consiste igualmente en un incumplimiento constitucional. La reforma tendr el efecto perverso de que los rganos competentes para proponer el nombramiento de los miembros del TC se sentirn eximidos de las consecuencias profundamente disfuncionales que se derivan del incumplimiento de su obligacin constitucional de renovarlos en plazo. El nuevo artculo 16.5 LOTC pone el mandato de los magistrados del TC a disposicin de los rganos competentes para proponer sus nombramientos. La duracin del mismo ya no depende exclusivamente de la Constitucin o, en todo caso, de circunstancias ajenas al mbito de disposicin de dichos rganos, sino precisamente de la voluntad de estos. Si bien el artculo 165 CE remite la regulacin del estatuto de los miembros del TC a la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, esta ley solo puede desarrollar aquellos aspectos de dicho estatuto que carecen de una regulacin agotadora o exhaustiva en la propia Constitucin. Sin embargo, la Constitucin no ofrece a la LOTC margen alguno para regular la duracin del mandato de los magistrados del TC, ya que el artculo 159.3 CE establece de forma taxativa que estos sern designados por un perodo de nueve aos. Se arguye tambin que la reforma facilita que los rganos competentes para proponer el nombramiento de los miembros del TC puedan administrar los tiempos de las renovaciones parciales del TC atendiendo a criterios de conveniencia poltica. Sin embargo, y como demuestra el retraso de tres aos en la renovacin de los magistrados del TC nombrados en 1998 a propuesta del Senado, ese riesgo ya exista anteriormente, facilitado por la previsin contenida en el artculo 17.2 LOTC, segn la cual los magistrados del TC continuarn en el ejercicio de sus funciones hasta que hayan tomado posesin quienes hubieren de sucederles. Precisamente por ello, muchos de quienes critican la reforma y las prcticas institucionales viciadas e irregulares que se hallan en el origen de esta consideran que el nico o mejor remedio para prevenir tales prcticas pasa por derogar esa previsin contenida en el artculo 17.2 LOTC. Como se ha indicado, las prrrogas facilitan a los rganos competentes para proponer los nombramientos incurrir en retrasos a la hora de acometer las renovaciones parciales del Tribunal. Por el contrario, si se previera que los miembros del TC cesan automticamente al trmino del perodo de nueve aos para el que fueron nombrados (como sucede, por ejemplo, en el caso del defensor del pueblo, de acuerdo con lo establecido en el artculo 5.1.2 de la Ley Orgnica 3/1981), posiblemente los rganos competentes para proponer el nombramiento de los nuevos magistrados actuaran con mayor diligencia a la hora de cumplir con su obligacin constitucional, ya que el incumplimiento de esta podra llegar a comprometer el
274
3/5/11
18:20
Pgina 29
propio funcionamiento del Alto Tribunal. Por ejemplo, en un supuesto como el acontecido a finales de 2010 (como hemos sealado, en noviembre de dicho ao haba expirado el mandato de ocho magistrados sin que se hubiera nombrado a sus sucesores), la incapacidad del Senado y del Congreso para proponer los correspondientes nombramientos hubiera determinado, nada menos, que la composicin del TC quedase reducida a tres miembros (no se olvide que exista una vacante por fallecimiento), lo que hubiera hecho del todo inviable su funcionamiento. En cualquier caso, y para terminar ya este anlisis de la reforma operada por la Ley Orgnica 8/2010 en el artculo 16 LOTC, cabe descartar que el TC tenga la oportunidad de pronunciarse sobre su constitucionalidad. En primer lugar, porque el TC no puede juzgar de oficio la constitucionalidad de las leyes. Dado que en nuestro sistema de justicia constitucional no cabe tampoco el recurso de amparo directo contra leyes y que la infraccin constitucional denunciada (la del art. 159.3 CE) no consistira en ningn caso en la vulneracin de una libertad o de un derecho fundamental (art. 41 LOTC), el TC solo podra pronunciarse sobre la constitucionalidad del nuevo apartado 5 del artculo 16 LOTC, introducido por la Ley Orgnica 8/2010, por la va del recurso de inconstitucionalidad (art. 31 LOTC) o de la cuestin de inconstitucionalidad promovida por un rgano jurisdiccional (art. 35 LOTC). Sin embargo, carece de toda plausibilidad o verosimilitud que se pueda abrir cualquiera de estas dos vas en relacin con la reforma operada por la Ley Orgnica 8/2010. En efecto, por lo que se refiere a un hipottico recurso de inconstitucionalidad, cabe descartar que alguno de los sujetos legitimados para ejercitarlo (enunciados en el art. 32 LOTC) decida interponerlo. Lgicamente, no lo har el presidente del Gobierno, toda vez que el Ejecutivo respald (cuando no promovi) la reforma acordada en las Cortes por los Grupos Socialista y Popular. Tampoco se encontrarn al menos 50 diputados o senadores dispuestos a promover un recurso de inconstitucionalidad contra la reforma, ya que no hubo ni de lejos tal grado de oposicin a la misma cuando se la aprob en las Cmaras. Los rganos de las comunidades autnomas no estaran en este caso legitimados para recurrir, dado que la reforma del mandato de los magistrados del TC en modo alguno afecta a su propio mbito de autonoma, como exige el artculo 32.2 LOTC. Finalmente, tampoco se antoja probable que el recurso lo promueva el defensor del pueblo. No se tienen noticias de que esta institucin haya expresado ninguna duda sobre la constitucionalidad del nuevo artculo 16.5 LOTC. Por ltimo, debe desecharse tambin la hiptesis de que un rgano de la jurisdiccin ordinaria plantee una cuestin de inconstitucionalidad en relacin con dicho precepto legal. Como es sabido, para ello sera preciso que de la validez del mismo dependiera el sentido de la resolucin de un asunto del que se halle conociendo el rgano jurisdiccional, pero resulta sencillamente inimaginable que ante un rgano de la jurisdiccin ordinaria se pueda plantear un litigio cuya resolucin dependa de la validez del artculo 16.5 LOTC, pues se trata de un precepto que regula determinados
275
3/5/11
18:20
Pgina 30
extremos del estatuto jurdico de los magistrados del TC, una materia cuyo conocimiento no corresponde, de entrada, a la jurisdiccin ordinaria. En definitiva, pese a la polmica suscitada en torno a la constitucionalidad de la reforma operada por la Ley Orgnica 8/2010 en el artculo 16 LOTC, cabe excluir la posibilidad de que el propio TC se pueda pronunciar sobre la misma.
4. Ducha escocesa en el Congreso de los Diputados: encalla la renovacin del tercio de magistrados que le corresponde
Al largamente ansiado desbloqueo de la renovacin pendiente en el Senado, que el 1 de diciembre de 2010 eligi finalmente a los nuevos cuatro magistrados cuya propuesta le corresponda7, sigui, sin embargo, a las pocas semanas una ducha fra en el Congreso. Pese al pacto alcanzado a finales de septiembre, que en principio inclua no solo el desbloqueo de la renovacin pendiente en el Senado, sino tambin la renovacin en plazo de los magistrados nombrados en su da a propuesta del Congreso cuyo mandato venca en noviembre (se pretenda, incluso, que los ocho nuevos magistrados tomaran posesin de sus cargos al mismo tiempo, de modo que, una vez renovados los dos tercios del TC, este pudiera proceder en un solo acto a la eleccin de un nuevo presidente y un nuevo vicepresidente del Tribunal8), el PSOE y el PP no fueron capaces de consensuar una propuesta para renovar al tercio de magistrados cuya eleccin corresponde al Congreso. El 30 de diciembre finaliz el plazo de presentacin de candidaturas, pero el acuerdo encall. Ni siquiera lo hizo posible la dura nota que de forma unnime el Pleno del TC acord remitir el 21 de diciembre a los presidentes de las Cmaras y al presidente del Gobierno, en la que urgan a la renovacin pendiente del Tribunal, dando as cumplimiento al mandato constitucional9. El escrito remitido al presidente del Congreso (con el ruego de
7 A propuesta del Grupo Socialista resultaron elegidos los profesores Adela Asa, propuesta por el Parlamento Vasco, e Ignacio Ortega, propuesto por el Parlamento de Castilla-La Mancha. A propuesta del Grupo Popular fueron elegidos el expresidente del Consejo General del Poder Judicial Francisco J. Hernando, propuesto por diversos parlamentos autonmicos, y el profesor Francisco Prez de los Cobos, propuesto por el Grupo Popular del Senado en lugar del magistrado Enrique Lpez, a cuya candidatura, postulada igualmente por diversos parlamentos autonmicos, renunci el PP para hacer posible la renovacin en el Senado. 8 Vase El Pas de 28 de octubre de 2010, pgina 19. En efecto, el artculo 16.3 LOTC obliga a elegir nuevo presidente y vicepresidente del Tribunal a continuacin de cada renovacin por tercios de sus miembros. Por tanto, si la toma de posesin de los nuevos magistrados nombrados a propuesta del Senado y del Congreso de los Diputados no fuera simultnea, sino sucesiva, sera necesario proceder a una nueva eleccin de presidente y vicepresidente del Tribunal a continuacin de cada una de las renovaciones. 9 Vase El Pas de 24 de diciembre de 2010, pgina 16.
276
3/5/11
18:20
Pgina 31
que d traslado del mismo a los distintos grupos parlamentarios) indicaba que ante el reiterado incumplimiento de las previsiones constitucionales, este Tribunal Constitucional se ve obligado a reclamar que se respete la Constitucin y que, por tanto, se cumplan los plazos que esta imperativamente establece para la renovacin de todos los magistrados. Tngase en cuenta que, a la fecha en que el TC acord remitir a los rganos concernidos tal amonestacin, nada menos que ocho de los once magistrados del Tribunal se hallaban ejerciendo sus funciones en situacin de prrroga por haber vencido ya sus respectivos mandatos. Porque, si bien el Senado ya haba logrado elegir el 1 de diciembre a cuatro nuevos magistrados, la publicacin de sus nombramientos en el Boletn Oficial del Estado se demoraba a la espera de que la renovacin se desbloqueara tambin en el Congreso. Como ya se ha sealado, ello no sucedi. El obstculo que a finales de 2010 impidi la renovacin del tercio de magistrados cuya propuesta le corresponde al Congreso fue nuevamente la candidatura del magistrado de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional y exvocal del Consejo General del Poder Judicial Enrique Lpez. A finales de septiembre, el PP haba consentido retirarla en el Senado para desbloquear la renovacin que se hallaba pendiente en la Cmara Alta desde haca casi tres aos, pero, una vez que el 1 de diciembre el TC rechaz pronunciarse sobre el fondo de sendos recursos interpuestos por las asambleas legislativas de dos comunidades autnomas gobernadas por el PP (La Rioja y Madrid) contra el acuerdo de la Mesa del Senado que haba descartado la candidatura de Enrique Lpez por no reunir los requisitos exigidos en el artculo 159.2 CE (juristas de reconocida competencia con ms de quince aos de ejercicio profesional) 10, el PP resucit la candidatura de Enrique Lpez en el Congreso11. La razn esgrimida fue doble: de un lado, el TC no haba avalado expresamente el criterio sobre cuya base la Mesa del Senado haba rechazado la candidatura de Enrique Lpez, dado que se haba limitado a inadmitir a trmite los recursos interpuestos contra el acuerdo de la Mesa, no pudindose, por tanto, pronunciar sobre el fondo de la cuestin controvertida entre el PSOE (y los dems grupos parlamentarios) y el PP (a saber, si el tiempo durante el cual un miembro de la carrera judicial ha permanecido en la situacin administrativa de servicios especiales, por desempear el cargo de vocal del Consejo General del Poder Judicial, computa o no a los efectos de la antigedad profesio10 Con base en el dictamen emitido por los letrados del Senado, la Mesa de la Cmara Alta acord, con el voto en contra de los representantes del Grupo Popular, que el tiempo durante el cual Enrique Lpez no se hall en la situacin de servicio activo en la carrera judicial, por desempear en cargo de vocal del Consejo General del Poder Judicial, no deba computar a los efectos de la antigedad profesional mnima (quince aos) exigida por el artculo 159.2 CE. 11 Vase al respecto la columna de Javier Pradera (Sabotaje al Estado) en el suplemento Domingo de El Pas de 26 de diciembre de 2010, pgina 16.
277
3/5/11
18:20
Pgina 32
nal mnima de quince aos que la Constitucin exige para poder ser nombrado magistrado del TC). De otro lado, el PP decidi mantener la candidatura de Enrique Lpez, ya que, aun descontando el tiempo durante el cual ejerci el cargo de vocal del CGPJ, a finales de diciembre de 2010 se hallaba muy prximo, segn la interpretacin y clculos de este partido, a alcanzar los quince aos de ejercicio profesional exigidos por la Constitucin12. Sin embargo, el Grupo Socialista continu rechazando la candidatura de Enrique Lpez. Segua considerando que no reuna los requisitos constitucionalmente exigidos para poder ser nombrado magistrado del TC y que, en cualquier caso, no concurran en l, al menos en la medida exigible, los mritos y el reconocido prestigio propios de un magistrado del TC, que s suelen darse en catedrticos de universidad o en magistrados del Tribunal Supremo13. Por tanto, vencido sin xito el 30 de diciembre el segundo plazo abierto para la renovacin del Tribunal en el Congreso de los Diputados, devino tambin intil el tiempo durante el cual se haba venido reteniendo la publicacin en el BOE de los nombramientos de los nuevos magistrados propuestos por el Senado el 1 de diciembre14. El presidente del Congreso, Jos Bono, dio a entender que no volvera a abrir un nuevo plazo de presentacin de candidaturas si antes el Grupo Socialista y el Popular no cerraban un acuerdo para la renovacin del tercio de magistrados cuya propuesta le corresponde a la Cmara Baja. De este modo, el tortuoso proceso de renovacin del TC ha vuelto, inconcluso, a las andadas15.
12 Vase El Mundo de 28 de diciembre de 2010, pgina 12. A tal efecto, el PP parte de la base discutible a la vista de la diccin literal del artculo 18 in fine de la LOTC de que s computara, en todo caso, el tiempo durante el cual Enrique Lpez permaneci en la situacin de servicios especiales por desempear el puesto de letrado del Consejo General del Poder Judicial. Sin embargo, no parece que el tratamiento del tiempo de permanencia en la situacin de servicios especiales pueda ser distinto segn cul sea el cargo que haya determinado el pase a dicha situacin administrativa. O ese tiempo computa en todos los casos o no computa en ninguno. La Mesa del Senado entendi en su da que no computa, y al hacerlo as no parece que haya admitido excepciones. 13 Vase El Mundo de 31 de diciembre de 2010, pgina 9. 14 Vase El Pas de 30 de diciembre de 2010, pgina 12. Segn Javier Pradera, el irregular aplazamiento durante ms de un mes de la publicacin en el Boletn Oficial del Estado del cese de los magistrados de origen senatorial trat intilmente de retrasar la eleccin del nuevo presidente del TC hasta que los jueces constitucionales designados por la Cmara baja pudieran participar en la votacin. Porque, al igual que ocurriera durante tres aos en la Cmara alta, el grupo parlamentario del PP ha bloqueado la renovacin del TC en el Congreso, esta vez para chantajear al PSOE y obligarle a votar la impresentable candidatura de Enrique Lpez (La humillacin del Tribunal Constitucional, El Pas de 19 de enero de 2011, pgina 16). 15 Vase el crtico editorial de El Pas de 17 de enero de 2011: Vuelta a las andadas: persiste el desacuerdo entre el PP y el PSOE para completar la renovacin del TC.
278
3/5/11
18:20
Pgina 33
5. El discurso de despedida de la presidenta saliente, D. Mara Emilia Casas, en el acto de toma de posesin de los nuevos magistrados designados por el Senado
Los nombramientos de los nuevos magistrados propuestos por el Senado se publicaron finalmente el da 10 de enero de 2011 en el Boletn Oficial del Estado. Juraron o prometieron sus cargos ante el Rey el da siguiente, y el 12 de enero tuvo lugar la ceremonia de toma de posesin de los nuevos magistrados en la sede del Tribunal Constitucional. El elemento ms destacado de dicho acto solemne fue, sin duda, el discurso no meramente ceremonial, sino, por el contrario, de alto valor sustantivo que pronunci la presidenta saliente del Tribunal, Mara Emilia Casas. En l denunci que el notorio retraso de ms tres aos en la renovacin del Tribunal constituye un grave incumplimiento de la Constitucin, que perjudica la calidad de nuestra democracia, a lo que aadi que el reparto de los puestos de magistrado entre las fuerzas polticas, soslayando una seleccin fundada exclusivamente en los mritos profesionales de los candidatos, es una vulneracin del mandato constitucional tan grave como la anterior16. Enfatiz, en este sentido, que la renovacin en plazo del Tribunal es un deber constitucional de inexcusable cumplimiento, por lo que si las designaciones no se efectan en el tiempo previsto, quedan embarradas por todo tipo de cbalas y supuestas negociaciones polticas llevadas a cabo al margen del Parlamento17. La bsqueda del consenso agreg Casas no permite retrasar sin lmite las renovaciones. Si el plazo de cuatro meses resulta insuficiente, amplese. Pero el consenso sobre los juristas llamados a renovar el Tribunal debe obtenerse siempre dentro del plazo legal. El crtico discurso de Mara Emilia Casas fue largamente aplaudido y muy elogiado por una amplia mayora de los asistentes al acto, siendo as que el magistrado Javier Delgado Barrio, que en ese momento asuma la presidencia en funciones del Tribunal, puso el colofn al mismo formulando la siguiente advertencia al levantar la sesin: Queda constituido el Tribunal Constitucional, dejando constancia de la anomala de su situacin. La presidenta saliente del Tribunal aprovech tambin la ocasin para defender en su discurso de despedida la controvertida sentencia sobre el Estatut de Catalua, que, a su juicio, dio a los recursos interpuestos contra el mismo una respuesta fundada en derecho, interpretando el Estatuto de Catalua a la luz de la Constitucin de todos. Mara Emilia Casas advirti que el grado de crispacin que ha rodeado ese recurso de inconstitucionalidad ha sido a todas luces excesivo, y lament que algunas de las crticas vertidas hayan sido meros improperios. Convendra que cuando una persona, en el ejercicio de un cargo pblico, realiza declaraciones, lo haga con mesura y respeto institucional. Finalmente, critic tambin el uso abusivo de la figura de la
16 Vase El Mundo de 13 de enero de 2011, pgina 10. 17 Vase El Pas de 13 de enero de 2011, pgina 12.
279
3/5/11
18:20
Pgina 34
recusacin de magistrados constitucionales, posibilidad que se encuentra extendida en algunos ordenamientos y muy restringida en otros, y que comporta el riesgo cierto de manipulacin de la composicin del Tribunal.
6. La eleccin de nuevo presidente y vicepresidente del Tribunal Constitucional

El Pleno del TC, constituido por once magistrados (por hallarse pendiente la cobertura de la vacante causada en 2008 por el fallecimiento de Roberto Garca Calvo), y encontrndose tres de ellos en prrroga de funciones (los designados en su da por el Congreso de los Diputados, cuyo mandato venci en noviembre de 2010), procedi el 20 de enero de 2011 a la eleccin de nuevo presidente y vicepresidente18. Result elegido presidente el magistrado de orientacin progresista D. Pascual Sala Snchez, de 75 aos, prestigioso magistrado del Tribunal Supremo, especialista de lo contencioso-administrativo, expresidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, as como expresidente y exconsejero del Tribunal de Cuentas. Es el primer presidente del TC que procede de la carrera judicial y no de la academia (como los siete anteriores). Fue elegido en segunda votacin con seis votos a favor, cuatro abstenciones y emitindose un solo voto en contra del magistrado D. Ramn Rodrguez Arribas. El Pleno eligi a continuacin vicepresidente del TC al magistrado D. Eugeni Gay Montalvo, abogado cataln y expresidente del Consejo General de la Abogaca Espaola. La eleccin de este magistrado de orientacin moderada, pero ms prximo al sector progresista del Tribunal (fue propuesto en su da conjuntamente por los Grupos Parlamentarios de CiU y Socialista), se produjo en primera vuelta por seis votos a favor y cinco abstenciones. No se observ, por tanto, en esta ocasin la tradicin de que el cargo de vicepresidente del Tribunal recaiga en un magistrado perteneciente a una orientacin distinta a la del presidente. Mucho ms sorprendente y discutible resulta, sin embargo, otra circunstancia que concurre en esta eleccin y carece de cualquier precedente: por primera vez en la historia del Tribunal se ha elegido vicepresidente a un magistrado con mandato vencido, es decir, que a la fecha de su eleccin se encuentra en prrroga de funciones y, por tanto, pendiente tan solo de su renovacin a la mayor brevedad posible. La anomala institucional (acaso tambin jurdica) no parece fcilmente refutable. Llegando a conclusiones que se antojan quiz demasiado drsticas, algunos expertos sostienen incluso que el nombramiento de Eugenio Gay como vicepresidente es nulo de pleno derecho. Tal es la opinin del profesor Jorge de Esteban, quien funda semejante conclusin en la consideracin de que, segn el artculo 9.4 y 16.3 de la LOTC, el presidente y el vicepresidente del Tribunal son ele18 Vase El Pas de 21 de enero de 2011, pp. 12 y sig., as como la edicin de El Mundo del mismo da, pp. 4 y sig.
280
3/5/11
18:20
Pgina 35
gidos por un perodo de tres aos; es decir, cuando les falten, segn su caso, seis o tres aos para acabar el mandato de nueve. Ahora bien prosigue este profesor, en el caso de Eugenio Gay ya se cumplieron sus nueve aos de mandato en noviembre pasado y, aunque siga de magistrado hasta tanto no se produzca la renovacin de los cuatro magistrados que debe designar el Congreso de los Diputados, se encuentra en una situacin de interinidad. Por tanto concluye, no puede ser elegido para el cargo porque no le quedan tres aos legales, sino solo hasta que los dos partidos se decidan a la renovacin19. Ciertamente, cabra discutir acerca de si en la eleccin de Eugeni Gay como vicepresidente del TC se manifiesta una mera anomala o patologa institucional (una ms entre tantas, aunque siendo responsable de esta el propio Tribunal) o si dicha eleccin adolece incluso, en derecho, de un genuino vicio de legalidad (que, en cualquier caso, nadie salvo el propio TC podra corregir, lo que obviamente no suceder). De lo que, lamentablemente, no parece caber duda, por el contrario, es de que el TC no se halla prximo a reencontrar la senda de su plena normalizacin institucional. Ojal podamos constatar una inflexin definitiva en la evolucin de este capital rgano constitucional en el IDE del prximo ao.
7. Conclusiones.
1. En el inicio del otoo de 2010, la situacin de precariedad institucional que el TC vena arrastrando desde finales de 2007 haba alcanzado cotas realmente insospechadas. El mandato de un tercio de los magistrados del Tribunal haba expirado en diciembre de ese ao, sin que en todo el tiempo transcurrido desde entonces los dos principales grupos parlamentarios del Senado hubieran sido capaces de consensuar la propuesta de nuevos magistrados, por lo que aquellos se hallaban ejerciendo sus funciones en situacin de prrroga desde haca casi tres aos. Lo anterior, unido a las vicisitudes procesales que jalonaron la tortuosa y polmica tramitacin de los procesos constitucionales que tenan por objeto el Estatuto de Autonoma de Catalua, contribuyeron a desatar una formidable controversia pblica en torno a la legitimidad institucional del supremo intrprete de la Constitucin. Por si ello fuera poco, en aquel momento la crisis institucional del TC amenazaba con agravarse, toda vez que se acercaba la fecha (noviembre de 2010) en la que tambin expirara el mandato de otros tres magistrados del Tribunal. Por tanto, de llevarse a cabo la sustitucin de esos magistrados en el momento procedente y desbloquearse tambin en fechas prximas a esta la renovacin pendiente en el Senado, se producira una situacin en la que, contrariamente a lo establecido en el artculo 159.3 de la Constitucin, podra coincidir en el tiempo la renovacin de dos tercios de magistrados.
19 El TC, al margen de la Constitucin. En El Mundo, de 29 de enero de 2011.
281
3/5/11
18:20
Pgina 36
2. Una vez que los dos principales grupos polticos de las Cortes Generales (el Grupo Socialista y el Grupo Popular) pactaron a finales de septiembre de 2010 desbloquear la renovacin pendiente en el Senado y llevar a cabo la correspondiente al Congreso en su debido momento, hubieron de acordar, asimismo, la introduccin de un mecanismo que, pese a la coincidencia o proximidad en el tiempo de ambas renovaciones, impidiese que tambin en lo sucesivo la propuesta de nuevos magistrados del TC por ambas Cmaras se volviese a solapar. Se consider que la nica solucin posible que evitara en el futuro el solapamiento de ambas renovaciones pasaba por acortar el mandato de uno de los dos tercios de magistrados, concretamente el de aquellos que sucediesen a los magistrados en cuya sustitucin se haba producido el retraso. 3. Esta reforma ha resultado polmica. Se cuestiona su constitucionalidad, ya que el nuevo precepto prev un supuesto (el retraso en la renovacin por tercios del TC) en el que, contrariamente a lo dispuesto de forma taxativa en el artculo 159.3 de la Constitucin (segn el cual los miembros del TC sern designados por un perodo de nueve aos), el mandato de los magistrados ser inferior a dicho perodo. 4. Al largamente ansiado desbloqueo de la renovacin pendiente en el Senado sigui, sin embargo, a las pocas semanas una ducha fra en el Congreso. Pese al pacto alcanzado a finales de septiembre, que en principio inclua no solo el desbloqueo de la renovacin pendiente en el Senado, sino tambin la renovacin en plazo de los magistrados nombrados en su da a propuesta del Congreso, cuyo mandato venca en noviembre, el PSOE y el PP no fueron capaces de consensuar una propuesta para renovar al tercio de magistrados cuya eleccin corresponde al Congreso. 5. El 12 de enero tuvo lugar la ceremonia de toma de posesin de los nuevos magistrados propuestos por el Senado en la sede del TC. El elemento ms destacado de dicho acto solemne fue el discurso que pronunci la presidenta saliente del Tribunal, Mara Emilia Casas, en el que denunci que el notorio retraso de ms tres aos en la renovacin del Tribunal constituye un grave incumplimiento de la Constitucin, que perjudica la calidad de nuestra democracia. 6. El Pleno del TC, constituido por once magistrados y encontrndose tres de ellos en prrroga de funciones, procedi el 20 de enero de 2011 a la eleccin de nuevo presidente y vicepresidente. Result elegido presidente el magistrado D. Pascual Sala Snchez. Es el primer presidente del TC que procede de la carrera judicial y no de la academia (como los siete anteriores). El Pleno eligi a continuacin vicepresidente del TC al magistrado D. Eugeni Gay Montalvo. De este modo, por primera vez en la historia del Tribunal se ha elegido vicepresidente a un magistrado con mandato vencido.
282
3/5/11
18:20
Pgina 37
Los retrasos y los sesgos de la composicin del Tribunal Constitucional

Ignacio Snchez-Cuenca
1. Introduccin
La sentencia del Tribunal Constitucional (TC) sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua lleg lastrada por la polmica sobre el incumplimiento de los plazos en la renovacin de algunos miembros de esta institucin. La cuestin de la renovacin de los magistrados que componen el TC no es un mero formalismo. Puede alterar significativamente el perfil ideolgico del Tribunal y afectar, as, a la correlacin interna de fuerzas entre los bloques de magistrados. En el caso de la sentencia del Estatuto, el retraso correspondiente al tercio de magistrados que son nombrados por el Senado era casi de tres aos, el ms prolongado sin duda de la historia del Tribunal. En diciembre de 2007, el mandato de cuatro magistrados (entre ellos, la presidenta y el vicepresidente) expir. A esto hay sumar el hecho de que un miembro del TC (Roberto Garca-Calvo), nombrado por el Congreso, falleciera en mayo de 2008 y su plaza an est vacante en el momento de escribir estas lneas. Aunque ya con posterioridad a la sentencia del Estatuto, debe sealarse que, de momento, los tres magistrados del tercio del Congreso que deban haber sido renovados en diciembre de 2010 (ms el cuarto miembro fallecido) siguen sin ser reemplazados. Si bien en la prensa y en los debates pblicos es corriente achacar la responsabilidad por la situacin creada a los dos grandes partidos, PSOE y PP, a los que se acusa de haber politizado el Tribunal, lo cierto es que, como se explica con detalle a continuacin, el bloqueo en los nombramientos beneficiaba al PP y perjudicaba al PSOE. Por eso, cabe sospechar que el bloqueo ha obedecido a la estrategia del partido de la derecha para conseguir, mediante una manipulacin de la composicin del TC, una sentencia sobre el Estatuto que fuera favorable a sus intereses. Recurdese que, aparte del bloqueo en los nombramientos, el PP ya trat de influir en dicha composicin mediante la recusacin del magistrado Pablo Prez-Tremps, asunto que se coment en ediciones anteriores del IDE.
283
3/5/11
18:20
Pgina 38
En las pginas siguientes se analiza con perspectiva histrica la composicin ideolgica del TC y las alteraciones artificiales que ha sufrido como consecuencia de los retrasos en los nombramientos. Para ello, se ofrecen datos, hasta ahora inditos, sobre la proporcin de magistrados conservadores y progresistas en cada etapa, as como sobre los retrasos en los nombramientos. El examen de la evolucin del TC pone de manifiesto la anomala que se ha producido durante el periodo del Gobierno de Jos Luis Rodrguez Zapatero: el PP ha conseguido evitar durante varios aos que se consumara una renovacin del TC como las que tuvieron lugar de forma natural durante los mandatos de Felipe Gonzlez y Jos Mara Aznar y que permitieron una mayor afinidad ideolgica entre el Gobierno y el TC.
2. La composicin del TC en perspectiva

Como bien se sabe, el TC se compone de 12 magistrados con un mandato no renovable de nueve aos1. En los nombramientos intervienen cuatro instituciones: el Congreso y el Senado (que eligen cuatro cada uno), el Gobierno (que elige dos) y el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) (que elige otros dos). En el caso de los nombramientos realizados por el legislativo, se requiere una mayora cualificada de tres quintos. Las renovaciones se producen por tercios cada tres aos, segn la siguiente secuencia decidida por sorteo: Congreso, Gobierno y CGPJ (en el mismo ao), y Senado. Puesto que el TC se constituy en 1980, eso significa que el primer mandato de los magistrados nombrados por el Congreso solo dur hasta 1983, ao en el que se produjo la primera renovacin. Asimismo, el primer mandato de los magistrados nombrados por el Gobierno y el CGPJ fue de seis aos, producindose la renovacin en 1986. La Tabla 1 muestra la secuencia terica de renovaciones. Los mandatos de nueve aos impiden que el ciclo de renovaciones coincida con el ciclo electoral. Y la divisin de los nombramientos entre el ejecutivo, las dos cmaras legislativas y el poder judicial hace
1 Se contempla una excepcin para el caso en el que el magistrado entre de forma extraordinaria para cubrir una vacante hasta el vencimiento del periodo del magistrado original, siempre y cuando no hubiera ocupado el cargo por ms de tres aos. Cuando se dan esas circunstancias, el magistrado puede ser reelegido en el turno de renovacin que le corresponda por un mandato ordinario de nueve aos.
284
3/5/11
18:20
Pgina 39
imposible que el control del TC caiga en manos de uno solo de los tres poderes del Estado. Gracias a estos mecanismos institucionales, la composicin del TC tiene, en principio, cierta autonoma con respecto al poder poltico. El supuesto que hay detrs de la norma es claro: las decisiones de los magistrados pueden variar en funcin del poder que los nombra. As, un TC cuyos miembros fueran todos ellos nombrados por el Gobierno estara bajo la sospecha permanente de actuar a favor del Ejecutivo, pero no porque los magistrados fueran deferentes para conseguir una renovacin de sus mandatos que la ley no contempla, ni porque los magistrados se sintieran necesariamente en deuda con los responsables de su nombramiento, sino porque los magistrados fuesen polticamente afines al Gobierno. Los magistrados llegan al cargo con un bagaje de principios filosficos, morales y polticos en virtud de los cuales construyen y orientan sus argumentos jurdicos. Este conjunto de principios nos permite predecir con bastante exactitud qu posiciones y tesis adoptarn en los conflictos constitucionales. De ah que los nombramientos sean un asunto tan delicado desde el punto de vista poltico. Los partidos polticos se afanan en controlar el TC mediante la cadena de nombramientos. Saben que si son capaces de elegir magistrados afines ideolgicamente, la probabilidad de que esos magistrados tomen decisiones favorables a sus intereses polticos aumenta notablemente. En el momento de escribir este captulo (enero de 2011), por el TC han pasado 50 magistrados. Aunque resulte simplista y esquemtico, no parece abusivo clasificarlos en dos familias ideolgicas muy amplias, la de los conservadores y la de los progresistas. Es costumbre que los medios de comunicacin, en Espaa y en otros pases, se refieran abiertamente a la tendencia ideolgica de los miembros de los Tribunales Constitucionales o de los Tribunales Supremos. Esto no quiere decir que un magistrado conservador vaya a tomar partido siempre en la misma direccin poltica. Basta con que lo haga la mayora de las veces para que sus decisiones resulten relativamente previsibles y, por lo tanto, sean objeto de los clculos y estrategias de los partidos polticos. Es muy raro que un magistrado sea del todo neutral y resulte igualmente aceptable para los dos grandes partidos, si bien se han encontrado algunos casos en este estudio. Para determinar la afinidad poltica de los magistrados se ha tenido en cuenta el signo ideolgico del partido o fuerza poltica que promovi sus candidaturas en un primer
2 En el caso de los magistrados nombrados a propuesta del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), se atiende al signo ideolgico del bloque o grupo de vocales que promovi sus candidaturas. Tngase en cuenta, en este sentido, que ms an que en el caso del TC en el CGPJ existe una larga tradicin de alineamiento ideolgico de sus miembros, que suelen actuar la mayora de las veces de forma agrupada (en particular, cuando el CGPJ acuerda o propone nombramientos para la provisin de cargos de designacin discrecional), conformando al efecto bien que de modo informal bloques ideolgicos claramente definidos.
285
3/5/11
18:20
Pgina 40
momento2. Incluso en las (escasas) ocasiones en las que los dos grandes partidos se han puesto de acuerdo en algunos nombres comunes, casi siempre es posible rastrear el origen de la iniciativa, que ha de corresponder a uno de los dos partidos. Se trata de un procedimiento de clasificacin bastante rgido, que plantea algunos problemas. Por ejemplo, Manuel Jimnez de Parga, que fue presidente del TC entre 2001 y 2004, lleg al Alto Tribunal en 1995 a propuesta del PSOE, pero a lo largo de su carrera fue evolucionando hacia posiciones abiertamente conservadoras. Esta evolucin no queda registrada en la regla de clasificacin que seguimos, pues Jimnez de Parga aparece durante todo su mandato como magistrado progresista. No obstante, la ventaja de la regla utilizada consiste en que es relativamente mecnica, dejando muy poco margen a la interpretacin subjetiva del investigador; adems, no requiere excesiva informacin para ser aplicada: basta conocer qu partido promovi la candidatura del magistrado. La alternativa supondra determinar la posicin ideolgica de los magistrados a partir de las decisiones tomadas durante su mandato, pero esta regla es incomparablemente ms compleja y precisa de una cantidad enorme de informacin. De los 46 magistrados analizados3, ha habido tres casos en los que ha sido imposible determinar una orientacin ideolgica, por lo que se ha considerado que se trataba de magistrados realmente de consenso entre los dos grandes partidos. Con respecto a los 43 restantes, 23 han sido conservadores y 20 progresistas. Este dato, con todo, resulta engaoso, pues puede producir la impresin errnea de que ha habido un predominio conservador en el TC. Debe recordarse que no todos los magistrados han estado el mismo tiempo en el cargo: algunos tuvieron mandatos de tres o seis aos en el periodo fundacional, otros abandonaron el cargo antes de finalizar su mandato por aceptar otras responsabilidades y, finalmente, hay magistrados que han sobrepasado los nueve aos de mandato como consecuencia de los retrasos en los nombramientos causados por la falta de acuerdo entre los dos grandes partidos en el Legislativo. A fin de obtener una visin ms exacta, hay que ponderar el nmero de magistrados de cada tendencia por los aos que cada uno de ellos permaneci en el cargo4. Cuando se hace as, las cifras se alteran considerablemente. Los magistrados progresistas suponen entonces un 56,7%, frente al 43,3% de los conservadores (sin tener en cuenta, por tanto, a los tres candidatos de consenso).
3 No se han incluido los cuatro ltimos nombramientos por el tercio del Senado en enero de 2011. 4 Desde su origen en 1980 hasta 2010, el TC ha estado en activo 31 aos. Si en cada ao hay doce magistrados, esto nos da un total de 372 aos*magistrados. En la prctica, tenemos 369, debido a la no sustitucin de Roberto Garca-Calvo, magistrado fallecido en 2008. Pues bien, si descontamos los 27 aos*magistrados que corresponden a magistrados de consenso en los que es imposible determinar su tendencia ideolgica, nos encontramos con que el 56,7% de los aos*magistrados corresponden a magistrados progresistas y el 43,3% restante a magistrados conservadores.
286
3/5/11
18:20
Pgina 41
Este dominio progresista se traslada, como es lgico, a la formacin de mayoras ideolgicas en el seno del TC. Si tomamos como referencia el periodo de 31 aos que va de 1980, ao de la creacin del TC, a 2010, ha habido una mayora progresista durante 15 aos (el 48,4% del tiempo), frente a 13 aos de mayora conservadora (el 41,9% del tiempo). El resto se debe a los tres aos de empate (2008-2010). Lo ms interesante, con todo, es comparar el predominio progresista en el TC y en el Gobierno de la nacin. Como pone de manifiesto la Tabla 2, ha habido Gobierno progresista mucho ms tiempo (20 de los 31 aos, 64,5% del tiempo) que TC progresista. La diferencia es de cinco aos (que equivalen a 16 puntos porcentuales). Cabe afirmar, por tanto, que hay un sesgo conservador en el TC espaol. Como ms adelante se mostrar, dicho sesgo no es debido a las reglas de renovacin del Tribunal, sino ms bien a su incumplimiento por parte del Partido Popular. Mediante los obstculos puestos a las renovaciones en plazo, el PP ha conseguido que el TC haya sido ms conservador de lo que habra resultado si se hubiera procedido de acuerdo con los mecanismos que contempla la ley. El Grfico 1 presenta la evolucin anual de la composicin ideolgica del Tribunal. Las barras tienen el color del sector mayoritario en cada ao. As, cuando la mayora es conservadora, la barra es de color azul; cuando es progresista, el color correspondiente es el rojo. Por su parte, la altura de las barras indica la magnitud de la mayora, calculada como diferencia entre el nmero de magistrados progresistas y conservadores. Cuando los progresistas son ms, las barras se elevan sobre el cero; cuando son menos, las barras crecen hacia abajo. La escala est acotada entre -12 (dominio absoluto conservador) y +12 (dominio absoluto progresista). Entre los aos 2008 y 2010 no figura ninguna barra, porque hay un empate entre las dos tendencias y, por lo tanto, la diferencia es cero. El empate se ha roto, a favor del sector progresista, en enero de 2011.
287
3/5/11
18:20
Pgina 42
El examen del Grfico 1 pone de manifiesto que hay cuatro periodos claramente delimitados en la evolucin del TC. En su fundacin, bajo el Gobierno conservador de la UCD, se produce una mayora conservadora que perdura durante toda la primera legislatura socialista, hasta 1986. Si bien hubo una primera renovacin por el tercio del Congreso en 1983, el PSOE no llev a trmino su propsito inicial de sustituir a los magistrados propuestos por UCD (Francisco Rubio Llorente y Antonio Truyol y Serra) buscando el apoyo de grupos minoritarios. El PSOE tena 202 diputados en el Congreso y se requeran al menos 210 apoyos (mayora de 3/5). Manuel Fraga se opona a una renovacin parcial, insistiendo en que la renovacin tena que producirse en bloque (o se cambiaba a los cuatro o se les prorrogaba a todos ellos). Finalmente, el PSOE accedi a la demanda de AP y se procedi a renovar a los cuatro magistrados nombrados en 1980 por un periodo adicional de nueve aos. El acuerdo fue tambin suscrito por CiU5. Acab primando, as, una consideracin institucional acerca de la estabilidad que el Tribunal deba tener en sus primeros aos de existencia. A partir de 1986, con la renovacin del Gobierno y de un CGPJ con clara mayora socialista, se produce un vuelco y el TC pasa a tener mayora progresista. Dicha mayora aumenta con la renovacin del Senado en 1989. El PSOE tena 108 senadores y necesitaba 125 para aprobar el nombramiento. Con el apoyo del PP, que tena entonces 77 senadores, se procedi a nombrar a tres magistrados progresistas y uno conservador.
5 CiU tena en aquella legislatura 12 diputados, con lo que el PSOE podra haber superado la mayora de 3/5 pactando solo con CiU.
288
3/5/11
18:20
Pgina 43
En 1992, gracias a un pacto del PSOE con CiU, se realizaron los nombramientos por primera vez sin el acuerdo del principal partido de la oposicin. Esto hizo que la diferencia entre el bloque progresista y el conservador del TC llegara a ser de nueve magistrados. Entre 1992 y 1994 hubo diez magistrados progresistas, uno conservador y uno de consenso. Esta es la diferencia mayor que se ha observado en toda la historia del Tribunal y obedece al dominio del PSOE en las instituciones. Una vez que el PP llega al poder en 1996, tarda bastante en conseguir una mayora conservadora en el TC, tanto por la composicin adversa que hered del periodo anterior, como por el hecho de que en 1995, tan solo un ao antes de perder las elecciones, el PSOE tuvo la oportunidad de nombrar a los dos magistrados de la cuota del Gobierno (el nombramiento del CGPJ consisti en un magistrado de cada tendencia). La primera renovacin con el PP en el Gobierno no se produce hasta 1998, en el turno del Senado. Los dos grandes partidos llegaron a un acuerdo por el cual se nombraba a dos magistrados conservadores, uno progresista y otro de consenso. En el Grfico 1 se aprecia con claridad el declive del sector progresista a partir de 1998. No obstante, la mayora conservadora hubo de esperar hasta 2001 y nunca alcanz la magnitud de la mayora progresista del periodo 1986-97. La ventaja conservadora es limitada a lo largo de todo el periodo, con una diferencia de tan solo uno o dos magistrados frente al sector progresista. En buena medida se debe a la extraa actuacin del Partido Popular en 2004. El Gobierno de Aznar poda haber procedido a renovar antes de las elecciones generales de ese ao a los dos magistrados cuyo nombramiento corresponde al Ejecutivo. Sin embargo, prefiri, seguro como estaba de su victoria, esperar a que el candidato electoral, Mariano Rajoy, ganara los comicios, formara Gobierno y realizara los dos nombramientos pendientes que creyera convenientes. Al alzarse con el triunfo el PSOE en dichas elecciones, el nuevo Gobierno se encontr con la oportunidad de renovar a los dos magistrados nada ms llegar al poder (por su parte, el CGPJ nombr a un progresista y un conservador). Este paso en falso del PP es un factor fundamental para explicar el sabotaje de este partido a la renovacin de los magistrados nombrados por el Senado que estaba prevista en el ao 2007 y que se ha retrasado hasta diciembre de 2010. La cuestin de los retrasos en los nombramientos se analiza a continuacin con mayor detalle. Por el momento, lo que interesa sealar es que, seis aos despus de haber llegado al poder, el PSOE no se ha visto acompaado por una mayora progresista en el TC.
3. Los retrasos y la sentencia del Estatuto

En general, tanto el Grfico 1 como la Tabla A1 del Apndice, que contiene la informacin numrica con la que se ha construido dicho grfico, ponen de manifiesto que el signo ideolgico del Gobierno se traslada al TC, en forma de bloque mayoritario, con un retardo de cuatro o cinco aos. As, el PSOE gan por primera vez las elecciones en 1982 y no
289
3/5/11
18:20
Pgina 44
hubo un TC con mayora progresista hasta cuatro aos despus, en 1986. De la misma manera, el PP gan las elecciones en 1996, pero no hubo un TC conservador hasta 2001. El caso verdaderamente anmalo se produce tras la vuelta al poder del PSOE en 2004. Desde entonces, el PP ha realizado diversas maniobras para evitar que hubiera un TC con mayora progresista. El hecho ms destacado en esta estrategia fue la negativa del PP a renovar a finales de 2007 los cuatro magistrados cuyo nombramiento corresponda al Senado. El retraso total ha sido de 1.120 das. Aunque se lleg a un principio de acuerdo en septiembre de 2010, una vez concluido el asunto del Estatuto, la votacin en el pleno de Senado no se produjo hasta el 1 diciembre, con el fin de dar tiempo a que se llegara a otro acuerdo sobre la renovacin de los cuatro magistrados del tercio del Congreso cuyo mandato finalizaba el 8 de noviembre de 2010, de tal manera que se produjera de golpe la entrada de ocho nuevos magistrados en el TC. Las negociaciones sobre el tercio no llegaron a buen puerto, por lo que se decidi retrasar la salida al BOE de los Reales Decretos del 29 de diciembre con los cuatro nombramientos del Senado para ganar tiempo. Sin embargo, cuando fue evidente que no habra acuerdo en el Congreso, el Gobierno no tuvo ms remedio que publicar los nombramientos. As ocurri el 10 de enero de 2011. El conflicto sobre la renovacin del tercio del Congreso contina sin resolverse. La mayora de los medios de comunicacin y de los analistas han presentado el problema como un fracaso de los dos grandes partidos, cuyas estrategias de politizacin del TC habran resultado en un bloqueo de los nombramientos. Sin embargo, el hecho de que la no renovacin favoreciera a uno de los dos partidos, el PP, y perjudicara claramente al otro, el PSOE, muestra que este tipo de lectura resulta incorrecta, por muy extendida que est. El Partido Socialista, como es obvio, no tena incentivo alguno para no proceder a la renovacin del TC. Hasta qu punto el retraso de 2007 es excepcional? No se trata, desde luego, del primer retraso en la historia del TC, pero s del ms extenso, con gran diferencia. La Tabla 3 recoge los retrasos que se han registrado a lo largo de su historia. Hasta el ao 1995, el proceso de renovaciones funcion razonablemente bien, con dos retrasos, en 1983 y 1995, por debajo de los tres meses, lo que no supuso en ningn caso una fuerte distorsin del sistema. El primer problema serio se produce en 1998, con un retraso de casi diez meses (293 das). Los dos partidos, PP y PSOE, se pusieron de acuerdo en un reparto de los magistrados por el cual hubiera dos conservadores, un progresista y uno de consenso. El proceso, en general, fue lento por causas no estrictamente relacionadas con el TC. As, el PSOE no quiso entrar a fondo en el asunto hasta que no se resolvieron las elecciones primarias en su partido celebradas aquel ao. En cualquier caso, no fue excesivamente difcil encontrar dos candidatos conservadores (Fernando Garrido Falla y Vicente Conde Martn de Hijas) y uno progresista (Mara Emilia Casas Bahamonde). El problema surgi a propsito del candidato de consenso, pues los conservadores decan que de-
290
3/5/11
18:20
Pgina 45
ba ser el propio PP quien sugiriera su nombre, mientras que los socialistas insistan en que fuera el PSOE quien hiciera la propuesta. Debido al mayor poder negociador del PP en aquella poca, la propuesta final del candidato de consenso, Guillermo Jimnez Snchez, procedi del Partido Popular. A Jimnez se le clasifica siempre como un magistrado conservador y para este estudio tambin se ha considerado as6. En 2001 hubo tambin un retraso, en este caso de 194 das (algo ms de seis meses), pero producido por desavenencias en la renovacin del CGPJ. La negociacin conjunta sobre ambos rganos hizo que el nombramiento de los magistrados del TC se demorara a pesar de que haba un acuerdo casi desde el comienzo. 2001 fue un ao crucial, pues la derecha se hizo con el control del TC, el CGPJ y el Tribunal de Cuentas. El retraso en la renovacin del Senado en 2007 ha tenido claras motivaciones polticas. De los cuatro magistrados salientes, tres eran conservadores y uno progresista. Si la renovacin se hubiese realizado en plazo y, como era previsible, se hubieran incorporado dos magistrados progresistas y dos conservadores, el Gobierno de Jos Luis Rodrguez Zapatero habra contado con un TC con mayora progresista a partir de esa fecha. El PP, que, como antes se ha comentado, haba perdido la oportunidad de nombrar a dos magistrados conservadores por el turno del Ejecutivo en 2004, decidi impedir a toda costa que se consumara la mayora progresista, aun si eso supona erosionar gravemente el funcionamiento y legitimidad del TC. Este retraso inslito de ms de mil das en la renovacin del Senado responde a unas motivaciones estratgicas que van ms all del propio TC, pues los populares realizaron la misma maniobra con la renovacin del CGPJ en 2006. El mandato del CGPJ es de cinco aos y, desde su creacin en 1980, los plazos se haban cumplido aproximadamente, con la excepcin de 1995 (el mandato finalizaba el 8 de noviembre de ese ao y no hubo renovacin hasta el 24 de julio de 1996). Sin embargo, el CGPJ nom6 Vase, por ejemplo, El Mundo, 25-10-2007; El Pas, 27-4-2010; Pblico, 30-9-2010.
291
3/5/11
18:20
Pgina 46
brado el 7 de noviembre de 2001, en el que los vocales propuestos por el PP tenan mayora absoluta (con 11 de 21 miembros), no se renov cuando tocaba, en 2006, de nuevo por los obstculos interpuestos por el PP. Hubo que esperar hasta el 23 de septiembre de 2008, tras la segunda victoria electoral de Rodrguez Zapatero en las elecciones de marzo de ese ao, para que la renovacin tuviera lugar. El Partido Popular trat de compensar su debilidad poltica tras la derrota electoral de 2004 con un uso beligerante y partidista de los rganos constitucionales que controlaba, como el TC y el CGPJ. En ambos casos consigui impedir durante mucho tiempo que las mayoras conservadores en ambos organismos se modificaran conforme a lo que establece la ley. Han sido tres aos en el caso del TC y dos en el del CGPJ. El CGPJ hizo una labor muy activa, e impropia, de oposicin al Gobierno socialista. Y el TC se transform en el principal instrumento para frenar algunas reformas del Gobierno socialista, ocupando un lugar muy destacado la batalla del Estatuto cataln. En cierto sentido, esta estrategia de sabotaje puede entenderse como la dimensin institucional de la estrategia de la crispacin (vase IDE 2007, Cap. 1). Durante las dos ltimas legislaturas socialistas, el PP ha tratado de negar la legitimidad del Gobierno de varias formas: promoviendo las tesis conspirativas sobre el 11-M, acusando al presidente del Gobierno de connivencia con ETA y de procurar la ruptura de Espaa, y negndose a colaborar en la lucha contra la crisis econmica. Una de las patas de esta estrategia afecta a la dimensin institucional del sistema. El PP se ha servido del CGPJ y el TC como un instrumento poltico ms de oposicin al Gobierno. La derecha ha intentado compensar su debilidad electoral con el mantenimiento ilegtimo de su mayora en el CGPJ y el TC. No es de extraar, entonces, que la polmica sentencia del Estatuto cataln haya originado una crisis profunda en la autoridad del TC. La sentencia fue elaborada por un Tribunal con una composicin artificial, fruto del incumplimiento de los mecanismos previstos por la propia Constitucin para su renovacin. No es que la composicin del Tribunal que establece la Constitucin (nombramientos por tercios con mandato fijo) tenga ninguna propiedad especial, pero, al menos, una vez que est fijada, funciona igual en todos los periodos, lo que en cierto modo hace que conservadores y progresistas vayan ganando o perdiendo posiciones siempre segn un mecanismo previsible y aceptado. El problema de alterar la aplicacin de la norma consiste en que se atribuya el contenido de una sentencia a las maniobras que han dado lugar a una mayora en el seno del TC que no viene determinada por sus reglas de funcionamiento, sino por las estrategias de los partidos. As ha ocurrido con la sentencia del Estatuto. No es de extraar, pues, que se hayan alzado voces recordando que, en esas condiciones, no tiene sentido mantener el monopolio de la interpretacin constitucional del que disfruta en nuestro Estado de derecho el TC. Si no se cumplen los procedimientos establecidos para el TC, por qu debera tener el Tribunal Constitucional la ltima palabra en un conflicto poltico como el del Estatuto cataln?
292
3/5/11
18:20
Pgina 47
Apndice
293
3/5/11
18:20
Pgina 48
11 Cuarta medicion de la democracia 295-324:03 Losdistintosnivelesde 87-128
10/5/11
01:20
Pgina 1
Cuarta medicin de la democracia

1. Introduccin
Desde 2008, coincidiendo con el inicio de la crisis econmica y del n de la primera legislatura del presidente Rodrguez Zapatero, un conjunto selecto de expertos ha venido evaluando y puntuando anualmente la calidad de la democracia espaola a partir de la metodologa desarrollada por el Human Rights Center de la Universidad de Essex. La medicin de la democracia persigue comprobar hasta qu punto las instituciones democrticas y los actores polticos de un pas responden a los ideales de la democracia representativa. Los ideales democrticos en los que se basa este programa parten de dos principios bsicos de la teora de la democracia: 1) el control ciudadano sobre los polticos y sobre las decisiones polticas, y 2) la igualdad en el acceso a la esfera poltica de todos los ciudadanos para ejercer ese control.
295
10/5/11
01:20
Pgina 2
Desde sus orgenes, esta medicin tambin persigue contribuir al enriquecimiento del debate pblico con nuevos datos e informacin rigurosa sobre la calidad de la democracia. El proyecto pretende impulsar las buenas prcticas democrticas y las necesarias reformas institucionales, as como servir de gua a los distintos Gobiernos para tomar medidas sobre las deficiencias detectadas en la evaluacin. Al repetir el mismo cuestionario cada ao, este marco permite hacer el seguimiento y medir el impacto de las medidas polticas adoptadas sobre los puntos que son objeto de anlisis. La evaluacin la realizan expertos, fundamentalmente acadmicos, puntuando en una escala de 0 a 10 el grado de cumplimiento de diversos indicadores que miden diferentes componentes del marco democrtico. Los indicadores, en total 57, se agrupan en cinco esferas diferencia-
das (Cuadro 1): a) ciudadana, leyes y derechos; b) representacin poltica y elecciones; c) gobernabilidad y rendicin de cuentas; d) sociedad civil y participacin; y e) poltica exterior. La descomposicin del sistema democrtico en cinco esferas, 11 reas y 57 indicadores permite tener una visin completa y detallada del funcionamiento de la democracia en Espaa. Al medir de forma individualizada cada uno de los componentes del sistema democrtico, es posible detectar y localizar las debilidades y comprobar dnde estn las fortalezas del sistema. La valoracin media de la calidad de la democracia espaola en el 2011, teniendo en cuenta los 57 indicadores, vuelve a estar por debajo del 6 por segundo ao consecutivo, obteniendo una nota de 5,9. Adems, si comparamos los datos de la encuesta de este ao con los del ao anterior, se aprecia que 22 de los 57 indica-
296
10/5/11
01:20
Pgina 3
dores inician una tendencia negativa. Si, en cambio, la comparacin se hace desde 2008, entonces son 38 los indicadores que tienen peor puntuacin que al final de la primera legislatura de Rodrguez Zapatero. Estas pautas se han de enjuiciar, no obstante, con ciertas cautelas. Si se analizan los datos de forma ms detenida, se aprecia que la mayora de los cambios producidos durante los ltimos cuatro aos son pequeos y poco significativos. En 2010 hay pocas novedades, pero estas son dignas de atencin. La esfera internacional, que mide la calidad democrtica de las relaciones internacionales y la independencia de los Gobiernos nacionales frente al exterior, se ha deteriorado de forma significativa. Los expertos advierten el perjuicio que supone para la democracia espaola la incapacidad del Gobierno para sacar adelante sus polticas sin las interferencias de los poderes econmicos y las instituciones internacionales; esto es, los ciudadanos podran sentirse menos representados al comprobar cmo la toma de decisiones polticas sobre sus intereses se traslada desde el proceso electoral a espacios ajenos a la participacin ciudadana. En definitiva, se mantienen los problemas seculares de la democracia espaola, que ya han sido sealados en informes anteriores: mala calidad de la participacin poltica ms all del proceso electoral e incapacidad del sistema para atajar y combatir la corrupcin poltica. En las siguientes pginas presentaremos los resultados generales y los que obtienen cada una de las esferas y las reas, llamando la atencin sobre los cambios
ms significativos que se han producido en los cuatro ltimos aos.
2. Resultados generales
Los expertos dan este ao a la democracia espaola una nota de 5,9 (Grfico 1). En comparacin con 2008, esta puntuacin supone un retroceso de tres dcimas, si bien mejora ligeramente la del ao pasado. Por encima de la media, sobresaliendo como todos los aos, destaca la esfera que aglutina a la ciudadana, las leyes y los derechos polticos y sociales. El funcionamiento del Estado de derecho y la cobertura de los derechos fundamentales para todos los ciudadanos mantiene una nota cercana al notable (6,8), por encima de la valoracin del pasado ao. La representacin poltica es la segunda esfera mejor valorada (6,4), lo que se explica fundamentalmente por la alta apreciacin de la limpieza del proceso electoral. Sin embargo, conviene matizar que la justicia del actual sistema electoral est cada vez ms cuestionada por los expertos, lo que explica que desde 2008 su valoracin haya cado tres dcimas. Las dos esferas que reciben peor puntuacin, siempre por debajo de la media desde que empez a realizarse esta auditora, son la de la sociedad civil y la de la gobernabilidad. Este ao no es una excepcin: los expertos vuelven a suspender (4,8) el papel de la sociedad civil en la democracia espaola y repiten prcticamente el mero aprobado que dieron en 2008 a la gobernabilidad (5,1). A pesar de esto, la valoracin de la sociedad civil
297
10/5/11
01:20
Pgina 4
es superior a la de hace cuatro aos y supera en tres dcimas a la que le otorgaron el ao pasado. Ms adelante veremos que esa mejora est basada en una imagen ms positiva de los medios de comunicacin como mecanismos de control poltico al servicio de los ciudadanos. La esfera de la gobernabilidad, que incluye el control del Gobierno, la ausencia de corrupcin y la capacidad del Ejecutivo para desarrollar sus polticas ha cado medio punto desde 2008. Sin embargo, no ha empeorado en el ltimo ao, fundamentalmente gracias a las valoraciones positivas que los expertos hacen del funcionamiento de los mecanismos de control al Ejecutivo, tanto de la capacidad del Parlamento para obligar al Gobierno a rendir cuentas, como de la mejora en las expli-
caciones del Gobierno para dar cuenta de sus polticas. Por ltimo, cabe destacar la involucin que ha sufrido la dimensin internacional de la democracia, que ha dejado de estar entre las tres esferas mejor puntuadas siempre por encima del 6 en los aos pasados, para recibir un 5,5 en la encuesta de 2011. Desde 2008, la valoracin de la calidad de las relaciones internacionales se ha deteriorado considerablemente, perdiendo casi un punto. Aunque este descenso ha sido paulatino, la cada ms importante es la que registra este ao. Ello quizs se pueda comprender a partir de algunos acontecimientos relevantes producidos durante 2010, como la polmica con el Frente Polisario, las filtraciones de Wikileaks y, sobre todo, el cambio de
298
10/5/11
01:20
Pgina 5
poltica econmica del Gobierno a partir de mayo de 2010 provocado por las presiones provenientes de la Unin Europea. En un sistema democrtico corresponde a los ciudadanos determinar quines estn autorizados a decidir por ellos, y en el ltimo ao los representados no han podido influir de ninguna manera en un proceso de toma de decisiones localizado en espacios libres de control ciudadano. En el Grfico 2 podemos ver1 no solo cmo ha evolucionado la media de la valoracin que realizan los expertos de cada una de las esferas de la democracia, sino tambin el grado de consenso que alcanzan. Cuanto ms polarizadas estn las opiniones, ms extendidas sern las cajas de cada una de las esferas. La evaluacin de la sociedad civil es la que ms polariza a las personas consultadas. En especial, no se ponen de acuerdo en su valoracin de los medios de comunicacin: mientras
que la mitad de ellos consideran que se ha avanzado en la independencia y la pluralidad de los medios, la otra mitad sigue otorgndoles un suspenso. Tambin puede apreciarse que ha aumentado ligeramente la divisin entre los expertos en el juicio sobre la esfera internacional de la democracia. Gracias a la metodologa empleada cada ao en la elaboracin de la encuesta de expertos, se puede presentar un anlisis temporal en aquellas esferas donde las diferencias son ms apreciables. Estas diferencias pueden mostrar en qu mbitos nuestra democracia se debilita o, en sentido contrario, cules se convierten en las fortalezas de nuestro sistema poltico. As, en primer lugar, y como muestra la Tabla 1, hay que constatar que el ranking de las doce dimensiones que eran menos valoradas en 2008 ha sufrido cambios significativos en 2010. Si en la primera ola de
1 Una forma sencilla de presentar los resultados de este estudio es el uso de diagramas de caja (boxplot). En un diagrama de caja, la caja central representa los tres cuartiles de la distribucin. Una variable tiene tres cuartiles. El cuartil 1 es el valor del caso que deja el 25% de los casos por debajo y el 75% restante por arriba. El cuartil 2 (o mediana) es el valor del caso que deja el 50% de los casos por debajo y el otro 50% por arriba (divide la distribucin en dos mitades iguales). Por ltimo, el cuartil 3 es el valor del caso que deja el 75% de los casos por debajo y el 25% restante por arriba. Puesto que la caja del diagrama corresponde a los tres cuartiles, representa las valoraciones del 50% central de las valoraciones (el rango intercuartlico o diferencia entre el cuartil 3 y el cuartil 1 nos indica entre qu dos valores oscila el 50% central de los casos). De los dos extremos de la caja salen dos lneas con una longitud mxima de 1,5 veces el rango intercuartlico. Se considera que si un caso queda ms all de la distancia marcada por las dos lneas, se trata de un caso desviado (outlier) y se representa mediante un punto que queda fuera tanto de la caja como de las lneas que salen de la caja. La principal ventaja de los diagramas de caja consiste en que proporcionan informacin tanto sobre los valores centrales de la variable como sobre su grado de dispersin. El grado de dispersin nos informa del alcance del consenso existente entre nuestros expertos a la hora de valorar los indicadores. Cuanto ms pequea es la caja, ms parecidos son los puntos de vistas de los expertos. Las cajas ms alargadas indican la existencia de opiniones discordantes dentro de la muestra.
299
10/5/11
01:20
Pgina 6
la encuesta el acceso igualitario al poder se perciba como el primer problema de nuestra democracia, en 2010 su valoracin es de 3,8 y se convierte en el quinto problema. Adems, mejoran dimensiones como la independencia de los medios de comunicacin, que en 2008 apareca como el quinto problema y ahora se coloca en el undcimo lugar de este ranking. Otro elemento interesante que muestra la Tabla 1 es la aparicin de un nuevo punto negro: las relaciones del Gobierno espaol con las organizaciones internacionales. Los expertos han evaluado de forma negativa la posible falta de transparencia en algunos asuntos internacionales, tal y como apuntaron algunos cables del llamado caso Wikileaks, adems de cierta prdida de control poltico, sobre todo en el seno de la Unin Europea. En cualquier caso, en la
Tabla 1 se observa que existen convergencias entre la percepcin de los expertos con respecto a problemas endmicos de nuestra democracia y que se mantienen desde 2008: la corrupcin en la vida poltica, la falta de independencia del poder poltico ante los grandes intereses econmicos, la lejana de los representantes polticos respecto a sus representados y la desigualdad en el acceso a posiciones de poder poltico. La Tabla 2 refleja las principales fortalezas de nuestra democracia que los expertos han identificado durante el 2010 y las compara con el lugar que ocupaban en 2008. As, se comprueba que existe unanimidad con respecto a la calidad de los procesos electorales, que ocupan invariablemente el primer y segundo lugar desde 2008. Existen, no obstante, al-
300
10/5/11
01:20
Pgina 7
gunas variaciones interesantes. Por ejemplo, la libertad religiosa pasa del quinto lugar en 2008 al tercero en 2010, a pesar de la frustrada reforma de la Ley de Liber-
tad Religiosa que el Gobierno trat, sin xito, de aprobar durante este ao. Tambin resulta llamativo que la libertad sindical pase del tercer lugar en 2008 al
301
10/5/11
01:20
Pgina 8
sptimo en 2010, seguramente como consecuencia de la conflictividad laboral vivida en ese perodo. Finalmente, los derechos de las minoras, que ocupaban el noveno lugar en 2008, se sitan en 2010 en el decimotercer lugar, posiblemente debido a los debates que se han producido en torno a la prohibicin de prendas de carcter religioso como el burka o el hijab.
3. La calidad de la democracia: resultados por reas

Entre las cinco esferas de la calidad de la democracia y los 57 indicadores, la metodologa de la auditora democrtica establece 12 reas de medicin. La primera esfera, la de la ciudadana, leyes y derecho, se descompone en cuatro reas: la de ciudadana, que mide prin-
cipalmente el grado de inclusin de una democracia; la del Estado de derecho, que mide hasta qu punto el comportamiento de los representantes y los representados est regulado por el marco legal y si las leyes se implementan y desarrollan siguiendo el marco preestablecido; el rea de derechos civiles y polticos, que da cuenta del estado en que se encuentra la proteccin de los derechos fundamentales de los ciudadanos como la libertad de expresin, de asociacin o de informacin; y, por ltimo, el rea de los derechos econmicos y sociales, que mide fundamentalmente la desigualdad en el disfrute de bienes bsicos como la salud, la educacin o el trabajo. La segunda esfera, la de representacin poltica, contiene dos reas: la de elecciones libres y justas, que atiende a la limpieza, imparcialidad y justicia del proceso
302
10/5/11
01:20
Pgina 9
electoral, y la del papel democrtico de los partidos polticos, que evala la calidad de los partidos atendiendo a su capacidad para representar el inters del electorado. La tercera esfera, gobernabilidad y rendicin de cuentas, nos da informacin de tres reas diferenciadas: por un lado, de la accin del Gobierno y su capacidad para implementar las polticas pblicas; por otro, de las posibilidades que ofrece el sistema para el control de la accin del Gobierno; y, por ltimo, del nivel de corrupcin existente en la vida poltica. La cuarta esfera, la de la sociedad civil, mide la calidad de los medios de comunicacin y el nivel y el tipo de participacin
poltica. Por ltimo, la quinta esfera mide la presencia de los valores democrticos en las relaciones internacionales. Si observamos las notas de cada una de las esferas en el Grfico 3, la nica que en Espaa alcanza una calificacin media de notable es la que mide la defensa de los derechos civiles y polticos (7,8). Por encima de la media, tambin sobresalen la extensin de los derechos de ciudadana (6,5), el grado de cumplimiento del Estado de derecho (6,2), la defensa de los derechos sociales y econmicos (6,9) y el control del gobierno (6,2). En el otro extremo, las reas que concentran las evaluaciones ms bajas de nuestra demo-
303
10/5/11
01:20
Pgina 10
cracia, y las nicas que suspenden, son las que miden la ausencia de corrupcin (3,5) y la participacin poltica (4,4). Si realizamos un anlisis dinmico de la evolucin de cada una de las reas desde 2008 (Grfico 4), comprobamos que la que ms se ha deteriorado en Espaa ha sido la dimensin internacional de la democracia (5,5), que tiene en cuenta la promocin de los derechos humanos y de la democracia fuera de nuestras fronteras y la capacidad del Gobierno para desarrollar su programa poltico sin interferencias internacionales. Es la nica rea que ha perdido un punto de valoracin en solo cuatro aos. Las otras tres prdidas significativas, por encima del medio punto, se han producido en el rea que mide la ausencia de corrupcin, en la que mide se la capacidad del Gobierno para sacar adelante sus polticas y en la que da cuenta de la calidad del proceso electoral en Espaa. Las nicas dos reas que han mejorado en los ltimos cuatro aos, si bien muy ligeramente, son precisamente las tradicionalmente peor valoradas: medios de comunicacin y calidad de la participacin poltica. 3.1 Ciudadana, leyes y derecho Uno de los valores esenciales de la democracia es el respeto a las minoras y el desarrollo de un diseo institucional que permita la convivencia entre todos los grupos con diferentes intereses que conviven en el mismo territorio (Tabla 3). En este sentido, y a juicio de los expertos, el rgimen democrtico espaol goza de buena salud y las tensiones entre los diferentes grupos sociales, a pesar de las peores condiciones econmicas propiciadas por la cri-
sis, son menores. Una de sus consecuencias es que se ha rebajado sustancialmente el debate territorial en Espaa. El ltimo asalto serio contra las fronteras establecidas por la Constitucin espaola, llevado a cabo por el Partido Nacionalista Vasco a travs del Plan Ibarretxe, trajo consigo la perdida de la mayora y del Gobierno del Pas Vasco para este partido. En Catalua, la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut fue contestada este ao con una multitudinaria manifestacin, pero las urnas dieron una mayora amplia al proyecto autonomista de Convergencia i Uni, que no tiene entre su planes a corto plazo la convocatoria de un referndum sobre la independencia de Catalua. Este indicador es uno de los que ms ha mejorado en los ltimos aos, lo que deja en muy mal lugar al Partido Popular en los pronsticos que realizaba hace algunos aos sobre el peligro de ruptura de Espaa. El Estado de derecho garantiza el cumplimiento de la ley por parte de todos los ciudadanos, al tiempo que los defiende de reglas arbitrarias o juicios imparciales por parte del poder poltico. Las leyes son la expresin de la mayora parlamentaria y la democracia se asienta en el acatamiento de las reglas desarrolladas y aprobadas por la mayora. El funcionamiento del Estado de derecho (Tabla 4) ha recibido una de las notas ms altas por parte los expertos, aunque con algunos ligeros retrocesos respecto a la situacin en la que nos encontrbamos hace cuatro aos. Una de las cuestiones mejorables es la proteccin de la igualdad ante la ley. Una democracia de calidad debe asegurar que
304
10/5/11
01:20
Pgina 11
todos los ciudadanos reciban el mismo tratamiento por parte de la justicia, independientemente de sus recursos econmicos, sociales o polticos. Mientras que la mayora de los indicadores del Estado de derecho se mueven entre el 6 y el 7, la igualdad ante la ley apenas obtiene un aprobado y ha descendido levemente desde 2008. Ms all de la proverbial desconfianza espaola en la justicia, es precisamente este aspecto el nico punto gris en el funcionamiento del Estado de derecho que seala este estudio. Ao tras ao, los expertos otorgan al rea de los derechos civiles y polticos la
mxima puntuacin (Tabla 5), sin que hayan sufrido ninguna merma en los ltimos cuatro aos. No podemos extraarnos de la alta consideracin que alcanza el respeto a la libertad de expresin en Espaa. Su defensa en nuestro pas llega hasta el punto de permitir la presencia en el espacio poltico de ideas contrarias a los valores democrticos, siempre y cuando sean defendidas sin usar mtodos violentos. En las pasadas elecciones catalanas se pudo comprobar hasta qu punto llegaba la garanta de este derecho, al permitir presentarse a las elecciones a un partido (Plataforma per Catalunya) con ideas
305
10/5/11
01:20
Pgina 12
claramente racistas y xenfobas, contrarias a la Constitucin. En cuanto a la libertad religiosa, es uno de los indicadores mejor valorados por los ciudadanos. A pesar de las quejas frecuentes de la Conferencia Episcopal sobre el maltrato que reciben los catlicos y la Iglesia en particular por parte del Gobierno de Rodrguez Zapatero, es un hecho objetivo que, a pesar de que estamos en un Estado laico, su comportamiento con la Iglesia ha sido excepcionalmente respetuoso. Y no solo la mayora catlica tiene protegido su derecho a la prctica religiosa, sino que no existen impedimentos para el ejercicio del resto de las religiones. Este ao se ha
formado un partido musulmn en Espaa (PRUNE), que ha sido inscrito sin problemas en el registro de partidos del Ministerio del Interior. Los expertos parecen avalar la no necesidad de una nueva ley de libertad religiosa, una reforma que el Gobierno quera impulsar este ao, pero que retir por no alcanzar un consenso con el Partido Popular. La nueva ley pretenda reflejar en mayor medida la pluralidad de religiones que conviven en el Estado espaol y retirar de los espacios pblicos todos los smbolos religiosos. Los derechos econmicos y sociales (Tabla 6) no han sufrido un recorte significativo en los ltimos cuatro aos. Al
306
10/5/11
01:20
Pgina 13
igual que los ciudadanos, los expertos confan tradicionalmente ms en la capacidad del Estado para proteger la salud de los ciudadanos (7,5), que en la calidad de la educacin ofertada por los poderes pblicos (6,5). El derecho a la salud y a la educacin se mantienen prcticamente en las mismas valoraciones que hace cuatro aos. Pero hay un indicador cuyo comportamiento se aleja del resto: el que mide el respeto a los derechos de los trabajadores. En cuatro aos ha cado ms de medio punto y se sita por debajo del 6. La crisis econmica ha dejado a muchos ciudadanos sin trabajo y la cifra de parados se sita en 2011 por encima de los cuatro millones. Hay provincias en Espaa donde el paro alcanza al 30% de la poblacin activa. Hasta mayo de este ao exista la percepcin de que el Gobierno haca todo lo posible para que la crisis no la pagaran los trabajadores ni los ms dbiles. La reforma laboral finalmente se llev a cabo y ha sido calificada por los sindicatos mayoritarios como una de las prdidas de derechos laborales ms importantes desde que se instaur la democracia en Es-
paa. La nueva ley permite a las empresas con prdidas despedir con mayor facilidad y pactar salarios ms bajos con sus trabajadores que los establecidos en la negociacin colectiva de su sector. Los expertos apenas se han hecho eco de este retroceso y la nota de este ao solo ha descendido una dcima con respecto a la del ao anterior. Cabe notar, sin embargo, que el retroceso en el respeto a los derechos de los trabajadores incidi ms en la opinin de los expertos al comienzo de la crisis, que en el ltimo ao. 3.2 Representacin poltica En Espaa se vota con libertad, sin coacciones o intimidaciones, y nadie pone en duda la limpieza de cada uno de los procesos electorales. Los expertos no dudan en otorgar a esta rea una de sus notas ms altas, cerca de un 9 (Tabla 7). Sin embargo, aunque no se pueda hablar de que exista un problema con la calidad de la representacin de nuestra democracia, hay dos indicadores que han sufrido importantes retrocesos por encima de un punto en los ltimos cuatro aos.
307
10/5/11
01:20
Pgina 14
Los dos estn relacionados y ambos miden hasta qu punto el sistema electoral posibilita que el voto de cada ciudadano cuente por igual y que el Parlamento refleje la diversidad del electorado. Las elecciones del 2008 pusieron de manifiesto, una vez ms, la injusticia de las reglas electorales existentes en relacin con los partidos medianos y pequeos de implantacin nacional, como es el caso manifiesto de Izquierda Unida. Respecto al rea de los partidos polticos (Tabla 8), la encuesta refleja con intensidad el rechazo ciudadano que produce la calidad de nuestros partidos polticos. Esto apenas ha variado en los ltimos cuatro aos y contina presentando dos de los aspectos ms problemticos de nuestra democracia: la falta de independencia de los partidos ante los intereses econmicos y la distancia injustificable que los separa de los ciudadanos. 3.3 Gobernabilidad y rendicin de cuentas Se trata de la esfera que ha mejorado ms desde el ltimo ao (Tabla 9), junto al pa-
pel de los medios de comunicacin. Como sabemos, la capacidad que ofrece el sistema para controlar a los gobernantes es uno de los pilares en los que se basa esta auditora democrtica. Por un lado, es necesario que los gobiernos den cuentas de sus acciones, para lo cual los mecanismos establecidos deben asegurar la transparencia. A juicio de los entrevistados, en Espaa las estadsticas responden a criterios de objetividad y transparencia. Desde octubre de este ao, el Gobierno ha cambiado su poltica de comunicacin con la opinin pblica, al sustituir a su portavoz. Se valora de modo especialmente positivo la capacidad de rendir cuentas y dar explicaciones del nuevo portavoz del Gobierno, Alfredo Prez Rubalcaba. Por otro lado, el Parlamento ha cobrado un importante protagonismo en esta legislatura, en la que se ha visibilizado ms que nunca su capacidad para bloquear leyes desarrolladas por el Gobierno por ejemplo la llamada Ley Sinde o su fortaleza para obligarle a dar explicaciones por ejemplo, en el caso de la crisis con Marruecos por su poltica con los saharauis. Esta situacin, propiciada por un
308
10/5/11
01:20
Pgina 15
Gobierno en minora sin coaliciones estables, ha hecho revitalizar el papel del Parlamento espaol como rgano controlador de la accin del ejecutivo. Las sombras dentro de la esfera de la gobernabilidad proceden de la incapacidad de los distintos Gobiernos para poner en marcha polticas que resuelvan los problemas fundamentales de nuestra sociedad. En cuatro aos esta esfera se ha convertido en una de las tres dimensiones peor consideradas en la auditora que han realizado los expertos a
la democracia espaola (Tabla 10). Ha pasado de ser valorada con 6,4 en 2008 a 5,4 en 2011. Una posible explicacin para entender esta devaluacin se puede encontrar en las dificultades que est encontrando el Gobierno para frenar el aumento del desempleo, por ejemplo. Aunque este indicador tambin puede estar relacionado con la general incapacidad de los polticos para hacer frente a una crisis econmica de carcter global. Otra dimensin que no ha conseguido aprobar en ninguna de las distintas encues-
309
10/5/11
01:20
Pgina 16
tas es la relacionada con la cooperacin territorial. Tal y como muestra la Tabla 10, la valoracin que los expertos dan a este asunto oscila entre 4,5 (2008) y 4,3 (2011). Probablemente, la explicacin para comprender esta repetida nota de suspenso sea la persistencia de distintos retos a los que el modelo territorial se ha enfrentado en los ltimos aos. Estos retos han variado desde propuestas estatutarias contestadas por el Tribunal Constitucional hasta tensiones entre el Estado central y las autonomas con respecto a la capacidad para contener el dficit pblico. Dentro de la esfera de la gobernabilidad, el rea de la ausencia de corrupcin es la nica en la que ninguno de sus indicadores ha alcanzado el aprobado en los ltimos cuatro aos (Tabla 11). Ao tras ao se valora negativamente, oscilando entre el 3,8 de 2008 y el 3,2 de 2011. Aunque en el ltimo ao casi ha desaparecido de la agenda poltica el Caso Grtel, que afectaba a las principales comunidades autnomas gobernadas por el Partido Popular, sin embargo, hemos asistido al desarrollo del Caso Palau, en
el que se descubri cmo altos cargos de CiU cobraban comisiones a determinadas constructoras para adjudicarles posteriormente importantes obras pblicas. Tambin continu el juicio del llamado caso Pretoria que afectaba a dirigentes del PSC, en el que las recalificaciones urbansticas fraudulentas servan para engordar las cuentas personales de alcaldes y concejales convergentes y socialistas. Tambin el Partido Popular vio crecer un nuevo escndalo de corrupcin en sus filas, relacionado con el Gobierno regional de las Islas Baleares. El Caso Palma Arena salpic, finalmente, al exministro popular Jaume Matas, que tuvo que pagar una fianza de tres millones para eludir la crcel a la que haba sido condenado por la malversacin de ms de 50 millones de euros (la diferencia entre el precio pagado por la construccin del veldromo y el precio real de la obra pblica). A pesar de que cada ao aparecen nuevos escndalos que acaban con sus protagonistas en el juzgado, los expertos continan considerando que la corrupcin no se persigue ni se investiga lo suficiente en Es-
310
10/5/11
01:21
Pgina 17
paa. As lo muestran las valoraciones que se dan a la persecucin judicial y poltica de la corrupcin, que ha descendido en cinco dcimas desde 2008. 3.4 La dimensin de la sociedad civil Dentro de la esfera de la sociedad civil, el rea que mide la calidad de los medios de comunicacin ha sufrido variaciones interesantes, tal y como se puede ver en la Tabla 12. En primer lugar, los expertos aprueban, por primera vez desde 2008, la independencia de los medios con respecto al poder poltico. En segundo lugar, se consolida el aprobado con respecto a la pluralidad informativa y, en tercer lugar, aumenta de forma importante con respecto a 2010 la percepcin de contar con unos medios respetuosos. Qu puede explicar estas valoraciones? Posiblemente, en el criterio de los expertos haya pesado el hecho de que durante 2010 ningn medio de comunicacin apoy completamente las polticas desarrolladas por el Gobierno central. Este giro es ms apreciable sobre todo a partir de mayo de 2010, cuando el Gobierno aprob el paquete de medidas para contener el dfi-
cit, que inclua recortes sensibles en materia social. Peridicos como Pblico, que haban defendido de forma explcita la gestin de Rodrguez Zapatero, empezaron a ser crticos con las decisiones que el Gobierno iba adoptando. Tambin puede haber pesado el hecho de que se consolide la percepcin sobre la existencia de una televisin pblica de calidad e independiente. Como demuestran los sondeos de audiencia, la televisin pblica espaola es el medio preferido por los ciudadanos para recibir informacin poltica. Esta transformacin de la televisin pblica fue una de las prioridades del primer Gobierno de Jos Luis Rodriguez Zapatero y, desde entonces, RTVE es un ejemplo de imparcialidad y profesionalidad. Por otro lado, la diferencia de tono en las crticas vertidas desde las distintas cabeceras hacia el Gobierno con respecto a aos anteriores puede ser el motivo para comprender la mejor valoracin que los expertos dan a la dimensin de medios respetuosos. Finalmente, se consolida el aprobado a la pluralidad informativa, sin bien es cierto que en el momento de realizar la encuesta se tenan
311
10/5/11
01:21
Pgina 18
pocos detalles de la fusin entre Telecinco y Cuatro y, sobre todo, la desaparicin del canal de informacin y anlisis poltico CNN+. Por ltimo, un ao ms el rea de la participacin poltica es la peor valorada por los expertos (Tabla 13). El problema de la baja participacin de los espaoles en asociaciones y movimientos sociales ya ha sido convenientemente documentado, al igual que su escasa disposicin para contactar con sus representantes. Los mecanismos para incorporar a los ciudadanos a la actividad poltica no parecen funcionar eficazmente en Espaa. Los entrevistados consideran que no impera la igualdad de oportunidades en el acceso a posiciones de poder poltico y que los grupos sociales con menos recursos se encuentran infrarrepresentados. Adems, si observamos la evolucin temporal de los datos, los indicadores se mantienen prcticamente constantes desde el primer ao en que se empez a hacer esta encuesta. Seguramente por lo que sabemos de otros estudios sobre participacin en Espaa, tras la consolida-
cin democrtica ha predominado la falta de inters por la poltica y una escasa implicacin en los asuntos pblicos. Esta situacin no ha mejorado en los ltimos tiempos, ni tampoco ha habido avance alguno en el desarrollo de mecanismos innovadores que pudieran haber acercado ms a los ciudadanos a la poltica. 3.5 Dimensin internacional de la democracia La degradacin ms acusada de la democracia se ha producido este ao en la esfera internacional (Tabla 14). Por primera vez desde que comenzara esta auditora, la falta de independencia del poder poltico espaol ante las presiones internacionales recibe una valoracin negativa. En el ltimo ao, la informacin sobre las presiones del mercado financiero sobre Espaa y de los pases con ms peso de la Unin Europea ha ocupado las portadas y los telediarios de los principales medios de comunicacin. De hecho, las dos medidas econmicas ms determinantes tomadas por el Gobierno espaol las presentadas en mayo y di-
312
10/5/11
01:21
Pgina 19
ciembre de 2010 se situaban como una repuesta a las presiones internacionales, aunque fueran contrarias al programa con el que el PSOE gan las elecciones de 2008. El propio Gobierno reconoca en mayo que la bajada del sueldo de los funcionarios y la congelacin de las pensiones eran la nica respuesta posible a la especulacin de los mercados sobre la deuda espaola. El mismo argumento se utilizara en diciembre de 2010, cuando se anunci de forma sorprendente la retirada del subsidio a los parados de larga duracin, la privatizacin de la gestin de los aeropuertos y la bajada de los impuestos a las pymes. Si las polticas dejan de estar conectadas al proceso electoral y responden a iniciativas de instituciones o empresas fuera del control ciudadano, las elecciones dejarn de ser un mecanismo til para introducir las preferencias de los ciudadanos en el sistema poltico. Los expertos tienen claro que las peores noticias para la calidad de la democracia espaola han llegado del exterior y han dejado en muy mal lugar la capacidad del Gobierno na-
cional para llevar adelante sus proyectos con autonoma. Pero la independencia del poder poltico no es el nico indicador dentro de la esfera internacional que se ha deteriorado de modo drstico durante el ltimo ao. La promocin exterior de los derechos humanos, que haba sido una de las banderas principales del primer Gobierno de Rodrguez Zapatero, ha cado un punto este ao, representando el descenso ms importante de los 57 indicadores de la democracia. Creemos que ha habido tres circunstancias determinantes del deterioro de la buena imagen que tena el Gobierno espaol hace solo cuatro aos como defensor de los derechos humanos: las revelaciones desveladas por Wikileaks que han puesto en entredicho muchas de las versiones oficiales del proceder diplomtico espaol , el mantenimiento de los efectivos blicos en Afganistn y la indulgente poltica exterior hacia pases con un modelo dudosamente democrtico, como son los casos de Marruecos, Guinea Ecuatorial, China, Venezuela y Cuba.
313
10/5/11
01:21
Pgina 20
Si atendemos a la evolucin de algunos de los indicadores sobre la situacin poltica en Espaa, parecera que el aprobado largo que otorgan los expertos a la calidad de la democracia este ao perteneciera a la democracia de otro pas. La confianza de los ciudadanos en los principales actores polticos, Gobierno y oposicin, nunca haba sido tan baja en nuestra democracia. Es el primer ao en que la clase poltica ocupa uno de los tres principales problemas de los espaoles. Ha habido una huelga general contra las polticas del Gobierno. Sin embargo, la calidad de un sistema no tiene en cuenta solamente el comportamiento de sus principales actores. Estos pueden ser reemplazados a travs del proceso electoral. Nuestras escalas miden otros componentes bsicos de la calidad de la democracia, como son el funcionamiento del Estado de derecho, la limpieza del proceso electoral, el respeto a los derechos humanos, la convivencia entre distintos grupos sociales o el respeto a las minoras. Gracias a que no se ha producido un retroceso en algunas de estas reas imprescindibles para considerar una democracia de calidad, la nota de la democracia espaola no ha empeorado en el ltimo ao. Sin embargo, se han producido algunos cambios significativos que han repercutido negativamente en la calidad de la democracia espaola:
La calidad democrtica en la esfera internacional ha sufrido un deterioro sustancial, posiblemente debido a la cesin de soberana realizada el ltimo ao por el Gobierno de Jos Luis Rodrguez Zapatero para atender a las presiones de los mercados internacionales y de las instituciones europeas, emprendiendo un recorte en el gasto pblico no previsto.
En el mismo sentido, se percibe un ligero retroceso en la percepcin de la capacidad y la autonoma del Gobierno, sin duda condicionada por las presiones que ha recibido desde la Comisin Europea, el Fondo Monetario Internacional, EE UU, el Banco de Espaa, el Tribunal Constitucional o los Gobiernos autonmicos del Partido Popular. La escenificacin de una escasa autonoma del Gobierno central, pese a detentar la presidencia europea en el primer semestre del ao 2010, ha sido manifiesta.
El tercer cambio relevante, esta vez de signo positivo, es la revitalizacin de los medios de comunicacin como instituciones imprescindibles para el control de los Gobiernos. En un ao en que la crisis econmica tambin ha afectado a la mayora de los grupos de comunicacin, los expertos han aumentado significativamente la valoracin de la independencia y la pluralidad de los medios.
314
10/5/11
01:21
Pgina 21
A pesar de que en el ltimo ao el Gobierno aprob una reforma laboral, que abarataba el despido, recortaba el salario a los funcionarios del Estado y congelaba las pensiones contributivas no mnimas, la proteccin de los derechos de los trabajadores no experimenta un fuerte retroceso respecto al ao 2010, si bien el deterioro de este indicador desde 2008 es significativo.
Por ltimo, hay que resaltar que los principales problemas de nuestra democracia siguen siendo los mismos que los de hace cuatro aos y estn relacionados con la corrupcin poltica y con la falta de participacin ciudadana en el espacio pblico. Los expertos valoran de forma muy negativa los actuales mecanismos existentes para descubrir y perseguir la corrupcin. Parece un mal endmico el sometimiento de los partidos a los intereses de los grandes grupos econmicos. El problema de la participacin no solo es un problema de la escasa cultura poltica de los espaoles, sino tambin de los mecanismos existentes dentro del sistema para posibilitar la participacin ciudadana.
315
10/5/11
01:21
Pgina 22
Apndice I. Nota metodolgica

Una descripcin detallada de este estudio puede encontrarse en IDE-2008 (pg. 300). All se explica el origen del proyecto, su metodologa y la elaboracin de la muestra. El cuestionario, enviado y cumplimentado por Internet, es idntico al que se aplic en los dos ltimos aos, IDE 2009 (pg. 312) e IDE 2010 (pg. 263), que eliminaba las escalas enlasquesepedaalentrevistadoque diera una valoracin global de las cinco esferas y se planteaban cinco nuevas preguntas extradas del Estudio 2701 del CIS, sobrecalidaddela democracia, para poderefectuar una comparacin entre la opinin de los expertos y la de los ciudadanos. En el ApndiceIIsereproduceelcuestionariocompleto. Para seleccionar la muestra, se parti del mismo repertorio de direcciones que el aopasado,compuestopor325 expertos procedentes de los campos de la ciencia poltica y la sociologa y, en menor medida, de otras reas, como la economa, el derecho, la historia y el periodismo. De este conjunto, en el presente ao han contestado de modo completo a la escala 118 personas, lo que implica una tasa de respuesta del 36%. El nmero de participantes ha sido similar al del ao anterior. Los expertos que han repetido su participacin en alguno de los cuatro aos han sido 198, y los que han contestado en las cuatro ocasiones, 40; lo que supone, en consecuencia, un 34% del total de respuestas registradas para el informe del 2011. La muestra, como la poblacin que se pretende reflejar, presenta cierto sesgo de gnero: en 2008 el 35% de las personas que contestaron fueron mujeres; en la actual ola, el porcentaje descendi al 31%. En cuanto a la distribucin de edad, sucede algo parecido con las edades mayores. Sin embargo, cada ao aumenta la proporcin de jvenes que responden. Si en 2008 solo el 12% tena ms de 40 aos, en 2011 ese porcentaje sube al 24%. En cambio, la proporcin de los nacidos antes de 1960 baj del 64% en 2008 al 48% en esta aplicacin, si bien esta transformacin se produjo a partir de 2009, fecha en la que se ampli la muestra invitando a participar en este estudio en los boletines de la Federacin Espaola de Sociologa (FES) y de la Asociacin Espaola de Ciencia Poltica (AECPA). Hay tambin cierta descompensacin territorial e ideolgica con respecto a lo que sera el conjunto de ciudadanos. La gran mayora de los entrevistados nacieron en Madrid (33%). Los catalanes representan el 17%, los andaluces el 13% y los vascos el 10%. Los porcentajes no son muy diferentes si se toma la comunidad de residencia en lugar de la de nacimiento. Madrid presenta una proporcin algo mayor (44%), seguida por Catalua (13%), Andaluca (13%) y Pas Vasco (7%). Por otro lado, solo un 14% de los que respondieron se ubicaron por encima del 4 en la escala ideolgica del 1 al 10 (en la que el 1 significa izquierda y el 10 derecha), es decir, se posicionaron en el centro o en la derecha, y un 53% de los participantes en esta auditora declararon haber votado al PSOE en las elecciones del 2008. Al igual que en aos anteriores, el trabajo de campo lo realiz el Laboratorio de Encuestas de la Universidad de Salamanca (LETTI).
316
10/5/11
01:21
Pgina 23
Apndice II. El cuestionario

Presentacin En el marco del Informe sobre la Democracia en Espaa 2011 realizado por la Fundacin Alternativas se est elaborando por la Universidad de Salamanca una investigacin cuantitativa utilizando la metodologa del Democratic Audit desarrollada por la Universidad de Essex. Vd. ha sido seleccionado como experto para dar su opinin sobre el funcionamiento de la Democracia en Espaa. Le agradeceramos muchsimo su participacin. Si cumplimenta este cuestionario y lo tiene a bien, su nombre se incluir entre los participantes del estudio. Independientemente de ello, tambin le haremos llegar un obsequio por su esfuerzo y colaboracin, si as lo desea. Adems, en el ms estricto cumplimiento de las leyes sobre secreto estadstico y proteccin de datos personales, le garantizamos el absoluto anonimato y secreto de sus respuestas. Una vez grabada la informacin de forma annima, las identificaciones individuales sern destruidas inmediatamente. Cuestionario sobre el funcionamiento de la democracia A continuacin le presentaremos un conjunto de frases relacionadas con el funcionamiento de la democracia, agrupadas en cinco grandes apartados inspirados en los criterios del Human Rights Centre de la Universidad de Essex: a) los derechos de los ciudadanos y el Estado de Derecho, b) la representacin poltica, c) la gobernabilidad y responsabilidad polticas, d) la participacin de la sociedad civil y e) la dimensin internacional de la democracia. Sobre cada una de las frases le vamos a pedir que valore segn su criterio en una escala de 0 a 10 la medida en que la sociedad y poltica espaolas se ajustan a estas caractersticas ideales de la democracia. Un cero indicara que nuestro pas est muy lejos de cumplir con la condicin en cuestin, y un diez, por el contrario, reflejara que el cumplimiento es ptimo.
317
10/5/11
01:21
Pgina 24
Ciudadana, leyes y derecho Ciudadana 01 Hay consenso sobre la configuracin de las fronteras del Estado, tal y como son reconocidas por la Constitucin. 02 Los derechos de las minoras tnicas, culturales, religiosas y de orientacin sexual estn protegidos. 03 Se reconocen los derechos de ciudadana a todas las personas que viven en Espaa con independencia de su nacionalidad. 04 El diseo institucional de la democracia espaola permite la convivencia entre los distintos grupo sociales. 05 El diseo institucional de la democracia espaola permite la convivencia entre los distintos territorios. Estado de derecho 06 El cumplimiento de la legalidad es efectivo en todo el territorio nacional. 07 Los funcionarios se ajustan a la ley en el ejercicio de sus funciones. 08 Los jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones. 09 La igualdad en el acceso de los ciudadanos a la justicia est garantizada. 10 La legislacin penal se aplica imparcialmente. Derechos civiles y polticos 11 La libertad de expresin est adecuadamente protegida. 12 La libertad de asociacin y reunin est adecuadamente protegida. 13 La libertad de prctica religiosa est adecuadamente protegida. 14 Se protege el derecho de las personas a hablar su propia lengua. 15 Se respeta el derecho a que la gente viva como quiera. Derechos econmicos y sociales 16 La salud de los ciudadanos se encuentra protegida por los poderes pblicos. 17 El derecho a una buena educacin est garantizado por los poderes pblicos. 18 Los derechos de los trabajadores se respetan en las empresas. 19 Sindicatos, patronales y asociaciones profesionales tienen libertad para organizar y representar los intereses de sus miembros. Representacin poltica Elecciones libres y limpias 20 Los ciudadanos ejercen el derecho al voto con libertad sin coacciones o intimidaciones. 21 El proceso electoral es limpio. 22 Los partidos polticos pueden concurrir a las elecciones en igualdad de condiciones. 23 Est asegurado el acceso de los candidatos y partidos polticos a los medios de comunicacin. 24 El voto de cada ciudadano cuenta por igual. 25 El Parlamento refleja la diversidad del electorado. 26 Existe un alto nivel de participacin en las elecciones. El papel democrtico de los partidos polticos
27 Los ciudadanos pueden crear, organizar y mantener partidos polticos sin impedimentos legales o institucionales. 28 El sistema de partidos facilita la formacin de gobiernos estables. 29 Los partidos de la oposicin contribuyen a la rendicin de cuentas por parte del Gobierno. 30 El sistema de financiacin de los partidos asegura su independencia frente a intereses particulares. 31 Los partidos polticos se hacen eco de los problemas e intereses de la gente.
318
10/5/11
01:21
Pgina 25
Gobernabilidad y rendicin de cuentas Control del Gobierno 32 Los poderes del Parlamento son amplios y efectivos para investigar las actuaciones del Gobierno y hacerle rendir cuentas. 33 La transparencia informativa est garantizada por medio de datos y estadsticas fiables de acceso pblico. 34 Los procedimientos de aprobacin y ejecucin de los presupuestos generales del Estado son transparentes y democrticos. 35 El Gobierno est obligado a dar explicaciones sobre la gestin que lleva a cabo. Accin del Gobierno 36 El Gobierno tiene capacidad para resolver los problemas fundamentales de la sociedad. 37 Los servicios pblicos se ajustan a las necesidades de los usuarios. 38 Los poderes autonmicos y locales cuentan con las competencias y los medios adecuados para cumplir con sus responsabilidades. 39 Autonomas y ayuntamientos estn sujetos a criterios democrticos de transparencia y responsabilidad. 40 Existe cooperacin entre los distintos niveles de gobierno. Corrupcin 41 Los cargos pblicos son desempeados con objetividad, sin sometimiento al dictado de los partidos. 42 El poder poltico se encuentra protegido de las presiones del poder econmico. 43 El sistema institucional espaol descubre y castiga los casos de corrupcin poltica.
Sociedad civil y participacin Los medios de comunicacin 44 La independencia de los medios de comunicacin con respecto al poder poltico est garantizada. 45 Los medios de comunicacin reflejan la pluralidad de opiniones que hay en la sociedad. 46 Los medios de comunicacin tienen libertad y capacidad para denunciar los excesos del poder poltico o econmico. 47 Los ciudadanos se encuentran a salvo del acoso de los medios de comunicacin. Participacin poltica 48 Las asociaciones voluntarias, las organizaciones ciudadanas y los movimientos sociales son independientes del poder poltico. 49 Los ciudadanos participan activamente en asociaciones voluntarias y movimientos sociales. 50 La participacin de las mujeres en la vida poltica est extendida en todos los niveles. 51 El acceso de los distintos grupos sociales al poder poltico es igualitario. 52 Los representantes polticos son accesibles a los ciudadanos. Dimensin internacional de la democracia
53 El poder poltico est libre de interferencias internacionales, ya sean econmicas o polticas. 54 Las relaciones del poder poltico con las organizaciones internacionales se basan en principios de cooperacin y transparencia. 55 El Gobierno respeta el derecho internacional. 56 El Gobierno cumple con sus obligaciones en el seno de la Unin Europea. 57 El Gobierno promueve los derechos humanos y la democracia ms all de sus fronteras.
319
10/5/11
01:21
Pgina 26
Preguntas generales (Estudio CIS 2701)
G1 La gente a menudo difiere en sus puntos de

vista sobre las caractersticas ms importantes de la democracia. De esta lista, elija la caracterstica que para Ud. sea ms esencial en una democracia (UNA SOLA RESPUESTA). a) Elecciones regulares b) Una economa que asegure el ingreso digno c) Un sistema judicial que trate a todos por igual d) Respeto a las minoras e) Libertad de expresin para criticar abiertamente f) Ninguna
G4 Ms abajo se presentan una serie de afirmaciones relacionadas con el funcionamiento del sistema democrtico. Nos gustara que nos dijera su grado de acuerdo utilizando una escala de 1 (muy en desacuerdo) a 5 (muy de acuerdo). a) La Justicia trata igual a ricos que a pobres b) El sistema electoral beneficia a los partidos nacionalistas y regionalistas c) El sistema electoral espaol perjudica a los partidos pequeos d) Las listas cerradas son antidemocrticas e) Los partidos eligen a sus candidatos por procedimientos democrticos f) Hay suficientes partidos a los que votar en las elecciones g) Los gobernantes toman sus decisiones en funcin de la demanda de la mayora de los ciudadanos
G2 En general, se siente Ud. muy satisfecho, bastante, algo, poco o nada satisfecho con la manera en que funciona la democracia en Espaa? a) Muy satisfecho b) Bastante satisfecho c) Algo satisfecho d) Poco satisfecho e) Nada satisfecho
G5 De cada 100 ciudadanos, cuntos dira usted que se comportan en su vida cotidiana respetando todas las leyes?
G3 Piensa Ud. que en los casi treinta aos de democracia en Espaa, las desigualdades sociales se han reducido? a) Mucho b) Bastante c) Algo d) Poco e) Nada
320
10/5/11
01:21
Pgina 27
Preguntas finales Finalizado el cuestionario, vamos a plantearle cinco cuestiones adicionales. Finalizado el cuestionario, vamos a plantearle tres cuestiones adicionales. En primer lugar, Aadira Ud. algn criterio, a su juicio, importante en la evaluacin del funcionamiento de un pas democrtico? En segundo lugar, Me podra indicar personas de reconocido prestigio cuya opinin debera ser tenida en cuenta en un estudio de esta naturaleza? Finalmente, acepta que su nombre sea incluido en la lista de personas que han contribuido a este estudio o prefiere quedar en el anonimato? Para terminar, si desea recibir un obsequio por colaborar en este estudio, sea tan amable de enviar un correo electrnico con la direccin donde desea recibirlo a la siguiente direccin letti@usal.es. Le recordamos que, sea cual sea sus dos ltimas contestaciones, su opinin individual ser annima y publicada slo en trminos estadsticos colectivos.
F1 Es Ud.
Hombre Mujer?
F2 Cul es la dcada de su ao de nacimiento?

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980
F3 En qu comunidad autnoma naci? F4 Y en qu provincia reside actualmente? F5 Como Ud. muy bien sabe, cuando se habla de poltica se utilizan normalmente las expresiones izquierda y derecha, en qu casilla de las mostradas ms abajo se colocara Ud.? Izquierda 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Derecha No desea contestar
F6 Me podra decir si en las elecciones generales

del 9 de marzo de 2008? Vot No vot No recuerda No desea contestar
F7 Y podra indicar a qu partido o coalicin vot?
321
10/5/11
01:21
Pgina 28
Apndice III. Listado de participantes que aceptan que su nombre sea publicado
Participante Lola Abell Ramn Adell Argiles Fernando Aguiar Miguel ngel Aguilar Paloma Aguilar Fernndez Susana Aguilar Fernndez Ins Alberdi Alonso Manuel Alcntara Sez Francisco Aldecoa Luzrraga Francisco Alvira Martn Eva Anduiza Perea Xos Carlos Arias Gonzalo Banjul Roberto Barbeit Lluis Bassets M Teresa Bazo Germ Bel Jorge Benedicto Juana Bengoa Justo Beramendi Eduardo Bericat Alastuey Cristina Blanco Roberto Blanco Valds Anselm Bodoque Carles Boix Joan Botella Corral Fermn Bouza lvarez Cristina Brullet Tenas Ignasi Brunet Icart Mara Bustelo Ruesta Antonio Bustos Gisbert Rafael Bustos Gisbert Miguel Canzos Lpez Luis A. Camarero Rioja Victoria Camps Rafael Caparrs Jos Luis Cascajo Castro Antonio J. Castillo Rafael Chaves Elisa Chuli Rodrigo Csar Colino 2008 2009 2010 2011 Participante Xavier Coller Porta Gabriel Colom i Garca Rafael Conde Pilar Contreras Ana Corral Antn Costas Henar Criado Olmos Andrs de Blas Guerrero Isabel de la Torre Margarita de Luxn Irene Delgado Sotillos Mar Daz Varela Federico Durn Rafael Durn Muoz Sebastin Escmez Mariano Fernndez Enguita Pablo Fernndez Vzquez Mnica Ferrn Robert Fishman Joan Font Fabregas Flavia Freidenberg Carmen Gallstegui Celima Gallego Gema Garca Albacete Fernando Garca Benavides Ester Garca Snchez Antonio Garrigues Walker Mnica Gelambi Javier Gil Enrique Gil Calvo Juan Gimeno Ullastres Carlos Gmez Bahillo Cristbal Gmez Benito Marga Gmez-Reino Jos Vicente Gmez Rivas Mara Teresa Glez. de la Fe Mauro Guilln Ander Gurrutxaga Rodolfo Gutirrez Palacios Juan Miguel Hernndez Len Diego Hidalgo 2008 2009 2010 2011
322
10/5/11
01:21
Pgina 29
Participante Angel Iglesias Alonso Alberto Jimnez Manuel Jimnez de Parga Fernando Jimnez Snchez Santos Juli Ignacio Lago Peas Emilio Lamo de Espinosa Sebastin Lavezzolo Sandra Len Alfonso Arturo Leyte Jess Lizcano Ivn Llamazares Francisco J. Llera Eduardo Lpez Aranguren Mario Lpez Guerrero Abel Losada Jorge Lozano Joan Marcet Salvador Mart Ignacio Martn Granados
2008 2009 2010 2011
Participante Ludolfo Paramio Rodrigo Jaime Pastor Verd Alfonso Prez Agote Manuel Prez Yruela M del Mar Prieto Martnez Ramn Ramos Ferrn Requejo Coll Flix Requena Santos Javier Rey del Castillo Adela Ros M. Antonia Ruiz Jimnez Rubn Ruiz-Rufino Carmen Sez Lara Vicente Salas Leire Salazar Olga Salido Corts Eduardo San Martn M. Jess Sansegundo Miguel Satrstegui Julio Segura Felipe Serrano Prez Carlota Sol Puig Joan Subirats i Humet Jos Juan Toharia Corts Mariano Torcal Loriente Teresa Torns Martn Ren Torres-Ruiz Vctor Urrutia Abaigar Elisa Usategui Basozabal ngel Valencia Saiz Francisco J. Vanaclocha R. Vargas-Machuca Ortega Tania Verge Mestre Jorge Verstrynge Rojas Manuel Villoria Mendieta
2008 2009 2010 2011
ngel Martnez Glez. Tablas Enric Martnez-Herrera scar Martnez Tapia Araceli Mateos Dez Josu Mezo Aranzibia Beatriz Monc Juan Montabes Pereira Jos Ramn Montero Gibert Laura Morales D. de Ulzurrun Javier Morales Hernndez M. Luz Morn Calvo Sotelo Luis Moreno Fernndez Eduardo Moyano Estrada Alonso Muoz Prez Soledad Murillo de la Vega Blanca Olas de Lima Gete Pablo Olmos Pablo Oate Rubalcaba Flix Ortega Gutirrez Irene Palacios Brihuega
323
10/5/11
01:21
Pgina 30
[ www.falternativas.org ]
IMPRESO
EN PAPEL
RECICLADO

Informe - Democracia.Española Fund - Alternativas 2011

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Informe - Democracia.Española Fund - Alternativas 2011

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

00 Cubierta:000 Cubierta

INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN ESPAA

INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN ESPAA 2011

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN ESPAA 2011

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

Equipo del Informe sobre la Democracia en Espaa, 2011

Emilio Ontiveros Baeza Javier Pradera Gortzar

Javier Ortiz Vicente

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

Luis Ayala Can

Carlos Elordi Dentici

Modesto Escobar Mercado

Mariano Bacigalupo Saggese

Joaqun Estefana Moreira

scar Celador Angn

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

Sandra Len Alfonso

Rosa Martnez Lpez

Braulio Gmez Fortes

Emilio Ontiveros Baeza Santos Juli Daz

Vctor Lapuente Gin

Llus Orriols i Galve

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

Javier Pradera Gortzar

Toms de la Quadra-Salcedo Fernndez del Castillo

mente es investigador Garca-Pelayo del Centro de Estudios Polticos y Constitucionales (CEPC).

Gonzalo Rivero Rodrguez

Complutense. Doctor en Sociologa por la Universidad Complutense de Madrid.

Miguel Satrstegui Gil-Delgado

Jess Ruiz-Huerta Carbonell

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

El pulso del poder econmico al poder poltico

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

Desigualdad y pobreza en tiempos de crisis

La democracia interna en los partidos polticos

Polticas pblicas de la memoria

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

Medios de comunicacin: incertidumbres del presente y del futuro

Carencias en el control vertical y horizontal de la corrupcin

Las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas

00 Intro 01-12:03 Losdistintosnivelesde 87-128

El Tribunal Constitucional y el Estatuto de Catalua

Dos visiones sobre el Tribunal Constitucional y sus decisiones 267

Cuarta medicin de la democracia

314 316 317 322

01 Editorial 13-26:03 Losdistintosnivelesde 87-128

| EDITORIAL | LAS HUELLAS DE LA CRISIS

El pulso del poder econmico al poder poltico

01 Editorial 13-26:03 Losdistintosnivelesde 87-128

1. Dos situaciones nuevas

01 Editorial 13-26:03 Losdistintosnivelesde 87-128

01 Editorial 13-26:03 Losdistintosnivelesde 87-128

2. La noche del 9 de mayo

01 Editorial 13-26:03 Losdistintosnivelesde 87-128

01 Editorial 13-26:03 Losdistintosnivelesde 87-128

3. Crecer para ajustar o ajustar para crecer

01 Editorial 13-26:03 Losdistintosnivelesde 87-128

01 Editorial 13-26:03 Losdistintosnivelesde 87-128

01 Editorial 13-26:03 Losdistintosnivelesde 87-128