agenda: PER

CAPTULO 6

OCUPACIN DEL TERRITORIO E INFRAESTRUCTURA FSICA

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INTRODUCCIN
RECUADRO 6.1

La lnea estratgica de ocupacin del territorio e infraestructura fsica puede visualizarse como el cuarto y ltimo conjunto de hebras de la trama del tejido social peruano a ser reconstituido durante los primeros veinte aos del siglo 21. Sus componentes son el ordenamiento territorial, que busca crear las condiciones adecuadas para un mejor uso del territorio y el desarrollo de las regiones; el planeamiento de los procesos de urbanizacin y desarrollo rural, que permitir un equilibrio entre el crecimiento urbano y el rural; la construccin y el mantenimiento de la infraestructura fsica, que debe interconectar a todos los centros poblados del pas; y el desarrollo de las telecomunicaciones, que condiciona de manera fundamental las opciones de desarrollo en un mundo cada vez ms globalizado. Una distribucin equilibrada de la poblacin, la produccin y el poder poltico permitir un uso ms efectivo del territorio nacional y de sus recursos. Reconocer, valorar y aprovechar la diversidad ambiental del Per requiere de un profundo conocimiento de la forma en que se organizan sus diversos espacios geogrficos, econmicos y culturales. Para esto es necesario rescatar la rica tradicin de manejo territorial que tiene orgenes en el mundo prehispnico (captulo 5 y recuadro 6.1), enriquecindola con los aportes de la tecnologa y la ciencia modernas.

El control de pisos ecolgicos en el Per prehispnico

Desde la poca prehispnica los pobladores andinos disearon formas de organizacin territorial que les permitieron controlar diferentes pisos ecolgicos y, por lo tanto, acceder a mltiples recursos y desarrollar diversas actividades econmicas. Uno de los casos mejor documentados del control vertical de pisos ecolgicos es el del reino lupaca, un grupo tnico originario del altiplano peruano-boliviano. El sistema lupaca se caracterizaba por un control de pisos ecolgicos articulado en forma de archipilagos verticales. Los ncleos de poblacin y poder lupaca se ubicaban alrededor de los 4,000 m de altitud, en la cuenca del Titicaca, y eran a la vez centros de cultivo y conservacin de alimentos bsicos y zonas de pastoreo en gran escala. Pero, adems, los lupaca controlaban zonas perifricas discontinuas situadas a largas distancias de los ncleos. Estas colonias, pobladas permanentemente por familias que conservaban sus derechos en la etnia de origen, se ubicaban tanto al oeste como al este del Altiplano. Por el oeste los lupaca extendieron su control hasta la costa donde cultivaban maz y algodn y recolectaban guano y el ocano Pacfico, de donde extraan peces y mariscos. Por el este alcanzaron la ceja de selva, donde sembraban coca y extraan maderas. De esta manera, los lupaca controlaron diferentes ecosistemas ubicados en distintas altitudes, lo cual implicaba la diversificacin y especializacin de cultivos. Este criterio de ordenamiento supona que las comunicaciones, el intercambio, el manejo de aguas y la distribucin de la poblacin se organizaran verticalmente en funcin de las caractersticas especficas de cada piso ecolgico. El xito de esta estrategia fue tal, que los primeros cronistas espaoles quedaron impresionados por la riqueza e influencia de esta etnia, as como por su habilidad para adaptarse a una geografa tan extrema. Cabe destacar que slo desde mediados del siglo 20 se ha empezado a apreciar la importancia del territorio en la organizacin poltica y econmica de las sociedades andinas, y el valor potencial de estas experiencias para los planificadores modernos.
Fuente: John Murra, Formaciones econmicas y polticas del mundo andino, Lima, IEP,1975.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El primer componente de esta lnea estratgica se refiere a la necesidad de ordenar adecuadamente los usos del espacio peruano. Como punto de partida es preciso revisar y evaluar las diversas maneras de concebir la geografa peruana y de clasificar el territorio nacional. ste es un paso fundamental para articular una visin compartida y un consenso nacional sobre la ocupacin y utilizacin del territorio. A su vez, esta visin y este consenso sentarn las bases para una poltica de ordenamiento territorial, un proceso de descentralizacin del aparato es-

tatal y una definicin de regiones basada en criterios vinculados a la organizacin de la produccin, ms que en consideraciones de carcter poltico o administrativo.

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Escoger, compatibilizar e integrar las clasificaciones del territorio son tareas para el gobierno central y para los acadmicos, las asociaciones profesionales, las municipalidades, el sector privado y las organizaciones civiles de distintas partes del pas. Una estrategia de ordenamiento del territorio debe apuntar hacia el aprovechamiento de las ventajas locales para la produccin de bienes y servicios, el manejo sustentable de los recursos naturales y una mayor articulacin entre las actividades de las distintas regiones. Debe contribuir, adems, a lograr los objetivos de integracin, equidad y justicia social. En forma adicional, el ordenamiento territorial debe establecer lineamientos para el planeamiento urbano y rural, orientar la inversin pblica y promover la inversin privada en obras de infraestructura fsica. De esta manera, el proceso de regionalizacin se sustentar en la configuracin de espacios econmicos integrados, capaces de impulsar una mejor distribucin de la poblacin y de la riqueza (recuadro 6.2). La difcil geografa peruana (grfico 6.1) pone de relieve la importancia de contar con una infraes-

tructura fsica (carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, irrigaciones, energa, saneamiento) y de telecomunicaciones que permitan una adecuada ocupacin del territorio nacional y una eficiente comunicacin con otros pases. En particular, es fundamental asegurar que todos los peruanos tengan un acceso fluido a las redes mundiales de informacin, lo que implica contar con servicio telefnico de calidad y bajo costo. El tipo y la extensin de la infraestructura podrn definirse una vez que se cuente con una estrategia de ocupacin y manejo del territorio. Esto promover una gradual redistribucin de la poblacin a lo largo del pas, ayudar a disminuir el agobiante peso de Lima Metropolitana en el mbito econmico y poltico y aumentar la participacin de las ciudades intermedias y pequeas en todos los aspectos de la vida nacional.

Diversidad ambiental y clasificaciones del territorio

Poltica y administrativamente, el Per es un Estado unitario dividido en 24 departamentos, 194

RECUADRO 6.2

Comisin nacional de ordenamiento territorial

Para resolver los conflictos de clasificacin y usos del territorio se debe crear una comisin nacional de ordenamiento territorial cuyo objetivo sea disear estrategias y polticas para valorar la diversidad que caracteriza el espacio geogrfico peruano, buscando un uso ms adecuado y racional de nuestro territorio. Esta entidad se ubicara en la oficina del primer ministro y sera la encargada de establecer los criterios generales para definir los diversos usos del territorio; sistematizar, ordenar y hacer compatibles las clasificaciones existentes; y proponer un marco legal y administrativo para regular el tipo de actividades productivas y de servicios a realizarse en el territorio. Adems de estas funciones bsicas, sus atribuciones principales seran:

Determinar la informacin que debe recabarse para un adecuado manejo del espacio. Definir los procedimientos para resolver conflictos entre usos del espacio (agricultura, explotacin forestal, minera, reservas naturales, entre otros). Elaborar criterios generales de rentabilidad social para las obras de infraestructura fsica. Determinar los recursos disponibles y la capacidad de los diferentes ambientes para sustentar adecuadamente centros de poblacin y las actividades socioeconmicas asociadas a ellos.

Definir criterios econmicos, ecolgicos y polticos bsicos para la armonizacin de las diversas clasificaciones del territorio nacional. Definir criterios para una evaluacin econmica y social de las necesidades de infraestructura y acondicionamiento del territorio. Promover las condiciones y mecanismos institucionales que lleven a una definicin de las regiones polticas, tomando en cuenta consideraciones fsicas, ecolgicas, econmicas, culturales, geopolticas, entre otras. Proponer la puesta en ejecucin de catastros y el uso de sistemas de informacin geogrfica. Sugerir criterios para disear polticas de ocupacin de las diversas partes del territorio nacional, incluidas las zonas fronterizas. Proponer criterios para un crecimiento urbano planificado, considerando los problemas y desafos ecolgicos, econmicos y sociales planteados por el actual desarrollo urbano, as como los aspectos geopolticos de articulacin interna y externa del pas y de sus regiones.

Las conclusiones de esta entidad seran de gran importancia para apoyar el proceso de descentralizacin y regionalizacin, definir prioridades de inversin pblica y guiar las inversiones del sector privado. Una vez completada su labor, en un plazo mximo de tres aos, esta comisin debera dejar de existir, y otras entidades pblicas habran de hacerse cargo de aquellas funciones que requieran continuidad.

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GRFICO 6.1

Relieve del territorio

(cortes transversales)

Fuente: Instituto Geogrfico Nacional Elaboracin: Agenda: PER

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RECUADRO 6.3

mas y afinidades histricas y culturales. Entre otras razones, esto explica por qu las regiones no llegaron a afianzarse. La diversidad ambiental y climtica del Per representa un gran desafo para articular una concepcin integrada del territorio nacional. En trminos de su ubicacin entre la lnea ecuatorial y los 18 grados de latitud sur, al pas le correspondera un clima clido tropical, hmedo y lluvioso. Sin embargo, las corrientes ocenicas de aguas fras, la elevacin de la cordillera de los Andes al pie del mar, su influencia en las masas de aire en la alta atmsfera y las diferencias de altitud en los ejes norte-sur y este-oeste de los Andes hacen que exista una gran variedad de zonas climticas que van desde la tropical hasta la desrtica, pasando por climas fros de alta montaa y templados en los valles interandinos. Con excepcin de la llanura selvtica, el territorio peruano se compone de pequeas regiones, dispersas a manera de un archipilago, con caractersticas ambientales diferentes. Estos ambientes naturales estn sujetos a permanentes y a veces violentos cambios que configuran un complejo sistema climtico cuyo comportamiento es difcil de predecir. Para reducir los riesgos ambientales (sequas, inundaciones, deslizamientos, sismos) y organizar programas de prevencin de desastres es necesario recopilar, sistematizar y estudiar permanentemente informacin sobre las condiciones de los ecosistemas y las variaciones climticas, as como sobre su posible impacto sobre las actividades humanas. Segn la concepcin tradicional, el Per se divide en tres grandes regiones geogrficas: costa, sierra y selva. Esta divisin se complementa en algunos casos con la inclusin del mar territorial como una cuarta gran regin natural. Una divisin ms detallada establece la existencia de ocho regiones naturales (recuadro 6.3 y grfico 6.2). Existen, adems, otras formas de clasificar el territorio segn sus caractersticas fsicas y ecolgicas, como las temperaturas y precipitaciones pluviales promedio, la calidad de los suelos, las formaciones vegetales y la distribucin de la fauna. Cada una de estas clasificaciones es bastante compleja y sus categoras a menudo se superponen. Tambin se tienen categoras basadas en el uso econmico y en la divisin administrativa del territorio. Una propuesta reciente para la zonificacin de los espacios productivos del Per se basa en la integracin de las consideraciones fsicas, climticas y ecolgicas con los factores que influyen directamente sobre la produccin en un espacio determinado. De acuerdo con esta propuesta, la sie-

Las regiones naturales del Per

Los antiguos peruanos desarrollaron conocimientos agroclimticos que les permitieron concebir el territorio andino de una manera muy compleja. El cronista Bernab Cobo resumi en el siglo 17 la clasificacin que los pueblos indgenas hacan del territorio andino de la siguiente manera: Porque toda la variedad de temples que experimentamos en la sierra del Per nace de estar unas tierras ms altas y levantadas del centro del mundo que otras, es necesario que dividamos toda la sierra en algunos grados o andenes, segn la altura y calidad de cada uno, para que con esta divisin mejor se perciban las diferencias de temples que tiene la dicha sierra, la cual, tomada desde lo ms alto de sus cumbres hasta lo ms bajo y hondo de sus valles, me parece que la podemos dividir en seis grados, andenes o temples, conforme las plantas que nacen o no nacen en cada temple, que es el mejor camino que pienso se puede hallar para dar a entender las cualidades de cada grado y temple. Basndose en la altitud, el relieve, el clima, la flora y la fauna, Javier Pulgar Vidal propuso la existencia de ocho regiones naturales en el territorio peruano:

Regin chala o costa, entre el nivel del mar y los 500 msnm. Regin yunga, entre los 500 y 2,300 msnm en el flanco occidental o martimo de los Andes, y entre los 1,000 y 2,300 msnm en el flanco oriental (yunga fluvial). Regin quechua, tanto en la vertiente oriental como occidental de los Andes, entre 2,300 y 3,500 msnm. Regin suni, tambin en ambas vertientes, entre los 3,500 y 4,100 msnm. Regin puna, entre los 4,100 y 4,800 msnm. Regin janca, que corresponde a las cumbres andinas generalmente cubiertas de hielo y nieve. Por encima de los 4,800 msnm. Regin rupa-rupa o selva alta, en el pie del monte oriental andino, entre los 400 y 1,000 msnm. Regin omagua, amazona o selva baja, entre los 80 y 400 msnm.

Fuente: Mario Tapia, Ecodesarrollo en los Andes altos , Lima,Fundacin Friedrich Ebert,1996; Javier Pulgar Vidal, Geografa del Per: Las ocho regiones naturales, Lima, 1946.

provincias y 1,812 distritos, adems de una Provincia Constitucional, El Callao, no adscrita a departamento alguno. La divisin departamental ha regido casi sin modificaciones durante toda la repblica, y corresponde en muchos casos a criterios de divisin poltica heredados de las intendencias coloniales. Si bien durante las ltimas dcadas hubo intentos de crear gobiernos regionales, slo a fines del decenio de 1980 se establecieron doce regiones fusionando los departamentos, pero sin tomar en cuenta criterios de articulacin econmica, manejo de ecosiste-

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GRFICO 6.2

Regiones naturales del Per

(Segn Javier Pulgar Vidal)

Costa o chala Yunga Quechua Suni Puna Janca o cordillera Rupa rupa (selva alta) Omagua (selva baja)
Fuente: Instituto Geogrfico Nacional Elaboracin: Agenda: PER

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RECUADRO 6.4

Zonas agroecolgicas y manejo productivo de los Andes

Tomando en cuenta la variacin latitudinal del relieve de los Andes, la orientacin y el balance hdrico local, el especialista Mario Tapia distingue varios niveles para clasificar el espacio altoandino. Desde esta perspectiva, una gran regin (sierra) comprende hasta seis subregiones (septentrional, central, centro-sur, Altiplano, occidental seca, oriental hmeda), las cuales se dividen a su vez en zonas agroecolgicas. La subregin sierra septentrional, por ejemplo, comprende cuatro zonas agroecolgicas: quechua semihmeda, ladera baja, ladera alta y jalca. En el nivel especfico de los microclimas locales, Tapia define las zonas homogneas de produccin, que son el referente ms inmediato de las posibilidades productivas de un determinado espacio. Por ejemplo, la subregin del Altiplano se define a partir de tres zonas agroecolgicas (circunlacustre, suni altina y janca), caracterizadas a su vez por distintas zonas homogneas de produccin (laderas agrcolas, camellones, bofedales, pastizales de suelo delgado o profundo, lomadas, andenes, entre otras). Bajo condiciones normales, estas zonas homogneas de produccin se relacionan con usos agropecuarios especficos, y pueden servir tambin como referentes en caso de oscilaciones climticas que trastoquen los diversos nichos ecolgicos, lo que permitira planificar la produccin incluso bajo condiciones cambiantes. Investigaciones recientes sugieren que una planificacin agrcola de este tipo se practicaba con relativo xito en los Andes al momento de la Conquista.
Fuente: Mario Tapia, Ecodesarrollo en los Andes altos, Lima, Fundacin Friedrich Ebert,1996.

rra no se visualiza como una gran unidad ni se la subdivide nicamente con criterios generales de altitud y distribucin de vegetacin, sino que se toma en cuenta tambin el potencial productivo de sus diferentes reas (recuadro 6.4).

Conflictos en el uso del espacio

Las actividades productivas agricultura, minera, industria, pesca, turismo, entre otras plantean requerimientos especficos de uso del espacio, tienen diferentes impactos en los ecosistemas naturales e interactan de distintas formas en un territorio determinado. Existe una gran confusin entre las delimitaciones establecidas segn criterios de desarrollo agropecuario, explotacin de minerales e hidrocarburos, conservacin de restos arqueolgicos, proteccin de reas naturales, habilitacin de terrenos urbanos, construccin de obras viales, seguridad nacional, entre otros. Sin un marco de referencia que defina criterios de ordenamiento territorial es muy probable que se agudicen los conflictos por el uso del espacio y de los recursos (recuadro 6.5). A modo de ilustracin, la superficie disponible para la agricultura es relativamente escasa en el Per. Se cuenta con alrededor de 7.6 millones de hectreas de tierras aptas para la agricultura (un 6% del territorio nacional), de las cuales slo se utiliza la tercera parte. Con frecuencia, las pocas tierras agrcolas disponibles en una localidad compiten por el espacio con otras actividades econmicas, como la construccin, la minera y la industria. Por ejemplo, la siembra de cemento en las escasas tierras de cultivo de los valles costeos, particularmente en la zona de Lima Metropolitana, ha desplazado a las actividades agrcolas. Paradjicamente, este hecho ha impulsado iniciativas para transformar zonas desrticas cercanas a las ciudades en reas de cultivo utilizando y tratando aguas servidas. Hubiera sido ms lgico urbanizar el desierto y preservar las tierras de cultivo. Asimismo, las reas dedicadas a la explotacin, concentracin y refinacin de minerales muchas veces se superponen o colindan con reas dedicadas a la agricultura y el pastoreo, que constituyen el sostn de comunidades y son muy importantes para las economas locales. Para evitar que estas actividades se vean afectadas, es necesario eliminar o reducir al mnimo la contaminacin de los suelos, el agua y el aire asociada con las actividades mineras. Algo similar sucede con la explotacin de hidrocarburos, la extraccin forestal indiscriminada, las actividades industriales en la selva y el procesamiento de productos pesqueros.

RECUADRO 6.5

Explotacin de hidrocarburos y proteccin ambiental

Un ejemplo de las inconsistencias en los criterios de ordenamiento territorial son las concesiones que ha otorgado el Ministerio de Energa y Minas para la explotacin de hidrocarburos en la selva, que abarcan reas definidas como reservas ecolgicas nacionales. En 1991 la empresa norteamericana Texas Crude negoci la operacin de un lote (el nmero 61) en la reserva de Pacaya Samiria, la mayor rea protegida del Per, sin considerar que abarcaba un 75% del territorio total de esta reserva. El ministerio argument que este hecho no deba impedir el desarrollo de los depsitos de hidrocarburos y que, en todo caso, se deba considerar un pago compensatorio para hacer uso efectivo de la concesin. Al hacerse pblicas estas negociaciones, la oposicin de organizaciones ambientales, comunidades indgenas, gremios profesionales y organismos internacionales, as como del gobierno regional y del Ministerio de Agricultura, hizo a Texas Crude desistir de su proyecto y no suscribir el contrato. Algo similar sucedi con la concesin del lote nmero 78, que se ubica en la reserva de Tambopata Candamo, que se otorg en concesin a la empresa Mobil.
Fuente: Piden mejorar normatividad para estudios de impacto ambiental, entrevista a Pedro Solano, El Comercio, Lima, 26 de noviembre de 1999.

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Cuencas hidrogrficas y ordenamiento territorial

El manejo del territorio en base a las cuencas hidrogrficas, que son los espacios naturales de captacin y concentracin del recurso agua, ha demostrado ser una de las maneras ms eficaces para organizar los ecosistemas y las actividades productivas en muchas regiones del pas. Este enfoque considera la cuenca como una unidad bsica territorial y plantea una administracin integral de sus actividades productivas y de servicios. Su puesta en prctica requiere de estudios de base sobre las caractersticas fsicas y ecolgicas de cada cuenca y su capacidad para sostener actividades econmicas; preparacin y ejecucin de planes, programas y proyectos de inversin pblica y privada para el aprovechamiento de los recursos; y mantenimiento, conservacin y gestin sustentable de las actividades productivas y de servicios que se decida realizar. Una gestin exitosa de manejo de territorio en base a las cuencas hidrogrficas se fundamenta en el compromiso y la participacin de los agentes sociales, polticos y econmicos en el rea, para lo cual es necesario establecer espacios abiertos para el dilogo y definir procedimientos para la toma de decisiones. Este compromiso debe materializarse crendose una entidad con alto grado de autonoma, que cuente con

un adecuado sustento legal, recursos financieros y capacidad de decidir acerca del uso y recursos de la cuenca. El Per cuenta con varios aos de experiencia en el manejo de cuencas y microcuencas a travs de instituciones pblicas y de organizaciones no gubernamentales que podra extenderse a otras regiones del pas (recuadro 6.6). El manejo integral de las cuencas hidrogrficas es de gran utilidad para los valles costeos e interandinos. Sin embargo, es difcil en la selva, ya que sta posee cuencas de gran extensin. En forma similar, las grandes ciudades asociadas a cuencas hidrogrficas especialmente Lima Metropolitana no slo requieren de criterios vinculados al uso del agua, sino tambin de aquellos que se derivan de la gestin de grandes concentraciones humanas. Por otra parte, an no se ha logrado articular el manejo integral de las cuencas con los procesos de ordenamiento territorial, descentralizacin del Estado y regionalizacin econmica.

Consolidacin y articulacin de los espacios econmicos regionales

A lo largo de la historia del Per se han planteado diversas maneras de organizar espacialmente los procesos econmicos, sociales y polticos. Du-

RECUADRO 6.6

El manejo de cuencas hidrogrficas

El primer programa de manejo de cuencas hidrogrficas del Ministerio de Agricultura data de 1974. En 1980 se estableci, con apoyo de USAID, el Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas, que fue modificado varias veces hasta que en 1988 se cre el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS). Este programa tiene como objetivo disear y establecer un conjunto de polticas, estrategias y acciones tcnicas y administrativas con el fin de aprovechar racionalmente los recursos naturales, humanos y de capital a travs del manejo integral de las cuencas y la conservacin de suelos. Sus principales funciones son:

Proponer y concertar la formulacin y ejecucin de las polticas y estrategias vinculadas al desarrollo del manejo de cuencas y conservacin de suelos. Concertar, asesorar y ejecutar con instituciones pblicas y privadas, gobiernos regionales y locales, y organizaciones de base, acciones inherentes al manejo de cuencas y conservacin de suelos, evaluando su aplicacin. Formular, proponer y concertar planes y proyectos que

posibiliten el manejo de cuencas, orientados a sentar las bases fsico-sociales tendientes al desarrollo rural. Promover la generacin de nuevos niveles de conciencia y estimular la concertacin con las organizaciones de base en la generacin de modelos de gestin de cuencas a corto, mediano y largo plazo. Mantener actualizado el inventario nacional de andenes y obras hidrulicas tradicionales, con el propsito de plantear y ejecutar acciones para su rehabilitacin y mantenimiento. Elaborar paquetes tecnolgicos de carcter tcnico y social, desarrollando estrategias de capacitacin y difusin que permitan su puesta en prctica para el manejo de cuencas, velando por el buen uso de los recursos humanos, financieros y econmicos. Supervisar el cumplimiento de las acciones concertadas que se implementen en aplicacin del plan de manejo de cuencas, velando por el buen uso de los recursos econmicos, financieros y humanos. Revisar y opinar sobre los documentos tcnicos, relacionados con el manejo de cuencas y conservacin de suelos, propuestos por el Viceministerio de Recursos Naturales y Desarrollo Rural y la Comisin Nacional del Programa.

Fuente: Alberto Pasc-Font, Desarrollo sustentable en el Per, Lima, Agenda: PER, 1999.

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rante la poca prehispnica se respet, en gran medida, la organizacin del espacio asociada a las actividades locales, las cuales se articulaban entre s a travs de intercambios que buscaban la complementariedad de recursos y productos. Durante la Colonia el territorio peruano se dividi, utilizando criterios administrativos y tributarios, en corregimientos y luego intendencias con escasa autonoma, ya que todo el poder se concentraba en el gobierno central. Hacia fines de la Colonia, la Corona espaola intent reorganizar el territorio peruano tomando en cuenta criterios de proximidad y de disponibilidad de recursos, pero este proyecto qued inconcluso luego de la Independencia. Al iniciarse la Repblica las intendencias se transformaron en departamentos y durante el siglo 19 se ensay una variedad de esquemas de divisin poltica y administrativa, pero siempre desde una perspectiva centralista. A lo largo del siglo 20 se han planteado varias propuestas para dividir el territorio en base a criterios geogrficos y ecolgicos (regiones transversales), geopolticos (ncleos econ-

micos y reas de influencia) y polticos (los doce gobiernos regionales establecidos a fines de los ochenta y eliminados en los noventa). Luego de que durante mucho tiempo las propuestas y los proyectos de regionalizacin fueran planteados principalmente por el gobierno central, as como por parlamentarios y estudiosos desde Lima, durante la dcada del noventa han surgido varias iniciativas provenientes del interior del pas. El recuadro 6.7 resume algunas de estas propuestas y muestra una clara evolucin en el sentido de considerar a la regionalizacin como un proceso de integracin de espacios econmicos y sociales, ms que como una parcelacin del territorio en base a criterios polticos y administrativos. Sin embargo, el gobierno central que a fines del decenio de 1990 concentra el poder en un grado pocas veces visto en la historia peruana no parece dispuesto a responder positivamente a estos requerimientos de reconocimiento, concertacin, delegacin de funciones y apoyo financiero.

RECUADRO 6.7

Experiencias recientes de planeamiento regional

Durante la dcada de los noventa se articularon, en diferentes lugares del pas, experiencias compartidas entre los gobiernos, instituciones y organizaciones civiles locales para promover el desarrollo y la gobernabilidad regional y local. Promover y apoyar procesos similares es muy importante para lograr un desarrollo sustentable y descentralizado del pas. Entre las experiencias ms interesantes de planeamiento regional se encuentran los casos de Piura y Tumbes (antes regin Grau), la denominada macrorregin sur (Arequipa, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna), Cajamarca y la Amazona. Piura y Tumbes. Cuentan con tres experiencias provinciales de planificacin y cogestin de desarrollo local: la de la Municipalidad Distrital de Morropn, iniciada en 1994; la del Municipio Provincial de Sechura, iniciada en 1995, y la del Municipio Provincial de Morropn-Chulucanas, que data de 1996. En estos lugares, tambin es importante el trabajo del Grupo Iniciativa, conformado por personas procedentes de diversas instituciones y organizaciones de la regin (municipios, universidades, iglesias, centros de investigacin, centros de produccin, entre otras), quien desde 1994 llev a cabo un programa de talleres de prospectiva regional y planificacin estratgica, que culmin con la publicacin y difusin de una propuesta de desarrollo para lo que fue posteriormente la regin Grau en 1997. A partir de 1998 el Consejo Transitorio de Administracin Regional (CTAR-Piura) recogi estas propuestas en un proceso de planeamiento estratgico regional que ha producido una visin regional para el ao 2010. Sus principales ejes son:

Puesta en marcha de un proceso de desarrollo humano integral, sostenible y equitativo. Integracin territorial, infraestructura y servicios estratgicos modernos (ciencia y tecnologa, telecomunicaciones, informtica, sistemas de riego y energa). Poblacin civil organizada, integrada socialmente, bien informada y comunicada. Cobertura de necesidades bsicas. Cultura y poltica de manejo medioambiental sustentable. Prevencin y gestin del riesgo para convivir con fenmenos ambientales recurrentes. Desarrollo de capacidades de negociacin entre los diferentes actores sociales, polticos y econmicos, para lograr un desarrollo concertado de la regin. Empresas competitivas slidas y estables, integradas en redes y formando cadenas de valor aprovechando ventajas comparativas regionales.

Macrorregin sur. La Federacin de Cmaras de Comercio del Sur ha iniciado un proceso de debates, consultoras y generacin de propuestas de desarrollo para los departamentos del sur peruano. Se propone generar una visin colectiva que pueda convertirse en el marco para las regulaciones y actividades de promocin de la macrorregin en el corto y mediano plazo. Entre sus principales lineamientos estratgicos se encuentran:

Promocin de nuevas y mayores inversiones, as como la retencin de las empresas regionales.

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Por otra parte, en el contexto internacional del orden global fracturado (captulo 2), diversos factores contribuyen a que las regiones, ms que los Estados-nacin, sean los protagonistas centrales de la competencia internacional en la produccin y provisin de servicios. La revolucin tecnolgica y cientfica, las demandas por una mayor autonoma poltica y la tendencia hacia la liberalizacin y desregulacin de las economas hacen que los espacios geogrficos subnacionales se estn convirtiendo en los principales ncleos de articulacin de las redes transgubernamentales, transcorporativas y transasociativas que se extienden por todo el planeta. Para jugar este nuevo papel, las regiones deben ampliar sus relaciones sociales, econmicas, polticas, tecnolgicas y culturales, a fin de transformarse en centros capaces de atraer recursos de todo tipo. Las nuevas concepciones de desarrollo regional destacan la importancia de delimitar adecuadamente los espacios econmicos regionales y la necesidad de que stos cuenten con visiones y proce-

sos de planificacin autnomos. Entre los elementos que ayudan a configurar una regin exitosa es posible identificar:

Productos y servicios competitivos para los mercados internacionales y nacionales, basados en ventajas comparativas dinmicas, una rpida adaptacin a los cambios en la demanda y la identificacin de mercados especficos o nichos. Esto requiere de una estrecha colaboracin entre los agentes econmicos, las autoridades regionales y las organizaciones civiles a fin de abordar la difcil tarea de desarrollar continuamente nuevos productos y servicios para mercados cada vez ms competitivos y clientes cada vez ms exigentes. Empresas privadas capaces de producir bienes y de prestar servicios competitivos en precio y calidad, agregando valor a los recursos naturales de la regin y a las materias primas y productos intermedios que se importen. Estas empresas deben generar un proceso de acumulacin de capi-

Descentralizacin efectiva del pas con el fortalecimiento de ejes regionales. Provisin de mejor infraestructura fsica de soporte para el desarrollo regional. Intensificacin comercial con pases vecinos. Mayor calificacin de recursos humanos y su integracin a procesos de desarrollo regional.

Promocin de actividades tursticas y recreacionales. Mejoramiento de las capacidades y actividades productivas para consumo interno y exportacin.

Cajamarca. Los primeros intentos de una visin de desarrollo regional se iniciaron durante los aos ochenta a partir de la confluencia de programas de ecodesarrollo promovidos por la universidad local y el fortalecimiento de la cooperacin entre organizaciones no gubernamentales. A mediados de los noventa, diversas instituciones y organizaciones locales convocadas por el Municipio Provincial de Cajamarca conformaron una mesa de concertacin que inici una serie de talleres para plantear un plan de desarrollo sustentable de la provincia, ejecutando diferentes acciones coordinadas a nivel de mesas provinciales, distritales y de desarrollo comunal. Hacia finales de 1997 presentaron un primer esquema desarrollado de objetivos y lineamientos estratgicos. Los ejes estratgicos de este programa son:

Amazona. El Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana ha sintetizado y difundido una serie de documentos sobre la visin de desarrollo sostenible de la Amazona peruana. Esta visin comprende las dimensiones ambientales, culturales, econmicas, polticas e institucionales que pueden promover una mayor integracin de la regin amaznica y sus recursos naturales y humanos a la economa y el desarrollo del pas. Entre sus lineamientos estratgicos generales se encuentran:

Mejorar las capacidades humanas (sistema educativo, ciencia y tecnologa, capacitacin, interculturalidad, servicios sociales bsicos). Implusar la oferta productiva regional (productos con alto valor agregado, capacidad financiera, corredores econmicos, organizacin y conocimiento, aprovechamiento integral). Desarrollar una gestin ambiental eficiente (ordenamiento territorial, educacin ambiental, valoracin del patrimonio natural, proteccin de recursos genticos y propiedad, sistemas de informacin ambiental). Mejorar las capacidades institucionales (mecanismos de concertacin, marcos legales, capacidad de negociacin, desarrollo competitivo de fronteras).

Educacin para el desarrollo y cultura democrtica. Explotacin del territorio para la produccin y provisin de servicios. Medio ambiente y desarrollo urbano. Gestin concertada de cuencas y recursos naturales.

Fuente: Plan de desarrollo sustentable de la provincia de Cajamarca, Asociacin para el Desarrollo Local, Cajamarca, 1997; Visin de desarrollo sostenible de la Amazona peruana, Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana, Iquitos, 1997; Propuesta para el desarrollo de la regin Grau: desafo y orientaciones estratgicas, Grupo IniciativaCIPCA, Piura, 1995; Hacia una visin de futuro: Piura regin, CIPCA-CTAR, Piura, 1999; Planeamiento estratgico concertado en la regin Grau: Balance y retos, CIPCA, Piura, 1997; Seminario Taller Visin de la macrorregin sur y el rol de las ciudades, Municipalidad Provincial de Ilo, 1999.

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tal al interior de la regin que les permita financiar la expansin de sus actividades, recurriendo al financiamiento extrarregional como complemento de su propio esfuerzo.

las principales tareas de la comisin nacional de ordenamiento territorial que se propone establecer (recuadro 6.2). La administracin de las zonas fronterizas presenta problemas especiales, ya que hasta ahora stas han sido manejadas exclusivamente desde el punto de vista militar, en base a una concepcin de defensa nacional. En el contexto del proceso de normalizacin de las relaciones con nuestros vecinos, y particularmente de la resolucin del conflicto con Ecuador, es preciso adoptar una nueva forma de visualizar el desarrollo de las zonas de frontera. Ms all de la perspectiva de fronteras vivas es necesario ubicar el desarrollo de estas zonas en el marco de los procesos de integracin regional y de los programas de cooperacin bilateral. Entre otras iniciativas, esto implica desarrollar proyectos de infraestructura fsica y programas de desarrollo social, y promocionar el intercambio comercial y de inversiones.

Agencias gubernamentales, entidades acadmicas y asociaciones de empresas encargadas de proporcionar y mantener la infraestructura fsica, preparar recursos humanos y proveer los servicios de informacin, asistencia tcnica, investigacin tecnolgica y desarrollo de mercados que estn fuera del alcance de las empresas individuales. Asimismo, organizaciones de la sociedad civil que participen activamente en el diseo y la ejecucin de los planes de desarrollo regional, incluidos gremios empresariales, asociaciones profesionales, organizaciones no gubernamentales, sindicatos de trabajadores, entidades voluntarias y organizaciones comunales. Servicios y programas sociales que proporcionen una mayor prosperidad y bienestar a los habitantes. Esto implica proveer servicios sociales bsicos de calidad a toda la poblacin, eliminar la pobreza endmica y generar oportunidades de empleo (captulo 4). Estas medidas no slo generan mayor equidad en la distribucin de la riqueza y de las oportunidades, sino que tambin permiten contar con profesionales y trabajadores calificados que constituyen la base de una economa regional competitiva. Identidad regional y visin de futuro que son importantes para la consolidacin de las regiones tanto en los aspectos de cohesin social y desarrollo cultural como en lo referente a la competencia en el mbito econmico. Ambos constituyen adems el sustento de una campaa permanente de promocin de la regin, de sus productos, servicios y atributos culturales.

EL PLANEAMIENTO DE LOS PROCESOS DE URBANIZACIN Y DESARROLLO RURAL

El segundo componente de la lnea estratgica de ocupacin del territorio e infraestructura fsica se refiere al planeamiento de los procesos de urbanizacin y desarrollo rural. Durante el ltimo medio siglo, el Per ha pasado de ser un pas predominantemente rural a ser un pas mayoritariamente urbano (grfico 6.3). En 1940 la tercera parte de los peruanos viva en ciudades mientras que dos tercios lo hacan en el campo. Al iniciarse el siglo 21 tres cuartas partes de los peruanos viven en ciudades. El crecimiento urbano ha sido un proceso muy desordenado y aun catico, que continuar durante los prximos dos decenios y que ha convertido a Lima en una de las capitales ms pobladas de Amrica Latina. Otras ciudades del interior del pas han experimentado tambin procesos acelerados de crecimiento, ya sea a raz del desplazamiento de la poblacin rural como consecuencia de la violencia terrorista, o por ausencia de oportunidades de desarrollo en las reas rurales debido a la crisis de la produccin agropecuaria, carencia de servicios sociales bsicos, cierre de empresas mineras, entre otros factores. Las ciudades intermedias (Huancayo, Trujillo, Cusco, Ica, Arequipa) estn experimentando problemas similares a los de Lima, como el crecimiento a expensas de reas agrcolas, la tugurizacin, la violencia y delincuencia, el comercio informal, la contaminacin ambiental, la provisin insuficiente de agua y de energa elctrica, las deficiencias en el transporte pblico y en la distribucin y comercializacin de alimentos y otros productos.

El proceso de desarrollo de las economas regionales durante los prximos dos decenios deber orientarse en una primera etapa hacia la configuracin de espacios econmicos y sociales al interior de cada regin y el desarrollo de la capacidad de planeamiento y gestin. En una segunda etapa, se podr explorar las posibilidades de articular las regiones entre s y con el extranjero. Tomando en cuenta que la geografa peruana crea una serie de problemas para constituir rpidamente un mercado interno de dimensin nacional, sera necesario empezar por articular aquellas regiones que en la prctica y por razones geogrficas e histricas han logrado configurar mercados ms o menos integrados y con cierto nivel de autonoma. Definir los lineamientos para este proceso es una de

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GRFICO 6.3

Bayvar

HUNUCO

Junn

Principales centros urbanos

(poblacin)
Fuente: Per en nmeros Elaboracin: Agenda: PER

San Juan

Chala

209

Las consecuencias de este proceso acelerado de urbanizacin, unidas al proceso de transicin demogrfica que tendr lugar durante los prximos dos decenios, dominarn la escena pblica del pas y exigirn respuestas creativas por parte de las autoridades del gobierno central y de los gobiernos locales.

Las ciudades como motores de desarrollo

Los desafos que representan la emergencia del orden global fracturado, la difcil geografa peruana y la importancia de los espacios econmicos regionales hacen necesario reconsiderar el papel que juegan las ciudades en los procesos de desarrollo. stas debern transformarse en ncleos articuladores de las interacciones entre las zonas rurales que estn a su alrededor, particularmente porque es ms eficiente producir una amplia gama de bienes y servicios en reas con mayor densidad de poblacin. El acceso a una masa crtica de clientes y consumidores, profesionales y trabajadores calificados, empresas proveedoras de insumos, servicios financieros y de otros tipos, y a las actividades recreativas propias del contexto urbano, confiere una enorme ventaja a las ciudades. La proximidad facilita, adems, la difusin de conocimientos y tecnologa entre empresas, y la diversificacin de las actividades hace que las ciudades sean menos vulnerables a las fluctuaciones econmicas. Si bien las empresas en proceso de expansin tienden a concentrarse inicialmente en los grandes centros urbanos para aprovechar economas de escala, a medida que sus actividades productivas se consolidan y se vuelven ms especializadas comienzan a desplazarse hacia las ciudades intermedias donde los costos pueden ser menores y se puede aprovechar economas de localizacin (cercana a insumos, facilidad del transporte, costo de mano de obra). Sin embargo, materializar las ventajas potenciales de las ciudades intermedias requiere de una infraestructura fsica y de servicios adecuada. Adems, las regiones que cuentan con una o ms ciudades dinmicas tienen mayor posibilidad de lograr la viabilidad econmica y de competir con xito en los mercados nacionales e internacionales. Para desempear cabalmente su papel de articulador de los espacios regionales y de motor del crecimiento econmico, las ciudades deben satisfacer algunas condiciones bsicas. En primer lugar, es necesario contar con un gobierno municipal fuerte, con una autonoma de de-

cisin y capacidad administrativa que garanticen una buena gestin urbana. Para esto ser necesario lograr una buena coordinacin entre los distintos niveles de gobierno, lo que implica delimitar claramente las funciones y competencias que se asignan a las agencias del gobierno central, a los municipios provinciales y a los municipios distritales, y definir un marco legal estable que facilite la gestin municipal. Todo ello est ntimamente vinculado con el proceso de descentralizacin del Poder Ejecutivo (captulo 7). Por ejemplo, en la cuenca del ro Rmac, donde se ubica la ciudad de Lima, existen ms de una docena de municipios provinciales y distritales que tienen jurisdiccin sobre distintas partes de este territorio. Adems, se tiene un gran nmero de agencias gubernamentales, empresas pblicas y asociaciones civiles cuyas competencias se superponen y que generan problemas de coordinacin. En el caso del transporte pblico intervienen, adems de las empresas privadas que prestan este servicio, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la direccin de trnsito de los municipios provinciales, los municipios distritales y la Polica Nacional. Algo similar sucede en el caso de los esfuerzos por reducir la contaminacin del ro Rmac. En segundo lugar, es necesario disear y poner en prctica esquemas de zonificacin que garanticen un uso adecuado del espacio urbano. Los gobiernos municipales tienen la capacidad de regular la operacin del mercado de tierras a travs de la zonificacin y de las normas para construccin civil. La zonificacin es el mecanismo ms comn para definir los tipos de uso residencial, comercial, industrial y mixto de la tierra en la ciudad. Los esquemas de zonificacin buscan el equilibrio entre las formas privadas y el uso pblico de ciertas porciones del territorio urbano (vas de comunicacin, centros culturales, espacios recreativos, puertos y aeropuertos, servicios pblicos, rellenos sanitarios). Tambin se puede determinar la intensidad del uso de las tierras imponiendo lmites en el tamao y densidad habitacional de los lotes. En tercer lugar, es necesario promover el mercado inmobiliario para lograr una asignacin eficiente del recurso tierra. Un mercado inmobiliario activo y transparente, en el que los precios de la tierra reflejen el valor econmico que le atribuyen las empresas y las personas a determinadas reas urbanas, permitir una utilizacin ms eficiente del espacio asignado a los diferentes tipos de usos en el esquema de zonificacin. Para esto se requiere de buenos registros de ttulos de propiedad, lo que facilita las transacciones de compra y venta de bienes inmuebles.

210

RECUADRO 6.8

Bonos y fondos municipales

Las principales fuentes de financiamiento para las inversiones en infraestructura fsica en las ciudades de los pases industrializados han sido los bonos municipales y los fondos y bancos de desarrollo municipal. Los bonos municipales son un instrumento financiero atractivo para los agentes privados que desean invertir con una perspectiva de largo plazo y bajo riesgo. Para ello es necesario contar con estabilidad macroeconmica, un mercado de capitales desarrollado y administraciones municipales responsables, as como con leyes y procedimientos que regulen el funcionamiento del mercado de bonos. Pocas de estas condiciones existen en la debida medida en el caso peruano. Una historia de inestabilidad macroeconmica, un mercado incipiente de capitales y la fragilidad de las finanzas municipales debido en gran medida a su limitada autonoma para recaudar impuestos hacen difcil concretar esta opcin de financiamiento. Sin embargo, merece la atencin de las autoridades del gobierno central y de los municipios mejor organizados y con mayor capacidad de gestin. Los fondos y bancos municipales tienen una larga y exitosa historia en Europa Occidental, ilustrada por casos como el del Crdit Local en Francia, el Banco de Crdito Local en Espaa y el Public Work Loans Board en Inglaterra. Dichos bancos se crearon para resolver los problemas de acceso a los mercados de capitales de largo plazo que tienen los gobiernos locales. Al inicio, muchos de estos fondos fueron financiados por el gobierno central, que tiene mayor facilidad para conseguir financiamiento a bajo costo para luego prestarlo a las municipalidades a travs de los bancos municipales de desarrollo. De esta forma, el gobierno central asume el riesgo de incumplimiento de las municipalidades, pero puede limitarlo significativamente exigiendo a los gobiernos locales una poltica prudente de endeudamiento y una programacin estricta del servicio de sus deudas con el banco municipal. En forma adicional, es posible poner en prctica mecanismos para fomentar la participacin de los inversionistas privados en los fondos y bancos municipales. El desafo consiste en establecer un marco de polticas y regulaciones que otorgue a los gobiernos locales la oportunidad y el incentivo para convertirse en deudores confiables, a fin de incrementar sus recursos financieros para el mejoramiento de las ciudades y el desarrollo urbano.

Fuente: Banco Mundial. En el umbral del siglo XXI, Informe sobre el desarrollo mundial 1999/2000, Washington DC, 2000.

En cuarto lugar, se requiere de una infraestructura de transporte que facilite el desplazamiento de personas y bienes en la ciudad. La zonificacin y el uso que se da a la porcin pblica de la tierra determinan la configuracin espacial de la ciudad y las demandas de transporte pblico y privado. El sistema de transporte pblico es uno de los factores que determina la calidad de vida en una ciudad. En los grandes centros urbanos, como Lima Metropolitana, la congestin y las deficiencias en el transporte pblico afectan principalmente a los pobres que viven en zonas alejadas, pues deben dedicar varias horas al da para viajar desde su hogar a su lugar de trabajo. Por otra parte, adems de molestias y tensiones para los usuarios, la congestin genera cuantiosas prdidas econmicas y contribuye al deterioro ambiental. En quinto lugar, es necesario contar con un sistema de tributacin y de pagos por servicios municipales que permita a los gobiernos locales, particularmente en el caso de las grandes ciudades, contar con un flujo adecuado de ingresos para hacer frente a los gastos corrientes, realizar inversiones y atender el servicio de la deuda municipal. En particular, se debe superar el esquema de financiamiento excesivamente centralizado de la infraestructura fsica en las zonas urbanas, que deja

poco espacio para la iniciativa y la responsabilidad de los gobiernos municipales en materia de inversin. Esto implica instaurar progresivamente un rgimen de descentralizacin fiscal basado en impuestos locales, transferencias automticas del gobierno central, la creacin de bancos municipales especializados y la emisin de instrumentos financieros que puedan atraer a los inversionistas privados (recuadro 6.8). La transferencia de responsabilidades fiscales y financieras a los gobiernos locales debe realizarse de acuerdo con su capacidad de gestin (captulo 7). Pero no todo el financiamiento para las inversiones en infraestructura y servicios en las zonas urbanas corresponde al sector pblico. Las inversiones en servicios de agua potable, saneamiento, electricidad y, en algunos casos, infraestructura vial, pueden ser financiadas por empresas privadas a travs de concesiones. Asimismo, las empresas constructoras privadas se encargan de habilitar calles, plazas e iluminacin pblica para las urbanizaciones que construyen, trasladando los costos respectivos a sus clientes. Durante los prximos dos decenios es necesario institucionalizar el planeamiento urbano en las ciudades ms importantes del pas. Esto debe ir de la mano con los procesos de ordenamiento del territorio, descentralizacin administrativa y desarro-

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llo econmico regional. Si bien los enormes problemas de Lima Metropolitana merecen consideracin especial, las ciudades del pas deben recibir atencin prioritaria para poner en marcha este proceso (recuadro 6.9).

a las zonas rurales con las ciudades ubicadas en su mismo espacio econmico regional. Algunas ciudades intermedias, como Arequipa, Cusco, Juliaca y Trujillo, han tenido un crecimiento superior al crecimiento promedio de las zonas urbanas, y se han convertido en dinmicos centros econmicos para sus respectivas regiones. Aun as, podran jugar un papel mucho ms significativo si contaran con infraestructura adecuada y estrategias de desarrollo integrado con su mbito rural. Sin embargo, esto no avizora una repoblacin masiva de las zonas rurales ms alejadas. La tierra es un recurso limitado en el Per y las actividades agropecuarias no son capaces de absorber una gran cantidad de trabajadores, ms an cuando se toma en cuenta la necesidad de aumentar la productividad de la mano de obra en el campo. Por otra parte, las comunidades campesinas han jugado siempre un papel muy importante en la historia del Per. Mantienen an su propia organizacin social, poltica, econmica y cultural, pese a los intentos de diversos gobiernos por modificarla. Las polticas de desarrollo rural deben respetar y apoyar esta organizacin, tratando de adecuarla a las exigencias de la economa moderna. Entre otras iniciativas, esto implica establecer un dilogo con los representantes comunales para definir los programas prioritarios de desarrollo e inversin, y adaptar en la medida de lo posible los marcos legales y jurdicos a cada comunidad. Considerando la importancia de la agricultura y la ganadera en pequea escala en las zonas rurales (muchas veces orientadas hacia la subsistencia y el autoconsumo), es preciso potenciar las actividades agropecuarias a travs de programas de extensin agrcola, crdito, conservacin de suelos y agua, y apoyo para el procesamiento de productos, todos ellos dirigidos a mejorar la productividad y a lograr integrar progresivamente estas actividades a los mercados locales y regionales.

Desarrollo de las zonas rurales

En contraposicin con los centros urbanos, las zonas rurales se caracterizan por tener una baja densidad de poblacin distribuida de manera muy dispersa. En el mbito rural se realiza una amplia gama de actividades que incluyen la produccin agropecuaria, la minera, la pequea industria dedicada a la transformacin de recursos locales, el comercio y otros servicios pblicos y privados. Para desarrollar las zonas rurales, en donde se concentra la mayora de los pobres endmicos, ser necesario expandir las economas locales y promover su integracin con los mercados regionales, nacionales e internacionales. Los planteamientos del captulo 4 sobre las mejoras en los empleos autogenerados, las maneras sustentables de ganarse la vida, la provisin de servicios sociales bsicos usando tecnologas de la informacin y el uso de sistemas de dineros sociales complementarios, se dirigen hacia este objetivo. Al mismo tiempo, ser necesario mejorar la infraestructura vial, energtica y de telecomunicaciones para vincular de manera ms estrecha

RECUADRO 6.9

Planeamiento urbano en la transicin al siglo 21

En la transicin al siglo 21, los principales desafos del planeamiento urbano son:

Establecer la ubicacin y caractersticas de los espacios urbanos y rurales de acuerdo a las limitaciones y potencial de cada localidad. Descentralizar y zonificar el espacio urbano en trminos de vivienda, comercio, industria, recreacin, servicios bsicos y otros usos. Planificar y asegurar el abastecimiento de servicios bsicos (agua, desage, energa, transporte). Determinar las necesidades de desarrollo y administracin de las ciudades grandes, intermedias y pequeas. Es necesario tener un tratamiento especial con Lima Metropolitana como regin, a fin de garantizar una mejor administracin de sus problemas y potencial, evitando conflictos de competencia entre diferentes instancias pblicas. Administrar mejor los procesos de migracin y crecimiento urbano y los programas de repoblacin de las zonas afectadas por la violencia. Desarrollar prioritariamente las ciudades intermedias, incentivando la creacin y diferenciacin de actividades industriales y servicios segn regiones y ciudades.

Sistemas de informacin geogrfica

Los avances cientficos y tecnolgicos de los ltimos decenios en particular los mtodos y las tcnicas que se agrupan bajo el nombre de sistemas de informacin geogrfica permiten contar con nuevos instrumentos para el manejo del territorio y la planificacin regional. Los sistemas de informacin geogrfica son un conjunto de herramientas informticas y tecnologas de percepcin remota que permiten registrar, almacenar, procesar y actualizar permanentemente los datos sobre un determinado espacio geogrfico.

212

RECUADRO 6.10

Migraciones internas y desequilibrios en la ocupacin del espacio

Las migraciones internas han cambiado significativamente la distribucin de la poblacin en los ltimos decenios. Las tendencias migratorias estn relacionadas con las profundas y persistentes desigualdades entre las regiones, que han acentuado la concentracin de la poblacin en Lima Metropolitana y varias ciudades intermedias, y han determinado el abandono de muchas zonas rurales en particular aquellas afectadas por la violencia durante el decenio de los ochenta y principios de los noventa. En 1940 el 35% de los peruanos viva en zonas urbanas y la costa tena el 33% de la poblacin total. En 1972 el 60% viva en zonas urbanas y un porcentaje similar de peruanos viva en la costa y en la sierra (47% y 46%, respectivamente). En 1998 el 73% de la poblacin viva en zonas urbanas, mientras que el 52% de los peruanos radicaba en la costa, el 35% en la sierra y el 13% en la selva. Durante todo este tiempo, Lima ha tenido una situacin de privilegio como centro econmico, poltico y administrativo. Estos factores contribuyeron a convertirla en el mayor foco de recepcin de migraciones: creci en 120% entre principios de los setenta y fines de los noventa.
Fuente: Las migraciones internas en el Per, Lima, INEI,1995.

Comparando la migracin entre 1976-1981 y 1988-1993, se puede observar que las ciudades costeas han sido las que ms migrantes han recibido y que stos provienen sobre todo de la sierra. Entre 1976-1981 se desplazaron 975,000 personas principalmente hacia Lima-Callao, que atrajeron migrantes de Ancash, Junn, Ica y Ayacucho, en segundo lugar hacia Arequipa, que atrajo migracin proveniente de Puno y Cusco, y en tercer lugar hacia La Libertad, Lambayeque y Junn, que atrajeron a migrantes de zonas circundantes. Entre 1988-1993 la migracin aument a 1118,000 personas, en gran medida por la violencia y la crisis econmica, y no hubo cambios significativos respecto a los lugares de procedencia y destino de los migrantes. Estos movimientos arrojan los siguientes saldos migratorios (diferencia entre el nmero de inmigrantes y emigrantes) para el perodo 1988-1993: los departamentos que ms se despoblaron fueron Cajamarca, Puno, Junn, Ayacucho y Ancash, mientras que nueve departamentos presentaron saldos positivos, entre ellos figuran Lima, Tacna, Arequipa, San Martn y La Libertad.

Utilizando sensores especiales ubicados en satlites, aerofotografa, captacin de imgenes con radar, sistemas de localizacin y posicionamiento, equipos y programas de computacin especializados entre otros medios, los sistemas de informacin geogrfica generan representaciones complejas y bastante precisas de las caractersticas fsicas, climticas, biolgicas y econmicas de un determinado territorio. Esta informacin puede ser luego procesada y compartida a travs de redes de transmisin de datos, y utilizada en diferentes actividades: seguimiento de cambios en ecosistemas, investigacin cientfica y tecnolgica, manejo de recursos naturales, prediccin de fenmenos y desastres naturales, simulacin para proyecciones en diferentes reas productivas, diseo de obras de infraestructuras, catastros y asignacin del espacio a diferentes usos, entre otras. Luego de un largo y arduo trabajo de casi ochenta aos, algunas de estas tcnicas han sido utilizadas para completar la Carta Geogrfica Nacional a fines de 1999. Estos sistemas permiten especificar en forma clara y coherente los problemas de ocupacin y ordenamiento territorial, y ayudan a explorar las maneras de abordarlos. Los modelos matemticos y de simulacin incorporados a ellos permiten integrar las diversas variables y los parmetros que condicionan el buen uso de los espacios regionales, como los recursos naturales (suelos, agua, vegetacin, clima, geologa, minerales, hidrocarburos), los usos

potenciales del territorio (agricultura, ganadera, explotacin forestal, pesca, minera, industria, generacin de energa), los riesgos ambientales (erosin, contaminacin, deforestacin, concentracin de poblacin) y la infraestructura fsica (vas de transporte, telecomunicaciones, obras de riego). Adems es posible integrar informacin sobre la situacin social (poblacin, nutricin, salud, educacin), las actividades econmicas (industria, comercio, servicios) y las estructuras de propiedad de la tierra (catastros y registros). El uso de sistemas de informacin geogrfica ayuda a entender las relaciones entre los diferentes factores, fuerzas y tendencias que coexisten y se condicionan mutuamente en un espacio delimitado. De esta manera es posible identificar ms opciones para resolver los problemas, as como explorar y anticipar el impacto de las decisiones sobre ordenamiento territorial, manejo del espacio geogrfico y provisin de infraestructura fsica, antes de llevarlas a la prctica. A partir de los sistemas de informacin geogrfica, durante los ltimos aos se han desarrollado tambin sistemas de apoyo para decisin espacial con el fin de ayudar en la gestin del territorio y el planeamiento regional. Estos sistemas incluyen: bases de datos sobre espacios geogrficos, modelos matemticos y de simulacin para representar el espacio fsico y sus principales variables, y medios de

213

visualizar la informacin como tablas, grficos, dibujos e imgenes. Sus usuarios pueden procesar la informacin desde perspectivas distintas y en diferentes niveles, adaptando los modelos y formas de presentacin a sus propios requerimientos. Estos sistemas pueden ponerse a disposicin tanto de las autoridades del gobierno, investigadores y acadmicos, funcionarios pblicos y trabajadores privados, como de los representantes comunales y dirigentes de organizaciones de base, quienes pueden participar en ellos como usuarios y proveer adems informacin sobre su localidad. Esto hara posible una mayor participacin de los actores sociales, econmicos y polticos en la generacin, procesamiento y consumo de informacin para el manejo del espacio, contribuyendo as al desarrollo de procedimientos democrticos en la toma de decisiones.

tin pblica y regulacin. Slo as ser posible disear polticas de promocin, movilizar la inversin privada y consolidar las instituciones encargadas de la regulacin (recuadro 6.11).

Transporte terrestre
Las redes de transporte terrestre son de fundamental importancia para integrar fsicamente el pas, lograr una mejor ocupacin del territorio y vincular a la economa nacional y sus componentes regionales con los pases vecinos y la economa mundial. Durante los prximos veinte aos, el Per deber desarrollar una extensa red vial, adaptada a las diferentes condiciones geogrficas y climticas del pas, capaz de soportar un trfico continuo e intenso de carga y pasajeros. Al finalizar el siglo 20 se cuenta con algo ms de 70,000 kilmetros de carreteras y caminos, de los cuales 11% son asfaltados, 19% afirmados y 23% sin afirmar. El 47% restante corresponde a trochas carrozables, intransitables en pocas de lluvia. La situacin de la red vial es muy precaria en la mayora de los distritos de la sierra y la selva, donde con frecuencia las principales vas de acceso a las capitales provinciales son intransitables entre diciembre y abril. La construccin, rehabilitacin y mantenimiento de carreteras, puentes y tneles debe recibir un trato diferenciado en funcin de las caractersticas, topografa y problemas ambientales de cada regin. El diseo y uso de materiales debe considerar el impacto de los fenmenos naturales propios de cada regin lluvias, inundaciones, deslizamientos, terremotos, y los programas de rehabilitacin y mantenimiento deben estar orientados hacia la prevencin de los desastres naturales. Durante el ltimo medio siglo se ha subestimado el papel que pueden cumplir los ferrocarriles en el transporte pesado particularmente el de minerales en el mbito nacional y en las vinculaciones comerciales con los pases vecinos. La competitividad de las exportaciones mineras peruanas depende en gran medida de los costos de transporte interno, sobre todo cuando las minas, plantas concentradoras y refineras se encuentran alejadas de la costa. Una modernizacin de la infraestructura ferroviaria podra, en muchos casos, reducir costos en este rubro. La reciente privatizacin de las empresas ferroviarias presenta una oportunidad para mejorar y rehabilitar el servicio. A la modernizacin de la red que une Puno, Cusco, Arequipa y los puertos del sur se suma la propuesta de ampliar el ferrocarril central desde Cerro de Pasco hasta Pucallpa, atravesando Hunuco y Tingo Mara. Tambin se plantea la

MANTENIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA FSICA

CONSTRUCCIN Y

El tercer componente de la lnea estratgica de ocupacin del territorio e infraestructura fsica se centra en la construccin y el mantenimiento de la infraestructura fsica. La diversidad de condiciones geogrficas, ecosistemas y recursos con que cuenta el territorio peruano genera una amplia gama de posibilidades para realizar actividades productivas. Sin embargo, el aprovechar este potencial plantea grandes desafos y enormes dificultades. Considerando las serias deficiencias de la infraestructura fsica en la actualidad, durante los dos primeros decenios del siglo 21 ser necesario emprender un ambicioso programa de expansin, mejora de la calidad y mantenimiento de redes viales, puertos, aeropuertos, corredores multimodales, redes de telecomunicaciones, obras de irrigacin y sistemas de produccin y distribucin de energa. Esto es indispensable, tanto para reducir las desigualdades de oportunidades, que afectan especialmente a quienes viven en las zonas ms apartadas y pobres del pas, como para competir con xito en el nuevo contexto de la globalizacin econmica. Una primera tarea para desarrollar la infraestructura fsica consiste en definir el papel del Estado y el del sector privado, que pueden complementarse. A su vez, esto hace necesario definir criterios de rentabilidad econmica y social para los diversos proyectos de inversin, a fin de orientar las estrategias de inversin pblica, de concesiones al sector privado y de regulacin estatal. Considerando la relativa debilidad del sector pblico en este campo, un requisito previo para avanzar en esta direccin es una fuerte inversin en la formacin y capacitacin de recursos humanos especializados en temas de ges-

214

RECUADRO 6.11

Estado, sector privado y concesiones

Mediante el sistema de concesiones, el sector privado puede tener una importante participacin en la financiacin, construccin y gestin de obras de infraestructura fsica, como redes viales, servicios de agua potable, suministro de energa, ferrocarriles, puertos y aeropuertos, as como en la explotacin de los recursos naturales. Para lograr esto, es preciso definir en forma clara las reglas para la participacin del sector privado y para las funciones reguladoras que ejercern las agencias estatales. En primer lugar, se debe fortalecer el marco jurdico que norma el proceso de concesin y las relaciones entre el sector pblico y los inversionistas privados. Corresponde al Estado, a travs del Congreso de la Repblica y las agencias del Poder Ejecutivo, establecer las disposiciones legales que rigen la manera en que se otorgan las concesiones, estableciendo o identificando con claridad la responsabilidad de las agencias estatales encargadas de la regulacin. En segundo lugar se debe identificar proyectos que puedan generar inters para los inversionistas privados, para lo cual es necesario realizar estudios de factibilidad y anlisis de costo/ beneficio, tanto desde el punto de vista de la rentabilidad privada como de la rentabilidad social de los proyectos. Esto permitir definir prioridades para la ejecucin de estos proyectos y establecer pautas para el tipo de participacin que tendrn los inversionistas privados y el Estado en cada uno de ellos. Por ejemplo, cuando se trate de proyectos con alta rentabilidad social y baja rentabilidad privada se justifica el financiamiento estatal y posiblemente la provisin directa de estos servicios por agencias estatales; cuando se trate de proyectos con alta rentabilidad privada y baja rentabilidad social el financiamiento y la operacin de los proyectos debe ser ntegramente privado; y cuando se trate de proyectos con una alta rentabilidad social con rentabilidad privada de nivel intermedio ser necesario explorar el uso de incentivos tributarios, de subsidios o de otras formas de participacin estatal limitada para garantizar la ejecucin del proyecto y su buen funcionamiento. En tercer lugar, es necesario gestionar el proceso de concesin, lo que implica elegir el mtodo de adjudicacin de concesiones, definir los mtodos de evaluacin de postores, escoger los instrumentos legales para concretar la operacin, definir los compromisos de inversin, establecer los cargos por gestin, determinar reglas para la formacin de precios, establecer pautas y metas para la provisin de servicios, establecer incentivos y penalidades para los concesionarios, determinar la duracin y los procedimientos para terminar los convenios, disear mecanismos de adaptabilidad a circunstancias no previstas y establecer procedimientos para la resolucin de conflictos. Por ltimo, las agencias del Estado son responsables del ejercicio de la funcin reguladora y de hacer cumplir los acuerdos estipulados en los convenios de concesin, supervisando la ejecucin de las inversiones, velando por la calidad del servicio prestado y administrando los incentivos y penalidades establecidos en los acuerdos entre inversionistas privados y el Estado.

Fuente: Gustavo Guerra-Garca, Reforma del Estado en el Per: Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo, Lima, Agenda: PER, 1999; Concessions for Infrastructure, Washington, World Bank, Technical Papers No. 399, 1998.

construccin de una lnea frrea que una la zona de Juanjuy con el puerto de Chimbote, atravesando el extremo norte del Callejn de Huaylas, con un ramal que se conecte con Huallanca y Huaraz, lugares donde se estn iniciando grandes proyectos de inversin minera. Por otra parte, la ubicacin geogrfica del Per en Amrica del Sur podra transformarlo en un nexo importante entre Brasil, Bolivia, el noroeste de Argentina y Paraguay, por un lado, y los pases de la cuenca del Pacfico, por otro. Para lograrlo, ser necesario construir corredores multimodales (grfico 6.4) de transporte terrestre (carreteras, ferrocarriles, puertos) y obtener facilidades aduaneras y de transporte areo. Adems, habra que promover el uso de los corredores como puerta de acceso a los mercados asiticos mediante acuerdos comerciales con los pases vecinos, sobre todo tomando en cuenta la competencia que pueden ofrecer Chile y Ecuador.

Los dos corredores con mayor potencial se ubican en el norte y sur del pas. En el primer caso se trata de articular el comercio fluvial de la cuenca del ro Amazonas con la costa pacfica, uniendo los ltimos tramos navegables del ro Maran mediante una adecuada red de carreteras que conecte la selva alta de San Martn, Amazonas y Cajamarca con los puertos norteos. Se ha sugerido construir un corredor que, partiendo del puerto de Paita, llegue hasta el Maran en la zona de Saramiriza y proporcione acceso a la Amazona peruana y brasilea y a los puertos del Atlntico (otras opciones son usar los puertos de Salaverry o Pacasmayo). En el caso del corredor multimodal del sur, los puertos de Ilo y Matarani podran acondicionarse para competir con los del norte de Chile y articularse mejor con la red ferroviaria que une Puno, Moquegua y Arequipa, para extenderse hacia Bolivia, el suroeste de Brasil y el noroeste de Argentina. El diseo, construccin, administracin y mantenimiento de la infraestructura de transporte terres-

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GRFICO 6.4

Sarmiriza

Bayvar

HUNUCO

Junn

Corredores multimodales
Carreteras principales Ferrocarriles Aeropuertos Puerto principal Puerto secundario Puerto fluvial
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones Elaboracin: Agenda: PER

San Juan

Chala

216

tre es una responsabilidad que le corresponde al sector pblico. Para realizarlo de manera eficiente es necesario delimitar claramente las competencias del gobierno central y de los gobiernos locales, particularmente en el mantenimiento de la red vial. A travs de proyectos especiales, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones ha empezado a delegar algunas labores de rehabilitacin y mantenimiento de caminos rurales secundarios, involucrando a la poblacin local. Sin embargo, queda an mucho por hacer a fin de asegurar que estas instancias locales y regionales cuenten con la maquinaria, equipo, insumos y apoyo tcnico necesarios para realizar estas tareas. Asimismo, tal como se indic anteriormente, es muy importante fomentar la participacin de inversionistas privados en la construccin de los tramos de la red vial que se justifiquen por su rentabilidad econmica, particularmente en las zonas en que la poblacin est en condiciones de pagar por su uso y mantenimiento. La participacin del Ejrcito en la construccin de carreteras debe limitarse para impedir una competencia desleal con las empresas privadas, pues el Ejrcito no paga impuestos y cuenta con una serie de facilidades que no tiene el sector privado. Slo en casos muy especiales, como las zonas de frontera, reas de emergencia o lugares muy apartados, se podra justificar este hecho. Para ilustrar la necesidad de que exista una mejor divisin del trabajo entre el sector privado y el Estado con respecto al transporte terrestre, se puede sealar el caso del anillo vial diseado para reducir la congestin vehicular en Lima Metropolitana. Su costo estimado es de unos 400 millones de dlares, que seran proporcionados por el Estado mediante prstamos de organismos financieros internacionales. Por otra parte, el gasto anual necesario para rehabilitar y mantener todos los caminos rurales y secundarios que conectan a las zonas ms apartadas del pas es de 250 millones de dlares. En estas zonas, muchas de las cuales se ven afectadas por la pobreza endmica, la rentabilidad social en trminos de mejoras en la calidad de vida de los habitantes es muy elevada, pero las posibilidades de obtener un retorno econmico a la inversin en el mediano plazo son escasas o nulas. Sera preferible orientar la capacidad de gasto y de endeudamiento del Estado hacia la construccin de tramos viales en las zonas rurales deprimidas, estimulando a los inversionistas privados a participar en la construccin del anillo vial en Lima Metropolitana, cuyo costo podra ser financiado por los usuarios con el pago de peaje.

Infraestructura portuaria
Para vincularse de manera competitiva con la economa internacional es necesario contar con una infraestructura portuaria eficiente, capaz de prestar servicios de calidad y bajo costo. Esto permitira al Per y a los pases vecinos proyectarse como va de acceso a la regin de Asia y el Pacfico. Sin embargo, las deficiencias que existen en la actualidad en los equipos e instalaciones portuarias ponen a los puertos peruanos en desventaja con respecto a los otros puertos de la costa del Pacfico sur. Si bien durante el ltimo decenio los puertos peruanos han reducido sus costos de operacin de manera significativa, principalmente eliminando la corrupcin y flexibilizando la administracin del personal, an queda mucho por hacer. Bajo la administracin de una agencia estatal autnoma o a travs de concesiones a operadores privados, los puertos peruanos enfrentan el desafo de ampliar y modernizar sus muelles, invertir en equipos que aceleren el proceso de carga y descarga, contar con reas de almacenaje adecuadas para diferentes tipos de producto, mejorar las pistas y los caminos de acceso para el transporte de carga pesada, introducir sistemas automatizados para el registro y procesamiento de embarques y desembarques, dotar a todo el sistema portuario de equipos modernos de telecomunicaciones y contar con personal altamente calificado y especializado en operaciones portuarias. La poltica portuaria debe considerar las actividades econmicas existentes y potenciales de la regin donde se ubican los puertos, el papel que puede jugar el transporte martimo en su desarrollo y la estrategia de insercin comercial del Per en el mbito internacional. En el caso de la costa norte, los puertos ms interesantes desde este punto de vista son Bayvar, Paita, Eten, Salaverry y Pacasmayo, algunos de los cuales sumados a la construccin de carreteras y redes ferroviarias de penetracin a la sierra y ceja de selva norte permitiran unir el comercio fluvial de la cuenca amaznica con la cuenca del Pacfico. En la costa central, el desafo es modernizar el puerto del Callao y desarrollar Chimbote y Pisco como puertos secundarios especializados en la salida de productos de la sierra y selva central, y de las zonas costeras circundantes. En el sur es necesario proseguir con las obras de construccin y mejoramiento de los puertos de Ilo y Matarani, a fin de transformarlos en una alternativa atractiva para el comercio de la regin y de los pases vecinos, compitiendo con los puertos del norte de Chile. El objetivo de mediano plazo es disponer de al menos tres grandes puertos modernos y eficientes, capaces de movilizar todo tipo de carga, en el norte,

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centro y sur del pas; varios puertos intermedios a lo largo de la costa, especializados en determinados productos (pesca industrial y para consumo humano, productos agropecuarios y qumicos, transporte de cabotaje); y una red de puertos fluviales en la cuenca amaznica.

empresas privadas peruanas y extranjeras, y fortalecer la capacidad de las entidades pblicas reguladoras del transporte areo. El sector pblico tiene tambin a su cargo el control del trfico areo, la conduccin de las negociaciones internacionales y la promocin de la aviacin civil y comercial. La participacin de la Fuerza Area en el transporte de carga y de pasajeros merece especial atencin, a fin de lograr un balance entre el servicio que puede prestar a las comunidades y la posibilidad de competir en forma desleal con las empresas privadas. Tomando en cuenta que en algunas regiones remotas es poco probable que los servicios de transporte de pasajeros y carga sean rentables, es necesario explorar adems de la participacin de la Fuerza Area el uso de subsidios del Tesoro Pblico a las empresas que cubran estas rutas (por ejemplo, mediante una licitacin para otorgar la concesin a la empresa que solicite el menor monto) o de subsidios cruzados de los usuarios a travs de esquemas de precios compensatorios. Por otra parte, es necesario evaluar la conveniencia de contar con una lnea de bandera y con una participacin significativa de empresas peruanas en el mercado de transporte areo nacional. Esto debe hacerse para lograr mayores ventajas en las negociaciones sobre trfico areo y asignacin de rutas con pases que tienen lneas de bandera, para apoyar a las empresas peruanas que cubran rutas no rentables y para contar con lneas areas nacionales capaces de hacerse cargo de emergencias que requieran transporte areo.

Aeropuertos y aviacin comercial

Nuestro accidentado territorio hace necesario contar, tambin, con aeropuertos y servicios de transporte areo de carga y pasajeros. Como sucede con otros aspectos de la infraestructura fsica nacional, el nivel de los aeropuertos es deficiente y las lneas areas han experimentado serias dificultades durante el ltimo decenio. Existen ms de 170 aerdromos en el pas, la mayora de los cuales son simples pistas de aterrizaje que no ofrecen las condiciones mnimas de seguridad y servicios. As, 24 de los 55 aeropuertos administrados por la Corporacin Peruana de Aeropuertos y Aviacin Comercial (CORPAC) tienen pistas de asfalto o concreto (no todas en ptimo estado), y el resto slo las tiene afirmadas. Para el control del trfico areo, CORPAC cuenta con ms de 50 radioayudas y una red propia de comunicaciones. Nueve aeropuertos estn en capacidad de recibir vuelos internacionales, pero slo dos de ellos poseen sistemas de aproximacin por instrumentos que permiten el aterrizaje a toda hora y en cualquier condicin climtica. La posicin geogrfica del Per le permitira ser el centro del trfico areo de carga y pasajeros en Amrica del Sur, sobre todo con respecto a los vuelos provenientes de la cuenca del Pacfico. Sin embargo, el atraso en los servicios y la tecnologa impide desarrollar este potencial. Con una mejora en ese sentido, Lima podra convertirse en un punto de convergencia de rutas areas internacionales. Igualmente, una modernizacin de los aeropuertos ubicados en el interior del pas, como los de Iquitos, Cusco, Arequipa y Trujillo, permitira que reciban vuelos internacionales directos, lo que incrementara el flujo comercial y turstico hacia aquellas regiones. La poltica de transporte areo debe definir prioridades para la inversin en infraestructura y equipamiento de aeropuertos, especificando cules seran operados por empresas privadas mediante el sistema de concesiones y cules permaneceran a cargo del Estado. Asimismo, es fundamental definir criterios de seguridad, calidad de servicio y de promocin de la competencia en la provisin de servicios de transporte areo de pasajeros por parte de

Transmisin y distribucin de energa

Como sucede con los transportes terrestre, martimo y areo, se requiere de una infraestructura de transporte de energa para conectar los centros de produccin con los usuarios y consumidores finales. El objetivo central de la poltica energtica es asegurar la provisin confiable y a bajo costo de energa proveniente de diversas fuentes. Adems de la generacin de energa (captulo 3), esto implica contar con una vasta infraestructura de transmisin y distribucin, sobre todo de energa elctrica. Las redes de transmisin de energa elctrica, as como los oleoductos y gasoductos para el transporte de hidrocarburos, deben disearse pensando en reducir su vulnerabilidad frente a los desastres naturales y los actos de sabotaje (las interrupciones del servicio elctrico causaron serios problemas durante los aos de violencia terrorista). En el caso de redes de transmisin elctrica se trata de implementar una red de transmisin nacional interconectada,

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lo que permitira contar con varias rutas para transportar la energa desde el lugar de generacin hasta los centros de consumo. El esquema de privatizacin del sector elctrico puesto en marcha durante el decenio de los noventa separ las actividades de generacin, transmisin y distribucin para otorgarlas en concesin a diferentes operadores. Sin embargo, pese a que se cedieron varias concesiones para la generacin y distribucin, el sistema de transmisin ha permanecido casi totalmente en manos del Estado. Por otra parte, se ha avanzado en la interconexin de los sistemas de transmisin para conformar una amplia red nacional: en 1997 el sistema interconectado suroeste (SISO) y el sureste (SISE) se fusionaron en un sistema interconectado sur (SISUR), y en 1999 se otorg la concesin de la lnea de transmisin Mantaro-Socabaya, que conecta al SISUR con el sistema interconectado centro-norte (SICN), que es el ms importante del pas y provee de energa elctrica a Lima Metropolitana. De esta forma se est creando una vasta red nacional de transmisin de energa elctrica, que deber ser complementada con sistemas de distribucin para hacer llegar la energa desde los lugares de generacin, sean stos centrales hidroelctricas o plantas trmicas, hasta los puntos de consumo, especialmente en las zonas ms pobres del pas. Por ejemplo, Huancavelica es uno de los departamentos que ms contribuye a la generacin de energa hidroelctrica, pero presenta uno de los ndices ms bajos de utilizacin y acceso a la electricidad en el pas. Por otra parte, es preciso definir una estrategia para el diseo de sistemas de transmisin y distribucin que est ntimamente vinculada a las polticas de generacin y utilizacin de energa, y en particular al peso y la prioridad relativa que se le dar a la generacin hidroelctrica frente a la generacin trmica a partir de gas, petrleo y carbn (captulo 3). Adems de centrar la atencin en la transmisin y distribucin de energa elctrica, es preciso definir una estrategia para el transporte de hidrocarburos desde las zonas de produccin hasta las reas de refinacin, procesamiento, utilizacin y consumo. Se cuenta ya con el oleoducto norperuano, que funciona hace ms de veinte aos, y con la explotacin del gas de Camisea, que requiere, sin embargo, de la construccin de un gasoducto transandino y de la puesta en prctica de un sistema de distribucin de gas a los usuarios industriales y a los consumidores. No obstante, la magnitud de las inversiones, el tiempo que toman en materializarse, la rigidez que introduce el patrn de consumo de energa, y las

consecuencias econmicas y sociales que acarrean, requieren de una estrategia nacional de generacin, transmisin, distribucin y uso de energa en todas sus formas. Se debe evaluar tambin la posibilidad de exportar energa (por ejemplo, gas a Brasil) y prestar servicios de transporte de hidrocarburos (como transportar petrleo ecuatoriano por el oleoducto norperuano).

DESARROLLO

DE LAS TELECOMUNICACIONES

Un cuarto y ltimo componente de la lnea estratgica de ocupacin del territorio e infraestructura fsica se refiere al desarrollo de las telecomunicaciones, que juega un papel fundamental en el diseo y puesta en prctica de la estrategia de desarrollo para el siglo 21. Las nuevas tecnologas de la informacin estn experimentando un desarrollo explosivo en la actualidad, y la convergencia entre telefona, redes de computadoras, televisin e Internet est creando un nuevo entorno para las interacciones humanas (captulo 2). En particular, los adelantos en telefona celular y transmisin de datos permiten que cada vez ms personas accedan y compartan conocimientos a distancia, rompiendo barreras geogrficas, culturales y aun econmicas, y creando las condiciones para un gran avance econmico y social en los pases en desarrollo (recuadro 6.12). Adems, las presiones de la competencia en un mundo globalizado en donde la produccin de bienes y la prestacin de servicios no estn supeditadas a una ubicacin geogrfica especfica hacen necesario contar con una infraestructura de telecomunicaciones muy desarrollada y eficiente. El objetivo de una poltica de telecomunicaciones debe ser lograr cuanto antes la integracin de todos los centros poblados del pas por medio de una infraestructura de tecnologas de la informacin que permita la transmisin segura, interactiva y a bajo costo de voz, datos e imgenes. Esto es imprescindible para avanzar rpidamente en cada una de las lneas de la estrategia de desarrollo y aprovechar plenamente las oportunidades que ofrece la transicin hacia la sociedad del conocimiento y de la informacin que est surgiendo en la actualidad en el mbito global (captulo 2). Durante los ltimos aos, el Per ha dado un gran salto en cuanto a infraestructura de telecomunicaciones. Sin embargo, en comparacin con otros pases de Amrica Latina, an queda mucho camino por recorrer para asegurar un acceso confiable y a bajo costo. Entre 1993 y 1998 las lneas de telefona fija aumentaron de 750,000 a 2 millones, la digitali-

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GRFICO 6.5

ndice de penetracin telefnica en Amrica Latina (1997)

Cuba Paraguay Per Bolivia Ecuador Repblica Dominicana Mxico Brasil Venezuela Colombia Costa Rica Chile Argentina Uruguay Puerto Rico
0 50 100 150 200 250 300 350 400

zacin de la red telefnica pas de 38% a 90%, el nmero de lneas en servicio por cada 100 habitantes se elev de 3 a ms de 6 y las lneas de servicio pblico aumentaron de 8 mil a ms de 47 mil. No obstante esta expansin, relacionada con la privatizacin de las empresas de telecomunicaciones y el desempeo de Telefnica del Per (que seguir siendo el principal actor en este campo en el corto plazo), la densidad telefnica del Per est por debajo de la media latinoamericana (grfico 6.5) y el costo del servicio telefnico es an excesivo. La entrada de nuevas empresas a los mercados de telefona fija y celular podra reducir gradualmente las tarifas, expandir la cobertura, mejorar la calidad y ampliar la gama de servicios ofrecidos a los usuarios. Para lograrlo, ser necesario disear y poner en prctica con mayor fuerza y determinacin una poltica de telecomunicaciones, as como reforzar la institucin reguladora de las telecomunicaciones (captulo 7).

Lneas por cada 1,000 habitantes

RECUADRO 6.12

El potencial de las nuevas tecnologas de la comunicacin

A lo largo de la historia, los adelantos en las comunicaciones han transformado a las sociedades humanas al ampliar su capacidad de almacenar y transmitir informacin. En la actualidad, la convergencia de una serie de avances tecnolgicos en informtica y telecomunicaciones est cambiando radicalmente la forma en que interactan los seres humanos. Ha aumentado en forma explosiva el acervo de datos, imgenes e informacin disponible, y las nuevas tecnologas permiten enviar enormes cantidades de informacin a cualquier punto del planeta en segundos y con un costo cada vez menor. Un nmero creciente de pases en desarrollo est aprovechando estas oportunidades para adoptar directamente las nuevas tecnologas, saltndose las etapas intermedias, como el tendido de redes de telecomunicaciones con cables de cobre y los telfonos analgicos. Algunos de estos pases cuentan ya con redes telefnicas totalmente digitales, y en este sentido van por delante de muchos pases industrializados donde todava se utiliza tecnologa antigua. No obstante, en gran parte del mundo en desarrollo slo unos cuantos afortunados tienen acceso al servicio de telecomunicaciones. Uno de los principales obstculos con que tropiezan es el control monoplico que ejercen los proveedores, tanto pblicos como privados, de estos servicios. Sin embargo, estimulando y regulando la competencia es posible eliminar estos obstculos y reducir el costo de las telecomunicaciones, ponindolas as al alcance de un pblico ms numeroso. Estas nuevas tecnologas facilitan la adquisicin y absorcin de conocimientos, y brindan a los pases en desarrollo oportunidades sin precedente para mejorar la educacin, los servicios de salud, la formulacin y ejecucin de polticas pblicas, y la toma de decisiones empresariales. Por ejemplo, el Instituto Tecnolgico de Monterrey (Mxico) ha creado una universidad virtual donde anualmente se matriculan en Mxico y en otros pases latinoamericanos un total de 9,000 alumnos que desean obtener ttulo universitario y 35,000 que realizan otros estudios. Los cursos se imparten utilizando textos impresos y transmisiones de televisin en directo y grabadas, y las comunicaciones entre los estudiantes y el profesorado se realizan con ayuda de computadoras y de Internet. Adems, los avances en tecnologas de la comunicacin permiten eliminar el aislamiento de muchos pases de bajos ingresos, y facilitan el acceso a las fuentes de conocimientos (bibliotecas, revistas especializadas, bases de datos, entre otras) de maneras inimaginables hasta hace poco. Pero adems de estas oportunidades, los avances en las tecnologas de informacin y comunicacin tambin presentan amenazas. Si aumentan las diferencias en el acceso a los servicios modernos de telecomunicaciones y otras tecnologas de la informacin, se har ms profunda la brecha del conocimiento entre pases pobres y ricos. Ms an, en muchos pases en desarrollo un pequeo grupo de afortunados puede navegar el World Wide Web con facilidad, mientras que otros an no saben leer ni escribir. Sin embargo, si se logran reducir las diferencias en el acceso a los conocimientos y a las tecnologas de la informacin, ser posible elevar los niveles de ingreso y mejorar las condiciones de vida a un ritmo ms rpido que el del pasado.

Fuente: Banco Mundial. Conocimiento al servicio del desarrollo, Informe sobre el desarrollo mundial 1998/1999, Washington DC, 1999.

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Debido a su extensin, al hecho de compartir un mismo idioma y a los proyectos de integracin econmica regional, el mercado de las telecomunicaciones en Amrica Latina podra duplicar al de Europa en los prximos 20 aos, especialmente si se logra un crecimiento econmico sostenido. Existe una cartera de proyectos de inversin para aumentar la disponibilidad de cables submarinos de fibra ptica y la cobertura de satlites de comunicaciones en toda la regin, adems de una serie de proyectos complementarios. Por estas razones, es posible esperar en el futuro un flujo significativo de capitales y tecnologa para la provisin de una infraestructura avanzada de telecomunicaciones. En este contexto, no es suficiente acercarse a los promedios latinoamericanos de disponibilidad de servicios de telecomunicaciones. Es necesario alcanzar una posicin de liderazgo en la regin y atraer inversin y tecnologa avanzada para desarrollar una red de autopistas de la informacin que integre todo el territorio. Por ejemplo, el tendido de redes de fibra ptica es el mejor soporte para una transmisin fluida y confiable de grandes cantidades de informacin digitalizada. Sin embargo, su costo de instalacin es muy alto fuera de los grandes centros urbanos o productivos en donde se concentran los flujos de comunicacin, por lo cual ser necesario complementarlo con sistemas de cableado convencional, transmisin inalmbrica por microondas y satlites de comunicaciones, particularmente para las zonas rurales ms apartadas y poco accesibles. Desde esta perspectiva, la telefona celular que est creciendo a una tasa anual del 25% puede jugar el papel central en la ampliacin de los servicios de telecomunicaciones, siempre y cuando se logre reducir las tarifas y ponerlas al alcance de los sectores de menores ingresos. El uso de satlites es otra opcin interesante para alcanzar las reas ms remotas del pas, en particular las zonas altas de los Andes y la llanura amaznica. Para lograrlo, es posible establecer alianzas estratgicas con Brasil y los pases de la Comunidad Andina. Adems de proporcionar servicios de telecomunicaciones, sera posible utilizar algunos de estos satlites para recopilar informacin con el fin de apoyar el proceso de ordenamiento territorial, la investigacin cientfica, la prevencin de desastres naturales y la administracin racional de los recursos naturales. La poltica de telecomunicaciones debe asegurar que toda la poblacin tenga acceso a la amplia gama de recursos de informacin disponible en la actualidad. Esto implica disear y poner en prctica medidas para dotar de, por lo menos, una cabina pblica de acceso a Internet para poblaciones con ms de 250 habitantes, conectar a todas las escuelas

secundarias y a la mayora de las escuelas primarias a esta red, reducir sus costos de acceso con regmenes de precios especiales (tarifas planas, descuentos, tarifas diferenciadas) y facilitar la importacin y produccin local de equipo informtico bsico y de programas. Si bien en los ltimos aos el acceso a Internet en el Per ha crecido aceleradamente, estas medidas permitiran un crecimiento mayor y sostenido a lo largo del prximo decenio. Sin embargo, la expansin de las redes de telecomunicaciones y el acceso a Internet no son suficientes para aprovechar las ventajas de la sociedad de la informacin. A fin de que la integracin informtica promueva la transformacin productiva y la competitividad, una mayor equidad e integracin social, la proteccin del medio ambiente, el desarrollo cientfico y tecnolgico, y la mejor ocupacin del territorio, es preciso desarrollar una serie de servicios de informacin, material con contenido local y programas fciles de usar. Slo as ser posible transformar la infraestructura de telecomunicaciones en un conjunto de redes de informacin til para el desarrollo. En particular, tal como se indic en el captulo 4, la educacin a distancia jugar un papel fundamental en la formacin de recursos humanos, mediante la dotacin a todos los peruanos de la capacidad de desenvolverse adecuadamente en la sociedad global de la informacin y del conocimiento. Por esta razn, las medidas para extender la infraestructura de telecomunicaciones deben ir acompaadas de una poltica educativa que otorgue prioridad a la teleeducacin y a la formacin continua, adaptndolas a las nuevas posibilidades tecnolgicas. Adems del uso de CDROM, televisin interactiva e Internet, entre otros medios, es necesario desarrollar nuevos mtodos educativos, programas de estudio y contenidos adaptados a las condiciones regionales y locales, as como nuevos enfoques para el manejo de recursos educativos, para mejorar las capacidades de gestin y entrenar a maestros y profesores. Por ltimo, las exigencias de la globalizacin econmica y financiera, unidas a las presiones competitivas en mercados cada vez ms abiertos e integrados, hacen que contar con una extensa y avanzada infraestructura de telecomunicaciones as como con la capacidad de utilizarla efectivamente sea una condicin esencial para el xito econmico en los primeros decenios del siglo 21. No ser posible avanzar hacia la prosperidad y el bienestar sin este requisito. *** El ordenamiento poltico, administrativo y productivo del territorio debe responder a procesos de articulacin geogrfica y econmica, derivados de

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una apreciacin de la complejidad del territorio peruano y de las dificultades que sta implica. Una tarea urgente para organizar el uso del territorio peruano consiste en recabar, generar y procesar informacin acerca de los espacios y recursos disponibles, con el objetivo de armonizar las clasificaciones de nuestro territorio e identificar espacios econmicos. Esta nueva forma de concebir la ocupacin del territorio nacional permitir establecer prioridades, plantear propuestas estratgicas y proveer de infraestructura y telecomunicaciones adecuadas a las distintas actividades productivas y sociales, vinculando las actividades humanas a las caractersticas y al potencial del espacio fsico que las enmarca. La sistematizacin y armonizacin de los usos del territorio facilitar el proceso de descentralizacin y regionalizacin, lo que permitir que las funciones del gobierno central se distribuyan de manera

ms adecuada y se ajusten a las caractersticas geogrficas, ecolgicas, econmicas, sociales y culturales de nuestro territorio. Es responsabilidad del Estado promover y conducir este proceso, as como establecer normas y polticas para el uso adecuado del espacio, los organismos de supervisin y regulacin, y los procedimientos para la resolucin de conflictos. Para este fin, debe crearse una comisin nacional de ordenamiento territorial, que contar con la participacin de los sectores pblico y privado, el mundo acadmico y las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, es importante garantizar un desarrollo urbano que, en lugar de originar problemas sociales y polticos, contribuya a generar ncleos de desarrollo regional que soporten eficazmente las lneas estratgicas de modernizacin productiva, equidad e integracin social, y desarrollo en armona con el medio ambiente.

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