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3. A DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988 3.1 Introdução O sistema

3. A DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988

3.1 Introdução

O sistema de repartição de competências é matéria nuclear no desenho constitucional de uma federação. Como adiantamos no primeiro módulo, há três áreas em que é preciso distinguir as competências dos diferentes níveis de governo – nacional, regional e, no caso brasileiro, o local -, a saber: legislativa, executiva (também chamado de material ou administrativa) e tributária. Neste texto, vamos abordar as duas primeiros, deixando a última para o quinto módulo deste curso.

O sistema de repartição de competências está associado ao tipo de federalismo adotado. Há o chamado federalismo dual, que estabelece nítida separação das competências entre a União e os Estados, não havendo matérias comuns entre eles. Nesse caso, ele é denominado como sistema de repartição de competências horizontal, próprio do federalismo clássico adotado por alguns Estados durante o século XVIII e XIX, a começar pelos EUA. Na primeira metade do século XX, a superação da crise econômica demandou o crescimento do Estado, que passou a intervir na economia e a prestar diversos serviços sociais, como educação, saúde, previdência social. Este desenvolvimento correspondeu à superação do Estado liberal e ao surgimento do Estado social. Com o crescimento das atribuições do Estado, as Constituições passaram a designar algumas atribuições para os dois níveis de governo, o nacional e o regional, adotando, assim, o sistema de repartição de

atribuições para os dois níveis de governo, o nacional e o regional, adotando, assim, o sistema
competências vertical . A Constituição da República de 1988 estruturou, segundo o magistério de Fernanda

competências vertical. A Constituição da República de 1988 estruturou, segundo o magistério de Fernanda Dias Menezes de Almeida, “um sistema complexo em que convivem competências privativas, repartidas horizontalmente, com competências concorrentes, repartidas verticalmente” (2005, pg. 74).

3.2 A classificação das competências legislativas:

Há uma classificação para as várias competências legislativas e executivas adotadas pela Constituição da República. Faremos referência a cada espécie de competência, mencionando principais dispositivos da Constituição da República que os exemplifica. Neste tópico, cuidaremos das competências legislativas.

Podemos começar pelas competências privativas, que são aquelas matérias que somente um determinado ente federado pode legislar. O art. 22 da CR é o que melhor expressa essa competência, ao enumerar matérias que somente a União pode legislar. Diga-se de passagem, esse dispositivo evidencia o nível de concentração da competência legislativa na União. Somente o primeiro de seus vinte e nove incisos corresponde a boa parte da grade curricular dos cursos de graduação: direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho.

É verdade que o parágrafo único do art. 22 da CR autoriza a União a delegar matérias específicas de sua competência legislativa prevista no referido dispositivo para os Estados. A única vez que esta possibilidade foi adotada encontra-se na Lei Complementar nº 103, de 14 de julho de 2000, que “autoriza os Estados e o Distrito Federal a instituir o piso salarial a que se refere o inciso V do art. 7º da Constituição Federal, por aplicação do disposto no parágrafo único do seu art. 22”. A delegação poderá ser feita aos municípios e nem a somente alguns Estados. Há outros dispositivos dispersos na Constituição da República que também estabelecem

nem a somente alguns Estados. Há outros dispositivos dispersos na Constituição da República que também estabelecem
competências privativas, como o art. 25, § 3º, segundo o qual somente os Estados podem,

competências privativas, como o art. 25, § 3º, segundo o qual somente os Estados podem, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas.

A matéria ganha complexidade quando examinamos o art. 24 da Constituição da República, que estabelece que “compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre” um conjunto de matéria, que enumera. A denominação adotada para essa espécie é competência concorrente. A primeira questão é a ausência dos municípios no 'caput' do dispositivo. Isto quer dizer que os municípios não podem legislar sobre as matérias referentes no art. 24 da CR? A leitura de alguns incisos do mencionado dispositivo, que se referem, por exemplo, a direito urbanístico, a orçamento, indicam que há matérias que certamente o município deve legislar. A competência legislativa dos municípios foi estabelecida de forma genérica, a partir do conceito de interesse local, nos termos do art. 30, incisos I e II, da CR:

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.”

Assim, as competências legislativas dos municípios são definidas por meio do conceito de interesse local. Quando houver predomínio do interesse local sobre determinada matéria, o município poderá legislar sobre ela. O 'caput' do art. 24 poderia ter a seguinte redação:

Compete à União, aos Estados, ao Distrito Federal e,

quando

concorrentemente sobre:

houver

interesse

local,

aos

municípios

legislar

Se, como vimos, o interesse local é nítido em algumas matérias, como o caso de direito urbanístico, tributário, orçamento, meio ambiente; há outras matérias no art. 24 da CR que certamente o município não pode legislar, como penitenciário, procedimento em matéria processual e polícia civil. Se já indicamos o critério de distinguir a competência legislativa do município no âmbito da competência

civil. Se já indicamos o critério de distinguir a competência legislativa do município no âmbito da
concorrente, resta reconhecer a forma de distinguir a competência da União da dos demais entes

concorrente, resta reconhecer a forma de distinguir a competência da União da dos demais entes federativos. A resposta começa pelo § 1º do art. 24 da CR:

a

competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais

(grifos nossos).

Ҥ

1º -

No

âmbito

da

legislação

concorrente,

O conceito básico para essa distinção é o de normas gerais. Ocorre que se trata de um conceito por demais genérico, que não fornece, por si, recursos para essa distinção. A doutrina e prática não caminham juntas nessa seara. Os autores tende a traduzir o conceito de norma geral a que se refere no § 1º do art. 24 da CR como princípios, diretrizes, parâmetros, linhas gerais sobre determinada matéria. Na prática, não importa o grau de generalidade, tanto é verdade que são veiculadas normas gerais por meio de atos infralegais, como decretos, instruções normativas, que, por definição, promovem um detalhamento da lei. Normas gerais, para os fins do referido dispositivo, são as normas que se pode justificar que elas sejam nacionalmente unificadas, independentemente do grau de abstração. É o caso, por exemplo, da Portaria Interministerial 163, de 2001, expedida pelo Secretário do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda e pelo Secretário de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que “dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios”. Esta portaria não traça diretrizes ou princípios sobre a matéria, antes pelo contrário, define regras pontuais acerca da classificação orçamentária e, ainda assim, são normas gerais.

Fixadas as normas gerais, cabe aos Estados (art. 24, § 2º da CR) e, se houver interesse local, aos Municípios (art. 30, II, da CR) suplementar a legislação federal. Isto porque, sendo competência da União estabelecer as normas gerais, ela não pode legislar exaustivamente sobre o assunto, ela precisa deixar espaços livres a serem preenchidos pelos Estados e pelos Municípios. Esta competência é classificada como suplementar. Todavia, enquanto a União não fixar as normas gerais, poderão os

competência é classificada como suplementar . Todavia, enquanto a União não fixar as normas gerais, poderão
Estados exercer sua competência supletiva, legislando plenamente sobre a matéria (Art. 24, § 3º da

Estados exercer sua competência supletiva, legislando plenamente sobre a matéria (Art. 24, § 3º da CR). Se posteriormente a União estabelecer as normas gerais, são suspensas as leis estaduais que forem contrárias àquelas.

E aquelas matérias que não constam das competências expressas de nenhum dos entes federados

3.3 A repartição das competências executivas

As competências executivas, também chamadas de administrativas ou materiais, referem-se a definição da responsabilidade pela execução das políticas públicas. A União tem competência privativa para legislar privativamente sobre trânsito e transporte, os três níveis de governo tem responsabilidades

A competência exclusiva refere-se àquelas matérias que somente determinado ente federativo deve executar, podendo-se mencionar, como exemplo, o art. 21 da CR, que estabelece matérias que somente a União pode executar, ainda que por intermédio de delegação para a iniciativa privada, como é o caso das telecomunicações. Esta possibilidade de delegação revela inconsistência na distinção que José Afonso da Silva propõe para as competências privativa (art. 22 da CR) e exclusiva (art. 21 da CR). Para este constitucionalista, cabe delegação na primeira e não caberia na segunda. Uma leitura mais cuidadosa revela que cabe delegação em algumas matérias do art. 21 da CR.

A questão complica mais uma vez quando ingressamos no universo das competências comuns previstas no art. 23 da CR, que estabelecem as atividades que cabem concomitantemente à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Se cabe a todos eles, como identificar a exata responsabilidade de cada nível de governo em determinada política pública. São duas as estratégias possíveis.

responsabilidade de cada nível de governo em determinada política pública. São duas as estratégias possíveis. 5
A definição das responsabilidades entre os níveis de governo leva em consideração o chamado princípio

A definição das responsabilidades entre os níveis de governo leva em consideração o

chamado princípio da subsidiariedade. No âmbito da federação, esse princípio

estabelece que a política pública deve ser executada pelo nível de governo que estiver mais próximo da população e tiver capacidade de efetuá-la. A limpeza urbana deve ser

de responsabilidade dos municípios, porque ele está mais próximo do problema e, em

tese, teria melhores condições de executá-la. A segurança ostensiva, contudo, não seria bem executada pelos municípios, porque a atuação de seus agentes teria um limite territorial pequeno que não enquadra a ação de criminosos. Este princípio se manifesta no art. 30, V, da CR, segundo o qual os serviços de interesse local são de responsabilidade dos Municípios.

Ocorre que esse princípio é vago – como é próprio dos princípios - e incapaz

de organizar de forma adequada a distribuição de competências nas diversas políticas

públicas, razão pela qual o legislador nacional, em muitos casos, cuidou dessa definição, ainda que inspirado no referido princípio. Para saber a responsabilidade de cada nível de governo em matéria de educação, é preciso conferir o art. 212 da CR e

a Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, a chamada Lei de Diretrizes e Bases da

Educação. Para se informar sobre as competências da União, dos Estados e dos Municípios, em matéria de saúde, leia-se a Lei nº 8080, de 19 de setembro de 1990, que institui e organiza o Sistema Único de Saúde; em matéria de trânsito e transporte, as fontes normativas são a Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, que institui o Código de Trânsito Brasileiro, e a Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que estabelece a política nacional de mobilidade urbana.

Se quiser entender a responsabilidade de cada ente federativo no que tange ao saneamento básico, deve-se ler a Lei nº 11.447, de 7 de janeiro de 2007, mas o interessado não encontrará a resposta, pois essa lei apresenta uma lacuna ao não esclarecer a responsabilidade dos entes federados. Nesse caso, o único recurso é

mesmo o princípio da subsidiariedade, com base no qual entende a jurisprudência que

o saneamento básico é responsabilidade do município, salvo nas regiões metropolitanas.

entende a jurisprudência que o saneamento básico é responsabilidade do município, salvo nas regiões metropolitanas. 6
Cabe, por fim, chamar a atenção para o fato de que esta separação de competências

Cabe, por fim, chamar a atenção para o fato de que esta separação de competências não estanque, mas complementar. Por exemplo, municípios e Estados são responsáveis pelo ensino fundamental, razão pela qual existem escolas estaduais e municipais prestando o mesmo servi;o em muitos municípios; o Estado é responsável pelo transporte entre dois municípios e a Prefeitura, pelo transporte entre os bairros de um mesmo município. Um Estado precisa ter conhecimento dos mandatos de prisão expedidos nos demais Estados. Com esses exemplos, pretende- se chamar a atenção para a necessidade de articulação intergovernamental na execução das políticas públicas.

se chamar a atenção para a necessidade de articulação intergovernamental na execução das políticas públicas. 7