PEREIRA e MUELLER - Partidos Fracos Na Arena Eleitoral e Partidos Fortes Na Arena Legislativa - A Conex - o Eleitoral No Brasil

Partidos Fracos na Arena Eleitoral e Partidos Fortes na Arena Legislativa: A Conexo Eleitoral no Brasil*
Carlos Pereira Bernardo Mueller
INTRODUO
Para a grande maioria dos autores que analisam o sistema poltico brasileiro, nosso sistema eleitoral e os partidos polticos dele decorrentes funcionam como um verdadeiro obstculo s iniciativas e preferncias do Executivo. Tem sido freqentemente defendido que o arcabouo institucional do sistema poltico fornece incentivos desfavorveis governabilidade democrtica. Desse modo, a principal suposio defendida por esses autores que o padro de votao dos membros do Congresso, assim como o nvel de fragmentao e indisciplina de seus partidos polticos, esto altamente relacionados s regras pelas quais os legisladores so selecionados pelos cidados. Na
* Este artigo teve duas motivaes. A primeira a tese de doutorado de Carlos Pereira, defendida em abril de 2000 na New School University, New York, sob a orientao do professor Adam Przeworski. A segunda motivao so as interpretaes dos argumentos propostos por Pereira e Mueller no artigo Comportamento Estratgico em Presidencialismo de Coalizo: As Relaes entre Executivo e Legislativo na Elaborao do Oramento Brasileiro (Dados, vol. 45, no 2, 2002, pp. 265-301) desenvolvidas por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi no artigo Incentivos Eleitorais, Partidos e Poltica Oramentria, publicado no mesmo nmero da revista (Dados, vol. 45, no 2, 2002, pp. 303-344). Gostaramos de agradecer os valiosos comentrios de Marcus Melo, Letcia Schwarz, Octavio Amorim Neto e Lcio Renn.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 46, no 4, 2003, pp. 735 a 771.
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Carlos Pereira e Bernardo Mueller
realidade, essa vertente analtica considera indisciplina e fragmentao partidria como resultados diretos das regras eleitorais (Ames, 1995a; 1995b; 2001; Mainwaring, 1999; Mainwaring e Shugart, 1997; Mainwaring e Scully, 1995; Haggard, 1995; Haggard e Kaufman, 1992; Lamounier, 1989). Talvez a origem desse argumento ou a sua interpretao moderna esteja nos trabalhos de Downs (1957) e Mayhew (1974), os quais enfatizam a importncia das eleies como fator modulador do comportamento dos polticos, a chamada conexo eleitoral. Nos termos de Mayhew (idem), two-arena model, na qual a primeira arena, a eleitoral, condicionaria o comportamento dos polticos na segunda arena, a legislativa. A atuao dos partidos polticos na arena legislativa seria, assim, basicamente, uma conseqncia funcional da necessidade de se vencer eleies. A inferncia direta deste argumento, portanto, que as regras eleitorais incentivam os candidatos a desenvolver relaes personalsticas e individuais com suas bases eleitorais, em vez de medi-las via partidos polticos, e que isso necessariamente acarreta a diminuio do impacto dos partidos polticos na arena legislativa. Ou, como defendido por Cain et alii (1987), se as aes e servios orientados para beneficiar as bases eleitorais tm um papel importante na sobrevivncia poltica dos polticos, estes tendero a focalizar suas aes e decises polticas essencialmente nos seus redutos eleitorais. Recentemente, em uma direo oposta, uma srie de outros autores (Figueiredo e Limongi, 1995; 1997; 1999; 2000a; 2000b; 2002; Amorim Neto e Santos, 2001; Amorim Neto, 2002; Pereira e Mueller, 2000; Meneguello, 1998) tem questionado esse consenso, baseando-se nos efeitos da centralizao decisria no Congresso e nos poderes de legislar do presidente brasileiro. De uma forma geral, esta segunda variante explicativa afirma que o comportamento dos parlamentares no Congresso Nacional no nada indicativo de fraqueza ou fragmentao do nosso sistema partidrio. Tal posio amparada em evidncias de que os parlamentares brasileiros tm se comportado de forma consistentemente coesa e disciplinada de acordo com a indicao dos seus respectivos lderes partidrios. Assim, antes de ser um obstculo, o Congresso brasileiro tem favorecido as iniciativas da Presidncia da Repblica, que, em ltima instncia, teria preponderncia poltica e institucional sobre os parlamentares para fazer valer suas preferncias.
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Partidos Fracos na Arena Eleitoral e Partidos Fortes na Arena Legislativa...
Bowler (2000) refere-se a essa abordagem como one-arena model, uma vez que ela pressupe serem extremamente fracos os elos entre as arenas eleitoral e legislativa. Precisamente, a abordagem surgiu como resposta s concepes que viam a esfera legislativa formada por indivduos empreendedores e maximizadores de benefcios eleitorais, destitudos de partidos que restringissem seus comportamentos. Pode-se atribuir aos trabalhos de Gary Cox (1987) e Cox e McCubbins (1993) as tentativas mais elaboradas de bring the party back in para explicar o comportamento legislativo no como motivado pelos benefcios decorrentes da conexo eleitoral, mas sim orientado pelas restries das regras e procedimentos centralizadores presentes na arena legislativa, que colocam os partidos polticos em vantagem sobre os deputados individualmente. De acordo com esta perspectiva, os partidos polticos resolveriam problemas de ao coletiva dentro do Legislativo tanto ao oferecer uma estrutura institucional para a escolha de polticas como ao garantir comportamentos cooperativos dos deputados. Um dos desdobramentos dessa abordagem partidria (e ao mesmo tempo em forte contraste com a primeira abordagem) que eventuais alteraes ou reformas na arena eleitoral tero pouco ou nenhum impacto no papel dos partidos no Legislativo, principalmente porque os incentivos para se manter partidos coesos e disciplinados estariam concentrados no na arena eleitoral, mas sim na arena legislativa. Diferentemente das duas abordagens anteriores, o principal argumento deste artigo o de que o sistema poltico brasileiro no deve ser caracterizado nem como um sistema puramente descentralizado (como defendido pelos autores da primeira variante explicativa), nem como um sistema puramente centralizado (como defendido pelos autores da segunda variante). Em outras palavras, acreditamos que as duas abordagens discutidas acima oferecem uma explicao parcial e incompleta para o comportamento dos partidos dentro e fora do Legislativo. Defendemos, alternativamente, que o sistema poltico brasileiro condensa essas duas diferentes e antagnicas foras e incentivos institucionais. De um lado, as regras eleitorais (representao proporcional com lista aberta), o multipartidarismo e o federalismo agem descentralizando o sistema poltico. De outro lado, as regras internas do processo de deciso dentro do Congresso e os poderes constitucionais do presidente de legislar e de distribuir recursos polticos e financeiros proporcionam grandes incentivos para a cen-
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tralizao desse mesmo sistema. Em outras palavras, as regras eleitorais proporcionam incentivos para os polticos se comportarem individualmente, fragilizando, assim, os partidos na arena eleitoral, enquanto as regras internas do Congresso e os poderes presidenciais tornam o comportamento dos parlamentares extremamente dependente da lealdade aos seus respectivos partidos, fortalecendo estes ltimos dentro do Congresso. Na verdade, o resultado da combinao de ambas as restries regras internas no Congresso e poderes do presidente, de um lado, e regras eleitorais, de outro que definir os custos relativos do comportamento de voto dos legisladores, bem como de seus partidos polticos. Portanto, a combinao dessas duas foras oferece, simultaneamente, incentivos paradoxais tanto para comportamentos individuais na esfera eleitoral como para comportamentos partidrios dentro do Congresso. Resumindo: se, por um lado, pelas regras de seleo dos parlamentares, os deputados recebem incentivos para se comportarem individualmente, por outro lado, em funo do funcionamento centralizado do processo decisrio interno da Cmara, os deputados recebem incentivos para se comportarem de acordo com o lder do partido e, por que no dizer, de acordo com os interesses do presidente, no caso do presidencialismo de coalizo majoritrio brasileiro atual. Afirmamos, assim, que mesmo um sistema poltico com incentivos a comportamentos to conflitantes, como o brasileiro, proporciona equilbrio1 e estabilidade. Porm, neste caso, o equilbrio (ausncia de caos) do sistema poltico extremamente dinmico, podendo variar de um issue para outro. Precisamente, o equilbrio depender, no fundamental, da capacidade do presidente e dos lderes dos partidos que formam a coalizo de governo no Congresso de utilizarem adequadamente o arsenal de instrumentos institucionais sua disposio, dentre os quais o de oferecer incentivos benefcios polticos e financeiros capazes de proporcionar os melhores retornos eleitorais para os parlamentares. Portanto, a chave para o entendimento da simultaneidade de partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes no espao congressual e de governo no sistema poltico brasileiro a combinao, aparentemente contraditria, de incentivos para o comportamento individual e partidrio ao mesmo tempo. Na realidade, o comportamento partidrio (no o comportamento individual, como preconiza o two-arena model) na arena legislativa visa a que os membros desse partido extraiam benefcios individuais controlados pelos
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Quadro 1 Sistema Eleitoral vs. Regras Internas do Congresso

Diferentes Incentivos do Sistema Poltico Brasileiro
Sistema Eleitoral
Regras Internas do Congresso Poderes [Legislativos] do Presidente Legislar Controle da Distribuio de Benefcios
Lista Aberta + Representao Proporcional
Centralizao da Agenda e do Processo Decisrio
Grande Autonomia do Parlamentar Individual
Alto Controle do Executivo e da Coalizo Majoritria
Incentivos para Votos Pessoais
Incentivos para Votos Partidrios
lderes partidrios e pelo Executivo a serem utilizados na esfera eleitoral. Da os partidos polticos serem to importantes e fundamentais na arena legislativa brasileira. Principalmente a atuao dos lderes partidrios, que concentram poderosas prerrogativas institucionais, tais como nomear e destituir membros e dirigentes das comisses e relatores de projetos; incluir e retirar projetos da pauta do Congresso; determinar se a sua tramitao ter carter de urgncia; orientar o voto de sua bancada no plenrio; e, fundamentalmente, negociar junto ao Executivo as demandas dos parlamentares e membros de sua bancada. Ou seja, os lderes partidrios formam a ponte que liga os parlamentares individuais e o Executivo, negociando as demandas de ambos. Portanto, no racional os parlamentares agirem individualmente no Congresso, como tambm no racional o Executivo negociar ou barganhar individualmente o voto de cada parlamentar a cada nova medida que introduz. necessrio que os parlamentares sigam o lder para que este se sinta motivado e comprometido a agir como
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intermedirio das demandas dos membros do seu partido junto ao Executivo. nesse momento que os partidos frgeis elos entre os representantes e os eleitores se tornam fortes atores. Fortes sim, mas no espao congressual e governamental. Dada essa forma to peculiar de funcionamento do sistema poltico brasileiro, acreditamos que existe um falso dilema entre as duas correntes acima referidas. Em linhas gerais, pode-se afirmar que ambas as explicaes esto certas e erradas ao mesmo tempo, pois, ao levarem em conta apenas uma das arenas polticas (eleitoral ou legislativa), no percebem a complementaridade existente entre elas. Cada uma dessas abordagens seria, por assim dizer, uma das faces de uma mesma moeda. Ou seja, os argumentos que fundamentam o modelo do voto pessoal e aqueles que embasam o modelo do voto partidrio nem poderiam ser integralmente transpostos para o caso brasileiro, nem poderiam ser totalmente descartados. O artigo est organizado da seguinte forma. A prxima seo discute, resumidamente, os instrumentos institucionais por meio dos quais o Executivo faz prevalecer as suas preferncias no Congresso, com especial nfase no processo de execuo oramentria. Em seguida, propomos um modelo economtrico multivariado para testar os determinantes do comportamento de voto dos parlamentares no plenrio da Cmara dos Deputados. A quarta seo analisa os resultados dos testes em relao a cada uma das hipteses propostas no modelo. Como decorrncia direta destes testes, a quinta seo investiga como funcionaria a conexo eleitoral no Brasil utilizando-se de um modelo economtrico que mensura os determinantes do sucesso eleitoral dos deputados federais que tentaram a reeleio no pleito de 1998. Por fim, a ltima seo sintetiza os principais achados dos testes e sugere caminhos institucionais para o entendimento da coexistncia de partidos fracos e fortes no Brasil.
DOMINNCIA DO EXECUTIVO NA ARENA LEGISLATIVA

De uma forma bastante esquemtica, pode-se dizer que o Executivo faz uso de trs mecanismos institucionais para fazer valer suas preferncias na arena legislativa e, ao mesmo tempo, incentivar o comportamento partidrio: primeiro, os poderes constitucionais do presidente de legislar; segundo, a centralizao do processo decisrio pelos lderes dos partidos da coalizo majoritria no Congresso; e tercei-
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ro, a centralizao da distribuio de recursos polticos e financeiros pelo Executivo. Este artigo focalizar a ateno, essencialmente, neste ltimo mecanismo, uma vez que os dois primeiros j foram largamente explorados por Figueiredo e Limongi (1999), Pereira e Mueller (2000; 2002) e Pessanha (2002). O poder institucional de legislar do Executivo, por um lado, e o sistema centralizado de tomada de deciso dentro do Congresso, por outro, impem pautas restritivas e limitam o papel dos parlamentares dentro do prprio Congresso. Com todos esses mecanismos institucionais, no inoportuno inferir que o Executivo tem dominado em larga escala o processo legislativo no Brasil. primeira vista, parece que os poderes que o Executivo concentra fazem do ato de governar uma tarefa relativamente fcil, ou mesmo que o papel dos parlamentares no Congresso seja extremamente limitado. Esta concluso, entretanto, pode ser precipitada e enganosa. Embora os poderes constitucionais do presidente sejam muito abrangentes, isso no significa que o Executivo seja forte em todos os aspectos, ou que ele possa realizar todas as suas preferncias sem custos. Mesmo possuindo esse grande leque de dispositivos institucionais delegados pelo prprio Legislativo, o Executivo precisa do voto e do apoio do Congresso para aprovar a legislao ordinria e complementar e, principalmente, as reformas constitucionais em todas as etapas e procedimentos institucionais dentro do Congresso, incluindo a apreciao dos projetos pelas comisses e pelo plenrio. Surpreendentemente, o voto partidrio tem sido a estratgia preponderante dos parlamentares brasileiros (Figueiredo e Limongi, 1999), e no o voto pessoal, como seria esperado em vista da vigncia de um sistema eleitoral descentralizado e de um sistema partidrio fragmentado. Defende-se aqui, portanto, a hiptese de que os legisladores brasileiros tm votado consistentemente seguindo a indicao dos seus lderes partidrios no s devido aos poderes legislativo e de controlar a agenda do Congresso assegurados ao presidente, mas tambm por perceberem que esse comportamento pode proporcionar acesso a benefcios controlados pelo Executivo, benefcios esses que tm um forte impacto nas estratgias de sobrevivncia poltica dos parlamentares na esfera eleitoral. Em outras palavras, o voto partidrio a forma encontrada pelos parlamentares de sobreviver politicamente em um ambiente no qual o Executivo desfruta de uma situao institucional privilegiada nas suas negociaes com o Legislativo.
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As preferncias dos legisladores sofrem, portanto, uma srie de influncias dentro do escopo aqui descrito: poderes de legislar do Executivo; intermediao e distribuio de benefcios a cargo dos lderes partidrios; fragmentao partidria, acompanhada de extrema ligao pessoal entre representante e eleitor na arena eleitoral, porm com a recomposio do poder partidrio da arena congressual via distribuio de benefcios controlados pelo Executivo e intermediados pelos lderes da coalizo majoritria. Portanto, para explicar esse complexo e peculiar sistema poltico de fundamental importncia analisar o processo de distribuio de recursos polticos e financeiros pelo Executivo e suas conseqncias. Um dos componentes decisivos, embora no o nico2, do domnio exercido pelo Executivo sobre o comportamento dos parlamentares no Congresso o processo de execuo das emendas individuais dos deputados Lei Oramentria Anual LOA aprovada pelo Congresso e sancionada pelo presidente da Repblica3. Embora os deputados tenham o direito constitucional de formular e aprovar emendas ao Projeto de Lei Oramentria previamente elaborado pelo Executivo, este ltimo, por meio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, quem de fato executa esse oramento. Na sua grande maioria, os parlamentares fazem uso dessa prerrogativa apresentando emendas individuais com polticas cujo objetivo beneficiar os municpios onde obtiveram maior nmero de votos na eleio anterior, ou seja, suas bases eleitorais (pork barrel politics), como forma de maximizar suas futuras chances eleitorais. Alm do mais, o Executivo brasileiro tem sistematicamente se valido da no-sincronia entre arrecadao efetiva e dispndios previstos na LOA para contingenciar a execuo oramentria em relao disponibilidade de recursos, ou para solicitar crditos adicionais. Isto significa uma situao por demais privilegiada para o Executivo nas suas negociaes com o Legislativo, uma vez que esses dispositivos institucionais lhe garantem alto grau de discricionariedade e flexibilidade na execuo do oramento. Existem fortes evidncias, que sero demonstradas a seguir, de que o Executivo tem se utilizado do processo de execuo das emendas na LOA para recompensar ou punir os parlamentares de acordo com suas performances. Em outras palavras, esperado que os parlamentares que consistentemente votam de forma favorvel s preferncias
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do Executivo tenham maiores probabilidades de ver executadas as suas emendas. Por outro lado, os parlamentares que consistentemente se comportam de forma contrria aos interesses do Executivo tm uma probabilidade menor de ver as suas emendas executadas.
TESTANDO O MODELO DE COMPORTAMENTO LEGISLATIVO

Com o objetivo de testar o comportamento legislativo de cooperar ou no com o presidente, bem como de estimar se realmente o Executivo tem se utilizado da execuo das emendas dos parlamentares para garantir apoio s suas preferncias, foi realizada uma srie de regresses logsticas multivariadas tendo como varivel dependente o voto de cada parlamentar em 327 votaes nominais (166 votaes que envolveram propostas de emenda constitucional PECs e 161 Outras Votaes) no plenrio da Cmara do Deputados, de 1995 a 1998, tendo por base a posio do Executivo em cada votao. Antes, porm, de analisar os resultados desses testes, necessrio esclarecer algumas pressuposies e os procedimentos aqui utilizados. De acordo com Luiz Carlos Santos,
[...] a maior dificuldade que o governo vem enfrentando com o Congresso no convencer os parlamentares a votarem favoravelmente ao Executivo, mas, sim, alcanar o qurum necessrio para aprovar a agenda do Executivo, especialmente nas PECs, quando o governo necessita de uma maioria qualificada de 3/5 dos votos4.
O que est implcito nesta passagem a pressuposio de que os parlamentares vm se comportando estrategicamente em relao s preferncias do Executivo, no necessariamente votando contra (o que poderia ser muito custoso para o parlamentar), mas simplesmente no aparecendo no plenrio ou mesmo se abstendo em uma determinada votao. Dessa forma, importante que se considere a posio do governo em cada votao para que o comportamento estratgico do parlamentar seja levado em conta. Em outras palavras, quando a posio do governo sim, h apenas um comportamento favorvel ao presidente, que sim, e trs comportamentos contrrios posio do presidente: no, ausncia e absteno. Entretanto, quando a posio do presidente no, ocorre exatamente o oposto; ou seja, para votar a favor do presidente, o parlamentar tem trs opes: no, absteno e ausncia, e, portanto, apenas um com-
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Quadro 2 Opes de Comportamento de Voto em Relao Posio do Governo

Posio do Governo
Sim A Favor Sim No Contra Absteno Ausncia No A Favor Absteno
No Contra Ausncia Sim
portamento contra, sim (ver Quadro 2). Nesta situao, a responsabilidade de conseguir o qurum da oposio. Esta premissa tem conseqncias importantes para o modelo, especialmente para a varivel dependente, pois em vez de quatro opes de voto, a deciso do parlamentar foi reduzida a duas opes: cooperar ou no cooperar com a posio do presidente5. Presume-se tambm que os legisladores so maximizadores de utilidade. Em outras palavras, suas escolhas de cooperar ou no com o presidente so determinadas pelos possveis custos e benefcios advindos desse comportamento em termos de: recursos polticos junto ao seu partido por ter seguido a orientao do seu lder; benefcios polticos e financeiros transferidos pelo Executivo como conseqncia do apoio dado ao presidente; e retornos eleitorais provenientes de sua base poltica por corresponder s suas expectativas. Tambm se presume que no h hierarquia entre essas opes. De fato, as escolhas dependero dos clculos de cada parlamentar em cada votao e contextos diferenciados. Por exemplo, se o deputado sistematicamente seguir a indicao do lder partidrio, isto naturalmente pode lhe trazer alguns benefcios polticos importantes, tais como sua indicao para uma posio de destaque em uma comisso, maior empenho de seu lder nas negociaes de suas demandas junto ao Executivo, maior acesso a setores do Executivo, ou mesmo ser nomeado ministro ou ter o poder de indicar algum de sua confiana para um determinado ministrio e assim por diante, e/ou benefcios financeiros, tais como conseguir um emprego pblico para seu(a) sobrinho(a), obter uma dotao oramentria especial que gere benefcios diretos para seu eleitorado, conseguir uma permisso pblica (concesso) de um canal de rdio ou TV e assim por diante.
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Alm de separar as votaes em dois grandes blocos (PECs e Outras Votaes), estas tambm foram agrupadas pelo seu nvel de controvrsia/concordncia. Assim, foram formados grupos de votaes em torno de 50%, 60%, 70-74%, 75-79%, 80% e 90% de concordncia. Esta classificao tornou possvel estimar o impacto das variveis explicativas tanto nas votaes consensuais, em que 80% a 90% dos parlamentares votaram da mesma forma, como nas votaes polmicas, em que 50% a 60% dos parlamentares votaram de uma forma e uma outra parcela considervel de deputados votou de modo diferente. As seguintes variveis explicativas fizeram parte do modelo: (1) a porcentagem mdia do valor de fato executado, durante os anos de 1995 a 1998, de todas as emendas individuais de cada parlamentar s respectivas leis oramentrias (budget). Como foi dito anteriormente, esperada uma correlao positiva entre a porcentagem de execuo oramentria e votos favorveis ao Executivo; (2) o total em reais do que foi de fato executado das emendas individuais de cada parlamentar orientadas para o municpio onde ele obteve maior nmero de votos nas eleies de 1994 (pork). Em outras palavras, quanto de fato cada parlamentar conseguiu levar, por meio da execuo de suas emendas individuais ao oramento, sua principal base eleitoral; (3) o nmero total de emendas de cada parlamentar designadas para beneficiar o municpio onde o mesmo obteve maior nmero de votos nas eleies de 1994, mas no necessariamente executadas (no emendas). Esta terceira varivel tenta, justamente, capturar o efeito da insatisfao do parlamentar pela possvel no execuo de suas emendas em seu comportamento de voto, sendo esperada, assim, uma correlao negativa entre essas variveis; (4) tambm foi includo no modelo o nmero de vezes que cada legislador mudou de partido poltico (no mudanas) em toda a legislatura. Este nmero varia de zero, para os deputados que no mudaram de partido, a quatro, para aqueles que mais vezes trocaram de partido poltico6. Essa varivel pretende estimar at que ponto o presidente tem mais dificuldades de contar com o apoio dos parlamentares que mais vezes mudaram de partido poltico, visto que largamente defendido pelo que as constantes mudanas de partido poltico no Bra-
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sil fragilizam a capacidade do Executivo de contar com o voto desses parlamentares e, como conseqncia, de aprovar a sua agenda. Dessa forma, esperado que o coeficiente dessa varivel seja negativo; (5) alm de considerar o nmero de mudanas de partido, o modelo tambm levou em considerao a direo da mudana, tomando por base os partidos que fazem parte da coalizo do atual governo. Assim, durante o perodo estudado, 48 parlamentares decidiram migrar para os partidos da coalizo de governo (entrarcoal), enquanto quinze deputados escolheram o caminho inverso, migrando para os partidos de oposio (saircoal). Assim, esperado que os parlamentares do primeiro grupo apresentem uma maior probabilidade de votar favoravelmente ao governo, e os do segundo grupo, uma maior probabilidade de votar contra o governo; (6) foram includas no modelo algumas variveis que objetivam estimar o efeito da participao dos parlamentares nos rgos decisrios e comisses da Cmara nos seus padres de voto no plenrio da Casa, tomando por base as posies que os mesmos ocupam na hierarquia decisria da Mesa Diretora da Cmara, Comisses Permanentes e Comisses Especiais. Assim, a varivel Mesa Diretora uma varivel dummy que indica se o parlamentar ocupou alguma das suas posies durante o perodo de 1995 a 1998. De acordo com o regimento interno da Cmara, as posies na Mesa Diretora so preenchidas seguindo-se o critrio de representatividade proporcional dos partidos polticos dentro da Casa. Como a coalizo do atual governo detm a maioria das cadeiras, esperado que os parlamentares que ocupam estas posies sejam bastante fiis aos interesses do Executivo, j que so eles que decidiro quais as questes a serem apreciadas e quando elas sero ou no votadas. Conseqentemente, eles apresentam alta probabilidade de votar de acordo com as preferncias do presidente. Raciocnio semelhante seguido no que diz respeito aos parlamentares que ocupam os principais cargos hierrquicos nas comisses permanentes e especiais (presidente, vice-presidente, relator). Ou seja, esperado que os legisladores que ocupam posies de liderana em comisses permanentes e especiais apresentem maior probabilidade de votar favoravelmente s preferncias do presidente; (7) como varivel de controle foi includa a distribuio ideolgica dos parlamentares, tomando por base as suas filiaes partidrias em 1994. Assim, temos trs variveis dummy que representam, respecti-
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vamente, os parlamentares pertencentes a partidos localizados esquerda, no centro e direita do espectro ideolgico (segundo a classificao de Figueiredo e Limongi, 1999:78)7. esperada uma correlao positiva entre parlamentares pertencentes aos partidos de centro e de direita, que do sustentao poltica ao atual presidente no Congresso, e comportamento de voto favorvel aos interesses do Executivo.
ANLISE DOS RESULTADOS DOS TESTES ECONOMTRICOS

Os resultados dos testes multivariados (Tabelas 1 e 2)8 confirmaram a grande maioria das hipteses do modelo. Entretanto, pode-se notar que o modelo apresentou maior capacidade explicativa e de predio nas votaes que envolveram PECs, pois nestas votaes as variveis explicativas foram, de uma maneira geral, mais robustas em termos de significncia estatstica e o modelo apresentou capacidade de predio mais elevada (comparar ltimas colunas das Tabelas 1 e 2). Uma possvel explicao para este resultado que, como as PECs exigem maioria qualificada de 3/5 para serem aprovadas, so nessas votaes que maiores energias so despendidas em termos de mobilizao dos parlamentares, partidos e, principalmente, do Executivo. Ser que pertencer aos partidos polticos que fazem parte da coalizo de governo importa para a definio do comportamento de voto dos parlamentares no plenrio da Cmara dos Deputados? De acordo com os testes economtricos, a resposta para esta pergunta sim. Como pode ser constatado, os parlamentares que pertencem aos partidos que formam a coalizo de governo votam consistentemente de modo favorvel ao governo. Este resultado foi robusto tanto nas PECs como nas Outras Votaes, mas principalmente quando a posio do governo foi sim, pois a varivel coalizo foi estatisticamente significante em todos os seis nveis de controvrsia das PECs e em cinco das Outras Votaes ou seja, quando o Executivo realmente precisou da sua base de apoio parlamentar no Congresso, pois so nessas votaes que o governo tem a responsabilidade de prover a maioria. Por outro lado, quando a posio do governo no, essa varivel perde parcialmente a capacidade explicativa do comportamento de voto dos parlamentares. Nessas votaes, os deputados da base do governo tm incentivos para no comparecer ou se abster, comporta-
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Mesa Diretora
No Mudanas
Controvrsia
Posio Gov.
No Emendas
No Votaes
Permanente
Sim 50% No Sim 60% No Sim 70-74% No Sim 75-79% No Sim 80% No Sim 90% No Sim No
10 17
12 26
27 22
7 9
14 16
Total Total Total
4 92 74 166
Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value
-4,061 0,000 -0,476 0,000 -1,311 0,000 -0,995 0,000 -1,719 0,000 -0,487 0,000 -1,589 0,000 -0,235 0,137 -0,448 0,000 0,842 0,000 1,427 0,000 1,125 0,000
2,449 0,000 0,213 0,229 1,032 0,000 1,026 0,000 1,112 0,000 0,759 0,000 1,157 0,000 0,956 0,000 0,948 0,000 0,337 0,201 0,369 0,018 0,452 0,367 6 3 9
2,501 0,000 0,729 0,000 1,009 0,000 1,281 0,000 1,410 0,000 1,168 0,000 1,225 0,000 0,917 0,001 0,949 0,000 0,215 0,350 0,265 0,096 0,720 0,100 6 4 10
-0,822 0,101 -0,334 0,126 -0,576 0,000 -0,584 0,016 -0,765 0,000 -0,787 0,000 -0,759 0,000 -1,106 0,001 -0,860 0,000 -0,943 0,002 -0,112 0,957 -0,811 0,132 4 4 8
0,808 0,597 0,492 0,441 0,139 0,765 0,916 0,218 0,594 0,178 0,140 0,012 0,151 0,003 0,226 0,066 -0,491 0,504 0,170 0,119 -0,594 0,290 -0,141 0,434 1 2 3
1,170 0,012 0,734 0,000 0,530 0,000 0,977 0,000 1,203 0,000 0,811 0,000 1,333 0,000 0,590 0,030 0,604 0,002 1,032 0,000 -0,309 0,051 1,088 0,029 6 6 12
1,406 0,002 1,089 0,000 0,591 0,000 0,993 0,000 1,308 0,000 0,922 0,000 1,374 0,000 0,940 0,001 0,653 0,001 1,396 0,000 -0,245 0,111 1,344 0,007 5 6 11
0,822 0,175 0,904 0,970 0,532 0,004 0,496 0,076 0,207 0,193 0.123 0,000 0,307 0,083 0,729 0,121 0,852 0,008 0,803 0,058 0,168 0,459 0,998 0,244 3 3 6
0,121 0,078 -0,116 0,658 0,393 0,048 -0,149 0,601 0,271 0,137 -0,944 0,641 0,275 0,989 0,142 0,741 -0,124 0,683 -0,239 0,949 0,339 0,888 0,817 0,302 2 0 2
0,706 0,299 0,820 0,770 -0,103 0,618 0,843 0,791 0,683 0,972 0,148 0,522 -0,219 0,916 0,169 0,732 -0,201 0,544 -0,157 0,714 -0,275 0,274 0,183 0,841 0 0 0
0,224 0,000 0,504 0,029 0,767 0,000 0,164 0,000 0,118 0,000 0,134 0,000 0,561 0,001 0,122 0,001 0,492 0,066 0,816 0,016 -0,158 0,453 0,792 0,241 5 5 10
-0,589 0,012 -0,366 0,000 -0,159 0,023 -0,365 0,000 -0,681 0,282 -0,249 0,000 -0,129 0,059 -0,294 0,030 -0,709 0,496 -0,212 0,064 -0,118 0,156 -0,807 0,735 3 5 8
0,731 0,010 0,180 0,098 0,176 0,031 0,289 0,019 0,257 0,001 0,689 0,000 0,408 0,000 0,620 0,001 0,331 0,010 0,434 0,008 0,165 0,100 -0,286 0,350 5 5 10
-361,34 -2295,45 -3986,17 -2090,13 -5080,63
747 3752 6381 4502 9721
75,5 68,6 66,69 81,8 76,81 80,75 77,77 82,99 75,59 90,7 80,59 92,08
-4321,23 10140 -4261,25 -1018,74 -1803,28 -1466,99 -2952,94 -377,92 8221 2634 3389 5242 6015 1491
Fontes: Secretaria da Mesa da Cmara dos Deputados e Secretaria Geral da Presidncia da Repblica.
% Predio
No Observ.
Entrarcoal
Constante
Likelihood
Coalizo
Especial
Saircoal
Direita
Centro
Budget
Pork
748
Tabela 1 Determinantes do Voto dos Parlamentares no Plenrio da Cmara nas PECs Resultantes de Regresses Logsticas para cada Grupo de Votao
Tabela 2 Determinantes do Voto dos Parlamentares no Plenrio da Cmara nas Outras Votaes Resultantes Partidos Fracos na Arena Eleitoral e Partidos Fortes na Arena Legislativa... de Regresses Logsticas para cada Grupo de Votao
Mesa Diretora No Mudanas Controvrsia Posio Gov. No Emendas No Votaes Permanente % Predio 61,38 68,68 56,84 73,41 67,58 84,36 65,77 87,71 62,81 72,92 69,57 98,39
o N Observ.
Entrarcoal
Constante
Sim 50% No Sim 60% No Sim 70-74% No Sim 75-79% No Sim 80% No Sim 90% No Sim No
11
12 10
15 27
17 26
5 15
3 19
Total Total Total
1 108 53 161
Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value Coeff p-value
-1,143 0,000 0,111 0,991 -0,953 0,000 0,177 0,061 -1,610 0,000 -0,695 0,000 -0,912 0,000 0,847 0,000 -0,215 0,018 0,345 0,102 0,843 0,000 59,81 1,00
0,426 0,007 0,104 0,525 0,803 0,000 0,317 0,037 1,049 0,000 0,436 0,027 0,865 0,000 0,478 0,187 0,658 0,000 0,319 0,337 0,153 0,226 -27,23 1,00 5 2 7
0,763 0,000 0,421 0,010 0,754 0,000 0,543 0,000 1,311 0,000 1,206 0,000 1,011 0,000 0,895 0,018 0,820 0,000 0,431 0,187 0,130 0,301 -27,14 1,00 5 4 9
-0,937 0,635 0,215 0,992 -0,237 0,260 -0,234 0,223 -0,269 0,045 -0,306 0,237 -0,526 0,000 -0,551 0,177 -0,300 0,085 0,266 0,956 -0,325 0,037
4 0 4
-0,380 0,476 0,890 0,131 -0,320 0,578 0,829 0,881 -0,567 0,130 0,981 0,894 -0,879 0,018 0,707 0,958 -0,154 0,001 0,226 0,856 -0,171 0,000 -0,85 0,06 3 1 4
-0,477 0,761 0,331 0,046 -0,308 0,856 0,420 0,007 0,834 0,000 1,800 0,000 0,410 0,000 0,313 0,933 0,144 0,296 0,856 0,012 -0,479 0,707 -28,59 1,00 2 4 6
0,353 0,020 0,524 0,001 -0,213 0,197 0,439 0,004 0,894 0,000 1,885 0,000 0,463 0,000 0,373 0,307 0,133 0,323 0,435 0,183 -0,117 0,344 -28,29 1,00 3 3 6
0,855 0,670 0,420 0,069 0,275 0,203 0,684 0,004 0,124 0,377 0,196 0,432 0,501 0,001 0,158 0,062 0,163 0,374 -0,161 0,709 -0,727 0,659
1 3 4
-0,128 0,573 -0,210 0,374 -0,671 0.783 -0,809 0,721 0,234 0,147 0,187 0,512 -0,879 0,580 -0,245 0,648 -0,253 0,214 0,494 0,921 0,223 0,245 0,90 0,25 0 0 0
0,285 0,904 0,253 0,322 0,500 0,051 0,247 0,319 -0,221 0,181 0,484 0,153 -0,108 0,519 0,928 0,152 -0,240 0,267 -0,990 0,059 -0,240 0,233 -0,29 0,29 0 1 1
0,363 0,071 0,663 0,002 0,612 0,005 0,307 0,125 0,634 0,000 0,131 0,000 0,512 0,000 0,122 0,011 0,220 0,232 -0,105 0,815 -0,872 0,609 0,16 0,57 4 3 7
-0,170 0,041 -0,113 0,181 0,218 0,805 -0,953 0,234 0,328 0,956 -0,228 0,014 -0,681 0,233 -0,490 0,004 0,440 0,550 0,980 0,584 0,571 0,410 -0,80 0,45 1 2 3
0,269 0,004 0,169 0,090 0,959 0,344 0,305 0,001 0,300 0,000 0,273 0,025 0,266 0,000 0,709 0,003 0,129 0,130 -0,543 0,795 -0,183 0,816 -0,28 0,84 3 4 7
-2941,03 -2772,7 -2514,45 -3162,5 -5955,05 -2278,04 -6172,15 -655,47 -3643,31 -638,54 -4334,69 -25,06
Likelihood
Coalizo
Especial
Saircoal
Direita
Centro
Budget
Pork
4488 4570 3719 5608 9679 5973 9705 1872 5588 1123 7096 373
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Fontes: Secretaria da Mesa da Cmara dos Deputados e Secretaria Geral da Presidncia da Repblica.
mentos que diretamente beneficiam as preferncias do presidente, pois da responsabilidade da oposio providenciar o nmero suficiente de votos para aprovar a matria. Particularmente em relao s PECs, essa situao apenas aconteceu ou nas votaes com alto nvel de controvrsia (50%), ou nas votaes com alto nvel de consenso (80% e 90%). No primeiro caso, possvel inferir que a oposio teve sucesso ao atrair alguns votos da base do governo, imprimindo, assim, algumas derrotas ao presidente em votaes controversas e com possveis custos polticos e eleitorais (e.g. reformas da Previdncia e administrativa); no segundo caso, entretanto, pode-se facilmente deduzir que no havia incentivos para que os parlamentares da coalizo de governo agissem de forma coesa, visto que at uma parcela considervel da oposio concordava com a posio do governo. Os parlamentares que mudam de partido poltico representam um problema para o presidente? Um resultado que at certo ponto surpreendeu refere-se varivel nmero de mudanas de partido poltico, que no apresentou sinais inequvocos de como deve ser interpretada. O primeiro ponto a ser notado que esta uma varivel pobre em termos da sua capacidade de explicar o comportamento dos deputados, j que ela foi estatisticamente significante apenas trs vezes nas PECs e quatro vezes nas Outras Votaes. Na verdade, o teste oferece interpretaes ambguas. Se, na maioria das PECs, o coeficiente dessa varivel foi positivo, contrariando assim a expectativa de que mudar de partido cria problemas para o Executivo aprovar a sua agenda, na maioria das Outras Votaes o coeficiente foi negativo, confirmando a predio do modelo. possvel ento inferir que mudar de partido no criou problemas para o presidente em votaes de reforma constitucional, mas representou uma ameaa nas votaes ordinrias. Contudo, importante que se tenha cautela com esta inferncia. Alm de ser uma varivel pobre em ambos os grupos de votaes, quando ela prev de maneira significativa uma correlao negativa ela o faz nas chamadas votaes consensuais. Ou seja, quando o presidente realmente precisou dos votos (durante as votaes polmicas) daqueles parlamentares que mais migraram de partidos ele no se decepcionou. possvel portanto afirmar, embora com precaues, que a mudana de partido poltico no cria problemas para que o Executivo aprove a sua agen-
750
da, ao contrrio do que prev o saber convencional. Este resultado corrobora at certo ponto a proposio de que, quando o parlamentar decide migrar para outro partido, ele o faz, na sua grande maioria, para um partido ideologicamente semelhante ao anterior, no vindo assim a alterar substancialmente o perfil de seu voto (Figueiredo e Limongi, 1999; Melo, 1999). Resultado mais contundente foi o verificado com relao direo da migrao partidria, ou seja, com respeito s variveis que estimam o efeito da deciso de entrar ou sair dos partidos da coalizo de governo. Essas variveis confirmaram integralmente as hipteses do modelo ao demonstrarem que os 48 deputados que migraram para partidos da coalizo presidencial apresentam maiores probabilidades de votar a favor das preferncias do Executivo, enquanto os quinze que decidiram sair da coalizo apresentam maior probabilidade de votar contra o presidente. Dos doze grupos de PECs, a varivel entrar coalizo foi estatisticamente significante e seu coeficiente foi positivo em dez deles, bem como em nove grupos de Outras Votaes. Ao mesmo tempo, os quinze deputados que decidiram deixar a coalizo de governo apresentaram um padro slido de no-cooperao com as preferncias presidenciais, especialmente nas PECs. importante reconhecer que a varivel sair coalizo apresentou resultados mais modestos nas Outras Votaes, pois foi estatisticamente significante apenas quatro vezes. Entretanto, na maioria das vezes seus coeficientes foram negativos, principalmente quando a posio do governo era sim. Isto significa que, quando o presidente necessitou do apoio desses deputados, ele encontrou grandes dificuldades em contar com esse suporte, como foi previsto no modelo9. Estes achados sugerem que durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso o governo conquistou uma consistncia poltica ainda maior, atraindo deputados mais fiis s suas preferncias, bem como se livrando dos infiis. Isto uma indicao de que a mudana de partido no significa necessariamente mais dificuldades governabilidade presidencial, como alguns autores advogam (Ames, 2001; Samuels 2000, entre outros). De fato, isto depender muito mais da direo da mudana realizada. At que ponto os cargos na Mesa Diretora da Cmara e nas Comisses so estratgicos para o Executivo?
751
Os testes revelaram que, ao contrrio do que o modelo previa, ocupar os principais postos hierrquicos da Cmara dos Deputados tem um efeito pequeno no comportamento de voto dos parlamentares no plenrio da Casa. A exceo ficou por conta de ocupar posies na Mesa Diretora da Cmara, que na grande maioria dos casos apresentou coeficiente positivo, embora tenha sido estatisticamente significante em apenas seis grupos de PECs e em quatro grupos de Outras Votaes. Este resultado ratificou, contudo no de forma to categrica, a hiptese de que do interesse do Executivo ter deputados de sua confiana na principal esfera institucional decisria, com poder de definir a agenda do Congresso, bem como de escolher quantas e quais comisses iro analisar os projetos de lei. Em outras palavras, existe maior probabilidade de cooperao com o Executivo por parte dos legisladores que ocupam as posies hierrquicas da Mesa Diretora da Cmara. Todavia, no que se refere aos postos das comisses permanentes e especiais, estes se revelaram variveis pobres para explicar o voto dos parlamentares, pois obtiveram uma performance muito fraca nos testes economtricos. A varivel comisses permanentes foi estatisticamente significante somente em dois grupos (nas PECs com alto nvel de controvrsia, 50% e 60%, quando a posio do governo era sim) e a varivel comisses especiais em apenas um grupo de votao (nas Outras Votaes, quando a posio do governo era no). Pode-se deduzir, portanto, que o Executivo no est to preocupado em colocar deputados fiis nas posies hierrquicas das comisses, j que os legisladores que ocupam aquelas posies no manifestaram seu comportamento de votao de maneira consistente em favor das preferncias do presidente. Esta concluso, entretanto, parece precipitada, uma vez que em Pereira e Mueller (2000) foram apresentadas claras evidncias dos ganhos informacionais obtidos pelo plenrio da Cmara e pelo Executivo, quando as comisses so representativas das preferncias do plenrio. Em outras palavras, o plenrio e o Executivo s teriam incentivos para pedir urgncia quando as distncias entre as preferncias das comisses e do plenrio fossem muito grandes ou quando o custo de espera fosse muito alto. Por outro lado, quando as preferncias fossem similares e/ou o custo de espera fosse baixo, seria do interesse de todos deixar as comisses analisarem os projetos, pois todos se beneficiariam com as informaes provenientes das comisses. Os autores
752
tambm demonstraram que h fortes indcios de que o Executivo age estrategicamente substituindo membros infiis por outros mais confiveis nas comisses, para garantir resultados consistentes com as suas preferncias. Esta suposio foi confirmada pelas respostas de vrios deputados que afirmaram que suas escolhas de comisses so negociadas ou mesmo impostas pelos lderes de seus partidos e, muitas vezes, contrrias s suas preferncias. Ou seja, plausvel inferir que, se as comisses no fossem importantes para o Executivo e para os lderes dos partidos, eles no se preocupariam em interferir na composio das mesmas. Esses diferentes resultados podem ainda ser associados a instabilidades da prpria organizao das comisses, pois, como sabido, as comisses no Brasil apresentam um alto grau de rotatividade na composio de seus membros, no apenas de uma legislatura para outra, mas mesmo de uma sesso para outra. Possivelmente, a forma como essas variveis foram organizadas no teste economtrico aqui aplicado no permite capturar de maneira apropriada essas caractersticas. Diante do aparente resultado contraditrio desses testes, prefervel ento no assumir posies definitivas e sugerir a necessidade da realizao de novas anlises, inclusive com testes que comparem diferentes legislaturas. At que ponto a execuo seletiva de emendas individuais de parlamentares ao oramento incentiva comportamentos cooperativos com o presidente? Finalmente, com relao s principais variveis desse modelo, as que pretendem estimar a influncia da distribuio de recursos por parte do Executivo com o objetivo de estimular comportamentos cooperativos, os testes confirmaram de forma consistente as hipteses do modelo. Ou seja, os parlamentares que conseguiram executar suas emendas individuais, tanto em sua principal base eleitoral (pork) como em todo o estado (budget), apresentam maior probabilidade de votar favoravelmente s preferncias do Executivo. Estas duas variveis foram estatisticamente significantes, na grande maioria das vezes, a 1% do nvel de significncia, em dez grupos das PECs e em sete grupos das Outras Votaes, sempre com o coeficiente positivo, confirmando, assim, as hipteses do modelo. As nicas vezes em que estas variveis no apresentaram nvel de significncia estatstica foram nas votaes com alto nvel de consenso, 90% nas PECs e 80% e 90% nas Outras Votaes, ou seja, quando o Executivo no precisou de
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uma forte cooperao dos membros de sua base parlamentar, uma vez que j contava com o apoio da oposio. Com resultados to incisivos quanto estes, a inferncia de que o Executivo utiliza a execuo das emendas individuais como uma pea importante de negociao com os parlamentares adquire um grande poder explicativo. Alm do mais, os deputados tm respondido a estes incentivos de forma bastante favorvel aos interesses do presidente. A varivel nmero de emendas, que significa o nmero total de emendas de cada parlamentar aprovadas na LOA, mas no executadas pelo presidente, apresentou desempenho semelhante, confirmando a previso do modelo. Ou seja, quanto maior o nmero de emendas no executadas, menor o suporte s preferncias do Executivo. Entretanto, esta hiptese s foi confirmada de forma consistente nas votaes que envolveram PECs, quando foi estatisticamente significante em oito grupos (principalmente nas votaes polmicas), sempre com coeficiente negativo. Nas chamadas Outras Votaes essa varivel teve uma performance mais modesta, pois s apresentou significncia estatstica em trs grupos de votaes. Mesmo assim, o coeficiente foi, na maioria das vezes, negativo, o que sugere que apenas a aprovao na lei oramentria das emendas individuais dos parlamentares no suficiente para determinar o seu voto favoravelmente ao governo. necessrio que estas sejam executadas de fato. Ou seja, preciso que o Executivo concretamente entregue os recursos para os projetos individuais dos parlamentares, como indicou o resultado da regresso para as variveis budget e pork. Do contrrio, os parlamentares expressam sua insatisfao com o Executivo votando consistentemente contra a posio do presidente. Os resultados desses testes nos permitem concluir que grande o poder exercido diretamente pelo Executivo sobre o comportamento dos parlamentares no Brasil, principalmente daqueles de sua base parlamentar de apoio. Como os testes tambm fortemente confirmam, os deputados que mais votam com o Executivo so os que pertencem aos partidos de centro e de direita10. No coincidncia, portanto, que esses parlamentares pertencentes aos partidos de centro e de direita sejam justamente os que conseguem ver executadas a maior parte de suas emendas individuais, inclusive aquelas orientadas para beneficiar diretamente o municpio onde obtiveram maior nmero de votos. Em outras palavras, perfeitamente plausvel deduzir que o padro partidrio de suporte s iniciativas do Executivo tambm for-
754
temente mediado pela interferncia deste via a distribuio seletiva dos benefcios sob seu controle. Nesse processo, os lderes dos partidos que do sustentao ao governo no Congresso tm um papel fundamental, pois so eles que defendem as demandas dos seus representados junto ao Executivo. Por essa razo, no procede a afirmao de Figueiredo e Limongi (2002), imputada ao nosso trabalho (Pereira e Muller, 2002), de que
Partidos no desempenham nenhum papel nesta explicao. No mximo h uma correspondncia entre determinados comportamentos e filiao partidria. O grau de apoio que o presidente obtm de um determinado parlamentar depende to-somente da execuo de suas emendas. O presidente no teria por que discriminar este ou aquele parlamentar com base na sua filiao partidria. O que contaria seria o apoio dado por cada parlamentar agenda do presidente em cada uma das votaes nominais (Figueiredo e Limongi, 2002:323).
Deixamos claro em vrias passagens deste e em outros artigos (Pereira e Mueller, 2002) a importncia dos partidos polticos, principalmente no que se refere aos procedimentos institucionais do processo decisrio de elaborao e de execuo oramentria. Porm, a mais grave impreciso da interpretao de Figueiredo e Limongi nossa anlise das relaes entre o Executivo e o Legislativo no Brasil se d quando eles afirmam de forma categrica que
O modelo explicativo proposto por Pereira e Mueller uma verso de um argumento mais geral segundo o qual o Legislativo seria capaz de impor a sua vontade ao Executivo. Na medida em que o Executivo depende dos votos dos legisladores para aprovar a sua agenda e no conta com a ameaa de dissoluo da legislatura, acaba por ser uma presa dos interesses especiais e localistas dos congressistas. Apoio poltico s seria obtido quando esses interesses fossem atendidos (Figueiredo e Limongi, 2002:326).
Por mais inusitado que possa parecer, o nosso principal argumento justamente o oposto. Ou seja, demonstramos que o Executivo corre poucos riscos de ter a sua proposta alterada contra a sua vontade. Mesmo diante da prerrogativa institucional dos parlamentares de emendar o oramento e potencialmente desfigurar a proposta original do Executivo, rejeitamos a idia de que o Executivo enganado, ou seja, refm do Congresso e propomos uma explicao diferente
755
(Pereira e Mueller, 2002:279). Acreditamos que dada a sua estrutura institucional atual, o Executivo tem vrios instrumentos para garantir o controle do processo de emendas ao oramento no Congresso.
O Executivo no somente detm a prerrogativa exclusiva de determinar o status quo, [...] mas tambm de estabelecer as diretrizes do processo em combinao com a sua coalizo majoritria que controla a Comisso do Oramento. E se tudo isso falhar, o governo pode vetar as emendas, total ou parcialmente. Mas existem ainda outras salvaguardas no processo de aprovao do oramento que impedem que o Congresso modifique a proposta do governo. [...] As regras determinam que o Congresso s pode influir nos recursos da rubrica investimentos, que tem respondido por apenas 1% a 2% de todas as despesas oramentrias. Isso quer dizer que os parlamentares, na realidade, tm muito pouca influncia no oramento total. A maior parte dos itens est no s alm do alcance das emendas dos parlamentares, como a parcela que pode sofrer emendas rigidamente controlada pelo Executivo (idem:281).
Ao tentarem refutar as evidncias por ns apresentadas, Figueiredo e Limongi recorrem comparao simples das porcentagens de distribuio anual das emendas individuais por partido (2002:324 Tabela 6), sem se preocupar em controlar essa distribuio por qualquer outra varivel que possa influir na deciso do governo no que diz respeito execuo oramentria, ou mesmo sem utilizar qualquer procedimento estatstico passvel de teste, mesmo que fosse um simples teste de mdias para determinar se as porcentagens de execuo de cada partido seriam estatisticamente diferentes (confirmando, assim, a hiptese alternativa) ou semelhantes (confirmando, assim, a hiptese nula). Talvez por isso eles concluam, equivocadamente, que
[...] as taxas de execuo para o PT em 1997 so similares s do PSDB em 1996, sem que as taxas de apoio de ambos ao presidente mostrem qualquer flutuao significativa. O mesmo deveria se aplicar s taxas de apoio do PDT que, em 1997, teve taxas de execuo maiores do que as dos partidos da coalizo governamental no ano anterior, exceo feita ao PFL (idem:323-324).
Figueiredo e Limongi cometem esse equvoco por compararem a distribuio da execuo de emendas por partidos em anos distintos, em vez de fazerem uma comparao dentro do mesmo ano. Se assim o fizessem, poderiam notar que, para todos os anos investigados por es-
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tes autores, nenhum partido de oposio apresentou sua porcentagem de execuo maior do que qualquer partido integrante da base aliada do governo. Para dar um exemplo utilizando os mesmos casos usados por Figueiredo e Limongi, o PT sempre apresentou uma porcentagem de execuo menor do que o PSDB (1996: PT = 15,7% e PSDB = 47%; 1997: PT = 44,9% e PSDB = 72,5%; 1998: PT = 15% e PSDB = 56,1%; 1999: PT = 41,3% e PSDB = 69,5). O mesmo poderia ser constatado em relao ao PDT, que em nenhum ano apresentou porcentagem de execuo individual superior a qualquer partido da coalizo de governo naquele mesmo ano. Mais evidncias do uso estratgico da execuo das emendas individuais dos parlamentares por parte do Executivo podem ser observadas na Tabela 3, que apresenta a execuo das emendas individuais agrupadas por partido poltico durante o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999 a 2002). Os parlamentares que fizeram parte dos cinco partidos da coalizo do presidente (PFL, PSDB, PMDB, PPB e PTB) receberam, em mdia, 83,19% do total dos recursos pblicos executados na forma de emendas individuais. Entretanto, esta coalizo ocupava apenas 73,68% das cadeiras na Cmara dos Deputados. Em outras palavras, os deputados da coalizo de governo executaram mais emendas individuais que o tamanho proporcional de sua bancada na Cmara, enquanto os parlamentares dos partidos de oposio foram sub-recompensados. O exemplo mais marcante deste fato a diferena do valor total das emendas executadas entre os parlamentares do PTB e do PT, maior partido de oposio. Embora o PT ocupasse quase duas vezes o nmero de cadeiras (11,3%) ocupadas pelo PTB (6,0%), seus deputados executaram, em mdia, menos emendas individuais que os do PTB 5,8% versus 7,5%, respectivamente. Demonstramos, at aqui, que o uso estratgico da liberao das emendas propicia ao Executivo um ganho de votos favorveis que mais do que compensa a perda decorrente da alterao de sua proposta inicial. por isso que o governo no somente abre mo de usar os recursos institucionais e as informaes de que dispe para impedir a modificao do seu projeto de oramento, como incentiva a apresentao de emendas ao sistematicamente superestimar o nvel das receitas e despesas esperadas. No que os congressistas sejam ludibriados por essa estratgia; eles se dispem a participar desse jogo com o governo porque vem nele um meio por intermdio do qual a maioria
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Tabela 3 Execuo das Emendas Individuais Agrupadas por Partido Poltico (1999-2002) (em R$) Partidos PFL PSDB PMDB PPB PTB PT PC do B PDT PL PSB PSL PPS PSD Sem Partido PST PHS PRTB PMN PSC PSTB PV PTN PSTU PSDC Total 15.552.021.139 22.854.054.295 24.031.002.606 1999 3.972.535.954 1.811.451.141 2.764.424.397 2.879.529.067 1.335.750.904 987.148.644 392.974.045 386.497.529 25.160.105 580.082.342 870.707 29.989.043 188.846.143 191.567.672 1.359.892 2000 6.018.818.051 4.926.004.316 4.998.939.073 2.230.660.575 1.119.496.892 1.484.936.948 444.168.786 668.714.368 238.452.028 245.758.453 1.796.220 242.013.469 221.493.721 6.560.669 1.015.000 2001 7.258.255.733 5.070.215.077 2.935.365.427 3.435.507.417 1.422.358.214 1.423.030.907 597.124.393 328.156.800 305.463.288 306.870.702 571.071.163 329.354.871 4.422.000 34.866.766 5.220.800 1.730.000 2002 6.247.088.407 3.404.172.838 2.426.383.266 3.307.422.447 2.391.002.136 940.687.179 554.191.316 545.747.815 1.048.670.757 141.97.397 505.389.600 257.969.890 Mdia dos Quatro Anos 5.874.174.536 3.802.960.843 3.281.278.041 2.963.279.877 1.567.152.037 1.208.950.920 497.114.635 482.279.128 404.436.545 286.727.224 269.781.923 214.831.818 188.846.143 139.161.131 12.148.768 2.098.600 1.730.000 1.279.787 1.107.880 1.039.708 1.016.423 574.345 350.000 168.000 21.021.559.208 % Mdia 27,94 18,09 15,61 14,10 7,45 5,75 2,36 2,29 1,92 1,36 1,28 1,02 0,90 0,66 0,06 0,01 0,01 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 % Cadeiras 1999 20,5 19,3 16,2 11,7 6,0 11,3 1,4 4,9 2,3 3,7 0,2 0,6 0,6 1,9 0,2 0,2 0,4
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5.807.745 60.000
1.279.787 913.760 740.624 549.383 350.000
1.301.999 1.039.708 1.784.021 1.099.998
1.441.048 548.000
100.000 100.000 168.000 21.649.158.793
0,2
Fonte: Comisso de Fiscalizao e Controle da Cmara dos Deputados.
dos parlamentares possa assegurar sua prpria sobrevivncia poltica. Os deputados que fazem parte da coalizo se beneficiam recebendo verbas oramentrias que, apesar de pequenas em relao totalidade do oramento, so suficientes para lhes garantir xito eleitoral e sobrevivncia poltica (Pereira, 2002; Pereira e Renn, 2001).
A CONEXO ELEITORAL NO BRASIL

A principal preocupao deste artigo at o momento foi estimar os fatores capazes de exercer influncia no comportamento de voto dos parlamentares na Cmara dos Deputados. Foi demonstrado que, em consonncia com os poderes do presidente de legislar e de controlar a agenda do Congresso, os parlamentares, principalmente os que pertencem aos partidos da coalizo de governo, cooperam com o presidente, seguindo as orientaes de seus lderes partidrios como uma estratgia de acesso a benefcios polticos e financeiros que so controlados pelo Executivo, benefcios estes que podem ser usados na arena eleitoral com o objetivo de maximizar suas chances de sobrevivncia poltica. A questo agora analisar se existe uma conexo eleitoral no Brasil e como ela funciona. Para tanto, preciso ser estimado at que ponto racional, em termos de retornos eleitorais, se comportar de acordo com as preferncias do Executivo para ter as demandas atendidas. Em outras palavras, decisivo saber se esse comportamento dentro do Congresso produz benefcios que possam ser traduzidos em votos na arena eleitoral. At agora, foi possvel afirmar que os legisladores que mais obtiveram sucesso em ver executadas suas emendas individuais ao oramento tambm apresentaram um padro de comportamento de voto no plenrio da Cmara consistentemente favorvel s preferncias do Executivo. Contudo, at que ponto essa estratgia tem provido retornos eleitorais? Para responder a esta questo, alguns dos determinantes do sucesso da candidatura reeleio em 1998 foram testados atravs de uma regresso logstica, tendo como varivel dependente uma varivel dicotmica que diferenciou dois grupos de parlamentares: os que se reelegeram e os que perderam. Em outras palavras, por meio dessa regresso foi testado se a estratgia do deputado de permutar apoio presidencial (comportamento partidrio) por pork barrel (execuo de
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emendas individuais no oramento) durante os quatro anos da legislatura de fato trouxe retorno eleitoral. Dos 615 legisladores, incluindo efetivos e suplentes11, 446 (72,52%) decidiram ser candidatos reeleio em 1998, 78 (12,68%) decidiram no se candidatar a nenhum cargo eletivo, 15 (2,43%) parlamentares candidataram-se a deputado estadual, 7 (1,13%) candidataram-se a senador e 16 (2,60%) concorreram ao governo dos estados. Dos 446 candidatos reeleio, 288 (64,57%) foram reeleitos e 158 (35,42%) no obtiveram sucesso. Pode ser coincidncia ou mesmo muito cedo para concluses definitivas, mas o pleito de 1998 foi a primeira eleio legislativa na histria da democracia brasileira em que o nmero de parlamentares reeleitos (288) ultrapassou o nmero de novos legisladores (225), sugerindo uma espcie de recompensa eleitoral por parte dos eleitores. A varivel explicativa-chave desse teste a quantidade de pork barrel de fato executada, na forma de emendas individuais dos parlamentares aos oramentos de 1995 a 1998, orientadas para beneficiar o municpio onde o parlamentar recebeu maior nmero de votos na eleio de 1994. O modelo prev uma correlao positiva entre reeleio e pork barrel. Em outras palavras, quanto maior a quantidade de emendas executadas pelo presidente, maiores as chances de o parlamentar ser reeleito. Alm da execuo de emendas individuais no perodo, o modelo tambm levou em conta a varivel nmero de emendas, que representa o nmero de emendas individuais aprovadas no Congresso dirigidas para o municpio onde o legislador obteve mais votos, mas no necessariamente executadas pelo governo. Em princpio, o efeito esperado dessa varivel ambguo. Por um lado, o eleitor pode tomar um maior nmero de emendas como sinal de maior esforo do seu representante. Neste caso, esperar-se-ia um coeficiente positivo. Por outro lado, pode existir uma relao negativa entre o nmero de emendas apresentadas e no executadas e a probabilidade de reeleio, indicando que no adiantaria apenas que o parlamentar reivindicasse o crdito (claming credit) por ter aprovado uma determinada emenda no oramento para que obtivesse o reconhecimento da sua base eleitoral e de lderes locais. O que fundamental saber se o parlamentar foi eficiente o bastante para, de fato, levar os recursos sua base ao ver executadas as suas demandas pelo Executivo.
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Alm de pork e do nmero de emendas aprovadas mas no executadas, foi adicionada outra importante varivel, gastos 98, que representa o total de recursos financeiros gastos durante a campanha eleitoral de 1998 oficialmente declarado ao Tribunal Superior Eleitoral. H uma convico generalizada de que quanto maior a quantidade de dinheiro gasto, maiores sero as chances de eleio dos legisladores. Ao contrrio do que se espera no caso americano, em que os candidatos que mais gastam so os mais vulnerveis e, por isto, com menores chances de reeleio, os gastos de campanha eleitoral no Brasil devem apresentar um efeito positivo direto no sucesso eleitoral, uma vez que a disputa eleitoral em distritos de magnitude superior a um se d de forma distinta da que ocorre em sistemas majoritrios. No caso brasileiro, a competitividade intra e interpartidria aumenta os gastos de campanha (Samuels, 2000). Logo, defendida a hiptese de que candidatos que investem mais tm maiores retornos eleitorais. O modelo tambm pretende avaliar o efeito do comportamento de voto do parlamentar dentro do Congresso na probabilidade de sua reeleio. Assim, a varivel votar com o presidente significa uma proporo de quantas vezes cada legislador votou de acordo com as preferncias do presidente durante a legislatura 1995-1998. Essa varivel funciona como um ndice de fidelidade presidencial. Portanto, esperado que quanto mais o deputado votar com o presidente, maior ser a probabilidade de reeleio, j que o presidente desfrutou de uma consistente aprovao popular durante todo o primeiro mandato e natural que os parlamentares de sua base procurem explorar eleitoralmente esse fato. Mesmo reconhecendo que esse modelo precisa de uma melhor especificao, como a incluso de outras variveis que estimem a performance nacional do parlamentar, para que se possa entender o complexo conjunto de razes que influenciaram o processo de reeleio12, possvel dizer que ele demonstra a importncia, para um deputado, de conseguir benefcios para a sua base eleitoral. Alm disso, a regresso apresentou uma alta capacidade preditiva, por volta de 80%. O resultado-chave desse teste economtrico que o coeficiente da varivel pork foi positivo e significante (ver Tabela 4), confirmando a hiptese do modelo. Isso significa que, ceteris paribus, quanto maior o montante de emendas individuais do legislador realmente executadas pelo presidente, maiores sero as probabilidades de reeleio do
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parlamentar. O efeito marginal da varivel pork foi igual a 26%, ou seja, se um deputado com todas as outras variveis iguais mdia do plenrio tivesse todas suas emendas executadas, ele teria 26% a mais de chance de ser reeleito do que se ele no tivesse nenhuma emenda executada.
Tabela 4 Determinantes da Reeleio em 1998 Varivel Dep. Reeleio Constante Pork No Emendas Gastos 98 Vota Presidente Coeficientes 0,820 (0,1317) 1,123 (0,0225)** -0,075 (0,0339)** 0,208x10-5 (0,0942)* 0,218 (0,7510)
Estimao Logstica Porcentagem de previso: 79,16%. Log likelihood: -129,2009. Nmero de Observaes: 288.
Outro importante resultado do teste foi a determinao da relao entre a varivel nmero de emendas e a probabilidade de reeleio. O seu coeficiente negativo e estatisticamente significante. Este resultado indica que, quanto maior o nmero de emendas individuais do legislador aprovadas na LOA, mas no executadas pelo presidente, menor ser a probabilidade de este deputado ser reeleito. Ou seja, claiming credit apenas no suficiente para aumentar as chances de reeleio do parlamentar. O efeito marginal de uma emenda aprovada mas no executada foi reduzir a probabilidade de reeleio em 14% para um deputado com as caractersticas mdias. Estes dois resultados representam forte evidncia de que a estratgia dos deputados de seguirem as preferncias presidenciais e a indicao dos seus lderes partidrios, com a expectativa de obterem acesso a benefcios polticos e financeiros para serem utilizados na arena eleitoral, proporciona consistentes retornos eleitorais. Em uma pala-
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vra, esta uma das formas pelas quais, de fato, funciona a conexo eleitoral no Brasil. Confirmando a expectativa, a regresso tambm indica que gastar mais dinheiro durante a campanha eleitoral conta para a reeleio, dado que esta varivel mostra um coeficiente positivo e significante13. Um aumento dos gastos de campanha de dez mil reais, para um deputado com caractersticas iguais mdia do plenrio, aumenta a probabilidade de reeleio em 5%. Uma surpresa foi o resultado da varivel votar com o presidente, pois embora o seu coeficiente seja positivo, tal varivel no foi estatisticamente significante. Isto indica que no h correlao direta entre o comportamento de voto do deputado dentro do Congresso e suas chances de ser reeleito, embora o padro de voto dos deputados afete indiretamente as chances de reeleio, pois influencia o montante de pork a que este parlamentar ter acesso. Alm disso, esse resultado sugere que as bases eleitorais dos parlamentares no constrangem diretamente o comportamento de seus representantes dentro do Congresso. Pode-se inferir que os eleitores esto muito mais preocupados com a capacidade de seus representantes de executarem polticas e benefcios localizados, j que eles recompensam os polticos baseados no no padro de votao dos seus legisladores ou na posio defendida por seus partidos polticos, mas principalmente baseados nas realizaes pessoais do seu representante. Isto nos leva a deduzir que, na arena eleitoral, a grande maioria dos eleitores no se importa com a performance nacional de seus representantes. Em outras palavras, o processo de accountability do sistema poltico brasileiro basicamente local. Portanto, quando os parlamentares esto decidindo como votar no plenrio da Cmara dos Deputados, eles esto menos inclinados a levar em considerao a posio de suas bases eleitorais, j que segui-las ou no tem poucas conseqncias para as suas futuras carreiras polticas. O que de fato os orienta estrategicamente como conseguir os benefcios mediados pelos lderes dos seus partidos e controlados pelo Executivo. Esta a principal razo pela qual os partidos polticos so to fortes dentro do Congresso, mas ao mesmo tempo to fracos na arena eleitoral. Conseqentemente, tambm no h nenhuma contradio entre contar com os legisladores votando sistematicamente de acordo com as indicaes do lder partidrio dentro
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do Congresso e esperar que eles se comportem de maneira particular, buscando benefcios localizados na esfera eleitoral. Muito pelo contrrio, estas estratgias se complementam.
CONCLUSO
Este artigo procurou responder questo: possvel a simultaneidade de partidos polticos fracos na arena eleitoral e partidos fortes dentro do Congresso? A chave para entender este sistema poltico aparentemente contraditrio foi levar em conta a presena de incentivos institucionais paradoxais tanto para o comportamento pessoal como para o comportamento partidrio. Como demonstrado, o comportamento dos parlamentares dentro da Cmara dos Deputados tem sido fortemente em conformidade com a indicao dos seus lderes partidrios, mesmo diante de todos os incentivos institucionais para um comportamento pessoal e descentralizado proporcionados pelas regras eleitorais e pela fragmentao do multipartidarismo brasileiro. Alm do mais, demonstramos que esse padro partidrio de comportamento parlamentar est estreitamente associado a trs elementos institucionais bsicos: aos poderes legislativos assegurados constitucionalmente ao presidente; centralizao do processo decisrio dentro do Cmara; e principalmente centralizao da distribuio de recursos oramentrios controlados pelo Executivo, recursos estes utilizados pelos parlamentares nas suas respectivas arenas eleitorais para maximizar suas chances e estratgias de sobrevivncia poltica. O Executivo tem usado a distribuio dos recursos para recompensar legisladores fiis, aprovando suas demandas locais, e ao mesmo tempo punir os parlamentares que no seguem suas preferncias, negando-lhes com mais freqncia o acesso a tais recursos. O grande dilema enfrentado pela maioria dos parlamentares brasileiros como conciliar duas presses aparentemente opostas. Em outras palavras, eles tm de satisfazer as reivindicaes das suas respectivas circunscries eleitorais para que tenham condies de sobreviver politicamente, e simultaneamente tm de seguir a indicao dos seus lderes partidrios a fim de ter acesso aos benefcios polticos e financeiros controlados pelo Executivo e satisfazer, assim, as demandas locais das suas bases polticas, de modo a obter retornos eleitorais. exatamente dessa forma que completado o ciclo da conexo eleitoral no Brasil (Pereira, 2002).
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Portanto, sustentamos que perfeitamente possvel a coexistncia do comportamento partidrio dentro do Congresso e do comportamento pessoal na esfera eleitoral, principalmente por meio de polticas locais do tipo pork barrel. Como vimos, o sistema poltico brasileiro, condensado por um sistema eleitoral que fragiliza os partidos e regras internas que fortalecem os partidos, gera o seu prprio equilbrio.
(Recebido para publicao em dezembro de 2002) (Verso definitiva em junho de 2003)
NOTAS
1. Referimo-nos aqui ao conceito de structure-induced equilibrium utilizado por Shepsle e Weingast (1981). Para estes autores, as regras e procedimentos importam porque elas definem a seqncia dos movimentos dos jogadores em uma dada instituio, gerando, assim, equilbrio ao delimitar as alternativas de escolhas disponveis. Ou seja, structure and procedure combine with preferences to produce outcomes. Equilibrium, if it exists, is affected not only by the distribution and revelation of agent preferences, but also by the way the collectively goes about its business. Indeed, the strategic revelation of agent preferences will depend on this as well (Shepsle, 1989). 2. Amorim Neto (2002), por exemplo, demonstrou que a alocao de posies ministeriais no Brasil fortemente associada com a disciplina partidria. possvel tambm inferir que o Executivo utiliza no apenas a execuo oramentria, mas tambm outros recursos no-oramentrios como, por exemplo, os controlados pelo BNDES, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal etc., que no so passveis de controle direto pelo Congresso. 3. Pereira e Mueller (2002) elaboraram um modelo espacial em que explicam o uso estratgico da execuo oramentria por parte do Executivo para fazer valer suas preferncias no Congresso Nacional. Os autores sugerem que, embora o custo para manter a coalizo de governo disciplinada no Congresso no seja muito alto, esses recursos so de fundamental importncia para a sobrevivncia poltica dos parlamentares. 4. Entrevista realizada no escritrio do ministro para Assuntos Polticos, Luiz Carlos Santos, em Braslia, em setembro de 1997. 5. Das 166 votaes que envolveram a Proposta de Emenda Constitucional PEC, em 92 delas a posio do governo foi sim e nas 74 restantes foi no. J nas 161 votaes que no envolveram PECs, em 108 delas o governo defendeu sim e nas 53 restantes, no.
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6. Dos 606 parlamentares da amostra analisada (incluindo titulares e suplentes), 159 (26,23%) mudaram de partido e 447 (73,76%) permaneceram no mesmo partido durante a legislatura de 1995 a 1998. Dos 159 deputados que mudaram sua filiao partidria, 125 mudaram uma vez, 26 mudaram duas vezes, sete mudaram trs vezes e apenas um parlamentar mudou quatro vezes. 7. Como so variveis dummies, foi deixada de fora da regresso a varivel esquerda (leftout variable), para evitar problemas de multicolinearidade. 8. Por uma questo de espao, os principais resultados dos testes foram resumidos nestas duas tabelas. Os testes completos, bem como a base de dados, esto disponveis mediante solicitao. importante dizer que foi tambm testada, com diferentes mtodos, a presena e severidade de multicolinearidade. Inicialmente foi usada a tcnica de simple correlation among regressors, para medir o grau de severidade de multicolinearidade entre as variveis. De acordo com este teste, se o coeficiente de correlao maior que 0,8 ou 0,9, ento a multicolinearidade um problema. Entretanto, no foi encontrado um nico coeficiente maior que 0,9. Em seguida, foi aplicado o teste variance inflation factor. De acordo com esta tcnica, valores maiores que 1,0 implicam que a varivel em questo no ortogonal em relao s demais e, portanto, que a multicolinearidade est presente. Alguns autores usam o valor de 5,0 ou mais como uma referncia de multicolinearidade severa. Mais uma vez, nenhuma varivel apresentou um valor maior que 5,0. 9. Contudo, curioso notar que nas votaes com alto nvel de controvrsia (50% nas PECs e 50% e 60% nas Outras Votaes), embora os coeficientes desta varivel sejam negativos, eles no foram estatisticamente significantes, sugerindo que alguns desses parlamentares que abandonaram a coalizo presidencial continuaram votando com o governo nessas matrias mais polmicas. 10. A varivel centro foi estatisticamente significante em todas as PECs e na metade das Outras Votaes. Em apenas um grupo de votaes, o coeficiente foi negativo, contrariando a expectativa original do modelo. Contudo, este foi um grupo de PECs no-polmicas (90% de concordncia). A varivel direita, por sua vez, foi estatisticamente significante em onze grupos das PECs e em seis das Outras Votaes. Nas nicas vezes em que os seus coeficientes foram negativos, a varivel no foi significante. 11. No Brasil, para cada parlamentar eleito existe um suplente. Alguns desses suplentes exercem seus mandatos por perodos distintos, uma vez que muito comum que deputados titulares ocupem posies na burocracia federal ou estadual. Como os suplentes tiveram a chance de exercer seu mandato por algum perodo de tempo, fazendo uso de todas as prerrogativas de um deputado federal, eles foram includos na amostra que foi testada. Se no inclussemos estes deputados suplentes que exerceram mandato, como faz Samuels (2002), estaramos arbitrariamente excluindo casos vlidos e, portanto, cometendo vis de seleo (Geddes, 1990). 12. Para uma anlise mais complexa acerca dos determinantes da reeleio para a Cmara dos Deputados em 1998, ver Pereira e Renn (2001). A concluso a que estes autores chegam aps utilizarem testes multivariados robustos (Heckman Sellection Model), com um cuidado especial de controlar por vis de seleo e por uma srie de variveis que representam dois grupos de estratgias eleitorais distintas (performance local versus nacional), que as duas dinmicas exercem influncia nas chan-
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ces de reeleio. Entretanto, diante das opes e recursos disponibilizados durante seus mandatos, a distribuio de benefcios locais proporciona muito mais retornos eleitorais do que as atividades legislativas dentro da Cmara ou as posies de voto assumidas em relao a uma determinada poltica. Na realidade, os interesses locais prevalecem na arena eleitoral porque as demandas locais parecem ter impacto mais forte no sucesso eleitoral (idem:352-353). Dito de outra forma, a atividade nacional do parlamentar (i.e. ocupar posies hierrquicas nas comisses ou nos partidos polticos) principalmente direcionada para as aes que o habilitam a ter mais acesso a recursos que possam ser utilizados na esfera local com o objetivo de sua reeleio. Com esta afirmao no estamos querendo dizer, como sugerem Figueiredo e Limongi (2002:305), que as taxas de reeleio seriam uma funo direta da execuo das emendas individuais ao oramento. Este processo muito mais complexo e interconectado. 13. Contudo, este resultado deve ser interpretado com cuidado, pois, como foi demonstrado por Pereira e Renn (2001), o grau de disperso em relao mdia de gasto enorme tanto em relao aos parlamentares que foram reeleitos como em relao aos que no foram. Isto significa que muitos parlamentares que gastaram muito no foram reeleitos e alguns que gastaram bem menos do que a mdia o foram. Outro problema a quantidade de missing values da amostra fornecida pelo Tribunal Superior Eleitoral, uma vez que a grande maioria dos parlamentares que declaram os seus gastos de campanha (98%) justamente os que foram reeleitos apenas 82% dos que perderam informaram os seus gastos ao TSE.
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769
GLOSSRIO
PC do B Partido Comunista do Brasil PDT Partido Democrtico Trabalhista PFL Partido da Frente Liberal PHS Partido Humanista da Solidariedade PL Partido Liberal PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMN Partido da Mobilizao Nacional PPB Partido Popular Brasileiro PPS Partido Popular Socialista PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro PSB Partido Socialista Brasileiro PSC Partido Social Cristo PSD Partido Social Democrtico PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PSDC Partido Social Democrata Cristo PSL Partido do Solidarismo Libertador PST Partido Social Trabalhista PSTB Partido Social Trabalhista Brasileiro PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado PT Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro PTN Partido Trabalhista Nacional PV Partido Verde
770
ABSTRACT Weak Parties in the Electoral Arena, Strong Parties in the Legislative Arena: The Electoral Connection in Brazil
This article analyzes the determinants of voting positions in the Brazilian House of Representatives (Chamber of Deputies) in relation to the preferences of the Executive Branch, focusing on the reasons leading Deputies to cooperate with or resist the Presidents interests on votes. The article examines the role played by political parties in the Deputies behavior both inside and outside Congress, as well as the main instruments used by the Executive to encourage cooperative legislative behavior, applying a multivariate econometric model to estimate the determinants of Deputies votes. The authors conclude that Deputies, especially those belonging to parties in the government coalition, cooperate with the President, following the orientation provided by their party leaders, as a strategy to access political and financial benefits controlled by the Executive, which in turn can be used in the electoral arena in order to maximize their odds of political survival, and that these same Deputies are the ones with the greatest odds of being reelected. Key words: political parties; Legislative Branch; voting determinants; Executive Branch
RSUM Partis Faibles sur la Scne lectorale et Partis Forts sur la Scne Lgislative: Connexion lectorale au Brsil
Dans cet article, on cherche examiner ce qui dtermine le vote la Chambre des Dputs par rapport aux prfrences du Pouvoir Excutif, en montrant surtout les raisons qui mnent les dputs voter dans le sens des intrts du Prsident. On y examine l'aide de l'application d'un modle conomtrique multivari qui value les dterminants du vote le rle jou par les partis politiques sur le comportement des parlementaires l'intrieur et en dehors du Congrs, ainsi que les principaux outils employs par le Pouvoir Excutif pour attirer leur coopration. On conclut que les parlementaires, surtout ceux qui se trouvent dans les partis de coalition gouvernementale, cooprent avec le Prsident, suivant les directives de leurs chefs politiques, en vue d'obtenir du Pouvoir Excutif des avantages politiques et financiers qui pourront leur servir dans la lutte lectorale, dans l'optique de leur rlection, et que les parlementaires sont ceux qui possdent les plus fortes chances d'tre rlus. Mots-cl : partis politiques; Pouvoir Lgislatif; dterminants du vote; Pouvoir Excutif
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Quadro 1 Sistema Eleitoral vs. Regras Internas do Congresso

Lista Aberta + Representao Proporcional

Centralizao da Agenda e do Processo Decisrio

Grande Autonomia do Parlamentar Individual

Alto Controle do Executivo e da Coalizo Majoritria

Incentivos para Votos Pessoais

Incentivos para Votos Partidrios

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DOMINNCIA DO EXECUTIVO NA ARENA LEGISLATIVA

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TESTANDO O MODELO DE COMPORTAMENTO LEGISLATIVO

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Quadro 2 Opes de Comportamento de Voto em Relao Posio do Governo

Sim A Favor Sim No Contra Absteno Ausncia No A Favor Absteno

No Contra Ausncia Sim

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ANLISE DOS RESULTADOS DOS TESTES ECONOMTRICOS

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Total Total Total

-361,34 -2295,45 -3986,17 -2090,13 -5080,63

747 3752 6381 4502 9721

Total Total Total

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1.279.787 913.760 740.624 549.383 350.000

1.301.999 1.039.708 1.784.021 1.099.998

100.000 100.000 168.000 21.649.158.793

Fonte: Comisso de Fiscalizao e Controle da Cmara dos Deputados.

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A CONEXO ELEITORAL NO BRASIL

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