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CONSTITUCIONAL
EN DEFENSA DE
LOS DERECHOS DE
LOS PUEBLOS INDGENAS
PARA ACTIVISTAS DE DERECHOS HUMANOS
JUAN CARLOS RUIZ MOLLEDA
El objetivo de esta publicacin es alcanzar
al lector un conjunto de herramientas
normativas y jurisprudenciales, fundamentalmente
de derecho procesal constitucional y de
derecho constitucional, indispensables
para la defensa judicial de los derechos
de los pueblos indgenas en la justicia
constitucional nacional, en un contexto
de creciente conflicto entre el Estado,
las empresas extractivas
y los pueblos indgenas.
La tesis central de este libro, es que
a pesar de los serios problemas por los que
atraviesa el Poder Judicial y el Tribunal
Constitucional, existen hoy condiciones
para exigir judicialmente los derechos de
los pueblos indgenas, a travs de procesos
constitucionales, en razn que son
procesos idneos, especialmente
diseados para la proteccin de
los derechos fundamentales y para
garantizar la supremaca normativa de la
Constitucin y de toda fuente de derecho
de rango constitucional.
Juan Carlos Ruiz Molleda
es abogado por la Pontificia
Universidad Catlica del
Per, con estudios concluidos
en la Maestra en Derecho
Constitucional en la misma
casa de estudios, trabaj en
el Congreso de la Repblica
como asesor de despacho
parlamentario, labor como
responsable del rea legal de
la Vicara de Solidaridad de la
Prelatura de Sicuani y como
Coordinador de Investigacin de
la Oficina Regional Sur Andina
de la Comisin de la Verdad y
Reconciliacin. Actualmente se
desempea como responsable
del rea de pueblos indgenas y
litigio constitucional del
Instituto de Defensa Legal.
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Entre sus principales publicaciones
en materia de pueblos indgenas
destacan: La Facultad Jurisdiccional
de las Rondas Campesinas.
Comentarios al Acuerdo Plenario
de la Corte Suprema que reconoce
facultades jurisdiccionales a las
rondas campesinas;
En defensa de los derechos de
los pueblos indgenas. Manual para
operadores del sistema de justicia;
La implementacin del Derecho a
la Consulta Previa de los pueblos
indgenas. Una mirada constitucional;
Gua de interpretacin de la ley
de consulta previa de los pueblos
indgenas (LEY N 29785). Anlisis,
comentarios y concordancias;
La Consulta Previa de los Pueblos
Indgenas en el Per: Anlisis y
comentarios de cada artculo de la Ley
de Consulta Previa y su Reglamento;
Los otros derechos de los pueblos
indgenas. Aproximacin a los
derechos a la libre determinacin y
a beneficiarse de la explotacin de
recursos naturales en sus territorios;
La consulta previa de los pueblos
indgenas en el Per. Compendio de
legislacin y jurisprudencia;
Una aproximacin al derecho de los
pueblos indgenas a beneficiarse de la
explotacin de los recursos naturales
en sus territorios
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GUA DEL LITIGIO
CONSTITUCIONAL
EN DEFENSA DE
LOS DERECHOS DE
LOS PUEBLOS INDGENAS
PARA ACTIVISTAS DE DERECHOS HUMANOS
JUAN CARLOS RUIZ MOLLEDA
Gua del litigio constitucional en defensa
de los derechos de los pueblos indgenas
para activistas de derechos humanos
Instituto de Defensa Legal:
rea de Pueblos Indgenas y litigio constitucional
Edicin y elaboracin de contenidos: Juan Carlos Ruiz Molleda con el apoyo de Adn Lpez Blanco
Instituto de Defensa Legal
Avenida Pardo y Aliaga N 272, San Isidro, Lima
T. (511) 617 5700
www.idl.org.pe
www.justiciaviva.org.pe
www.justiciaenlosandes.org
Impresin: Jess Bellido M.
Los Zafros 244, Balconcillo, La Victoria, Lima
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional de Per N 2014-00097
Lima, noviembre de 2013
Primera edicin: 1000 ejemplares.
Diseo Grfco: Juan Pablo Campana
Asistente de diagramacin: Delphine Lejeune
La publicacin de este volumen se realiza gracias al apoyo de la Fundacin Hanns Seidel, la cual no
necesariamente comparte los criterios aqu expuestos.
El Derecho y el discurso jurdico desempean un papel central en la confguracin
de las relaciones de poder. Para imponerse, una actuacin policial o un programa
de ajuste econmico necesitan fuerza. Pero tambin de su capacidad para apelar al
Derecho, a la legalidad como fuente de justifcacin. Tras la derrota del fascismo, la
legalidad que los propios estados invocan en sus actuaciones se ha vuelto exigente.
Se ha enriquecido con tratados, constituciones y cartas que reconocen derechos
humanos y principios garantistas. Estos principios entraan lmites y controles a
poderes de todo tipo, pblicos y privados, de Estado y de mercado.
Gerardo Pisarello y Jaume Asens.
No hay derecho (s). La ilegalidad del poder en tiempos de crisis
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NDICE
Introduccin
Captulo I
Aproximacin al litigio constitucional
Captulo II
Nociones bsicas sobre derecho procesal constitucional
en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
Captulo III
Cules son los requisitos de admisibilidad y de procedencia
para presentar una demanda?
Captulo IV
Los temas controversiales en el litigio sobre pueblos indgenas
Captulo V
La ejecucin de las sentencias en los procesos constitucionales
Captulo VI
Es el Tribunal Constitucional un legislador positivo?
Captulo VII
La funcin de interpretacin de las normas constitucionales
del Tribunal Constitucional
Captulo VIII
Cmo acceder al Sistema Interamericano
de Derechos Humanos?
Captulo IX
Estndares de proteccin de los derechos de los pueblos indgenas
desarrollados por la Corte IDH, la Corte Constitucional de Colombia
y el Tribunal Constitucional de Per.
Introduccin
El objetivo de esta publicacin, es alcanzar al lector un conjunto de herramientas
normativas y jurisprudenciales, de derecho procesal constitucional y de derecho
constitucional, indispensables para la defensa judicial de los derechos de los pueblos
indgenas en nuestro pas, en un contexto de creciente conficto entre el Estado, las
empresas extractivas y los pueblos indgenas.
En tal sentido, este libro busca refexionar en torno a las oportunidades que hoy
existen para exigir al sistema de justicia la proteccin de los derechos de los pueblos
indgenas
1
. La tesis central de este libro, es que a pesar de los serios problemas por
los que atraviesa el Poder Judicial (PJ) y el Tribunal Constitucional (TC) y de los
cuestionamientos a estos, existen hoy condiciones mnimas para exigir judicialmente
los derechos de los pueblos indgenas; pero no a travs de los procesos ordinarios
(penales, civiles, laborales, tributarios, etc.), que suelen demorar bastante, ser costosos,
y no estar pensados para defender los derechos fundamentales constitucionales,
sino a travs de procesos constitucionales como el proceso de amparo, el proceso
de cumplimiento, proceso de accin popular, los procesos de inconstitucionalidad,
etc., en razn que son procesos idneos, especialmente diseados para la proteccin
de los derechos fundamentales, y para garantizar la supremaca normativa de la
Constitucin y de toda fuente de derecho de rango constitucional, en general, y de
los derechos de los pueblos indgenas, en especial.
No se trata de hacer experimentos. Colombia es un buen ejemplo de cmo los
pueblos indgenas pueden obtener proteccin de sus derechos por parte del Estado,
recurriendo a procesos constitucionales. Ante la negativa del poder poltico de
cumplir con su obligacin de proteger los derechos de los pueblos indgenas, la
estrategia ha sido exigir a los jueces que, a su vez le exijan al poder poltico, cumpla
con su deber de garantizar los derechos de los pueblos indgenas. Finalmente,
Colombia no es el nico caso, hoy contamos con sentencias en diversos tribunales
en Amrica Latina de proteccin de los derechos de los pueblos indgenas
2
.
1
Sobre el tema de litigio estratgico se pueden revisar La lucha por el derecho. Litigio estratgico y derechos humanos,
CELS y Siglo XXI, Buenos Aires, 2008. Este texto es una buena sistematizacin de todos los procesos llevados por el CELS.
Muchos de esos casos pueden ser litigados en el Per. Otro texto que tambin puede consultarse es El litigio estratgico en
Mxico. La aplicacin de los derechos humanos a nivel prctico. Experiencias de la sociedad civil, Ofcina en Mxico del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Mxico, 2007. Anivel nacional podemos consultar Manual
para la implementacin de las clnicas jurdicas de inters pblico. Metodologa del aprendizaje basado en problemas (ABP),
Banco Mundial, Pontifcia Universidad Catlica del Per, Lima, sin ao. A nivel terico, podemos revisar el extraordinario
artculo Los tribunales constitucionales como agentes de cambios sociales de Nstor Pedro Sages, en Revista digital
Dilogo Poltico. Puede ser revisado en: http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_int/doc21072011-143755.pdf.
2
Ver Martn Abregu y Christian Courtis, Perspectivas y posibilidades del amicus curiae en el derecho argentino, en la
valiosa obra colectiva compilada por dichos autores, La aplicacin de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales
locales, CELS, Editores del Puerto, 1997. Ver tambin OIT, La aplicacin del Convenio Num. 169 por Tribunales nacionales
e internacionales en Amrica Latina. Una compilacin de casos, OIT, Lima, 2009.
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Este libro aborda en sus nueve captulos, distintas temticas que estimamos son
fundamentales para el impulso de litigio constitucional en favor de los derechos
de los pueblos indgenas. El primer captulo es una refexin sobre las condiciones
y oportunidades que existen especfcamente en nuestro pas para impulsar el
litigio constitucional. Se pone especial empeo en esta parte, en demostrar que
no estamos en un gobierno como el fujimorista, donde el sistema de justicia
estaba cooptado y sometido, y donde los jueces en su gran mayora, carecan de
independencia e imparcialidad. Obviamente, en dicho contexto careca de sentido
litigar casos que afectaban al poder poltico, que era quien en ltima instancia,
designaba a los jueces y fscales.
El segundo captulo son nociones generales, desarrolladas jurisprudencialmente
acerca del derecho procesal constitucional, cuyo conocimiento es necesario para
impulsar procesos constitucionales. Esta es una disciplina que usualmente es poco
estudiada por los activistas de derechos humanos, a pesar que en ella se juega
el xito del litigio constitucional. En esta parte intentamos rpidamente revisar
algunas instituciones que en nuestra opinin resultan claves, para comprender el
litigio constitucional. Y lo hacemos, repasando el desarrollo de estas instituciones
por la jurisprudencia del TC, que sabemos, vincula a todos los poderes pblicos.
El tercer captulo ya no es tan general. Est dedicado a analizar y a refexionar
sobre requisitos de admisibilidad y de procedencia para elaborar una demanda
de amparo por violacin de derechos de pueblos indgenas. La no observancia
por parte de los demandantes, de las reglas de procedencia contenidas en
el artculo 5 del Cdigo Procesal Constitucional, trae como consecuencia la
desestimacin de la demanda, es decir, del rechazo de la pretensin. Y valgan
verdades, esta es la causa del fracaso de la mayora de las demandas presentadas
ante la justicia constitucional
3
. Ac tambin se echa mano a los pronunciamientos
jurisprudenciales del TC en los diferentes procesos que ha conocido, en atencin
a su carcter vinculante e ilustrativo.
El cuarto captulo est referido a aquellos temas controversiales que en nuestra
opinin es importante revisar para argumentar adecuadamente al momento
de litigar procesos constitucionales. En esta parte se recogen algunos artculos
elaborados por el autor y publicados en el portal de Justicia Viva. En este captulo
se refexiona sobre los argumentos, y sobre los pretextos que el Estado utiliza para
justifcar el incumplimiento de los derechos de los pueblos indgenas. Esta parte
recoge la experiencia de IDL litigando casos en los tribunales nacionales, y en el
seguimiento del debate nacional en torno a la implementacin de los derechos
de los pueblos indgenas. Aqu por ejemplo, refexionamos sobre el debate de
quienes son pueblos indgenas o sobre la validez de los actos administrativos no
consultados, etc.
El quinto captulo est referido a una problemtica vigente, cual es la ejecucin
de las sentencias expedidas en procesos constitucionales. Este es un tema poco
trabajado a pesar su importancia. No son pocos los casos, donde se gana los
procesos, pero luego, el Estado se resiste a dar cumplimiento a los fallos en su
contra. Para estos casos, el Cdigo Procesal Constitucional contempla medidas
coercitivas en el artculo 22 y medidas sancionatorias en el artculo 59, que son
subutilizadas por los operadores del derecho, a pesar de su fuerza normativa.
El captulo seis est dedicado a refexionar sobre un tema que tambin es
sustancial para el objetivo que nos proponemos: el TC como un legislador
positivo. Histricamente los TC fueron legisladores negativos, es decir, tenan
por funcin expulsar del ordenamiento jurdico las normas que contradecan
o eran incompatibles con la Constitucin Poltica. Sin embargo siguiendo la
experiencia del sistema jurdico anglosajn, los TC han devenido en el tiempo en
legisladores positivos, es decir, son creadores de derecho. Ciertamente, esto no es
muy comprendido por la comunidad jurdica, pues todava existe una separacin
rgida entre el legislador que crea las leyes y los jueces que la aplican, en la cultura
jurdica nacional.
La relevancia de este tema para nuestros propsitos es capital, pues nosotros
planteamos con un sector de la doctrina, que el litigio constitucional no es un fn
en s mismo, sino una herramienta para impulsar la construccin y la elaboracin
de polticas pblicas, a favor de los derechos de los pueblos indgenas. En otras
palabras, los jueces crean derecho, a partir de la resolucin de casos concretos, y
esas reglas devienen en vinculantes, para casos que son sustancialmente similares
a la hiptesis fctica del caso que dio origen al fallo.
El capitulo siete est relacionado estrechamente con el anterior, y es si se quiere
su continuacin. Este desarrolla un tema clsico e importante para el derecho
constitucional moderno. Nos referimos a la facultad de interpretacin de la
Constitucin, y a las denominadas sentencias interpretativas. Esta facultad ha
sido muy combatida por sectores de la comunidad jurdica y especialmente
por el Congreso, que han visto en esta facultad, una usurpacin de facultades
legislativas. En este captulo, refexionaremos a partir del proyecto de ley de
ntero Flores Araoz, para recortar las facultades interpretativas del TC. No
3
Ver nuestro Informe Jurdico Tenemos un TC de proteccin de derechos fundamentales o un TC de improcedencias?. Puede
ser encontrado en http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_trabajo/doc02052013-171540.pdf.
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es posible litigar procesos constitucionales, si no se tiene una nocin y una
comprensin adecuada, de la interpretacin constitucional, por una sencilla
razn, y es que la Constitucin Poltica es el pacto entre poderes fcticos, donde la
tcnica legislativa, ha sido sacrifcada en aras que este sea aprobado en consenso.
Esta ambigedad, esta indeterminacin, en defnitiva, esta falta de precisin es lo
que sustenta y da origen a una amplia labor hermenutica por parte no solo de los
jueces sino de los abogados, y por supuesto de todos los operadores del derecho.
El captulo VIII refexiona sobre cmo y en qu casos se puede acceder a la
jurisdiccin supranacional, y ms en concreto, al sistema interamericano de
derechos humanos (SIDH). El tema fundamental de discusin en este captulo es
el agotamiento de la jurisdiccin interna nacional. No en todos los casos se puede
acceder a estos tribunales internacionales. Existen requisitos que es necesario
cumplir y observar, de lo contrario las peticiones sern rechazadas. El SIDH ha
sido fundamental para los peruanos, y ms en concreto, para las vctimas de
graves violaciones a los derechos humanos por parte de gobiernos como el de
Belaunde, Garca y sobre todo Fujimori. Sin embargo, en un contexto como el
actual, donde existen mnimos de independencia e imparcialidad en el sistema
de justicianacional, a diferencia de la poca fujimorista, que haba cerrado el
Poder Judicial y nombrado a dedo a los jueces, es necesario agotar previamente
la justicia interna antes de recurrir al SIDH. Esta obligacin no exista de esa
manera y con esa intensidad en el gobierno de Fujimori, pues poco se poda
esperar de un aparato judicial controlado polticamente por el Gobierno.
Finalmente, el capitulo IX no est referido a la parte procesal sino a la parte
sustancial o material del derecho constitucional. En este, se hace un resumen
de los estndares obligatorios desarrollados por el Tribunal Constitucional, por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos y por la Corte Constitucional de
Colombia en materia de derechos de pueblos indgenas, teniendo en cuenta que
las dos primeras son de cumplimiento obligatorio y la tercera tiene una funcin
ms ilustrativa y persuasiva. Insistimos, no se trata de opiniones jurdicas de
personas autorizadas, sino de un cuerpo de reglas jurdicas, garantes de los
derechos de los pueblos indgenas, indispensables a la hora de argumentar ante
los tribunales, en defensa de aquellos pueblos. La premisa de esta palabras, es
algo que los alumnos de las facultades de derecho saben bien, y es que el derecho
actual ya no solo es legislativo sino un derecho jurisprudencial, es decir, un
derecho creado por jueces, no a partir de grandes teoras y corrientes flosfcas, o
copiando legislacin que funciona en pases desarrollados con mejor distribucin
del ingreso y ms homogeneidad cultural, sino a partir de casos concretos, es
decir, a partir de confictos sociales.
Estos casos estn relacionados con la proteccin de derechos de pueblos indgenas,
a propsito de las actividades extractivas. En un contexto donde los tribunales
nacionales, y fundamentalmente constitucionales dialogan entre s, donde se
toman prestadas mutuamente la argumentacin y las razones de sus decisiones,
donde es inadmisible provincianismos jurdicos, resulta de especial importancia
conocer, revisar y refexionar en torno a los fallos que se han emitido en otros
casos sobre problemas que son comunes a todos nuestros pases, como pueden
ser actividades de explotacin minera y petrolera, construccin de represas,
construccin de carreteras o de trenes en territorio de pueblos indgenas.
Este dialogo tiene sentido, si reconocemos que nuestros pases tienen sistemas
constitucionales sustancialmente similares, y han frmado los mismos
instrumentos de proteccin internacional de los derechos humanos, y si
constatamos que tenemos condiciones y circunstancias similares aunque no
iguales, es decir, poblaciones indgenas signifcativas, contextos de crecimiento
de las actividades extractivas, legislaciones nacionales muy dbiles en materia de
proteccin del medio ambiente, discursos que buscan esencializar las actividades
extractivas, etc. Ah radica la pertinencia de mirar con atencin la jurisprudencia
de los tribunales de pases de la regin.
Finalmente, queremos agradecer a las personas que de una y otra manera han
hecho posible esta publicacin. A la Fundacin Hanns Seidel que nos apoya
econmicamente y nos acompaa en este esfuerzo desde hace varios aos,
especialmente al director de la Ofcina de Per, Henning Senger; al valioso
equipo de IDL, y de manera especial a Graciela Lavado y Paulina Quispe, por su
paciencia con mi persona y por su infatigable trabajo silencioso, a Glatzer Tuesta,
director general, por el apoyo y por la confanza constante; a Adn Lpez que
me apoya incansablemente, a Cesar Bazn, Cruz Silva y Lilia Ramrez, amigos
imprescindibles, entraables y cmplices de tantas batallas; a los amigos de las
contrapartes del proyecto, a Carmen Arvalo y Rita Ruck del Vicariato de Iquitos,
a Iscra Chvez y a Irupe Caaris de la Asociacin por la Vida y la Dignidad de
Cusco, a Julio Mejia, Patricia Pryamm, Cristobal Yugra y Yolando Flores de la
Ofcina de Derechos Humanos y Medio Ambiente de Puno.
Todos ellos son abogados y activistas de derechos humanos, con una historia
personal de militancia en la vida, en la esperanza, en la solidaridad, que en
condiciones de precariedad y con escassimos recursos, siguen batallando por la
dignidad y al servicio de los hermanos del campo, de aquellos que esta sociedad
y sobre todo el Estado se empea en invisibilizar. Imposible no aprender de ellos
y no quererlos y respetarlos. Muchas de las cosas que aqu se escriben, surgieron
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a partir de preguntas y discusiones en los talleres con lderes y en los diplomados
con jueces y fscales. Este libro, en realidad, se fue haciendo de a poco, en los
talleres en Nauta y en Iquitos y en Loreto; en Chamaca y Cusco, en Moho,
Condoraque en Puno, en Achuim y Kusu Numpatkeim en Amazonas; Jan en
Cajamarca, etc.
Este libro se apoya en la creencia que el derecho y las normas jurdicas, bajo
determinadas circunstancias, an pueden servir y protejer a los sectores sociales
mas dbiles y para controlar y vigilar que los sectores con poder social, poltico
y econmico, no abusen de los primeros. esto pasa por estudiar y por optimizar
nuestro conocimiento y manejo de las herramientas y del funcionamiento del
sistema jurdico. En ese esfuerzo se suscribe este libro y si a ello contribuye en
algo -ojal- nos daremos por satisfechos.
Captulo I
Aproximacin al litigio constitucional
1. Qu entendemos por litigio constitucional y cules son los criterios
para seleccionar un caso
Llamamos litigio constitucional en defensa de los derechos de los pueblos
indgenas, a la utilizacin de los procesos constitucionales por parte de los propios
pueblos indgenas, para exigir judicialmente al Gobierno nacional, regional y local, el
respeto y la proteccin efectiva de sus derechos de rango (jerarqua) constitucional,
reconocidos en el ordenamiento constitucional. Entendemos por procesos
constitucionales aquellos procesos jurisdiccionales, regulados por la Constitucin
y el Cdigo Procesal Constitucional (aprobado por Ley No 28237), y que estn
especialmente diseados para la proteccin de los derechos fundamentales y de la
supremaca normativa de la Constitucin.
El litigio constitucional implica recurrir a un proceso judicial donde se busca
generar incidencia en los jueces que son los que tienen la ltima palabra, cuando se
haya comprometido un derecho constitucional. Estos procesos comienzan primero
ante el juez mixto o ante el juez civil y, si es que hay, ante el juez constitucional, del
lugar donde vive el afectado, luego el proceso sube en apelacin ante la sala mixta
o civil del distrito judicial donde ocurri la violacin del derecho constitucional, y
en ltima instancia, ante el Tribunal Constitucional, cuyo pronunciamiento cierra
y agota el sistema de justicia a nivel nacional.
Lo fundamental para entender el litigio constitucional, es transitar de la exigibilidad
poltica al Gobierno del cumplimiento de los derechos, que es la que han venido
utilizando los pueblos indgenas, cuando le piden al Gobierno que implemente el
derecho a la consulta, a la exigibilidad judicial a los jueces, para que asuman,
estos ltimos, su funcin de controladores del poder poltico, cuando el Gobierno
se resiste a cumplirlos. En esos casos, se le pide a los jueces que ordenen al poder
poltico, que cumpla con respetar y garantizar los derechos de los pueblos indgenas.
Ciertamente, no toda violacin de derechos de pueblos indgenas implica o justifca
el litigio constitucional. Existen si se quiere requisitos o condiciones para el litigio
constitucional tal como lo entendemos en IDL.
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a. Cuando existe una organizacin indgena que solicita a IDL
defensa legal y aquella est dispuesta a sostener el proceso de litigio.
Teniendo en cuenta que la comunidad campesina o nativa es la afectada en
sus derechos, solo se recurre al litigio constitucional, si existe una comunidad
con un mnimo de consistencia organizativa, que est dispuesta no solo a
litigar sino a asumir el protagonismo a lo largo de todo el proceso judicial,
a nivel local, regional y nacional. No se trata que los abogados o las ONGs
hablen en nombre de los pueblos indgenas, sino que los pueblos indgenas
litiguen casos, con el apoyo tcnico y jurdico de las ONGs. Este pedido se
traduce en un acuerdo de asamblea de la comunidad campesina y nativa, que
solicita formalmente el apoyo legal del Instituto de Defensa Legal, y en liderar
y ejercer un protagonismo en la defensa de sus propios derechos. Cuando la
organizacin indgena es muy dbil o sus lderes no tienen inters, no tiene
sentido litigar casos.
b. Debe haber profesionales del derecho a nivel local que asuman
la defensa en las primeras instancias. Dado que las primeras instancias
de los procesos constitucionales se encuentran en el lugar donde viven
los afectados, fuera o muy lejos de Lima por lo general, y que el litigio
constitucional exige y demanda la articulacin de esfuerzos y recursos y de
organizaciones, para enfrentar al Gobierno, a corporaciones y dems poderes
fcticos, en contextos de asimetras de poder, resulta necesario e indispensable
contar con alguna organizacin local con profesionales del derecho que pueda
asumir la defensa tcnica de los pueblos indgenas en por lo menos las dos
primeras instancias jurisdiccionales. Claro est, en estrecha coordinacin con
el Instituto de Defensa Legal.
c. Debe haber afectacin de derechos de rango constitucional.
Existen en el ordenamiento jurdico derechos de rango constitucional,
legal o reglamentario. Los primeros son los contenidos en la Constitucin
Poltica, o en los tratados internacionales de derechos humanos, como por
ejemplo el Convenio 169 de la OIT. Los derechos legales son los creados en
leyes ordinarias, y los derechos reglamentarios, son los creados por normas
de rango infralegal, es decir por Decretos Supremos o normas de inferior
jerarqua. Son precisamente los derechos constitucionales los que son exigidos
en los procesos constitucionales. La razn de esto es que solo los derechos
de rango constitucional son los que pueden ser protegidos por los procesos
constitucionales, de acuerdo al ordenamiento jurdico nacional.
d. La afectacin de derechos constitucionales debe ser de una
especial gravedad y relevancia. Teniendo en cuenta que los recursos
humanos son limitados, si es que no escasos, en el movimiento de derechos
humanos, no toda violacin de derechos constitucionales de los pueblos
indgenas son litigados por los pueblos indgenas, sino aquellos que implican
una afectacin especialmente arbitraria e intensa a los derechos de estos
pueblos, y que por sus especiales circunstancias, revisten de una especial
gravedad, la que justifca intervencin.
e. Se trata de un caso en el que es posible obtener no solo la tutela
del caso en concreto sino el establecimiento de reglas vinculantes
para todos los casos similares. Una de las particularidades de los procesos
constitucionales es que la sentencia fnal estimatoria, especialmente cuando
esta es emitida por el Tribunal Constitucional o la Corte Suprema, genera
precedente para los futuros casos. Es decir, los jueces y los dems funcionarios
pblicos, incluyendo los privados, estn obligados a aplicar estas reglas para
los casos futuros que sean similares. En tal sentido, el litigio constitucional
constituye una herramienta para desarrollar reglas vinculantes de proteccin
de derechos constitucionales, en aquellas temticas donde no existen reglas, o
el Congreso y el Gobierno se resisten a expedirlas, dejando en la indefensin a
los pueblos indgenas.
f. Debemos estar ante un caso que sea representativo de un
patrn de violaciones a derechos de pueblos indgenas. No se trata
de llevar casos aislados ni de litigar una cantidad inmanejable de casos, sino
de litigar un caso que sea representativo de una recurrencia de violaciones
a los derechos de los pueblos indgenas. Aqu reside en parte el adjetivo de
estratgico que recibe el litigio constitucional a favor de los derechos humanos.
Ah descansa la dimensin y la punta poltica del litigio constitucional, en sus
efectos irradiantes de un caso, en relacin con los dems casos, material y
sustancialmente similares.
g. Existe sufciente evidencia de la violacin de un derecho
constitucional. Dado que en los procesos constitucionales no existe etapa
probatoria, y que el estndar de prueba en estos casos es de prueba evidente,
solo se recurre al litigio constitucional cuando existe sufciencia probatoria. Si se
evala que no hay elementos para acreditar la violacin, no tiene sentido litigar
un proceso constitucional. No tiene sentido sostener que hay una violacin de
un derecho constitucional, cuando no se tienen los elementos para comenzar
un proceso constitucional, pues ello sera desperdiciar valiosos recursos.
16 17
h. Que exista una manifesta negativa y resistencia del Estado a
respetar los derechos de los pueblos indgenas. El Estado est en
la obligacin de respetar los derechos fundamentales y de garantizar que
los privados tambin lo hagan, en atencin a su funcin de garante de los
derechos. Sin embargo, de otro lado, la primera medida no es recurrir a los
procesos constitucionales, existen otros mecanismos que el ordenamiento
contempla para exigir al Estado a que cumpla y respete estos derechos. Si estos
no funcionan, recin se abre la posibilidad de recurrir al litigio constitucional.
2. La dimensin poltica del litigio constitucional
El litigio constitucional en defensa de los derechos de los pueblos indgenas,
supone un cambio de perspectiva en la concepcin tradicional de litigio judicial,
caracterizado por el protagonismo del abogado, el cual desplaza a la vctima
en el proceso judicial, y cuya controversia constituye, por lo general, un asunto
estrictamente privado, sin la menor incidencia para los dems. El objetivo del
litigio constitucional es muy por el contrario, hacer audible la voz y la protesta
de los sectores excluidos, es visibilizar una situacin o una realidad de violacin
sistemtica a los derechos de los pueblos indgenas que viene ocurriendo a un nivel
local o regional, y que nunca es oda por los centros de toma de decisin, por lo
general ubicados en el Gobierno central.
La idea que est detrs del litigio constitucional es que existen un conjunto de
situaciones problemticas que no pudieron ser atendidas y resueltas por el espacio
y por los canales polticos y, en sntesis, por el poder poltico (Congreso, Gobierno,
etc.). Ante esta insufciencia, estos confictos son llevados al terreno judicial,
donde los criterios de decisin ya no son los de conveniencia y de oportunidad,
propios del espacio y de los rganos polticos, sino que una decisin o situacin
ser adecuada y vlida en la medida que ella est conforme con la ley y la
Constitucin y fundamentalmente con los derechos de los pueblos indgenas de
rango constitucional. Es decir, en el espacio poltico se toman decisiones cuando
a juicio del que decide, estas son convenientes polticamente, en cambio, en el
terreno judicial, las decisiones sern vlidas, cuando estas no afectan derechos
fundamentales, la Constitucin y el marco normativo en general.
En defnitiva, el litigio constitucional en defensa de los derechos de los pueblos
indgenas, o tambin conocido como el litigio estratgico en derechos humanos
es una herramienta que han utilizado vctimas, organizaciones de la sociedad civil,
as como ciertos rganos del Estado como Ministerios Pblicos y Defensoras del
Pueblo- para la proteccin de derechos humanos, a travs del uso de los sistemas
judiciales y mecanismos internacionales de proteccin en la regin durante los
ltimos treinta aos
4
.
Siguiendo a Diego Morales
5
, el litigio constitucional puede servir para varios
objetivos, en primer lugar, para Develar y exponer patrones de conducta ilegales
y estructuras desde las que sistemticamente se violan derechos humanos,
en segundo lugar para Promover derechos no garantizados por defciencias o
porque la proteccin efectiva solo se activa a partir de los reclamos de los grupos,
en tercer lugar para Controvertir polticas pblicas que contradicen estndares
internacionales sea porque su diseo, contenido o forma de implementacin
afectan derechos humanos, y en cuarto lugar para Incluir en la agenda del poder
judicial temas ausentes y exigirle a este que abra arenas de discusin para nuevos
temas relacionados con los derechos humanos.
Ciertamente el litigio constitucional, no es un fn en s mismo, es una herramienta
que en nuestro objetivo, debe estar orientada en ltima instancia a generar
polticas a favor de los derechos de los pueblos indgenas
6
. No obstante, el litigio
tiene otras fnalidades, como seala Diego Morales, puede servir para Fortalecer
la capacidad de accin en las organizaciones indgenas, para Abrir nuevas vas
de participacin, para Hacer efectivas conquistas logradas en el plano poltico o
para el Control permanente sobre los rganos del Estado
7
.
Pero adems, una de las cosas que caracterizan el litigio constitucional en defensa
de los derechos de los pueblos indgenas, tiene que ver con los impactos de las
decisiones. Este tema ha sido materia de refexin por parte de Csar Rodrguez
de la ONG colombiana Dejusticia, quien distingue entre los efectos directos y
los efectos indirectos de una sentencia constitucional
8
. Una cosa es el fallo y su
impacto directo en la medida en que brinda proteccin efectiva a los pueblos
4
Seguimos a Diego R. Morales, Qu es el litigio estratgico en derechos humanos? Esta persona es el Director de Litigio
y Defensa Legal del Centro de Estudios Legales y Sociales. Consultar en: http://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=467.
En realidad este autor resume las refexiones iniciales en una excelente publicacin del CELS titulada Litigio estratgico y
derechos humanos: La lucha por el derecho, que puede ser revisado en: http://www.escr-net.org/usr_doc/CELS,_La_Lucha_
por_el_Derecho.pdf. Es una sistematizacin del litigio estratgico de una de las mejores ONG de Argentina especializada
en litigar casos emblemticos de violaciones a los derechoshumanos para luego las sentencias vinculantes convertirlas en
polticas pblicas.
5
Ibdem.
6
El mejor ejemplo de esto es el caso de la sentencia de la Corte Constitucional de Colombia sobre el fenmeno de los
desplazados, y que es ampliamente analizada en el siguiente libro: Rodrguez Garavito Csar y Diana Rodrguez Franco,
Cortes y cambio social: cmo la Corte Constitucional transform el desplazamiento forzado en Colombia, Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, Bogot, 2010. Puede ser revisado en: http://www.dejusticia.org/index.
php?modo=interna&tema=sistema_judicial&publicacion=781
7
Ibdem.
8
Ver artculo Csar Rodrguez Garavito, Ms all de la jurisprudencia: El impacto de los fallos sobre derechos sociales.
18 19
indgenas demandantes, y otro los impactos indirectos de las sentencias. En
relacin con estos ltimos tenemos, por ejemplo, la generacin de polticas pblicas
a partir de sentencias estimatorias en casos relevantes, el impacto simblico en
la Defnicin y percepcin del problema como una violacin de derechos o, por
ejemplo, la Transformacin de la opinin pblica sobre la urgencia y la gravedad
del problema. No son los nicos impactos, una sentencia del TC tiene tambin
una funcin normativa, pues genera reglas de cumplimiento obligatorio, tambin
tiene una funcin legitimadora de determinadas demandas de sectores excluidos
o invisibilizados, o incluso los procesos constitucionales pueden convertirse en
espacios de dilogo y de deliberacin pblica democrtica de temas de inters
pblico, que no pueden ser resueltos de espaldas a la opinin pblica, en tal sentido,
permiten transparentes procesos de toma de decisin y de argumentacin de las
mencionadas decisiones, y ciertamente, en la medida en que estos procesos sean
pblicos, se generar efectos disuasivos a la arbitrariedad y a la corrupcin en el
aparato judicial.
3. Cmo trabajar el litigio constitucional con los pueblos indgenas?
En el caso concreto de nuestro pas, lo primero que debemos hacer es atender
las demandas de los pueblos indgenas, que le estn reclamando al Estado o a las
empresas mineras o de hidrocarburos. Luego, posteriormente, debemos estar en
la capacidad de reconocer qu derechos estn en juego, es decir, poder reconducir
estas demandas a algunos de los derechos de los pueblos indgenas reconocidos
en el Convenio 169 de la OIT, a los tratados internacionales de derechos humanos,
a los derechos desarrollados en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos o del Tribunal Constitucional; todas ellas, fuentes de derecho
de cumplimiento obligatorio.
Una vez que hayamos reconocido qu derecho est en juego, debemos identifcar
las normas donde estn estos derechos. Como sabemos, los derechos no son
concesiones y regalos del poder poltico, son atributos de la persona y que tienen su
fundamento en la dignidad humana. El siguiente paso es exigir que las autoridades
polticas cumplan con respetar estos derechos. El sustento de ello est en el hecho
de que los derechos no solo constituyen obligaciones morales, sino tambin
verdaderas obligaciones jurdicas, de cumplimiento obligatorio por cada uno de
los funcionarios y entes pblicos.
En este punto debemos de recordar que los derechos fundamentales no solo
son atributos de los sujetos, sino que constituyen verdaderas obligaciones del
Estado, incluso, independientemente de los particulares que los soliciten.
Independientemente que un particular demande el respeto de su derecho a la
vida, a la libertad individual, a la integridad fsica o a la libertad de expresin, el
Estado est en la obligacin de respetarlas.
Sin embargo, no es nada extrao que haya funcionarios renuentes a dar cumplimiento
a estos derechos a pesar de la obligacin jurdica. En caso de incumplimiento, el
siguiente paso es identifcar el procedimiento judicial ms efectivo y rpido para
proteger estos derechos. Existen diferentes tipos de procedimientos judiciales, sin
embargo, gruesamente podemos agruparlos en dos tipos: los procesos judiciales y
los procesos constitucionales.
Como hemos visto, los primeros estn pensados para la gran mayora de confictos.
Sin embargo, existe un conjunto de procesos diseados especialmente para la
defensa de la supremaca de la Constitucin y de los derechos fundamentales. Nos
referimos a los procesos constitucionales como el hbeas corpus, el amparo, el
hbeas data, el proceso de cumplimiento, el proceso de inconstitucionalidad, accin
popular y el proceso competencial. Todos ellos tienen una particularidad que los
diferencian del conjunto de procesos judiciales que, de conformidad con el artculo
II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, buscan defender la
vigencia de la Constitucin, los derechos fundamentales ah contenidos, incluyendo
los reconocidos en los tratados internacionales de los derechos humanos.
Dependiendo de la naturaleza del derecho violentado y de la forma que ha
adoptado, podemos identifcar cul es el mecanismo, es decir, cul es el proceso
ms idneo para exigir judicialmente el respeto a este derecho. Esto es lo que se
conoce en doctrina como la justiciabilidad de los derechos o la judicializacin de
los derechos. Obviamente, los procesos constitucionales tambin demoran. Sin
embargo, esta demora es mucho menor que los procesos ordinarios.
El siguiente paso es impulsar el litigio de estos casos. No se trata de litigar en un
caso cmo se llevara un proceso entre dos particulares. La idea es poder llevar
un caso que sea representativo de un conjunto o de un patrn de violaciones a
los derechos de los pueblos indgenas: escoger un caso representativo que permita
dar cuenta de un patrn o de una tipologa de graves violaciones a los derechos
humanos. Como podemos advertir, estamos ante casos donde no solo se juega
la violacin de derechos de particulares, sino las violaciones de derechos de
colectivos de personas, la mayora de los cuales carece de los recursos necesarios
y sufcientes para sostener un proceso judicial. Ello solo es posible gracias a que el
Tribunal Constitucional cuando expide sentencias, fja precedentes vinculantes, de
20 21
cumplimiento obligatorio. Es decir. Las reglas que se establezcan en un caso, son
de cumplimiento para todos los casos sustancialmente similares.
En ese sentido, esto signifca que no basta con presentar la demanda y concurrir
en los momentos en que seamos citados. Litigar este tipo de casos demanda un
trabajo adicional de movilizacin ciudadana democrtica, de generacin de
pronunciamientos de sectores especializados o conocedores de los temas, de colocar
los potentes refectores de la opinin pblica y de la prensa sobre aquellos jueces
o tribunales a cargo de causas especialmente controversiales, a efectos que sean
conscientes que su sentencia concentra el inters y la atencin de la opinin pblica.
Esto tambin supone un esfuerzo de vigilancia ciudadana, lo cual supone que
esta demanda no sea vista como un acto aislado, sino como resultado de un
proceso de toma de conciencia, de deliberacin y de apropiacin de los derechos
y de la demanda. Aqu, como es de suponer, el abogado es un auxiliar del grupo
social afectado, si se quiere es un simple facilitador que orienta y asiste tcnica
y materialmente a los sectores afectados, quienes tienen un elevado grado de
vulnerabilidad en sus derechos.
Tambin ser importante poder involucrar a diferentes sectores especialistas en
el tema, a travs de informes jurdicos y/o amicus curiae en las diferentes causas
planteadas en procesos constitucionales, de tal manera que el tema sea debatido en
forma pblica. A ms transparencia, menos posibilidades de actos de corrupcin y
de irregularidades en la tramitacin de los procesos constitucionales.
Dado que las normas jurdicas vigentes nos dan la razn, las posibilidades de
tener xito son altas, en condiciones donde no hay actos indebidos de corrupcin
y no hay presiones indebidas. Sin embargo, como es de suponerse, en este tipo
de procesos se mueven grandes intereses de grupos de poder econmico. Por ello
la necesidad de que este tipo de procesos judiciales se desarrolle con la mayor
cantidad de refectores de la opinin pblica y de la comunidad jurdica nacional e
internacional. Cuando ello ocurre, cuando los jueces ven que sus sentencias sern
analizadas, debatidas y difundidas, se cuidarn mucho al momento de emitirlas y
harn esfuerzos por sustentarlas y motivarlas adecuadamente.
4. Oportunidades para la exigibilidad y el litigio constitucional a defensa
de los derechos de los pueblos indgenas
En nuestra opinin existen en nuestro pas condiciones que favorecen la exigencia
judicial de los derechos de los pueblos indgenas a travs de procesos constitucionales.
a. Los derechos de los pueblos indgenas, reconocidos en el derecho
internacional de los derechos humanos, tienen rango constitucional
La principal oportunidad que tienen los pueblos indgenas es que el derecho
internacional de los derechos humanos (DIDH) no solo reconoce los derechos a los
pueblos indgenas, lo que implica que este es cumplimiento obligatorio dentro del
pas, sino que, primero la Constitucin y luego la jurisprudencia del TC en forma
reiterada, reconocen a los tratados (y ms en especifco al Convenio 169 de la
OIT) y a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos como
normas de rango constitucional.
Es decir, se reconoce al DIDH la mayor jerarqua en el sistema de fuentes del
derecho, lo cual signifca que ningn acto administrativo o de un particular puede
desconocerlo, y que ninguna norma de rango legal o reglamentario (infra legal) puede
contradecirlo, bajo sancin de invalidez. La consecuencia es prctica, el Congreso y
el Gobierno tienen la facultad de confgurar sus normas legales y tomar decisiones de
ndole administrativa, sin embargo, no pueden afectar, amenazar ni menos violar los
derechos fundamentales, entre los que se encuentra el Convenio 169 de la OIT. En
defnitiva, los derechos fundamentales son criterios de validez material sustantiva.
b. Existencia de un cuerpo de derechos de pueblos indgenas en el
derecho internacional de los derechos humanos
A diferencia de las recientes constituciones polticas de Ecuador, Bolivia y la no
tan reciente Constitucin de Colombia (vigente desde 1991), nuestra Constitucin
le reconoce pocos derechos a los pueblos indgenas. Es por ello que debemos
de recurrir al derecho internacional de los derechos humanos de los pueblos
indgenas. Aqu tenemos concretamente varias fuentes de derecho internacional
que reconocen un conjunto de derechos indispensables para el litigio y la proteccin
efectiva de los pueblos indgenas.
Nos referimos al Convenio 169 de la OIT, y la jurisprudencia vinculante de la Corte
Internacional de Derechos Humanos (Corte IDH). Tenemos otras fuentes pero
que no son vinculantes, como la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los
Pueblos Indgenas, los pronunciamientos del Comit de Expertos de aplicacin de
los Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la OIT, los pronunciamientos del
Relator de Naciones Unidas sobre Pueblos Indgenas, etc. A esto hay que sumar la
jurisprudencia de pases latinoamericanos con poblacin indgena.
22 23
c. El actual sistema de justicia es diferente del de la poca de Fujimori
A pesar de los serios problemas por los que atraviesa el Poder Judicial y el Tribunal
Constitucional
9
, y de los recientes retrocesos que este ha experimentado, an existen
condiciones para llevar procesos constitucionales. Como bien sabemos, luego de
10 aos de sometimiento del Poder Judicial por parte del gobierno fujimorista, se
impuls una reforma del sistema de justicia que tuvo su momento ms auspicioso
con la creacin de la Comisin Especial de Reforma Integral de la Administracin de
la Justicia (CERIAJUS) durante el gobierno de Alejandro Toledo. En aquella poca
se impulsaron cambios importantes, muchos de los cuales tuvieron su impulso
inicial con el gobierno de transicin a cargo de Valentn Paniagua, poca en la cual,
por ejemplo, se cre el sistema nacional anticorrupcin en el Poder Judicial.
Indudablemente el Poder Judicial actual dista mucho de ser el de Fujimori, el cual
como sabemos fue absolutamente doblegado y controlado por el gobierno. Varias
fueron las formas de controlarlo, destacando dos, la existencia de 75 % de jueces y
fscales provisionales y la existencia de comisiones interventoras que lo nico que
hicieron fue poner la justicia al servicio de los intereses del poder de turno. Hoy
esa situacin ha cambiando, toda vez que, gracias al trabajo del Concejo Nacional
de la Magistratura, aproximadamente el 75% de los magistrados son titulares, es
decir, no han entrado a dedo, como en el pasado fujimorista, sino por concurso
de mritos, todo lo cual asegura ms independencia e imparcialidad de los
magistrados, a pesar de los cuestionamientos que podamos hacer.
Esto no quiere decir que hoy estemos ante un Poder Judicial independiente. Es
ms, en el ltimo tiempo venimos advirtiendo una seria y preocupante regresin
del sistema de justicia en temas como la intromisin del poder poltico en el sistema
de justicia, el respaldo del TC a una justicia militar inconstitucional en muchos
aspectos, la desactivacin del sistema judicial anticorrupcin, las constantes
y sistemticas absoluciones de responsables de crmenes contra los derechos
humanos, cometidos en el contexto de la violencia poltica, la lucha contra la
corrupcin desde el Poder Judicial, la independencia del Tribunal Constitucional
(TC), etc. Sin embargo, a pesar de ello, estimamos que an es posible litigar a
travs de procesos constitucionales a efectos de obtener una sentencia en el TC,
cuyos efectos son vinculantes.
d. La obligacin de los jueces de motivar sus sentencias disminuye
posibilidades de sentencias arbitrarias
Impartir justicia no es un acto arbitrario, los jueces deben de explicar no solo
el sentido de su fallo sino las razones en que sustentan su fallo. Los jueces, en
los Estados Constitucionales de Derecho, deben de motivar sus sentencias. No
basta con citar las normas legales utilizadas, deben de justiciar y persuadir de la
consistencia lgica y jurdica de sus fallos. Esta exigencia se ha hecho ms intensa
luego de la expedicin de la sentencia del TC recada en el Caso Guiliana Llamoja
(STC 00728-2008-PHC/TC), caso en el que ha establecido hasta seis supuestos de
violacin de motivacin de los jueces. Esta exigencia es muy importante, pues obliga
a los jueces a dar razones de sus sentencias, exige argumentar jurdicamente, y ello
disminuye la posibilidad de expedirse sentencias arbitrarias, fruto del capricho,
del abuso y de la corrupcin. En conclusin, como dijo un autor espaol, expedir
una sentencia no es un acto de vencimiento sino de convencimiento. Con ello,
sin lugar a dudas, se crean condiciones para quebrar tradiciones autoritarias al
interior de la judicatura. Ejercer el poder no es un s porque s, sino un esfuerzo
por dar cuenta del ejercicio del poder.
Recientemente, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial ha emitido la Resolucin N.
249-2013 donde obliga a los jueces a explicar, ante los medios de prensa, las razones
especfcas que los llevaron a decidir de tal o cual forma en su sentencia. Este es un
criterio importante, ya que, a criterio de Luis Psara, si para el ciudadano resultan
incomprensibles (las resoluciones judiciales), de poco vale su publicidad.
10
En
efecto, esta medida disminuye las posibilidades de emitir sentencias arbitrarias
toda vez que ahora se conocer las razones que tuvieron los jueces para motivar su
fallo de manera determinada.
e. Existe la posibilidad de controlar las sentencias de los jueces a
travs del amparo contra sentencias
Una sentencia, con serios problemas de motivacin, puede ser cuestionada y revisada
a travs de lo que se llama amparo contra sentencias judiciales, en aplicacin del
artculo 44 del Cdigo Procesal Judicial. En tal sentido, una sentencia de la Corte
Suprema, por ejemplo, puede ser atacada a travs de un amparo no solo si no motiv
adecuadamente el sentido de su fallo, sino cuando esta viole derechos procesales
o derechos sustantivos. Esto abre enormes e importantes posibilidades de control
constitucional sobre los jueces. Esto es muy importante, pues todava muchos
9
Ver por ejemplo nuestros informes: 1) Sentencias cuestionables y elevado nmero de improcedencias:
http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_trabajo/doc02052013-171540.pdf; 2) Balance cualitativo: Balance de las
sentencias del Tribunal Constitucional 2007-2012 (Julio 2012) http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_trabajo/
doc31072012-144116.pdf; 3) Balance de las sentencias emitidas por el TC sobre el derecho a la consulta previa: Efectiva
proteccin o pronunciamientos retricos? (setiembre 2011) http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=637;
y 4) El perfl de magistrado TC (mayo 2013) http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=1049.
10
Psara, Luis. Conferencias de prensa o voceros judiciales? Boletn de Justicia Viva. Enlace: http://www.justiciaviva.org.
pe/notihome/notihome01.php?noti=1233
24 25
jueces no han interiorizado los principios y valores constitucionales, situacin ante
la cual, sentencias expedidas en procesos ordinarios, pueden ser impugnadas en
procesos constitucionales, los cuales son resueltos desde una perspectiva de los
derechos fundamentales y de la supremaca normativa de la Constitucin Poltica.
f. Idoneidad de los procesos constitucionales para exigir la defensa
de los derechos de los pueblos indgenas
A menudo, se confunden los procesos ordinarios con los procesos constitucionales.
En efecto, no es nada raro encontrar abogados que todo lo llevan al campo penal.
No todos los procesos estn diseados para la misma funcin. Gruesamente
podemos decir que los procesos penales son esencialmente punitivos, y tienen
como objetivo declarar la culpabilidad del autor del delito. Los procesos civiles
son para pagar sumas de dinero, etc.
Por ello debemos de insistir en sealar que los procesos ordinarios son el proceso
civil, el penal, el de familia, el laboral, etc. En cambio, los constitucionales son el
proceso hbeas corpus, el amparo, el hbeas data, el de inconstitucionalidad, etc.
Varias son las diferencias, la fnalidad, los plazos, la labor del juez y los costos.
Los procesos constitucionales tienen por fnalidad exclusiva defender los derechos
constitucionales y el respeto de la Constitucin; los procesos ordinarios, garantizar
el respeto de las leyes en general. La segunda diferencia, los plazos en los procesos
constitucionales demoran menos tiempo, pues su nica fnalidad es restablecer
la vigencia del derecho violado o amenazado. La tercera diferencia, es que en los
procesos constitucionales el juez no es convidado de piedra, no es un espectador
neutral, su funcin es hacer todos los esfuerzos por garantizar los derechos
constitucionales. La cuarta diferencia tiene que ver con los costos, los procesos
constitucionales son gratuitos. En defnitiva, no se trata de una proteccin formal
sino de una proteccin material, concreta y efectiva. Es por eso que tienen cierta
autonoma respecto de las reglas procesales de los procesos ordinarios.
g. Mayor acceso a los procesos constitucionales por parte de la
poblacin
A diferencia de los procesos ordinarios, que exigen el pago de costosas tasas
judiciales y el cumplimiento de un conjunto de requisitos formales, los procesos
constitucionales no exigen el pago de tasas judiciales, y como son ms rpidos, no
tienen las vctimas que estar movilizndose e incurriendo en gastos onerosos de
alojamiento, pasaje, alimentacin, etc., para viajar a la capital donde se desarrolla
el proceso. Todo ello favorece el acceso a la justicia de las vctimas de graves
violaciones a los derechos fundamentales. No se trata de una oportunidad ms.
Las vctimas de las violaciones a los derechos humanos son mayoritariamente
sectores en condicin de pobreza. Por ello, tienen muchas difcultades para
acceder al sistema de justicia. En ese sentido, los procesos constitucionales,
a contracorriente de los procesos ordinarios, son ms accesibles a la poblacin
vulnerable de la violacin de los derechos.
h. Las sentencias del TC tienen fuerza normativa general
Esta es quiz una de las diferencias sustanciales entre los procesos constitucionales
y los procesos ordinarios. En los primeros, las sentencias, cuando son expedidas por
el Tribunal Constitucional (TC), generan precedente de cumplimiento obligatorio,
dependiendo de su naturaleza; en cambio, en los procesos ordinarios, solo obligan
a las partes del proceso. En otras palabras, todas las reglas utilizadas por el TC en
un caso concreto, constituyen reglas de cumplimiento obligatorio, siempre que nos
encontremos en casos similares, a diferencia de los procesos ordinarios donde la
sentencia no trasciende a las partes.
Esto signifca que el TC es, en los hechos, un legislador positivo. Adems, signifca,
que no solo el Congreso crea normas, tambin los jueces. Es decir, a travs de la
jurisprudencia, podemos desarrollar reglas y principios que permitan implementar
el contenido de los derechos de los pueblos indgenas ante la desidia y demora
del Congreso para legislar. El mejor ejemplo es la reciente sentencia expedida por
el TC y recada en el expediente No 00022-2009-PI/TC, la cual ha desarrollado
importantes reglas que facilitan y permiten la implementacin del derecho a
la consulta de los pueblos indgenas. El desafo ser poder encontrar casos que
representen patrones de violaciones sistemticas, a efectos, de desarrollar una
jurisprudencia que oriente y corrija no solo los vacos y las lagunas del ordenamiento
jurdico, sino que sancione las violaciones a los derechos de los pueblos indgenas.
i. El litigio constitucional para impulsar el desarrollo de polticas
pblicas
Si entendemos a las polticas pblicas como aquel conjunto sistemtico y
articulado de acciones a favor de determinados objetivos polticos relacionados
con la cosa pblica, podemos concluir que el litigio constitucional no es una
fnalidad en s mismo, si bien este tiene como fnalidad inmediata la tutela
de derechos o la supremaca normativa de la Constitucin y de las normas de
26 27
jerarqua constitucional, en atencin de la fuerza vinculante de la sentencias del
TC, las sentencias de proteccin tambin tienen como efecto indirecto, impulsar
la generacin de acciones y medidas que en conjunto constituyen elementos
o insumos de polticas pblicas a favor de la proteccin de los derechos de los
pueblos indgenas. En efecto, en la medida en que se establecen reglas generales
para casos tipo, para casos representativos, las sentencias fundadas que establecen
la proteccin, constituyen el embrin o brindan los insumos de futuras polticas
pblicas.
j. Sancin disciplinaria a los jueces por no aplicar el derecho
internacional de los derechos humanos
A pesar de que se ha reconocido rango constitucional a instrumentos de proteccin
internacional de los derechos humanos, todava existen sectores que se resisten
a acatar esta fuerza vinculante (de cumplimiento obligatorio). Esta actitud
de rechazo fue sancionada de forma muy severa por la Ofcina de Control de la
Magistratura, en el caso de El Frontn (matanza de presos acusados y condenados
por terrorismo por fuerzas de seguridad del Estado). En efecto, se ha sancionado
a tres magistrados por no cumplir la sentencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (Corte IDH) expedida en el Caso Duran Ugarte, ordenando
que se investigue y se sancione los hechos de la matanza. Si se revisa la resolucin,
encontrar que la OCMA reconoce que el no acatar el derecho internacional de
los derechos humanos es un supuesto de inconducta funcional, lo cual genera
responsabilidad disciplinaria. Para efectos prcticos, los magistrados del sistema
de justicia pueden correr la misma suerte si es que se resisten a aplicar las normas
del DIDH y en concreto del Convenio 169 de la OIT
11
.
k. Existencia de pronunciamientos favorables a los pueblos indgenas
Al momento de escribir estas lneas, contamos con varias sentencias del TC sobre
los pueblos indgenas, las cuales podramos clasifcar en dos. Un primer grupo
amplio y nutrido de sentencias que, sin estar referidas a los pueblos indgenas,
son tiles, pues estn referidas a la necesidad de respetar los derechos. Tenemos
por ejemplo, la que desarrolla el principio de interdiccin de la arbitrariedad, la
inexistencia de zonas exentas de la fuerza normativa de la Constitucin, el derecho
de acceso a la justicia, la obligacin de motivacin, el desarrollo del Estado Social
de Derecho, etc. En el otro grupo estn las referidas a los derechos de los pueblos
indgenas en especfco. En estos momentos tenemos no ms de media docena de
sentencias del TC que han desarrollado los conceptos de Constitucin cultural,
el derecho a la identidad tnica y cultural, el derecho a la consulta previa, etc.
En todas ellas, el TC ha fjado importantes reglas que permiten, por ejemplo, la
implementacin del derecho a la consulta.
l. El mayor inters y preocupacin de la prensa, de la opinin
pblica y de la comunidad jurdica por el trabajo de los jueces
Finalmente, para nadie es un secreto que hoy hay un mayor inters de la opinin
pblica y de la comunidad jurdica nacional en las sentencias de los jueces en
general, y de forma ms intensa, en las sentencias del TC. Este inters responde a
varios factores, entre los que destaca la nueva fuerza normativa de las mismas, y la
cual, de alguna manera, se alimenta con la publicacin de sus sentencias por parte
del TC. Adems, el hecho de saber que sern ledas y analizadas por la academia
y por los abogados, motiva y genera esfuerzos por elaborar y sustentar mejor sus
sentencias, a efectos de no ser criticados o salir bien parados de ellas. Todo ello hace
presin sobre los jueces, disuadindolos de actos de corrupcin y de arbitrariedad.
m. El mayor inters de la opinin pblica nacional e internacional
en los pueblos indgenas
Otra oportunidad importante es el mayor inters del poder poltico, de la opinin
pblica, de la comunidad internacional y de los organismos internacionales
de derechos humanos en los derechos de los pueblos indgenas. Este inters se
ha visto incrementado no solo por los sucesos de Bagua, ocurridos el 5 de junio
del ao 2009, los cuales dieron la vuelta al mundo para bien o para mal, sino
fundamentalmente, por el crecimiento acelerado de las actividades extractivas
en el Per y en Latinoamrica. En efecto, este mayor inters tiene que ver con
el acelerado crecimiento de la explotacin de los recursos naturales (minerales,
hidro-carburferos, forestales, etc.), el cual es realizado sin respetar los derechos
de los pueblos indgenas ni los estndares de proteccin del medio ambiente, todo
lo cual genera protestas y movilizaciones, sin encontrar solucin en las autoridades
del poder pblico del sector. Estos sucesos han hecho que los pueblos indgenas
sean hoy da visibles y que sus demandas y exigencias estn presentes en la agenda
del Gobierno y de la prensa en muchos momentos.
11
Lastimosamente esta resolucin de la OCMAfue revocada por el Concejo Ejecutivo del Poder Judicial. La resolucin que
la revoca la puedes encontrar ac en este link: http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=492
28 29
5. Lmites a la exigibilidad de los derechos de los pueblos indgenas
Sin embargo, no es una tarea fcil, no basta con presentar las demandas para que
estas sean admitidas y declaradas fundadas. Existen un conjunto de factores que
juegan en contra, que es necesario visualizar y enfrentar, si queremos tener xito
en la exigencia judicial de los derechos de los pueblos indgenas.
a. Activismo de los abogados del movimiento nacional de derechos
humanos
El movimiento de derechos humanos, nucleado fundamentalmente en torno a la
Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, est compuesto por un colectivo de
organizaciones y abogados, que viene de jornadas de lucha muy intensas y fatigadas
en la poca del terrorismo, y que hoy intenta impulsar el proceso de post CVR,
el cual sabemos experimenta mltiples difcultades y obstculos. Sin embargo, se
trata de abogados que tienen que trabajar en condiciones de estrechez de recursos
y en condiciones adversas. Una de esas difcultades tiene que ver con una carga de
trabajo extenuante que se traduce muchas veces en un activismo asfxiante. Otra
difcultad con la que tienen que lidiar son los bajos salarios, fruto, entre otras cosas,
de la objetiva disminucin de la cooperacin internacional, todo lo cual genera que
estos cuenten con pocos recursos para capacitarse en temas importantes. Si a esto
se agrega que muchas veces es un trabajo de voluntariado, podemos concluir que
existen serias limitaciones que pueden terminar bloqueando cualquier esfuerzo
por impulsar litigios exitosos.
b. Difcil acceso a espacios de capacitacin de los abogados del
movimiento nacional de derechos humanos
El derecho constitucional y, fundamentalmente, el derecho de procesos
constitucionales, que regula los procesos constitucionales, son disciplinas que recin
se estn desarrollando. En realidad, el desarrollo de estas se ha visto impulsado
con la aprobacin y entrada en vigencia del Cdigo Procesal Constitucional en el
ao 2004 y con la recomposicin del TC luego de la cada de Fujimori. Se trata
de un conocimiento que recin se est difundiendo, que muchas veces no est
al acceso de los abogados del movimiento del TC por diversas razones, entre las
que destaca, el alto costo de las especializaciones, como ya dijimos, pero que sin
lugar a dudas es clave si se quiere litigar y ganar los casos, y alcanzar una tutela
efectiva de los derechos de los pueblos indgenas. Resulta increble el poco valor
y la subutilizacin de los procesos constitucionales por el movimiento nacional de
derechos humanos y el movimiento nacional de organizaciones y ONG de defensa
de derechos de pueblos indgenas, a pesar que esta es una herramienta jurdica
muy potente para la defensa de derechos, si se los utiliza adecuadamente.
c. Pobreza e impaciencia de los sectores afectados
A pesar de la existencia de procesos ms cleres y de las mejores condiciones y
oportunidades, una difcultad es la pobreza de los pueblos indgenas, cuyos derechos
son violados, lo que solo genera desesperacin e impaciencia, lo cual hace que
muchos de estos pueblos tengan enormes difcultades para esperar largos periodos
de tiempo, cediendo y renunciando a sus derechos por poco dinero. La necesidad
de satisfacer demandas de supervivencia de corto plazo, difculta la posibilidad de
pensar a largo plazo. Esta es una de las desgracias del mundo de los pobres, del que
no son ajenos los pueblos indgenas. La nica manera de enfrentar estos procesos es
trabajar con sectores organizados, alentar y acompaar su protagonismo, generar
conciencia de sus derechos y de las difcultades en el camino. Sin embargo, ello no
basta, pues muchas veces la explotacin de recursos de naturales va de la mano con
la compra y la corrupcin de dirigentes.
d. Jueces, fscales y abogados poco preparados para resolver
confictos vinculados con pueblos indgenas.
La conclusin que podemos sacar, luego de realizar talleres en diferentes partes
del pas, es que existe en un sector mayoritario de los jueces, fscales y abogados,
desconocimiento de las herramientas legales y jurisprudenciales para resolver los
confictos motivados por la violacin de los derechos de los pueblos indgenas. Una
mayora desconoce no solo el Convenio 169 de la OIT, sino su fuerza vinculante
(obligatoria). E incluso desconocen la fuerza normativa de la jurisprudencia de
la Corte IDH. Pero no solo desconocen los instrumentos normativos, tambin
carecen muchas veces de slidos conocimientos en materia de interpretacin
constitucional, teora de derechos fundamentales, jurisprudencia comparada, etc.
Todo ello conspira contra una adecuada proteccin de los derechos de los pueblos
indgenas por parte del sistema de justicia.
e. Poco conocimiento de experiencias comparadas exitosas de
defensa de derechos de pueblos indgenas
Tampoco se trata de inventar la plvora, existe experiencia comparada
interesante que demuestra que bajo ciertas condiciones, el litigio de causas ante
la justicia constitucional puede ser una herramienta importante. Esta experiencia
30 31
comparada, resulta an ms relevante si tenemos en cuenta que se trata de pases
con sistemas constitucionales muy similares, con tradiciones jurdicas parecidas y
con poblaciones indgenas que son vctimas de la violacin de sus derechos. No se
trata ciertamente de copiarlas, sino de estudiar y analizar las argumentaciones. No
en vano se dice que el derecho y la jurisprudencia comparada son un mtodo de
interpretacin constitucional.
f. Radicalizacin de las protestas de los pueblos indgenas
Otra difcultad es la existencia de grupos radicalizados en la cabeza de los
movimientos de pueblos indgenas, que solo buscan la confrontacin y las salidas
violentas si es que no autoritarias, que a la larga no logran resolver los confictos.
Obviamente, el derecho a la protesta y a la organizacin existe, y tiene cobertura
constitucional, y es necesario que la poblacin se organice y se movilice, incluso
en determinados contextos resulta lcito tomar carreteras o los cortes de ruta,
como se le conoce en Argentina. Sin embargo, esto nada tiene que ver con opciones
violentistas, que promueven el vandalismo, el saqueo y la destruccin de la
propiedad privada y pblica.
Estos sectores muchas veces no creen en el sistema de justicia ni en el sistema
democrtico, antes bien propugnan salidas violentas por fuera del sistema poltico
que solo contribuye a socavar la autoridad del Estado. Estos sectores son muy
conscientes que solo tienen espacio y protagonismo en la maximalizacin de
las demandas. Y ciertamente, la exacerbacin de los confictos solo conduce a la
violencia con graves consecuencias que lamentar, fundamentalmente de parte
de los sectores con ms vulnerabilidad en sus derechos. Parece mentira como se
encuentran los extremos, los sectores del Estado que esencializan las actividades
extractivas y los sectores radicales, que se cierran al dialogo y azuzan la violencia.
g. Poca credibilidad y confanza ciudadana en el sistema de justicia
por parte de los pueblos indgenas
Para nadie es un secreto el bajo nivel de confanza de la poblacin en el sistema de
justicia, el cual fucta alrededor del 12%. Esta desconfanza se acentu durante el
gobierno de Fujimori donde el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional fueron
tomados por asalto literalmente. Esta realidad hay que revertirla y ello solo ser
posible cuando los pueblos indgenas adviertan que estos rganos de justicia
expiden sentencias que protegen sus derechos. Solo de esa manera podrn advertir
que sus jueces no estn doblegados por el poder poltico o econmico.
h. Falta de asesora tcnica especializada de los pueblos indgenas
Los pueblos indgenas han aparecido en el escenario poltico en nuestro pas. Por
largo tiempo, casi desde los inicios de la Repblica, fueron invisibilizados. Por mucho
tiempo estuvieron ausentes, destacando solo los pueblos andinos en las luchas de
la dcada del 70, por ejemplo. Sin embargo, hoy son un actor importante. Hoy, se
puede decir, sin temor a equivocarse, que luego de los sucesos de Bagua, este pas
no es el mismo. Los pueblos indgenas han sabido colocar sus preocupaciones en la
agenda poltica, de la cual no se puede prescindir fcilmente. Sin embargo, an los
pueblos indgenas tienen enormes difcultades, una de ellas es que carecen muchas
veces a nivel local o regional de equipo de abogados especializados en materia de
derecho procesal constitucional y en materia de derechos fundamentales. Se han
hecho avances importantes, las organizaciones indgenas comienzan a llegar al
sistema de justicia a travs de los procesos constitucionales. Esta situacin limita
enormemente la capacidad de incidir y de plantear una defensa efciente, lo cual
compromete los resultados de los procesos.
i. Presin del Gobierno y de las empresas extractivas sobre los jueces
Para nadie es un secreto la presin que existe sobre los jueces a la hora de
resolver casos donde estn involucrados grandes proyectos energticos o de
infraestructura, cuando estos afectan a los pueblos indgenas. Los propios jueces de
manera reservada confesan que muchas veces preferen sacar rpido resoluciones
desestimatorias para evitarse problemas con sus superiores, cuando desde Lima,
llama el Gobierno o se ejerce presin. Un claro ejemplo de esto es, por ejemplo, lo
que pas con la detencin de los trabajadores de la Vicara de Sicuani o de Marco
Arana. Esta presin siempre existir y corresponde a los jueces resistirla.
Existen fundamentalmente dos maneras de resistir esta ilegal e indebida presin,
primero con jueces realmente independientes, que han entrado a la carrera judicial
por sus mritos y conocen su tema, que son especialistas en las materias en las que
imparten justicia. Por ms presin que haya, cuando un juez conoce su campo, la
presin disminuye. Distinto es el caso de los jueces que no son titulares, y que no
conocen su materia, su vulnerabilidad a las presiones y su capacidad de resistencia
ser mnima. La otra manera de contrarrestar esta presin es dndole la mayor
publicidad al proceso, es decir, que los jueces sientan que el pas o por lo menos
la opinin pblica est pendiente y a la expectativa del proceso, que la comunidad
jurdica revisar su fallo y que este ser analizado y debatido. Estas cosas generan
un efecto intimidatorio en los jueces, a la hora en que las presiones toquen las
puertas y los telfonos de los jueces.
32 33
j. Debilidad de las organizaciones indgenas
Este es un tema delicado, salimos de una poca caracterizada por la destruccin
y el socavamiento de las bases institucionales del Estado y de la sociedad civil
por el fujimorismo, que solo se dedic a corromper y destruir organizaciones e
instituciones pblicas. Las organizaciones indgenas no fueron ajenas a este
proceso. A eso se agrega la falta de recursos de los pueblos indgenas
12
, lo que los
vuelve vulnerables a las presiones del Estado y de las empresas. Una condicin o
un requisito para impulsar procesos de litigio es precisamente, la existencia de
organizaciones con mnimo de solidez y consistencia organizativa, si no no podrn
desencadenar y sobre todo sostener los procesos de litigio que no son inmediatos
y de corto plazo. La consecuencia prctica de esta debilidad es la poca capacidad
de negociacin de los pueblos indgenas, la cooptacin de las organizaciones
indgenas por parte de las empresas extractivas y el Estado, y en defnitiva, la falta
de capacidad de exigir la proteccin de sus derechos.
6. Condiciones institucionales para la plena vigencia de los derechos de
los pueblos indgenas
Sin embargo, no bastan las oportunidades, es necesario crear condiciones
institucionales para que estas oportunidades rindan fruto:
a. Vigencia del Estado de Derecho: Reconocer que cualquier
solucin pasa por el cumplimiento del ordenamiento jurdico
La diferencia entre un Estado Constitucional de Derecho y uno que no lo es, es
que en el primero, la solucin a los confictos solo puede y debe darse en estricto
cumplimiento del ordenamiento jurdico. Hasta ah suena algo retrico, sin
embargo, no lo es, pues este ordenamiento jurdico no solo est compuesto por
leyes y normas reglamentarias muchas de ellas refractarias de los derechos de
los pueblos indgenas--, sino por la Constitucin y los tratados internacionales de
derechos humanos frmados y ratifcados por el Estado, a los que la Constitucin
y la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional les ha reconocido la misma
fuerza normativa de las normas constitucionales.
b. El poder del Estado solo se puede ejercer constitucionalmente
dentro de las competencias reconocidas
12
Ver nuestro artculo: Tiene el Estado la obligacin jurdica de fnanciar las organizaciones indgenas? http://www.
justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=964 .
Muy vinculado al punto anterior es el imperativo que el Estado y sus diversos
rganos reconozcan que no tienen un poder absoluto e ilimitado. El artculo
45 de la Constitucin dice: Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y
responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen. Quiere decir que, si
se ejerce este poder por fuera de las competencias que el ordenamiento jurdico
reconoce, el poder de jure del Estado se convierte en un poder de facto. Esto mismo
ocurre cuando el Ministerio de Energa y Minas no adeca su legislacin al Convenio
169 de la OIT o cuando por ejemplo se resiste a consultar las concesiones mineras
en nuestro pas. En ese sentido, un poder puede perder legitimidad constitucional,
es decir, puede ser constitucional en su origen, por proceder de las urnas, pero
puede devenir en inconstitucional en su ejercicio, si se ejerce el poder por fuera de
las competencias reconocidas.
c. El Estado es garante de los derechos fundamentales de todas las
personas en especial de los derechos de los pueblos indgenas
Cuando uno mira el comportamiento del Estado y del gobierno frente a los ltimos
confictos, no se termina de comprender cul es la funcin de este, pareciera que
la vigencia de los derechos de los pueblos indgenas le es ajena. El Estado y los
diferentes funcionarios pblicos deben de comprender que, segn el artculo 44 de
la Constitucin, uno de los deberes primordiales del ente estatal es garantizar la
plena vigencia de los derechos humanos. Debe de entender, que de conformidad
con el artculo 2 inciso, 19 de la Constitucin, no solo debe reconocer el derecho
fundamental de todo miembro de los pueblos indgenas a su identidad tnica
y cultural, sino que tiene la obligacin de protege[r] la pluralidad tnica y
cultural de la Nacin. Y que segn el artculo 2 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a
sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convencin, las
medidas legislativas o de otro carcter que fueren necesarias para hacer efectivos
tales derechos y libertades.
d. El carcter vinculante para todos los funcionarios pblicos y
para los privados del Convenio 169 de la OIT
Esta es quiz una de las cosas ms importantes. Los operadores del sistema de
justicia, los poderes pblicos, las empresas y los propios pueblos indgenas
tienen que comprender que el Convenio 169 de la OIT no es un listado de buenas
intenciones, cuyo cumplimiento est sujeto a la discrecionalidad, si es que no al
temperamento de los que gobiernan el pas y de las empresas. El Convenio 169
de la OIT es una norma jurdica, pero no cualquiera sino de la mayor jerarqua
34 35
(constitucional). Eso signifca que es de aplicacin inmediata en todos los confictos
donde ella sea relevante. Prueba de ello es que existen mecanismos para garantizar
y asegurar su cumplimiento, como son los procesos constitucionales. En concreto:
que el poder poltico e incluso las empresas, no pueden hacer lo que les venga
en gana; deben respetar los derechos fundamentales en general, y entre ellos los
derechos de los pueblos indgenas.
e. Las actividades de las empresas extractivas tienen cobertura
constitucional
Tampoco se trata de pasar de un extremo a otro. Es decir, si el Estado antes solo se
preocupaba por promover la inversin y la explotacin de los recursos naturales,
ahora, les d la espalda y solo se ocupe de garantizar los derechos de los pueblos
indgenas. La actividad de las empresas mineras, forestales, de hidrocarburos, etc.,
tienen cobertura constitucional. Como dice el artculo 59 de la Constitucin El
Estado estimula la creacin de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad
de empresa, comercio e industria. El tema no es la actividad de estas empresas en
s mismas, sino cuando no se ajustan al ordenamiento jurdico.
f. Necesidad de armonizar los diferentes intereses en conficto
Un dato de la realidad es que los derechos colisionan. Eso no es nada malo. El derecho
constitucional ha previsto un conjunto de herramientas tcnicas para armonizar y
compatibilizar derechos fundamentales en tensin, o cuando estos colisionan con
los bienes jurdicos constitucionales. En nuestro caso, se tiene que armonizar (de
un lado) los derechos fundamentales de los pueblos indgenas, las normas sobre
proteccin del medio ambiente y sostenibilidad de la explotacin sobre recursos
naturales y de otro lado, los derechos fundamentales que habilitan la actividad de las
empresas que explotan los recursos naturales, pues todas ellas tienen reconocimiento
constitucional y son dignos de tutela jurdica. En ese sentido, la Corte Constitucional
de Colombia ha sealado en forma reiterada que la explotacin de los recursos
naturales por las empresas solo ser constitucional si es que respeta los derechos de
los pueblos indgenas y los estndares de proteccin al medio ambiente.
g. Necesidad que los jueces asuman su funcin de dirimir los
confictos entre el Estado, los Pueblos Indgenas y las Empresas
Los jueces no son convidados de piedra frente a los confictos que se susciten en
un Estado Constitucional. Una de las cosas que caracterizan al Estado moderno es
la proscripcin de la justicia por mano propia o tambin la justicia privada. Son
los jueces los llamados a dirimir los confictos que surgen. El sistema de justicia
tiene una tarea que cumplir, y ms especfcamente, la justicia constitucional, en la
medida en que en este tipo de confictos se encuentran comprometidos derechos
de naturaleza constitucional. Esto pasa ciertamente por dos cosas. Primero, porque
los jueces se capaciten en materia de derechos de los pueblos indgenas; y segundo,
porque los propios pueblos indgenas, vean en los jueces, a esos terceros imparciales,
pero cuya funcin es proteger los derechos fundamentales de conformidad con
el artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional. En la
medida en que los pueblos indgenas vean que existen mecanismos democrticos
realmente efectivos para canalizar sus demandas cuando el poder poltico les da
la espalda, evitarn recurrir a salidas violentistas que muchas veces solo ocasionan
lamentables prdidas de vidas humanas.
h. No esencializar el litigio constitucional
Si bien el litigio constitucional constituye una herramienta de defensa de los derechos
de los pueblos indgenas, no constituyen la solucin mgica. Estamos ante una
herramienta ms, que debe articularse y complementarse con otras herramientas
y estrategias de incidencia, como lo es el trabajo meditico, el de organizacin y
movilizacin ciudadana, el de difusin, etc. No estamos ante una sper herramienta.
En realidad, el litigio constitucional, no es otra cosa que una manera de llevar al
terreno jurdico judicial, problemas que debieron ser resueltos por el poder poltico
en sede poltica. El litigio constitucional, como nica herramienta de incidencia muy
posiblemente est condenada al fracaso si se le plantea exclusivamente como nica
estrategia. Lo que hace en realidad el litigio, es potenciar y generar sinergias con
otras herramientas de defensa de derechos de pueblos indgenas.
i. Reconducir los confictos sociales a los mecanismos institucionales
democrticos contemplados
Los confictos entre el Estado, las empresas extractivas y los pueblos indgenas,
por lo general presentan una visin maniquea. As, algunos en el gobierno, han
hecho de las actividades extractivas la razn de ser del Estado, no importa si eso
lesiona otros derechos e inters del medio ambiente o de la poblacin indgena.
De igual manera, hay sectores radicales que quieren hacer carrera poltica, en
base a la exacerbacin de los confictos, empujando a estos, por los caminos de
la confrontacin violenta y de la represin irresponsable. En ese contexto, lo que
IDL plantea es reconducir los confictos sociales a los mecanismos institucionales
democrticos contemplados, que no son otra cosa que los procesos constitucionales,
contemplados por el ordenamiento constitucional. De esa manera, tiene el TC la
36 37
oportunidad de impartir justicia, y emitir sentencias pacifcadoras, que concilie
y armonicen los intereses en juego, y que cierre el paso a los sectores que solo
quieren imponer una mirada de las cosas, a cualquier precio. Tiene la justicia
constitucional la gran oportunidad de afrmar su rol y su funcin de garante de
los derechos fundamentales.
7. Los procesos constitucionales disponibles para la defensa de los
derechos de los pueblos indgenas
Varios son procesos judiciales que las Constituciones de nuestros pases
latinoamericanos contemplan. Hay procesos civiles, penales, de familia, etc.
Y cada uno tiene una especifcidad y una funcin concreta y determinada. Los
penales son para procesar y sancionar delitos y encarcelar a los responsables, los
procesos civiles para exigir el pago de dinero, el proceso de familia tiene como
fnalidad, la proteccin de la familia y del nio.
Entre esos procesos judiciales estn los procesos constitucionales, los cuales tienen
como objetivo, la proteccin de los derechos fundamentales o tambin llamados
derechos humanos en general, y entre ellos los derechos de los pueblos indgenas.
La proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas, est a cargo de un
sistema de justicia, el cual tiene bsicamente tres componentes, un sistema de normas
escritas, un conjunto de procedimientos o procesos regulados normativamente y
un conjunto de rganos o instituciones a cargo de la administracin de justicia.
Procesos constitucionales que pueden ser utilizados para impulsar el
litigio constitucional que puede ser utilizado
Los procesos constitucionales son de suma importancia para proteger los derechos
fundamentales. Ellos sirven no solo para detener la amenaza o la vulneracin de
derechos, sino que, por ejemplo, son herramientas que pueden servir para requerir
informacin que las autoridades tienen en su poder; para exigir el cumplimiento de
obligaciones establecidas en la Constitucin, la ley o alguna norma reglamentaria;
o para impugnar alguna norma que se oponga a la Constitucin; tambin para
dirimir confictos entre diferentes rganos, o cuando no est clara la funcin de
alguno de ellos.
Debemos agregar que los procesos constitucionales no solo sirven para proteger
derechos frente a actos y/o omisiones por parte del Estado, sino que tambin
son tiles cuando estas violaciones tienen su origen en actos o en omisiones de
privados. De hecho, la mayora de acciones constitucionales que histricamente
se han presentado tienen relacin con vulneraciones o amenazas de vulneracin
de derechos en el mbito privado (cuando las violaciones las cometen empresas).
La intervencin de la justicia constitucional requiere previamente de la interposicin
de una demanda.
En las siguientes pginas explicaremos brevemente el potencial de cada proceso
constitucional y cmo estn regulados.
El proceso constitucional de hbeas corpus como herramienta para
enfrentar la criminalizacin de lderes indgenas
Un elemento recurrente en nuestro pas, es que el Gobierno no responde las
protestas indgenas polticamente, sino con intensa represin policial y penal, la
cual se traduce en sistemticas detenciones arbitrarias. Es decir, se abren procesos
penales, que la mayora de las veces son archivados por ausencia probatoria, pero
que tienen como fnalidad, intimidar a los lderes indgenas campesinos.
La herramienta idnea para enfrentar este tipo de violaciones es precisamente el
hbeas corpus, el cual procede ante la accin u omisin que amenace o vulnere los
derechos que, enunciativamente, conforman la libertad individual, tales como la
integridad personal y el derecho a no ser sometido a tortura o tratos inhumanos o
humillantes, ni violentado para obtener declaraciones, el derecho a no ser detenido
sino por mandato escrito y motivado del Juez, o por las autoridades policiales
en caso de fagrante delito, o el derecho a ser asistido por un abogado defensor
libremente elegido desde que se es citado o detenido por la autoridad policial u
otra, sin excepcin.
Tambin procede el hbeas corpus en defensa de los derechos constitucionales
conexos con la libertad individual, especialmente cuando se trata del debido proceso
y la inviolabilidad del domicilio. Un dato interesante es que el habeas corpus tal
como ha sido regulado, procede tambin contra la accin u omisin de un agente
privado, como por ejemplo una empresa minera, petrolera o de seguridad o de
investigaciones.
El recurso de amparo como herramienta principal contra las violaciones
o amenazas de violacin de los derechos de los pueblos indgenas
38 39
El recurso de amparo o proceso de tutela como se le reconoce en Colombia, es la
herramienta jurdica que tiene como objetivo la defensa, proteccin y restitucin
de los derechos de los pueblos indgenas contenido en el Convenio 169 de la OIT
y en las constituciones polticas nacionales, pasibles de ser afectados. Con l se
busca cuestionar actos administrativos que violen o pongan en amenaza derechos
de pueblos indgenas. Solo procede el amparo en defensa de un derecho que tiene
sustento constitucional directo o no estn en el Convenio 169 de la OIT. Este es el
principal proceso constitucional de defensa, y procede no solo ante una violacin
o ante una amenaza cierta e inminente, sino ante una violacin por omisin. Esta
herramienta resulta fundamental para exigir los procesos de consulta de todos
los actos administrativos que se pretende adoptar y que tendrn impacto en el
territorio de los pueblos indgenas. Nos referimos por ejemplo, a las concesiones de
puertos, concesiones forestales, petroleras, mineras, dragado de ros, construccin
de carreteras, de ferrocarriles, hidrovas, etc. Este recurso tambin procede contra
las violaciones a los otros derechos, y tiene como objetivo la suspensin del hecho
lesivo, y la restitucin del derecho afectado.
El habeas data como una herramienta para acceder a informacin
sobre proyectos que afectan derechos de pueblos indgenas
La realizacin de proyectos extractivos, por lo general, estn rodeados de ausencia
de informacin si es que no de una cultura del silencio, sobre los reales alcances y
sobre los impactos de este proyecto. En tal sentido, el habeas data o bajo sus diversas
modalidades y denominaciones, est llamado a convertirse en una herramienta
para pedir informacin, necesaria para armar los casos. El hbeas data, entonces,
permite acceder a informacin que obre en poder de cualquier entidad pblica.
Procesos de inconstitucionalidad como herramienta para obligar al
Gobierno a consultar con los pueblos indgenas leyes que les afectan a
estos
Los procesos de inconstitucionalidad proceden contra leyes o normas del Gobierno
con rango de ley aprobadas por el Congreso, que no han sido previamente
consultadas, a pesar que estas generan impacto directo en los pueblos indgenas.
Muchas de estas normas contienen proyectos de desarrollo signifcativos con
grandes impactos en los pueblos indgenas, y a pesar de ello han sido desarrollados
de espaldas a los pueblos indgenas.
Procesos de control constitucional de normas reglamentarias que no
estn adecuados o no son compatibles con el Convenio 169 de la OIT o
con los derechos constitucionales
Procesos de control constitucional de normas reglamentarias (infralegales)
que no estn adecuadas al Convenio 169 de la OIT o no respetan los derechos
constitucionales reconocidos a los pueblos indgenas.
Proceso constitucional de cumplimiento del Convenio 169 de la OIT
Se trata de un proceso constitucional especialmente diseado para demandar el
cumplimiento de normas legales o de norma de rango constitucional. El proceso
de cumplimiento puede ser de especial utilidad frente a la renuencia o negligencia
de parte de autoridades y funcionarios pblicos a cumplir o hacer cumplir la
ley o regular actividades de empresas, especialmente en el sector extractivo.
Dicha renuencia y/o negligencia es un fenmeno que se aprecia como general y
pronunciado, especialmente en el interior del pas donde la presencia del Estado
es tradicionalmente dbil. El procedimiento aplicable a este proceso ser el mismo
que el previsto para el proceso de amparo, en lo que sea aplicable. El Juez podr
adaptar dicho procedimiento a las circunstancias del caso.
A manera de conclusin
Como es de suponerse, en estas cosas no existen soluciones mgicas, no existen
varitas mgicas que arreglan los problemas de un momento a otro, existen
oportunidades y condiciones que son necesarias crear y aprovechar. Si no
atendemos a estas daremos golpes al vaco, podemos terminar disparando al bulto,
y desperdiciando esfuerzos y recursos que, en el caso de pueblos indgenas y del
movimiento de derechos humanos, sabemos bien que son escasos y precarios.
Los derechos fundamentales y los derechos constitucionales gozan hoy da de
reconocimiento por parte del ordenamiento jurdico y de los diferentes actores del
sistema de justicia. El desafo y el reto estn en poder escuchar las demandas de los
pueblos indgenas, poder en ellos identifcar los derechos fundamentales en juego,
poder encontrar la fuente normativa que los recoge, y luego exigirlos. Se trata en
concreto de un esfuerzo por reconducir los derechos de los pueblos indgenas en
clave de derechos fundamentales, en clave de derechos constitucionales, pues ellos
tienen vigencia y legitimidad. Todo ello con el objeto de exigirlos judicialmente,
como ya hemos visto.
40 41
Todo esto plantea retos y desafos a los abogados del movimiento de derechos
humanos y de los pueblos indgenas. Urge en concreto, de parte de estos, un mejor
conocimiento y manejo de herramientas procesales y sustantivas del derecho
constitucional, urge implementar nuestras concepciones y estrategias de litigio, es
necesario capacitar a lderes de los pueblos indgenas. Es imperativo, la apropiacin
de los derechos humanos como herramientas de legitimacin por parte de los pueblos
indgenas. Todo ello ser imprescindible para la reconduccin de los derechos de los
pueblos indgenas a los derechos fundamentales y/o constitucionales.
Captulo II
Nociones bsicas sobre derecho procesal constitucional
en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
13
1. La naturaleza propia de los procesos constitucionales y su diferencia
con los procesos ordinarios
Una premisa de este libro es el desconocimiento entre los abogados de la singular
naturaleza de los procesos constitucionales, y del hecho que la justicia constitucional
es la vida idnea para proteger derechos fundamentales
Para el TC estas distinciones se dan en cuatro niveles: por su fnalidad, por el
rol del juez, por los principios que orientan los procesos constitucionales y por
su naturaleza. Segn este colegiado, una primera diferencia radica en los fnes
que persiguen ambos tipos de procesos. En efecto, a diferencia de los procesos
constitucionales, los procesos ordinarios no tienen como objetivo hacer valer el
principio de supremaca de la Constitucin, y no siempre persiguen la tutela de
derechos fundamentales
14
.
Una segunda diferencia tiene que ver con la actuacin del juez. Segn este colegiado,
en los procesos constitucionales los jueces tienen, por razones ms trascendentes
que en los procesos ordinarios, el deber de controlar la actuacin de las partes a
fn de conseguir, dentro de un plazo razonable, la tutela efectiva de los derechos
fundamentales
15
. Lo clave, por tanto, es entender la relacin que existe entre la
Constitucin y el proceso. Para el TC este ltimo no puede ser concebido como un
instrumento de resolucin de confictos asptico y neutral, de cara a la realizacin
de determinados valores constitucionales, pues esta es una prctica propia del
positivismo y relativismo procesalista. Antes bien, debe entenderse como un
instrumento jurdico comprometido con la realizacin de valores democrticos y
con el respeto pleno de la Constitucin y de los derechos fundamentales
16
.
13
Tomamos como referencia para realizar este captulo la sistematizacin de sentencias del TC contenida en el interesante
texto de Cesar Landa Arroyo, Los procesos constitucionales en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Palestra,
Lima, 2010.
14
Sentencia del TC recada en el exp. N 0266-2002-AA/TC, f.j. 6.
15
Ibdem.
16
Sentencia del TC recada en el Exp. N 00006-2006-CC/TC, f. j. 71. Es necesario sealar que ya desde el propio seno
del derecho procesal existen autores que vienen reclamando la efectiva tutela jurisdiccional y reivindican los fnes del
proceso. Ver: Giovanni F. Priori Posada La efectiva tutela jurisdiccional de las situaciones materiales: hacia una necesaria
reivindicacin de los fnes del proceso, en: Revista Ius et Veritas vol. 13 N 26. -- Lima: Asociacin Civil Ius et Veritas
(estudiantes de la Facultad de Derecho de la PUCP), jun. 2003, pgs. 273-292
42 43
La tercera diferencia se fundamenta en los principios que orientan los procesos
constitucionales. Si bien es cierto que estos principios nominalmente son compartidos
por ambos tipos de procesos, es indudable que la exigencia del cumplimiento de
principios como el de publicidad, economa procesal, socializacin del proceso,
impulso ofcioso, elasticidad y de favor processum o pro actione, es fundamental e
ineludible para el cumplimiento de los fnes de los procesos constitucionales.
Finalmente, la cuarta tiene que ver con la naturaleza de ambos procesos y que puede
enunciarse bsicamente en que, a diferencia de los ordinarios, los constitucionales
son procesos de tutela de urgencia
17
.
2. Principios de derecho procesal constitucional
Estos principios encuentran cobertura normativa genrica en el artculo III del
Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional y desarrollo especfco en la
jurisprudencia del TC
Principio de interdiccin de la arbitrariedad
De all que desde el principio del Estado de Derecho, surgiese el principio
de interdiccin de la arbitrariedad, el cual tiene un doble signifcado: a) En un
sentido clsico y genrico, la arbitrariedad aparece como el reverso de la justicia
y el derecho. b) En un sentido moderno y concreto, la arbitrariedad aparece como
lo carente de fundamentacin objetiva; como lo incongruente y contradictorio
con la realidad que ha de servir de base a toda decisin. Es decir, como aquello
desprendido o ajeno a toda razn de explicarlo. En consecuencia, lo arbitrario ser
todo aquello carente de vnculo natural con la realidad. (0090-2004-AA, f.j. 12)
Principio de autonoma procesal
Estas operaciones procesales del Tribunal han encontrado apoyo en la doctrina
de Peter Hberle, quien se ha referido en feliz frase a la autonoma procesal del
TC[22], que ha permitido abrir el camino para una verdadera innovacin de sus
propias competencias. Esta capacidad para delimitar el mbito de sus decisiones
por parte del Tribunal tiene como presupuesto la necesidad de dotar de todo el
poder necesario en manos del Tribunal para tutelar los derechos fundamentales
ms all incluso de las intervenciones de las partes, pero sin olvidar que la fnalidad
no es una fnalidad para el atropello o la restriccin. Este sacrifcio de las formas
procesales solo puede encontrar respaldo en una nica razn: la tutela de los
derechos, por lo que toda prctica procesal que se apoye en este andamiaje terico
para atropellar los derechos o para disminuir su cobertura debe ser rechazado
como un poder peligroso en manos de los jueces. (STC 4119-2005-PA7TC, f.j. 38)
Principios de economa procesal
En el presente caso, se ha producido un rechazo liminar de la demanda conforme
lo dispone el artculo 47. del Cdigo Procesal Constitucional. Sin embargo,
considerando que el demandante cuestiona la existencia misma del proceso
administrativo sancionatorio, se observa que en el caso no se cumplen ninguno
de los supuestos de improcedencia a que se refere el artculo 5. del referido
Cdigo; siendo as, corresponde declarar la nulidad de todo lo actuado y disponer
la admisin a trmite de la demanda. No obstante, este Tribunal estima que, pese
al vicio en que se ha incurrido, existen en el expediente sufcientes elementos
de juicio para conocer del tema de fondo; por lo tanto, atendiendo al principio
de economa procesal, emitir pronunciamiento respecto de si la sola existencia
del procedimiento administrativo y la posibilidad de imponer una sancin
administrativa al demandante implica una amenaza de su derecho al debido
proceso, concretamente de la garanta ne bis in dem. (STC 5951-2005-PA, f.j. 2)
Principio de elasticidad procesal
Esta disposicin impone a la jurisdiccin ordinaria y a la constitucional exigir el
cumplimiento de las formalidades solo si con ello se logra una mejor proteccin
de los derechos fundamentales. Por el contrario, si tal exigencia comporta la
desproteccin de los derechos y, por ende, su vulneracin irreparable, entonces las
formalidades deben adecuarse o, de ser el caso, prescindirse, a fn de que los fnes de
los procesos constitucionales se realicen debidamente principio de elasticidad.
(STC 0266-2002-PA/TC, f.j. 7)
Lo expuesto, desde luego, no supone en modo alguno que las disposiciones
del CPConst. puedan ser desconocidas por los jueces constitucionales. Signifca
tan solo que ellas deben ser interpretadas y/o integradas desde y conforme a la
Constitucin, de modo tal que resulte optimizada la fnalidad sustantiva de los
procesos constitucionales (artculo II del Ttulo Preliminar del CPConst). (STC
0005-2005-PCC, f.j. 8)
Principio pro actione
se confgura tambin otro principio que refuerza la decisin de preferir la
continuacin del proceso antes que su extincin, frente a una eventual duda de
17
Sentencia del TC recada en el exp. N 0266-2002-AA/TC, f.j. 6.
44 45
carcter interpretativo. En efecto, se trata del principio favor actionis o pro actione,
segn el cual se impone a los juzgadores la exigencia de interpretar los requisitos
y presupuestos procesales en el sentido ms favorable a la plena efectividad
del derecho a obtener una resolucin vlida sobre el fondo (p.49), y donde se
establece, a su vez, que los requisitos formales en el presente proceso, el clculo
del plazo para interponer la demanda se interpreten y apliquen de modo fexible y
atendiendo a su fnalidad y de que a su incumplimiento no se anuden consecuencias
desproporcionadas o excesivamente gravosas. (STC 1049-2003-PC, f.j. 4)
Principio iura novit curia y suplencia de queja
el Tribunal tiene el poder-deber de aplicar el derecho que corresponda al proceso,
aunque no haya sido invocado por las partes o lo haya sido errneamente. (STC
02094-2005-PA, f.j. 1)
Precisamente a tal cometido sirve el principio de suplencia de queja defciente.
Se trata de un principio implcito de nuestro derecho procesal constitucional y que
se deriva del citado principio teleolgico enunciado en el artculo II del CPConst.
Conforme a l tiene el Juez Constitucional el deber de enmendar el petitorio de
la demanda cuando este ha sido errneamente formulado o expuesto en forma
ambigua u obscura. (04885-2007-PHD, f.j. 5)
Principio de inmediacin
conviene enfatizar que el principio de inmediacin no signifca necesariamente la
exigencia de oralidad, pues entender la oralidad como condicin sine qua non para
la realizacin del principio de inmediacin en el proceso constitucional supondra
deducir que cuando no hay informes orales el Tribunal no puede resolver. Cosa
distinta ocurre en algunas etapas del proceso penal en las que la relacin entre la
inmediacin y la oralidad es mucho ms intensa, de all que, por ejemplo, se haya
dispuesto que no se puede realizar la preparacin del debate en el juzgamiento sin
la presencia del procesado acusado. (STC 01317-2008-HC, f.j. 5)
Principio de direccin judicial del proceso
corresponde al juez constitucional detectar y desvirtuar aquella conducta procesal
que, intencionalmente o no, pretenda convertir al proceso en un ritualismo
de formas, antes que en un efciente cauce para la proteccin de los derechos
fundamentales y el respeto por la supremaca normativa de la Constitucin.
(Resolucin de 29 de agosto del 2006, STC 00007-2006-PI, f.j. 4)
siendo la Constitucin una Norma Fundamental abierta, encuentra en el Derecho
Procesal Constitucional y, especfcamente, en el CPConst, un instrumento
concretizador de los valores, principios y derechos constitucionales, de manera tal
que, en ltima instancia, estos informan el razonamiento y la argumentacin del
juez constitucional, por lo que el principio de direccin judicial del proceso (artculo
III del Ttulo Preliminar del CPConst) se redimensiona en el proceso constitucional,
en la medida en que la jurisdiccin constitucional no es simple pacifcadora de
intereses de contenido y alcance subjetivos, sino del orden pblico constitucional
en conjunto. Con relacin a la Constitucin, la jurisdiccin constitucional no acta
ni puede actuar como un rgano neutro, sino, por el contrario, como su principal
promotor. (STC 00005-2005-PC, f.j. 4)
Principio de gratuidad en los procesos constitucionales
La gratuidad en la administracin de justicia, en los trminos constitucionalmente
establecidos, ha sido desarrollada por el artculo 24 de la Ley Orgnica del Poder
Judicial, modifcado por la Ley N. 26846, segn el cual, se encuentran exonerados
del pago de las tasas judiciales, entre otros, los litigantes a los cuales se les ha
concedido auxilio judicial, institucin que, por otro lado, est regulada por el
artculo 173 y siguientes del Cdigo Procesal Civil. (STC 1607-2002-AA, f.j. 6)
Principio de socializacin del proceso
consiste en el deber del juez de evitar que las desigualdades materiales existentes
entre las partes impidan la consecucin de una decisin judicial que sea refejo
cabal de la objetividad del Derecho. En efecto, el principio de socializacin procesal
es una de las manifestaciones del trnsito del Estado Liberal hacia el Estado Social,
de manera que la falacia formalista en virtud de la cual el principio de igualdad solo
adquiere plena vigencia con una conducta absolutamente pasiva y contemplativa
del Estado, sucumbe ante los principios del constitucionalismo social, segn los
cuales, ante los mltiples factores que pueden situar a las partes en un evidente
situacin de desigualdad, resulta imperativa la intervencin judicial a efectos de
tomar las medidas correctivas que aseguren un proceso justo. (Resolucin STC
0048-2004-PI, f.j. 4)
3. Sobre el Derecho procesal constitucional
Concepto
Que el derecho procesal constitucional constituye un ordenamiento complejo de
naturaleza adjetiva, pero que debido a la naturaleza del ordenamiento sustantivo
46 47
a cuya concretizacin sirve la Constitucin-, debe ser interpretado e integrado
atendiendo a la singularidad que este presenta respecto al resto del ordenamiento
jurdico. Es desde esta comprensin que el Tribunal Constitucional alemn
ha destacado la particularidad del proceso constitucional[2]. Signifca ello
que el derecho procesal constitucional (...) implica necesariamente un cierto
distanciamiento del resto de regulaciones procesales.[3]
En este contexto, en consecuencia, el C.P.Const. tiene que ser entendido como un
derecho constitucional concretizado[4]. Esto es, al servicio de la concretizacin
de la Constitucin. Por ende, opera en benefcio de la interpretacin de la
Constitucin en cada uno de los procesos constitucionales que el juez y el Tribunal
Constitucional conocen con motivo de responder a una concreta controversia
constitucional planteada.
Por tal razn, esta concretizacin de la Constitucin en cada controversia
constitucional, impone correlativamente que la hermenutica de la norma procesal
constitucional deba efectuarse conforme una interpretacin especfcamente
constitucional de las normas procesales constitucionales[5], una interpretacin
del Cdigo Procesal Constitucional desde la Constitucin (Hberle habla de una
interpretacin de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional Federal alemn-
desde la Ley Fundamental)[6].
Se trata, en defnitiva, de una interpretacin teleolgica de la norma procesal
constitucional orientada a la concretizacin y optimizacin de los mencionados
principios constitucionales materiales. (STC 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-
PI/TC, f.j. 15)
Que el establecimiento de la norma, en cuanto acto de integracin, debe
orientarse a la realizacin y optimizacin de los fnes del proceso constitucional y,
en particular, efectuarse en consideracin de la particularidad del derecho procesal
constitucional en cuanto derecho constitucional concretizado. (STC 0025-2005-
PI/TC y 0026-2005-PI/TC, f.j. 20)
Este Tribunal ha sealado que el Derecho Procesal Constitucional debe ser
considerado como un Derecho Constitucional concretizado (entre otros, sentencia
del Expediente N. 4903-2005-PHC/TC), y sus institutos deben ser relativizados,
en pos de la proteccin de los derechos constitucionales y la primaca de la Norma
Fundamental. Ello tambin se encuentra de la mano con la autonoma procesal
constitucional (entre otros, sentencias del Expediente N. 0025-2005-PI/TC y
0026-2005-PI/TC y del Expediente N. 05033-2006-PA/TC).
El alejamiento del Derecho Procesal Constitucional de las categoras clsicas del
Derecho Procesal se basa en que las distintas reas del Derecho tienen un mbito
sustantivo y adjetivo en paridad de condiciones, tal como sucede, por ejemplo,
en el Derecho Civil, donde la regulacin procesal tiene la misma jerarqua que la
existente a la sustantiva, pues tanto el Cdigo Civil como el Cdigo Procesal Civil
tienen el rango de ley. Esto no sucede, por el contrario, en el mbito constitucional.
El Cdigo Procesal Constitucional debe procedimentalizar las cuestiones
sustantivas que se encuentran en la Constitucin, norma que tiene claramente
un nivel jerrquico superior, motivo por el cual, y tomando en cuenta el principio
institucional de la interpretacin conforme a la Constitucin (recogido, entre
muchos, en el fundamento 4 de la sentencia del Expediente N. 1679-2005-PA/
TC o en el fundamento 8 de la sentencia del Expediente N. 0002-2003-AI/TC),
el Cdigo Procesal Constitucional debe ser entendido, comprendido y analizado de
acuerdo los contenidos existentes en la Norma Fundamental. Tan cierto es eso que
los fnes del proceso constitucional, que el propio Cdigo reconoce en el artculo
II de su Ttulo Preliminar, son la primaca constitucional y la proteccin de los
derechos. (STC 7873-2006-PC, f.j. 7)
Fines de los procesos constitucionales
La instauracin de procesos especfcos para la tutela de los derechos fundamentales
ha constituido uno de los objetivos ms importantes que la justicia constitucional ha
conseguido. Ello se explica porque en los procesos constitucionales se busca no solo
la proteccin de los derechos fundamentales, sino tambin la constitucionalidad
del derecho objetivo. De ah que se haya sealado que dichos procesos deben ser
capaces de comprender no solo la tutela subjetiva de los derechos constitucionales,
sino tambin la tutela objetiva de la Constitucin.
La doctrina constitucional comparada ha establecido que existen bsicamente dos
tipos de procesos constitucionales. En primer lugar, estn los procesos destinados
al afanzamiento de los derechos fundamentales; y, en segundo lugar, los procesos
constitucionales que aseguran la supremaca de la Constitucin.
Los procesos constitucionales destinados a la tutela de los derechos fundamentales
hallan su fundamento en el doble carcter de dichos derechos. En efecto,
los derechos fundamentales no son solo derechos subjetivos, sino tambin
instituciones objetivas. En esta ltima dimensin, los derechos fundamentales
comportan valores que informan todo el ordenamiento jurdico; de ah que su
tutela y proteccin no solo sea de inters para la persona titular de ese derecho, sino
para la colectividad en general, pues su transgresin implica un cuestionamiento al
propio ordenamiento constitucional.
Por otro lado, existen procesos constitucionales que estn destinados a la defensa
del principio de supremaca de la Constitucin, lo cual quiere decir que se busca
asegurar la propia nocin de Constitucin, ya que sin la efectividad del principio
de supremaca, las normas constitucionales se descalifcaran ubicndose al mismo
nivel que ocupan las normas legales ordinarias.
48 49
Precisamente, el Cdigo Procesal Constitucional (artculo II del Ttulo Preliminar)
ha establecido que los procesos constitucionales tienen como fnalidad, por un
lado, garantizar el principio jurdico de la supremaca constitucional (artculo
51 de la Constitucin) y, por otro, preservar la observancia de la vigencia de los
derechos fundamentales de la persona (artculo 1 de la Constitucin). (STC 266-
2002-AA, f.j. 5)
El proceso constitucional tiene como objetivo asegurar el funcionamiento adecuado
del orden constitucional y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, tal
como lo ha previsto el artculo II del Ttulo Preliminar del CPCo, el cual, a la letra,
dice: Son fnes esenciales de los procesos constitucionales garantizar la primaca de
la Constitucin y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.
De esta manera, el diseo del proceso constitucional se orienta a la tutela de dos
distintos tipos de bienes jurdicos: la efcacia de los derechos fundamentales y
la constitucionalidad del derecho objetivo, toda vez que, por su intermedio, se
demuestra la supremaca constitucional. Y es que, gracias a ello, este Colegiado
cumple sus funciones esenciales, tanto reparativas como preventivas (artculo 2
del CPCo). (STC 02877-2005-PHC, f.j. 5)
Naturaleza de los procesos constitucionales
Los fnes antes sealados, que los procesos constitucionales se proponen alcanzar,
permiten establecer distinciones entre estos y los procesos ordinarios, pues ambos
tienen una naturaleza muy distinta. De modo general, este Colegiado considera
pertinente formular tales distinciones en cuatro niveles: por su fnalidad, por el
rol del juez, por los principios que orientan los procesos constitucionales y por su
naturaleza.
Una primera diferencia radica en los fnes que persiguen ambos tipos de procesos.
En efecto, a diferencia de los procesos constitucionales, los procesos ordinarios no
tienen como objetivo hacer valer el principio de supremaca de la Constitucin, y
no siempre persiguen la tutela de derechos fundamentales.
La segunda diferencia estriba en la actuacin del juez. En los procesos
constitucionales, los jueces tienen por razones ms trascendentes que en
los procesos ordinarios el deber de controlar la actuacin de las partes, a fn
de conseguir, dentro de un plazo razonable, la tutela efectiva de los derechos
fundamentales.
La tercera se fundamenta en los principios que orientan los procesos constitucionales.
Si bien es cierto que estos principios, nominalmente, son compartidos por ambos
tipos de procesos, es indudable que la exigencia del cumplimiento de principios
como de publicidad, economa procesal, socializacin del proceso, impulso ofcioso,
elasticidad y de favor processum o pro actione, es fundamental e ineludible para el
cumplimiento de los fnes de los procesos constitucionales.
Finalmente, la cuarta tiene que ver con la naturaleza de ambos procesos, y que puede
enunciarse bsicamente en que, a diferencia de los ordinarios, los constitucionales
son procesos de tutela de urgencia. (STC 266-2002-AA, f.j. 6)
4. El doble carcter de los procesos constitucionales
11. De ah que, en el estado actual de desarrollo del Derecho procesal constitucional,
los procesos constitucionales persiguen no solo la tutela subjetiva de los derechos
fundamentales de las personas, sino tambin la comprenden la tutela objetiva de
la Constitucin[11]. Pues la proteccin de los derechos fundamentales no solo es
de inters para el titular de ese derecho, sino tambin para el propio Estado y para
la colectividad en general, pues su transgresin supone una afectacin tambin al
propio ordenamiento constitucional. Por ello, bien puede decirse que, detrs de la
constitucionalizacin de procesos como el de hbeas corpus, amparo, hbeas data
y de cumplimiento, nuestra Constitucin ha reconocido la ntima correspondencia
entre la doble naturaleza (subjetiva-objetiva) de los derechos fundamentales y la
doble naturaleza (subjetiva-objetiva) de los procesos constitucionales. Siendo que
las dos vocaciones del proceso constitucional son interdependientes y se hacen
necesarias todas las veces en que la tutela primaria de uno de los dos intereses
(subjetivo y objetivo) comporte la violacin del otro.
12. Por todo ello, la afrmacin del doble carcter de los procesos constitucionales
resulta ser de especial relevancia para el anlisis constitucional a realizar
por este Colegiado, pues este caso amerita una valoracin de esta dimensin
objetiva orientada a preservar el orden constitucional como una suma de bienes
institucionales. En consecuencia, se hace necesaria la confguracin de un proceso
constitucional en el que subyace una defensa del orden pblico constitucional.
Todo lo cual nos permite defnir la jurisdiccin constitucional no en el sentido de
simple pacifcadora de intereses de contenido y alcance subjetivos, sino del orden
constitucional (normatividad) y de la realidad social (normalidad) en conjunto;
pues, con relacin a la Constitucin, la jurisdiccin constitucional no acta ni
puede actuar como un rgano neutro, sino, por el contrario, como su principal
promotor. (STC 00023-2005-AI, f.j. 11-12).
5. La Constitucin Poltica y su fuerza normativa
En efecto, la Constitucin no solo es la norma jurdica suprema formal y esttica, sino
tambin material y dinmica, por eso es la norma bsica en la que se fundamentan
50 51
las distintas ramas del derecho, y la norma de unidad a la cual se integran. Es as
que por su origen y su contenido se diferencia de cualquier otra fuente del derecho.
Y una de las maneras como se traduce tal diferencia es ubicndose en el vrtice
del ordenamiento jurdico. Desde all, la Constitucin exige no solo que no se cree
legislacin contraria a sus disposiciones, sino que la aplicacin de tal legislacin se
realice en armona con ella misma (interpretacin conforme con la Constitucin).
(STC 00020-2005-AI y 00021-2005-AI, f.j. 19)
La Constitucin es una norma jurdica vinculante y los derechos que reconoce
pueden ser directamente aplicados. Al respecto, este Tribunal ha declarado que la
Constitucin (...) no es solo una norma, sino, en realidad, un ordenamiento,
que est integrado por el Prembulo, sus disposiciones con numeracin romana
y arbica, as como por la Declaracin sobre la Antrtida que ella contiene. Toda
ella comprende e integra el documento escrito denominado Constitucin Poltica
de la Repblica del Per y, desde luego, toda ella posee fuerza normativa (...).
(Caso sesenta y cuatro Congresistas de la Repblica contra los artculos 1, 2, 3.,
y la primera y segunda disposicin fnal y transitoria de la Ley N. 26285, Exp. N.
005-2003-AI/TC, fundamento 21). (STC 0008-2005-PI, f.j. 48)
La Constitucin es la norma jurdica suprema del Estado, tanto desde un punto
de vista objetivo-estructural (artculo 51), como desde el subjetivo-institucional
(artculos 38 y 45). Consecuentemente, es interpretable, pero no de cualquier
modo, sino asegurando su proyeccin y concretizacin, de manera tal que los
derechos fundamentales por ella reconocidos sean verdaderas manifestaciones
del principio-derecho de dignidad humana (artculo 1 de la Constitucin). (STC
0030-2005-PI, f.j. 40)
6. La Constitucin como norma jurdica vinculante
La Constitucin, en la medida que contiene normas jurdicas, es fuente del
derecho. Como bien expone Francisco Balaguer Callejn, la Constitucin contiene
las normas fundamentales que estructuran el sistema jurdico y que actan como
parmetro de validez del resto de las normas.
18
La Constitucin es la norma de normas que disciplina los procesos de produccin
del resto de las normas y, por tanto, la produccin misma del orden normativo
estatal.
El reconocimiento de la Constitucin como norma jurdica vinculante y directamente
aplicable constituye la premisa bsica para que se erija como fuente de Derecho y
como fuente de fuentes. Si bien este Colegiado le ha reconocido a la Constitucin
(Caso Alberto Borea Odra y ms de 5000 ciudadanos, Exp. N. 0014-2003-AI/
TC, Fundamento 2, prrafos 1 y 2, Caso Miguel Angel Mufarech y ms de 5000
ciudadanos, Exp. N. 0002-2005-AI/TC, fundamento 7.) el carcter de norma
poltica, tambin ha tenido oportunidad de enfatizar en varias oportunidades su
carcter normativo y vinculante. As, en el Caso Alberto Borea Odra y ms de 5000
ciudadanos, Exp. N. 0014-2003-AI/TC, afrm que:
(...) la Constitucin es una norma jurdica. En efecto, si expresa la auto-
representacin cultural de un pueblo, y refeja sus aspiraciones como nacin,
una vez formado el Estado Constitucional de Derecho, ella pasa a ocupar una
posicin anloga a la que ocupaba su creador. En buena cuenta, en el Estado
Constitucional de Derecho, el status de Poder Constituyente, es decir la
representacin del pueblo polticamente soberano, lo asumir la Constitucin,
que de esta forma pasar a convertirse en la norma jurdicamente suprema.
(Caso Alberto Borea Odra y ms de 5000 ciudadanos, Exp. N. 0014-2003-
AI/TC, fundamento 2, prrafo 3.)
En igual sentido, en otro caso sostuvo que:
(La) Constitucin Poltica de la Repblica del Per ... toda ella posee fuerza
normativa (...) (Caso Sesenta y cuatro Congresistas de la Repblica, contra los
artculos 1, 2, 3, y la Primera y Segunda Disposicin Final y Transitoria de
la Ley N. 26285 (Exp. N. 005-2003-AI/TC, fundamento 21)
Con relacin a la fuerza normativa y al contenido de la Constitucin, se precis que:
La Constitucin es un ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante;
por ende, la materia constitucional ser toda la contenida en ella, y lo
constitucional derivar de su incorporacin en la Constitucin. As lo ha
entendido el Tribunal Constitucional, a lo largo de su funcionamiento, en
la resolucin de los diferentes casos que ha tenido oportunidad de conocer
..., donde ha evaluado vulneraciones a la Constitucin de la ms diversa
ndole y en las cuales el nico requisito para tal examen consista en que
la controversia se fundara en una violacin de algn principio, valor o
disposicin de la Constitucin. (Caso Villanueva Valverde, Exp. N. 0168-
2005-PC/TC, fundamento 3)
Pero el Tribunal Constitucional no solo se ha referido a la Constitucin como
norma jurdica, sino que recientemente lo ha hecho desde una perspectiva objetivo-
estructural y subjetivo institucional. As:
18
BALAGUER CALLEJN, Francisco. Fuentes del Derecho, T. II . Madrid: Tecnos, 1992, p. 28.
52 53
La Constitucin es la norma jurdica suprema del Estado, tanto desde un
punto de vista objetivo-estructural (artculo 51), como desde el subjetivo-
institucional (artculos 38 y 45). Consecuentemente, es interpretable, pero
no de cualquier modo, sino asegurando su proyeccin y concretizacin,
de manera tal que los derechos fundamentales por ella reconocidos sean
verdaderas manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana
(artculo 1 de la Constitucin). En consecuencia, pretender que la
Constitucin no puede ser interpretada, no solo negara su condicin de
norma jurdica en directa contravencin de sus artculos 38, 45 y 51,
sino que desconocera las competencias inherentes del juez constitucional
como operador del Derecho, y sera tan absurdo como pretender que el juez
ordinario se encuentre impedido de interpretar la ley antes de aplicarla. (Caso
Ley de la Barrera electoral, Exp. N. 00030-2005-PI, fundamentos 40 y 41)
La Constitucin como norma jurdica poltica
Para poder entender el verdadero signifcado de la Constitucin es necesario
partir de su concepcin como norma fundamentadora de todo el Sistema Jurdico
y su cometido como gua primordial del Ordenamiento (en un sentido bsicamente
poltico). De ello se desprende que la construccin constitucional proclama una
dualidad jurdicopoltica de la norma suprema, a guisa de advertir cmo la
realidad de un pas condiciona la vigencia constitucional, en una interaccin
constante de sociedad y ley, que es importante descubrir y manejar con acierto
de modo permanente; mientras la realidad se encuentra en constante evolucin,
la normatividad envejece con el paso del tiempo. Este binomio de accin plantea
que la Constitucin aparte de tener un mbito normativo, posea uno meramente
poltico.
Para conectar correctamente realidad y norma es fundamental un sentido compacto
de lo que la Constitucin signifca. Segn la teora institucional, una Constitucin
democrtica ya no podr pensarse
como centro del que todo derivaba como irradiacin a travs de la soberana
del Estado en que se apoyaba, sino como centro sobre el que todo debe
converger (Tal como lo ha precisado ZAGREBELSKY, Gustavo. El Derecho
dctil. Ley, derechos, justicia. Madrid, Trotta, 1995. p. 14).
El mbito poltico de la Constitucin, relacionada con el alto grado de consenso
requerido entre las distintas fuerzas polticas y sociales de un pas para aprobarla,
intenta asimismo limitar el poder pblico para comprometerse con la vigencia
de los derechos fundamentales. El intrprete no debe olvidarse de que toda
Constitucin refeja un acuerdo poltico determinado y duradero (Orientacin
doctrinal en DE VEGA, Pedro. La reforma constitucional y la problemtica del
Poder Constituyente. Madrid, Tecnos, 1985. p. 56; y en SCHMITT, Carl. Teora
de la Constitucin. Madrid, Alianza Editorial, 1 ed., 1 reimpr. pp. 80 y ss.), es
decir, una frmula de expresin ideolgica que organiza la convivencia poltica en
una estructura social y en un particular momento histrico rodeado de singulares
caractersticas que, debido a la dinmica comunitaria, pueden variar, aunque la
idea es que el acuerdo sea duradero.
Por tal razn, cuando este Colegiado resuelva las causas, no puede hacerlo tomando
en consideracin la Constitucin simplemente como una norma jurdica, sino
adems entendindola tambin como una con un carcter poltico. (STC 002-
2005-PI, f.j. 3 y 7)
La Constitucin es una norma jurdico-poltica sui generis. El origen de dicha
peculiaridad, desde luego, no solo dimana de su posicin en el ordenamiento jurdico,
sino tambin del signifcado que tiene, y de la funcin que est llamada a cumplir.
Es comn sealar que una de las formas cmo se expresa esa singularidad
tiene que ver con la doble naturaleza. As, por un lado, en la medida que crea al
Estado, organiza a los poderes pblicos, les atribuye sus competencias y permite
la afrmacin de un proyecto sociopoltico, que es encarnacin de los valores
comunitarios, la Constitucin es, prima facie, una norma poltica. Ella, en efecto,
es la expresin de todo lo que la nacin peruana fue, es y aspira a alcanzar como
grupo colectivo.
Pero, de otro lado, tambin la Constitucin es una norma jurdica. En efecto, si
expresa la autorepresentacin cultural de un pueblo, y refeja sus aspiraciones
como nacin, una vez formado el Estado Constitucional de Derecho, ella pasa a
ocupar una posicin anloga a la que ocupaba su creador. En buena cuenta, en
el Estado Constitucional de Derecho, el status de Poder Constituyente, es decir la
representacin del pueblo polticamente soberano, lo asumir la Constitucin, que
de esta forma pasar a convertirse en la norma jurdicamente suprema.
La Constitucin termina convirtindose en el fundamento de validez de todo el
ordenamiento instituido por ella. De manera que una vez que entra en vigencia,
cualquier produccin normativa de los poderes pblicos e, inclusive, los actos
y comportamientos de los particulares, deben guardarle lealtad y fdelidad.
Ciertamente, no se trata solo de una adhesin y apoyo que pueda ser medido
o evaluado en el plano de la moral o la tica, sino tambin de una exigencia de
coherencia y conformidad de la que es posible extraer consecuencias jurdicas. La
infdelidad constitucional, en efecto, acarrea la posibilidad de declarar la invalidez
de toda norma o acto, cualquiera sea su origen, segn los alcances que el mismo
ordenamiento constitucional haya previsto. (STC 0014-2003-AI, f.j. 2)
54 55
Carcter dinmico de la Constitucin Poltica
4. La Constitucin Poltica de un Estado, como conjunto de valores, principios y
reglas, es el eje principal que asegura la unidad del ordenamiento jurdico, dado
que representa la decisin poltica y jurdica por excelencia y el fundamento central
del sistema constitucional en su conjunto. Es a partir de ella que el intrprete
constitucional analiza la vigencia de disposiciones de menor jerarqua, cuya
garanta de vigencia se encuentra supeditada a la conformidad que guarden con el
espritu de la norma constitucional.
5. A estos efectos, toda norma cuya constitucionalidad se cuestiona debe superar el
juicio de previsibilidad, razonabilidad y congruencia con el ordenamiento jurdico
al que pertenece, caso en el que la declaratoria de inconstitucionalidad ser la
ltima ratio o remedio extremo, cuando luego de analizadas diversas posibles
interpretaciones, ninguna sea acorde con lo dispuesto por la Constitucin.
6. Por ello, a fn de cumplir con una adecuada funcin valorativa, es preciso
desarrollar un concepto de Constitucin en base al cual este Tribunal sustente
su anlisis. Un elemento importante que deber tenerse en cuenta es que, si bien
la Constitucin nace en un momento especfco por voluntad del constituyente,
mantiene su vigencia a travs de su conexin con el contexto sociopoltico, lo cual
quiere decir que una Constitucin ser actual en tanto sirva de cauce para que los
hechos mutables en la historia se vayan adaptando a ella y esta logre incorporarlos.
7. No se trata, pues, de crear un nuevo orden, sino de concebir el mismo no como
cosa del pasado, sino como un canal que integre el presente con los principios
constitucionales que lo nutren. Es bajo esta premisa que Rudolf Smend defne a
la Constitucin como una realidad integradora, enfatizando que es ms que una
norma; es la constante renovacin viva del Estado.
8. La Constitucin es, entonces, realidad en constante y permanente renovacin
y, por consiguiente, se opone a un momento esttico; por ello, no se agota en el
acto constituyente, sino que, en cierto modo, se renueva en cada momento. (Garca
Pelayo, Manuel. Derecho Constitucional Comparado. Teoras Modernas de la
Constitucin. Madrid, Alianza, 1984. Pg. 299).
9. Esta integracin de la realidad a la norma constitucional se logra mediante la
interpretacin que efecta el Tribunal Constitucional en cada caso particular, y
cuyo propsito es que se respete la unidad o ncleo de la Constitucin vigente en el
tiempo. (STC 0020-2003-PI, f.j. 4-9)
La Constitucin como norma vinculante para la Administracin Pblica
En efecto, es preciso dejar a un lado la errnea tesis conforme a la cual la
Administracin Pblica se encuentra vinculada a la ley o a las normas expedidas por
las entidades de gobierno, sin poder cuestionar su constitucionalidad. El artculo
38 de la Constitucin es meridianamente claro al sealar que todos los peruanos
(la Administracin incluida desde luego) tienen el deber de respetarla y defenderla.
En tal sentido, en los supuestos de manifesta inconstitucionalidad de normas
legales o reglamentarias, la Administracin no solo tiene la facultad sino el deber
de desconocer la supuesta obligatoriedad de la norma infraconstitucional viciada,
dando lugar a la aplicacin directa de la Constitucin. (STC 0050-2004-PI, f.j. 156)
Interpretacin constitucional
La interpretacin institucional permite identifcar en las disposiciones
constitucionales una lgica hermenutica unvoca, la que, desde luego, debe
considerar a la persona humana como el prius tico y lgico del Estado social y
democrtico de derecho. En efecto, las normas constitucionales no pueden ser
comprendidas como tomos desprovistos de interrelacin, pues ello comportara
conclusiones incongruentes. Por el contrario, su sistemtica interna obliga a
apreciar a la Norma Fundamental como un todo unitario, como una suma de
instituciones poseedoras de una lgica integradora uniforme.
Por ello es necesario sustraerse de las posiciones subjetivas que pretendan glosar
la Carta Fundamental, pues, como afrma Manuel Garca Pelayo, lo signifcativo
para la interpretacin no es la razn instrumental o la voluntad subjetiva del
constituyente, sino la racionalidad y voluntad objetivas que se desprenden del
texto. (Garca Pelayo, M. Consideraciones sobre las clusulas econmicas de la
Constitucin. En la obra colectiva Estudios sobre la Constitucin espaola de 1978,
a cargo de M. Ramrez, Zaragoza, 1979, pg. 79). A tal propsito coadyuvan los
principios interpretativos institucionales de unidad de la Constitucin, efcacia
integradora y concordancia prctica.
Dichos principios, que no son sino muestras de un criterio de interpretacin
institucional superior, permiten inferir lo que Peter Hberle denomina las
cristalizaciones culturales subyacentes en todo texto jurdico, las que, sin duda,
se encuentran contenidas tambin en la Constitucin Personal.
Ninguna sociedad que se precie de mantener una slida identidad con el bien
comn, puede soslayar que la Norma Fundamental encierra todo un complejo
cultural, en el que es posible identifcar un mnimo comn axiolgico, esto es, el
punto de encuentro entre los valores bsicos de la comunidad. As, la Constitucin
no se limita a ser un conjunto de textos jurdicos o un mero compendio de reglas
normativas, sino la expresin de un grado de desarrollo cultural, un medio
de autorrepresentacin (...) de todo un pueblo, espejo de su legado cultural y
fundamento de sus esperanzas y deseos. (...). De ah que los propios textos de la
56 57
Constitucin deban ser literalmente cultivados (la voz cultura como sustantivo
procede del verbo latino cultivare) para que devengan autntica Constitucin..
(Hberle, Peter. Teora de la Constitucin como ciencia de la cultura. Traduccin
de Emilio Mikunda. Madrid: Tecnos, 2000, pp. 34-35).
Consecuentemente, ser un imperativo de este Colegiado identifcar los contenidos
valorativos dispuestos en la Carta Fundamental, que la erigen como la letra viva
que plasma la propia esencia cultural de nuestra sociedad, y que son el fundamento
tanto para reconocer las difcultades y contingencias del presente como para
avizorar las eventuales soluciones a futuro.
Los fundamentos axiolgicos de la Constitucin -cuyo presupuesto ontolgico
es la dignidad de la persona humana (artculo 1)-, son la expresin y la propia
proyeccin de nuestra comunidad. De ah su importancia; y la necesidad inexorable
de reconocerlos, desarrollarlos y ubicarlos en el contenido esencial de todos y cada
uno de los derechos fundamentales.
En efecto, el ncleo duro de los derechos fundamentales, ms all de la materia
concreta sobre la que versen, y al margen de la tcnica ponderativa que pueda
aplicrseles, est imbuido de los valores superiores de nuestro orden constitucional.
Y es que un derecho fundamental desprovisto de la raigambre tica que debe
transitar nuestro sistema cultural, poco tendr siquiera de derecho, pues estar
condenado al repudio social. (STC 0008-2003-PI, f.j. 5)
Los principios de interpretacin constitucional
Reconocida la naturaleza jurdica de la Constitucin del Estado, debe reconocerse
tambin la posibilidad de que sea objeto de interpretacin. No obstante, la particular
estructura normativa de sus disposiciones que, a diferencia de la gran mayora de
las leyes, no responden en su aplicacin a la lgica subsuntiva (supuesto normativo
subsuncin del hecho consecuencia), exige que los mtodos de interpretacin
constitucional no se agoten en aquellos criterios clsicos de interpretacin
normativa (literal, teleolgico, sistemtico e histrico), sino que abarquen, entre
otros elementos, una serie de principios que informan la labor hermenutica del
juez constitucional. Tales principios son (Cfr. Hesse, Konrad. Escritos de Derecho
Constitucional. Traduccin de Pedro Cruz Villaln. 2da. Ed. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, 1992, pp. 45-47):
a) El principio de unidad de la Constitucin (Vid. STC 1091-2002-HC, Fundamento
4; STC 0008-2003-AI, Fundamento 5; STC 0045-2004-HC, Fundamento 3):
Conforme al cual la interpretacin de la Constitucin debe estar orientada a
considerarla como un todo armnico y sistemtico, a partir del cual se organiza
el sistema jurdico en su conjunto.
b) El principio de concordancia prctica (Vid. STC 1797-2002-HD, Fundamento
11; STC 2209-2002-AA, Fundamento 25; STC 0001-2003-AI /0003-2003-
AI, Fundamento 10; STC 0008-2003-AI, Fundamento 5; STC 1013-2003-HC,
Fundamento 6; 1076-2003-HC, Fundamento 7; STC 1219-2003-HD, Fundamento
6; 2579-2003-HD, Fundamento 6; STC 0029-2004-AI, Fundamento 15): En virtud
del cual toda aparente tensin entre las propias disposiciones constitucionales
debe ser resuelta optimizando su interpretacin, es decir, sin sacrifcar ninguno
de los valores, derechos o principios concernidos, y teniendo presente que, en
ltima instancia, todo precepto constitucional, incluso aquellos pertenecientes a la
denominada Constitucin orgnica, se encuentran reconducidos a la proteccin
de los derechos fundamentales, como manifestaciones del principio-derecho de
dignidad humana, cuya defensa y respeto es el fn supremo de la sociedad y el
Estado (artculo 1 de la Constitucin).
c) El principio de correccin funcional (Este principio se presenta en cada ocasin
en la que este Tribunal delimita las competencias que la Constitucin ha conferido
a los distintos rganos constitucionales (vg. la reciente STC 0020-2005-PI /
0021-2005-PI acumulados): Este principio exige al juez constitucional que,
al realizar su labor de interpretacin, no desvirte las funciones y competencias
que el Constituyente ha asignado a cada uno de los rganos constitucionales, de
modo tal que el equilibrio inherente al Estado Constitucional, como presupuesto
del respeto de los derechos fundamentales, se encuentre plenamente garantizado.
d) El principio de funcin integradora (Vid. STC 0008-2003-AI, Fundamento 5):
El producto de la interpretacin solo podr ser considerado como vlido en la
medida que contribuya a integrar, pacifcar y ordenar las relaciones de los poderes
pblicos entre s y las de estos con la sociedad.
e) El principio de fuerza normativa de la Constitucin (Vid. STC 0976-2001-
AA, Fundamento 5; STC 1124-2001-AA, Fundamento 6): La interpretacin
constitucional debe encontrarse orientada a relevar y respetar la naturaleza de la
Constitucin como norma jurdica, vinculante in toto y no solo parcialmente. Esta
vinculacin alcanza a todo poder pblico (incluyendo, desde luego, a este Tribunal)
y a la sociedad en su conjunto.
Principio de unidad de la Constitucin
22. Resuelto de ese modo el problema en torno al valor normativo de las disposiciones
transitorias y fnales de la Constitucin, ahora el Tribunal Constitucional debe
precisar que los problemas que se puedan presentar en el reconocimiento y
coexistencia de diversos bienes constitucionales, y los aparentes confictos que entre
ellos se puedan suscitar, no se resuelven en un esquema de validez/invalidez, sino
mediante los diversos criterios de interpretacin constitucional o las tcnicas con
58 59
las que se ha autorizado a este Tribunal Constitucional para resolver colisiones entre
bienes constitucionalmente protegidos [principio de unidad de la Constitucin,
concordancia prctica, efcacia integradora, o tcnicas como el balancing, o
ponderacin, y el mismo principio de proporcionalidad, segn sea el caso].
23. Precisamente, la aparente antinomia denunciada por los demandantes, esto
es, la probable contradiccin entre el artculo 61 de la Constitucin y su Octava
Disposicin Transitoria, en su segunda fraccin, es un tema que debe resolverse
empleando los criterios especfcos de interpretacin constitucional y, en
particular, con aquel que se denomina principio de unidad de la Constitucin.
Como se sabe, segn este criterio de interpretacin, el operador jurisdiccional debe
considerar que la Constitucin no es una norma (en singular), sino, en realidad,
un ordenamiento en s mismo, compuesto por una pluralidad de disposiciones que
forman una unidad de conjunto y de sentido.
Desde esta perspectiva, el operador jurisdiccional, al interpretar cada una de sus
clusulas, no ha de entenderlas como si cada una de ellas fuera compartimentos
estancos o aislados, sino cuidando de que se preserve la unidad de conjunto y de
sentido, cuyo ncleo bsico lo constituyen las decisiones polticas fundamentales
expresadas por el Poder Constituyente. Por ello, ha de evitarse una interpretacin
de la Constitucin que genere superposicin de normas, normas contradictorias o
redundantes. (STC 0005-2003-AI, f.j. 22-23)
Principio de interpretacin desde la Constitucin
El principio de interpretacin desde la constitucin. Mediante este axioma o
pauta bsica se asigna un sentido a una ley cuestionada de inconstitucionalidad, a
efectos que ella guarde coherencia y armona con el plexo del texto fundamental.
Dicha interpretacin hace que la ley sea conforme a la Constitucin; cabiendo,
para tal efecto, que se reduzca, sustituya o modifque su aplicacin para los
casos concretos. La experiencia demuestra que residualmente la declaracin
de inconstitucionalidad puede terminar siendo ms gravosa desde un punto de
vista poltico, jurdico, econmico o social, que su propia permanencia dentro del
ordenamiento constitucional. As, pues, los efectos de dicha declaracin pueden
producir, durante un tiempo, un vaco legislativo daoso para la vida coexistencial.
En ese sentido, no debe olvidarse que la jurisdiccin constitucional desarrolla
una funcin armonizadora de los confictos sociales y polticos subyacentes en un
proceso constitucional, por lo que dichas sentencias se constituyen en instrumentos
procesales necesarios para el desarrollo de tal fn. (STC 0004-2004-PCC, f.j. 3.3)
Principio de conservacin de la ley
- El principio de conservacin de la ley. Mediante este axioma se exige
al juez constitucional salvar, hasta donde sea razonablemente posible, la
constitucionalidad de una ley impugnada, en aras de afrmar la seguridad jurdica
y la gobernabilidad del Estado. Es decir, la expulsin de una ley del ordenamiento
jurdico por inconstitucional, debe ser la ltima ratio a la que debe apelarse. As,
la simple declaracin de inconstitucionalidad no debe ser utilizada, salvo si es
imprescindible e inevitable. (STC 0004-2004-PCC, f.j. 3.3)
Principio de fuerza normativa de la Constitucin
En ese sentido, el principio de fuerza normativa de la Constitucin quiere decir
que los operadores del Derecho y, en general, todos los llamados a aplicar el
Derecho incluso la administracin pblica, deben considerar a la Constitucin
como premisa y fundamento de sus decisiones, lo cual implica que:
a) Dado que la Constitucin es norma superior habrn de examinar con ella todas
las leyes y cualesquiera normas para comprobar si son o no conformes con la
norma constitucional; b) habrn de aplicar la norma constitucional para extraer
de ella la solucin del litigio o, en general, para confgurar de un modo u otro
una situacin jurdica; c) habrn de interpretar todo el ordenamiento conforme
a la Constitucin. En otras palabras, si la Constitucin tiene efcacia directa no
ser solo norma sobre normas, sino norma aplicable, no ser solo fuente sobre la
produccin, sino tambin fuente del derecho sin ms (DE OTTO, Ignacio. Derecho
constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona: Ariel, 6.a reimpresin, 1998. p. 76).
(STC 0042-2004-PI, f.j. 8)
La tipologa y los efectos de la jurisprudencia constitucional
A continuacin tenemos una cita de la jurisprudencia del TC extensa que vale la
pena revisar.
2. Sobre este tema, la doctrina ha establecido una doble clasifcacin: la primera
distingue entre sentencias de especie o de principio, y la segunda entre sentencias
estimativas o desestimativas. Vemoslas brevemente:
Respecto a la primera clasifcacin se tiene:
a) Las sentencias de especie se constituyen por la aplicacin simple de las normas
60 61
constitucionales y dems preceptos del bloque de constitucionalidad a un caso
particular y concreto. En este caso, la labor del juez constitucional es meramente
declarativa, ya que se limita a aplicar la norma constitucional o los otros preceptos
directamente conectados con ella.
b) Las sentencias de principio son las que forman la jurisprudencia propiamente
dicha, porque interpretan el alcance y sentido de las normas constitucionales,
llenan las lagunas y forjan verdaderos precedentes vinculantes.
En cuanto a estas ltimas, el Tribunal Constitucional peruano ha dictado diversas
sentencias emitidas en los Exps. N. 0008-2003-AI/TC y N. 018-2003-AI/
TC, que llamaremos instructivas, y que se caracterizan por realizar, a partir
del caso concreto, un desarrollo jurisprudencial y doctrinario de los temas ms
importantes en discusin. Este tipo de sentencias se justifcan porque tienen como
fnalidad orientar a los jueces con criterios que puedan utilizar en la interpretacin
constitucional que realicen en los procesos a su cargo y, adems, porque contribuye
a que los ciudadanos ejerciten mejor sus derechos.
Con relacin a la segunda clasifcacin, debemos expresar lo siguiente:
A. Las sentencias estimativas
3. Las sentencias estimativas son aquellas que declaran fundada una demanda de
inconstitucionalidad. Su consecuencia jurdica especfca la eliminacin o expulsin
de la norma cuestionada del ordenamiento jurdico, mediante una declaracin de
invalidez constitucional. En dicha hiptesis, la inconstitucionalidad se produce por
la colisin entre el texto de una ley o norma con rango de ley y una norma, principio
o valor constitucional. Las sentencias estimativas pueden ser de simple anulacin,
interpretativa propiamente dicha o interpretativas-manipulativas (normativas).
3.1. Las sentencias de simple anulacin
En este caso el rgano de control constitucional resuelve dejar sin efecto una parte
o la integridad del contenido de un texto. La estimacin es parcial cuando se refere
a la fraccin de una ley o norma con rango de ley (un artculo, un prrafo, etc.); y,
por ende, ratifca la validez constitucional de las restantes disposiciones contenidas
en el texto normativo impugnado. La estimacin es total cuando se refere a la
plenitud de una ley o norma con rango de ley; por ende, dispone la desaparicin
ntegra del texto normativo impugnado del ordenamiento jurdico.
3.2. Las sentencias interpretativas propiamente dichas
En este caso el rgano de control constitucional, segn sean las circunstancias
que rodean el proceso constitucional, declara la inconstitucionalidad de una
interpretacin errnea efectuada por algn operador judicial, lo cual acarrea una
aplicacin indebida.
Dicha modalidad aparece cuando se ha asignado al texto objeto de examen
una signifcacin y contenido distinto al que la disposicin tiene cabalmente.
As, el rgano de control constitucional puede concluir en que por una errnea
interpretacin se han creado normas nuevas, distintas de las contenidas en la ley
o norma con rango de ley objeto de examen. Por consiguiente, establece que en el
futuro los operadores jurdicos estarn prohibidos de interpretar y aplicar aquella
forma de interpretar declarada contraria a la Constitucin.
3.3. Las sentencias interpretativas-manipulativas (normativas)
En este caso el rgano de control constitucional detecta y determina la existencia de
un contenido normativo inconstitucional dentro de una ley o norma con rango de
ley. La elaboracin de dichas sentencias est sujeta alternativa y acumulativamente
a dos tipos de operaciones: la ablativa y la reconstructiva.
La operacin ablativa o de exgesis consiste en reducir los alcances normativos de
la ley impugnada eliminando del proceso interpretativo alguna frase o hasta una
norma cuya signifcacin colisiona con la Constitucin. Para tal efecto, se declara la
nulidad de las expresiones impertinentes; lo que genera un cambio del contenido
preceptivo de la ley.
La operacin reconstructiva o de reposicin consiste en consignar el alcance
normativo de la ley impugnada agregndosele un contenido y un sentido de
interpretacin que no aparece en el texto por s mismo.
La existencia de este tipo de sentencias se justifca por la necesidad de evitar los
efectos perniciosos que puedan presentarse en determinadas circunstancias, como
consecuencia de los vacos legales que surgen luego de la expulsin de una ley
o norma con rango de ley del ordenamiento jurdico. Tales circunstancias tienen
que ver con la existencia de dos principios rectores de la actividad jurisdiccional-
constituyente, a saber; el principio de conservacin de la ley y el principio de
interpretacin desde la Constitucin. Conviene tener presente en qu consisten:
- El principio de conservacin de la ley. Mediante este axioma se exige al
juez constitucional salvar, hasta donde sea razonablemente posible, la
62 63
constitucionalidad de una ley impugnada, en aras de afrmar la seguridad jurdica
y la gobernabilidad del Estado.
Es decir, la expulsin de una ley del ordenamiento jurdico por inconstitucional,
debe ser la ltima ratio a la que debe apelarse. As, la simple declaracin de
inconstitucionalidad no debe ser utilizada, salvo si es imprescindible e inevitable.
- El principio de interpretacin desde la constitucin. Mediante este axioma o
pauta bsica se asigna un sentido a una ley cuestionada de inconstitucionalidad,
a efectos que ella guarde coherencia y armona con el plexo del texto fundamental.
Dicha interpretacin hace que la ley sea conforme a la Constitucin; cabiendo,
para tal efecto, que se reduzca, sustituya o modifque su aplicacin para los casos
concretos.
La experiencia demuestra que residualmente la declaracin de inconstitucionalidad
puede terminar siendo ms gravosa desde un punto de vista poltico, jurdico,
econmico o social, que su propia permanencia dentro del ordenamiento
constitucional. As, pues, los efectos de dicha declaracin pueden producir, durante
un tiempo, un vaco legislativo daoso para la vida coexistencial.
En ese sentido, no debe olvidarse que la jurisdiccin constitucional desarrolla
una funcin armonizadora de los confictos sociales y polticos subyacentes en un
proceso constitucional, por lo que dichas sentencias se constituyen en instrumentos
procesales necesarios para el desarrollo de tal fn.
Este tipo de sentencias propician el despliegue de los efectos de las normas
constitucionales que podran ser obstaculizados por los huecos normativos
emanados de un simple fallo estimatorio.
Las normas inducidas y deducidas emanadas de una sentencia manipulativa-
interpretativa (normativa) se encuentran implcitas dentro del ordenamiento
constitucional, pero son objetivables mediante este procedimiento.
Existe una pluralidad de sentencias manipulativo-interpretativas; a saber:
3.3.1 Las sentencias reductoras: Son aquellas que sealan que una parte (frases,
palabras, lneas, etc.) del texto cuestionado es contraria a la Constitucin, y ha
generado un vicio de inconstitucionalidad por su redaccin excesiva y desmesurada.
En ese contexto, la sentencia ordena una restriccin o acortamiento de la extensin
del contenido normativo de la ley impugnada. Dicha reduccin se produce en el
mbito de su aplicacin a los casos particulares y concretos que se presentan en la
va administrativa o judicial.
Para tal efecto, se ordena la inaplicacin de una parte del contenido normativo
de la ley cuestionada en relacin a algunos de los supuestos contemplados
genricamente; o bien en las consecuencias jurdicas preestablecidas. Ello
implica que la referida inaplicacin abarca a determinadas situaciones, hechos,
acontecimientos o conductas originalmente previstas en la ley; o se dirige hacia
algunos derechos, benefcios, sanciones o deberes inicialmente previstos.
En consecuencia, la sentencia reductora restringe el mbito de aplicacin de la ley
impugnada a algunos de los supuestos o consecuencias jurdicas establecidas en la
literalidad del texto.
3.3.2. Las sentencias aditivas: Son aquellas en donde el rgano de control de la
constitucionalidad determina la existencia de una inconstitucionalidad por omisin
legislativa.
En ese contexto procede a aadir algo al texto incompleto, para transformarlo
en plenamente constitucional. En puridad, se expiden para completar leyes cuya
redaccin roica presenta un contenido normativo menor respecto al exigible
constitucionalmente. En consecuencia, se trata de una sentencia que declara la
inconstitucionalidad no del texto de la norma o disposicin general cuestionada,
sino ms bien de lo que los textos o normas no consignaron o debieron consignar.
En ese sentido, la sentencia indica que una parte de la ley impugnada es
inconstitucional, en tanto no ha previsto o ha excluido algo. De all que el
rgano de control considere necesario ampliar o extender su contenido
normativo, permitiendo su aplicacin a supuestos inicialmente no contemplados,
o ensanchando sus consecuencias jurdicas.
La fnalidad en este tipo de sentencias consiste en controlar e integrar las omisiones
legislativas inconstitucionales; es decir, a travs del acto de adicin, evitar que una
ley cree situaciones contrarias a los principios, valores o normas constitucionales.
Es usual que la omisin legislativa inconstitucional afecte el principio de igualdad;
por lo que al extenderse los alcances de la norma a supuestos o consecuencias
no previstos para determinados sujetos, en puridad lo que la sentencia est
consiguiendo es homologar un mismo trato con los sujetos comprendidos
inicialmente en la ley cuestionada.
64 65
El contenido de lo adicionado surge de la interpretacin extensiva, de la
interpretacin sistemtica o de la interpretacin analgica.
3.3.3. Las sentencias sustitutivas: Son aquellas en donde el rgano de control
de la constitucionalidad declara la inconstitucionalidad parcial de una ley y,
simultneamente, incorpora un reemplazo o relevo del contenido normativo
expulsado del ordenamiento jurdico; vale decir, dispone una modifcacin o
alteracin de una parte literal de la ley.
Ahora bien, debe aclararse que la parte sustituyente no es otra que una norma ya
vigente en el ordenamiento jurdico.
La actividad interpretativa se canaliza con el traslado de los supuestos o las
consecuencias jurdicas de una norma aprobada por el legislador, hasta la parte
de la ley cuestionada y en concreto afectada de inconstitucional-, con el objeto
de proceder a su inmediata integracin. Dicha accin se efecta excepcionalmente
para impedir la consumacin de efectos polticos, econmicos, sociales o culturales
gravemente daosos y derivados de la declaracin de inconstitucionalidad parcial.
3.3.4. Las sentencias exhortativas: Son aquellas en donde el rgano de control
constitucional declara la incompatibilidad constitucional de una parte o la totalidad
de una ley o norma con rango de ley, pese a lo cual no dispone su inmediata expulsin
del ordenamiento constitucional, sino que recomienda al Parlamento para que,
dentro de un plazo razonable, expida una ley sustitutoria con un contenido acorde
a las normas, principios o valores constitucionales.
Como puede observarse, si en sede constitucional se considera ipso facto que una
determinada disposicin legal es contraria a la Constitucin, en vez de declarar
su invalidez constitucional, se confere al legislador un plazo determinado o
determinable para que la reforme, con el objeto de eliminar la parte violatoria
del texto fundamental.
En este tipo de sentencias se invoca el concepto de vacatio setentiae, mediante
el cual se dispone la suspensin de la efcacia de una parte del fallo. Es decir, se
modulan los efectos de la decisin en el tiempo. Dicha expresin es un equivalente
jurisprudencial de la vacatio legis o suspensin temporal de la entrada en vigencia
de una ley aprobada.
Debe sealarse que la exhortacin puede concluir por alguna de las tres vas
siguientes:
- Expedicin de la ley sustitutiva y reformante de la norma declarada incompatible
con la Constitucin.
- Conclusin in totum de la etapa suspensiva; y, por ende, aplicacin plenaria de los
alcances de la sentencia. Dicha situacin se da cuando el legislador ha incumplido
con dictar la ley sustitutiva dentro del plazo expresamente fjado en la sentencia.
- Expedicin de una segunda sentencia. Dicha situacin se produce por el no uso
parlamentario del plazo razonable para aprobar la ley sustitutiva.
Asimismo, este Tribunal ha emitido en mltiples procesos constitucionales
sentencias exhortativas que, a diferencia de las anteriormente descritas, no tienen
efectos vinculantes.
Dichas sentencias son recomendaciones o sugerencias, estrictu sensu, que,
partiendo de su funcin armonizadora ante los confictos, se plantean al legislador
para que en el ejercicio de su discrecionalidad poltica en el marco de la constitucin
pueda corregir o mejorar aspectos de la normatividad jurdica. En tales sentencias
opera el principio de persuasin y se utilizan cuando, al examinarse los alcances
de un proceso constitucional, si bien no se detecta la existencia de un vicio de
inconstitucionalidad, se encuentra una legislacin defectuosa que de algn modo
conspira contra la adecuada marcha del sistema constitucional.
Al respecto, deben mencionarse las sentencias emitidas en los Expedientes
Acumulados N.os 001/003-2003-AI/TC, en donde se exhorta al Poder Ejecutivo
para que, en salvaguarda del principio de seguridad jurdica que debe informar al
Sistema Registral, reglamente el uso del formulario registral legalizado por notario,
previsto en el segundo prrafo del artculo 7 de la Ley N. 27755; o la sentencia del
Expediente N. 022-2003-AI/TC, en donde se exhorta a la autoridad competente
y a los Poderes del Estado involucrados a asumir las funciones que, conforme
al artculo 102., inciso 7. de la Constitucin y a las normas de desarrollo, le
corresponde en materia de delimitacin territorial, especialmente en lo que respecta
a la controversia suscitada por los lmites territoriales de la Isla Lobos de tierras,
que genera un conficto entre los gobiernos regionales de Lambayeque y Piura.
3.3.5. Las sentencias estipulativas: Son aquellas en donde el rgano de control
de la constitucionalidad establece, en la parte considerativa de la sentencia, las
variables conceptuales o terminolgicas que utilizar para analizar y resolver
una controversia constitucional. En ese contexto, se describir y defnir en qu
consisten determinados conceptos.
66 67
B. Las sentencias desestimativas
4. Las sentencias desestimativas son aquellas que declaran, segn sea el caso,
inadmisibles, improcedentes o infundadas las acciones de garanta, o resuelven
desfavorablemente las acciones de inconstitucionalidad. En este ltimo caso,
la denegatoria impide una nueva interposicin fundada en idntico precepto
constitucional (peticin parcial y especfca referida a una o varias normas
contenidas en una ley); adems, el rechazo de un supuesto vicio formal no obsta
para que esta ley no pueda ser cuestionada ulteriormente por razones de fondo.
Ahora bien, la praxis constitucional reconoce una pluralidad de formas y contenidos
sustantivos de una sentencia desestimativa, a saber:
4.1 La desestimacin por rechazo simple: En este caso el rgano de control de la
constitucionalidad resuelve declarar infundada la demanda presentada contra una
parte o la integridad de una ley o norma con rango de ley.
4.2. La desestimacin por sentido interpretativo (interpretacin estrictu sensu). En
este caso el rgano de control de la constiucionalidad establece una manera creativa
de interpretar una ley parcial o totalmente impugnada. Es decir, son aquellas en
donde el rgano de control de la constitucionalidad declara la constitucionalidad
de una ley cuestionada, en la medida que se la interpreta en el sentido que este
considera adecuado, armnico y coherente con el texto fundamental.
En ese entendido, se desestima la accin presentada contra una ley, o norma
con rango de ley, previo rechazo de algn o algunos sentidos interpretativos
considerados como infraccionantes del texto supra. Por ende, se establece la
obligatoriedad de interpretar dicha norma de acuerdo con la Constitucin; vale
decir, de conformidad con la interpretacin declarada como nica, exclusiva y
excluyentemente vlida. (STC 00004-2004-CC, f.j. 2-4)
CAPITULO III
Cules son los requisitos de admisibilidad
y de procedencia para presentar una demanda?
19
El xito de una demanda en un proceso constitucional depende fundamentalmente
que se cumplan con los requisitos de admisibilidad y de procedencia. De conformidad
con el artculo 128 del Cdigo Procesal Civil que se aplica suplatoriamente a los
procesos constitucionales, los primeros estn referidos a las formalidades mnimas
que debe contener una demanda. Los segundos, tienen que ver con aquellos
requisitos ms de fondo, indispensables, para que pueda surgir una relacin
procesal.
I.- Requisitos de admisibilidad
Base normativa en el Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 42.- Demanda
La demanda escrita contendr, cuando menos, los siguientes datos y anexos:
1) La designacin del Juez ante quien se interpone;
2) El nombre, identidad y domicilio procesal del demandante;
3) El nombre y domicilio del demandado, sin perjuicio de lo previsto en el
artculo 7 del presente Cdigo;
4) La relacin numerada de los hechos que hayan producido, o estn en vas
de producir la agresin del derecho constitucional;
5) Los derechos que se consideran violados o amenazados;
6) El petitorio, que comprende la determinacin clara y concreta de lo que
se pide;
7) La frma del demandante o de su representante o de su apoderado, y la del
abogado.
Artculo 48.- Inadmisibilidad
Si el Juez declara inadmisible la demanda, conceder al demandante tres
das para que subsane la omisin o defecto, bajo apercibimiento de archivar
el expediente. Esta resolucin es apelable.
19
En este captulo utilizamos la jurisprudencia desarrollada en el excelente libro de Csar Landa Arroyo, Los procesos
constitucionales en la Jurisprudencia Constitucional, Palestra, Lima, 2010.
68 69
2.1.1.- La legitimidad activa:
Base normativa en el Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 39.- Legitimacin
El afectado es la persona legitimada para interponer el proceso de amparo.
Qu dice el TC?
Concepto de legitimidad para obrar
Es importante acotar que, (...) para convertirse en parte resulta necesario
acreditar legitimacin sufciente, a la vez que para contar con legitimacin ser
necesaria la capacidad procesal para estar en juicio (...) (Gozaini, Oswaldo,
Derecho Procesal Civil, Editorial Ediar, Argentina, 1992, Tomo I, Pg. 392). La
legitimacin para obrar debe entenderse, entonces, como (...) una coincidencia
entre la persona que requiere el servicio judicial y el que se halla dentro del proceso
ejerciendo determinada pretensin. De esa forma, ocupa al actor y al demandado
y puede alcanzar a ciertos terceros (Gozaini, Oswaldo, La Justicia Constitucional
Editorial Depalma, Argentina, 1994, Pg. 165). (STC 00518-2004-AA, f.j. 8)
Clases de legitimacin para obrar
Existen dos clases de legitimacin: legitimacin ad processum o legitimacin
procesal, la cual se concibe como la (...) aptitud o idoneidad para actuar en un
proceso, en el ejercicio de un derecho propio o en representacin de otro (...)
(Couture, Eduardo, Fundamentos de Derecho Procesal Civil, Editorial Depalma,
Argentina, 1974, Pgs. 379-380); y la legitimacin ad causam o legitimacin
en la causa, que es (...) la condicin jurdica en que se halla una persona con
relacin al derecho que invoca en juicio, ya sea en razn de su titularidad o de
otras circunstancias que justifcan su pretensin(...) (Ibid.). En otros trminos,
consiste en la autorizacin que la ley otorga a una persona para ser parte en un
proceso determinado por su vinculacin especfca con el litigio. (STC 00518-
2004-AA, f.j. 9)
Qu son las partes?
El proceso se desarrolla por la intervencin de las partes. Calamendrei seala
que (...) el proceso presupone por lo menos dos partes (...). (Calamandrei,
Piero, Instituciones de Derecho Procesal Civil, Editorial EJEA, Argentina, 1973,
Tomo II, Pgs. 296-297). Es parte quien reclama, o frente a quien se reclama, la
tutela jurisdiccional; vale decir, quienes de hecho intervienen en el proceso como
sujetos activos o pasivos de una determinada pretensin o, lo que es lo mismo,
demandante y demandado. El concepto de parte se extiende a los terceros y a los
sustitutos procesales. (STC 00518-2004-AA, f.j. 5)
Qu son los amicus curiae?
Partiendo de la facultad especial contenida en el artculo 13- A del Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional, el Pleno o las Salas pueden solicitar
informacin de los amicus curiae (amici curiarum), si fuera el caso, a fn de
esclarecer aspectos especializados que puedan surgir del estudio de los actuados.
En el caso sub judice este Colegiado considera imprescindible para su dilucidacin
la opinin de personas con un amplio conocimiento sobre la salud mental, tanto
desde el punto de vista mdico, como desde la perspectiva de la ejecucin de las
polticas pblicas.
El amicus curiae (amigo de la Corte) se materializa con la participacin de
terceros ajenos al proceso a fn de ilustrar a los jueces sobre aspectos tcnicos de
alta especializacin, que habrn de incidir de manera relevante a la hora de la
decisin fnal. As por ejemplo, este Colegiado es consciente sobre su incapacidad
de formarse juicio si no cuenta con una informacin mdica especializada sobre las
secuelas de la esquizofrenia paranoide, su tratamiento clnico y las repercusiones
del mtodo intramural en la integridad personal de la paciente G. R. S. que tiene
problemas de salud mental. (STC 3081-2007-PA, f.j. 5-6)
Los amicus curiae tienen legitimacin activa en los procesos consti-
tucionales?
11. Asimismo, este Tribunal considera pertinente determinar si el amici curiae
o los amicus curiae gozan de legitimacin activa para ser parte en los procesos
constitucionales, ya que si no gozan de ella, el recurso de queja y, por ende, el
recurso de agravio constitucional interpuestos por el Instituto de Defensa Legal
seran nulos de pleno derecho, pues este careca de las facultades para ello.
12. Pues bien, para determinar si los amicus curiae tienen legitimacin activa
en los procesos constitucionales hemos de recurrir a la prctica del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos. En este sentido, cabe destacar que el artculo 36.2
del Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales establece que:
En inters de la buena administracin de la justicia, el Presidente del Tribunal
70 71
podr invitar a cualquier Alta Parte Contratante que no sea parte en el asunto
o a cualquier persona interesada distinta del demandante o que presente
observaciones por escrito o a participar en la vista.
Del articulo transcrito, puede concluirse que los amicus curiae intervienen en
los procesos de tutela de derechos humanos: a) cuando son invitados por el
Presidente de la Corte; b) en calidad de terceros y no de partes del proceso; y c)
para presentar observaciones por escrito o a participar en la vista.
13. En buena cuenta, los amicus curiae no tienen derecho a la accin y ni siquiera
actan como parte procesal sino solo como portadores de una opinin cualifcada,
poltica o tcnica, que el Tribunal desea conocer. Por tanto, el Instituto de Defensa
Legal no tena la capacidad procesal para interponer los recursos de queja
y agravio constitucional, pues actuaba como amici curiae y no como parte del
proceso de hbeas corpus. Por esta razn este Tribunal estima que los recursos
referidos son nulos de pleno derecho por contravenir el principio de legalidad de
las formas, ya que los medios impugnatorios solo pueden ser interpuestos por las
partes del proceso y no por los amicus curiae, ya que estos no tienen la calidad de
partes ni mediatizan, desplazan o reemplazan a estas. (Resolucin 3173-2008-
PHC, f.j. 11-13)
No obstante ello, segn la propia normatividad procesal, es posible constituir
como amicus curiae a una persona o a una institucin cuando puedan ayudar
a los jueces constitucionales a esclarecer aspectos especializados que surjan del
estudio de los actuados [artculo 13-A del Reglamento Normativo del TC; al
respecto, tambin STC N. 7435-2006-PA/TC], mxime si los poderes pblicos
pueden ser requeridos por este Tribunal para otorgar informes y documentos
que considere necesarios para la resolucin de los procesos que correspondan
[artculo 119 del CPCo]. Un amigo de la Corte se materializa con la participacin
de terceros ajenos al proceso a fn de ilustrar a los jueces sobre aspectos tcnicos
de alta especializacin, que eventualmente habrn de incidir de manera relevante
a la hora de la decisin fnal. (STC 5842-2006-PHC, f.j. 32)
Justifcacin de la presentacin de los amicus curiae
El amicus curiae se justifca cuando se trata de la proteccin de ciertos derechos
que por su propia naturaleza pueden ser objeto de distintos enfoques cientfcos,
como son la salud mental, la integridad psquica y fsica. De lo contrario, se corre
el riesgo que en ciertos procesos de amparo se concluya con una decisin injusta,
contraria al principio-derecho de dignidad de la persona humana. Por consiguiente
la intervencin del amicus curiae en el presente proceso se encuentra legitimada no
solo por el reglamento del Tribunal Constitucional, sino tambin por la naturaleza
del derecho constitucional invocado. La presencia del amicus curiae, el pedido
de informacin, as como la solicitud de documentacin no deben considerarse a
priori como medios probatorios inadecuados que habrn de dilatar el desarrollo del
proceso, sino ms bien como instrumentos procesales al servicio de una proteccin
efcaz de los derechos constitucionales. (STC 3081-2007-PA, f.j. 7-8)
10. La posibilidad de permitir la intervencin en el proceso constitucional de
personas o entidades especializadas que puedan coadyuvar en la resolucin de la
causa, ha sido prevista en el artculo 13-A del Reglamento Normativo del Tribunal
Constitucional, aprobado mediante Resolucin Administrativa N. 095-2004-P-TC.
Dicho precepto establece: Artculo 13-A.- El Pleno o las Salas pueden solicitar los
informes que estimen necesarios a los rganos de Gobierno y de la Administracin
y requerir respuesta oportuna de ellos, de acuerdo al artculo 119 del Cdigo
Procesal Constitucional; as como solicitar informacin del (los) amicus curiae
(amici curiarum), si fuera el caso, que permita esclarecer aspectos especializados
que puedan surgir del estudio de los actuados.
11. Tal como se aprecia del tenor de la disposicin, el apersonamiento al proceso de
personas o entidades en calidad de amicus curiae, se encuentra sujeto a la previa
solicitud realizada por este Colegiado, lo que no ha sucedido en el presente caso. No
obstante, considerando las tareas que el Constituyente ha reservado a la Defensora
del Pueblo (artculo 162 de la Constitucin), este Colegiado entiende prudente
atender las consideraciones planteadas por el referido rgano constitucional.
(0020-2005-PI, 0021-2005-PI acumulados, f.j. 10-11)
Nuestros comentarios
La legitimidad activa para interponer un proceso constitucional depende de la
naturaleza del proceso constitucional. Segn el artculo 26 del Cdigo Procesal
Constitucional, la demanda de hbeas corpus puede ser interpuesta por la
persona perjudicada o por cualquier otra en su favor, sin necesidad de tener su
representacin. Tampoco requerir frma del letrado, tasa o alguna otra formalidad.
Tambin la puede interponer la Defensora del Pueblo. En el caso de los procesos
de amparo, de acuerdo con el artculo 39 del Cdigo Procesal Constitucional, el
afectado es la persona legitimada para interponer el proceso de amparo.
En el caso de los procesos de cumplimiento, de conformidad con el artculo 67
del Cdigo Procesal Constitucional, cualquier persona podr iniciar el proceso de
cumplimiento frente a normas con rango de ley y reglamentos. Si el proceso tiene
por objeto hacer efectivo el cumplimiento de un acto administrativo, solo podr ser
interpuesto por la persona a cuyo favor se expidi el acto o quien invoque inters
72 73
para el cumplimiento del deber omitido. Tratndose de la defensa de derechos con
intereses difusos o colectivos, la legitimacin corresponder a cualquier persona.
Asimismo, la Defensora del Pueblo puede iniciar procesos de cumplimiento.
La demanda de accin popular la puede interponer cualquier persona, de acuerdo
con el artculo 84 del Cdigo Procesal Constitucional. A diferencia de ella, la
demanda de inconstitucionalidad, no puede ser interpuesta por cualquier persona.
Se interpone ante el Tribunal Constitucional y solo puede ser presentada por
los rganos y sujetos indicados en el artculo 203 de la Constitucin. Asimismo,
las demandas por confictos de competencia son presentadas por los poderes o
entidades estatales en conficto, los cuales actuarn en el proceso a travs de sus
titulares.
Finalmente, de conformidad con el artculo 40 del Cdigo Procesal Constitucional,
en caso de violacin del derecho a disfrutar un medio ambiente equilibrado y
adecuado a la vida y de todo derecho difuso, puede interponer demanda de amparo
cualquier persona, as como las entidades sin fnes de lucro cuyo objeto sea la
defensa de los referidos derechos. La Defensora del Pueblo puede interponer
demanda de amparo en ejercicio de sus competencias constitucionales.
La legitimidad activa en caso de derechos colectivos y en casos de
derechos difusos
Base normativa en el Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 40.- Representacin Procesal
EI afectado puede comparecer por medio de representante procesal. No es
necesaria la inscripcin de la representacin otorgada.
Tratndose de personas no residentes en el pas, la demanda ser formulada
por representante acreditado. Para este efecto, ser sufciente el poder fuera
de registro otorgado ante el Cnsul del Per en la ciudad extranjera que
corresponda y la legalizacin de la frma del Cnsul ante el Ministerio de
Relaciones Exteriores, no siendo necesaria la inscripcin en los Registros
Pblicos.
Asimismo, puede interponer demanda de amparo cualquier persona cuando
se trate de amenaza o violacin del derecho al medio ambiente u otros
derechos difusos que gocen de reconocimiento constitucional, as como
las entidades sin fnes de lucro cuyo objeto sea la defensa de los referidos
derechos. La Defensora del Pueblo puede interponer demanda de amparo en
ejercicio de sus competencias constitucionales.
Artculo 41.- Procuracin Ofciosa
Cualquier persona puede comparecer en nombre de quien no tiene
representacin procesal, cuando esta se encuentre imposibilitada para
interponer la demanda por s misma, sea por atentado concurrente contra
la libertad individual, por razones de fundado temor o amenaza, por una
situacin de inminente peligro o por cualquier otra causa anloga. Una vez
que el afectado se halle en posibilidad de hacerlo, deber ratifcar la demanda
y la actividad procesal realizada por el procurador ofcioso.
Qu dice el TC?
El inters difuso
El inciso 22 del artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per reconoce,
en calidad de derecho fundamental, el atributo subjetivo de gozar de un
ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida de la persona. Se
trata, en principio, y como se desprende de la ubicacin de su reconocimiento,
de un derecho subjetivo de carcter constitucional, cuyo titular es el ser
humano considerado en s mismo, con independencia de su nacionalidad o,
acaso, de ciudadana. Sin embargo, no solo es un derecho subjetivo, sino que
se trata tambin de un derecho o inters de carcter difuso, puesto que es
un derecho que lo titularizan todas y cada una de las personas. En cuanto
al inters difuso, cualquier persona natural est autorizada para iniciar las
acciones judiciales que se hayan previsto en el ordenamiento con el objeto
de dispensarle tutela, por lo que, para tales casos, no se requiere que exista
una afectacin directa al individuo que promueve la accin judicial. Adems,
tambin se ha previsto que gozan de legitimidad procesal para su defensa las
personas jurdicas que tienen como objeto social la preservacin del medio
ambiente. (STC 0964-2002-PA, f.j. 8)
Nuestros comentarios
En el caso de demandas presentadas por comunidades campesinas o nativas, no es
necesario que los demandantes sean miembros de la directiva de las comunidades
campesinas afectadas, que tengan mandato vigente debidamente inscrito en
registros pblicos. La jurisprudencia del TC ha simplifcado la legitimidad
activa de las comunidades campesinas y nativas en procesos constitucionales.
Segn la sentencias recadas en los Exp. No 04611-2007-AA sobre el derecho al
honor de una comunidad nativa, corresponde reconocer, en el presente caso, la
legitimidad activa a cualquiera de sus miembros en tanto se vean afectados. (f. j.
74 75
29). Aade que si bien no ha sido planteado de esta forma, tambin hubiera sido
vlido que cualquiera de los integrantes de la accionante hubiere interpuesto la
presente demanda (f.j. 30). En ese sentido, si el demandante es actual comunero
y presidente de la comunidad afectada goza de la legitimidad activa para presentar
la demanda, y los efectos de la sentencia alcanzaran a todos los miembros de las
comunidades afectadas, de las cuales son parte.
2.1.2.- La legitimidad pasiva: A quin emplazar en los procesos
constitucionales
Nuestros comentarios
Siempre las demandas son contra los titulares del ente estatal responsable de la
comisin del hecho lesivo, debiendo estos ser identifcados e individualizados. Sin
embargo, tambin deber notifcarse al procurador de asuntos judiciales del ente
estatal emplazado, debiendo precisarse siempre el nombre del funcionario y su
direccin real y/o procesal en la demanda.
2.1.3.- La formulacin del petitorio
Nuestros comentarios
Se trata de precisar cul es el requerimiento central en la demanda y de la
controversia, debiendo al fnal el juez constitucional pronunciarse sobre l. No
hacerlo, viola el principio de congruencia, el cual exige precisamente la congruencia
entre demanda y sentencia (exp. N 0008-2003-AI/TC, f.j. 2).
Si la sentencia no se pronuncia sobre el ntegro del petitorio, estamos ante uno
de los supuestos de falta de motivacin, de conformidad con las propias reglas
desarrolladas por el TC. Estamos ante lo que la sentencia STC 00728-2008-HC
(f.j. 7.e) denomina La motivacin sustancialmente incongruente. Segn este
colegiado, El derecho a la debida motivacin de las resoluciones obliga a los rganos
judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los
trminos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que
supongan modifcacin o alteracin del debate procesal (incongruencia activa).
Aade el TC que El incumplimiento total de dicha obligacin, es decir, el dejar
incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisin del marco del debate judicial
generando indefensin, constituye vulneracin del derecho a la tutela judicial y
tambin del derecho a la motivacin de la sentencia (incongruencia omisiva). Y
es que, partiendo de una concepcin democratizadora del proceso como la que
se expresa en nuestro texto fundamental (artculo 139, incisos 3 y 5), resulta un
imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los rganos judiciales
una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas;
pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al
momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se
exceda en las peticiones ante l formuladas.
2.1.4.- El hecho lesivo y el principio de restitucin en los procesos
constitucionales
Base normativa del Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 1.- Finalidad de los Procesos
Los procesos a los que se refere el presente ttulo tienen por fnalidad proteger
los derechos constitucionales, reponiendo las cosas al estado anterior a la
violacin o amenaza de violacin de un derecho constitucional, o disponiendo
el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo. Si luego de
presentada la demanda cesa la agresin o amenaza por decisin voluntaria
del agresor, o si ella deviene en irreparable, el Juez, atendiendo al agravio
producido, declarar fundada la demanda precisando los alcances de su
decisin, disponiendo que el emplazado no vuelva a incurrir en las acciones u
omisiones que motivaron la interposicin de la demanda, y que si procediere
de modo contrario, se le aplicarn las medidas coercitivas previstas en el
artculo 22 del presente Cdigo, sin perjuicio de la responsabilidad penal que
corresponda.
Artculo 2.- Procedencia
Los procesos constitucionales de hbeas corpus, amparo y hbeas data
proceden cuando se amenace o viole los derechos constitucionales por
accin u omisin de actos de cumplimiento obligatorio, por parte de
cualquier autoridad, funcionario o persona. Cuando se invoque la amenaza
de violacin, esta debe ser cierta y de inminente realizacin. El proceso de
cumplimiento procede para que se acate una norma legal o se ejecute un acto
administrativo.
76 77
Qu dice el TC?
Naturaleza de los hechos lesivos
4. A modo de introduccin, es conveniente puntualizar que en muchas
circunstancias la declaracin de procedencia o improcedencia de una accin
de garanta est sujeta al tiempo de realizacin de los actos que requieren
tutela constitucional. En este contexto, cabe distinguir los siguientes:
a) Actos pretritos.
Son aquellos hechos, sucesos, acontecimientos o manifestaciones de voluntad
suscitados en el pasado que solo requerirn la tutela jurisdiccional constitu-
cional a condicin de que se acredite que los derechos fundamentales vincu-
lados a ellos, sea por una violacin o amenaza de violacin de los mismos,
pueden ser objeto de reparacin mediante la intervencin jurisdiccional.
b) Actos presentes.
Son aquellos hechos sucesos, acontecimientos o manifestaciones de voluntad
que se vienen realizando al momento de la interposicin de una accin de
garanta; y que seguirn subsistiendo hasta el momento de resolver en
ltima instancia.
c) Actos de tracto sucesivo.
Son aquellos hechos sucesos, acontecimientos o manifestaciones de voluntad
que se han generado y se seguirn generando sin solucin de continuidad; es
decir, tienen una ejecucin sucesiva, y sus efectos se producen y reproducen
peridicamente.
d) Actos en expectativa.
Son aquellos que no se han realizado en su integridad pero que desde ya se
convierten en una amenaza cierta e inminente de violacin de un derecho
constitucional. (STC 3283-2003-AA, f.j. 4)
Cese del acto lesivo
9. El segundo aspecto en torno a la procedencia, o no, del hbeas corpus,
tiene que ver con el hecho de que, si pese al tiempo transcurrido, todava es
posible que este Tribunal expida una resolucin sobre el fondo.
Como se sabe, la fnalidad de los procesos constitucionales contemplados en el
artculo 1 del Cdigo Procesal Constitucional es la proteccin de los derechos
fundamentales. En este mismo enunciado normativo se alude a la hiptesis
de que cuando se produzca el cese del acto lesivo, o cuando el derecho haya
devenido en irreparable, se declarar fundada la demanda, siempre y cuando
estos supuestos se hayan producido despus de presentada la demanda.
Entre tanto, de acuerdo al artculo 5, inciso 5) del mismo Cdigo Procesal
Constitucional, una de las causales de improcedencia de este tipo de procesos
es que se haya producido el cese del acto reclamado o hubiese devenido en
irreparable el agravio ocasionado al derecho fundamental. Sin embargo,
para que tal supuesto de improcedencia pueda prosperar, es preciso que
tales hechos se hayan producido antes de la presentacin de la demanda.
10. Las resoluciones recurridas mediante el recurso de agravio constitucional
han considerado que en caso se habra producido la sustraccin de la materia,
puesto que antes de que se interpusiera el presente hbeas corpus, el recurrente
obtuvo una sentencia estimatoria, que dispuso que el Director del Hospital Dos
de Mayo entregara el cuerpo de don Francisco Javier Francia Snchez.
11. El Tribunal Constitucional no comparte ese criterio. En primer lugar, porque
si bien poco despus de la presentacin de la demanda de hbeas corpus, el
15 de octubre, se haba dictado una resolucin judicial que ordenaba el cese
del acto lesivo, este no fue acatado por los funcionarios del Hospital Nacional
Dos de Mayo. En efecto, cuando los familiares del occiso se constituyeron a
dicho nosocomio, un funcionario distinto al inicialmente emplazado se opuso
a la entrega del cadver, lo que motiv que se interpusiera este hbeas corpus.
El Tribunal considera que no se puede declarar improcedente una demanda
con el argumento de que se ha producido la sustraccin de la materia, cuando
la afectacin no ha cesado; es esta, y no la existencia de pronunciamiento
judicial previo (que no fue acatado), una de las causales por las cuales el juez
pudo declarar la sustraccin de la materia.
12. En segundo lugar, porque si acaso el cese del acto lesivo se hubiese
producido despus de presentada la demanda, an sera preciso que el juez
evaluase si, por las especiales caractersticas del caso, sera necesario que se
expida una sentencia sobre el fondo en aplicacin del artculo 1 del Cdigo
Procesal Constitucional.
Tal facultad (y no, por tanto, una obligacin) es un arma con la que
el legislador ha dotado al juez constitucional para que, en atencin a la
magnitud de la lesin de un derecho fundamental o a la eventualidad de que
se reproduzca el mismo acto posteriormente, evale detenidamente si an es
posible, por ser necesario, que se expida una sentencia sobre el fondo.
78 79
Ello se justifca no solo en el principio de economa procesal, sino,
fundamentalmente, en el carcter objetivo que tambin tienen los derechos
fundamentales en nuestro ordenamiento jurdico. Es decir, en la consideracin
de que tales derechos no solo constituyen atributos subjetivos fundamentales
del ser humano, sino que son el sistema material de valores sobre el que
reposa el sistema constitucional en su conjunto, de manera que este ha de
irradiarse a todo el sistema jurdico, a la par de generar, particularmente
en la actuacin de los rganos del Estado, un deber especial de proteccin
para con ellos.
13. En ese sentido, en la medida en que en el presente caso el cese de la
afectacin se habra producido despus de presentada la demanda, resulta
aplicable el artculo 1 del Cdigo Procesal Constitucional, por lo que este
Tribunal es competente, ratione materiae, para conocer el fondo de la
controversia constitucional. (STC 256-2003-PHC, f.j. 9-13)
Nuestros comentarios
El artculo 1 del Cdigo Procesal Constitucional es claro, cuando precisa que los
procesos constitucionales tienen por fnalidad la restitucin de la violacin del
derecho fundamental. No tiene funcin punitiva ni indemnizatoria la justicia
constitucional sino reparar la violacin del derecho fundamental, esto signifca que
cuando esta violacin no sea posible, pierde sentido el proceso constitucional. La
excepcin a esta regla es el habeas corpus innovativo, reconocido en el artculo 8
del Cdigo Procesal Constitucional, el cual establece que aun cuando el afectado
haya recobrado su libertad individual y ambulatoria, el juez puede seguir el
proceso y pronunciarse, declarando fundada la demanda, y ordenando medidas
encaminadas a garantizar la no repeticin de los hechos. Es necesario precisar bien
el hecho lesivo, pues este guarda relacin con otros elementos como por ejemplo,
el plazo de la presentacin de la demanda.
2.1.6.- Los derechos violados: La violacin y la amenaza de violacin
Nuestros comentarios
Debemos distinguir dos supuestos, la violacin de un derecho y la amenaza de
violacin, y esto debe estar claro en la demanda. Este ser el parmetro para
evaluar el acto lesivo. Segn el TC para ser objeto de proteccin frente a una
amenaza a travs de los procesos constitucionales, esta debe ser cierta y de
inminente realizacin. Es decir, el perjuicio debe ser real, efectivo, tangible,
concreto e ineludible, excluyendo del amparo los perjuicios imaginarios o aquellos
que escapan a una captacin objetiva. En consecuencia, para que sea considerada
cierta, la amenaza debe estar fundada en hechos reales, y no imaginarios, y ser de
inminente realizacin, esto es, que el perjuicio ocurra en un futuro inmediato, y
no en uno remoto. A su vez el perjuicio que se ocasione en el futuro debe ser real,
pues tiene que estar basado en hechos verdaderos, efectivo, lo cual implica que
inequvocamente menoscabar alguno de los derechos tutelados; tangible, esto es,
que debe percibirse de manera precisa; e ineludible, entendiendo que implicar
irremediablemente una vulneracin concreta
20
.
Es necesario sealar que no solo se protegen los derechos constitucionales de la
parte dogmtica, sino las reglas, los principios y los bienes jurdicos constitucionales
de la parte orgnica de la Constitucin que reparte competencias y funciones.
Las dos dimensiones de los procesos constitucionales
Si bien los procesos constitucionales de control abstracto tienen como fnalidad
evaluar y examinar la compatibilidad abstracta de normas con la Constitucin,
adems de esta dimensin objetiva predominante, tambin tiene una dimensin
subjetiva, que est referida a la proteccin de derechos fundamentales.
As por ejemplo, mediante el proceso de accin popular la Constitucin Poltica del
Estado ha confado al Poder Judicial el control de constitucionalidad de las normas
reglamentarias. Como dice el TC, en relacin con la demanda de inconstitucionalidad,
En l, quien cuenta con legitimacin para interponer la demanda, prima facie,
no persigue la tutela de intereses subjetivos, sino la defensa de la Constitucin
como norma jurdica suprema. No obstante, an cuando se trata de un proceso
fundamentalmente objetivo, es decir, un proceso en el que se realiza un juicio de
compatibilidad abstracta entre 2 fuentes de distinta jerarqua (Por un lado, la
Constitucin, que acta como parmetro (...); y, por otro, la ley o las normas con
rango de ley, que constituyen las fuentes sometidas a ese control[2]), tal como ha
afrmado este Colegiado[3], tambin tiene una dimensin subjetiva, en la medida
que son fnes esenciales de los procesos constitucionales garantizar la primaca
de la Constitucin y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, segn
establece el Artculo II del Ttulo Preliminar del CPConst. (0020-2005-PI/TC y
0021-2005-PI/TC acumulados, f.j. 16)
En palabras del TC son constantes las ocasiones en las que el juez constitucional,
a efectos de evaluar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas,
20
STC N 0091-2004-PA, f.j.8.
80 81
debe ingresar en una aproximacin clara e inequvoca con los supuestos
concretos en los que estas han sido o pueden ser aplicadas. (0020-2005-PI/
TC y 0021-2005-PI/TC acumulados, f.j. 17). Aade que a la dimensin objetiva
de los procesos de inconstitucionalidad acompaa una subjetiva. Y es que no
puede olvidarse que aunque el control concentrado de las normas tiene una
fnalidad inmediata, que es defender la supremaca normativa de la Constitucin,
depurando el ordenamiento de aquellas disposiciones que la contravengan, tiene,
como fn mediato, impedir su aplicacin, es decir, impedir que estas puedan
generar afectaciones concretas (subjetivas) a los derechos fundamentales de los
individuos. Pudiendo, incluso, en determinados casos, declarar la nulidad de
aplicaciones pasadas. La consecuencia prctica para el TC ser el reconocimiento
que es deber del juez constitucional tener presente que el proceso orientado
por antonomasia a defender la supremaca de la Constitucin (proceso de
inconstitucionalidad), siempre tendr tambin, en ltima instancia, la vocacin
subjetiva de preservar los derechos fundamentales de las personas. (0020-2005-
PI/TC y 0021-2005-PI/TC acumulados, f.j. 18)
Las dos dimensiones de los derechos fundamentales
Los derechos fundamentales en general, y los derechos constitucionales de
los pueblos indgenas tienen una doble dimensin. Son derechos subjetivos
lquidos y concretos, y al mismo tiempo, son instituciones objetivas, es decir, un
conjunto de valores que informan todo el ordenamiento jurdico
21
. Es decir, son
derechos subjetivos de los miembros de las comunidades campesinas, nativas y
de pueblos indgenas, y al mismo tiempo, son limites y obligaciones del Estado,
independientemente que esta sea solicitada por los titulares de este derecho.
Segn jurisprudencia reiterada del TC, los derechos fundamentales tienen dos
dimensiones. Una dimensin subjetiva, segn la cual los derechos fundamentales
son pretensiones subjetivas de las personas, y una dimensin objetiva, en virtud de
la cual, independientemente de que una persona los invoque, ellos (los derechos
fundamentales) establecen reglas objetivas que vinculan al Estado indefectiblemente
y que deben ser respetadas y observadas
22
. La cobertura constitucional del doble
carcter de los derechos fundamentales la encontramos en el artculo II del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, el cual precisa:
Artculo II.- Fines de los Procesos Constitucionales
Son fnes esenciales de los procesos constitucionales garantizar la primaca
de la Constitucin y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.
Tambin tienen cobertura en los artculos 1, 44, 45 y 51 de nuestra Carta Poltica,
los que sealan respectivamente que La defensa de la persona humana y el
respeto de su dignidad son el fn supremo de la sociedad y del Estado, Son
deberes primordiales del Estado: garantizar la plena vigencia de los derechos
humanos, El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con
las limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen y
La Constitucin prevalece sobre toda norma legal.
En defnitiva, teniendo en cuenta adems la dimensin objetiva de estos
derechos, es decir, independientemente que los pueblos indgenas afectados
accionen judicialmente, el Estado tiene la obligacin de proteger sus derechos
fundamentales, toda vez que: la proteccin de los derechos fundamentales no
solo es de inters para el titular de ese derecho [tutela subjetiva], sino tambin
para el propio Estado y para la colectividad en general, pues su transgresin
supone una afectacin tambin al propio ordenamiento constitucional
23
Cuadro elaborado por el Profesor Csar Landa
21
El origen de esta teora se encuentra en la doctrina alemana y su autor es Peter Haberle. Para l, los derechos fundamentales
tienen un doble carcter: el aspecto de derecho individual y el aspecto institucional. Presentan un aspecto de derecho
individual pues son los derechos de la persona, cuyos titulares son los individuos. De otro lado, caracterizados por un aspecto
institucional, ellos representan la garanta constitucional de esferas de vida reguladas y organizadas segn principios de
libertad. Ver Peter Haberle, La Libertad Fundamental en el Estado Constitucional, Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 1987,
pg. 163-164; En esa misma lnea, para el actual presidente del Tribunal Constitucional los derechos fundamentales tienen un
doble carcter constitucional: como derechos subjetivos de la persona y como fundamento valorativo del orden institucional.
De modo que los derechos individuales son a la vez instituciones jurdicas objetivas y derechos subjetivos. Ahora bien es,
precisamente mediante la actuacin estatal, aunque tambin de los particulares, que los derechos pueden ser desconocidos,
desvirtuados o vaciados de contenido, ya sea por accin o por omisin. Ver Cesar Landa Arroyo, Estudios sobre Derecho
procesal Constitucional, Editorial Porra e Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, Mxico, 2006, pg. 125.
22
STC N 3330-2004-AA/ f. j. 5, 9; Exp. N 2050-2002-AA/TC, f. j. 25; Exp. N 1091-2002-HC, f. j. 4. 23
STC N 00023-2005-AI/TC, f.j. 11.
82 83
2.1.7.- El tema del juez competente
Base normativa en el Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 51.- Juez Competente y plazo de resolucin en Corte
Es competente para conocer del proceso de amparo, del proceso de hbeas
data y del proceso de cumplimiento el Juez civil o mixto del lugar donde
se afect el derecho, o donde tiene su domicilio principal el afectado, a
eleccin del demandante. En el proceso de amparo, hbeas data y en el de
cumplimiento no se admitir la prrroga de la competencia territorial,
bajo sancin de nulidad de todo lo actuado. Promovida la excepcin de
incompetencia, el Juez le dar el trmite a que se referen los artculos 10
y 53 de este Cdigo. De comprobarse malicia o temeridad en la eleccin del
Juez por el demandante, este ser pasible de una multa no menor de 3 URP
ni mayor a 10 URP, sin perjuicio de remitir copias al Ministerio Pblico, para
que proceda con arreglo a sus atribuciones. Si la afectacin de derechos se
origina en una resolucin judicial, la demanda se interpondr ante la Sala
Civil de turno de la Corte Superior de Justicia de la Repblica respectiva, la
que designar a uno de sus miembros, el cual verifcar los hechos referidos
al presunto agravio. La Sala Civil resolver en un plazo que no exceder de
cinco das desde la interposicin de la demanda.
Artculo 52.- Impedimentos
El Juez deber abstenerse cuando concurran las causales de impedimento
previstas en el Cdigo Procesal Civil. En ningn caso ser procedente la
recusacin.
El Juez que intencionalmente no se abstiene cuando concurre una causal
de impedimento, o lo hace cuando no concurre una de ellas, incurre en
responsabilidad de naturaleza disciplinaria y penal.
Nuestros comentarios
El tema del juez competente vara de acuerdo con el tipo de proceso constitucional.
En caso de hbeas corpus, la demanda debe ser interpuesta ante el juez
constitucional, o en su defecto ante el juez penal, y si este no hubiera, ante el juez
mixto de la provincia donde ha ocurrido la afectacin o la amenaza de violacin de
la libertad ambulatoria y derechos conexos. Asimismo, de acuerdo al artculo 29
del Cdigo Procesal Constitucional, cuando la afectacin de la libertad individual
se realice en lugar distinto y lejano o de difcil acceso de aquel en que tiene su sede
el Juzgado donde se interpuso la demanda, este dictar orden inmediata para que
el Juez de Paz del distrito en el que se encuentra el detenido cumpla en el da, bajo
responsabilidad, con hacer las verifcaciones y ordenar las medidas inmediatas
para hacer cesar la afectacin.
En el caso de los procesos de amparo, que es el proceso ms utilizado, las reglas
estn establecidas en el artculo 51 del Cdigo Procesal Constitucional. Segn esta
norma, es competente para conocer del proceso de amparo, del proceso de hbeas
data y del proceso de cumplimiento el Juez civil o mixto del lugar donde se afect
el derecho, o donde tiene su domicilio principal el afectado, o donde domicilia el
autor de la infraccin, a eleccin del demandante.
De otro lado, si la afectacin de derechos se origina en una resolucin judicial,
la demanda se interpondr ante la Sala Civil de turno de la Corte Superior de
Justicia de la Repblica respectiva, la que designar a uno de sus miembros, el
cual verifcar los hechos referidos al presunto agravio.
En relacin con los procesos de accin popular, de conformidad con el artculo
85 del Cdigo Procesal Constitucional, la demanda de accin popular es de
competencia exclusiva del Poder Judicial. Son competentes en primer lugar, la Sala
correspondiente, por razn de la materia de la Corte Superior del Distrito Judicial
al que pertenece el rgano emisor, cuando la norma objeto de la accin popular
es de carcter regional o local. En el caso de normas expedidas por el Gobierno
central, la Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los dems casos.
2.2.- Requisitos de procedencia
Los requisitos de procedencia han sido defnidos en el artculo 5 del Cdigo Procesal
Constitucional.
Artculo 5.- Causales de improcedencia
No proceden los procesos constitucionales cuando:
1. Los hechos y el petitorio de la demanda no estn referidos en forma directa
al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado;
2. Existan vas procedimentales especfcas, igualmente satisfactorias, para
la proteccin del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo
cuando se trate del proceso de hbeas corpus;
3. El agraviado haya recurrido previamente a otro proceso judicial para
pedir tutela respecto de su derecho constitucional;
4. No se hayan agotado las vas previas, salvo en los casos previstos por este
Cdigo y en el proceso de hbeas corpus;
84 85
5. A la presentacin de la demanda ha cesado la amenaza o violacin de un
derecho constitucional o se ha convertido en irreparable;
6. Se cuestione una resolucin frme recada en otro proceso constitucional o
haya litispendencia;
7. Se cuestionen las resoluciones defnitivas del Consejo Nacional de la
Magistratura en materia de destitucin y ratifcacin de jueces y fscales,
siempre que dichas resoluciones hayan sido motivadas y dictadas con previa
audiencia al interesado;
8. Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia
electoral, salvo cuando no sean de naturaleza jurisdiccional o cuando siendo
jurisdiccionales violen la tutela procesal efectiva.
Tampoco procede contra las resoluciones de la Ofcina Nacional de Procesos
Electorales y del Registro Nacional de Identifcacin y Estado Civil si pueden
ser revisadas por el Jurado Nacional de Elecciones; (*)
(*) Numeral modifcado por el artculo nico de la Ley N 28642 (publicada
en el diario ofcial El Peruano el 08 Diciembre 2005), siendo el nuevo texto
el siguiente:
8. Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en
materias electorales, de referndum o de otro tipo de consultas populares,
bajo responsabilidad.
Resoluciones en contrario, de cualquier autoridad, no surten efecto legal
alguno.
La materia electoral comprende los temas previstos en las leyes electorales y
aquellos que conoce el Jurado Nacional de Elecciones en instancia defnitiva. (*)
(*) La STC N 0007-2007-PI (publicada en el diario ofcial El Peruano el 22
de junio de 2007) dej sin efecto el citado artculo nico de la Ley N 28642,
toda vez que declar su inconstitucionalidad.
El segundo prrafo del artculo 83 del Cdigo Procesal Constitucional
establece que Por la declaracin de ilegalidad o inconstitucionalidad de
una norma no recobran vigencia las disposiciones legales que ella hubiera
derogado.
9. Se trate de confictos entre entidades de derecho pblico interno. Los
confictos constitucionales surgidos entre dichas entidades, sean poderes
del Estado, rganos de nivel o relevancia constitucional, gobiernos locales y
regionales, sern resueltos por las vas procedimentales correspondientes;
10. Ha vencido el plazo para interponer la demanda, con excepcin del
proceso de hbeas corpus.
El proceso de cumplimiento como medio idneo para el control
constitucional de la violacin de la Constitucin por omisin legislativa
De conformidad con el artculo 200 inciso 6 de la Constitucin Poltica, el proceso
de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo, con la fnalidad que aquellos
cumplan con tales mandatos. Esta norma ha sido desarrollada por el artculo 66 del
Cdigo Procesal Constitucional, que precisa es objeto del proceso de cumplimiento
ordenar que el funcionario o autoridad pblica renuente D cumplimiento a una
norma legal o ejecute un acto administrativo frme; o Se pronuncie expresamente
cuando las normas legales le ordenan emitir una resolucin administrativa o dictar
un reglamento.
No obstante ello, el TC ha establecido a travs de su jurisprudencia vinculante
24
que
el proceso de cumplimiento puede cumplir otra fnalidad. En la sentencia recada
en el expediente N 5427-2009-PC/TC (f. j. 23 al 27), establece la adecuacin
del proceso de cumplimiento para controlar la violacin de la Constitucin por
omisin legislativa
25
. En dicha sentencia, el TC peruano estableci que el proceso de
cumplimiento en determinadas oportunidades sirve para hacer cumplir derechos
que han sido reconocidos por tratados internacionales de derechos humanos, pero
que el legislador por omisin no los ha desarrollado a nivel normativo interno.
Sustenta su reconfguracin del proceso constitucional de cumplimiento en el hecho
que, si el proceso de cumplimiento tiene por objeto demandar el cumplimiento de
normas legales y actos administrativos, con mayor razn debe servir para exigir
el cumplimiento de normas de rango constitucional. Como antecedente podemos
mencionar que este tribunal, en la sentencia recada en el exp. No STC 0168-2005-
PC/TC (f. j. 9), sobre la base de los artculos 3, 43 y 45 de la Constitucin, estableci
como derecho innominado el derecho constitucional a asegurar y exigir la efcacia
de las normas legales y de los actos administrativos. Sobre esa base, en la sentencia
recada en el expediente N 5427-2009-PC/TC estableci el principio general de
la efectividad de las disposiciones constitucionales (f. j. 15).
En palabras del propio TC Y es que si la efcacia inherente a toda norma jurdica se
postula en relacin a las normas legales y actos administrativos, con mayor razn
deber serlo tambin con relacin a las normas constitucionales, que son las que
ostentan la mayor jerarqua en nuestro ordenamiento jurdico. Dicho principio de
efectividad de las disposiciones constitucionales se desprende, adems, del propio
24
Ver el tercer prrafo del artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional (Ley N 28237).
25
STC. N 5427-2009-PC/TC, f. j. 25
86 87
carcter normativo del texto constitucional que, aunque contenga disposiciones
abiertas cuyo contenido obligacional a veces es difcil determinar prima facie,
tambin contiene determinadas normas-reglas de fcil explicitacin, entre las
que puede encontrarse la referencia expresa al desarrollo de una legislacin
determinada que d cumplimiento a una norma constitucional. (N 5427-2009-
PC/TC f.j. 15).
2.2.1.- Los hechos y el petitorio de la demanda deben estar referidos en
forma directa al contenido constitucionalmente protegido del derecho
invocado;
Base normativa del Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 38.- Derechos no protegidos
No procede el amparo en defensa de un derecho que carece de sustento
constitucional directo o que no est referido a los aspectos constitucionalmente
protegidos del mismo.
Qu dice el TC?
Contenido constitucional protegido
20. Tal como refere Manuel Medina Guerrero,
en cuanto integrantes del contenido constitucionalmente protegido, cabra
distinguir, de un lado, un contenido no esencial, esto es, claudicante ante los
lmites proporcionados que el legislador establezca a fn de proteger otros
derechos o bienes constitucionalmente garantizados, y, de otra parte, el contenido
esencial, absolutamente intangible para el legislador; y, extramuros del contenido
constitucionalmente protegido, un contenido adicional formado por aquellas
facultades y derechos concretos que el legislador quiera crear impulsado por el
mandato genrico de asegurar la plena efcacia de los derechos fundamentales
(La vinculacin negativa del legislador a los derechos fundamentales. Madrid:
McGraw-Hill, 1996, p. 41)
21. As las cosas, todo mbito contitucionalmente protegido de un derecho
fundamental se reconduce en mayor o menor grado a su contenido esencial, pues
todo lmite al derecho fundamental solo resulta vlido en la medida de que el
contenido esencial se mantenga inclume.
Este Tribunal Constitucional considera que la determinacin del contenido esencial
de los derechos fundamentales no puede efectuarse a priori, es decir, al margen de
los principios, los valores y los dems derechos fundamentales que la Constitucin
reconoce. En efecto, en tanto el contenido esencial de un derecho fundamental
es la concrecin de las esenciales manifestaciones de los principios y valores que
lo informan, su determinacin requiere un anlisis sistemtico de este conjunto
de bienes constitucionales, en el que adquiere participacin medular el principio-
derecho de dignidad humana, al que se reconducen, en ltima instancia, todos los
derechos fundamentales de la persona.
En tal sentido, el contenido esencial de un derecho fundamental y los lmites que
sobre la base de este resultan admisibles, forman una unidad (Hberle, Peter. La
libertad fundamental en el Estado Constitucional. Lima: Fondo Editorial de la
PUCP, 1997, p. 117); por lo que, en la ponderacin que resulte necesaria a efectos
de determinar la validez de tales lmites, cumplen una funcin vital los principios
de interpretacin constitucional de unidad de la Constitucin y de concordancia
prctica, cuyo principal cometido es opmitimizar la fuerza normativo-axiolgica
de la Constitucin en su conjunto.
22. Si bien es cierto que la exactitud de aquello que constituye o no el contenido
protegido por parte de un derecho fundamental, y, ms especfcamente, el
contenido esencial de dicho derecho, solo puede ser determinado a la luz de cada
caso concreto, no menos cierto es que existen determinadas premisas generales
que pueden coadyuvar en su ubicacin. Para ello, es preciso tener presente la
estructura de todo derecho fundamental. (STC 1417-2005-PA, f.j. 20-22)
Cmo se precisa el contenido constitucional protegido de los
derechos reconocidos en el Convenio 169 de la OIT?
15. El contenido constitucionalmente protegido del derecho viene confgurado
por la conjuncin de una serie de elementos:
a) Subjetivo: Se trata de un derecho individualmente titularizado, pero solo
susceptible de ejercitarse de manera colectiva. Lo ejercita una agrupacin de
personas con fnes o propsitos, en esencia, comunes. La identidad bsica de
la intencin de quienes se congregan, es decir, el factor volitivo comn de los
agrupados, es el que permite distinguir la reunin constitucionalmente protegida
por el artculo 2 12 de la Constitucin, de aquellas meras aglomeraciones casuales
de individuos a quienes no asiste tal identidad. Por ello, buenos ejemplos del
ejercicio del derecho de reunin son el encuentro de los miembros sindicalizados
para protestar por un hacer o no hacer de su empleador o empleadores, las marchas
de los colectivos a quienes une el sentimiento de repudio frente a una medida
adoptada por un poder pblico, las procesiones organizadas por los miembros de
un determinado credo, los mtines coordinados por las agrupaciones polticas, etc.
88 89
b) Temporal: Una de las caractersticas del derecho de reunin es la manifestacin
temporal o efmera de su ejercicio, incluso en los supuestos en los que tal
manifestacin sea peridica. Tal caracterstica es uno de los principales factores
que permite distinguirlo del derecho de asociacin, reconocido en el artculo 2 13
de la Constitucin, al que inspira un nimo de permanencia o, cuando menos, una
determinada continuidad en el tiempo. De otra parte, a diferencia de lo que ocurre
con el derecho de reunin, el ejercicio del derecho de asociacin, y el consecuente
pacto asociativo, da lugar a la aparicin de una entidad jurdica, distinta de las
personas que la conforman.
c) Finalista: Es requisito fundamental para el vlido ejercicio del derecho de reunin
que su fnalidad sea lcita. Dicha licitud no solo debe ser predicable del propsito
ltimo de la reunin, sino de los medios cmo este pretende ser alcanzado.
Y es que cuando el artculo 2 12 de la Constitucin alude a que el modus de la
reunin se materializa pacfcamente sin armas, hace referencia a un requisito
que atae al contenido esencial del derecho, de manera tal que, desde el mismo
instante en el que se manifesta algn elemento objetivo que permita apreciar la
intencionalidad o concreta actividad violenta durante la congregacin, el o los
individuos involucrados en el evento, dejan de encontrarse inmersos en el mbito
protegido del derecho, pudiendo ser reprimidos de forma inmediata, mediante
medidas razonables y proporcionales, por la autoridad pblica. De esta manera,
resulta manifesto que el mnimo dao intencionalmente provocado a los bienes o
personas, no forma parte del ejercicio vlido del derecho.
d) Real o espacial: El derecho de reunin se ejerce en un lugar de celebracin
concreto. As, el artculo 2 12 de la Constitucin establece que estos lugares pueden
ser locales privados, locales abiertos al pblico, as como plazas o vas pblicas.
La seleccin del lugar en el que se lleve a cabo la congregacin es vital para el
libre ejercicio del derecho, puesto que muchas veces este solo puede alcanzar su
propsito en atencin a la proximidad fsica de los reunidos con aquellas personas o
entidades destinatarios de las ideas, reclamos, pedidos, loas, etc. En otras ocasiones,
el lugar escogido es representativo de la expresin o manifestacin misma a la que
la reunin sirve de instrumento. Resulta claro, sin embargo, que la eleccin del
lugar no siempre puede quedar a discrecin de la voluntad del celebrante, pues,
en ocasiones, es el lugar escogido el que determina, ante el objetivo riesgo de
afectacin de determinados bienes constitucionalmente protegidos, la aparicin
de una causa objetiva y sufciente para restringir o prohibir la reunin.
e) Efcacia inmediata: El hecho de que, a diferencia de las reuniones en locales
privados o abiertos al pblico, el artculo 2 12 de la Constitucin exija un anuncio
previo a la autoridad para realizar reuniones en plazas y vas pblicas, puede llevar
a la errnea impresin de que para el ejercicio de este ltimo tipo de reuniones es
imprescindible la autorizacin previa de algn representante gubernativo, siendo,
en consecuencia, un derecho mediatizado en su manifestacin a la anticipada
aquiescencia expresa de la autoridad pblica. (STC 4677-2004-PA, f.j. 15)
Condiciones generales para la estimacin de pretensiones que
agravian el contenido constitucionalmente protegido de los derechos
constitucionales
27. As las cosas, la estimacin en un proceso constitucional de las
pretensiones que pretendan hacerse valer en reclamo de la aplicacin de
una determinada disposicin que reconozca un derecho fundamental, se
encuentra condicionada, cuando menos, a las siguientes exigencias:
a) A que dicha pretensin sea vlida, o, dicho de otro modo, a que sea
consecuencia de un sentido interpretativo (norma) que sea vlidamente
atribuible a la disposicin constitucional que reconoce un derecho.
Por ejemplo, no sera vlida la pretensin que amparndose en el derecho
constitucional a la libertad de expresin, reconocido en el inciso 4) del artculo
2 de la Constitucin, pretenda que se reconozca como legtimo el insulto
proferido contra una persona, pues se estara vulnerando el contenido
protegido por el derecho constitucional a la buena reputacin, reconocido en
el inciso 7 del mismo artculo de la Constitucin.
En consecuencia, la demanda de amparo que so pretexto de ejercer el derecho
a la libertad de expresin pretenda el reconocimiento de la validez de dicha
pretensin, ser declarada infundada, pues ella no forma parte del contenido
constitucionalmente protegido por tal derecho; o, dicho de otro modo, se
fundamenta en una norma invlida atribuida a la disposicin contenida en
el inciso 4) del artculo 2 constitucional.
b) A que en los casos de pretensiones vlidas, estas deriven directamente del
contenido esencial de un derecho protegido por una disposicin constitucional.
En otras palabras, una demanda planteada en un proceso constitucional
de la libertad, resultar procedente toda vez que la proteccin de la esfera
subjetiva que se aduzca violada pertenezca al contenido esencial del derecho
fundamental o tenga una relacin directa con l. Y, contrario sensu, resultar
improcedente cuando la titularidad subjetiva afectada tenga su origen en la
ley o, en general, en disposiciones infraconstitucionales.
En efecto, dado que los procesos constitucionales de la libertad son la
garanta jurisdiccional de proteccin de los derechos fundamentales, no
pueden encontrarse orientados a la defensa de los derechos creados por el
legislador, sino solo aquellos reconocidos por el Poder Constituyente en su
creacin; a saber, la Constitucin.
En consecuencia, si bien el legislador es competente para crear derechos
subjetivos a travs de la ley, empero, la proteccin jurisdiccional de estos
90 91
debe verifcarse en los procesos ordinarios. Mientras que, por imperio del
artculo 200 de la Constitucin y del artculo 38 del CPConst., a los procesos
constitucionales de la libertad es privativa la proteccin de los derechos de
sustento constitucional directo.
Lo expuesto no podra ser interpretado en el sentido de que los derechos
fundamentales de confguracin legal, carezcan de proteccin a travs
del amparo constitucional, pues resulta claro, en virtud de lo expuesto en
el Fundamento 11 y ss. supra, que las posiciones subjetivas previstas en la
ley que concretizan el contenido esencial de los derechos fundamentales, o
los mbitos a l directamente vinculados, no tienen sustento directo en la
fuente legal, sino, justamente, en la disposicin constitucional que reconoce
el respectivo derecho fundamental.
Sin embargo, es preciso tener presente que prima facie las posiciones jurdicas
que se deriven vlidamente de la ley y no directamente del contenido esencial
de un derecho fundamental, no son susceptibles de ser estimadas en el proceso
de amparo constitucional, pues ello implicara pretender otorgar proteccin
mediante los procesos constitucionales a derechos que carecen de un sustento
constitucional directo, lo que conllevara su a desnaturalizacin.
Y si bien la distincin concreta entre aquello regulado por la ley que forma
parte de la delimitacin del contenido directamente protegido por un
derecho fundamental y aquello que carece de relevancia constitucional
directa no es una tarea sencilla, los criterios de interpretacin que sirvan
a tal cometido debern encontrarse inspirados, en ltima instancia, en el
principio-derecho de dignidad humana, pues, como ha sealado Ingo Von
Mnch, si bien resulta sumamente difcil determinar de modo satisfactorio
qu es la dignidad humana, manifestamente s es posible fjar cundo se la
est vulnerando (Von Mnch, Ingo. La dignidad del hombre en el derecho
constitucional. En: Revista Espaola de Derecho Constitucional. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales. Ao 2, Nro. 5, mayo agosto, 1982,
pg. 21). (STC 1417-2005-PA, f.j. 27)
Contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamen-
tales de confguracin constitucional
3. Que sobre el particular cabe precisar que este Colegiado en reiterada
jurisprudencia ha sostenido que el artculo 5, inciso 1), del Cdigo Procesal
Constitucional constituye un presupuesto procesal de observancia obligatoria
cuando se trata de identifcar la materia que puede ser de conocimiento en
procesos constitucionales como el amparo. En efecto, procesos como el amparo
por la propia naturaleza del objeto a proteger solo tutelan pretensiones que
estn relacionadas con el mbito constitucional de un derecho fundamental
susceptible de proteccin en un proceso constitucional. De este modo no
pueden ser conocidas en un proceso como el amparo: i) pretensiones
relacionadas con otro tipo de derechos (de origen legal, administrativo, etc.);
lo que requiere ciertamente de una precisin: el hecho de que un derecho
se encuentre regulado en una ley, reglamento o acto de particulares no
implica per se que carezca de fundamentalidad o relevancia constitucional
y que consecuentemente no sea susceptible de proteccin en la jurisdiccin
constitucional, pues existe un considerable nmero de casos en los que la ley,
el reglamento o el acto entre particulares tan solo desarrollan el contenido de
un derecho fundamental de manera que este contenido, por tener relevancia
constitucional, s es susceptible de proteccin en la jurisdiccin constitucional.
Lo que no es protegible en un proceso constitucional es aquel contenido de
una ley, reglamento o acto de particulares que carezca de fundamentalidad
o relevancia constitucional. As, por ejemplo, es un derecho sin relevancia
constitucional el derecho de posesin regulado en el artculo 896 del Cdigo
Civil o los benefcios de combustible o chofer para militares regulados en el
Decreto Ley N. 19846; y ii) pretensiones que, aunque relacionadas con el
contenido constitucional de un derecho fundamental, no son susceptibles
de proteccin en un proceso constitucional sino en un proceso ordinario.
As por ejemplo no se protegen en el amparo contra resoluciones judiciales
aquellas pretensiones mediante las cuales se persigue una nueva valoracin
de la prueba o la determinacin de la validez de un contrato, entre otras.
(Resolucin3057-2007-PA, f.j. 3)
Cmo procesar el contenido constitucional protegido de un derecho
Como ha precisado el TC y lo reconoce la doctrina ampliamente, debe recurrirse a
diferentes fuentes de derecho. Precisa este que el contenido constitucionalmente
protegido de los derechos reconocidos por la Ley Fundamental no solo ha
de extraerse a partir de la disposicin constitucional que lo reconoce; de la
interpretacin de esta disposicin con otras disposiciones constitucionales con
las cuales pueda estar relacionada (principio de unidad de la Constitucin), sino
tambin bajo los alcances del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
26
.
a.- Anlisis de la disposicin constitucional que reconoce expresamente el derecho.
En primer lugar se debe analizar la disposicin de la Constitucin Poltica o de
una fuente derecho con igual rango constitucional (Convenio 169 de la OIT), que
26
STC N 4587-2004-AA/TC, f. j. 44.
92 93
reconoce el derecho con el que vamos a trabajar de manera concreta y especfca.
Si vamos a trabajar con el derecho a la consulta previa, advertiremos que este no
encuentra reconocimiento especfco en la Constitucin, ni siquiera en las normas
que reconocen el derecho a la participacin poltica o a la identidad cultural, razn
por la cual debemos ir al artculo 6 del Convenio 169 de la OIT.
b.- Anlisis de las otras disposiciones que contienen otros bienes jurdicos consti-
tucionales que (de) limitan el derecho. Luego debemos analizar otras disposiciones
de la Constitucin Poltica que pueden reconocer derechos, principios o bienes, que
pueden limitar o delimitar el derecho constitucional con el que estamos trabaja-
ndo. Por ejemplo, si tendramos que analizar el derecho de propiedad, deberamos
de analizar por ejemplo que el artculo 71 de la Constitucin prohbe a los extran-
jeros ser propietarios de 50 Km dentro de las fronteras. Si vamos a trabajar con el
derecho de propiedad de las comunidades campesinas, deberamos de analizar el
artculo 66 de la Constitucin que establece que el Estado es dueo de los recursos
naturales del subsuelo, o quiz el artculo 70 que hace referencia a la expropiacin.
c.- Anlisis del mismo derecho en los tratados internacionales de derechos humanos.
Posteriormente debemos revisar los tratados internacionales de derechos humanos.
En el caso de los pueblos indgenas ser obligatoria la lectura del Convenio 169
de la OIT. Las normas contenidas en estos tratados vienen a complementar las
normas de la Constitucin. No debemos de olvidar que los tratados de derechos
vienen a complementar la lista de derechos fundamentales.
d.- Anlisis del desarrollo jurisprudencial del derecho por tribunales internacionales
de derechos humanos. Luego debemos de revisar la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Es el caso por ejemplo de sentencia recada
en el caso Saramaka o ms recientemente la sentencia Sarayacu. En ella existen
un conjunto interesante de reglas jurdicas destacadas para los pueblos indgenas,
muchas de las cuales no han sido recogidas en el derecho interno o simplemente
son desconocidas.
e.- Anlisis del derecho en la jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional.
Este, al momento de impartir justicia constitucional y resolver los confictos aplica
el derecho constitucional, y al hacerlo se ve urgido de precisar y desarrollar el
contenido de los derechos fundamentales. No en vano, al ser supremo y defnitivo
intrprete de la Constitucin se le considera un legislador constitucional. Como
luego veremos, los pronunciamientos del TC son vinculantes dependiendo de su
naturaleza.
f.- Revisin de la jurisprudencia constitucional comparada. Los tribunales
constitucionales y la Corte Suprema cuando tienen funciones de cortes
constitucionales y los tribunales internacionales de derechos humanos, no son
islas. Muy por el contrario, ellos dialogan, interactan, se apoyan mutuamente
y toman prestado desarrollos jurisprudenciales cuando tienen que enfrentar
problemas comunes. Nuestro Tribunal Constitucional no ha sido ajeno a ello. Hay
que integrar todas estas fuentes de derecho, para precisar el contenido. Incluso
puede defnirse el contenido constitucional de un derecho fundamental en una
norma legal.
El contenido constitucional del derecho a la consulta ha sido
desarrollado por el Tribunal Constitucional
El contenido constitucionalmente protegido del derecho a la consulta ha sido
desarrollado por el TC en la sentencia 00022-2009-PI/TC. Segn el fundamento 37,
este derecho importa; i) el acceso a la consulta; ii) el respeto de las caractersticas
esenciales del proceso de consulta; y, iii) la garanta del cumplimiento de los
acuerdos arribados en la consulta.
En relacin con el primer supuesto, seala el TC que si se cumple la condicin
establecida en el convenio, esto es, si se prev que una medida legislativa o
administrativa ser susceptible de afectar directamente a algn pueblo indgena
y no se realiza la consulta, es manifesto que el derecho de consulta sera pasible
de ser afectado(f.j. 38). Aade en relacin con el segundo supuesto que, debe
comprenderse que si la consulta se lleva a cabo sin que se cumpla con las
caractersticas esenciales establecidas es evidente que se estara vulnerando el
derecho de consulta (f.j. 39). En relacin con el tercer supuesto implica proteger
a las partes de la consulta, tutelando los acuerdos arribados en el proceso. La
consulta realizada a los pueblos indgenas tiene como fnalidad llegar a un
acuerdo [] En tal sentido, si es que una vez alcanzado el acuerdo, posteriormente
este es desvirtuado, los afectados podrn interponer los recursos pertinentes a fn
de que se cumpla con los acuerdos producto de la consulta. Y es que en tales casos,
el principio de buena fe se habr visto afectado (f.j. 40).
Los principios que regulan el derecho a la consulta han sido desarrollados por el TC
en los fundamentos, 26 al 36. Estos principios tambin forman parte del contenido
constitucional protegido del derecho a la consulta. Como precisa el TC Las
caractersticas esenciales del derecho de consulta revisten particular inters ya
que de no tomarse en cuenta estas, las medidas consultadas, podran ser materia
de cuestionamientos. Estas caractersticas son: a) la buena fe; b) la fexibilidad; c)
94 95
objetivo de alcanzar un acuerdo; d) transparencia; y, e) implementacin previa del
proceso de consulta. Agrega el TC que Estas caractersticas son tambin principios
orientadores, as, en caso de presentarse vacos en la legislacin, se tendr que
proceder en virtud de estos principios con el objetivo de maximizarlos. De igual
forma, si estos elementos se encuentran ausentes, la afectacin del derecho de
consulta se tendr que comprender como una medida? de tipo arbitraria y por lo
tanto inconstitucional (STC exp. N 00022-2009-PI/TC, f.j. 26).
2.2.2.- Las vas igualmente satisfactorias
Para que proceda el amparo no deben existir vas procedimentales especfcas,
igualmente satisfactorias, para la proteccin del derecho constitucional amenazado
o vulnerado; salvo cuando se trate del proceso de hbeas corpus;
Qu dice el TC?
3. Que, si bien de conformidad con lo dispuesto por el artculo 5, inciso 2, la
demanda de amparo no procede cuando existan vas especfcas, igualmente
satisfactorias, ello no implica que toda pretensin planteada en el proceso
de amparo resulta improcedente, siempre que haya a disposicin del
justiciable una va ordinaria a la que acudir. Desde una perspectiva general,
bien sabido es que para la proteccin de derechos constitucionales, las vas
ordinarias siempre han de proveer vas procesales tuitivas, de modo que una
aplicacin general de tal causal de improcedencia terminara por excluir
toda posibilidad de tutela a travs del proceso constitucional de amparo. Sin
embargo, tal no es una interpretacin constitucionalmente adecuada de la
citada disposicin, en especial, cuando ha de interpretrsela desde el sentido
que le irradia el artculo 200, inciso 2, de la Constitucin y, adems, desde la
naturaleza del proceso de amparo, en tanto va de tutela urgente. Desde tal
perspectiva, en la interpretacin de la referida disposicin debe examinarse
si, aun cuando existan vas judiciales especfcas, igualmente satisfactorias,
la resolucin de la pretensin planteada exige, en virtud de las circunstancias
del caso, una tutela jurisdiccional urgentsima y perentoria.
4. Que, en el presente caso, los recurrentes interpusieron demanda de amparo
alegando que la Asociacin demandada los haba expulsado lesionando sus
derechos a no ser discriminado de ninguna forma por razn de sexo, raza,
religin, opinin e idioma; al debido proceso, de defensa y de asociacin;
situacin que, hemos de advertir, les impide permanentemente el ejercicio
del derecho de asociacin y, en consecuencia, el goce de los atributos
derivados de la membresa de la Cooperativa demandada. Tal situacin
pone de manifesto la urgencia de la tutela jurisdiccional requerida, muy al
margen de la existencia de una va igualmente satisfactoria, dado que dicho
impedimento proviene, no del poder pblico en cuyo caso hay la presuncin
del ejercicio de una competencia-, sino de un particular, trayendo ello consigo
la apariencia de una manifesta arbitrariedad frente a los recurrentes, al
impedirles el ejercicio de su derecho de asociacin. Esta circunstancia permite
apreciar la urgencia de tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales
de los recurrentes. (Resolucin 149-2007-PA, f.j. 3-4)
Nuestros comentarios
Si bien la regla contenida en el artculo 5 inciso 2 del Cdigo Procesal Constitucional
exige como un requisito de procedencia que No proceden los procesos
constitucionales cuando [] Existan vas procedimentales especfcas, igualmente
satisfactorias, para la proteccin del derecho constitucional amenazado o
vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hbeas corpus, la jurisprudencia
del TC ha establecido excepciones a estas reglas, las que se aplican a este caso.
EL criterio del TC
Nos referimos a la sentencia recada en el expediente N 00906-2009-AA. En
efecto, seala el TC que podr recurrirse al proceso de amparo y no a la va procesal
ordinaria, si el trnsito por la vida ordinaria no acarrea el riesgo razonablemente
probable que el dao producido, no por producirse, en la esfera subjetiva del
demandante se torne irreparable. (STC 00906-2009-AA, f.j. 9). Aade el TC, en
la misma sentencia, que la evaluacin de una va como igualmente satisfactoria
para la proteccin del derecho constitucional amenazado debe hacerse en atencin
con la fnalidad del proceso de amparo (y de todo proceso constitucional de la
libertad), cual es la de proteger los derechos constitucionales reponiendo las
cosas al momento anterior a la violacin o amenaza de violacin de un derecho
constitucional (artculo 1 del CPConst.).
Nos referimos a la sentencia recada en el expediente N 00906-2009-AA. En
efecto, seala el TC que podr recurrirse al proceso de amparo y no a la va
procesal ordinaria, si el trnsito por la vida ordinaria no acarrea el riesgo
razonablemente probable el que el dao producido no por producirse es la esfera
subjetiva del demandante se torne irreparable. (STC 00906-209-AA, f.j. 9).
Aade el TC que la evaluacin de una va como igualmente satisfactoria para
la proteccin del derecho constitucional amenazado debe hacerse en atencin
96 97
con la fnalidad del proceso de amparo (y de todo proceso constitucional de la
libertad), cual es la de proteger los derechos constitucionales reponiendo las
cosas al momento anterior a la violacin o amenaza de violacin de un derecho
constitucional (artculo 1 del CPConst.).
La subsidiariedad de los procesos constitucionales
3. La vigencia del Cdigo Procesal Constitucional supone un cambio en el
rgimen legal del proceso de amparo ya que establece, entre otras cosas,
la subsidiariedad para la procedencia de las demandas de amparo. Con
ello se cambia el anterior rgimen procesal del amparo que estableca un
sistema alternativo. En efecto, conforme al artculo 5., inciso 2 del Cdigo
Procesal Constitucional, no proceden las demandas constitucionales cuando
existan vas procedimentales especfcas, igualmente satisfactorias, para la
proteccin del derecho constitucional amenazado o vulnerado.
4. Al respecto, este Colegiado precis que (...) tanto lo que estableci en
su momento la Ley N. 23506 y lo que prescribe hoy el Cdigo Procesal
Constitucional, respecto al Amparo Alternativo y al Amparo Residual, ha
sido concebido para atender requerimientos de urgencia que tienen que
ver con la afectacin de derechos directamente comprendidos dentro de la
califcacin de fundamentales por la Constitucin Poltica del Estado. Por
ello, si hay una va efectiva para el tratamiento de la temtica propuesta
por el demandante, esta no es la excepcional del Amparo que, como se dijo,
constituye un mecanismo extraordinario. (Exp. N. 4196-2004-AA/TC,
Fundamento 6).
5. En efecto, en la jurisdiccin constitucional comparada es pacfco asumir
que el primer nivel de proteccin de los derechos fundamentales le corresponde
a los jueces del Poder Judicial a travs de los procesos judiciales ordinarios.
Conforme al artculo 138. de la Constitucin, los jueces administran justicia
con arreglo a la Constitucin y las leyes, puesto que ellos tambin garantizan
una adecuada proteccin de los derechos y libertades reconocidos por la
Constitucin. Sostener lo contrario signifcara frmar que solo el amparo
es el nico medio para salvaguardar los derechos constitucionales, a pesar
de que a travs de otros procesos judiciales tambin es posible obtener el
mismo resultado. De igual modo, debe tenerse presente que todos los jueces
se encuentran vinculados por la Constitucin y los tratados internacionales
de derechos humanos; ms an, la Constitucin los habilita a efectuar el
control difuso conforme a su artculo 138.
6. Consecuentemente, solo en los casos en que tales vas ordinarias no
sean idneas, satisfactorias o efcaces para la cautela del derecho, o por
la necesidad de proteccin urgente, o en situaciones especiales que han de
ser analizadas, caso por caso, por los jueces, ser posible acudir a la va
extraordinaria del amparo, correspondiendo al demandante la carga de la
prueba para demostrar que el proceso de amparo es la va idnea y efcaz
para restablecer el ejercicio de su derecho constitucional vulnerado, y no el
proceso judicial ordinario de que se trate. (STC 0206-2005-PA, f.j. 3-6)
Nuestros comentarios
En tal sentido, precisa el TC en la mencionada sentencia que la va procesal
ordinaria solo podra considerarse igualmente satisfactoria al amparo en
la medida en que se encuentre en capacidad de alcanzar de modo efectivo esta
misma fnalidad. Es la consecucin efectiva de esta fnalidad el nico sentido de
reparacin que resulta relevante en el mbito de los procesos constitucionales.
Y por ello, aludir al riesgo de la imposibilidad de alcanzar esa fnalidad es
sinnimo de aludir al riesgo de que el dao se torne irreparable en trminos
constitucionales. (STC 00906-2009-AA, f.j. 9)
En funcin de esta argumentacin, el TC establece como regla general, que es
el riesgo de irreparabilidad del dao iusfundamental causado o por causarse a
la persona el que determinar que la demanda de amparo resulte procedente.
A contrario sensu, la alta improbabilidad de que el referido riesgo se encuentre
presente determinar su improcedencia, habilitndose el trnsito por las
vas procesales ordinarias. Y si bien ello merecer un anlisis caso por caso,
en principio, dicho riesgo se manifesta en la prognosis razonable de que en el
futuro inmediato no existir posibilidad de reponer las cosas al estado anterior a
aquel en que se produjo la alegada violacin o amenaza de violacin del derecho
fundamental. (STC 00906-2009-AA, f.j. 9)
Como seala Luis Castillo Crdova, si est debidamente acreditado que est en
juego el contenido constitucional de derechos fundamentales, tal como ocurre en el
presente caso, que no existe duda acerca de la titularidad del derecho fundamental
del suscrito, y que est acreditado el acto agresor del derecho constitucional, el
quejoso no tiene porque acudir al proceso judicial ordinario, ni tan siquiera
debera preguntarse si en la va judicial existe un proceso especifco igualmente
98 99
satisfactorio, sino que tendra que permitrsele acudir al amparo, porque as lo
dispone la norma constitucional
27
.
Segn la pgina web de PROINVERSION
28
se han adoptado varias decisiones
administrativas inconsultamente, y se van a adoptar ms medidas, razn por
la cual la tutela constitucional no puede demorar ms, si se tiene en cuenta que
se debe consultar la primera medida administrativa susceptible de afectar a los
pueblos indgenas. En otras palabras, si no interviene la justicia constitucional se
adoptaran otras decisiones administrativas, cada una de las cuales implica una
violacin en principio al derecho a la consulta previa. A continuacin el estado en
que se encuentra el proyecto segn la propia web de PROINVERSION.
En sesin del 26 de setiembre de 2012, el Consejo Directivo de PROINVERSIN
acord aprobar el Plan de Promocin de la Inversin Privada del Proyecto.
Dicho acuerdo fue ratifcado mediante Resolucin Suprema N 076-2012-EF,
publicado el 08 de diciembre de 2012 en el Diario Ofcial El Peruano. Se ha
publicado las Bases del Concurso, y el Primer, Segundo y Tercer Proyecto de
Contrato. La adjudicacin del proyecto se tiene prevista para el I trimestre
del 2014.
2.2.3.- La va paralela
Se declara improcedente la demanda cuando el agraviado haya recurrido
previamente a otro proceso judicial para pedir tutela respecto de su derecho
constitucional;
Qu dice el TC?
Tercera hiptesis
De conformidad con lo establecido en el inciso 3) del artculo 6. de la Ley
N. 23506, no proceden las acciones de garanta Cuando el agraviado opta
por recurrir a la va judicial ordinaria. Este dispositivo hace referencia a la
denominada va paralela; es decir, aquella va que tpicamente satisface la
defensa de un derecho constitucional y consigue la reposicin de las cosas al
estado anterior de una violacin constitucional.
Germn Bidart Campos [Rgimen legal y jurisprudencial del amparo,
Buenos Aires, Ediar, 1968, pgs. 186-187], afrma que la va paralela es todo
aquel medio de defensa del que dispone el supuesto afectado con la violacin
de un derecho constitucional para articular ante una autoridad competente
una pretensin jurdica al margen de la accin de amparo. De igual manera,
Samuel Abad Yupanqui [Accin de Amparo y vas paralelas, Cit. en
Lecturas sobre Temas Constitucionales N. 4, 1990, Comisin Andina de
Juristas, Lima, pg. 140] concibe como vas paralelas (...) convergentes o
concurrentes, a todo procedimiento judicial (ordinario, sumario, especial,
etc) distinto al amparo, mediante el cual se puede obtener la proteccin del
derecho constitucional amenazado.
La jurisprudencia del extinto Tribunal de Garantas Constitucionales
[Caso Gilberto Cueva Martn vs. Vigsimo Tercer Juzgado Civil de Lima y
Otros/1986; Caso Luis Gamio Garca vs. Banco de la Nacin/1986] establece
que el inciso 3) del artculo 6 de la Ley N. 23506, reconoce al supuesto
afectado el derecho de opcin para utilizar la va judicial ordinaria o la va
constitucional del amparo; vale decir, subraya la recurrencia alternativa y
no residual de la accin de amparo.
As, cuando el supuesto afectado elige la va ordinaria concurrente o paralela,
cancela ineludiblemente la posibilidad de utilizar simultneamente la accin
de amparo; con ello se evita que existan sincrnicamente dos relaciones
procesales con el mismo objeto, que se expidan resoluciones contradictorias
o que se admitan potestades procesales atentatorias al principio de igualdad.
Como expone Abad Yupanqui en la lectura precitada, (...) se niega la
posibilidad de obtener pronunciamiento de mrito, es decir, sobre el fondo
del problema planteado, si es que el agraviado utiliz una va judicial y esta
se encuentra en trmite o si dicha va ha concluido causando cosa juzgada.
La persona afectada por la violacin o amenaza de violacin de un derecho
constitucional podr, en principio, escoger entre dos o ms acciones judiciales
para procurar el goce efectivo de su derecho conculcado. La adopcin de
una de ellas generar, ipso facto, la imposibilidad jurdica de ejecutar
simultneamente la otra. (STC 3283-2003-PA, f.j. 6)
3. Que respecto de los argumentos expuestos por las instancias precedentes
sobre la existencia de un supuesto de vas paralelas, este Tribunal recuerda
que dicha causal de improcedencia se presenta cuando concurren dos
procesos jurisdiccionales (uno ordinario y otro de amparo) en el que coinciden
los hechos, las partes y el fn (la proteccin de un derecho fundamental).
(Resolucin 7913-2006-PA, f.j. 3)
27
Luis Castillo Crdova, El amparo residual. Una cuestin de ser o no ser, Justicia Constitucional, Revista de Jurisprudencia
y Doctrina, Ao I, N 2, agosto diciembre, Lima, 2005, pg. 89.
28
Ver. http://www.proinversion.gob.pe/0/0/modulos/JER/PlantillaFichaHijo.aspx?ARE=0&PFL=0&JER=6180.
100 101
Que de acuerdo al artculo 5., inciso 3), del Cdigo Procesal Constitucional
no proceden los procesos constitucionales cuando se ha recurrido a una va
paralela. Conforme a jurisprudencia reiterada de este Tribunal, como la
sentencia recada en el Exp. N. 6293-2006-AA/TC, el objeto de la causal de
improcedencia descrita es evitar que se emitan sentencias contradictorias
sobre el mismo asunto controvertido; y se confgura cuando el proceso
judicial ordinario se inicia con anterioridad al proceso constitucional y exista
simultaneidad en la tramitacin de los mismos, vale decir, se genere una
articulacin disfuncional al haber acudido a la va ordinaria antes que a la
constitucional para la defensa del derecho fundamental. La identidad de dos
procesos que determina la causal de improcedencia por haber recurrido a
una va paralela se produce cuando ambos procesos comparten las partes, el
petitorio es decir, aquello que, efectivamente, se solicita y el ttulo, esto es,
el conjunto de fundamentos de hecho y de derecho que sustentan el pedido.
(Resolucin 6031-2007-PA, f.j. 4)
El artculo 5, inciso 6 del Cdigo Procesal Constitucional establece que no
proceden los procesos constitucionales cuando [...] haya litispendencia. El
objeto de la causal de improcedencia descrita es evitar que se emitan sentencias
contradictorias sobre el mismo asunto controvertido y se confgura al existir
simultaneidad en la tramitacin de los procesos constitucionales, vale decir
cuando ambos se encuentren en curso. Por su parte el artculo 5, inciso 3
del citado ordenamiento procesal establece la improcedencia de los procesos
constitucionales cuando el agraviado haya recurrido previamente a otro
proceso judicial para pedir tutela respecto de su derecho constitucional. La
fnalidad de la va paralela, al igual que en el caso de la litispendencia, es
evitar los pronunciamientos contradictorios sobre la misma cuestin y se
materializa cuando el proceso judicial ordinario se inicia con anterioridad al
proceso constitucional y exista un trmite simultneo de los procesos. (STC
00893-2007-PA, f.j. 3)
Nuestros comentarios
De conformidad al artculo 46 inciso 2 del Cdigo Procesal Constitucional, el
requisito de agotamiento de la va previa no es exigible cuando el agotamiento de
este ponga en peligro irreparable el derecho vulnerado. Cabe sealar que el peligro
es inminente porque ya se ha dispuesto realizar concesin por 20 aos para la
actividad de dragado en los ros Huallaga, Maran, Ucayali y Amazonas.
Sobre el particular debemos de decir que s est debidamente acreditado que
est en juego el contenido constitucional de derechos fundamentales, tal como
ocurre en el presente caso, que no existe duda acerca de la titularidad del derecho
fundamental de los suscritos, y que est acreditado el acto agresor del derecho
constitucional, con la omisin de PROINVERSIN de realizar la consulta previa
antes de adoptar un conjunto de decisiones administrativas, procede la demanda de
amparo. Como precisa Luis Castillo, el quejoso no tiene porque acudir al proceso
judicial ordinario, ni tan siquiera debera preguntarse si en la va judicial existe
un proceso especifco igualmente satisfactorio, sino que tendra que permitrsele
acudir al amparo, porque as lo dispone la norma constitucional
29
.
2.2.4.- Vas previas
La norma es muy clara, se declarar improcedente una demanda cuando no se
hayan agotado las vas previas, salvo en los casos previstos por este Cdigo y en
el proceso de hbeas corpus. De conformidad al artculo 46 inciso 2 del Cdigo
Procesal Constitucional, el requisito de agotamiento de la va previa no es exigible
cuando el agotamiento de este ponga en peligro irreparable el derecho vulnerado.
En este caso no se ha recurrido a ningn proceso judicial.
Base normativa en el Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 45.- Agotamiento de las vas previas
El amparo solo procede cuando se hayan agotado las vas previas. En caso
de duda sobre el agotamiento de la va previa se preferir dar trmite a la
demanda de amparo.
Artculo 46.- Excepciones al agotamiento de las vas previas
No ser exigible el agotamiento de las vas previas si:
1) Una resolucin, que no sea la ltima en la va administrativa, es ejecutada
antes de vencerse el plazo para que quede consentida;
2) Por el agotamiento de la va previa la agresin pudiera convertirse en
irreparable;
3) La va previa no se encuentra regulada o ha sido iniciada innecesariamente
por el afectado; o
4) No se resuelve la va previa en los plazos fjados para su resolucin.
Que dice el TC sobre el agotamiento de la va previa
La exigencia de agotabilidad de dicha va antes de acudir al amparo
constitucional se fundamenta en la necesidad de brindar a la Administracin
29
Luis Castillo Crdova, op. cit., pg. 89.
102 103
la posibilidad de revisar sus propios actos, a efectos de posibilitar que el
administrado, sin tener que acudir a un ente jurisdiccional, pueda en esa
va solucionar, de ser el caso, la lesin de sus derechos e intereses legtimos.
Ahora bien, no obstante la existencia de dicha obligatoriedad, existen
determinadas circunstancias que pueden convertir el agotamiento de la
va administrativa en un requisito daoso, particularmente, cuando de
la afectacin de derechos fundamentales se trata. En tales casos, se exime
al administrado de cumplir con dicha exigencia. Las variables, en sentido
enunciativo, de esas excepciones se encuentran recogidas en el artculo 28
de la Ley N. 23506. Al respecto, el inciso 2) del referido artculo seala que
no ser exigible el agotamiento de las vas previas cuando su cumplimiento
pudiera convertir la agresin en irreparable. (STC 1042-2002-PA, f.j. 2.1)
9. El agotamiento de las vas previas es una causal de improcedencia,
prevista tanto por la derogada Ley N. 23506 como por los artculos 45
y 5, inciso 4) del Cdigo Procesal Constitucional vigente (Artculo 5.- No
proceden los procesos constitucionales cuando: () 4) No se hayan agotado
las vas previas, salvo en los casos previstos por este Cdigo y en el proceso
de hbeas corpus). Una fnalidad de la exigencia del agotamiento de la va
previa es:
(...) dar a la Administracin Pblica la posibilidad de revisar decisiones,
subsanar errores y promover su autocontrol jerrquico de lo actuado por
sus instancias inferiores, reforzar la presuncin de legitimidad de los actos
administrativos, para que no llegue al cuestionamiento judicial, actos
irrefexivos o inmaduros; y limitar la promocin de acciones judiciales
precipitadas contra el Estado.(MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios
a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N 27444. Lima,
Gaceta Jurdica, 2004. p. 578) (STC 3778-2004-PA, f.j. 9)
La va previa ha sido confgurada con el objeto de examinar actos
administrativos que, en cuanto tales, son manifestacin de potestades
administrativas, pero no cuando el acto lesivo proviene de una norma que,
como tal, es manifestacin de una potestad normativa. (STC 02724-2007-
PA, f.j. 3)
Agotamiento de la va previa
2. Irreparabilidad del agotamiento de la va previa
11. La exigencia del agotamiento de las vas previas debe ser interpretada
de manera restrictiva, en la medida que constituye un obstculo al ejercicio
de los derechos fundamentales, en concreto, al derecho a la jurisdiccin.
Por tal motivo, debe aplicarse un criterio de fexibilidad, pro homine, que
evite que la citada exigencia derive en un formalismo intil que impida la
justiciabilidad de la administracin.
Asimismo, la regla del agotamiento de la va administrativa debe mantenerse
dentro de los cnones constitucionales, vinculndose con las exigencias
propias de la administracin, como la de asegurar un debido proceso a los
administrados. Ello otorga razonabilidad a la exigencia de agotamiento de
la va administrativa, pues no puede haber demora o detencin de la tutela
jurisdiccional de derechos fundamentales. En ese sentido, si el recurrente
considera que la dilacin excesiva del proceso administrativo disciplinario
vulneraba su derecho constitucional al debido proceso, restringir la va
constitucional frente a su necesidad de tutela jurisdiccional efectiva implica
una limitacin injustifcada de la misma, ms an cuando el proceso de
amparo es la va idnea para decidir si un derecho fundamental ha sido o
no violado.
12. Sin perjuicio de ello, es necesario analizar si existe algn supuesto legal
de excepcin al agotamiento de las vas previas por parte del demandante. El
artculo 46 del Cdigo Procesal Constitucional establece que:
No ser exigible el agotamiento de las vas previas si: () 2) Por
el agotamiento de la va previa la agresin pudiera convertirse en
irreparable; (...)
Por tal motivo, se pasar a revisar si el agotamiento de la va administrativa
por parte del demandante ha generado un perjuicio irreparable, con el
consecuente anlisis de en qu consiste y, de confgurarse, cul sera este.
Para ello se parte de la premisa que, en cuanto a la carga de la prueba del
agotamiento de la va administrativa, compete al Estado deducir la excepcin
de no agotamiento de la va administrativa y, al demandante, probar que
agot la va previa o que se encuentra incurso en alguna de las causales
exoneratorias para no tener que agotarla. (STC 3778-2004-PA, f.j. 11)
Excepciones al agotamiento de la va previa
3. El Cdigo Procesal Constitucional en su artculo 45 seala como un
requisito de procedibilidad la necesidad de que se agote la va previa para
luego poder analizar si es que procede la demanda de amparo. No obstante,
a consideracin de este Colegiado, no es preciso agotar la va previa
cuando se impugna un acto administrativo practicado al amparo de una
ley tributaria incompatible con la Constitucin, ms an si la ley ha sido
declarada inconstitucional (artculos 109 al 123 del Decreto Legislativo N.
104 105
774, referidos al Impuesto Mnimo a la Renta) por ser lesiva al principio de
no confscatoriedad.
4. As, en virtud del principio pro actione, utilizado por este Tribunal en
anteriores oportunidades, se impone a los juzgadores la exigencia de
interpretar los requisitos y presupuestos procesales en el sentido ms
favorable a la plena efectividad del derecho a obtener una resolucin vlida
sobre el fondo, con lo cual, ante la duda, la decisin debe dirigirse por la
continuacin del proceso y no por su extincin. (STC 1049-2003-AA/TC). Es
por ello que no resulta necesario agotar la va previa en situaciones como la
de autos, de modo que se impone emitir un pronunciamiento de fondo acorde
con la jurisprudencia. (STC 8543-2006-PA, f.j. 3-4)
7. No obstante su obligatoriedad, existen determinadas circunstancias que
pueden convertir el agotamiento de la va administrativa en un requisito
perverso o en un ritualismo intil, particularmente, cuando de la afectacin
de derechos fundamentales se trata. En tales casos, se exime al administrado
de cumplir esta obligacin. Las variables, en sentido enunciativo, de esas
excepciones se encuentran recogidas en el artculo 46. del CPConst.
8. De otro lado, debe sealarse que, tratndose de agresiones atribuidas a
las entidades que conforman la Administracin Pblica, la va previa viene
constituida por la va administrativa, que siempre viene confgurada por
los recursos administrativos y el procedimiento administrativo, que son
conocidos, tramitados y resueltos al interior de la propia entidad. En cambio,
tratndose de agresiones atribuidas a particulares o personas jurdicas, el
afectado estar sujeto a tal exigencia, nicamente si el estatuto de aquella
contempla el referido procedimiento, ya que segn el inciso 3) del artculo
46. del CPConst. no ser exigible el agotamiento de las vas previas si esta
no se encuentra regulada.
9. Para que se cumpla el agotamiento de la va previa, no basta la sola
presentacin de los recursos administrativos por parte del demandante, sino
que estos deben cumplir con los requisitos establecidos por la ley para su
validez y efcacia administrativa. Asimismo, los recursos administrativos,
para que den inicio al agotamiento de la va previa y suspendan el cmputo
del plazo de prescripcin, deben ser presentados en el plazo legalmente
estipulado para ello, ya que un acto administrativo que no es impugnado
dentro del plazo adquiere la calidad de cosa decidida, y porque el recurso
presentado fuera del plazo no conlleva el inicio de la va previa, por cuanto
esta es un efecto propio y reservado a los recursos que se interponen dentro
del plazo legalmente estipulado para ello. (STC 2833-2006-PA, f.j. 7-9)
5. El Tribunal Constitucional concuerda en la aplicacin del numeral 1) del
artculo 46 del Cdigo Procesal Constitucional como excepcin al agotamiento
de la va administrativa, por las razones siguientes:
a) Contra una Resolucin formalmente emitida, como es el caso de las
rdenes de pago notifcadas conforme a Ley, corresponde interponer Recurso
de Reclamacin y/o Apelacin en los trminos de los artculos 135 y 145 del
Cdigo Tributario, supuestos distintos al contemplado en el artculo 155 para
la interposicin del Recurso de Queja.
b) La recurrente en el presente caso present Recurso de Reclamacin
contra las rdenes de pago contenidas en el Exp. Coactivo 0830070013445,
el cual fue declarado inadmisible, motivo por el que opt por cuestionar esta
decisin mediante Recurso de Apelacin como recurso subsiguiente. Pudo
haber interpuesto, a su vez, Recurso de Queja, pero ello no implica que sea
necesario y condicional para dar por agotada la va previa, constituyendo,
ms bien, un recurso opcional a juicio del contribuyente.
c) De autos se aprecia que paralelamente a la notifcacin de las referidas
rdenes de pago se notifcaron, adems, las correspondientes resoluciones
de cobranza coactiva respecto de las cuales la recurrente solicit su nulidad,
la cual fue denegada por la SUNAT (ff. 12, 15, 56 y 57), evidencindose de este
modo las posibilidades fcticas para que la SUNAT contine con la ejecucin
de la deuda.
d) Como quiera que literalmente, de acuerdo con el Cdigo Tributario, la
suspensin de la cobranza coactiva en el caso de rdenes de pago solo procede
excepcionalmente al interponerse reclamacin dentro del plazo fjado por el
artculo 119 del Cdigo Tributario, debe entenderse que al haberse declarado
inadmisible la reclamacin y no ha lugar las solicitudes de suspensin de
la cobranza pese a existir una apelacin en trmite, mal podra suponerse
que la recurrente debi necesariamente esperar hasta el pronunciamiento
del Tribunal Fiscal a fn de dar por agotada la va administrativa, cuando la
ejecucin de la deuda resulta una amenaza inminente. En consecuencia, en el
presente caso debe concluirse que existiendo ms de una razn sufciente para
dar por confgurado el supuesto de excepcin al agotamiento de la va previa
del inciso 1, artculo 46, del Cdigo Procesal Constitucional, que dispone:
(...) No ser exigible el agotamiento de las vas previas si una resolucin, que
no sea la ltima en la va administrativa, es ejecutada antes de vencerse el
plazo para que quede consentida, la excepcin de falta de agotamiento de la
va previa resulta improcedente. (STC 4242-2006-PA, f.j. 5)
106 107
2.2.5.- A la presentacin de la demanda ha cesado la amenaza o violacin
de un derecho constitucional o se ha convertido en irreparable;
Sustraccin de la materia
1. La sustraccin de la materia constituye una causal de improcedencia de
acuerdo con el inciso 5) del artculo 5 del Cdigo Procesal Constitucional, el
cual establece que:
No proceden los procesos constitucionales cuando: ()
5) A la presentacin de la demanda ha cesado la amenaza o violacin de un
derecho constitucional o se ha convertido en irreparable.
Dicha disposicin establece que, para que se declare la sustraccin de
la materia y, en consecuencia, la improcedencia de la demanda, debe
confgurarse, al momento de la presentacin de la demanda, uno de dos
supuestos: a) que la violacin o amenaza de violacin de un derecho haya
cesado; y b) que la violacin o amenaza de violacin de un derecho haya
devenido en irreparable. (STC 03778-2004-PA, f.j. 1)
2.2.6.- No ha vencido el plazo para interponer la demanda, con
excepcin del proceso de hbeas corpus.
Base normativa (Cdigo Procesal Constitucional)
Artculo 44.- Plazo de interposicin de la demanda
El plazo para interponer la demanda de amparo prescribe a los sesenta das
hbiles de producida la afectacin, siempre que el afectado hubiese tenido
conocimiento del acto lesivo y se hubiese hallado en posibilidad de interponer
la demanda. Si esto no hubiese sido posible, el plazo se computar desde el
momento de la remocin del impedimento.
Tratndose del proceso de amparo iniciado contra resolucin judicial, el
plazo para interponer la demanda se inicia cuando la resolucin queda
frme. Dicho plazo concluye treinta das hbiles despus de la notifcacin de
la resolucin que ordena se cumpla lo decidido.
Para el cmputo del plazo se observarn las siguientes reglas:
1) El plazo se computa desde el momento en que se produce la afectacin,
aun cuando la orden respectiva haya sido dictada con anterioridad.
2) Si la afectacin y la orden que la ampara son ejecutadas simultneamente,
el cmputo del plazo se inicia en dicho momento.
3) Si los actos que constituyen la afectacin son continuados, el plazo se
computa desde la fecha en que haya cesado totalmente su ejecucin.
4) La amenaza de ejecucin de un acto lesivo no da inicio al cmputo del
plazo. Solo si la afectacin se produce se deber empezar a contar el plazo.
5) Si el agravio consiste en una omisin, el plazo no transcurrir mientras
ella subsista.
6) El plazo comenzar a contarse una vez agotada la va previa, cuando ella
proceda.
Nuestros comentarios
Este es un tema clave y defne la viabilidad de una demanda de amparo. La
general ha sido establecida en el artculo 44 del Cdigo Procesal Constitucional,
la cual precisa que el plazo para interponer la demanda de amparo prescribe a los
sesenta das hbiles de producida la afectacin, aadiendo siempre que el afectado
hubiese tenido conocimiento del acto lesivo y se hubiese hallado en posibilidad
de interponer la demanda. Si esto no hubiese sido posible, el plazo se computar
desde el momento de la remocin del impedimento. En caso de proceso de amparo
iniciado contra resolucin judicial, el plazo para interponer la demanda se inicia
cuando la resolucin queda frme. Dicho plazo concluye treinta das hbiles despus
de la notifcacin de la resolucin que ordena se cumpla lo decidido.
Esta regla tiene excepciones, la primera esta en el numeral 3 de la mencionada
disposicin constitucional, la cual establece que Si los actos que constituyen la
afectacin son continuados, el plazo se computa desde la fecha en que haya cesado
totalmente su ejecucin. La otra excepcin es la contemplada en el inciso 4 de la
mencionada disposicin, para casos de amenaza de ejecucin de un acto lesivo, la
misma que no da inicio al cmputo del plazo. Solo si la afectacin se produce se
deber empezar a contar el plazo.
Finalmente, si el agravio consiste en una omisin, el plazo no transcurrir mientras
ella subsista. Este supuesto est contemplado en el numeral 5 de la mencionada
disposicin y precisa que en caso que el hecho lesivo sea una omisin administrativa,
no se aplica la regla general del plazo de 60 das hbiles para la presentacin de
la demanda. Este supuesto es muy importante para aquellos casos, donde ya haya
transcurrido ms de 60 das hbiles, y dependiendo mucho de la naturaleza de
la violacin. As por ejemplo, pueda que ya haya pasado ms de 60 das hbiles
de la fecha de expedicin de la concesin minera, motivo por el cual, en primera
instancia estaramos ante demandas improcedentes. Sin embargo, si decimos que
el hecho lesivo no es el acto administrativo que contiene la concesin minera sino
que el hecho lesivo es la omisin del Estado de realizar el proceso de consulta, no
108 109
se aplicar el plazo mencionado de 60 das hbiles, debiendo continuarse con la
tramitacin de la demanda.
En el caso de violacin de procesos de consulta, es usual encontrar en el Estado,
una constante y reiterada omisin administrativa de INGEMMET de consultar la
concesin minera con las comunidades campesinas que puedan ser afectadas por la
realizacin de la actividad minera. Es una vulneracin de tracto sucesivo, es decir,
en palabras del Tribunal Constitucional, es cuando () la afectacin y la orden
que la ampara se ejecuten simultneamente, el cmputo del plazo de prescripcin
se iniciar en dicho momento. Si los actos que constituyen la afectacin son
continuados o de tracto sucesivo, el plazo se computar desde la ltima fecha en
que se realiz la ltima agresin
30
. Por lo mismo, como la afectacin al derecho
a la consulta se ha manifestado de manera continuada, a esta demanda no puede
aplicrsele lo dispuesto por artculo 44 del Cdigo Procesal Constitucional que dice
que el plazo para interponer la demanda de amparo prescribe a los sesenta das
hbiles de producida la afectacin.
2.3.- El tema de la violacin manifesta y la prueba en los procesos
constitucionales
Base normativa en el Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 9.- Ausencia de etapa probatoria
En los procesos constitucionales no existe etapa probatoria. Solo son
procedentes los medios probatorios que no requieren actuacin, lo que no
impide la realizacin de las actuaciones probatorias que el Juez considere
indispensables, sin afectar la duracin del proceso. En este ltimo caso no se
requerir notifcacin previa.
La ausencia de etapa probatoria
La carencia de la etapa probatoria se debe a que el proceso de amparo
solo tiene por fnalidad restablecer el ejercicio de un derecho constitucional.
Su objetivo es eminentemente restitutorio, es decir, solo analiza si el acto
reclamado es lesivo de un derecho reconocido por la Constitucin. Las
pruebas se presentan en la etapa postulatoria, siendo improcedentes las que
requieran de actuacin.
Si bien el artculo 9 del referido Cdigo limita y establece la ausencia de
estacin probatoria en los procesos constitucionales, tambin es cierto
que existe una excepcin a la regla cuando en la segunda parte del mismo
artculo se permite () la realizacin de actuaciones probatorias que el juez
considere indispensables, sin afectar la duracin del proceso.
Desde esta perspectiva, lo que existe en realidad es solo una limitacin de la
actuacin probatoria, pues en la prctica es indispensable la presentacin de
pruebas que acrediten la violacin o amenaza de un derecho constitucional.
La excepcin a la regla tiene como fundamento lo previsto en el artculo 1
del Cdigo, en el sentido de que la fnalidad de todos los procesos de derechos
humanos es () proteger los derechos constitucionales reponiendo las cosas
al estado anterior a la violacin o amenaza de un derecho constitucional.
Partiendo de esta premisa, este Tribunal tiene el deber inexcusable de reali-
zar cualquier actuacin probatoria que considere necesaria siempre que con
ello no se afecte la duracin del proceso. Es en este contexto que se explica la
facultad del Tribunal Constitucional para solicitar, por ejemplo, la partici-
pacin de un amicus curiae, tal como sucedi en la STC 7435-2006-PA/TC al
amparo del artculo 13-A de su Reglamento Normativo. (STC 03081-2007-
PA, f.j. 1-4)
2.4.- El tema de la ejecucin de sentencias
Base normativa en el Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 22.- Actuacin de Sentencias
La sentencia que cause ejecutoria en los procesos constitucionales se acta
conforme a sus propios trminos por el juez de la demanda. Las sentencias
dictadas por los jueces constitucionales tienen prevalencia sobre las de los
restantes rganos jurisdiccionales y deben cumplirse bajo responsabilidad.
La sentencia que ordena la realizacin de una prestacin de dar, hacer o
no hacer es de actuacin inmediata. Para su cumplimiento, y de acuerdo al
contenido especfco del mandato y de la magnitud del agravio constitucional,
el Juez podr hacer uso de multas fjas o acumulativas e incluso disponer la
destitucin del responsable. Cualquiera de estas medidas coercitivas debe
ser incorporada como apercibimiento en la sentencia, sin perjuicio de que,
de ofcio o a pedido de parte, las mismas puedan ser modifcadas durante la
fase de ejecucin.
El monto de las multas lo determina discrecionalmente el Juez, fjndolo
en Unidades de Referencia Procesal y atendiendo tambin a la capacidad 30
STC. N. 3283-2003-AA/TC F. J. 6.
110 111
econmica del requerido. Su cobro se har efectivo con el auxilio de la fuerza
pblica, el recurso a una institucin fnanciera o la ayuda de quien el Juez
estime pertinente.
El Juez puede decidir que las multas acumulativas asciendan hasta el cien
por ciento por cada da calendario, hasta el acatamiento del mandato
judicial.
El monto recaudado por las multas constituye ingreso propio del Poder
Judicial, salvo que la parte acate el mandato judicial dentro de los tres
das posteriores a la imposicin de la multa. En este ltimo caso, el monto
recaudado ser devuelto en su integridad a su titular.
Artculo 59.- Ejecucin de Sentencia
Sin perjuicio de lo establecido en el artculo 22 del presente Cdigo, la
sentencia frme que declara fundada la demanda debe ser cumplida dentro
de los dos das siguientes de notifcada. Tratndose de omisiones, este plazo
puede ser duplicado.
Si el obligado no cumpliera dentro del plazo establecido, el Juez se dirigir al
superior del responsable y lo requerir para que lo haga cumplir y disponga
la apertura del procedimiento administrativo contra quien incumpli,
cuando corresponda y dentro del mismo plazo. Transcurridos dos das, el
Juez ordenar se abra procedimiento administrativo contra el superior
conforme al mandato, cuando corresponda, y adoptar directamente
todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podr
sancionar por desobediencia al responsable y al superior hasta que cumplan
su mandato, conforme a lo previsto por el artculo 22 de este Cdigo, sin
perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario.
En todo caso, el Juez establecer los dems efectos del fallo para el caso
concreto, y mantendr su competencia hasta que est completamente
restablecido el derecho.
Cuando el obligado a cumplir la sentencia sea un funcionario pblico el
Juez puede expedir una sentencia ampliatoria que sustituya la omisin del
funcionario y regule la situacin injusta conforme al decisorio de la sentencia.
Para efectos de una eventual impugnacin, ambas sentencias se examinarn
unitariamente.
Cuando la sentencia frme contenga una prestacin monetaria, el obligado
que se encuentre en imposibilidad material de cumplir deber manifestarlo
al Juez quien puede concederle un plazo no mayor a cuatro meses, vencido
el cual, sern de aplicacin las medidas coercitivas sealadas en el presente
artculo.
Esto ser desarrollado ms en adelante en extenso.
2.5.- La fuerza normativa de la jurisprudencia del TC
Base normativa en el Cdigo Procesal Constitucional
Artculo Vl.- Control Difuso e Interpretacin Constitucional
Cuando exista incompatibilidad entre una norma constitucional y otra
de inferior jerarqua, el Juez debe preferir la primera, siempre que ello
sea relevante para resolver la controversia y no sea posible obtener una
interpretacin conforme a la Constitucin.
Los Jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad
haya sido confrmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso
de accin popular.
Los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y
los reglamentos segn los preceptos y principios constitucionales, conforme
a la interpretacin de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por
el Tribunal Constitucional.
Artculo VII.- Precedente
Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de
cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando as lo exprese la
sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo. Cuando el Tribunal
Constitucional resuelva apartndose del precedente, debe expresar los
fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones
por las cuales se aparta del precedente.
Artculo 82.- Cosa juzgada
Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de
inconstitucionalidad y las recadas en los procesos de accin popular que
queden frmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos
los poderes pblicos y producen efectos generales desde el da siguiente a la
fecha de su publicacin.
Tiene la misma autoridad el auto que declara la prescripcin de la
pretensin en el caso previsto en el inciso 1) del artculo 104. La declaratoria
de inconstitucionalidad o ilegalidad de una norma impugnada por vicios
formales no obsta para que esta sea demandada ulteriormente por razones
de fondo, siempre que se interponga dentro del plazo sealado en el presente
Cdigo.
112 113
Nuestros comentarios
Tres normas fundamentan la fuerza normativa de las sentencias del TC. Tenemos
en primer lugar el artculo 82 del Cdigo Procesal Constitucional, el que seala
de forma clara y precisa que Las sentencias del Tribunal Constitucional en los
procesos de inconstitucionalidad y las recadas en los procesos de accin popular
que queden frmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos
los poderes pblicos y producen efectos generales desde el da siguiente a la fecha
de su publicacin (subrayado nuestro).
En segundo lugar, los prrafos 2do y del 3er prrafo del artculo VI del Ttulo
Preliminar del Cdigo procesal Constitucional, disposiciones que desarrollan la
doctrina jurisprudencial, Los Jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya
constitucionalidad haya sido confrmada en un proceso de inconstitucionalidad
o en un proceso de accin popular. Los Jueces interpretan y aplican las leyes o
toda norma con rango de ley y los reglamentos segn los preceptos y principios
constitucionales, conforme a la interpretacin de los mismos que resulte de las
resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional. (Subrayado nuestro).
En tercer lugar tenemos el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional, el cual desarrolla y regula los precedentes vinculantes, que si bien
no han sido utilizados para casos de derechos de pueblos indgenas, no podemos
obviar que constituye jurisprudencia constitucional con la mayor y ms intensa
fuerza normativa vinculante.
Debemos de precisar el rango constitucional de la jurisprudencia que el TC ha
desarrollado en lo que se refere al derecho a la consulta. En efecto, el TC al interpretar
una disposicin constitucional, est precisando el alcance de su naturaleza
jurdica, y con ello est creando una norma constitucional que es concrecin de
la disposicin constitucional. Est creando pues derecho constitucional, y sus
sentencias, que contienen esas concreciones de los derechos constitucionales se
convierten en fuente de derecho constitucional
31
. Todo ello nos lleva a concluir
que el desarrollo del derecho a la consulta realizado a travs de sus sentencias
tiene rango constitucional
32
. Esta posicin ha sido respaldada por el TC cuando
precisa que As, las sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen
la interpretacin de la Constitucin del mximo tribunal jurisdiccional del pas,
se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos los poderes del Estado
(EXP. N. 1333-2006-PA/TC, f.j. 11).
El fundamento de esta fuerza vinculante de las sentencias del TC descansa en el
hecho que este es el intrprete supremo de la Constitucin y su jurisprudencia es de
observancia obligatoria por todos los dems rganos jurisdiccionales del Estado.
En este sentido, el artculo 1 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (Ley
28301) dispone que este es el rgano supremo de interpretacin y control de la
constitucionalidad. Como lo ha sealado el TC, cuando mediante resoluciones
judiciales se desconoce su jurisprudencia vinculante, procede presentar una
demanda de amparo para la proteccin objetiva del ordenamiento jurdico
constitucional. Al referirse al caso especifco del amparo, el TC ha sealado que:
Asimismo resulta razonable el uso de un segundo proceso constitucional
para restablecer el orden jurdico constitucional y el ejercicio de los derechos
fundamentales que pueda verse afectado con una estimatoria de segundo
grado, cuando las instancias judiciales actan al margen de la doctrina
constitucional establecida en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Por doctrina constitucional debe entenderse en este punto: a) las
interpretaciones de la Constitucin realizadas por este Colegiado, en el marco
de su actuacin a travs de los procesos, sea de control normativo o de tutela
de los derechos fundamentales; b) las interpretaciones constitucionales de la
ley, realizadas en el marco de su labor de control de constitucionalidad. En
este caso, conforme lo establece el artculo VI del Ttulo preliminar del Cdigo
Procesal Constitucional, una ley cuya constitucionalidad ha sido confrmada
por el Tribunal, no puede ser inaplicada por los jueces en ejercicio del control
difuso, a menos, claro est, que el Tribunal solo se haya pronunciado por su
constitucionalidad formal; c) las proscripciones interpretativas, esto es las
anulaciones de determinado sentido interpretativo de la ley realizadas en
aplicacin del principio de interpretacin conforme a la Constitucin. Se trata
en este supuesto de las sentencias interpretativas, es decir las que establecen
que determinado sentido interpretativo de una disposicin legislativa resulta
contrario a la Constitucin, por lo que no debe ser usado por los jueces en el
ejercicio de la funcin jurisdiccional que les corresponde
33
. (resaltado nuestro)
31
Cfr. Luis Castillo Crdova, El Tribunal Constitucional como creador de derecho constitucional. En; Luis Senz Dvalos,
El amparo contra el amparo y el recurso de agravio a favor del precedente. Cuadernos de anlisis y crtica a la justicia
constitucional, No 3, Palestra, Lima 2007, pg. 13 al 17.
32
Ibdem.
33
STC 4853-2004-PA/TC, f.j. 15.
114 115
Por ltimo, en otra oportunidad el TC ha establecido que:
cuando se establece que determinados criterios dictados por este Tribunal
resultan vinculantes para todos los jueces, no se viola la independencia y
autonoma del Poder Judicial, reconocidas en el artculo 139, inciso 2, de la
Constitucin, sino que, simplemente, se consolida el derecho a la igualdad en
la aplicacin del ordenamiento jurdico (artculo 2, inciso 2); mxime, si es a
partir del reconocimiento de su supremaca normativa que la Constitucin busca
asegurar la unidad y plena constitucionalidad del sistema jurdico y su consecuente
aplicacin (artculos 38, 45 y 51 de la Constitucin). Debe recordarse que
ninguna garanta conferida a un rgano constitucional tiene su ltima ratio en
la proteccin del poder pblico en s mismo, sino en asegurar la plena vigencia
de los derechos fundamentales como manifestaciones del principio-derecho de
dignidad humana (artculo 1 de la Constitucin)
34
.
Captulo IV
Los temas controversiales en el litigio
sobre pueblos indgenas
1. Quines son pueblos indgenas: Criterios objetivos y subjetivos,
estndares impuestos por el derecho internacional de los derechos
humanos?
35
El derecho a la consulta no es un derecho humano general de todo ser humano,
se puede afrmar que el mismo no est atribuyendo a todos los seres humanos por
el solo hecho de serlo (como los derechos fundamentales de la persona, ejemplo:
la vida, la integridad fsica o las libertades personales) o por ocupar alguna
posicin concreta, pero abierta a cualquier persona (como los derechos polticos,
las garantas judiciales o los derechos laborales), sino nicamente a una categora
especial de sujetos colectivos: Pueblos indgenas o tribales. En el mismo sentido se
ha pronunciado el tribunal: El derecho a la consulta no es un derecho individual.
Es un derecho colectivo que se reconoce a los pueblos especifcados en el artculo
1.1 del convenio 169 de la OIT
36
Es as que, tal como lo ha sealado el Convenio 169 de la OIT, existen elementos
objetivos y subjetivos que sirven para determinar cuando un grupo tiene la
condicin de pueblo indgena. De acuerdo con dicho instrumento en el artculo
1.1.b, se entiende:
Artculo 1
1. El presente Convenio se aplica:
[]
b) a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por
el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una
regin geogrfca a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o
la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y
34
STC 0030-2005-PI/TC, f.j. 48.
35
Seguimos en esta parte las ideas desarrolladas en el excelente informe elaborado por la Comisin de Derechos Humanos
(COMISEDH) TITULADO: Documento de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos, la Ley de Consulta Previa y su
Reglamento en el Per, Anlisis desde la perspectiva del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Lima 16 de julio
de 2012
36
SCT del 17 de marzo del 2011, exp. N 00025-2009-PI/TC, fundamento 22.
116 117
que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conserven todas sus propias
instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un
criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las
disposiciones del presente Convenio.
Como se puede apreciar, para que un grupo sea considerado indgena se exige
dos criterios objetivos: que los mismos desciendan de las poblaciones originarias
de los Estados, es decir, que habitaban dichos territorios antes de la conquista o
de la colonizacin, y que conserven todas o parte de sus instituciones sociales,
econmicas, culturales y polticas.
Asimismo, se exige un requisito subjetivo. En efecto, adems de estos criterios
eminentemente objetivos se aade un elemento que en palabras del propio
Convenio 169, debe ser considerado fundamental: la autoconciencia del grupo de
poseer una identidad indgena o tribal
37
. En resumen, para que exista un pueblo
indgena, deber reunirse los dos elementos objetivos (descender de pueblos
originarios y conservar total o parcialmente sus instituciones) y el elemento
subjetivo (la autoidentifcacin).
En relacin con el elemento subjetivo, y como muy bien nos lo recuerda el informe
de COMISEDH, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso de
Xakmok Ksek vs Paraguay, ha sealado que no corresponde a este tribunal ni al
estado determinar la pertenencia tnica de la comunidad ya que este proceso
es un hecho histrico social que hace parte de su autonoma, razn por la cual la
Corte y el estado deben limitarse a respetar las determinaciones que en ese sentido
presente la comunidad, es decir, la forma como esta se auto-identifque
38
Vale
decir, segn esta jurisprudencia, el criterio de autoconciencia en realidad habra
que entenderlo como auto-identifcacin y, por tanto, corresponde a cada pueblo
identifcar su propio nombre, composicin y pertenencia tnica, sin que el Estado
pueda rechazarlo o convertirlo
39
.
Sobre la base de lo sealado es posible sostener que la califcacin como pueblo
indgena o tribal es algo que atae fundamentalmente a cada pueblo o comunidad,
sin que los Estados puedan inferir en el proceso o contestar sus resultados. En apoyo
de esta interpretacin puede citarse lo sealado por la Declaracin de las Naciones
Unidas sobre los Derechos los Pueblos Indgenas que, en todo su articulado 33
numeral 1), prescinde de los elementos objetivos, y tan solo se limita a sealar
que los pueblos indgenas tienen derecho a determinar su propia identidad o
pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones.
Como seala el informe de COMISEDH, los Estados no podrn contestar o
rechazar la presencia del elemento subjetivo (ya que como seala la Corte IDH,
ello corresponde nicamente al pueblo en cuestin) pero si estn facultados para
constatar el cumplimiento, al menos de los elementos objetivos previstos en el
Convenio 169 de la OIT
40
. Dicho en otros trminos, mientras el elemento subjetivo
no est sujeto a evaluacin por parte del Estado, los elementos objetivos s.
En consecuencia, si un colectivo se autoidentifca como pueblo indgena existir una
presuncin que estamos ante un pueblo indgena. Si el Estado quiere controvertir y
quiere cuestionar que este colectivo es un pueblo indgena, y que en consecuencia
no se le aplica el Convenio 169 de la OIT, deber demostrar que no rene los dos
requisitos objetivos, esto es que descienden de pueblos originarios y que conserven
total o parcialmente sus costumbres. Por ello carece de cobertura normativa
el intento del Ministerio de Cultura, de exigir adicionalmente los requisitos de
permanecer en el territorio ancestral o conservar la lengua indgena.
a. Reconocimiento de los pueblos indgenas por el Estado peruano
El Estado peruano ha reconocido de forma ofcial que las comunidades campesinas
y nativas constituyen pueblos indgenas. As lo inform el Estado a la Comisin de
Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEACR). Esta
comisin hizo referencia a lo manifestado por el Estado Peruano y, adems, seal
que este era un pronunciamiento que ha sido reiterado en aos anteriores.
La Comisin toma nota que el Gobierno informa que el reglamento de la ley nmero
28945, Ley del Instituto Nacional de Pueblos Andinos, seala en su artculo 2 las
defniciones que abarcaran a los pueblos andinos, pueblos amaznicos y pueblos
afroperuanos. La Comisin toma nota que segn el Gobierno las comunidades
campesinas y las comunidades nativas estn incluidas en el reconocimiento de sus
derechos tnicos y culturales como colectividades similares a los pueblos indgenas,
enfatizando los aspectos sociales, polticos y culturales. Esta afrmacin parece
ser positiva en el sentido de que confrma anteriores memorias del Gobierno y
37
Artculo 1 del Convenio 169 OIT(el subrayado es nuestro).
38
Corte IDH. Caso de la Comunidad Indgena Xkmok Ksek vs Paraguay. Sentencia del 24 de agosto del 2010
39
Documento de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos (COMISEDH), La ley de Consulta Previa y su Reglamento
en el Per, Anlisis desde la perspectiva del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Lima, 16 de Julio de 2012,
pg. 7, 1 prr.
40
Ibdem, pg. 8.
118 119
comentarios de la Comisin en el sentido de que las comunidades indgenas estn
cubiertas por el Convenio independientemente de su denominacin
41
.
En todo caso, la propia CEACR reiter que las comunidades campesinas y nativas
renen los requisitos previstos en el artculo 1 del Convenio 169 de la OIT, y en
consecuencia que se les aplica el referido Convenio. La Comisin considera que,
en la medida en que las comunidades campesinas renen los requisitos del artculo
1, prrafo 1, del Convenio, deben gozar de la proteccin integral del Convenio
independientemente de las diferencias o similitudes con otras comunidades, e
independientemente de su denominacin
42
. La CEACR reitera que el concepto
de pueblo es ms amplio que el de comunidad y las engloba y que, cualquiera sea
su denominacin, no debe haber ninguna diferencia a efectos de la aplicacin del
Convenio, en la medida en que las comunidades denominadas nativas, campesinas
u otras estn comprendidas en el artculo 1, prrafo 1, a) o b), del Convenio, en cuyo
caso corresponde aplicarles por igual todas las disposiciones del Convenio
43.
b. Reconocimiento de las comunidades campesinas y nativas como
pueblos indgenas en el ordenamiento jurdico
Si bien no de manera expresa, el ordenamiento jurdico reconoce en forma tcita que
las comunidades campesinas y nativas constituyen pueblos indgenas. En efecto, el
artculo 2 de la Ley General de Comunidades Campesinas (Ley N 24656) seala
que Las Comunidades Campesinas son organizaciones de inters pblico, con
existencia legal y personera jurdica, integradas por familias que habitan y controlan
determinados territorios, ligadas por vnculos ancestrales, sociales, econmicos y
culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la
ayuda mutua, el gobierno democrtico y el desarrollo de actividades multisectoriales,
cuyos fnes se orientan a la realizacin plena de sus miembros y del pas.
Asimismo, de conformidad con el artculo 8 de la Ley de comunidades nativas
y de desarrollo agrario de las regiones de selva y ceja de selva (Decreto Ley N
22175), Las Comunidades Nativas tienen origen en los grupos tribales de la
Selva y Ceja de Selva y estn constituidas por conjuntos de familias vinculadas
por los siguientes elementos principales: idioma o dialecto, caracteres culturales
y sociales, tenencia y usufructo comn y permanente de un mismo territorio, con
asentamiento nucleado o disperso.
Estas normas debern ser interpretadas de conformidad con el artculo 89 de la
Constitucin que seala que Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen
existencia legal y son personas jurdicas. Son autnomas en su organizacin, en
el trabajo comunal y en el uso y la libre disposicin de sus tierras, as como en lo
econmico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de
sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artculo
anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas
y Nativas.
Por ltimo, citaremos el artculo 2 del Decreto Supremo N 065-2005-PCM
que precisa que los pueblos andinos Son pueblos originarios con identidad y
organizacin propia, que mantienen todas sus instituciones sociales, econmicas,
culturales y polticas, o parte de ellas. Incluye a las comunidades campesinas de la
Sierra y de la Costa. Asimismo, los pueblos amaznicos Son pueblos originarios
con identidad y organizacin propia, que mantienen todas sus instituciones sociales,
econmicas, culturales y polticas o parte de ellas. Incluye a las comunidades nativas
y pueblos indgenas en aislamiento voluntario y contacto inicial. Finalmente, la
referida disposicin seala que a los pueblos andinos y pueblos amaznicos, se les
podr denominar pueblos indgenas.
En esa misma lnea tenemos el artculo 2 letra a de la Ley para la proteccin
de pueblos indgenas u originarios en situacin de aislamiento y en situacin
de contacto inicial (Ley No 28736). Segn esta norma, se consideran pueblos
indgenas a Aquellos que se autorreconocen como tales, mantienen una cultura
propia, se encuentran en posesin de un rea de tierra, forman parte del Estado
peruano conforme a la Constitucin. En estos se incluye a los pueblos indgenas en
situacin de aislamiento o en situacin de contacto inicial.
Finalmente, a pesar del reconocimiento ofcial del Estado y de la legislacin nacional
existen an funcionarios del Estado que insisten en sealar que las comunidades
campesinas no son pueblos indgenas, tal como ocurri con la sexta observacin
del Gobierno para observar la autgrafa de la Ley de consulta previa de los pueblos
indgenas el ao pasado en junio. En aquella oportunidad, el gobierno cuestion
que la autgrafa extienda la defnicin de pueblos indgenas a las comunidades
campesinas y costeas
44
.
Pero adems, negar a todas las comunidades campesinas condicin de pueblos
indgenas es un exceso. Una cosa es decir que algunas comunidades campesinas
41
CEACR, Observacin individual sobre el Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169) Per (ratifcacin:
1994) Publicacin: 2009, prr. tercero.
42
Ibdem, prr. tercero.
43
Ibdem, prr. cuarto.
44
En efecto, el artculo 7 del proyecto de ley aprobado por el Congreso deca que podrn, no dice debern: Artculo 7.- []
Las comunidades campesinas o andinas y las comunidades nativas o pueblos amaznicos podrn ser identifcados tambin
como pueblos indgenas u originarios, conforme a los criterios sealados en el presente artculo. (Subrayado nuestro)
120 121
no son realmente pueblos indgenas, tesis que podemos compartir cuando no se
acredite que estas renen los requisitos establecidos en el artculo 1 del Convenio
169 de la OIT
45
, y otra cosa es decir que las comunidades campesinas no son
titulares de los pueblos indgenas.
c. Violacin del Convenio 169 de la OIT por la Resolucin Ministerial
N 202-2012-MC que aprob la Directiva N 03-2012/MC Directiva
que regula el funcionamiento de la Base de Datos Ofcial de Pueblos
Indgenas u Originarios
La Resolucin Ministerial N 202-2012-MC viola los alcances del artculo 7 de
la Ley de Consulta Previa, artculo 3, literal k) de su Reglamento y 1, numeral 1),
literal b) del Convenio 169 de la OIT, toda vez que desconoce, que lo que defne
a un pueblo como indgena es si se cumplen con los requisitos establecidos en el
Convenio 169 de la OIT, la Ley de Consulta Previa y su reglamento, no pudiendo a
nivel reglamentario, agregarse nuevos requisitos.
En efecto, mediante la Resolucin Ministerial N 202-2012-MC, se aprob la
Directiva N 03-2012/MC que regula el funcionamiento de la Base de Datos Ofcial
de Pueblos Indgenas u Originarios
46
, la misma que, y en lo que se refere a las
acciones de identifcacin de los pueblos indgenas, seala lo siguiente:
a) Que Los criterios Objetivos incluyen lo siguiente: continuidad histrica,
es decir, permanencia en el territorio nacional desde tiempos previos
al establecimiento del Estado; conexin territorial, entendida como
la ocupacin de una zona del pas por parte de los ancestros de las poblaciones
referidas.
47
b) Que el criterio subjetivo se refere a la autodeterminacin de las personas
que forman parte de un colectivo humano como pertenecientes a un pueblo
indgena u originario del territorio nacional
48
.
c) Que La Base de Datos incorpora como elementos objetivos para el
reconocimiento de un pueblo indgena los siguientes: lengua indgena, en
tanto constituye una de las principales instituciones sociales y culturales de
todo pueblo; y tierras comunales de pueblos indgenas, que establecen
la existencia de conexin territorial. Ambos elementos, en conjunto, dan
cuenta de continuidad histrica desde tiempos anteriores al establecimiento
del estado
49
.
Como se puede apreciar, dicha Directiva no concuerda con los estndares
internacionales y nacionales establecidos tanto en artculo 1, numeral 1, Literal
b) del Convenio 169 de la OIT que a la Letra dice:
..a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas, por
el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una
regin geogrfca a la que pertenece el pas en la poca de la conquista
o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estales y
que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan todas sus propias
instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas o parte de ellas.
Tampoco concuerda con lo establecido en la Ley de Consulta Previa en su artculo
7 donde estipula:
Para identifcar a los pueblos indgenas u originarios como sujetos colectivos,
se toman en cuenta criterios objetivos y subjetivos.
Los criterios objetivos son los siguientes:
1. Descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional.
2. Estilos de vida y vnculos espirituales e histricos con el territorio que
tradicionalmente usan u ocupan.
3. Instituciones sociales y costumbres propias.
4. Patrones culturales y modo de vida distintos a los de otros sectores de la
poblacin nacional.
Y fnalmente con el artculo 3, literal k) de su Reglamento. Que establece:
Pueblo Indgena u originario.- Pueblo que desciende de poblaciones que
habitaban en el pas en la poca de la colonizacin y que, cualquiera que
sea su situacin jurdica, conserven todas sus propias instituciones sociales,
econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas; y que, al mismo tiempo,
se auto reconozcan como tal. Los criterios establecidos en el artculo 7 de la
Ley deben ser interpretados en el marco de lo sealado en el artculo 1 del
Convenio 169 de la OIT. La poblacin que vive organizada en comunidades
campesinas y comunidades nativas podr ser identifcada como pueblos
indgenas, o parte de ellos, conforme a dichos criterios (el subrayado es
nuestro), las denominaciones empleadas para designar a los pueblos
indgenas no alteran su naturaleza, ni sus derechos colectivos. En adelante
se utilizar la expresin pueblo indgena para referirse a pueblo indgena
u originario.
45
Juan Carlos Ruiz Molleda, Gua de Interpretacin de la Ley de Consulta Previa de los Pueblos Indgenas (Ley N 29785)
Instituto de Defensa Legal, IDL, Lima, 2011, pg. 155.
46
La elaboracin de dicha base viene impuesta por el artculo 29 del reglamento.
47
Prrafo 7.1.3 de la Directiva N 03-2012/MC (el Subrayado y la Negrita es nuestro).
48
Prrafo 7.1.4 de la Directiva N 03-2012/MC (el Subrayado y la Negrita es nuestro).
49
Prrafo 7.1.5 de la Directiva N 03-2012/MC (el Subrayado y la Negrita es nuestro).
122 123
Primera violacin: La auto identifcacin es como pueblos y no como
individuos segn el Convenio 169 de la OIT
Dice la directiva
a) Que el criterio subjetivo se refere a la autodeterminacin de las personas que
forman parte de un colectivo humano como pertenecientes a un pueblo indgena u
originario del territorio nacional
50
Efectivamente, como se fundament previamente, en el DIDH el elemento de
identifcacin subjetivo hace referencia a la potestad de los pueblos mismos como
colectividades ( y no de sus miembros como individuales) de decidir, segn
sus usos y costumbres, si son o no un sujeto colectivo con una identidad tnica
indgena o tribal; criterio que incluso, ha sido recogido por la Ley de Consulta
Previa (en adelante LCP) que claramente seala que dicho requisito se encuentra
relacionado con la conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad
indgena u originaria
51
Esto es as porque, como se ha sealado, la Corte IDH en el caso de Saramaka,
la falta de identifcacin individual respecto de las tradiciones y leyes (
comunales) por parte de algunos miembros de la comunidad no puede utilizarse
como un pretexto para denegar al pueblo (.) el derecho a la personalidad jurdica
(como pueblo indgena o tribal)
52
. Por tanto, es ilegal disponer, como hace dicha
Directiva, que la autodeterminacin se predica con respecto a los miembros del
sujeto colectivo que pretende ser reconocido como indgena u originario.
53
Segunda violacin: La permanencia en el territorio no es un requisito
exigido por el Convenio 169 de la OIT
a) Que Los criterios objetivos incluyen lo siguiente: continuidad histrica,
es decir, permanencia en el territorio nacional desde tiempos previos
al establecimiento del Estado; conexin territorial, entendida como
la ocupacin de una zona del pas por parte de los ancestros de las poblaciones
referidas.
54
b) []
c) Que La Base de Datos incorpora como elementos objetivos para
el reconocimiento de un pueblo indgena los siguientes: [] y tierras
comunales de pueblos indgenas, que establecen la existencia de
conexin territorial. Ambos elementos, en conjunto, dan cuenta de
continuidad histrica desde tiempos anteriores al establecimiento del
estado
55
.
Por otro lado, al defnir continuidad histrica como la permanencia en el territorio
nacional desde tiempos previos al establecimiento del Estado, podra dar pie a
interpretaciones que alteren el sentido de este criterio, segn los trminos del
Convenio 169 de la OIT. Como se dijo en el punto precedente, por la continuidad
histrica se resalta el hecho de que un pueblo es indgena porque, entre otras
cosas, descienden de una sociedad anterior a la conquista o a la colonizacin.
Si la exigencia de Permanenciadesde tiempos previos se entiende en ese
sentido, es decir, que alude a ser un pueblo que permanece en el tiempo porque
desciende de una sociedad anterior (permanencia temporal), creemos que no
habra ninguna difcultad
56
.
Simplemente, dice con otras palabras lo que establece el Convenio 169 de la OIT. No
obstante, como apunta COMISEDH, en tanto la frmula completa es permanencia
en el territorio nacional podra generarse una prctica administrativa inadecuada
excluyente de denegar la condicin de pueblo indgena a aquellos colectivos que
no permanecen en el rea que ocupaban sus ancestros dentro de lo que hoy es
el territorio nacional (permanencia espacial, territorial o geogrfca). De esta
manera, se corre el riesgo de consagrar, la exclusin en el goce de los derechos de
los pueblos indgenas, de pueblos a quienes precisamente de manera violenta se
les expuls de sus territorios
57
.
No debe olvidarse que, como ha resaltado la OIT, Las tierras de los pueblos indgenas
pueden incluir en algunos casos aquellas tierras perdidas en forma reciente u ocupada
por los pueblos indgenas en una poca ms reciente (por lo general despus de su
desplazamiento de las tierras que ocupaban previamente)
58
. Es por esa razn que el
mismo Convenio 169 de la OIT en el artculo 14.3, obliga a los Estados a establecer
mecanismos para resolver los problemas relativos a las reivindicaciones de tierras
50
Prrafo 7.1.4 de la Directiva N 03-2012/MC (el Subrayado y la Negrita es nuestro).
51
Corte IDH. Caso del Pueblo de Saramaka vs Surinam, prr. 164.
52
Corte IDH. Caso del Pueblo de Saramaka vs Surinam, prr. 164.
53
Documento de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos (COMISEDH), La ley de Consulta Previa y su Reglamento
en el Per, Anlisis desde la perspectiva del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Lima, 16 de Julio de 2012.
Pg. 10, penltimo prrafo (el subrayado es nuestro).
54
Prrafo 7.1.3 de la Directiva N3-2012/MC( el Subrayado y la Negrita es nuestro).
55
Prrafo 7.1.5 de la Directiva N3-2012/MC( el Subrayado y la Negrita es nuestro).
56
Ibdem, pg. 11.
57
Ibdem.
58
OIT, Los derechos de los pueblos indgenas y tribales en la prctica. Una gua sobre el Convenio 169 de la OIT, oc. Cit.,
pg. 94
124 125
de los pueblos indgenas y tribales. Por tal razn, lo regulado por la Directiva resulta
absolutamente incompatible con el Convenio 169 de la OIT.
Con respecto al requisito de conexin territorial, tal como ha sido recogido en
la directiva en cuestin, de un lado se sostiene que dicho elemento alude a la
ocupacin de una zona del pas por parte de los ancestros y, de otro, se dispone
que las tierras comunales () establecen la existencia de conexin territorial. Es
decir, se afrma que este requisito se verifca demostrando: i) que los antepasados
estaban asentados en el territorio nacional, y, ii) a la vez, que hoy se ocupa un
territorio concreto bajo el rgimen de propiedad comunal. Claramente, pues, se est
excediendo los alcances del Convenio 169 de la OIT que, como se dijo, dispone que
el requisito conexin territorial tan solo implica sostener que el pueblo del que se
afrma descender, habitaba el pas o la regin del caso, antes de la conquista y de
la colonizacin, sin exigir mantener el control de un rea concreta del territorio.
59
Finalmente, la redaccin utilizada por la Directiva en mencin, puede dar lugar
tambin a la prctica administrativa maliciosa de afrmar que el requisito conexin
territorial supone demostrar que las tierras comunales que hoy se ocupan, son
las mismas que antes fueron habitadas por los antepasados (conexin fsica). Tal
como se dijo en el prrafo precedente, No se debe olvidar que las tierras que hoy
ocupan muchos pueblos, no son las que histricamente ocuparon sus ancestros,
razn por la cual el propio Convenio 169 de la OIT prev la posibilidad de plantear
acciones reivindicatorias. En tal sentido, es muy posible que existan colectivos
que reclamen aun la restitucin de los territorios que perdieron, motivo por el
cual sera un despropsito exigir probar la existencia de conexin fsica entre los
territorios nuevos y los antiguos. En este punto, pues, la Directiva tambin debe
ser reformulada
60
,
Tercera violacin: El requisito de mantener la lengua indgena no est
en el Convenio 169 de la OIT
La directiva seala:
a) []
b) []
c) Que La Base de Datos incorpora como elementos objetivos para el
reconocimiento de un pueblo indgena los siguientes: lengua indgena, en
tanto constituye una de las principales instituciones sociales y culturales de
todo pueblo; y tierras comunales de pueblos indgenas, que establecen
la existencia de conexin territorial. Ambos elementos, en conjunto,
dan cuenta de continuidad histrica desde tiempos anteriores al
establecimiento del estado
61
.
Finalmente, como seala el informe de COMISEDH, al sealar que es indispensable
mantener o manejar la lengua indgena, en conjuncin con la posesin de tierras
comunales, para demostrar el criterio descendencia (continuidad histrica), la
Directiva cuestionada est yendo otra vez ms all de lo sealado por el Convenio
169 de la OIT y por la Ley de Consulta Previa
62
.
Ciertamente, y esto est fuera de toda duda, que un colectivo conserve la lengua
de las poblaciones originarias de las que desciende, es prueba objetiva del
mantenimiento de las instituciones sociales y culturales. Pero, tambin es posible
que la misma, en virtud del mestizaje, haya desaparecido. Es por esa razn que
el Convenio 169 de la OIT, como vimos, tan solo exige conservar parte de las
instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas del pueblo en cuestin. En
tal sentido, el hecho de que no se mantenga la lengua originaria no puede ser un
criterio determinante, a los efectos de rechazar la pretensin de un colectivo de ser
considerado indgena u originario, siempre que este conserve otras instituciones
sociales y culturales del pueblo del que afrma descender. Es ms, la LCP cuando
se refere a los criterios objetivos se remite genricamente a la conservacin de
instituciones sociales y costumbres propias y, mucho ms preciso, el reglamento
supra citado afrma que se puede mantener parcialmente las mismas. Por ende
tambin en este punto, la Directiva como se puede apreciar es ilegal.
63
El estado est en la obligacin de desarrollar legislativa y reglamentariamente el
convenio 169 de la OIT, por esta reglamentacin tiene que optimizar la proteccin, y
no puede agregar nuevos requisitos, que en los hechos equivale a una modifcacin
del convenio a travs de una norma de inferior jerarqua.
59
La CEACR cuando, en el ao 2009, evalu el en ese entonces Proyecto de Ley Marco de los Pueblos Indgenas u
Originarios del Per, sealo lo siguiente: La comisin nota, (), que entre los elementos objetivos de la defnicin prevista
por el proyecto, aparece la referencia a que estos pueblos se encuentran en posesin de un rea de tierra que no fgura en el
convenio (OIT-CEACR. Observacin individual 2009, Per. En: OIT, Monitoreo de los derechos de los pueblos indgenas
y tribales a travs de los convenios de la OIT: una recopilacin de los comentarios de los rganos de control de la OIT 2009-
2012, p. 114..Disponible www.ilo.org/wcmsp5/groups/---ed norm/---normes/documents/publication/wcms 150209.pdf,
60
Documento de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos (COMISEDH), La ley de Consulta Previa y su Reglamento
en el Per, Anlisis desde la perspectiva del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Lima, 16 de Julio de 2012,
pg. 12.
61
Prrafo 7.1.5 de la Directiva =3-2012/MC( el Subrayado y la Negrita es nuestro).
62
Documento de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos (COMISEDH), La ley de Consulta Previa y su Reglamento
en el Per, Anlisis desde la perspectiva del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Lima, 16 de Julio de 2012,
pg. 12.
63
Ibdem.
126 127
2. La validez de las concesiones mineras y petroleras no consultadas
La prensa inform hace ms de un ao que el Presidente Humala haba ordenado
que ningn proyecto se paralice por la consulta previa
64
. Lo dijo luego de analizar
los mecanismos necesarios para destrabar las inversiones en el pas. Por su
parte el Ministro de Economa y Finanzas sostuvo que La inversin privada ser
el motor del crecimiento y junto con la inversin pblica atenuarn el impacto
de la crisis internacional. Ciertamente, la explotacin de los recursos naturales
impulsada por el Estado es una actividad clave para el desarrollo del pas,
necesaria para solventar las polticas sociales, pero no a cualquier precio, no puede
darse de cualquier manera, no pisando los derechos de los pueblos indgenas,
ni transgrediendo las normas que regulan la proteccin del medio ambiente. La
pregunta de fondo es por la validez de las concesiones mineras, de los contratos
petroleros, de las concesiones forestales, expedidas luego del ao 1995 y antes de
la publicacin de la ley de consulta previa y que no fueron consultadas a pesar que
afectaban directamente a los pueblos indgenas.
Gobierno y Congreso intentan incumplir el Convenio 169 de la OIT
Si atendemos las normas legales expedidas por el Gobierno concluiramos que para
este el Convenio 169 de la OIT no existe o no pinta para nada. Es decir, no tiene
efectos jurdicos. En su lugar, el Gobierno y el Congreso pretenden la realizacin de
talleres informativos que vacan de contenido el derecho a la consulta. En efecto,
segn la 1ra DC del Decreto Supremo N 023-2011-EM, publicada el 12 de mayo
del ao 2011, norma que aprob el Reglamento del procedimiento del proceso
de consulta de actividades minero energticas, de 1995 hasta el 12 de mayo del
ao 2011, se aplicaran a las concesiones inconsultas las normas de participacin
ciudadana que regulan las actividades mineras y petroleras. Nos referimos al
Decreto Supremo N 028-2008-EM (Reglamento de participacin ciudadana en
el subsector minero) y al Decreto Supremo N 012-2008-EM (Reglamento para la
participacin ciudadana de las actividades de hidrocarburos).
La magia que hacen estas normas que regulan la participacin ciudadana es
increble: primero reconocen el derecho a la consulta previa con bombos y platillos
(ver el artculo II del Ttulo Preliminar del Decreto Supremo 012-2008-EM y el
artculo 4 del DS 028-2008-EM), y luego dicen, que este derecho se ejercer a travs
de los mecanismos de participacin ciudadana contenido en esas mismas normas.
Dnde est la trampa? En que cuando uno revisa los diferentes mecanismos
de participacin ciudadana de estas normas (art. 6 del DS N 028-2008-EM),
no encuentra nada que se parezca a la consulta. Lo ms cercano son los talleres
informativos, que no exoneran al Estado de su responsabilidad de consultar con
los pueblos indgenas (06316-2008-AA/TC, f.j. 25)
65
. Luego, el 7 de setiembre
del ao 2011 se publica la Ley de Consulta Previa de los Pueblos Indgenas (Ley
27985). Segn su cuarta disposicin complementaria fnal (DCF), esta ley entr en
vigencia el 7 de diciembre del ao 2011 (90 das despus de su publicacin). Esta
norma en su 3ra DCF derog el DS 023-2011-EM, estableciendo en su 2da DCF
que esta norma no modifca las normas que regulan la participacin ciudadana en
actividades extractivas. Con lo cual, las concesiones entre el 12 de mayo del 2011
y el 7 de diciembre del mismo ao, se sujetaran a las cuestionadas normas que
regulan la participacin ciudadana antes mencionadas (D.S. N 028-2008-EM,
y al D.S. N 012-2008-EM). En sntesis, no existe el Convenio 169 de la OIT y
tampoco el derecho a la consulta.
El intento fallido del TC para incumplir la ley de consulta
El TC tambin trat de desvincularse del Convenio 169 de la OIT de forma
vergonzosa, sosteniendo que el Convenio 169 de la OIT era exigible recin desde
junio del ao 2010, para luego tener que desdecirse y corregirse. En efecto, primero
en la sentencia 00022-2009-PI/TC, que tiene fuerza normativa segn el artculo
82 del Cdigo Procesal Constitucional (Ley 28237), sostiene el TC la inaplicabilidad
de norma que contradiga el Convenio 169 de la OIT (f.j. 10), la aplicabilidad
inmediata del Convenio 169 aun cuando no haya sido reglamentada (f.j. 12 y 13)
y el reconocimiento del inicio de la fuerza vinculante del Convenio 169 de la OIT
desde el ao 1995 (f.j. 41). Luego en la sentencia 06316-2008-PA/TC sostiene
que los actos administrativos inconsultos expedidos luego de la ratifcacin del
Convenio 169 de la OIT son inconstitucionales (f.j. 27), incluso precisa otra vez que
el Convenio 169 de la OIT est vigente desde 1995 (f.j. 23).
No obstante ello, en la resolucin aclaratoria 06316-2009-AA, sealo la
obligatoriedad de la consulta desde la publicacin de la STC 0022-2009-PI/TC,
sujetndose a las consideraciones vertidas en tal pronunciamiento. Dnde est
el problema? En que esta sentencia 00022-2009-PI/TC fue expedida el da 9 de
junio del ao 2010. Es decir, entre el ao 1995 y junio del 2010, el Convenio 169 y
el derecho a la consulta eran pura retrica. Felizmente esta posicin fue rectifcada
64
Ver:http://peru21.pe/2012/02/03/economia/humala-ordeno-que-ningun-proyecto-se-paralice-consulta-previa-2010354,
tambin http://gestion.pe/noticia/1369485/humala-ordena-que-ningun-proyecto-se-paralice-consulta-previa.
65
Una explicacin ms detallada en: Juan Carlos Ruiz Molleda, La implementacin del derecho a la consulta previa de
los pueblos indgenas. IDL, Lima, 2011, pg. 295. Revisar en: http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/publicaciones/
archivo20122011-150924.pdf.
128 129
posteriormente en la sentencia 00025-2009-PI, establecindose que el Convenio
169 est vigente y es exigible desde el ao 1995 (f.j. 23)
La validez jurdica de las concesiones mineras y petroleras no
consultadas
Partiendo de la premisa que el Convenio 169 de la OIT tiene rango constitucional
(00022-2009-PI/TC, f.j. 10) y que con o sin desarrollo normativo y reglamentario
es vinculante y exigible desde el ao 1995 (00022-2009-PI/TC, f.j. 12), podemos
identifcar cuatro posiciones. Una primera es la tesis de la validez de las
concesiones, asumida por el Gobierno y por el TC en su momento. Esta sostiene
que todas las concesiones anteriores a la aprobacin y publicacin son vlidas y que
el derecho a la consulta en realidad se debe aplicar para las concesiones futuras.
Esta posicin est en la sentencia 06316-2008-AA (f.j. 27) y en su resolucin
aclaratoria (f.j. 7), en el D.S. N 023-2011-EM (1ra DT) y en la Ley N 29785 (2da
DCF). Para ellos, no debera de aplicarse el Convenio 169 de la OIT pues no hay
ley y reglamento y adems porque se afectara la buena fe o la confanza de las
empresas. El problema con esta tesis es que no tiene fundamento constitucional,
pues el Convenio 169 de la OIT est vigente desde el ao 1995, y la vigencia de los
derechos no est subordinada a su desarrollo legislativo y reglamentario.
La otra es la tesis de la nulidad de las concesiones. Ella puede ser hallada en
el 3er prrafo del artculo 46 de la Constitucin, segn el cual son nulos los actos de
quienes usurpan funciones pblicas. El Estado (MINEM) carece de competencia
para expedir concesiones que afectan pueblos indgenas inconsultamente.
Tambin puede ser hallada en el artculo 10.1 de la Ley General de Procedimientos
Administrativos (Ley N 27444). El fundamento de esta tesis es la jerarqua
normativa de la Constitucin (art. 51 y 3er prrafo del art. 138 de la Constitucin).
La Constitucin -y las normas de igual jerarqua como el Convenio 169 de la OIT
66
-,
no solo es la norma de mayor jerarqua, sino que es un criterio de validez del resto
del ordenamiento jurdico (00047-2004-AI/TC, f.j. 9). El problema con esta tesis,
es que si se aplicara a todas las concesiones expedidas desde el ao 1995, todas
estas seran nulas, generando una grave e intolerable afectacin a la seguridad
jurdica, la cual es un bien jurdico constitucional que debe tambin ser protegido.
En el medio de estas dos posiciones hay fundamentalmente dos posiciones
intermedias. La tesis de la suspensin, y la tesis del plazo para la adecuacin. La
tesis de la suspensin de las concesiones, es la que ha asumido por ejemplo
la Corte Constitucional de Colombia ante actos administrativos no consultados
relacionados con actividades extractivas u obras de infraestructura pblica
67
. No
se declaran nulas las concesiones inconsultas, sino que se suspenden sus efectos
hasta que se consulte. Esta tesis tambin la propuso el Comit de Expertos de la
OIT del ao 2010
68
e incluso la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos
en la sentencia del Caso Saramaka vs. Surinam (prrafo 196.a). El problema con
la suspensin generalizada de todas las concesiones es que tambin generara un
caos jurdico y una intolerable afectacin del principio de seguridad jurdica, que
podra no solo generar una ola de demandas contra el Estado, sino poner en peligro
la poltica energtica del pas, el normal funcionamiento del pas y en defnitiva la
gobernabilidad del pas, lo cual no busca la consulta previa.
En nuestra opinin, debe hacerse una ponderacin entre el principio de seguridad
jurdica y el derecho a la consulta previa de rango constitucional y debe buscarse
optimizar ambos bienes jurdicos. En ese sentido, proponemos una tesis del
plazo para la adecuacin de las concesiones al Convenio 169 de la OIT.
Esta ponderacin debera de conducirnos a una frmula intermedia donde los dos
mencionados bienes jurdicos sean protegidos. Esto solo es posible de lograr, si se
otorga al Ejecutivo un plazo razonable para realizar la consulta de las decisiones
administrativas o normativas, posteriores a la entrada en vigencia del Convenio
169 de la OIT, y anteriores a la publicacin de la ley de consulta. En caso que no
se haya realizado la consulta en el plazo concedido, las concesiones debern ser
suspendidas por un plazo y de persistirse la negativa, declaradas nulas. Asimismo,
debera de precisarse que, si las actividades han generado condiciones intolerables
para la salud, la alimentacin, el medio ambiente o la dignidad de los pueblos
indgenas, las concesiones debern ser objeto de cancelacin, dado que no son
compatibles con la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas.
66
STC N 00025-2005-PI/TC y 00026-2005-PI/TC, acumulados, f.j. 34.
67
Ver por ejemplo T-652/98, T-880/06, T-769/09.
68
La CEACR precisa que suspenda las actividades de exploracin y explotacin de recursos naturales que afectan a los
pueblos cubiertos por el Convenio en tanto no se asegure la participacin y consulta de los pueblos afectados a travs de sus
instituciones representativas en un clima de pleno respeto y confanza, en aplicacin de los artculos 6, 7 y 15 del Convenio.
130 131
Qu hacer con las concesiones inconsultas de los aos anteriores? Se
debe requerir al ente pblico que ha tomado la decisin inconsulta, a que realice
el proceso de consulta. En caso que este se resista, se debe recurrir a un proceso
de amparo. Tenemos 60 das hbiles para hacerlo desde la fecha de la expedicin
del hecho lesivo (la concesin). El acceso a la consulta es parte del contenido
constitucional protegido del derecho a la consulta (00022-2009-PI/TC, f.j. 37), y
sabemos que las demandas de amparo tienen que estar referidas necesariamente al
contenido constitucional de un derecho, si no quieren ser declaradas improcedentes
(art. 5.1 del Cdigo Procesal Constitucional Ley N 28237). Qu hacer cuando
las concesiones fueron expedidas hace 4 o 5 aos? En principio deberan ser
declaradas improcedentes (art. 5.10 del Cdigo Procesal Constitucional). Sin
embargo, en aquellos casos, el hecho lesivo que se deber cuestionar no debera
ser la concesin, sino la omisin del Estado de realizar el proceso de consulta. Solo
en ese caso, podramos aplicar el artculo 44.5 del Cdigo Procesal Constitucional,
el cual precisa que Si el agravio consiste en una omisin, el plazo no transcurrir
mientras ella subsista.
3. La consulta de las concesiones expedidas antes del Convenio 169
de la OIT
69
Uno de los argumentos recurrentes que utilizan algunos dueos de concesiones
mineras y funcionarios pblicos del MINEM, es que en todo caso, solo se
consultara las concesiones mineras o petroleras, emitidas o adoptadas luego del 2
de febrero del ao 1995, fecha en que entr en vigencia el Convenio 169 de la OIT, y
no las adoptadas antes de esa fecha. Eso argumenta Jorge Bedoya de la Compaa
Minera Afrodita, para justifcar la no obligacin de consulta de sus concesiones
anteriores a esa fecha
70
. Es ms, esa misma inquietud la acaban de plantear
dirigentes de la Federacin Departamental de Campesinos de Chamaca, en la
provincia de Chumbivilcas, Cusco, y el Presidente de la Federacin Departamental
de Campesinos de Puno, en un reciente evento con lderes. La pregunta de fondo
entonces es Deben ser consultados con los pueblos indgenas, las concesiones
mineras y petroleras anteriores a la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT?
No se trata de una pregunta fcil de responder, habida cuenta que el artculo 103 de
la Constitucin establece claramente que las leyes no se aplican retroactivamente.
La respuesta es s estn obligados a consultar, y el argumento es el siguiente, si
bien como precisa el artculo 103 de la Constitucin, las normas no se aplican
retroactivamente, en el caso del Convenio 169 de la OIT, este no se aplicara a los
actos administrativos realizados antes del 2 de febrero del ao 1995, fecha en que
entr en vigencia el Convenio 169 de la OIT, sino a las consecuencias actuales de
los actos administrativos que se adoptaron con anterioridad a la entrada en vigencia
del Convenio 169 de la OIT. Es decir, desde el 3 de febrero del ao 1995, deben
consultarse todos los actos administrativos y legislativos, que en esos momentos
afectan a los pueblos indgenas.
Es el mismo argumento de la Corte IDH para conocer violaciones a los derechos
humanos de hechos ocurridos antes de la entrada en vigencia de la Convencin
Interamericana de Derechos Humanos. Utilizando este argumento al caso de la
violacin del derecho a la consulta diremos que, ciertamente, ningn juez tiene
competencia para declarar la violacin del derecho a la consulta por el Estado
peruano antes del 2 de febrero del ao 1995, ni respecto de su vigencia antes del
2 de febrero del ao 1995, porque hasta ese momento, no exista la obligacin de
consultar con los pueblos indgenas, los actos administrativos y normativos que
afectaban a los pueblos indgenas, porque hasta esa fecha no exista el deber del
Estado de adecuar su legislacin interna a los estndares del Convenio 169 de la
OIT, en este caso, en materia de consulta previa. No obstante, a partir de esa fecha
rige para Per tal obligacin, y toda autoridad jurisdiccional es competente para
declarar si la ha cumplido o no con el Convenio 169 de la OIT
71
.
Es decir, a partir del Convenio 169 de la OIT, el Estado peruano estaba obligado a
adecuar su ordenamiento al Convenio 169 de la OIT en dos aspectos, a saber: i) la
supresin de las normas y prcticas de cualquier naturaleza que entraen violacin
a las garantas previstas en el Convenio 169 de la OIT, y ii) la expedicin de normas
y el desarrollo de prcticas conducentes a la efectiva observancia del Convenio 169
de la OIT
72
. Tiene fundamento legal esta tesis? Por supuesto que s.
Esta interpretacin es conforme con nuestra Constitucin Poltica, la cual ha
adoptado la teora de los hechos cumplidos y no de los derechos adquiridos:
Artculo 103. Pueden expedirse leyes especiales porque as lo exige la naturaleza
de las cosas, pero no por razn de las diferencias de las personas. La ley, desde su
entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones
jurdicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos
supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga solo por otra
69
Retomamos las ideas desarrolladas en nuestro artculo Deben ser consultadas con los pueblos indgenas las concesiones
expedidas antes del Convenio 169 de la OIT?. Se pude revisar en: http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.
php?noti=1178
70
Sobre la Compaa Minera Afrodita ver http://servindi.org/actualidad/92630 y http://servindi.org/actualidad/94046#more-94046
71
Corte IDH Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, Sentencia de 26 de septiembre de 2006, prrafo 50.
72
Corte IDH Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, op. Cit., prrafo 118.
132 133
ley. Tambin queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad.
(subrayado nuestro)
Como puede apreciarse, este artculo recoge la doctrina de los hechos cumplidos,
superando la doctrina de los derechos adquiridos
73
. En relacin con este artculo,
el TC ha sealado que se ha adoptado la teora de los hechos cumplidos dejando
de lado la teora de los derechos adquiridos, salvo cuando la misma norma
constitucional lo habilite [] la teora de los hechos cumplidos implica que la ley
[en este caso el Convenio 169 de la OIT] despliega sus efectos desde el momento
en que entra en vigor, debiendo ser aplicada a toda situacin subsumible en
el supuesto de hecho; luego no hay razn alguna por la que deba aplicarse la
antigua ley a las situaciones, an no extinguidas, nacidas con anterioridad
74
.
(Subrayado nuestro)
Esta tesis del TC es reiterada y uniforme. As, lo ha sealado en jurisprudencia del
ao 2009 donde dijo que: En primer lugar, es necesario sealar que el demandante
parte de la proposicin errnea de considerar que nuestro ordenamiento jurdico
se rige bajo la teora de los derechos adquiridos, cuando nuestra propia Carta
Magna en su artculo 103 dispone que () La ley, desde su entrada en vigencia,
se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas existentes
y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia
penal cuando favorece al reo [] En ese sentido, este Tribunal ha pronunciado
en reiterada jurisprudencia que nuestro ordenamiento jurdico se rige por la
teora de los hechos cumplidos, estableciendo que () nuestro ordenamiento
adopta la teora de los hechos cumplidos (excepto en materia penal cuando
favorece al reo), de modo que la norma se aplica a las consecuencias y situaciones
jurdicas existentes[]. Por tanto, para aplicar una norma () en el tiempo debe
considerarse la teora de los hechos cumplidos y, consecuentemente, el principio
de aplicacin inmediata de las normas. (subrayado agregado).
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Informacin proporcionada por la abogada colombiana Mara Clara Galvis, quien trabajo en CEJIL una ONG en
Washington USA, que se ha especializado en llevar casos ante la CIDH y ante la Corte IDH.
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Entre sus principales publicaciones
en materia de pueblos indgenas
destacan: La Facultad Jurisdiccional
de las Rondas Campesinas.
Comentarios al Acuerdo Plenario
de la Corte Suprema que reconoce
facultades jurisdiccionales a las
rondas campesinas;
En defensa de los derechos de
los pueblos indgenas. Manual para
operadores del sistema de justicia;
La implementacin del Derecho a
la Consulta Previa de los pueblos
indgenas. Una mirada constitucional;
Gua de interpretacin de la ley
de consulta previa de los pueblos
indgenas (LEY N 29785). Anlisis,
comentarios y concordancias;
La Consulta Previa de los Pueblos
Indgenas en el Per: Anlisis y
comentarios de cada artculo de la Ley
de Consulta Previa y su Reglamento;
Los otros derechos de los pueblos
indgenas. Aproximacin a los
derechos a la libre determinacin y
a beneficiarse de la explotacin de
recursos naturales en sus territorios;
La consulta previa de los pueblos
indgenas en el Per. Compendio de
legislacin y jurisprudencia;
Una aproximacin al derecho de los
pueblos indgenas a beneficiarse de la
explotacin de los recursos naturales
en sus territorios
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