Comment sortir de lornire les pays faillis ?

par Serge Michailof

Serge Michailof, ancien directeur oprationnel la Banque mondiale, ancien directeur excutif charg des oprations de lAgence franaise de dveloppement (AFD) et ancien vice-prsident de Proparco, est professeur Sciences Po.

Leffet dentranement des graves crises que connaissent certains tats a conduit la communaut internationale multiplier les tentatives daide au redressement. On peut pourtant sinterroger sur linadaptation de ces tentatives : dans leurs mthodes de travail, leur cadre conceptuel, dans leur philosophie mme. Il faut sans doute pour lavenir privilgier la reconstruction des institutions rgaliennes, seules susceptibles de garantir la rorganisation sociale et le dveloppement conomique. politique trangre

Si certains pays du Sud mergents nous disputent dsormais la prminence conomique, financire, mais aussi intellectuelle et militaire, lautre extrmit du spectre, une cinquantaine de pays reprsentant environ un milliard dhabitants sont la trane : ils ont dcroch du processus de mondialisation, ou ne sy sont jamais intgrs. Les pays dont lconomie est simplement reste stagnante risquent de basculer dans des spirales dchec qui peuvent les conduire au minimum des crises sociales et politiques trs graves, au pire la guerre civile. Ce risque de basculement est dautant plus lev que ceux-ci cumulent des facteurs de risque spcifiques. Or lexprience montre quil existe un effet dentranement sur les pays voisins. Ces pays menacent en consquence la stabilit rgionale laquelle la communaut internationale ne peut rester indiffrente. Celle-ci, qui assume juste titre un rle de plus en plus actif pour tenter de sortir ces pays de lornire, montre une maladresse et une inefficacit dans ses interventions qui culminent aujourdhui avec le dsastre de lAfghanistan. Il est de ce fait permis de se demander si les mthodes de travail, le cadre conceptuel et la philosophie gnrale qui la guident pour traiter ces questions ne sont pas profondment inadapts. Et mme si son action ne finit pas par faire partie du problme. Si tel tait le cas, ces modes daction, tout comme leur cadre conceptuel, exigeraient une radicale remise en cause.
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chec conomique et dmographie galopante : un mlange instable Les pays qui ont ainsi trbuch sur le chemin du dveloppement prsentent une grande diversit gographique et culturelle, mais aussi des caractristiques communes. Ils ont manqu leur insertion dans la mondialisation. Au-del de la stagnation conomique, leur autre caractristique habituelle est une forte dmographie. Presque partout, la transition dmographique est certes amorce mais linertie de ces phnomnes tant considrable, la priode de transition peut staler sur une trentaine dannes. Or si lconomie stagne, cest la priode de tous les dangers. Dans les villes, les jeunes ne trouvent pas demploi ; les priphries se couvrent de bidonvilles et dhabitats spontans o les conditions de vie sont dgrades. Dans les campagnes, les surfaces cultives ne suivent pas laccroissement de la population ; si lagriculture ne se modernise pas, ce qui est frquent, la dtrioration des cosystmes mne des crises malthusiennes comme on le constate au nord du Sahel ou dans certaines valles afghanes. Enfin, ces pays ont les plus grandes difficults assumer leurs responsabilits rgaliennes. Scurit, justice, ducation, soins de sant de base ne sont ainsi plus assurs. Finalement, ces tats se trouvent dans une situation de grande instabilit : on les qualifie de fragiles . Un cas caractristique de cet tat dinstabilit provoqu par une dmographie galopante dans une conomie en berne est celui de la Cte dIvoire, dont la population est passe de 3 millions dindividus lindpendance, prs de 21 millions aujourdhui, soit une multiplication par 7 en 50 ans. La crise politique qui y svit1 depuis 1999 est largement lie la combinaison de ce choc dmographique et de lchec conomique qui affecte le pays depuis 1980. Nombre de pays dAfrique subsaharienne sont dans une situation analogue ; mais aussi certains pays andins dAmrique latine et dAsie centrale. Que penser finalement du cas trs particulier du Pakistan, qui na que rcemment dbrid sa croissance pour replonger dans une double crise politique et conomique ? La mcanique des spirales dchec Les mcanismes qui plongent ces pays fragiles dans des spirales dchec sont dsormais bien identifis. Llment dclencheur sur lequel se focalisent les mdias relve le plus souvent de lincident qui tourne mal : un cas trs classique est la contestation dune lection truque. Cette tincelle
1. S. Michailof, Cte dIvoire 2005, bienvenue sur le Titanic , Commentaire, n 110, t 2005. 32

serait sans effet majeur en labsence de facteurs de risque : on a soulign le rle de la dmographie, de la stagnation conomique et du dsquilibre dmographie/ressources naturelles. Mais dautres facteurs jouent un rle tout aussi important. La gographie peut constituer une source de fragilit lorsquune topographie particulirement difficile fait que le pays na finalement jamais pu tre totalement contrl par un pouvoir central, comme lAfghanistan. Dautres lments, de nature culturelle ou historique, ne doivent pas tre oublis. Certaines tensions peuvent remonter un pass lointain, de trs anciennes lignes de fracture, telle la zone de contact entre Afrique blanche et Afrique noire o les affrontements sont toujours dactualit, de la Mauritanie au Sud-Soudan. Si ces facteurs de risque correspondent des tendances de long terme forte inertie, des lments aggravants sont aussi souvent luvre, sur lesquels il peut tre possible dagir, comme laccs aux armes modernes ou laccaparement des rentes par une minorit. La facilit daccs aux armes modernes est un dfi pour le premier des pouvoirs rgaliens : le monopole de lusage de la force. Les querelles tribales se rglaient hier avec arcs, flches et machettes et si de monstrueux massacres taient possibles (par exemple au Rwanda), lautorit de ltat pouvait tre vite restaure, la force publique dtenant seule les fusils. Ce nest plus le cas quand la Kalachnikov peut tre acquise pour quelques centaines de dollars, et que cet outil est pour son possesseur un investissement rentable. Laccaparement du pouvoir conomique La dpendance dune conomie vis--vis des matires premires, minrales, ptrolires ou agricoles, induit frquemment la corruption, et le contrle des rentes associes constitue un enjeu politique majeur pouvant conduire les factions aux extrmes. Les rentes facilitent aussi le financement des rbellions : le partage du gteau se fait au couteau ... Mme sil est possible de diffrer lexplosion par une habile politique de redistribution comme le fait le prsident Paul Biya au Cameroun, le successeur na pas toujours le mme talent. Limportance du contrle des rentes par une minorit varie selon le contexte politique. Le cas du Bnin, o lalternance politique est possible, ne se compare pas celui du Togo voisin dmocratie ... hrditaire ! Souvent, le pillage des rentes stend toute lconomie. Institutions et entreprises publiques, des douanes aux impts, des ports aux compagnies dlectricit, sont alors noyautes voir le Nigeria par des systmes de corruption contrls par des rseaux politiques : tout march public

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implique prlvement et reversement ces rseaux. Le contrle des rentes accrot le pouvoir politique de leurs dtenteurs ; et celui-ci permet de contrler les rentes. Enfin, ces difficults sont encore exacerbes par des politiques dexclusion et de discrimination de certains groupes sociaux, politiques ou ethniques, telle la politique divoirit lance par le prsident Konan Bdi et reprise par son successeur. Les tats qui cumulent ces facteurs de risque ne tardent pas perdre progressivement le contrle de certaines rgions et tre contests par dautres acteurs (groupes rebelles, narcotrafiquants, mafias) : cest le dbut dune spirale qui conduit souvent leffondrement de lappareil rgalien. Les services de scurit se criminalisent, la police se lance dans le business du kidnapping ; face au vide scuritaire se constituent Leffondrement de des milices avec une hirarchie de chefs de bandes lappareil rgalien fonde sur une exploitation rgionale de type mafieux. La disparition de lappareil dtat cre des zones grises qui deviennent parfois de vritables terrae incognitae. Qui ose dsormais pntrer dans certaines rgions de Somalie ou du Waziristan ? Ces pays sont des tats faillis non seulement au plan budgtaire, mais aux plans institutionnel, organisationnel et politique. Ces volutions sont dramatiques au plan rgional : les tats faillis exportent leur faillite par la circulation des armes lgres, les mouvements de rfugis et les jeux politiques de soutien aux opposants du rgime voisin (voir depuis une dcennie le Tchad et le Soudan) dautant plus aisment que les pays voisins sont eux-mmes fragiles. Certaines spirales conduisent au chaos des rgions entires, par exemple celle, ensanglante, des Grands Lacs o les sept voisins de la Rpublique dmocratique du Congo (RDC) se sont impliqus dans une grande guerre rgionale africaine , ou encore la rgion de lAfghanistan/Pakistan. Le cot humain de ces engrenages est effroyable. Les crimes commis dans lest du Congo viennent de faire lobjet dun rapport dramatique des Nations unies. On estime 4 millions le nombre de dcs dus, directement ou indirectement, au conflit. Au-del des pertes humaines, le cot conomique de la succession des crises et des conflits est aussi lourd. Les pays faillis constituent donc bien de vritables menaces pour la stabilit rgionale et ne peuvent relever du simple benign neglect. La France est directement concerne : lmigration vers notre pays provient de nombre de pays africains fragiles. Cest le cas des zones sahliennes dont leffondrement des conomies rurales, sous limpact de la dmographie et de la scheresse, lirrdentisme touareg et lactivisme des
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extrmistes islamistes dAl-Qada au Maghreb islamique (AQMI) prsentent des risques2. La scurit de ces zones semi-dsertiques, hier tranquilles, est devenue alatoire, ainsi quen tmoignent le dplacement du Paris/Dakar et les rcents enlvements de Franais au Niger. Une communaut internationale dsempare Face ces dangers, la communaut internationale parat aujourdhui largement impuissante. Le thme de la prvention des conflits alimente une littrature abondante avec peu de rsultats concrets, malgr les efforts et le savoir-faire dacteurs expriments comme la communaut de San Egidio. La principale raison en est la profondeur des conflits politiques dans des contextes o des factions monopolisent le pouvoir conomique et instrumentalisent les tensions ethniques et religieuses. Lexprience de la Cte dIvoire montre aussi quel point ces factions savent utiliser toutes les ressources de contrle dun appareil dtat, mme dfaillant, pour se maintenir en place. Si le plus souvent, lintimidation, la corruption, le trucage des lections leur permettent de tenir ltat et les rentes, tout en se couvrant dun vernis dmocratique, mme battue aux urnes la faction au pouvoir ne lche pas prise car les enjeux sont pour elle trop importants. Et la communaut internationale assiste, impuissante, une progressive descente aux enfers (voir le Zimbabwe). Dans le meilleur des cas, la mdiation des Nations unies dbouche sur des constructions politiques dunion nationale conduisant la paralysie. Au pire, lengrenage infernal broie des socits entires. La communaut internationale nintervient en gnral que lorsque la tragdie a atteint un stade o les acteurs du drame sont puiss, o lun des camps la emport, cest--dire dans des situations dites de post-crise ou post-conflit . Cest ce moment quune remise en cause des quilibres anciens est parfois possible, que des rformes tant conomiques que politiques sont envisageables, que des solutions durables peuvent tre apportes. Quelques succs anciens, au Mozambique, au Cambodge, plus rcemment au Liberia, en Sierra Leone, au Congo Kinshasa et au Timor oriental, montrent que cest possible. Si lon interroge les responsables de ces pays qui ont pu conjurer les malheurs de leurs peuples, les critiques svres fusent pourtant vis--vis de laide internationale. En examinant attentivement ce quil faut bien
2. Voir ce propos S. Michailof, Rvolution verte et quilibres gopolitiques au Sahel , Revue internationale et stratgique, numro spcial : Quel monde en 2030 ?, n 80, hiver 2010.

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nommer lchec collectif de la communaut internationale des donateurs en Afghanistan3, on comprend mieux lirritation, voire lexaspration, de ces responsables vis--vis dun systme daide qui na pas su sadapter des problmatiques spcifiques, et dont les modes daction compliquent le redressement au point de faire partie du problme. Des modes dintervention internationaux inadapts La principale difficult pour la communaut des donateurs, y compris pour les organisations non gouvernementales (ONG) impliques dans le redressement de ces pays, est la faiblesse structurelle des institutions tatiques locales. Celles-ci sont gravement fragilises par une lente rosion lie la corruption et au npotisme, ou ont implos, les exactions ayant conduit le personnel qualifi migrer en masse, comme en Afghanistan et Hati, ou layant fait disparatre, comme au Cambodge. Aucune structure locale ne peut donc utiliser les ressources de laide sans risques graves de paralysie et de corruption des projets et programmes. Or la rponse des donateurs face cette contrainte na gure chang depuis que le problme sest pour la premire fois pos lors des indpendances africaines dans les annes 1960. Elle repose sur quatre mesures classiques : la fourniture dassistance technique, le financement de programmes de formation, la mise disposition de moyens matriels, enfin la mise La fragmentation des en place dunits de projets , cest--dire dquipes projets dassistance techniques composes pour lessentiel de cadres technique locaux slectionns par les donateurs, pays par eux et parfois recruts dans les diasporas. Ces mesures sont efficaces, du moins court terme. Elles permettent de raliser projets et programmes sur financements extrieurs dans dlais acceptables, en limitant les dtournements et la corruption. Ces mesures ont malheureusement des consquences inattendues et dommageables. Certaines sont le produit derreurs de conception des projets, ou dune mise en uvre dfaillante. Lerreur la plus classique est la fragmentation des projets dassistance technique en une multitude doprations ponctuelles non coordonnes et de courte dure, lefficacit finalement ngligeable. Mais le vrai problme est que ces approches ne rpondent qu des proccupations de court terme visant des actions spcifiques (construire une route, un ensemble dcoles, de postes de sant, etc.) Contrairement aux attentes, les modes dintervention retenus font que
3. S. Michailof et A. Bonnel, Notre maison brle au Sud, que peut faire laide au dveloppement ?, Paris, Fayard/Commentaire, 2010. 36

les projets correspondants nont aucun impact significatif sur le renforcement des institutions locales. La mise en place dquipes de projets spcifiques, les Project Implementation Units (PIU) ou Project Management Units (PMU) selon le jargon des donateurs, a au contraire des effets destructeurs sur les institutions existantes. Les structures de projet contre la reconstruction de lappareil tatique Dans la mesure o les donateurs, y compris les ONG, sont soumis des objectifs ambitieux dans un environnement difficile et confronts une pnurie de cadres expriments, ils entrent en concurrence pour embaucher le personnel technique et les cadres locaux disponibles. Les objectifs de ralisation lemportant presque toujours sur les contraintes budgtaires des donateurs, les salaires verss ce personnel ont tendance flamber et se fixent au mieux aux niveaux dtermins par le march du travail du secteur priv, mais plus gnralement au niveau des rmunrations des cadres expatris payes par les organisations des Nations unies. merge ainsi rapidement une vritable administration parallle slectionne et finance par les donateurs : environ 120 000 personnes en Afghanistan, soit la moiti des effectifs de ladministration publique. Les salaires y sont sans rapport avec les grilles de la fonction publique qui se sont effondres sous le coup de la crise budgtaire ou de linflation. Ils sont tout aussi incompatibles avec les contraintes macrofinancires des tats. Et ces distorsions salariales ont des effets trs nocifs, tant sur les tentatives de renforcement des institutions locales que sur lconomie. Cette administration parallle est instable et, lie des projets et programmes dure limite, ne cre aucune capacit institutionnelle durable ; elle est ainsi prise dans un tourbillon de cration-destruction perptuel. Les diffrences salariales, frquemment de lordre de 1 10, peuvent atteindre des carts de 1 40 et conduisent les rares cadres techniques et managriaux comptents fuir au plus vite le secteur public pour se faire embaucher dans ladministration des projets des donateurs. Lassistance technique, cense former des cadres locaux, se retrouve sans interlocuteurs stables, dans limpossibilit de passer la main , et oblige de se substituer ladministration locale. Sa prsence, suppose temporaire, se transforme en prsence permanente : elle devient indispensable au fonctionnement des institutions tatiques. Les piges de lassistance technique Cet tat de fait cre des problmes de dpendance budgtaire et politique considrables. Le cot de lassistance technique absorbe rapidement une

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fraction importante de lordre de 30 % de laide internationale ces pays. Sa prsence est le plus souvent trs mal ressentie, car les donateurs payent couramment, compte tenu des marges des socits de consultants dans un environnement difficile, des mensualits de lordre de 20 000 40 000 dollars des cadres expatris pour des tches que, certes, des cadres locaux 150 dollars ne pourraient accomplir, mais que pourraient mieux raliser des cadres locaux bien choisis et pays 500 800 dollars. De plus, cette assistance technique ne connat ni les langues ni les cultures locales. Elle nest pas utilise de manire stratgique pour renforcer srieusement quelques institutions cls o se concentreraient des efforts de renforcement institutionnel ; mais est saupoudre sur des institutions gravement dysfonctionnelles, en fonction des urgences ou des desiderata des donateurs. Elle nest pas non plus correctement supervise : les responsables locaux tant dbords, ou incomptents. Les socits de consultants envoient donc dans ces pays, statistiquement, leurs personnels les plus faibles... Avec ces contraintes, le rapport cot/efficacit de lassistance technique se dtriore vite, en particulier si la scurit sur place se dgrade. Son cot lev compar aux salaires locaux exaspre les responsables politiques. Sa loyaut vis--vis des institutions locales est limite, les carrires dpendant non de lvaluation de la performance des agents par les responsables locaux, mais de la vision quen ont les socits de consultants qui les emploient et les donateurs qui les financent. Son efficacit est contrainte par labsence de coordination srieuse entre des assistants techniques financs par les donateurs au sein de chaque structure, et la concurrence, voire les rivalits, qui en rsultent. Au total tout le monde se plaint de sa prsence mais personne ne peut sen passer faute davoir pris bras-le-corps le problme essentiel de la construction des capacits des administrations locales. Le syndrome hollandais et la comptitivit des conomies aides Enfin les salaires levs pays par laide internationale aux personnels locaux contribuent au fameux syndrome hollandais qui affecte la plupart de ces pays. Des conomies fragiles souffrent en effet systmatiquement de limpact de fortes injections daide, qui peuvent reprsenter plus de 20 % 30 % du produit intrieur brut (PIB). Lapprciation du taux change qui en rsulte rduit la comptitivit et entrave tant le dveloppement dune industrie significative que lemploi dans des secteurs aussi classiques que le btiment. Enfin, la hausse du cot de la vie fait que les hauts fonctionnaires et responsables ministriels ne peuvent vivre de leurs salaires et doivent ou se livrer la corruption, ou se faire prendre en charge par des structures de projet payes par laide internationale. Cette dernire formule est bien sr parfaitement instable, et renforce encore la dpendance vis--vis de laide internationale.
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Des objectifs et un cadre conceptuel inadapts Cette inefficacit des modes dintervention classiques de laide internationale dans des tats fragiles est la rgle dans des pays aussi divers que lAfghanistan, la RDC, Hati ou le Cambodge. Mais elle est accentue par deux autres graves dfauts. Dune part, le cadre conceptuel de laide internationale est toujours inspir par les Objectifs du millnaire4, qui sont inadapts aux actions prioritaires pour ces pays. Dautre part, ses mcanismes de coordination ne fonctionnent pas dans ces situations spcifiques. Les Objectifs du Des Objectifs du millnaire sont censs rpondre lurgence de la millnaire inadapts reconstruction des services sociaux des pays les plus pauvres, dmantels par des dcennies de ngligence ou dajustement structurel. Mais paradoxalement, la rhabilitation de ces services sociaux nest pas lurgence premire des tats faillis, o il faut dabord reconstruire lappareil rgalien. La premire demande des habitants est la scurit, la justice et ladministration locale. Leur deuxime priorit tant de reconstruire les infrastructures permettant de relancer lconomie. La rhabilitation des secteurs sociaux est certes importante. Mais lattention quasi exclusive qui leur est porte entrane un dsintrt lgard de la reconstruction des secteurs rgaliens et un grave sousfinancement des infrastructures conomiques. Et la faillite persistante de ltat, comme la dfaillance de lconomie, rendent phmres les rsultats obtenus dans les secteurs sociaux sur lesquels laide est concentre. Le cadre conceptuel des Objectifs du millnaire, tout comme celui des Documents de stratgie de rduction de la pauvret (DRSP) o sont inscrits les programmes daction concrets des donateurs se rvlent parfaitement inappropris ces environnements. Beaucoup de responsables des agences daide reconnaissent dsormais ce fait ; mais le souci du politiquement correct, la force des effets de mode, et enfin leur manque dexpertise institutionnelle, en particulier dans les domaines lis au rgalien, interdisent encore de corriger ces biais.

4. Les Nations unies ont adopt en septembre 2000 une dclaration dite du Millnaire qui a fix 8 grands objectifs de dveloppement laction de la communaut internationale. Ces objectifs portent quasi exclusivement sur des aspects sociaux de la lutte contre la pauvret, en particulier lducation et la sant. Des aspects pourtant galement importants, tels le dveloppement agricole, lamlioration du cadre de vie urbain, le dveloppement des infrastructures conomiques et le renforcement des institutions internationales ne sont pas pris en compte. 39

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Une dsorganisation qui interdit toute planification La question du renforcement de la coordination de laide a donn lieu, depuis 20 ans, dinnombrables travaux et est devenue plus aigu, depuis une quinzaine dannes, du fait de la prodigieuse multiplication des acteurs et de la monte en puissance des fonds spcialiss dits verticaux , des fondations prives et des ONG. Plusieurs centaines dacteurs de laide internationale et plusieurs milliers dONG interviennent couramment, dans le plus grand dsordre, dans ces pays sans capacit administrative. Ce problme a t le sujet de deux confrences majeures, Paris en 2005 et Accra en 2008. Les recommandations qui y ont t formules proposent que les pays aids assurent dsormais lessentiel de la coordination : simple vue de lesprit dans les pays les plus fragiles Les pays sortant de conflit ne disposent en effet ni des capacits techniques, ni souvent de larchitecture institutionnelle adquate, ni surtout de lautorit politique ncessaires pour grer une telle coordination, qui impliquerait une planification nergique et non des discours lnifiants ou des changes superficiels dinformations comme cest actuellement le cas. Les ministres du Plan, dont ce serait la fonction, sont techniquement et politiquement trop faibles ; les ministres des Finances nen ont pas le mandat et sont absorbs par leurs tches courantes ; les primatures (lorsquelles existent), les prsidences, ne disposent pas des quipes techniques ncessaires. Et il faudrait une force politique considrable pour que le pays receveur puisse le cas chant sopposer aux dcisions des puissantes agences dont il dpend presque totalement. Pour ces pays, laide extrieure reprsente couramment la totalit de linvestissement public, et une fraction importante des dpenses rcurrentes. Les dcisions dallocation des ressources ne peuvent pourtant tre laisses au bon vouloir de donateurs qui sont soumis aux effets de mode dj voqus, aux forces de leurs propres groupes de pression et qui travaillent dans un cadre conceptuel inadapt. La lutte contre le VIH-sida et le financement des grands programmes de vaccination ne peuvent, malgr leur rle fondamental, absorber la totalit de laide au secteur de la sant, qui doit aussi assurer la rhabilitation du systme global et son fonctionnement courant. Il nest pas raisonnable de voir le personnel des projets de lutte contre le VIH-sida rouler en Land cruiser climatiss, alors que les mobylettes des infirmiers de brousse sont hors dusage. Deux rformes prioritaires Mise en place systmatique dune architecture de pilotage stratgique locale On a dcrit ailleurs quelles aberrations a conduit labsence de coordination et de planification raisonne de laide lAfghanistan. Il faut dune
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manire ou dune autre mettre en place un systme de pilotage stratgique dune aide qui y est par nature fort rtive5. Cela implique en premier lieu la prparation dune stratgie commune dintervention par les grands donateurs. Ce nest pas l lhabitude des agences daide, qui ont coutume de prparer indpendamment leurs propres stratgies et dont le premier objectif est de rpondre des contraintes bureaucratiques internes, ou des contraintes propres au pays donateur. Mais la prparation de telles stratgies communes est possible. Cette approche a t mise en uvre par la Banque mondiale, lUnion europenne (UE) et les Nations unies pour la RDC en 2007. Malgr leurs rticences initiales, les autres donateurs se sont joints lexercice, qui permet au moins de disposer dun cadre stratgique dintervention cohrent, aux priorits arrtes en accord avec le gouvernement local. Il faut, en second lieu, une autorit reconnue qui ne peut gure tre assure, ct bailleurs, que par un Haut reprsentant du secrtaire gnral des Nations unies et, dans le pays aid, par le Premier ministre ou le ministre des Finances. Les uns et les autres doivent pour cela bnficier dun mandat clair, des donateurs Un systme pour le reprsentant des Nations unies, du gou- de pilotage stratgique vernement local pour le ministre des Finances de laide ou le Premier ministre. Mais lun et lautre doivent disposer dquipes techniques solides, qui ne peuvent gure tre fournies, pour garantir leur indpendance vis--vis des intrts des divers donateurs, que par une instance comme la Banque mondiale. En labsence de telles quipes techniques, le systme ne peut fonctionner6. Reconstruction des institutions rgaliennes et fonction conomique en premiers objectifs On a dj soulign lincapacit tant de lassistance technique traditionnelle que des structures de projet crer des capacits institutionnelles durables dans des pays fragiles, la situation tant pire dans les tats faillis. Or diverses russites remarquables, y compris dans des environnements aussi difficiles que ceux de lAfghanistan et de la RDC, montrent quil est possible de construire des institutions modernes efficaces dans des dlais raisonnables, pour peu que lon respecte un certain nombre de conditions. On a russi, en trois ans, en Afghanistan, crer de toutes pices un ministre des Finances, une Banque centrale, un ministre de la Reconstruction
5. S. Michailof et A. Bonnel, op. cit. [3]. 6. Cest le cas aujourdhui en Hati o une architecture analogue, imagine avec un tandem constitu par le prsident Clinton et le Premier ministre hatien ne fonctionne pas, faute dquipes techniques structures.

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et du Dveloppement rural, et des services de renseignement modernes, alors que la plupart des autres institutions, en particulier le ministre de lIntrieur, la police et ladministration territoriale, sombraient dans la pagaille et la corruption. Les principes qui doivent prsider la cration de telles institutions modernes sont simples, mais doivent tre scrupuleusement respects. Il est indispensable de nommer la tte de ces institutions des responsables nergiques et intgres, ayant la fois une capacit dorganisation et des qualits de leadership. Il faut leur permettre de slectionner leurs quipes de management sur la base du mrite et de la comptence, et non du npotisme et de lappartenance aux rseaux habituels, politiques ou ethniques. Il faut dfinir ou redfinir clairement les missions et objectifs de linstitution, la nature des moyens humains et financiers, ainsi que lorganisation, ncessaires pour atteindre les objectifs retenus. Il faut aussi mettre en place une direction des ressources humaines pour grer le personnel selon des critres de performance. Pour attirer et garder tant le personnel de management que le personnel technique, on doit pouvoir offrir des salaires correspondant au march du travail local, tel quil est dtermin par le secteur priv, et hlas par les donateurs7. Il est pour cela indispensable, en attendant une rforme salariale globale qui peut prendre une dcennie, de mobiliser auprs des donateurs des ressources spcifiques, sous forme de fonds fiduciaires multi-bailleurs de long terme, pour financer les supplments requis ou, si cest politiquement impossible, assurer le recrutement du personnel local sous contrat de consultants. Les obstacles majeurs sont politiques Cette approche fonctionne remarquablement. Elle utilise de la manire la plus efficace une assistance technique soigneusement slectionne. Elle pose videmment de multiples problmes techniques. Mais les relles difficults sont de nature politique. La premire tient ce quil faut grer en parallle deux catgories dinstitutions : une catgorie compose dorganismes efficaces, au personnel pay sur la base du march du travail, et le reste de ladministration et du secteur parapublic, gravement dysfonctionnels8. Les jalousies cres par ce systme deux vitesses ne doivent pas tre sous-estimes.

7. cet gard, une rgulation simpose pour limiter les abus actuels et la surenchre salariale laquelle se livrent certains donateurs. 8. On peut rpondre lobjection politique en expliquant quil sagit dun processus volutif et que toutes les institutions ont, terme, vocation passer dans la premire catgorie, sachant quen ralit la faisabilit budgtaire dune telle extension du secteur moderne est incertaine. 42

La deuxime difficult politique est que la nomination la tte de ces institutions de responsables intgres aux qualits requises contrarie des quilibres politiques complexes. Trs souvent, et tout particulirement dans les situations de post-conflit, les institutions tatiques, des ministres aux entreprises publiques, sont rparties titre de butin entre des factions dont on cherche obtenir le soutien ou la neutralit. Une solution peut consister identifier un petit nombre dinstitutions cls, couvrant en particulier le rgalien et une partie du domaine conomique, et veiller ce quelles soient traites selon cette procdure, puis tendre lexprience de manire progressive. Une troisime difficult de nature politique tient dans le fait que le recrutement du personnel des institutions tatiques sur des critres de mrite et de comptence est contraire aux pratiques locales, o npotisme et clientlisme rgnent en matres. Enfin, une quatrime difficult, et non la moindre, tient ce quil faut convaincre la communaut des donateurs de prendre en charge, sur une longue priode, tant que la situation budgtaire locale reste prcaire, la fois les sursalaires ncessaires au fonctionnement du systme et les appuis techniques non conventionnels que requiert cette approche, en particulier dans le domaine du soutien managrial. En termes financiers, ce soutien ne reprsente quune fraction du cot de lassistance technique traditionnelle dont ces pays bnficient et dont on a soulign le peu defficacit. Mais les habitudes des donateurs sont ce quelles sont, et ces propositions pourtant simples ont bien du mal se concrtiser. Surmonter ces difficults politiques implique une excellente comprhension de la dmarche et de ses enjeux, et un soutien sans faille tant de la haute hirarchie des donateurs que des responsables politiques locaux. In fine, ne sagit-il pas pourtant dun simple retour au bon sens ? Pour stabiliser un tat failli, ne faut-il pas dabord reconstruire son appareil rgalien et les institutions ncessaires la relance de son conomie ? Face la faillite, reconstruire un appareil dtat moderne nest-il pas la seule solution durable ?

MOTS CLS
tats faillis, aide internationale, reconstruction post-crises, fonctions rgaliennes de ltat 43

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