Gestionpublica y Gobernanza en MX Apuntes Ocde

Hacia una gestin pblica ms efectiva y dinmica en Mxico
Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General de la OCDE. Las opiniones y los argumentos que guran en esta publicacin no reejan necesariamente el punto de vista ocial de la OCDE o de los gobiernos de sus pases miembros.
Por favor, cite esta publicacin de la siguiente manera: OCDE (2011), Hacia una gestin pblica ms efectiva y dinmica en Mxico, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264116252-es
ISBN de la obra impresa: 978-92-64-11624-5 ISBN de la obra impresa: 978-92-64-11625-2
Traduccin: Claudia Esteve
Publicado originalmente por la OCDE en ingls bajo el ttulo: Towards More Effective and Dynamic Public Management in Mexico OCDE 2011. Todos los derechos reservados.
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PREFACIO 3
Prefacio
El presente informe forma parte de una serie de estudios realizados por la OCDE para ayudar a los pases a evaluar sus polticas de gestin pblica desde una perspectiva internacional comparativa en trminos de su capacidad para cumplir los objetivos a nivel del gobierno en general y de su preparacin para enfrentar los retos actuales y futuros. En su estudio de la gobernanza pblica de Mxico, la OCDE analiz el proceso aplicado para racionalizar las regulaciones aplicables a las operaciones del gobierno, el impacto de las polticas de gobierno electrnico y la operacin del servicio civil mexicano. En este informe se aprovecha la experiencia de la OCDE en la conduccin de estudios paritarios, y se recurre tambin a una amplia revisin de la informacin acerca de la gestin pblica y las operaciones de la administracin pblica en Mxico. Asimismo, el estudio utiliz una serie de entrevistas con funcionarios pblicos mexicanos, as como con otros participantes y partes en la reforma de la gestin pblica. El informe se concluy en abril de 2011 bajo los auspicios del Comit de Gobernanza Pblica y el Comit de Poltica Regulatoria de la OCDE como parte del programa de trabajo de la Direccin de Desarrollo Territorial y de Gobernanza Pblica (GOV, por sus siglas en ingls). El estudio fue nanciado por el el gobierno mexicano. El estudio fue conducido bajo el liderazgo de Rolf Alter, Director de GOV; Christian Vergez, Jefe de la Divisin de Reforma del Sector Pblico, y Josef Konvitz, Jefe de la Divisin de Poltica Regulatoria. El resumen ejecutivo fue redactado por Jacobo Pastor Garca Villarreal; el Captulo 1 fue escrito por Manuel Gerardo Flores Romero, Mirian Amaro Lpez y Jacobo Pastor Garca Villarreal; el Captulo 2 fue redactado por BarbaraChiara Ubaldi, y el Captulo 3 por scar Huerta Melchor. Los autores recibieron apoyo de Gustavo Mendoza y Jacob Arturo Rivera Prez. El informe tambin se beneci de las aportaciones de consultora de Luis Vzquez Cano y, en la etapa inicial del proyecto, de Peter Bathmaker. Jennifer Stein prest el apoyo editorial. El apoyo administrativo fue prestado por Lia Beyeler, Laurie Disario y Sara Kincaid. El Secretariado desea agradecer a los miembros de la Red de Empleo y Gestin Pblicos, la Red de Gobierno Electrnico y el Comit de Polticas Pblicas Regulatorias por sus comentarios y retroalimentacin en apoyo de las conclusiones y las recomendaciones que se hacen en este informe. Tambin desea extender un agradecimiento especial a Salvador Vega Casillas, Secretario de la Funcin Pblica; Rogelio Carbajal Tejada, Subsecretario de la Funcin Pblica, y al Embajador Agustn Garca-Lpez, Representante Permanente de Mxico ante la OCDE por su ayuda y apoyo en la elaboracin de este estudio. Tambin deseamos agradecer al personal de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) por su ayuda en el suministro de informacin y la coordinacin y organizacin de entrevistas con las partes relevantes, en particular: Uriel Mrquez Carrazco, Jefe de la Unidad de Polticas de Mejora de la Gestin Pblica; Carlos Viniegra Beltrn, Jefe de la Unidad de Gobierno Digital; Ral Arceo Alonso, Jefe de la Unidad de Poltica de Recursos Humanos de la Administracin
HACIA UNA GESTIN PBLICA MS EFECTIVA Y DINMICA EN MXICO OCDE 2011
4 PREFACIO Pblica Federal; Javier Gonzlez Gmez, Jefe de la Unidad de Evaluacin de la Gestin y el Desempeo; Joel Salas Surez, Jefe de la Unidad de Transparencia y Cooperacin Internacional; Julia Ortiz Ros, Jefa de Asesores del Subsecretario de la Funcin Pblica, y Priscila Flores Gonzlez, Asesora del Subsecretario de la Funcin Pblica. Igualmente, deseamos agradecer al personal del Centro de la OCDE en Mxico, y en especial a su director, Jos Antonio Ardavn, y al personal a cargo de publicaciones, particularmente a Alejandro Camacho y Jos Antonio Garca, quienes fueron esenciales en las labores de coordinacin del proceso editorial para la publicacin en espaol.
NDICE 5
ndice
Acrnimos Informacin bsica de Mxico Resumen ejecutivo Principales elementos de una gobernanza pblica adecuada La aportacin de los tres niveles de la administracin pblica a una gobernanza adecuada Conclusiones generales de la reforma de la administracin pblica en Mxico Bibliografa Captulo 1 Marco institucional y polticas de la regulacin en el gobierno de Mxico Introduccin Poltica regulatoria, sus elementos e instrumentos clave dentro del contexto de la OCDE Desarrollo de la reforma regulatoria en Mxico Evaluacin de la guillotina de regulaciones administrativas Indicadores de desempeo de los manuales administrativos Conclusiones y recomendaciones Notas Bibliografa Captulo 2 Aprovechar el gobierno electrnico en Mxico para encontrar nuevas soluciones a viejos retos Antecedentes El contexto del gobierno electrnico Gobierno electrnico: objetivos y logros Marco institucional y de gobernanza del gobierno electrnico Fortalecer la coordinacin y colaboracin entre los distintos niveles de gobierno El Esquema Nacional de Interoperabilidad Medicin de la madurez digital del gobierno Desarrollo estratgico del gobierno electrnico El Sistema Nacional e-Mxico 2010-2015 La estrategia de la economa digital Principales proyectos e iniciativas de gobierno electrnico Maximizacin de los benecios de los proyectos de gobierno electrnico Reduccin de regulaciones administrativas y sustantivas internas En el futuro se prev: aprovechar los nuevos servicios del gobierno electrnico Conclusiones y recomendaciones clave Notas Bibliografa
9 12 15 17 18 22 28 29 30 30 34 42 49 68 72 73 75 76 77 80 83 86 93 98 101 106 108 109 120 126 129 138 144 147
6 NDICE
Captulo 3 Los desafos de la profesionalizacin de los servidores pblicos en Mxico Introduccin La administracin pblica federal en Mxico El Sistema del Servicio Profesional de Carrera (SPC) Hacia un Servicio Profesional de Carrera dinmico y justo Hacia una reforma fructfera de la GRH Hacia la propagacin de las mejores prcticas de RH Conclusin y recomendaciones bsicas Notas Bibliografa 149 150 150 162 166 236 260 265 272 274
Cuadros 1.1. Mejoras esperadas en los indicadores internacionales segn el PMG 1.2. Indicadores de desempeo de los manuales administrativos 1.3. Colaboracin con reguladores e integracin de equipos de trabajo para la creacin de manuales 1.4. Periodos de consulta para los manuales 1.5. Nmero de organismos y rganos internos de control (OIC) que aportaron comentarios sobre cada manual 1.6. Plan de actualizacin de los nueve manuales administrativos 2.1. Madurez digital de la administracin pblica mexicana 2.2. Dependencias que reportan al PETIC 2.3. Proyectos clave de infoestructura 2.4. Bienes pblicos y comunes 3.1. Secretaras de la administracin pblica federal 3.2. Servidores pblicos en la administracin pblica federal (2005) 3.3. Empleo en el Marco General de Empleo (MGE) de la administracin pblica federal central (2006 y 2009) 3.4. Puestos ocupados en el SPC por rango 3.5. Concursos abiertos en el servicio de carrera 3.6. Francia: Empleos del RIME en el mbito de estudios y evaluacin de polticas pblicas 3.7. Niveles de trabajo aplicables al SPC 3.8. Ejemplos de contrataciones por periodo determinado o duracin determinada de mandato en pases seleccionados de la OCDE 3.9. Estndares profesionales de la Ocina del Gabinete del Reino Unido 3.10. Desafos y posibles herramientas de polticas de la reforma de la administracin pblica 3.11. Hacia un nuevo paradigma del Servicio Profesional de Carrera 41 50 55 57 57 66 101 105 109 130 151 151 154 165 185 201 203 231 254 255 260
Grcas 2.1. Penetracin de banda ancha y PIB per cpita en pases de la OCDE 2.2. Penetracin de banda ancha ja (cable) por cada 100 habitantes en pases de la OCDE, incremento neto (junio de 2009-junio 2010) 78 79
NDICE 7
2.3. Suscripciones a servicio de banda ancha ja (incluidas inalmbrica ja y satelital) por cada 100 habitantes, por tecnologa en pases de la OCDE 2.4. Viviendas con acceso a telfono, Internet y computadora en pases de la OCDE 2.5. Agenda coreana de iniciativas clave de gobierno electrnico 2.6. Marco de gobernanza institucional del gobierno electrnico en Espaa 2.7. Resultados de interoperabilidad para Corea 2.8. Objetivos de gobierno mvil en Corea 3.1. Empleo en el gobierno en general como porcentaje de la fuerza de trabajo (2000 y 2008) 3.2. Empleo en el gobierno en general y las empresas pblicas como porcentaje de la fuerza laboral (2000 y 2008) 3.3. Costos de produccin como porcentaje del PIB (2000 y 2009) 3.4. Porcentaje de empleados del gobierno central de 50 aos de edad o mayores (2000, 2005 y 2009) 3.5. Porcentaje de empleados de 50 aos de edad o mayores en el gobierno central y fuerza laboral total (2009) 3.6. Porcentaje de puestos ejecutivos en el gobierno central ocupados por mujeres (2005) 3.7. Grado de delegacin de las prcticas de gestin de recursos humanos a las secretaras del gobierno central (2010) 3.8. Distribucin del empleo entre los niveles de gobierno central y subcentrales (2008) 3.9. Cambio en el porcentaje de personal del gobierno empleado en el nivel central (2000 y 2008) 3.10. Tipo de sistema de reclutamiento usado en el gobierno central (2005) 3.11. Relacin entre tipo de sistema de reclutamiento y la delegacin de autoridad en gestin de recursos humanos en el gobierno central (2005) 3.12. Compensacin de los servidores pblicos de carrera, 2010 (MXN) 3.13. Valores bsicos del servicio pblico ms citados en pases miembros de la OCDE, 2000 y 2009
79 80 83 92 98 136 152 153 155 156 157 158 159 160 161 180 181 207 238
ACRNIMOS 9
Acrnimos
ACSI ADAE ADP AIR AMIPCI AMITI AOS APF ARH CANIETI CENEVAL CEPAL CIAPEM CIDGE CIO CMOD COFEMER CompraNet CONSAR CSIC CURP ENI FIEL FMD GPEEC
ndice Americano de Satisfaccin de Clientes (por sus siglas en ingls) Acuerdo para la Desregulacin de la Actividad Empresarial Alta Direccin Pblica Anlisis de impacto regulatorio Asociacin Mexicana de Internet Asociacin Mexicana de la Industria de Tecnologas de Informacin Arquitectura orientada a los servicios Administracin pblica federal Administracin de recursos humanos Cmara Nacional de la Industria Electrnica, de Telecomunicaciones y Tecnologas de la Informacin Centro Nacional de Evaluacin Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Comit de Informtica de la Administracin Pblica Estatal y Municipal Comisin Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno Electrnico Chief Information Ofcers (Responsables de las reas TIC) Centro de Gestin y Desarrollo Organizacional (por sus siglas en ingls) Comisin Federal de Mejora Regulatoria Sistema Electrnico de Contrataciones Gubernamentales Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro Coordinacin de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento Clave nica de Registro de Poblacin Esquema Nacional de Interoperabilidad Firma electrnica avanzada Fundacin Mxico Digital Gestin preventiva de personal, empleos y competencias (por sus siglas en francs)
10 ACRNIMOS ICAR IFAI IFE IMCO INAMI INEGI INFONAVIT LFPA LOLF MAAGTIC Interoperabilidad y Cooperacin Aplicada entre las regiones y las Provincias Autnomas Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica Instituto Federal Electoral Instituto Mexicano para la Competitividad Instituto Nacional de Migracin Instituto Nacional de Estadstica y Geografa Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores Ley Federal de Procedimiento Administrativo Ley orgnica relativa a la ley de nanzas (por sus siglas en francs) Manual Administrativo de Aplicacin General en Materia de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones
MAC (Australia) Comit Consultivo de Administracin de Australia (por sus siglas en ingls) MAF MDM METER OCDE OIC OPM PAN PEMEX PEMG PETIC PND PRD PRI PyMES RABC RDI RF RFC RH Marco de Responsabilidad de la Gestin (por sus siglas en ingls) Metas de Desarrollo del Milenio Herramienta de medicin y evaluacin de preparacin para el gobierno electrnico Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos rganos internos de control Ocina de Gestin de Personal de los Estados Unidos (por sus siglas en ingls) Partido Accin Nacional Petrleos Mexicanos Programa Especial de Mejora de la Gestin Planes Estratgicos para las Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin Plan Nacional de Desarrollo Partido de la Revolucin Democrtica Partido Revolucionario Institucional Pequeas y medianas empresas Regulaciones para empresas y ciudadanos (por sus siglas en ingls) Retorno de la inversin Recursos nancieros Registro Federal de Contribuyentes Recursos humanos
ACRNIMOS 11
RIG RM RNID RUPA RUSP RUV SAPMG SARE SAT SCT SECODAM SED SFP SMI SMS SPC SRE SSP TIC UDE UE UGD UYAP XML
Regulaciones en el gobierno (por sus siglas en ingls) Recursos materiales Registro Nacional de Identidad Digital Registro nico de Personas Acreditadas Registro nico del Servicio Profesional Registro nico de Vivienda Sistema de Administracin del Programa de Mejora de la Gestin Sistema de Apertura Rpida de Empresas Servicio de Administracin Tributaria Secretara de Comunicaciones y Transportes Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo Sistema de Evaluacin del Desempeo Secretara de la Funcin Pblica Iniciativa de Gestin Estratgica (por sus siglas en ingls) Mensajes de texto cortos (por sus siglas en ingls) Servicio Profesional de Carrera Secretara de Relaciones Exteriores Secretara de Seguridad Pblica Tecnologas de la informacin y las comunicaciones Unidad de Desregulacin Econmica Unin Europea Unidad para el Gobierno Digital Sistema de Informtica Judicial Nacional (por sus siglas en turco) Lenguaje de marcas extensible
12 INFORMACIN BSICA DE MXICO
Phoenix Tijuana
Dallas
ESTADOS UNIDOS
R
San Antonio
Houston Nueva Orleans
Monterrey La Paz Cancn
de ran o G
Guadalajara
CIUDAD DE MXICO
Acapulco
BELICE GUATEMALA HONDURAS EL SALVADOR NICARAGUA
OCDE Observer
Mxico est viviendo una slida recuperacin luego de la profunda recesin que experiment, lo que se demuestra en un crecimiento del PIB de cerca de 5% en 2010 y de por lo menos 3.5% en 2011. Aunque se espera observar una desaceleracin del crecimiento despus del repunte excepcional de 2010, la fortaleza de la demanda interna mantendr la recuperacin vigente. De acuerdo con estudios encargados por la administracin scal federal, la evasin del IVA ha disminuido de 23% de los ingresos potenciales a 18% entre 2000 y 2008. La consolidacin scal ya est en marcha. Despus de aplicar un estmulo scal en 2009, el gobierno restringi rpidamente su postura de poltica scal, aumentando los impuestos y recortando el gasto. Con esta medida disminuyeron los requerimientos netos de nanciamiento del sector pblico, variable que calcula el dcit combinado del gobierno federal y sus empresas pblicas, de alrededor de 5% del PIB en 2009 a 3% del PIB en 2010.
Fuente: OCDE (2011), OECD, Economic Review: Mexico 2011, OCDE, Pars.
INFORMACIN BSICA DE MXICO 13
Datos sobre la administracin pblica mexicana

Nmero de dependencias y secretaras (2011): 18 (adems de la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal y la Procuradura General de la Repblica (PGR)).10 Costos de produccin en el gobierno general como porcentaje del PIB (2008): 10.6 Empleo en el gobierno general como porcentaje de la fuerza de trabajo (2007): 8.8 Porcentaje de trabajadores de ms de 50 aos de edad en el gobierno central (2009): 26.7 Porcentaje de puestos en el gobierno general ocupados por mujeres (2005): 45.5 Porcentaje de puestos ejecutivos en el gobierno central ocupados por mujeres (2005): 35.2 Nivel de delegacin de prcticas de gestin de recursos humanos a las secretaras de gabinete en el gobierno central (2010): 0.53iv
Fuente: OCDE (2009), Government at a Glance, OCDE, Pars, y OCDE (2011), Government at a Glance, OCDE, Pars.
iv Indice compuesto entre 0 (no delegacin) y 1 (alto nivel de delegacin). Este ndice resume el nivel relativo de autoridad proporcionada a las secretaras de gabinete para tomar decisiones de GRH. No evala cmo las secretaras de gabinete usan esta autoridad.
Los esfuerzos de Mxico por desregular se encuentran entre los mejores casos documentados por la OCDE. El impacto de esta estrategia se reejar en aumentos en la eciencia y la transparencia del gobierno, as como en la competitividad y el crecimiento econmico del pas y en su capacidad para prestar mejores servicios y procedimientos ms giles a sus ciudadanos.11 En congruencia con las prcticas de los pases miembros de la OCDE ms avanzados, el gobierno mexicano aplica un enfoque prospectivo respecto al uso de oportunidades creadas por nuevas tecnologas y fenmenos tecnolgicos para vincular las inversiones en TIC en el sector pblico con la generacin de valor social y con la multiplicacin del valor generado por sistemas, aplicaciones y plataformas de TIC de reciente creacin. Si bien Mxico ha llevado a cabo las medidas correctas en trminos de la profesionalizacin de los mandos medios y superiores de la administracin pblica federal, el Sistema de Servicio Profesional de Carrera debe atender las brechas tcnica y normativa y estudiar su estrategia de implementacin para restaurar la conanza en su sistema basado en mritos, garantizando su buen funcionamiento. La conanza es un activo intangible necesario para el funcionamiento del servicio pblico.12
Un servicio civil que funcione de manera adecuada contribuye a fomentar un diseo de polticas pblicas y una implementacin correctos, as como una prestacin ecaz de servicios, rendicin de cuentas y responsabilidad en el uso de los recursos pblicos, que son caractersticas de una buena gobernanza. De aqu que el logro de las metas del gobierno dependa en gran medida de las mejoras en el entorno en que opera la burocracia. La eciencia y la ecacia en el desempeo del gobierno dependen del talento de los empleados pblicos y de la calidad de sus conocimientos y sus habilidades. La mejora en la eciencia del servicio pblico es una de las ms importantes reformas estructurales que se requieren para mantener el crecimiento econmico y mejorar la calidad de la competitividad del pas.
(...) parece existir un consenso en torno a que se justica mejorar las RIG (regulaciones en el gobierno). Las RIG pueden llevar a los servidores pblicos a concentrarse en el cumplimiento de requerimientos engorrosos en lugar de ser ecaces en la prestacin de servicios y programas pblicos. En este sentido, podra hacer imposible que la administracin pblica reaccionara de manera oportuna a eventos especcos (...) o que se adaptara a los cambios de circunstancias (...). Sin embargo, tambin queda claro que las RIG diseadas adecuadamente son necesarias para avanzar en la rendicin de cuentas y la transparencia, limitar la discrecin de los servidores pblicos y evitar la incidencia de la corrupcin. (). En otras palabras, no se trata de desregular per se, sino de poner en marcha una gobernanza regulatoria.
Extrado del texto de los tres captulos temticos de este informe. 1 2 3 4 5 6 7 8 9
(...) A n de maximizar su impacto resulta necesario establecer un marco de gobernanza que facilite las consultas detalladas entre los principales grupos de inters en trminos de las polticas del gobierno electrnico para garantizar sinergias, evitar el desperdicio de recursos y asegurar que las diferentes iniciativas respondan a las diversas necesidades y a los objetivos comunes. ste es un elemento esencial para garantizar que las nuevas propuestas de reforma no slo vayan en la direccin correcta, sino que sean exitosas en el largo plazo. En este sentido, el gobierno mexicano sigue esforzndose para fortalecer la coordinacin (...) y la cooperacin entre niveles de gobierno. De la misma forma (...) est tratando de asegurar la consistencia y fomentar las sinergias entre las diversas iniciativas y estrategias que tienen como propsito mejorar an ms el gobierno digital y la sociedad de la informacin en Mxico.
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). Los datos se reeren al censo de poblacin en Mxico de 2010. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). Agencia Central de Inteligencia de Estados Unidos de Amrica (2011), The World Factbook 2011, Washington, D.C. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). OCDE (2010), Factbook 2010: Economic, Environmental and Social Statistics, OCDE, Pars. Secretara de Energa (SENER-SIE), Mxico. OCDE (2010), Factbook 2010: Economic, Environmental and Social Statistic, OCDE, Pars. OCDE (2010), Revenue Statistics 2010 Special feature: Environmental Related Taxation, OCDE, Pars. Secretara de Hacienda y Credito Pblico (SHCP), www.shcp.gob.mx, Mxico. El balance pblico o econmico reeja la posicin naniciera neta del sector pblico y se usa para evaluar el nivel de compromiso con las metas presupuestarias de la administracin pblica federal. 10 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Mxico. 11 Secretara de la Funcin Pblica (2010), Pocas reglas, mejores resultados, Gobierno Federal, Mxico. 12 Extrado del texto de este informe.
RESUMEN EJECUTIVO 15
Resumen ejecutivo
Mxico requiere un gobierno ms eciente para enfrentar los retos scales y atender con ecacia problemas sociales como la pobreza, el acceso a servicios bsicos de calidad y la infraestructura. En este contexto, el gobierno mexicano ha avanzado en la implementacin de las reformas estructurales correspondientes a la racionalizacin de las normas que regulan las operaciones del gobierno federal, al gobierno electrnico, y al servicio profesional de carrera. En esta seccin se explican las aportaciones de estas reformas a la buena gobernanza pblica y se ofrecen argumentos a favor de su continuidad para asegurar efectos positivos duraderos. Asimismo, se presentan las conclusiones y recomendaciones horizontales para avanzar en los objetivos de la reforma de la administracin pblica en Mxico, concluyendo que una fuerza laboral profesional, que aplica reglas claras en la realizacin de sus funciones, en un ambiente eciente y honesto, que incorpore tecnologas de punta, estar mejor preparada para enfrentar el reto de hacer ms con menos y, al mismo tiempo, atender la demanda de ms y mejores servicios pblicos.
16 RESUMEN EJECUTIVO El papel del gobierno en Mxico ha experimentado un cambio radical a lo largo de las ltimas dcadas. Durante los aos ochenta, el pas pas de ser una economa concentrada en la sustitucin de importaciones a seguir una estrategia basada en las exportaciones. Las reformas implementadas abrieron la economa al comercio exterior y la inversin, disminuyendo el tamao del sector pblico mediante la privatizacin de industrias que, hasta entonces, se encontraban dominadas por la propiedad del Estado, como la banca, los servicios telefnicos y los aeropuertos. A pesar de la reduccin en el tamao del sector pblico, las crisis econmicas (tanto interna, como en 1994-1995, como global, en 20092010) y la dependencia de las exportaciones de petrleo requirieron que la administracin pblica del pas hiciera ms con menos. Sin embargo, la reciente crisis global exigi tambin una reaccin ecaz y rpida por parte del gobierno a n de compensar el descenso en el consumo privado, lo que de nuevo plante el reto de garantizar la capacidad y exibilidad del gobierno para responder a eventos inesperados (una crisis econmica, un desastre natural, etc.). Debido a que el margen de maniobra de la poltica scal es muy limitado, la alternativa es contar con un gobierno ms ecaz y eciente. Es claro que Mxico necesita un gobierno ms eciente. Ms de una tercera parte de la recaudacin tributaria depende de la produccin petrolera. A lo largo de los cinco aos anteriores a 2009, la produccin petrolera disminuy en ms de 20% y en el futuro se observa bastante incertidumbre (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 2011). De aqu que Mxico deba mejorar la capacidad gubernamental para garantizar el uso eciente de los recursos pblicos. Asimismo, la ecacia del gobierno podra facilitar la implementacin de polticas e inversiones pblicas para tratar de resolver problemas sociales y econmicos como la pobreza, el acceso a servicios bsicos de calidad (salud y educacin, por ejemplo), la economa informal y la infraestructura. En este contexto, el gobierno mexicano ha avanzado en la implementacin de las reformas estructurales y ha puesto en marcha iniciativas para establecer un servicio civil de carrera (2003), racionalizar las normas que regulan las operaciones del gobierno federal (2010) y avanzar en el desarrollo del concepto de gobierno electrnico (e-gobierno). A pesar de las limitaciones, estas reformas han signicado importantes contribuciones a la buena gobernanza pblica y deberan continuar implementndose para garantizar un impacto positivo duradero. De hecho, estas reformas son congruentes con la agenda establecida por los pases miembros de la OCDE en la Conferencia sobre Poltica Regulatoria que se realiz en octubre de 2010. En dicha reunin se destac la importancia de la gestin y la gobernanza en la regulacin por medio del ciclo de polticas pblicas, que consiste en las etapas de diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin del desempeo. El estudio sobre regulaciones en el gobierno (RIG, por sus siglas en ingls) para Mxico analiza todo el ciclo, asegurando la relevancia y la justicacin de las normas que regulan a la administracin pblica federal y generando medidas para evitar la reconstitucin del acervo de regulaciones, adems de establecer normas estrictas para la emisin de nuevas disposiciones. Adems, al racionalizar el acervo de regulaciones en el gobierno, el estudio facilita la ejecucin por parte de los reguladores y el cumplimiento de las dependencias reguladas. El enfoque actual en torno a la consolidacin scal est poniendo a prueba la capacidad administrativa del sector pblico, y en particular la habilidad para movilizar personal y recursos con ecacia, enfrentar retos antiguos y nuevos, y compartir riesgos. Este rumbo surgi de los 38 ministros que se dieron cita en Venecia en noviembre de 2010 para la Reunin Ministerial del Comit de Gobernanza Pblica de la OCDE, que se organiz con objeto de prestar asistencia a los pases miembros de la Organizacin en la deteccin y
evaluacin de los retos ms apremiantes luego de la crisis nanciera y asignar los recursos humanos y nancieros en consecuencia. En la reunin, los ministros armaron que la reforma del sector pblico debera ser una prioridad, pues desempear un papel denitivo en la recuperacin econmica. La crisis global en los mbitos econmico y nanciero plante cuestionamientos sobre la verdadera exibilidad de los gobiernos cuando es cuestin de hacer ms con menos; desde esta perspectiva, la crisis ha ofrecido la oportunidad de lograr autnticos avances. Los ministros establecieron una amplia agenda de reformas diseadas para fomentar gobiernos ms abiertos, innovadores y giles en el mbito estratgico. En este sentido, las conclusiones de la reunin destacaron la importancia de fomentar la eciencia y la ecacia en el sector pblico por medio de la innovacin tecnolgica (como lo subrayaron ya los funcionarios relacionados con el gobierno electrnico que asistieron a la Reunin de Lderes de E-Gobierno de la OCDE llevada a cabo en Bruselas en octubre de 2010); mejor manejo de recursos humanos; asociacin con los ciudadanos, la sociedad civil y el sector privado, y el desarrollo de marcos de evaluacin para medir el desempeo del gobierno. Las principales recomendaciones de la reunin ministerial se estn implementando en Mxico como parte de sus reformas estructurales y de acuerdo con lo que destaca este informe. Mxico solicit a la OCDE la evaluacin del sistema del servicio civil de carrera y el estudio generalizado de las regulaciones en el gobierno (RIG) que se realiz en 2010 en el contexto de la experiencia internacional, al igual que un estudio sobre las polticas e iniciativas del gobierno electrnico. Este informe se concentra especialmente en el impacto de estas reformas en el desempeo del gobierno a n de enfatizar cmo contribuyen a hacer de la administracin pblica un elemento positivo que mejore el crecimiento y la competitividad.
Principales elementos de una gobernanza pblica adecuada

El trmino gobernanza se reere a los acuerdos formales e informales que determinan cmo se toman las decisiones pblicas y cmo se llevan a cabo las medidas pblicas desde la ptica del respeto a los valores constitucionales de un pas. La administracin pblica es uno de los pilares centrales de la gobernanza (Departamento de Asuntos Sociales y Econmicos de la ONU, 2007: iii). En su trabajo sobre gobernanza pblica, la OCDE se centra en los siguientes elementos de la buena gobernanza:
Rendicin de cuentas: el gobierno est en posibilidades y tiene la intencin de mostrar hasta qu punto las medidas que aplica y las decisiones que toma son congruentes con objetivos claramente denidos y acordados. Transparencia: las medidas que toma el gobierno, as como sus decisiones y los procesos que llevan a las mismas estn abiertos en un nivel de escrutinio adecuado para ser objeto de revisin en otros sectores del gobierno o por la sociedad civil y, en algunos casos, instituciones externas. Eciencia y ecacia: el gobierno se esfuerza por generar productos pblicos de calidad, incluyendo los servicios que se prestan a los ciudadanos, al mejor costo, y garantiza que lo ofrecido cumpla con las intenciones originales de los encargados del diseo de polticas pblicas. Capacidad de respuesta: el gobierno tiene la capacidad y la exibilidad para responder con rapidez a los cambios en la sociedad, toma en cuenta las expectativas
18 RESUMEN EJECUTIVO de la sociedad civil en la identicacin del inters pblico general y tiene la voluntad de analizar su papel desde una perspectiva crtica.
Visin prospectiva: el gobierno est en posibilidad de prever problemas y temas a futuro, con base en los datos y las tendencias actuales y disea polticas que toman en cuenta los costos futuros y los cambios previstos (por ejemplo, en los mbitos demogrco, econmico, ambiental). Estado de derecho: el gobierno ejecuta las leyes, las regulaciones y los cdigos de manera igual y transparente.
Adems de estos elementos, una gobernanza pblica adecuada debe considerar la agilidad estratgica, que consiste en la capacidad del gobierno para prever y responder con exibilidad a los retos de polticas pblicas que cada vez son ms complejos. En este sentido, se requieren marcos de referencia para hacer posible una toma de decisiones rpida y de calidad y garantizar su implementacin a n de generar valor pblico (OCDE, 2010). Por ltimo, una gobernanza adecuada implica un servicio pblico eciente, un sistema judicial independiente, la rendicin de cuentas en la administracin de fondos pblicos, una estructura institucional plural y el respeto a la ley.
La aportacin de los tres niveles de la administracin pblica a una gobernanza adecuada

Los tres temas generales estudiados en este informe la reforma del servicio civil, las regulaciones en el gobierno y el gobierno electrnico han contribuido a la buena gobernanza pblica en Mxico. Las oportunidades y recomendaciones que se destacan en este informe pueden ser de ayuda para que el gobierno mexicano garantice una aportacin an ms signicativa.
Mejores reglas para una mejor gobernanza
Un elemento clave de la buena gobernanza reside en contar con un gobierno que sea eciente y ecaz. Un gobierno ecaz es aquel cuyos resultados, como la prestacin de servicios pblicos o el diseo y la implementacin de polticas pblicas, cumplen los objetivos planeados. Al mismo tiempo, un gobierno eciente es aquel que genera estos resultados al menor costo posible, usando el mnimo necesario de recursos de la sociedad y, en especial, de los contribuyentes. Para que un gobierno sea ecaz y eciente, debe trabajar dentro de un marco de lineamientos y reglas. Las regulaciones en el gobierno pueden ofrecer incentivos a los funcionarios pblicos para que se apeguen a los objetivos establecidos por las polticas pblicas, a n de garantizar que los resultados estn alineados con las expectativas de la sociedad. De manera similar, las normas internas pueden establecer estndares para la prestacin de servicios pblicos que cumplan con las demandas de las personas que cada vez estn ms informadas. En trminos generales, la regulacin interna tambin garantiza que las medidas que toma el gobierno se den dentro del marco legal. Asimismo, la regulacin en el gobierno tiene la capacidad de establecer mecanismos para fomentar una cultura de ahorro de recursos y de eciencia, por ejemplo, por medio de las adquisiciones del gobierno. Sin embargo, un exceso de reglas dentro del gobierno puede tener el impacto opuesto, y llevarlo a la ineciencia y la inecacia. Las reglas internas que se duplican o se superponen confunden a los funcionarios pblicos e inhiben las actitudes proactivas,
ahogando el funcionamiento del gobierno en general y desviando sus esfuerzos, alejndolo de la generacin de resultados de calidad. De forma parecida, un nmero excesivo de regulaciones internas obliga a los funcionarios pblicos a dedicar cantidades innecesarias de tiempo en su cumplimiento, desperdiciando con ello recursos valiosos que podran emplearse en la produccin de resultados gubernamentales de calidad. El gobierno federal mexicano enfrenta, en conjunto, el reto inmediato de volverse ms ecaz y eciente. La presin signicativa que se ejerce para aumentar la asignacin de recursos a programas de alivio a la pobreza y mejorar las condiciones sociales hacen imperativo canalizar recursos hacia estos objetivos de poltica pblica. Anlogamente, debido a la diversidad poltica y al papel ms activo del Congreso, los ciudadanos y las asociaciones empresariales, el gobierno necesita garantizar una generacin ms ecaz de sus resultados pblicos. Considerando este contexto, el gobierno federal mexicano reconoce que necesita reformar el marco regulatorio que rige sus acciones. De aqu que se llevara a cabo el estudio de las RIG cuyo resultado fue la eliminacin de 67% de todas las reglas y la publicacin de nueve manuales de aplicacin general en los mbitos de compras de gobierno, obras pblicas, recursos humanos, recursos nancieros, recursos materiales, tecnologas de la informacin y las comunicaciones, transparencia, auditora y control. Cada uno de los manuales incluye reglas internas nicas y estandarizadas con las que deber cumplir todo el gobierno federal. La eliminacin de las reglas internas y el establecimiento de los manuales contribuir a que el gobierno federal mexicano sea ms transparente y rinda mejores cuentas. Por otro lado, los manuales establecen un marco de referencia nico y claro para orientar los esfuerzos de los funcionarios pblicos hacia medidas que son fcilmente identicables y ms transparentes. El estudio de las RIG en Mxico ha signicado tambin una valiosa contribucin al debate de polticas pblicas, pues llev a una importante reduccin de las regulaciones y acerca a Mxico a la mayora de las mejores prcticas tomadas de la experiencia internacional. Por otra parte, la experiencia de los pases de la OCDE con los estudios de las RIG es limitada, de manera que los resultados para Mxico ofrecern ideas respecto a la planeacin y la organizacin de este tipo de estudios sobre regulacin. El reto que Mxico enfrenta ahora es garantizar que los manuales se conviertan en las herramientas que efectivamente orienten y determinen el marco regulatorio interno del gobierno y se conviertan en un pilar de la buena gobernanza. Entre las medidas que sern clave para el futuro en Mxico, destacan las relacionadas con garantizar que no se emitan nuevas reglas internas y, al mismo tiempo, realizar revisiones peridicas del acervo de regulaciones, al igual que el establecimiento de un programa de implementacin ecaz de los nueve manuales. El gobierno federal est demostrando su compromiso por adoptar y dar seguimiento a estas recomendaciones. No obstante, esta es una agenda de largo plazo que deber trascender las gestiones presidenciales (y las lneas de los partidos polticos) para seguir generando resultados. Resulta importante subrayar que los estudios regulatorios no deben ser ejercicios realizados una sola vez, sino un elemento permanente de la gobernanza pblica adecuada.
Una fuerza laboral bien administrada y profesional fomenta las buenas prcticas de gobernanza
Uno de los mensajes aprendidos de las experiencias en la modernizacin de los gobiernos en los pases de la OCDE es que el xito en la reforma de la administracin pblica debe darse acompaado de mejoras en el entorno burocrtico general. En efecto,
20 RESUMEN EJECUTIVO un servicio civil con buen funcionamiento contribuye a fomentar un diseo de polticas adecuado y una implementacin correcta de las mismas, as como una prestacin ecaz de servicios, rendicin de cuentas, transparencia y capacidad de respuesta en el uso de recursos pblicos. El Servicio Civil de Carrera (SCC) no slo ha hecho las veces de elemento clave en los esfuerzos por establecer una gestin basada en mritos para la fuerza laboral pblica, sino que tiene el potencial de contribuir en gran medida al fomento de los principios de buena gobernanza en el servicio pblico. La buena gobernanza requiere una visin prospectiva de gobierno aunada a una visin estratgica clara. Al establecer planes para el mediano y largo plazos, el SCC enviara un mensaje respecto a la orientacin futura del gobierno y las prioridades que deben tratarse. Aun as, lo que es ms importante es que el mensaje enviado denira el tipo de servicio civil que se busca para el futuro y su papel en la sociedad. Adems, el SCC contribuira a fortalecer la rendicin de cuentas para administrar las dependencias con ecacia, atender a las secretaras y al gobierno de forma ms eciente y ecaz y, sobre todo, presentar resultados al pueblo mexicano. Se requerir que los funcionarios ejecutivos garanticen el cumplimiento de las regulaciones, as como los lineamientos o las instrucciones que reciban de sus superiores polticos. Al centrarse en el desempeo los funcionarios ejecutivos no slo seran responsables de la gestin de la fuerza laboral, sino que todo servidor civil de carrera tendra que rendir cuentas por sus decisiones y por las medidas tomadas en su capacidad ocial, al igual que por el uso de recursos pblicos. La rendicin de cuentas por los resultados se asignara claramente y en congruencia con la asignacin de recursos. La prudencia en el empleo del capital humano debera ser un principio establecido rmemente para la evaluacin del SCC, que abarque tanto a la ecacia como a la eciencia. El SCC puede hacer una aportacin signicativa para mejorar la cultura de la transparencia en el sector pblico al reformar el proceso de reclutamiento, a n de hacerlo ms dinmico y ms justo. Un paso importante hacia el fomento de la transparencia en el manejo de los recursos humanos consistira en tratar, abierta o claramente, los temas relacionados con los nombramientos sin competencia justicndolos cuando son necesarios. Al reconocer el desempeo sobresaliente, el SCC se encuentra en posicin de recompensar la capacidad de respuesta, lo que crea un servicio pblico que reacciona con rapidez en la alineacin de las medidas de poltica con las prioridades polticas. Por su misma naturaleza, el SCC tiene el potencial de fomentar el estado de derecho. De aqu que, al comprometerse con el estado de derecho, uno de los valores centrales del SCC, Mxico estara fomentando una cultura de honestidad y de gobierno ecaz. La determinacin en torno a si el SCC fomenta, mantiene o socava el estado de derecho, y la medida en la que fomenta la honestidad, deben ser criterios esenciales para la evaluacin del servicio.
El gobierno electrnico estratgico apoya las reformas del sector pblico y mejora la buena gobernanza
Los gobiernos deben maximizar el impacto de las herramientas de poltica de que disponen para generar los cambios deseados y disear e implementar las reformas que se requieran en el sector pblico para lograr cambios ms abiertos estratgicamente, con mayor capacidad de respuesta, innovadores y giles. El gobierno electrnico es un elemento crucial de los cambios futuros en el sector pblico y la pregunta obligada para todos los pases de la OCDE se centra en cmo garantizar la optimizacin continua del uso que hacen
de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) dentro del sector pblico y para la interaccin con ciudadanos y empresas. Las consecuencias de la crisis econmica y nanciera y otros temas como la globalizacin, los nuevos requerimientos scales, las sociedades cambiantes y las crecientes expectativas de los consumidores llevan a la necesidad de un proceso de reforma continuo. Las TIC han sustentado las reformas en muchos aspectos, por ejemplo, al mejorar la transparencia, facilitar la difusin de informacin y destacar las incongruencias internas. De hecho, el gobierno electrnico apoya la buena gobernanza en todos sus aspectos, incluyendo el estado de derecho, la transparencia y la responsabilidad, la eciencia y la rendicin de cuentas del sector pblico, el combate a la corrupcin, y el creciente fomento de una gobernanza orientada hacia el consenso, participativa, equitativa e incluyente. La construccin de conanza entre gobiernos y ciudadanos es fundamental para la buena gobernanza. Las TIC pueden contribuir a generar conanza al hacer posible la participacin ciudadana en el proceso de diseo de polticas pblicas, fomentando un gobierno abierto y responsable y contribuyendo a evitar la corrupcin. El gobierno electrnico ayuda a que las voces individuales se hagan escuchar en los debates de los medios al aprovechar las TIC para alentar a los ciudadanos a pensar de forma constructiva acerca de temas pblicos, aplicando la tecnologa para abrir el proceso de polticas pblicas y adoptar polticas sobre calidad de la informacin y rendicin de cuentas. Sin embargo, ser necesario superar barreras importantes. En este sentido, se alienta a los gobiernos a comprometerse con la aplicacin de polticas de sociedades de comunicacin e informacin abiertas y transparentes, que crean valor pblico y aumentan el bienestar de los usuarios, a la vez que hacen posible un entorno de negocios claro y predecible. Tambin es importante recordar que los gobiernos han intentado incorporar los principios de la buena gobernanza a las soluciones que explotan las TIC del siglo XXI con objeto de lograr metas de polticas pblicas en un contexto de cambios en las circunstancias sociales, econmicas y polticas. La crisis nanciera global asegur el lugar del gobierno electrnico en el centro de las reformas del sector pblico, ya que los diseadores de polticas pblicas lo consideran una herramienta de poltica clave para hacer posible que los gobiernos hagan ms con menos. En este sentido, podra generar nuevas eciencias, crear nuevas oportunidades de trabajo y mejorar la productividad dentro del sector pblico. Mxico ha establecido un compromiso duradero con el uso de las TIC para apoyar las reformas en el sector pblico y fomentar la gobernanza adecuada mediante la mejora de la transparencia, la calidad y la eciencia del gobierno. De una gestin presidencial a otra, el gobierno mexicano ha explotado la tecnologa con objeto de innovar de manera continua y mejorar sus operaciones para satisfacer las necesidades de los ciudadanos de la mejor manera posible, como se destaca en la publicacin OECD E-Government Review of Mexico (OCDE, 2005). Este estudio centra su atencin en los esfuerzos del gobierno para lograr mejores procesos de integracin, simplicacin e implementacin a n de racionalizar el uso de recursos en tiempos de limitaciones econmicas; prestar servicios de manera ms coherente en toda la administracin pblica federal; maximizar estratgicamente los benecios de inversiones previas en gobierno electrnico y planear nuevas. En este sentido, el esquema de interoperabilidad y la adopcin del Manual Administrativo de Aplicacin General en Materia de TIC son excelentes ejemplos de los esfuerzos del gobierno. De igual modo, a medida que la sociedad opera cada vez ms en un mundo electrnico que va ms all de Internet y de los procesos de aplicacin en lnea, los gobiernos necesitan aumentar el uso de nuevas tecnologas para cambiar la manera en la que opera internamente
22 RESUMEN EJECUTIVO el sector pblico y su interaccin con ciudadanos y empresas. El creciente uso de nuevas tecnologas (como los telfonos inteligentes y las redes sociales) en una sociedad de consumo las 24 horas del da, los siete das de la semana, demanda productos y disponibilidades fuera de las horas de trabajo tradicionales. El presente estudio hace hincapi en el enfoque prospectivo adoptado por el gobierno mexicano en el diseo de sistemas que incorporan respuestas innovadoras a la demanda por una prestacin de servicios ms eciente y ecaz. El uso del gobierno mvil y, en especial, la adopcin de un enfoque de creacin de nubes son excelentes ejemplos de la actitud pionera del gobierno mexicano en trminos de la intencin de utilizar las oportunidades generadas por las nuevas tecnologas (como la Web 2.0) y fenmenos tecnolgicos (como las redes sociales) para crear valor social a travs de las inversiones en TIC es decir, el rendimiento sobre las inversiones que demandan los ciudadanos y las empresas y multiplicar el valor generado por sistemas, aplicaciones y plataformas de TIC de reciente desarrollo. El logro de estas metas requiere mejorar el marco institucional y de gobernanza para el gobierno electrnico. La aplicacin de un modelo centralizado o descentralizado es una decisin poltica, pero la bsqueda de liderazgo debe apoyar la estrategia nacional. Consciente de este aspecto, el gobierno mexicano est implementando una serie de medidas que harn posible aumentar la ecacia de las dependencias responsables del diseo y el avance del desarrollo adicional del gobierno electrnico. Por ello, a n de maximizar el impacto del gobierno electrnico que es un terreno de poltica horizontal que atraviesa toda la administracin pblica, resulta necesario establecer un marco de gobernanza que facilite las consultas detalladas entre los principales grupos de inters en trminos de las polticas del gobierno electrnico para garantizar sinergias, evitar el desperdicio de recursos y asegurar que las diferentes iniciativas respondan a las diversas necesidades y a los objetivos comunes. ste es un elemento primordial para garantizar que las nuevas propuestas de reforma no slo vayan en la direccin correcta, sino que sean exitosas en el largo plazo. Es importante destacar que los esfuerzos del gobierno mexicano para fortalecer la coordinacin a nivel federal, as como la cooperacin entre niveles de gobierno han sido continuos. De la misma forma, el gobierno federal est tratando de asegurar la congruencia y fomentar las sinergias entre las diversas iniciativas y estrategias que tienen como propsito mejorar an ms el gobierno digital y fomentar la sociedad de la informacin en Mxico. Por ltimo, en la bsqueda de nuevas eciencias, los gobiernos deben demostrar que estn utilizando el gobierno electrnico para lograr un mejor desempeo y demostrar sus resultados. La medicin de produccin y resultados, as como la evaluacin de la satisfaccin de ciudadanos y empresas con las nuevas oportunidades que ofrece el gobierno electrnico, son esenciales. Frente a este reto, el gobierno mexicano concibi un nuevo modelo de evaluacin del gobierno electrnico para ser aplicado en todas las instituciones federales. El modelo se basa en una nueva metodologa centrada en la medicin de la creacin de valor, elemento altamente innovador entre los pases de la OCDE.
Conclusiones generales de la reforma de la administracin pblica en Mxico

Las reformas administrativas deberan tener un rumbo estratgico y basarse en un enfoque integral de gobernanza
Las reformas de la administracin pblica no deben ser esfuerzos aislados, sino integrarse a la orientacin estratgica del gobierno. En otras palabras, las reformas deben quedar alineadas con principios generales ms amplios y con objetivos de buena
gobernanza. El sistema de administracin pblica en Mxico es parte de las ms amplias estructuras de gobernanza y constitucionalidad. La prctica de la administracin pblica reeja e inuye sobre los valores de la gobernanza. Por ejemplo, el Decreto de Austeridad establece la necesidad de racionalizar el gasto del gobierno, de manera que los estudios de las RIG, el SCC y las iniciativas del gobierno electrnico deben estar alineados con el principio de racionalizacin del gasto pblico y el logro de una mayor eciencia. La base de las reformas de la administracin pblica debe encontrarse en los principios generales de la buena gobernanza. En particular, deben prever las necesidades y los cambios a futuro, de suerte que la administracin pblica est preparada para enfrentar los retos del maana, en lugar de tener que reaccionar repentinamente ante demandas abrumadoras. Las estrategias orientadas a la modernizacin del gobierno debern alinearse con la naturaleza y la dinmica del sistema de administracin pblica en general, y tomar en cuenta su funcionamiento como parte de la sociedad. El gobierno mexicano necesita comprender la dinmica de su propio sistema y disear estrategias de reforma calibradas para los riesgos y las particularidades de su sistema de administracin pblica.
Las reformas administrativas requieren un enfoque de gobierno general apoyado en la coordinacin y la comunicacin entre las diversas organizaciones del gobierno mismo
El entendimiento y la percepcin tanto de la estructura de la administracin pblica como de la gobernanza como parte de un todo integral es determinante para lograr un mejor diseo de polticas pblicas. A n de ser ecaces, las reformas deben disearse para cambiar la conducta de toda una serie de participantes. A medida que el gobierno introduce cambios en una parte del sistema, otros sectores se vern obligados a responder. A n de lograr los cambios necesarios, se requiere un enfoque que abarque a todo el gobierno, para entender las modicaciones necesarias en las conductas y los incentivos formales e informales de los que se dispone. Por ello, es preciso tener en cuenta el impacto potencial de las reformas para los acuerdos de gobernanza a nivel nacional, al igual que los atributos subyacentes que apoyan a estas reformas. En este sentido, es muy importante considerar que un diseo de polticas eciente y ecaz no es responsabilidad de una sola institucin, sino resultado de la interaccin de varios organismos. Exigir a una sola institucin que rinda cuentas por su manera de operar es equivalente a descartar las caractersticas clave de su gobierno diferenciado (Rhodes, 1988: 404). Por ello, la adopcin de un enfoque de gobierno general requiere coordinacin y cooperacin entre las diversas instituciones involucradas. El enfoque de gobierno general tambin se reere a las polticas pblicas que se adoptan y se aplican de manera generalizada en toda la administracin pblica. La congruencia en la aplicacin necesita un marco normativo, as como medidas de planeacin, evaluacin, supervisin y control. Por ejemplo, en el caso de las RIG, las reglas incongruentes y superpuestas llevaron a una demanda de revisin general. Garantizar una coordinacin y colaboracin ecaz entre niveles de gobierno puede asegurar el logro de avances concretos en el desarrollo e implementacin de proyectos e iniciativas relacionadas con el gobierno electrnico. A medida que el gobierno mexicano busca avanzar hacia niveles ms altos de integracin e interoperabilidad de los sistemas, el solo hecho de contar con una visin clara no bastar para garantizar buenos resultados. De igual forma, un diseo ecaz de polticas pblicas en este sector requiere la alineacin de la agenda digital del gobierno con otras estrategias relevantes.
24 RESUMEN EJECUTIVO La Secretara de la Funcin Pblica (SFP) es la dependencia responsable de las polticas del gobierno electrnico, gestin de los recursos humanos y racionalizacin de RIG, por lo que es fundamental garantizar una comunicacin uida entre la SFP y las instituciones de la administracin pblica que deben internalizar estas polticas. Un enfoque de colaboracin facilitara el intercambio de mejores prcticas y soluciones a problemas comunes.
La capacidad de implementacin es clave para una reforma administrativa exitosa
Un diseo de polticas pblicas adecuado no basta para lograr los resultados deseados. La implementacin tambin tiene un papel fundamental para hacer de una reforma un cambio exitoso o para obstaculizar su alcance. La capacidad de implementacin se reere a los mecanismos utilizados por los diseadores de reformas para moldear e inuir en la implementacin de estrategias y polticas e informar la conducta de otros grupos interesados en la red organizacional. La capacidad de implementacin reconoce la importancia de habilidades y recursos (nancieros, materiales, humanos, de conocimiento e incluso de tiempo) dentro de la organizacin y su utilizacin por parte de los actores en el contexto de las polticas pblicas. El cierre de las brechas normativas, la facilitacin del cambio, la construccin de capacidad y el ofrecimiento de los incentivos adecuados (en el terreno econmico, de visibilidad y de reconocimiento) son estrategias que contribuyen al xito en la implementacin. En el caso del SCC, por ejemplo, hasta cierto punto, las brechas normativas han permitido desviaciones respecto al sistema basado en mritos. La construccin de capacidad, en la forma de capacitacin para funcionarios pblicos, se considera clave en la implementacin de los nueve manuales derivados del estudio de las RIG. En el caso del gobierno electrnico, a n de maximizar los benecios del proyecto, es importante garantizar el nivel adecuado de habilidades y competencias, el uso de una serie de herramientas complementarias (como modelos de negocios o marcos de interoperabilidad) y la adopcin de acuerdos nancieros adecuados a n de evitar la duplicacin y el desperdicio de recursos y, con ello, aprovechar las inversiones ya realizadas. En conclusin, la implementacin no se debe dar por sentada y tendra que ser un proceso controlado y planeado con cuidado.
Es necesario crear una cultura de mejora continua, seguimiento y evaluacin de los resultados de las reformas administrativas
Al igual que sus contrapartes en otros pases miembros de la OCDE, el gobierno mexicano debe seguir adaptndose a una sociedad en proceso de cambio continuo. Las organizaciones pblicas mexicanas deben esforzarse continuamente por mejorar en su tarea de servir a los ciudadanos y en la gestin de su fuerza laboral y otros recursos. Las organizaciones tienen que ajustarse solas, dar seguimiento a su propio desempeo y aspirar deliberadamente a hacer un mejor trabajo. Una organizacin que se adapte de manera continua ya no estar sujeta a las demandas de reforma, pues la reforma ser su estado natural. La mejora continua debe ser la meta tanto a nivel de organizacin como individual. No es asunto de emprender reformas una sola vez, sino de contar con una capacidad de poltica a nivel del gobierno general en trminos de la gestin pblica que permita al gobierno realizar ajustes teniendo en mente al sistema entero. El liderazgo es un componente bsico del xito en la implementacin de polticas pblicas y el manejo del cambio. Un liderazgo abierto es esencial para establecer una cultura de mejora continua. Los lderes deben estar preparados y ser capaces de escuchar
a quienes encabezan y a quienes sirven. Necesitan tener la capacidad de inuir en las personas para cambiar su enfoque hacia una visin comn que modique el signicado de lo que se valora, lo que se cree o a lo que se aspira. Se necesita dar seguimiento y evaluar las reformas para crear mejores prcticas y corregir las desviaciones, as como para facilitar una implementacin exitosa. Cuando sea posible, esta evaluacin deber incluir metodologas cuantitativas estandarizadas y criterios tcnicos. Por ejemplo, el estudio de las RIG se beneciara de la medicin y monetizacin de las cargas eliminadas por la creacin de los manuales y la eliminacin de todas las dems regulaciones referentes a un tema en particular. Las evaluaciones cualitativas tambin complementaran a las cuantitativas. Asimismo, el seguimiento y la evaluacin permiten la comunicacin de los resultados de la reforma al pblico en general y, con ello, la creacin de grupos de apoyo a la reforma. Estos grupos de apoyo son importantes para sostener la continuidad de las reformas y evitar un retroceso. Este concepto resulta especialmente relevante ya que en Mxico no existe la reeleccin y las agendas polticas cambian con rapidez en respuesta a las modicaciones en el poder poltico. A pesar de que algunas de las reformas ya se han institucionalizado por medio de leyes, como la del SCC, podran debilitarse de jure (al reformar la ley) o de facto (al no ejecutarla con rmeza). A pesar de sus limitaciones, las reformas en los tres contextos que abarca este informe se encuentran en el camino correcto y, por ende, es importante mantener el esfuerzo ms all del gobierno actual para acumular mayores benecios. Mxico cuenta con un gran nmero de ejemplos de medicin y seguimiento de los resultados del gobierno electrnico para mejorar el desempeo del sector pblico. El gobierno adopt un modelo de evaluacin innovador para medir la madurez digital de las dependencias pblicas. Esta herramienta hace posible evaluar la capacidad de las dependencias para utilizar TIC que mejoren su desempeo y generen valor pblico. Gracias a la abundancia de informacin y datos que ofrece, esta herramienta permite que el gobierno d seguimiento al desempeo e impulse el cambio sistemtico.
Las reformas en los gobiernos subnacionales deben complementar los esfuerzos realizados a nivel nacional para generar un marco ecaz de gobernanza en diversos niveles
La gestin de las relaciones entre niveles de gobierno es crucial, especialmente a medida que los gobiernos aprenden a hacer ms con menos. De aqu que Mxico necesite buscar maneras de facilitar la coordinacin, lo que contribuira a la solucin de problemas relacionados con el desarrollo de habilidades y cerrar las brechas en los mbitos scal, administrativo, de la informacin y de poltica en las tres disciplinas de la gestin pblica que se tratan en este informe. La gobernanza a diferentes niveles depende de las relaciones entre los niveles central y subnacional del gobierno, as como entre dependencias del mismo nivel (por ejemplo, entre secretaras, entre regiones o entre municipios). Las relaciones entre niveles de gobierno deben caracterizarse por la dependencia mutua, ya que las responsabilidades y los resultados de polticas pblicas a menudo abarcan varios niveles. Aun cuando algunos estados mexicanos han adoptado las polticas de gobierno electrnico y desarrollado proyectos y sistemas en este sentido, al igual que prcticas de gestin de recursos humanos que incorporan algunas caractersticas de las polticas aplicadas a nivel federal, es necesario aumentar la coordinacin dentro de cada nivel
26 RESUMEN EJECUTIVO de gobierno y entre ellos. Por ejemplo, en Mxico, como en otros pases de la OCDE, existe una tendencia a establecer el mismo tipo de acuerdos laborales a nivel nacional y subnacional, ya sea con base en el puesto o en la carrera profesional. El potencial de enfrentar problemas en este aspecto reside en contar con sistemas de servicio civil paralelos pero diferentes. La coordinacin de estos sistemas creara ms posibilidades para que un servidor civil de carrera se mueva entre niveles de gobierno en el marco del SCC. Sin embargo, aunque la ley permite esta posibilidad, rara vez se presentan casos de este tipo. La ventanilla nica para la apertura de empresas, tuempresa.gob.mx, ofrece otra oportunidad para aumentar la coordinacin por medio del potencial de interconectarse con portales empresariales estatales y municipales. Las reformas a nivel subnacional requieren una profundidad mucho mayor y un enfoque ms sistemtico. Asimismo, el nivel de compromiso vara ampliamente entre un estado o municipio y otro. No se han registrado esfuerzos para realizar estudios sobre RIG en los gobiernos subnacionales del pas. Este informe, junto con la documentacin completa de los esfuerzos de seguimiento, ser til para ilustrar a las unidades subnacionales acerca de los elementos bsicos necesarios para realizar un estudio exitoso de las RIG. Los resultados del estudio a nivel federal pueden magnicarse para los gobiernos subnacionales ms exibles y capaces. A pesar de que el gobierno federal no puede obligar a los gobiernos subnacionales a adoptar el servicio civil de carrera o realizar un estudio de RIG, s puede ofrecer los incentivos necesarios para que adopten estas polticas, incluyendo el apoyo nanciero para este n, la publicacin de listas de desempeo que motiven la competencia, la entrega de premios y dems prestaciones. En el caso del gobierno electrnico, la colaboracin y la coordinacin entre el gobierno federal y las autoridades locales se vuelve fundamental para lograr una verdadera integracin de esfuerzos, materializar sinergias, alcanzar economas de escala, generar benecios reales a los ciudadanos y garantizar un desarrollo ms equilibrado del gobierno electrnico en todo el sector pblico. El gobierno federal puede desempear un papel signicativo en el apoyo a los municipios y los estados con niveles menos avanzados de desarrollo de gobierno electrnico para acceder y adoptar mejores prcticas a nivel nacional o internacional.
La mejora en el manejo y el desempeo del servicio pblico respalda los esfuerzos para apoyar el crecimiento econmico y el desarrollo social
Un gobierno que funcione mejor representa un elemento positivo para el crecimiento econmico y la competitividad, y puede implementar con mayor ecacia las polticas para atender los problemas urgentes que enfrenta Mxico (como el alivio a la pobreza, la desigualdad, los problemas ambientales y la creacin de empleos). Un gobierno adecuado y funcional es importante para el desarrollo. Una fuerza laboral profesional, con reglas claras para realizar sus funciones en un contexto eciente y honesto, que incorpore tecnologas de punta, estar mejor preparada para enfrentar el reto de hacer ms con menos y, al mismo tiempo, tratar con la demanda de ms y mejores servicios pblicos. Mxico se encuentra en el camino correcto en trminos del diseo y la implementacin de reformas a la administracin pblica. El reto clave para Mxico consiste en mejorar el desempeo del servicio pblico equilibrando la exibilidad y el control e integrando los sistemas de medicin del desempeo en el marco de rendicin de cuentas del gobierno. Un
exceso de exibilidad puede llevar a abusos y errores de gestin, mientras que, por otro lado, la falta de exibilidad presenta el riesgo de crear un servicio pblico ineciente y sin capacidad de respuesta. No obstante, es importante llevar a cabo una implementacin cuidadosa y una evaluacin permanente para aprovechar las buenas prcticas y corregir las desviaciones, asegurando la sostenibilidad de los cambios y los resultados en el largo plazo. Es necesario prestar atencin particular a mantener los costos de transaccin bajo control. La continuidad es un elemento decisivo para lograr un mejor gobierno que atienda las necesidades de sus ciudadanos.
28 RESUMEN EJECUTIVO
Bibliografa
Departamento de Economa y Asuntos Sociales de la ONU (2007), Public Governance Indicators: A Literature Review, Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. OCDE (2005), OECD e-Government Studies: Mexico 2005, OECD Publishing, Pars. OCDE (2010), OECD Public Governance Reviews: Finland 2010, Working Together to Sustain Success, OECD Publishing, Pars, p. 12. Rhodes, R.A. (1988), Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-Central Governments of Britain, Unwin-Hyman, Londres. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de Mxico (2011), Economic Developments and Structural Reforms, presentacin hecha al Comit de Anlisis de la Economa y del Desarrollo de la OCDE, febrero.
MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO 29
Captulo 1
Marco institucional y polticas de la regulacin en el gobierno de Mxico
El marco regulatorio que se aplica a las actividades internas del gobierno regulacin en el gobierno debera promover la eciencia y la ecacia en la generacin de resultados pblicos y en el diseo e implementacin de polticas pblicas. Cuando se disea adecuadamente, la regulacin en el gobierno contribuye a fomentar la rendicin de cuentas y la transparencia, y a evitar la corrupcin. En cambio, cuando la regulacin en el gobierno genera procesos burocrticos, los escasos fondos de los contribuyentes se destinan a cumplir requisitos costosos. Como parte de su estrategia para hacer ms ecaz y eciente la administracin pblica, el gobierno mexicano realiz un ejercicio para revisar el sistema de regulaciones internas; a principios de 2011, el ejercicio haba resultado en la eliminacin de 67 por ciento de los instrumentos regulatorios internos y en la elaboracin y publicacin de nueve manuales administrativos de aplicacin general en las actividades internas del gobierno. El presente captulo explica y evala este ejercicio a la luz de la experiencia internacional y propone recomendaciones para consolidar los resultados y asegurar su efecto duradero.
30 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO
Introduccin
Este captulo tiene como propsito estudiar las polticas aplicadas por el gobierno federal mexicano para eliminar y simplicar la regulacin en el gobierno entre 2009 y 2011, evaluar este ejercicio a la luz de la experiencia internacional y proponer recomendaciones a las autoridades mexicanas para consolidar resultados y lograr un impacto duradero. La regulacin en el gobierno (RIG, por sus siglas en ingls) se reere a las normas que se aplican a las actividades internas del gobierno. En 2009 y 2010, la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) realiz un ejercicio para revisar el acervo de regulaciones internas que, para principios de 2011, result en la eliminacin de 67 por ciento de los instrumentos regulatorios internos pasando de 14 374 a 4 774 y en la elaboracin y publicacin de nueve manuales administrativos de aplicacin general en las actividades internas del gobierno en las siguientes reas: adquisiciones, obras pblicas, recursos humanos, recursos nancieros, recursos materiales, tecnologas de la informacin y comunicaciones, transparencia, auditora y control interno. El objetivo de los nueve manuales consiste en ofrecer un marco nico y estandarizado para orientar las medidas que tomen los funcionarios pblicos en las materias que abarca cada manual. La eliminacin de las regulaciones internas, denidas por el gobierno mexicano como la guillotina de regulaciones administrativas, y la elaboracin y publicacin de los nueve manuales son instrumentos de poltica que fungen como vehculos para implementar un conjunto ms amplio de polticas que fomenta el gobierno federal mexicano. Tanto el Programa Especial de Mejora de la Gestin en la Administracin Pblica como el programa de reforma regulatoria Base Cero tienen como objetivo mejorar la eciencia econmica y fomentar el crecimiento y el desarrollo econmico. Entre otros objetivos complementarios, estos programas tienen como meta el establecimiento de un marco regulatorio dentro del gobierno que fomente la eciencia y la ecacia en la generacin de resultados pblicos, denida esta ltima como servicios pblicos de alta calidad, y en el diseo y la implementacin de polticas pblicas. Por medio de la eliminacin de reglas duplicadas o superpuestas, y el establecimiento de un marco regulatorio interno nico y claro, estos programas buscan minimizar el uso de recursos para actividades gubernamentales internas, pero, al mismo tiempo, aumentar la calidad de bienes y servicios pblicos, al igual que la ecacia de las instituciones de la administracin pblica federal. Este captulo se divide en tres secciones principales. La primera seccin presenta los antecedentes acerca de la importancia de la poltica regulatoria, tanto la regulacin aplicada a las empresas y los ciudadanos como la regulacin en el gobierno, desde un punto de vista conceptual dentro del contexto de la OCDE. Asimismo, la seccin presenta y discute las polticas y los objetivos regulatorios que ha fomentado e implementado el gobierno mexicano desde los aos 80. La segunda seccin explica y evala la guillotina de regulaciones administrativas y presenta los nueve manuales administrativos, utilizando como criterio rector la experiencia internacional. Las conclusiones y recomendaciones se presentan en la ltima seccin.
Poltica regulatoria, sus elementos e instrumentos clave dentro del contexto de la OCDE
En 1995, el Consejo de la OCDE adopt la Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation (Recomendacin para mejorar la calidad de la regulacin gubernamental), Esta primera norma internacional de calidad regulatoria. En 1997, la
OCDE public su Report on Regulatory Reform (Informe sobre reforma regulatoria) y los siete principios que sirven como base para evaluar el avance en los pases que implementan un enfoque multidisciplinario de la poltica regulatoria (OCDE, 2005). La OCDE realiz estudios sobre los sistemas de gestin regulatoria de sus pases miembros en 1998, 2005 y 2008. Los indicadores que se utilizaron en estos estudios muestran las tendencias de la agenda de reforma de los marcos regulatorios e identican las prcticas ms avanzadas en el manejo regulatorio. En trminos generales, los resultados del estudio de 2008 muestran que, aunque se han registrado avances en el fortalecimiento de los sistemas de manejo regulatorio en todos los pases de la OCDE durante la ltima dcada, an hay diferencias signicativas en el enfoque y el alcance de sus sistemas de gestin regulatoria y en la aplicacin de sus prcticas. La mayora de los pases tienen procesos bsicos para evaluar el impacto de las nuevas regulaciones, considerar posibles alternativas a la regulacin y discutir temas de aplicacin y cumplimiento de reglas. Muchos pases se han comprometido con la implementacin de estrategias integrales para la simplicacin administrativa (OCDE, 2008). A pesar de que el programa de reforma regulatoria se origin en la reduccin de las cargas para las empresas, los resultados del estudio de 2008 muestran claramente que el inters y la participacin de los ciudadanos son tambin elementos clave para encauzar la reforma. Cerca de 25 pases miembros de la OCDE (en comparacin con 18 pases en 2005) destacaron que los ciudadanos y la opinin pblica en general se encuentran entre los principales impulsores de la reforma del marco regulatorio. De ah que la mayora de los pases de la OCDE reportaran en 2008 que parte de su anlisis de impacto regulatorio inclua una evaluacin del efecto de las regulaciones sobre grupos sociales especcos. Los pases miembros de la OCDE consideran cada vez ms a los ciudadanos en sus esfuerzos por reducir las cargas administrativas. Los contactos de los ciudadanos con las ocinas pblicas son muy frecuentes (por ejemplo, en el caso de las renovaciones de pasaportes y los procedimientos tributarios). Los ciudadanos pasan un tiempo considerable realizando actividades para cumplir con los procedimientos administrativos (por ejemplo, identicando al organismo responsable, llenando formas y formatos y entregando varias veces la misma informacin a las entidades pblicas). En general, la atencin centrada en los ciudadanos ha crecido dentro de la agenda de reforma del marco regulatorio, con importantes medidas de cambio en procesos centrados en los ciudadanos, aunque existen varios temas pendientes de tratar (OCDE, 2008).
Reforma regulatoria
Dentro de la OCDE, el trmino reforma regulatoria se reere a los cambios y las mejoras en la calidad de la regulacin, denidos como las medidas que facilitan el funcionamiento de la regulacin, generan una ganancia neta positiva en el contexto de un anlisis de costo-benecio de la regulacin o mejoran la calidad jurdica del instrumento y sus procedimientos. La reforma regulatoria puede referirse a los cambios en un solo instrumento regulatorio, el cambio en el diseo del marco regulatorio en su totalidad y sus instituciones o simplemente a las mejoras en el proceso de acuerdo con el que se elaboran, actualizan y aplican las regulaciones. La desregulacin tambin se considera parte de la reforma regulatoria, y se reere a la eliminacin parcial o total de la regulacin en sectores econmicos especcos a n de mejorar su desempeo. En Mxico, la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) dene la reforma regulatoria como (COFEMER, 2003):
la desregulacin (eliminacin parcial o total de la regulacin existente en cualquier sector econmico o rea regulatoria especca); la construccin, reconstruccin o reforma del marco regulatorio en sectores econmicos o reas regulatorias especcas y el diseo de los procesos mediante los cuales se elaboran y aplican las regulaciones.
Regulacin
En los pases de la OCDE no existe una denicin generalmente aceptada del concepto de regulacin. Sin embargo, en el trabajo de la OCDE, el trmino se reere a una variedad de instrumentos por medio de los cuales el gobierno establece requisitos para empresas y ciudadanos. La regulacin podra incluir leyes, disposiciones formales e informales, regulaciones emitidas por cualquier nivel de gobierno, al igual que los acuerdos alcanzados entre organizaciones especcas en las que el gobierno ha delegado facultades de regulacin. Se pueden identicar tres tipos de regulacin:
la regulacin econmica es la que afecta directamente las decisiones del mercado, como los niveles de precios, las condiciones de competencia y los costos de entrada y salida en el mercado; la regulacin social est dirigida a proteger intereses pblicos como la salud, la seguridad, el medio ambiente y la cohesin social; la regulacin administrativa se reere al requerimiento de documentos y obligaciones administrativas por medio de los cuales el gobierno recaba informacin e interviene en las decisiones econmicas individuales.
Regulacin de empresas y ciudadanos y regulacin en el gobierno

Varios pases miembros de la OCDE han llevado a cabo estudios acerca del acervo de regulaciones que se aplican a las actividades internas del gobierno. La regulacin en el gobierno (RIG, por sus siglas en ingls) normalmente se acumula en un periodo que abarca muchos aos. En algunos casos, los requisitos regulatorios nunca son los adecuados, mientras que, en otros, dejaron de ser apropiados porque las circunstancias cambiaron. En los casos en que la RIG genera un exceso de procesos burocrticos, se desvan fondos de los contribuyentes (de por s escasos) de las actividades de asesora y la aplicacin de programas del gobierno. Los costos implcitos en la burocracia incluyen el tiempo adicional, el papeleo y los desembolsos de capital, que desvan la concentracin de los mandos ejecutivos de sus actividades centrales. En trminos operativos, la burocracia puede resultar en la confusin de objetivos y procesos, reducir la productividad y la innovacin, y tener un impacto adverso en la satisfaccin de los trabajadores con su empleo. La consecuencia para los servidores pblicos, el gobierno, el contribuyente y el pblico en general se reeja en resultados decientes. Asimismo, como lo expresa el Australian Management Advisory Committee (Comit Asesor de Gestin de Australia, MAC), un servicio pblico que se regula en exceso probablemente terminar regulando en exceso a sus ciudadanos. Los estudios de RIG han recibido mucha menos atencin que los estudios de regulacin aplicada a empresas y ciudadanos (RABC, por sus siglas en ingls). Como lo reconocen Hood et al. (1999, p. 3), La regulacin de las empresas y, en especial, de los servicios pblicos privatizados ha atrado mucha atencin tanto de los diseadores de polticas como de los acadmicos. Un tema que se discute con menos frecuencia son los procesos anlogos de regulacin dentro del sector pblico. Los estudios de RIG no slo han recibido menos
atencin, sino que tambin son menos comunes que los estudios de RABC. De hecho, sera justo decir que los estudios de RABC tienen un alto nivel de madurez, mientras que los de RIG an se encuentran en una fase de experimentacin y documentacin. La RIG y la RABC tienen similitudes, pero tambin diferencias importantes. Tienen en comn que tanto las empresas como las instituciones pblicas estn sujetas a regulaciones. As como una empresa comercial se encuentra expuesta a una serie de reguladores auditores, inspectores, dependencias de concesin de licencias y autoridades que vigilan la competencia el comercio justo, una organizacin pblica tpica enfrenta un conjunto de vigilantes del desperdicio y la calidad, luchadores contra la corrupcin y otros reguladores. Tambin son similares en el sentido de que se reconoce ampliamente que la regulacin deciente, ya sea RIG o RABC, tiene consecuencias negativas, mientras que la regulacin de calidad crea efectos de contagio positivos. Los estilos de mando y control para la intervencin regulatoria pueden generar efectos imprevistos o incluso revertir el impacto por medio del entorpecimiento funcional del sistema que se est regulando. Otra similitud es que tanto en los estudios de la RIG como en los de la RABC se deben realizar esfuerzos continuos, ya que el impacto de los ejercicios de una sola vez es incompleto e insuciente. En lo que respecta a diferencias, los objetivos de los estudios de RIG y RABC merecen atencin especial. Las empresas tienen una motivacin clara para su desempeo, que consiste en hacer dinero. En los negocios, la competitividad signica fundamentalmente tener la capacidad de hacer dinero y ganar participacin de mercado. Desde el punto de vista de las polticas pblicas, las empresas que operan en las economas de mercado deberan quedar libres de las cargas excesivas de la regulacin, de manera que puedan ser competitivas y crear empleos. En el gobierno, en cambio, las motivaciones no son tan directas y especcas. Est claro que el objetivo de los estudios de RIG no reside en liberar recursos para crear empleos en las administraciones pblicas. ...En el caso de la regulacin para las empresas, existen presiones institucionalizadas para que el gobierno tome un punto de vista sinptico entre todos los tipos de reguladores para evaluar la escala general de actividad y la carga que impone al sector privado, investigar las mejores prcticas y sugerir lineamientos generales de operacin... Sin embargo, no existe un equivalente de estudio sinptico de la regulacin en el gobierno, en forma de investigaciones acadmicas u ociales (Hood et al., 1999, p. 12). Como muestran los casos a los que se hace referencia en este informe, los estudios de RIG pueden tener muchos objetivos, como fomentar la agilidad, aclarar responsabilidades, canalizar recursos, mejorar la eciencia y ecacia de los programas pblicos, mantener la sostenibilidad scal, mejorar la prestacin de servicios pblicos y fortalecer la coordinacin y la rendicin de cuentas a diferentes niveles, entre otros. Otra diferencia importante reside en los mtodos de medicin de resultados de los estudios de RABC y RIG. Las metodologas para las RABC son maduras ya, como el Modelo de Costo Estndar. Las metodologas ms robustas se concentran en la medicin de los costos administrativos y las cargas que se imponen a las empresas. En el caso de los estudios de RIG, los pases han medido los resultados con base en el nmero de instrumentos de poltica y regulaciones que se eliminaron, los ahorros en trminos de nmero de das y tiempo de espera, el reporte de requisitos y la presentacin de documentos, pero las cargas se han evaluado en muy pocos casos. En Dinamarca, por ejemplo, se utiliza una evaluacin ex ante que contempla tanto las consecuencias cuantitativas como las cualitativas. A pesar de la gran diferencia de objetivos, parece existir un consenso en torno a la justicacin de la necesidad de mejorar la RIG. La RIG puede llevar a los servidores pblicos a concentrarse en el cumplimiento de requerimientos engorrosos en lugar de
34 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO ser ecaces en la ejecucin de programas y prestacin de servicios pblicos. El exceso de RIG puede imposibilitar a la administracin pblica para reaccionar oportunamente a situaciones especcas (como un desastre natural, una crisis econmica, etctera), o para adaptarse a las circunstancias cambiantes (como al incorporar las TIC en sus procesos). Tambin puede crear una cultura adversa al riesgo entre los servidores pblicos, inhibiendo la innovacin y la productividad. Asimismo, el exceso de RIG puede crear confusin en torno a los procedimientos y los trmites a seguir en procesos como las compras de gobierno y la gestin de recursos humanos y nancieros. Sin embargo, tambin queda claro que las RIG diseadas adecuadamente son necesarias para avanzar en la rendicin de cuentas y la transparencia, limitar la discrecionalidad de los servidores pblicos y evitar la corrupcin. El objetivo no es la eliminacin completa de la RIG, sino lograr el equilibrio adecuado entre control y desempeo. En otras palabras, no se trata de desregular sin razn, sino de poner en marcha una gobernanza regulatoria. Al igual que en el caso de la RABC, se requiere un programa especial para hacer frente a los problemas relacionados con la RIG. El primer paso es denir los objetivos de un estudio de RIG y comunicarlo a las partes interesadas. Como se dijo, los objetivos de los estudios de la RIG pueden variar, y las partes interesadas deben entenderlos bien a n de presionar para hacer avanzar la iniciativa. En segundo lugar, contar con un programa especial contribuye a denir estrategias, metas y mecanismos de evaluacin. En algunos pases, los estudios de la RIG no se han documentado del todo porque no se contaba con una orientacin estratgica para el ejercicio. En tercer lugar, un programa especial normalmente dene el alcance y los mbitos en los que se realizan los estudios de RIG. En algunos pases, estos estudios no han sido transversales, sino que se han centrado en mbitos como las compras de gobierno y la gestin de los recursos humanos. En conclusin, un programa especial ofrece orientacin estratgica y contribuye a sistematizar los estudios de la RIG, evitando los ejercicios ad hoc cuyos benecios no se han documentado o mantenido en el largo plazo. La diferencia entre los ejercicios de RIG y RABC se ha establecido dentro del gobierno mexicano. Por ejemplo, en su informe de labores de 2005, la Secretara de la Funcin Pblica deni el ejercicio de mejora regulatoria desde tres perspectivas (SECODAM, 2005):
la regulacin econmica, que se reere a los tratados y las disposiciones a nivel internacional que regulan el comercio y la actividad econmica en el pas; la regulacin dirigida a las personas, relacionada con los trmites y los servicios que lleva a cabo la sociedad ante el gobierno y que son responsabilidad de la Secretara de Economa por medio de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria, y la regulacin administrativa, que es la que rige la operacin y el funcionamiento de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal.
Desarrollo de la reforma regulatoria en Mxico

La poltica sobre la regulacin aplicada a las empresas y los ciudadanos durante los aos ochenta y noventa: reformas sectoriales, apertura comercial, la Unidad de Desregulacin Econmica (UDE) y el Acuerdo para Desregular la Actividad Econmica (ADAE)
Como resultado de la transicin de un modelo de sustitucin de importaciones a un modelo de economa abierta a mediados de los aos ochenta, Mxico inici la transformacin de su marco institucional y regulatorio. La privatizacin de la mayora de
las empresas bajo el control del Estado, la apertura comercial y el desarrollo de sectores econmicos se acompaaron de la creacin de un marco regulatorio que estableca las reglas de nuevos procesos. Las enmiendas a la Ley de Inversin Extranjera para permitir la participacin de la inversin privada (interna y externa) en un mayor nmero de sectores econmicos, el marco regulatorio de competencia econmica y la regulacin sectorial, al igual que el establecimiento de rganos regulatorios en estos sectores, son evidencia de las medidas de reforma tomadas. Las nuevas condiciones econmicas en el pas requeran la adecuacin del marco regulatorio. En 1989 dio inicio el programa de mejora regulatoria en Mxico con el acuerdo mediante el cual la Secretara de Industria y Comercio comenzaba el estudio del marco regulatorio de la actividad econmica nacional. Este acuerdo instrua a las partes responsables a realizar el estudio del marco regulatorio de la actividad econmica nacional a n de generar la libre competencia, fomentar el desarrollo eciente de la actividad econmica y favorecer la creacin de nuevos empleos. La implementacin se con a la Unidad de Desregulacin Econmica (UDE), adscrita a la entonces Secretara de Industria y Comercio. En esta primera etapa, el trabajo se centr en la regulacin sectorial, como sucedi en el caso de la desregulacin del transporte federal de mercancas y en el nuevo marco regulatorio desarrollado para mejorar la regulacin de sectores como el portuario (COFEMER, 2000). En 1995 se registr un cambio de direccin en el enfoque con respecto a la reforma regulatoria. El gobierno federal promulg el Acuerdo para Desregular la Actividad Econmica (ADAE) como parte de las medidas para superar la crisis de 1994-1995. El objetivo del acuerdo consista en reducir y simplicar los trmites federales y crear el Registro Federal de Trmites, que aument la certidumbre legal y redujo los costos para que las micro, pequeas y medianas empresas participaran en la recuperacin econmica del pas. El acuerdo de 1995 estableca que cada organismo, entidad u ocina del gobierno federal estudiara los requisitos y los trmites para determinar los que se incorporaran al Registro Federal de Trmites. El estudio de los trmites se realiz en estrecha colaboracin con el sector empresarial, el acadmico y el social por medio del Consejo de Desregulacin Econmica. El ADAE contemplaba las mejores prcticas para aumentar la calidad regulatoria recomendadas por la OCDE en 1995 (OCDE, 2010a). A nes de 1996 el ejecutivo federal inici un anlisis de la calidad regulatoria de las propuestas de disposiciones con reformas a la Ley Federal de Procedimientos Administrativos (LFPA), en la que se otorgaban nuevas facultades a la UDE para implementar una evaluacin del anlisis de impacto regulatorio para las propuestas de regulacin. En 1997, las reformas a la Ley Federal de Metrologa y Normalizacin permitieron que la evaluacin del anlisis de impacto regulatorio se extendiera a las normas ociales mexicanas.
La poltica sobre la regulacin aplicada a las empresas y los ciudadanos a principios de los aos 2000: las reformas a la LFPA, la Comisin Federal de Mejora Regulatoria, la RIA y la institucionalizacin de la reforma regulatoria en Mxico
En 2000, el Congreso mexicano aprob algunas reformas a la Ley Federal de Procedimientos Administrativos. El objetivo general de estas reformas consisti en crear el marco institucional que permitira la continuidad y fortalecera el programa de reforma regulatoria en Mxico. De acuerdo con el informe de labores de COFEMER para 2000, las enmiendas respondieron a las debilidades institucionales advertidas por el grupo de trabajo
36 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO que implement la reforma regulatoria. Las debilidades apuntaron hacia un conjunto de trmites exentos de asiento en el Registro Federal de Trmites y Servicios y a la ausencia de un mecanismo legislativo ecaz que impidiera que la autoridad exigiera un trmite no registrado. Asimismo, no exista un impedimento prctico en caso de que un organismo no hiciera pblico un proyecto de regulacin o no elaborara su respectivo anlisis de impacto regulatorio. Las recomendaciones de la OCDE en torno a la elaboracin de reformas legislativas que aparecieron en su Review of Regulatory Reform in Mexico (Estudio de la reforma regulatoria en Mxico) en 1999, tambin se tomaron en cuenta en relacin con las herramientas que sera necesario incluir en el programa de reforma regulatoria. Las reformas a la LFPA permitan lo siguiente:
ampliar el espectro del programa de mejora regulatoria ms all de las obligaciones aplicadas a los ciudadanos, la seguridad social, las concesiones, las adquisiciones y la infraestructura pblica; extender los programas para aumentar la transparencia y elaborar anlisis de impacto regulatorio a las autoridades nancieras y los organismos descentralizados de la administracin pblica federal; ampliar el universo de trmites a registrar y dar sustento legal al Registro Federal de Trmites y Servicios. Asimismo, se establecieron disposiciones que permiten a los ciudadanos apelar legalmente ante las dependencias cuando ejecutan un trmite de manera distinta a lo que est contenido en el registro, como en los casos en los que se requiere informacin adicional; la creacin de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) como rgano descentralizado de la Secretara de Industria y Comercio, con autonoma tcnica y operativa, responsable de ofrecer continuidad a la mejora regulatoria de las polticas (en sustitucin de la UDE); establecer obligaciones para las dependencias y entidades gubernamentales a n de elaborar el Anlisis de Impacto Regulatorio (AIR). La evaluacin del AIR permiti que las regulaciones propuestas se justicaran y tuvieran una mayor calidad y foment la transparencia y la consulta con las partes interesadas y el pblico en general. De aqu que, al entrar la ley en vigor, la propuesta de regulacin y su AIR respectivo se publicaran y se someteran al estudio de la comisin dentro de los 30 das previos a la fecha programada de promulgacin. El informe emitido por la COFEMER sobre la regulacin propuesta inclua comentarios sobre la calidad de la regulacin y el AIR, as como sobre la conveniencia de promulgar la regulacin en cuestin; garantizar el cumplimiento de la LFPA con respecto a la mejora regulatoria por medio de sanciones especcas, como la suspensin de funcionarios pblicos que actuaran en contra de lo dispuesto en la ley, especcamente con relacin a la entrega del AIR y los textos de las propuestas de regulacin, y el registro y la ejecucin de trmites; el establecimiento de programas bienales de mejora regulatoria por parte de las instituciones descentralizadas. Estos programas explicaban en detalle las medidas a tomar en torno a la eliminacin y la simplicacin de trmites y la modicacin de las disposiciones legales.
Con los cambios a la LFPA se institucionaliz la poltica de reformas en Mxico, otorgando fundamento jurdico e institucional para el desarrollo de herramientas regulatorias.
Desarrollo de la reforma regulatoria durante la dcada de los aos 2000 La regulacin aplicada a las empresas y los ciudadanos
A lo largo de la dcada pasada, la COFEMER trabaj para consolidar las herramientas regulatorias establecidas en la LFPA, as como para desarrollar un proceso intensivo de simplicacin de trmites requeridos para la apertura de empresas (en los que participan los tres niveles de gobierno), adems de contribuir al desarrollo del marco regulatorio para la transparencia y la libertad de informacin. En lo que respecta a la simplicacin de los trmites requeridos para el establecimiento y la operacin de empresas, particularmente en lo referente a las pequeas y medianas, se estableci el Sistema de Apertura Rpida de Empresas (SARE). En un principio, el sistema involucraba los dos trmites federales necesarios para abrir un negocio, y despus se sumaron los relacionados con el establecimiento de empresas a nivel estatal y municipal. El 25 de junio de 2001 se publicaron el Acuerdo para la Desregulacin y Simplicacin de Procedimientos inscritos en el Registro Federal de Trmites y Servicios y la Aplicacin de Medidas de Mejora Regulatoria que benecian a las empresas y los ciudadanos. Estos acuerdos instruan a cada organismo y entidad descentralizada a simplicar por lo menos 20 por ciento de los trmites inscritos en el registro federal de trmites y a identicar cinco trmites de alto impacto (los ms solicitados por los usuarios) para analizar a profundidad las opciones de mejora regulatoria que podran implementarse (COFEMER, 2001). En marzo de 2003, el Consejo Coordinador Empresarial ayud a identicar estos procedimientos presentando ante la COFEMER y la Comisin Presidencial de Competitividad una lista de medidas para mejorar las regulaciones y los trmites de alto impacto sobre la actividad productiva. En mayo de 2004, se public el Acuerdo de Moratoria Regulatoria con objeto de reducir el ujo de nuevas propuestas de regulacin que imponan costos de cumplimiento tanto a los ciudadanos como a las empresas. La moratoria estableca un ltro ms estricto para la emisin de nuevas regulaciones, permitiendo la publicacin de nuevas disposiciones slo en casos excepcionales. El 11 de junio de 2002 se promulg la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, que garantiza al pblico el acceso y la disponibilidad de datos y documentos gubernamentales y fomenta la apertura con respecto a las regulaciones, su proceso de elaboracin y las decisiones de poltica pblica. Asimismo, la Ley fomenta y facilita la evaluacin ex post, es decir, la vericacin de que la regulacin haya cumplido con los propsitos para los que fue establecida (COFEMER, 2002). Por ltimo, como parte de las medidas para mejorar la regulacin, la COFEMER dio a conocer en sus informes de labores que haba llevado a cabo diagnsticos peridicos sobre la calidad del marco regulatorio, con la nalidad de identicar lagunas o problemas legales que obstaculizaran el funcionamiento adecuado de la actividad econmica en sectores especcos. Por ejemplo, el trabajo realizado para mejorar la regulacin de los servicios no comerciales permiti realizar modicaciones al marco normativo del gas natural, el transporte de carga y la aviacin civil.
Regulacin en el gobierno
Entre 2000 y 2006, la estrategia de mejora regulatoria dentro de la administracin pblica federal es decir, la simplicacin de la regulacin en el gobierno (RIG) se centr en la Agenda Presidencial de Buen Gobierno, llamada el Gobierno Desregulado La
38 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO Secretara de la Funcin Pblica fue la responsable en este esfuerzo, en el que se incluyeron las siguientes lneas estratgicas (SECODAM, 2003):
adoptar las mejores prcticas para favorecer la simplicacin regulatoria; implementar mecanismos para evitar el aumento de los instrumentos regulatorios; establecer grupos de trabajo permanentes de alto nivel que garanticen la participacin de usuarios y reguladores. El objetivo de los grupos debera ser la simplicacin de la RIG que genera procesos inecientes; asegurar, por medio de un sitio de Internet llamado la Normateca, la difusin oportuna de las regulaciones que rigen la gestin y la operacin de la administracin pblica federal.
Dentro de la primera lnea estratgica se generaron las siguientes medidas: alentar a las instituciones a adoptar mejores prcticas de xito comprobado para aumentar su productividad; crear una Gua de Referencia Rpida para estandarizar los documentos normativos emitidos dentro de las instituciones del gobierno federal y la capacitacin de funcionarios pblicos, a n de mejorar la comunicacin entre instituciones y ciudadanos (estrategia del lenguaje simple). Se crearon los Comits de Mejora Regulatoria Interna para evitar la proliferacin de instrumentos regulatorios y fomentar el uso de principios prcticos para emitir regulaciones en un lenguaje sencillo, en el que el emisor de la regulacin considerara la opinin de los usuarios. Para cumplir con la tercera lnea estratgica se formaron las Mesas de Simplicacin Regulatoria, integradas por expertos de alto nivel y usuarios de las regulaciones a simplicar. En stas se integraban, analizaban, clasicaban y simplicaban las regulaciones de alto impacto y las prcticas generales relativas a la operacin y el funcionamiento de la administracin pblica federal en su totalidad. El ltimo paso fue la implementacin de la Normateca Federal y las Normatecas internas. El objetivo de ambos rganos consista en codicar, registrar y difundir las reglas administrativas y legales que regulan la operacin y el funcionamiento de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, as como involucrar a todos los funcionarios pblicos en la simplicacin de la RIG, dndoles certidumbre legal acerca de las regulaciones existentes con respecto a los servicios personales, el presupuesto, las compras de gobierno, las obras pblicas y la infraestructura, los enseres y los inmuebles (SECODAM, 2002-2003). El 2 de septiembre de 2009, el presidente Felipe Caldern Hinojosa emprendi una amplia reforma regulatoria para facilitar la vida de los ciudadanos, aumentar la competitividad y fomentar el desarrollo econmico y social del pas. Con esta estrategia parte de diez iniciativas encaminadas a lograr una transformacin profunda de Mxico, el gobierno busc terminar con la parlisis causada por la regulacin excesiva, cerrar la puerta a la creacin e implementacin discrecional de las regulaciones que causan costos innecesarios al gobierno y los ciudadanos, eliminar las prcticas corruptas y reducir los costos administrativos pblicos a n de aplicar estos ahorros a tareas prioritarias para el crecimiento y el desarrollo social del pas.
Poltica de mejora regulatoria a nes de los aos 2000 Regulacin en el gobierno: el Programa de Mejora de la Gestin
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND) de Mxico es el instrumento con que el gobierno federal establece las estrategias y prioridades generales para el desarrollo del pas. El PND determina acciones del gobierno en su totalidad, en relacin con las
reas econmica, poltica y ambiental. El plan comienza con un diagnstico inicial de la administracin actual y formula un conjunto de objetivos y estrategias en torno a cinco ejes rectores: 1. 2. 3. 4. 5. Estado de Derecho y seguridad. Una economa que sea competitiva y genere empleos. Igualdad de oportunidades. Sustentabilidad ambiental. Democracia efectiva y poltica exterior responsable.
Considerando la importancia de mejorar la gestin de las instituciones del gobierno federal, el presidente Caldern present el Programa Especial de Mejora de la Gestin Pblica 2008-2012, que fomenta la modernizacin de la gestin de las instituciones de la administracin pblica federal para ayudar a cumplir objetivos y estrategias relativos a los cinco principios del PND. Con base en estos principios, el Programa Especial de Mejora de la Gestin Pblica se fundamenta a su vez en cinco subprincipios: orientacin a resultados, exibilidad, innovacin y experiencia, sinergia, y participacin ciudadana. El programa ja objetivos, estrategias y lneas de accin para orientar el desempeo de todas las ocinas del gobierno federal, con miras a alcanzar la modernizacin y la eciencia. Su aplicacin est a cargo de la Secretara de la Funcin Pblica, que es responsable de organizar y coordinar el desarrollo integral de la gestin en las dependencias y entidades de la administracin pblica federal. El gobierno federal mexicano identica el Programa de Mejora de la Gestin (PMG) como parte de una estrategia para impulsar el desarrollo del pas, ofrecer servicios pblicos ms ecientes y mejorar la ecacia del gasto pblico. A partir de estos objetivos generales, las metas especcas del programa son: 1. Maximizar la calidad de los bienes y servicios que ofrece la administracin pblica federal. El PMG seala que la globalizacin y la apertura democrtica han aumentado el grado de exigencia de la sociedad en cuanto a la calidad de los bienes y servicios que brinda el gobierno. El mejoramiento de las instituciones de la administracin pblica federal ayudar, pues, a satisfacer las necesidades de la poblacin. El gobierno mexicano, a travs del PMG, prioriza el servicio pblico eciente, cordial y amable en instalaciones cmodas y funcionales. As, el PMG reconoce la necesidad de un cambio profundo en la cultura y la actitud de los funcionarios pblicos y en la manera en que funciona el gobierno federal. Aumentar la ecacia de las instituciones. El PMG reconoce que la sociedad exige cada vez ms a las instituciones pblicas aumentar su capacidad para generar benecios de valor pblico y social. Por lo mismo, una tarea del programa consiste en establecer mecanismos para alcanzar un mayor grado de eciencia y desempeo reduciendo y simplicando la regulacin existente, mejorando los procedimientos de gestin y eliminando la duplicidad de funciones, procesos y programas gubernamentales. Asimismo, el PMG considera que la evaluacin y la medicin continuas son elementos crticos y esenciales para mejorar los procedimientos de toma de decisiones, de manera que las actividades del gobierno se centren en programas y polticas que generen el mximo valor agregado y produzcan los resultados y repercusiones que espera la sociedad. Minimizar los costos operativos y de gestin de las dependencias y entidades. El PMG sostiene que el incremento anual de los recursos para la administracin
2.
3.
40 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO pblica no se ha traducido necesariamente en ms y mejores servicios para los ciudadanos. Al mismo tiempo, la sociedad mexicana est cada vez mejor informada y exige una gestin pblica eciente y productiva que dirija los recursos pblicos a la prestacin de benecios para la poblacin. Por esta razn, el PMG reconoce que las prcticas gubernamentales deben suponer una administracin ms eciente de los recursos pblicos. El programa est encaminado a crear instrumentos, normas de calidad y mejores prcticas que permitan a las instituciones pblicas transferir recursos de las actividades de apoyo de la gestin a programas de impacto general, y gastar menos en la administracin del gobierno e invertir ms en programas y proyectos que impulsen el desarrollo econmico y social. El gobierno federal tiene previsto complementar el PMG con herramientas que midan el desempeo y la calidad de los servicios y programas del gobierno, con vistas a mejorar cada vez ms la eciencia gubernamental, reduciendo al mismo tiempo las complicaciones y la burocracia. Una herramienta complementaria es el programa de reforma regulatoria Base Cero, en concreto su guillotina de regulaciones administrativas, que es objeto de este estudio. A n de cumplir sus objetivos, el PMG contempla medir y evaluar los avances en el desarrollo interno de las instituciones de la administracin pblica federal, as como la ecacia de sus programas y servicios. Para ello, la Secretara de la Funcin Pblica cre el Sistema de Administracin del PMG (SAPMG), una sistema de TIC que gestiona, vigila y controla el Proyecto Integral de Mejora de la Gestin de cada institucin. Los proyectos integrales de mejora de la gestin son los instrumentos bsicos mediante los cuales las instituciones de la administracin pblica federal establecen planes y metas propios de mejoramiento para cumplir los objetivos del PMG, as como medidas para implementarlos. Las instituciones de la administracin pblica federal estn obligadas a registrar sus proyectos integrales en el SAPMG; deben identicar los datos generales de sus proyectos de mejora, sus objetivos del PMG (maximizar la calidad de bienes y servicios, aumentar la ecacia de las instituciones y minimizar los costos operativos y de gestin), las acciones de implementacin, sus metas e indicadores. Tambin deben hacer constar en el sistema los avances reales alcanzados en el cumplimiento de sus metas y planes. La Secretara de la Funcin Pblica evala las metas propuestas por cada institucin y determina si cumplen con los programas ms integrales o, de no ser as, emite requerimientos para que las corrijan. El SAPMG tiene mdulos que permiten a los usuarios emitir informes basados en datos generales de los proyectos integrales y en sus resultados. Para facilitar la consulta de los usuarios, el sistema tiene tableros de control estratgico, clasicacin de proyectos e indicadores de avance. As, el SAPMG ofrece la oportunidad de presentar el avance de los proyectos internos y el cumplimiento de las metas del PMG de manera simple y grca. En octubre de 2010 el SAMPG ya estaba a disposicin de todas las dependencias e instituciones del gobierno federal, que actualmente se encuentran en proceso de registrar la informacin de sus proyectos de mejora y los valores que se jaron como meta, por indicador; esto resulta esencial para el xito del proceso de implementacin y vigilancia. Otro aspecto clave de la estructura institucional que sustenta el PMG son los rganos internos de control, que contribuyen a la vigilancia y el cumplimiento de los objetivos de los proyectos integrales de mejora de la gestin. Estos rganos son responsables ante la Secretara de la Funcin Pblica, pero estn situados fsicamente en las distintas instituciones de la administracin pblica federal. Entre sus atribuciones se cuenta la capacidad jurdica para imponer sanciones nancieras o la suspensin temporal o permanente en el cargo a los funcionarios responsables de los proyectos integrales que no han cumplido sus objetivos.
En suma, el gobierno federal estableci el PMG como parte de su estrategia para impulsar el desarrollo del pas y mejorar la calidad de los servicios pblicos, la ecacia de las instituciones y la utilidad del gasto. Con el PMG el gobierno federal tambin aspira a mejorar el puesto de Mxico en los ndices y estudios comparativos que elaboran varias organizaciones internacionales. Los objetivos de mejora de estos ndices y clasicaciones se resumen en el cuadro 1.1.
Reforma regulatoria Base Cero tanto de la regulacin de empresas y ciudadanos como de la regulacin en el gobierno
En 2009 el presidente Felipe Caldern Hinojosa promulg el Declogo para la transformacin profunda de Mxico, y prometi emprender una reforma regulatoria de fondo en el gobierno federal, para contar con una regulacin con base cero que facilite la vida de los ciudadanos. ste fue el comienzo de la reforma regulatoria Base Cero. La Secretara de la Funcin Pblica dirige los esfuerzos para evaluar toda la regulacin que incide en la operacin y el desarrollo de actividades dentro de la administracin pblica federal regulacin en el gobierno (RIG), mientras que la Secretara de Economa se ocupa de las regulaciones que ms repercuten en la operacin de las empresas: la regulacin aplicada a empresas y ciudadanos (RABC). En breve, la estrategia estaba orientada a tres objetivos principales:
fomentar una regulacin que aumentara la competitividad y promoviera el crecimiento y el desarrollo econmico; eliminar los costos de operacin innecesarios y las distorsiones del mercado generados por la regulacin excesiva, y facilitar la interaccin de empresas y ciudadanos con el gobierno.
Con estos objetivos, el gobierno de Mxico esperaba que la estrategia tuviera un efecto econmico, uno sustantivo y uno administrativo: el econmico por medio de la reduccin y la mejora de la regulacin econmica, lo que a su vez promovera la competitividad; el sustantivo, reduciendo y simplicando el marco normativo para facilitar la interaccin y la presentacin de trmites y servicios a los ciudadanos, y por ltimo, el administrativo, mediante la reduccin y simplicacin de la regulacin en el gobierno para aplicar de manera eciente y aprovechar al mximo los recursos y los procedimientos tcnicos de la administracin pblica federal. Sobre este ltimo punto, el gobierno seal que los ahorros (recursos) se aplicarn especcamente a tareas prioritarias para el crecimiento y el desarrollo social del pas.
42 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO La estrategia de simplicacin de la regulacin administrativa y de las regulaciones sustantivas tal como se denen en el prrafo anterior comenz con la integracin del inventario de regulaciones existentes. Este inventario fue la base sobre la cual todas las instituciones de la administracin pblica federal identicaron reglas duplicadas, procesos y actividades inecaces, costos excesivos y procedimientos burocrticos que generan costos innecesarios. Una vez terminado el proceso de identicacin, la Secretara de la Funcin Pblica coordin los siguientes proyectos:
estandarizar los procesos administrativos para ofrecer a los ciudadanos bienes y servicios de calidad y eliminar todas las reglas innecesarias de las regulaciones administrativas: la guillotina de regulaciones administrativas; facilitar los procedimientos y los servicios del gobierno para servir mejor a los ciudadanos, eliminando las regulaciones sustantivas injusticadas: la guillotina de regulaciones sustantivas.
Regulacin en el gobierno: la guillotina de regulaciones administrativas

Como el objeto del presente informe son las acciones de reforma regulatoria en la administracin pblica federal, esta seccin describir solamente las acciones llevadas a cabo por el gobierno mexicano como parte de la guillotina de regulaciones administrativas. Dos importantes lneas de accin de dicha estrategia fueron:
eliminar los procedimientos y servicios innecesarios y excesivos, promoviendo as la reduccin de requisitos, as como el uso de las tecnologas de la informacin y comunicaciones; eliminar las reglas cuya utilidad no se justica plenamente.
Para cumplir con la segunda lnea de accin, el gobierno mexicano prepar nueve manuales administrativos de aplicacin general en la administracin pblica federal, referentes a adquisiciones, obras pblicas, recursos humanos, recursos nancieros, recursos materiales, tecnologas de la informacin y comunicaciones, transparencia, auditora y control interno. La meta es eliminar las regulaciones administrativas internas, lo que habr de simplicar y estandarizar la operacin de las instituciones del gobierno federal, e implementar mecanismos para eliminar todas las reglas que obstaculizan la prestacin de un servicio eciente. En resumen, estas acciones tenan el propsito de estandarizar los procesos administrativos para ofrecer a los ciudadanos bienes y servicios de calidad y eliminar las reglas innecesarias.
Evaluacin de la guillotina de regulaciones administrativas

Esta seccin identica y describe de manera sistemtica los esfuerzos realizados y las medidas tomadas por el gobierno mexicano como parte de la guillotina de regulaciones administrativas. El objetivo de esta seccin consiste en establecer un registro claro, completo y detallado de estas medidas con un doble propsito: (i) que sirva como punto de partida para el anlisis y la evaluacin de las medidas del gobierno mexicano a la luz de la experiencia internacional, a n de generar recomendaciones para Mxico e identicar las mejores prcticas, y (ii) comunicar a los pases miembros y no miembros de la OCDE las actividades realizadas por el gobierno mexicano para simplicar la regulacin en el gobierno. La experiencia internacional en estudios de la regulacin en el gobierno fue til para establecer el marco de anlisis de esta seccin. Cada subseccin corresponde a los criterios ms relevantes a considerar en los estudios de regulaciones internas de un gobierno.
Planeacin del proceso de simplicacin Compromiso poltico al mximo nivel

En todos los pases, las reformas fueron encabezadas por una organizacin gubernamental con inuencia signicativa sobre las medidas y la toma de decisiones en el resto del gobierno, con un enfoque de la cspide a la base que contribuy a minimizar la resistencia de varios sectores. Los funcionarios de alto nivel contribuyeron al desarrollo del proceso, con la aprobacin y el apoyo del jefe de Estado correspondiente. Esto se observ en los estudios tanto de la regulacin aplicada a empresas y ciudadanos como de la regulacin en el gobierno.
Experiencia internacional
Estudio de la RIG En septiembre de 2009, el Primer Ministro de Australia estableci un grupo asesor sobre la reforma del gobierno australiano. Este grupo elabor el documento Ahead of the Game: Blueprint for the Reform of Australian Government Administration (Un paso adelante: proyecto para la reforma de la administracin pblica australiana), que, entre otras muchas cosas, inclua una recomendacin para reducir la regulacin en el gobierno y fomentar la agilidad (recomendacin 8.3). El 8 de mayo de 2010, el PM anunci que el gobierno haba aceptado todas las recomendaciones del informe y que se haba nombrado al Departamento de Finanzas y Desregulacin para encabezar la implementacin de la recomendacin. De manera similar, en Canad existe un organismo especco con la responsabilidad clara de impulsar el proceso de estudio de la RIG. El Consejo del Tesoro ha estado encargado de gestionar dos iniciativas sobre el tema: la Policy Suite Renewal (Renovacin del Conjunto de Polticas) y la Web of Rules Initiative (Iniciativa Red de Reglas) y de mantener el dinamismo de ambos programas. Estudio de la RABC En 1997 se cre en Corea el Comit de Reforma Regulatoria. Esta entidad orden a todas las instituciones del gobierno elaborar un inventario de todas sus regulaciones y proponer un plan para reducirlas. Despus de dos rondas de revisiones con resultados insatisfactorios, el Presidente intervino y dio rdenes a su gabinete de reducir el acervo regulatorio en 50 por ciento, estableciendo que este objetivo sera parte de las evaluaciones de desempeo de los dirigentes de las dependencias.
Mxico
El presidente Felipe Caldern Hinojosa expres su apoyo y un inters claro en la implementacin de los planes y programas necesarios para llevar a cabo el estudio de la regulacin en el gobierno, as como la implementacin de los cambios estructurales identicados durante el proceso de estudio. La siguiente lista de acciones demuestra el compromiso del presidente Caldern con la guillotina de regulaciones administrativas:
La publicacin del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, que estableci las lneas estratgicas a seguir en diferentes sectores de la administracin pblica federal.
La puesta en marcha del Programa de Mejora de la Gestin Pblica 2008-2012, como instrumento de estandarizacin, seguimiento y evaluacin de las iniciativas para mejorar la gestin pblica. El anuncio del presidente Caldern en septiembre de 2009 acerca de la introduccin de una reforma regulatoria en el gobierno federal a n de mejorar la competitividad mexicana, fomentar su desarrollo econmico y social, y facilitar la vida de los ciudadanos. La publicacin en 2010 de nueve manuales administrativos de aplicacin general, como resultado de la guillotina de regulaciones administrativas. Los manuales tienen como nalidad estandarizar las regulaciones, polticas o estrategias, medidas o criterios y los procedimientos internos que deben observarse en la administracin pblica federal. El recuadro 1.1 describe los temas que se tocan en cada manual, as como sus objetivos generales. En agosto de 2010 se public un acuerdo presidencial en el que el jefe de Estado instruye a las dependencias y entidades de la APF a dejar de emitir regulaciones en los temas cubiertos por los manuales administrativos. Este acuerdo tambin incluye excepciones a la emisin de nuevas regulaciones, ordena la eliminacin de todas las reglas que se opongan a los manuales y requiere a las instituciones para que denan su inventario de reglas internas. El decreto faculta a la Secretara de la Funcin Pblica para dar seguimiento a estas medidas a n de asegurar el cumplimiento de las disposiciones del acuerdo presidencial.
La Secretara de la Funcin Pblica est encargada de asegurar el cumplimiento del decreto presidencial y la aplicacin de los nueve manuales administrativos. El manual de auditora establece los procedimientos de estudio y supervisin del cumplimiento de las metas de eliminacin de reglas y estandarizacin de trmites derivados de los otros manuales administrativos. Es un elemento crucial para el xito de la guillotina de regulaciones administrativas en el corto, mediano y largo plazos.
Objetivos
Entre los objetivos de un estudio de la RIG pueden incluirse el fomento de la agilidad en la gestin pblica, la denicin clara de responsabilidades, la mejora en la administracin de recursos, el impulso de la eciencia y la ecacia de los programas pblicos, mantener la sostenibilidad scal, mejorar la prestacin de servicios pblicos, fortalecer la coordinacin entre los diferentes rdenes de gobierno y dar lugar a la evaluacin del desempeo y la rendicin de cuentas.
Estudios de la RIG En el caso de Australia, el objetivo de reducir la burocracia interna para fomentar la agilidad se divide en dos recomendaciones especcas, que revelan el objetivo de la tarea: racionalizar el cumplimiento administrativo y jurdico en temas como la gestin nanciera y los recursos humanos, y desarrollar mecanismos que garanticen la minimizacin de la regulacin interna. En Canad, la iniciativa Policy Suite Renewal (Renovacin del conjunto de polticas) busca aclarar las responsabilidades y la rendicin de cuentas de los ministros y representantes
Recuadro 1.1. Los manuales administrativos de aplicacin general

Segn el Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y las entidades de la administracin pblica federal, as como a la Procuradura General de la Repblica, a abstenerse de emitir regulacin en las materias que se indican, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 10 de agosto de 2010, el gobierno de Mxico elabor nueve manuales administrativos para regular las actividades internas generales del gobierno. El manual de auditora, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 12 de julio de 2010, establece los procesos y reglas que deben observarse para practicar auditoras y realizar estudios y visitas de inspeccin a las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, la Procuradura General de la Repblica y los deicomisos no gubernamentales, los mandatos y los contratos anlogos por parte de las unidades scalizadoras y la Contralora Interna. El manual de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector pblico, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 9 de agosto de 2010, sistematiza y codica los procesos y procedimientos que debern aplicar las dependencias y entidades de la administracin pblica federal en este rengln. El manual de control interno, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 12 de julio de 2010, fortalece la cultura del autocontrol, la autoevaluacin y el control interno implementando de manera integral y ordenada procesos de gestin de riesgo, anlisis y seguimiento de estrategias como medio para contribuir a lograr las metas y los objetivos de cada institucin. El manual de obras pblicas y servicios relacionados, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 9 de agosto de 2010, determina los procesos de planeacin, programacin, determinacin del costo de los proyectos, licitacin, contratacin, implementacin y recepcin de las obras pblicas y sus servicios relacionados. El manual de recursos nancieros, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 15 de julio de 2010, orienta los procesos nancieros para guiar las actividades de la administracin pblica federal de acuerdo con el ciclo presupuestario y garantiza que cumplan con los objetivos de los planes y programas del gobierno. El manual de recursos humanos, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 12 de julio de 2010, establece y fomenta la estandarizacin de los procesos de planeacin, organizacin y administracin de los recursos humanos. El manual de recursos materiales, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 16 de julio de 2010, estandariza los procedimientos relativos a la planeacin de los inmuebles y los servicios generales, y a la administracin de los activos y archivos. El manual de tecnologas de la informacin y comunicaciones, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 13 de julio de 2010, establece un marco rector para los procesos estratgicos y operativos que se relacionan con el uso de nuevas tecnologas. El manual de transparencia y rendicin de cuentas, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 12 de julio de 2010, tiene como nalidad unicar y simplicar la poltica de transparencia y rendicin de cuentas en la administracin pblica federal.
Fuente: Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y las entidades de la administracin pblica federal, as como a la Procuradura General de la Repblica, a abstenerse de emitir regulacin en las materias que se indican, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 10 de agosto de 2010.
46 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO de reas clave del servicio pblico. La iniciativa apoy el Federal Accountability Action Plan (Plan de accin federal para la rendicin de cuentas), cuya nalidad era reducir el nmero de reglas a las que deba sujetarse la gestin del sector pblico federal. Tambin tena como propsito hacer los instrumentos de la Tesorera ms especcos y accesibles. De manera similar, el objetivo de la Web of Rules Initiative (Iniciativa Red de Reglas) consiste en mejorar la eciencia y la ecacia de los programas del gobierno mediante el establecimiento de un rgimen de gestin basado en principios, consciente de los riesgos y enfocado a los resultados para servir mejor a los canadienses. Para lograr este objetivo se requiere la eliminacin de reglas innecesarias e inecaces, requisitos de informacin y procesos administrativos dentro del gobierno que sofocan la innovacin y obstaculizan la capacidad del servicio pblico para ejecutar sus funciones. En Dinamarca, la mejor regulacin dentro del gobierno se considera como un medio para tratar los retos demogrcos futuros, mantener la sostenibilidad scal y mejorar los servicios pblicos. El programa contribuye al logro de estas metas al disminuir la cantidad de tiempo que se invierte en papeleo y gestin, dando adems a las administraciones locales ms autonoma y alcance en cuanto a la discrecionalidad profesional. Por ltimo, en los Pases Bajos el objetivo del estudio de la RIG consisti en disminuir las cargas administrativas impuestas por el gobierno central y otros niveles del gobierno debidas a los altos costos que representaba la rendicin de cuentas de las subvenciones con n especco, el exceso de evaluaciones y seguimientos de polticas y la superposicin de responsabilidades, lo que en conjunto llevaba a una sobrecarga de informacin.
Mxico
Antecedentes Con objeto de contextualizar los objetivos cualitativos y cuantitativos esperados con la utilizacin de la guillotina de regulaciones administrativas, resulta importante identicar las razones que llevan a la presencia de un acervo amplio de regulacin interna en el gobierno de Mxico. Las principales instituciones del gobierno federal, con el objetivo de contar con un mayor control de las dependencias y entidades subordinadas, a lo largo de varias gestiones presidenciales, crearon un gran nmero de regulaciones, reglas, criterios y disposiciones tcnicas y administrativas que, en muchos casos, no reemplazaban a las vigentes, sino que se acumulaban en el catlogo regulatorio en el gobierno. Las instituciones de la administracin pblica federal han tenido facultades amplias para emitir las reglas internas que han considerado necesarias. En un esfuerzo por fortalecer el control interno, estas reglas generalmente entraban en vigor para complementar y mejorar la estandarizacin de las reglas internas ms generales o cubrir las lagunas normativas existentes. La lucha contra la corrupcin fomentada por todos los gobiernos a lo largo de casi dos dcadas se ha visto marcada por la creacin de un marco regulatorio cada vez ms amplio y complejo cuya nalidad consiste en evitar las prcticas susceptibles de actos contrarios a la tica pblica. Durante varias gestiones presidenciales, se foment ampliamente la descentralizacin de poderes hacia instituciones especcas, al igual que la dispersin fsica y administrativa de las dependencia y entidades federales. Sin embargo, esta nueva estructura, que se
propona acercar los servicios pblicos a los lugares donde se necesitaban, perdi fuerza a causa de la persistente inercia centralizadora que gener un marco normativo excesivo buscando mantener el control central de estas unidades dispersas y descentralizadas, especialmente con respecto a los recursos. El crecientemente amplio y complejo marco legislativo en materia presupuestaria, as como en lo relacionado con la planeacin, las responsabilidades administrativas, la auditora, el control del gobierno, los procedimientos administrativos, las obras pblicas, las adquisiciones y, recientemente, en lo que respecta a la transparencia y el acceso a la informacin pblica, dio lugar a una mayor generacin de regulaciones aplicadas a los ciudadanos, las empresas y el gobierno mismo, lo que a la vez gener numerosas regulaciones adicionales dentro del gobierno. Objetivos esperados La guillotina de regulaciones administrativas tiene como objetivo estandarizar los procesos administrativos para ofrecer bienes y servicios de calidad a los ciudadanos y eliminar todas las regulaciones innecesarias (Secretara de la Funcin Pblica, 2010). Para lograr este objetivo, el gobierno federal identic dos lneas de accin:
Con base en un inventario de la regulacin en el gobierno, y tras la identicacin de reglas duplicadas, se eliminaron las regulaciones internas innecesarias y excesivas. Se elaboraron y publicaron nueve manuales de aplicacin general en la administracin pblica federal en los renglones de adquisiciones, auditora, control interno, obras pblicas, recursos nancieros, recursos humanos, recursos materiales, tecnologas de la informacin y comunicaciones, y transparencia. El recuadro 1.2 especica los objetivos de cada manual.
Con la desaparicin de reglas duplicadas e innecesarias y con la implementacin de los manuales, en enero de 2011 ya se haba eliminado un total de 9 600 regulaciones internas correspondientes a un inventario total de 14 374 disposiciones. La Secretara de la Funcin Pblica espera que la reduccin del acervo de regulaciones en el gobierno repercuta en los siguientes aspectos, lo que probablemente traer benecios econmicos:
ahorro de tiempo en los procesos de licitacin; ahorro de recursos en el gobierno por medio de mejores procesos de adquisicin y mejores precios, como resultado de las subastas en reversa generadas con el nuevo Compranet; pagos oportunos a proveedores o licitantes; ejecucin apropiada de las licitaciones y la adjudicacin de proyectos para el desarrollo de infraestructura; simplicacin, por medio de la homologacin, de los requisitos y procesos que se exigen a las micro y pequeas empresas, as como a otros proveedores; atencin oportuna a cualquier riesgo que pueda presentarse en la ejecucin o la entrega de obras pblicas, por medio de mejores medios de control y revisin; ahorro de tiempo y recursos en todas las dependencias y entidades por medio de la homologacin de archivos, inventarios y procesos de disposicin de inmuebles;
48 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO Recuadro 1.2. Objetivos de los manuales administrativos de aplicacin general Manual de adquisiciones
Pago ms gil y oportuno a los proveedores. Formatos homogneos en todas las dependencias gubernamentales. Transacciones electrnicas. Simplicacin de los procesos de compra por medio de mecanismos como contratos marco, licitaciones electrnicas y subastas en reversa por medio del nuevo Compranet, el sistema electrnico de compras de gobierno. Simplicacin de los procesos de compras gubernamentales, pago a proveedores por medio de formatos nicos y aceptacin de facturas electrnicas.
Manual de auditora
Los auditores podrn planear, programar y ejecutar las auditoras de la manera ms eciente y concentrarse en identicar, prevenir y combatir casos graves de corrupcin.
Manual de control interno
Las dependencias podrn identicar las condiciones que inhiben el logro de sus metas y objetivos, y determinar cmo superarlas para cumplir con sus tareas y funciones en benecio de los ciudadanos.
Manual de obras pblicas
Formatos homologados y procesos de licitacin ms transparentes. Asignacin, ejecucin y conclusin oportunas de proyectos. Seguimiento del avance fsico de las obras por medio de la bitcora electrnica a n de garantizar un trabajo puntual y de calidad. Aplicacin oportuna del presupuesto en infraestructura. Fomenta la inversin pblica y, en consecuencia, el desarrollo y el crecimiento en el pas.
Manual de recursos nancieros
Establece medidas para racionalizar, controlar y asignar el gasto pblico. Presenta informacin adecuada sobre el ejercicio del presupuesto. Estandariza los procesos nancieros y de gasto, lo que fomenta la transparencia y la rendicin de cuentas en el uso de los recursos pblicos.
Manual de recursos humanos
Reduce los costos administrativos de los recursos humanos. Permite la reasignacin de recursos que antes se perdan en el proceso administrativo, para lograr una mejor prestacin de servicios a los ciudadanos.
Recuadro 1.2. Objetivos de los manuales administrativos de aplicacin general (continuacin)
Orienta la seleccin, contratacin, capacitacin, evaluacin y motivacin de los funcionarios pblicos para satisfacer las necesidades de los ciudadanos y cumplir los objetivos de sus dependencias.
Manual de recursos materiales
Aprovecha mejor los recursos de la administracin pblica federal a n de aumentar la ecacia de las instituciones pblicas. Facilita la reduccin de los costos de mantenimiento, almacenaje y arrendamiento de enseres e inmuebles.
Manual de tecnologas de la informacin y comunicaciones
Genera ahorro de recursos para los ciudadanos, las empresas y el Estado por medio de la oferta de servicios, trmites y procesos digitales automatizados. Aumenta la ecacia de las instituciones pblicas al aumentar la madurez digital del gobierno. Fomenta la transparencia gubernamental.
Manual de transparencia
Fomenta la transparencia con informacin socialmente til y focalizada. Fortalece la rendicin de cuentas, combate la corrupcin y reduce la opacidad. Facilita el acceso de los ciudadanos a la informacin pblica.
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica, gobierno federal de Mxico (2010), Menos reglas, Mejores resultados.
aplicacin de tecnologas de la informacin en la gestin de recursos gubernamentales, en la prestacin de servicios y en la evaluacin de trmites para los ciudadanos; mayor eciencia en las acciones de lucha contra la corrupcin. Se liberar a los rganos internos de control de la vigilancia de tareas superuas derivadas de las reglas innecesarias. En vez de ello, concentrarn su tiempo, recursos e inteligencia en tareas de investigacin y seguimiento en las reas ms vulnerables a los actos de corrupcin.
La Secretara de la Funcin Pblica ha destacado que planea medir el impacto econmico de estas medidas.
Indicadores de desempeo de los manuales administrativos

La publicacin de los manuales durante la primera mitad de 2010 no incluy disposiciones para establecer indicadores que midieran su desempeo. No obstante, hacia nes de 2010, la Secretara de la Funcin Pblica deni una serie de indicadores de desempeo e identic cmo afectar la implementacin de los manuales a la mejora de estos indicadores (vase el cuadro 1.2). La Secretara de la Funcin Pblica tiene como

Cuadro 1.2. Indicadores de desempeo de los manuales administrativos
Transparencia Adquisiciones
Gasto Gasto Gasto Reduccin de costos Reduccin de costos Reduccin de costos Reduccin de costos Reduccin de costos Reduccin de costos Automatizacin Lucha contra la corrupcin Lucha contra la corrupcin
Aumento del presupuesto planeado que se ejerce Aumento del presupuesto planeado para infraestructura que se ejerce Reduccin de instrumentos del marco regulatorio administrativo Reduccin del costo promedio de la operacin de un proceso Aumento de los ahorros en servicios personales. Ramo 1000 del presupuesto Aumento de los ahorros en materiales y equipo. Ramo 2000 del presupuesto Aumento de los ahorros en procedimientos para aplicar recursos de inversin. Ramo 5000 del presupuesto Reduccin de personal con funciones administrativas Aumento de los ahorros en procedimientos para aplicar recursos de obras pblicas. Ramo 6000 del presupuesto Aumento de los procesos en nivel ptimo de automatizacin. Trmites y servicios Reduccin de quejas relacionadas con trmites y servicios Aumento de la percepcin de honestidad en la prestacin de servicios y la realizacin de trmites

Fuente: Secretara de la Funcin Pblica, gobierno federal de Mxico.
objetivo utilizar el Programa de Mejora de la Gestin (PMG), el Sistema de Administracin del PMG (SAPMG) y la medida agregada de los indicadores por meta establecidos en los proyectos integrales de mejora de la gestin, para medir el avance de los indicadores de desempeo de los manuales.
Organizacin de las etapas de los procesos de estudio de la regulacin

Los procesos de estudio de las regulaciones normalmente se desarrollan por etapas. Se suele comenzar por identicar las regulaciones existentes; despus se clasica su utilidad y, por ltimo, se negocia con las instituciones. La organizacin por etapas es comn tanto para la regulacin aplicada a las empresas y los ciudadanos como para la que se aplica en el gobierno.
Estudios de la RIG En Australia, el informe Reducing Red Tape in the Australian Public Service (Reduccin de la burocracia en el servicio pblico australiano) estableci un marco basado en principios para la revisin de la RIG. El marco consiste en la aplicacin de tres principios de alto nivel a las regulaciones:
Control
Obras
Tipo de indicador
Indicadores
Auditora
TIC
RM
RH
RF
abordar el problema en cuestin con ecacia, son la opcin ms eciente, tienen benecios que exceden sustancialmente los costos. diseo y anlisis: utilizar un proceso sistemtico y transparente para denir el problema en cuestin, identicar las opciones para hacerle frente y evaluar los costos y benecios de la opcin seleccionada; consulta con los grupos interesados: consultar a los grupos interesados para obtener informacin correctiva sobre la opcin preferida antes de tomar decisiones para implementarla; asesora independiente: obtener informacin correctiva independiente y objetiva en torno a si se han considerado todas las opciones de manera adecuada y si la accin recomendada cumple con los tres principios; toma de decisiones: la parte responsable de la toma de decisiones considera toda la informacin relevante para determinar si el requisito recomendado debe implementarse.
Los principios se aplican por medio de un proceso en cuatro etapas:
Estudios de la RABC En Italia, el proceso se realiz en tres etapas con duracin de dos aos cada una:
crear el catlogo de todas las leyes existentes; identicar en el catlogo las leyes que an eran relevantes y necesarias, de acuerdo con criterios formales y sustanciales; reunir las leyes sobre un mismo tema en un solo cdigo para terminar con su multiplicidad innecesaria (agricultura, defensa, etctera).
En Corea, el proceso tambin se desarroll en tres etapas: la entrega de los planes de los ministerios y otras instituciones para la eliminacin y la reforma de las regulaciones; el estudio de cada una de las regulaciones que no cambiaron, por parte del Comit de Reforma Regulatoria, que estaba integrado por equipos de trabajo y subcomits con participacin de expertos civiles, y el establecimiento de la meta de reduccin de 50 por ciento por parte del Presidente.
Mxico
La guillotina de regulaciones administrativas se ejecut por etapas. Hasta la fecha, stas han sido: (i) inventario de las regulaciones en el gobierno e identicacin de aquellas con probabilidad de ser eliminadas; (ii) elaboracin y publicacin de los manuales administrativos; (iii) informacin correctiva y evaluacin del proceso de la guillotina de regulaciones que llev a la generacin de un plan para la implementacin, el seguimiento y la medicin de los resultados. Inventario de regulaciones en el gobierno e identicacin de aquellas con probabilidad de ser eliminadas Durante la primera etapa, la administracin pblica federal, bajo el liderazgo de la Secretara de la Funcin Pblica y como resultado del anuncio del presidente Caldern sobre el programa Base Cero de reforma regulatoria, se aboc a la tarea de crear un inventario
52 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO de regulaciones gubernamentales en vigor. Este ejercicio identic un catlogo de 14 374 regulaciones internas. Utilizando este catlogo como base, se identicaron las reglas y los procesos duplicados, y las actividades inecientes. Asimismo, durante esta etapa se decidi crear nueve manuales administrativos de aplicacin general, a n de eliminar las regulaciones internas adicionales. Como resultado de lo anterior, se eliminaron 9 600 regulaciones internas, de las cuales, que representaban 67 por ciento del acervo existente. De las 9 600 normas internas eliminadas, 3 762 se retiraron durante 2009 y 5 838 en 2010. Elaboracin y publicacin de los manuales administrativos El objetivo de esta etapa consisti en profundizar en la homologacin y simplicacin del acervo regulatorio en el gobierno por medio de la elaboracin de nueve manuales administrativos de aplicacin general. Los manuales administrativos sustituyen las regulaciones internas duplicadas o repetidas entre instituciones, aunque no estuvieran homologadas. A n de lograr estos objetivos, la etapa se subdividi en dos fases.
Fase I: Diseo y elaboracin de los manuales
denicin de la estructura general (ndice previo de los manuales); integracin de un programa de trabajo comn; elaboracin de las secciones de cada manual; seguimiento semanal del avance; establecimiento de vnculos entre manuales (relacin entre procesos: insumo/ producto); edicin de los manuales: correccin de estilo; desarrollo de estructura y creacin del vehculo legal para publicar los manuales; entrega del primer borrador de los nueve manuales.
Fase II: Consulta y publicacin de los manuales
consulta interna; difusin con nes de transparencia; resultados de la consulta con la administracin pblica federal; desarrollo de instrumentos legales; publicacin en el Diario Ocial de la Federacin.
Establecimiento y actualizacin de un plan de implementacin, seguimiento y medicin de resultados Luego de la etapa de publicacin de los nueve manuales administrativos, la Secretara de la Funcin Pblica se aboc a la tarea de generar una estrategia de implementacin de los nueve manuales y de eliminacin de las regulaciones internas relacionadas, as como de seguimiento y medicin de los resultados que estas acciones generarn. El plan de implementacin de los manuales tambin se actualiz y consolid durante los meses posteriores a la publicacin. La Secretara de la Funcin Pblica utiliz el PMG y el SAPMG, incluidos los proyectos integrales de mejora de la gestin, a n de garantizar la implementacin de los manuales
y medir los resultados derivados de ellos. Vale la pena mencionar que la publicacin y la implementacin de los nueve manuales no result en la eliminacin automtica de la regulacin que ameritara desaparecer. Antes bien, la Secretara de la Funcin Pblica se cercior (por medio del SAPMG y los proyectos integrales de mejora de la gestin) de que los indicadores de metas establecidos por cada organismo incluyeran la eliminacin de estas reglas. En esta etapa se estableci una tercera fase con respecto a la implementacin y el seguimiento de los manuales.
Fase III: Implementacin
denicin, en el contexto de grupos de trabajo pertinentes, de los aspectos especcos relacionados con la implementacin; difusin de los manuales; denicin de mecanismos para ofrecer consulta y asesora; comprobacin del nombramiento de un agente de cambio en cada institucin, que es el responsable ocial de la implementacin; capacitacin; mecanismo de actualizacin de los manuales; seguimiento del avance.
Elaboracin de los manuales Colaboracin con los reguladores

La estrategia requiere una comunicacin cercana y continua entre las secretaras y dependencias responsables de hacer cumplir las regulaciones. Tambin exige que haya incentivos y facilidades para fomentar la proactividad de las instituciones, as como la acumulacin de capacidad y la orientacin.
Estudio de la RIG En Australia, diversos reguladores del sector pblico han adoptado estrategias proactivas para simplicar el acervo de regulaciones. Por ejemplo, durante 2009 cuatro instituciones los ministerios del Tesoro y de Finanzas, el Departamento de Educacin, Empleo y Relaciones Laborales y la Comisin Australiana del Servicio Pblico colaboraron para desarrollar una herramienta para documentar los requisitos de cumplimiento corporativo legislativos y no legislativos de las instituciones del servicio pblico de Australia. El proyecto tena la nalidad de garantizar que las dependencias estn conscientes de los requisitos de cumplimiento para que puedan gestionar sus actividades de informacin con ms ecacia, e identicar las oportunidades para consolidar o eliminar los requisitos. Una etapa posterior del proyecto se centrar en el desarrollo de modelos de rdenes ejecutivas para ser utilizados por dependencias de menor tamao. En Canad, el Secretariado del Consejo del Tesoro, una de las principales instituciones reguladoras, tambin adopt una estrategia proactiva. En 2005 llev a cabo un estudio
54 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO de las polticas de gestin del Consejo del Tesoro (en conjunto con la Administracin de Recursos Humanos del Servicio Pblico de Canad) para aclarar las responsabilidades y la rendicin de cuentas de los ministros y representantes en reas clave del trabajo en el servicio pblico. La iniciativa apoy el Federal Accountability Action Plan (Plan de accin federal para la rendicin de cuentas) y se cre para reducir el nmero de reglas a las que deba sujetarse la gestin del sector pblico federal. Tambin tena como propsito hacer los instrumentos del Consejo del Tesoro ms especcos y accesibles. Adems, varios reguladores simplicaron sus requisitos como parte de la iniciativa Web of Rules (Red de reglas). Por ejemplo, la nueva Poltica del Consejo del Tesoro sobre Pagos por Transferencia reducir el nmero de propuestas requeridas en 10 por ciento (80 propuestas) por ao. De manera similar, se esperaba que la proporcin de proyectos de defensa nacional presentados para la aprobacin del Consejo del Tesoro se redujera de 50 por ciento entre 2008 y 2009 a 10 por ciento al nal del periodo 2009-2010, por medio de una mayor supervisin de los proyectos ms complejos y de mayor riesgo. Otro ejemplo especco es el de Recursos Humanos y Desarrollo Social de Canad, donde el nmero de programas seleccionados para auditora se reducir a la mitad, a un total de 30. Estudio de la RABC En Italia y Croacia se crearon incentivos para que los reguladores redujeran el acervo de reglas y, en general, todas las instituciones del gobierno adoptaron una postura proactiva. Italia motiv a sus ministerios con una estrategia consistente en identicar y poner en evidencia a las dependencias que presenten resultados decientes en el estudio del acervo regulatorio, denuncindolas ante los lderes y guras de la poltica, en este caso el Primer Ministro. En contraste, en Croacia,1 el gobierno public cada mes durante el estudio una lista de las cinco instituciones con mejor desempeo en el marco de la reforma regulatoria, lo que cre un ambiente de competencia entre los ministerios.
Mxico
Para la preparacin y la elaboracin de los nueve manuales administrativos de aplicacin general, se formaron nueve equipos de trabajo integrados por representantes de diferentes dependencias y entidades. Estos representantes actuaron como funcionarios responsables de investigar las principales prcticas administrativas en cada uno de los temas tratados en los manuales. Tomando como punto de partida la etapa de investigacin y mediante la coordinacin de la Unidad de Polticas de Mejora de la Gestin Pblica de la Secretara de la Funcin Pblica, la elaboracin de los manuales incluy la participacin de varias unidades de control y de los encargados de las unidades de auditora, que realizaron el estudio y tenan el control del diseo y la elaboracin de los manuales administrativos. Cerca de 404 funcionarios de 64 instituciones participaron directamente en el proceso, particularmente de las principales ocinas administrativas de la administracin pblica federal y de las unidades de seguimiento y control de la Secretara de la Funcin Pblica (vase el cuadro 1.3). A n de garantizar que los aspectos tcnicos y legales de los manuales se ajustaran a un formato uniforme, se crearon tres equipos de trabajo por cada manual:
Equipo tcnico de regulacin: responsable de elaborar el contenido tcnico administrativo de acuerdo con la siguiente estructura organizativa: lder regulatorio de la unidad administrativa, con facultades de regulacin en el tema del manual;
Cuadro 1.3. Colaboracin con reguladores e integracin de equipos de trabajo para la creacin de manuales

Se crearon nueve equipos de trabajo, uno por materia. Cada equipo contaba con: Un lder de regulacin. Un coordinador tcnico. Un lder jurdico. Un editor. Asimismo, los equipos de trabajo estaban integrados por: Personal de los organismos internos de control (reas de mejora). Personal de las reas operativas de los organismos de la administracin pblica federal.
Participantes Funcionarios Dependencias Adquisiciones 43 15 Obras Pblicas 52 13 Recursos Humanos 31 12 22 7 Recursos Materiales 76 11 Recursos Financieros TIC 24 12 Transparencia 40 5 23 7 Auditora Control 19 8 404 funcionarios Total de 64 diferentes organismos Manuales
coordinador tcnico, a cargo de controlar el proceso; personal de los rganos internos de revisin y control, que tena experiencia en procesos, regulacin y el contenido general de los manuales.
Equipo jurdico: responsable de denir los mecanismos legales para la publicacin de los nueve manuales y los mecanismos para la eliminacin de las reglas correspondientes, de acuerdo con la siguiente estructura organizativa: lder jurdico: fungi como representante legal de cada equipo tcnico; personal de apoyo en temas legales: cada lder cont con personal de apoyo de las reas de apelaciones y de los rganos internos de revisin y control de la administracin pblica federal.
Editores: el proyecto incluy un equipo responsable de la uniformidad de la presentacin y la edicin de los nueve manuales. La estructura tambin contempl un funcionario de vinculacin entre manuales y un editor jefe para cada manual.
Participacin de los interesados

La consulta y participacin de todas las partes interesadas tiene mltiples efectos positivos en los procesos de estudio: la participacin de empresas, ciudadanos y aquellas partes afectadas directamente por la regulacin (uncionarios pblicos en el caso de la RIG) ofrece diversas aportaciones, contribuye a denir objetivos, garantiza que se aborden las regulaciones ms engorrosas y no slo las inmediatas, y controla los intereses personales. Estos principios se aplican tanto a la regulacin de empresas y ciudadanos como a la regulacin en el gobierno.
Estudios de la RIG Uno de los casos ms caractersticos de la experiencia internacional proviene de Dinamarca. El programa sobre Mejor Regulacin en el Gobierno se basa en una metodologa sistemtica que consiste en tres mtodos interrelacionados: Scans (Escaneos) y Right to Challenge (Derecho a cuestionar) invitan a participar a personal de primera lnea, gerentes e instituciones locales en el desarrollo de propuestas especcas de simplicacin. Mapping
56 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO and Measuring (Mapeo y medicin) ofrece informacin acerca del tiempo que el personal de primera lnea invierte en tareas administrativas y su percepcin de estas tareas. Esta informacin se puede utilizar para enfocar el programa, iniciar anlisis a fondo y establecer metas de reduccin. Escaneos: este procedimiento identica problemas especcos y posibles soluciones mediante la participacin de gerentes y empleados locales en entrevistas y encuestas que se realizan de manera inductiva a n de obtener la mayor informacin posible. El escaneo concluye con una conferencia en la que participan gerentes locales y personal de primera lnea de todo el pas, as como funcionarios centrales. En la conferencia se elaboran y discuten las sugerencias especcas de las encuestas. Derecho a cuestionar: este mtodo desarrolla sugerencias para la eliminacin y la mejora de la regulacin existente experimentando con alternativas a las normas vigentes. Las instituciones pblicas (como hospitales, escuelas, guarderas o casas de retiro) pueden cuestionar la regulacin existente solicitando una exencin. Estas solicitudes se revisan en primera instancia en el consejo municipal local o regional. El consejo puede decidir aprobar la solicitud si se relaciona con la regulacin local, o remitirla al ministerio correspondiente si se relaciona con la regulacin central. Las exenciones se otorgan durante un plazo denido, realizndose evaluaciones posteriores a n de determinar si debe o no implementarse una simplicacin general. Mapeo y medicin: este mtodo consta de varias fases. En primer lugar se crea un mapa de las tareas de un grupo de empleados de primera lnea (por ejemplo, los mdicos y el personal de enfermera de los hospitales, los maestros de las escuelas pblicas, etctera). En segundo lugar se vinculan las tareas a la regulacin. En tercer lugar se mide el tiempo dedicado por el personal de primera lnea a tareas especcas, as como su percepcin de estas tareas. Por ltimo se analizan los resultados y se presentan de manera que los datos sean ampliamente accesibles y sea posible realizar comparaciones entre diferentes reas de la asistencia social. Este mtodo diere del SCM, ya que su punto de partida son todas las tareas que realiza un grupo especco de empleados de primera lnea, sin importar el origen regulatorio de las tareas, en lugar de centrarse en requisitos regulatorios especcos y las tareas que stos generan. Estudio de la RABC En Canad, el Consejo del Tesoro colabor estrechamente con el sector privado, sobre todo con pequeos empresarios y representantes provinciales, a n de llevar a cabo la iniciativa para reducir las cargas administrativas. Su participacin fue clave para identicar los renglones ms engorrosos de la regulacin y evitar la captura regulatoria. En Corea, el Comit de Reforma Regulatoria estuvo integrado por seis ministros del gabinete y 23 miembros civiles, y presidido por el Primer Ministro y un miembro civil como adjunto. Asimismo, era comn que los equipos de trabajo que revisaban los planes de desregulacin de las instituciones incluyeran expertos civiles.
Mxico
En el proceso de elaboracin de los manuales, la etapa de consulta fue profunda y amplia (vanse los cuadros 1.4 y 1.5). A n de recibir informacin correctiva de ciudadanos y empresarios, los manuales se difundieron en Internet. Sin embargo, no se recibieron comentarios. Habra sido valioso disponer de consultas directas con ciudadanos y asociaciones empresariales en el caso de los manuales de adquisiciones, obras pblicas y transparencia, por ejemplo.
Cuadro 1.4. Periodos de consulta para los manuales

Primer paquete Manual TIC Transparencia Segundo paquete Manual Recursos Financieros Recursos Humanos Recursos Materiales Control Tercer paquete Manual Adquisiciones Obras Pblicas
Periodo de consulta Del 18 de enero al 10 de febrero
Periodo de consulta Del 25 de enero al 10 de febrero
Periodo de consulta Del 15 de febrero al 1 de marzo Del 17 de marzo al 8 de abril
Se realiz una consulta con 147 dependencias lder de la administracin pblica federal a n de recabar comentarios y aportaciones sobre el primer borrador de los manuales entre los funcionarios pblicos responsables de operar los procesos administrativos en las materias reguladas por cada manual. En los nueve manuales se respondi un total de 17 759 comentarios, de los cuales 51.24 por ciento eran sobre temas tcnico-administrativos, 22.47 por ciento sobre temas legales y normativos, y 29.29 por ciento sobre la edicin. Una vez que el periodo de consulta termin, se llev a cabo el anlisis y la clasicacin de los comentarios recibidos, seguidos por la incorporacin de los comentarios apropiados al manual correspondiente y, por ltimo, se corrigieron y editaron los borradores de los manuales. Las instituciones participantes se muestran en el cuadro 1.5, al igual que un resumen de los comentarios a los que se atendi y los que fueron descartados. Es importante aclarar que el manual de auditora no se someti a consulta pblica debido a que es operado y ejecutado por la propia Secretara de la Funcin Pblica.
Cuadro 1.5. Nmero de organismos y rganos internos de control (OIC) que aportaron comentarios sobre cada manual
Nmero de participantes 147 instituciones y OIC Comentarios aportados Instituciones OIC 94 (64%) 44 90 (61%) 35 69 (64%) 25 68 (46%) 32 65 (44%) 33 60 (41%) 28 58 (39%) 21 91 65 51 (35%) Tratados 62%
Manual 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Transparencia TIC Adquisiciones Recursos Materiales Recursos Humanos Recursos Financieros Control Auditora Obras Pblicas
Sin comentarios aportados Instituciones 53 (36%) 57 (39%) 78 (53%) 79 (54%) 82 (56%) 87 (59%) 89 (61%) No disponible 96 (65%) Descartados
Total de comentarios recibidos: 17 759

x
38%
Anlisis costo-benecio
Aunque la experiencia internacional no muestra informacin extensa sobre el anlisis costo-benecio para encabezar y orientar el estudio de la regulacin en el gobierno o para medir los resultados, es necesario crear mecanismos que garanticen la obtencin de benecios econmicos a partir de la eliminacin y la simplicacin de las regulaciones en el gobierno. En contraste, el grado de madurez del anlisis costo-benecio es mucho ms avanzado en los estudios de la RABC.
Estudios de la RIG Algunos pases han medido el impacto de los estudios de la RIG empleando como base el nmero de instrumentos y reglas de poltica pblica que se eliminaron, los ahorros en trminos del nmero de das y tiempos de espera o la eliminacin de informes requeridos u otras entregas de informacin. Sin embargo, en muy pocos casos se ha evaluado el impacto econmico del ahorro en cargas administrativas, lo que resulta clave para permitir un anlisis integral de los benecios y compararlos con los costos. Dinamarca aplica el mtodo VAKKS antes de que se emita la regulacin a n de controlar el ujo de regulaciones que podran tener repercusiones signicativas en las regiones locales y los municipios. Este mtodo considera tanto las consecuencias cualitativas como las cuantitativas, incluidas las que inciden en la autonoma de los municipios y las sugerencias para simplicar la regulacin propuesta. Estudio de la RABC En 2008, Industry Canada y el Consejo del Tesoro crearon la Market Assessment Tool (Herramienta de evaluacin del mercado), que ofrece un marco de referencia para evaluar el impacto para las empresas, los consumidores, la competencia y el comercio de las propuestas de regulacin. La herramienta tiene tres caractersticas bsicas:
se adapta al anlisis costo-benecio de las iniciativas de regulacin; es congruente con las mejores prcticas a nivel mundial; mejora la comprensin de los efectos acumulativos y no intencionales de las regulaciones sobre el desempeo de las empresas, los sectores industriales, y la economa en conjunto.
La herramienta ayuda a los reguladores a cuanticar y expresar en trminos monetarios los impactos econmicos y de mercado ms importantes derivados de las opciones de regulacin y contribuye a generar un anlisis costo-benecio plenamente cuanticado. De igual modo, es muy comn encontrar entre los pases miembros de la OCDE el uso del Modelo de Costo Estndar para cuanticar los benecios de la eliminacin o la simplicacin de las regulaciones.
Mxico
Antes de la guillotina de regulaciones administrativas, la Secretara de la Funcin Pblica emple una serie de documentos para orientar los esfuerzos de eliminar las regulaciones internas y elaborar los manuales. Estos documentos identican oportunidades de mejorar los procesos administrativos internos derivados de la mejora y la simplicacin
del acervo de regulaciones internas. No obstante, estos documentos no constituyen un anlisis en el que se identiquen con claridad los costos de la guillotina de regulaciones administrativas, y en el que se contrasten estos costos con sus benecios. Uno de los estudios previos fue comisionado a la empresa consultora privada Deloitte, que analiz los procesos administrativos de diferentes secretaras de Estado a n de identicar ineciencias en la administracin de recursos humanos, nancieros y materiales. De manera similar, un estudio de investigacin elaborado por el Banco Mundial identica la disminucin del acervo de regulaciones en el gobierno mexicano como una oportunidad de mejorar la eciencia del gobierno mismo. Por ltimo, la Secretara de la Funcin Pblica inici un esfuerzo para medir los ahorros surgidos de medidas de simplicacin especcas de las regulaciones internas en lo relativo a los recursos humanos, materiales y nancieros. El anlisis utiliz como base el Modelo de Costo Estndar. No obstante, el ejercicio no se generaliz a las medidas de simplicacin resultantes de la eliminacin directa de regulaciones internas, o de la eliminacin esperada de regulaciones internas debida a la implementacin de los nueve manuales.
Evaluacin del riesgo

Un proceso de guillotina, es decir, un proceso de eliminacin de parte del acervo regulatorio en un plazo corto, conlleva el riesgo de eliminar regulacin que genera un benecio pblico y, por ende, que conviene a la sociedad mantener. De ah que la experiencia internacional sugiera la necesidad de mecanismos para minimizar el riesgo de eliminar este tipo de regulacin, al igual que procesos de correccin en caso de que eso suceda.
Estudios de la RIG Como sucedi en Mxico, en Canad se crearon reglas nuevas en reaccin a la desconanza de la sociedad derivada de escndalos y otras crisis de la gestin pblica, antes que abordar las causas subyacentes. Uno de los resultados fue que las burocracias dentro de los departamentos han creado reglas que van ms all de los requisitos jurdicos y del Secretariado del Consejo del Tesoro, y establecen nuevos procesos y prcticas de informacin. Esta dinmica ha trado por consecuencia una cultura de aversin al riesgo. La estrategia Policy Suite Renewal (Renovacin del conjunto de polticas) puesta en marcha en Canad busca asegurar que los instrumentos de poltica cuenten con mecanismos claros de rendicin de cuentas y que incluyan slo requisitos esenciales, a n de establecer un marco de accin para los funcionarios pblicos que sea menos prescriptivo y deje margen para la aceptacin de riesgos y la innovacin. El objetivo es cambiar el rgimen de gestin, de una red de polticas departamentales y del Secretariado del Consejo del Tesoro redundantes y poco claras y un enfoque incongruente del riesgo, a un sistema en el que las polticas son proporcionales a los problemas que abordan y se integra un enfoque de gestin de riesgos al diseo de polticas que realiza el Secretariado del Consejo del Tesoro. Igualmente, la iniciativa Web of Rules (Red de reglas) tiene como propsito eliminar las regulaciones internas de manera que las actividades de vigilancia del Secretariado del Consejo del Tesoro se centren en proyectos ms complejos y de mayor nivel de riesgo.
60 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO Estudio de la RABC En Italia las regulaciones por eliminar se registran primero en una lista durante un ao, antes de abolirse efectivamente. Si las instituciones cambian de parecer, las regulaciones pueden quitarse de la lista por medio de un Decreto Correctivo. En Corea, las regulaciones que sirvieron a un inters pblico legtimo recibieron un trato especial, aunque se sujetaron al ejercicio de simplicacin. En estos casos, el enfoque consisti en procurar la simplicacin en lugar de la eliminacin.
Mxico
La Secretara de la Funcin Pblica estableci mecanismos para contribuir a la gestin de riesgos durante la aplicacin de la guillotina de regulaciones internas. Las dependencias y entidades que se vieron obligadas a eliminar regulaciones internas como resultado de la aplicacin de los manuales identicaron los casos en que esta eliminacin traera consigo riesgos, utilizando formatos especcos. De esta manera, la Secretara de la Funcin Pblica, en colaboracin con las instituciones encargadas de la regulacin, minimiz el nmero de casos en que la guillotina de regulaciones internas llevaba a la eliminacin de disposiciones que deberan haber permanecido. De manera similar, en los casos en que se identicaron regulaciones eliminadas por error, las disposiciones establecidas en el Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y las entidades de la administracin pblica federal, as como a la Procuradura General de la Repblica, a abstenerse de emitir regulacin en las materias que se indican permiten la emisin de una nueva regulacin siempre y cuando sta pretenda atender una situacin de emergencia que busque evitar un dao inminente, o bien, atenuar o eliminar un dao existente a la salud o bienestar de la poblacin, de la salud animal y sanidad vegetal, al medio ambiente, los recursos naturales o a la economa.
Implementacin y seguimiento
La Secretara de la Funcin Pblica estableci las siguientes fases y acciones para la implementacin y el seguimiento de los nueve manuales:
colaborar con los grupos de trabajo para denir los aspectos especcos de la implementacin; difundir el proyecto; denir mecanismos para ofrecer consulta y asesora; asegurar el nombramiento de un agente de cambio en cada institucin (un funcionario responsable de la implementacin); capacitacin; crear un mecanismo de actualizacin de los manuales; seguimiento del avance.
Capacitacin y apoyo para la implementacin

La experiencia internacional muestra que resulta esencial desarrollar lineamientos y manuales as como actividades de capacitacin e implementacin para las dependencias que participan en la aplicacin de las reformas, incluido el apoyo de expertos, a n de
contribuir a lograr resultados exitosos. La institucin responsable de fomentar las reformas deber facilitar el trabajo de las dependencias y contribuir a que adopten una postura activa. En comparacin con la revisin de la RIG, los sistemas de apoyo para la implementacin de las reformas derivados del estudio del acervo regulatorio son ms maduros para el caso de los estudios de la RABC.
Estudios de la RIG El informe Reducing Red Tape in the Australian Public Service (Reduccin de la burocracia en el servicio pblico australiano) estableci un marco basado en principios para el estudio de los requisitos existentes y la revisin de las propuestas de nuevos requerimientos, con miras a reducir la burocracia. Este marco de anlisis se apoya en una Checklist for the Reduction of Internal Red Tape (Lista de vericacin para la reduccin de la burocracia interna) que consta de seis secciones:
marco de diseo y estudio; diseo y anlisis; consulta con grupos interesados; asesora independiente; toma de decisiones; revisiones peridicas.
Adems, el documento Ahead of the Game: Blueprint for the Reform of Australian Government Administration (Un paso adelante: proyecto para la reforma de la administracin pblica australiana) establece una serie de medidas que deben tomarse para lograr la implementacin, entre las que destacan las siguientes:
un grupo tomado del APS 2002 elaborara una gua de mejores prcticas sobre procesos administrativos que minimizan la burocracia en las actividades de las instituciones; las soluciones identicadas por las dependencias para reducir la burocracia interna deberan darse a conocer a otras entidades por medio del APS 200 y otros foros del gobierno.
Estudios de las RABC En Canad, el Secretariado del Consejo del Tesoro ha publicado varios documentos para ofrecer orientacin sobre el uso de instrumentos de evaluacin de regulaciones, como la Guide on Assessing, Selecting and Implementing Instruments for Government Action (Gua para evaluar, seleccionar e implementar instrumentos para acciones del gobierno), la Canadian Cost-Benet Analysis Guide (Gua canadiense de anlisis costo-benecio), la Cabinet Directive on Law-Making (Directiva del gabinete sobre la creacin de leyes), la Guide to Making Federal Acts and Regulations (Gua para elaborar leyes y regulaciones federales) y la Cabinet Directive on Streamlining Regulation (Directiva del gabinete para racionalizar la regulacin). El Secretariado del Consejo del Tesoro tiene un sitio de Internet donde aparecen estas y muchas otras herramientas de orientacin y apoyo: http://www.tbssct.gc.ca/ri-qr/documents/list-liste-eng.asp
Mxico
La implementacin de la guillotina de regulaciones administrativas y de los manuales est apoyada por un sosticado plan que considera varios instrumentos. Entre stos se incluye la capacitacin de los funcionarios pblicos participantes por medio de seminarios, talleres y sesiones informativas (vase el recuadro 1.3), al igual que material impreso como manuales y lineamientos, que ofrecen instrucciones y resuelven dudas y preguntas frecuentes. Estas herramientas se complementan con mecanismos de consulta para los funcionarios pblicos relevantes de la Secretara de la Funcin Pblica, por va telefnica, de medios electrnicos y solicitudes escritas.
Comunicacin con el pblico.

De acuerdo con la experiencia internacional, una estrategia de comunicacin bien desarrollada mantiene informados de los procesos de revisin a las partes interesadas y al pblico en general, y permite apreciar sus benecios, generando el apoyo necesario para mantener el esfuerzo con el paso del tiempo. Adems, la comunicacin imprime transparencia al proceso y contribuye a mejorar la percepcin de los ciudadanos del contexto regulatorio. En los estudios de la RABC se pueden encontrar referencias ms completas a este tema.
Estudios de la RABC Italia puso en marcha una campaa de comunicaciones con anuncios en televisin para informar a los ciudadanos del resultado del proceso. Para comunicar los resultados en el gobierno se utiliz un sitio Internet, se organizaron reuniones de gabinete y se aplicaron otros procedimientos habituales. Croacia dise una estrategia de comunicaciones para pblicos internos y externos, que inclua campaas en televisin y prensa. Los avances
Recuadro 1.3. Extracto de las medidas para apoyar la implementacin de los manuales Manual de adquisiciones
Se organizaron dos sesiones de capacitacin, la primera el 11 de octubre de 2010, a la que asistieron ms de 250 funcionarios de diferentes dependencias de la administracin pblica federal, y la segunda el 30 de noviembre de 2010, a la que asistieron 260 funcionarios. Adems de la exposicin del manual, se trataron los temas de Compranet el sistema electrnico de compras de gobierno y las reformas a la Ley Federal de Adquisiciones.
Manual de auditora
Las sesiones de capacitacin en el uso del manual de auditora se orientaron exclusivamente a los funcionarios pblicos pertenecientes a los rganos internos de control. Las sesiones se llevaron a cabo entre el 21 de octubre de 2010 y el 25 de enero de 2011. La capacitacin adopt dos formas distintas, individual o grupal, segn las necesidades de los usuarios. En total se capacit a 523 funcionarios pblicos que pertenecan a 148 dependencias.
Recuadro 1.3. Extracto de las medidas para apoyar la implementacin de los manuales (continuacin) Manual de control interno
Se realizaron 22 sesiones de capacitacin entre los meses de septiembre y diciembre de 2010, que ofrecieron orientacin y enseanza a 2 087 funcionarios pblicos. La nalidad de estas sesiones, adems de presentar la informacin acerca de cmo implementar el manual de control interno, era hacer conciencia sobre la importancia del control interno como elemento clave del funcionamiento de la administracin pblica.
Manual de obras pblicas

Se realiz un total de 11 sesiones durante seis das entre el 25 de octubre y el 9 de diciembre de 2010. Asistieron 109 funcionarios pblicos al programa de capacitacin, que abord los antecedentes del manual, su base jurdica, su implementacin, y preguntas y respuestas.
Manual de recursos humanos

Entre mediados de mayo y principios de junio de 2010, antes de la publicacin del manual, se realizaron ocho sesiones de panel para presentarlo, a las que asistieron 12 instituciones por sesin. En cada sesin se explic el principal objetivo del manual, su estructura conceptual, su contenido temtico y su organizacin, as como las principales ventajas que traera consigo su implementacin. Luego de la publicacin del manual en el Diario Ocial de la Federacin en julio de 2010, se realizaron cinco sesiones de capacitacin en agosto del mismo ao, a las que asistieron otras dependencias de la administracin pblica federal.
Manual de recursos materiales

El 15 de febrero de 2011 se realiz una serie de sesiones para capacitar y desarrollar habilidades de los funcionarios pblicos con respecto al manual de recursos materiales. Durante ese da se llevaron a cabo nueve sesiones en las que se tocaron temas como inmuebles, administracin de edicios, gestin de enseres, archivos, servicios generales, seguros, implementacin del manual en la Comisin Federal de Electricidad y administracin de almacenes y automviles. Durante estas sesiones se capacit a ms de 2 250 funcionarios pblicos de diferentes dependencias de la administracin pblica federal.
Manual de tecnologas de la informacin y comunicaciones

Entre el 6 de octubre y el 26 de noviembre de 2010, la Secretara de la Funcin Pblica organiz una serie de sesiones de capacitacin y desarrollo de habilidades en las que participaron 151 dependencias de la administracin pblica federal y a las que asistieron 478 funcionarios pblicos.
Manual de transparencia
Entre el 20 y el 23 de julio se organizaron tres sesiones a n de ofrecer capacitacin para la aplicacin del manual de transparencia. Se cont con la presencia de un total de 588 funcionarios pblicos de 193 dependencias de la administracin pblica federal.
64 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO y resultados se comunicaban de forma peridica a los diferentes grupos interesados. Tambin se publicaban informes mensuales y se celebraban reuniones bisemanales con el Comit Asesor de Empresas y semanales con personal de la ocina del Primer Ministro. Esta estrategia de comunicaciones favoreci la transparencia y mejor las percepciones empresariales de los logros obtenidos con este ejercicio.
Mxico
La Secretara de la Funcin Pblica tiene un plan de comunicacin interna con las dependencias del gobierno y otro para la comunicacin con el pblico en general. Esta agenda comprende comunicados de prensa, entrevistas de radio, publicidad por correo directo y un sitio Internet nacional e internacional. El calendario de promocin para estos nes abarca de 2010 a 2012 (vase el recuadro 1.4), lo que permite una planeacin cuidadosa de las actividades de comunicacin.
Recuadro 1.4. Resumen de actividades de comunicacin y difusin de los nueve manuales

Entre agosto y octubre de 2010, la Secretara de la Funcin Pblica organiz 11 eventos de comunicacin para difundir los resultados de la guillotina de regulaciones internas y promover los benecios de los nueve manuales. El conjunto de eventos consisti en siete presentaciones dirigidas a funcionarios pblicos de los gobiernos federal y estatales, tres a empresas y organizaciones ciudadanas y uno a un pblico internacional (un coloquio de intercambio de experiencias con el gobierno de Corea). Para 2011 y 2012, la Secretara de la Funcin Pblica tiene previsto organizar 12 eventos ms dirigidos a funcionarios de la administracin pblica federal.
Revisiones peridicas del acervo regulatorio

Los estudios de la regulacin no son ejercicios que se realizan una sola vez, sino que deben repetirse de manera peridica y basarse en reformas anteriores. La experiencia de los pases que hasta la fecha han llevado a cabo procesos de revisin regulatoria apunta a la conveniencia de mantener un acervo actualizado y racionalizado de regulaciones por medio de revisiones peridicas. Con ello se lograr minimizar el riesgo de permitir que vuelva a crecer el acervo regulatorio, con sus consecuencias en prdida de eciencia y aumento de las cargas administrativas. Las recomendaciones se aplican tanto a los estudios de la regulacin aplicada a empresas y ciudadanos como a la regulacin en el gobierno.
Estudios de la RIG El informe Reducing Red Tape in the Australian Public Service (Reduccin de la burocracia en el servicio pblico australiano) requiere a las dependencias para que incluyan revisiones peridicas en sus planes. El informe recomienda que los requisitos internos se revisen por lo menos cada tres a cinco aos y los requisitos a nivel del gobierno en general
por lo menos cada cinco a diez aos. De hecho, la ltima sesin de la Checklist for the Reduction of Internal Red Tape (Lista de vericacin para la reduccin de la burocracia interna) establece lo siguiente:
elaborar un programa de revisin de los requisitos internos y a nivel de todo el gobierno; reevaluar con regularidad el programa de revisin y, en caso necesario, actualizarlo; revisar los requisitos internos cada tres a cinco aos; revisar los requisitos a nivel del gobierno en general cada cinco a diez aos; revisar los requisitos a nivel del gobierno en general que no se analizaron de manera adecuada despus del primer ao de implementacin; identicar los posibles estudios de requisitos especcos a nivel del gobierno en general para consulta con el grupo de subsecretarios encargados de reducir la burocracia, mientras se obtiene el acuerdo de los secretarios de cartera; garantizar que los requisitos sujetos a disposiciones de vencimiento se revisen con amplia anticipacin en cuanto a la fecha de vencimiento.
Estudios de la RABC Canad ha llevado a cabo ejercicios de revisin en 1985, 1992, 2003 y 2008. En la actualidad aplica una poltica conforme a la cual se realizan revisiones regulatorias cada cinco aos. Los estudios peridicos permiten a los gobiernos aprovechar las reformas ya realizadas. Por ejemplo, en Croacia el estudio aprovech otras reformas para mejorar la calidad regulatoria, como la introduccin de la ventanilla nica HITRO.HR
Mxico
La Secretara de la Funcin Pblica deni un procedimiento especco con duracin de seis meses para mantener los manuales funcionales y actualizados. La meta de esta actualizacin consiste en seguir con la eliminacin de regulaciones internas e incorporar procesos y procedimientos asociados con temas comunes que an no se regulan en los manuales. El cuadro 1.6 detalla el plan de actualizacin de los nueve manuales hasta 2011.
Controlar el ujo de nuevas regulaciones

Un estudio de las regulaciones existentes debe ir acompaado de controles estrictos sobre el ujo de nuevas propuestas de regulacin para evitar la reconstruccin del inventario. Slo debe autorizarse la nueva regulacin que sea estrictamente necesaria y rentable.
Estudios de la RIG En el caso de Australia, el informe Reducing Red Tape in the Australian Public Service (Reduccin de la burocracia en el servicio pblico australiano) establece principios no slo para el estudio de las regulaciones existentes, sino tambin para aplicarlos en el escrutinio de las propuestas de nueva regulacin. De este modo el gobierno australiano establece un mecanismo para controlar el ujo de nuevas propuestas de regulacin.

Cuadro 1.6. Plan de actualizacin de los nueve manuales administrativos
Regulacin Base Cero Actualizacin de los nueve manuales Octubre Integrar el inventario de conformidad 12 Octubre con las reglas publicadas en el Diario Oficial de la Federacin e identificar los temas por regular con el fin de aumentar la guillotina. Presentar un informe del 14 Octubre inventario actual de cada manual y posibles captulos por ser incorporados. Nombrar a los funcionarios pblicos 26 Octubre responsables de cada manual. Presentar una propuesta de ndice para los nuevos captulos de los manuales. Presentar el primer borrador de los nuevos captulos de los manuales. Obtener aprobacin legal para el primer borrador. Someter el primer borrador a dependencias y entidades para consulta. Presentar la versin final de los manuales actualizados. Procedimientos jurdicos para publicar la actualizacin de los manuales. 2010 Noviembre 2011 Febrero
Diciembre
Enero
Marzo
16 Noviembre 30 Noviembre 15 Diciembre 10 Enero
28 Febrero 30 Marzo
En Canad, como parte de la iniciativa Policy Suite Renewal (Renovacin del conjunto de polticas), en febrero de 2008 los ministros del Consejo del Tesoro suscribieron el Smart Rules Charter (Estatuto de reglas inteligentes), que consiste en siete principios basados en el precepto fundamental de que las reglas deben ser proporcionales a los problemas que pretenden atender, para garantizar que:
las reglas sean claras, comprensibles y accesibles; las reglas no sean redundantes ni contradictorias; las reglas incluyan una rendicin de cuentas clara, permitan dar seguimiento a las acciones y denan las consecuencias de su incumplimiento; las reglas sean ecientes; en otras palabras, los benecios administrativos de una regla deben superar los costos administrativos de cumplirla; las reglas slo se impongan cuando estn justicadas por criterios empricos; las reglas se apliquen slo si los instrumentos alternativos (p. ej., medidas voluntarias, estrategias de informacin, etctera) no bastan para cumplir con los objetivos de las polticas o los programas; las reglas sean ecaces para atender y controlar los problemas.
La integracin del Estatuto de reglas inteligentes al esfuerzo de renovacin de polticas dio por resultado tres lneas de accin, de las cuales la primera fue evitar el regreso a una nueva red de reglas. Esta medida consisti en poner ms nfasis en el desarrollo de lineamientos de poltica no vinculantes en reas de bajo riesgo y en la coherencia de los instrumentos de poltica en todos los mbitos.
Estudios de la RABC En Canad se han establecido estrictos mecanismos de control para garantizar que slo se emitan regulaciones justicadas. La principal herramienta de Canad, diseada en 2008, es la Market Assessment Tool (Herramienta de evaluacin del mercado), que es parte de la RIA. Tiene tres caractersticas bsicas: (i) anlisis costo-benecio de las iniciativas regulatorias; (ii) congruencia con las mejores prcticas a nivel mundial; (iii) mejora la comprensin de los efectos acumulativos y no intencionados de las regulaciones sobre el desempeo de las empresas, los sectores industriales y la economa en conjunto. Tanto Canad como Australia tienen sistemas de anlisis de impacto regulatorio que distinguen entre las propuestas regulatorias de alto y bajo impacto, lo que permite a las instituciones centrales concentrar sus tareas de anlisis en la regulacin que tiene el impacto potencial ms signicativo.
Mxico
El gobierno mexicano est muy consciente de la importancia de apoyar los esfuerzos de la guillotina con controles sobre el ujo de nuevas regulaciones, a n de impedir que crezca de nuevo el acervo de regulaciones internas y evitar la regulacin excesiva en la administracin pblica federal. En este sentido el Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y las entidades de la administracin pblica federal, as como a la Procuradura General de la Repblica, a abstenerse de emitir regulacin en las materias que se indican, publicado el 10 de agosto de 2010, establece dos disposiciones que controlan el ujo de nuevas regulaciones. En primer lugar, prohbe la emisin de nuevas reglas en materias ya contenidas en los nuevos manuales y, en segundo, establece las excepciones para la emisin de nuevas reglas: (i) en situaciones de emergencia; (ii) para cumplir con las obligaciones establecidas en la ley; (iii) cuando sean necesarias para cumplir con acuerdos internacionales, y (iv) para realizar las actualizaciones peridicas que ciertas reglas exigen. De cualquier modo, la Secretara de la Funcin Pblica est facultada para determinar si la nueva regulacin interna que se propone emitir corresponde a alguno de los criterios antes mencionados. Como mecanismo de seguridad adicional, el acuerdo presidencial establece que la nueva regulacin deber publicarse en el Diario Ocial de la Federacin.
Medicin de los resultados

La medicin de resultados es til para orientar y justicar reformas adicionales y lograr impulso para una revisin ms profunda. Algunos pases reconocen que la falta de indicadores para medir el impacto econmico era una falla de sus ejercicios previos. Como se dijo, la medicin de los resultados en la RIG ha consistido en recuentos del nmero de instrumentos regulatorios eliminados o en descripciones cualitativas de los benecios esperados. Esto no sucede con los estudios de la RABC, porque se dispone de una metodologa utilizada ampliamente, el Modelo de Costo Estndar.
Mxico
Guillotina de regulaciones administrativas Con la implementacin de los nueve manuales administrativos se eliminaron 9 600 normas de un total de 14 374 regulaciones en el gobierno (67 por ciento). Durante 2009 se eliminaron 3 762 regulaciones y un total de 5 838 en 2010.
68 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO Medicin de los benecios cualitativos y cuantitativos La Secretara de la Funcin Pblica deni los benecios cualitativos esperados a partir de la implementacin de los manuales (vase el recuadro 1.2), tiene planeado medir los benecios econmicos de los manuales y estableci una serie de indicadores de desempeo (vase el cuadro 1.2) que se medirn por medio del SAPMG. Hasta el momento la Secretara de la Funcin Pblica no cuenta con las medidas econmicas o los informes de avance de los indicadores de desempeo. En 2009 la Secretara de la Funcin Pblica realiz un esfuerzo preliminar para medir el ahorro de cargas administrativas generado por medidas especcas de simplicacin en recursos humanos, nancieros y materiales, con base en el Modelo de Costo Estndar. Sin embargo, el ejercicio no se ampli para medir los benecios agregados de eliminar las regulaciones internas de la guillotina de regulaciones, incluyendo la implementacin de los nueve manuales administrativos en 2010.
Conclusiones y recomendaciones Mxico busca disear mejores reglas para lograr una mejor gobernanza
La guillotina de regulaciones en el gobierno llevada a cabo durante 2010 en Mxico, y que dio origen a los nueve manuales de aplicacin general, es parte de una estrategia ms amplia del gobierno federal para dar mayor ecacia a la administracin pblica y, con ello, lograr una mejor gobernanza. La guillotina y los nueve manuales fueron algunas de las herramientas que la Secretara de la Funcin Pblica utiliz para alcanzar las metas de dos programas: el Programa de Mejora de la Gestin Pblica y el programa de reforma regulatoria Base Cero. El Programa de Mejora de la Gestin Pblica, parte del Plan Nacional de Desarrollo, tiene como objetivos (i) maximizar la calidad de los bienes y servicios que ofrece la administracin pblica federal; (ii) aumentar la ecacia de las instituciones, y (iii) minimizar los costos operativos y de gestin de las dependencias y las entidades. Adems, la estrategia del programa de reforma regulatoria Base Cero se propona alcanzar tres objetivos: (i) crear un ambiente regulatorio que aumente la competitividad y fomente el crecimiento y el desarrollo econmico; (ii) eliminar los costos de operacin innecesarios y las distorsiones de mercado generados por el exceso de regulacin, y (iii) facilitar la interaccin de ciudadanos y empresas con el gobierno. La guillotina de regulaciones administrativas y los nueve manuales de aplicacin general en los renglones de adquisiciones, obras pblicas, recursos humanos, recursos nancieros, recursos materiales, tecnologas de la informacin y comunicaciones, transparencia, auditora y control interno, dieron por resultado la eliminacin de 9 600 regulaciones internas en el periodo terminado en febrero de 2011 o 67 por ciento del acervo total de 14 374 regulaciones en el gobierno federal mexicano. Los nueve manuales ofrecieron un marco nico y homologado para orientar las acciones de los funcionarios pblicos en las materias que abarca cada manual. Se espera que una regulacin interna racionalizada y menos compleja contribuya a que el gobierno federal sea ms ecaz y eciente; es decir, que garantice que la prestacin de servicios pblicos y el diseo y la implementacin de las polticas pblicas cumplan con los objetivos esperados al menor costo posible. La prueba decisiva de los manuales ser la ecacia y eciencia con que se conduzcan todas las operaciones habituales del gobierno federal, y la capacidad de ste para disear y aplicar programas que reduzcan la pobreza, aumenten la productividad y atiendan otros problemas apremiantes.
La aplicacin de la guillotina de regulaciones administrativas y la elaboracin de los nueve manuales por parte del gobierno mexicano fueron congruentes con las principales caractersticas de la experiencia internacional disponible. En este captulo se utiliz la experiencia internacional como lineamiento para evaluar la guillotina y los manuales. Aunque la experiencia internacional en el estudio del acervo de RIG es ms escasa en comparacin con el estudio del acervo de RABC, al considerarse el conjunto de pruebas surgieron caractersticas especcas de los estudios de la regulacin. Se utilizaron diez criterios de comparacin en este estudio, entre los cuales se incluyeron el compromiso poltico con el estudio, los objetivos por lograr, la organizacin de las etapas, la colaboracin con los reguladores, la participacin de los interesados y la sociedad, la realizacin de anlisis de costo-benecio y evaluaciones de riesgo, la capacitacin y el apoyo para la implementacin, la comunicacin, la ejecucin de estudios peridicos, los instrumentos para controlar el ujo de nueva regulacin y la medicin de resultados. A este respecto, el estudio de la experiencia de Mxico es una de las primeras y ms completas aportaciones a la evaluacin de estas prcticas. En general, las acciones de la Secretara de la Funcin Pblica fueron comparables en profundidad y sosticacin con la experiencia internacional en el estudio de la RIG, y congruentes con la experiencia internacional en trminos en el estudio de la RABC, con algunas excepciones que se tratan en las recomendaciones que se presentan a continuacin para consolidar y mejorar la reforma de la regulacin en el gobierno.
Para garantizar la durabilidad de los benecios de un acervo de regulaciones en el gobierno ms eciente y menos complejo, Mxico debe implementar plenamente los manuales, hacer cumplir al pie de la letra el acuerdo presidencial que detiene la emisin de regulacin nueva, y considerar la creacin de mecanismos complementarios de este instrumento.
Los nueve manuales se publicaron en el Diario Ocial de la Federacin a principios del segundo semestre de 2010. Por entonces y durante el resto de 2010 y principios de 2011, la Secretara de la Funcin Pblica puso en marcha un programa intensivo de capacitacin y desarrollo de habilidades de los funcionarios pblicos por medio de la organizacin y realizacin de un gran nmero de sesiones, como estrategia para implementar los nueve manuales (vase el recuadro 1.4). Lo anterior se complement con otros apoyos, como materiales impresos lineamientos y manuales y mecanismos de consulta, para facilitar la transicin desde el marco antiguo de muchas reglas aisladas a la aplicacin de los nueve manuales. Sin embargo, la implementacin plena de los nueve manuales traer consigo la eliminacin o transformacin de las prcticas, conductas y maneras tradicionales o antiguas de hacer las cosas entre los funcionarios pblicos. Despus la Secretara de la Funcin Pblica debera establecer mecanismos para vigilar de manera estrecha cmo aplican los manuales los funcionarios pblicos. De manera similar, Mxico debera considerar la posibilidad de ofrecer programas permanentes de capacitacin y orientacin sobre los nueve manuales, para garantizar que los funcionarios de contratacin reciente se adhieran a ellos. En trminos generales, Mxico debera asegurarse que la administracin pblica federal adopte con xito una nueva cultura de eciencia y ecacia. Por otra parte, el principio de detener la emisin de regulaciones nuevas debera tomarse muy en serio. La experiencia internacional demuestra que, sin instrumentos que lo impidan, en muy poco tiempo se puede reconstruir el acervo de regulaciones, lo que anulara los benecios de la eliminacin previa. El acuerdo presidencial es un paso en la
70 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO direccin correcta. Sin embargo, el acuerdo establece los casos de excepcin en los que se puede emitir nueva regulacin interna, previa evaluacin de la Secretara de la Funcin Pblica. La Secretara de la Funcin Pblica debe, pues, hacer cumplir al pie de la letra las disposiciones del acuerdo presidencial y garantizar que slo se autorice la emisin de regulaciones que cumplan los criterios establecidos en el acuerdo. En este sentido, la Secretara de la Funcin Pblica debera considerar la conveniencia de implementar instrumentos para institucionalizar este mecanismo de aprobacin y hacerlo ms transparente, a n de minimizar la adopcin de nueva regulacin. Los instrumentos como listas de vericacin, anlisis jurdicos y lineamientos pueden ser tiles. Por ltimo, Mxico debera considerar la posibilidad de elevar las disposiciones del acuerdo presidencial a la categora de ley, para fortalecer y proteger la poltica correspondiente.
Como medida complementaria, Mxico debera implementar revisiones peridicas de la RIG y establecer mecanismos institucionales para mantener los manuales actualizados y asegurar su utilidad y aplicabilidad.
Las pruebas que aporta el estudio internacional de la RABC conrman la necesidad de establecer la poltica de evaluar peridicamente el acervo de regulacin. La emisin de regulacin nueva puede ser resultado de cambios en la tecnologa, en la conducta del consumidor, en el medio ambiente o en los valores y las prioridades de la sociedad. La aplicacin de nueva regulacin a las empresas y los ciudadanos probablemente traiga consigo nuevas regulaciones en el gobierno.3 As pues, la guillotina u otros mecanismos de revisin no deben ser vistos como un hecho aislado, sino que deben implementarse como poltica peridica y llevarse a cabo conforme a un programa determinado. De este modo las reglas recin publicadas se sujetarn a anlisis, y las antiguas tambin se sometern a evaluacin para determinar si se han vuelto obsoletas o redundantes a la luz de las nuevas. Mxico tambin debera aspirar a mantener los manuales como instrumentos de poltica relevantes, alineados con sus objetivos de poltica. Esto implica establecer e institucionalizar un mecanismo para actualizarlos de manera peridica. Los manuales que fomentan la eciencia y la ecacia tambin deberan ser lo sucientemente exibles para atender los retos a los que se enfrentan las actividades cotidianas del gobierno. Debe evitarse un escenario en el que los manuales ahoguen y restrinjan el funcionamiento del gobierno.
Mxico debera medir los ahorros y benecios econmicos generados por la eliminacin de la regulacin y por tener un marco regulatorio ms eciente. Esta medicin puede contribuir a comunicar mejor los resultados y reunir apoyo para la continuidad de los esfuerzos de reforma.
La Secretara de la Funcin Pblica deni varios indicadores para medir los benecios de la guillotina y la aplicacin de los nueve manuales. Entre ellos se incluye el nmero de regulaciones eliminadas, una batera de indicadores cuantitativos de desempeo (vase el cuadro 1.2), y numerosos objetivos cualitativos (vase el recuadro 1.2). Hasta la fecha, la estrategia de comunicacin de Mxico ha destacado el nmero de regulaciones eliminadas. Ahora Mxico debera tomar medidas para comunicar los resultados de los indicadores de desempeo tan pronto estn disponibles. Por otro lado, Mxico debera considerar la conveniencia de medir los benecios econmicos que se obtienen al eliminar regulaciones. En la actualidad se dispone de tcnicas para este n, como el Modelo de Costo Estndar. Las pruebas aportadas por la experiencia internacional indican que la medicin econmica
es muy infrecuente en el caso de los estudios del acervo de RIG, en comparacin con los estudios de RABC. Sin embargo, en el caso de la RABC, las pruebas demuestran que los esfuerzos de simplicacin se comunican mejor cuando se traducen en trminos monetarios. Adems, el clculo monetario de los resultados de la simplicacin contribuye a crear apoyo para seguir con los esfuerzos de reforma. En un escenario en el que los manuales se actualizan y los estudios de la RIG se realizan peridicamente, la medicin econmica de los ahorros derivados de estos esfuerzos adquiere relevancia en la conservacin de la motivacin de los funcionarios pblicos y el inters de la sociedad en el tema.
Debido al contexto regulatorio de varios niveles de Mxico, el gobierno federal debera promover ejercicios similares a los de la guillotina y los manuales en los estados y municipios.
Como ley fundamental de una federacin, la Constitucin mexicana otorga la facultad de emitir regulacin a los tres rdenes de gobierno: la federacin, los estados y los municipios. Los gobiernos de los estados y los municipios tambin tienen la facultad legal de establecer su propia regulacin interna. Por ende, los gobiernos estatales y municipales tambin deberan aplicar los principios de lograr mayor eciencia y ecacia por medio de la eliminacin y la simplicacin de la regulacin en el gobierno. Los ciudadanos reciben servicios pblicos y se benecian de las polticas pblicas de los tres rdenes de gobierno. Por tanto, desde la perspectiva de los ciudadanos, las mejoras de la eciencia y la ecacia del gobierno federal en la prestacin de servicios pblicos y la obtencin de resultados de poltica se pueden ver opacadas si no se acompaan de otras similares en los gobiernos estatales y municipales. Los gobiernos de los estados y los municipios pueden beneciarse de la curva de aprendizaje que la guillotina y la elaboracin de los nueve manuales trajeron consigo. As pues, la Secretara de la Funcin Pblica debera buscar transferir estos conocimientos de manera sistemtica y codicada a los otros dos rdenes de gobierno.
Notas
1. 2. 3.
Croacia no es pas miembro de la OCDE; sin embargo, su experiencia es pertinente al caso de Mxico. El APS 200 es un foro de lderes ejecutivos del sector pblico creado para apoyar al Consejo de Ministros y gestionar sus proyectos e iniciativas estratgicas. El acuerdo presidencial que detiene el ujo de regulacin establece el cumplimiento con las obligaciones establecidas por la ley como uno de los casos de excepcin para la emisin de nueva regulacin. Por tanto es posible que la promulgacin de nuevas leyes traiga consigo nuevas reglas internas.
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APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS 75
Captulo 2
Aprovechar el gobierno electrnico en Mxico para encontrar nuevas soluciones a viejos retos
Mxico tiene una larga historia de compromiso con el empleo de las TIC para apoyar las reformas en el sector pblico y fomentar el buen gobierno mediante las mejoras en la transparencia, la calidad y la eciencia del gobierno. De un gobierno a otro, las autoridades mexicanas han explotado la tecnologa a n de generar innovaciones continuas y mejorar sus operaciones para satisfacer de manera ptima las necesidades de los ciudadanos y las empresas. Este captulo hace hincapi en los esfuerzos del gobierno para lograr una mejor integracin, simplicacin e implementacin de los procesos del gobierno electrnico; fortalecer el marco de gobernanza; alinear las metas estratgicas para racionalizar el uso de recursos en tiempos de limitacin econmica; prestar servicios de manera ms coherente en toda la administracin pblica federal; maximizar los benecios de inversiones previas en gobierno electrnico a la vez que se planean nuevas; y adoptar conceptos y enfoques innovadores.
76 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS
Antecedentes
Desde nales de 2008 y durante 2009 y 2010, el gobierno mexicano se vio forzado a enfrentar un nmero inusitado de circunstancias que han entorpecido la actividad econmica del pas, como la emergencia sanitaria relacionada con el virus de la inuenza H1N1 y la crisis econmica y nanciera. Asimismo, es importante considerar que 40% de los ingresos totales del gobierno provienen de las exportaciones petroleras y, a lo largo de los ltimos aos, los yacimientos de petrleo ms grandes redujeron su produccin y los precios disminuyeron. Esto llev a tomar varias medidas de austeridad en 2009, entre las que se incluyeron reducciones en el personal y el presupuesto administrativo del gobierno central. Mxico est experimentando un slido repunte econmico, con un crecimiento esperado del PIB de 5.5% en 2010 y 4% en 2011, debido a que las medidas de austeridad siguen vigentes mientras que los precios del petrleo aumentan (OCDE, de prxima aparicin; OCDE, 2011). En este contexto, el gobierno electrnico y la reforma regulatoria siguen siendo herramientas importantes para compensar las restricciones presupuestarias. A lo largo de los ltimos aos, el considerable esfuerzo de desregulacin se ha concentrado en el fomento de la claridad y la simplicacin regulatorias. El programa global de desregulacin culmin con la elaboracin e implementacin de nueve manuales (descritos en el Captulo 1 de este estudio y ms adelante en este captulo) con los que se espera reducir 99% de las regulaciones administrativas internas (1 192 de las 9 600 regulaciones que tratan de cuestiones administrativas conciernen especcamente a las TIC). El presidente Caldern anunci la meta de automatizar, para 2012, 70% de todos los servicios que presta el gobierno (3 000 despus de la reduccin regulatoria). En la actualidad, 21% de los servicios del gobierno han avanzado hacia esta meta, lo que representa 626 servicios con algunos componentes de TIC. De los 74 servicios de alto impacto, 47 se han digitalizado completamente (es decir, se prestan 100% en lnea). La automatizacin a gran escala probablemente llevar a la consolidacin y distribucin del presupuesto de TIC de acuerdo con la capacidad y el papel que desempea cada institucin en la prestacin de los servicios a los ciudadanos. Respecto a la meta de automatizacin de 70%, la implementacin de los nueve manuales administrativos y el proceso de reduccin regulatoria han demostrado que la reingeniera necesaria para impulsar la simplicacin administrativa terminar por hacer ms lento el camino hacia el logro de esta meta. A n de atender esta contingencia, que podra impactar la capacidad del gobierno para lograr sus metas, el gobierno federal mexicano realiz esfuerzos signicativos en torno a la automatizacin de los procesos de alto impacto; este nuevo enfoque est generando resultados considerables. Por ejemplo, se estableci un nuevo punto nico de entrada (ventanilla nica) para el registro de nuevas empresas por medio del portal www.tuempresa.gob.mx. En combinacin con la disminucin de cargas administrativas resultantes del desarrollo de nuevas opciones de pago en lnea y del aumento en el uso de programas de contabilidad, Mxico estuvo en posibilidad de simplicar sus procesos de apertura de empresas y mejorar el contexto nacional para los empresarios. Esto tambin se reej en la clasicacin del Banco Mundial sobre la facilidad de hacer negocios, en la que Mxico se encuentra entre los pases que ms han mejorado y en primer lugar en Amrica Latina (Banco Mundial, 2011). Durante el verano de 2010, la OCDE llev a cabo una encuesta sobre el impacto de las medidas de austeridad en el gobierno electrnico. Las respuestas de las autoridades
mexicanas reiteran que el Decreto de Austeridad de 2006 promulgado por el Presidente de la Repblica a principios de su mandato para reducir el gasto en las operaciones de la administracin pblica federal en 25 500 de millones de pesos, consideraba estrategias especcas para consolidar, compartir y contratar externamente recursos de TIC. El Decreto de Austeridad prev la consolidacin en la contratacin de servicios de TIC, con base en acuerdos marco que permitan la generacin de economas de escala y sinergias. En los casos en que no sea posible consolidar las necesidades de TIC, el Decreto requiere la aprobacin de la Unidad de Gobierno Electrnico de la Secretara de la Funcin Pblica. Tambin tiene como nalidad consolidar la contratacin de los servicios de computacin (por ejemplo, equipos, programas, apoyo tcnico, mantenimiento) y sustitucin de equipo para evitar separar las adquisiciones cuando sea posible. En ltima instancia, el Decreto tiene como nalidad apoyar la estandarizacin de procesos comunes entre secretaras, facilitar la interoperabilidad del sistema y mantener su integracin. Por ltimo, de acuerdo con las respuestas al cuestionario, las prioridades que han ido ganando importancia en el mbito del gobierno electrnico son: la eciencia regulatoria; el desarrollo de un marco nacional de interoperabilidad, y la construccin, proteccin y acceso a la informacin concebida como bien pblico.
El contexto del gobierno electrnico

Las instituciones pblicas mexicanas muestran un alto nivel de madurez digital, lo cual es resultado de ms de una dcada de inversin nacional en gobierno electrnico, un enfoque estratgico slido y el compromiso mostrado por el liderazgo poltico a lo largo de los aos en torno a la optimizacin del uso de TIC dentro de la administracin pblica para mejorar su funcionamiento operativo y la interaccin con empresas y ciudadanos. En este captulo se identica la riqueza de las iniciativas emprendidas por el gobierno mexicano para establecer un entorno favorable al gobierno electrnico. Estos anlisis hacen constar el esfuerzo sostenido de Mxico y muestran cmo est dirigindose de manera estratgica hacia la direccin correcta, con la intencin de aprovechar plenamente las TIC a n de innovar, impulsar la eciencia pblica y aumentar la calidad de los servicios pblicos. Por ejemplo, los enfoques basados en la web 2.0 y el uso de la nube de cmputo estn explorndose como oportunidades de cambio en la forma en que funcionan las entidades pblicas y cmo interactan entre ellas y con quienes reciben los servicios que prestan. Sin embargo, un elemento clave para garantizar el desarrollo del gobierno electrnico consiste en tomar las medidas necesarias desde una perspectiva tanto tecnolgica como a nivel regulatorio y organizacional, adems de asegurar que el desarrollo futuro de las aplicaciones y sistemas de las TIC encuentre apoyo en la planeacin estratgica institucional. El consenso interno acerca de lo que representa el valor pblico y sobre las metas estratgicas nacionales y el liderazgo poltico ininterrumpido tambin sern necesarios para mantener el desarrollo de sistemas y procesos integrados que apoyen una interoperabilidad fortalecida. Un ejemplo concreto de la necesidad de mantener los esfuerzos del gobierno para tomar las decisiones apropiadas y garantizar la evolucin continua del gobierno electrnico, es el descenso de Mxico en las clasicaciones internacionales, como la que publica la
78 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS UNDESA cada dos aos.1 Este deterioro no debe atribuirse nicamente a las recientes restricciones presupuestarias o al hecho de que se haya canalizado hacia otros nes una cantidad considerable de recursos inicialmente asignados al desarrollo de e-Mxico y a seguir adelante con el diseo de los sitios de Internet. De hecho, un anlisis ms detallado parece mostrar que la falta de desarrollo adicional de los portales puede explicarse como resultado de la falta de concentracin del gobierno en la ampliacin de la integracin y la interoperabilidad de sistemas y procesos. El impacto no slo ha sido afectado por decisiones relacionadas con la inversin en tecnologa, sino tambin por algunos obstculos en el diseo del marco legal y regulatorio que todava impide la integracin plena de los procesos y los sistemas en el rea de gestin (back ofce). Asimismo, a medida que se avanza hacia una mayor automatizacin y digitalizacin de los servicios, ser importante asegurarse de que ms ciudadanos utilicen Internet. Cosechar los frutos de las inversiones en el gobierno electrnico implica que ya se lleg al nivel deseado de utilizacin de los servicios pblicos y la informacin en lnea, especialmente considerando el enfoque estratgico de Mxico en torno al incremento en la digitalizacin de los servicios y la informacin. El nmero de usuarios de Internet en Mxico sigue siendo bajo. La conectividad en el sector pblico es mucho ms alta que el nivel de conectividad en la sociedad. Las condiciones de mercado parecen ser el factor principal detrs de estas cifras, ya que el costo de la conectividad sigue siendo muy alto. Como resultado de lo anterior, el abismo digital parece ser un tema relevante que el gobierno debe atender. A pesar de que la penetracin neta de banda ancha ha mostrado cierto incremento, el nivel general de penetracin en la mayor parte del pas es ms bajo que lo que el nivel de infraestructura y las habilidades tcnicas pareceran permitir, adems de ser inferior a las tendencias de la OCDE.
80 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS En la grca 2.4 se muestra la necesidad de fortalecer la infraestructura bsica y la industria de las TIC para fomentar la participacin social. De hecho, es fundamental que ambas aseguren el acceso y ofrezcan incentivos al uso de Internet y los servicios digitales al poner en lnea a 70% (68 millones) de ciudadanos mexicanos que no utilizan TIC. Esto requiere una mayor atencin si el gobierno tiene la intencin de cosechar los frutos que espera obtener mediante el incremento de la oferta de servicios completamente digitales. A n de atender este tema, el gobierno estableci la meta de aumentar el nmero de usuarios de Internet a 70 millones de habitantes (o 62.5 de cada 100 ciudadanos) para 2015 (Gobierno de Mxico, s.f.). Estos esfuerzos contribuirn a garantizar un nivel adecuado de adopcin de servicios de gobierno electrnico.
Gobierno electrnico: objetivos y logros

La visin del gobierno mexicano se centra en aprovechar plenamente las TIC para garantizar el desarrollo de una sociedad de la informacin competitiva, incluyente e innovadora. La OCDE dene el gobierno electrnico como el uso de tecnologas de la informacin y las comunicaciones y, en especial Internet, como herramienta para lograr un mejor gobierno (OCDE, 2003). Este elemento es parte constitutiva de la visin ms general del gobierno mexicano en su objetivo por crear una sociedad de la informacin (es decir, el Sistema Nacional e-Mxico), al igual que en la Agenda de Gobierno Digital. La Agenda tiene dos componentes centrales: i) la adopcin y el uso de las TIC por parte de la sociedad y un mercado en el que los impulsos principales son los precios, la calidad y la cobertura, y ii) la adopcin y el uso de las TIC, por parte del gobierno, para el que las motivaciones centrales se enfocan en mejorar la eciencia operativa de las instituciones
pblicas, reducir los costos de transaccin entre ciudadanos y gobierno, y producir bienes pblicos relacionados, como se reeja en la Agenda de Gobierno Digital. Adems, el gobierno mexicano ampli su enfoque visionario y conceptual de desarrollo del gobierno electrnico, que est impulsando los proyectos nacionales y las iniciativas relacionadas con las TIC y el gobierno electrnico. La estrategia mexicana para el gobierno electrnico (la Agenda de Gobierno Digital) se basa en la siguiente denicin: El uso de las TIC para fomentar la construccin, proteccin y distribucin de bienes pblicos y comunes, y en la denicin de varios conjuntos de informacin como bienes pblicos, por ejemplo: los registros civiles y de la propiedad, las estadsticas nacionales y los registros criminales, de justicia y de educacin. El gobierno electrnico desempea una funcin clave en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.2 La Prioridad nmero 5 (que se incluye en el captulo 5) consiste en impulsar la democracia ecaz y responsable por la poltica externa. El gobierno electrnico tambin es relevante para alcanzar la meta estratgica nmero 4, que se reere a mejorar la regulacin, la gestin, los procesos y los resultados del servicio civil de carrera para satisfacer las necesidades de los ciudadanos en trminos de prestacin de servicios y suministro de bienes. El Plan present la estrategia siguiente para mejorar el desempeo de la administracin pblica a nivel federal: aumentar el rigor de las normas de eciencia y de ecacia del gobierno a travs de la sistematizacin y la digitalizacin de todos los procedimientos administrativos y el uso de las TIC y las comunicaciones de funcionarios pblicos. Al igual que el Plan Nacional de Desarrollo de Mxico, el documento Vision and Objectives de Corea para el periodo 2007-2012 incluye una estrategia que va de la informacin orientada por el gobierno a una gobernanza pblico-privada en colaboracin, de la informatizacin desconectada a la informatizacin sin incidentes, de la reaccin a las respuestas activas a efectos adversos, de las polticas centradas en la expansin a las medidas centradas en la utilizacin. En cumplimiento con lo dispuesto por el Artculo 69 de la Constitucin, el 1 de septiembre de 2010 el Presidente de Mxico present su discurso sobre la situacin de la nacin ante el Congreso (Cuarto Informe de Gobierno) en el que inform sobre la meta 4 de la Prioridad 5: aumentar la disponibilidad y la calidad de los procedimientos administrativos y los servicios pblicos en lnea. El Presidente cit el Portal Ciudadano (www.gob.mx) desarrollado por el gobierno federal, que sirve como el medio principal de acceso en lnea a los trmites y servicios ms utilizados; el Portal se encuentra disponible las 24 horas del da, siete das de la semana, y fomenta una mejor comunicacin entre ciudadanos y gobierno. El Portal ofrece, adems, acceso a la informacin sobre rdenes y fallos a nivel federal, estatal y municipal, as como acceso a las decisiones de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, que contribuyen a mejorar la calidad de la prestacin de servicios y la difusin de informacin (ms adelante en este captulo se presenta informacin suplementaria sobre el portal del gobierno federal). El Presidente tambin inform acerca de los resultados logrados en relacin con la agenda de diez puntos para transformar Mxico (Diez puntos para transformar a Mxico de fondo) creada en 2009 (Gobierno de Mxico, 2010b). El informe sobre el octavo compromiso de llevar a cabo una reforma regulatoria sustantiva para mejorar la competitividad de la economa, indic que:
se eliminaron ms de 9 000 reglas administrativas, las cuales fueron sustituidas por nueve manuales administrativos que uniformaron los procesos ms comunes
82 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS realizados en la administracin pblica federal que previeron o incluyeron el uso de TIC;
se emiti una moratoria regulatoria para impedir la emisin de regulaciones adicionales; se emiti un decreto para simplicar las interacciones scales con el gobierno, eliminando la declaracin del impuesto jo mensual y la declaracin anual del IVA, entre otras, y se pusieron en marcha medidas de simplicacin regulatoria sobre importaciones, incluyendo los productos tecnolgicos.
El Presidente tambin ofreci actualizaciones sobre algunos de los principales proyectos de gobierno electrnico llevados a cabo para cumplir las metas de la agenda de diez puntos, destacando el valor instrumental del gobierno electrnico3 respecto al desarrollo nacional en los mbitos social y econmico. Entre los ejemplos de los procedimientos que mejoraron destacan los siguientes: 1. En el mbito de la administracin tributaria: la digitalizacin y simplicacin de la administracin tributaria, como la inscripcin en el registro federal de contribuyentes (RFC) y la implementacin del sistema digital de la rma electrnica avanzada (FIEL). En la Secretara de Comunicaciones y Transportes: la implementacin de un sistema de e-licencia, que estar disponible a nivel nacional para la emisin de permisos de conducir y el desarrollo de una base de datos que apoye un sistema integral de informacin para el sistema federal de autotransporte. En el mbito de la Secretara de Educacin Pblica: la expedicin de la identicacin y el registro profesional. De un total de 6.1 millones de registros en la Direccin General de Profesiones, 4.1 millones se encuentran digitalizados, lo cual facilit y mejor la capacidad de respuesta para los usuarios; el desarrollo de un sistema de citas programadas en lnea que permite un mejor servicio, y el despliegue, en julio de 2009, de un sistema electrnico de pago de derechos. En la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE): la digitalizacin de una base de datos que apoya la interoperabilidad entre la SRE y el Instituto Nacional de Migracin (INAMI) que permite el intercambio de informacin sobre movimientos entre consulados, emisin de visas, etc., y reduce los costos de transaccin y el tiempo en la prestacin de servicios a los usuarios. Entre las responsabilidades del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial: se simplicaron los procedimientos de solicitud y otorgamiento de la marca registrada por medio del portal www.tuempresa.gob.mx, que fue implementado en 2009. Entre las tareas de la Procuradura Federal del Consumidor: se implement el sistema CONCILIANET para mejorar electrnicamente la calidad y capacidad de respuesta del proceso de conciliacin. Esta medida redujo el tiempo de conclusin de los procedimientos a la mitad e hizo posible que la Procuradura respondiera a 98% de las quejas recibidas. Se espera que la iniciativa de ley para la Firma Electrnica Avanzada (Ley de Firma Electrnica Avanzada), enviada al Congreso por el Presidente a nes de 2010, otorgue a las rmas digitales el mismo reconocimiento legal que a las rmas escritas. El 22 de marzo de 2011, el Senado aprob la iniciativa, que est esperando ser aprobada
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en la Cmara de Diputados. Adems de facilitar las transacciones entre el gobierno y los ciudadanos, y entre el gobierno y las empresas, el proyecto tiene como propsito transformar la rma digital en un bien pblico digital, al hacer posible mejores transacciones entre ciudadanos y entre empresas. Se espera que la rma digital garantice la autenticidad y la fuente de informacin en las transacciones a n de evitar el rechazo de datos y de transacciones, para dar lugar a la integridad de los datos al restringir los cambios a los mensajes rmados y asegurar la condencialidad al restringir el acceso o la distribucin a personas no autorizadas. La diversidad de iniciativas puestas en funcionamiento por Mxico demuestra que el gobierno est realizando esfuerzos vigorosos por mejorar los procedimientos y los servicios en mbitos en los que el impacto del gobierno electrnico puede ser de importancia decisiva, lo cual est en lnea con la tendencia en los pases ms avanzados de la OCDE en el campo del gobierno electrnico. En la grca 2.5 se muestra, por ejemplo, la agenda y las iniciativas clave establecidas por el gobierno coreano.
Marco institucional y de gobernanza del gobierno electrnico

Tres de los principales componentes en el desarrollo de la sociedad de la informacin en Mxico son el gobierno electrnico (centrado en el gobierno, con la Secretara de la Funcin Pblica como institucin responsable), la economa digital (concentrada en las
84 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS empresas, con la Secretara de Economa como institucin responsable) y la conectividad social (centrada en la sociedad, con la Secretara de Comunicaciones y Transportes como institucin responsable). La Secretara de Economa, la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), la Secretara de Comunicaciones y Transportes y la Comisin Federal de Telecomunicaciones trabajan para fomentar el mercado de las TIC y resolver los problemas de calidad, acceso y precios. El Sistema Nacional e-Mxico (descrito en detalle ms adelante en este captulo y bajo la responsabilidad general de la Secretara de Comunicaciones y Transportes) trabaja para cerrar la brecha digital, en los casos en que los mercados dejaron de funcionar. La Secretara de la Funcin Pblica y la Comisin Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno Electrnico (CIDGE) son responsables de la parte de la estrategia correspondiente al gobierno electrnico. La Secretara de la Funcin Pblica, encargada del desarrollo e implementacin de los asuntos relacionados con el gobierno electrnico, tiene la responsabilidad central de concebir la estrategia y el marco normativo necesario para fomentar y optimizar el uso de las TIC en la administracin pblica federal. La coordinacin entre los diferentes participantes se garantiza por medio de la CIDGE. Esta Comisin se cre por acuerdo presidencial, publicado el 9 de diciembre de 2005, para fomentar y fortalecer la coordinacin en apoyo del uso y explotacin de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones en la administracin pblica federal. Este acuerdo establece los mecanismos de coordinacin entre dependencias y entidades, con la participacin de los siguientes grupos:
el Consejo Ejecutivo; los consejos tcnicos; las subcomisiones (es decir, la Subcomisin de Firma Electrnica Avanzada; la Subcomisin de los Sistemas Automatizados de Control de Gestin; la Subcomisin de Vinculacin con Estados y Municipios); el Grupo Consultivo; el presidente de la Comisin es el secretario de la Funcin Pblica y el secretario ejecutivo es el encargado de la Unidad de Gobierno Digital.
De acuerdo con lo establecido por el decreto presidencial, las principales tareas de la CIDGE son:
evaluar las necesidades en el mbito de las TIC en la administracin pblica a nivel federal y recomendar medidas para su desarrollo; apoyar los acuerdos orientados a la bsqueda de recursos econmicos para el desarrollo de los proyectos, con las dependencias y entidades y los organismos nacionales e internacionales, ya sean pblicos o privados; promover el establecimiento de mecanismos de coordinacin y colaboracin con los poderes federales, la Procuradura General de la Repblica, los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, as como con instituciones pblicas y privadas (nacionales e internacionales), a n de propiciar el intercambio de informacin y experiencias, el anlisis de problemticas comunes y la realizacin de proyectos conjuntos en materia de gobierno electrnico y TIC; proponer el establecimiento de una arquitectura tecnolgica de la administracin pblica federal, con una visin orientada a la administracin estratgica de servicios de TIC para denir y alinear los procesos del gobierno federal mediante
la utilizacin de modelos de operacin que permitan identicar las oportunidades de duplicar o reutilizar los recursos, mejorar la efectividad y obtener ahorros en los costos al mejorar los servicios proporcionados al ciudadano, en la medida en que las capacidades tcnicas, organizacionales y presupuestarias de cada institucin lo permitan;
promover el establecimiento de mecanismos de interoperabilidad que permitan el aprovechamiento de las infraestructuras tecnolgicas y de los procesos horizontales a travs de la administracin pblica federal; promover en las dependencias y entidades, de acuerdo con los resultados y las acciones que le informe la Subcomisin de Firma Electrnica Avanzada, los mecanismos para facilitar la implementacin, operacin y homologacin de los procedimientos y tecnologa de la rma; promover entre las dependencias y entidades, de acuerdo con los resultados y las acciones que le informe la Subcomisin de los Sistemas Automatizados de Control de Gestin, los mecanismos para la aplicacin de los criterios de interoperabilidad y los lineamientos para la estandarizacin de los sistemas automatizados de control de gestin y su comunicacin por medio del uso de medios electrnicos; establecer el marco normativo que sea indispensable para apoyar al gobierno electrnico.
El gobierno considera que la Subcomisin de Vinculacin con Estados y Municipios, que es parte de la CIDGE, tiene un papel clave en la coordinacin del trabajo relevante en el mbito del gobierno electrnico. stos son renglones de inters comn y apoyan las metas estratgicas centrales del gobierno electrnico y el desarrollo de la sociedad de la informacin. Las acciones de la Subcomisin formalizarn la colaboracin entre los tres niveles de gobierno para desarrollar estrategias que puedan traducirse en planes concretos y materializables. El gobierno federal desempea un papel signicativo en el apoyo a los municipios y los estados con niveles menos avanzados de desarrollo del gobierno electrnico para acceder y adoptar mejores prcticas a nivel nacional o internacional. La creacin de la Unidad de Gobierno Digital (UGD), la Subcomisin de la CIDGE para la vinculacin con estados y municipios y el Comit de Informtica de la Administracin Pblica Estatal y Municipal (CIAPEM) obedeci al propsito de fortalecer el intercambio de mejores prcticas entre estados, municipios y gobierno federal, como lo prev la Agenda de Gobierno Digital para garantizar la gobernanza a diferentes niveles. El CIAPEM es el organismo nacional que contribuye a orientar el desarrollo tecnolgico en todo el gobierno. Sus objetivos son los siguientes:
fomentar los proyectos relacionados con el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) en los gobiernos estatales y locales; promover el intercambio de informacin entre autoridades locales y gobiernos municipales; promover la planeacin, operacin y uso de recursos de TIC en los gobiernos estatales y municipales, y mejorar la comunicacin entre los miembros del Comit y las organizaciones pblicas y privadas. El Comit est compuesto por los estados y municipios interesados y su liderazgo se renueva anualmente por medio de un proceso electoral. Desde 2006, los gobernadores de varios estados han sido presidentes de este Comit. El presidente del Comit Ejecutivo funge como
86 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS subcomisionado de vinculacin del CIAPEM con estados y municipios y en el grupo consultivo de la Comisin Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno Electrnico (CIDGE).
Fortalecer la coordinacin y colaboracin entre los distintos niveles de gobierno

La coordinacin dentro y entre niveles de gobierno, con una asignacin clara de responsabilidad por el desarrollo administrativo de los servicios y proyectos de gobierno electrnico, es crucial para lograr resultados, resolver incongruencias en el suministro y el desarrollo de los servicios de gobierno electrnico y fomentar una mayor integracin con los servicios de gestin que lleven a una prestacin de servicios pblicos ms integrada. Conscientes de las limitaciones en el impacto y el bajo nmero de decisiones tomadas por la CIDGE a lo largo de los ltimos cinco aos, a nales de 2010 el gobierno propuso su reordenamiento integral. Lo que se pretende es contrarrestar parte de las crticas sobre su papel y su impacto. En julio de 2010 se reunieron, en la OCDE, varios representantes de diversas dependencias de la administracin pblica federal. En esta reunin conrmaron que, pese a los esfuerzos del gobierno por garantizar una colaboracin y coordinacin ecaz y eciente entre los distintos niveles del gobierno en materia de gobierno electrnico, la CIDGE tiene poca visibilidad estratgica y una inuencia poltica dbil. La falta de coordinacin ecaz y un liderazgo poltico slido podra limitar la posibilidad de concretar benecios a pesar de contar con iniciativas y proyectos de gobierno electrnico planeados estratgicamente y bien diseados. Lo anterior explicara la discrepancia entre la percepcin general en torno a que el gobierno electrnico ha perdido impulso en Mxico y los esfuerzos e inversin continuos que realiza el gobierno para avanzar en su desarrollo. En diciembre de 2010 se tomaron decisiones importantes respecto a la CIDGE con la intencin de cambiar algunas subcomisiones y desmantelar algunos grupos tcnicos. Ms adelante se detallan algunos de los cambios ms relevantes que impactarn la ecacia de la CIDGE. La CIDGE aprob el establecimiento de la Subcomisin de Interoperabilidad, cuyo principal objetivo consiste en implementar el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI)4 una vez que se publique el decreto de autorizacin.5 El decreto ya fue aprobado por el gobierno federal, el sector acadmico y el industrial, y se espera obtener su validez jurdica. La Subcomisin reportar a la CIDGE y trabajar en coordinacin con su consejo ejecutivo. ste es un paso fundamental para avanzar en la implementacin del esquema y lograr resultados en trminos de interoperabilidad. Lo anterior resulta particularmente importante considerando el papel clave de la interoperabilidad en la maximizacin del impacto de las TIC en el fomento del intercambio de datos, informacin y conocimiento; esto mantendr la integracin de las operaciones o de los procesos en el gobierno federal, aumentando las eciencias dentro del sector pblico, mejorando la prestacin de servicios pblicos que generen benecios a los ciudadanos. Al lograr lo anterior, llevar a racionalizar el uso de las TIC en el proceso de intercambio, reutilizacin y asignacin de los recursos tecnolgicos compartidos y el fortalecimiento de la cooperacin y coordinacin, la integracin y el desarrollo de servicios digitales compartidos y transversales. La elaboracin del plan mexicano estuvo orientada por instrumentos internacionales que consagran la necesidad de crear herramientas para el intercambio de experiencias sobre gobierno electrnico y, especcamente, sobre interoperabilidad como el Libro blanco de interoperabilidad del gobierno electrnico para Amrica Latina y el Caribe, publicado por
la CEPAL;6 la Base de la estrategia de interoperabilidad en Amrica Latina, publicado en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado; y el Consenso de Buenos Aires, publicado en el marco de la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.7 En este sentido, la decisin de Mxico sigue las mejores prcticas internacionales, que muestran que la implementacin ecaz de un esquema de interoperabilidad requiere el establecimiento previo de un cuerpo coordinador (es decir, requiere entender el contexto e identicar los problemas que deben resolverse por medio del esquema para fomentar su desarrollo e implementacin). La adopcin del esquema de interoperabilidad representa un excelente ejemplo de una decisin de poltica pblica tomada por la Secretara de la Funcin Pblica para cumplir con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012; la estrategia demanda reglas actualizadas, adecuadas, claras y sencillas para regular con ecacia todos los mbitos de la vida nacional y utilizar las TIC para apoyar la simplicacin administrativa y la reforma regulatoria en la administracin pblica a n de generar un impacto directo en la lucha contra la discrecionalidad, la arbitrariedad y la corrupcin, y encarar la necesidad de aumentar la coordinacin en toda la administracin pblica federal. Los cambios en el marco institucional tambin afectaron a los comits tcnicos, que fueron reestructurados. Se eliminaron los comits tcnicos sobre la estructura y las funciones en el mbito de las TIC, el uso de recursos de TIC, la planeacin estratgica de las TIC, la seguridad y privacidad de las TIC y el uso de programas de computadora, ya que el nuevo manual administrativo de las TIC asumi estas funciones. Por otra parte, el Comit Tcnico de Interoperabilidad fue sustituido por la Subcomisin de Interoperabilidad, que cubre Internet, los sitios del gobierno y el comit tcnico.8 El gobierno mexicano tom estas importantes medidas de reorganizacin para garantizar el tipo y nivel adecuados de coordinacin y claridad en trminos de responsabilidad y a n de asegurar el otorgamiento de apoyo poltico en renglones y proyectos clave, al igual que la ecacia en el logro de los resultados previstos. Asimismo, si se considera el entorno conducente al gobierno electrnico a nivel nacional a la luz de una coordinacin y colaboracin ecaces, el hecho de que cada secretara cuente con su propio presupuesto parecera obstaculizar la integracin y la coordinacin de iniciativas. Lo anterior podra resultar en la duplicacin de esfuerzos y sistemas y la prdida de oportunidades para crear sinergias y fomentar la integracin y la interoperabilidad. Por ltimo, se percibe que las tareas, las responsabilidades y los mandatos de los comits de interoperabilidad o funciones similares parecen diferir entre secretaras; esto amerita ser atendido y considerado por parte del gobierno, como el establecimiento de un contexto a nivel de todo el sector pblico que haga posible un desarrollo y una implementacin coherentes de los proyectos y sistemas de gobierno electrnico. En agosto de 2010, el gobierno mexicano atendi este tema por medio de la adopcin del Manual Administrativo de Aplicacin General en Materia de TIC (MAAGTIC)9 que establece claramente lo que se espera de los CIO en todo el gobierno federal. Lo anterior se suma al hecho de que aunque las diversas estrategias de TIC en Mxico son ejemplo de enfoques estratgicos slidos, la impresin es que la coordinacin entre todas ellas podra mejorar. Si bien las deniciones jurdicas formales (es decir: los papeles, las responsabilidades, los espacios de intervencin) de e-Mxico y la CIDGE son claras, parece que la coordinacin entre ambas instancias experimenta algunas dicultades para funcionar en la prctica y necesita mejorar.
Entornos y marcos institucionales en pases miembros de la OCDE

La ecacia en la coordinacin puede lograrse a travs de una serie de medidas. Las experiencias de los pases de la OCDE muestran que los enfoques sobre la coordinacin del gobierno electrnico varan notablemente, lo cual es reejo del contexto poltico y administrativo (como las estructuras de toma de decisiones del gobierno o el grado de centralizacin o descentralizacin de responsabilidades en el gobierno). Algunos pases han creado puestos encabezados por un funcionario de informacin en jefe o comits de CIO (Austria, Australia, Estados Unidos de Amrica y el Reino Unido), mientras que otros han recurrido a organismos de coordinacin que renen a los principales grupos interesados (como Dinamarca y Suiza). Recuadro 2.1. La estructura conjunta de coordinacin de gobierno electrnico
Las responsabilidades en la prestacin de servicios pblicos dentro del sector pblico dans se dividen entre el gobierno central, los municipios y las regiones, cada segmento con su propio liderazgo poltico y gobierno electos. La reforma estructural que entr en vigor el 1 de enero de 2007 fortaleci signicativamente el papel de los municipios, que asumieron partes de gran importancia de las responsabilidades de los anteriores condados, dejando a las regiones con la responsabilidad principalmente de hospitales y ciertas instituciones sociales dentro del sector de servicios de salud (vase tambin el Recuadro 2.2).
El gobierno dans
integrado por 19 ministerios, de los cuales 5 son miembros del STS Gobierno local de Dinamarca representa los 98 municipios Regiones danesas representa las 5 regiones
La Comisin Mixta de Cooperacin Gubernamental (STS)

Secretarios permanentes pertenecientes al Ministerio de Finanzas (presidente), de Economa, de Tributacin, de Ciencias, de Salud y del Interior Gerentes ejecutivos de las regiones danesas y el gobierno local dans
Desde el Estudio de la OCDE sobre gobierno electrnico en Dinamarca, de 2006, se elimin el Consejo Comn de Gobierno Electrnico (OCDE, 2006: 47, grfica 1.2) y se sustituy por el Comit Orientador de Cooperacin Intergubernamental (Styregruppen for Tvroffentlige Samarbejder, STS), como resultado de un acuerdo entre el gobierno, las regiones danesas y los gobiernos locales en 2005. La organizacin tiene como objetivo apoyar el Proyecto de Gobierno Electrnico para el periodo estratgico 20072010 con una Fuerza de Tarea Digital integrada por personal delegado de todos los niveles del gobierno, pero fsicamente ubicado dentro del Ministerio de Finanzas, que atiende al STS. El STS es un organismo de coordinacin que abarca a todo el gobierno y cuyo objetivo es crear un terreno comn para el trabajo sobre el gobierno electrnico. El marco general de la coordinacin se conrma en las negociaciones anuales sobre los presupuestos del ao entrante entre el gobierno y los representantes de las regiones y los municipios.
Recuadro 2.1. La estructura conjunta de coordinacin de gobierno electrnico (continuacin)

El STS incluye representantes de alto nivel (secretarios permanentes/directores ejecutivos) de los cinco ministerios ms importantes del gobierno central en lo referente a la implementacin del gobierno electrnico y las asociaciones que representan a los municipios y las regiones. El STS tiene el siguiente mandato:
aplicar los principios rectores y las condiciones marco coherentes que garanticen el desarrollo de soluciones de gobierno electrnico entre fronteras organizacionales y atiendan las necesidades de ciudadanos y empresas. garantizar el avance y coordinar las iniciativas en el sector pblico para lograr un mejor uso de recursos por medio del gobierno electrnico, con los ciudadanos y las empresas al centro del esfuerzo. presentar iniciativas que amplen la implementacin del gobierno electrnico en el sector pblico. implementar iniciativas conjuntas en el sector pblico a n de superar las barreras (legislativas, regulatorias, tcnicas, organizacionales, etc.) para la implementacin del gobierno electrnico. contribuir a la solucin de conictos de inters especcos persistentes, con proyectos de gobierno electrnico. aclarar modelos para la operacin y el mantenimiento de los proyectos de gobierno electrnico en el futuro. asegurar la coherencia entre las metas de eciencia en el sector pblico y las soluciones de gobierno electrnico a n de garantizar la estructura de incentivos adecuada.
Fuente: OCDE (2010), Denmark: Efcient e-Government for Smarter Public Service Delivery, estudios de gobierno electrnico de la OCDE, OCDE, Pars.
A n de apoyar la cooperacin intergubernamental e intersecretarial es decisivo contar con un liderazgo poltico slido. En Corea, por ejemplo, el liderazgo del gobierno es un elemento fundamental que ha permitido al pas avanzar en el desarrollo del gobierno electrnico y convertirse en un Estado altamente reconocido como lder mundial en este campo. Desde los aos ochenta, cuando comenzaron los esfuerzos por implementar el gobierno electrnico en Corea, los principales funcionarios gubernamentales, incluyendo al Presidente, entendieron la importancia del gobierno electrnico y lo han fomentado activamente. Esto ha posibilitado el establecimiento de planes de gobierno electrnico estratgicos y sostenibles, con un programa de cambio de gestin a nivel nacional que implica la innovacin gubernamental por medio del gobierno electrnico. En el contexto coreano, el slido liderazgo del gobierno se conceptualiz como:
liderazgo del Presidente; planes estratgicos y sostenibles para los prximos 20 aos; un programa de cambio administrativo a nivel nacional; proyectos de gobierno electrnico alineados con evaluaciones de desempeo.
Asimismo, se ha acordado un plan de cooperacin intergubernamental y ministerial en Corea con mecanismos para compartir informacin que permiten que sta uya, as
Recuadro 2.2. Comit Coreano para el Avance de la Difusin de Informacin Pblica

En noviembre de 2005, se estableci la Divisin de Difusin de Informacin Pblica, subordinada al Comit de Avance de la Difusin de Informacin Pblica. El Comit est encabezado por el Primer Ministro y lo integran 12 ministros y seis expertos del sector privado que proporcionan asesora. El personal de la Divisin incluye 33 funcionarios delegados de los gobiernos locales y el gobierno central que participan en las actividades de difusin de informacin. Se cre tambin un Grupo Asesor para ofrecer experiencia adicional. La Divisin cuenta con cuatro subgrupos para manejar la estrategia, la evaluacin, la reduccin y el diseo de sistemas.
Fuente: Gobierno de Corea.
como una mayor eciencia gubernamental en general. Los planes de Corea para compartir informacin han hecho posibles los siguientes logros: 1. En 2006, se ampli para abarcar 40 tipos de informacin pblica utilizada por 32 empresas y dependencias del gobierno: la Corporacin Nacional de Seguros de Salud, el Servicio Nacional de Pensiones, el Fondo de Garantas de Crdito de Corea, la Corporacin de Energa Elctrica de Corea, la Corporacin de Bienestar Laboral de Corea, etctera. En 2007, se ampli para abarcar 30 tipos de informacin pblica utilizada por organizaciones nancieras.
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La experiencia de Espaa muestra entornos institucionales adicionales y marcos de gobernanza que apoyan el desarrollo del gobierno electrnico. Espaa se centr en el establecimiento de la gobernanza del gobierno electrnico y el marco institucional adecuados, as como en un entorno legal y regulatorio conducente. Se opt por una combinacin de consejos de CIO y organismos de coordinacin. A lo largo de los
ltimos cinco aos, en Espaa se ha establecido una amplia gama de instituciones para fomentar una mejor coordinacin y colaboracin dentro y entre los diversos niveles del gobierno.
El Ministerio de la Presidencia es responsable de las polticas de gobierno electrnico y opera los servicios compartidos; por medio de la Direccin General para el Impulso de la Administracin Electrnica del Secretariado de Estado para la Funcin Pblica, el ministerio tiene como meta fomentar la integracin plena de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones en la prestacin de servicios pblicos y el fomento y desarrollo del gobierno electrnico. El Real Decreto 589/200514 estableci el Consejo Superior de Administracin Electrnica, CSAE, subordinado al Ministerio de la Presidencia. Este rgano se encarga de la preparacin, la elaboracin, el desarrollo y la aplicacin de la poltica del gobierno en materia de tecnologas de la informacin y las comunicaciones, as como del impulso de la administracin electrnica en la administracin general del Estado (Artculo 3.2). El Consejo incluye a altos funcionarios de todos los ministerios y recibe el apoyo de una comisin permanente, de comisiones ministeriales de gobierno electrnico y de comits tcnicos y grupos de trabajo. El CSAE funge como observatorio en materia de gobierno electrnico y sigue el desarrollo del mismo a nivel del gobierno nacional. En abril de 2006, se cre un Consejo Asesor de Administracin Electrnica (AGE) para contribuir al desarrollo de una estrategia integral de gobierno electrnico. El Consejo, que se rene dos veces al ao, est integrado por representantes del sector empresarial, el acadmico y por expertos en el sector tecnolgico. En el marco de las estrategias de gobierno electrnico y reduccin de cargas administrativas, dentro del Ministerio de la Presidencia opera una Comisin Interministerial para la Simplicacin Administrativa que analiza y presenta propuestas para la aplicacin de medidas que faciliten la relacin entre los ciudadanos y el AGE. La seccin 4 de la Ley 11/2007 est dedicada al fortalecimiento de la coordinacin entre el gobierno nacional y otros niveles de gobierno; para este n, se estableci el Comit Sectorial de Administracin Electrnica. El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio es responsable de conducir y llevar a cabo el Plan Avanza, a travs del Secretariado de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Informacin (SETSI). El Secretariado de Estado se encarga del acceso a la sociedad de la informacin, las empresas y la sociedad de la informacin; los servicios en y para la sociedad de la informacin y lo relacionado con multimedia. Red.es es una empresa propiedad del Estado que es parte de SETSI. Su papel consiste en fomentar, apoyar y dar seguimiento al uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones en Espaa, especcamente en el sector pblico. ASTIC16 es la asociacin profesional de expertos en TI y administradores de la AGE. Como tal, presta servicios de apoyo e informacin a sus miembros para el desarrollo e implementacin de sus proyectos de gobierno electrnico. El Ministerio del Interior se encarga de la implementacin del proyecto de la tarjeta de identicacin electrnica. Tambin abarca la cooperacin entre la AGE y las AC.
El Comit Sectorial de Administracin Electrnica ha tenido actividades desde 2004. Desde que la Ley 11/2007 entr en vigor, este Comit ha fungido como el cuerpo tcnico en materia de la cooperacin entre la AGE y las AC y los gobiernos locales en lo relacionado con la administracin electrnica. El Comit Sectorial tambin da seguimiento a la implementacin de los principios y las metas establecidos en la Ley 11/2007. En particular, el Comit es responsable de garantizar la interoperabilidad de las aplicaciones y los sistemas en uso dentro de las administraciones pblicas y de elaborar planes de accin conjuntos a n de mejorar el desarrollo del gobierno electrnico. Por ltimo, con miras a garantizar que se respeten los derechos de los ciudadanos en el mbito de la administracin electrnica, la Ley 11/2007 contempla el nombramiento de un mbudsman para el gobierno electrnico, bajo el ttulo de Defensor del usuario de la administracin electrnica, encargado de dar seguimiento a su aplicacin. Se supone que el Defensor publicar un informe anual en el que se renen las quejas y sugerencias con las propuestas de medidas y acciones para garantizar una proteccin adecuada a los derechos de los usuarios. El Defensor se elegir entre expertos reconocidos en el mbito de la administracin electrnica y reportar a la Presidencia, y se prev que cumpla sus funciones de manera imparcial e independiente.
El Esquema Nacional de Interoperabilidad

El gobierno mexicano considera la adopcin del Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) y el desarrollo de la Interoperabilidad para el Proyecto de Sistemas de Intercambio de Comunicaciones, que llevar a cabo la Subcomisin de Intercambio de Comunicaciones de acuerdo con el plan presentado a la CIDGE en diciembre de 2010,10 como formas de fortalecer los mecanismos de coordinacin y apoyo a la integracin de los programas. El esquema, que se centra en los ciudadanos, tiene como nalidad integrar, promover e impulsar los procesos digitales. Sus objetivos especcos son los siguientes: denir la referencia y la base para el establecimiento del marco estratgico; disear los instrumentos normativos necesarios para apoyar su implementacin, y garantizar la difusin y promocin adecuadas. Por tanto, el propsito del ENI es garantizar que se alcance el nivel deseado de interoperabilidad tcnica, semntica y organizacional, as como la gobernanza de los sistemas y la aplicacin de la administracin pblica federal. Se espera, con estas medidas, mantener la cooperacin y el intercambio de informacin entre dependencias pblicas para lograr mejoras en la prestacin de servicios y el acceso a la informacin (que se consideran bienes pblicos). El esquema deber, en efecto, facilitar la denicin de una plataforma de interoperabilidad para el desarrollo de sistemas, aplicaciones y servicios en diversas ramas comerciales (salud, servicios sociales, educacin, seguridad). Las experiencias de los pases de la OCDE han demostrado que existen diferentes elementos de impulso cuando un pas busca lograr la interoperabilidad. El resultado al que se aspire determinar el enfoque que cada pas siga para desarrollar un marco de interoperabilidad. Por ejemplo, algunos pases podran estar impulsados por la necesidad de hacer posible que se comuniquen entre s los sistemas de informacin ms antiguos creados para ir resolviendo problemas conforme se presentaban, sin considerar su conectividad o su integracin futura con otros sistemas (los llamados stove-pipe systems); otros podran tener la intencin de reducir los costos asociados con la gestin y el intercambio de informacin digital organizada y formateada de muchas maneras distintas, incluyendo los rezagos temporales, errores en los datos y entradas mltiples de informacin por parte de ciudadanos y empresas. Otros ms podran simplemente buscar desarrollar la infraestructura requerida para compartir servicios e intercambiar informacin de manera eciente y segura entre las diversas dependencias del gobierno central y los gobiernos locales. Asimismo, se puede dar prioridad a los esquemas genricos entre muchas organizaciones del sector pblico; o preferenciar nuevos servicios fusionados y desarrollar procesos interorganizacionales. A pesar de los diferentes motivos para buscar la interoperabilidad, las experiencias en otros pases miembros de la OCDE muestran que puede llevar, efectivamente, a una mayor exibilidad y facilidad para aumentar la escala en el desarrollo de servicios de gobierno electrnico, al igual que al desarrollo de servicios integrados y de transaccin entre dependencias pblicas. En el corto plazo, ofrece un marco para la interaccin ecaz, eciente y transparente de los sistemas basados en datos pblicos, que puede apoyar el fortalecimiento de puntos nicos de acceso para ciudadanos y empresas. En el mediano y largo plazos, el ENI facilitar el desarrollo de la industria de TI y, en particular, crear el contexto para el desarrollo de sistemas de transacciones que renan varias tecnologas (ja y mvil, por ejemplo). Este tipo de sistemas integrados aumentar la posibilidad de utilizar servicios pblicos electrnicos como la rma digital, el RUPA (Registro nico de Personas Acreditadas) y la CURP (Clave nica de Registro de Poblacin). Como resultado de lo anterior, podra aumentar el rendimiento sobre la inversin y facilitar la adopcin
94 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS de los servicios electrnicos disponibles. Por ltimo, cabe apuntar que la adopcin e implementacin plena del marco de interoperabilidad requerir realizar cambios en el marco legal y regulatorio relevante. En la concepcin del esquema, el gobierno mexicano utiliz como referencia las mejores experiencias internacionales en trminos de las soluciones complementarias utilizadas normalmente para construir un esquema integral nacional, como el esquema nacional de interoperabilidad, un marco de interoperabilidad, una arquitectura nacional y una infraestructura de servicios.
El logro de la interoperabilidad en Portugal

Portugal considera que la interoperabilidad es, antes que nada, un reto semntico, especialmente en trminos de la importancia que reviste la denicin de procesos en el sector pblico, de modelos de datos y de entidades de informacin (por ejemplo: ciudadano, domicilio, edicio) con la seguridad de contar con una estrategia interorganizacional, en la que cada entidad sigue siendo responsable de sus datos, su informacin y sus sistemas. Al igual que los dems pases de la OCDE, Portugal ha enfrentado el reto de hacer que los sistemas antiguos construidos sin una visin integral puedan comunicarse entre s. A n de hacer frente a dicho reto, se desarroll una plataforma de interoperabilidad con las siguientes facultades:
Integracin de datos. La adopcin de un modelo uniforme que permita el intercambio de datos entre los distintos sistemas gubernamentales. De esta manera, todas las dependencias del gobierno estn en posibilidad de recibir una presentacin de datos por parte de los ciudadanos como un cambio de domicilio o de nombre eliminando con ello la necesidad de realizar papeleos excesivos. Integracin de solicitudes. Se trata de los servicios de Internet que conectan todas las solicitudes, sin importar el lenguaje de programacin o el equipo fsico que contiene los datos. Identicacin simplicada. Los ciudadanos se identican una sola vez ante el Marco Comn de Servicios y pueden entonces presentar datos ante varias dependencias del gobierno, aunque mantengan sus distintas identidades con cada dependencia. Una vez que los datos entran a la red, la identicacin consiste en identidades individuales anidadas con base en nmeros aleatorios. La Constitucin portuguesa no permite la existencia de nmeros de identicacin nicos. Privacidad y seguridad. El Servicio de Directorio Activo garantiza que slo se enven entradas encriptadas en Internet, y no informacin de identicacin. Las dependencias tambin pueden enviar mensajes encriptados por medio del Marco Comn de Servicios.
La Plataforma de Interoperabilidad sirve de base para la arquitectura empresarial. As, ofrece el fundamento tcnico para realizar las comunicaciones entre dependencias del gobierno, dene la arquitectura de la informacin para la administracin pblica portuguesa y abre posibilidades para reordenar y cambiar las estructuras organizacionales y los ujos de trabajo. La nalidad de la Plataforma de Interoperabilidad es mejorar los ujos de trabajo y la orientacin de los servicios ms que compartir informacin y datos. La Plataforma de Interoperabilidad se estableci de acuerdo con el Marco Europeo de Interoperabilidad para el Servicio Paneuropeo de Gobierno Electrnico.11 El uso de la Plataforma de Interoperabilidad y el Marco Comn de Servicios es obligatorio para las
organizaciones del gobierno central portugus, pero no para las comunidades autnomas o los municipios. Cada autoridad pblica decide sobre los criterios de acceso, por ejemplo, realizando referencias cruzadas con informacin tributaria o de seguridad social.
El fomento de la cooperacin entre gobiernos en Italia

En Italia, ICAR (Interoperabilit e Cooperazione Applicativa tra le Regioni e le Province Autonome) se estableci como una infraestructura tcnica compartida para fomentar la cooperacin entre autoridades regionales italianas, siguiendo las normas nacionales denidas para el desarrollo del Sistema Pblico de Conectividad y Cooperacin (SPC). El objetivo de ICAR al desarrollar la infraestructura tcnica compartida consisti en permitir la cooperacin y la interoperabilidad entre los diferentes sistemas de las 16 autoridades regionales12 (de un total de 19) y con la provincia autnoma de Trento y sus 10 000 ocinas de administracin pblica, para prestar servicios integrales a los usuarios. La nalidad de este proyecto era resolver la situacin actual en Italia en la que los gobiernos gestionan e intercambian informacin digital organizada y formateada de muchas maneras distintas, lo que generaba altos costos en el intercambio de datos, rezagos en tiempo, errores en los datos y la necesidad de realizar ingresos mltiples de la informacin por parte de ciudadanos y empresas. Implementada como parte del plan italiano de gobierno electrnico para las autoridades regionales y locales, la meta general de ICAR consisti en establecer una red segura de administracin pblica regional; garantizar el intercambio de datos y la cooperacin de las aplicaciones en todas las unidades de la administracin pblica en diferentes regiones, e implementar y probar protocolos y formatos uniformes de intercambio de datos en una serie de aplicaciones fundamentales para la prestacin de servicios. En particular, el proyecto de aplicaciones empresariales tiene como objetivo probar la calidad de los servicios dentro de mbitos especcos en los que la cooperacin entre autoridades regionales es crucial, como en el caso de la compensacin en los servicios de salud, los servicios de registro civil, los servicios laborales y de empleo y la tributacin regional para automviles. No es fcil medir el impacto de ICAR, pues diere en cada regin y depende de cada mbito empresarial. Sin embargo, entre los efectos de corto plazo se pueden mencionar los esfuerzos de las autoridades para uniformar y optimizar los sistemas y ujos de informacin de los que se ocupa ICAR. Este esfuerzo tambin ha involucrado al gobierno central en trminos del anlisis y la posible revisin de leyes y regulaciones a n de hacer posibles estos cambios (por ejemplo, con el Ministerio del Interior, que supervisa el servicio del registro civil y se gestiona a nivel operativo en cada municipio). En el largo plazo, ICAR tiene el potencial de beneciar a millones de ciudadanos y empresas en las regiones participantes, as como a ms de 10 000 ocinas administrativas pblicas gracias al incremento en la velocidad del intercambio y el procesamiento de datos, que llevar a un menor tiempo de espera, mejor calidad de los datos intercambiados y la reduccin de una serie de deciencias actuales (como las disputas sobre la compensacin interregional de los servicios de salud). (DigitPA, s.f.)
El Marco Nacional de Interoperabilidad en Espaa

El Real Decreto 4/2010 del 8 de enero regula el Marco Nacional de Interoperabilidad previsto en el Artculo 42 de la Ley de Administracin Electrnica 11/2007. Este marco incluye criterios y recomendaciones sobre la estandarizacin de la informacin, los
96 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS formatos y las solicitudes, as como sobre la conservacin de la informacin que las entidades de la administracin pblica deben considerar al adoptar decisiones tecnolgicas que garanticen la interoperabilidad. Por razones de seguridad, la referencia es el Marco de Seguridad Nacional. El Marco Nacional de Interoperabilidad busca la creacin de condiciones necesarias para garantizar un nivel adecuado de interoperabilidad organizacional, semntica y tcnica de los sistemas y las aplicaciones que utilizan las entidades de la administracin pblica, lo que permitir el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones por medio del acceso electrnico a los servicios pblicos. A n de crear estas condiciones, el Esquema Nacional de Interoperabilidad introduce elementos comunes que orienten las acciones de las administraciones pblicas respecto a la interoperabilidad. En particular, introduce los siguientes elementos centrales:
se denen los principios especcos de interoperabilidad; se toman en cuenta las dimensiones de la interoperabilidad, as como las dimensiones organizacionales, semnticas y tcnicas, mencionadas explcitamente en el Artculo 41 de la Ley 11/2007; se reconocen la infraestructura comn y los servicios como instrumentos relevantes que contribuyen a la simplicacin y la propagacin de la interoperabilidad y facilitan las interacciones multilaterales; el concepto de reutilizacin aplicado a las administraciones pblicas, la informacin asociada y otros objetos informativos, en conjunto con las deniciones de los trminos compartir y colaborar, sern relevantes para la interoperabilidad. Todos estos conceptos estn reconocidos en las polticas pblicas de la UE; la interoperabilidad de las rmas electrnicas y los certicados electrnicos; conservacin de documentos electrnicos considerando la importancia del tiempo en la interoperabilidad; se crean una serie de guas e instrumentos tcnicos para la interoperabilidad a n de facilitar la implementacin del marco.
El Marco Nacional de Interoperabilidad fue desarrollado mediante un proceso coordinado por el Ministerio de la Presidencia con la participacin de entidades de todos los niveles de gobierno. En su elaboracin contribuyeron ms de 100 representantes de diferentes reas de la administracin pblica, as como un amplio nmero de expertos que compartieron sus opiniones por medio de asociaciones profesionales de la industria de las TIC. Los principales objetivos son:
incluir criterios y recomendaciones que las dependencias pblicas deben considerar al tomar decisiones tecnolgicas para garantizar la interoperabilidad y evitar la discriminacin contra ciudadanos sobre la base de sus decisiones tecnolgicas; introducir elementos comunes que orienten la actividad de las entidades pblicas respecto a la interoperabilidad; introducir un lenguaje comn que facilite la interaccin entre dependencias pblicas, as como la comunicacin de los requerimientos de interoperabilidad a la industria de las TIC.
En Espaa existe toda una gama de ejemplos de iniciativas de interoperabilidad regional, como el marco de interoperabilidad regional de la comunidad de Castilla y Len. Esta iniciativa estratgica cre una plataforma de interoperabilidad de Arquitectura Orientada a los Servicios (AOS) para proporcionar a la regin la infraestructura necesaria que le permita compartir servicios e intercambiar informacin de manera segura y eciente entre los organismos que integran los gobiernos de Castilla y Len (como los ministerios y los organismos autnomos), los 2 247 municipios y los nueve consejos provinciales, as como entre estos gobiernos y las empresas de la regin, adems de la prestacin de servicios a nivel nacional y europeo. La regin de Castilla y Len, la ms grande de Espaa, tiene una poblacin de 2.54 millones de habitantes que vive en 2 247 municipios. Los retos para alcanzar un modelo de interoperabilidad que permita el intercambio de informacin para semejante extensin son evidentes. El gobierno regional decidi utilizar un modelo de interoperabilidad completamente basado en normas abiertas. La plataforma de interoperabilidad se construy con base en tres lineamientos:
Simplicacin al sustituir las conexiones bilaterales entre ocinas regionales con un modelo de nodo central en una red. Se utiliz un modelo basado en la AOS para permitir a la regin integrar, modicar y gestionar servicios de red con ms facilidad e intercambiar informacin con base en una mayor facilidad de transmisin, almacenamiento y uso. Normalizacin mediante el uso de protocolos de transferencia de datos como XML y otros, adems de adoptar el principio de neutralidad tecnolgica. Aumentar la seguridad por medio de la creacin del portal ciudadano para clientes de servicios de red.
El modelo de interoperabilidad adoptado por el gobierno de Castilla y Len fue diseado e implementado por la Direccin General de Innovacin y Modernizacin Administrativa. Durante la etapa de diseo, el modelo se comparti con jefes de departamento de distintos ministerios y organismos autnomos; se consult tambin a personal de desarrollo y mantenimiento a n de entender sus necesidades.
Recuadro 2.3. El logro de la colaboracin y la coordinacin entre niveles de gobierno a travs del Marco de Interoperabilidad del Gobierno Electrnico en Nueva Zelanda
El gobierno de Nueva Zelanda adopt un Marco de Interoperabilidad en el Gobierno Electrnico (el llamado e-Gif) para contribuir a que las instituciones del sector pblico logren la interoperabilidad electrnica por medio de polticas y normas comunes. e-Gif es un instrumento que rene polticas y normas que: i) contribuyen a que las ocinas del gobierno trabajen en conjunto electrnicamente con ms facilidad; ii) hace que los sistemas, el conocimiento y la experiencia sean reutilizables entre dependencias, y iii) reduce el esfuerzo requerido para tratar con el gobierno en lnea al fomentar enfoques congruentes. Es preciso que las dependencias a nivel estatal utilicen e-Gif y se invita tambin a que lo hagan los gobiernos locales.
Fuente: OCDE (2010), Denmark: Efcient e-Government for Smarter Public Service Delivery, estudios de la OCDE sobre gobierno electrnico, OCDE, Pars.
Implementacin de la interoperabilidad en Corea

En Corea, la interoperabilidad es un tema de gran importancia. Se estn realizando esfuerzos continuos para garantizar una implementacin sin incidentes y la sostenibilidad del intercambio de informacin entre organizaciones pblicas, a n de fortalecer la coordinacin y apoyar una mayor integracin.
Medicin de la madurez digital del gobierno

Especialmente despus de la crisis nanciera y econmica, los gobiernos de la OCDE se enfrentan a la creciente demanda de generacin y medicin de resultados. En lnea con esta tendencia, realizar la medicin del desempeo y la evaluacin de la madurez de la administracin pblica federal con la nalidad de optimizar el uso de las TIC se vuelve crucial tambin para el gobierno mexicano. El gobierno mexicano considera que la medicin de la madurez del gobierno digital es una oportunidad para determinar la capacidad del gobierno en la prestacin de servicios apoyados por TIC. En octubre de 2009, se realiz una medicin del grado de madurez del gobierno digital utilizando la herramienta de clculo METER de las Naciones Unidas (UNDESA, s.f.), cuyo resultado fue una calicacin promedio de 7.01. Esta calicacin ubica al desarrollo digital de la administracin pblica federal en un nivel de madurez intermedio. Sin embargo, 21.13% de las instituciones an parecen tener grandes oportunidades de alcanzar el nivel de madurez intermedio. La evaluacin de la madurez de las dependencias requiere responder preguntas relacionadas con su capacidad para utilizar TIC a n de mejorar su eciencia operativa, apoyar la produccin y proteccin de bienes pblicos y comunes, mejorar el acceso a los bienes pblicos y comunes mediante la reduccin de los costos de transaccin entre
el gobierno y el ciudadano y su capacidad para establecer estructuras de informacin adecuadas como parte de los bienes pblicos relacionados con la informacin y hacer que estas infraestructuras sean interoperativas. Para lograr todo lo anterior, Mxico sigui un enfoque innovador que llev al gobierno a adoptar el Modelo de Evaluacin de Madurez Digital que contempla indicadores de resultados, indicadores operativos e indicadores internacionales. Recuadro 2.4. Modelo de medicin de madurez para el gobierno electrnico: enfoque en los resultados
Indicadores operativos: Indicadores de resultados: El impacto de la utilizacin de las TIC en el gobierno: 1. Valor pblico 2. Servicios a los ciudadanos 3. Servicios a las dependencias Eciencia en la aplicacin de las TIC en el gobierno: 1. Procesos de suministro de TI 2. Medicin de suministro de TI 3. Eciencia en los servicios a ciudadanos y dependencias Indicadores internacionales: Referencias de otros pases: 1. Naciones Unidas 2. OCDE 3. Pases individuales
Fuente: OCDE, con base en documentos proporcionados por la Secretara de la Funcin Pblica.
El nuevo modelo de evaluacin del gobierno electrnico se implement en 2010 como programa piloto en 21 secretaras. El plan consiste en utilizar el modelo de madurez en 2011 para medir los esfuerzos de 190 instituciones del gobierno federal. Dicho modelo tiene un componente innovador. Adems de centrarse en los procesos e insumos tradicionales, Mxico incorpor en su modelo de madurez nuevos conceptos sobre el uso efectivo de las TIC en los procesos de gestin dentro de las dependencias a n de apoyar su misin y prestar servicios a ciudadanos y servidores civiles. La innovacin de la metodologa inscrita en el modelo se relaciona con las medidas de creacin de valor. La medicin de este aspecto es decisiva para evaluar el xito en el uso del gobierno electrnico a n de lograr resultados, enfoque altamente innovador entre las metodologas que se utilizan en la actualidad en toda la OCDE. Los nuevos conceptos cuentan con evaluaciones tanto de ciudadanos como de servidores civiles. Al disear el modelo de madurez, el gobierno mexicano tena la intencin de ofrecer una herramienta de gestin a cada dependencia del gobierno para hacer posible la autoevaluacin de los resultados del uso de TIC y la calidad de los insumos; con esto se les permitira mejorar la aplicacin de las TIC en la consecucin de sus misiones y para el servicio a los ciudadanos. El modelo de madurez tiene como nalidad evaluar la calidad con que se han utilizado efectivamente las TIC y su aplicacin en la generacin de valor en el gobierno. Lo anterior se concentra en los siguientes resultados:
valor pblico: la madurez de la ecacia de la dependencia (por conducto de las TIC) para crear y diseminar valor pblico en la misin de la dependencia; valor para los ciudadanos: la madurez de la ecacia de la dependencia (por conducto de las TIC) para responder a las necesidades de los ciudadanos y lograr la misin de la dependencia;
valor para el personal de la dependencia: la madurez de la ecacia de la dependencia (por conducto de las TIC) para apoyar las tareas internas y los procesos esenciales de la dependencia.
La intencin del modelo de madurez reside en equilibrar los resultados en trminos de valor con la ecacia en la gestin de los insumos de TIC, incluyendo su costo. Esto comprende lo siguiente:
gestin y gobernanza de TIC: madurez y ecacia de los procesos internos empleados para suministrar valor; desempeo de las TIC: la madurez de los procesos internos en la medicin y el logro de apoyos ecaces y ecientes por parte de las TIC; costos de las TIC: la madurez en la medicin y la contencin de los costos.
El Modelo de Evaluacin de Madurez considera, de manera detallada, el nivel de las dependencias, la madurez del valor pblico (la importancia, el desempeo y la madurez del valor pblico, as como la aportacin de las TIC a este valor) al igual que la madurez de servicios y procesos (la madurez de los servicios que se presta a los ciudadanos, la de la gestin de las TIC y la del proceso de gestin de las TIC). El modelo tiene como nalidad presentar una evaluacin del valor pblico para la cartera de las 21 dependencias piloto. La medicin combina 14 aspectos del valor pblico (rendimiento de la inversin, reduccin del costo de realizar negocios, reduccin del costo por transaccin, difusin de mensajes positivos y negativos, inclusin, conanza pblica e imagen poltica, reduccin de la brecha digital, aumento en la satisfaccin de los ciudadanos, competitividad, eciencia operativa, calidad de los servicios recibidos, tiempo ahorrado a los ciudadanos, rendicin de cuentas, cumplimiento con la misin institucional) y la madurez total se desglosa en las siguientes cuatro categoras de valor pblico: ndice de valor directo para los ciudadanos, ndice de valor social, ndice de benecios nancieros para los ciudadanos, ndice de valor poltico. Los datos preliminares sobre el desempeo de las dependencias parecen mostrar que los aspectos nancieros (como el rendimiento sobre la inversin) y la reduccin de costos tienen el desempeo ms deciente en trminos del valor pblico, mientras que los servicios y el cumplimiento son los mejores aspectos; las mismas observaciones se aplican a la contribucin de las TIC al valor pblico. Respecto a la evaluacin del valor pblico de los servicios prestados a los ciudadanos y al personal interno de las dependencias y los procesos de madurez, los resultados preliminares parecen indicar que la madurez general (incluyendo el ndice de ecacia, el ndice de eciencia, el ndice de costo de servicios) de los servicios prestados al personal es ms alto que la madurez de los prestados a los ciudadanos. En el caso de ambas categoras, la eciencia y los costos resultaron ms dbiles que la ecacia. Un aspecto muy interesante del modelo de evaluacin es la valoracin de la madurez en la gestin de las TIC, que estudia el grado de gestin de los 30 procesos que se emplean actualmente en las dependencias, de acuerdo con lo que dene el MAAGTIC. Los aspectos considerados son: gobernanza, organizacin y estrategia, ejecucin y distribucin, y apoyo. El perl general de gestin de las TIC parece indicar un nivel de madurez razonablemente alto; de todos los componentes del proceso de gobernanza (es decir, el establecimiento del modelo de gobernanza, la planeacin estratgica de las TIC, la determinacin del liderazgo tecnolgico, la gestin de la evaluacin de las TIC y el manejo de riesgo de las TIC), parece ser el ms bajo.
Adems, durante los ltimos tres aos (2007, 2008 y 2009) la Unidad de Gobierno Digital (UGD) de la Secretara de la Funcin Pblica midi el grado nacional de madurez del gobierno digital por medio de la compilacin de un cuestionario que respondi un promedio de 200 dependencias pblicas y organismos de la administracin pblica federal (APF). El cuestionario se desarroll con base en la metodologa de METER (la herramienta de medicin y evaluacin de preparacin para el gobierno electrnico), una herramienta de asesora de poltica pblica diseada por el Departamento de Economa y Asuntos Sociales de las Naciones Unidas.13
En un contexto en el que al gobierno mexicano (como a todos los dems pases miembros de la OCDE) se le pide que utilice sus recursos con eciencia, que genere resultados y los compruebe, el uso activo de indicadores por parte de las autoridades mexicanas es una muy buena seal de la actitud proactiva del gobierno hacia el avance de las tareas de evaluacin y medicin. Los indicadores ayudarn a combatir los elementos que inhiben el desarrollo pleno del gobierno electrnico (como la brecha digital desde la perspectiva tecnolgica y cultural y los altos costos).
Desarrollo estratgico del gobierno electrnico

Los prrafos siguientes destacan las principales caractersticas de los diversos documentos estratgicos que tienen la nalidad de fomentar y mejorar el uso de las TIC en Mxico.
La Agenda de Gobierno Digital

Coordinada por la Secretara de la Funcin Pblica, la Agenda de Gobierno Digital (AGD) establece las estrategias generales para fomentar el uso ptimo de tecnologas de la informacin y las comunicaciones para una gestin gubernamental ms eciente, ofrecer la ms alta calidad de servicios pblicos y oportunidad a los ciudadanos, aumentar la transparencia al pblico a todos los niveles de gobierno y combatir las prcticas corruptas dentro de la administracin pblica federal. Su nalidad consiste en acumular la capacidad de los directores ejecutivos de informacin (CIO, por sus siglas en ingls) para mejorar la planeacin estratgica en las instituciones pblicas y apoyar, adems, el desarrollo del gobierno electrnico a nivel nacional. A su vez, esto facilitar la coordinacin de las diferentes partes involucradas en el uso de las TIC a nivel nacional, es decir, los diversos organismos de la administracin pblica, la industria, la academia, los sindicatos y la sociedad civil. El desarrollo de la Agenda de Gobierno Digital involucr la participacin de diversas partes interesadas, como la CIDGE, la academia, la industria y algunos expertos. Mxico reconoce que la primera tarea de los CIO del gobierno es entender la lgica que contienen las tareas relacionadas con los bienes pblicos y comunes que su institucin debe implementar con el objetivo de construir, proteger y distribuir bienes pblicos. Como
102 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS se indic anteriormente en este captulo, desde esta perspectiva, el gobierno mexicano concibe al gobierno electrnico como el uso de las TIC para fomentar la construccin, proteccin y distribucin de bienes comunes y pblicos. Como tal, la estrategia mexicana de gobierno electrnico (la Agenda de Gobierno Digital), se bas en los siguientes pilares: 1. Mejorar la capacidad de las instituciones pblicas para apoyar la construccin y la proteccin de bienes pblicos y comunes a travs de la mejora de las eciencias operativas; Mejorar el acceso a los bienes pblicos y comunes mediante la reduccin de los costos de transaccin entre el gobierno y los ciudadanos.
2.
Como ya se indic, la Agenda de Gobierno Digital se modic recientemente luego de un cambio visionario y conceptual, basado en la aceptacin como bienes pblicos de varios conjuntos de informacin (por ejemplo: el registro civil y de la propiedad, las estadsticas nacionales, los registros penales, jurdicos y educativos). El nuevo tercer pilar es: 3. Construir las estructuras informativas que puedan sostener los bienes pblicos de informacin o la infoestructura y hacer de estas estructuras una red interoperable (Viniegra, 2010).
Se espera que los encargados de las TIC, es decir, los CIO de la administracin pblica federal utilicen la agenda de manera estratgica para aumentar la eciencia operativa y generar valor para los ciudadanos. Los propsitos especcos de la agenda son: aumentar la madurez digital de las instituciones, reducir la brecha digital que existe actualmente entre algunas instituciones de la administracin pblica federal, mejorar la gestin de las TIC por medio de un marco regulatorio de mayor calidad, y concebir, planear y ejecutar los proyectos basados en la innovacin tecnolgica y la adopcin de mejores prcticas. La agenda pone a los ciudadanos en el centro y tiene como nalidad fomentar una mayor eciencia y ecacia en el gobierno al intensicar la integracin de procesos y procedimientos digitales mediante el uso de las TIC, y en especial de Internet. Se espera que la mayor integracin y automatizacin de los servicios reduzca los costos de transaccin para los usuarios. Los componentes identicados por la agenda para apoyar el desarrollo del gobierno electrnico se agrupan en seis niveles fundamentales, entre los que se incluye la prestacin de servicios del gobierno desde su creacin hasta su uso. Los seis niveles consideran tres renglones: operaciones internas del gobierno, punto de acceso nico y usuarios. El primer nivel incluye el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, los programas sectoriales y el Programa Especial para Mejorar la Gestin de la Administracin Pblica Federal 2008-2012, en el cual se establece la visin estratgica que ja los objetivos de la agenda nacional de gobierno electrnico. El primer nivel tambin incluye la participacin de los niveles subnacionales de gobierno (estados y municipios), a travs de sus estrategias respectivas de gobierno electrnico alineadas con los planes de desarrollo estatales y municipales para aumentar la eciencia operativa del gobierno, as como la eciencia de la prestacin de servicios. El segundo nivel incluye los recursos humanos responsables del despliegue, el mantenimiento y la gestin de la infraestructura tecnolgica gubernamental. El tercer nivel cubre la reorganizacin de los procesos gubernamentales; en ste se incluye la reingeniera de procesos, la identicacin y eliminacin de procesos duplicados y la automatizacin de procesos. Estas actividades tienen como objetivo facilitar el desarrollo y la difusin de servicios y procedimientos electrnicos con alto impacto para los ciudadanos en mbitos
como la salud, la educacin y el empleo. El cuarto nivel se centra en los procesos y los servicios digitales que han sido automatizados y cuyo uso de TIC hace los procesos gubernamentales ms ecientes. Uno de los objetivos de la Agenda de Gobierno Digital consiste en aumentar el nmero de procedimientos y servicios digitalizados. El quinto nivel se centra en la prestacin de servicios en canales mltiples y considera todos los puntos de contacto mediante los cuales los usuarios pueden acceder a los procedimientos y servicios que ofrece el gobierno. El modelo prev el desarrollo de canales adicionales de acceso a Internet, como la ampliacin en el desarrollo de kioscos y m-gobierno y el fortalecimiento de los centros de llamadas y puntos fsicos de acceso, para mejorarlos mediante el uso de TIC para una mayor y ms ecaz prestacin de servicios a los ciudadanos. El sexto nivel de la agenda del gobierno electrnico se reere a las empresas y los ciudadanos que son los usuarios y principales beneciarios de los servicios digitales. El objetivo reside, efectivamente, en utilizar las TIC para mejorar el nivel de respuesta de los servicios prestados y ofrecer incentivos directos para el uso de Internet. De aqu que las polticas pblicas tengan como objetivo ofrecer incentivos que no ofrece el mercado; el aumento de procesos y servicios digitales y el fortalecimiento de la eciencia operativa a n de impulsar el gobierno electrnico. La agenda prev el uso de indicadores para medir el desempeo y la satisfaccin de los usuarios en cada uno de los niveles. As, toma en cuenta la interoperabilidad de los niveles uno y cuatro, al igual que la compatibilidad entre niveles de gobierno (es decir, federal, estatal y municipal).
Lneas de accin de la Agenda de Gobierno Digital

Parte del primer nivel del modelo, la estrategia de gobierno electrnico para el nivel federal, incluye las estrategias, las lneas de accin y polticas pblicas, los procesos y proyectos que debern ser planeados e implementados por las diversas entidades de la administracin pblica a nivel federal cuyas funciones especcas se relacionan con el uso de las TIC que deben permitir a las entidades lograr sus objetivos estratgicos. Las lneas de accin de la agenda son las siguientes:
optimizar el uso de las TIC en el mejoramiento de la eciencia operativa del gobierno; concebir, planear y ejecutar proyectos y procesos estratgicos para el gobierno federal por medio de la innovacin tecnolgica y las mejores prcticas; asimismo, la agenda prev una plataforma para la transformacin del gobierno que garantiza la alineacin del desempeo del gobierno con las expectativas de los ciudadanos. Lo anterior requiere la alineacin del desarrollo de los procesos y sistemas digitales con los objetivos estratgicos del gobierno; la estandarizacin de procesos; el establecimiento de una base de conocimiento que facilite el acceso y el intercambio de mejores prcticas, y la evaluacin, valoracin y ejecucin de las mejores prcticas. aumentar el nivel de madurez del gobierno electrnico; garantizar la revisin y actualizacin del marco legal y regulatorio para apoyar el desarrollo y la gestin ecaz de las TIC; fomentar la digitalizacin de los procedimientos y servicios gubernamentales para hacer que el acceso de los ciudadanos a los servicios pblicos sea ms eciente y ecaz y menos costoso (por ejemplo, a travs del desarrollo de servicios integrados
104 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS y automatizados, facilitando el pago electrnico, fomentando la integracin de servicios entre niveles de gobierno, fomentando el uso generalizado de la FIEL y el RUPA, fomentando la alineacin de los portales gubernamentales, mejorando el nivel de satisfaccin de los ciudadanos con los servicios del gobierno electrnico);
fortalecer las responsabilidades y competencias de los participantes clave responsables de las TIC para reforzar su papel estratgico (la integracin de mbitos de TIC, la denicin de estructuras y funciones en los mbitos de las TIC y el reforzamiento de las capacidades organizacionales, entre otras); fomentar el desarrollo del gobierno electrnico mediante el fortalecimiento de los vnculos con los gobiernos y las organizaciones a nivel nacional e internacional con la industria y la comunidad acadmica.
La estrategia prev la necesidad de garantizar la integracin de los esfuerzos realizados por todos los niveles del gobierno a n de crear sinergias y obtener mejores resultados en el mbito del gobierno electrnico. Compranet, Tramitanet, la FIEL y el RUPA son ejemplos de servicios transversales de gobierno electrnico, en los que debera aumentarse la participacin de estados y municipios, lo que podra llevar a realizar ahorros considerables en trminos de tiempo y de recursos nancieros y humanos. stos son excelentes programas que podran repetirse, pues apoyan la integracin adicional y la interoperabilidad de los sistemas, adems de fortalecer su coordinacin. La colaboracin entre el gobierno federal y las autoridades locales se vuelve crucial para lograr una verdadera integracin de esfuerzos, generar benecios reales para los ciudadanos y garantizar un equilibrio del desarrollo general del gobierno electrnico. La interaccin y consulta con la industria, de acuerdo con lo previsto en la agenda y en lnea con las tendencias actuales, se implementa mediante los 19 miembros14 del Grupo Consultivo, que opera dentro del marco de la CIDGE para garantizar un intercambio ms amplio y ecaz y la cooperacin con una serie de participantes. Por ejemplo, reconociendo el papel clave que tiene la industria en el desarrollo del gobierno electrnico, se fomenta el intercambio con organizaciones que la representan, como la Asociacin Mexicana de la Industria de las Tecnologas de Informacin (AMITI), la Cmara Nacional de Industria, Electrnica, Telecomunicaciones e Informtica (CANIETI), el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO) y la Fundacin Mxico Digital (FMD).15 Asimismo, AMITI, CANIETI y la FMD formularon el documento estratgico Visin Mxico 2020, que se basa en la idea de que la adopcin innovadora y el uso de las TIC debera llevar a Mxico hacia la sociedad de la informacin e impulsar la competitividad nacional. De aqu que esta iniciativa busque fomentar la adopcin de tecnologas de la informacin y las comunicaciones para transformar a Mxico en una sociedad del conocimiento donde la industria, la academia, la sociedad civil y el gobierno interacten para coordinar las acciones en una sola agenda digital. El propsito general es reducir las profundas diferencias que todava existen en Mxico no slo en trminos de la penetracin y la adquisicin de TIC, sino tambin respecto a la adopcin de tecnologas de la informacin y las comunicaciones entre ciudadanos y empresas. El documento Visin Mxico 2020 tiene la nalidad de apoyar adicionalmente el desarrollo de TIC en Mxico a n de ubicar al pas entre los 20 pases ms competitivos del mundo para el ao 2020. Por ello, se considera que la adopcin oportuna, estratgica y congruente de las TIC es una prioridad nacional para el gobierno mexicano, a n de ubicarlo entre los 20 pases ms competitivos del mundo y combatir la pobreza en funcin
de objetivos especcos (es decir, tener una poblacin creciente con, por lo menos, educacin secundaria, combatir el crimen con eciencia, prestar servicios de salud a todos los mexicanos, ofrecer mejores oportunidades de empleo y mayor movilidad laboral). Para el ao 2020, se espera que Mxico sea una repblica conectada por medio de las TIC, que centrar todos sus esfuerzos en alcanzar un nivel de productividad entre los 20 ms altos del mundo y mejorar la vida de sus ciudadanos. En efecto, se espera que Mxico sea un pas donde los ciudadanos participen en la toma de decisiones econmicas, sociales y polticas y donde los gobiernos trabajen de manera ms innovadora y eciente. El pas bas su estrategia en la colaboracin y el aprendizaje organizacional continuo. El documento anticipa iniciativas que coinciden completamente con las del gobierno. Entre las propuestas, cabe destacar las siguientes: aumentar el uso de las TIC para mejorar la productividad y la conectividad nacionales; aumentar la participacin de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones en los mbitos social, econmico, poltico y cultural; desarrollar capacidades clave en las empresas pblicas; ofrecer servicios pblicos digitales de vanguardia con la capacidad de reducir la parte de la poblacin marginada en el contexto digital. Por ltimo, la agenda prev la participacin de la comunidad acadmica en una doble funcin: como vehculo de educacin y de investigacin. De hecho, se espera que la comunidad acadmica asista al gobierno en la identicacin y anlisis de nuevos retos que enfrenta la sociedad mexicana como resultado del mayor uso de TIC y apoye al gobierno en el desarrollo de sus habilidades digitales para garantizar el aumento en el uso de los servicios prestados por medios digitales.
Los Planes Estratgicos de Tecnologas de la Informacin y las Comunicacin (PETIC)

En 2006, a principios de su gestin, el gobierno federal emiti un Decreto de Austeridad, incluyendo un lineamiento (el Nmero 31) relacionado con disposiciones correspondientes a las TIC, en el cual estableca que los planes y proyectos de las TIC deberan someterse a la Unidad de Gobierno Digital durante los primeros dos meses de cada ejercicio scal. De aqu que, a partir de 2007, las dependencias de la administracin pblica federal reportan sus Planes Estratgicos de Tecnologas de la Informacin y las Comunicacin (PETIC) a la Unidad de Gobierno Digital. Los datos ms recientes se presentan en el cuadro 2.2.
Durante enero y febrero de 2010, un total de 250 departamentos y dependencias de la administracin pblica a nivel federal reportaron ms de 1 400 proyectos de los cuales cerca de 345 incluyen medidas para mejorar la eciencia del gobierno por medio de la descripcin de los PETIC. La informacin sobre los PETIC est contenida en un programa utilizado para gestionar los planes estratgicos de las TIC por tema: equipo, programas, comunicaciones,
106 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS administracin y operacin. El PETIC ejemplica una medida tomada por el gobierno para fomentar la eciencia en la administracin pblica al evitar la duplicacin, racionalizando el uso de recursos pblicos e impulsando la integracin, a la vez que se desarrollan nuevos sistemas de TIC. Los PETIC pueden contribuir, efectivamente, a estandarizar las TIC a n de maximizar la utilidad de los contratos y las compras nuevas o existentes y permitir la interoperabilidad e integracin de diferentes sistemas y bases de datos.
El Sistema Nacional e-Mxico 2010-2015

El desarrollo de la sociedad de la informacin requiere la colaboracin de cada uno de los participante de los sectores pblico, privado, social y acadmico para garantizar la conectividad, la educacin y la capacitacin empresarial, la visin tecnolgica, el fomento de las habilidades digitales y un mejor entorno digital general. Los patrocinadores, los municipios, los estados y el gobierno federal estn involucrados en el desarrollo de estos objetivos. En este sentido, se han realizado importantes esfuerzos para denir una agenda nacional en Mxico y garantizar la coordinacin de las medidas que aplican las secretaras para aumentar el uso y difundir los benecios de las TIC dentro del marco de la Agenda Digital del Sistema Nacional e-Mxico, que se adopt inicialmente con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.16 El alcance del sistema e-Mxico, antes ms amplio, se ha circunscrito y se enfoca en la actualidad a incrementar la inclusin digital en el pas. La nalidad de la agenda estratgica de e-Mxico (Secretara de Comunicaciones y Transportes, s.f.) se centra, en efecto, en fomentar la transicin de la sociedad mexicana hacia la sociedad de la informacin y el conocimiento, dentro del marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas y de las metas para la brecha digital establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012. El propsito general es impulsar una movilizacin nacional para coordinar las medidas entre los diversos niveles de gobierno, empresas e industria, organizaciones pblicas, instituciones acadmicas y organizaciones de la sociedad civil para alinear los diversos esfuerzos y generar la transicin a la sociedad de la informacin con eciencia y ecacia. E-Mxico se centra, por tanto, en la integracin y la orientacin de acciones para desarrollar ms la sociedad de la informacin en Mxico a n de abrir el camino hacia un acceso universal tanto a la ya mencionada sociedad de la informacin como a la del conocimiento, y con ello reducir la brecha digital por medio de lo siguiente: i) conectividad; ii) acceso, iii) inclusin digital. La Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) est a cargo de la promocin y coordinacin de la Agenda Digital e-Mxico a travs de la Coordinacin de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (CSIC). El Fideicomiso e-Mxico es el mecanismo nanciero establecido en 2002 para apoyar al gobierno federal en la creacin del sistema nacional e-Mxico, que tiene como meta estratgica la comentada arriba. La Agenda Digital del Sistema Nacional e-Mxico se considera slo un documento de referencia para orientar la cartera de proyectos que apoya el deicomiso. Los proyectos que se pueden nanciar al amparo del deicomiso son aprobados por la junta directiva, donde el gobierno federal mantiene la mayora, y son implementados por las instituciones que tienen bases jurdicas para llevar a cabo estos proyectos. Todos los proyectos propuestos por las instituciones federales para lograr la meta estratgica de e-Mxico tienen que estar alineados con la Agenda de Gobierno Digital que, por el momento, es el nico documento vinculante jurdicamente que aborda la estrategia y la planeacin relacionadas con el gobierno electrnico en Mxico.
La nalidad ltima de todos los proyectos implementados bajo el Fideicomiso e-Mxico es garantizar la disponibilidad de cobertura del servicio para la mayora de los mexicanos, mejorar la calidad y ampliar el espectro de los servicios gubernamentales, apoyar el desarrollo econmico mediante la promocin de empresas pequeas y medianas y la eliminacin de largas cadenas de intermediarios, establecer un mecanismo regulatorio apropiado para el desempeo del sistema mismo, ofrecer nuevas opciones de acceso a la educacin y la capacitacin que fomenten el aprendizaje como medio para el desarrollo, crear contenidos relevantes (en mbitos como la educacin, la salud, el comercio, el turismo y los servicios pblicos) que fomenten mejores condiciones de vida y creen nuevas oportunidades econmicas y de trabajo para todas las comunidades a n de generar un desarrollo acelerado y ms equitativo. Tambin como parte de los objetivos destaca el respeto a la identidad y el entorno cultural, hacer que el costo del sistema no sea una carga para el Estado y que logre ser rentable socialmente, ofrecer acceso a servicios de telesalud y a contenidos de salud que mejoren el nivel de la poblacin con asistencia pblica e integrar a los diversos participantes involucrados en los servicios de salud. El deicomiso tambin hace referencia al Artculo 50 de la Ley Federal de Telecomunicaciones que establece, entre otras cosas, que la Secretara de Comunicaciones y Transportes buscar la prestacin adecuada de servicios de telecomunicaciones en todo el territorio nacional a n de garantizar el acceso de las unidades de produccin y de la poblacin en general a las redes pblicas de telecomunicaciones y servicios sociales. El Congreso mexicano, el gobierno federal y el sector privado trabajan actualmente en la implementacin suplementaria de las metas estratgicas de e-Mxico, con base en la visin establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, que considera el uso y la implementacin de tecnologas de la informacin en Mxico cruciales para fomentar la competitividad, ya que ofrece oportunidades de desarrollo personal al facilitar un mayor acceso a la informacin, avances mdicos signicativos, mayor eciencia en los procesos productivos y gubernamentales y mayor produccin de bienes y servicios en cada sector de la actividad econmica. Tambin como parte de la estrategia que apoya el sistema e-Mxico se incluye el desarrollo de 6 500 centros comunitarios digitales. Los centros son puntos nicos de acceso institucional a servicios y oportunidades de capacitacin a los que los ciudadanos tambin pueden acceder por Internet. Los centros se ubican en puntos de necesidad particular y son administrados por la sociedad civil, en especial personas jvenes, que reciben la capacitacin adecuada. La meta para nes de 2012 es contar con 24200 centros comunitarios digitales en todo el pas; alcanzar un nivel de penetracin de Internet que cubra a por lo menos 60% de la poblacin, contar con 70 millones de mexicanos como usuarios de Internet, fortalecer el uso de las TIC y desarrollar los contenidos relevantes. Como se destac en la seccin sobre el contexto del gobierno electrnico en este captulo, el nmero de usuarios de Internet en Mxico sigue siendo bajo. La mejora de la conectividad, el desarrollo de contenidos relevantes y la posibilidad de facilitar el acceso y la integracin de contenidos relevantes a travs del portal e-Mxico aumentar la disposicin electrnica de la sociedad mexicana y la posibilidad para que los ciudadanos tengan acceso a contenidos relevantes y servicios en lnea, realizar trmites y transacciones, con lo que se beneciaran al mximo de las oportunidades generadas por la tecnologa de la informacin. La identicacin de los grupos ms vulnerables a n de disear capacitaciones especcas y desarrollar las habilidades necesarias (por ejemplo, para estudiantes o educadores) podra contribuir a tratar de resolver el problema mediante la generacin de un cambio en el enfoque educativo y un impacto real en la sociedad. En este sentido, existen
108 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS buenos ejemplos a nivel local que podran repetirse con facilidad en otras partes del pas, como el caso de Ciudad Jurez, que realiz la Campaa Nacional de Inclusin, la cual prev la participacin de cerca de 300 000 estudiantes universitarios que trabajarn con el gobierno de la ciudad para aumentar el nivel de digitalizacin de la sociedad. De acuerdo con el deicomiso, el sistema e-Mxico es un mecanismo para nanciar proyectos a lo largo de cierto nmero de aos. El mecanismo se utiliza en el nanciamiento de proyectos para los que las secretaras no tienen presupuesto.
La estrategia de la economa digital

La Secretara de Economa, a travs de la Direccin General de Comercio Interior y Economa Digital (DGCI), tiene la facultad para desarrollar la economa digital en Mxico. En esta responsabilidad est prevista la facilitacin de los procesos empresariales como la produccin, la comercializacin, las compras de gobierno por medio del uso y el aprovechamiento de las TIC para generar un impacto positivo en la sociedad, las empresas, los servicios y los consumidores. La nalidad se centra en aumentar la competitividad del pas y lograr objetivos determinados mediante la promocin del uso y la explotacin de tecnologas de la informacin (IT) en sectores econmicos, aumentando la produccin de bienes y servicios de TI de alta calidad y facilitando, midiendo y difundiendo la economa digital en el pas. Las principales metas son las siguientes:
reducir la brecha digital en el mbito empresarial; aumentar la competitividad internacional de la industria mexicana de TI; aumentar las carreras acadmicas en TIC para satisfacer la alta demanda; ayudar a las empresas mexicanas de TIC a disear productos y prestar servicios de clase mundial; aumentar el comercio electrnico; integrar las aplicaciones de las compaas en trminos de procesos empresariales por medio de tecnologas de la informacin; desarrollar una legislacin actualizada que permita una evolucin apropiada y acelerada de la economa digital.
A n de lograr estas metas, la Estrategia para la Economa Digital prev las siguientes acciones:
fomentar el desarrollo tecnolgico; integrar las TIC en los procesos empresariales; desarrollar ms a fondo el comercio electrnico; medir el desarrollo de la economa digital; aumentar las capacidades tecnolgicas de empresas y consumidores; difundir los benecios de la economa digital.
A n de garantizar la gobernanza slida de este proceso, se estableci el Comit de Normalizacin de las TIC; dicho comit incluye a representantes del sector privado, asociaciones civiles, sindicatos y representantes del gobierno.
Principales proyectos e iniciativas de gobierno electrnico

En esta seccin se describen las caractersticas clave y la motivacin detrs de las principales iniciativas o los principales proyectos de gobierno electrnico. El gobierno ha invertido recursos en estas iniciativas con la nalidad de mejorar la regulacin, la gestin, los procesos y los resultados del servicio civil de carrera a n de satisfacer las necesidades de bienes y servicios pblicos de los ciudadanos; asimismo, para ejecutar la estrategia centrada en aumentar el nivel de eciencia y ecacia gubernamental por medio de la sistematizacin y digitalizacin de todos los procedimientos administrativos, utilizando tecnologas de la informacin y las comunicaciones para apoyar una mejor gestin pblica.
Proyectos de infoestructuras
El gobierno mexicano considera algunas bases de datos y registros pblicos como elementos clave en la infoestructura nacional. Consciente de la importancia que reviste el logro de una autntica integracin de procesos y para impulsar la interoperabilidad, aumentar el valor y mejorar la prestacin de servicios, el gobierno mexicano invirti recursos y realiz esfuerzos considerables para planear e implementar una serie de proyectos clave de infoestructura. Los principales elementos son los siguientes:
base de datos de identidad y registro civil (derechos sociales); bases de datos de la propiedad (derechos econmicos); registro penal (justicia y seguridad pblica); registros educativos (acumulacin de capacidad); inventarios de regulacin (transparencia); registros de salud (salud pblica).
Desde la perspectiva del gobierno mexicano, el Portal Ciudadano debe constituir el esqueleto con el cual tendra que construirse la interoperabilidad de la administracin pblica y el punto nico de acceso a todos los servicios pblicos.
Portal Ciudadano (www.gob.mx)

Con objeto de desarrollar ms los procedimientos en lnea y los servicios de gobierno electrnico, el gobierno mexicano fortaleci sus esfuerzos para actualizar el Portal
110 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS Recuadro 2.5. Evolucin del Portal Ciudadano
2002. El Portal Ciudadano del gobierno federal fue creado como ventanilla nica para el catlogo completo de procedimientos, servicios y contenidos de la administracin pblica federal. 2005. El Portal Ciudadano recibi el premio Stockholm Challenge 2004 en reconocimiento por su enfoque innovador para facilitar el acceso a los procedimientos, servicios y contenidos del gobierno federal por medio de una ventanilla nica, adems de organizar el contenido de acuerdo con el razonamiento de los ciudadanos y no con el de la estructura del gobierno. 2006. De acuerdo con la retroalimentacin pblica (ACSI) y las mejores prcticas en todo el mundo, se revolucionaron elementos como la navegacin, los procedimientos de agrupamiento, los servicios y el contenido del Portal Ciudadano para dividirlos en cuatro grandes categoras (Ciudadanos, Empresas, Extranjeros y Pblico). 2007-2009. La evolucin ms reciente del Portal Ciudadano cambi su presentacin, mejor la navegacin, sum el quinto canal (Turismo) y optimiz el motor de bsqueda. 2010-2012. Los nuevos cambios en el portal prevn un modelo de bsqueda avanzado con componentes semnticos, hacer la interfase ms sencilla e intuitiva, e introducir el uso de un algoritmo para dar seguimiento a las preferencias.
Fuente: OCDE, a partir de documentos proporcionados por el gobierno mexicano.
Ciudadano. El Portal Ciudadano (www.gob.mx), creado por el gobierno federal, es el principal medio de acceso en lnea (24 horas al da, los siete das de la semana) a los trmites y servicios del gobierno mediante solicitud. El portal se est transformando con la intencin de hacerlo ms til para los ciudadanos. Se trata de facilitar el acceso de los ciudadanos a los servicios pblicos y la distribucin de contenidos, a diferencia de funcionar principalmente como un portal para el gobierno. Se espera que el portal haga posible la personalizacin de los usuarios por medio del establecimiento de una cuenta personal y que permita el acceso a los servicios pblicos y las transacciones digitales con una sola autenticacin gracias a la nube de servicios.17 Los datos muestran (Gobierno de Mxico, 2010a) que, en junio de 2010, el Portal Ciudadano contena 72 procedimientos y servicios totalmente digitalizados, ms de 4 000 procedimientos informativos y diversos contenidos acerca de la administracin pblica federal organizados y agrupados por temas y subtemas. Tambin incluye un motor de bsqueda para facilitar la ubicacin de informacin o servicios. Entre enero y junio de 2010, el Portal Ciudadano promedi 1.4 millones de visitas mensuales y recibi una calicacin de 62/100 puntos en el ndice Americano de Satisfaccin de Clientes (ACSI, por sus siglas en ingls). El nuevo portal ciudadano, que trascender el cambio de poderes en 2012, tiene un potencial enorme en trminos de su apoyo a una mayor interoperabilidad. Con este n, la Iniciativa de Firma Digital enviada por el Presidente al Congreso a nes de 2010 y mencionada en prrafos anteriores en este captulo, ser un paso de gran importancia. Por medio de esta iniciativa, el gobierno tiene planeado atender algunos temas de interoperabilidad an pendientes para fomentar el uso de la Firma Electrnica Avanzada (FIEL). La idea consiste en ampliar el nmero de servicios para los que los ciudadanos puedan utilizar rmas digitales, incluso en el portal, con la meta ltima de hacer posible que los ciudadanos lleven a cabo todos los trmites con el mismo certicado digital.
De hecho, en la actualidad los ciudadanos pueden utilizar la Firma Electrnica Avanzada (FIEL) en algunos servicios o reas, como la integracin del sistema tributario con la rma digital con caractersticas biomtricas. ste es un tema que comnmente enfrenta la mayora de los pases miembros de la OCDE que han desarrollado rmas digitales sosticadas y sistemas de gestin de identicacin electrnica sin que sea posible ofrecer una cartera variada de servicios en los que, en efecto, se pueda utilizar la herramienta. La FIEL fue creada por el Servicio de Administracin Tributaria (SAT)18 y contiene el sistema de toma de huellas digitales y no se puede utilizar para algunos registros pblicos, como los gestionados por las secretaras de Economa o de la Funcin Pblica, que utilizan un sistema diferente. Una vez aprobada, la rma electrnica avanzada (FIEL) del SAT ser aceptada en todo el pas; la Secretara de Economa y la Secretara de la Funcin Pblica acordaron establecer la solucin del SAT como la nica rma digital avanzada para Mxico. Tambin se convertir en un bien pblico de informacin, ya que no tendr costo y estar disponible para realizar transacciones entre ciudadanos. Desde esta perspectiva, se considera un hito en el desarrollo de la economa digital en Mxico. Con ello, el gobierno estar en posibilidad de atender ciertas preocupaciones expresadas por algunos entrevistados, que sugirieron la unicacin de ambos sistemas y que podran crearse ms Recuadro 2.6. El G4C de Corea ventanilla nica de servicio civil en lnea
El proyecto G4C proyecto clave del gobierno orientado a la creacin de un gobierno electrnico en Corea empez en 2000 con la nalidad de utilizar los fundamentos de la tecnologa de la informacin ya establecidos por medio de diversas inversiones gubernamentales en TI, como el proyecto de redes computarizadas administrativas. Antes del establecimiento del portal de servicio civil en lnea de Corea, debido a que la informacin no se comparta entre organizaciones del gobierno, los ciudadanos a menudo necesitaban presentar los mismos documentos a diferentes organizaciones, teniendo que visitar personalmente las ocinas gubernamentales varias veces para realizar trmites civiles o presentar una cantidad engorrosa de documentos y poder realizar solicitudes civiles o recibir servicios. Asimismo, cuando los ciudadanos queran presentar alguna queja resultaba altamente inconveniente encontrar qu organizaciones se responsabilizaban de qu rea, con quin necesitaban establecer contacto y qu procedimientos deban seguir. El nuevo sistema permite minimizar el nmero de visitas fsicas a las ocinas y dependencias, recibir informacin en cualquier lugar y momento y tener acceso a una amplia variedad de servicios gubernamentales por Internet. El uso de una ventanilla nica para la prestacin de servicios administrativos permite a los usuarios tener acceso a informacin sobre servicios civiles, solicitar servicios pblicos y tener acceso a una serie de documentos y certicaciones, e imprimirlos directamente desde su PC, utilizados normalmente en las transacciones personales y empresariales. Asimismo, la diversicacin en las formas en que los solicitantes o buscadores de servicios pueden recibir los resultados de sus peticiones, hace posible que los usuarios tengan acceso a servicios administrativos sin verse atados por restricciones de tiempo o ubicacin, con lo que se incrementa el espectro de servicios gubernamentales y se facilita el proceso para solicitar y recibir servicios administrativos. Con el establecimiento del nuevo sistema, los ciudadanos pueden obtener ms de 5 700 tipos de informacin civil en lnea. Tambin pueden imprimir 1 500 tipos de documentos sin visitar ocinas pblicas y estn en posibilidad de solicitar hasta 2 500 tipos de servicios civiles en lnea.
Fuente: Gobierno de Corea.
112 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS incentivos y oportunidades para fomentar el uso de la FIEL, como su vinculacin con la RUPA para aumentar la interoperabilidad de ambos sistemas. El avance en este sentido implica una direccin visionaria clara, que incluye una mayor colaboracin entre las entidades y las secretaras involucradas; asimismo, involucra algunos cambios al marco legal ya que, por ejemplo, el documento electrnico an no est reconocido, de manera que un notario que emite un certicado deber imprimirlo y rmarlo para que tenga validez legal plena. Ms adelante en este captulo se presenta informacin adicional sobre el proyecto orientado a renovar el Portal Ciudadano de Mxico. Por ltimo, el enfoque mexicano parece ser un fundamento slido para apoyar el desarrollo adicional del Portal Ciudadano a n de lograr una prestacin de servicios ms eciente y con capacidad de respuesta, al igual que una mejor difusin de informacin a ciudadanos y empresas. Sin embargo, el desarrollo por objetivos del portal requerir, sin duda, un compromiso sostenido para garantizar su actualizacin continua y cumplir con las crecientes necesidades de los usuarios.
Inventario Federal de Sistemas

El Inventario Federal de Sistemas es una base de datos que contiene los sistemas de informacin de cada institucin de la administracin pblica federal. La meta de este sistema es aprovechar las aplicaciones existentes para acelerar los procesos de automatizacin al facilitar la transferencia de aplicaciones y el intercambio de experiencias e historias de xito entre dependencias, a n de evitar la duplicacin de esfuerzos e inversiones. Entre abril y septiembre de 2009, 194 instituciones presentaron informacin en sus solicitudes ante la Secretara de la Funcin Pblica. Entre septiembre y febrero de 2010, la Secretara de la Funcin Pblica desarroll la base de datos compatible con la red con informacin sobre todos los sistemas, que puede consultarse y actualizarse en lnea con facilidad. El 29 de abril de 2010, el inventario inici operaciones ocialmente y el 13 de julio de 2010, con su publicacin en el Diario Ocial de la Federacin, el MAAGTIC dispuso el uso obligatorio de esta nueva aplicacin. Los datos actuales muestran que existe un total de 4 895 sistemas de informacin operando en 194 instituciones pblicas, 86 usuarios registrados en 70 instituciones y 110 instituciones que no utilizan la aplicacin. El siguiente paso consiste en identicar a la persona responsable dentro de la institucin que an no utiliza el sistema a n de mantener la precisin, integridad y disponibilidad de la informacin. El inventario se puede consultar en lnea (http://aplicaciones.cidge.gob.mx), y es una iniciativa de gran importancia que ejemplica el compromiso poltico del gobierno mexicano en trminos de la racionalizacin del uso de recursos y el desarrollo de sistemas de TI dentro del sector pblico para lograr una mejor integracin, fomentar mayores eciencias internas y facilitar la prestacin de servicios ms sosticados. El impacto ms inmediato y de corto plazo de un sistema de inventarios reside en apoyar una mejor integracin y racionalizacin de sistemas dentro del sector pblico. Sin embargo, cabe destacar la relevancia del impacto potencial de largo plazo que se centran en el hecho de que el inventario tiene la capacidad de crear un punto de partida para detectar nuevas oportunidades de cambio sistmico (como procesos de transformacin, renovacin de modelos de negocios y aspirar a una meta ms amplia al desarrollar aplicaciones de TI dentro del sector pblico para mejorar su desempeo y la prestacin de servicios).
De hecho, es posible que fomente el desarrollo de un sistema general de TI que efectivamente vincule todas las modalidades de procesos y gestin de procedimientos, as como de prestacin de servicios, y ofrecer medidas de desempeo entre todas las dependencias y los organismos dentro de la administracin pblica a nivel federal. Como resultado, es posible que tenga un impacto importante en el mejoramiento de la prestacin de servicios, al identicar eciencias, aumentar la productividad y generar ahorros para los contribuyentes. El mantenimiento del Inventario de Sistemas de TI en la administracin pblica federal involucra la coordinacin y la colaboracin de diversas empresas y reas funcionales de TI. Es esencial que todas las secretaras y dependencias relacionadas mantengan un inventario preciso y actualizado de sus sistemas. Un solo Inventario de Sistemas de TI elimina los problemas relacionados con el mantenimiento de diversas fuentes y permite a las organizaciones extraer subconjuntos de datos con base en sus requisitos de reporte de informacin y de gestin. Espaa desarroll un sistema similar llamado el Centro de Transferencia de Tecnologa, disponible en http://forja-ctt.administracionelectronica.gob.es/web/inicio. El sistema tiene los siguientes objetivos:
crear un depsito comn de programas para su reutilizacin en organismos de la administracin pblica; compartir informacin de proyectos de TIC (como marcos regulatorios, proyectos realizados, servicios prestados, infraestructura, comunicaciones); ofrecer un espacio para proyectos de TIC que permita la gestin y el desarrollo diarios; crear un espacio en el que puedan compartirse las experiencias en el campo de las TIC; crear una base de conocimiento de TIC; no reparar en esfuerzos en el desarrollo o la implementacin de proyectos nuevos.
El sitio est dirigido a cualquier organizacin pblica y es especialmente interesante para todos los servidores civiles que trabajan en el campo de la administracin electrnica.
El Sistema Electrnico de Compras Gubernamentales (CompraNet)

Sistema Electrnico de Compras Gubernamentales (CompraNet) es el sistema central establecido como parte de la reforma de las leyes de adquisiciones de 2009; su nalidad reside en hacer posibles las innovaciones en la adquisicin de bienes, servicios, arrendamiento y obras pblicas sufragados con recursos federales y fortalecer el sistema presupuestario y contable en las dependencias para aumentar la transparencia en el proceso de adquisiciones gubernamentales. Mxico cuenta con un presupuesto nacional anual de 3 100 millones de pesos y compras gubernamentales totales anuales por 1 500 millones de pesos, aproximadamente la mitad del presupuesto. Los datos muestran (Gobierno de Mxico, 2010a) que de enero a mayo de 2010, CompraNet registr 23 953 procedimientos de adquisiciones gubernamentales por un total de 209 847 millones de pesos. Estas cifras muestran un descenso de 23.9% en el nmero de procedimientos relacionados registrados durante el mismo periodo de 2009 y un incremento de 43.8% en el monto nanciero de las transacciones. La reduccin en el nmero de procedimientos se explica por el aumento en las licitaciones competitivas para
114 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS reducir la invitacin a por lo menos tres proveedores y por el proceso de adjudicaciones directas; 82.1% de los montos se realizaron por medio de licitacin pblica, 16.8% a travs de adjudicaciones directas y 1.1% por invitacin enviada a por lo menos tres proveedores. En junio de 2010, se present CompraNet versin 5.0. La nueva versin de CompraNet busca promover el ahorro y mejorar la eciencia del gasto pblico. Con el nuevo sistema, el gobierno mexicano esperaba lograr ahorros de hasta 10% o 15% del gasto pblico en adquisiciones, servicios y obras pblicas (Banco Mundial, 2008; Asesora del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A. C., 2008). Como resultado, es posible liberar recursos nancieros para invertir en programas de mayor impacto, como los relacionados con servicios sociales y desarrollo de infraestructura. Por ejemplo, el gobierno estima que el ahorro de 1% (es decir, 10 000 millones de pesos) equivaldra a:
15 unidades habitacionales de 192 departamentos cada una; 25 centros y casas de la cultura; 32 plantas de tratamiento de aguas; 2 000 vehculos de carga; 20 unidades de mdicos generales y 10 hospitales generales; 50 000 computadoras personales; 15 bibliotecas pblicas; 60 puentes; 40 escuelas de educacin tecnolgica; 35 kilmetros de lneas de transmisin de 400kV; 300 kilmetros de caminos y de carreteras de dos carriles.
El nuevo sistema tambin contribuir a mejorar la calidad de los departamentos y las dependencias de gestin de recursos materiales, contribuir a fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas, y a favorecer el uso de adquisiciones electrnicas. Existen ejemplos interesantes de compras pblicas (como en el caso del equipo mdico en el IMSS) que muestran reducciones signicativas de precios. La nueva versin de CompraNet establece tambin un Registro nico de Proveedores y Contratistas y un solo mecanismo de clasicacin para la compra de bienes y servicios. Adms, la nueva versin convierte el sistema en uno transaccional que permitir a los usuarios: llevar a cabo procedimientos de adquisicin totalmente electrnicos, organizar y clasicar la informacin histrica sobre los procedimientos para nes de seguimiento y evaluacin, y recibir cotizaciones rpidas en lnea. La ley relacionada con el nuevo sistema de compras incluye nuevos procedimientos como la subasta inversa.19 Las subastas inversas pueden facilitar que los usuarios obtengan precios ms favorables, reduzcan la duracin de los ciclos y disminuyan los costos generales de suministro. Como resultado, pueden lograrse ahorros sustanciales. Las autoridades a nivel del gobierno local recibieron con beneplcito el despliegue del sistema completamente transaccional. De hecho, aunque el sistema es obligatorio actualmente slo a nivel federal, un gran nmero de estados y municipios tambin lo utilizan para fomentar una mayor transparencia en sus operaciones. Al tomar las medidas necesarias para mejorar el sistema de compras electrnicas, Mxico sigui las mejores prcticas de la OCDE, algunas de las cuales se describen ms adelante.
La plataforma italiana de compras electrnicas

En febrero de 2011, Consip, el organismo central de compras de las administraciones pblicas italianas, present la nueva edicin de www.acquistinretepa.it, la plataforma nacional de compras electrnicas para la adquisicin de bienes y servicios pblicos. Consip opera el sistema por cuenta y orden del Ministerio de Economa y Finanzas. Con la nueva plataforma, que ha sido completamente actualizada y enriquecida con funciones nuevas y ms avanzadas, el gobierno busca aumentar la eciencia general y el desempeo de las compras pblicas. Las principales innovaciones funcionales de la plataforma recin introducida son las siguientes:
cobertura integral de las funciones de las adquisiciones electrnicas (plataforma extremo a extremo); un sistema diseado ms a la medida que ofrece respuestas personalizadas a necesidades especcas y adicionales de los usuarios (tanto compradores como vendedores) y permite la creacin de un rea personal para cada usuario; un catlogo electrnico nico e integrado; la plataforma apoya todas las herramientas de compras electrnicas introducidas por la Directiva de la UE 18/2004/EC (es decir, acuerdos marco, sistemas dinmicos de compras, mercados electrnicos, subastas electrnicas). A n de simplicar la participacin de los compradores, la plataforma tiene un catlogo nico en el que el usuario puede buscar productos, comparar calidad y costos, comparar subastas y almacenar toda la actividad de investigacin realizada; la disponibilidad de dos maneras sencillas de comprar (por pedido directo a partir del catlogo electrnico o por solicitud de cotizacin para subastas ms personalizadas) y un carro de compras nico parecido al que se utiliza en e-bay; un motor de bsqueda ms avanzado para detectar con facilidad el producto o servicio ms apropiado y adecuado; apoyo ms ecaz y eciente para el usuario por medio de ayuda, videos y cortos en lnea, para guiar al usuario por las diferentes fases de la compra y un escritorio de ayuda exclusivo; una seccin que contiene informacin general en ingls est pendiente de desarrollarse.
Adems de la nueva interfase y las nuevas funciones, la principal innovacin consiste en la mayor capacidad de Consip para apoyar el cambio administrativo y la innovacin. De hecho, la migracin de una solucin de mercado a una solucin completamente personalizada, hecha en casa ha puesto a Consip en condiciones de ser exible y autnoma, con absoluta capacidad de seguir los cambios legislativos y los requerimientos del usuario nal. Poseer una solucin personalizada tambin signica tener la capacidad de permitir que otras administraciones pblicas la reutilicen al copiarla en su propio entorno o utilizarla como servicio. La propiedad de la plataforma ha tenido un impacto signicativo en la organizacin interna de Consip. Entre otras cosas, ha requerido que el personal de Consip adquiera nuevas habilidades tcnicas a nivel interno que anteriormente eran cubiertas por el sector privado. Consip recibi el Premio Europeo de Administracin Electrnica en 2009 en la categora de administracin electrnica y empoderamiento de empresas, reconociendo el
116 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS hecho de que la plataforma es un instrumento que facilita la interaccin con empresas y ha demostrado permitir incluso a las microempresas ms pequeas beneciarse de las herramientas de compras electrnicas durante la crisis econmica. Por ejemplo, una de las herramientas que ofrece la plataforma es la MEPA, el mercado electrnico pblico (Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione). En el MEPA se ofrecen ms de 1.3 millones de artculos que producen ms de 5 000 PyME, convirtindolo en uno de los mercados electrnicos para la administracin pblica ms grandes de Europa.20
El servicio de compras electrnicas de Corea: KONEPS

KONEPS, el cibermercado para el sector pblico establecido en Corea, ha presentado resultados ampliamente reconocidos que le han ganado el estatus de mejores prcticas en la reforma pblica lograda por medio de las compras electrnicas a nivel mundial. El sistema de compras electrnicas ha mejorado, en gran medida, la eciencia y la transparencia por medio de la reforma de leyes y regulaciones relacionadas, la introduccin de la competencia en el mercado, la mejora de los contactos cara a cara entre funcionarios del gobierno y contratistas de compras, prevencin del abuso de poder por parte de funcionarios gubernamentales, garanta de atractivo administrativo para los clientes, reduccin del papeleo, gestin sistemtica de documentos, publicacin de informacin, difusin y uso conjunto de informacin, publicacin de procesos de peticiones civiles y manejo integrado de recursos. En particular:
El sistema aument la eciencia general de las compras pblicas al permitir que todos los procedimientos de licitacin se procesen en lnea a travs de una ventanilla nica. Las empresas y las instituciones pblicas lograron reducir sus costos de adquisicin en 4.5 billones de wons (4 500 millones de dlares estadounidenses) en 2005, adems de reducir el tiempo de licitacin de forma drstica: de medio da a un minuto. Como resultado, 93% de todas las licitaciones y ms de 99% de todas la compras ya se procesaban en lnea en 2007. La revitalizacin de la economa de mercado por medio de las compras electrnicas tambin gener valores intangibles, como avances en la economa nacional y conanza del pblico en la gestin gubernamental. El continuo esfuerzo por parte del servicio de compras pblicas y el apoyo adecuado para el gobierno central contribuyeron en gran medida al xito de la reforma en la administracin de las adquisiciones. El sistema aument la transparencia al abrir la informacin de licitacin y de contratacin, as como la disponibilidad de vericacin en tiempo real del procesamiento de las adquisiciones. La transparencia en los procesos de adquisiciones y la mayor rendicin de cuentas de los funcionarios responsables del gobierno han contribuido sustancialmente a recuperar la conanza de los ciudadanos insatisfechos con la administracin de las compras debido a la corrupcin en el sector pblico. El procesamiento electrnico de todos los procedimientos de compra desde la noticacin de licitacin hasta el pago ha reducido las reuniones en persona, evitado la entrega de documentos duplicados gracias a que se comparte y se usa conjuntamente la informacin, garantizado la precisin de los datos, hecho posible la gestin expedita de peticiones y quejas civiles, evitado el desarrollo de proyectos duplicados y ofrecido datos estadsticos para la toma de decisiones de polticas pblicas.
El Servicio de Compras Electrnicas de Corea recibi el Premio de Servicio Pblico de las Naciones Unidas en 2003, y fue reconocido como Modelo de Mejores Prcticas para Compras Electrnicas en 2004. Asimismo, recibi el Premio a la Excelencia Global en TI que otorga la World Information Technology and Services Alliance (WITSA) en 2006 en reconocimiento a su reforma del servicio pblico basada en TI.
Registro nico de Contratistas para la Administracin Pblica Federal

El gobierno mexicano desarroll un registro nico para consolidar la informacin de los contratistas del gobierno federal. Los lineamientos para la implementacin del sistema forman parte de un nuevo manual de auditora, uno de los nueve publicados en 2010 como parte de los esfuerzos de simplicacin administrativa.
Diarios electrnicos de obras pblicas (BeOpen)

Esta herramienta ofrece acceso a la informacin y apoya la transparencia, el control y el seguimiento de proyectos de obras pblicas nanciados con recursos federales. Entre septiembre de 2009 y junio de 2010, se registraron los resultados siguientes: 144 cursos impartidos a los que asistieron 3 403 personas pertenecientes a 39 entidades o dependencias. Asimismo, se realizaron 3 991 entradas y las notas de bitcora aumentaron a 59 320.
El Registro nico de Personas Acreditadas (RUPA)

El Registro nico de Personas Acreditadas (RUPA) (RUPA, s.f.) contribuye a reducir el tiempo requerido en la gestin de trmites y servicios para benecio de personas y entidades mediante la asignacin de un nmero de identicacin nico y condencial a cada persona (con base en el Registro Federal de Contribuyentes), que calica a personas jurdicas cuando as lo requieren las dependencias o los organismos del sector pblico.21 El nmero identicador permite a los usuarios comprobar su situacin legal ante las dependencias y las entidades de la administracin pblica federal, cuando lo requieren los procedimientos de gestin, para garantizar los servicios gubernamentales. En diciembre de 2010 (RUPA, s.f.), se contaban 315 puntos nicos de contacto para las inscripciones en toda la Repblica Mexicana, a travs de los cuales se recibieron ms de 7 101 diferentes solicitudes y se atendieron para representacin comercial, principalmente en la industria automotriz, textil, de manufacturas, maquillaje y comercio. El RUPA registr 8 400 identicaciones, de las cuales 650 son entidades legales (cifras acumuladas desde el 4 de julio de 2004, cuando el registro inici operaciones).22 Los servidores pblicos capacitados de la administracin pblica federal capturaron, revisaron, validaron y certicaron los registros de ms de 900 entidades legales. El RUPA se integrar al Portal Ciudadano para facilitar el intercambio de informacin en toda la administracin pblica federal. ste es un ejemplo excelente de los esfuerzos del gobierno mexicano por aumentar la interoperabilidad.
Normateca Federal
Este sitio, de acceso gratuito, publica documentacin normativa de naturaleza general relacionada con la operacin y el funcionamiento de los departamentos y las dependencias del gobierno federal, a n de aumentar la transparencia de las actividades gubernamentales y facilitar la consulta de las regulaciones aplicables.
118 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS Entre el 1 de enero y el 31 de agosto de 2010, se registraron y clasicaron por tema 755 regulaciones actuales (entre las principales reas se encuentra la transparencia, el presupuesto, los servicios personales, las adquisiciones y las obras pblicas, bienes y bienes races). El servicio automtico de actualizacin por correo electrnico sobre las regulaciones publicadas reuni 27 297 suscriptores y se respondi un promedio mensual de 42 819 solicitudes de informacin. La encuesta de satisfaccin de usuarios de la Normateca Federal, que utiliza el ndice de Satisfaccin de Clientes,23 una metodologa desarrollada por la Universidad de Michigan, indic que entre septiembre de 2009 y agosto de 2010, la calicacin satisfactoria lleg a 75 puntos en una escala de 100. Los criterios que los usuarios consideraron positivamente en la encuesta fueron contenido, funcionalidad, imagen e interactividad de la Normateca Federal.
Normateca Interna
Como parte del Sistema de Mejora Regulatoria Interna basado en el Programa Especial de Mejora de la Gestin del Servicio Profesional de Carrera 2008-2012 (PMG) y en la Mejora Regulatoria Base Cero al que se comprometi el presidente mexicano Felipe Caldern Hinojosa en su Tercer Informe de Gobierno con objeto de reducir y simplicar las regulaciones a nivel del gobierno federal en 2009, el nmero de reglas administrativas internas disminuy en 102 instituciones del gobierno federal que han adoptado la Normateca Interna (el nmero de regulaciones disminuy de 8 867 en diciembre de 2008 a 5 499 en diciembre de 2009; como resultado, se fusionaron o eliminaron 3 368 regulaciones). En 2010, la Secretara de la Funcin Pblica decidi comenzar la consolidacin de la Normateca Interna con la Normateca Federal a n de establecer un solo punto de acceso a todas las regulaciones federales. Se espera que el proyecto quede concluido a nes de 2011.
Registro de Servidores Pblicos Sancionados

En cumplimiento con el mandato de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, la Secretara de la Funcin Pblica estableci el Registro de Servidores Pblicos Sancionados.24 En este registro se asientan y se publican los datos relacionados con sanciones. Por este medio, es posible conocer si algn servidor pblico en los departamentos y las dependencias de la administracin pblica federal y la Procuradura General de la Repblica han transgredido obligaciones en el desempeo de sus empleos, sus puestos o sus comisiones. El registro puede ser consultado por el pblico en general. Este proyecto representa un ejemplo concreto de la intencin del gobierno por traducir el gobierno abierto en una oportunidad real para aumentar la transparencia y facilitar el acceso a la informacin para la sociedad civil en lo que corresponde a las actividades de la administracin pblica.
Registro nico de Vivienda (RUV)

Los sistemas en lnea tambin incluyen el Registro nico de Vivienda (RUV), disponible a travs del portal www.micasa.gob.mx.25 El registro funciona como ventanilla nica que permite realizar un solo registro de la oferta de vivienda en la que actores privados integran la informacin sobre vivienda. El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, INFONAVIT (Gobierno de Mxico, s.f.) obtiene la informacin necesaria para sus procesos operativos, mientras
que los intermediarios nancieros obtienen la informacin que necesitan para apoyar sus decisiones comerciales. Los organismos pblicos y privados cuentan con un sistema de informacin suciente, preciso y oportuno. El registro tambin permite la estandarizacin e integracin de los procesos de registro de oferta, avance de la construccin, calidad de la vivienda y valuacin de la propiedad en el mercado hipotecario, incluyendo los procesos que involucran a las autoridades locales. El objetivo ltimo reside en implementar un proceso de registro en el mercado de vivienda para la vericacin y evaluacin de vivienda de calidad que sea gil, sistemtico, de aprobacin general y transparente para el control nanciero y que permita la integracin de procesos comerciales a la vez que mantiene su independencia. Al implementar este sistema, el gobierno mexicano facilit la realizacin de una serie de benecios. Entre ellos se incluyen el apoyo a la planeacin y los procesos de toma de decisiones que sean ms precisos para todos los participantes gracias a la informacin integral sobre vivienda. El sistema tambin facilita la creacin de una base de datos conable y de informacin actualizada para los desarrollos de vivienda, que ofrece una promocin y gestin ms oportuna. El RUV tambin mejora la seguridad y reduce el riesgo al recabar informacin integral sobre vivienda. Como tal, fomenta las sinergias institucionales y elimina los costos redundantes al racionalizar los procesos comerciales. Por ltimo, el RUV alienta al consumidor nal a presentar informacin sobre la oferta de vivienda, su calidad y su valor comercial.
Declaranet
La declaracin patrimonial de los servidores pblicos tiene su antecedente en la antigua Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Empleados de la Federacin, publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 21 de febrero de 1940; la ley estableca que, antes de aceptar un nombramiento, cualquier funcionario o empleado pblico deba declarar sus propiedades de bienes races y los depsitos con instituciones de crdito de manera que el Procurador General pudiera comparar las propiedades antes y despus de desempear el servicio pblico. Asimismo, en los casos aplicables, los servidores pblicos deban presentar la declaracin de impuestos de las personas fsicas. Con la creacin de la Secretara de la Contralora General de la Federacin el 29 de diciembre de 1982, la Secretara de la Funcin Pblica obtuvo las facultades necesarias para dar seguimiento a los activos de los servidores pblicos. Desde 1982 hasta 2001, las declaraciones se presentaban y entregaban en formatos de papel. Con la entrada en vigor de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos del 13 de marzo de 2002, la Secretara de la Funcin Pblica por medio de la Unidad de Gobierno Digital desarroll un programa para la recepcin de las declaraciones de activos de los servidores pblicos conocido como Declaranet (Gobierno de Mxico, s.f.). En 2010, el acceso en Internet a esta aplicacin permiti a los usuarios lo siguiente:
centralizar el control de las versiones publicadas de las declaraciones de activos; garantizar un mantenimiento eciente de registros para las declaraciones (principalmente ocinas y puestos); dejar a los servidores pblicos presentar sus declaraciones desde cualquier lugar, sin tener que instalar un programa; permitir al usuario que present la declaracin realizar bsquedas de informacin; consultar estadsticas e informacin en lnea.
120 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS El desarrollo de la versin ms reciente de Declaranet se bas en un programa iterativo, centrado en la arquitectura e impulsado por experiencias concretas de uso.
Ventanilla nica de Comercio Exterior

De acuerdo con la iniciativa de facilitacin del comercio, el gobierno mexicano puso en marcha la Ventanilla nica de Comercio Exterior. Su objetivo es fomentar la implementacin del programa de facilitamiento del comercio para simplicar las operaciones de importacin, exportacin y trnsito. A travs de la ventanilla nica, Mxico aspira a aumentar la eciencia al generar ahorros en costo y en tiempo a los comerciantes transfronterizos, a la vez que se reducen los costos para el gobierno y se simplican los procedimientos. Con la implementacin de la Ventanilla nica de Comercio Exterior, Mxico espera hacer posible que los comerciantes transfronterizos presenten todos los documentos regulatorios necesarios, tales como declaraciones de aduanas, permisos de importacin y exportacin y tipos similares de documentos, como los certicados de origen y las facturas comerciales. Con la ventanilla nica electrnica, los comerciantes ya no tendrn que tratar con distintas entidades gubernamentales en diferentes ubicaciones a n de obtener la documentacin necesaria para los procesos de compensacin. En el desarrollo de una Ventanilla nica de Comercio Exterior, Mxico adopt la denicin comn presentada por las Naciones Unidas y CEFACT, que habla de un mecanismo que permita a las partes involucradas en el comercio y el transporte presentar informacin y documentos estandarizados con un punto nico de entrada para cumplir con todos los requisitos regulatorios relacionados con la importacin, la exportacin y el trnsito. Si la informacin es electrnica, entonces cada dato debe presentarse slo una vez. El gobierno mexicano asign, para su desarrollo e implementacin, el proyecto de una ventanilla nica para el comercio por medio de licitacin pblica internacional el 28 de octubre de 2010. La ventanilla nica ser implementada en tres fases y todas las secretaras y dependencias que tratan con autorizaciones de comercio transfronterizo estarn involucradas. El 14 de enero de 2011, el presidente Felipe Caldern emiti el Decreto26 para el Establecimiento de la Ventanilla nica de Comercio; las secretaras y las dependencias involucradas tienen el mandato de cumplir con las fechas anteriores mediante la implementacin e incorporacin de toda la informacin relevante y los sistemas tecnolgicos requeridos.27 El decreto tambin cre un rgano de gobierno al interior de las dependencias para la implementacin del proyecto de ventanilla nica coordinado por la Secretara de Economa. Para septiembre de 2011, tanto la Administracin General de Aduanas como la Secretara de Economa estarn operando sus procedimientos de comercio exterior en la ventanilla nica y se espera que las secretaras restantes, como las de Salud, Agricultura, Medio Ambiente, Defensa Nacional, Energa y Educacin hagan lo mismo para junio de 2012.
Maximizacin de los benecios de los proyectos de gobierno electrnico

La riqueza de los proyectos es prueba del compromiso que el gobierno mexicano asume en trminos del avance en el desarrollo del gobierno electrnico. A medida que el gobierno busca concebir una nueva generacin de proyectos de gobierno electrnico, lo que aprovechar en pleno las oportunidades que presentan las nuevas tecnologas, una mayor concentracin en compartir soluciones y sistemas hara posible la presencia de sinergias
ms slidas, permitiendo que los programas alcancen mayores eciencias al tiempo que evitan la duplicacin de esfuerzos. Asimismo, en un contexto en el que el gobierno invierte recursos considerables para desarrollar adicionalmente los sistemas de TIC, resulta importante que se cuente con las medidas adecuadas para evaluar y mostrar el valor y los benecios que generan estas inversiones pblicas, tanto en trminos de procesos (como el diseo de polticas y la coordinacin) como de resultados (es decir, el suministro de bienes y la prestacin de servicios). En este sentido, la experiencia de otros pases de la OCDE, como el Reino Unido y los Estados Unidos, podra servir de ejemplo para Mxico, ya que estos pases han llevado a cabo un estudio de los proyectos ms cruciales de TIC tanto en funcin de su relevancia como de su presupuesto. La idea fundamental es dar seguimiento al progreso y detectar los sistemas con desempeos decientes para suspenderlos, cambiar su alcance o redisearlos. En consecuencia, el gasto se puede reducir y se logran recortes. El propsito no es eliminar proyectos, sino ms bien hacerlos funcionar mejor y ms rpido y garantizar que produzcan el valor esperado a n de aumentar la eciencia y ahorrar recursos. Adicionalmente, se pueden identicar posibilidades para simplicar, estandarizar y automatizar a n de mejorar el panorama general de la infraestructura de las TIC. Un ejercicio as tambin puede contribuir a identicar las debilidades en la capacidad de aplicar, administrar y supervisar proyectos, y para entender mejor si los proyectos pueden cumplir con los requisitos internos de la administracin pblica y cmo pueden hacerlo. De este modo, los CIO podrn tener una mejor idea sobre las necesidades especcas y contar con una gua sobre cmo reescribir las reglas para todas las adquisiciones de TI. Este ejercicio podra tambin facilitar la identicacin de los mejores proveedores, aumentar la transparencia y la posibilidad de comparacin, apoyar la nube G y crear un mercado abierto de programas y servicios de TIC en el gobierno, alentando a la reutilizacin al igual que al cumplimiento y una mayor participacin de las PyME. Adems de la necesidad de garantizar una implementacin eciente y ecaz de los proyectos, una serie de participantes expres su inquietud en torno a la presencia de los mecanismos de nanciamiento y las habilidades adecuadas para la seleccin y aprobacin de los proyectos de TIC. Desde el punto de vista de los entrevistados, el hecho de que cada secretara tenga su propio presupuesto de TIC crea algunas barreras para el manejo eciente y ecaz de los recursos disponibles para el gobierno electrnico en Mxico. Antes del Decreto de Austeridad de 2006, el presupuesto de TIC se encontraba ms fragmentado de lo que est ahora. En efecto, se hallaba disperso entre instituciones pblicas, donde pequeos segmentos del presupuesto se asignaban a cada unidad comercial. El Decreto de Austeridad mejor la situacin al concentrar presupuestos en las unidades de TIC de cada secretara. A pesar de que esto hace posible la exibilidad y agilidad necesarias para desarrollar y nanciar proyectos individuales de gobierno electrnico bajo la responsabilidad de secretaras especcas, puede traer consigo cierta rigidez presupuestaria para el nanciamiento de proyectos a nivel del gobierno general e impedir los acuerdos de nanciamiento compartido. Como se indic en secciones previas de este captulo, los mecanismos de nanciamiento pueden cumplir un papel central en obstaculizar la coordinacin dentro y entre niveles del gobierno en relacin con proyectos e iniciativas especcos. Un marco presupuestario que tome en cuenta la responsabilidad compartida inherente en muchos proyectos de gobierno electrnico es un elemento bsico para sostener la implementacin eciente del mismo. Como ejemplo, puede contribuir a evitar la duplicacin
122 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS Recuadro 2.7. El ahorro en el gasto del gobierno en TI y la canalizacin de mejoras sostenibles en los gobiernos de Estados Unidos de Amrica
Conscientes de que muchos proyectos gubernamentales de TI terminan por costar ms de lo que deberan y de que llev ms tiempo que el necesario para desplegar y ofrecer soluciones tecnolgicamente obsoletas, en el verano de 2010, el gobierno de Estados Unidos de Amrica revis 26 proyectos de alta prioridad que haban sobrepasado su presupuesto, se encontraban atrasados respecto al calendario original o en riesgo de enfrentar los tipos de problemas que normalmente afectan a los esfuerzos de TI a gran escala. Los resultados de la revisin son los siguientes:
un proyecto se cancel en su totalidad; siete proyectos se ubicaron en una va acelerada para obtener funcionalidad signicativa; ocho proyectos redujeron su alcance para aumentar la probabilidad de xito, reduciendo su presupuesto en el proceso.
Como resultado, el costo durante la vida del proyecto se redujo en 1 300 millones de dlares y el calendario de entrega de tareas se recort en ms de la mitad, es decir, de dos a tres aos a un promedio de ocho meses. La revisin tena la intencin de demostrar que el gobierno poda mejorar su desempeo general en TI examinado proyecto por proyecto. Sin embargo, lo que resulta ms relevante an es cmo el ejercicio general ha llevado al gobierno a sacar conclusiones y lecciones que identican los cambios estructurales que se requieren para impulsar las mejoras sostenibles en todo el gobierno. Los resultados del estudio se utilizaron para denir algunos pasos de gran relevancia que generen una reforma fundamental de las TI federales, considerados por el gobierno estadounidense como esenciales para mejorar la ecacia y la eciencia del gobierno federal. Se espera que el nuevo Plan de implementacin de 25 puntos para reformar la gestin federal de TI (25 Point Implementation Plan to Reform the Federal IT Management) genere un cambio fundamental en la manera en que el gobierno adquiere y administra sus TI. Entre los puntos centrales del plan se encuentran los siguientes:
modicar o eliminar por lo menos una tercera parte de los proyectos de la cartera de TI con desempeos decientes dentro de un marco temporal de 18 meses; cambiar a una poltica de primero en la nube (cada dependencia identicar tres servicios que deben mudarse dentro de un periodo de tres meses y mudar aquellos servicios a la nube dentro de 12 meses y los restantes dentro de 18 meses); reducir el nmero de centros federales de datos en por lo menos 800 para 2015; aprobar slo el nanciamiento de los principales programas de TI que: cuenten con un gerente de programa dedicado exclusivamente al proyecto y un equipo completo e integrado; utilicen un enfoque modular con funcionalidades de cara al cliente que se suministren cada seis meses, con el uso de profesionales de adquisiciones especializados en TI; trabajar con el Congreso para consolidar el nanciamiento de mercancas y TI bajo el mando de los CIO de la dependencia y desarrollar modelos presupuestarios exibles que se encuentren alineados con el desarrollo modular.
Fuente: Gobierno de los Estados Unidos de Amrica (2010), Saving Money on Government IT, blog de la Casa Blanca, Washington, D.C., www.whitehouse.gov/blog/2010/12/10/saving-money-government-it.
de sistemas o el despliegue de proyectos redundantes en las dependencias pblicas; puede facilitar la medicin de los costos generales de desarrollar nuevos sistemas y puede mejorar el seguimiento de benecios transversales. En el largo plazo, puede ofrecer la base para desarrollar nuevos casos de nanciamiento y sostener los esfuerzos generales del gobierno mexicano para mejorar la interoperabilidad y aumentar la coordinacin a nivel del gobierno federal. Entre las opciones posibles se encontrara la de mantener los presupuestos operativos dentro de las secretaras y, en los casos en que convenga, utilizar la nueva ley de adquisiciones que permite el establecimiento de contratos generales para bienes homogneos. A n de eliminar las barreras presupuestarias existentes y establecer un marco que permita la asignacin eciente de recursos pblicos para sostener la toma de decisiones de inversin inteligente, exible y responsable, con pleno respeto a las polticas nacionales y la tradicin, el gobierno mexicano podra considerar la posibilidad de crear un fondo de TIC dirigido a apoyar el desarrollo de proyectos a nivel de todo el gobierno o proyectos conjuntos. Lo anterior podra favorecer la adopcin de decisiones estratgicas, fomentando el desarrollo de proyectos estratgicos en el gobierno, beneciando la mejora en el manejo interno de recursos y apoyando la prestacin de servicios integrales. Recuadro 2.8. El fondo dans para proyectos innovadores en todo el pas
El Fondo Dans de Asistencia Tecnolgica, es decir, la Fundacin PWT (3 mil millones de coronas para el periodo 2009-2015), antes conocido como el fondo ABT, tiene como nalidad conanciar inversiones en proyectos que buscan emplear nueva tecnologa y formas innovadoras de trabajar y estructurar organizaciones. Las instituciones pblicas pueden buscar, por s solas o en asociacin con empresas privadas, conanciar proyectos que apoyen prcticas laborales menos intensivas en mano de obra dentro del sector pblico. La nalidad del fondo es obtener una utilidad mayor que la inversin inicial de aproximadamente 400 millones de euros para 2015 en soluciones ahorradoras de trabajo (como la telemedicina, el gobierno electrnico, la tecnologa robtica y la automatizacin, el uso de tecnologa para mejorar el sector de cuidados sociales, as como los procedimientos de trabajo). Existen varias razones detrs de la decisin del gobierno dans de centrarse en el uso de tecnologas ahorradoras de mano de obra en el sector pblico. Dinamarca enfrenta el mismo reto demogrco que otros pases de la OCDE en trminos del envejecimiento de la poblacin, lo que signica que habr un menor nmero de empleados del sector pblico y ms personas de edad avanzada de las que deber cuidar el sistema de bienestar. Asimismo, los daneses sostienen expectativas cada vez ms exigentes respecto a la calidad de los servicios prestados. Por ltimo, el gobierno est consciente de la necesidad de adoptar nuevas soluciones para mantener el nivel actual de prestacin de servicios pblicos a ciudadanos y empresas. El razonamiento detrs del fondo reside en los proyectos piloto que se implementarn a nivel nacional en una fase futura. Para lograrlo, es necesario reunir la cantidad suciente de datos sobre los proyectos para convencer a los gobiernos locales de Dinamarca o las regiones danesas de que las ideas son apropiadas y deben implementarse a nivel nacional.
Fuente: OCDE (2010), Denmark: Efcient e-Government for Smarter Public Service Delivery, estudios de la OCDE sobre el gobierno electrnico, OCDE, Pars.
Por ltimo, de acuerdo con algunos de los participantes de diferentes reas de la administracin pblica federal entrevistados en julio de 2010, el hecho de que las decisiones sobre la aprobacin de proyectos sean tomadas por encargados del diseo de polticas pblicas de alto nivel o por los mandos superiores, que no siempre tienen la capacitacin e adecuada, podra tambin limitar la maximizacin de los esfuerzos de TIC del gobierno.
124 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS Recuadro 2.9. El proceso de revisin del Portal australiano
El Portal es un proceso de revisin de proyectos en puntos de decisin estratgicos (a los que se conoce como portales) centrado en temas clave que son importantes para el proyecto en esa etapa de su vida. Las revisiones de los portales son realizadas por analistas independientes, es decir, personas que no estn asociadas al proyecto mismo. El Ministerio de Finanzas se encarga de cubrir el costo de contratar revisores. Los analistas de los portales pertenecen a los sectores pblico y privado y son seleccionados por sus habilidades y su experiencia. La revisin de portales se concibi como un proceso interactivo y cooperativo que involucr al equipo de revisin del Portal, la SRO y el equipo del proyecto. No se trata de una auditora ni tampoco pretende ser oneroso para la dependencia patrocinadora (es decir, la revisin no deber requerir la presentacin de nueva documentacin, sino centrarse en informacin ya desarrollada y el proyecto puede continuar mientras se realiza la revisin). Los informes derivados de la revisin son condenciales, de alto nivel, basados en evidencias, constructivos y orientados hacia las acciones. As, identican temas y hacen recomendaciones que pueden contribuir a la gobernanza, el aseguramiento y el xito general del proyecto. Asimismo, ofrecen una evaluacin general de la conanza en la entrega del proyecto en el Portal evaluado, as como un indicador de qu tan decisivas son las recomendaciones. Se utiliza una calicacin roja, mbar o verde para indicar la evaluacin general de conanza en la entrega del proyecto. Tambin se cuenta con un proceso mejorado de noticacin de manera que, si un proyecto experimenta problemas, se puede realizar una intervencin oportuna para remediarlos. En este caso, el secretario de Finanzas escribe al ejecutivo en jefe de la dependencia relevante para advertirle que el equipo de revisin del Portal ha planteado inquietudes. Solicita a la dependencia que considere la medida apropiada, incluyendo advertir al ministro relevante y los secretarios de departamento del Primer Ministro y el Gabinete y Finanzas, e indagar ms a fondo las conclusiones por medio de una investigacin o un estudio por separado. La noticacin se aplica durante la vida del proyecto y se dispara por incidentes con calicacin roja o mbar secuencial. El Portal se ha utilizado en el Reino Unido desde el ao 2000 y en el gobierno australiano desde 2006. Los participantes en estas jurisdicciones conrman que la aplicacin del Portal mejora la entrega de proyectos. El Portal fortalece la gobernanza de los proyectos a gran escala y ayuda a las dependencias a entregar sus proyectos a tiempo, dentro del presupuesto y de acuerdo con los objetivos establecidos. Entre los benecios clave para las dependencias destacan los siguientes:
una mejor alineacin de la prestacin de servicios con los resultados que busca el gobierno y los fondos disponibles; acceso al conocimiento de colegas altamente experimentados; mejor precisin en la planeacin; mejor asignacin de habilidades y recursos; mejores procesos de adquisicin y gestin de contratos; mejor manejo de riesgo; menores tiempos y costos excedentes; mayor conanza de los proveedores; mayor seguridad de que el proyecto avance a la siguiente etapa de desarrollo o implementacin; ms competencia, desarrollo valioso de oportunidades para personas involucradas en revisiones; difusin de tcnicas de mejores prcticas en todo el sector pblico, que llevan a una mejor gestin de proyectos sobre conocimientos y habilidades, y mayor conciencia, responsabilidad y rendicin de cuentas de la dependencia por medio de una comunicacin abierta, directa y honesta.
Fuente: Departamento Australiano de Finanzas y Desregulacin (2009), Gateway Review ProcessGateway Brochure, Commonwealth de Australia, www.nance.gov.au/publications/gateway-publications/brochure.html, consultado el 22 de marzo de 2011.
Recuadro 2.10. El caso empresarial de dobles pases en las TIC de Australia

En 2008, el gobierno de Australia puso en marcha un proceso de revisin de dos pases para obtener mejor informacin que apoye su toma de decisiones sobre inversiones a gran escala presentes en propuestas de proyectos con capacidades de TIC. Se espera que el proceso deje a las dependencias en mejores condiciones para los procesos de revisin del Portal. Las propuestas estn sujetas al proceso de revisin de TIC de dos pases si:
estn vinculadas con TIC (es decir, si los resultados de poltica pblica o de servicios dependen altamente del sistema base de TIC); tiene un costo total estimado de 30 millones de dlares australianos o ms, incluyendo los costos de TIC de por lo menos 10 millones, e involucran altos riesgos en trminos de costos, complejidad tcnica, capacidad u horario de la fuerza de trabajo. El gobierno tambin puede aplicar el proceso a otras propuestas que considere que se beneciaran de la revisin.
Casos empresariales de primer pase

El propsito del caso empresarial de primer pase consiste en proporcionar al Gabinete la informacin necesaria para decidir si puede otorgar el primer pase de aprobacin a proyectos vinculados estrechamente con TIC sujetos a los dos pases de TIC. El caso empresarial de primer pase apoya la presentacin del ministro de Gabinete patrocinador que busca la primera aprobacin (primer pase) para una propuesta. El gobierno considera los casos empresariales de primer pase y decide si: estar de acuerdo en principio; someterlo a un caso empresarial de segundo pase; devolver la propuesta a la dependencia para anar los detalles; solicitar que la propuesta se someta de nuevo en el siguiente proceso presupuestario como caso empresarial de primer pase, o rechazar la propuesta. Un objetivo del anlisis de primer pase es minimizar el uso de recursos de las dependencias en el desarrollo de una propuesta antes de la consideracin inicial del gobierno.
Casos empresariales de segundo pase

En el segundo pase, las dependencias desarrollan el caso empresarial para la obtencin de un segundo pase por parte del gobierno. El caso empresarial de segundo pase incluye la evaluacin detallada de los costos y las estrategias de amortiguacin de riesgo. Las estimaciones de costos se basan en una planeacin rigurosa en trminos de la escala y las caractersticas de las aplicaciones y el apoyo requerido en la infraestructura de TIC, incluyendo estimados no vinculantes, con calidad de licitacin por parte del sector privado en los casos apropiados. Las dependencias debern cumplir con los requisitos de los casos empresariales de segundo pase y la gua de casos empresariales de TIC al completar el formato de segundo pase y la hoja de clculo de costos. El gobierno considera el caso empresarial de segundo pase y decide si: aprobar un caso empresarial de segundo pase para su implementacin; considerar la propuesta en el siguiente presupuesto; o rechazar la propuesta.
Fuente: Departamento de Finanzas y Desregulacin (s.f.), ICT Two Pass Review, Commonwealth de Australia, www.nance.gov.au/budget/ict-investment-framework/two-pass-review.html, consultado el 22 de marzo de 2011.
Reduccin de regulaciones administrativas y sustantivas internas

En las secciones siguientes se destacan las principales iniciativas llevadas a cabo por las autoridades mexicanas para mejorar las regulaciones relacionadas con las TIC.
Manual Administrativo de Aplicacin General en Materia de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (MAAGTIC)

El 2 de septiembre de 2009, dentro del marco del Tercer Informe de Gobierno, el presidente Felipe Caldern se comprometi a realizar una reforma regulatoria de amplio alcance a n de facilitar la vida de los ciudadanos, aumentar la competitividad y facilitar el desarrollo econmico y social. Como parte de este esfuerzo, la Secretara de la Funcin Pblica puso en marcha una estrategia para simplicar y estandarizar los procedimientos asociados con las medidas administrativas internas, por medio de la adopcin de nueve manuales de aplicacin general dentro de la administracin pblica federal; los manuales describen sus procesos para facilitar la operacin de las reas de gasto y las dependencias. Los manuales, publicados en el Diario Ocial de la Federacin durante los meses de julio y agosto de 2010, tienen la nalidad de regular en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector pblico, obras pblicas y servicios relacionados, recursos humanos, recursos nancieros, recursos materiales, tecnologa de la informacin y las comunicaciones, transparencia y auditora y control interno (para mayor informacin, consltese el captulo de este estudio correspondiente a las cuestiones regulatorias). En total, desde el inicio de la Reforma Regulatoria Base Cero, a principios de 2011, se eliminaron 9 600 reglas administrativas de la administracin pblica federal de un total de 14 374. De entre las reglas eliminadas, 1 192 se relacionaban con TIC. El manual de tecnologas de la informacin y las comunicaciones28 (Manual administrativo de aplicacin general en materia de tecnologas de la informacin y comunicaciones, MAAGTIC) se dio a conocer el 13 de julio de 201029 y entr en vigor el 20 de agosto de 2010, y a partir de ese momento su aplicacin se volvi obligatoria para toda la administracin pblica a nivel federal. El manual establece las disposiciones administrativas obligatorias relacionadas con la tecnologa de la informacin y las comunicaciones para las dependencias de la administracin pblica federal y, en los casos en que convenga, para la Procuradura General de la Repblica. El manual tiene como nalidad denir y armonizar las actividades que llevan a cabo las dependencias y los departamentos de la administracin pblica federal en materia de TIC, establecer indicadores estandarizados que permitan la medicin de los resultados logrados en la gestin de las TIC, garantizar el empleo de mejores prcticas para lograr una mayor eciencia en las actividades y los procesos institucionales, y aumentar la satisfaccin de los ciudadanos y la calidad de los servicios. El manual de TIC contiene la estrategia para denir las actividades de 30 procesos que van desde la agenda digital hasta las actividades internas, al igual que las actividades para el desarrollo de la infraestructura tecnolgica, desde actividades de desarrollo personal y profesional hasta la sistematizacin de procedimientos y servicios a la ciudadana. Con la entrada en vigor del manual de TIC, el gobierno tiene las siguientes metas:
generar ahorro de recursos para los ciudadanos, las empresas y el Estado por medio de la oferta de servicios, trmites y procesos digitales automatizados;
aumentar la ecacia de los organismos pblicos al mejorar la madurez digital del gobierno; fomentar la transparencia gubernamental.
A la luz de las restricciones scales y de austeridad econmica, la iniciativa tomada por el gobierno mexicano para lograr la simplicacin administrativa y mejorar la calidad del contexto regulatorio en relacin con las TIC y otras reas es digna de mencin. El propsito general es fomentar mejores procesos internos, lograr ahorros, mejorar la transparencia y la prestacin de servicios pblicos. La publicacin de los nueve manuales de aplicacin general complementan las medidas dirigidas a simplicar los servicios y los procedimientos que afectan a ciudadanos y empresas (como el portal www.tuempresa.gob.mx). Al eliminar factores redundantes, favorecer la estandarizacin y aumentar la claridad, el manual de TIC tiene el potencial de apoyar un uso ms ecaz, eciente y congruente de las TIC para mejorar el funcionamiento operativo interno de la administracin pblica, al igual que la interaccin de esta ltima y la ciudadana y las empresas mexicanas. Al estandarizar los procesos y los procedimientos, la aplicacin del manual de TIC facilitar la obtencin de ahorros econmicos y de tiempo, aunque tambin requerir de una mayor integracin de operaciones, bases de datos y sistemas entre las distintas entidades de la administracin pblica federal. De aqu que la iniciativa tambin d lugar a cambios muy importantes desde las perspectivas organizacional, estructural y tecnolgica. La naturaleza horizontal de esta iniciativa y la presencia de diversos participantes relevantes en la implementacin de los cambios que fomenta en materia de TIC, requerir de un liderazgo poltico constante y del compromiso de las diversas secretaras as como los departamentos y los organismos. Los manuales son un punto de partida esencial, no slo para apoyar la estandarizacin y denicin de normas, sino tambin para mejorar la integracin y, con ello, fortalecer la coordinacin, a n de garantizar la optimizacin de los sistemas que estn funcionando y del desarrollo de nuevos. El punto clave reside en asegurar el nivel adecuado de capacidad institucional, as como un plan de apoyo para la implementacin de los manuales. Los manuales pueden contribuir a que el gobierno utilice las TIC de manera que apoye la reforma del sector pblico y aumentar la eciencia y la transparencia. Como tales, los manuales contribuyen a que el gobierno transite en la direccin correcta, sin que sean un esfuerzo individual aislado.
Proyecto para la homologacin de la regulacin de TI

En 2008, la Secretara de Economa, la Asociacin Mexicana de Internet (AMIPCI)30 y la Cmara Nacional de la Industria Electrnica, de Telecomunicaciones y Tecnologa de la Informacin (CANIETI) presentaron el proyecto de Fortalecimiento Institucional y Mejora del Marco Legal, Regulatorio y de Polticas Sectoriales. Administrado mediante el Programa para el Desarrollo de la Industria del Software (Prosoft), contemplaba una revisin integral de los marcos regulatorios y las polticas de los estados. El proyecto se centr en el fortalecimiento institucional y la mejora de los marcos legal, regulatorio y de poltica sectorial a n de fomentar la coordinacin en trminos de la reforma regulatoria y legal, generar la aproximacin a los resultados planeados e impulsar la armonizacin legislativa y, con ello, fomentar la uniformidad legislativa entre niveles de gobierno. Ms especcamente, el programa tena el propsito de estudiar las polticas regulatoria, legal y sectorial a nivel nacional. El proyecto se dividi en cinco fases
128 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS (la ltima de las cuales est programada para concluir en 2012) y prev la ejecucin de propuestas para revisar el marco regulatorio, legal y de polticas pblicas a nivel federal. Entre los nes especcos del proyecto se encontraron:
el anlisis y seguimiento de la legislacin, las regulaciones y los programas a nivel estatal y federal a n de determinar el grado de avance hacia el desarrollo de TI; actualizar la informacin de jurisdicciones que han experimentado renuncias voluntarias a privilegios, modicaciones, adiciones o alteraciones; capacitar a un mayor nmero de funcionarios pblicos locales sobre los aspectos legales de las TI; inducir cambios concretos de poltica pblica para fomentar el comercio electrnico y el desarrollo de las TIC en general.
El estudio revis un total de 12 249 medidas, entre leyes (como cdigos y estatutos) y regulaciones (como decretos, acuerdos y reglas) en los 31 estados y a nivel federal. Hasta la fecha, el estudio ha hecho posible la identicacin de tres principales problemas:
la heterogeneidad en los formatos de las fuentes normativas; las diferentes etapas de desarrollo legal y regulatorio en los diversos niveles de gobierno; las diferencias de inquietudes a nivel estatal. el establecimiento de un vnculo permanente entre la Secretara de Economa y la AMIPCI para garantizar el intercambio constante de informacin sobre lo que suceda con los proyectos; el desarrollo adicional de la coordinacin institucional; la mejora del contenido en red sobre el trabajo institucional, su papel y las iniciativas relacionadas; una mayor conciencia de los conceptos normativos clave respecto a los cambios legales por medio del apoyo del Congreso; aportaciones al desarrollo de la agenda digital.
En el futuro se prev lo siguiente:
La base de datos en la red, establecida como parte del estudio y actualizada de manera constante, se considera una herramienta de gran utilidad que rene todas las disposiciones que aparecen en las constituciones, las leyes, regulaciones y programas de gobierno de los 32 estados de la Repblica Mexicana que se reeren a las TI o los que se omiten en este mbito. El proyecto complementa el esfuerzo amplio del gobierno federal para impulsar la simplicacin administrativa y la armonizacin regulatoria en el mbito de las TI. De hecho, la implementacin de esta iniciativa se suspendi a nivel federal como resultado de la publicacin y adopcin de la MAAGTIC, que cubre casi por completo los objetivos de esta iniciativa. En abril de 2011, un consorcio privado formado por todos los representantes de la industria de las TIC present al gobierno federal su proyecto de Agenda Digital Nacional31 con la nalidad de ampliar el uso estratgico de las TIC para impulsar la competitividad nacional. La propuesta, denida con la amplia participacin de la industria, la sociedad civil, el poder legislativo y representantes de la comunidad acadmica, fue recibida por el gobierno federal, aunque an est pendiente una respuesta al mismo.
En el futuro se prev: aprovechar los nuevos servicios del gobierno electrnico

Como se indic en secciones anteriores de este captulo, Mxico cuenta con una estrategia prospectiva para garantizar el logro de sinergias y el uso ptimo de nuevas oportunidades, lo que sostendr el desarrollo adicional del gobierno electrnico en el futuro, como se ejemplica en las secciones siguientes.
El enfoque de creacin de nubes

Las infraestructuras del gobierno digital ofrecen funcionalidades genricas utilizadas por un gran nmero de usuarios. Normalmente no tienen una autoridad central, sino que estn regidas por redes y contienen partes tanto emergentes como diseadas para nes especcos. La nueva generacin de infraestructuras del gobierno digital no slo ofrece servicios tecnolgicos como conectividad y seguridad, sino tambin informacin y conocimientos compartidos, facilitando la participacin y la gestin de la colaboracin entre los sectores pblico y privado y entre el sector pblico y los ciudadanos, avanzando as en el desarrollo del gobierno digital. Al igual que otros gobiernos de la OCDE, Mxico se enfrenta al reto de conectar las inversiones en TIC dirigidas al desarrollo de la infraestructura del gobierno electrnico con la creacin de valor social, que es el rendimiento sobre la inversin que demandan los ciudadanos y las empresas; una segunda meta sera la multiplicacin del valor generado por los sistemas, las aplicaciones y las plataformas actuales. En este contexto, Mxico llev a cabo una revisin integral de su estrategia de gobierno electrnico y, como resultado, identic nuevas oportunidades. Una de ellas se relaciona con una nueva generacin de servicios de gobierno electrnico basados en el uso de Normas Sociales Abiertas (Open Social Standards). El debate actual muestra la apertura de Mxico hacia nuevos fenmenos y nuevas tendencias. De hecho, el gobierno est considerando desarrollar infraestructura de nube y servicios para mejorar el desempeo y reducir el costo general del despliegue, la propiedad y la gestin, adems de aprovechar las nuevas tecnologas y el fenmeno de las redes sociales. La idea es aumentar el nmero de aplicaciones creadas en la nube y facilitar el acceso de las instituciones pblicas a ellas. La plataforma creada en la nube facilitar el acceso a los servicios, as como a la distribucin de contenidos entre todos los niveles de gobierno. El resultado nal que se espera se centra en un mejor uso de recursos y prestacin de servicios y mayor cooperacin e intercambio. Mxico busc las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologas en alineacin con los pilares estratgicos de su agenda digital de gobierno electrnico, las cuales consistieron en:
mejorar la capacidad de las instituciones pblicas para apoyar la construccin y la proteccin de bienes pblicos y comunes por medio de la mejora en las eciencias operativas; mejorar el acceso a los bienes pblicos y comunes mediante la reduccin de los costos de transaccin entre el gobierno y los ciudadanos; construir estructuras de informacin interoperables que se apeguen a la denicin de bienes pblicos o infoestructura (Viniegra, 2010). Este ltimo objetivo est alineado con la denicin de la informacin como bien pblico.32
130 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS De acuerdo con la teora econmica, el marco tradicional de clasicacin de bienes y servicios para nes de poltica pblica se llama la Teora del Gasto Pblico. Propuesta por Paul A. Samuelson en 1954, establece que todos los bienes y servicios pueden clasicarse segn los niveles de exclusin y rivalidad asociados con cada tipo de bien, donde la exclusin signica que existen barreras fsicas o legales al acceso a un bien, y la rivalidad implica que una vez que una unidad del bien se consume existe menos del mismo para distribuirse entre el resto de los consumidores. En el cuadro 2.4 se presentan algunos ejemplos de tipos de bienes.
El enfoque terico adoptado por el gobierno mexicano consider la conceptualizacin de nuevos proyectos que se relacionen con tantos pilares de estos como sea posible. De aqu que la solucin debe cumplir con los siguientes criterios:
permitir al gobierno desarrollar su propia nube; funcionar como tecnologa de red social (como evolucionar por medio de un enfoque de la base a la cspide, establecer un entorno federado y de colaboracin de los sistemas y la informacin o interoperabilidad; su evolucin se encuentra en manos de los usuarios, con base en la funcionalidad semntica y la interoperabilidad); mejorar la capacidad de las instituciones pblicas; reducir los costos de transaccin; no ser intensiva en capital; ser considerado un bien pblico de informacin interoperable.
El gobierno decidi adoptar un enfoque de creacin de nube y se dirigi a los estndares abiertos apoyados por los principales participantes de la industria para reducir las inversiones iniciales. El enfoque se ha centrado en el diseo de un marco legal robusto para apoyar una nueva generacin de servicios de gobierno electrnico, establecer una arquitectura federada de tecnologa de red social y facilitar el desarrollo por medio de interfases de programacin que apoyen un enfoque sencillo y directo para el nuevo desarrollo de aplicaciones que permitira a 200 instituciones federales hacer convergencia con rapidez y obtener ms valor de los activos existentes. Este enfoque se utiliz para apoyar el desarrollo de un proyecto dirigido a renovar el Portal Ciudadano de Mxico. El proyecto se estructur en dos fases:
Fase 1: El servicio bsico cambiar de funcionar por canal y directorio a funcionar por bsqueda. Todos los sitios del gobierno tendrn ndices organizados por tecnologa de bsqueda semntica. El fondo de este servicio permitir el anlisis de brechas entre las necesidades de informacin de los ciudadanos y la oferta de informacin del gobierno. Tambin
permitir una mejor comunicacin por medio del uso de vnculos patrocinados que respondan a necesidades especcas.
Fase 2: Durante esta fase, el nuevo portal permitir la inscripcin al Registro Nacional de Identidad Digital por medio de la Firma Electrnica Avanzada, que funciona con el Servicio de Administracin Tributaria y se relaciona con la base de datos del Registro Nacional de Poblacin. Esta fase vendr acompaada de la publicacin del Esquema Nacional de Interoperabilidad, que, entre otras cosas, se espera que genere un cambio en la losofa de difusin de la informacin de la necesidad de saber a la obligacin de compartir. La informacin estar disponible para las instituciones por medio de servicios seguros de manera que las dependencias federales no pidan a los ciudadanos informacin que ya est capturada en sus identidades digitales.
Una vez que un ciudadano ingrese con su identidad digital, se le permitir suscribirse a diferentes servicios que prestan las dependencias gubernamentales participantes que se desarrollarn por medio de la solucin nacional de interoperabilidad (API). Con lo anterior, la identidad de los ciudadanos se unicar entre todas las dependencias del gobierno. El proceso de adquisicin termin el 9 de mayo de 2011. Se espera que la fase 1 comience a operar en junio de 2011 y la fase 2 en agosto de 2011. Recuadro 2.11. La garanta de la coordinacin entre instituciones y niveles de gobierno por medio del Directorio Administrativo de Servicios Electrnicos (DVDV) en Alemania
El DVDV contiene los servicios de gobierno electrnico disponibles y satisface una importante necesidad en trminos de la creacin de una infraestructura de comunicacin segura y conable, basada exclusivamente en protocolos de Internet abiertos que permiten el ujo de procesos organizacionales y totalmente digitales. El DVDV opera desde enero de 2007 y ha contribuido a que ms de 5 200 organismos alemanes de registro civil ahorren ms de un milln de euros al mes. Asimismo, es una de las primeras y mayores puestas en marcha de arquitectura orientada a los servicios estandarizada en el mbito del gobierno, hecha posible a travs de una cooperacin nica entre diversos niveles de gobierno y sectores en la Repblica Federal Alemana. El alcance de la aplicacin del DVDV no se limita al registro civil, sino que est abierta a cualquier tipo de comunicacin con y entre las administraciones pblicas en Alemania (G2B, G2G). Adems de la comunicacin en el mbito del registro civil, el DVDV tambin apoya procesos, como en la administracin tributaria y en el sector de imparticin de justicia.
Fuente: Comisin Europea (s.f.), German Administration Services Directory, Unin Europea, www.epractice.eu/ cases/dvdv, consultado el 22 de marzo de 2011.
El gobierno espera que el proyecto contribuya a transformar el portal del gobierno en una nueva parte de la infoestructura nacional, dando lugar a una nueva generacin de servicios gubernamentales. El uso de las Normas Sociales Abiertas como una tecnologa de fomento para apoyar el enfoque de redes sociales que tambin apoyar la participacin y el respaldo de lderes del sector privado. El proyecto sigue las mejores prcticas de la OCDE en ese mbito, y tiene un gran potencial para aumentar la eciencia operativa interna al igual que la eciencia en la prestacin de servicios. Un gran nmero de organizaciones del gobierno ignoran el hecho de
132 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS que dependen de otras para desarrollar sus proyectos de TIC y que las funcionalidades que necesitan podran haber sido ya desarrolladas por otras organizaciones. Como resultado de lo anterior, los encargados de la toma de decisiones con frecuencia deciden cuestiones de diseo a nivel local, lo que podra tener inuencia sobre el desarrollo de otros proyectos o al desperdiciar recursos. Este proyecto har posible que los diseadores de polticas pblicas y quienes toman las decisiones entiendan mejor el nivel de dependencia involucrado en la prestacin de varios servicios, as como el grado de interdependencia entre operaciones, sistemas y procesos. La solucin nacional de interoperabilidad (API) y el desarrollo de nuevas aplicaciones para contribuir a que las dependencias del gobierno trabajen dentro del portal o en conjunto con aplicaciones NDIR, har posible compartir informacin y operaciones entre dependencias del gobierno general. A medida que los sistemas y las bases de datos se vuelven obsoletas y redundantes (como en el caso de las que se relacionan con la identidad y ubicacin de un ciudadano), el proyecto ofrece la oportunidad de racionalizarlos y eliminarlos a n de reducir los costos totales de propiedad y operacin. Por lo anterior, se espera que la prestacin de servicios resulte ms conveniente para los usuarios que pueden tener acceso a diversos servicios por medio de una ventanilla nica y no tengan que presentar su informacin ms de una vez. Tambin se espera que aumente
Recuadro 2.12. Cmputo en la nube

En los Estados Unidos de Amrica, el gobierno del presidente Obama ha estado dispuesto a cambiar la forma en que se hacen negocios en la administracin federal, trayendo consigo un nuevo sentido de responsabilidad acerca de cmo se maneja el dinero de los contribuyentes y para impulsar la innovacin y la tecnologa que mejore el desempeo y reduzca el costo de las operaciones gubernamentales. El gobierno de los Estados Unidos es el consumidor ms grande del mundo de tecnologa de informacin, y gasta ms de 76 mil millones de dlares anuales en ms de 10 000 sistemas diferentes. La fragmentacin de los sistemas, la deciente ejecucin de los proyectos y el lastre de la tecnologa anticuada en el gobierno federal han constituido barreras para el logro de ganancias en productividad y desempeo que se generan cuando la tecnologa se aplica de manera ecaz en el sector privado. En septiembre de 2009, el gobierno estadounidense anunci la Iniciativa de Cmputo en la Nube del Gobierno Federal. El gobierno de este pas adopt la denicin de cmputo en la nube del Instituto Nacional de Normas y Tecnologa (NIST, por sus siglas en ingls): un modelo para facilitar el acceso inmediato a un conjunto compartido de recursos computarizados congurables (es decir, redes, servidores, almacenamiento, aplicaciones y servicios) que se pueden generar con rapidez y poner en funcionamiento con un esfuerzo de gestin mnimo o con poca interaccin por parte del prestador del servicio. Este modelo de nube fomenta la disponibilidad y se compone de caractersticas esenciales, modelos de despliegue y varios modelos de servicio. El cmputo en la nube se considera con el potencial de reducir el desperdicio en gran medida, aumentar la eciencia de los centros de datos, as como sus ritmos de utilizacin y reducir los costos de operacin. A medida que los Estados Unidos de Amrica transita hacia la nube, el gobierno busca hacer nfasis en la vigilancia de los esfuerzos para garantizar que las normas contemplen un entorno de cmputo en la nube que considere la seguridad de la informacin del gobierno, proteja la privacidad de los ciudadanos y salvaguarde los intereses de la seguridad nacional.
Fuente: Kundra, Vivek (2010), State of Public Sector Cloud Computing, United States Chief Information Ofcers Council, mayo, www.cio.gov/documents/StateOfCloudComputingReport-FINALv3_508.pdf.
la eciencia operativa interna y se reduzcan los costos de transaccin y mejore la facilidad de acceso a los servicios. El gobierno prev tambin que la adopcin de una arquitectura de red social, en la que se contengan identidades vlidas, apoye las interacciones formales entre participantes donde tengan lugar interacciones econmicas y legales valiosas. Por ltimo, uno de los impactos potenciales podra residir en los cambios sistmicos en el panorama del gobierno electrnico, donde el componente de redes sociales del ecosistema de TIC se podra convertir en la nueva fuerza de impulso.
El potencial del gobierno mvil

El gobierno mexicano reconoce la relevancia del gobierno mvil como extensin del gobierno electrnico y, en este sentido, como oportunidad emergente para mejorar el uso de las TIC en el sector pblico por medio de la utilizacin de tecnologas mviles para la prestacin de servicios pblicos. El sector pblico de Mxico ofrece una variedad creciente de aplicaciones para equipos mviles tanto en lnea como de manera telefnica para llevar sus servicios a la poblacin. Aunque algunas de estas aplicaciones se han desarrollado para ofrecer alternativas a modalidades de prestacin existentes, otras ms han surgido con propsitos innovadores o especcos. A nivel federal, un buen ejemplo de los servicios mviles son los que ofrece Infonavit, que permite a los usuarios tener acceso a un extenso acervo de informacin (cmo obtener un crdito o los ahorros ms recientes en aportaciones de vivienda de los empleadores a los trabajadores, precalicacin, premios en concursos, saldo de crditos), solicitar informacin, obtener cifras semanales de los crditos otorgados por el Infonavit, consultar opciones de crdito, recibir noticias sobre acuerdos con otras instituciones, obtener premios y descuentos, recibir mensajes de texto con informacin solicitada especcamente por medio de sus telfonos mviles; tambin hace posible que su personal utilice la tecnologa mvil para algunas actividades cotidianas relacionadas con su trabajo.33 A nivel local, el gobierno del estado de Jalisco34 hace posible que los ciudadanos tengan acceso a informacin sobre trmites y servicios por medio de los telfonos celulares; aprendan sobre desarrollo social; tengan acceso al directorio de funcionarios; obtengan un panorama del gobierno del estado; tengan acceso a un buzn para comentarios, preguntas y sugerencias. El gobierno del estado de Veracruz35 parece estar ofreciendo una gran variedad y un amplio nmero de aplicaciones y servicios mviles a nivel local (Becerra Pozas, 2010). Las aplicaciones existentes de gobierno mvil ofrecen tres tipos de servicios:
Servicios informativos: a travs de estas aplicaciones, los gobiernos ofrecen informacin gratuita a todo pblico de manera colectiva (por medio de una pgina web diseada para ser consultada en aparatos mviles) o slo para personas (por medio de sistemas internos y exclusivos). Servicios interactivos: los ciudadanos deben enviar mensajes de texto (palabras clave a un nmero telefnico especco) para recibir la informacin solicitada en el aparato mvil y el servicio puede ser con cargo o gratuito (como en el caso de la informacin en sitios arqueolgicos e histricos que se puede obtener por mensaje de audio o de texto). sta es la categora en la que existe el nmero ms alto y la mayor variedad de aplicaciones disponibles. Servicios de transaccin: los ciudadanos realizan pagos a un banco para obtener estos servicios. Tambin tienen acceso a ellos en cualquier lugar y momento. Slo
134 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS necesitan obtener una aplicacin especca en el aparato mvil. Estos servicios an no son muy utilizados por los gobiernos. Considerando el potencial del gobierno mvil para alcanzar grupos vulnerables de la poblacin y aumentar la eciencia, ecacia, conveniencia y capacidad de respuesta de la prestacin de servicios, resulta importante para el gobierno mexicano explorar la posibilidad de explotar ms el potencial en este mbito. La amplia aceptacin y el uso de tecnologas mviles por parte del pblico y la alta penetracin de los aparatos mviles, ofrece un importante antecedente. Sin embargo, a medida que aumenta el nmero de aplicaciones mviles que ofrece el gobierno, ser importante que desarrolle un marco incorporando los siguientes principios: interoperabilidad, seguridad, apertura, exibilidad y escalabilidad. El marco debera tambin resolver los principales retos desde las perspectivas organizacional (en trminos de liderazgo, temas legales, visin estratgica que apoye el desarrollo en este mbito), gobernanza (en trminos de la rendicin de cuentas, la participacin de los usuarios en la identicacin de los servicios que se prestarn por medio de la tecnologa mvil) y social (en relacin con la concientizacin, los precios, la conanza, la seguridad y la capacidad de uso).
Experiencias de la OCDE en la implementacin del gobierno mvil36 Mejora de los servicios judiciales nacionales en Turqua
El sistema de informacin judicial por SMS en Turqua, ocialmente llamado el Sistema de Informtica Judicial Nacional (UYAP, por sus siglas en turco) (Gobierno de Turqua, s.f.), ofrece servicios a los ciudadanos y abogados que les permiten recibir mensajes de texto que contienen informacin legal sobre casos vigentes, fechas de audiencias en los tribunales y los cambios ms recientes en casos y demandas. Aunque los SMS no sustituyen la noticacin ocial, s ofrecen un suministro oportuno de informacin a las partes, que pueden entonces tomar las medidas necesarias sin retraso y evitar la privacin de los derechos legales. La Constitucin turca establece que las tareas judiciales deben realizarse de manera gil y econmica. Asimismo, se incluye en la Sociedad de Acceso a la UE un acceso a la justicia mejor y ms sencillo como prioridad fundamental. El UYAP aumenta la calidad de los servicios legales mediante la reduccin del presupuesto, garantizando la disponibilidad total de informacin y contribuyendo a evitar la burocracia. Los ciudadanos y abogados ya no necesitan viajar a los tribunales para obtener informacin sobre la situacin de un caso o conocer la fecha de una audiencia, con lo que ahorran tiempo y dinero. El sistema quedar integrado con aplicaciones de gobierno electrnico de otros departamentos del gobierno para permitir a los ciudadanos tener informacin instantnea sobre todos los dems servicios pblicos. Por ejemplo, el plan consiste en integrarlo al sistema electrnico de las fuerzas de seguridad. Cuando una persona buscada por la ley entra en un hospital, una farmacia, un aeropuerto o una estacin de trenes y realiza una transaccin con su sistema, la estacin de polica ms cercana ser advertida por SMS y mostrar la ubicacin geogrca de la persona. Los registros criminales y de nacimiento que se requieren para tomar un empleo en el gobierno sern enviados a los telfonos mviles de los ciudadanos. Esta aplicacin de gobierno mvil tiene el potencial de transformar la visin de los rganos judiciales de un Estado conservador que demanda informacin de las personas, a un Estado moderno que les ofrece informacin expedita para evitar un trato injusto y las irregularidades. El uso de este mecanismo da mayor eciencia y transparencia al sistema
de justicia, genera mayor conanza pblica y conanza en el poder judicial y respeto por el Estado de derecho. Las aplicaciones pertenecientes al sistema de informacin por SMS se han convertido en un mtodo clave para llegar a los ciudadanos que viven en zonas remotas y fomentar las comunicaciones. La capacidad de llegar a personas que viven en zonas rurales, que son un gran nmero en Turqua, podra considerarse una caracterstica importante del sistema.
Facilitar y ampliar el uso seguro de los servicios del gobierno electrnico y mvil en Estonia
El servicio Mobile-ID37 es un conjunto de medidas organizacionales y tcnicas que permite crear una identidad digital slida y sin fracturas para los usuarios de Internet. A n de utilizar Mobile-ID, los usuarios deben adquirir la tarjeta SIM especial que venden los operadores de telefona mvil. Para una mayor seguridad, el usuario necesita activar el servicio en un sitio Internet con su identicacin estonia, luego de lo cual la MobileID estar lista para utilizarse en cualquier sitio compatible para nes de autenticacin y rma digital. El servicio se implementa de acuerdo con la Infraestructura de Clave Pblica (PKI, por sus siglas en ingls). Este servicio fue introducido por el operador mvil EMT, en colaboracin con CA AS Sertitseerimiskeskus y la iniciativa en general est orientada por el Ministerio de Asuntos Econmicos y Comunicaciones. El principal motor de este proyecto fue el hecho de que la penetracin del mercado mvil en Estonia supera el 100%. Los servicios de acceso de banda ancha mvil, al igual que el contenido y las aplicaciones mviles, ya estn disponibles para sustentar el crecimiento futuro de los ingresos. Al implementar el proyecto Mobile-ID, se asegur estar en cumplimiento de la Directiva 1999/93/EC y la Ley Estonia de la Firma Digital que se redact posteriormente. El impacto principal lo experimentan los usuarios, ya que el proceso de ingreso (autenticacin) es ms conveniente y compatible entre sitios web. El servicio ha demostrado su valor al hacer ms seguro el uso de servicios mviles y electrnicos. Tanto las tarjetas de identicacin como los telfonos mviles son herramientas prcticas que la mayora de las personas tiene con ellas en todo momento, y con esta aplicacin el uso de los servicios de gobierno electrnico puede mejorarse mientras que se minimizan en gran medida las inquietudes relacionadas con la seguridad. No existen ms las, ni sobornos, ni formatos por triplicado y no hay necesidad de presentar un caso ante varios funcionarios. El benecio para los prestadores de servicios es que el proceso de autenticacin es altamente seguro y de bajo costo.
Maximizacin del potencial del gobierno mvil en Corea

El gobierno de Corea est centrndose de manera creciente en el desarrollo del gobierno mvil, al reconocer el alto nivel de penetracin de la telefona mvil y, recientemente, de la explosin en el uso de telfonos inteligentes. Este cambio de contexto est abriendo el camino a muchas aplicaciones que funcionan en telfonos inteligentes y no pasan por el portal web. En especco, la agenda coreana, que tiene como nalidad establecer uno de los gobiernos mviles lderes del mundo, incluye avances en servicios, trabajo administrativo e infraestructura para apoyar el gobierno mvil. La agenda prev lo siguiente:
fomentar el servicio del gobierno mvil, que incluye la prestacin de los servicios principales utilizados ampliamente por el pblico en general y la construccin de un entorno mvil que favorezca la iniciativa empresarial;
ampliar la infraestructura mvil comn para el sector pblico, es decir, la infraestructura de banda ancha debe mejorarse para los servicios inalmbricos; hacer posible que las organizaciones pblicas y privadas utilicen ms informacin pblica y generen ms valor en los servicios que prestan, para provecho de los ciudadanos.
Atender las necesidades de los ciudadanos discapacitados en pases miembros de la OCDE38

La corporacin de polica de Irlanda del Norte opera un servicio de inscripcin a mensajes de texto de emergencia para ayudar a personas con ciertas discapacidades al establecer contacto con las autoridades en caso de emergencia. Este servicio tambin permite que la polica transmita solicitudes de asistencia a los servicios de bomberos y ambulancia. De manera similar, en West Midland (Reino Unido), si los ciudadanos sordos o con dicultades de audicin tienen un problema, envan un mensaje al nmero mvil de la polica central. Este servicio se dirige a los ciudadanos inscritos cuya informacin se ha transmitido a la polica. En 2003, el primer servicio de este tipo en Gran Bretaa recibi el premio de la prestigiosa Asociacin GSM: Mejor Uso de la Tecnologa Inalmbrica para la Capacidad de Acceso.
En caso de incendios dainos o txicos u otro tipo de amenaza, los ciudadanos sordos de msterdam reciben un mensaje por SMS al sonar la sirena (un mensaje de tipo: Vyanse a casa, cierren ventanas y puertas).
La simplicacin de las declaraciones de impuestos por medio del gobierno mvil en pases miembros de la OCDE
La administracin tributaria noruega est ofreciendo a sus ciudadanos la oportunidad de llenar sus declaraciones de impuestos por mensaje de texto. Esta posibilidad se aplica a los contribuyentes que no hayan tenido cambios en el formato que reciben en el correo. En 2002, 1.5 millones de contribuyentes present el formato sin cambios. En 2003, simplemente tenan que enviar un mensaje de texto con una palabra clave, su nmero de identicacin y un cdigo personal. La autoridad tributaria sueca enva un formato prellenado a los contribuyentes, calculando su adeudo. Todo lo que debe hacer el contribuyente es estar de acuerdo con el clculo, ya sea por correo, telfono, Internet o mensaje de texto. En 2004, ms de 90 000 de los siete millones de contribuyentes en Suecia eligi hacerlo por telfono mvil. Los ciudadanos tienen el incentivo de utilizar canales electrnicos, pues de lo contrario les costara 6 coronas suecas (cerca de 50 centavos de dlar) presentarla por correo. Se calcul que cada aprobacin presentada electrnicamente ahorra 13 coronas (cerca de 1.60 dlares). La Agencia Tributaria espaola presta un servicio similar. La autoridad tributaria enva un formato prellenado a todo contribuyente que lo solicita. En 2010, 110 508 contribuyentes prerieron utilizar el telfono mvil para conrmar el formato prellenado. Debido al hecho de que los borradores de declaracin de ingresos pueden procesarse en su totalidad en lnea, durante los primeros dos das de la campaa 2011 de pago de impuesto al ingreso, se bajaron 635 000 borradores o datos tributarios por Internet; se conrmaron 160 000 formatos tributarios prellenados, y se emitieron ms de 63 000 reembolsos a los contribuyentes. Estas cifras representan un cambio monumental respecto al ao anterior. Al tratar exclusivamente por Internet se permite que los borradores se obtengan en tiempo real, con lo que el servicio mejora sustancialmente, anticipando los reembolsos de los contribuyentes, suponiendo la obtencin de importantes ahorros econmicos y ambientales, ya que no se tienen que imprimir y distribuir formatos. En mayo de 2011, empezar la distribucin de formatos en papel a los contribuyentes que eligieron esperar. La amplia aceptacin del sistema y su uso extenso por parte de los ciudadanos, que utilizan cada vez ms el gobierno electrnico, llev a experimentar cierta saturacin en las primeras horas de la campaa, durante las cuales la administracin pblica recibi ms de 100 solicitudes por minuto.
El fomento del gobierno abierto

El tema de la transparencia se encuentra bajo el liderazgo del Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI), que es un rgano constitucional autnomo abocado actualmente a la implementacin de la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en Mxico, que involucra regulaciones relacionadas con los sectores pblico y privado, as como con las personas fsicas. La adopcin de esta nueva ley, cuyo alcance es de los ms amplios en el mundo, muestra el compromiso del gobierno mexicano con la transparencia y el acceso a la informacin pblica.
138 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS La intencin del gobierno mexicano es proceder con la implementacin del gobierno abierto mediante la colaboracin entre la Secretara de la Funcin Pblica y el IFAI para adoptar una norma general en la publicacin y el acceso a la informacin gubernamental de acuerdo con los principios del gobierno abierto. Por ltimo, el gobierno mexicano considera que la publicacin del Esquema Nacional de Interoperabilidad, descrito en este captulo, es un punto clave para abrir camino en la adopcin de los principios del gobierno abierto a travs de mecanismos para la publicacin de normas tcnicas, especialmente dado que se espera que el proceso tenga lugar con la participacin del IFAI, la comunidad acadmica y la industria. Los primeros pasos que se tomaron en este sentido van en la direccin correcta, especialmente porque el gobierno tiene la intencin de garantizar un enfoque de colaboracin y participacin en la implementacin de un conjunto integral de medidas e iniciativas para apoyar el desarrollo del gobierno abierto, que rene a varios grupos interesados.
Conclusiones y recomendaciones clave

Los gobiernos de la OCDE en el mundo estn enfrentando difciles retos presupuestarios que, a su vez, estn llevando a la escasez creciente de recursos para las tecnologas de la informacin y las comunicaciones en el sector pblico. Por tanto, todos enfrentan la necesidad apremiante de maximizar la utilidad de los proyectos nuevos o existentes de TIC, las compras y los contratos; aumentar la interoperabilidad y la integracin de sistemas y bases de datos para lograr mayor eciencia y mejor uso de recursos, y mostrar que estn utilizando el gobierno electrnico para un mejor desempeo, mejor prestacin de servicios y para demostrar sus resultados. De igual modo, a medida que la sociedad opera cada vez ms en un mundo electrnico que va ms all de Internet y los procesos de solicitud en lnea, los gobiernos aumentan el uso de nuevas tecnologas para cambiar la manera en que opera internamente el sector pblico y su interaccin con ciudadanos y empresas. Las redes sociales, el gobierno mvil y el cmputo en la nube son algunas de las tendencias que los gobiernos tratan de utilizar intensivamente y atraer para maximizar la eciencia de sus operaciones internas y la prestacin de servicios. En este contexto y en lnea con gobiernos anteriores, el gobierno federal mexicano sigue mostrando un slido compromiso con la explotacin de las TIC para mejorar la gestin interna de la administracin pblica, prestar mejores servicios y contar con un acceso ms fcil a la informacin, aumentar la rendicin de cuentas y la transparencia y fortalecer la participacin de los ciudadanos. Estos objetivos se estn logrando por medio de lo siguiente:
adoptar un enfoque innovador que ample la visin y aproveche las nuevas tecnologas; impulsar la interoperabilidad y la integracin de los sistemas de TIC en la administracin pblica federal; evaluar y medir los resultados y el desempeo; fortalecer los marcos institucionales y de gobernanza y fomentar una coordinacin ecaz.
Este captulo destaca las medidas exitosas que ha tomado el gobierno federal mexicano o los proyectos especcos que ha implementado, ejemplicando sus esfuerzos y logros
relacionados para apoyar una mayor integracin del gobierno electrnico (como el Sistema Federal de Inventarios, la Ventanilla nica de Comercio Internacional, la integracin del RUPA en el Portal Ciudadano) y la interoperabilidad (el Esquema de Interoperabilidad, el RUPA, el RUV), aumentar la coordinacin ecaz y el apoyo institucional (como los cambios realizados en relacin con la CIDGE), establecer un marco legal y regulatorio adecuados para facilitar los cambios deseados (como MAAGTIC y una serie de decretos), denir una agenda digital para que la administracin pblica federal aumente y difunda los benecios de las TIC y mejore y mida el desempeo de la administracin pblica federal (como el Modelo de Evaluacin) de manera innovadora (adoptando un enfoque de creacin de nube). El gobierno mexicano considera que por medio de nuevas oportunidades y ampliando la visin y los conceptos de base, los gobiernos pueden pasar de ser usuarios de TIC a convertirse en fuerzas impulsoras dentro del nuevo panorama tecnolgico, a la vez que presta una nueva generacin de servicios de gobierno electrnico. La reciente experiencia de Mxico en la exploracin de ideas relacionadas con el cmputo en la nube y las redes sociales muestran que el pas se encuentra entre los miembros de la OCDE que han adoptado enfoques innovadores y los han aplicado a proyectos concretos para maximizar el valor de las nuevas tecnologas. El gobierno federal mexicano est, en efecto, intentando ser innovador con el claro propsito de garantizar que la adopcin de las nuevas tecnologas no sea una moda simplemente, sino que genere cambios sistmicos que tengan un impacto extenso. Las siguientes recomendaciones tienen el propsito de presentar ideas al gobierno federal sobre medidas que podra tomar para garantizar la sostenibilidad de largo plazo de los resultados logrados y garantizar el desarrollo del entorno ms adecuado para cosechar los frutos de este enfoque innovador y estratgico. Estas medidas apoyarn el avance del gobierno mexicano hacia una mayor eciencia y ecacia operativas y una mejor prestacin de servicios.
Garantizar una coordinacin y colaboracin ecaz para asegurar el logro de avances concretos en el desarrollo y la implementacin de proyectos e iniciativas relacionadas con el gobierno electrnico.
Se han realizado esfuerzos importantes por aumentar la ecacia de la Comisin Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno Electrnico (CIDGE) en relacin con una serie de tareas que realiza. Sin embargo, el gobierno mexicano podra considerar el reforzamiento del papel de la CIDGE como organismo responsable de garantizar la coordinacin en el uso de TIC dentro de la administracin pblica federal y el fomento del establecimiento de mecanismos de coordinacin y colaboracin entre las autoridades federales, los gobiernos de los estados y los municipios. El fortalecimiento de sus poderes de decisin, por ejemplo, podra ayudar a reforzar su funcin y aumentar el impacto de sus acciones. Esto puede resultar especialmente benco, ya que el contexto general de la Agenda Digital en Mxico parece caracterizarse efectivamente por una serie de comits de intercambio y coordinacin (u organismos similares) establecidos en el marco de las diversas estrategias relacionadas con las TIC. A medida que el gobierno mexicano busca una mayor integracin e interoperabilidad de sistemas y plataformas, contar con una visin clara no bastar para garantizar resultados; se requerir la ecacia en la coordinacin y la colaboracin entre las diferentes secretaras y entidades pblicas para fomentar el intercambio de informacin y experiencias y
140 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS fortalecer el anlisis de temas comunes y el desarrollo de proyectos conjuntos de gobierno electrnico. En el caso del gobierno electrnico, la colaboracin y la coordinacin a nivel federal y entre el gobierno federal y las autoridades locales se vuelve decisiva para lograr una verdadera integracin de esfuerzos que se traduzcan en benecios reales para los ciudadanos y garantizar un desarrollo del gobierno electrnico ms equilibrado en todo el sector pblico.
Garantizar incluso el desarrollo de la madurez digital de las organizaciones del sector pblico entre todos los niveles de gobierno y al interior de los mismos para mejorar la competitividad gubernamental general.
En general, las instituciones pblicas federales de Mxico muestran un nivel de madurez digital adecuado, que es resultado de ms de una dcada de inversin nacional en gobierno electrnico, de un enfoque estratgico sensato y del compromiso mostrado por el liderazgo poltico. Sin embargo, la posibilidad de garantizar que un mayor nmero de entidades pblicas llegue por lo menos a un nivel intermedio de madurez digital ser esencial para apoyar los esfuerzos del gobierno en torno al fomento de la integracin y la interoperabilidad, y asegurar que las organizaciones pblicas y los servidores civiles se encuentren en posicin y equipados de forma adecuada para aprovechar plenamente un entorno digital ms avanzado. Como resultado de lo anterior, el gobierno podra recurrir a un mayor nmero de organizaciones capaces de participar activamente en un entorno integrado. De esta manera sera posible una mejor prestacin de servicios al pblico en una serie de mbitos, gracias a la mayor integracin en los procesos internos. Con esta nalidad, sera recomendable que el gobierno mexicano extendiera el anlisis basado en el Modelo de Evaluacin del Gobierno Digital a todas las dependencias de la administracin pblica federal y a todos los niveles de gobierno. Con ello se contribuira a generar correspondencias a nivel de madurez digital en toda la administracin pblica y se lograra una comprensin ms extensa de los esfuerzos necesarios para llevar la madurez digital de todo el sistema a un nivel ms equilibrado, a n de asegurar una implementacin ecaz de las polticas dirigidas a mejorar la prestacin integral de servicios. Los resultados del anlisis podran utilizarse para concebir una estrategia y un plan de accin que resolviera necesidades especcas en trminos de madurez digital y capacidad institucional dentro de la administracin pblica federal (como en el caso del fortalecimiento de las funciones y el aumento en el nivel de conocimiento de los poseedores de TIC para aumentar su participacin en las estrategias de su dependencia), al igual que a nivel estatal y municipal. El gobierno federal puede desempear un papel signicativo en el apoyo a los municipios y los estados con niveles menos avanzados de desarrollo del gobierno electrnico para acceder y adoptar mejores prcticas a nivel nacional o internacional.
Permitir que la Secretara de la Funcin Pblica aproveche plenamente los benecios y maximice los resultados de los proyectos de TIC dentro de la administracin pblica federal.
A medida que se desarrollan nuevos sistemas, aplicaciones y plataformas, resulta fundamental evitar la duplicacin y racionalizar el uso de recursos pblicos para impulsar la integracin y la interoperabilidad. Con este n, el PETIC es una herramienta til de
estandarizacin de TIC para maximizar la utilidad de los sistemas nuevos y existentes y facilitar la interoperabilidad y la integracin de sistemas y bases de datos. Sin embargo, a n de optimizar la realizacin de los benecios derivados de los proyectos de TIC, el gobierno mexicano podra considerar aplicar una serie de medidas entre las que destacan las siguientes: 1. Complementar el uso de PETIC con otros instrumentos y otras herramientas, como modelos de casos empresariales. Desarrollar, adoptar y aplicar un modelo de caso empresarial que incluya un conjunto amplio de criterios (por ejemplo, las ganancias en eciencia en procesos administrativos, la posibilidad de obtencin de ahorros, gestin ecaz, soluciones innovadoras e integrales) que podran contribuir a generar un panorama nanciero y permitir que el gobierno compare el valor planeado y los objetivos con los costos estimados y las inversiones, o bien evaluar el papel de la tecnologa innovadora para lograr un conjunto amplio de benecios y mejorar la prestacin de servicios. El uso sistemtico y congruente de la metodologa de casos empresariales motivado por una visin general a todos los niveles de gobierno tambin puede llevar a mayores ganancias de eciencia en trminos sociales generales. Revisar los acuerdos y mecanismos de nanciamiento de proyectos TIC y de gobierno electrnico para mejorar el marco presupuestario y eliminar las barreras existentes. Un marco presupuestario que tome en cuenta la responsabilidad compartida inherente en muchos proyectos de gobierno electrnico es clave para sostener la implementacin eciente del mismo, particularmente si el gobierno tiene planeado aumentar la integracin de TI. Por ejemplo, puede contribuir a evitar la duplicacin de sistemas o el despliegue de proyectos redundantes en las dependencias pblicas; puede facilitar la medicin de los costos generales de desarrollar nuevos sistemas y puede mejorar el seguimiento de benecios transversales. En el largo plazo, puede ofrecer la base para desarrollar nuevos casos de nanciamiento y sostener los esfuerzos generales del gobierno mexicano para mejorar la interoperabilidad y aumentar la coordinacin a nivel del gobierno federal. Garantizar los niveles adecuados de habilidades electrnicas, conocimiento digital y capacidad institucional en el organismo responsable de la aprobacin de proyectos de gobierno electrnico para respaldar la seleccin y el apoyo de los proyectos ms deseables. Aprovechar las aplicaciones existentes para acelerar el proceso de automatizacin facilitando el cambio de escala, la copia o la transferencia de sistemas y aplicaciones cuando sea posible, compartiendo las mejores prcticas y experiencias entre niveles de gobierno (por ejemplo, el apoyo de la copia o transferencias de mejores prcticas o sistemas adecuados que se desarrollaron a nivel federal hacia el nivel estatal) a n de evitar la duplicacin de esfuerzos e inversiones. Compranet, Tramitanet, la FIEL y la RUPA son ejemplos de servicios transversales de gobierno electrnico, en los que debera aumentarse la participacin de estados y municipios, lo que podra llevar a obtener ahorros considerables en trminos de tiempo y de recursos nancieros y humanos. stos son excelentes ejemplos que podran repetirse, pues apoyan la integracin adicional y la interoperabilidad de los sistemas, al igual que su coordinacin.
2.
3.
4.
142 APROVECHAR EL GOBIERNO ELECTRNICO EN MXICO PARA ENCONTRAR NUEVAS SOLUCIONES A VIEJOS RETOS 5. Seguir de cerca y optimizar el uso, los resultados, la informacin y la evidencia obtenida por medio de proyectos actuales (como el Inventario Federal de Sistemas, el nuevo portal del gobierno) para identicar y mejorar la comprensin de las interdependencias entre las entidades pblicas (como los procesos y los sistemas operativos) a n de detectar oportunidades para el cambio sistmico (procesos de transformacin, renovacin de modelos empresariales, fomento del intercambio de plataformas y soluciones) y determinar si las funcionalidades que se buscan ya han sido desarrolladas por otras organizaciones para aumentar su escala, con lo que se evitara duplicarlas y se ahorraran recursos. Un anlisis cuidadoso de estos datos puede convertirse en una oportunidad para racionalizar y eliminar los procesos y los sistemas de manera que se reduzca el costo total de la propiedad y las operaciones y mejore el contexto actual. Aumentar el nmero de servicios en los que se pueda utilizar la Firma Electrnica Avanzada (FIEL).
6.
Mejorar la alineacin de la estrategia de gobierno digital con otras estrategias relevantes en materia de TIC.
La impresin general es que el mecanismo de coordinacin existente obstaculiza los vnculos ecaces y la alineacin de todas las estrategias de TIC relacionadas. La existencia de la Agenda de Gobierno Digital, con la Agenda Digital del Sistema Nacional e-Mxico 2010-2015, en la que la primera tiene personalidad jurdica por medio de decreto secretarial y la segunda an tiene una situacin legal poco clara, muestra que existen temas pendientes que podran convertirse en obstculo cuando se trate de garantizar la coordinacin interinstitucional cuando resulte relevante para la implementacin de las diversas estrategias o el alcance de objetivos especcos que requieren medidas intersectoriales. La vinculacin ecaz de la agenda de gobierno digital con los objetivos del Sistema e-Mxico y con la Estrategia Econmica Digital es un aspecto clave para asegurar enfoques y objetivos sostenibles y congruentes, as como el logro mismo de resultados. Algunos renglones donde existe superposicin, y la proliferacin de los rganos de coordinacin que renen a varios grupos interesados, podra poner en peligro el uso ptimo de los recursos disponibles y la alineacin coherente de objetivos, al igual que la creacin de sinergias donde sea posible. Resulta fundamental entonces evitar la superposicin, pero tambin alinear los objetivos de manera autntica. Por ejemplo, la maximizacin de resultados de los nuevos servicios de gobierno electrnico requiere la presencia de una masa crtica de usuarios. Dado el gran nmero de mexicanos que todava no utilizan Internet y se encuentran excluidos de la sociedad digital, el hecho de fortalecer la alineacin entre el plan de la Agenda de Gobierno Digital de fomento de la digitalizacin de los servicios y trmites del gobierno para facilitar el acceso a los ciudadanos y la meta de e-Mxico de aumentar el nmero de usuarios de Internet y reducir la brecha digital, ser decisivo para asegurar el rendimiento deseado sobre las inversiones realizadas para mejorar la prestacin de servicios en lnea. La mejora de la conectividad, el desarrollo de contenido relevante y la posibilidad de facilitar el acceso y la integracin de contenido relevante por medio del portal e-Mxico puede aumentar la disposicin electrnica de la sociedad mexicana y la posibilidad para que los ciudadanos tengan acceso a contenidos relevantes y servicios en lnea, realizar trmites y
transacciones, con lo que se beneciaran al mximo de las oportunidades generadas por la tecnologa de la informacin. Sin embargo, esto requerira una coherencia de medidas e intervenciones entre las dos estrategias. El hecho de garantizar la colaboracin entre la Secretara de la Funcin Pblica y el IFAI, como ya lo prev el gobierno, para avanzar en la adopcin e implementacin de un conjunto integral de principios de gobierno abierto, ser crucial dentro de los prximos aos para lograr resultados en este rengln.
Notas
1.
Mxico experiment el descenso ms signicativo en la clasicacin global. Entre la encuesta de 2008 y la de 2010, Mxico perdi 19 posiciones y est clasicado en el lugar 56 a nivel global. El deterioro en los puntajes obtenidos por el gobierno electrnico mexicano se atribuye principalmente a la calicacin correspondiente a los servicios en lnea, que disminuy de 0.7057 a 0.4413 (UNDESA, 2010a). Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. La OCDE dene el gobierno electrnico como el uso de tecnologas de la informacin y las comunicaciones y, en especial Internet, como herramienta para lograr un mejor gobierno (OCDE, 2003). Acuerdo CIDGE/2010/015. Acuerdo CIDGE/2010/017. Disponible en: ww.eclac.org/socinfo/noticias/noticias/2/32222/White_Book_of_e-Government-.pdf. Disponible en: www.icann.org/en/announcements/operating-principles-lacralo-en.pdf. Acuerdo CIDGE/2010/018. Disponible en http://www.maagtic.gob.mx.
2. 3.
4. 5. 6. 7. 8. 9.
10. Acuerdo CIDGE/2010/016. 11. Marco Europeo de Interoperabilidad para el Servicio Paneuropeo de Gobierno Electrnico http://ec.europa.eu/idabc/en/document/3761/5845.html. 12. Vase www.epractice.eu/cases/ICAR. 13. METER es una herramienta de asesora de poltica pblica que ayuda a los gobiernos y a los encargados de la toma de decisiones en todos los niveles de gobierno del mundo a crear, dar seguimiento, actualizar y mejorar el contexto en que utilizan las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) para transformar un gobierno tradicional en un gobierno electrnico. Tambin contribuye a determinar y dar seguimiento a la situacin de un pas en relacin con el establecimiento de un entorno conducente al desarrollo del gobierno electrnico (UNDESA, s.f.). 14. Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), director de la Misin Asociacin Mexicana de Estndares para el Comercio Electrnico (AMECE), presidente Asociacin Mexicana de Internet ( AMIPCI), presidente Asociacin Mexicana de la Industria de Tecnologas de Informacin (AMITI), presidente Asociacin Mexicana de Profesionales en Informtica, A.C. (AMPI), presidente Asociacin Nacional de Instituciones de Educacin en Informtica, A.C. (ANIEI), presidenta Cmara Nacional de la Industria Electrnica de Telecomunicaciones e Informtica (CANIETI), presidente Nacional Centro de la OCDE en Mxico, representante de la OCDE en Mxico, Comit de Informtica de la Administracin Pblica Estatal y Municipal (CIAPEM), presidente del Comit Ejecutivo, Instituto Politcnico Nacional (IPN), director general Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), rector Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), rector Fundacin Mxico Digital, A.C., presidente Colegio de Ingenieros Mecnicos y Electricistas, A.C., presidente Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional
(CINVESTAV), director general Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), rector Universidad Iberoamericana (IBERO), rector CIAPEM, presidente del Comit Ejecutivo CONACYT, presidente INFOTEC, director ejecutivo. 15. La misin de la Fundacin Mxico Digital consiste en trabajar en el desarrollo del mercado interno de tecnologa de la informacin con un enfoque en la promocin de la adopcin de estas tecnologas en cadenas productivas especcas. El gobierno mexicano considera que sta es una oportunidad para aumentar la competitividad de la economa en general y para fortalecer el mercado interno en la adopcin de las cadenas productivas. En su calidad de eje central de las relaciones econmicas entre empresas y consumidores (oferta y demanda), la Fundacin Mxico Digital se centrar en el desarrollo de las mejores prcticas y soluciones de integracin y modernizacin de las cadenas de produccin en los sectores econmicos seleccionados por su impacto en el empleo, el crecimiento econmico y las exportaciones. Para mayor informacin, visite: www.canieti.org/index.asp?_option_ id=13&_option_parent_id=0&_option_level=0. 16. Fideicomiso e-Mexico, Reglas de Operacion del Fideicomiso e-Mexico, Primera Sesin del Comit Tcnico (1/2002). 17. http://www.e-mexico.gob.mx/web/agenda-digital/agenda digital;jsessionid=3C324B2AD6238 DA7824230CCFC0DAEB1Para ms informacin, consulte la seccin de este captulo sobre el enfoque de creacin de nube. 18. Para mayor informacin vese: www.sat.gob.mx. 19. Una subasta inversa es un tipo de subasta en la cual los papeles de los compradores y los vendedores se invierten. En una subasta ordinaria (tambin conocida como subasta tradicional), los compradores compiten por obtener un bien o servicio y el precio normalmente aumenta con el tiempo. En una subasta inversa, los vendedores compiten por obtener negocios, y los precios normalmente disminuyen con el tiempo. 20. El Portal E-Practice: www.epractice.eu/en/news/5288547. 21. Los lineamientos tienen la nalidad de establecer las reglas de operacin para los organismos descentralizados y las dependencias de la administracin pblica federal en la recepcin, operacin y procesamiento de solicitudes de inscripcin en el Registro nico de Personas Acreditadas (RUPA), que presentan personas fsicas o morales; adems de las resoluciones, los registros de noticaciones y entregas se encuentran disponibles en: www.funcionpublica.gob. mx/pt/difusion_disposiciones_juridicas/rupa.html. 22. Estos nmeros se reeren a los registros relacionados con la Secretara de la Funcin Pblica, que tiene una interaccin muy limitada con los ciudadanos. El nmero total de inscripciones en el RUPA es mucho ms alto. 23. El ndice Americano de Satisfaccin de Clientes (ACSI) fue establecido en 1994 por la Escuela de Negocios de la Universidad de Michigan para presentar un nuevo indicador que diera seguimiento a la calidad de los productos y los servicios desde la perspectiva del consumidor. Los pases utilizan el ACSI como indicador econmico lder y predictor del desempeo nanciero. 24. Para mayor informacin, vase: http://rsps.gob.mx/Sancionados/main.jsp. 25. Este sistema, desarrollado por Infonavit, el organismo responsable por el otorgamiento de crdito a los trabajadores que se convierten en propietarios de viviendas. El Infonavit ha adoptado una estrategia extensa para aumentar el uso del ICTS, con base en la idea de la coordinacin y la integracin entre diversos participantes interesados. 26. Decreto por el que se establece la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior. 14 de enero de 2011, Diario Ocial de la Federacin. 27. Decreto por el que se establece la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior. 14 de enero de 2011, Diario Ocial de la Federacin.
28. Vase www.funcionpublica.gob.mx/images/doctos/prensa/2010/manuales/8-Manual_TIC.pdf., Diario Ocial de la Federacin, 13 de julio de 2010. 29. Acuerdo por el que se establece la adopcin del Manual administrativo de aplicacin general en materia de tecnologas de la informacin y las comunicaciones, Diario Ocial de la Federacin, 13 de julio de 2010. 30. La Asociacin Mexicana de Internet (AMIPCI) fue fundada en 1999 e incluye empresas que representan una verdadera inuencia en el desarrollo de la industria de Internet en Mxico, www.amipci.org. 31. Para mayor informacin vase: http://www.canieti.org/canieti/enqueestamos.aspx. 32. En la teora econmica, un bien pblico es aquel que cumple con las condiciones de no rivalidad y no exclusin. La no rivalidad signica que el consumo del bien por un individuo no reduce su disponibilidad para ser consumido por otros; la no exclusin signica que nadie puede ser excluido de utilizar el bien (Gravelle y Rees, 2004). 33. Para mayor informacin, vase: http://portal.infonavit.org.mx/movil. 34. Para mayor informacin, vase: http://mobile.jalisco.gob.mx. 35. Para mayor informacin, vase: http://veracruz.gob.mx. 36. Para mayor informacin sobre los principales temas relacionados con el desarrollo del gobierno mvil y para aprender sobre una serie de mejores prcticas a nivel mundial, consulte la publicacin: M-Government: Mobile Technologies for Responsive Governments and Connected Societies (de prxima aparicin). 37. Para mayor informacin, vase: http://www.id.ee/10995. 38. Esta seccin se basa en Rannu, Saksing y Mahlakiv.
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LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO 149
Captulo 3
Los desafos de la profesionalizacin de los servidores pblicos en Mxico
Se ha considerado que una gestin justa, dinmica y estratgica de la fuerza laboral pblica es una variable crucial para desarrollar un sector pblico de desempeo sobresaliente y crear un gobierno moderno. Este captulo analiza las principales fortalezas y oportunidades del Sistema del Servicio Profesional de Carrera implementado por el gobierno mexicano para establecer en la administracin pblica federal polticas y prcticas de recursos humanos basadas en mritos. Este captulo trata la planeacin estratgica de los recursos humanos, las disposiciones para asegurar la equidad y la transparencia en el acceso al empleo pblico, los planes de desarrollo profesional y ascensos, la gestin del desempeo y la interfaz poltico-administrativa. Asimismo, se incluye una discusin sobre los elementos que facilitaran la implantacin del Sistema del Servicio Profesional de Carrera, tales como la insistencia en valores bsicos, la necesidad de alinear el sistema con las metas estratgicas del gobierno, una divisin clara de las responsabilidades en la gestin de recursos humanos (GRH) y un llamado a difundir las mejores prcticas de la GRH a todos los niveles de la administracin pblica.
150 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO
Introduccin
A solicitud del gobierno mexicano, la Direccin de Gobernanza Pblica y Desarrollo Territorial de la OCDE realiz un anlisis del servicio profesional en la administracin pblica federal mexicana. sta es una importante aportacin para Mxico en su bsqueda de opciones de poltica e instrumentos tcnicos para mejorar y consolidar el servicio pblico profesional. El presente estudio no contempla al personal sindicalizado ni a los funcionarios cuyo nombramiento es poltico. A n de realizar el estudio, representantes de la OCDE entrevistaron a un grupo de funcionarios y acadmicos de Mxico. Los funcionarios pertenecan a diversos niveles de responsabilidad: directores generales, ociales mayores, contralores internos, directores de recursos humanos, subdirectores y jefes de departamento. Procedan de una gran variedad de secretaras Gobernacin, Funcin Pblica, Hacienda, Economa, Medio Ambiente, Relaciones Exteriores, Energa, Salud, Trabajo y Comunicaciones y Transportes y de entidades como el Instituto Federal Electoral, el Instituto Mexicano del Seguro Social, la Comisin Nacional del Sistema del Ahorro para el Retiro, el Sistema de Administracin Tributaria y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin. Las conclusiones y recomendaciones preliminares de este estudio se presentaron para su discusin al Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos del Comit de Gobernanza Pblica durante su reunin anual de diciembre de 2010. Los delegados de Blgica, Corea, Espaa, Estonia, Francia, Japn y los Pases Bajos aportaron comentarios sobre la experiencia mexicana. sta es la primera vez que la OCDE lleva a cabo un estudio comparativo del servicio pblico profesional en Mxico. La evaluacin de este informe se basa en informacin reunida en entrevistas con funcionarios mexicanos, trabajos acadmicos y discusiones con funcionarios de la Secretara de la Funcin Pblica. Las recomendaciones se basan en la experiencia de pases miembros de la OCDE. Este captulo se divide en cuatro partes. Primero presenta un retrato de la administracin pblica mexicana y una descripcin del servicio pblico profesional. En segundo lugar analiza los diferentes componentes del servicio pblico profesional en lo correspondiente a los recursos humanos, abarcando los subsistemas que integran el servicio. En tercer trmino, se centra en la estrategia de implementacin de la reforma. Por ltimo, presenta algunas propuestas para difundir las mejores prcticas de recursos humanos en la administracin pblica mexicana. La conclusin incluye algunas medidas que se recomienda tomar en el corto plazo.
La administracin pblica federal en Mxico La organizacin de la administracin pblica federal: un retrato

El gobierno federal de Mxico emplea aproximadamente a 1.6 millones de personas, sin incluir mdicos, maestros y personal militar y de polica. El presidente es el jefe del gobierno. La administracin pblica federal se divide en centralizada y descentralizada (las entidades paraestatales). La administracin pblica centralizada se compone de la Ocina de la Presidencia, que es la cspide de la estructura gubernamental, las secretaras de Estado (ministerios), los departamentos administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal. En la actualidad, el gobierno central se compone de 81 instituciones,
de las cuales 18 son secretaras de Estado; otra dependencia clave es la Procuradura General de la Repblica. La administracin pblica descentralizada (paraestatal) comprende las instituciones descentralizadas, las empresas pblicas, las instituciones nacionales de crdito y los deicomisos pblicos. En la actualidad existen 243 entidades federales, en las que se incluyen las instituciones descentralizadas (101) y las empresas pblicas (142). La empresa pblica ms importante es PEMEX, la compaa petrolera nacional, que produce de manera directa aproximadamente 7 por ciento del PIB. El gobierno federal tiene una funcin en la prestacin de la mayora de los servicios pblicos, como electricidad, agua, petrleo y servicios postales; el presupuesto federal anual incluye subsidios para estos sectores. Aparte de los proveedores de servicios pblicos, la entidad pblica ms signicativa es el sistema de banca de desarrollo. El gobierno es propietario de instituciones nancieras de segundo nivel que otorgan crditos para proyectos de infraestructura o para la expansin de pequeas y medianas empresas (PYME). El cuadro 3.2 ilustra la distribucin de los
152 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO servidores pblicos en la administracin pblica federal, incluido el personal sindicalizado, el no sindicalizado y los servidores pblicos profesionales tanto en las entidades centralizadas como en las descentralizadas. Como lo muestra la grca 3.1, el empleo en el gobierno en general como porcentaje de la fuerza laboral total disminuy de 10.9 por ciento en 2000 a 8.8 por ciento en 2007. Mxico tiene una de las fuerzas laborales pblicas ms reducidas de los pases miembros de la OCDE, en comparacin con el promedio de 15 por ciento de la organizacin. Cuando se incluye a los empleados de las empresas pblicas, el porcentaje asciende a 10 por ciento de la fuerza laboral total, que an es bajo si se compara con el de otros pases miembros. En el gobierno central se observa una situacin similar. En 2009 la administracin pblica central mexicana empleaba a 330 632 servidores pblicos, un aumento de 1.3 por ciento en comparacin con el total de 326 279 personas empleadas en 2006.1 Las diferencias en el empleo gubernamental entre los pases miembros de la OCDE reejan las distintas selecciones de alcance, nivel y prestacin de servicios pblicos.2 Los datos indican que los bajos niveles de empleo pblico en Mxico se deben
a medidas presupuestarias introducidas desde 2007 en el decreto anual del presupuesto federal de egresos. Se han adoptado polticas que limitan los servicios pblicos, destacando la necesidad de controlar el gasto operativo de las dependencias y entidades federales. Asimismo, se han adoptado medidas de retiro voluntario para reducir el tamao de la plantilla laboral pblica. Esta tendencia podra continuar dentro de los prximos aos como resultado de la reestructuracin organizativa de las instituciones pblicas. La
nalidad es lograr un gobierno menos costoso y ms eciente por medio de una fuerza laboral ms profesionalizada y especializada. Como porcentaje del PIB, los costos totales de produccin de bienes y servicios en el mbito pblico de Mxico son los ms bajos de los pases miembros de la OCDE. Sin embargo, sta no es seal de ganancias en eciencia. Dentro de los costos de produccin, la compensacin de los empleados es el gasto ms signicativo, similar o superior a los de otras economas con mayores costos de produccin. Los gastos en bienes y servicios que proporcionan productores del mercado privado a los ciudadanos es bajo en comparacin con otros pases miembros de la OCDE, lo que apunta a que el servicio pblico es el proveedor de bienes y servicios ms importante. Los gobiernos podran reducir el gasto en la compensacin de los empleados del gobierno disminuyendo el nmero de empleados y aumentando el gasto asignado al sector privado por la prestacin de servicios en el mbito pblico.3 Los empleados del gobierno federal se dividen en dos categoras: sindicalizados (de base) y de designacin libre (de conanza). Aunque la sindicalizacin generalmente reservada para el personal tcnico y administrativo implica un grado considerable de estabilidad, los puestos de designacin libre se concentran en su mayor parte en los rangos ms altos y con contratos de menor plazo. Existen importantes diferencias con relacin al nivel de profesionalizacin, desempeo y cultura burocrtica entre las dos categoras de empleados pblicos, los de base y los de conanza. Los trabajadores sindicalizados generalmente desempean tareas administrativas y tienen menores grados de profesionalizacin. Asimismo, el servicio pblico de carrera no est desarrollado en las instituciones descentralizadas o a nivel subnacional. Slo algunos gobiernos estatales lo han implementado, y el nmero es an menor a nivel municipal. Al contrario de lo que sucede en la mayora de los pases miembros de la OCDE (grca 3.4), Mxico no se ha visto afectado por el envejecimiento de la fuerza laboral en el sector pblico. Entre 2005 y 2009 el porcentaje de empleados pblicos mayores de 50 aos de edad disminuy de 37 por ciento a cerca de 27 por ciento. Lo anterior podra deberse a los cambios en el nmero de empleados de conanza, aunque, como se desprende de la grca 3.5, el servicio pblico an cuenta con un porcentaje ms alto de trabajadores mayores de 50 aos de edad que la fuerza laboral total. Mxico quiz no enfrente los mismos retos que otros pases para mantener su capacidad, y las generaciones ms jvenes an consideran el servicio pblico como un empleo atractivo. No obstante, el reciente aumento en el nmero de empleados pblicos mayores de 50 aos de edad, que se present en el lapso de cuatro aos, podra causar problemas en trminos de capacidad (menos por el nmero de empleados que por experiencia) y memoria institucional.
156 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO En comparacin con otros pases miembros de la OCDE, Mxico tiene una de las mayores proporciones de mujeres en puestos ejecutivos del gobierno, al registrar aproximadamente 35 por ciento (vase la grca 3.6). La igualdad de oportunidades para las mujeres que entran a la fuerza laboral en el sector pblico no parece ser un problema en los pases miembros de la OCDE;4 sin embargo, parecen enfrentar dicultades para acceder a puestos ejecutivos. Las mujeres generalmente ocupan puestos administrativos y no gerenciales. La Secretara de la Funcin Pblica (SFP) es la dependencia encargada de organizar y coordinar el sistema gubernamental de control y evaluacin; tambin supervisa el gasto
pblico, junto con la Secretara de Hacienda. Asimismo, la SFP dene las normas que rigen los instrumentos y procedimientos de control de la administracin pblica federal. Establece los fundamentos para las auditoras en todas las dependencias y entidades de la administracin federal a n de asegurar el cumplimiento con las regulaciones sobre planeacin, presupuesto, nanciamiento, inversin, deuda pblica, etctera. La SFP organiza y coordina el desarrollo administrativo de las instituciones del gobierno. As, se encarga de administrar, organizar y operar el Sistema del Servicio Profesional de Carrera en la administracin pblica federal. Por otro lado, la SFP est facultada para designar y destituir a los responsables de las funciones de control interno de las
158 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO dependencias y la Procuradura General de la Federacin, quienes dependen jerrquica y funcionalmente de la SFP. Adems, la SFP es responsable de investigar cualquier conducta de los servidores pblicos que pueda violar los procedimientos administrativos, as como establecer sanciones y llevar casos ante las autoridades policiacas cuando sea necesario. La SFP es igualmente responsable de las adquisiciones y la administracin de la propiedad del gobierno. El estudio OECD 2010 Strategic HRM concluy que el sistema de gestin de recursos humanos (GRH) de Mxico est muy centralizado en comparacin con otros pases miembros de la Organizacin (vase la grca 3.7). Esto signica, por ejemplo, que los administradores pblicos no tienen el mismo grado de exibilidad que sus homlogos en otros pases miembros de la OCDE para adaptar el sistema de GRH a las necesidades empresariales de sus instituciones; esto podra deberse al particular contexto poltico, cultural e histrico de Mxico. La experiencia de los pases miembros de la OCDE muestra que el gobierno central nunca podr tener la autoridad plena sobre la gestin de los recursos humanos (OCDE, 2008a). Sin embargo, como se desprende de la grca 3.7, en Mxico, el centro an determina en gran medida el nmero de empleados, la compensacin, la combinacin de capacidades y los planes laborales.
La delegacin de la responsabilidad de la gestin de los recursos humanos puede ser a la vez una ventaja y un problema. Por una parte, el desempeo puede mejorar si las instituciones pblicas tienen la capacidad de adaptar la gestin de los recursos humanos a sus propias necesidades. Por la otra, podra obstaculizar la modernizacin del gobierno al permitir que sigan existiendo cotos aislados de gestin al estilo antiguo. Mxico est en proceso de delegar ms autoridad sobre la GRH a las secretaras de Estado y los altos funcionarios como consecuencia de cambios recientes en las reglas que operan en el Servicio Profesional de Carrera, lo que podra traer consigo una gran transformacin cultural en la gestin gubernamental. Las decisiones sobre las condiciones laborales de los empleados sindicalizados siguen estando centralizadas, lo que hace muy inexible la gestin de este grupo y limita las posibilidades de planeacin de la fuerza laboral, as como las de reasignacin y renovacin de la plantilla. Sin embargo, Mxico deber decidir, con base en su contexto y sus prioridades actuales, en qu medida debe delegarse la autoridad sobre la GRH y hasta qu nivel jerrquico. La proporcin del personal gubernamental empleado a nivel subcentral es un indicador del grado de descentralizacin de las administraciones pblicas, es decir, de la medida en que se delegan las diversas responsabilidades en los gobiernos regionales y locales. Como
160 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO indica la grca 3.8, la mayora de los pases miembros de la OCDE tiene ms empleados en el nivel subcentral de gobierno que en el nivel central. En Mxico, 30 por ciento de la fuerza laboral total del sector pblico se concentra en el gobierno central, mientras que los niveles subnacionales (gobiernos locales y municipales) emplean 70 por ciento de la fuerza laboral. Sin embargo, como lo muestra la grca 3.9, el nivel de empleo en el mbito central disminuy entre 2000 y 2007, al contrario de lo que sucedi en la mayora de los pases miembros de la OCDE. Esto no sorprende, ya que Mxico ha implementado polticas dirigidas a descentralizar las responsabilidades hacia los niveles subnacionales de gobierno a lo largo de los ltimos aos.
El Sistema del Servicio Profesional de Carrera (SPC) La creacin del SPC

Como otros pases miembros de la OCDE, Mxico experimenta presiones para aumentar la ecacia y eciencia del gasto pblico. Un elemento clave consiste en incrementar la ecacia y la eciencia de la administracin gubernamental,5 y los sistemas de servicio pblico son un objetivo que favorecen los reformadores de la gestin pblica. Debido a que los sistemas de servicio pblico son parte medular de la gestin pblica, resultan cruciales para la ecacia del gobierno (Coggburn et al., 2010). Un servicio pblico ecaz permite la implementacin de la legislacin, y uno eciente lo hace sin incurrir en costos desproporcionados ni desperdiciar recursos. La ecacia y la eciencia dependen tanto del talento de los servidores pblicos como de la calidad de su conocimiento y sus aptitudes. En los niveles ms altos, la capacidad de atender los complejos problemas correspondientes al gobierno de un pas grande se desarrolla a lo largo de un periodo extenso; lleva tiempo acumular el conocimiento y la experiencia necesarios para lidiar con la complejidad, la incertidumbre y los largos plazos relacionados con el acto de gobernar. La eciencia y la ecacia dependen, en consecuencia, de un servicio pblico estable, dirigido por ejecutivos preparados y experimentados: un servicio pblico de carrera, formado por profesionistas. Mxico, al igual que otros pases miembros de la OCDE, considera que un servicio pblico profesional es esencial para el desempeo del gobierno. Los lderes consideran que el desarrollo de un sistema del servicio pblico basado en los mritos aislara a los servidores pblicos de inuencias polticas y hara posible capitalizar su experiencia profesional. La voluntad de profesionalizar el servicio pblico creci a mediados de los aos noventa, cuando las decientes decisiones administrativas y la incapacidad de manejar el gobierno en la prctica llev a grandes problemas de gobernanza. Ms adelante, la opinin pblica favoreci la idea de un gobierno sin corrupcin, eciente, justo y respetuoso de la ley. Durante tres aos, Mxico intent sin xito el establecimiento de un servicio profesional de carrera. Entre 2000 y 2002, cada uno de los tres principales partidos polticos representados en el Congreso el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Accin Nacional (PAN) y el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) presentaron iniciativas para establecer el servicio profesional de carrera. A mediados de 2002, la Ocina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental decidi impulsar esta reforma y comenz un proceso de discusiones y negociaciones con las diferentes fuerzas polticas. Al nal del ao haba grandes posibilidades de que se aprobara la ley. Sin embargo, el Congreso rechaz el proyecto. La Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal (SPC) se promulg luego de las elecciones de 2000, cuando la oposicin asumi la presidencia al cabo de siete dcadas en las que el PRI ejerci el poder presidencial. En 2003, la coalicin de partidos polticos que impuls la reforma junto con un grupo de acadmicos y servidores pblicos,6 con el apoyo de las universidades, la USAID, el Consejo Britnico y las embajadas de Canad y Estados Unidos organiz un foro internacional sobre el servicio pblico. La nalidad del foro era mostrar las implicaciones internacionales de un servicio pblico moderno; los miembros del Congreso participaron en la sesin de clausura y se dieron cuenta del alto grado de apoyo para la iniciativa. Vean que los pases ms ricos y polticamente estables tienen un servicio pblico profesional. Tanto la base internacional de conocimiento como la experiencia local en algunas instituciones
mexicanas como el Instituto Federal Electoral y la Secretara de Relaciones Exteriores mostraban resultados positivos de la implementacin del servicio pblico profesional. Expertos de Estados Unidos, Francia, Nueva Zelanda y el Reino Unido recibieron una invitacin para visitar la ciudad de Mxico, participar en la conferencia y reunirse con los asesores de la Ocina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental y la Secretara de la Funcin Pblica.7 Aunque el foro fue un importante impulso para la reforma, faltaba todava aprobar la ley en el Congreso. En colaboracin con representantes de los partidos y la red de funcionarios y acadmicos, la Ocina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental consolid en una sola las tres propuestas de los principales partidos polticos. El Presidente no present su propia iniciativa y mantuvo un perl bajo durante el proceso, lo que permiti al Congreso apropiarse de la propuesta. Despus de intensas negociaciones polticas, la ley fue aprobada por el Congreso en abril de 2003, con 374 votos a favor y ninguno en contra en la Cmara de Diputados, y 93 votos a favor y ninguno en contra en la Cmara de Senadores. La ley establece en gran detalle los empleos que han de incluirse en el SPC, las polticas y prcticas de gestin de recursos humanos que se aplican a ellos, y cmo se supervisarn estas polticas y prcticas. Sin embargo, a pesar de la extensa consulta, era cada vez ms claro, a medida que avanzaba la implementacin, que los polticos no haban previsto el impacto que la ley tendra en su capacidad para ejercer control sobre la burocracia. Los problemas de implementacin del SPC llevaron a revisar el reglamento que rige la operacin de la ley. Tras una serie de reuniones entre el secretario de la Funcin Pblica y los ociales mayores de las secretaras y otras dependencias federales, los funcionarios decidieron introducir cambios al marco regulatorio del SPC.8 En septiembre de 2007 el gobierno mexicano aprob nuevas reglas de operacin del SPC basadas en la experiencia acumulada durante los primeros tres aos de implementacin. Estos cambios tienen los propsitos de descentralizar la operacin y centralizar la informacin del SPC mediante el fortalecimiento de los comits tcnicos, dar una funcin ms normativa a la Secretara de la Funcin Pblica y mejorar la supervisin del sistema por parte de los rganos internos de control. La revisin del reglamento fue realizada por un grupo de acadmicos y funcionarios de la Secretara de la Funcin Pblica. Sin embargo, el equipo de trabajo no inclua directores generales de recursos humanos de instituciones en las que se aplica el SPC. Por esta razn, aunque se analizaron las deciencias previas de implementacin, no se cubrieron aspectos importantes del SPC, como: i) medidas adecuadas para garantizar la rendicin de cuentas de las dependencias y secretaras federales a la luz de la descentralizacin; ii) medios para limitar problemas de implementacin asimtrica debida a diferencias de capacidad administrativa y pericia entre las secretaras y entidades participantes, y iii) cmo reducir la dependencia que las instituciones del gobierno tienen de consultores y centros educativos para el desarrollo de herramientas y soluciones de recursos humanos.9 Una vez ms, los retrasos de la implementacin crearon un vaco en el SPC. Un ao despus de la publicacin de las nuevas reglas de operacin del SPC, slo 10 por ciento de las secretaras y dependencias participantes utilizaban instrumentos propios para tomar decisiones de contratacin. Esto tambin se deba a que el presupuesto ya se haba asignado cuando las instituciones estaban desarrollando sus instrumentos; muchas de ellas ya estaban llevando a cabo concursos abiertos para ocupar los puestos vacantes, y se quedaron sin recursos nancieros para seguir adelante. Sin embargo, los lineamientos para realizar evaluaciones de desempeo publicados en 2005 siguieron vigentes aun despus de la publicacin de las nuevas reglas del SPC.
El SPC
El 10 de abril de 2003 el gobierno mexicano public la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal en el Diario Ocial de la Federacin. La ley establece la base de la organizacin, el funcionamiento y el desarrollo del servicio pblico profesional en la administracin federal central; las entidades descentralizadas estn facultadas para adoptar sistemas propios basados en los principios de la ley. El SPC se propone garantizar la igualdad de oportunidades de acceso al empleo en la administracin pblica federal con base en los mritos y con la nalidad de desarrollar la administracin pblica en benecio de la sociedad. Asimismo, tiene como objetivo establecer cuadros de servidores pblicos de primera lnea para gestionar el gobierno en el largo plazo. El objetivo de los legisladores era que se hicieran nombramientos y se recompensara a los servidores pblicos sobre la base de sus mritos y no de sus inuencias. Los resultados seran una mejor comprensin de las necesidades de los ciudadanos y capacidad de respuesta a ellas, el fortalecimiento del profesionalismo, una mayor estabilidad de la fuerza laboral profesional y una mejor integracin de las actividades de las diversas secretaras. El objetivo primordial del SPC (y de cualquier servicio pblico profesional) es proporcionar un medio ecaz para apoyar a los polticos en la formulacin de leyes, implementando las leyes promulgadas para hacer efectivos los resultados deseados. Los servidores pblicos de carrera se clasican en dos grupos: i) eventuales, que son quienes ocupan puestos de ingreso durante su primer ao de empleo, los designados por causas excepcionales como las establecidas en el artculo 34 y los que ingresan por medio de convenios, y ii) titulares, categora que se reere a quienes ganan un concurso abierto y a aquellos cuyas aptitudes y competencia para el puesto que ocupan en la actualidad se han certicado. Para lograr sus objetivos, la ley trata dos temas principales: la estructura funcional de los subsistemas y la estructura institucional destinada a disear e implementar estos subsistemas. La estructura funcional consta de siete subsistemas:
planeacin de recursos humanos; ingreso; desarrollo profesional; capacitacin y certicacin de competencias; evaluacin del desempeo; separacin; control y evaluacin.
La Secretara de la Funcin Pblica es responsable de dirigir el funcionamiento del SPC en la administracin federal central, pero, con base en las nuevas reglas, toda secretara y dependencia participante es responsable de su operacin. La SFP recibe el apoyo de un Consejo Consultivo que hace recomendaciones y emite opiniones sobre las polticas, estrategias y prcticas que garantizan y facilitan el desarrollo del SPC. Se entiende que la secretara tiene especialistas que supervisan cada uno de los subsistemas. En cada institucin adscrita al SPC hay un Comit Tcnico responsable de la implementacin, operacin y evaluacin del sistema. Los empleados de conanza pueden ingresar al SPC ganando un concurso abierto o mejorando sus aptitudes y demostrando su competencia mediante evaluaciones del
desempeo. Se requiere que los solicitantes demuestren sus conocimientos, aptitudes y experiencia. Los candidatos a designaciones en el servicio pblico son evaluados por comits tcnicos formados por el funcionario que realiza la seleccin, el director general de recursos humanos y un representante del rgano interno de control de la SFP. El SPC abarca los seis rangos ejecutivos del servicio pblico federal:
director general; director general adjunto; director de rea; subdirector; jefe de departamento; enlace.
Son niveles genricos e incluyen todos los puestos del mismo rango, sin importar el ttulo (adjunto, homologado o cualquier otro); todos los nuevos puestos debern ser congruentes con estos rangos. El SPC excluye expresamente los empleos en las fuerzas armadas, seguridad nacional, seguridad pblica y fuerzas de seguridad; empleos en la Ocina de la Presidencia, y empleos con rango de jefe de asesores, jefe de un departamento administrativo, subsecretario, ocial mayor, jefe de unidad o el equivalente de cualquiera de ellos. Tambin se excluye a los maestros, mdicos y todo el personal de atencin de la salud, los empleos del servicio pblico del sistema judicial, el gabinete ampliado y los cubiertos por contratistas. Las designaciones en el SPC se realizan con base ya sea en la carrera o en un puesto especco.10 De acuerdo con la Secretara de la Funcin Pblica, el SPC incluye 36 043 puestos desde el nivel de ingreso (enlace) hasta el de director general en 74 instituciones de la administracin pblica federal central. Hoy en da 98 por ciento de los servidores pblicos que pertenecen al SPC (35 670) son profesionistas de carrera, y el 2 por ciento restante consta de puestos vacantes o en proceso de nombramiento. En la actualidad hay 27 364 servidores pblicos de carrera, de los cuales 12 017 fueron designados por concurso abierto y 15 347 por certicacin de competencias. El universo del SPC es limitado si se considera que existe un total de 330 632 empleados en la administracin pblica federal central. Sin embargo, los puestos que abarca constituyen la esencia de la administracin pblica, pues son quienes establecen y operan la mayora de las polticas pblicas de Mxico y reciben salarios competitivos. Los dems puestos dentro de la administracin pblica federal incluyen al personal administrativo y de prestacin de servicios, y las designaciones polticas.
166 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO La operacin del SPC recibe el apoyo de la plataforma RHNet, que ha estado en plena operacin desde 2006. La herramienta establece las condiciones para la operacin digital del SPC, y tambin del personal de toda la administracin pblica federal. El RHNet consta de los siete subsistemas del SPC, ms el Registro nico del Servicio Pblico Profesional (RUSP). Su nalidad es crear cohesin e interdependencia entre los subsistemas y el RUSP. En la actualidad el RHNet apoya las 74 dependencias que abarca el SPC y las otras 169 instituciones de la administracin pblica federal. Sus ventajas son: i) representa un costo nico para el gobierno (si los sistemas se descentralizaran, todas las instituciones tendran que gastar en tecnologa y administracin de sistemas); ii) permite la aplicacin de normas a todas las dependencias de manera simultnea, homologando los procesos de RH; iii) facilita la deteccin de oportunidades, y iv) permite comparar el desempeo e intercambiar informacin entre instituciones. No obstante, la Secretara de la Funcin Pblica reconoce que el RHNet no slo requiere una capacitacin constante de personas e instituciones y un equipo slido de expertos en TIC, sino un medio para atender la centralizacin de informacin y la percepcin de prdida de autoridad y falta de informacin por parte de otras instituciones.
Hacia un Servicio Profesional de Carrera dinmico y justo Planeacin estratgica de la fuerza laboral
La planeacin de la fuerza laboral es un proceso dinmico concebido para garantizar la continuidad en el desempeo ecaz de las instituciones. Es un elemento clave de la agenda de modernizacin de la GRH en algunos pases miembros de la OCDE. La buena planeacin de la fuerza laboral es indispensable para mantener una plantilla estructurada y representativa, del tamao adecuado, capaz de satisfacer las cambiantes necesidades de las instituciones del gobierno de manera rentable. La planeacin adecuada de la fuerza laboral requiere informacin y discusin de buena calidad, estrategias institucionales, inters en la eciencia, as como planes institucionales que apoyen con eciencia las decisiones de los trabajadores. Las metas son:
fortalecer la capacidad de las secretaras y las dependencias para administrar la fuerza laboral de manera estratgica, y hacer que los responsables de esta administracin rindan cuentas de la gestin estratgica de sus respectivas plantillas; garantizar la adecuacin de la fuerza laboral para cumplir las misiones institucionales; fomentar el establecimiento de metas del gobierno en general con respecto a la planeacin de la fuerza laboral, especialmente en lo relativo a las cifras y los costos; fomentar metas del gobierno en general con respecto a la diversidad, las competencias y los niveles educativos.
La planeacin de la fuerza laboral requiere un seguimiento adecuado del nmero de empleados, las aptitudes y los costos relacionados; la alineacin de las estrategias de planeacin laboral con la estrategia de cada institucin del gobierno; exibilidad en la gestin de la fuerza laboral; una perspectiva del gobierno en conjunto sobre la asignacin presupuestal entre sectores y sobre el tamao y los costos de la plantilla, y rendicin de cuentas de los encargados de la gestin en lo relativo a la planeacin de la fuerza laboral.
Estudios recientes de la OCDE indican que la planeacin de la fuerza laboral sigue siendo subutilizada en muchos pases, aunque algunos han desarrollado sistemas sosticados para vincular la planeacin y la gestin laboral con la planeacin estratgica, la presupuestacin y la evaluacin de polticas pblicas (OCDE, 2010b, 2010d). Las prcticas ms desarrolladas apuntan hacia una planeacin laboral que sea tanto estratgica como operativa, para asegurar que las ganancias de corto plazo correspondan a los objetivos de largo plazo y reejen las presiones demogrcas locales sobre la fuerza laboral. Asimismo, la experiencia de los pases miembros de la OCDE muestra que una planeacin laboral ecaz exige decidir cmo integrar los procesos de planeacin para ayudar a los encargados de la toma de decisiones a crear cambios, gestionar las mejoras y generar la apropiacin de estos cambios. Existen dos principales aspectos de la planeacin de los recursos humanos. Por una parte, la planeacin de recursos humanos mira hacia una fuerza laboral en su totalidad (como aquellas comprendidas en el Servicio Profesional de Carrera de Mxico) y aborda la rotacin del personal y el ritmo al que ste se produce, la estabilidad y la dilucin de la fuerza laboral para apoyar la toma de decisiones en el reclutamiento general; la estructura y cantidad de programas de capacitacin; la necesidad de gestionar los programas de reduccin de plantilla y la presupuestacin de costos. Por otro lado, la planeacin de la sucesin se reere a las series de empleos especcos, especialmente los puestos ms altos o aquellos donde se depositan conocimientos importantes que deben mantenerse. El SPC incluye un subsistema de planeacin de recursos humanos que se ha centrado en gran medida en el registro de estructuras institucionales con base en consideraciones presupuestarias, y no en la conduccin de la planeacin de los recursos humanos. El trabajo en este subsistema se ha centrado en reducir el tiempo de registro de estructuras institucionales (de 40 a 30 das hbiles). Sin embargo, la aprobacin y el registro de estructuras institucionales slo es un mecanismo para controlar el nmero de puestos y los niveles de salarios; no agrega valor al SPC. Aunque el Registro de las Estructuras Orgnicas est casi completo 72 de las 74 instituciones cubiertas por el SPC ya registraron sus estructuras se ha tratado de un proceso aislado con aportaciones limitadas al desarrollo de herramientas bsicas de RH necesarias para la operacin del SPC, como el catlogo especco de puestos del sistema. No obstante, la cooperacin entre las direcciones generales (DG del SPC, DG de Informacin de RH y DG de Desarrollo Humano y Organizacin) de la Unidad de Poltica de RH de la Secretara de la Funcin Pblica parece estar mejorando como resultado de las modicaciones de las reglas internas de la secretara. Algunas de las responsabilidades de los directores generales de unidad se transrieron a los jefes de unidad para unicar la gestin de toda la unidad. Sin embargo, no siempre se notic a los jefes de unidad con la anticipacin necesaria los cambios del reglamento interno, lo que llev a una coordinacin deciente. Desde agosto de 2010 la Unidad de Poltica de RH empez a trabajar hacia la adopcin del Modelo de Gestin Socioeconmica, con la nalidad de introducir la planeacin integral en la unidad. El subsistema de planeacin de recursos humanos debera ser una herramienta para prever los cambios futuros y mantener una fuerza laboral bien estructurada y del tamao adecuado, capaz de satisfacer las necesidades cambiantes del servicio pblico de manera rentable. Los estudios de la OCDE al respecto (OCDE, 2010d) sugieren que la fuerza laboral pblica debe considerarse como un activo y no como un costo. Esto reviste la mayor importancia si se considera que en aos recientes el gobierno mexicano introdujo medidas de eciencia y aument el grado de profesionalizacin y especializacin de la fuerza laboral. Una visin clara del servicio pblico en conjunto y su papel en la sociedad es una base importante para la planeacin de la fuerza laboral.
168 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO La planeacin de los recursos humanos en el SPC de Mxico no se basa en una evaluacin prospectiva de las capacidades institucionales para la prestacin de servicios segn un enfoque de innovacin y rentabilidad, a diferencia de los pases miembros de la OCDE ms avanzados. Esto se debe en parte al hecho de que el SPC no es sistemticamente un elemento clave de los planes y programas estratgicos del gobierno. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 reconoce la necesidad de consolidar el SPC con base en una cultura de mritos y desempeo a n de capacitar y desarrollar competencias para cumplir las metas del gobierno. Sin embargo, el SPC no est vinculado con otros programas clave como el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y el Programa Especial de Mejora de la Gestin (PMG) de manera que se generen sinergias que impulsen la eciencia y la ecacia del gobierno. Esto resulta de particular importancia considerando los planes actuales de descentralizar la operacin del SPC. La planeacin de los recursos humanos para el SPC se ha reducido en gran medida a controlar el inventario de estructuras y puestos y valuar stos de la misma forma en que se haca antes de la implementacin del sistema. No existe un proceso administrativo para estudiar las funciones y a las personas en el SPC. En consecuencia, no se han elaborado planes ni de sucesin ni de recursos humanos. Las funciones se asignan a medida que se presentan las vacantes, caso por caso. Tampoco se han denido los resultados que debe dar el subsistema de planeacin de RH. Por ende, no se cuenta ni con planes que orienten la gestin del SPC ni con herramientas para prever el cambio y responder a l. La experiencia de los pases miembros de la OCDE con sosticadas estrategias de planeacin de recursos humanos muestra que la tarea requiere un buen seguimiento del nmero de empleados, las aptitudes y los costos relacionados; la alineacin de las estrategias de planeacin laboral con la estrategia de cada institucin del gobierno; exibilidad en la gestin de la fuerza laboral; una perspectiva del gobierno en conjunto sobre las asignaciones presupuestales entre sectores y sobre el tamao y los costos de la plantilla, y rendicin de cuentas de los encargados de la gestin en lo relativo a la planeacin de la fuerza laboral. La planeacin de los recursos humanos debe basarse en una contabilidad adecuada de cifras y costos por medio del portal RHNet, aunque la consolidacin de una base de datos adecuada an se encuentra en proceso. Muchos pases miembros de la OCDE han establecido procedimientos y procesos que vinculan la planeacin de los recursos humanos con la planeacin estratgica de las instituciones, incluidos los mecanismos de rendicin de cuentas para que los funcionarios de alta direccin informen acerca de su planeacin de recursos humanos. Entre los instrumentos de planeacin estratgica se incluyen los planes que describen las estrategias de gestin de recursos humanos y los planes de personal. Las secretaras y dependencias tambin dan a conocer sus logros en el mbito de los recursos humanos en trminos de cifras, competencias y costos, y su asignacin a los diferentes objetivos y logros de sus instituciones en diversos documentos relacionados con el desempeo. Las autoridades mexicanas sin duda se beneciaran de la experiencia de otros pases miembros de la OCDE, como Estados Unidos, que ha realizado esfuerzos para alinear la planeacin de recursos humanos con la gestin estratgica de las instituciones gubernamentales. Para la Ocina de Gestin de Personal de Estados Unidos (Ofce of Personnel Management, OPM), la planeacin del capital humano debe considerar todas las funciones de que la institucin es responsable y el desempeo de todos los sectores de la fuerza laboral, no slo aquellas que los empleados federales desempean. En el caso del SPC mexicano, la experiencia de la OPM estadounidense ofrece dos lecciones principales. En primer lugar, las necesidades de recursos humanos deben derivarse de las metas institucionales. Determinar la combinacin
ms ecaz y apropiada de aptitudes y la cantidad de trabajo de la fuerza laboral empieza por una planeacin estratgica del capital humano basada en una comprensin clara de la misin y las metas de desempeo de una institucin. Esta comprensin permite que la dependencia identique las funciones que las instituciones necesitan y, lo que es igualmente importante, las que son redundantes o ya no se requieren y pueden eliminarse. En segundo lugar, armada con el entendimiento de la misin de la institucin, sus funciones, carga de trabajo y niveles de desempeo deseados, la dependencia debera determinar la combinacin de aptitudes y la cantidad total de trabajo que se necesitan para que la institucin tenga un desempeo eciente y ecaz. Este anlisis debera considerar todas las funciones de que la institucin es responsable. La OPM identic criterios de ecacia de la planeacin estratgica del capital humano y la fuerza laboral.
Recuadro 3.1. Estados Unidos: el sistema de alineacin estratgica y la planeacin de los recursos humanos
La planeacin de los recursos humanos es parte de la alineacin que se centra en una estrategia de capital humano alineada con las misiones, metas y objetivos institucionales de los departamentos y las entidades federales. Es implementada por los mandos superiores y, en particular, por el director general de recursos humanos (CHCO, por sus siglas en ingls), por medio de anlisis, planeacin, inversin, medidas y gestin de programas de capital humano. Las estrategias de gestin de capital humano se integran en planes estratgicos, planes de desempeo y presupuestos, y se organizan alrededor de la planeacin del capital humano y de los recursos humanos, las mejores prcticas en el mbito del capital humano, la difusin del conocimiento y los recursos humanos como asociado estratgico. Cada una tiene varios elementos clave que indican ecacia y se vinculan con indicadores propuestos que identican la calidad del desempeo de la dependencia. Las actividades y los resultados de este sistema se evalan por medio de pruebas documentadas de un Plan Estratgico de Capital Humano que contempla metas, objetivos y estrategias de capital humano, un plan de fuerza laboral y medidas e indicadores de desempeo. De acuerdo con las regulaciones de la OPM que implementan la Ley CHCO, se exige a las dependencias presentar cada ao a la OPM el Plan Estratgico de Capital Humano requerido.
Resultados de ecacia en la planeacin de la fuerza laboral

La dependencia aborda la planeacin de los recursos humanos de forma estratgica, explcita y documentada. El plan de recursos humanos establece un vnculo directo con los planes anuales estratgicos y de desempeo de la dependencia, y se utiliza para tomar decisiones sobre la estructuracin y el despliegue de los recursos humanos. Se identican y documentan las ocupaciones y competencias consideradas cruciales para el cumplimiento de la misin, lo que ofrece una base de informacin para que la dependencia desarrolle estrategias de reclutamiento, formacin y retencin del talento necesario para el desempeo de los programas. El plan documentado de recursos humanos de la dependencia identica competencias laborales actuales y futuras, y la dependencia trabaja para cerrar las brechas de competencia identicadas con la implementacin de estrategias de reduccin de brechas como:
reestructuracin; reclutamiento;
170 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.1. Estados Unidos: el sistema de alineacin estratgica y la planeacin de los recursos humanos (continuacin)
contratacin externa competitiva; reubicacin; capacitacin; retencin (p. ej., compensacin, calidad de vida laboral); soluciones tecnolgicas.
Con un proceso de pronstico empresarial se identican los cambios probables de la fuerza laboral, lo que permite que los altos funcionarios de la dependencia prevean los cambios del capital humano que requerirn medidas para garantizar el cumplimiento de los programas. Con base en el anlisis funcional, se estructura la dependencia a n de lograr la combinacin y la distribucin adecuadas de los recursos humanos para apoyar mejor la misin de la dependencia. Asimismo, con base en el anlisis de las necesidades de los clientes y la distribucin de la carga de trabajo, la dependencia obtiene el equilibrio adecuado de puestos de supervisin y sin funciones de supervisin para apoyar la misin institucional.
Fuente: Ocina de Gestin de Personal, gobierno de Estados Unidos (US Ofce of Personnel Management, OPM), www.opm.gov, y presentacin realizada por Jonathan Foley, delegado de Estados Unidos en la reunin anual del Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos (PEM, por sus siglas en ingls) celebrada el 9 y 10 de diciembre de 2010.
Otro ejemplo para Mxico sera el caso de los Estudios de Aptitud (Capability Reviews) que realiza la Ocina del Gabinete del Reino Unido. Como parte de su estrategia para el servicio pblico del siglo XXI, el Reino Unido desarroll un sistema de Estudios de Aptitud dirigidos a mejorar la capacidad del servicio pblico para cumplir con los retos de productividad actuales y prepararse para enfrentar retos futuros. Los estudios se centran en analizar aspectos clave como la prestacin de servicios, el liderazgo y la estrategia, identicando debilidades y fortalezas y sealando lo que debe hacerse para fortalecer las capacidades. Recuadro 3.2. El Reino Unido: Estudios de Aptitud en el servicio pblico
La nalidad de los Estudios de Aptitud departamentales es publicar una evaluacin honesta y slida de las capacidades futuras e identicar las medidas especcas que se requieren si se contempla que los departamentos del gobierno central cumplan su funcin de hacer posible que el Reino Unido haga frente a los grandes retos del futuro. Los estudios tienen los siguientes objetivos:
generar mejoras continuas en la capacidad de los departamentos para dar resultados en el futuro; mejorar la capacidad del servicio pblico para enfrentar los retos del maana, as como para cumplir los retos actuales en prestacin de servicios; asegurar a los ministros que la dirigencia de los departamentos est sucientemente equipada para desarrollar y ejecutar las estrategias ministeriales.
Recuadro 3.2. El Reino Unido: Estudios de Aptitud en el servicio pblico (continuacin)

Los Estudios de Aptitud ms recientes subrayaron las reas en que los departamentos tienen que capacitar, as como en reas sobresalientes de mejores prcticas.
Los estudios identicaron fortalezas transversales dentro de los departamentos como: basar las elecciones en pruebas, establecer rumbos y asumir la responsabilidad de dirigir la productividad y el cambio. Entre las reas por desarrollar normalmente se incluan en la formacin de competencias y el desarrollo de funciones, responsabilidades y modelos de generacin de resultados claros.
Con base en lo anterior, la siguiente fase de los estudios insistir ms en la innovacin, la colaboracin y la rentabilidad.
se pondr mayor nfasis en la generacin de resultados; se prestar atencin a la capacidad de los departamentos para innovar y mejorar los servicios que prestan a los ciudadanos; la rentabilidad ser un aspecto an ms importante del modelo de estudio; los estudios atendern ms profundamente la colaboracin entre fronteras institucionales para lograr objetivos comunes; los informes publicados generarn vnculos ms explcitos entre las capacidades y la generacin de resultados; el enfoque centrado en los Estudios de Aptitud se ampliar a entidades independientes clave, intensicando la atencin en la prestacin de servicios al pblico.
El modelo de capacidad se fundamenta en tres elementos principales: liderazgo, resultados y estrategia. Algunas de las preguntas clave por considerar en cada uno de estos elementos son:
Liderazgo: tiene usted una visin clara, convincente y coherente del futuro de la institucin, y la comunica? Es el liderazgo visible, con modelos de visin al exterior que comunican con ecacia e inspiran respeto, conanza, lealtad y seguridad en el personal y los dems interesados? Su gestin del desempeo individual es transparente y congruente: recompensa el buen desempeo y atiende el desempeo deciente? Estrategia: cuenta con una estrategia clara, coherente y alcanzable con un solo conjunto integral de resultados, metas, objetivos y medidas de xito desaantes? Identica las tendencias futuras, planea en funcin de ellas y elige entre la variedad de opciones disponibles? Trabaja con otros en el gobierno y fuera de l para desarrollar estrategias y polticas de manera colectiva a n de atender temas transversales? Resultados: cuenta con las estructuras, la capacidad humana y los sistemas de apoyo necesarios para apoyar la innovacin apropiada y gestionarla con ecacia? Se gestionan con ecacia y se revisan con regularidad sus planes de resultados y sus programas? Cuenta con modelos claros y comprendidos para alcanzar los resultados estratgicos a travs de fronteras? La necesidad de garantizar la eciencia y la rentabilidad fundamenta todas sus acciones?
Los estudios se evalan con regularidad, por ejemplo, por la Ocina Nacional de Auditora, y las conclusiones sirven para mejorar la forma de realizar los estudios. Hoy en da las medidas para atender las debilidades de capacidad una caracterstica destacada de la agenda de los consejos de liderazgo institucional.
Fuente: Servicio Pblico del Reino Unido (2011): Model of Capability, Ocina del Gabinete, www.civilservice.gov. uk/about/improving/capability/mod-cap-tools/the-model.aspx.
172 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Sin embargo, ms que slo prever la ocupacin de puestos vacantes, Mxico podra considerar la planeacin de recursos humanos en un sentido ms amplio: planear las necesidades futuras de capital intelectual de las instituciones del gobierno y pasar de los esfuerzos peridicos e intermitentes para ocupar los puestos a soluciones proactivas y constantes. Para ello las autoridades mexicanas deberan considerar un enfoque integral de la planeacin de recursos humanos. El objetivo de este enfoque es trabajar en asociacin con todas las secretaras y dependencias participantes del SPC para ofrecer una mejor y ms moderna gestin de recursos humanos y servicios relacionados. Esto resulta de particular importancia considerando los esfuerzos actuales para descentralizar la operacin del SPC. A n de ser eciente y ecaz, el modelo de planeacin de recursos humanos que adopte el gobierno mexicano deber vincular las muy diversas prioridades y empresas que se presentan en la administracin pblica central. La Secretara de la Funcin Pblica est diseando una estrategia de cambio para la operacin del SPC basada en convenios colectivos sobre cuestiones esenciales entre las secretaras y dependencias participantes, aunque cada una es libre de decidir sobre las funciones y competencias clave de sus sectores. ste es un primer paso hacia la planeacin de las necesidades de la fuerza laboral, aunque es necesario hacer ms si se espera que la planeacin estratgica sea el fundamento del SPC. Hasta la fecha, los subsistemas del SPC se han tratado por separado. Aunque se establecieron subcomits tcnicos para recomendar cmo deba operar cada funcin del SPC recursos humanos, planeacin, admisiones, desarrollo profesional, capacitacin y certicacin de competencias laborales, evaluacin del desempeo, separacin y control y evaluacin, no se han implementado todos los subsistemas pertinentes. Aquellos que s han desarrollado subsistemas (planeacin de recursos humanos, admisiones, evaluacin del desempeo, capacitacin y certicacin de competencias laborales, y separacin) lo han hecho de manera aislada, sin vincularse con otros subsistemas. Esto no slo ha llevado a ineciencias, sino que a veces unos sistemas han propiciado la inecacia de otros; por ejemplo, el subsistema de separacin ha dicultado a los usuarios del subsistema de evaluacin del desempeo atender el problema del personal de desempeo deciente. Al introducir un enfoque integral de la planeacin de recursos humanos, la Secretara de la Funcin Pblica debera denir una manera uniforme de medir y registrar la capacidad de las personas y los retos laborales. Es necesario utilizar los mismos conceptos, deniciones y mediciones para denir los insumos y los resultados de cada subsistema. Si los datos de estos insumos y resultados se retuvieran en el sistema de registros de RH, permitiran la automatizacin de los subsistemas. Tambin permitiran que las diversas dependencias disearan los sistemas de RH para adaptarlos a sus propias necesidades, a condicin de que puedan intercambiar los datos comunes con todos los dems sistemas relacionados con el SPC. Un enfoque integral como ste es parte fundamental de un gobierno electrnico ecaz. Un enfoque integral requiere un sistema de informacin que permita que funcionen procesos empresariales claramente denidos apoyando funciones clave como el reclutamiento y la obtencin de recursos, las polticas y prcticas de remuneracin y prestaciones, la capacitacin y el desarrollo, la planeacin y evaluacin del desempeo, la planeacin de recursos humanos y de sucesin y utilizando un conjunto comn de conceptos, deniciones y mediciones. La Secretara de la Funcin Pblica mantendra la custodia de: i) las deniciones de los conceptos, deniciones y mediciones comunes, y ii) el cdigo de valores utilizado. Asimismo, se exigira que las dems secretaras y dependencias cumplieran estos requisitos.
El tiempo de productividad es otro impulso clave para mejorar el desempeo al remodelar los temas relacionados con los recursos humanos. Un plan estratgico de recursos humanos que considere el futuro de manera proactiva, que tenga alineadas las estrategias operativas y las metas del gobierno de manera integral y dinmica, garantizar que las instituciones tengan el nmero apropiado de personas con las aptitudes y las competencias adecuadas, en las funciones correctas y en el momento oportuno. Algunos pases miembros de la OCDE estn adoptando esta prctica. Por ejemplo, en Francia se implement una estrategia de planeacin de recursos humanos al mismo tiempo que la Ley orgnica relativa a las leyes nancieras (Loi organique relative aux lois de nances, LOLF), que establece la presupuestacin basada en el desempeo. Lo anterior contribuy a dar ms coherencia a la gestin estratgica de las instituciones y, ms adelante, a la implementacin de un programa y una evaluacin de polticas ms extensos. El papel de la GPEEC (Gestion Prvisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Comptences, Gestin preventiva de personal, empleos y competencias) ha sido analizar las actuales y futuras necesidades de personal del gobierno por funcin y categora, utilizando una metodologa transversal entre ministerios. Los ministerios han sido responsables de implementar la GPEEC en sus respectivas dependencias e informar sobre sus avances. Esto reforz las discusiones entre el Ministerio de la Funcin Pblica y los ministerios sectoriales sobre temas relacionados con la gestin de recursos humanos. Los datos del gobierno en general ya fueron centralizados. Adems, se ha realizado un esfuerzo a gran escala de manera paralela para crear un diccionario de competencias que abarque todos los ministerios y los diferentes puestos y funciones. La Secretara de la Funcin Pblica, en colaboracin con CONOCER,11 est desarrollando un diccionario de competencias para el SPC. Una vez completa, esta herramienta no slo mejorar la planeacin de recursos humanos, sino tambin otros procesos de GRH como el reclutamiento y la evaluacin del desempeo. Recuadro 3.3. Planeacin de recursos humanos y competencias en Francia Breve descripcin de los retos actuales
La planeacin de los recursos humanos est cambiando por dos razones: 1. El envejecimiento de los servidores pblicos: como la gran mayora de los pases miembros de la OCDE, Francia se enfrenta con un cambio demogrco que genera una oportunidad para aumentar la productividad del sector pblico. En consecuencia, la planeacin de los recursos humanos debe ajustarse en tres sentidos: i) administrar un gran ujo de retiros de servidores pblicos en un periodo muy corto (45 por ciento de los servidores pblicos actuales se habrn retirado en 2012) mediante reformas a las leyes vigentes de retiro y pensiones del sector pblico y mediante ajustes a las polticas de gestin de recursos humanos para retener ms tiempo a los trabajadores de mayor antigedad; ii) redisear las estrategias de gestin de recursos humanos con miras a mantener la capacidad al tiempo que se garantiza un empleo apropiado de las competencias con base en las necesidades funcionales y se reasignan los recursos entre departamentos o sectores, y iii) implementar polticas de contencin de costos para enfrentar necesidades nancieras de largo plazo, incluyendo la disminucin potencial de la fuerza laboral y reformas a las pensiones. 2. Cambios institucionales: las misiones estratgicas del Estado se reestructurarn con base en el cambio de las necesidades de la poblacin, tecnologas innovadoras, las consecuencias del proceso de descentralizacin y en lo que se espera de los servidores pblicos.
174 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.3. Planeacin de recursos humanos y competencias en Francia (continuacin) Un nuevo enfoque integral
En aos recientes se adopt un enfoque integral de la planeacin de recursos humanos a n de enfrentar estos retos. Este enfoque contempla un cambio signicativo de las polticas de contratacin, un ajuste de las estrategias de reclutamiento de mediano plazo y el uso de nuevos instrumentos de planeacin de recursos humanos. El primer instrumento clave es la GPEEC (Gestion Prvisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Comptences, Gestin preventiva de personal, empleos y competencias). Puesta en marcha a principios de los aos noventa y reestructurada en 2001, la GPEEC es una ambiciosa estrategia del gobierno en conjunto que analiza el panorama actual del personal por funcin y categora (familias de departamentos y puestos). Su objetivo es pronosticar cmo habr que ajustar las necesidades de personal a n de mejorar la eciencia del servicio pblico, adaptar el reclutamiento al contexto demogrco, aumentar la rendicin de cuentas del gobierno ante los ciudadanos en lo relativo al cambio de nmero de servidores pblicos y, por ltimo, fomentar el dilogo social iniciando discusiones con los sindicatos. La GPEEC es una metodologa interdepartamental que ha establecido un marco comn en el gobierno, aunque cada departamento ministerial es responsable de sus propios planes de GPEEC bajo la supervisin de la entidad central de gestin de recursos humanos. En el servicio pblico del Estado, la GPEEC se ha convertido en herramienta clave de la agenda de reforma de la gestin de recursos humanos, as como una estrategia ministerial clave. La evaluacin de los actuales planes de GPEEC muestra que todos los ministerios han logrado avances en la alineacin del personal con las misiones y la integracin de las estrategias de gestin de recursos humanos en sus planes de GPEEC. En 2006, el proceso de la GPEEC se fortaleci con la adicin de conferencias anuales sobre planeacin de recursos humanos, que tienen el propsito de establecer un dilogo entre la institucin central de gestin de los recursos humanos y cada departamento sobre planes especcos de GPEEC. Las discusiones se centran en las estrategias de planeacin de recursos humanos a largo plazo y en la gestin de prioridades para el ao respectivo. El resultado es un plan de accin que establece compromisos mutuos sobre la planeacin de recursos humanos. Adems, se estn estableciendo grupos de trabajo temticos para identicar las mejores prcticas que podran adoptarse en todos los ministerios. En noviembre de 2006 se introdujo un tercer instrumento de planeacin de recursos humanos, el RIME (Rpertoire Interministriel des Mtiers de ltat, Registro interministerial de ocupaciones del Estado), un catlogo de competencias que deben utilizar todos los departamentos. El RIME analiza los diferentes tipos y funciones de los empleos en la administracin pblica a n de fortalecer los vnculos con el anlisis de necesidades de competencias y aumentar la movilidad del personal entre departamentos. El RIME genera un panorama claro del mercado laboral del sector pblico y puede ser un importante valor agregado en un contexto de creciente competencia con el sector privado por personal calicado.
Fuente: OCDE (2007b), OECD Reviews of Human Resource Management in Government: Belgium 2007: Brussels-Capital Region, Federal Government, Flemish Government, French Community, Walloon Region, OECD Publishing, Pars.
La experiencia de Canad en la planeacin de recursos humanos ofrece a Mxico un valioso ejemplo de integracin de la planeacin de recursos humanos y el ciclo de informacin. La nalidad es alinear los recursos humanos de todas las instituciones pblicas as como su misin, su plan estratgico y sus recursos presupuestarios con las prioridades del gobierno. La principal leccin derivada de la experiencia canadiense es que la planeacin va de la mano con la creacin de instituciones ecaces y cohesionadas. La tendencia entre los pases miembros de la OCDE ha sido descentralizar la planeacin de recursos humanos, aunque la institucin central de GRH a menudo establece lineamientos centrales sobre cmo realizar la planeacin de la fuerza laboral y las prioridades del gobierno en general. Estos lineamientos establecen los objetivos de la planeacin de recursos humanos de las dependencias. En muchos pases miembros de la OCDE con sistemas basados en el puesto, y en pases con sistemas de gestin de recursos humanos descentralizados por tradicin como Canad, Estados Unidos, los pases nrdicos y Nueva Zelanda, los recursos humanos, y en particular la planeacin de la fuerza laboral, se han convertido en parte integral del marco de gestin del desempeo de las instituciones. En los pases tradicionalmente ms centralizados, como Blgica y Francia, esto tambin ha sucedido, aunque de manera ms lenta y reciente. La planeacin estratgica de recursos humanos requiere, pues, que se faculte a los jefes de departamentos y dependencias para disear sus estrategias de gestin de recursos humanos, y se establezca un dilogo entre ellos y los departamentos centrales de informacin (Ministerio de Finanzas, Ministerio de Asuntos Internos o de Personal). Los funcionarios ejecutivos tienen as la responsabilidad plena de los resultados de su planeacin de recursos humanos. Como la promulgacin de las nuevas reglas de operacin del SPC de Mxico descentraliza la operacin del sistema, las autoridades mexicanas podran considerar la posibilidad de establecer marcos de rendicin de cuentas de los mandos ejecutivos, que responsabilicen de la planeacin de los recursos humanos a las secretaras y las instituciones que participan en el SPC. Un marco de rendicin de cuentas de los altos funcionarios ofrecera una estructura comn para evaluar la gestin de los recursos humanos en las secretaras y las dependencias, estableciendo una visin, expectativas, indicadores clave de desempeo y medidas asociadas para una gestin sana de los recursos humanos. En el caso de Mxico, aunque los datos se asientan en el Registro nico del Servicio Pblico Profesional, no hay pruebas de que esta informacin se utilice de manera estratgica. As, como primer paso para intervenir en la planeacin de los recursos humanos, la Secretara de la Funcin Pblica debera redoblar sus esfuerzos para construir una base de datos slida del personal como parte del SPC. Adems, como en muchos pases miembros de la OCDE con sistemas descentralizados, la planeacin de los recursos humanos debera ser parte de la tarea de informar sobre la estrategia en este mbito, de la que debera responsabilizarse a los funcionarios ejecutivos. Debera tomarse una decisin sobre en qu medida debe delegarse la planeacin de los recursos humanos. Considerando que se espera que los directores generales establezcan la visin de largo plazo del servicio pblico, es posible que estos funcionarios sean los principales responsables de esta tarea. La planeacin estratgica de los recursos humanos, al igual que la mayora de las herramientas de gestin, no debera ser demasiado sosticada. Su nalidad es evitar clculos vagos de las necesidades futuras de personal y alentar una vinculacin ms profesional de la gestin de los recursos humanos y la gestin estratgica de las instituciones. Los marcos para la planeacin de los recursos humanos contribuyen a incrementar la rendicin de cuentas administrativa de la gestin de recursos humanos y permiten el establecimiento de anlisis y objetivos de tamao, competencias y
176 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.4. Planeacin de recursos humanos en Canad
El fundamento que moldea la fuerza laboral pblica en Canad es el entendimiento claro de las aptitudes y los conocimientos necesarios para cumplir los principales objetivos de los departamentos, tanto ahora como en el futuro, de ah que el servicio pblico canadiense est transitando hacia el empleo de recursos humanos integrales y planeacin empresarial como base para evaluar y comprender las necesidades actuales y futuras de departamentos, dependencias y servicio pblico en general. La planeacin integral es uno de los pilares fundamentales de la Renovacin del Servicio Pblico en Canad, segn la cual una buena planeacin da lugar a un mejor sentido de las fortalezas institucionales y de las brechas que es necesario cerrar, ya sea por medio del reclutamiento o del desarrollo profesional, o introduciendo aptitudes especializadas a la mitad de la trayectoria profesional. La planeacin integral alinea los recursos humanos de una institucin con las prioridades del gobierno y la misin, el plan estratgico y los recursos presupuestarios de la institucin. Es la base de la evaluacin y la comprensin de las necesidades actuales y futuras de departamentos y dependencias, y apoya el logro de la excelencia empresarial mediante el fomento de iniciativas para atraer y retener una fuerza laboral comprometida, sostenible, competente y diversa. Se espera que todos los departamentos y dependencias integren los planes empresariales y de recursos humanos para orientar sus actividades y sus requerimientos de recursos. Existen cinco pasos clave para la planeacin integral a nivel departamental:
determinar las metas empresariales de la institucin; analizar el entorno institucional en busca de la combinacin adecuada de aptitudes y personas para satisfacer sus necesidades actuales y futuras; evaluar las brechas o los excesos de la fuerza laboral de la institucin: lo que hace falta o lo que ya no se necesita desde la perspectiva de los RH para que la institucin logre sus metas; establecer prioridades y tomar medidas, iniciando estrategias para cerrar las brechas y obtener la cantidad y calidad de los recursos que se requieren, y revisar, vigilar y medir el xito de los esfuerzos.
La planeacin integral es componente esencial de la planeacin general del gobierno y del ciclo de informacin, que consta de las siguientes partes fundamentales:
Los informes departamentales anuales sobre planes y prioridades (RPP, por sus siglas en ingls) son planes individuales de negocio y gasto de cada departamento y dependencia. Estos informes profundizan las prioridades, resultados estratgicos y actividades planeadas de un departamento o dependencia. Tambin contienen informacin sobre prioridades y resultados planeados, incluyendo vnculos con requerimientos de recursos relacionados, como en el mbito de los recursos humanos, proyectos de capital de gran envergadura y recursos nancieros dentro de un horizonte de tres aos. Ofrecen mayores grados de detalle con respecto al gasto previsto, sobre una base de resultados y actividades estratgicos, y describen las prioridades planeadas y los resultados esperados, as como la correspondencia entre los recursos requeridos y los resultados empresariales del gobierno. Estos documentos suelen presentarse al Parlamento en la primavera. Los informes anuales de desempeo departamental son descripciones individuales por departamento y dependencia de los resultados logrados en comparacin con las
Recuadro 3.4. Planeacin de recursos humanos en Canad (continuacin)

expectativas de desempeo segn lo establecido en los informes respectivos de planes y prioridades. Ofrecen informacin sobre el progreso del departamento o dependencia hacia el logro de sus resultados estratgicos y sobre el gasto de los recursos. Los informes de desempeo departamental cubren el ejercicio scal ms reciente y suelen presentarse al Parlamento en el otoo. Adems, se estn realizando varios esfuerzos de planeacin de recursos humanos a nivel central.
Mediante el anlisis de los datos del sistema central de compensacin, la Direccin General de Recursos Humanos ubicada dentro del Secretariado del Tesoro genera evaluaciones demogrcas de las necesidades actuales y futuras de fuerza laboral para el servicio pblico, a medida que se necesitan, incluyendo la identicacin de brechas del sistema que podran poner en riesgo el cumplimiento de los objetivos del gobierno en general. Estos datos se entregan a varios grupos interesados, incluyendo al jefe del servicio pblico canadiense y las dependencias centrales responsables del anlisis de recursos humanos, nanzas o poltica pblica como base para el anlisis futuro de las necesidades demogrcas entre diversos grupos ocupacionales del servicio pblico. Con base en esta y otra informacin, en los mbitos que parecen plantear un riesgo para la sostenibilidad del sistema, el jefe del servicio pblico, las dependencias centrales u otros actores (como grupos de ministros adjuntos) pueden tomar una serie de medidas para crear la capacidad laboral requerida en la totalidad del sistema, como: reclutamiento colectivo para cerrar las brechas de recursos humanos actuales y potenciales; iniciativas de capacitacin, incluyendo los programas de desarrollo de liderazgo y aptitudes; programas de gestin de talento. En algunos casos, el jefe del servicio pblico incluye algunas prioridades en su Plan de Renovacin del Servicio Pblico, un programa del gobierno en conjunto que establece las prioridades fundamentales de la gestin de recursos humanos en el servicio pblico, incluyendo el reclutamiento focalizado en ciertas reas para cubrir brechas en la capacidad estratgica del gobierno. Por ejemplo, en 2008-2009 y 2009-2010, se exigi al servicio pblico contratar alrededor de 8 000 universitarios recin graduados para atender la crisis demogrca que se prevea como consecuencia del envejecimiento de la poblacin canadiense y de la fuerza laboral del servicio pblico. En los casos en que las dependencias centrales de poltica o el jefe del servicio pblico establecen metas especcas, la medida en que stas se han cumplido se incluye en los indicadores anuales de evaluacin del desempeo departamental. Asimismo, se estn realizando esfuerzos para disear un plan horizontal de recursos humanos para el servicio pblico, que identicara reas de recursos humanos que requieren atencin, e incluira medidas para contribuir a cerrar la brecha.
Fuente: OCDE (2010a), OECD Reviews of Human Resource Management in Government: Brazil 2010: Federal Government, OECD Publishing, Pars.
178 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO colocacin de la fuerza laboral entre todos los sectores del gobierno. Esto reviste especial importancia en los sistemas basados en la carrera profesional, donde los empleados normalmente ocupan puestos durante toda su vida profesional en grupos especcos de carreras. Sin embargo, la buena planeacin de los recursos humanos no necesariamente implica pronsticos detallados de largo plazo. Otro reto para el gobierno mexicano consiste en considerar la contabilidad de los empleados del sector pblico desde una perspectiva ms estratgica. No se trata de un tema exclusivamente de control y regularidad. Estos datos deben ser utilizados por los encargados de la toma de decisiones al elegir el modo de gestin de los recursos humanos y las aptitudes y competencias que se necesitan. Ya que en el SPC no se incluyen puestos de prestacin de servicios (como mdicos, maestros y policas), la tarea debera ser relativamente ms fcil. Debera denirse una manera uniforme de medir y registrar la capacidad de las personas y los retos laborales, utilizando conceptos, deniciones y mediciones comunes. Lo anterior debera incluir una medida de la complejidad del puesto como el nivel de trabajo, los requisitos y las capacidades intelectuales necesarios, la naturaleza de la responsabilidad (si, por ejemplo, el empleo requiere la entrega de resultados nales o asesorar a otros responsables de los resultados nales, o si requiere a una persona con aptitudes generales y amplia experiencia en diferentes secretaras y funciones, o bien un especialista tcnico cuyo conocimiento sea ms particular pero ms profundo) y las aptitudes y el conocimiento especcos que se requieren. Las evaluaciones de la fuerza laboral deben ser consecuentes con la capacidad para el nivel del trabajo, las aptitudes y habilidades intelectuales, la capacidad interpersonal (incluyendo el liderazgo y la comunicacin), la motivacin para alcanzar logros, las capacidades aprendidas, los conocimientos y la experiencia. Otra posibilidad sera crear un observatorio del servicio pblico como el de Francia, que da seguimiento a las tendencias generales del empleo pblico, sus cifras demogrcas y la asignacin de los recursos humanos entre sectores. Es un factor importante en los esfuerzos para modernizar el gobierno y ha llevado a muchas iniciativas de planeacin de recursos humanos. Un observatorio as es creble si rinde cuentas no slo al ministro y al director superiores inmediatos, sino a un consejo integrado por una gama ms amplia de actores que representen a todo el gobierno; en el caso de Mxico, podra rendir cuentas al Consejo Consultivo y a la red de directores de RH. Tambin debera intervenir en la mayora de las reformas de gestin pblica del gobierno que afecten a la administracin del personal. La Ley del Servicio Profesional de Carrera contempla los movimientos horizontales y verticales del personal. Sin embargo, el movimiento del personal en el marco del SPC es algo limitado. Bsicamente, una vez que se nombra a una persona para un puesto dentro del sistema, existen pocas posibilidades de que pase a otras instituciones o a puestos ms altos como parte del desarrollo profesional. Una planeacin adecuada de recursos humanos debera considerar la movilidad laboral para mantener al personal motivado y actualizado, con las competencias y la experiencia adecuadas. La experiencia de Francia indica que la planeacin centralizada de los recursos humanos ayuda a los pases a adquirir una mejor percepcin de la movilidad interna y planear las funciones necesarias que an no existen, lo que resulta crucial para una economa en transicin como la mexicana. Asimismo, permite establecer vnculos con la revisin del sistema de categoras de empleo. Mxico seguramente se beneciaria si aplicara medidas de planeacin estratgica de recursos humanos, lo que permitira: i) vnculos con la planeacin estratgica de las instituciones, incluyendo pronsticos y planeacin comercial, presupuestacin, mecanismos de rendicin de cuentas e informacin para altos funcionarios, y gestin estratgica de
Recuadro 3.5. El observatorio del servicio pblico en Francia

El observatorio se cre en 2000 para reunir, analizar y difundir informacin acerca del servicio pblico francs para el gobierno nacional, aunque tambin para hospitales, regiones y gobiernos locales. Considerado un foro para el dilogo y el intercambio, est integrado por:
un Consejo de Orientacin encabezado por el ministro de la Funcin Pblica e incluye miembros del parlamento, directores de varios ministerios, funcionarios electos de gobiernos locales y una diversidad de instituciones y asociaciones sindicales; un Comit Tcnico, codirigido por el director general de la Funcin Pblica y el encargado del instituto nacional de estadstica y las diversas dependencias tcnicas;
El secretariado general del observatorio est subordinado al director general de la Funcin Pblica. Sus principales funciones han sido:
garantizar un mayor grado de transparencia y entendimiento de las cifras y tendencias del servicio pblico implementando nuevas formas de contar a los empleados pblicos y vinculando estas cifras con los cambios de la economa, las necesidades de competencias, etctera. El observatorio tambin tiene una poltica proactiva de publicaciones, con un informe anual sobre el estado del servicio pblico, que se ha convertido en referencia para quienes toman las decisiones en lo relativo a las reformas del gobierno. poner en marcha la nueva planeacin de la fuerza laboral en cuanto a puestos, nmero de empleados y competencias.
Asimismo, el observatorio participa en muchas redes y grupos de trabajo sobre la modernizacin del servicio pblico por medio de iniciativas para actualizar el gobierno en Francia.
Fuente: Ministerio de Presupuesto, Cuentas Pblicas, Funcin Pblica y Reforma del Estado, gobierno de Francia, www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique114.html; consultado en diciembre de 2010. Informacin proporcionada por el delegado francs durante la reunin anual del Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos, diciembre de 2010.
los recursos humanos; ii) hacerla parte integral de los marcos de gestin del desempeo de las instituciones (lo que podra consolidarse ms pronto en pases que tienen sistemas descentralizados de gestin de recursos humanos), y iii) aumentar el uso de la gestin de competencias en la planeacin de la fuerza laboral y el desarrollo de estrategias para llenar las lagunas de competencias que se identiquen. El SPC da mayor competencia, exibilidad y adaptabilidad a los recursos humanos, de modo que el sector pblico sea competitivo, innovador e inclusivo. El desarrollo de la planeacin de recursos humanos contribuye a lograr esta meta.
Garantizar la equidad y la transparencia para acceder al empleo pblico

El ingreso al SPC se obtiene por concurso o por certicacin de las capacidades y aptitudes de los solicitantes. Slo los puestos registrados en el Catlogo de Puestos de la Administracin Pblica Federal Centralizada estn abiertos a concurso. Los puestos vacantes se anuncian en el portal trabajaen.gob.mx, donde se explican las reglas y los requisitos para participar en el concurso abierto. El portal sirve como primer ltro para los candidatos, basado en sus antecedentes acadmicos. El proceso, como se describe en
180 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO la Ley del SPC, tiene la nalidad de garantizar una seleccin basada en mritos, igualdad de oportunidades e imparcialidad por medio de evaluaciones objetivas y transparentes. Los comits tcnicos de seleccin, establecidos en cada secretara o dependencia, se encargan de llevar a cabo el proceso de reclutamiento y seleccionar la lista de nalistas para ser entrevistados. En general, el proceso de reclutamiento comprende las siguientes etapas: i) revisin del currculum vitae; ii) examen de conocimientos y evaluacin de aptitudes; iii) evaluacin de experiencia y valoracin de mritos; iv) entrevistas, y v) decisin. Los candidatos seleccionados para ser entrevistados se consideran nalistas. Cuando se selecciona a un candidato, los dems nalistas entran a una reserva a n de ser considerados para otros puestos de rango y perl similares. Las reservas tienen vigencia de un ao y son vlidas slo en la dependencia que realiz el proceso de reclutamiento. El superior jerrquico del puesto vacante, miembro del Comit Tcnico de Seleccin, tiene una oportunidad para vetar la seleccin hecha por el comit, en cuyo caso se puede seleccionar un candidato de entre los dems nalistas. Es posible cerrar un concurso sin contratacin cuando: i) ninguno de los candidatos obtiene el mnimo de puntos para ser considerado nalista; ii) hay un solo nalista y se veta el resultado, o iii) el nalista no obtiene la mayora de los votos de los miembros del comit de seleccin. Cada secretara y dependencia que forma parte del sistema realiza sus propios procesos de reclutamiento. Se espera que, al hacerlo, sigan los lineamientos y procedimientos establecidos por la Secretara de la Funcin Pblica. La aplicacin de exmenes es responsabilidad de cada institucin, ya que cada una decide sobre las aptitudes que se
someten a prueba. Sin embargo, el proceso puede estar sujeto a sesgos. En efecto, algunos de los directores administrativos y de RH entrevistados para este estudio comentaron que, en algunos casos, los exmenes se pueden adaptar a las caractersticas particulares de una persona, lo que limita con ello las posibilidades de reclutar a otros candidatos y daa la credibilidad del concepto de competencia justa. La Auditora Superior de la Federacin ha identicado la necesidad de aclarar los criterios y los parmetros de evaluacin para ingresar al SPC, y de permitir que la sociedad supervise el proceso de reclutamiento para hacerlo ms transparente y aumentar as su credibilidad. Asimismo, un nmero creciente de concursos abiertos para llenar vacantes en el SPC se cancelan, y otro nmero considerable se declaran desiertos, lo que genera inquietudes acerca de su imparcialidad (vase el cuadro 3.5). Cada acto de reclutamiento se trata como una operacin aislada y los candidatos deben proponerse para cada vacante. Los objetivos deben percibirse como abiertos y transparentes, y dar a todos los candidatos la oportunidad de ser considerados. El SPC mexicano tiene elementos de los dos modelos bsicos de empleo en el servicio pblico central de los pases miembros de la OCDE: con base en la carrera y con base en el puesto (vanse las grcas 3.10 y 3.11). El SPC presenta elementos de un sistema basado en la carrera en el reclutamiento de enlaces, que se consideran el nivel de ingreso. Existe incluso un periodo de prueba para estos funcionarios. Los elementos correspondientes a un sistema basado en puestos se encuentran en el reclutamiento y la seleccin de funcionarios de mayor rango en el sistema. Las personas externas al servicio pblico pueden participar en los concursos abiertos. No existe periodo de prueba para estos nombramientos. Una
182 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO de las decisiones crticas de los diseadores de polticas mexicanos es aclarar el tipo de sistema de servicio pblico que se busca. La decisin es importante porque la experiencia de otros pases miembros de la OCDE muestra que el sistema elegido tiene profundas repercusiones en la cultura de servicio pblico de un pas. Un sistema basado en la carrera profesional tiende a fomentar los valores colectivos a nivel de ingreso en subgrupos especcos del servicio pblico, por ejemplo, la idea del corps en Francia. La desventaja es que se insiste menos en el desempeo y la rendicin de cuentas individuales. Los sistemas basados en puestos tienden a presentar valores interinstitucionales ms dbiles a nivel de ingreso que los sistemas de carrera, pero tambin tienden a ser menos deferentes y pueden crear vnculos ms estrechos entre niveles jerrquicos y sociales. Ninguno de los servicios pblicos de los pases miembros de la OCDE es un ejemplo puro de alguno de los dos sistemas; se observa una tendencia a que los pases adopten procesos de uno y otro sistemas para mitigar las debilidades a las que tienden.12 Sin embargo, los pases no comenzaron a adoptar procesos del sistema no utilizado sino hasta que el suyo propio estaba lo sucientemente maduro para absorber elementos del otro sistema. Con base en la historia de la administracin pblica mexicana y las caractersticas actuales del SPC, sera conveniente que los encargados del diseo de polticas y los servidores pblicos consideraran un enfoque ms basado en el puesto.13 Como muestra la grca 3.11, los pases miembros de la OCDE avanzan en esta direccin en su aspiracin a una mayor exibilidad en la bsqueda de las competencias necesarias para la prestacin de servicios. Lo anterior contribuira a garantizar la equidad en el reclutamiento mediante procesos abiertos y competitivos por cada puesto, y el desarrollo de valores ms colectivos en el personal de diferentes niveles sociales; la solidez en las evaluaciones del desempeo individual asegurara la imparcialidad en los ascensos. No obstante, se debe proceder con la mayor prudencia para evitar posibles sesgos en el ingreso y el patrocinio de ascensos que podra surgir de una falta de transparencia en el proceso de reclutamiento. Un sistema basado en el puesto tambin plantea el riesgo de complicar las designaciones interdepartamentales. El mantenimiento de la coherencia en el gobierno y la cultura colectiva, caractersticas de un sistema basado en la carrera, podra conseguirse por medio de un sistema de gestin ms centralizado en el caso de los altos funcionarios y la insistencia en la capacitacin posterior al ingreso.
Concurso abierto
El SPC ha utilizado los concursos abiertos para establecer la transparencia y garantizar el nombramiento de la persona ms competente para un empleo dado. La realizacin de todas las bsquedas en el SPC por medio de concursos abiertos demuestra el compromiso del gobierno con la creacin de una meritocracia. Sin embargo, existen dos grandes desventajas: i) este procedimiento no permite gestionar la planeacin de la sucesin ni el desarrollo profesional; ii) es lento y costoso, lo que suma incentivos para que los ejecutivos realicen designaciones al amparo del artculo 34. El proceso est sujeto a la subjetividad y no hay salvaguardas para evitarlo. El hecho de que el superior jerrquico con poder de veto sea parte del comit de seleccin y responsable de disear los exmenes ha generado desconanza en el proceso. Asimismo, cada reclutamiento se trata como una operacin aislada y los candidatos deben proponerse para cada vacante. Otras desventajas del sistema son: quiz los mejores candidatos para un empleo no lo soliciten; los traslados entre secretaras son difciles, a menos que un candidato que reciba un empleo en otra secretara renuncie a su empleo actual;
a menudo se presentan muchas solicitudes de candidatos inadecuados para el puesto, lo que aumenta la carga administrativa, y el proceso de nombramiento con frecuencia se retrasa innecesariamente. Los objetivos deben percibirse como transparentes y dar a todos los candidatos la oportunidad de ser considerados. La Secretara de la Funcin Pblica debera considerar la conveniencia de insistir en que la transparencia procede de un proceso de admisin claro y no de someter a escrutinio cada designacin. Las autoridades mexicanas podran considerar la posibilidad de eliminar el veto del superior jerrquico. Las decisiones sobre el mejor candidato para ocupar un puesto deberan tomarse por mayora de votos, y esa decisin debera prevalecer. El proceso de reclutamiento no permite el desarrollo profesional de personas de gran capacidad, y su duracin es un incentivo para eludir las reglas del sistema mediante el uso del artculo 34. El ingreso al sistema debera basarse en mritos jurdicos y sustantivos, pero las condiciones establecidas en la ley no contemplan un proceso de reclutamiento claro y dinmico. En efecto, las decisiones de reclutamiento y ascenso en el SPC deberan basarse en reglas especcas y explcitas basadas en mritos, pblicamente entendidas y que puedan imputarse si se sospecha que ha habido una infraccin. De acuerdo con los funcionarios encargados del proceso de reclutamiento en la Secretara de la Funcin Pblica, el portal trabajaen.gob.mx se ha convertido en una especie de panacea antes que en un instrumento para lograr un proceso de reclutamiento dinmico, pues las reglas del proceso se establecieron en funcin de lo que el portal puede hacer. En otras palabras, la exibilidad del sistema de reclutamiento depende de lo que permite trabajaen.gob.mx. Por ejemplo, mientras que el portal no permite que se abra un concurso a menos que el puesto se encuentre en efecto vacante,14 en dependencias como la CONSAR (Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro) se abre un concurso cuando se sabe que un empleado dejar el empleo, y es posible incluso que el nuevo empleado ingrese al da siguiente. La exibilidad del reclutamiento tambin est limitada por la falta de un Catlogo de Puestos del SPC. Aunque el SPC se aplica a un nmero limitado de servidores pblicos e instituciones, su cobertura comprende una amplia gama de especialidades profesionales (ingenieros, economistas, abogados, administradores, profesiones tcnicas, etctera) en diferentes campos de polticas (administracin pblica, economa, comunicaciones, transportes, poltica, agricultura, etctera) y estructuras burocrticas. El actual Catlogo de Puestos de la Administracin Pblica Federal es rgido y no cumple con las necesidades del SPC. Con base en la experiencia de pases miembros de la OCDE se pueden tomar por lo menos cinco medidas para mejorar el proceso de contratacin e ingreso al sistema: i) aclarar las exenciones al sistema en lo relativo a los concursos abiertos; ii) crear un marco de gestin de competencias; iii) conar el proceso de reclutamiento a una institucin independiente; iv) crear un banco de talentos para acelerar el proceso de reclutamiento, y v) adoptar la elaboracin de perles de puestos. Para aumentar la eciencia del proceso de nombramiento, la Secretara de la Funcin Pblica podra crear un banco de talentos de las aptitudes personales de los servidores pblicos actuales, en el que se incluya su capacidad para el nivel de trabajo, su capacidad potencial, sus habilidades intelectuales e interpersonales y sus habilidades de liderazgo y organizacin, adems de sus aptitudes y experiencia. Debera ser una base de datos electrnica. La base de datos permitira: i) en los casos en que es necesario hacer una designacin rpidamente invocando el artculo 34, integrar una lista de candidatos sobre la base de sus mritos e idoneidad para el puesto, y ii) en los dems casos, un uso pleno de la informacin que se haya reunido sobre los talentos de las personas en el curso de nombramientos previos.
Excepciones a los concursos abiertos

Los funcionarios entrevistados para este estudio comentaron que la implementacin del SPC se ha centrado en el subsistema de ingreso. Sin embargo, este subsistema, que debera ser la imagen del SPC, se ha puesto en duda; en gran medida, permite reclutar tal como se haca antes de adoptar el SPC. Las crticas se deben principalmente a las excepciones hechas al sistema de acuerdo con lo que establece el artculo 34 de la ley (vase el recuadro 3.6). La nalidad del artculo 34 es crear una excepcin temporal al concurso y agilizar el proceso de seleccin para satisfacer necesidades urgentes y apremiantes. Sin embargo, los abusos cometidos en el uso de este artculo han llevado a un incremento en el nmero de designaciones hechas con este instrumento. Esto ha llevado al pblico y a la comunidad acadmica a creer que persiste la cultura del paternalismo y el clientelismo en la administracin pblica federal. Aun as, Dussauge Laguna (2011) alega que el hecho de que las camarillas ya no puedan llegar a la administracin pblica ni los puestos repartirse entre los partidarios polticos como antes es un cambio notable en la poltica y la administracin pblica mexicanas.
Recuadro 3.6. Excepciones al concurso abierto

El artculo 34 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera establece que, en casos excepcionales y cuando el orden social, los servicios pblicos, la seguridad o el medio ambiente de una zona o regin del pas estn en riesgo o se ven alterados como consecuencia de desastres naturales, circunstancias imprevistas o condiciones que podran llevar a la prdida de vidas o generar importantes costos adicionales, los secretarios u ociales mayores pueden autorizar la designacin de un servidor pblico para un puesto de carrera, de manera temporal (no ms de diez meses) sin necesidad de concurso abierto. Despus de este nombramiento, dentro de un trmino no mayor de 45 das hbiles la dependencia deber abrir el puesto a concurso con base en la descripcin, la valuacin y el perl del puesto, de acuerdo con el Catlogo de Puestos de la Administracin Pblica Federal Centralizada. Una persona tiene derecho a ocupar puestos en el servicio de carrera al amparo del artculo 34 dos veces en un periodo de dos aos. Sin embargo, se requiere que transcurra un ao entre nombramientos al amparo de este artculo.
Fuente: Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal y entrevistas con funcionarios mexicanos.
El artculo 34 tiene como nalidad exibilizar el sistema para designar servidores pblicos en circunstancias excepcionales sin esperar a completar el proceso de seleccin. Sin embargo, los servidores pblicos y los directores de RH entrevistados para este estudio sostienen que las excepciones pronto se han convertido en la regla. Dussauge Laguna (2011, p. 11) alega que es difcil conrmar que todos los nombramientos hechos con el artculo 34 se hayan decidido por razones puramente polticas; sin embargo, ...la discrecionalidad, las lealtades personales e incluso la aliacin partidista siguen inuyendo mucho en las decisiones de contratacin y ascenso. La ley no deja clara la denicin de circunstancias imprevistas, lo que ha dado lugar a abusos. Ya el informe de 2006 de la Auditora Superior de la Federacin conclua que los lineamientos de la libre designacin resultaban no slo permisivos, sino vagos. Debido a los trminos amplios en que se redactaron el artculo 34 y las reglas correspondientes, casi cualquier situacin puede considerarse excepcional. Aunque los empleados pblicos contratados mediante el artculo 34 no forman parte del
servicio profesional de carrera y se reclutan de manera temporal, tienen derecho a participar en los concursos abiertos para el puesto que ocupan, y en la mayora de los casos resultan ser los ganadores.15 De hecho, se ha informado que, en algunos casos, disean sus propios exmenes.16 Aunque esta prctica podra caracterizar slo a un reducido nmero de casos, ha daado seriamente la reputacin de todo el sistema. Aunque las designaciones al amparo del artculo 34 siguen representando una parte considerable de los nombramientos en el servicio de carrera, el cuadro 3.5 muestra que el nmero va disminuyendo. De acuerdo con las nuevas reglas de operacin del sistema, cuando se cierra un concurso sin contratacin, el puesto no puede cubrirse bajo el artculo 34, como salvaguarda para evitar el favoritismo. Sin embargo, no hay disposiciones en la ley con respecto a los concursos desiertos o cancelados, lo que constituye otra laguna normativa. En 2006 la Auditora Superior de la Federacin identic la necesidad de aclarar las razones para declarar desiertos los concursos abiertos y el uso indiscriminado del procedimiento establecido en el artculo 34 de la Ley del SPC. Asimismo, las nuevas reglas de operacin del sistema establecen que las propuestas para hacer excepciones en los puestos de libre designacin deberan basarse en funcin y no en denominacin. Sin embargo, no est claro qu tipo de funciones deberan eximirse de formar parte del SPC. En resumen, la forma en que se establecen las excepciones al sistema no sienta las bases de un concurso abierto e imparcial. Eso parece indicar que para reducir y limitar las designaciones por medio del artculo 34 las autoridades mexicanas podran: i) especicar las situaciones en que se puede aplicar el artculo 34, aclarando la denicin de circunstancias imprevistas; ii) utilizar personal contratado para llenar las vacantes de acuerdo con lo dispuesto por el artculo 34, sin posibilidad de que participe en el concurso abierto ni de convertirse en empleado pblico de carrera; iii) prohibir que se cubra una vacante mediante el artculo 34 cuando se haya cancelado el concurso abierto; iv) mejorar el proceso de reclutamiento para exibilizarlo y evitar el abuso del artculo 34, y v) explicar y hacer pblicos los nombramientos segn el artculo 34; la Secretara de la Funcin Pblica debera mantener un registro de estos nombramientos y ponerlos a disposicin del pblico (mediante el sitio web de la Secretara).
Asimismo, la Ley del SPC establece claramente la gura de los gabinetes de apoyo (o gabinetes polticos), que consisten en asesores designados polticamente y otras personas cercanas a los secretarios y otros miembros del poder ejecutivo. El nombramiento de estos funcionarios est sujeto a los deseos de quien los designa, as como su despido, y pueden renunciar cuando su gobierno o incluso su superior poltico deja el cargo. Los gabinetes de apoyo se establecen con base en el presupuesto de la dependencia, y sus miembros no
186 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO pueden desempear funciones que por ley corresponden a servidores pblicos de carrera. sta es una medida ecaz para impedir, hasta cierto punto, la politizacin de los mandos superiores. Sin embargo, las autoridades mexicanas podran considerar la posibilidad de incluir las funciones especcas que pueden cumplir los miembros de estos gabinetes en los lineamientos para integrar y autorizar gabinetes de apoyo. Por ejemplo, se podra estipular que los asesores polticos no pueden dar rdenes a los servidores pblicos y que no estn facultados para asumir funciones de direccin. Las funciones deberan distinguirse de tal manera que la interfaz poltico-administrativa sea visible. El proceso de designacin debera ser lo sucientemente transparente para mostrar por qu se seleccion a cierta persona para formar parte del gabinete de apoyo. Los funcionarios con facultades para encabezar un gabinete de apoyo debern responder del desempeo y las acciones de los miembros de su gabinete.
La necesidad de una gestin basada en competencias

La utilizacin de la equidad y el mrito como criterios de acceso al servicio pblico debera ser la esencia del proceso de reclutamiento, a n de atraer y retener personal de talento. Organizar el proceso de reclutamiento con base en las competencias y no en exmenes de conocimientos generales ni en certicaciones acadmicas, como se hace hoy en el SPC, es una manera de dar equidad y dinamismo al sistema. Un problema clave del SPC es encontrar maneras de medir la experiencia y las competencias que se requieren para el servicio pblico. Esto requerira una interpretacin ms amplia y sosticada del concepto de mrito, la cual permitira que las instituciones reclutadoras tuvieran en cuenta las habilidades, aptitudes y la experiencia de un candidato. Tambin podra decirse que una limitacin del SPC es el tratamiento de las capacidades17 como conocimientos generales o especcos adquiridos por medio de grados acadmicos, como suceda con las evaluaciones realizadas por el CENEVAL. Los pases miembros de la OCDE denen las competencias o capacidades como una combinacin de conocimientos, aptitudes y conductas que dan por resultado un buen desempeo en el trabajo. Estos elementos normalmente se identican y se validan por observacin y anlisis de lo que se requiere para desempearse bien. El aspecto conductual es parte crucial de la competencia, pues no slo cuentan los conocimientos y las aptitudes tcnicas o especializadas que las personas aportan a su trabajo. Los empleadores comprenden que las conductas como la comunicacin, el trabajo en equipo, la exibilidad y las aptitudes interpersonales cumplen una funcin esencial en el desempeo de una persona.18 Las competencias pueden ayudar a generar aptitudes y cambiar conductas, lograr una mejor correspondencia entre el reclutamiento y las necesidades de las instituciones del gobierno, contribuir a inculcar una cultura del buen desempeo y aumentar la movilidad. Las competencias tambin podran vincularse con el desarrollo profesional mediante cursos de capacitacin adecuados. La gestin de competencias podra crear las condiciones para una adaptacin rpida del servicio pblico a las condiciones cambiantes y para una gestin ms estratgica de la fuerza laboral pblica. En un proceso de seleccin basado en competencias se utilizan como criterio de seleccin las aptitudes requeridas que se han identicado para el puesto vacante. Las autoridades mexicanas podran considerar, pues, la conveniencia de desarrollar un marco de gestin de competencias para exibilizar la gestin del personal y basarla ms en los mritos, como indica la experiencia de Australia, Blgica, Canad, Corea, Japn y los Pases Bajos. Estos pases han desarrollado marcos de gestin de competencias que identican las aptitudes necesarias en la fuerza laboral y vinculan varias actividades de gestin de recursos humanos (reclutamiento, desarrollo del personal, gestin del
desempeo) para mejorar la capacidad de la fuerza laboral. En efecto, un reciente de la OCDE (OCDE, 2010c) sugiere que la ventaja de adoptar la gestin de competencias es que estas ltimas se pueden utilizar en diferentes procesos de RH. Los sistemas de gestin de personal basados en competencias se centran en identicar las aptitudes necesarias para un desempeo ecaz y en el desarrollo de stas en la fuerza laboral. Pensar en funcin de las competencias debera volverse un modo de vida en las instituciones de la administracin pblica, desde la planeacin hasta la seleccin de empleados, y desde orientar hasta recompensar su desempeo. La gestin de competencias es una actividad que se ha extendido en pases miembros de la OCDE porque ha demostrado que es un medio ecaz para denir las aptitudes y las conductas que las personas necesitan para hacer bien su trabajo; adems, vincula diversas actividades clave de GRH para garantizar que las instituciones estn dotadas de un personal competente que tiene un desempeo ecaz. Centrarse en las competencias no sera tarea fcil para Mxico, pues tambin tiene que dedicar mucha atencin a la gestin del desempeo, otro aspecto de la GRH que no est bien desarrollado en el pas. La gestin de competencias requerira esfuerzos adicionales, pues exige un cambio de cultura. Con base en la experiencia de pases miembros de la OCDE, las autoridades mexicanas podran considerar el desarrollo de una estrategia para implementar la gestin de competencias segn los cinco pasos principales que se describen en el recuadro 3.7. Recuadro 3.7. Estrategia para implementar la gestin de competencias
Esta estrategia se cre con base en la experiencia de pases miembros de la OCDE que han adoptado la gestin de competencias. No es una receta, sino ms bien de una lista de vericacin o de lineamientos sobre cmo llevar a cabo la gestin de competencias. Paso 1: Decidir la adopcin de la gestin basada en competencias. Es una decisin estratgica y un compromiso de largo plazo. La gestin de competencias debe considerarse como un medio para lograr un objetivo. Es importante establecer con antelacin los objetivos del proyecto de modelizacin de competencias. La formulacin clara de los objetivos puede contribuir a crear una perspectiva comn de la gestin de competencias entre los diferentes interesados. El vnculo con la misin y la visin institucionales debe establecerse en este punto. La decisin de adoptar la gestin de competencias no debe tomarse a la ligera, porque no es un proceso fcil. No obstante, la gestin de competencias puede representar una oportunidad interesante para introducir el cambio institucional durante una etapa de reformas gubernamentales ms extensas. Paso 2: Organizar, planear y comunicar el cambio a la gestin basada en competencias. Se deben considerar tres aspectos: i) determinar la organizacin de la gestin de competencias, que se reere a la estructura de gobernanza de RH que se aplica; ii) planear el enfoque para el desarrollo de un sistema de gestin de competencias, lo cual implica denir conceptos, determinar las partes pertinentes de la institucin y seleccionar las herramientas de desarrollo, y iii) desarrollar e implementar planes de comunicacin para obtener el apoyo del personal. Paso 3: Identicar competencias y desarrollar modelos de competencia para los grupos objetivo especicados. Esta fase de diagnstico empieza por determinar los grupos objetivo de la gestin de competencias. Despus se especica el modelo de competencias y se identican estas ltimas. No existe un sistema ideal de gestin de competencias, pero un sistema adecuado debe estar siempre alineado con las metas especcas de la institucin. Idealmente, un modelo
Recuadro 3.7. Estrategia para implementar la gestin de competencias (continuacin)

de competencia de un gobierno incluye una combinacin de competencias especcas del servicio pblico y otras que guran tanto en las instituciones pblicas como en las privadas. Las competencias especcas del servicio pblico generalmente se concretan en forma de valores (del servicio pblico) como el compromiso, el servicio, la integridad, la transparencia, la rendicin de cuentas y la equidad. Otras competencias especialmente propias del servicio pblico son el profesionalismo y la honradez, la anidad con la gestin del sector pblico, la conciencia poltica, la astucia poltica y la motivacin de servir al pblico. Paso 4: Integrar las competencias a los diversos procesos de RH. La integracin puede darse de manera repentina o gradual. En este ltimo caso, se puede empezar con un proyecto piloto en un departamento, con un grupo de empleados o en un proceso de RH (seleccin, remuneracin, planeacin de la fuerza laboral, etctera). La gestin de competencias es ms que slo utilizar las competencias en varios procesos de RH; requiere una dinmica que abarca toda la institucin, por lo cual los sistemas de RH basados en competencias deben integrarse de manera que queden alineados y se apoyen mutuamente. El desafo es desarrollar la gestin de competencias como parte integral y esencial de la GRH y evitar el riesgo de que se convierta en una herramienta aislada o en un n en s misma. Paso 5: Revisar y actualizar el sistema de gestin de competencias de manera peridica. Reviste especial importancia captar la naturaleza dinmica de las competencias relacionadas con el empleo concreto de que se trate. Es necesario programar actualizaciones y revisiones regulares del sistema de gestin de competencias. La creacin de modelos de competencias es un proceso continuo, no de una vez. Para que sea til, la lista de competencias debe revisarse a medida que cambian las estrategias y las condiciones de operacin de la organizacin. En cuanto a la oportunidad, hay varias opciones, tales como las evaluaciones peridicas o una evaluacin integral a lo largo de varios aos.
Fuente: OCDE (2010c), Managing Competencies in Government: State of the Art Practices and Issues at Stake for the Future, OCDE, Pars.
Debido al carcter de cultura del cambio de la gestin de competencias, Mxico podra empezar a implementarla en la planeacin y el reclutamiento de la fuerza laboral. La experiencia de algunos pases miembros de la OCDE podra resultar de utilidad especial. Por ejemplo, en Australia, la Comisin del Servicio Pblico ofrece asistencia adicional en el reclutamiento. Su paquete de reclutamiento Get it Right (Hacerlo bien) contiene tarjetas de aptitudes que ayudan a aclarar las responsabilidades de las funciones existentes y a identicar opciones de seleccin ecaces. Cada tarjeta dene una aptitud y sus indicadores conductuales. En Canad, el Key Leadership Competencies Prole (Perl de Competencias Clave de Liderazgo, KLC) se cre en un principio para el desarrollo de liderazgo y para el reclutamiento y la seleccin de puestos de nivel ejecutivo dentro del servicio pblico federal. Ahora sigue siendo obligatorio evaluar cada competencia dentro del perl KLC al llevar a cabo un proceso de seleccin de nivel ejecutivo. La experiencia de Japn indica que la gestin de competencias puede considerarse como el fundamento de la gestin del personal.
Recuadro 3.8. La gestin de competencias en el servicio pblico nacional de Japn

Entre 2007 y 2008 el Sistema del Servicio Pblico Nacional de Japn se reform para incluir la gestin de competencias (capacidades) y la gestin del desempeo como fundamentos bsicos de la administracin del personal. La nalidad de las reformas era exibilizar la gestin del personal. El nuevo sistema de designaciones identica los puestos gubernamentales normales segn la jerarqua de las instituciones y la diversidad de empleos. El sistema tambin distingue las capacidades normales para cumplir obligaciones (SCAD, por sus siglas en ingls). El SCAD es un conjunto de capacidades que se requiere de los funcionarios gubernamentales para cumplir las obligaciones de los puestos gubernamentales normales. Los funcionarios del gobierno son designados de acuerdo con los resultados de una evaluacin de personal que mide si los candidatos al servicio pblico tienen las aptitudes y capacidades necesarias para realizar sus tareas. Se espera que este sistema mejore el reclutamiento basado en los mritos y haga que el sistema de nombramientos funcione con ecacia y eciencia. Se realiza una evaluacin similar para otorgar ascensos.
Fuente: Presentacin de Japn en la reunin de 2009 del Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos de la OCDE.
Como el SPC actualmente no mide la experiencia, las personas con mucha experiencia tienen pocas o nulas posibilidades de integrarse a l. Por otra parte, el SPC no tiene en cuenta las carreras tcnicas, sino slo los grados universitarios. stos son problemas que contravienen el espritu de la Ley del SPC, cuya nalidad es desarrollar servidores pblicos como profesionales y no slo profesionistas.19 Dar la misma importancia a los grados de experiencia que a los grados educativos proporcionara un medio para escapar de los criterios de seleccin puramente acadmicos y fomentar la diversidad en la fuerza laboral pblica, as como la igualdad de oportunidades para ingresar al SPC. Sin embargo, parece que la Secretara de la Funcin Pblica trabaja actualmente en la incorporacin al SPC de un Catlogo de Equivalencias para todos aquellos candidatos que no tengan formacin acadmica. Esto sin duda aumentara el grado de inclusin del SPC y evitara la discriminacin; ayudara a atraer candidatos experimentados y fomentara la diversidad en la composicin de la fuerza laboral. Para reforzar esta iniciativa, Mxico podra sacar tiles lecciones de pases miembros de la OCDE como Blgica y Corea. Por ejemplo, un avance reciente en Blgica ha sido el reconocimiento de las competencias adquiridas en otros lugares. Aunque los candidatos no tengan el diploma necesario, pueden ser seleccionados para funciones especcas si demuestran las competencias que se requieren.
Recuadro 3.9. Reclutamiento y seleccin en Blgica y Corea

Blgica. Recientemente se han hecho esfuerzos para sustituir los requisitos de calicacin educativa (diplomas) por requisitos de competencia. Esto signica que las personas pueden recibir nombramientos para funciones especcas si pueden demostrar las competencias necesarias (competencias adquiridas en otros lugares, EAC, por sus siglas en ingls) aunque no tengan el diploma necesario. La lgica de las EAC signica que los candidatos que no tienen el diploma apropiado, pero que cuentan con las competencias necesarias (adquiridas por experiencia, capacitacin, etctera), tienen la oportunidad de participar en los procedimientos de seleccin.
190 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.9. Reclutamiento y seleccin en Blgica y Corea (continuacin)
A veces, en virtud de la experiencia, las personas estn dispuestas y aptas para desempear ciertas funciones, sobre todo en empleos donde no hay sucientes trabajadores, pero por una u otra razn no disponen de los diplomas o certicados necesarios. En tal caso el ministro del Servicio Pblico puede decidir invalidar la obligacin de tener el diploma o el certicado necesario para ejercer o solicitar esos empleos. SELOR, la dependencia federal de reclutamiento y seleccin, organiza entonces pruebas para evaluar si se dominan las competencias (genricas y especcas) que corresponden al nivel de certicacin requerido, pero que se adquirieron fuera del sistema. El certicado es vlido durante cinco aos (acordado en la Negociacin Colectiva 2009-2010). En 2008 se puso en marcha un proyecto piloto como parte de un proceso para hacer la transicin del grado de experto en TIC. Las lecciones aprendidas con este proyecto permitieron aplicar la lgica de las EAC en un mbito ms amplio en 2009. Sin embargo, este procedimiento encontr resistencia en Blgica, pues los diplomas se consideran ms objetivos y una barrera contra el nepotismo. Hasta ahora, esta losofa de competencias rara vez se ha implementado. Corea. En los procesos de reclutamiento y seleccin, la gestin de competencias se utiliza en exmenes de seleccin. Las pruebas para la seleccin de nuevos servidores pblicos consta de varias etapas, cada una de las cuales utiliza diversas herramientas de seleccin para evaluar las competencias y los conocimientos. En una serie de exmenes de ingreso al servicio pblico para un puesto de nivel 5, el primer examen (la Prueba de Aptitud para el Servicio Pblico o PSAT, por sus siglas en ingls) evala las caractersticas y competencias bsicas necesarias de los servidores pblicos; el segundo examen mide los conocimientos profesionales, y el tercer examen valora las competencias, actitudes y valores mediante entrevistas y discusiones en grupo. El modelo de competencias se aplic recientemente en todo el proceso de seleccin. Por ejemplo, en el tercer examen de entrada al nivel 5, el gobierno identica competencias especcas de cada nivel y categora de puesto aplicando enfoques cualitativos y cuantitativos, luego construye mapas y una enciclopedia que describen las competencias identicadas. En las entrevistas se implementa la evaluacin de competencias mediante la aplicacin de la Entrevista de Actos Conductuales (BEI, por sus siglas en ingls) y las tcticas del Centro de Evaluacin (AC, por sus siglas en ingls).
Esta losofa de las competencias slo se puede aplicar a los procesos de seleccin en caso de escasez en el mercado de trabajo de la formacin requerida. Por otro lado, la experiencia de Corea muestra que la gestin de competencias se puede utilizar en la seleccin de mandos medios.
La creacin de una institucin especial de reclutamiento

La dependencia de comits tcnicos de seleccin para organizar concursos de reclutamiento tiene varias desventajas. Los miembros del comit quiz no tengan las aptitudes y competencias necesarias para evaluar la experiencia y las competencias de otras personas, y la pertenencia al comit de seleccin del superior jerrquico con derecho de veto ha generado desconanza en el proceso. La Secretara de la Funcin Pblica tiene que desarrollar lineamientos para establecer procesos de seleccin ms sosticados. Los
comits tcnicos de seleccin podran hacer en efecto un mejor trabajo con respecto a las aptitudes tcnicas para desempear el cargo, pero tambin hay que considerar otros aspectos, como la facilidad de trato con otras personas. Para aumentar la credibilidad y la sosticacin de los procesos de seleccin, Mxico podra conarlos a un rgano central de reclutamiento. Una institucin independiente encargada del proceso de reclutamiento ciertamente dara lugar a un proceso ms transparente y sosticado. Una posibilidad sera facultar a un rgano existente, como CONOCER, para llevar a cabo el proceso de reclutamiento; otra sera crear una nueva institucin. Cualquiera que sea el caso, deberan redactarse trminos de referencia claros para esta institucin, que dicultara abusar del artculo 34 o declarar desierto el concurso. La Secretara de la Funcin Pblica conservara su papel de institucin normativa con respecto a las reglas y los lineamientos generales para establecer procesos de reclutamiento y seleccin ms sosticados, y para generar un marco de competencias compartido para todo el proceso. La institucin central de reclutamiento se encargara de la ejecucin del proceso y de apoyar el trabajo de otras entidades en la gestin de competencias. Esta institucin se nanciara con el presupuesto federal o con aportaciones de las diversas dependencias que utilizaran sus servicios. De hecho, la institucin central de reclutamiento podra considerarse un centro de servicios compartidos, ya que ofrecera apoyo a las secretaras y las dependencias que participan en el SPC. Sus servicios podran incluso extenderse para ofrecer otros servicios de apoyo, como TIC, adquisiciones, comunicaciones y nanzas. El personal de GRH de las diferentes secretaras y dependencias que participan en el SPC podra delegarse o transferirse a esta institucin para llevar a cabo el proceso de reclutamiento. La dependencia belga SELOR y el Consejo de Nombramientos Pblicos de Irlanda podran ser ejemplos para el gobierno mexicano en el diseo de la institucin de reclutamiento. Recuadro 3.10. Instituciones y procesos de reclutamiento en Blgica e Irlanda
En Blgica, los criterios de reclutamiento se acuerdan entre SELOR (la ocina federal de seleccin) y la institucin reclutadora, y se especican las aptitudes y tipos de empleados que sta desea reclutar. SELOR anuncia el puesto, recibe las solicitudes, evala a los solicitantes para vericar que cumplan los requisitos formales, realiza pruebas y exmenes y elabora una lista categorizada de los solicitantes que han aprobado el proceso de seleccin y cumplen los requisitos para un puesto permanente en el servicio pblico. Las principales ventajas de SELOR son su profesionalismo y su independencia de las instituciones de reclutamiento. Es una dependencia moderna de reclutamiento que utiliza mtodos de vanguardia y ha se ha especializado en la certicacin de competencias y metodologas. Ha invertido en instalaciones y equipo modernos, desarrolla activamente su uso de Internet y parece ir a la vanguardia en el desarrollo y uso de procesos de reclutamiento con apoyo electrnico. Se nancia con el presupuesto federal y ha podido ampliar sus actividades sin aumentar el nanciamiento. Irlanda tiene un sistema basado en la carrera y un reclutamiento ms descentralizado. El reclutamiento de los servidores pblicos permanentes en el gobierno es gestionado por el Servicio de Nombramientos Pblicos (PAS, por sus siglas en ingls). El proceso es similar al de Blgica. Los exmenes han pasado de pruebas abstractas a otras que simulan ms la realidad del empleo, ejercicios estratgicos, pruebas de competencia y, en menor medida, anlisis de logros. El proceso genera una lista categorizada de candidatos aprobados que reciben ofertas de empleo a medida que los puestos quedan vacantes. Los empleadores tienen posibilidades limitadas en cuanto a qu persona seleccionar, o los solicitantes eligen a dnde ir.
192 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.10. Instituciones y procesos de reclutamiento en Blgica e Irlanda (continuacin)
El PAS tambin realiza exmenes competitivos para los niveles ejecutivos en el sector de los gobiernos locales, el de salud (incluidos mdicos especialistas, administradores, personal de enfermera y de ocina), la polica y otras dependencias del Estado. Tambin realiza bsquedas de ejecutivos con un reclutamiento a la medida de las necesidades. Irlanda diere de Blgica en que cuenta con un marco de descentralizacin. Los departamentos y las instituciones gubernamentales pueden realizar su propio reclutamiento, siempre y cuando el PAS los haya declarado sucientemente competentes y observen el Cdigo de Prctica del gobierno para el reclutamiento. Se espera que ste sea un proceso de aprendizaje que lleve a realizar cada vez ms reclutamientos a nivel descentralizado.
Fuente: OCDE (2007b), OECD Reviews of Human Resource Management in Government: Belgium 2007: BrusselsCapital Region, Federal Government, Flemish Government, French Community, Walloon Region, OECD Publishing, Pars; y OCDE (2008b), OECD Public Management Reviews: Ireland 2008: Towards an Integrated Public Service, OECD Publishing, Pars.
Mxico tambin podra analizar la posibilidad de utilizar prestadores externos de servicios para la organizacin e implementacin de los concursos. En tal caso, sera esencial garantizar que estos prestadores de servicios fueran lo bastante competentes y conables. Por eso se recomienda que la institucin central tambin tenga el mandato de autorizar a los prestadores de servicios para competir por la obtencin de contratos pblicos de seleccin. El gobierno de Chile, por ejemplo, confa a empresas privadas el proceso de seleccin de altos ejecutivos. Se presenta una lista de nalistas a los responsables de las dependencias para que elijan de ella al mejor candidato.
Adopcin de perles de puestos

Una opcin para establecer un proceso de reclutamiento exible, orientado al desempeo y prospectivo para el SPC sera que las autoridades mexicanas consideraran la adopcin de perles de puestos. stos pueden ser un medio ecaz para que los ejecutivos y el personal piensen en sus funciones, lo que es importante en determinado puesto o conjunto de puestos, y de qu manera contribuye el empleo a lograr los objetivos de la institucin. Los perles de puestos pueden ser una herramienta de reclutamiento ecaz para atraer talentos. Dicen mucho sobre la cultura de una institucin: a qu clase de personas quiere atraer, lo que espera de su personal y cunta libertad les da para usar su iniciativa. La creacin de perles de puestos es una manera de combinar una declaracin de lo que se espera de un empleo con una concepcin de lo que quien ocupe el puesto debe aportar en aptitudes, experiencia, conductas y otros atributos necesarios para hacer bien el trabajo. Es un enfoque que ayuda a las instituciones a pensar en los resultados que esperan de los puestos, as como lo que buscan en quien har el trabajo. El perl de puesto se reere entonces al empleo: la nalidad del puesto, por qu existe y qu resultados se espera lograr para la institucin; y la persona: las caractersticas que la institucin busca en la persona que lo desempear. Cuando se implementan bien y se utilizan como parte de un conjunto integral de estrategias y procesos de gestin de recursos humanos, los perles de puestos son una herramienta de gran potencial.
Los perles de puestos dieren de las tradicionales descripciones de puesto en dos aspectos importantes: i) se centran en los productos o los resultados que se espera obtener del puesto ms que en las tareas o funciones por realizar, y ii) incluyen una declaracin de las aptitudes y los atributos personales necesarios para el puesto. Mientras que las tradicionales descripciones de puesto tienden a ser tratadas como elementos aislados, los perles de puestos se prestan a integrarse con otros elementos de la gestin de recursos humanos y con exigencias institucionales y de gestin ms amplias. Los perles de puestos se utilizan tanto en las instituciones pblicas como en las privadas. Donde se han adoptado en el servicio pblico, generalmente han sido producto de reformas de gestin encaminadas a desarrollar una cultura de rendicin de cuentas y buen desempeo como parte de cambios ms amplios de la gestin de recursos humanos. En un contexto de reforma del servicio pblico, los perles de puestos pueden ser una herramienta ecaz para contribuir a cambiar mentalidades y conductas. Por ejemplo, la rendicin de cuentas y las reas de resultados clave pueden denirse de manera que insistan en el cliente y la mejora del servicio. Al respaldarlos con una buena denicin de las competencias, la capacitacin del personal y la gestin ecaz, se pueden lograr verdaderos cambios. Los perles de puestos se utilizan en el proceso de reclutamiento y seleccin tanto para el reclutamiento externo como para el interno o los ascensos. El desarrollo de un perl de puesto requiere que la institucin analice crticamente lo que el empleo implica y que lo reeje en los requisitos que debe cumplir quien ocupa el puesto. Tambin puede permitir que una institucin logre una correspondencia ms precisa al reclutar o ascender empleados. Los perles de puestos pueden ser una herramienta ecaz de reclutamiento, no slo en lo que respecta a denir lo que busca la institucin, sino tambin como parte de la oferta de empleo que el empleador presenta, lo que contribuye a atraer a los candidatos adecuados. Muchas instituciones utilizan las competencias como parte de sus perles de puestos, a n de denir y medir las aptitudes, capacidades y conductas que se consideran necesarias para el empleo. Si se utiliza de manera adecuada y se apoya con los mtodos de evaluacin apropiados, un conjunto de competencias genera un mtodo de evaluacin riguroso y razonablemente objetivo para discernir si un candidato tiene probabilidades de ser eciente en el empleo. Las competencias requeridas se denen en el perl de puesto; por ejemplo, entre las competencias de conducta se podran incluirse elementos como la capacidad de trabajar en equipo o de establecer redes; si hay responsabilidades de gestin, las competencias normalmente incluiran aptitudes interpersonales y de liderazgo; otros ejemplos de competencias podran ser el pensamiento estratgico, la atencin al consumidor o las aptitudes analticas. Dependiendo del tipo de empleo, se podran incluir en el perl tanto competencias generales como especcas. Los perles de puestos tambin pueden contribuir a otros aspectos de la gestin de recursos humanos. En efecto, si una institucin est preparada para invertir los recursos y el esfuerzo necesario para desarrollar perles de puestos, stos deberan integrarse con otras polticas de GRH para obtener todos los benecios posibles. Por ejemplo:
los perles de puestos, sobre todo cuando se utilizan junto con marcos de competencias, pueden ofrecer un marco para evaluar el desarrollo del empleado y sus necesidades de capacitacin, disear programas de desarrollo y capacitacin, y orientar el presupuesto de capacitacin;
se pueden utilizar como parte de la gestin de la trayectoria profesional y de la planeacin de la sucesin, para trazar posibles rumbos de la carrera y dar a los empleados una imagen clara de los requisitos de los diversos empleos; son tiles para contribuir a la planeacin de los recursos humanos al permitir a la institucin formarse un punto de vista de las cambiantes necesidades de aptitudes; si una institucin desarrolla un conjunto de perles de puestos genricos, stos pueden apoyar la movilidad y la exibilidad en la contratacin de personal, sobre todo si se dispone de ellos en lnea con herramientas que facilitan su uso por parte de los ejecutivos; los perles de puestos se pueden vincular con la gestin del desempeo porque establecen los resultados clave que se esperan de los empleos y ayudan a que los empleados sepan qu competencias se requieren. A la inversa, la informacin desarrollada en el contexto de implementacin de un sistema de gestin del desempeo tambin puede resultar til para generar perles de puestos, como en el ejemplo que se presenta ms adelante; los perles de puestos se pueden utilizar en las evaluaciones, en los casos en que se crean perles generales y se utilizan como marcos de evaluacin comparativa.
Por ello es importante considerar cmo han de integrarse los perles de puestos con otros aspectos de la gestin de los recursos humanos. Por ejemplo, la informacin sobre los productos esperados y los mbitos de resultados de un empleo deben ser congruentes con lo que se va a medir y evaluar en la gestin del desempeo, y las aptitudes y competencias conductuales identicadas como necesarias deberan reejarse en los criterios de reclutamiento y seleccin y en el diseo de la capacitacin y el desarrollo. La creacin de perles de puestos y las competencias no deben ser un n en s mismas. Son ecaces slo como parte de un conjunto vinculado de GRH y procesos institucionales, y deberan gestionarse como tales. Los perles de puestos deberan reejar las prioridades institucionales y las metas de desempeo (esto se logra con una especicacin cuidadosa de los aspectos sobre los que se debe rendir cuentas y de los mbitos de resultados ms relevantes) y, por supuesto, es esencial contar con un proceso ecaz de gestin del desempeo para evaluar lo que se ha logrado, dando a los empleados informacin correctiva y atendiendo las deciencias del desempeo.
Fomento de la diversidad en el SPC

Hay una tendencia creciente entre los pases miembros de la OCDE a percibir la composicin diversa de la fuerza laboral como un valor agregado y no como un problema. La diversidad no slo ofrece una combinacin de aptitudes, competencias, perspectivas, experiencias y antecedentes, sino que debe valorarse y aprovecharse para aumentar la eciencia y la ecacia del gobierno y llenar las expectativas profesionales de los servidores pblicos. La diversidad implica la valoracin de las personas por sus propios mritos sin importar su origen tnico, nacionalidad, discapacidad, edad, gnero, orientacin sexual y religin o creencias. La diversidad no debe verse como un n en s, sino como un mecanismo para lograr metas de poltica econmica y social ms amplias. La experiencia de los pases miembros de la OCDE en la implementacin de iniciativas de diversidad ha sido mixta. Por un lado, indica que el logro de la diversidad es un proceso de creacin de conanza, de largo plazo. Sin embargo, la diversidad no puede lograrse sin antes hacer
frente a la discriminacin y mejorar la calidad del empleo pblico, donde los mritos deben prevalecer. En Mxico, el artculo 21 de la Ley del SPC establece que nadie puede ser vctima de discriminacin para el ingreso al SPC por razones de gnero, edad, capacidades diferentes (discapacidad), trastornos de salud, religin, estado civil, origen tnico o condicin social. ste es un primer paso para combatir la discriminacin y crear una fuerza laboral diversa en el mbito profesional pblico. Esto debera reejarse en los anuncios de empleos vacantes y en la realizacin de los procesos de reclutamiento y seleccin. Si las polticas de diversidad se ponen en prctica de manera ecaz, el SPC sera un ejemplo para el sector privado mexicano, donde la discriminacin por motivos de gnero y edad parece ser comn. El reto para Mxico, como para la mayora de los pases miembros de la OCDE, es incorporar las polticas de diversidad a los procesos cotidianos de gestin de recursos humanos y cambiar la cultura para que pase de percibir la diversidad como un problema a considerarla una oportunidad y un valor agregado. El sistema de apropiacin partidista de los cargos pblicos que ha permeado las prcticas de RH en Mxico ha sido un obstculo para la diversidad, ya que los diversos grupos las camarillas que llegan a la administracin pblica estn formados por personas que normalmente poseen los mismos antecedentes acadmicos, econmicos y sociales.20 Algunos incluso asistieron a la misma escuela y obtuvieron el mismo ttulo. El SPC tiene el potencial de terminar con esta prctica al centrarse en las competencias y los mritos. Uno de los primeros pasos que Mxico podra tomar en esta direccin es hacer el proceso de reclutamiento del SPC ms imparcial, transparente y exible, para atraer personas talentosas con una combinacin de antecedentes, experiencias y perspectivas. Las mejoras del proceso de reclutamiento deberan aspirar a: i) diversicar los canales de comunicacin para llegar a un pblico ms amplio; ii) motivar a las personas para que soliciten los puestos vacantes del servicio pblico; iii) relajar el proceso y los criterios de seleccin para hacerlos ms incluyentes, sin que por ello dejen de centrarse en el anlisis de las aptitudes, cualidades y competencias necesarias para un puesto, y iv) facilitar la integracin y la retencin de los recin llegados al lugar de trabajo por medio del consejo y la orientacin. Las prcticas de GRH deben evitar o limitar la discriminacin contra cualquier persona, garantizando la igualdad de oportunidades, sin dejar de basar el reclutamiento y los ascensos en los mritos. La experiencia de Francia podra servir de ejemplo a Mxico, ya que el sistema de reclutamiento francs tambin afronta el problema del carcter excesivamente acadmico de algunos concursos realizados mediante exmenes, lo que se considera un obstculo para la diversidad. Otro requisito para la implementacin y el xito de las polticas de diversidad es garantizar un marco legal apropiado para su operacin. La ley y las reglas del SPC deberan obligar a las instituciones y a los servidores pblicos a buscar la diversidad en el lugar de trabajo. La experiencia de pases miembros de la OCDE indica que se necesita un marco para orientar los objetivos y las prioridades del gobierno en la bsqueda de la diversidad. Las regulaciones y los requisitos que se imponen a las secretaras y dependencias para que renan una fuerza laboral diversa deberan ser breves, sencillos y accesibles para generar mejores resultados, como ha demostrado la experiencia de Nueva Zelanda y el Reino Unido. Mxico tambin podra seguir el ejemplo de Australia y designar un coordinador de diversidad en el lugar de trabajo que sea responsable de los resultados de la poltica de diversidad.
196 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.11. Diversidad en el reclutamiento: la experiencia de Francia
Las autoridades francesas implementaron varias medidas para fomentar la diversidad en el servicio pblico y promover la igualdad de oportunidades. Estas medidas se proponen atender el problema de los trabajadores sobrecalicados y el carcter excesivamente acadmico de algunos concursos de seleccin. Cabe sealar que el servicio pblico francs es un sistema basado en la carrera y se accede a l por medio de concursos mediante exmenes. El primer mbito de accin se relaciona con la capacitacin previa al reclutamiento. En septiembre de 2005 el Ministerio de la Defensa puso en marcha el esquema de segundas oportunidades para ayudar a los jvenes de entre 18 y 21 aos que tienen dicultades de integracin social y profesional, que carecen de preparacin profesional y estn en peligro de quedar marginados. El objetivo es ensearles normas de conducta y respeto por los dems; complementar su educacin en lectura, escritura y aritmtica bsica, y proporcionarles los medios para entrar como aprendices en un ocio o una profesin. El reclutamiento se basa en un servicio voluntario con un contrato de seis meses sujeto a la ley pblica y renovable hasta tres veces (sin ser contrato de empleo). Los reclutas reciben una compensacin mensual de 300 euros, seguridad social y seguro mdico. En febrero de 2007 el gobierno francs puso en marcha la operacin Patrocinio en el Servicio Pblico para: i) aumentar la informacin que se pone a disposicin de los candidatos potenciales sobre los exmenes de ingreso al servicio pblico; ii) aumentar la disponibilidad de becas individuales provistas por algunos miembros de la red de escuelas del servicio pblico (RESP) para ayudar a los candidatos que ms lo merecen a prepararse para los exmenes, y iii) dar apoyo nanciero a los candidatos que ms lo merecen para ayudarlos a prepararse para los exmenes. Sobre este ltimo punto, el esquema ofrece asignaciones a las personas desempleadas y graduadas para permitirles aprobar un examen de categora A o B con la ayuda de un tutor. Entre otras medidas se incluyen clases especiales de preparacin para el examen de ingreso. La seleccin de los beneciarios se hace con base en mritos acadmicos, criterios socioeconmicos y motivacin. En 2008, 90 por ciento de los beneciarios aprobaron el examen competitivo de ingreso al servicio pblico. El segundo mbito de accin se reere a las medidas innovadoras en el campo del reclutamiento:
El esquema Reclutamiento sin Examen Competitivo se adopt en 2007 y permite el ingreso a la categora C en el primer nivel del servicio pblico. El proceso se basa en un expediente (carta de solicitud, currculum vitae y entrevista con un comit). En 2008, 32 por ciento del personal de nuevo ingreso fue reclutado con este esquema. El esquema Cadets de la Rpublique se introdujo en 2005 para permitir a jvenes sin grado de bachillerato prepararse para los exmenes de ingreso a la polica. La Ruta de Acceso a las Carreras de la Funcin Pblica Nacional, Regional y Hospitalaria (PACTE, por sus siglas en francs) es una nueva forma de reclutamiento en estos tres sectores del servicio pblico, cuya nalidad es ofrecer a los jvenes la oportunidad de incorporarse al empleo pblico como funcionarios establecidos. Este esquema se dirige a personas de entre 16 y 25 aos de edad que abandonaron el sistema educativo y no cuentan con diploma, certicacin profesional ni formacin vocacional para una ocupacin especca.
Recuadro 3.11. Diversidad en el reclutamiento: la experiencia de Francia (continuacin)
El RAEP, Reconocimiento de la Experiencia Profesional, es un esquema especco que incluye nuevos procedimientos de seleccin para el reclutamiento y el ascenso interno. En lugar de pruebas acadmicas, da ms relevancia a los logros obtenidos por la experiencia: todo el conocimiento profesional, las aptitudes y la pericia que se adquirieron trabajando en el servicio pblico o en un empleo asalariado, no remunerado o voluntario y directamente relacionado con la experiencia profesional requerida para el trabajo futuro en el servicio pblico. Los exmenes son profesionales y no acadmicos, e incluyen casos prcticos, representaciones de funciones, etctera. En el caso de los ascensos internos, la preparacin profesional y la experiencia son ms importantes.
Fuente: OCDE (2009c), Fostering Diversity in the Public Service, y documento presentado por Tony Strutt, subdirector de Estrategia, Government Equalities Ofce, gobierno del Reino Unido, a la reunin de expertos de la OCDE sobre Diversidad, 2 de octubre de 2009, Pars.
La planeacin de la fuerza laboral puede contribuir a fomentar las polticas de diversidad al identicar los niveles actuales de contratacin de personal y las competencias disponibles, y cmo se satisfarn las necesidades futuras en este sentido. Por otro lado, los planes y programas estratgicos del SPC deben aclarar la contribucin de las polticas de diversidad a las metas ms amplias del gobierno. La Secretara de la Funcin Pblica podra actuar como centro de promocin de las polticas de diversidad. Sera responsable de desarrollar la estrategia, dar seguimiento al avance, difundir los benecios, vincular los problemas de diversidad con la planeacin estratgica de la fuerza laboral y ofrecer a las secretaras y dependencias orientacin y apoyo en la implementacin de sus propias polticas de diversidad. Un elemento clave es lograr el equilibrio adecuado entre la coordinacin del gobierno central y la delegacin de la responsabilidad de la implementacin. La creacin de redes de colaboracin puede ayudar a fomentar el dilogo y el intercambio de informacin, y permitir la informacin correctiva sobre los principios orientadores generales y sugerencias de mejoras entre los directores de RH.
Abrir oportunidades de desarrollo profesional y ascenso

Dar a los empleados la posibilidad de hacer carrera es la esencia de un sistema como el SPC. El subsistema de desarrollo profesional establece la posibilidad de que los servidores pblicos hagan carrera en este sector. Los comits tcnicos de profesionalizacin son responsables del establecer caminos de avance profesional y ascenso. La obtencin de un puesto ms alto parece posible slo mediante la solicitud de un puesto especco, la participacin en el concurso abierto y la aceptacin del empleo actual. La movilidad puede ser horizontal o vertical y, de acuerdo con la ley, los empleados pblicos tienen la oportunidad de ser reasignados a una institucin distinta en un puesto de nivel y perl similares. Todos los servidores pblicos de carrera tienen derecho a denir sus propios planes de desarrollo en coordinacin con los comits tcnicos y conforme a los perles del puesto de inters. Asimismo, segn el artculo 43 de la Ley del SPC, los servidores pblicos de carrera tienen la posibilidad de ser transferidos hasta por un ao a otras instituciones pblicas o privadas para aumentar sus conocimientos, aptitudes y competencias.
Los convenios de ascenso y desarrollo profesional deben revisarse

De acuerdo con los directores de RH entrevistados para este estudio, hay una falta de regulacin y avance en la implementacin del subsistema de desarrollo profesional. En las condiciones actuales, el SPC no proporciona los medios para el crecimiento profesional en el servicio pblico, y no hay mecanismos de ascenso, rotacin peridica o movilidad y desarrollo profesional para los servidores pblicos de carrera. sta es una de las principales debilidades del Servicio Profesional de Carrera mexicano. Segn algunos ociales mayores y directores de RH entrevistados para este estudio, es difcil conseguir un ascenso debido en parte a la deciente regulacin y la falta de avance en el diseo de instrumentos para evaluar el desempeo. Las dependencias recibieron la responsabilidad de desarrollar sus propios instrumentos de medicin del desempeo, pero el avance es desigual. De acuerdo con los entrevistados, en algunos casos todava se requiere un padrino para conseguir un ascenso, aunque esto no exime de tener que cumplir con el perl del puesto previamente establecido. Sin embargo, esto no basta para garantizar que las personas ascendidas tienen las competencias necesarias para el puesto. Segn el Cuarto Informe de Actividades de la Secretara de la Funcin Pblica, entre enero de 2007 y junio de 2010 hubo 467 movimientos laterales. Aun as, estos movimientos no son prueba de que exista un programa de desarrollo profesional. Los servidores pblicos de carrera entrevistados para este estudio sealaron que hay un sentimiento generalizado de que el personal de carrera busca ms una situacin de estabilidad que de avance profesional en el servicio pblico. Al parecer, la nica aspiracin de mejora se reere a los aumentos salariales, no a la calidad profesional, lo que reeja una insistencia insuciente en el desarrollo integral del personal. El SPC no tiene medios para incentivar la mejora continua de las aptitudes y competencias de los servidores pblicos de carrera, y los mecanismos para que las personas se planteen retos son pocos o nulos. sta tambin debera ser una condicin para la permanencia en el sistema. Asimismo, las autoridades mexicanas deberan aclarar que el SPC no ofrece empleo de por vida, sino las condiciones necesarias y una oportunidad para que las personas se desarrollen profesionalmente. De hecho, un gran nmero de pases miembros de la OCDE se estn alejando de los sistemas basados en la carrera y llevando a los empleados hacia los marcos de empleo general (vase la grca 3.8). El empleo vitalicio ya no se percibe como fuente de valor agregado a la calidad del trabajo en el servicio pblico. Una de las restricciones al establecimiento de mecanismos de ascenso y la implementacin de avances profesionales ms o menos estructurados es el hecho de que el SPC tiene elementos de los sistemas de servicio pblico tanto abiertos como cerrados. Hay que seguir una direccin clara en cuanto al tipo de sistema al que se aspira. En otros pases miembros de la OCDE, ambos tipos de sistema estn en evolucin para lograr mayor uidez y movilidad interna. La insistencia en el desempeo y el desarrollo de competencias tambin est cambiando el enfoque del desarrollo profesional. Los servicios pblicos que tenan estructuras de carrera cerradas, como Irlanda, han abierto oportunidades de reclutamiento externo para puestos ms altos, as como oportunidades de ascenso interno, mediante el establecimiento de procedimientos interdepartamentales competitivos de seleccin. En otros pases, como Australia y Canad, se observa una atencin creciente a la gestin del talento como medio para enriquecer la reserva de donde se selecciona a los candidatos a puestos ms altos y para retener al personal talentoso. En Mxico y otros pases miembros de la OCDE hay una insistencia creciente en el desarrollo profesional autogestionado, y un abandono de la idea de una trayectoria profesional asegurada o predecible. Para intensicar esta prctica, Mxico tendra que invertir en el desarrollo de marcos de competencias a n de proporcionar una estructura
para que las personas aprendan y se desarrollen, y alentarlas a planear su propia carrera y solicitar los puestos que satisfagan sus aspiraciones de desarrollo profesional. Esto presupone un dilogo de desarrollo anual relativamente sosticado dentro del sistema de evaluacin del desempeo, durante el cual empleado y supervisor discutan las necesidades de desarrollo y convengan un plan de desarrollo personal. Mxico debera seguir fomentando los movimientos laterales, es decir, a un empleo diferente en el mismo nivel, como medio para que los servidores pblicos amplen sus competencias y adquieran experiencia. Los comits tcnicos deberan ser responsables de identicar posibles trayectorias profesionales a n de ayudar a los empleados con su planeacin profesional. Mxico podra considerar el caso del Reino Unido, cuyo marco de competencias Professional Skills for Government
Recuadro 3.12. Reino Unido: aptitudes profesionales para el marco de competencias del gobierno
El marco de competencias Professional Skills for Government (Aptitudes profesionales para el gobierno, PSG) se utiliza para puestos y carreras en el servicio pblico britnico. Establece las aptitudes que el personal del servicio pblico necesita para hacer bien su trabajo a todos los niveles y sin importar dnde estn adscritos. El marco de competencias PSG puede ayudar a los servidores pblicos a identicar: i) la combinacin de aptitudes y experiencia que deben tener en su puesto actual o en aquel al que aspiran, y ii) las aptitudes que podran necesitar para cambiar de funciones o buscar un ascenso. Se alienta a los funcionarios a pensar en el marco en relacin con su ciclo de evaluacin, lo que les brinda la oportunidad de analizar las aptitudes que tienen y las que necesitan. sta es una herramienta valiosa para que los servidores pblicos planeen su carrera. El marco de competencias PSG se divide en cuatro reas distintas pero que se apoyan entre s:
Liderazgo: las cualidades de liderazgo en el servicio pblico son esenciales para orientar la institucin, dar resultados, capacitar a n de que la institucin atienda los retos actuales y futuros, y actuar con integridad. Aptitudes esenciales: todos los servidores pblicos necesitan ciertas aptitudes bsicas para desempearse con eciencia. Por ejemplo, en el grado 7, las cuatro aptitudes esenciales son la gestin de personal, la administracin nanciera, el anlisis y el uso de pruebas y la gestin de programas y proyectos. Aptitudes profesionales: se trata de aptitudes profesionales especcas del puesto y relacionadas con el trabajo que desempean los servidores pblicos. Todos los miembros del servicio pblico necesitan ciertas aptitudes profesionales, por ejemplo, en desarrollo de polticas, ejecucin operativa o asesora experta (por ejemplo, cientcos, economistas y comunicadores). Esta rea del PSG se apoya en lderes de la profesin respectiva, que establecen normas de calidad para todas las profesiones del servicio pblico. Experiencia ms amplia: en el caso de los miembros del servicio pblico de alta direccin (SCS, por sus siglas en ingls) y los que aspiran a l, tanto la profundidad como la amplitud de la experiencia son importantes. El conocimiento profesional profundo es valioso, pero a medida que los servidores pblicos avanzan en su carrera, la amplitud de la experiencia se vuelve cada vez ms importante. Los lderes de profesin encabezan el trabajo para denir la experiencia amplia en cada contexto profesional. Esta experiencia se puede adquirir dentro de la profesin, dentro de otra institucin del servicio pblico o en otros sectores.
Fuente: www.civilservice.gov.uk, consultado el 11 de marzo de 2011.
200 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO (Aptitudes profesionales para el gobierno) representa la columna vertebral del sistema. De la experiencia del Reino Unido pueden extraerse dos lecciones principales para Mxico. En primer lugar, este tipo de instrumento debera desarrollarse en colaboracin por empleados, personal, profesiones y grupos interesados ms amplios del gobierno central. En segundo lugar, esa experiencia no slo se adquiere trabajando en el servicio pblico; las competencias y la experiencia adquiridas en otros lugares son igualmente valiosas. La Secretara de la Funcin Pblica debera encabezar este esfuerzo. Este instrumento podra constituir un incentivo para que los servidores pblicos asuman una responsabilidad activa en su desarrollo profesional. El SPC podra aclarar que los ascensos deben ganarse mediante una mejora continua y no son derechos automticos. Esto tambin contribuira a subrayar el principio de los mritos en las decisiones de reclutamiento y ascenso, que deberan basarse en reglas explcitas y especcas de mritos, pblicamente entendidas y que puedan imputarse si se sospecha que hay una infraccin.
Aclarar la situacin de los puestos de nivel de ingreso

A n de dar los primeros pasos hacia la implementacin del subsistema de desarrollo profesional, sera necesario que las autoridades mexicanas aclararan la situacin de los puestos de nivel de ingreso (enlaces). Segn el artculo 23 de la Ley del SPC, los enlaces se cubren por medio de un concurso abierto que se realiza cada ao, siempre que haya vacantes. Esto fundamenta los aspectos del SPC basados en la carrera, pues se espera que los candidatos que ingresan al servicio por esta va pasen la mayor parte de su vida profesional en el servicio pblico. No obstante, el hecho de que esta categora incluya personas con antecedentes profesionales, choferes y secretarias (asistentes) genera confusin en cuanto a cmo abordar este grupo. Los entrevistados expresaron que los puestos de categora de enlace unas veces se tratan como mandos medios y otras como personal administrativo. El principio en este caso debera ser que la funcin y no el nivel salarial determinaran la integracin al sistema. Las autoridades mexicanas podran considerar la posibilidad de crear una categora general llamada analista de poltica para cubrir slo los puestos profesionales que requieren competencias intelectuales especcas. Las personas de esta categora deberan tener la posibilidad y el potencial de llegar a ser mandos medios y superiores por medio de la movilidad y el avance profesional, lo que representara un incentivo para el ingreso al sistema de jvenes profesionistas. La creacin de una categora exclusiva para miembros profesionales del SPC podra mejorar con el desarrollo de una manera uniforme de identicar y describir los puestos. Las vacantes que normalmente cubren personas que tienen ttulos universitarios abren una gama ms amplia de posibilidades. Es importante mantener un nmero reducido de categoras para evitar la fragmentacin y favorecer la movilidad entre secretaras. Otras funciones que normalmente se consideran en el mismo grupo que el personal profesional, como choferes, secretarias y personal de ocina, podran agruparse en una categora distinta llamada apoyo tcnico, y se podran establecer requisitos especcos para estos puestos. Sera conveniente suprimirlos del sistema e integrarlos a un servicio de carrera paralelo para el personal tcnico-administrativo. Sin embargo, los empleos que requieren slo educacin bsica normalmente no ofreceran muchas posibilidades de ascenso funcional sustancial dentro de la categora. Mxico podra beneciarse mucho de la experiencia de Canad y Francia en la estructuracin de los grupos ocupacionales en la administracin pblica central. La leccin comn de estas experiencias es la de mantener un nmero reducido de categoras para
conservar la uidez y la exibilidad, mientras que al mismo tiempo se ofrecen oportunidades profesionales a los miembros del personal. En particular, el Rpertoire interministriel des mtiers de ltat (Registro interministerial de ocupaciones del Estado, RIME) de Francia ofrece un ejemplo til de cmo organizar los puestos que requieren antecedentes profesionales. El RIME incluye un aspecto funcional para estudios y evaluacin de polticas pblicas (tudes et valuation des politiques publiques) que comprende cinco puestos de referencia. En el caso del SPC de Mxico, la categora de funcionario de enlace podra dividirse en distintas categoras de profesionistas encargados de realizar actividades que requieren antecedentes analticos e intelectuales. Durante el desarrollo de su carrera se podra considerar a estos profesionistas como posibles altos funcionarios y para recibir ascensos en ese mbito.
Homologar la manera de describir puestos y denir trayectorias profesionales

Un SPC exible debera permitir al gobierno estructurar el empleo y asignar al personal de manera ptima para satisfacer las necesidades operativas y adaptarse a requerimientos cambiantes. Debera ofrecer la exibilidad suciente en cuanto a movilidad del personal dentro de las secretaras y entre las diversas partes del servicio pblico para satisfacer las necesidades de los empleadores y mejorar las oportunidades profesionales del personal. La uidez de ingreso y salida del SPC sera un aspecto importante de la exibilidad. La tarea del gobierno consistira en reclutar y retener al personal talentoso ofreciendo puestos y oportunidades profesionales lo sucientemente interesantes y atractivos. La implementacin plena del subsistema de desarrollo profesional sera un importante avance en esta direccin. Un primer paso sera elaborar un inventario integral de puestos para identicar los empleos equivalentes en las diferentes instituciones cubiertas por el SPC. Un marco de deniciones de puestos homologados con el cual se pudieran identicar y compaginar todos los puestos del SPC representara un paso hacia una mayor exibilidad y una organizacin ms rentable del personal. Para evitar la proliferacin de deniciones, debe haber el mnimo nmero de puestos de referencia. Las deniciones de puestos podran servir para muchos nes, entre los que se cuentan la homologacin de los empleos en las secretaras con los perles de referencia a n de asignarles un grado, la descripcin de competencias y el reclutamiento. Esto tambin dara claridad a los puestos de ingreso. Tambin se podran desarrollar perles
202 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO de puestos sobre esta base. Este enfoque sera compatible con los actuales esfuerzos para adoptar la gestin basada en competencias en el SPC. Los requisitos para contar con un SPC ecaz podran cumplirse de diferentes formas. Una posibilidad consistira en estudiar cuatro dimensiones interrelacionadas:21
la forma de denir, clasicar y agrupar los puestos por ejemplo, por niveles, cuerpos o grupos ocupacionales, y la medida en que son ms abiertos o ms compartimentados; la manera en que se organiza el desarrollo profesional puntos de ingreso por medio del reclutamiento externo, reglas sobre el avance profesional y la medida en que se ocupan los puestos superiores mediante la promocin interna; seguridad laboral: en qu medida pueden los empleados esperar hacer una carrera de largo plazo en la institucin; la forma de determinar la remuneracin: cmo se clasican los puestos para efectos de sueldo, los mtodos de aumento (escalas salariales, la posibilidad de que haya un vnculo con el desempeo).
Cada una de las dimensiones inuye en las otras. Por ejemplo, si hay mltiples puntos de ingreso a diferentes niveles de antigedad, esto afectar las oportunidades de ascenso interno. Si las categoras laborales se denen de forma estricta, esto tiende a limitar las oportunidades de desarrollo profesional por medio de movilidad lateral. A n de crear carreras profesionales para los servidores pblicos es necesario redenir las categoras de puestos del sistema. La creacin de una manera uniforme de identicar y describir los puestos debera ser un paso importante en esta direccin. Tambin sera de gran importancia racionalizar el nmero de puestos homologados. Para ese n habra que dividir la poblacin del SPC y las funciones que ocupan en porciones manejables, tanto horizontalmente (por grupos ocupacionales y especialidades o familias de puestos) como verticalmente, por nivel de trabajo. En este ltimo caso, Mxico podra seguir los niveles de clasicacin que se proponen en el recuadro 3.13, que establecen claramente la creciente complejidad de un puesto y el periodo ms largo que se requiere para obtener resultados. El cuadro 3.7 da algunos lineamientos sobre cmo denir los niveles de trabajo de los puestos del servicio de carrera. El reto para el SPC consiste en establecer niveles de trabajo identicables, administrativos y no administrativos, con sus propios temas y aportaciones. En niveles sucesivamente ms altos, el trabajo implica cada vez mayor complejidad, horizontes temporales ms largos y mayor incertidumbre. Para nes del SPC, slo seran aplicables los niveles del 1 al 6. Puntos clave para contribuir al entendimiento de los niveles de trabajo:
cada nivel de trabajo identicado en el modelo es importante y esencial; cada nivel se centra en prioridades, contenido, plazos, informacin/gestin y procesos distintos; es un modelo para entender el reto y la complejidad del trabajo; es una jerarqua de complejidad en la toma de decisiones, y cada nivel ofrece el contexto del trabajo del nivel inferior; los niveles de trabajo se pueden utilizar para obtener claridad en torno a los motivos y necesidades de una institucin.
Recuadro 3.13. Los niveles de trabajo

Todo el trabajo corresponde naturalmente con niveles claramente denidos de crecientes retos laborales. Este principio se ha establecido por medio de amplias investigaciones durante ms de 30 aos. Los niveles de trabajo son independientes de la cultura nacional o el sistema poltico. A continuacin se presentan las deniciones de Elliott Jaques, quien describi los niveles como bandas anchas de trabajo. Identic siete niveles de trabajo, de la siguiente manera:
Fuente: Adaptado de Elliott Jaques (1976), A General Theory of Bureaucracy, Heinemann Educational, Londres.
204 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Cada nivel situado sobre el nivel 1 tiene dos principales reas de enfoque:
crear las condiciones para que el nivel precedente sea ecaz y productivo. Si mi jefe no crea el contexto apropiado, no puedo hacer mi trabajo. un trabajo propio con una rendicin de cuentas y productos propios.
En la medida que aumenta el nivel de trabajo, crece la complejidad y la incertidumbre de la toma de decisiones, as como el periodo en que las decisiones surten efecto. Asimismo, para nes del SPC, las funciones de especialista tcnico deberan asignarse a determinadas secretaras o a grupos de ellas. Los administradores operativos deben concentrarse en grupos de secretaras donde los retos de gestin son similares. Las funciones estratgicas (director y director general adjunto) deben ser gestionadas en todo el servicio pblico mexicano por la SFP como parte de un programa de alto nivel. Es necesario evaluar el trabajo de todas las instituciones y clasicar los puestos del SPC en familias de puestos. Como estas familias abarcan varias secretaras y dependencias, es vital que cada una tenga un representante responsable de mantener el Registro de Puestos de esa familia y de ocuparlos con los candidatos apropiados. Esta funcin, al menos al principio, competera a la SFP. Al revisar la estructura ocupacional del SPC podra ser til para el gobierno mexicano estudiar la experiencia de Canad y Francia. Una nueva estructura de los grupos ocupacionales introducida en el servicio pblico canadiense en 1999 redujo en gran medida Recuadro 3.14. Estructura de los grupos ocupacionales en la administracin pblica central de Canad
En el sistema de clasicacin de la administracin pblica central, la organizacin de empleados y trabajo se basa en una estructura de grupos ocupacionales. En 1999 el gobierno aprob una estructura de los grupos ocupacionales con deniciones actualizadas. La nueva estructura contiene menos grupos (29 en lugar de los 78 que haba con la estructura antigua), en algunos de los cuales se fusionan grupos ms antiguos que comparten ciertas caractersticas. Por ejemplo, se cre un grupo nuevo Servicios Administrativos y Programticos con 11 de los grupos anteriores, entre los que se contaban servicios administrativos, comunicaciones, procesamiento de datos, enseres de ocina, servicios secretariales, gestin de programas y otras varias funciones. Como parte de la reforma, se revis y actualiz el sistema de clasicacin de puestos. La Direccin General de Recursos Humanos del Secretariado del Consejo del Tesoro encabeza la modernizacin con las siguientes acciones:
denir la estructura de los grupos ocupacionales; revisar las normas de clasicacin de puestos y las de formacin de todos los grupos ocupacionales; colaborar con las instituciones del servicio pblico en el seguimiento de la clasicacin para dar a los directores adjuntos la informacin que necesitan para ejercer su autoridad de clasicacin delegada; implementar un conjunto renovado de polticas y lineamientos de clasicacin; crear un perl de competencias, un plan de estudios y un programa de reconocimiento para asesores de organizacin y clasicacin.
Fuente: Secretariado del Consejo del Tesoro, gobierno de Canad (s.f.), Organization and Classication, Direccin General de Recursos Humanos, www.tbs-sct.gc.ca/chro-dprh/cla-eng.asp; consultado en noviembre de 2010.
Recuadro 3.15. Francia: Registro interministerial de ocupaciones del Estado (RIME)

El RIME, un ndice interministerial de ocupaciones en el Estado, se inici en 2006. Todos los puestos guran en l, incluidos los ocupados por personal contratado. sta es una forma de reunir funciones y ocupaciones y establecer una nomenclatura comn. El registro identica 23 funciones comunes divididas en categoras estratgicas, operativas y de apoyo. Con estas funciones se correlacionan 236 puestos de referencia descritos en el RIME. Los ministerios pueden utilizar las descripciones para identicar y clasicar los empleos incluidos en sus dependencias. Los puestos de referencia tambin ayudan a elaborar perles y descripciones de puestos que se pueden utilizar como base para la evaluacin del desempeo. El RIME fue bien recibido y los ministerios lo estn implementado. Ha permitido un cambio de la gestin de personal a la GRH basada en el anlisis de necesidades y competencias requeridas. El registro fortalece la contratacin de personal con base en el anlisis de las necesidades de competencias y aumenta la movilidad interdepartamental del personal al hacer posible la identicacin de grupos de reclutamiento potencial. El reclutamiento est mejor orientado y la correspondencia entre los empleos y las personas est en funcin de las necesidades operativas de los ministerios. La capacitacin tambin se puede organizar en torno a las competencias necesarias para los puestos de referencia. A continuacin se describen dos ejemplos de la manera en que se ha aplicado el RIME.
Profesionalizacin de la categora de empleo: Finanzas

A n de profesionalizar las categoras de empleos con capacitacin inicial y continua, reclutamiento, trayectorias profesionales y movilidad, se cre un grupo de trabajo interministerial sobre la gestin de los RH. Para ello el grupo identic las necesidades de competencias y actualiz las categoras de empleos nancieros del RIME. En junio de 2008, la Direccin de Presupuesto inici trabajos encaminados a:
identicar todos los puestos y describir los perles de las funciones nancieras; aclarar las necesidades de estos empleos en cuanto a cambios de alcance de las actividades; crear un ndice de cerca de 20 empleos nancieros, en colaboracin con todos los ministerios, para incluirlos en el RIME a partir de 2009; disear e implementar planes de accin de corto y mediano plazos para mejorar el reclutamiento y la capacitacin y diversicar las trayectorias profesionales en el gobierno.
Este trabajo fue probado con un proyecto piloto por un comit integrado por directores de asuntos nancieros, un interventor de presupuestos, y representantes de la Direccin de Finanzas Pblicas, la Direccin de Personal y Adaptacin al Entorno Profesional y la Direccin de Administracin y del Servicio Pblico.
Categoras de empleos en el Ministerio de Agricultura y Pesca: el papel del Observatorio de Misiones y Ocupaciones
A n de desarrollar sus categoras de empleo, el ministerio recurre al trabajo que encabeza el Observatorio de Misiones y Ocupaciones (OMM, por sus siglas en francs), creado en 2000. El OMM es responsable de dar seguimiento a los avances de las misiones del gobierno en los mbitos del ministerio y su impacto en las categoras de empleos. Por ejemplo, el OMM publica estudios prospectivos sobre grandes categoras de empleos, con la participacin de un comit de orientacin del estudio compuesto por personal relevante. El OMM tambin genera
206 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.15. Francia: Registro interministerial de ocupaciones del Estado (RIME) (continuacin)
estudios horizontales sobre cambios de las categoras y competencias laborales o estudios sobre movilidad y trayectorias profesionales. Todos los estudios concluyen con recomendaciones dirigidas a complementar los cambios de misiones e instituciones que han cambiado la GRH. El trabajo del OMM se utiliza en el ministerio para evaluar mejor las necesidades futuras en nmero y competencias de la fuerza laboral y en sus estrategias para mejorar la GRH, especialmente en los mbitos de reclutamiento, capacitacin inicial y continua y trayectorias profesionales. En primer lugar, las descripciones de empleos actuales y futuros contribuye a dar a conocer mejor los empleos fuera del ministerio. Tambin se utilizan como matriz de referencia para las entrevistas de contratacin y las reuniones anuales de evaluacin del desempeo. En segundo lugar, el trabajo del OMM es usado para nes de capacitacin continua por institutos de capacitacin bajo la responsabilidad del ministerio y para disear polticas generales de capacitacin continua. En tercer lugar, este trabajo se utiliza para nes de movilidad y para la creacin de perles de puestos, especialmente de los empleos abiertos a la movilidad interna. En trminos ms generales, el secretario general del ministerio asegur que se ha dado seguimiento a las recomendaciones del OMM con el establecimiento de grupos de trabajo encargados de disear planes de accin concretos, sobre todo en los mbitos de reclutamiento, capacitacin permanente y trayectorias profesionales.
Fuente: Ministerio de Presupuesto, Cuentas Pblicas, Funcin Pblica y Reforma del Estado, gobierno de Francia (2008), Rapport annuel sur ltat de la fonction publique: Politiques et pratiques 2007-2008, vol. 2, pp. 65-68, Pars.
el nmero de grupos al integrar los que realizan funciones similares o relacionadas. Esto racionaliz el proceso de negociacin colectiva y dio a los empleados ms oportunidades de movilidad y desarrollo profesionales. La dependencia central de GRH, la Direccin General de Recursos Humanos del Secretariado del Consejo del Tesoro, encabez la iniciativa y sigue cumpliendo una funcin esencial de apoyo a las instituciones del servicio pblico en el trabajo dentro de la nueva estructura. En Francia ha habido un proceso constante de reduccin del nmero de corps separados en el servicio pblico mediante la abolicin de algunos corps o la fusin de aquellos que tenan funciones similares en distintos ministerios. Entre 2005 y 2010 el nmero de corps se redujo casi a la mitad. Ms de 80 por ciento de las fusiones afectaron a los corps de categora C: empleos operativos. De manera paralela a la racionalizacin de los corps, las autoridades francesas introdujeron la nocin de mtier (ocio u ocupacin) como base para gestionar los principales elementos de la carrera a n de dar ms uidez interna al sistema. Los aspectos bsicos de la GRH como la asignacin, la evaluacin del desempeo, los ascensos y la remuneracin estarn menos vinculados con el estatuto de corps y ms con el de ocupacin. El ejemplo francs muestra, de manera decisiva para el caso mexicano, cmo los sistemas existentes que no daban gran margen para la gestin activa de los recursos humanos pueden evolucionar para incluir nuevos elementos que mejoran la movilidad y abren las estructuras de las carreras profesionales. El SPC mexicano debera adoptar un enfoque pragmtico similar de reforma en una esfera muy difcil de cambiar desde los puntos de vista tcnico y poltico.
Asimismo, las estructuras orgnicas son algo estticas, lo que lleva a que en muchas instituciones haya algunos puestos que no son parte de la estructura y que, por lo mismo, no se consideran en el sistema. Las estructuras orgnicas deberan adaptarse a los programas gubernamentales y garantizar que todos los puestos que realizan trabajo sustantivo son parte del SPC (excluyendo las funciones de apoyo). Las secretaras y dependencias deberan tener la posibilidad de ajustar sus estructuras de la mejor manera posible para cumplir los objetivos estratgicos del gobierno. La Secretara de la Funcin Pblica debera hacer ms dinmico y exible el proceso de certicacin de estructuras. Para mejorar el proceso de descentralizacin del SPC, las instituciones deberan estar en posibilidad de ajustar sus estructuras siguiendo los lineamientos de la Secretara de la Funcin Pblica, a n de garantizar que los puestos de reas sustantivas sigan dentro del sistema.
Integrar la poltica de compensacin al marco del sistema de carrera

Una de las principales lagunas de la legislacin actual del SPC es la falta de un subsistema de remuneracin. Esto ha ido en detrimento de la gestin adecuada de la fuerza laboral en lo relativo a la planeacin de los recursos humanos, los ascensos y el desarrollo profesional, las mejoras de la gestin centrada en el desempeo y el establecimiento de niveles de remuneracin econmicamente sostenibles y socialmente aceptables. Los salarios de los puestos incluidos en el SPC no son equilibrados. Debido a restricciones presupuestarias, no ha habido aumentos salariales en la mayora de los puestos del sistema desde hace un lapso que va de ocho a diez aos; los puestos sindicalizados, en cambio, han recibido aumentos debido a la presin de los sindicatos. Segn los funcionarios entrevistados para este estudio, lo anterior ha ocasionado que algunos puestos sindicalizados de menores grados de profesionalizacin hayan llegado a ganar ms que puestos del SPC, donde se requieren ttulos acadmicos. Los sindicatos mexicanos son muy poderosos, y el pas podra aprovechar el hecho de que los servidores pblicos de carrera no estn sindicalizados para explorar diferentes maneras de modernizar la estructura salarial del SPC. Al dar los primeros pasos hacia la adopcin de la planeacin de los recursos humanos y la denicin de trayectorias profesionales, Mxico debera hacer de la poltica de compensacin una
208 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO parte integral del sistema de carrera. Es necesario revisar la estructura de compensacin, pues los bajos salarios de los puestos bajos y medios del SPC no contribuyen a retener el talento y son un incentivo para crear puestos fuera del sistema con niveles similares a los ms altos del SPC (homologados).22 El SPC requiere un medio estandarizado para evaluar los puestos con nes de compensacin y calicacin, de manera que se d ms transparencia al sistema de remuneracin y se avance hacia una gestin ms eciente de los niveles relativos de compensacin. Las autoridades mexicanas tienen que determinar el tipo de servidores pblicos que el pas necesita, y cunto deberan ganar. La manera de determinar la remuneracin (mtodos y escalas salariales) se vincula directamente con la forma en que se clasican, denen y agrupan los puestos; con el desarrollo profesional, y con la seguridad en el empleo. Al crear el subsistema de remuneracin las autoridades mexicanas deberan garantizar que los paquetes de remuneracin son competitivos con respecto al exterior, es decir, se encuentren en el intervalo de los paquetes que reciben quienes desempean trabajos similares en otras instituciones. Si la remuneracin es demasiado baja, la institucin perder a sus mejores elementos en benecio de otros empleadores; si es demasiado alta, el costo de los salarios ser innecesariamente oneroso. Debera tambin existir equidad interna en todo el servicio pblico a n de fomentar el espritu de equipo y levantar el nimo en las instituciones y el gobierno en general, y aumentar la credibilidad de los altos funcionarios. El principio bsico de la clasicacin de los empleos es que los puestos similares con responsabilidades, retos y condiciones laborales equivalentes deben tener la misma remuneracin. La clasicacin de los puestos siempre es un tema delicado. Se recomienda ampliamente establecer una comisin intersecretarial para supervisar el proceso, con asistencia tcnica externa independiente. Para mantener la integridad del sistema es necesario que la Secretara de la Funcin Pblica se ocupe de su custodia central. Por ejemplo, en Estados Unidos, la Ocina de Gestin del Personal es responsable de establecer las normas de clasicacin y orientar a las dependencias del gobierno federal en la aplicacin de la metodologa de clasicacin. La remuneracin tambin debe ser culturalmente congruente, y los salarios y sueldos deberan reejar los valores de la institucin. Algunos pases miembros de la OCDE Islandia, Italia, Japn, Portugal y Suecia estn tomando medidas para modernizar sus polticas de compensacin, y su experiencia podra servir de modelo a Mxico. Suecia, por ejemplo, utiliza una clasicacin de los empleos que permite comparar los sueldos entre una amplia variedad de dependencias del Estado que jan sus remuneraciones de forma independiente. Cada puesto se clasica en cuanto a su contenido con un cdigo de tres dgitos (familia, clase, tipo) y con un cdigo de un dgito por su nivel funcional. De las experiencias de otros pases miembros de la OCDE se desprenden tres mensajes principales que pueden servir de lecciones a Mxico: i) las reformas de la administracin pblica, y las especcas del servicio pblico, deberan cimentarse en una estructura de remuneracin slida; ii) las decisiones sobre el otorgamiento de bonos de desempeo debera ser transparente, y iii) la antigedad no debera ser la base de los aumentos de sueldo.
Hacer ms estratgica la capacitacin

El SPC mexicano considera que la capacitacin es un elemento importante para mejorar y desarrollar nuevas competencias y aptitudes, preparar a los servidores pblicos para puestos de mayor responsabilidad y certicar sus competencias. Hasta la fecha parece que el subsistema de capacitacin y certicacin de competencias se ha centrado en un enfoque
Recuadro 3.16. Japn y Portugal: reforma del sistema de remuneracin

Japn introdujo cambios en su sistema de remuneracin en 2005. Para fomentar la gestin eciente del personal y al mismo tiempo mejorar la moral de los empleados, el pas cre un sistema de remuneracin que restringiera los factores del aumento basado en la antigedad y garantizara compensaciones justas en funcin de las obligaciones y responsabilidades o de los resultados del desempeo de cada funcionario. Los principales puntos de la reforma fueron:
reejar los niveles salariales locales en la remuneracin de los empleados pblicos. El gobierno redujo el nivel promedio de los salarios en 4.8 por ciento y adopt sobrepagas por rea para aumentar los salarios de los empleados pblicos en las regiones de altos ingresos. Esta reforma se implement gradualmente entre los ejercicios scales de 2006 y 2010. limitar los aumentos basados en la antigedad y aplanar la curva salarial. El gobierno redujo los niveles salariales de los empleados pblicos de edad mediana y avanzada en 7 por ciento, pero mantuvo sin cambio los de los empleados pblicos jvenes. reejar el desempeo en aumentos graduales. El gobierno dividi en cuatro el nico intervalo de incremento que exista, para exibilizar los aumentos. Adems, fusion el aumento normal y el especial en uno solo basado en el desempeo.
Entre los temas relacionados con la revisin actual del sistema de compensacin se cuentan el papel de la dieta nacional en las negociaciones y cmo delegar la autoridad sobre las negociaciones laborales (equilibrio con la democracia nanciera), el alcance de los empleados que recibirn derechos laborales, el de los asuntos abiertos a la negociacin y determinados en acuerdo colectivo y la preparacin de las instituciones que tienen la autoridad de negociar del lado de los empleados. Portugal introdujo cambios al sistema de remuneracin como uno de los pilares de la reforma de la administracin pblica. Las razones eran la existencia de diversas escalas de remuneracin (una escala para esquemas de carreras generales y especiales y diferentes escalas para cada uno de los cuerpos especiales); el excesivo nmero de niveles de pago (ms de 522); un gran nmero de suplementos de la remuneracin otorgados con frecuencia con la nica nalidad de garantizar incrementos al sueldo bsico; el avance en los niveles de pago cada tres aos, y la falta de mecanismos de remuneracin relacionados con los niveles de desempeo. Todo ello impeda la transparencia del sistema de remuneracin. El nuevo sistema incluye tres partes principales:
Remuneracin bsica: hay una sola escala de pago que incluye 115 niveles. Los niveles siempre son ascendentes, y cada categora de carreras incluye un nmero variable de niveles de sueldo. Por ejemplo, las carreras de una sola categora tienen un mnimo de ocho niveles, y en las de mltiples categoras el nmero de niveles vara segn el nmero de categoras. Suplementos de la remuneracin: los apoyos ya no son automticos y permanentes, pero se han mantenido en los puestos que suponen grandes exigencias, siempre y cuando el desempeo sea bueno y constante. Bonos de desempeo: el aspecto innovador de esta reforma es que ahora es posible otorgar bonos de desempeo a los trabajadores y los mandos medios como resultado del Sistema Integrado de Gestin y Evaluacin del Desempeo en la Administracin Pblica (SIADAP, por sus siglas en portugus). Sin embargo, los bonos deben otorgarse con base en un crdito denido con anterioridad que debe distribuirse sucesivamente por categora, carrera, actividad, formacin acadmica y grupos profesionales, y todas las decisiones con respecto a ellos deben hacerse pblicas. Los trabajadores que han cambiado de nivel de paga durante un ao determinado no se consideran para recibir bonos de desempeo ese ao.
Fuente: Presentaciones de Bunzo Hirai y Yuki Yokomori, delegados japoneses, y Teresa Ganho, delegada portuguesa, ante el Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos (PEM) durante la reunin anual, en diciembre de 2010, en Pars.
210 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.17. Desarrollo de competencias por medio de la capacitacin en pases miembros de la OCDE
Australia. La Comisin del Servicio Pblico Australiano dise tres programas para apoyar la capacitacin y el desarrollo en las dependencias del servicio pblico. En primer lugar, el HR Capability Development Programme (programa de desarrollo de capacidades de RH) se centra en el desarrollo de aptitudes que aumenten la capacidad de los ejecutivos de RH para ser ecaces en funciones estratgicas del rea. En segundo lugar, public una gua de buenas prcticas, Building Capability: A Framework for Managing Learning and Development in the APS (Forjar capacidad: un marco para gestionar el aprendizaje y el desarrollo en el SPA). Este marco, cuya nalidad es fomentar una cultura de aprendizaje, constituye una fuente de criterios de auditoria para evaluaciones futuras. En tercer lugar, se estableci un Centro de Evaluacin de Desarrollo Profesional para evaluar a los miembros del grupo proveedor de personal del servicio de alta direccin (SES, por sus siglas en ingls) y ayudarlos a identicar sus necesidades de desarrollo para posibles ascensos futuros al SES. Blgica. El gobierno belga puso en marcha los ciclos de desarrollo, que se centran en acrecentar las competencias para lograr los objetivos personales e institucionales. En ellos es esencial que haya un plan de capacitacin individual para cada servidor pblico. El ciclo consta de cuatro fases: discusin de la funcin, discusin de la planeacin, revisin del desempeo y entrevista de evaluacin. A la ltima fase sigue una nueva discusin de la planeacin que es el principio de un nuevo ciclo de desarrollo. En teora, estos ciclos deberan basarse en las deniciones de los perles de competencias. Sin embargo, en la prctica slo algunas instituciones utilizan los perles. Ms an, la capacitacin certicada se ha convertido en una de las principales herramientas de gestin de competencias en el gobierno federal belga. La meta de la capacitacin certicada es desarrollar las competencias de los servidores pblicos para satisfacer las necesidades de las instituciones. Cuando se cumplen los objetivos de capacitacin, los servidores pblicos reciben una subvencin de competencia adems de su remuneracin normal. Dinamarca. Desde 2007, el gobierno dans ha realizado esfuerzos considerables para ampliar y calicar el mercado de programas de desarrollo de liderazgo en el sector pblico. Durante el mismo periodo hubo una inversin signicativa en el desarrollo de competencias de todos los servidores pblicos. Aun as, el principio general es que los empleadores locales deben seleccionar el programa ms relevante para sus empleados. El grado de coordinacin central se reduce a asesorar a los empleadores locales y asegurar que el mercado provee de programas de alta calidad a los servidores pblicos. Estados Unidos. La Ocina de Gestin de Personal (OPM, por sus siglas en ingls) sigue fungiendo como dependencia lder en la gestin de competencias, mientras que las dependencias federales utilizan un enfoque descentralizado para determinar el mejor uso de las competencias en los procesos de RH. La OPM proporciona lineamientos, entre los que se incluyen programas de desarrollo de liderazgo. Las Executive Core Qualications (Certicacin de Aptitudes Ejecutivas Bsicas) sirven de gua al Instituto Ejecutivo Federal y al plan de estudios del Centro de Desarrollo de la Gestin.
de aprendizaje a distancia para impartir conocimientos de manera aplicable a todos los niveles del SPC sin distinguir las necesidades de funciones especcas. El portal @Campus Mxico tiene un inventario de 126 cursos impartidos por universidades y prestadores de servicios privados. La Secretara de la Funcin Pblica y las dependencias que integran el SPC se han esforzado por ofrecer capacitacin constante a sus empleados de carrera. En 2009 haba ms de 47 000 actividades de capacitacin. Los servidores pblicos de carrera estn obligados a certicar sus competencias profesionales por lo menos cada cinco aos a n de asegurar que han desarrollado nuevas habilidades y actualizado su perl y aptitudes. El incumplimiento de esta obligacin implica la separacin del sistema. Queda claro que el desarrollo de los empleados es reconocido por el gobierno mexicano como tema estratgico del servicio pblico; el problema est en la estrategia. Los funcionarios consultados para este estudio informaron que, en algunos casos, los empleados pblicos proponen sus opciones de capacitacin en funcin de lo que perciben como necesidades y no en consideraciones sensatas de cmo podra la capacitacin beneciar su desarrollo profesional y ayudarlos a cumplir los objetivos de sus puestos actuales (por ejemplo, por medio de una evaluacin del desempeo). En muchos otros casos, los cursos de capacitacin que eligen los empleados pblicos no se relacionan de ningn modo con sus actividades. El creciente contenido de conocimientos del trabajo en el servicio pblico mexicano, como en el resto de los pases miembros de la OCDE, hace indispensable el desarrollo continuo de aptitudes. Sin embargo, a medida que la capacidad de adaptacin, la solucin de problemas y la innovacin adquieren importancia creciente para las instituciones, la capacitacin en las aptitudes necesarias para determinado empleo deben complementarse con otras formas de aprendizaje para desarrollar una gama de competencias tcnicas y conductuales. Los programas de capacitacin deben, pues, alinearse con las necesidades estratgicas de las instituciones, ya que los cursos de capacitacin no se han aplicado de manera estratgica. Con este n, la idea de capacitacin debera sustituirse como se ha hecho en muchos otros pases miembros de la OCDE con la perspectiva ms amplia de aprendizaje y desarrollo. En efecto, los gobiernos de los pases miembros de la OCDE invierten cantidades considerables en aptitudes y capital humano, e insisten en la necesidad del aprendizaje permanente. Se estimula el aprendizaje y el desarrollo autnomos de los empleados, apoyados por marcos de competencia y la inclusin del desarrollo en la gestin del desempeo y el avance profesional. A n de hacer mejor uso de las instalaciones de capacitacin, la Secretara de la Funcin Pblica podra elaborar un marco amplio para impartirla, aunque es importante que las necesidades de capacitacin sigan siendo establecidas por los directivos junto con los empleados. Con ello se fomentara la rendicin de cuentas de los altos funcionarios en asegurar el desarrollo profesional de sus empleados. Sin embargo, si Mxico acepta la recomendacin de concentrarse ms en la gestin de competencias, los directivos tambin deberan garantizar que las necesidades de capacitacin estn alineadas con los objetivos estratgicos de las instituciones y con las lagunas de competencias que se hayan identicado. Los objetivos de todas las actividades de aprendizaje (talleres, cursos, etctera) deberan basarse en el desarrollo de competencias especcas. En efecto, la base para denir los cursos de capacitacin debera ser un anlisis de deciencias de las competencias. Se podra crear un plan de desarrollo personal para cada empleado, enumerando las competencias especcas que necesita desarrollar para mejorar su desempeo. El uso de nuevas tecnologas de capacitacin, como el portal @Campus Mxico, es una buena forma de motivar a los participantes para que aprovechen los cursos de capacitacin, que reduce costos y da seguimiento a la prestacin del servicio.
212 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO En la actualidad @Campus Mxico est orientado en gran medida hacia el aprendizaje a distancia, con poca atencin al fomento de verdaderas capacidades. Mxico podra explotar ms esta herramienta para hacer ms estratgica la capacitacin mediante el diseo de un enfoque modular de la capacitacin vinculado con un marco de competencias. Sin embargo, es importante no descuidar la capacitacin presencial y asegurarse de que se base en las metodologas ms modernas de aprendizaje de adultos. La experiencia de Australia, Blgica, Corea, Dinamarca y Estados Unidos en la aplicacin de la gestin de competencias a los programas de capacitacin y desarrollo podra inspirar a Mxico para adoptar prcticas similares. Los cursos tradicionales deberan complementarse con otros varios mtodos de aprendizaje, como trabajos de desarrollo, orientacin, tutora, imparticin de conocimientos y aprendizaje en equipo. El avance de Mxico en el tema del aprendizaje electrnico podra facilitar este enfoque. Tambin podra explorarse la adopcin de actividades basadas en el lugar de trabajo, como la capacitacin en el desempeo del empleo y las transferencias temporales a otros puestos. Esto resulta particularmente importante dado que una de las metas de la capacitacin es certicar las competencias de los empleados de carrera. Este tema ha creado controversia debido a la percepcin de que las capacidades son conductas observables que se pueden reproducir por medio de la capacitacin. Las capacidades deben certicarse tanto para el ingreso como para la permanencia en el servicio de carrera. La prctica actual de utilizar exmenes basados en cierta bibliografa tiene por lo menos dos defectos principales: i) el estudio de la bibliografa no garantiza la adquisicin de competencias o capacidades, y ii) como la certicacin de capacidades es requisito para continuar en el servicio de carrera, los empleados pblicos tienden a estudiar slo para aprobar el proceso de certicacin, pero no para mejorar su desempeo, lo que hace de la capacitacin un n en s misma. Por ejemplo, una capacidad que debe certicarse es la visin del servicio pblico, que se reere a aspectos como integridad, transparencia, rendicin de cuentas y bienestar comn. El problema, segn lo identicado por algunos funcionarios y acadmicos entrevistados para este estudio, es que no hay una manera adecuada de denir qu es el bien comn, cmo certicarlo, cules son las conductas observables ni cmo medir la integridad. Aprobar un examen basado en el estudio de una bibliografa no garantiza que se logre una conducta observable relativa al bienestar comn. La Secretara de la Funcin Pblica debera realizar un anlisis profundo centrado en la medida en que la capacitacin y la certicacin de competencias cumplen las necesidades de las instituciones y del SPC en general; comprobar, por ejemplo, si la certicacin de capacidades ha dotado a las instituciones de niveles aceptables de competencias o si el perl de preparacin y aptitudes de las instituciones es aceptable. Asimismo, el requisito de que cada servidor pblico reciba 40 horas de capacitacin debe ser ms especco. El tiempo, equivalente a una semana de capacitacin fuera del trabajo, es loable. El problema reside en su inexibilidad, pues no toma en cuenta que los servidores pblicos en los primeros aos de su carrera a menudo necesitan un nmero mayor de horas, y que la capacitacin no necesariamente es apropiada para el trabajo de altos directivos que cumplen funciones estratgicas. Tambin cabe sealar que los exmenes que se utilizan como parte del proceso de admisin son slo pruebas de conocimientos y no atienden ni las aptitudes ni la comprensin. Mxico podra considerar la posibilidad de establecer una arquitectura de capacitacin que tenga en cuenta la distincin entre la capacitacin para generar aptitudes (que requiere instruccin, supervisin y evaluacin) y la adquisicin de conocimientos (que requiere mecanismos apropiados de aplicacin y pruebas de memoria y comprensin). Los comits tcnicos de capacitacin y certicacin
de competencias profesionales tienen que establecer lineamientos a n de facultar a su secretara o dependencia para que desarrolle programas de capacitacin. Un conjunto de programas de capacitacin bien considerado inuye mucho en la ecacia y la eciencia de los trabajadores. Es parte esencial de la gestin del desempeo porque establece las normas de lo que se espera de un servidor pblico y proporciona los marcos de comparacin con los cuales juzgar el desempeo. Algunas dependencias ya lo hacen, pero tiene que convertirse en requisito general. Un ejemplo til para Mxico podra ser el proyecto CAMPUS implementado en Dinamarca, orientado a introducir el aprendizaje electrnico para el desarrollo de competencias en el servicio pblico. La principal leccin para Mxico con base en la experiencia danesa: para que la capacitacin sea ms estratgica, debe estar alineada con los objetivos de las instituciones pblicas desde el punto de vista del gobierno en general. Recuadro 3.18. Dinamarca: el proyecto CAMPUS
En respuesta a las altas tasas de empleo, las crecientes expectativas de los ciudadanos en cuanto a los servicios pblicos, la necesidad de fomentar la eciencia y la ecacia del gobierno para apuntalar la competitividad internacional y satisfacer la demanda de los empleadores de aprendizaje permanente, el gobierno dans se dio a la tarea de desarrollar las competencias laborales, digitalizar los procesos de trabajo de la GRH, crear centros de servicio compartidos y fomentar la innovacin en el servicio pblico. En este sentido, en junio de 2007 las autoridades danesas adoptaron un enfoque empresarial del aprendizaje con el proyecto CAMPUS. La nalidad es percibir todas las instituciones pblicas como parte de una empresa dedicada a la adquisicin, el desarrollo y la distribucin de actividades de desarrollo y aprendizaje de competencias. Despus de dos aos de la implementacin, este verano el proyecto CAMPUS cubrir a los 90 000 empleados del gobierno central. El siguiente paso es incluir a las instituciones autnomas de manera voluntaria, y parte del sector de educacin superior. Ms adelante el proyecto podra ampliarse a regiones y municipios, que representan unos 665 000 empleados. El Ministerio de Finanzas est encargado de administrar el proyecto, que se divide en dos unidades institucionales:
la Unidad del Sistema de Gestin del Aprendizaje, encargada de establecer una infraestructura digital para el aprendizaje (ubicada en el Departamento de Gestin Gubernamental), y la Unidad de Aprendizaje, que se ocupa de los productos para este n, principalmente el aprendizaje electrnico (ubicada en la Autoridad de Empleadores del Estado).
El proyecto CAMPUS da a las instituciones de la administracin del gobierno central un panorama de las actividades y el gasto en capacitacin en todo el gobierno, as como la capacidad de medir resultados y planear el futuro. Los directivos pueden utilizar el proyecto como herramienta para apoyar las competencias estratgicas y las entrevistas de evaluacin. En cuanto a la funcin de RH, CAMPUS es una herramienta para apoyar el desarrollo de competencias estratgicas y entrevistas de valoracin, as como un catlogo de comercializacin. En el caso de los empleados pblicos, el proyecto ofrece acceso a ofertas y planes de aprendizaje. En lo que concierne al gobierno, el proyecto CAMPUS ha signicado un ahorro en costos administrativos (adquisiciones, desarrollo comn, viticos, etctera), as como una mejora de la calidad y un aumento de la cantidad de las actividades de aprendizaje, sobre todo en el entorno de recursos limitados derivado de las crisis nancieras internacionales. En muchos casos el aprendizaje electrnico ahorra tiempo (de traslado, en el saln de clases, etctera),
214 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.18. Dinamarca: el proyecto CAMPUS (continuacin)
y el siguiente paso para desplegar su potencial an ms ser la conguracin de salones de clases virtuales para enseanza y reuniones en el otoo de 2011. CAMPUS tambin permite optimizar los procesos de trabajo, dar a conocer las mejores prcticas y adoptar metodologas comunes (LEAN, AVA, etctera). Se calcula que la digitalizacin total (ujo de trabajo, autoservicio, noticaciones) ahorrar 33 por ciento de costos al gobierno dans. En el caso de las autoridades danesas, CAMPUS ha representado por lo menos cuatro cambios principales. Primero, el proyecto representa un paso de los cursos sueltos a los planes de aprendizaje, ya que el aprendizaje electrnico tiene que ser mixto y situarse localmente. Aunque no sustituye necesariamente los cursos existentes, es una forma ecaz de utilizar los recursos de manera ms eciente. Segundo, CAMPUS est cambiando los papeles de GRH del administrador al planicador. El aprendizaje electrnico requiere reconsiderar los cursos y programas de aprendizaje existentes; aumentar la colaboracin con profesores y consultores internos y externos, y difundir mejores prcticas, competencias y experiencia. Tercero, el aprendizaje electrnico ha impuesto nuevas exigencias a los cursos tradicionales, pues requiere cambiar tanto su contenido como sus formatos didcticos. Es necesario especicar los puntos de aprendizaje (los resultados que se espera que el estudiante d), los puntos de capacitacin (las aptitudes que se espera que el estudiante adquiera) y las metas institucionales (cmo puede contribuir el estudiante a los objetivos de la institucin). Cuarto, el aprendizaje electrnico ha impuesto nuevas exigencias a los empleados, como la responsabilidad de estar calicado para el empleo (aprendizaje oportuno), actualizado (aprendizaje relevante) y mantener la preparacin como en el caso de la repeticin (aprendizaje preventivo). Por otro lado, los empleadores tienen que garantizar el acceso al aprendizaje electrnico y satisfacer los procesos y necesidades individuales de aprendizaje. Algunas primeras experiencias del proyecto CAMPUS son: Un Sistema de Gestin del Aprendizaje (SGA) fcil de utilizar. El SGA debe ser de uso fcil e intuitivo, sobre todo para los empleados, pero tambin para los altos funcionarios, el personal de RH y otros usuarios ms avanzados. El SGA debe administrar cursos, pero tambin ser capaz de apoyar la difusin del conocimiento, el aprendizaje oportuno, los centros de conocimientos, los salones de clase virtuales y las redes sociales. An ms importante: debe tener una funcin de bsqueda transversal, de manera que cualquier bsqueda presente todas las opciones pertinentes, como cursos, temas de debate, videos o ayudas laborales. La primera impresin prevalece. Como quiz sea difcil hacer que los empleados adopten el aprendizaje electrnico, resulta crtico que la primera experiencia sea positiva y ms enriquecedora de lo esperado. El verdadero criterio de xito no es el primer curso de aprendizaje electrnico, sino el regreso a tomar el segundo. Cursos o aprendizaje oportuno. Hay que decidir, para cada materia, si se requiere un curso entero o slo cortos informativos de cinco o diez minutos agrupados por tema, como videos o capacitacin para ayudas laborales especcas. Lo primero es un desarrollo de competencias ms tradicional, mientras que lo segundo representa el aprendizaje oportuno, que vuelve al empleado competente en poco tiempo, como cuando se prepara para una reunin. Paso a paso. La implementacin del aprendizaje electrnico exige un cambio enorme en la cultura del aprendizaje, los ujos de trabajo y los valores, y puede llevar mucho tiempo. Conviene usar el poder de las mejores prcticas, o simplemente la prctica, pues cualquier experiencia puede ser inspiradora en los ministerios.
Fuente: Digitalizing HRM and Competency Development, presentacin de Sine Martinussen, lder de proyecto de CAMPUS Learning Unit, ante el Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos, diciembre de 2008.
Dadas las diferentes especialidades que se requieren en las actividades del gobierno, es comprensible que Mxico haya invertido en el desarrollo de una red de prestadores de servicios de capacitacin en la que se incluyen universidades pblicas y privadas, y empresas privadas. Sin embargo, la Secretara de la Funcin Pblica debera garantizar que no se dupliquen los cursos de capacitacin y concentrar su inversin en temas prioritarios. Deben aplicarse mtodos para garantizar la calidad tanto a las universidades pblicas y privadas como a los consultores de capacitacin privados. Debera motivarse a las universidades para que abran cursos de gestin pblica y se asocien con secretaras y dependencias para ofrecer un desarrollo especializado continuo a grupos profesionales concretos. Es necesario desarrollar mediciones para evaluar la rentabilidad de las actividades de capacitacin de secretaras, dependencias e instituciones de capacitacin, tanto pblicas como privadas. Por ejemplo, los funcionarios de alta direccin deberan reunir informacin correctiva sobre cmo aplican los empleados lo aprendido para mejorar su desempeo. La Secretara de la Funcin Pblica no debe olvidar que ensear aptitudes es distinto de impartir conocimientos, y que hacer esta distincin permite ver la capacitacin de manera ms amplia y exible que tan slo como cursos fuera del trabajo y capacitacin a distancia. Mxico ya est diseando un marco de competencias especcas para mandos medios y altos a n de generar un entendimiento y un lenguaje comunes sobre la gestin del personal. La experiencia de los pases miembros de la OCDE ha mostrado que esto puede generar cambios culturales e inyectar mayor exibilidad y adaptabilidad al servicio pblico. Mxico est utilizando tecnologas y metodologas de colaboracin para construir el marco de competencias. Si los planes fructican, ser de importancia crtica hacer ms transparentes y dinmicos la seleccin, la evaluacin del desempeo, la capacitacin y el desarrollo profesional de los directivos. Ms importante an, los marcos de competencias de los mandos medios y altos daran a los directivos un mejor entendimiento de la misin de la institucin y de la funcin que desempean en ella. Las experiencias de Alemania, Australia y Canad pueden ser ejemplos valiosos para las autoridades mexicanas. La Comisin del Servicio Pblico Australiano apoya el aprendizaje y el desarrollo del liderazgo. El Marco de Capacidades de Liderazgo de los Altos Funcionarios dene las capacidades que se exigen a los mandos altos del servicio pblico. La comisin ofrece un conjunto de programas, eventos y servicios de desarrollo especcamente diseados para reejar este marco. La comisin trabaja en estrecha colaboracin con las instituciones lderes y los prestadores de servicios de capacitacin de toda la industria a n de desarrollar y proveer programas diseados expresamente para satisfacer las necesidades cambiantes de los empleados del servicio pblico. En Canad, la Direccin General de Recursos Humanos ofrece programas e informacin que fomenta el crecimiento profesional de los altos funcionarios. Para el cargo ms alto, el de viceministro (assistant deputy minister, ADM), la institucin ofrece asesora sobre tareas, ascensos y oportunidades de aprendizaje, as como estrategias de desarrollo personal y profesional. En Alemania, la Bundesakademie fr ffentlich Verwaltung organiza cursos de desarrollo y capacitacin adicional para servidores pblicos federales. Sin embargo, las ocinas del servicio pblico federal y las de los estados federados son responsables de decidir quines pueden asistir a los cursos. Los programas no son obligatorios. El modelo de competencias de los altos funcionarios de Corea puede resultar un ejemplo valioso para Mxico. El gobierno cre un modelo de competencias especcas para los altos funcionarios y otro para el personal de nivel de director, que podra adaptarse al servicio de carrera de Mxico. Estos marcos se denieron a nivel central, pero fueron implementados por cada ministerio, lo que podra reproducirse en el contexto mexicano.
216 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.19. Corea: evaluacin de competencias de los altos funcionarios
En 2006 el gobierno coreano introdujo un marco de evaluacin de competencias para los altos funcionarios del servicio pblico, que se utiliza para designarlos sin importar su antigedad. Con base en el xito operativo de los altos funcionarios, en el segundo semestre de 2010 el marco de evaluacin de competencias se ampli a los funcionarios de nivel de director de divisin. La evaluacin de competencias ha mejorado la conabilidad y la equidad de la gestin de RH. Adems, al reejarse los resultados de la evaluacin de competencias en la capacitacin, la competitividad del gobierno en general ha aumentado. Entre las competencias sujetas a evaluacin se incluyen la toma de decisiones estratgicas y el compromiso con el cambio, como en el caso de los altos funcionarios, as como las aptitudes necesarias para una gestin institucional ecaz y una ejecucin de polticas eciente. La evaluacin se centra en la competencia laboral que se requiere para dirigir una institucin. Las competencias se organizan en torno a tres principales reas, como se muestra a continuacin:
Fuente: Ministerio de Administracin Pblica y Seguridad (Ministry of Public Administration and Security, MOPAS), gobierno de Corea, Competency Evaluation Selects Top Talents to Lead the Country into a Bright Future, folleto, Sel.
El mensaje clave para Mxico con base en la experiencia coreana es que la evaluacin de competencias debera introducirse de manera gradual y centrarse en un grupo especco de funcionarios. Corea empez con los altos funcionarios y, aos ms tarde, cuando el programa madur lo suciente, decidi ampliarlo para cubrir otro grupo de directivos. Mxico podra aprovechar su experiencia en la certicacin y evaluacin de competencias de los directivos para modelar un marco integral de competencias centrado en los altos funcionarios del SP: directores generales y directores generales adjuntos. En el SPC, el establecimiento de requisitos especcos con respecto a la capacitacin y el desarrollo de los ms altos funcionarios facilitara un enfoque congruente del desarrollo de lderes y directivos. Entre los requisitos deberan incluirse la induccin y el desarrollo con base en competencias esenciales. Adems, a todas las personas designadas para los cargos ms altos (directores generales y directores generales adjuntos) se les debera exigir participar en un programa de induccin que aborde los valores, la tica y los cdigos de conducta del servicio pblico.
Revisin del subsistema de separacin

Adems de denir las condiciones de ingreso al servicio de carrera, es importante establecer condiciones claras para separarse de l; esto es garanta de que los empleados mantengan las competencias y aptitudes necesarias. El SPC incluye un subsistema de separacin que especica las condiciones para la separacin del servicio de carrera por renuncia, muerte, denuncia o desempeo deciente. De manera similar, la ley establece que la pertenencia al SPC no signica quedarse inmvil, aunque hay una garanta que establece que los servidores pblicos de carrera no pueden ser destituidos por razones polticas. La Secretara de la Funcin Pblica inform que durante el primer semestre de 2010 se registraron 595 separaciones del servicio de carrera. No se sabe si estas separaciones cumplan con las condiciones establecidas en el marco legal. De hecho, no hay pruebas de la existencia de lineamientos claros para la operacin del subsistema de separacin. Adems, los servidores pblicos entrevistados para este estudio comentaron que los funcionarios directivos han tenido dicultades para despedir personal de carrera cuyo desempeo es deciente. Sin embargo, sta no es una situacin exclusiva de Mxico; en muchos pases miembros de la OCDE los empleados pblicos de desempeo deciente rara vez son removidos. Aun as, en Mxico los funcionarios ejecutivos no tienen los instrumentos necesarios para evaluar el desempeo (a diferencia de lo que sucede en otros pases miembros de la OCDE; vase el asunto ms adelante). En otros casos, los funcionarios entrevistados para este estudio comentaron que se ha llegado a pedir la renuncia a algunos servidores debido a cambios de gobierno. Estos casos violan el espritu de la ley, que busca un servicio pblico neutral y la profesionalizacin de la fuerza laboral pblica. De ah que las autoridades mexicanas deban revisar los mecanismos de separacin del sistema para hacerlos ecaces. En lo referente a despidos injusticados, los rganos internos de control como miembros de los comits tcnicos de profesionalizacin deberan desempear un papel ms activo para evitarlos. Deben realizarse investigaciones internas para garantizar que los despidos cumplan con los trminos de la ley. La Secretara de la Funcin Pblica tambin podra llevar a cabo investigaciones externas para vericar la legalidad de los despidos. En Irlanda, por ejemplo, se realizan entrevistas de salida para determinar las razones de la renuncia de un empleado. En Mxico, la Secretara de la Funcin Pblica podra realizar estas entrevistas para llevar un registro de las razones por las que los servidores pblicos de carrera dejan el servicio. Este instrumento no slo sera til para certicar la legalidad
218 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO de los cambios, sino para medir la satisfaccin del personal con el empleo, el ambiente laboral, las condiciones de trabajo y las maneras de mejorar. En esta etapa no se deberan recomendar despidos por desempeo deciente. La razn es la falta de mecanismos objetivos y procesos maduros de evaluacin del desempeo, y la falta de credibilidad del proceso de evaluacin en el personal. A n de aumentar la credibilidad del sistema y del proceso de evaluacin del desempeo, los funcionarios ejecutivos deben estar adecuadamente capacitados en la manera de evaluar del desempeo y presentar pruebas si ste es deciente. El despido no debera ser la nica forma de tratar a quienes tienen un desempeo deciente. Las razones de los bajos grados de desempeo deben entenderse plenamente y atenderse como corresponda; podra haber una necesidad de capacitacin adicional o de cambios en las condiciones de trabajo y el ambiente laboral.
Redoblar los esfuerzos hacia una gestin orientada al desempeo

A lo largo de las dos ltimas dcadas se ha observado un inujo de nuevas ideas e iniciativas en el mbito de la gestin pblica en los pases miembros de la OCDE. La atencin se ha centrado fundamentalmente en el desempeo institucional, y los gobiernos de los pases miembros de la OCDE trabajan para desarrollar una gobernanza apropiada del desempeo, que incluya indicadores del desempeo y una presupuestacin orientada al desempeo. Muchos pases han observado que las modalidades tradicionales de gestin uniforme y reglamentaria del personal ya no bastan, y han adoptado tanto elementos orientados al desempeo como la delegacin de responsabilidades de gestin de los recursos humanos. Dos estudios de la OCDE (2005b, 2008a) han concluido que el movimiento hacia la vigilancia del desempeo institucional se acerca ms a la vigilancia del desempeo individual. Esto implica una reorientacin cultural fundamental, lo que trae consigo nuevos retos. Sin embargo, uno de los retos ms difciles que enfrentan los pases miembros de la OCDE es crear una cultura del desempeo en las instituciones y en todo el gobierno. Las estructuras institucionales y la capacidad administrativa existentes, la cultura prevaleciente de la administracin pblica, las instituciones y las estructuras de rendicin de cuentas e incentivos en todo el gobierno pueden facilitar este cambio. El establecimiento de una cultura del desempeo requiere nuevas competencias gerenciales a nivel operativo y planes y estructuras de apoyo adecuados que ayuden a los empleados a alcanzar un mejor desempeo. La adaptacin paralela de la gestin de los recursos humanos es un requisito previo para la gestin del desempeo y, por ende, parte esencial de las polticas gubernamentales dirigidas a una mayor rentabilidad y mejores servicios para los ciudadanos. De hecho, despus de analizar las experiencias de la reforma del servicio pblico en pases miembros de la OCDE, el Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos de la organizacin concluy que una actividad del servicio pblico ms orientada al desempeo podra fomentar la rendicin de cuentas y la eciencia de la fuerza laboral (OCDE, 2010e). Siguiendo las tendencias de otros pases miembros de la OCDE, el Servicio Profesional de Carrera de Mxico incluye un subsistema de evaluacin del desempeo. La evaluacin del desempeo se entiende como un mtodo para medir los aspectos cualitativos y cuantitativos de las instituciones y las personas que les permiten alcanzar sus metas. Los objetivos del subsistema parecen integrales, pues incluyen temas como la valoracin de la conducta de los servidores pblicos; la entrega de recompensas a quienes tengan un desempeo sobresaliente; la obtencin de informacin para mejorar el funcionamiento de las instituciones con respecto a la eciencia, la ecacia, la honestidad y la calidad del
servicio; la identicacin de casos de desempeo deciente y la toma de acciones para atender el problema. Aunque la ley presta atencin particular a las recompensas monetarias, tambin reconoce la necesidad de un paquete de recompensas ms amplio. La Secretara de la Funcin Pblica inform que entre enero y febrero de 2010 evalu el desempeo de 22 520 de los 22 975 servidores pblicos de carrera.23 No se cuenta con informacin acerca de los resultados de las evaluaciones: los niveles de cumplimiento de las metas o de desempeo deciente; la forma en la que la capacitacin ha contribuido a mejorar los niveles de desempeo individual, de equipo y de la institucin; qu lagunas de competencia se advirtieron, y, lo que resulta ms crucial, si el desempeo de las personas contribuy a lograr objetivos institucionales y de qu forma. La Auditora Superior de la Federacin concluy en su estudio de 2006 que la evaluacin del desempeo se llevaba a cabo utilizando criterios casusticos que no reejan las verdaderas condiciones de la administracin pblica federal. Esta situacin revela que se han logrado pocos avances en la implementacin plena del subsistema de evaluacin del desempeo.
Adopcin de un enfoque ms amplio del desempeo

El artculo 54 de la Ley del SPC dene la evaluacin del desempeo como un mtodo para medir el logro de metas. La experiencia de los pases miembros de la OCDE indica que el desempeo no es algo que se pueda medir, sino que debe evaluarse (OCDE, 2005a). Esto implica un enfoque ms profundo, pues existen varios factores que contribuyen a un desempeo satisfactorio o deciente. El desempeo de las instituciones pblicas es un concepto multifactico que comprende no slo lo que se produce, sino cmo se produce. De ah que, en el ejercicio de la autoridad pblica, tambin cubra los procedimientos adecuados y la aplicacin correcta de leyes y otras normas. En la prestacin de servicios pblicos, tambin abarca el acceso a los servicios y la gestin apropiada de las relaciones con los ciudadanos. A nivel individual, el desempeo comprende conductas en el contexto del lugar de trabajo y cmo contribuye la persona al correcto funcionamiento del entorno laboral y al de la institucin. As, la gestin del desempeo tiene que vincular la gestin de las personas con las metas y estrategias institucionales. Se pueden distinguir cuatro niveles de gestin del desempeo:
al ms alto nivel, la gestin del desempeo est arraigada en la estrategia de largo plazo de la institucin y se centra en el impacto, la utilizacin de recursos y la mejora del servicio pblico; a nivel estratgico, la gestin del desempeo se centra en los resultados, como el volumen y el valor de la prestacin de servicios, las tendencias crecientes a la inclusin y la satisfaccin del personal y los usuarios; a nivel de programa, la gestin del desempeo se centra en el resultado deseado de los programas y en lo que se ha logrado; a nivel operativo, la gestin del desempeo se interesa en la calidad de los procesos, la prestacin de servicios y los resultados, pero tambin con las personas o los equipos de individuos de los que se esperan estos resultados.
La gestin del desempeo institucional ha incluido una extensa reorientacin, de la gobernanza legal a la reforma de los procesos presupuestarios, el enfoque en los resultados, el establecimiento de metas y objetivos, la evaluacin de resultados y el ejercicio de la rendicin de cuentas. Tambin ha incluido esfuerzos por desarrollar una gestin sistemtica de la calidad a nivel operativo.
220 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO La gestin del desempeo a nivel individual se puede describir como un proceso para garantizar que los empleados entiendan lo que se espera de ellos evaluando su desempeo, dndoles retroalimentacin y ayudndolos a mejorar. Se relaciona, y a veces se combina, con medidas que fomentan la mejora continua. Esto signica que debera considerar tanto los procesos como los resultados, y centrarse en el proceso de aprendizaje. La meta ltima de la gestin del desempeo consiste en habilitar a los gerentes operativos para que trabajen con su personal a n de alinear sus necesidades individuales, intereses y aspiraciones profesionales con las necesidades estratgicas de la institucin. La atencin debe centrarse en el futuro: en lo que los empleados deben ser capaces de hacer y de qu modo pueden desempear mejor su trabajo.
Introduccin de la gestin del desempeo

El estudio de la OCDE sobre la presupuestacin en Mxico Review of Budgeting in Mexico (2009b) concluy que el gobierno debera fortalecer la gestin del desempeo en la funcin correspondiente al personal mediante la expansin del reclutamiento, la evaluacin y la compensacin del personal basados en el desempeo, y el paso de un enfoque en el cumplimiento a uno centrado en el desempeo. As, un sistema de gestin del desempeo debera estar encaminado a vincular la gestin de los recursos humanos con las metas y estrategias institucionales. Asimismo, sera recomendable que el sistema de gestin del desempeo de Mxico se centrara ms en el desarrollo que en la evaluacin del desempeo per se. La idea es mejorar el desempeo y maximizar las competencias. Sin embargo, Mxico enfrenta tres retos principales en la implementacin plena del subsistema de evaluacin del desempeo. En primer lugar, la evaluacin del desempeo representa un cambio cultural para el cual ni el servicio pblico ni los servidores pblicos estn preparados. Segn los funcionarios entrevistados para este estudio, an hay resistencia a ser evaluado, y los ejecutivos no estn ni capacitados ni motivados para realizar la evaluacin. Para una cultura que no est acostumbrada a evaluar el desempeo, como la de Mxico, el cambio a tal losofa implica alterar las actitudes, los intereses y los incentivos de ejecutivos y empleados, y alinear los sistemas administrativos, las instituciones y los recursos hacia metas de desempeo multidimensionales. Tambin cabe sealar que el servicio pblico mexicano proviene de una tradicin fuertemente legalista que subraya la adhesin a las reglas y regulaciones y el castigo de quienes no lo hacen. Pasar de este sistema a uno que destaca el desempeo es un gran cambio de cultura y un proceso de largo plazo. Para ayudar a que se d el cambio, hay que racionalizar las reglas y regulaciones internas actuales, exibilizar la ejecucin del presupuesto y los temas de gestin y personal, y cambiar las estructuras de incentivos. Se trata de un proceso complejo que implica la alteracin de estructuras y acuerdos formales, as como de hbitos informales arraigados en el sistema. La experiencia de los pases miembros de la OCDE plantea cuatro lecciones para Mxico en su bsqueda de la gestin del desempeo:
La necesidad de un marco coherente. La rendicin de cuentas sobre el desempeo debe corresponder a la exibilidad administrativa en la gestin del personal y los recursos nancieros. Apoyo poltico. Es necesario para promover una cultura del desempeo y un enfoque del gobierno en general. Reformas graduales. Al aplicar este enfoque, los primeros pasos requieren poca experiencia previa, aunque cada uno genera la experiencia y la competencia necesarias para avanzar. Sin embargo, el reto consiste en mantener el impulso para
la realizacin de reformas de manera que las lecciones aprendidas en las primeras etapas fomenten las siguientes.
Generar un sentido de apropiacin. La renuencia general de algunos grupos en el gobierno central a relajar su control y permitir que el poder administrativo crezca es un problema que experimentan muchos pases miembros de la OCDE. Un mtodo de implementacin gradual de las reformas podra ofrecer un camino de progreso viable.
La cultura del trabajo en equipo es crucial, pero la Ley del SPC no la fomenta. En la bsqueda de una gestin de recursos humanos orientada al desempeo, las autoridades mexicanas deberan promover una cultura de trabajo en equipo en el servicio pblico. El trabajo en equipo podra incluso incluirse entre los valores esenciales del servicio pblico. Fomenta la productividad aportando una amplia gama de competencias para enfrentar los problemas, y puede resultar decisivo para generar conanza e interacciones positivas entre los servidores pblicos. La evaluacin del desempeo a nivel de equipo podra ser una manera ms sencilla de iniciar el largo proceso de vencer la resistencia de las personas a las evaluaciones. El segundo reto es la necesidad de construir un marco para el sistema de gestin del desempeo. Segn la Ley del SPC, la nalidad de establecer la evaluacin del desempeo es garantizar que la fuerza laboral de la administracin pblica posea las aptitudes y competencias necesarias para las actividades que se espera que realice, y que sea capaz de mantenerlas en el transcurso del tiempo. Mxico tendra que responder a las siguientes preguntas: Cmo saber qu aptitudes y competencias se requieren? Para hacer qu? Cmo saber si se han cumplido los objetivos? Qu instrumentos pueden usar los ejecutivos para evaluar el desempeo de los empleados? Como condicin previa para realizar la evaluacin del desempeo, Mxico debera fortalecer su capacidad de describir los resultados deseados de las instituciones pblicas de manera sucientemente operativa. Esto dejara a las autoridades mexicanas en mejor posicin para evaluar el desempeo en los niveles institucional, de equipo y, nalmente, individual. Las expectativas de desempeo de un equipo o de una persona deben reejar las metas institucionales. A n de lograrlo, el gobierno mexicano debera hacer declaraciones inequvocas acerca de los resultados que busca lograr y sus expectativas de desempeo por parte de la administracin y sus empleados. Por eso es de importancia decisiva establecer una visin del servicio pblico y de su papel en el funcionamiento general del gobierno. Se requieren recursos nancieros adecuados para lograr las metas institucionales, pero la asignacin de recursos que hace la Secretara de Hacienda debera centrarse no slo en controlar el monto del gasto, sino tambin en ofrecer condiciones adecuadas y ptimas para que las instituciones pblicas aspiren a un mejor desempeo. Para que la gestin del desempeo se arraigue y funcione en el contexto mexicano, las autoridades deberan redoblar esfuerzos y consolidar su capacidad para la planeacin de recursos humanos y la gestin de competencias (la construccin de marcos de competencias). Los ejecutivos deberan tener suciente discrecionalidad, especialmente en lo relacionado con las recompensas por desempeo que otorgan a sus empleados. Es una medida positiva que la Ley del SPC prevea el desarrollo de un paquete de recompensas ms amplio, que incluya recursos monetarios y no monetarios. Para que el desempeo se tome en serio, Mxico debe asegurar que se premie el buen desempeo y se atienda el deciente, y que los resultados se difundan ampliamente dentro de la institucin. Los lineamientos para otorgar estmulos y recompensas a un desempeo sobresaliente deberan, pues, denirse y publicarse.
222 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Es crucial avanzar hacia la implementacin del subsistema de evaluacin del desempeo, pues se requieren sus resultados para que funcione el subsistema de separacin. En efecto, el subsistema de separacin considera el desempeo deciente. Aunque no existe un pas o modelo ideal para el caso, la experiencia irlandesa podra resultar til para Mxico por dos razones: destaca que la introduccin de la gestin del desempeo es un proceso de largo plazo que slo se puede sostener si hay una comprensin compartida de lo que se debe lograr, y la necesidad de desarrollar la capacidad de poner en operacin metas y objetivos a n de vincularlos con los puestos y las tareas. Recuadro 3.20. Adopcin de la gestin del desempeo: el caso de Irlanda
Para gestionar el desempeo laboral, la trayectoria profesional y las necesidades de desarrollo de las personas, Irlanda usa el plan Gestin del Desempeo y Desarrollo (PMD, por sus siglas en ingls), que es un proceso encaminado a establecer un entendimiento comn de lo que debe lograrse y cmo ha de lograrse, as como un mtodo de gestin y desarrollo del personal que aumenta las probabilidades de xito. La Iniciativa de Gestin Estratgica (SMI, por sus siglas en ingls), emprendida en 1994, identic seis reas principales de reforma: prestar al cliente un servicio de calidad, reducir la burocracia, delegar la autoridad y la rendicin de cuentas, crear un nuevo enfoque de la gestin de recursos humanos, garantizar la rentabilidad y apoyar el cambio con las tecnologas de la informacin. El informe de 1996 Delivering Better Government (Brindar un gobierno mejor) identicaba la gestin del desempeo como la clave para mejorar la prestacin de servicios de la administracin pblica irlandesa y destacaba la necesidad de grandes reformas en las estructuras y procesos existentes de gestin de recursos humanos. El informe declaraba: La creacin de un servicio pblico motivado por los resultados, alineado con las prioridades del gobierno y centrado en la calidad del servicio no es posible sin que haya estructuras de personal. Los departamentos y ocinas de la administracin pblica irlandesa elaboran declaraciones de estrategia en las que exponen las metas y los objetivos de alto nivel que desean alcanzar. Despus se abocan a un proceso de planeacin de actividades que traduce estas metas en objetivos por divisin, entre los que pueden incluirse indicadores o parmetros de medicin cuantitativos y cualitativos del desempeo. Esto les permite vincular los objetivos y la estrategia institucionales con los empleos y las tareas de los empleados, considerados de manera individual o como integrantes de un equipo. Tambin pueden adaptar el marco general de PMD a las necesidades estratgicas de la institucin a que pertenecen y usarlo para entablar un dilogo estructurado sobre desempeo y desarrollo con cada uno de los empleados. Como parte de este marco, el Centro de Gestin y Desarrollo Institucional (CMOD, por sus siglas en ingls) tambin ha elaborado una lista de competencias orientada a las competencias conductuales.
Fuente: OCDE (2008a), The State of the Public Service, OECD Publishing, Pars.
El tercer reto es hacer que los gerentes operativos rindan cuentas del desempeo y facultarlos para ejercer esta responsabilidad. Esto implica encontrar un equilibrio saludable entre la rendicin de cuentas y la exibilidad. La necesidad de cumplir con las regulaciones tiene que ponderarse con la libertad de los ejecutivos para hacer bien su trabajo. Relajar el control en ausencia de sistemas nancieros y de gestin adecuados entraa riesgos obvios. No obstante, tambin se corren riesgos si estos controles no se relajan lo suciente. El exceso de restricciones crea condiciones que no dan a los directivos suciente libertad para
mejorar el desempeo. Delegar en cada dependencia la responsabilidad de implementar el sistema ha sido un paso en esta direccin, pero tambin es necesario adoptar un mtodo gradual para acumular capacidad y experiencia. La Secretara de la Funcin Pblica debera complementar este proceso deniendo lineamientos sobre cmo poner en operacin las metas. Los gerentes deberan tener los medios y la exibilidad necesarios para gestionar sus equipos con una gran capacidad de respuesta que les permita alcanzar sus objetivos. La experiencia del Marco de Rendicin de Cuentas de la Gestin en Canad (vase el recuadro 3.30) ofrece lecciones tiles para el caso de Mxico. Las autoridades canadienses han puesto gran nfasis en los resultados, el desempeo y en una mayor delegacin de funciones directivas a los departamentos. As, el Marco de Rendicin de Cuentas de la Gestin tiene como nalidad garantizar la rendicin de cuentas departamental de los resultados de la gestin, entre los que se incluyen los de recursos humanos.
Disear una estrategia de gestin del desempeo

Reorientar la gestin de los recursos humanos hacia la mejora del desempeo requiere esfuerzos paralelos y sincronizados en varios mbitos, entre los que se incluyen las competencias administrativas y los mandatos, las evaluaciones del desempeo y los incentivos para el buen desempeo. A menudo tambin exige la descentralizacin de las escalas de salarios y otros elementos de la gestin de los recursos humanos. Estos cambios tienen que ser parte de una estrategia coherente de gestin del desempeo. Lograr esta coherencia entre distintos mbitos de poltica puede representar un gran reto poltico para el que se requiere apoyo en este mismo sentido. Introducir y ampliar la evaluacin del desempeo, los elementos de remuneracin relacionados con el desempeo y la individualizacin de la paga son tareas desaantes. Exigen competencias de direccin y supervisin que los altos funcionarios normalmente no tienen. Adems, existe el riesgo de realizar evaluaciones del desempeo defectuosas y una diferenciacin subjetiva de los sueldos, lo que inuira negativamente en la moral y el desempeo de los empleados. La Ley del SPC contempla vincular el desempeo con recompensas monetarias, pero, sin objetivos institucionales e individuales claros, es probable que el subsistema fracase. Se requiere una revisin del sistema de compensacin antes de adoptar prcticas de remuneracin basada en el desempeo. Las autoridades mexicanas deberan considerar que no es posible mejorar el desempeo simplemente con reglas establecidas y procedimientos decretados de antemano, aunque las normas, reglas y procedimientos apropiados no dejan de ser importantes. Por ello se recomienda no forzar la vinculacin del desempeo con las recompensas monetarias, al menos por lo pronto. Es demasiado fcil sealar las reformas fallidas en los pases miembros de la OCDE, aunque rara vez han sido sucientemente analizadas. Las razones de los fracasos en la implementacin de la remuneracin relacionada con el desempeo a menudo parecen ser una preparacin inadecuada y una adopcin precipitada. Por fortuna, en esos casos la mayora de los ejecutivos han preferido repartir los bonos de manera ms equitativa si pueden hacerlo, antes que intentar asignar bonos de desempeo con base en informacin deciente o inadecuada. La OCDE ha sealado que es esencial que se cumplan ciertas condiciones previas antes de adoptar una cultura orientada al desempeo relacionada o no con la remuneracin, sin la cual la implementacin de la gestin del desempeo se enfrentara con serios problemas. Las condiciones previas son: transparencia en la institucin, mecanismos de ascenso claros y conanza en los mandos medios y altos (OCDE, 2005b). Adems, la responsabilidad de la
224 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO gestin de los recursos humanos, en particular las polticas de evaluacin del desempeo del personal, deberan haberse delegado lo suciente. Es absolutamente crucial contar con un proceso bien denido de evaluacin del desempeo basado en objetivos o criterios bien identicados antes de introducir cualquier vnculo entre desempeo y paga. En el contexto particular de Mxico, se recomienda ir creando poco a poco una cultura del desempeo centrada en sistemas de ascenso relacionados con el desempeo. Esto puede ayudar a hacer converger los valores del SPC con normas de competencia y mritos, y es preferible a la introduccin de elementos de paga relacionada con el desempeo. La adopcin de la gestin del desempeo exigira un anlisis integral de la estructura salarial y, como se ha dicho, su integracin al SPC. Esto resulta de importancia crucial en el proceso actual de descentralizacin del servicio de carrera, ya que la combinacin de descentralizacin y planes de gestin nanciera inadecuados podran llevar con el tiempo a incongruencias sustanciales en la estructura de remuneracin de la administracin pblica, que se reejaran en diferentes niveles de remuneracin entre las instituciones. Estas incongruencias obviamente constituiran desigualdades, pero tambin tendran efectos econmicos negativos. Hasta ahora Mxico no parece tener problemas de reclutamiento ni de retencin, pero la diferenciacin y las desigualdades visibles entre los puestos del SPC podran crear problemas en el mediano plazo, afectando la capacidad del servicio pblico y obligando al gobierno a aumentar los salarios para atraer personas a los mandos medios y bajos. Esto aumentara los costos totales y reducira la rentabilidad. Un cambio positivo hacia la creacin de una estrategia integral de gestin del desempeo sera vincular el subsistema de evaluacin del desempeo del SPC con el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) establecido en los artculos 110 y 111 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Esta ley obliga a las secretaras de Hacienda y de la Funcin Pblica a evaluar los resultados de la ejecucin de programas y presupuestos dentro de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal para garantizar la eciencia, la economa, la ecacia y la calidad. El desarrollo del SED empez en 2007, para permitir el seguimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo. El SED tiene dos componentes principales:
El primero es la evaluacin de los programas y polticas presupuestarios. Esto implica la creacin de indicadores de desempeo, llamados indicadores estratgicos, para medir los resultados de los programas. Tambin implica la realizacin de diferentes tipos de evaluaciones de programas y polticas. Las evaluaciones de programas se realizan como parte del Programa Anual de Evaluacin del gobierno. El segundo componente es la evaluacin de los procesos de gestin y los servicios pblicos. Se centra en mejorar los procesos de gestin dentro del sector pblico y la calidad de la prestacin de servicios, lo que implica, a su vez, la creacin de indicadores de desempeo, llamados indicadores de gestin, para medir y evaluar los procesos administrativos y los servicios pblicos. Esta actividad se realiza por medio del Programa Especial de Mejora de la Gestin (PEMG).
El primer componente del SED (la evaluacin de los programas presupuestarios) se realiza como parte de un Programa Anual de Evaluacin del que son responsables la Secretara de Hacienda y el CONEVAL24 (el CONEVAL en el caso de los programas sociales y Hacienda en el de los dems). El segundo componente (la evaluacin de los procesos de gestin) se implementa por medio del PEMG y es responsabilidad de la Secretara de la Funcin Pblica. Las dependencias y secretaras establecen los objetivos de los programas
y disean indicadores de desempeo. En el presupuesto anual se incluyen dos tipos de indicadores de desempeo: los indicadores estratgicos y los de gestin. Adems, las secretaras son responsables de coordinar las evaluaciones. Cada ao la Secretara de Hacienda, la Secretara de la Funcin Pblica y el CONEVAL elaboran y publican el Programa Anual de Evaluacin, que establece el tipo de evaluaciones que se realizarn y qu programas y polticas sern evaluados. En teora, los resultados de los indicadores estratgicos y de gestin y los de las evaluaciones de programas deberan informar las decisiones presupuestarias para el siguiente ejercicio scal. La idea es, pues, considerar las aportaciones de los servidores pblicos al logro de los objetivos institucionales por medio de estas evaluaciones. Sin embargo, la evaluacin tambin debera considerar cmo contribuye el SPC al cumplimiento de los objetivos nacionales segn los dene el Plan Nacional de Desarrollo. Adems, vincular el SED con el SPC ayudara a planear las necesidades de fuerza laboral y determinar las capacidades humanas requeridas para cumplir los objetivos institucionales. Por eso es necesario mejorar considerablemente la coordinacin entre instituciones. Las funciones y responsabilidades de las instituciones y secretaras clave la Secretara de Hacienda, la Secretara de la Funcin Pblica y el CONEVAL tienen que denirse con claridad e implementarse en la prctica. El estudio de la OCDE sobre la presupuestacin en Mxico Review of Budgeting in Mexico (2009b) tambin recomend crear un puesto de coordinador o gerente del desempeo en la Ociala Mayor de cada secretara. Este funcionario rendira cuentas directamente al secretario y propugnara los esfuerzos de reforma en la dependencia. Se debera invitar a las secretaras a participar en el cambio a un enfoque del desempeo. Hay seales en el SPC (artculo 54 de la Ley del SPC) de que se ha vericado un cambio de un enfoque centrado en el cumplimiento a uno centrado en el desempeo. Sin embargo, hay que hacer ms para lograr plenamente esta transicin, como: i) crear nuevas estructuras de incentivos; ii) racionalizar las reglas y regulaciones internas eliminando las que sobran, y iii) exibilizar la ejecucin del presupuesto y los problemas de gestin y de personal. Alinear el SPC con el Programa Especial de Mejora de la Gestin sera un paso estratgico adicional hacia la creacin de una estrategia de gestin del desempeo. El PEMG reconoce la necesidad de establecer reglas simples y exibles para la operacin del Servicio Profesional de Carrera a n de optimizar el proceso de reclutamiento, encontrar nuevos mtodos para mejorar la educacin a distancia y hacer que el subsistema de evaluacin del desempeo aumente en efecto el nivel de desempeo de los servidores pblicos con atencin especial a los resultados. El PEMG tiene tres objetivos principales: i) maximizar la calidad de los bienes y servicios que ofrece la administracin pblica federal; ii) aumentar la ecacia institucional, y iii) minimizar los costos de operacin y administracin de las dependencias y entidades. El SPC tiene el potencial de convertirse en el instrumento para lograr estos objetivos por medio de: i) la planeacin estratgica de los recursos humanos, no slo en lo relativo a nmeros sino tambin a costos y competencias, y facilitar la reasignacin de los recursos humanos a reas prioritarias; ii) evaluar la aportacin de los equipos y las personas a los objetivos institucionales, identicando las oportunidades de mejora, y iii) fomentar la rendicin de cuentas y la eciencia en la gestin de la fuerza laboral.
Aclarar la interfaz poltico-administrativa

Conforme el desempeo y la eciencia adquieren carcter urgente en la gobernanza y la administracin pblicas, se presta ms atencin a la funcin, las tareas y las capacidades de los funcionarios directivos de las administraciones pblicas. Los mandos altos se
226 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO encuentran en la interfaz entre el ejecutivo poltico y la administracin pblica. Son responsables de la implementacin adecuada de los instrumentos legales y las estrategias y medidas polticas, as como de la congruencia, eciencia y pertinencia de la actividad gubernamental. Un aspecto clave de toda revisin de los altos funcionarios pblicos es su relacin con el nivel poltico, as como el grado de implicacin poltica de las designaciones, los sueldos y la gestin de estos funcionarios. Sin embargo, la inuencia poltica en materia de contrataciones puede funcionar bien, siempre que haya otros controles y contrapesos en el sistema. No hay mejor prctica en lo que respecta a la seleccin y gestin de los mandos altos de la administracin pblica. Ni siquiera es posible distinguir una tendencia en los pases miembros de la OCDE, pues los altos funcionarios son producto de su sistema de administracin pblica y su contexto histrico, poltico y social especco. Sin embargo, hay varios elementos comunes en la reforma de la gestin de los altos funcionarios, como: prestar atencin a la calidad de la alta direccin para mejorar el desempeo, establecer reglas especcas para seleccionar a los altos funcionarios, denir competencias y abrir el reclutamiento a candidatos externos. Un punto importante es gestionar la alta direccin como grupo separado.
Gestionar los mandos altos como grupo

Los puestos de director general, director general adjunto y director de rea son los ms altos del Servicio Profesional de Carrera en Mxico. Como son parte del servicio de carrera, estn abiertos a la competencia, y tienen derecho a solicitarlos candidatos tanto internos como externos. Ni la Ley del SPC ni las nuevas reglas para la operacin del sistema establecen ninguna disposicin especca para la gestin de estos puestos. El proceso de seleccin comprende el anlisis de slo dos capacidades especcas para estos puestos: liderazgo y administracin. No hay pruebas de que estos puestos se gestionen como grupo para fortalecer la congruencia interinstitucional de los altos funcionarios o promover una perspectiva general de gobierno. Sin embargo, no todos los puestos de estos tres niveles se incluyen en el servicio de carrera. Los puestos homlogos que desempean actividades de apoyo para personas con nombramientos polticos o actividades no sustantivas no se consideran puestos del servicio de carrera. Pese a la inclusin de estos altos puestos directivos en el servicio de carrera, la interfaz poltico-administrativa es difusa y un factor de polmica que mina la credibilidad del SPC. Hay argumentos en favor de la exclusin de los directores generales, directores generales adjuntos y directores de rea del SPC porque se consideran muy cercanos a los secretarios de Estado y, por ende, puestos de naturaleza poltica. De acuerdo con funcionarios entrevistados para este estudio, a menudo se designa a los directores generales, directores generales adjuntos y directores de rea por el proceso que dicta el artculo 34: evitando la competencia abierta. Aunque el nombramiento de un funcionario por el artculo 34 es temporal, queda en entredicho la neutralidad poltica del proceso de reclutamiento, pues las razones para aplicar el artculo 34 no se explican ni justican plenamente. Todos los servidores pblicos de carrera aspiran a un puesto directivo por ascenso. Como estas designaciones no son sistemticamente transparentes e imparciales, y dependen de la voluntad del ejecutivo, los servidores pblicos de carrera bien pueden evitar incomodar a sus superiores polticos y aumentar el riesgo de politizacin del SPC. Esto tambin puede ser perjudicial para la movilidad del sistema; como los nombramientos para los puestos directivos se politizan hasta cierto grado, el personal que ocupa puestos inferiores y los mandos medios quiz no procuren mejorar su desempeo para ascender a puestos de ms responsabilidad, pues no perciben oportunidad alguna de progreso.
Es evidente que ha sido difcil para Mxico dejar atrs el sistema de apropiacin partidista de los cargos pblicos que caracteriz el servicio pblico durante la mayor parte del siglo XX. Los puestos que solan ser nombramientos polticos discrecionales (directores generales, directores generales adjuntos y directores de rea) ahora forman parte del SPC y por tanto no se otorgan con facilidad a aliados polticos o miembros de un equipo. El reto para Mxico es crear las condiciones para alentar a los altos funcionarios a comprometerse con los intereses del Estado y con el gobierno legal, y responder al gobierno elegido y no a los intereses de un gobierno o partido poltico en particular. Sin embargo, se han dado los primeros pasos al incorporar estos puestos al servicio de carrera, aunque parece que se trata de un proceso de largo plazo; no slo implica un cambio en la cultura administrativa, sino tambin en la cultura poltica. Signica no ver en la administracin pblica o en el servicio pblico el premio de ganar una eleccin donde los elegidos polticos deciden a voluntad despidos y designaciones. La clase poltica debe ver en la fuerza laboral profesional un activo con el cual cumplir las metas de la agenda poltica, lo cual por ende requiere toda la experiencia y el conocimiento acumulado disponibles en el servicio pblico. La forma como Mxico decida abordar este problema depender de su contexto poltico y social, y de la visin del servicio pblico. La experiencia de pases miembros de la OCDE revela algunas opciones, las cuales Mxico tal vez desee explorar en su camino hacia la formacin de un grupo de altos funcionarios profesionales. Deben tenerse presentes tres puntos: i) el SPC debe crear oportunidades crebles para que los servidores pblicos de antigedad asciendan a los mximos puestos directivos con completa independencia de la aprobacin poltica; ii) el gobierno debe mantener la posibilidad de reclutar candidatos externos para los mandos altos de modo que lleguen nuevas competencias y destrezas al servicio, pero el proceso competitivo debe ser transparente e imparcial, y iii) el gobierno debe revisar la poltica de compensaciones para los puestos directivos medios y altos, y debe haber un tabulador salarial especial para los altos funcionarios que tenga en cuenta la complejidad y el grado de responsabilidad de los diversos puestos directivos.
Establecer reglas especcas para gestionar los mandos altos

Uno de los primeros pasos que las autoridades mexicanas pueden dar para mejorar la gestin de los mandos altos es elaborar y aplicar una estrategia congruente. Al hacerlo, las autoridades mexicanas podran considerar el establecimiento, como parte del SPC, de reglas especcas para la gestin de los mandos altos (directores generales, directores generales adjuntos y directores de rea) como el personal no poltico de mayor jerarqua en la administracin gubernamental central. Es cierto que el servicio pblico es de suyo poltico. Sin embargo, los pases miembros de la OCDE han hallado diversas maneras de aligerar la tensin entre poltica y administracin. Algunos pases miembros de la OCDE establecieron criterios especcos para la seleccin y el proceso de ingreso, y los ascensos y convocatorias a menudo se confan a una institucin profesional o los realiza el gobierno poltico bajo supervisin del Congreso. El uso de herramientas de gestin del desempeo se aplican ante todo a la gestin de los mandos altos. Si Mxico ha de avanzar hacia una gestin ms orientada al desempeo, la calidad de los altos directivos es crtica. Esto a todas luces implica mantener los tres mximos puestos dentro del alcance del SPC. Estos puestos jan la direccin de largo plazo del servicio pblico y del marco operativo y las condiciones propicias para formar capacidad con la cual apoyar a futuros gobiernos, cualquiera que sea su orientacin poltica, en los niveles inferiores de la institucin. Como la direccin estratgica en algunos casos tiene una
228 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO duracin de una dcada o ms, colocar estas funciones en una situacin poltica de corto plazo reforzara el cortoplacismo que la adopcin del SPC deba eliminar. Adems, al dar tintes polticos a estas funciones administrativas, la direccin del SPC cambiara con cada secretario, lo que dejara a los niveles operativos del servicio pblico sin direccin de largo plazo. Otra razn para mantener a los directores generales y a los directores generales adjuntos en el SPC es motivar a la gente a incorporarse al servicio pblico y forjarse una carrera en l. Los ciudadanos ajenos a los partidos o grupos polticos deben tener la posibilidad real de llegar a puestos directivos del servicio pblico gracias a su desarrollo profesional o por competencia abierta y directa. Si el SPC se limita a algunos puestos de mandos medios y profesionales, se socava la motivacin para ingresar al SPC. Esta medida favorecera las polticas para promover la diversidad, la movilidad social y el carcter incluyente en el servicio pblico. El SPC debe manejarse de manera que permita a la gente hacer carrera en el servicio pblico sin importar sus antecedentes socioeconmicos, y tener posibilidades reales de llegar a ocupar una direccin sin la necesidad de ser polticos. Otra opcin para Mxico sera dejar de manera temporal a los directores generales fuera del SPC, pero incluir a los directores generales adjuntos y a los directores de rea. As se aligeraran las tensiones con quienes lleguen por la ruta poltica. Los directores generales a la larga deberan reincorporarse al SPC, una vez que est lo bastante maduro y las reglas para seleccionar a los altos funcionarios se hayan puesto a prueba, asimilado y blindado contra la intervencin poltica. Esta disposicin debe declararse con claridad en la ley, y efectuarse revisiones sistemticas de las reglas para evaluar el grado de avance. Sin embargo, debido a la naturaleza poltica de estos tres puestos directivos, puede considerarse cierto grado de participacin poltica, pero con un grado proporcional de escrutinio externo. La seleccin de altos funcionarios en los pases miembros de la OCDE ha sido objeto de mltiples reformas y se ha vuelto ms transparente en muchas naciones. Como no hay mejores prcticas al respecto, algunos modelos podran servir de inspiracin a Mxico. El sistema de Alta Direccin Pblica (ADP) chileno sirvi para reducir las acusaciones de corrupcin al disminuir el nmero de nombramientos polticos y basar las designaciones en los mritos. Cuatro mensajes principales se derivan del modelo chileno: i) es necesario denir el nmero de puestos y el tipo de funciones que el sistema debe cubrir; ii) la Recuadro 3.21. Gestin de los altos funcionarios en Chile
En 2003 el gobierno chileno, con el acuerdo de todos los actores polticos (partidos polticos de oposicin, organizaciones no gubernamentales, sociedad civil), cre el sistema de Alta Direccin Pblica (ADP), un sistema central de puestos directivos del servicio pblico, con el n de modernizar y transparentar ms la administracin pblica, y atender las acusaciones de corrupcin en los niveles superiores. El propsito de la ADP fue establecer un grupo profesional de altos funcionarios cuya contratacin se basara en concursos pblicos. Chile tiene un grupo laboral conocido como altos directores pblicos. La ADP encarga la mayor parte del proceso de seleccin a empresas especializadas. Un poco ms de la mitad de los 200 servicios de la administracin pblica nacional participan en la ADP. Tienen 102 puestos en el primer nivel jerrquico (encargados de servicio, directores generales) y 735 en el segundo (directores regionales, encargados de divisin). El sistema se aplic poco a poco, pues la adhesin al sistema de la ADP no genera de inmediato el concurso; esto ocurre cuando un puesto queda vacante. Hasta 2008, 61 por ciento de los puestos cubiertos por la ADP se haban ocupado por concurso abierto.
Recuadro 3.21. Gestin de los altos funcionarios en Chile (continuacin)

La Direccin Nacional del Servicio Civil (DNSC) es responsable de la gestin de la ADP. Sin embargo, el Consejo de Alta Direccin Pblica se encarga de garantizar la transparencia, condencialidad y ausencia de discriminacin del proceso de seleccin. Lo presiden el director de la DNSC y cuatro miembros propuestos por el presidente de Chile y aprobados por el Senado. El proceso de seleccin, que tarda ms o menos cuatro meses, comienza con la publicacin de la vacante en los medios. Una empresa especializada comisionada por el consejo analiza los curricula vitae de los candidatos y prepara una lista para el consejo o un comit de seleccin (bajo la supervisin del consejo). La competencia profesional, integridad y probidad son algunos criterios del proceso de seleccin. Despus, el consejo o el comit selecciona a los mejores candidatos para una entrevista y prepara una lista nal para que la autoridad competente haga el nombramiento nal. Los altos funcionarios seleccionados mediante el sistema de ADP se nombran para un periodo de tres aos, y el nombramiento puede renovarse por dos trminos iguales ms. Aunque los funcionarios se seleccionen mediante la ADP, el presidente puede removerlos debido a un desempeo deciente o a una prdida de conanza. El sistema de ADP se bas en la experiencia internacional. En particular, la experiencia de pases miembros de la OCDE como Australia y Nueva Zelanda inuy en gran medida en el modelo chileno. El sistema se considera uno de los principales logros de la modernizacin de la administracin pblica chilena. Un efecto fue la disminucin de nombramientos polticos en el gobierno central; en la actualidad representan slo 0.5% de la fuerza laboral pblica total. Tambin se argumenta que la presencia de mujeres en puestos directivos aument con este sistema; ellas ocupan 32% de los puestos, en comparacin con 15% en el sector privado chileno. Sin embargo, el sistema de ADP enfrenta al menos tres retos importantes. En primer lugar, debe extender su cobertura a ms servicios. An hay casi 100 servicios pblicos cuyos puestos directivos no forman parte del sistema de ADP. En el gobierno central en su conjunto hay 3 114 puestos directivos en los niveles jerrquicos primero y segundo, de los cuales slo 837 forman parte del sistema. En segundo lugar, el sistema tiene que hallar la manera de agilizar el proceso de nombramiento nal a cargo de las autoridades polticas. Una propuesta fue dejar la decisin nal al consejo y no a las autoridades polticas. Por ltimo, en algunos casos, la ADP no ha logrado ocupar las vacantes debido a la falta de candidatos; los potenciales candidatos no consideran atractivas las condiciones laborales de puestos tcnicamente complejos y polticamente problemticos con bajos salarios y falta de apoyo poltico.
Fuente: R. Costa y M. Waissbluth (2007), Tres aos del Sistema de Alta Direccin Pblica en Chile: balance y perspectivas, documento presentado para anlisis en el Consorcio Libertad y Desarrollo.
incorporacin a la ADP es gradual; iii) es posible emplear contratistas externos para efectuar el proceso de seleccin, y iv) un comit independiente se encarga de supervisar el proceso. Una segunda opcin que puede inspirar a Mxico es el servicio de alta direccin de Estados Unidos. Los mensajes clave provenientes de esta experiencia son que: i) es posible tener un nmero limitado de puestos pblicos directivos reservados para la designacin poltica en presencia de descripciones laborales claras, y permitir que se nombre y se despida con libertad a los funcionarios; ii) pero debe depender de un cuerpo de funcionarios pblicos en activo, y reclutarse por concurso abierta centrado en las habilidades, experiencia y potencial directivos que los puestos especcos requieran.
230 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.22. Altos funcionarios en Estados Unidos
Estados Unidos es muy institucional, pero tambin tiene una participacin poltica ms abierta. Sus acuerdos se caracterizan por el control presidencial sobre las funciones del ejecutivo, en combinacin con una activa supervisin por parte del Senado. El nmero de designaciones polticas es relativamente grande, pero hay caractersticas especiales que contribuyen a mantener un equilibrio adecuado entre la sensibilidad poltica y la competencia neutral. Tras cada eleccin presidencial, el Congreso publica una lista de puestos en las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno federal, que puede estar sujeta a nombramientos sin concurso. La lista actual contiene 7 996 puestos en todo el pas, de los cuales 1 141 requieren el acuerdo del Senado con el nombramiento del presidente. Los mritos de estos candidatos suelen ser por tanto objeto de un muy atento escrutinio, aunque no haya concurso formal. Entre los puestos que requieren acuerdo del Senado estn los secretarios de las 15 ocinas del Gabinete, los secretarios adjuntos, subsecretarios y secretarios asistentes, asesores generales de esas ocinas, y algunos cargos de las ocinas independientes y no regulatorias de la rama ejecutiva y de las ocinas regulatorias. El servicio de alta direccin (SES, por sus siglas en ingls) es un sistema de personal que cubre los puestos de polticas de alto nivel, supervisin y direccin de la mayora de las instituciones federales. El SES incluye la mayora de los puestos del servicio pblico superiores a cierto nivel. Hoy en da, la Ocina de Gestin de Personal (OPM, por sus siglas en ingls) autoriza 8 328 puestos del SES. Cerca de la mitad de los puestos del SES se reserva para servidores pblicos. La razn principal es la creencia de que la necesidad de garantizar la imparcialidad requiere empleados de carrera. Los puestos restantes del SES pueden cubrirse con aspirantes de carrera o de otro tipo. Los nombramientos de carrera se efectan mediante un proceso competitivo, con anuncios pblicos, calicacin y clasicacin de los aspirantes elegibles, aprobacin de la ocina de calicaciones profesionales del aspirante seleccionado, y una revisin y aprobacin posteriores de las calicaciones ejecutivas y administrativas del candidato propuesto, de las que se ocupa la Junta de Revisin de Calicaciones del SES. Un aspirante designado de carrera trabaja un ao como periodo de prueba. Al trmino de este periodo la persona designada adquiere derechos de antigedad, y el SES puede removerlo slo por causas justicadas o por desempeo deciente. Hay reglas especiales que protegen a las personas designadas de carrera de favoritismo. No puede efectuarse una evaluacin del desempeo a una persona designada de carrera antes de transcurridos 120 das desde el inicio de una nueva administracin. No puede reasignarse a una persona designada de carrera sin su consentimiento antes de transcurridos 120 das desde el nombramiento de un nuevo encargado de la ocina, ni puede transferrsele sin su consentimiento a otra ocina.
Fuente: OCDE (2010a), OECD Reviews of Human Resources Management in Government: Brazil 2010: Federal Government, OECD Publishing, Pars.
Como en muchos pases miembros de la OCDE donde hay un grupo denido de personal ampliamente conocido como alta direccin pblica, Mxico podra denir un perl de habilidades y competencias. La Secretara de la Funcin Pblica podra tener la responsabilidad de denir este perl, pero dar a las secretaras e instituciones participantes del SPC la oportunidad de adaptarlo a sus necesidades. Cada vez ms, los perles denidos para el reclutamiento de los altos funcionarios incluyen no slo aptitudes de direccin, sino habilidades demostradas de liderazgo, que se denen como la capacidad de los directores de hacer que sus instituciones logren mejores resultados y apliquen reformas.
Mxico tambin puede explorar la posibilidad de fomentar la movilidad interdepartamental de los altos funcionarios. La idea es promover un ethos ms empresarial en los mandos altos del SPC. Esto creara asimismo la posibilidad de contar con algunos directores generales provenientes del servicio y otros externos. El propsito es que el SPC sea ms exible con el n de adquirir nuevas destrezas y competencias requeridas para sus labores. Al introducir nombramientos de tiempo limitado para altos funcionarios como directores generales se podra cumplir esta meta. En este caso, Mxico debe decidir si garantiza o no el empleo despus del trmino del periodo. Mxico tambin debe considerar, como parte de su poltica, introducir mecanismos para remover a los altos funcionarios que hayan demostrado carecer de aptitudes para el servicio. El cuadro 3.8 presenta algunos ejemplos de polticas adoptadas en pases miembros de la OCDE respecto de los trminos de designacin de los altos funcionarios.
La competencia administrativa debe guiar el reclutamiento y la capacitacin de los altos funcionarios. Se debe gestionar a los mandos altos como grupo, y drseles oportunidades sistemticas de reunirse como grupo de manera peridica en cursos, seminarios y otras reuniones con el n de promover la cohesin. Su participacin en el grupo debe ser uno de los valores que guen su reclutamiento, renovacin de contrato y ascenso. Los esfuerzos para mejorar la gestin del desempeo deben dedicarse ante todo a este grupo, y pueden adoptarse herramientas especiales para reconocer una buena gestin. Es importante que, en el nivel superior, los directores generales, los directores generales adjuntos y los directores de rea tengan un desarrollo amplio en varias secretaras. El servicio pblico britnico ofrece un claro ejemplo de gestin ecaz de los altos funcionarios como grupo mediante estrategias de capacitacin y liderazgo. El Grupo de Capacidades del Servicio Pblico de la Ocina del Gabinete es responsable del desarrollo empresarial de los altos directivos, y hay una gran inversin en una serie de programas de liderazgo para ayudarlos a concretar su potencial y desarrollar su carrera.
232 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.23. La estrategia de liderazgo en el servicio pblico britnico
En el Reino Unido, el servicio pblico est encabezado por el secretario del Gabinete. El servidor pblico ms alto de un departamento es el secretario permanente. Cada uno apoya al ministro del gobierno que encabeza su departamento, y quien es responsable ante el Parlamento de las acciones y el desempeo del departamento. El secretario permanente es el funcionario responsable de las cuentas del departamento, y las rinde al Parlamento. Debe asegurarse de que su departamento gasta de manera adecuada el dinero que se le asigna. Todos los miembros del Grupo Permanente de Gestin de Secretarios (PSMG, por sus siglas en ingls) son primeros secretarios permanentes; otros, secretarios permanentes y directores generales seleccionados (el segundo rango superior del servicio pblico). El PSMG se rene una vez al trimestre para tratar asuntos de importancia estratgica para el servicio pblico, como:
asuntos de recursos humanos, como aptitudes, sueldos y pensiones; alta direccin; eciencia, como reingeniera de procesos, servicios compartidos; reputacin; relaciones de los empleados; riesgos; gestin nanciera; normas y valores, y capacidad del servicio pblico en su conjunto.
Desarrollar lderes es de importancia capital para el xito del servicio pblico britnico. Hay tres tipos de lderes en el servicio pblico, cada uno con una funcin vital que desempear:
lderes individuales y de equipos, quienes aseguran que todos los servidores pblicos cumplan sus objetivos, y manejan las alianzas con otras instituciones; lderes colectivos, en una institucin o departamento, que jan la direccin e impulsan el cambio, y lderes empresariales, en todo el servicio pblico, tienen una visin ms general: contribuyen a formar la capacidad necesaria para superar los retos que el servicio pblico y el pas enfrentan.
La estrategia de liderazgo
Los propsitos son: i) crear un servicio pblico ecaz y moderno que proporcione un servicio de competitividad mundial y se reconozca en el Reino Unido y en el extranjero como fuente de consejos expertos sobre polticas; ii) prepararse para el porvenir sin descuidar la continuidad, y iii) entender por qu es necesario cambiar y quin puede guiar el avance. Desarrollar habilidades de liderazgo es una prioridad. El marco de liderazgo es el ncleo de Professional Skills for Government (aptitudes profesionales para el gobierno). Determina lo que se espera de los altos funcionarios en lo tocante a resultados, formacin de capacidad y jacin de direccin. Tambin destaca lo que pueden hacer los funcionarios para mejorar sus habilidades de liderazgo. El liderazgo debe apuntalarse en cuatro aspectos:
Recuadro 3.23. La estrategia de liderazgo en el servicio pblico britnico (continuacin)
ritmo: dar respuesta gil a los problemas y proporcionar las soluciones adecuadas para el largo plazo; pasin: ser un entusiasta proveedor de servicios pblicos de alta calidad para todos; orgullo: enorgullecerse de lo que se hace y asegurarse de que el pas se enorgullezca de su servicio pblico; profesionalismo: en la manera de formular polticas y prestar los servicios.
Un aspecto bsico del liderazgo es garantizar la continuidad del trabajo del servicio pblico mediante la identicacin y preparacin de candidatos para ocupar los empleos ms exigentes conforme se presenten las vacantes. El Grupo de Capacidades del Servicio Pblico (CSCG, por sus siglas en ingls) ayuda a los departamentos a identicar nuevos puestos, probables vacantes y sucesores potenciales, y se asegura as de que todos los departamentos conserven la capacidad de alcanzar sus objetivos. El CSCG tambin apoya al secretario del Gabinete y al Comit de Alta Direccin (SLC, por sus siglas en ingls) en la planeacin de la sucesin de los secretarios permanentes y directores generales (los 200 mandos ms altos). Esto implica dar a los individuos la asesora y el apoyo que necesitan para gestionar su carrera y satisfacer sus necesidades de desarrollo personal. Un objetivo bsico de la Ocina del Gabinete es fortalecer el servicio pblico para asegurar su organizacin ecaz y que cuente con las habilidades, valores y liderazgo para cumplir con los objetivos del gobierno. Con ese n, la Encuesta de la Alta Direccin Pblica (SCS), realizada por el servicio pblico, se propone evaluar el desempeo. La encuesta es un censo de todos los miembros de la SCS y forma parte del compromiso del Acuerdo de Servicios Pblicos para medir la mejora de percepcin de liderazgo y aptitudes. En la encuesta ms reciente, se pidi a los miembros de la SCS sus opiniones en cinco reas bsicas:
trabajar en la SCS; calidad del liderazgo de la SCS; qu mejoras se necesitan; qu avances se han registrado desde la encuesta de 2004; compromiso de los empleados.
El Grupo de Capacidades del Servicio Pblico (CSCG) de la Ocina del Gabinete es responsable del desarrollo empresarial de:
los secretarios permanentes; los directores generales; los directores; los miembros del Esquema de Desarrollo de Alto Potencial.
El CSCG colabora con la Escuela Nacional de Gobierno (NSG, por sus siglas en ingls) para ofrecer un conjunto de programas para la SCS que se centran en las aptitudes bsicas necesarias para apoyar el cumplimiento, formar capacidad, impulsar el cambio y mejorar el liderazgo. Estos programas preparan a la gente para los empleos ms difciles de la Alta Direccin Pblica.
Fuente: www.civilservice.gov.uk; consultado en diciembre de 2010.
Un programa de bsqueda de talentos

Mxico tambin podra considerar el establecimiento de un programa de bsqueda de talentos gestionado por la Secretara de la Funcin Pblica para identicar trabajadores sobresalientes, impulsar su desarrollo profesional y garantizar que los ms talentosos ocupen los puestos ms desaantes. Este programa tambin ayudara a evitar el favoritismo y el nepotismo; pero es esencial un proceso transparente. El SPC de Mxico debe reconocer que desarrollar sus planes de sucesin de los puestos ms altos y de la gente que los ocupe en un periodo de dcadas. Un servidor de carrera de gran potencial que se incorpore a los 25 aos puede tener una vida profesional de unos 40 aos. En el SPC mexicano, como en otros pases miembros de la OCDE, los servidores pblicos de carrera tienen que ofrecer un compromiso de largo plazo con el servicio; a su vez, requieren un compromiso de largo plazo por parte del gobierno. No obstante, sera necesario sealar que formar parte del programa no es la nica manera de ocupar puestos directivos. La ventaja de este programa es que permitira al gobierno mexicano formar a sus futuros cuadros de directivos profesionales. El Programa de Avance Rpido britnico puede servir de modelo debido a su exibilidad y diversidad en cuanto a personas y reas cubiertas. Este programa no slo es una carrera poltica: pone un acento especial en el contacto directo con el pblico. Se espera que los participantes sean servidores pblicos ms ecientes si tambin experimentan por s mismos qu aceptacin tiene una poltica entre personas de comunidades y antecedentes diversos, y el efecto que ejerce en su vida. Es crtico, pues, marcar una clara separacin entre los servidores pblicos de carrera y los reclutados slo para puestos especcos. En la prctica, esto signicar otorgar condicin permanente a los funcionarios clasicados como servidores pblicos de carrera. Debe ser posible entrar en el sistema desde fuera a cualquier edad.
Recuadro 3.24. El Programa de Avance Rpido del servicio pblico: Reino Unido
El Avance Rpido del servicio pblico es un programa de gestin de talentos para graduados que tienen el potencial de convertirse en los futuros lderes del servicio pblico. Est clasicado entre los cinco primeros lugares de la gua del Times de los 100 mejores empleadores de graduados. Una razn de la popularidad del Avance Rpido es que permite a los graduados ejercer un efecto real en la vida del Reino Unido y, a menudo, del mundo. Los participantes del programa:
aportan soluciones innovadoras para algunos de los mayores problemas que la sociedad enfrenta hoy en da; trabajan en el centro de los asuntos actuales y de las principales agendas gubernamentales; se comprometen directamente con el pblico, con lo que ayudan a prestar servicios de alta calidad a personas de comunidades y antecedentes diversos.
El Avance Rpido tambin permite a los participantes acumular una amplia experiencia en un periodo muy breve. Los participantes del programa comienzan su carrera con una serie de asignaciones o puestos. Se trata de diversos empleos dentro de cada departamento, cada uno de los cuales dura de 12 a 18 meses. Los puestos dan a los participantes la oportunidad de desplazarse entre proyectos y reas de trabajo para ganar experiencia en diversos grupos de carreras. Muchos departamentos tambin ofrecen oportunidades de transferencia, por lo que lis participantes tienen la posibilidad de trabajar en otro departamento gubernamental, el sector pblico ms amplio, Europa o incluso empresas o industrias.
Recuadro 3.24. El Programa de Avance Rpido del servicio pblico: Reino Unido (continuacin)
El Avance Rpido de Graduados est abierto a personas de cualquier disciplina. Se subdivide en cuatro opciones: i) departamentos centrales, que incluyen algunos de los principales departamentos gubernamentales, como educacin, salud, transporte, medio ambiente, control de la criminalidad (excepto el Ministerio de Asuntos Exteriores); ii) ciencia e ingeniera, abierta a graduados en ciencias, ingeniera, matemticas, computacin y otras disciplinas exactas; iii) servicio diplomtico, y iv) el Parlamento, donde los graduados asisten a los legisladores sin participar en los vaivenes polticos. Hay otros cinco programas del Avance Rpido destinados a especialistas y otros grupos. El Avance Rpido tambin ofrece la oportunidad de solicitar algunas combinaciones de esquemas:
el Avance Rpido Analtico se dirige a economistas, investigadores sociales y estadsticos; el Avance Rpido de RH se dirige a las personas con inters comprobable en todas las reas de los recursos humanos; el Avance Rpido de Tecnologa en los Negocios est dirigido a quienes comprenden y maniestan un gran inters en la tecnologa; el Avance Rpido Europeo se dirige a quien busca una carrera en una institucin de la UE; el Avance Rpido de Irlanda del Norte est dirigido a quienes buscan colocarse en ese pas.
Fuente: Civil Service Fast Stream (s.f.), http://faststream.civilservice.gov.uk; consultado en diciembre de 2010.
El Programa de Cadetes de la Administracin Pblica de Israel tambin puede servir de modelo para Mxico. Este programa se orienta no slo a la mejora del liderazgo en el servicio pblico, sino a dar a los jvenes de escasos recursos la oportunidad de incorporarse al servicio pblico, por lo que se trata de un programa de movilidad social. Recuadro 3.25. Programa de Cadetes de la Administracin Pblica: Israel
Con el n de fortalecer las reservas de administradores del servicio pblico, el grupo ATIDIM y la Universidad Hebrea de Jerusaln iniciaron el Programa de Cadetes de la Administracin Pblica. El programa pretende mejorar el sector pblico israel en general y, de manera ms especca, el servicio pblico, as como expandir sus horizontes mediante la integracin de profesionales de alto nivel provenientes de comunidades marginadas, los cuales han cursado estudios acadmicos y capacitacin orientados a metas. El programa ofrece un grado excepcional de licenciatura de la Facultad de Polticas Pblicas de la Universidad Hebrea. El plan de estudios se concentra en el desarrollo de habilidades y herramientas de liderazgo y en calicar y capacitar a los graduados para puestos clave en el servicio pblico, como en ministerios, autoridades legales, instituciones ociales y ayuntamientos. Durante sus estudios, los alumnos reciben becas costo de los cursos, gastos mensuales, una computadora porttil y tutora que los ayudan a nanciar sus estudios y, al mismo tiempo, les proporcionan un slido apoyo social y acadmico que fomenta la comunidad. Se espera que a los diez aos de haber terminado sus estudios, los graduados
Recuadro 3.25. Programa de Cadetes de la Administracin Pblica: Israel (continuacin)

formen el ncleo directivo de funcionarios en puestos de jefes de departamentos y superiores. La capacitacin dura ocho aos e incluye prcticas en el servicio pblico. Este programa competitivo se inici en 2003 con 33 estudiantes, y llegar a un mximo de 50 alumnos por clase. Hay en la actualidad 170 participantes, de los cuales 60 trabajan en dependencias gubernamentales. Sin embargo, para llegar a ser funcionario directivo del servicio pblico no es necesario formar parte del programa.
Fuente: Universidad Hebrea de Jerusaln (s.f.), Atidim Cadets for the Public Service, http://public-policy.huji. ac.il/eng/atidim.asp?cat=98&in=0; consultado en diciembre de 2010.
Hacia una reforma fructfera de la GRH Evaluacin de la implementacin del SPC

La estrategia de implementacin del Servicio Profesional de Carrera en Mxico se ha vuelto uno de los principales obstculos para la profesionalizacin de la fuerza laboral pblica. Se esperaba que los resultados se materializaran en un periodo muy breve y el gobierno no consider que algunos subsistemas del SPC dependen de la existencia y el funcionamiento de otros subsistemas para poder ponerse en prctica. Dos ejemplos notables son el subsistema de planeacin de recursos humanos, que depende de que est en funcionamiento el subsistema de evaluacin del desempeo para que le suministre informacin sobre personas y labores, y el subsistema de ingreso, que depende en gran medida del Registro nico del Servicio Pblico Profesional (RUSP). Por tanto, tratar de avanzar en todos estos subsistemas al mismo tiempo no era una posibilidad prctica; de ah la necesidad de revisar la estrategia de implementacin. Al principio, la implementacin del Servicio Profesional de Carrera goz de un fuerte apoyo poltico, pero en la prctica la implementacin result abrumadora, sobre todo por la falta de experiencia tcnica, capacidad y herramientas adecuadas de RH. Con la llegada de la nueva administracin en 2006, se renov la voluntad poltica hacia el SPC, se avanz en la denicin de capacidades y se revisaron las reglas para la operacin del sistema. El acento actual en la descentralizacin dio la impresin de que la gente puede contravenir el sistema esgrimiendo el artculo 34 de la Ley del SPC para ocupar los cargos ms altos e interpretndolo de manera muy laxa. La Ley del SPC estipulaba la implementacin del sistema: i) la Secretara de la Funcin Pblica, encargada de la formulacin de polticas y la provisin de lineamientos y herramientas para la operacin del SPC; ii) el Consejo Consultivo, rgano de apoyo para el SPC encargado de opinar sobre las polticas y subsistemas que operan el sistema y proponer mejoras, y iii) los comits tcnicos, uno en cada institucin participante, responsables de la implementacin y la prctica de las polticas. Hace poco la implementacin del Servicio Profesional de Carrera se estanc. Los funcionarios entrevistados para este estudio dieron algunas razones posibles:
La responsabilidad de desarrollar el SPC est en manos de la Secretara de la Funcin Pblica, cuya autoridad est abierta al cuestionamiento por parte de otras secretaras e instituciones gubernamentales. La secretara no tiene facultades sobre las dems instituciones, a las que se dio tambin la exibilidad de actuar a su arbitrio. El Registro nico del Servicio Pblico Profesional (RUSP) no contiene informacin sobre todas las personas cubiertas por el SPC, ni toda la informacin pertinente sobre los aspirantes, incluidas sus competencias. Falta voluntad poltica para que funcione el Consejo Consultivo; sus reuniones son puramente formales y no cuenta con toda la informacin necesaria para cumplir su funcin. Fueron insucientes el tiempo y el esfuerzo dedicados a los expertos asesores y a las partes interesadas en las etapas de diseo e implementacin previa. El ritmo planeado de la implementacin fue demasiado ambicioso. De acuerdo con el artculo 4 transitorio, todo el sistema debera haber estado en plena operacin apenas tres aos despus de la publicacin de la ley. Varios aspectos fundamentales herramientas para elaborar los perles de los empleos, catalogar aptitudes y evaluar las competencias de las personas necesarios para el funcionamiento del SPC no se aplicaron ni se pusieron a prueba adecuadamente. La manera como se introdujo el SPC era contraria a algunos aspectos culturales de Mxico. Por ejemplo, hay un deseo de certidumbre; el SPC ha de ser transparente y predecible para quienes estn sujetos a l, y por ende los elementos de cada subsistema deben tener una validez clara para ellos. Esto signica que la forma de elaborar los perles de los empleos debe ser imparcial, y debe notarse que las personas nombradas para un cargo al menos hayan sido candidatos fuertes en lo relativo a mritos. Hay una preferencia por trabajar en equipo en lugar de hacerlo en forma individual, por lo que son importantes las habilidades para incorporarse y trabajar en equipo. Las personas entrevistadas para este informe comentaron que algunos actores polticos importantes no apoyan el SPC. El servicio de carrera no es una prioridad para el electorado ni para los polticos.
Aparte de estos problemas, parece que hay un entendimiento claro de los elementos de una institucin profesional. La Ley del SPC es en general muy completa y aborda la mayora de los temas que se esperara de una institucin administrativa de primera lnea, si bien quedan fuera algunos subsistemas importantes (como el de remuneracin, y desarrollo y compensacin institucionales). Con el n de avanzar en la implementacin y consolidacin del SPC, Mxico necesita: i) atender la gobernanza del sistema; ii) revisar la Constitucin y el desempeo de las instituciones establecidas para gestionarla; iii) revisar los criterios que subyacen a la medicin del trabajo y la capacidad de la gente para realizarlo; iv) separar el consejo poltico del consejo y la gestin administrativos, y v) establecer una gestin adecuada de datos (recopilacin, registro y uso de la informacin) para atender los nombramientos, la capacitacin y el desarrollo profesional del personal. Para ser ecaz, toda accin debe ser congruente con la cultura poltica de Mxico.
Hay que reforzar valores bsicos

Los valores arraigados en la cultura del servicio pblico, que guan el comportamiento de los servidores pblicos, son una parte importante del gobierno. Los valores del servicio pblico como el respeto por la legalidad, la integridad y la neutralidad poltica se encuentran entre las caractersticas distintivas de una sociedad democrtica. Como tales, tienden a consagrarse en la legislacin aplicable al servicio pblico o en las constituciones con el apoyo de cdigos de conducta, y protegidos por procedimientos y sanciones administrativos. Los valores bien denidos que dan lugar a prcticas gubernamentales congruentes son esenciales para mantener la conanza en el gobierno. Reejan lo que el servicio pblico trata de lograr, ayudan a denir objetivos colectivos e individuales, y mantienen la cultura general del servicio pblico. En los pases miembros de la OCDE, estos valores bsicos abarcan valores tradicionales como la integridad, la imparcialidad, la legalidad, la probidad y el mrito, y valores ms recientes, como la eciencia, la transparencia, la diversidad y la orientacin al usuario. Los valores tradicionales suelen girar en torno a tres principios esenciales: garantizar la tica y la integridad en el servicio pblico, asegurar la continuidad del servicio pblico y garantizar la legalidad de las decisiones. Estos valores han justicado un marco de empleo para los servidores pblicos que diere del de los empleados sujetos a las leyes laborales generales en la mayora de los pases miembros de la OCDE. Ampliar la denicin de los valores bsicos del servicio pblico como forma de incrementar la conanza de los ciudadanos en el gobierno es ya un objetivo estratgico clave en muchos pases miembros de la OCDE. Asimismo, con la introduccin de una mayor exibilidad administrativa en la administracin pblica y menos control de los insumos y procesos, las naciones procuran incorporar estos valores a los procesos de gestin. La gestin basada en valores se considera una manera ms ecaz de mantener los valores bsicos en el servicio pblico que los controles que obstaculizan el avance hacia una administracin basada ms en el desempeo.
La Ley del SPC en Mxico es clara en su especicacin de los principios orientadores: legalidad, eciencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad, mrito e igualdad de gnero. La Constitucin general de la repblica y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos tambin reejan estos principios como valores bsicos del servicio pblico. No obstante, hay pocas pruebas de que esos principios o valores guen el funcionamiento del servicio pblico, y mucho menos el SPC. De hecho, las prcticas de GRH no son congruentes con estos principios. La contradiccin entre la ley y la prctica les ha impedido madurar y formar parte de la cultura administrativa. Por tanto, se recomienda que las autoridades mexicanas hagan explcita la importancia de estos principios orientadores en el funcionamiento del servicio pblico. Aadir un compromiso con el estado de derecho sera un avance en la bsqueda de una cultura de honestidad e integridad en el servicio pblico. Al respecto, la experiencia de Australia y Francia podra inspirar a la Secretara de la Funcin Pblica para organizar talleres sobre valores bsicos del SPC como parte de las deliberaciones acerca de las reformas del servicio pblico; esto subrayara su carcter bsico. En Francia se realiz en 2008 una encuesta de opinin pblica sobre los valores del servicio pblico, junto con debates y mesas redondas en las que participaron tanto servidores pblicos como otras personas (Silicani, 2008, citado en OCDE, 2010a). En Australia, un estudio de los valores bsicos fue parte central de la revisin de la legislacin del servicio pblico, y la nueva Ley del Servicio Pblico de 1999 maniesta de manera explcita estos valores bsicos. La Secretara de la Funcin Pblica mexicana ya comenz a trabajar en el cambio de paradigma para gestionar el SPC. El nuevo modelo recupera los principios y valores de una versin humanista de una poltica pblica de RH respecto del ser y el hacer de la administracin pblica. Los retos que el SPC enfrenta no se reeren slo a diseo e implementacin, sino que tambin son culturales. Tras dcadas de un sistema de gobierno de un solo partido, cambiar la cultura administrativa, sus hbitos, valores y principios, tardar un buen tiempo. Problemas como la politizacin de los asuntos administrativos, el clientelismo, el centralismo y la ilegalidad an estn presentes en la cultura del servicio pblico, todo lo cual diculta en gran medida el desarrollo y la consolidacin de un sistema de servicio pblico que funcione bien y se base en los mritos.25 Por tanto, la importancia de este modelo, como veremos ms adelante en este captulo, reside en que pretende abordar estos elementos conductuales y de actitud con el n de fortalecer la imparcialidad y la legalidad de las acciones del SPC. Mxico debera evaluar asimismo el grado hasta el cual las reglas y procesos de la GRH cumplen con los principios establecidos en el marco legal y la forma de alinearlos mejor, sobre todo en el proceso de reclutamiento. Esto garantizar que los planes de gestin de los recursos humanos representen un papel esencial en la institucionalizacin de valores. Por ejemplo, reclutar servidores pblicos mediante un concurso abierto y basado en mritos (o mediante otros procedimientos de seleccin competitivos) garantiza la ausencia de clientelismo. En los pases miembros de la OCDE, los contratos de empleo permanente y la proteccin contra el despido se han considerado tradicionalmente garantas de independencia y neutralidad de los servidores pblicos, as como de continuidad. Las disposiciones sobre disciplina pretenden respaldar la probidad y la legalidad. La socializacin profesional mediante la capacitacin, procesos de gestin de carrera y los servicios para los altos funcionarios que existen en algunos servicios pblicos tambin son importantes para imbuir estos valores. La gestin de las competencias y el desempeo sirve para destacar valores a los individuos mediante el establecimiento de criterios de desempeo y competencias.
240 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO El reto para Mxico es la aplicacin y el cumplimiento plenos del marco legal (Constitucin, Ley Federal de Responsabilidades y Ley del SPC) de modo que ste llegue a ser esencial para la administracin del servicio pblico basada en valores. Hacer pblicos los malos manejos debe ser una preocupacin central, como lo es en muchos otros pases miembros de la OCDE. As, el marco legal debera incluir algunos medios para obligar o alentar a los servidores pblicos a que denuncien los malos manejos. Para dar ms importancia al papel de los valores en el servicio pblico, Mxico puede recibir cierta gua de OECD Principles on Ethical Conduct in the Public Service.
Alinear el SPC con las metas estratgicas de gobierno

La implementacin del SPC no se cuenta entre las actuales prioridades del gobierno mexicano. Parece haber limitaciones presupuestarias para emprender proyectos costosos por el momento. Con el n de renovar el impulso para profesionalizar el servicio pblico, el SPC debe alinearse con las metas estratgicas de gobierno. La crisis econmica y los problemas de seguridad reciben ahora la atencin, y la reforma del servicio pblico ya no aparece en la agenda poltica. Algunos funcionarios entrevistados para este estudio expresaron la impresin de que el inters poltico en la profesionalizacin del servicio pblico en Mxico se desvanece con rapidez. Como no se perciben los benecios de un sistema de carrera ni hay vnculos entre el marco legal del SPC y los programas gubernamentales, el sistema se percibe ms como una adicin a la carga de trabajo que como instrumento estratgico para cumplir con las metas del gobierno. El gobierno mexicano necesita darse cuenta de que, segn la experiencia de otros pases miembros de la OCDE, el xito o fracaso de las administraciones pblicas en el logro de los propsitos del gobierno depende en gran medida de las mejoras del ambiente ms amplio en que opera la burocracia. Un servicio pblico que funcione bien contribuye a fomentar la elaboracin y la implementacin correctas de las polticas, la prestacin ecaz de servicios, y la rendicin de cuentas y la responsabilidad en la utilizacin de los recursos pblicos, caractersticas todas de un buen gobierno. Mxico, como otros pases de la OCDE y del G20, experimenta una frgil recuperacin de una grave crisis econmica; as, la necesidad de una reforma administrativa para racionalizar las estructuras de gobierno con el n de mejorar la eciencia del servicio pblico es an una de las reformas estructurales ms importantes y necesarias para sustentar el crecimiento econmico. Generar benecios directos a los empresarios y ciudadanos comunes, y facilitar la prosecucin fructfera de otras reformas. Mejorar el SPC debe tener un efecto positivo directo en la calidad de los servicios a los ciudadanos, que son esenciales para la promocin de un crecimiento econmico sostenible y para el desarrollo social; tambin debe mejorar la capacidad y subir la moral de los servidores pblicos. Por esta razn, el gobierno mexicano debe denir un propsito de corto, mediano y largo plazos para el Servicio Profesional de Carrera (SPC). Construir tal visin exige escuchar a los ciudadanos, y a los servidores pblicos en particular. Si los empleados del gobierno no participan, se pone en riesgo la viabilidad de cualquier reforma. Una consulta amplia puede mejorar la imparcialidad y fortalecer la conanza en el gobierno. La consulta con grupos de inters, organizaciones de la sociedad civil, sindicatos y otros grupos es crucial para denir el propsito del SPC, con una declaracin clara de sus expectativas y resultados. Elaborar una visin para el SPC es proyectar el servicio pblico varios aos al futuro. Es importante considerar: Qu papel desempear el servicio pblico profesional en la sociedad? Cul es su contribucin a los nes ms amplios del gobierno? La experiencia de los pases miembros de la OCDE indica que las reformas del servicio pblico suelen ser complejas y necesitan apertura y transparencia en cuanto a los riesgos, sacricios y expectativas
Recuadro 3.26. Principios de la OCDE sobre la conducta tica en el servicio pblico

1. Los estndares ticos del servicio pblico deben ser claros (los servidores pblicos y funcionarios polticos deben conocer los lmites de un comportamiento aceptable). Los cdigos de conducta sirven para este n. 2. Los estndares ticos deben reejarse en el marco legal (leyes y regulaciones proporcionan el marco de gua, investigacin, acciones disciplinarias y procesamiento). 3. Se debe disponer de una gua tica (la socializacin facilita la conciencia tica, pero se deben poner mecanismos continuos de gua y consulta interna a disposicin de los servidores pblicos y de los polticos para ayudarlos a aplicar los estndares ticos). 4. Los servidores pblicos deben conocer sus derechos y obligaciones. 5. El compromiso poltico debe reforzar la conducta tica de los servidores pblicos. 6. El proceso de toma de decisiones debe ser transparente y estar abierto al escrutinio (esto tambin destaca el papel del legislativo y de la prensa). 7. Debe haber guas claras para la interaccin entre los sectores pblico y privado. 8. Los altos funcionarios deben demostrar y promover la conducta tica (mediante la provisin de incentivos adecuados, condiciones de trabajo apropiadas y evaluaciones del desempeo ecaces). 9. Las polticas, procedimientos y prcticas administrativos deben fomentar la conducta tica. 10. Las condiciones del servicio pblico y la gestin de los recursos humanos deben promover la conducta tica (esto se relaciona con los procesos de reclutamiento, ascenso y remuneracin adecuada). 11. Deben ponerse en prctica mecanismos adecuados de rendicin de cuentas en el servicio pblico (rendicin de cuentas interna, as como externa para el pblico). 12. Deben existir procedimientos y sanciones adecuados para penalizar las conductas inapropiadas.
Fuente: OCDE (2010a), OECD Reviews of Human Resource Management in Government: Brazil 2010: Federal Government, OECD Publishing, Pars.
realistas de lo que el servicio pblico puede lograr. Debe revisarse el marco legal para poner mayor acento en la visin estratgica y en la manera como los recursos humanos se vinculan con los objetivos nacionales ms grandes. Esto generara exibilidad en la gestin del personal profesional, de la cual carece el sistema actual. Las reas sustantivas deben contribuir a esta redenicin del propsito del SPC. Las diversas partes interesadas deben conocer la direccin del gobierno y la funcin que cumplen en ella. El Programa para el Servicio Profesional de Carrera 2008-2012 es una bsqueda encaminada a dar nuevo impulso al servicio de carrera en el gobierno federal y dar visiones de mediano y largo plazos; dene la visin y misin del SPC y ja sus objetivos estratgicos. stos se denieron tras consultar con servidores pblicos, acadmicos y miembros de la sociedad civil, y analizar la experiencia internacional. El aspecto sobresaliente de este programa es que muestra la creciente importancia de las prcticas de GRH basadas en el mrito y de una fuerza laboral profesional y neutral para el gobierno mexicano. El programa se encuentra en sus primeras etapas, y el documento sigue abierto a revisin antes de su
242 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO publicacin en el Diario Ocial de la Federacin, pero es un avance alentador que puede contribuir a consolidar el SPC. Sin embargo, cabe mencionar que, si bien este programa ha servido de gua desde 2008, no muchos directores de RH parecen estar al tanto de su existencia, pues no tomaron parte en los trabajos preparatorios. La cuestin central es cmo se reejarn la visin, la misin y los objetivos en las metas estratgicas del gobierno, la planeacin de instituciones y la gestin estratgica de los recursos humanos. Recuadro 3.27. Visin, misin y objetivos estratgicos del SPC
El Programa para el Servicio Profesional de Carrera 2008-2012 dene la siguiente visin, misin y objetivos estratgicos del SPC, derivados de un anlisis FODA realizado por la Secretara de la Funcin Pblica tras consultar con varios actores que toman parte en la operacin del SPC (como directores de RH y contralores internos, as como miembros del Consejo Consultivo). Visin: el Servicio Profesional de Carrera es un punto de referencia internacional debido a su credibilidad y a su utilidad para los ciudadanos, con servidores pblicos de carrera orgullosos de que se les reconozca su desempeo eciente. Misin: guiar la profesionalizacin y el desempeo de los servidores pblicos de carrera para contribuir a los objetivos de la administracin pblica federal y sus polticas gubernamentales. Objetivos: 1. Consolidar y fortalecer el Servicio Profesional de Carrera con base en una poltica nacional de recursos humanos, a n de contribuir al logro de las metas institucionales establecidas en los acuerdos y acciones de desempeo que se negocian con regularidad y se orientan hacia la productividad. 2. Ajustar los criterios, prcticas, procesos y sistemas informticos para lograr una operacin ecaz del Servicio Profesional de Carrera. 3. Generar conocimientos y compromisos entre los funcionarios responsables del Servicio Profesional de Carrera para la adecuada operacin del sistema, incluyendo metodologas y herramientas de colaboracin. 4. Incrementar la aceptacin del Servicio Profesional de Carrera y el papel del servicio pblico mediante el fortalecimiento de sus capacidades y competencias.
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica, gobierno federal de Mxico, Programa para el Servicio Profesional de Carrera 2008-2012, Mxico.
Con el n de apoyar los esfuerzos para fortalecer el SPC mediante su alineacin con los objetivos estratgicos de gobierno, Mxico podra considerar la experiencia de la Reforma Coprnico belga. A nales de la dcada de los noventa, Blgica j la meta de convertirse en un Estado modelo y en un mejor prestador de servicios pblicos y empleador de funcionarios. En esa poca los ciudadanos belgas no conaban en la administracin pblica debido a su organizacin rgida y opaca, la regulacin excesiva, la falta de capacidades directivas y la escasa motivacin del personal. Los mensajes clave para Mxico son: la importancia de un replanteamiento fundamental de valores y propsitos, donde todo debe cuestionarse; la necesidad de redisear de manera radical las estructuras institucionales; se debe seguir garantizando la seguridad del empleo en el servicio pblico, pero no la funcin, y la necesidad de implementar cambios crecientes con base en una visin estratgica.
Recuadro 3.28. Blgica: la Reforma Coprnico

El programa de la Reforma Coprnico fue lanzado en 1999 por la coalicin socialistaliberal-ecologista recin electa en Blgica. Era la respuesta a una crisis de legitimidad de una dcada en las administraciones pblicas, cuya credibilidad y capacidad de prestar servicios de manera eciente y ecaz estaban en tela de juicio. La administracin federal belga padeca una falta de gestin adecuada, personal falto de motivacin, recelo del cambio, erosin de competencias federales y el problema de la legitimidad respecto de los ciudadanos y la sociedad. El programa se propona transformar la obsoleta estructura de gestin del servicio pblico en una estructura moderna y transparente que destacara el desarrollo del desempeo individual, en correspondencia con amplias metas institucionales. La reforma consta de cuatro pilares: nueva cultura administrativa, nueva estructura institucional, nuevas formas de trabajar y una nueva visin de la gestin de los recursos humanos.
La nueva cultura administrativa destaca la autonoma con base en el grado de cumplimiento de los objetivos, autoevaluaciones y delegacin de la direccin a los ministerios. Por ejemplo, conforme a este pilar, Blgica introdujo nanciamiento de cobertura, que proporciona a los directivos una cobertura de personal ja anual y les permite una autonoma razonable en la gestin de ese presupuesto mediante la creacin de un plan de personal. De conformidad con el pilar de una nueva estructura institucional, el Programa de Reforma Coprnico dene una nueva organizacin de Personal y Organizacin (P&O) que destaca una mayor transparencia institucional mediante un P&O horizontal en el gobierno federal, unidades locales de P&O en cada Servicio de Personal Federal y colaboracin en una matriz virtual. Las nuevas formas de trabajar estn denidas por proyectos de reingeniera de procesos empresariales destinados a vincular personal, infraestructura, TI y procesos generales de trabajo para obtener mejores resultados generales. El proyecto sigue un proceso de cuatro fases y unos diez meses de duracin que dene y detalla la situacin, objetivos, estrategias, metas y planes de implementacin actuales, e incluye evaluaciones de riesgos y anlisis de lagunas.
244 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.28. Blgica: la Reforma Coprnico (continuacin)
Por ltimo, la nueva visin de la gestin de los recursos humanos se centra en el desarrollo y la gestin de competencias mediante nuevas formas de gestin de carrera, nuevos ciclos de evaluacin y nuevas oportunidades de desarrollo. Las nuevas formas de gestin de carrera se proponen abordar aspectos de equidad interna, falta de desarrollo individual, dicultad de la movilidad interna y problemas para reclutar y conservar a personas talentosas destacando el contenido del empleo, fomentando el crecimiento individual en virtud del desempeo, y la transparencia del sistema, y homologando el salario con el mercado (tanto privado como pblico). Por tanto, Blgica comenz a centrarse en la correspondencia correcta de las competencias con las funciones reales del empleo, as como en el fomento de las competencias de los empleados para estimular el desarrollo profesional. Los nuevos ciclos de evaluacin subrayan un mejor desempeo mediante la maximizacin de las competencias. Para lograrlo, la atencin se dirige al aprendizaje y el desarrollo mediante herramientas personales como corresponsabilidad y la comunicacin. Por ltimo, con el n de otorgar nuevas oportunidades de desarrollo a los empleados del sector pblico, los departamentos de recursos humanos del gobierno belga ofrecen asesora a las instituciones federales para la creacin y la implementacin de planes de desarrollo y tambin herramientas prcticas y apoyo para la capacitacin. Diez aos despus de lanzada la Reforma Coprnico, el gobierno ha aumentado su visibilidad, xito, sostenibilidad e impacto generales. Ha desarrollado nuevas maneras de trabajar y se ha convertido en un mejor patrn y un mejor prestador de servicios.
Fuente: Informacin proporcionada por Philippe Vermeulen, delegado belga al Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos.
Fortalecimiento del gobierno del SPC

Con el n de mejorar la operacin del sistema, el gobierno del SPC necesita fortalecerse para fomentar la transparencia y la rendicin de cuentas. La Secretara de la Funcin Pblica tiene la principal responsabilidad de la operacin del SPC. Sin embargo, la Ley del SPC establece dos rganos para el gobierno del sistema. El Consejo Consultivo integrado por el secretario de la Funcin Pblica, representantes de los diversos subsistemas, los presidentes de los comits tcnicos y representantes de las secretaras de Gobernacin, Hacienda y del Trabajo, as como por miembros de crculos sociales, privados y acadmicos debe apoyar a la Secretara de la Funcin Pblica en la implementacin del SPC mediante recomendaciones para mejorar su operacin. Segn las reglas del SPC, el consejo debe reunirse dos veces al ao. Los comits tcnicos son cuerpos colegiados encargados de la operacin del sistema en cada dependencia, con base en la gua de la Secretara de la Funcin Pblica. Son responsables de la planeacin y los recursos humanos, aprueban los puestos exentos de formar parte del sistema, y fungen como comits de seleccin cuando se inician concursos abiertos para ocupar una vacante. En la actualidad ni el Consejo Consultivo ni los comits tcnicos estn autorizados para generar las soluciones tcnicas que hacen falta, ni rinden cuentas por no hacerlo. De hecho, el Consejo Consultivo no se rene con regularidad y no siempre cuenta con toda la informacin de lo que sucede en los comits tcnicos. Ms an, los comits tcnicos deben proporcionar los mtodos y herramientas que permitan operar al SPC. Es claro que algunas herramientas no son adecuadas para el n que deben cumplir; otras son ecaces slo en parte, y ciertas reas
no cuentan con ninguna herramienta en absoluto (como un sistema de calicaciones que permita la evaluacin del desempeo). Se debe responsabilizar al Consejo Consultivo de jar los objetivos de los comits tcnicos; habr que determinar sus prioridades, pero se sugiere que stas sean alinear las dimensiones del trabajo y las personas, y preparar el sistema para registrarlos. Todo esto puede efectuarse con la legislacin vigente. El Consejo Consultivo enfrenta dos problemas: no se le dieron sucientes facultades para ejercer presin y est compuesto sobre todo por los directores administrativos, lo que lo convierte en juez y parte del sistema. As, para que el Consejo Consultivo sea un guardin ecaz del SPC, debe abrirse al pblico aumentando la participacin directa de la sociedad civil, los partidos polticos y otros grupos de inters en la implementacin del sistema. Esto correspondera con la prctica adoptada en el servicio profesional de carrera del Instituto Federal Electoral, que est abierto al escrutinio pblico. El trabajo cotidiano del Consejo Consultivo debe delegarse a un comit directivo de expertos cuya meta sea avanzar. Este comit directivo debe estar presidido por el titular de la Unidad de Polticas de Recursos Humanos de la Secretara de la Funcin Pblica o del director general del SPC. Los miembros (expertos) de este comit directivo deben percibir un salario. Adems, en lugar de ser un simple cuerpo consultivo, el consejo puede transformarse en un cuerpo directivo Consejo Directivo de modo que desempee un papel ms activo en la denicin de la direccin estratgica del sistema. Debe establecerse por ley y por una legislacin secundaria que este cuerpo se rena de manera peridica, al menos dos veces al ao (como lo hace en la actualidad), y que tenga un programa de trabajo con objetivos claros de mediano y largo plazos. Mxico puede tomar como ejemplo los convenios de gobierno del servicio pblico en el Reino Unido. La leccin bsica de esta experiencia para Mxico es la necesidad de hacer que los rganos de gobierno del servicio pblico cooperen y trabajen conforme a una estrategia integral de gobierno. En el caso de Mxico, mientras que los comits tcnicos deben ocuparse de sus propias secretaras, el Consejo Consultivo debe operar conforme a un planteamiento ms general, pero en completa cooperacin con los comits tcnicos.
Divisin de responsabilidades de la GRH

En Mxico, las nuevas reglas para la operacin del Servicio Profesional de Carrera, adoptadas en 2007, sealan la descentralizacin del sistema en cada secretara y dependencia. El argumento de esto es que el SPC es demasiado grande para que lo maneje una sola entidad, y que los fracasos previos en la implementacin de la Ley del SPC se debieron tan slo a las dimensiones de la labor. Debe dejarse a cada secretara la responsabilidad de cumplir con la ley. El Congreso tambin apoya la descentralizacin. La problema real no es la mera decisin de centralizar o descentralizar, sino cmo dividir de manera ms ecaz las tareas de aplicar la Ley del SPC y gestionar la operacin cotidiana del sistema. Esto no es nuevo; muchos otros pases miembros de la OCDE aplican una poltica general de delegar la autoridad operativa de la GRH a secretaras y directivos en la medida de lo posible. El propsito es simplicar y reducir los costos de los sistemas de GRH, as como hacer un uso ms eciente de los recursos disponibles. En Mxico, mientras la mayora de las funciones de cada secretara son especializadas y tcnicas, en el nivel de la gestin operativa y superior (donde se denen, desarrollan y aplican los objetivos estratgicos de la administracin) los problemas tienen repercusiones nacionales; hace falta congruencia entre las secretaras. Como poltica general, la descentralizacin plantea el riesgo de confundir el objetivo de un servicio profesional
246 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.29. Gobierno del servicio pblico en el Reino Unido
Los dos rganos clave de gobierno del servicio pblico son el Grupo Permanente de Administracin de Secretarios (PSMG, por sus siglas en ingls) y la Junta Directiva del Servicio Pblico (CSSB), ambos presididos por el secretario del Gabinete. Los dos grupos colaboran para garantizar que el servicio pblico en su conjunto tenga una direccin clara y sea una institucin coherente y ecaz. El PSMG analiza asuntos de importancia estratgica para el servicio pblico. Ofrece liderazgo corporativo al servicio pblico en su conjunto, donde se requiere una postura nica. Est integrado por todos los secretarios permanentes y otros secretarios y directores generales seleccionados. El PSMG considera cuestiones de importancia en el servicio pblico, como altos funcionarios, eciencia, reputacin, relaciones con los empleados, riesgos, gestin nanciera, estndares y valores, capacidad general del servicio pblico, aptitudes, sueldos y pensiones. La CSSB se centra en reas especcas que le delega el PSMG: i) gestin de riesgos del servicio pblico; ii) elaboracin de una estrategia para mejorar (y defender) la reputacin del servicio pblico; iii) capacidad de prestacin de servicios del servicio pblico; iv) futuras necesidades de fuerza laboral, y v) implementacin de convenios de servicios compartidos. La CSSB tiene facultades ejecutivas en estas reas. La Junta Directiva del Servicio Pblico tiene por objetivo mejorar el desempeo y la reputacin del servicio pblico garantizando que:
la visin, papel, direccin y prioridades del servicio pblico se comuniquen con ecacia (tanto dentro como fuera) y que se entiendan y apliquen los valores del Cdigo del Servicio Pblico; el servicio pblico identique y gestione con ecacia sus retos y riesgos estratgicos y operativos, y que se investiguen y remedien las debilidades sistemticas de procesos y estructuras; el servicio pblico tenga la capacidad necesaria para cumplir los objetivos del gobierno en turno, que tenga lderes ecientes, que reclute y desarrolle al personal para que cuente con las aptitudes y la experiencia necesarias, y que gestione el talento con eciencia en todos los departamentos; el servicio pblico mantenga su reputacin de institucin ecaz y buen empleador; el servicio pblico cumpla con su funcin de concretar el Programa de Transformacin del Servicio; los servicios corporativos en todo el servicio pblico sean capaces de operar con la agilidad, calidad y eciencia necesarias para apoyar los objetivos anteriores.
Fuente: Servicio Pblico del Reino Unido (2009), Civil Service Governance, www.civilservice.gov.uk/about/ leads/governance/index.aspx; Servicio Pblico del Reino Unido (2009), Civil Service Steering Board (CSSB), www.civilservice.gov.uk/about/leadership/cssb/index.aspx; consultados en diciembre de 2010.
de carrera, que es crear y desarrollar un sistema administrativo provisto de una cultura de transparencia y capaz de prestar servicios de excelencia centrados en el ciudadano. Por tanto, se espera que la Secretara de la Funcin Pblica provea los mecanismos para garantizar que se observen las polticas del servicio pblico. A la luz del proceso de descentralizacin, sera recomendable que las autoridades mexicanas prestasen atencin a tres aspectos crticos: i) el papel de la Secretara de la Funcin Pblica como rgano central de GRH encargado de la operacin del SPC; ii) el establecimiento de mecanismos conables para garantizar la rendicin de cuentas y la transparencia en la operacin del sistema, y iii) capacidad de desarrollo de la GRH.
El papel de la Secretara de la Funcin Pblica

La Secretara de la Funcin Pblica (SFP) es el rgano central de GRH encargado de asegurar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades de la administracin pblica federal. En consecuencia, es la institucin responsable de la implementacin del Servicio Profesional de Carrera (SPC). El papel de la Secretara de la Funcin Pblica en la puesta en marcha del SPC parece bien denido, segn los trminos del artculo 69 de la Ley del SPC. Sin embargo, an queda margen de maniobra para reforzar el papel y las funciones de esta secretara, fortalecer su posicin y otorgarle facultades sucientes para coordinar y controlar el servicio profesional de carrera. Debe tener un conocimiento profundo de su papel en la gestin del SPC. La experiencia de los pases miembros de la OCDE que tienen un rgano central de GRH sera crtica para Mxico en este sentido. La gran mayora de los pases miembros de la OCDE tienen un rgano que aborda la GRH en el mbito del gobierno central; acta como impulsor de las reformas del servicio pblico con un enfoque general de gobierno. Esto puede implicar ser responsable de elaborar una estrategia de GRH, supervisar el avance hacia las metas, vincular los objetivos de la GRH con metas gubernamentales ms amplias, informar sobre los avances y reevaluar las estrategias conforme se hacen progresos. En los pases miembros de la OCDE, los rganos centrales de GRH han sido decisivos para aplicar reformas de GRH al promover la comunicacin de informacin y las prcticas correctas, tomar medidas para evitar la duplicacin de actividades, obtener aceptacin de marcos y estndares, y facilitar la colaboracin entre y secretaras y otras dependencias, adems de que es crucial fomentar la innovacin y la asuncin de riesgos en la capacidad de respuesta poltica de la GRH. Pases miembros de la OCDE como Austria, Estados Unidos, Finlandia, Irlanda, Japn, Noruega, los Pases Bajos, el Reino Unido y Suiza reconsideraron o redenieron el papel del rgano central de GRH como una funcin ms estratgica y menos administrativa. En Australia, Blgica, Nueva Zelanda, Portugal y Suecia, este rgano coordina la gestin de los recursos humanos en departamentos y dependencias. Esto represent un desplazamiento hacia la descentralizacin del control de la responsabilidad de la GRH con el n de aumentar la exibilidad administrativa y mejorar el desempeo y la capacidad de respuesta, si bien el alcance y el ritmo de la delegacin varan de un pas a otro. En general, los pases miembros de la OCDE recurren a tres mtodos de delegacin: i) transferir las responsabilidades de la GRH de los rganos centrales a las secretaras, departamentos o dependencias competentes; ii) simplicar reglas y procedimientos cuando la delegacin tiene que ver con los aspectos operativos de la GRH, mientras que la responsabilidad de las polticas ms generales permanece en la administracin central, y iii) elaborar polticas de GRH ms exibles. La administracin del gobierno central nunca delega por completo la autoridad sobre la gestin de los recursos humanos, pues los gobiernos desean mantener un conjunto de valores compartidos y estructuras y procesos comunes, el cual es necesario administrar desde el centro. La experiencia de los pases miembros de la OCDE sugiere que cuando se fortalecen el papel y las funciones del rgano central de GRH, antes se necesita elaborar un marco que je la estrategia de GRH en el contexto de los objetivos de polticas y las prioridades estratgicas del gobierno. Este marco debe proporcionar una visin de largo plazo para que el servicio pblico gue todas las polticas de reforma y los programas de GRH. Una perspectiva ms estratgica e integral contribuye a evitar cambios institucionales reactivos y de corto plazo. La alineacin con los objetivos estratgicos de largo plazo del gobierno y otras reformas administrativas es crucial para la sostenibilidad de las reformas de la GRH. Mxico podra
248 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO transformar el papel y las funciones de la Secretara de la Funcin Pblica para dar asesora y liderazgo en GRH a las secretaras y dependencias participantes en el SPC, denir polticas de RH, responsabilizar a las secretaras y dependencias de la operacin del SPC y raticar los principios del sistema basado en mritos. Las experiencias de los pases miembros de la OCDE ms prometedores indican que los rganos centrales de GRH son ms ecaces cuando:
Actan conforme a un marco administrativo que ofrece un escenario en el cual se fortalecen y evolucionan las polticas y prcticas de la GRH. Los fundamentos legales de las polticas de GRH dan al rgano central de GRH un mandato claro para sus actividades. Tienen un plan que les permite operar estratgicamente para alcanzar las metas del gobierno y evaluar su grado de xito. Su capacidad de respuesta poltica depende en parte de esto. Asumen un papel de coordinacin, vigilancia y facilitacin en la implementacin de polticas de GRH proporcionando lineamientos, soporte tcnico y retroalimentacin. El papel de supervisin del centro no necesariamente se orienta a la transaccin; puede depender de la vigilancia y medicin estratgicas de resultados y riesgos. Cuentan con recursos nancieros y humanos adecuados para fortalecer la GRH en el servicio pblico. Los rganos centrales de GRH deben tener la capacidad de preparar la reforma del servicio pblico o de controlar la implementacin de la Ley del Servicio Pblico. Cumplen una funcin de liderazgo en la elaboracin de propuestas de reforma del servicio pblico, gestionan la preparacin de la legislacin de reforma y establecen normas homologadas de GRH sin interferir demasiado en la funcin tradicional de otras secretaras, sobre todo la de Hacienda.
La Secretara de la Funcin Pblica debe tener un conocimiento profundo de su papel en la gestin del sector pblico y de la importancia de equilibrar:
la autonoma administrativa y la exibilidad con la direccin, coherencia y transparencia del gobierno en general en todos los sistemas; la delegacin de autoridad administrativa con la necesidad de entender cmo se ejerce la autoridad delegada. Esto requiere un rgimen de rendicin de cuentas robusto y sistemas de informacin slidos para supervisar la salud general del servicio pblico.
Quiz sea necesario explorar la posibilidad de dar a la Secretara de la Funcin Pblica la funcin de proveedora de servicios, como sucede con varios rganos centrales de GRH en pases miembros de la OCDE. Por ejemplo, la Ocina de Gestin de Personal de Estados Unidos provee a las dependencias de productos y servicios reembolsables de recursos humanos, como investigaciones de personal, desarrollo y capacitacin en liderazgo, asistencia en contratacin y reclutamiento, evaluaciones institucionales de apoyo, y asistencia en capacitacin y gestin. sta sera una manera de resolver el creciente uso de consultoras y universidades privadas por parte de varias secretaras y dependencias para la operacin del SPC.
Garantizar la rendicin de cuentas y la transparencia en la GRH

La Ley del SPC incluye un subsistema de control y evaluacin cuyo n es establecer mecanismos para evaluar la operacin del SPC con el propsito de denir medios de mejora. Las nuevas regulaciones para la operacin del SPC contemplan la elaboracin de un
Programa Operativo Anual (POA) que debe incluir un diagnstico, objetivos, lneas de accin por subsistema y metas. El Consejo Consultivo debe emitir una opinin. El POA debe ser aprobado por la Secretara de Hacienda en vista de los recursos presupuestarios disponibles. La Secretara de la Funcin Pblica, mediante los rganos internos de control de cada dependencia, debe dar seguimiento a la implementacin del POA para evitar deciencias y adoptar medidas correctivas. No obstante, parece que el POA se dene de manera estrecha como mecanismo de control de insumos con base en lmites presupuestarios y se centra en los procesos, en lugar de hacerlo en una visin ms amplia de los elementos que facilitan el funcionamiento del SPC y su contribucin a las metas ms vastas del gobierno. El POA tiene una perspectiva limitada y no contribuye a la planeacin estratgica de los recursos humanos. Las nuevas reglas establecen que, para la evaluacin del SPC, los rganos internos de control deben informar a la Secretara de la Funcin Pblica los resultados de las auditoras que efecten. El problema aqu parece ser que los logros se denen en funcin del cumplimiento de los procedimientos y no en resultados y repercusiones. Es importante que los gobiernos pongan atencin a cunto gastan (los insumos nancieros de la actividad gubernamental) y en los procesos (cmo se organizan los asuntos y con qu tcnicas o estructuras institucionales se transforman los insumos en bienes y servicios). Sin embargo, esto no ofrece un panorama claro de lo que los gobiernos obtienen a cambio de todos los insumos y procesos que aportan. Los resultados (inmediatos) y las repercusiones (los efectos a la larga en la sociedad) tienen el potencial de proporcionar una imagen ms clara de lo que el gobierno mexicano obtiene por su inversin en el SPC. As, el enfoque del POA podra revisarse de modo que busque mejorar la capacidad en lo relativo a prestacin de servicios, liderazgo y estrategia para cumplir con los objetivos de corto y largo plazos del gobierno. El POA debe ser un instrumento que ayude a las instituciones a actuar en reas clave de desarrollo de largo plazo del SPC. Esta clase de evaluacin puede dejarse en manos de revisores externos, con el apoyo de la Secretara de la Funcin Pblica y el Consejo Consultivo en la funcin de cuerpo de revisin de capacidades. Adems, en el contexto de descentralizacin de la operacin del SPC, las autoridades mexicanas necesitan elaborar y aplicar mecanismos conables de rendicin de cuentas y transparencia para la supervisin y tambin para la informacin correctiva. Esto se debe a que el actual proceso de descentralizacin del SPC implica responsabilizar a las secretaras y dependencias de la operacin del sistema y de las mejoras de la gestin estratgica de los recursos humanos. Es necesario asegurar la accin conjunta, estndares comunes y sistemas compartidos, por una parte, y una rendicin de cuentas vertical del desempeo individual de la unidad administrativa, por la otra. El consejo, por conducto de la Secretara de la Funcin Pblica, puede efectuar una revisin integral del desempeo del SPC e informar sobre los resultados, las reas de oportunidad y las medidas de mejora. El informe debe presentarse a los poderes ejecutivo y legislativo, y darse a conocer a la opinin pblica. Los comits tcnicos deben informar del mismo modo al consejo sobre la situacin del SPC en sus respectivas dependencias. Esto ayudar a identicar oportunidades, dar publicidad a los avances positivos y aumentar el inters en el sistema. Al respecto, las experiencias de Canad y Estados Unidos pueden servir de modelo a Mxico. El Marco de Responsabilidad de la Gestin (MAF, por sus siglas en ingls) de Canad ofrece a Mxico un valioso ejemplo de rendicin de cuentas cuando se delega la autoridad de la GRH. El MAF dene las condiciones necesarias para garantizar que el gobierno est en buenas condiciones y para promover la excelencia en la administracin pblica. El MAF efecta evaluaciones anuales de la mayora de los departamentos y dependencias, y emite informes pblicos sobre el estado de la administracin, incluida la GRH.
250 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.30. El Marco de Responsabilidad de la Gestin en Canad
En el contexto de un mayor acento en los resultados y la gestin del desempeo, y de una mayor delegacin de las funciones administrativas en los departamentos, el gobierno canadiense elabor un Marco de Responsabilidad de la Gestin (MAF, por sus siglas en ingls) para garantizar la rendicin de cuentas departamental sobre los resultados de la gestin, incluida la de los recursos humanos. El MAF est estructurado en torno a 10 elementos bsicos que colectivamente denen la administracin y establecen las expectativas de una buena administracin de un departamento o dependencia. Fija indicadores y medidas claros con los que es posible calibrar el desempeo con el tiempo para ayudar a directivos, ministros adjuntos y dependencias centrales a evaluar los avances y fortalecer la responsabilidad de los resultados de la gestin. El MAF forma parte de los esfuerzos del gobierno por apartarse de las reglas prescriptivas y de la pesada regulacin central para dedicarse a la supervisin basada en riesgos y la responsabilidad de los resultados. El gobierno, mediante evaluaciones anuales del MAF, identica las fortalezas y debilidades administrativas de cada departamento y dependencia y, en ltima instancia, de todo el gobierno. El proceso de evaluacin genera un convenio sobre planes de accin de mejora de la gestin y, nalmente, informes pblicos sobre el estado de la administracin. La evaluacin del MAF ahora tambin se aplica a las evaluaciones de desempeo de los ministros adjuntos.
El componente humano (gente) del MAF proporciona una estructura comn para evaluar la gestin de los recursos humanos en departamentos y dependencias. Determina la visin, expectativas, indicadores bsicos de desempeo y medidas asociadas para una administracin slida de los recursos humanos. Se centra en resultados bsicos de fuerza laboral, lugar de trabajo, liderazgo e infraestructura de RH, as como en medidas asociadas. Los resultados son:
una fuerza laboral talentosa, profesional, representativa, comprometida y productiva, con las competencias y valores requeridos para satisfacer necesidades presentes y futuras;
Recuadro 3.30. El Marco de Responsabilidad de la Gestin en Canad (continuacin)
un lugar de trabajo sano, seguro y justo, que permite a los empleados trabajar con eciencia en un ambiente de apoyo, y una cultura de excelencia; un liderazgo y una capacidad de administracin fuertes para dirigir con ecacia a las instituciones y al personal en un ambiente complejo y dinmico; una infraestructura ecaz, que facilita una planeacin institucional eciente con el apoyo de una gestin estratgica y facilitadora de los recursos humanos, y alcanza un alto grado de satisfaccin del cliente.
Los indicadores bsicos del desempeo de la gestin del personal proporcionan una base slida para que los directivos de todos los niveles, incluidos los ministros adjuntos y profesionales de los recursos humanos, conformen sus regmenes de responsabilidad para lograr una gestin de recursos humanos de buena calidad, y evalen los resultados empresariales y de recursos humanos de sus instituciones.
Fuente: Secretariado del Consejo del Tesoro, gobierno de Canad (2009), TB Management Accountability Framework, www.tbs-sct.gc.ca/mafcrg/index-eng.asp; consultado en diciembre de 2010.
En el mismo tenor, la Ocina de Gestin de Personal de Estados Unidos ofrece un ejemplo claro de cmo responsabilizar a las dependencias de las mejoras de la gestin estratgica de los recursos humanos al proporcionarles direccin y apoyo consultivo; supervisar el cumplimiento de leyes y regulaciones del servicio pblico y el uso adecuado de la exibilidad y la autoridad, y proveerlas de herramientas, recursos, gua, educacin y evaluacin para mejorar las operaciones de RH. Recuadro 3.31. Sistema de alineacin estratgica de Estados Unidos: los recursos humanos como socio estratgico
Con el n de que los dirigentes se responsabilicen de los resultados, la Ocina de Gestin de Personal (OPM, por sus siglas en ingls) aline elementos clave del sistema de recursos humanos con indicadores de desempeo. Elemento clave de RH: el sistema de recursos humanos de la dependencia participa proactivamente en los esfuerzos de planeacin estratgica y de la fuerza laboral de la dependencia.
Indicadores de ecacia
El personal de RH consulta con directivos y supervisores de toda la dependencia sobre diversas cuestiones administrativas. El personal de RH asesora y gua a los directivos sobre estrategias de capital humano adaptadas para satisfacer las necesidades institucionales. El personal de RH evala y anticipa necesidades de los clientes (directivos, supervisores, empleados y solicitantes), desarrolla funciones y servicios para apoyar y satisfacerlas, garantiza la calidad de los servicios y comunica requerimientos de programas a los clientes. El personal de RH incluye las funciones pertinentes en la revisin y el desarrollo de programas y recibe invitaciones de las funciones pertinentes a reuniones y retiros institucionales para identicar cuestiones de RH y asesorar sobre ellas.
252 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.31. Sistema de alineacin estratgica de Estados Unidos: los recursos humanos como socio estratgico (continuacin)
Las Encuestas Federales de Capital Humano y otras encuestas o entrevistas sealan que los miembros del personal de RH se consideran asesores internos, y las estrategias de capital humano apoyan la misin ms amplia de la dependencia. Las polticas describen el proceso y los procedimientos para comunicar problemas de los clientes, resolver la insatisfaccin del cliente y atender los comentarios del cliente. RH mide y comunica el valor de los productos y servicios que proporciona mediante mecanismos de informacin correctiva.
Indicadores de cumplimiento
La dependencia responsabiliza a directivos y funcionarios de recursos humanos de una GRH eciente y ecaz en apoyo de la misin de la dependencia y de acuerdo con los principios de un sistema de mritos. Elemento clave de RH: el sistema de gestin de recursos humanos de la dependencia incluye personal con las destrezas y competencias necesarias para asociarse con los ejecutivos y directivos en la planeacin estratgica.
Indicadores de ecacia
La dependencia utiliza estudios de las necesidades de desarrollo y de evaluacin del personal de RH para identicar lagunas de competencias. La dependencia tiene estrategias (p. ej., automatizacin, contratacin externa competitiva, reclutamiento, tutora y capacitacin) para llenar las lagunas del personal de RH y dar a los directivos la asesora y las herramientas que necesitan para operar. El personal de RH realiza revisiones de programas, encuestas a los clientes y evaluaciones peridicas de sistemas de informacin y otras funciones de apoyo para identicar reas de mejora. El anlisis de la dotacin de personal incluye consideraciones como proporcin de atencin de RH, distribucin del personal de RH por serie/grado/nivel salarial, grado/nivel salarial promedio del personal de RH, tiempo de servicio, capacitacin completada, elegibilidad para el retiro, proporcin de supervisin de RH, y proporcin entre las acciones y el nmero de miembros del personal. Elemento clave de RH: el sistema de recursos humanos de la dependencia tiene un sistema de informacin capaz de proporcionar datos pertinentes y conables para tomar decisiones de capital humano con base en hechos. El personal de RH se asocia con los directivos para: Efectuar estudios de la fuerza laboral y analizar los resultados; los datos sirven para tomar decisiones. Usar todas las funciones y caractersticas del sistema actual de la dependencia para facilitar la administracin ecaz de la fuerza laboral (p. ej., procesos e informes sobre transacciones de personal, datos de consultas) y proporcionar informes sistemticos a los directivos. Participar de forma adecuada (es decir, segn el nivel en la institucin) en las iniciativas de la dependencia y de la OPM para apoyar la iniciativa de la ocina Integracin de Recursos Humanos de Empresa, que apoyar la gestin de los RH en todo el gobierno. Participar de forma adecuada en otras iniciativas de gobierno electrnico, como las nminas electrnicas y la modernizacin del sistema de retiro. Usar el sistema de informacin de RH para promover el autoservicio del empleado y el acceso de los directivos a una amplia variedad de informacin e indicadores de capital humano.
Fuente: Ocina de Gestin de Personal, gobierno de Estados Unidos, www.opm.gov; consultado en diciembre de 2010.
Desarrollar la capacidad para la GRH

En el contexto de la descentralizacin de la operacin del SPC, las autoridades mexicanas deben garantizar que las secretaras y dependencias competentes tienen la capacidad necesaria para cumplir sus nuevas responsabilidades. La experiencia de pases miembros de la OCDE indica que una manera de hacer esto es profesionalizando la funcin de RH en toda la administracin pblica central. Esto signica que se debe dar a profesionales de los RH la oportunidad de desarrollar una carrera tanto dentro como fuera del servicio pblico. Las autoridades mexicanas pueden considerar la funcin de RH como parte del servicio profesional de carrera. Es cierto que la GRH forma parte de los servicios de apoyo a funciones sustantivas del gobierno, pero administrar los recursos humanos de la administracin pblica central es parte de las actividades fundamentales de la Secretara de la Funcin Pblica. Los profesionales mexicanos de RH deben colaborar con sus instituciones para alcanzar un liderazgo fuerte, formar capacidad y apoyar a los directivos para que obtengan lo mejor de su personal. Para conseguir los propsitos del gobierno, debe mejorar la capacidad institucional; una manera de contribuir a lo anterior es con la transformacin de los servicios de RH en toda la administracin pblica central, comenzando por la propia Secretara de la Funcin Pblica y siguiendo por todas las instituciones que forman parte del SPC. Debe darse a las direcciones de RH de cada secretara y dependencia una funcin integral en la facilitacin del cambio y el apoyo a la mejora de la prestacin de servicios de todas las instituciones gubernamentales. En este sentido, Mxico puede analizar la posibilidad de hacer que el director general del SPC a la larga forme parte del servicio de carrera, mientras que el titular de la Unidad de Polticas de Recursos Humanos de la Secretara de la Funcin Pblica podra seguir siendo un funcionario de designacin poltica. Para que la funcin de GRH sea estratgica, la experiencia tradicional de RH debe combinarse con el conocimiento de cmo puede ayudar a cumplir las metas estratgicas de la Secretara de la Funcin Pblica y del gobierno. As, es necesario que expertos de RH tengan acceso a diversas trayectorias profesionales, semejantes a las de los dems profesionistas. En otras palabras, la trayectoria de carrera de RH debe permitir a los profesionales de RH conservar sus puestos, transferirse horizontalmente para ganar experiencia, asumir una funcin ms importante o (temporalmente) salir del servicio pblico. Por tanto, la Secretara de la Funcin Pblica puede considerar la elaboracin de un perl para la profesin de RH. En este sentido, la experiencia de la Ocina del Gabinete del Reino Unido en el establecimiento de estndares profesionales de RH como parte de su Agenda Gubernamental de Aptitudes Profesionales podra servir de modelo a Mxico. Lo importante es denir lo que se espera de los profesionales de RH y cmo medir su desempeo. Los Estndares Profesionales de RH jan los requerimientos de los profesionistas de RH en cuatro reas bsicas: i) conocer el ocio; ii) comprobar experiencia en RH; iii) actuar como agente de cambio, y iv) forjar credibilidad personal. Cada una de estas reas se calibra en tres niveles de experiencia, que son acumulativos.
La necesidad de convenios ecaces de gestin del cambio

No hay una frmula nica para efectuar reformas fructferas en la administracin pblica. Cada pas tiene caractersticas peculiares propias. La organizacin y la cultura de sus servicios pblicos se moldean con el tiempo en virtud de sus circunstancias singulares. Las reformas administrativas previas habrn dejado su marca. El marco legislativo en que opera el servicio pblico es distinto en cada jurisdiccin. Hay diversas prioridades,
diferentes coaliciones de intereses en accin y distintas capacidades para disear y aplicar las reformas. Por tanto, es esencial fundamentar todo anlisis de reformas en situaciones especcas. Sin embargo, la comparacin es til como medio para aprender de la experiencia de otros pases. La larga experiencia y amplia variedad de reformas del servicio pblico de pases miembros de la OCDE proporcionan una rica fuente de informacin para anticipar y atender problemas y retos que suelen surgir. De hecho, aplicar el SPC es un proyecto administrativo de cambio de gran escala. No es posible generar los cambios en un periodo breve. Por tanto, planear la implementacin es cuestin de entender las interrelaciones entre los rganos aplicadores y jerarquizarlos de modo que los proyectos que dependen de los resultados de otros proyectos se aborden una vez cumplidos stos.
Es necesario revisar el enfoque de la implementacin

Una de las principales razones de que el SPC est ahora bajo presin es la deciente estrategia de implementacin denida en las primeras etapas del proceso de reforma. Dussauge Laguna (2011, p. 8) sostiene: tras dcadas de un sistema de virtual reparto de los cargos pblicos entre los partidarios polticos, la nueva legislacin tal vez haya ido demasiado lejos en muy poco tiempo, pues dej un mnimo margen para que los partidos polticos designaran a correligionarios en la estructura burocrtica. Invariablemente, el cambio genera oposicin, y el impulso de la reforma debe mantenerse en el tiempo mientras se pone en marcha una estrategia de implementacin. Los funcionarios de la Secretara de la Funcin Pblica, directores de RH de las secretaras y dependencias participantes y acadmicos mexicanos (Dussauge Laguna, 2011; Fcil, 2009; Mndez, 2008; Haro Blchez, 2007) consideran que el proceso de implementacin no ha sido el ptimo. Hasta la fecha ha
sido demasiado amplio. En el momento de la reforma las autoridades mexicanas tenan la ambicin de aplicar todos los subsistemas a la vez, ya que el artculo 3 transitorio estableca que todos los servidores pblicos que ocuparan un puesto cubierto por el SPC tenan que aprobar una serie de exmenes para obtener un contrato permanente o el estatus de servidores de carrera, y el artculo 4 transitorio, que la implementacin completa no deba tardar ms de tres aos. Se esperaban resultados positivos tambin en el corto plazo. No se secuenci la reforma; la experiencia de otros pases miembros de la OCDE revela que la secuenciacin es muy importante para que suceda la reforma. Esto tiene que ver con las interdependencias entre las reformas y la manera como se ajustan entre s diversos elementos de la GRH para dar una direccin coherente y fuerza adicional a las acciones de reforma. El proyecto de aplicar cambios en ms de 70 instituciones, entre secretaras y dependencias, que constan de ms de 37 000 servidores pblicos, era demasiado ambicioso para gestionarlo con ecacia. El resultado fue que algunas funciones (como gestin del desempeo, capacitacin y reclutamiento) se aplicaron antes de que se pusieran en marcha los subsistemas de apoyo. De hecho, uno de los principales obstculos para la implementacin fue que no se efectu gran parte del trabajo bsico de preparacin antes de que comenzara la implementacin. El ritmo de avance estuvo determinado por las dependencias ms lentas y menos comprometidas. Intentar aplicar todos los elementos de la Ley del SPC a la vez result ser una empresa demasiado grande, pues no se abordaron los elementos tcnicos de la implementacin, que son crticos para su xito. Una manera ms ecaz habra sido seleccionar una secretara piloto y despus ampliar cada elemento del programa a otras secretaras y dependencias una vez bien puesto en marcha. As, deben revisarse de nuevo varios sistemas y herramientas para garantizar que son viables; y es necesario repensar el mtodo de implementacin. Los polticos, servidores pblicos y ciudadanos mexicanos deben percatarse de que las reformas de la GRH son procesos de larga duracin y que los resultados quiz no sean visibles durante varios aos. Al revisar su enfoque de la implementacin del servicio de carrera, el gobierno mexicano puede considerar con provecho las diversas herramientas de polticas que a algunos pases miembros de la OCDE les han servido para planear, aplicar y sostener las reformas.
256 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO La principal herramienta usada por pases miembros de la OCDE en la fase de planeacin fue la organizacin de debates y consultas pblicas de gran escala, como la Conferencia nacional sobre los valores, las misiones y las funciones del servicio pblico y la funcin pblica de Francia en 2007, y los debates y consultas organizados en Espaa en 2006 con el n de crear consenso para la reforma del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP). En la administracin pblica federal mexicana, la introduccin del SPC ha sido una especie de revolucin que lleg a transformar la cultura administrativa. De hecho, con el tiempo, los cambios de la GRH afectan a la cultura y los valores del servicio pblico; por tanto, la resistencia es de esperar. Es esencial examinar con cuidado el impacto probable de los cambios para asegurar que enven un mensaje congruente respecto del comportamiento deseado de directivos y personal, y para supervisar que su efecto garantice la congruencia con los valores del servicio pblico. En el caso del SPC de Mxico, el calendario de implementacin era demasiado ambicioso para un cambio tan grande. Con el n de disear una mejor estrategia de aplicacin, Mxico debe considerar la adopcin de un procedimiento gradual, preparando la reforma mediante la creacin de un sentido de los retos que enfrenta el servicio pblico. Esto exige formar liderazgo para que la reforma venza la resistencia al cambio. La experiencia de pases miembros de la OCDE revela que es muy importante secuenciar las reformas. Esto tiene que ver con las interdependencias entre las reformas y la manera como distintos elementos de la GRH se combinan para dar una direccin coherente y mayor fuerza a los esfuerzos de reforma. La secuenciacin es en gran medida contextual; las decisiones sobre cmo plantear las reformas dependen de lo que ya se ha hecho, de identicar los medios ptimos para implantar el cambio y sus obstculos ms grandes, de problemas de capacidad para aplicar distintos tipos de reforma, y de aprovechar las oportunidades. Hay un elemento de anlisis y uno de pragmatismo. Por tanto, es arriesgado generalizar sobre la experiencia en otros pases. Las estrategias de reforma de la GRH han variado mucho. Sin embargo, se observan cuatro lecciones principales:
Una de las lecciones aprendidas tras varias dcadas de reforma en pases miembros de la OCDE es que, si bien todas las reformas del servicio pblico deben incluir la atencin a la GRH, es muy importante centrarse primero en la forma como deben funcionar las instituciones pblicas y despus disear las prcticas adecuadas de GRH. Por ejemplo, algunos pases intentaron poner la gestin del desempeo del personal en el centro de sus reformas antes de que la gestin del desempeo institucional funcionara adecuadamente. Por desgracia, estas reformas no slo fracasaron, sino que socavaron la credibilidad de la gestin del desempeo y el etos colectivo. Una leccin clave relacionada es que las reformas deben aprovecharse unas a otras; esto se logra mejor si se cuenta con un plan de accin general de las reformas en lugar de una serie de iniciativas desarticuladas. Por ejemplo, antes de descentralizar la GRH para dar ms facultades a los directivos como parece suceder en Mxico, es necesario que se cuente con los sistemas presupuestarios y de responsabilidad adecuados, que se desarrollen las capacidades de direccin necesarias y que se arraigue con rmeza una cultura de responsabilidad administrativa. Un sistema muy centralizado de GRH diculta aplicar prcticas individualizadas de GRH, como la gestin del desempeo. Es crtico identicar a quienes ganan y quienes pierden con la reforma para compensar a estos ltimos y para que quienes ganan con ella la hagan propia. La compensacin de los perdedores potenciales con frecuencia sirve para ganar apoyo para la reforma, o al menos para reducir la resistencia a ella. Est claro
por la experiencia de pases miembros de la OCDE que no es posible aplicar las reformas sin los incentivos correctos. La compensacin puede ser nanciera (mejorar o reestructurar las remuneraciones) o no nanciera (mejorar los empleos para que sean ms satisfactorios o mejorar el capital humano de los servidores pblicos para aumentar su empleabilidad y su valor en el mercado de trabajo).
Reformar la gestin de la fuerza laboral pblica es en gran medida un proceso de construccin de conanza, para el cual se necesita una estrategia integral de gestin del cambio. En el caso de Mxico, la prxima eleccin presidencial, en 2012, sin duda tendr lugar antes de que se puedan atender todas las carencias actuales del sistema; esto puede perjudicar la imagen del SPC ante los ojos de una nueva administracin. En consecuencia, es necesario abordar los elementos del SPC que puedan aplicarse sin herir susceptibilidades polticas y que sean slidos en cualquiera de los diversos resultados electorales posibles.
Diez aos despus de su implementacin, la Reforma Coprnico belga gener varias lecciones que pueden ser muy tiles para las autoridades mexicanas en su esfuerzo para reformar la cultura del servicio pblico. Recuadro 3.32. Blgica: lecciones aprendidas tras una dcada de la Reforma Coprnico
Diez aos despus de la implementacin de la Reforma Coprnico, se aprendieron algunas lecciones crticas para el xito o el fracaso de una reforma del servicio pblico. La importancia de estas lecciones es que la Reforma Coprnico requiri un replanteamiento fundamental del propsito del servicio pblico. La reforma llev a una reestructuracin radical de las instituciones gubernamentales, que pasaron de una jerarqua piramidal a nuevas estructuras instituciones sin fronteras, basadas en procesos que rompieron con el pasado. Los cambios integrales se basaron en la visin estratgica del gobierno. Algunas de las lecciones principales son:
se requiere una visin integral basada en las necesidades del cliente; la capacidad y la madurez del cambio institucional dictan el tamao, la ambicin y el ritmo del proceso de cambio; deben determinarse prioridades; los resultados deben ser visibles para el mbito poltico, los servidores pblicos y los clientes; deben emplearse los recursos disponibles (no se ofrecern otros); los interesados deben participar para combatir la resistencia, la fatiga del cambio y la prdida de conanza; es esencial escuchar la voz de la institucin y desaar a la gente; dar tiempo al tiempo y mantener la operacin; deben adaptarse los mtodos de trabajo; las herramientas son medios tiles, no el propsito; deben garantizarse el patrocinio de la junta estratgica y el apoyo poltico; el trayecto es tan importante como el objetivo.
Fuente: Informacin proporcionada por Philippe Vermeulen, delegado belga al Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos, con ocasin del estudio de Mxico.
258 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO La Ley del SPC y su implementacin han atravesado dos administraciones que han sido protagonistas o seguidoras entusiastas del SPC. La implementacin trascender la siguiente eleccin presidencial, en 2012, y es probable que el nuevo gobierno ofrezca menos apoyo poltico. Afrontar un cambio de gobierno cada seis aos puede implicar una serie de recticaciones de rumbo, como sucedi en 2006, o dar por resultado un cambio completo de las ideas subyacentes a las polticas nacionales. Por tanto, es necesario abordar primero los problemas de implementacin que den resultados robustos, sea cual fuere el programa detallado de un nuevo gobierno. Un servicio pblico profesional de carrera debe reconocer que desarrollar sus planes de sucesin a los puestos ms altos y formar a quienes hayan de ocuparlos en un lapso de dcadas. Un servidor pblico de carrera de gran potencial que se incorpore a los 25 aos de edad puede aspirar a una vida profesional de unos 40 aos, por lo que la implementacin del SPC debe contemplar mltiples periodos presidenciales. Cada nueva administracin debe ser capaz de ver las ventajas de apoyar el SPC y convencerse de que funciona. Existe la posibilidad de que, si no se ve que el SPC funciona, un nuevo gobierno no lo apoye. Aun as, la cantidad de trabajo que queda por hacer para la implementacin probablemente se extienda ms all de 2012. Por ende es esencial que se dediquen esfuerzos a las partes de la implementacin que quiz no sean visibles, pero s esenciales para su funcionamiento; entre ellas se encuentran el registro de empleos y un registro complementario del personal, el marco de gestin de competencias para los mandos altos y medios, el catlogo de puestos del SPC, as como los conceptos y medidas necesarios para crear dichos registros. Esto debe denirse como prioridad absoluta. Es necesario construir el sentido de propiedad de la reforma desde el principio invitando a los interesados a participar en la concepcin y la fase de planeacin. La participacin de los interesados es asimismo esencial en la fase de implementacin. Es poco probable que los afectados hagan suya una reforma a menos que tengan una idea clara de hacia dnde va, qu se propone lograr, cmo se aplicar y, sobre todo, cmo les afectar en lo personal, qu papel se espera que ellos desempeen en el proceso y qu apoyos recibirn para hacer frente al cambio. Mxico puede aprender de sus experiencias en la creacin del sentido de propiedad. El proceso de reforma administrativa mexicana de mediados de la dcada de los noventa es un ejemplo interesante de la forma de crear un sentido de propiedad en los servidores pblicos, ya que reconoca la necesidad y las ventajas de sacar lecciones de las experiencias tanto nacionales como exteriores. En esa poca, el gobierno federal organiz reuniones nacionales de desarrollo administrativo una o dos veces al ao para dar a los gobiernos estatales y municipales, secretaras federales y empresas estatales la oportunidad de intercambiar experiencias relativas al proceso de modernizacin administrativa. El efecto de estas reuniones fue doble: revelaron la importancia de la crtica interna y externa, y ayudaron a crear un sentido de propiedad del proceso de reforma, pues se permiti a los servidores pblicos de distintos rdenes de gobierno dar su opinin e informacin correctiva.
Reformar los sistemas de GRH exige una reforma administrativa ms amplia

Quiz la leccin ms importante de la experiencia de pases miembros de la OCDE sea que las reformas de la GRH no deben plantearse como iniciativas de modernizacin separadas (Huerta Melchor, 2008). Deben basarse en una visin general de la manera como debe operar el gobierno con el n de enfrentar los retos que surjan, y deben ser consecuentes con los valores del servicio pblico y otras reformas de la administracin pblica. Las reformas estratgicas de la GRH deben moldearse desde el centro del gobierno y representar una visin clara de los vnculos entre las caractersticas del sistema de GRH
como la forma de reclutamiento, organizacin y motivacin del personal y los objetivos y prioridades del servicio pblico. Los pases miembros de la OCDE descubrieron que el fracaso en la integracin de la GRH a las reformas de la administracin pblica genera muchas dicultades para la implementacin de las reformas, debido a incongruencias entre las reformas de la gestin del personal y las referentes al presupuesto, la gestin del desempeo o una mayor consulta con los ciudadanos. La GRH a menudo tiende a rezagarse porque las reformas estructurales de RH suelen herir susceptibilidades polticas y estar sujetas a los ciclos polticos, y en ocasiones suponen tortuosas negociaciones con los sindicatos. Adems, la GRH, ms comnmente llamada gestin de personal, puede verse como una funcin administrativa en lugar de un elemento estratgico bsico, y la sola funcin de personal puede carecer de capacidad suciente para contribuir a reformas estratgicas.
Hacer de las TIC un socio estratgico en la reforma de la GRH, pero no el n

Como muestra el captulo 2, referente al gobierno electrnico, las autoridades mexicanas dependen ms de las tecnologas de la informacin y comunicaciones (TIC) para incrementar la eciencia y la ecacia del desempeo gubernamental. Sin duda el uso de las TIC podra mejorar no slo la reforma de la GRH, sino la eciencia de los procesos de GRH. En este informe se han presentado varios programas que utilizan herramientas de las TIC en la operacin del SPC: RH-Net, @Campus, trabajaen.gob.mx. Si se utilizan con ecacia, estas herramientas tienen el potencial de colocar la funcin de RH en general y el SPC en particular en una posicin ms estratgica, pues fomentaran la innovacin, la productividad y el acento en el cliente, y prestaran los servicios de manera ms gil. Sobre todo, el uso de las TIC en la GRH proveera informacin ms conable y de mejor calidad sobre las estadsticas del empleo pblico. Sin embargo, la experiencia de otros pases miembros de la OCDE, como Blgica y Dinamarca, que han utilizado ampliamente las TIC para la GRH, tiene mensajes importantes para Mxico. El uso de TIC en la GRH debe verse como un socio estratgico, pero no como un n en s mismo. Es importante que las instituciones evolucionen y eviten el estancamiento. No hay que subestimar el efecto de las TIC en la cultura del servicio pblico. Con el n de aprovechar al mximo las TIC en la GRH, la Secretara de la Funcin Pblica debe ser clara en cuanto a los objetivos estratgicos de su utilizacin y desarrollar la capacidad para hacerlas operativas. La estrategia de TIC-GRH debe ponerse a prueba antes de que la usen las secretaras y dependencias pertinentes, para evitar confusin y falta de conanza en las aplicaciones. Es crtico que la estrategia de TIC-RH est alineada con las necesidades operativas del gobierno. En otras palabras, hay que contar con una visin anticipada al menos cinco aos, segn la experiencia de Blgica sobre la GRH y sobre la forma como las TIC pueden contribuir a materializar dicha visin. Son crticos la comunicacin y el dilogo con otros actores claves. Toda institucin y directivo debe poseer las solicitudes de empleo, no slo el personal de RH. Por ejemplo, las TIC pueden ser una herramienta de desarrollo de competencias estratgicas y entrevistas de evaluacin. Un mensaje nal para Mxico es que si la funcin de RH se va a digitalizar, la Secretara de la Funcin Pblica debe asegurarse de que agregue valor a la gestin de la fuerza laboral pblica, y con mayor razn al SPC. Las TIC deben contribuir a restaurar la conanza en el sistema, aumentar la responsabilidad y la transparencia, y mejorar la eciencia de los diversos procesos de GRH. Sera necesaria una evaluacin peridica del efecto de las TIC en la GRH.
Hacia la propagacin de las mejores prcticas de RH Aprender a aprender y mejorar con base en la experiencia
Hay en la actualidad una sensacin de desencanto entre los servidores pblicos mexicanos con el SPC. Las dicultades tcnicas, el recurso constante a los nombramientos mediante el artculo 34, la falta de transparencia y de procesos de seleccin con base en los mritos, y el hecho de que el SPC se inscribe en la agenda poltica, han generado cuestionamientos sobre la necesidad del servicio de carrera. Mxico ya acumul una experiencia en la operacin e implementacin del SPC que provee lecciones tiles para ajustar el sistema segn se requiera. La inclusin de un subsistema de evaluacin y control del SPC es un paso positivo, que se debe poner en prctica desde una perspectiva ms amplia, como ya se dijo. La experiencia de otros pases miembros de la OCDE sugiere que elaborar marcos y metodologas de evaluacin para una supervisin constante y una valoracin sistemtica de las iniciativas gubernamentales sobre gestin de la fuerza laboral es crtica para apoyar la eciencia, la ecacia y el aprendizaje continuo. Sin embargo, en el caso del SPC de Mxico, es importante no centrar las evaluaciones slo en el cumplimiento de las regulaciones, sino en el desarrollo y los resultados. Los programas operativos anuales deben establecer marcos de referencia o indicadores con los cuales evaluar el funcionamiento del sistema. Elaborar una estrategia para la propagacin de las mejores prcticas e investigaciones de RH debe ser responsabilidad de la Secretara de la Funcin Pblica. Los planes actuales para reactivar la Red de Directores de RH y construir una nueva red de instituciones cuyo sistema de personal se basa en los mritos (SRE, INEGI, IFE y SSP, entre otras)26 parece un avance positivo en esta direccin. Es una manera de incentivar ms prcticas laborales de cooperacin en el desarrollo de polticas de GRH y una cultura de negociacin colectiva. De hecho, la creacin de una red de aprendizaje en colaboracin parece el primer paso que da el gobierno mexicano, bajo el liderazgo de la Secretara de la Funcin Pblica, hacia lo que llama un nuevo paradigma del servicio profesional de carrera tanto en el ser como en el hacer institucionales. El principio que gua esta red es transformar el SPC en un sistema exible y dinmico, descentralizado en secretaras y dependencias pertinentes, cuya implementacin sea progresiva y se base en el dilogo con todos los interesados.
De hecho, en varios pases miembros de la OCDE, el rgano central de la GRH recibe el apoyo de otros grupos o redes orientados a reformas, que ayudan a identicar prioridades, proponen reformas especcas y son partidarios de la reforma en general. Las redes que el gobierno mexicano planea construir pueden tener autoridad administrativa sobre los recursos humanos o constituir foros de discusin de experiencias e intercambio de informacin. Esta prctica, si se implementa con ecacia, permitira una evaluacin sistemtica de la operacin del SPC. La experiencia de los pases miembros de la OCDE al respecto es de importancia crtica. Un buen ejemplo de la manera de organizar estas redes es el programa nlands Finwin, que reuni a altos funcionarios de varios ministerios y dependencias para participar en una serie de seminarios con el n de llegar a un entendimiento y visin compartidos respecto de los futuros retos y cmo afrontarlos. El programa Finwin facilit la propagacin de informacin y el intercambio de lecciones positivas y negativas sobre la reforma en distintas reas y rdenes de gobierno. El programa, dirigido a altos servidores pblicos y representantes de los empleados, facilit el dilogo horizontal sobre una visin comn. Adems de seminarios, se celebraron cafs y talleres de aprendizaje para complementar las discusiones sostenidas en los seminarios. Recuadro 3.33. Liderazgo para la reforma: estrategias de desarrollo en pases seleccionados de la OCDE
Finlandia. La iniciativa de liderazgo Finwin se centr en crear un entendimiento y una visin comunes en 150 instituciones, entre ministerios y dependencias, de diversas ramas administrativas, que eran muy independientes en sus operaciones. El mensaje fue que todos los esfuerzos deban encaminarse a un propsito comn. El programa se dirigi a funcionarios y representantes de empleados de primer nivel. Comenz en junio de 2007 y termin en mayo de 2008, con unos 1 200 participantes. El programa se organiz en torno a seminarios, que sirvieron como foros de discusin sobre temas como el bienestar en el trabajo, innovaciones sociales, funciones del sector estatal y reforma de la administracin regional. Otros foros incluyeron cafs y talleres de aprendizaje que complementaron las discusiones sostenidas en los seminarios. El programa se concentr en la capacitacin de los funcionarios directivos para gestionar el cambio. Se propona darles una visin comn y las aptitudes de comunicacin y liderazgo necesarias para enfrentar un ambiente cambiante. El programa facilit el dilogo horizontal. Los altos directivos de distintos ministerios y dependencias tuvieron la oportunidad de discutir hacia dnde iban, qu queran para el futuro, dnde estaran en un plazo de diez aos, y el nivel deseado de calidad. Los seminarios les dieron la oportunidad de intercambiar experiencias y temores respecto del futuro y los retos por venir. Reino Unido. Desde 1999 el servicio pblico est sometido a una reforma importante. La Ocina del Gabinete dene las aptitudes de liderazgo necesarias para el siglo XXI a n de establecer programas que garanticen la adquisicin y retencin de dichas aptitudes. Se implementaron dos proyectos para denir las aptitudes de liderazgo: i) identicacin de un conjunto de competencias bsicas, y ii) el Proyecto de Liderazgo de la Alta Direccin Pblica. Se efectuaron seminarios y talleres de liderazgo con el n de sondear opiniones y establecer los parmetros de estos proyectos, y asisti la mayora de los altos funcionarios. Se supone que los servidores pblicos directivos deben tener los conocimientos y la habilidad para comunicar la visin ms amplia, ser receptivos y sensibles ante el personal, y estar abiertos al cambio y al aprendizaje. Estados Unidos. La Ocina de Gestin de Personal (OPM, por sus siglas en ingls) supervisa el desarrollo del liderazgo. Una de sus estrategias es elaborar una lista de Calicaciones Ejecutivas Bsicas (ECQ, por sus siglas en ingls), que se supervisan y ajustan continuamente
262 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO Recuadro 3.33. Liderazgo para la reforma: estrategias de desarrollo en pases seleccionados de la OCDE (continuacin)
para adecuarse a los requerimientos vigentes. Los esquemas de capacitacin se basan en estas ECQ, las cuales estn diseadas para fomentar el pensamiento creativo y la capacidad de negociacin, de relacin con el personal, de manejar tecnologas de la informacin cada vez ms complejas, de mejorar la visin para los negocios y de reconocer talentos particulares entre el personal. La OPM estableci la Ocina de Desarrollo Ejecutivo y Directivo (OEMD, por sus siglas en ingls) para organizar programas de evaluacin, seminarios de capacitacin y oportunidades de aprendizaje continuo. La OEMD tambin participa en asociaciones con dependencias y departamentos de la administracin federal para examinar y mejorar las habilidades de liderazgo de acuerdo con sus requerimientos especcos.
Fuente: OCDE (2001), Public Sector Leadership for the 21st Century, OECD Publishing, Pars; Huerta Melchor, O. (2008), Managing Change in OECD Governments: An Introductory Framework, OECD Working Papers on Public Governance, nm. 12, OECD Publishing, Pars; Ocina de Gestin de Personal, gobierno de Estados Unidos (s.f.), www.leadership.opm.gov, consultado en diciembre de 2010.
En la preparacin para el relanzamiento del Servicio Profesional de Carrera, la Secretara de la Funcin Pblica est trabajando en la elaboracin de un nuevo Modelo de Ser un Servidor Pblico, que implica la necesidad de ir ms all del cumplimiento, con la incorporacin de un enfoque de benecio mutuo en la meta mayor de servir a la sociedad. El modelo tiene cuatro componentes bsicos: 1. El servidor pblico tiene un carcter fundamental de tica, creencias y servicio, adems de principios y valores con tres esferas integrales: i) persona en evolucin; ii) lder humano y visionario, y iii) directivo eciente y ecaz. La Red Nacional de Aprendizaje de los Servidores Pblicos es un foro cuyos miembros interactan, intercambian experiencias y aprenden de manera activa, individualmente y en grupo, a n de desarrollar ms la prctica de ser un Servidor Pblico. La Red Nacional de Instituciones del Servicio Pblico crea sinergia y colaboracin entre instituciones, y fomenta la unidad mediante acuerdos esenciales y la creacin de un espacio para la libre expresin de todos los miembros. La Unidad de Facilitadores de Ser Servidores Pblicos promover la salud, el desarrollo y el aprendizaje de los tres componentes previos del modelo, mediante elementos como el Manual de Recursos Humanos (que incluye la ley y la legislacin secundaria del SPC), la Universidad Virtual del Servidor Pblico, colaboracin virtual y tecnologas de difusin del conocimiento, as como otros recursos fundamentales.
2.
3.
4.
Este modelo supone una postura ms humanista en la gestin de la fuerza laboral pblica perteneciente al SPC. Una vez que opere plenamente, este modelo puede apuntalar una visin moderna de los fundamentos de la GRH, como oportunidades de desarrollo por el aprendizaje. No considera a los empleados pblicos meros recursos, sino seres humanos, por lo que reconoce la necesidad de desarrollo, motivacin y comunicacin abierta con todos los miembros del personal. Una de las ventajas de este modelo es que presta especial atencin a la creacin de condiciones para el aprendizaje institucional, tanto de equipo como individual, que puede abrir oportunidades para
el desarrollo de competencias y habilidades por medio de la creacin de una nueva capacitacin. De manera crucial, este modelo ve en las competencias, ms que conocimientos, valores y actitudes esenciales para que un servidor pblico desempee adecuadamente su funcin. Aunque este modelo es un comienzo positivo en la renovacin del espritu del SPC, no debe considerarse una panacea para todos los retos que enfrenta el sistema. Persisten problemas importantes, como la revisin de la estructura institucional; la renovacin de la cultura administrativa para dar ms autonoma a la gestin, ofrecer una nueva visin del control y responsabilizar a la administracin respectiva del desarrollo de los empleados y de promover una comunicacin abierta. La experiencia de Mxico en la profesionalizacin de la fuerza laboral pblica tambin puede servir de modelo a otros pases miembros y no miembros de la OCDE. Por tanto, es fundamental dar a conocer esta experiencia en foros internacionales como el Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos del Comit de Gobernanza Pblica de la OCDE. La participacin de Mxico en este tipo de grupos expertos de difusin del conocimiento es de gran relevancia, no slo para que otros pases aprendan de la experiencia mexicana,27 sino tambin para Mxico. Tomar parte en discusiones en el mbito internacional tiene al menos dos valiosas ventajas: i) fomenta el dilogo sobre polticas mediante el intercambio sistemtico de informacin con colegas sobre la implementacin de instrumentos de polticas de GRH, y ii) forma capacidad, pues formar parte de estos foros, donde se intercambian las mejores prcticas, es un proceso de enseanza mutua.
Ampliar los principios de la profesionalizacin A todos los servidores pblicos federales

Ala larga, Mxico debera considerar la ampliacin de los principios de profesionalizacin contenidos en el SPC a todos los servidores pblicos.28 Como se ha dicho, el SPC cubre apenas 74 de las 274 instituciones de la administracin pblica federal: aproximadamente 36 000 servidores pblicos de un total de 1.6 millones. Si bien es un programa pequeo en cuanto a cobertura, su efecto en la administracin pblica ms amplia es considerable: puede revolucionar la manera como se gestiona el personal en el gobierno mexicano. Los principios del SPC de mritos, imparcialidad, eciencia, igualdad, objetividad y legalidad tambin deben reejarse en la gestin de toda la fuerza laboral pblica, independientemente del tipo de contrato laboral. Todos estos esfuerzos deben considerar a los sindicatos, para hacerlos aliados de la profesionalizacin. Gestionar toda la fuerza laboral pblica de manera ms elaborada y estructurada tiene el potencial de generar ganancias en eciencia y construir una fuerza laboral de tamao, composicin, competencias y habilidades adecuados para la prestacin de servicios. Facilitara la reasignacin de personal en funcin de las prioridades del gobierno. Otra posibilidad es que Mxico adopte un sistema de carrera paralelo para personal de apoyo tcnico, a partir de la experiencia de pases miembros de la OCDE. Por ejemplo, en Eslovenia la Ley de Servidores Pblicos (CSA, por sus siglas en ingls) divide el servicio pblico en dos grupos principales: funcionarios y servidores pblicos profesionales tcnicos. Los funcionarios realizan labores sustantivas, tareas administrativas, inspecciones y procedimientos administrativos, y ocupan lo que la CSA llama puestos (puestos administrativos).29 Los servidores pblicos profesionales tcnicos efectan labores auxiliares para asegurar el desempeo ininterrumpido de tareas pblicas
264 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO por parte de rganos o entidades de la administracin pblica. Las ventajas seran que la gestin de toda la fuerza laboral pblica sera ms estratgica, lo que facilitara la planeacin y elevara la eciencia. A los trabajadores sindicalizados les proporcionara oportunidades de desarrollo profesional, mejores sueldos y acceso a empleos ms estimulantes.
A los gobiernos locales

Como parte de la propagacin de las mejores prcticas de GRH, la experiencia y los conocimientos podran darse a conocer a los gobiernos locales para fomentar el desarrollo de polticas de RH basadas en mritos en sus administraciones. El alcance de este estudio es el SPC de la administracin pblica federal, por lo que este informe no trata la gestin de los recursos humanos en los rdenes subnacionales de gobierno. Sin embargo, es importante apoyar y proveer las condiciones para el desarrollo de prcticas semejantes en los rdenes subnacionales de gobierno, ya que los servidores pblicos de Mxico en su mayora trabajan en ellos (vase la grca 3.8). De hecho, la OCDE (2008c) observ que en casi todos los pases se da por supuesto que los gobiernos nacionales tienen responsabilidades residuales en el desarrollo econmico y social del pas y en el bienestar de los ciudadanos, aunque las funciones correspondientes sean responsabilidad de los gobiernos subnacionales. La necesidad de una capacidad y profesionalismo sucientes en los gobiernos subnacionales crecer conforme se incrementen las responsabilidades. Las decisiones que toman los gobiernos subnacionales tambin pueden tener una inuencia importante en la capacidad del gobierno nacional para manejar sus propias responsabilidades, como la estabilidad macroeconmica y social, el crecimiento sostenible y la igualdad social. La fragmentacin de las inversiones pblicas y la prestacin de servicios pblicos tambin implican desafos importantes para mantener la coherencia, las perspectivas generales de gobierno y la eciencia agregada del servicio pblico. Los gobiernos subnacionales son responsables slo de su jurisdiccin ante los electores, quienes pueden tener distintas prioridades que la mayora de los ciudadanos del pas. Por lo general tienen responsabilidades ms limitadas que los gobiernos nacionales.30 Los gobiernos subnacionales promueven el crecimiento econmico en su jurisdiccin y compiten por inversiones generadoras de empleo. Tambin compiten por mano de obra calicada y mvil, y ofrecen condiciones de vida lo ms atractivas posible para estas personas y sus familias. La creciente movilidad tanto del capital como del trabajo intensica esta competencia. Los gobiernos subnacionales compiten asimismo con el gobierno nacional por mano de obra para el empleo pblico, mientras que todos los gobiernos compiten con las empresas privadas y las instituciones sin nes de lucro. Las funciones y los servicios que los gobiernos subnacionales proporcionan pueden afectar variables como crecimiento y empleo en su propio territorio, pero no se suele responsabilizar a estos gobiernos (la excepcin son sus propios electores) de la forma como dichas variables afectan al avance nacional. En este sentido, en Mxico, como en otros pases miembros de la OCDE, es necesario formar en las administraciones locales la capacidad y el profesionalismo sucientes para que puedan cumplir con responsabilidades y contribuir al crecimiento econmico nacional. Con el n de ampliar el SPC a los gobiernos estatales y municipales, se aplic un programa piloto en el estado de Yucatn con el apoyo del gobernador. Cabe sealar que muchos gobiernos estatales y municipales ya tenan polticas y prcticas bien desarrolladas distintas de la ley federal. Sin embargo, de los 31 gobiernos estatales y la mirada de gobiernos municipales de Mxico, slo el estado de Zacatecas ha adoptado las polticas para implementar un servicio profesional de carrera.
Conclusin y recomendaciones bsicas

Un servicio pblico de desempeo deciente es uno de los sntomas ms persistentes de una administracin pblica poco ecaz. Mxico dio los pasos correctos hacia la profesionalizacin del servicio pblico federal con la promulgacin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera (SPC). Tras dcadas sin reglas claras para la profesionalizacin de la fuerza laboral pblica, la creacin del SPC es un logro de la administracin pblica mexicana. Hoy en da, el SPC se encuentra en un proceso de consolidacin; esto debe ser una prioridad para el gobierno mexicano, de modo que construya un servicio pblico eciente y ecaz. El SPC tiene el potencial de contribuir al desarrollo de las prcticas democrticas de Mxico, fomentar el crecimiento econmico, apoyar la competitividad internacional del pas, fomentar una mejor prestacin de servicios pblicos y, de este modo, mejorar el desarrollo social. El SPC reintrodujo conceptos como meritocracia, profesionalizacin, planeacin y estabilidad en el vocabulario de la administracin pblica. Fortalecer el SPC no debe ser un proceso aislado, sino parte de una reforma ms amplia de la administracin pblica con vistas a mejorar el gobierno pblico. Por gobernanza pueden entenderse los acuerdos formales e informales que determinan la manera de tomar decisiones y tomar acciones pblicas, desde la perspectiva del mantenimiento de los valores constitucionales del pas frente a problemas, actores y ambientes cambiantes. Sin embargo, las fallas de diseo, la deciente estrategia de implementacin y las lagunas normativas han impedido el desarrollo de un sistema funcional basado en mritos. El problema crtico de Mxico es restaurar la conanza en el SPC y en el gobierno en su conjunto. La conanza es un activo intangible necesario para el funcionamiento del servicio pblico. La conanza tambin es necesaria para que el gobierno pueda emprender las reformas necesarias para restaurar la sostenibilidad del sistema a largo plazo. Las acciones en curso para introducir un nuevo paradigma del SPC con un enfoque ms humanista a n de crear sinergias para la cooperacin entre los interesados y para el intercambio de informacin y experiencias son avances favorables y alentadores hacia el restablecimiento de la conanza en las polticas de personal basadas en mritos. Este nuevo enfoque es la respuesta a una cultura poltica que an se niega a cambiar e intenta mantener el sistema de reparto de cargos entre partidarios polticos, el cual no respeta ni reconoce los benecios de un sistema de meritocracia, sino que privilegia las cualidades personales. La experiencia de otros pases miembros de la OCDE puede ser de ayuda para Mxico en su bsqueda de un SPC ms imparcial y dinmico. A partir de esa experiencia pueden hacerse las siguientes recomendaciones.
El Servicio Profesional de Carrera debe basarse en una slida planeacin estratgica de la fuerza laboral.
El gobierno mexicano debe invertir en el desarrollo de su capacidad para comprometerse con la planeacin estratgica de la fuerza laboral. Esto es esencial para anticipar posibles acontecimientos futuros y mantener una fuerza laboral bien estructurada, de tamao adecuado, que pueda satisfacer las necesidades cambiantes del servicio pblico de manera rentable. La planeacin de los recursos humanos debe basarse en una buena contabilidad en lo relativo a nmeros y costos. Para ello se puede desarrollar un enfoque integral de la planeacin de la fuerza laboral mediante su vinculacin con la planeacin estratgica de las instituciones, en la cual se incluyen pronsticos y planeacin de operaciones, presupuestacin, responsabilidad y mecanismos de informacin para directivos y para la gestin estratgica de los recursos humanos. Debe considerarse la denicin de una
266 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO forma estandarizada de medir y registrar los retos de capacidad y trabajo del personal. La planeacin de la fuerza laboral debe formar parte del marco de gestin del desempeo de las instituciones, que es esencial en el contexto de la descentralizacin.
Igualdad, transparencia y acento en el mrito deben ser las caractersticas esenciales para ingresar en el SPC y para ser ascendido.
Mxico debe aclarar el tipo de sistema de servicio pblico que necesita: basado en la carrera o en el puesto. Esto arrojara luz sobre la cultura del sector pblico que Mxico necesita para cumplir objetivos de polticas ms amplios. Si se tiene en cuenta el contexto particular de Mxico, un sistema basado sobre todo en el puesto quiz sea ms adecuado, ya que permite mayor exibilidad. La idea central de un sistema basado en la carrera, en el que se espera que los funcionarios permanezcan en el servicio pblico durante toda su vida laboral restringira la exibilidad, pero eso no signica que un sistema basado en el puesto impida el desarrollo profesional de los funcionarios. La permanencia en un SPC basado en el puesto debe estar determinado por el desempeo y no por decreto. Se contratara al aspirante ms idneo para cada puesto por reclutamiento externo o ascenso interno, con especial atencin a consideraciones tcnicas. La imparcialidad en el reclutamiento se asegurara insistiendo en la aplicacin de procesos abiertos y competitivos, centrados en los mritos, para ocupar cada puesto, y una slida evaluacin del desempeo individual. Las decisiones de reclutamiento o ascenso en el SPC deben basarse en reglas explcitas y especcas de mritos, que se den a conocer pblicamente y que puedan cuestionarse si se sospecha alguna irregularidad. Con el n de recuperar la credibilidad del proceso de reclutamiento, Mxico debe aclarar las designaciones exentas del concurso abierto (artculo 34) y hacer pblicos todos los nombramientos hechos por esta va. Elaborar un marco de gestin de competencias comenzando por los altos funcionarios exibilizara la gestin del personal y la basara ms en los mritos. Conar la realizacin del proceso de reclutamiento a un rgano independiente aumentara la credibilidad y el renamiento del proceso. La creacin de un banco de talentos puede acelerar el reclutamiento. Elaborar un marco de gestin de competencias contribuira a hacer que la gestin del personal fuese ms exible y basada en los mritos. Pensar en trminos de competencias debe volverse una forma de vida en las instituciones de la administracin pblica, desde la planeacin hasta la seleccin del personal, as como guiar y recompensar su desempeo. Mxico tambin puede considerar la conveniencia de adoptar la elaboracin de perles de empleos como opcin para construir un proceso de reclutamiento exible, orientado al desempeo y progresista. El SPC tambin debe promover la diversidad en la composicin de la fuerza laboral. Para adquirir talentos, la diversidad de experiencias tambin debe valorarse y reconocerse pblicamente como insumo importante del servicio pblico. Esto signica denir competencias e identicar los criterios de ascenso que no estn denidos en s mismos por las trayectorias profesionales tradicionales en el servicio pblico.
Dar a los empleados posibilidades reales de desarrollo profesional y ascenso debe ser central en el SPC.
Actualmente no hay programas para el desarrollo profesional ni la rotacin peridica en el SPC. Parece que las relaciones personales siguen siendo la manera de obtener un ascenso, incluso en puestos incluidos en el SPC. Establecer trayectorias profesionales y categoras de empleos tiene implicaciones importantes para la exibilidad y la gestin rentable de la
fuerza laboral. La implementacin del subsistema de desarrollo profesional permitira a las autoridades mexicanas estructurar el empleo y distribuir el personal de manera ptima para satisfacer necesidades operativas y adaptarlo a requerimientos cambiantes. Esto proporcionara la exibilidad suciente, en lo relativo a movilidad del personal dentro de secretaras y dependencias del SPC, para satisfacer las necesidades de los empleadores y mejorar las oportunidades profesionales del personal. La uidez de movimiento hacia dentro y hacia fuera del servicio pblico es otro aspecto importante de la exibilidad. Un buen programa para implementar el subsistema de desarrollo profesional tambin asegurara que el servicio pblico reclutara y conservara los talentos que necesita ofreciendo empleos, oportunidades de avance profesional y condiciones laborales lo bastante interesantes y atractivos. Una de las primeras acciones que pueden emprenderse es aclarar el nivel del puesto de ingreso (enlace). Esto podra lograrse creando una categora genrica llamada analista de polticas, que abarque puestos que requieren competencias intelectuales especcas y tienen la posibilidad de llegar a ser mandos medios o superiores. Las funciones tcnicas o administrativas, hoy en da tambin consideradas como funcionarios de enlace, podran agruparse en una categora de apoyo tcnico fuera del SPC. A n de formar una estructura orgnica ms coherente y ordenada, y de posibilitar el desarrollo de trayectorias profesionales entre los funcionarios, es necesario redenir las categoras de empleos del sistema. Debe ser una prioridad racionalizar el nmero de categoras homologadas. Las estructuras orgnicas son ms bien estticas; por tanto, es necesaria su adaptacin de acuerdo con los programas gubernamentales que garanticen que todas las reas sustantivas son parte del SPC. Integrar una poltica de compensacin al marco del SPC debe verse como una manera de gestionar la fuerza laboral por lo que hace a su planeacin, desarrollo profesional, ascensos, gestin del desempeo y establecimiento de niveles salariales econmicamente sostenibles y socialmente aceptables. La cuestin central para el SPC no es slo el tipo de servidores pblicos que se necesita, sino cunto se les debe pagar. La capacitacin tambin debe administrarse de manera ms estratgica alinendola a las necesidades operativas de las instituciones. Las necesidades de capacitacin deben basarse en un diagnstico de lagunas de competencias en cada institucin. Los cursos tradicionales deben complementarse con otros varios mtodos de aprendizaje, como asignaciones de desarrollo, asesora, tutora, difusin de conocimientos y aprendizaje en equipo. El progreso de Mxico en el aprendizaje electrnico facilitara esta estrategia. El gobierno mexicano tambin debe revisar los mecanismos de separacin del sistema para hacerlos ms ecaces. El problema clave al respecto es asegurar que se conserven las habilidades y competencias necesarias para alcanzar las metas del gobierno.
Para aumentar el dinamismo y la imparcialidad del SPC, deben emprenderse acciones para centrar la atencin en la gestin del desempeo.
La gestin del desempeo debe vincular la gestin del personal con las metas y estrategias institucionales. Esto signica alejarse de la tradicin legalista de Mxico. Sera aconsejable que la gestin del desempeo de Mxico se centrara ms en el desarrollo que en la evaluacin del desempeo en s misma. La idea es mejorar el desempeo y maximizar las competencias. Elaborar un marco para un sistema de gestin del desempeo que describa los resultados deseables de las instituciones pblicas de manera sucientemente operativa, con resultados y efectos claros, colocara a Mxico en una mejor posicin para evaluar el
268 LOS DESAFOS DE LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO desempeo en los niveles institucional, de equipo e individual. Mxico debe garantizar que se recompense el buen desempeo y se atienda el desempeo deciente, para acrecentar la credibilidad del sistema. Los directivos operativos deben responsabilizarse del desempeo, pero tambin se les debe facultar para que lideren esta rea.
Aclarar la interfaz poltico-administrativa es fundamental para evitar la politizacin y aumentar la credibilidad del SPC.
Gestionar a los altos funcionarios como grupo separado sera una opcin. Esto mejorara la congruencia interinstitucional de los altos directivos y promovera una perspectiva del gobierno en general. Pueden establecerse reglas especcas para la gestin de los altos funcionarios directores generales, directores generales adjuntos y directores de rea; por ejemplo, criterios especcos para el reclutamiento, la seleccin y los ascensos, y un perl de habilidades y competencias. Mxico tambin puede explorar la posibilidad de alentar la movilidad interdepartamental de los altos directivos con el n de fomentar un etos ms empresarial en los mandos superiores del SPC. La gestin de competencias debe guiar el reclutamiento y la capacitacin de los altos directivos, quienes asimismo deben recibir la oportunidad de reunirse de manera peridica como grupo en cursos de capacitacin y diversas reuniones para promover la cohesin. Establecer un programa de avance para identicar y desarrollar profesionalmente a las personas talentosas y asegurar que las ms capaces ocupen los puestos ms desaantes es otra opcin para promover la gestin de los altos directivos.
Para garantizar una reforma fructfera de GRH, se debe revisar la estrategia de implementacin del SPC.
En la administracin pblica federal mexicana se conocen bien los elementos de una institucin profesional. La Ley del SPC es en general muy completa y aborda la mayora de los aspectos esperados en una institucin de primera lnea. No obstante, la estrategia de implementacin se deni de manera deciente y se estanc. Ante todo, algunos aspectos de la introduccin del SPC iban en contra de las costumbres culturales de Mxico, y el ritmo planeado de implementacin era demasiado ambicioso. De importancia decisiva es un enfoque ms gradual de la implementacin que incluya consideraciones de la manera como deben funcionar las instituciones pblicas y establezca la secuencia de actividades. A n de generar conanza, se necesita una estrategia integral de gestin del cambio. Compensar a quienes pierdan y crear un sentido de propiedad de la reforma debe formar parte de la estrategia para ganar apoyo. La estrategia de implementacin debe garantizar que los valores bsicos del SPC estn bien denidos para generar conanza. Las TIC tienen el potencial de impulsar el proceso de reforma de la GRH, pero deben verse como herramientas, no como nes en s mismas.
Para volver a colocar la profesionalizacin del servicio pblico en la agenda poltica, hay que alinear el SPC con las metas estratgicas de gobierno.
Por esta razn el gobierno mexicano debe dar al SPC un propsito de corto, mediano y largo plazos. Es de vital importancia elaborar una visin para el servicio de carrera basada en un consenso amplio con miembros de las comunidades poltica y acadmica, servidores pblicos y sociedad civil. Esto ayudara a proyectar el SPC varios aos al futuro. Es importante considerar: Qu papel desempear el servicio pblico profesional en la sociedad? Cul es su contribucin a los propsitos ms amplios del gobierno?
Recuadro 3.34. En vsperas del prximo proceso electoral

El mensaje principal de esta revisin es que Mxico debe redoblar sus esfuerzos para fortalecer el Servicio Profesional de Carrera (SPC) de modo que se instituya una cultura de los mritos en el servicio pblico. La evaluacin de este estudio indica la necesidad de un esfuerzo sostenible de largo plazo por parte del gobierno mexicano para promover y fortalecer el SPC. Las recomendaciones se proponen dar opciones de polticas en varios frentes de la gestin de los recursos humanos para apoyar al gobierno mexicano en esta empresa. Considerando que dentro de poco Mxico se ver inmerso en la carrera a la siguiente eleccin presidencial, sera aconsejable no abocarse a cambios del SPC que pudiesen crear polmica. Los esfuerzos deben centrarse en los aspectos tcnicos necesarios para operar el sistema y que contribuyan a su credibilidad de modo que preparen el terreno para una entrega suave del SPC a la nueva administracin. Sin embargo, conviene hacer algunas advertencias: i) las reformas de GRH son procesos de larga duracin y los resultados no siempre son polticamente visibles; ii) no obstante, es indispensable el respaldo poltico para evitar reveses en las polticas; iii) la transparencia en todo el proceso de reforma y las evaluaciones sistemticas son esenciales para generar conanza, y iv) es de suma importancia para el xito del sistema el compromiso de todas las partes interesadas. Qu hacer en el corto plazo? Efectuar una revisin profunda de los procesos de reclutamiento y seleccin. En el corto plazo, la Secretara de la Funcin Pblica puede denir y acordar con todos los directores de RH las reglas de designacin conforme al artculo 34, aclarando los trminos y condiciones de implementacin. No debe quedar margen para una interpretacin laxa del artculo 34. Esto enviara un mensaje respecto del compromiso del gobierno con la transparencia y la meritocracia. Elaborar un marco de gestin de competencias para los altos funcionarios (directores generales, directores generales adjuntos y directores de rea) puede formar parte de los esfuerzos para aumentar la transparencia en el reclutamiento de los altos directivos. Las instituciones haran partcipes al personal y a los directivos en la denicin de competencias y, de manera importante, en su revisin peridica para garantizar que an son pertinentes. No conviene complicar las competencias, y los directivos deben recibir capacitacin para acrecentar sus competencias, para lo cual es fundamental aprovechar @Campus. Con el n de apoyar la mejora de los procesos de reclutamiento y seleccin, debe darse prioridad a la consolidacin de la base de datos del capital humano del SPC. Se puso en operacin el Registro nico del Servicio Pblico Profesional (RUSP), pero no contiene suciente informacin sobre sus funciones para usarlo con nes de los dos mecanismos principales de la planeacin de RH: planeacin de los recursos humanos y planeacin de la sucesin. En todo caso, no contiene informacin sobre las competencias del personal del SPC (un banco de talentos) para permitir una oferta de personal acorde con la demanda de la administracin gubernamental. Es necesario revisar la estructura del RUSP y modicarla para que contenga la informacin sobre las funciones del SPC en las dependencias y secretaras participantes. Deben comenzar los trabajos para elaborar un Catlogo de Puestos del SPC con base en los perles de puestos. ste es el principal instrumento para la operacin de un servicio de carrera. Los trabajos deben comenzar con un anlisis de los puestos, el cual proporciona a una institucin la informacin necesaria para elaborar un perl de puesto. El anlisis de puestos debe revisar el contenido del puesto, las reas bsicas de responsabilidad y las reas bsicas de resultados. Tambin debe analizar las habilidades y capacidades necesarias para realizar el trabajo con xito en lo que se reere a competencias conductuales y tcnicas. El anlisis de puestos no debe verse como algo que sea mejor dejar por completo en manos de especialistas o asesores externos en GRH. Si bien se requiere capacitacin en anlisis de puestos, y debe

Recuadro 3.34. En vsperas del prximo proceso electoral
(continuacin)
utilizarse una metodologa congruente, es esencial que los directivos y el personal participen en el proceso. Es importante desarrollar experiencia interna en el anlisis de puestos y en la elaboracin perles de puestos, as como contar con mtodos y herramientas sencillos que los mismos directivos pueden utilizar y en los que el personal puede conar. Como parte del Catlogo de Puestos del SPC, la Secretara de la Funcin Pblica puede comenzar por denir una manera estandarizada de medir y registrar la capacidad de la gente (competencias) con conceptos, deniciones y medidas comunes. Esto debe incluir una medida de la complejidad del trabajo, como carga de trabajo, requerimientos de capacidad intelectual y aptitudes, naturaleza de la responsabilidad y destrezas y conocimientos especcos de las funciones. Esto signica que la informacin sobre las dimensiones del trabajo y las caractersticas del personal deben ser congruentes. Esta informacin debe ser la base para: i) la planeacin de la fuerza laboral; ii) la planeacin de la sucesin de directivos; iii) el desarrollo profesional y ascensos sistemticos; iv) una capacitacin adaptada a las exigencias del trabajo; v) una gestin y evaluacin del desempeo que sean objetivas y tengan relacin con el trabajo; vi) un sistema de evaluacin que pueda aplicarse objetiva y sistemticamente a aspirantes tanto externos como internos; vii) un sueldo, prestaciones e incentivos relacionados con el mercado externo, la equidad interna y la cultura del servicio gubernamental, y viii) la transparencia. Deben continuar los esfuerzos para construir redes de colaboracin. Este informe concluye que reviste importancia decisiva crear un sentido de propiedad de la reforma en quienes van a gestionarla. Por tanto, es esencial invitar a los directores de RH a participar en las discusiones respecto de los siguientes pasos en la mejora del SPC; tienen experiencia de primera mano sobre lo que funciona y lo que puede mejorarse. La colaboracin entre directores de RH ofrece nuevas formas de acometer una estrategia ms coherente de solucin de problemas. Analizar, revisar y publicar el Programa del Servicio Profesional de Carrera. Es fundamental que este documento se discuta con todas las partes interesadas que participen en la operacin del SPC, miembros de los partidos polticos para ganar apoyo, acadmicos para mejorar sus aspectos tcnicos, y ciudadanos para aclarar expectativas. El documento debe reejar las preocupaciones y expectativas de todos los interesados. Es de suma importancia publicar este documento para hacerlo ocial y enviar el mensaje de que el SPC tiene una direccin clara y de que se han aprendido las lecciones de los primeros aos de implementacin.
Es necesario reforzar el gobierno del SPC para fomentar la transparencia y la rendicin de cuentas.
Con ese propsito, se podra dar al Consejo Consultivo la responsabilidad de jar los objetivos de los comits tcnicos. Adems, para fungir como guardin del SPC, el Consejo Consultivo debe abrirse al pblico aumentando la participacin directa en la implementacin del sistema de la sociedad civil, los partidos polticos y otros grupos de inters. El trabajo cotidiano del Consejo Consultivo puede delegarse en un comit directivo de expertos cuyo propsito sea avanzar en la implementacin del SPC.
Con el n de avanzar en la reforma, se necesita una clara divisin de responsabilidades y mayor capacidad para la GRH.
A la luz del proceso de descentralizacin, sera aconsejable que las autoridades mexicanas atendieran tres problemas crticos: i) mejorar el papel de la Secretara de la
Funcin Pblica como rgano central encargado de denir las polticas de RH y de guiar la operacin del SPC; ii) establecer mecanismos conables para garantizar la responsabilidad y la transparencia en la operacin del SPC y como medio para obtener informacin correctiva, y iii) formar capacidad para la GRH mediante la profesionalizacin de la funcin de RH en toda la administracin pblica central.
Aprender a aprender y propagar las mejores prcticas de RH son factores esenciales para consolidar el proceso de profesionalizacin.
Elaborar marcos y metodologas de evaluacin para la supervisin constante y la evaluacin sistemtica de las iniciativas del gobierno sobre la gestin de los recursos humanos es vital para apoyar la eciencia, la ecacia y el aprendizaje continuo. Elaborar una estrategia para la propagacin de las mejores prcticas de RH debe ser responsabilidad de la Secretara de la Funcin Pblica. Los planes actuales para reactivar la Red de Directores de RH y formar una nueva red de instituciones con un sistema de personal basado en mritos parecen un avance positivo en esta direccin. Mxico debe considerar la expansin de los principios de profesionalizacin a la gestin de todos los servidores pblicos federales y a los gobiernos locales. Esto facilitara la gestin de la fuerza laboral de manera ms elaborada y estructurada, y dara mejores perspectivas de carrera a los servidores pblicos sindicalizados y locales.
Notas
1. 2.
Cifras proporcionadas por la Secretara de la Funcin Pblica. El tipo de repblica federal en el caso de Mxico es otro factor que puede determinar la formacin y el nmero de los empleados pblicos. Las medidas adoptadas en el Captulo 1 000 del presupuesto no son exclusivas. Tal es el caso en los Pases Bajos y Luxemburgo. Vase una discusin a fondo en OCDE (2009c). Vase una discusin a fondo en OCDE (2010b). En 2003 acadmicos y servidores pblicos establecieron una asociacin llamada Red Mexicana del Servicio Profesional. Se puede encontrar una descripcin de los sucesos que llevaron a la creacin del Servicio Profesional de Carrera en Dussauge Laguna (2011) y Mndez (2008). Vase una discusin a fondo en Dussauge Laguna (2011). Vase una discusin a fondo en Dussauge Laguna (2011).
3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
10. Mndez (2009) considera el Servicio Profesional de Carrera como de segunda generacin, pues tiene elementos tanto del modelo weberiano como del de la Nueva Administracin Pblica. 11. CONOCER es un organismo descentralizado de la Secretara de Educacin Pblica responsable de promover, coordinar y consolidar el Sistema Nacional de Competencias. 12. Vase una discusin a fondo en OCDE (2005a). 13. Esto no signica que un sistema basado en el puesto sea mejor que uno basado en la carrera, pues ambos tienen puntos fuertes y dbiles; esta recomendacin se basa en las caractersticas particulares de la situacin mexicana. 14. La Secretara de la Funcin Pblica sostiene que esta situacin es una medida de control y no una restriccin. Si se cometiera un error humano en la administracin del portal, podra abrirse un puesto ocupado a concurso, y entonces el Estado contraera obligaciones legales tanto hacia el ganador del concurso como hacia quien ocupa el puesto. 15. Los entrevistados para este estudio informaron de irregularidades en el proceso de seleccin y en el uso del artculo 34, y algunas se dieron a conocer en los medios mexicanos. Por ejemplo, vase Monroy (2008). 16. stas son situaciones extremas; aunque pueden ocurrir en pocos casos, perjudican la credibilidad y la imparcialidad del concurso abierto y la imagen del SPC. 17. El trmino capacidades se entiende en Mxico como aptitudes y conductas. Sin embargo, para efectos de este estudio, capacidad equivale a facultad o atribucin legal para realizar una actividad. Llamamos competencia a la habilidad o aptitud para efectuar una actividad que exige determinados conocimientos y conductas. 18. Vase una discusin adicional en OCDE (2010a y 2010b). 19. El trmino profesional denota a las personas que tienen un desarrollo integral. En otras palabras, no es necesario que posean un grado acadmico, y su adquisicin de competencias
y habilidades ocurre sobre todo por experiencia. Profesionista se reere a una persona que ha cursado estudios superiores especializados. 20. Vanse una discusin adicional en los estudios de Ai Camp (1985). 21. Este marco analtico fue propuesto por Osterman en 1987, y se discute en Boxall y Purcell (2003, pp. 117-118). 22. Un puesto homlogo es aquel que, segn su valor en puntos y su nivel en la escala salarial, puede colocarse en el mismo grupo jerrquico que el puesto con que se compara. Si un puesto homlogo desempea funciones semejantes a las de aquel con el cual se compara, se llama puesto equivalente. 23. La cantidad total de puestos del SPC fue de 36 043 en 2010. Algunos no se sometieron a evaluaciones del desempeo por diversas razones: dos por ciento de los puestos estn vacantes; algunos pertenecen a la categora de funcionario de enlace durante el primer ao y, por tanto, no se evala su desempeo; otros se nombraron de conformidad con el artculo 34 y tampoco se evala su desempeo, y otros ms se designaron despus del 6 de julio, por lo que no estuvieron en el sistema el tiempo suciente para evaluar su desempeo. 24. Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL). Vase www. coneval.gob.mx. 25. Vase una discusin a fondo en Dussauge Laguna (2011). 26. La Secretara de Relaciones Exteriores (SRE) gestiona el servicio diplomtico de carrera; el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) implement su propio modelo de servicio profesional de carrera; el Instituto Federal Electoral (IFE) estableci el servicio electoral, y la Secretara de Seguridad Pblica (SSP) adopt el sistema penitenciario federal. Todos son sistemas de personal basados en mritos, de los cuales pueden aprenderse lecciones tiles para mejorar el SPC del gobierno federal. 27. Por ejemplo, durante la reunin del Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos de la OCDE, Japn expres su deseo de saber ms sobre la experiencia mexicana con el Centro Nacional de Evaluacin (CENEVAL) y los gabinetes de las secretaras. 28. La observacin de Japn sobre la situacin mexicana durante la reunin del Grupo de Trabajo de Empleo y Gestin Pblicos, en diciembre de 2010, fue que deben aplicarse principios mnimos de mritos y medidas disciplinarias a todos los servidores pblicos, independientemente de su jerarqua, sindicalizados o no. 29. Esto signica que no todos los funcionarios son directivos, pero todos los directivos son funcionarios. 30. Blgica es una conocida excepcin, pues el gobierno federal no tiene preferencia sobre los gobiernos de las entidades federadas.
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ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICOS (OCDE)

La OCDE constituye un foro nico en su gnero, donde los gobiernos trabajan conjuntamente para afrontar los retos econmicos, sociales y medioambientales que plantea la globalizacin. La OCDE est a la vanguardia de los esfuerzos emprendidos para ayudar a los gobiernos a entender y responder a los cambios y preocupaciones del mundo actual, como el gobierno corporativo, la economa de la informacin y los retos que genera el envejecimiento de la poblacin. La Organizacin ofrece a los gobiernos un marco en el que pueden comparar sus experiencias polticas, buscar respuestas a problemas comunes, identicar buenas prcticas y trabajar en la coordinacin de polticas nacionales e internacionales. Los pases miembros de la OCDE son: Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Chile, Corea, Dinamarca, Eslovenia, Espaa, Estados Unidos de Amrica, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungra, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japn, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Repblica Eslovaca, Suecia, Suiza y Turqua. La Comisin Europea participa en el trabajo de la OCDE. Las publicaciones de la OCDE aseguran una amplia difusin de los trabajos de la Organizacin. stos incluyen los resultados de la compilacin de estadsticas, los trabajos de investigacin sobre temas econmicos, sociales y medioambientales, as como las convenciones, directrices y los modelos desarrollados por los pases miembros.

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Hacia una gestin pblica ms efectiva y dinmica en Mxico

ISBN de la obra impresa: 978-92-64-11624-5 ISBN de la obra impresa: 978-92-64-11625-2

Traduccin: Claudia Esteve

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12 INFORMACIN BSICA DE MXICO

Houston Nueva Orleans

Monterrey La Paz Cancn

BELICE GUATEMALA HONDURAS EL SALVADOR NICARAGUA

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INFORMACIN BSICA DE MXICO 13

Datos sobre la administracin pblica mexicana

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Principales elementos de una gobernanza pblica adecuada

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La aportacin de los tres niveles de la administracin pblica a una gobernanza adecuada

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Conclusiones generales de la reforma de la administracin pblica en Mxico

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MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO 29

Marco institucional y polticas de la regulacin en el gobierno de Mxico

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30 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO

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32 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO

Regulacin de empresas y ciudadanos y regulacin en el gobierno

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Desarrollo de la reforma regulatoria en Mxico

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Regulacin en el gobierno: la guillotina de regulaciones administrativas

Evaluacin de la guillotina de regulaciones administrativas

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Planeacin del proceso de simplicacin Compromiso poltico al mximo nivel

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44 MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO

MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICAS DE LA REGULACIN EN EL GOBIERNO DE MXICO 45

Recuadro 1.1. Los manuales administrativos de aplicacin general

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