Continuidad de la poltica exterior: reflejo de una poltica de Estado para mantenerse en el poder.

Mxico se ha distinguido de otros pases latinoamericanos, por haber mantenido a lo largo del siglo XX una poltica exterior con un alto nivel de continuidad, segn sealan algunos estudiosos de la poltica exterior mexicana; incluso, es posible entender esta poltica como una que se ha guiado por los preceptos ideolgicos y por el proyecto nacional de la Revolucin Mexicana.1 El factor principal que ha permitido esta continuidad es la permanencia en el poder de una misma lite articulada en torno al Partido Revolucionario Institucional,2 sucesor del Partido Nacional Revolucionario (PNR), que en 1929 aglutin a las diferentes facciones de la Revolucin. Este partido institucionaliz el poder y dio continuidad a los programas de gobierno, entre los cuales se encuentra la poltica exterior.3 El rgimen emanado de la Revolucin defini que los atributos de un estado poderoso, capaz de asegurar valores como la libertad, la autodeterminacin nacional y el bienestar social, son la integridad territorial y un gobierno nacional estable. Sin embargo, en forma contraria a la leyenda revolucionaria, la soberana del estado mexicano an consiste en legalidades y no en el poder de alcanzar la justicia social.4] El estado ha tenido una gran autoridad poltico-legal, pero poca habilidad para satisfacer los objetivos de la Constitucin de 1917: ser el proveedor del bienestar de las masas. Por esta razn, siempre ha tenido que recalcar su legitimidad de todas las maneras posibles, una de ellas ha sido la poltica exterior. A pesar de esto, es necesario reconocer que estas legalidades asociadas con la soberana del estado, han ayudado a lograr la estabilidad del pas en la mayor parte de la poca posrevolucionaria. El comportamiento internacional de Mxico ha estado marcado por principios de validez universal que proceden de experiencia histrica, a veces traumtica, que el pas ha experimentado a lo largo de los aos. La aplicacin reiterada de estos principios en casos concretos, dot a la poltica exterior mexicana de consistencia y continuidad, a la vez que la hizo predecible ante los ojos de Washington.5 Sin embargo, hay quienes no estn de acuerdo en que la poltica exterior mexicana ha sido continua, estos crticos argumentan que en los ltimos sexenios la poltica mexicana hacia el exterior ha perdido consistencia y congruencia, ha incurrido en contradicciones y ha erosionado su propia credibilidad al ser incapaz de cumplir todo lo que ofrece.6 En sntesis, de acuerdo con los que no creen en la continuidad de la poltica exterior mexicana, la prctica de la diplomacia de Mxico presenta particularidades y variaciones de gobierno a gobierno. Estas particularidades dependen de las condiciones internas del pas, especialmente de la salud econmica y de la fortaleza poltica del grupo en el poder.7 Esto demuestra que la poltica exterior se utiliza segn la necesidad de cada gobierno; en la mayora de los casos la han usado con estrategias diferentes, pero para un mismo fin: la legitimacin interna. El gobierno de Zedillo fue muy dbil al encontrarse en la fase final del sistema poltico mexicano que funcion por ms de seis dcadas. El neoliberalismo prcticamente acab con las polticas y costumbres de los gobiernos revolucionarios, por lo que el grupo en el poder necesitaba ms que nunca elementos que le dieran legitimidad pues, su actuacin, distaba mucho de ser la del tradicional gobierno que implement polticas paternalistas para asegurar el bienestar social. La soberana ha sido otro principio utilizado por los gobernantes segn su conveniencia. Durante los primeros aos de vida independiente de Mxico, la soberana equivala a la supervivencia; despus, ante la amenaza expansionista de Estados Unidos, este trmino signific preservar el territorio nacional. En la Revolucin, la soberana se aplic a la defensa de las reformas que este movimiento propona, sin el acoso del extranjero. Despus de la Segunda Guerra Mundial, la soberana estuvo asociada con el desarrollo econmico nacional, el cul no deba ser impuesto desde fuera. Para el presidente Salinas, este concepto dependa de la capacidad del Mxico para competir en los mercados internacionales y generar sus propios recursos.8 La subordinacin de la poltica externa a la interna Puede decirse que el nuevo siglo en realidad comenz con las profundas transformaciones internas y

externas que experiment Mxico en la dcada de 1980. El gobierno de Miguel de la Madrid emprendi una serie de reformas econmicas, que avivaron la discusin sobre la independencia y la soberana nacionales. Ya bajo el gobierno salinista, el TLCAN anim ms esta discusin sobre la soberana y la independencia nacional y la pregunta que est en el aire es si esta institucionalizacin de la relacin mexicana con Estados Unidos har a Mxico menos soberano y ms dependiente de Washington. El TLCAN ha tenido un gran efecto sobre la poltica externa mexicana, pues por un lado se hizo obvia la presencia de Estados Unidos y por el otro foment los discursos diversificadores para ocultar el contenido estadounidense.9 En cambio para Estados Unidos, desde la perspectiva de la poltica exterior, un tratado comercial con Mxico institucionalizara la ace ptacin de una orientacin estadounidense en las relaciones exteriores de Mxico. La adopcin de un tratado de libre comercio ayudara a Estados Unidos a poner de forma abierta y legtima lo que muchos sienten debera de ser la relacin entre Mxico y Estados Unidos hace mucho tiempo,10 El Embajador estadounidense en Mxico en 1991, John Dimitri Negroponte afirm que las negociaciones del tratado seran una palanca til para seguir buscando una mayor apertura de la economa mexicana. De acuerdo con un analista poltico,11 Negroponte confirma la que se haba venido sugiriendo respecto a que el acuerdo significara el comienzo de una integracin no slo econmica, sino tambin poltica a Estados Unidos. Sin embargo, es esto precisamente lo que Salinas quiso desmentir para no presentar falta de legitimidad en su gobierno, asegurando que se negociara siempre respetando la soberana del pas, o como Herminio Blanco (Jefe de la Unidad de Negociacin del TLCAN) y Jaime Serra Puche (Secretario de Comercio) advirtieron: las leyes mexicanas no estarn en la mesa de negociacin, afirmacin que luego se transform en que la Constitucin Mexicana no se negociar.12 El gobierno salinista, ya de por s con problemas de legitimidad por la implementacin de polticas neoliberales, tuvo que ser muy cauteloso para que no se hicieran evidentes los peligros de una mayor integracin econmica con Estados Unidos. Por eso hizo tanto nfasis en la diversificacin de las relaciones exteriores del pas. La poltica exterior actual, con su mayor contenido econmico, responde a las cambiantes circunstancias internas y externas del pas. Se tiene la impresin de que la poltica exterior de Mxico ha manifestado cierta debilidad debido a que es producto de un sistema poltico y econmico muy condicionado por el exterior; de hecho se puede afirmar que, como ya se demostr, esta poltica ha estado subordinada a los objetivos internos aunque, en la prctica, ha tenido que reaccionar ante los acontecimientos internacionales.13 La poltica exterior de Mxico pas de ser ultradefensiva, a tener una posicin de pragmatismo activo.14 La evidente importancia de los Estados Unidos para el desarrollo de Mxico ha hecho parecer caduco el rechazo a una mayor integracin con los estadounidenses. En este nuevo contexto cabe destacar el comentario de un intelectual, Lorenzo Meyer, respecto al TLCAN como un verdadero Tratado de Paz de la guerra de 1846 entre Mxico y Estados Unidos.15 As que hecha la paz con Estados Unidos, forzosamente se tendrn que adecuar los principios tradicionales a esta nueva realidad; ser necesario cambiar el discurso gubernamental en torno a la diversificacin econmica, pues qued demostrado que es imposible evitar el proceso de creciente integracin econmica de Mxico con Norteamrica. Si esto no se ha hecho, es porque en tiempos de turbulencia poltica interna, el PRI no se atrevi a alterar el discurso de la poltica exterior por la legitimidad que esto le hubiera restado. La necesidad de aumentar las bases de legitimidad del gobierno con toda retrica posible, se puede observar travs de una breve radiografa del sistema poltico mexicano. En Mxico se est viviendo actualmente una situacin poltica muy compleja, pues el orden que prevaleci por ms de seis dcadas, hoy est totalmente agotado. Los orgenes de este sistema estn en los aos treinta, a partir de la administracin de Lzaro Crdenas, cuando el Estado se convirti en smbolo de la proteccin socioeconmica de los mexicanos, quienes a su vez pusieron su confianza en el partido oficial y en la presidencia.

Con el tiempo las estrategias cardenistas se fueron alterando, pero se mantuvo el mito de la presidencia prista como la personificacin de un Estado perpetuamente fuerte y progresista. Sin embargo, a partir de 1970, el estancamiento econmico de Mxico provoc que se cuestionara la naturaleza revolucionaria de la presidencia prista y su habilidad para proteger a los pobres. A los gobiernos que se siguieron a Crdenas, les result muy difcil sostener estos mitos revolucionarios. Hacia la dcada de los noventa, Mxico entr en una nueva crisis poltica, en la cual comenzaron a predominar los oponentes de la autoridad del estado sobre la economa y el comercio, tanto en asuntos internos como externos.16 A partir de 1988, Mxico empez a experimentar claramente una transicin poltica de grandes proporciones, pues el sistema cuyos fundamentos fueron puestos por Crdenas en 1940, estaban ya agotados y sin utilidad.17 La evolucin de las elecciones mexicanas y la crisis de 1988 hicieron evidente la ilegitimidad del rgimen entre amplios sectores de la poblacin mexicana. El proyecto de los nuevos lderes que llegaron al poder era la reintroduccin de la lgica de mercado en un sistema econmicamente ineficiente, dominado por una alta burocracia, por los intereses corporativos y corruptos de sindicatos, organizaciones ejidales y patronales, industriales protegidos por la competencia del exterior, entre otros. La nueva corriente de polticos hizo una modernizacin incompleta: transformaron la economa pero mantuvieron los viejos usos polticos como el autoritarismo y la anti-democracia; a travs del presidencialismo y del PRI buscaron que nadie se opusiera a su proyecto. El xito de esta nueva lite consisti en contar con el apoyo incondicional de Estados Unidos, Europa Occidental y Japn; dentro del pas tenan el apoyo del mayor partido de oposicin (Accin Nacional), de la Iglesia, de la banca y de un grupo de empresarios que se beneficiaron del nuevo modelo econmico a cambio de su apoyo poltico.18 El costo de esta reestructuracin del poder y la sociedad fue pagado por los ms desprotegidos, los que tenan menos instrumentos polticos para defenderse. En enero de 1994, el sistema se resquebraj por fuera y por dentro: apareci la guerrilla chiapaneca y los asesinatos polticos, con lo cual se demostr la falta de legitimidad democrtica. A partir de este momento Mxico entr en la que, probablemente, sea la crisis ms grave de este siglo, desde la Revolucin.19 La retrica neoliberal acerca del refuerzo de la soberana mexicana se basa en crear un sector privado fuerte y competitivo a nivel mundial. El ex presidente Salinas consideraba como sentido lgico pensar que, a travs del TLCAN, se lograra la fuerza del sector privado, sin embargo esta retrica acerca de que la soberana nacional depende de un sector privado poderoso y no de un estado poderoso, contradeca los preceptos revolucionarios y por lo tanto debilitaba al PRI haciendo innecesaria su existencia.20 En pocas palabras, el neoliberalismo desacredit al Estado nacional como elemento clave para cumplir con las metas revolucionarias. El TLCAN no fue elemento reforzador de las leyendas del siglo XIX acerca de la independencia nacional frente a la dominacin externa. Los pocos beneficios que se derivaron para la gente ms pobre, agudizaron la crisis de legitimidad del partido en el poder y por lo tanto de todo el sistema y aparato poltico. El caos que caus el nuevo modelo econmico se debi a la fe ciega que tuvo el gobierno en las polticas neoliberales. As se derrumb el esquema salinista, cuyo objetivo era reducir al Estado; por el contrario produjo que el Estado prcticamente ya no funcionara. La crisis econmica de 1994 hizo ms aguda la crisis poltica, y el gran descontento en todos los sectores no se hizo esperar: el rgimen de Mxico perdi definitivamente todo lo predecible y estable que haba tenido. El pas entr en una etapa incierta de gobierno, pues se rompieron viejos pactos y lealtades. Esto se vio reflejado en asesinatos polticos dentro del crculo del poder, y otros asociados con el narcotrfico, cuya penetracin en todos los niveles de la estructura gubernamental es muy profunda. Creci la inseguridad, la desigualdad social, la corrupcin y la pobreza. Todo esto hizo an ms complicado el proceso de transicin a la democracia. El partido que gobernara por 70 aos se enfrenta ahora a pugnas internas, disidencias y renuncias. Refleja la severa crisis interna del partido. Dejaron de existir los tres supuestos que permitan el funcionamiento estable del sistema poltico: el consenso en el futuro de la economa, un alto grado de unidad frente al exterior, y el

funcionamiento de un proceso controlado de sucesin pacfica del poder.21 La inexistencia de una autntica poltica exterior. El logro de mayores mrgenes de independencia en materia internacional ha sido, consciente o inconscientemente, uno de los objetivos centrales de la poltica exterior mexicana. Sin embargo, los medios para alcanzar este objetivo y la manera de concebir el problema de la independencia han variado con el paso del tiempo, segn las necesidades de legitimacin interna de cada gobierno. De acuerdo con Robert Pastor, ex funcionario del Consejo Nacional de Seguridad de Estados Unidos, para el caso de Mxico, la defensa de la soberana se ha convertido en un mecanismo para la conservacin del poder en el mbito interno.22 La poltica exterior de Mxico ha pasado por tres etapas: primero tuvo una fuerte orientacin jurdica de respeto al derecho internacional, despus se orient hacia el mbito poltico y se mostr ms activa, finalmente fue adquiriendo un matiz econmico. En esta ltima etapa, Mxico todava no ha logrado adecuar su poltica exterior a la realidad, todava no ha aprendido a ser congruente. De acuerdo con Humberto Garza Helizondo, desde que Mxico concentr su poltica exterior en la apertura hacia los mercados internacionales y al acercamiento comercial con Estados Unidos, ha incrementado su dependencia de st e y debido a estos cambios bajo presin, carece hoy de una autntica poltica exterior, pues no hay objetivos definidos sino propsitos coyunturales.23 Tanto la poltica exterior, como el sistema poltico mexicano, entraron en una profunda crisis; la primera porque no ha creado un nuevo discurso que legitime la cooperacin tan intensa con Estados Unidos, pues distrae la atencin de ese tema mediante proyectos de diversificacin con otras regiones. Los principios de poltica exterior, vigentes durante dcadas posteriores a la Revolucin Mexicana de 1910, han demostrado ser inadecuados para la insercin de Mxico en el sistema mundial global. Para preparar al pas para el nuevo milenio, es necesario que los gobernantes mexicanos se olviden de las consignas revolucionarias que ya no corresponden a la realidad actual. En la actualidad se ha vuelto de vital importancia reformular los objetivos de la poltica exterior mexicana para que sea coherente con el proyecto modernizador y se adecue a la nueva relacin bilateral entre Estados Unidos y Mxico. Sin embargo, el abandono abierto de los preceptos que configuran todo un proyecto nacional durante dcadas, es un suicidio poltico; esto confirma que, lamentablemente, la poltica exterior est subordinada a la poltica domstica. En suma se puede afirmar que tanto los imperativos polticos como sociales de la Revolucin, continan teniendo un gran peso simblico, no porque el contrato social es visto como algo ganado o que deba ser deseado, sino porque todava se lucha por l.24 Las crisis econmicas de los aos recientes, al lento proceso de democratizacin del pas y la incapacidad del sistema prista para asimilar los cambios experimentados por Mxico, le restaron credibilidad al gobierno de Zedillo; al igual que en su tiempo lo hiciera Salinas, se buscaron fuentes que reforzaran el poder del rgimen en decadencia en las diferentes dimensiones de la poltica mexicana. En materia de poltica exterior, el gobierno de Zedillo y el actual de Fox han utilizado la retrica de la diversificacin de las relaciones exteriores de Mxico como un elemento ms de legitimacin a pesar de que todo indica que es virtualmente imposible evitar la creciente integracin econmica con Estados Unidos. Los resultados de la diversificacin en los tiempos actuales son desconcertantes: la lista de pases con los que Mxico tiene relaciones aparentemente es amplia, un ejemplo de esto es que en julio de 1993 se mantenan relaciones diplomticas oficiales con 153 pases; Sin embargo, 65% de estos pases no tienen importancia econmica para las relaciones mexicanas, mientras que 46 slo tienen relevancia simblica. Lo anterior muestra que el 95% de los pases que se encuentran en la diversificadora lista de Mxico, estn excluidos de la vida econmica exterior mexicana.25

Las relaciones econmicas mexicanas con el exterior, al igual que en los aos finales del siglo pasado, estn concentradas en un reducido nmero de pases: en 1993 Estados Unidos, Japn, Alemania, Francia, Inglaterra, Suiza y Espaa concentraban por si solos el 90% del comercio exterior total de Mxico, y el 88% de la inversin extranjera total que recibe el pas.26 Uno de los problemas de fondo es que, en la poltica exterior mexicana, existe una desarticulacin entre la dimensin poltica y la dimensin econmica, pues cada una de ellas es manejada por grupos aislados y poco coordinados; esto es, las instancias gubernamentales ligadas a los problemas econmicos internos han ido desplazando a las instancias poltico-diplomticas en el manejo de la agenda externa.27 Por lo tanto no es raro que aparezcan contradicciones, entre la cuales se pude sealara una agenda econmica que prefiere la integracin con Estados Unidos, mientras los temas polticos externos recomiendan lo contrario. Para entender mejor las razones que han hecho tan difcil lograr un buen grado de diversificacin en las relaciones exteriores mexicanas, es indispensable conocer la relacin tan peculiar e intensa entre Mxico y Estados Unidos, resulta adems interesante comparar esta relacin bilateral con la relacin Mxico-Europa, ya que el gobierno mexicano asegura que los europeos podran representar un contrapeso importante a la relacin mexicano- estadounidense.

[1] Ibid., p. 36. [2] Ojeda, Mario. op cit., p. 98. [3] Erfani, Julie A. op cit., p. 1. [4] Ojeda, Mario. op cit., p. 94. [5] Garza Elizondo, Humberto. Comentario a la ponencia de Olga Pellicer titulada La poltica exterior de Mxico ante el resurgimiento de las hegemonas, en Humberto Garza Elizondo, op cit., p. 53. [6] Chabat, Jorge. Condicionantes del activismo de la poltica exterior mexicana (1960 -1985), op cit., p. 91. [7] Fernndez de Castro, Rafael. La poltica exterior ante la modernizacin econmica salinista, en Luis Rubio y Arturo Fernndez, Mxico a la hora del cambio, Cal y Arena, 1995, p. 413. [8] De Olloqui, Jos Juan. La Diplomacia Total, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994, p. 9. [9] Memorandum confidencial enviado por el Embajador Negroponte, representante en 1991 del gobierno de Estados Unidos en Mxico, al Departamento de Estado. En Carlos Puig, Conclusin de Negroponte: con el Tratado de Libre Comercio, Mxico quedara a disposicin de Washington, Proceso, 13 de mayo de 1991, p. 8. [10] Puig, Carlos. op cit. [11] Salinas se esforz desde el principio de su mandato, en tener una poltica exterior diversificada, para no contrariar los preceptos revolucionarios, por lo que firm casi 30 tratados de cooperacin con Amrica Latina. [12] Puig, Carlos. op cit. [13] Heredia, Blanca. La relacin entre poltica interna y poltica exterior: una definicin conceptual. El caso de Mxico en Humberto Garza Elizondo, op cit., p. 128. [14] Gonzlez, Guadalupe y Chabat, Jorge. Mexicos hemispheric options in the post -cold war era, en Mace y Thrien, Beyond NAFTA; foreign policy and regionalism in the Americas, Lynne -Rienner Publishers, Boulder, Colorado, 1996, p. 39. [15] Comentario de Peter Drucker citado por Rossana Fuentes-Berain, Amigos, no aliados, Reforma, 13 de septiembre de 1996. [16] Erfani, Julie A. op cit., p. 58. [17] Cornelius, Wayne, Judith Gentleman, Peter Smith. Overview: the dynamics of political change in Mexico, en Wayne Cornelius, et al., Mexicos alternative political futures, Center for U.S.-Mexican Studies, University of California, San Diego, 1989, p. 1. [18] Meyer, Lorenzo. Liberalismo, op cit., p. 30. [19] Krauze, Enrique. Breve historia del sistema poltico, Reforma, 16 de marzo de 1997. [20] Erfani, Julie A. op cit., p. 171. [21] Loaeza, Soledad. El impacto de la crisis econmica sobre el sistema poltico mexicano, en Luis ngeles (comp.), Interpretaciones sobre el sistema poltico mexicano, PRI, Instituto de Estudios Polticos, Econmicos y Sociales, 1990, p. 53.

[22] Marvn Laborde, Ignacio. El riesgo de la inestabilidad, entrevista hecha por Ernesto Nez, Reforma, 2 de marzo de 1997. [23] De Olloqui, Jos Juan. La Diplomacia Total, op cit., p. 21. [24] Cambia el concepto de soberana, entrevista a Robert Pastor, Reforma, 2 de abril de 1996. [25] Garza Elizondo, Humberto. Citado por Esteban David Rodrguez, op cit. [26] Powell, Kathy. Neoliberalism and Nationalism, en Rob Aiken et al., Dismantling the Mexican State? Latin American Studies Series, Macmillan Press Ltd., U.K., 1996, p. 41. [27] Gonzlez Aguayo, Leopoldo. op cit., p. 128.