116 Guia Do Vereador 2008 Abel

Senado Federal
ABEL
Associao Brasileira das Escolas do Legislativo
VEREADOR
G U I A
D O
Senado Federal
ABEL
Associao Brasileira das Escolas do Legislativo
VEREADOR
G U I A
D O
Guia do Vereador 2008
Mesa do Senado Presidente: Garibaldi Alves Filho (PMDB-RN) 1 Vice-Presidente: Tio Viana (PT-AC) 2 Vice-Presidente: Alvaro Dias (PSDB-PR)
1 Secretrio: Efraim Morais (DEM-PB) 3 Secretrio: Csar Borges (DEM-BA)
2 Secretrio: Gerson Camata (PMDB-ES) 4 Secretrio: Magno Malta (PR-ES)
Suplentes Papalo Paes (PSDB-AP) Antnio Carlos Valadares (PSB-SE)
Joo Vicente Claudino (PTB-PI)
Flexa Ribeiro (PSDB-PA)
DIRETORIA ELEITA DA ABEL PARA O BINIO 2007/2008
Presidente: Florian Augusto Coutinho Madruga Senado Federal Secretria-Geral: Carla Maria Evangelista Vieira Pedrozo Assemblia Legislativa do Estado de Santa Catarina 1 Vice-Presidente: Alar Messias Marques Jnior Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais 2 Vice-Presidente: Marlene Figueira da Silva Assemblia Legislativa do Estado do Mato Grosso do Sul 3 Vice-Presidente: Wremyr Scliar Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul
Diretores Regionais: Regio Sul: Lus Antnio Costa da Silva Assemblia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul Sudeste: Alar Messias Marques Jnior Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais Centro-Oeste: Marlene Figueira da Silva Assemblia Legislativa do Estado do Mato Grosso do Sul Nordeste: Maria Helena Toscano M. C. Barros Assemblia Legislativa do Estado da Paraba Norte: Jaqueline Ferretti Monteiro Assemblia Legislativa do Estado do Amazonas Conselho Fiscal: Titulares: Walter Gonalves da Costa Assemblia Legislativa do Estado do Maranho Ktia Carvalho de Lima Pires Cmara Municipal de Parnamirim RN Jos Acorreu Vaz Souza Assemblia Legislativa do Estado da Bahia Suplentes: Carlos Tramontin, Diretor Executivo do Instituto de Contas (ICON) do Tribunal de Contas de Santa Catarina Graziellle de Oliveira Martins Assemblia Legislativa do Estado do Sergipe Fabio Vargas Souza Tribunal de Contas do Estado do Esprito Santo Diretor Superintendente, Nilson da Silva Rebello Diretora de Relaes Institucionais, Maria Lcia Cavalcanti Galindo Tesoureiro: James Raymundo Meneses de Carvalho
Diretores das Escolas do Legislativo e de Tribunais de Contas
Assemblia Legislativa do Acre: Ncia Fernandes de Souza Luz Assemblia Legislativa de Alagoas: Domingos Leite Assemblia Legislativa do Amap: Gracilene D. De S Feio Assemblia Legislativa do Amazonas: Jaqueline Ferreti Monteiro Assemblia Legislativa da Bahia: Maria Gilda Santana de Castro Assemblia Legislativa do Cear: Gina Marclio Pompeu Assemblia Legislativa do Esprito Santo: Alexsandra Lorenzoni Cuel Assemblia Legislativa de Gois: Gislanda Ftima de Barros Assemblia Legislativa do Maranho: Presidente: Joo Evangelista Assemblia Legislativa do Mato Grosso: Ataide Pereira de Almeida Assemblia Legislativa do Mato Grosso do Sul: Marlene Figueira da Silva Assemblia Legislativa de Minas Gerais: Alar M. Marques Jnior Assemblia Legislativa do Par: Augusto Jos Alencar Gamba Assemblia Legislativa da Paraba: Maria Helena Toscano M. C. Barros Assemblia Legislativa do Paran: Sandra Regina Cantarim Assemblia Legislativa de Pernambuco:Escola do Legislativo do ALPE Assemblia Legislativa do Piau: Presidente: Themistocles Sampaio Assemblia Legislativa do Rio de Janeiro: Marcelo Henrique da Costa Assemblia Legislativa do Rio Grande do Norte: Rita das Mercs Reinaldo Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul: Ester Weirich Assemblia Legislativa de Rondnia: Darcy Mercado Freitas Horny Assemblia Legislativa de Roraima: Adriana Cruz Assemblia Legislativa de So Paulo: Aparecido Manoel Pereira dos Santos Assemblia Legislativa de Santa Catarina: Carla Maria Evangelista Assemblia Legislativa de Sergipe: Grazielle Martins Assemblia Legislativa de Tocantins: Antnio Lopes B. Junior Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul: Wremir Scliar
EXPEDIENTE Publicao: Senado Federal e Associao Brasileira das Escolas do Legislativo ABEL Elaborao: Associao Brasileira das Escolas do Legislativo ABEL Coordenao: Diretoria da Regio Sul da ABEL Assemblia Legislativa do RS Redao: Assemblia Legislativa do Amazonas Assemblia Legislativa do Mato Grosso do Sul Assemblia Legislativa de Minas Gerais Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul Assemblia Legislativa de Santa Catarina Senado Federal Interlegis Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul Reviso: Departamento de Taquigrafia da ALRS Arte da Capa e Diagramao: Diviso de Comunicao Visual da Assemblia Legislativa do RS Impresso: Secretaria de Editorao e Publicaes do Senado Federal
APRESENTAO O Senado Federal, comprometido com o fortalecimento e a modernizao do Poder Legislativo Brasileiro promove a publicao deste Guia Parlamentar aos Vereadores eleitos em 2008, em conjunto com a Associao Brasileira de Escolas do Legislativo - ABEL, entidade que congrega as Escolas do Legislativo e de Contas, que a grande maioria das Casas Legislativas e dos Tribunais de Contas mantm em suas estruturas. Trata-se de documento que rene, utilizando-se de linguagem acessvel, informaes relevantes para o desempenho das atividades parlamentares, especialmente dos mais de cinqenta e dois mil Vereadores que chegam s Cmaras Municipais de todo o Pas para exercer mandato eletivo. Sabemos que a maior participao dos cidados na Administrao Pblica passa, necessariamente, por um maior conhecimento sobre o funcionamento dos rgos e o papel de cada agente poltico. Motivados, assim, pelos novos conhecimentos, abalizados como diretriz e filosofia de trabalho, os parlamentares, assim como todos os profissionais que atuam no contexto dos Legislativos, tero melhores chances de desempenharem os seus respectivos encargos com esprito crtico e efetividade. Nesse contexto que o Senado Federal dispe, hoje, de um moderno complexo de educao, que habitualmente chamamos de Sistema de Educao Legislativa operacionalizado por rgos criados especialmente com essa finalidade: o Instituto Legislativo Brasileiro (ILB), a Universidade do Legislativo (UNILEGIS) e o Programa INTERLEGIS, que atuam de forma harmnica e eficaz, mediante projetos pedaggicos dimensionados para atender s necessidades especficas da Comunidade Legislativa. Alegra-me saber que s iniciativas do Senado Federal somam-se as de nossos parceiros institucionais, como a publicao deste Guia, aes essas que traduzem a oportunidade de acesso ao conhecimento e informao, rumo construo de uma educao legislativa, que se inicia com a adequada preparao dos talentos humanos que atuam no contexto do Legislativo.
PREFCIO O presente Guia publicado pelo Senado Federal, em parceria com a Associao Brasileira de Escolas do Legislativo e de Contas - ABEL, por intermdio do Instituto Legislativo Brasileiro - ILB, consolida as orientaes relevantes para que os Vereadores eleitos em 2008, e, por extenso, o corpo de assessores, tenham acesso a informaes bsicas sobre o funcionamento e as peculiaridades do Poder Legislativo. Trata-se de uma publicao sistematizada de forma compartilhada, por servidores que conhecem profundamente a dinmica de uma casa legislativa, e tem por finalidade contribuir para que os Vereadores possam exercer os seus mandatos de forma mais eficiente em prol de seus Estados e, naturalmente, de seus eleitores. Ao edit-lo, o Senado Federal espera estar contribuindo para o processo de fortalecimento, democratizao e modernizao do Legislativo, a fim de que possa funcionar com mais celeridade e eficincia no cumprimento de sua misso constitucional. Alm de Sistema Educacional atuante, o Senado Federal implantou, tambm, o INTERLEGIS, que vem desenvolvendo um trabalho pioneiro junto s Assemblias Legislativas Estaduais, Cmara Distrital e s Cmaras Municipais, buscando integrar essas instituies, por meio de uma moderna rede de comunicao virtual, que veicula programas educativos e informativos de grande importncia para o segmento pblico. A Associao Brasileira das Escolas do Legislativo e de Contas ABEL, criada com o apoio institucional do Senado Federal congrega as Escolas do Legislativo e de Contas e tem difundido o iderio de qualificao profissional de todos que atuam no mbito pblico, alm de contribuir para o fomento da formalizao das estruturas de educao legislativa nas Casas Legislativas e nos Tribunais de Contas, reforando, desta forma, a capacitao dos servidores e agentes pblicos, aprimorando as estruturas de funcionamento e desenvolvimento das atividades Parlamentares. Temos a expectativa de que essa iniciativa no s incentiva uma viso inovadora no Poder Legislativo, agilizando e modernizando o
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atendimento s demandas da Sociedade e, logicamente, melhorando as condies de vida dos cidados que dependem de solues rpidas dos Parlamentos. Efetivamente, o papel desempenhado pela ABEL e pelas Escolas do Legislativo e de Contas, reveste-se da maior relevncia e importncia estratgica para o fortalecimento do poder representativo, o que representa, em ltima instncia, o fortalecimento da democracia e da cidadania, j que temos um contingente de aproximadamente duzentos mil profissionais que atuam, direta ou indiretamente, nas atividades ligadas ao Poder Legislativo. Assim, consigno aqui a minha satisfao em poder contribuir nessa misso, cujos passos esto sendo dados com segurana, competncia e esprito pblico. Estou convicto da importncia dos subsdios ora compendiados e apresentados aos meus nobres companheiros de jornada parlamentar. Deixo a cada um o meu fraterno abrao, com votos de xito neste desafio. Senador EFRAIM MORAIS Primeiro-Secretrio do Senado Federal
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No outro, seno esse, o propsito desta publicao, que, almejo venha a fortalecer, modernizar e permitir maior integrao das Cmaras de Vereadores com o Senado Federal, que tem como uma de suas metas, oportunizar o apoio institucional desta Casa aos que dele precisarem. Desejo que, na relevante misso de representar o povo que os elegeu para represent-lo, o Guia Parlamentar aos Vereadores eleitos em 2008, proporcione condies para fortalecer o Parlamento Nacional, fornea subsdios valiosos para o exerccio do mandato e fortalea as instituies e a democracia. Com um cordial abrao,
Senador GARIBALDI ALVES FILHO Presidente do Congresso Nacional
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INTRODUO A Associao Brasileira das Escolas do Legislativo e de Contas - ABEL em parceria com o Senador Federal tem a satisfao de coordenar e publicar o Guia Parlamentar para Vereadores - 2008, com o propsito de coligir em uma publicao informaes relevantes para o cumprimento do mandato outorgado pelas urnas. Para os Vereadores eleitos pela primeira vez, esperamos transmitir um conjunto de informaes que sejam teis no incio de seu mandato popular, e permitir que possa atender aos anseios de seus eleitores. Para os Vereadores que so reeleitos, ao parabeniz-los pelo reconhecimento de seus eleitores, trazemos um conjunto de conhecimentos atualizados sobre a legislao e as competncias, que podem servir de subsdios aos servios comunitrios e ao fortalecimento da democracia e suas instituies. No tenho dvida que essa publicao facilitar o trabalho dos Vereadores no embasamento e acompanhamento do processo legislativo em toda a sua plenitude. Assim, as Cmaras Municipais tero sua disposio mais esses subsdios para orientarem as suas decises no dia-a-dia da atividade parlamentar. Com essa publicao, o Senado Federal e a ABEL, alm de democratizar o acesso informao, tm o objetivo de consolidar e informar os procedimentos administrativos, burocrticos e legais exigidos para que as Cmaras Municipais possam funcionar com mais celeridade e eficincia quanto sua tramitao legislativa, de forma a dar respostas rpidas s justas e legtimas reivindicaes dos seus representados. Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, est expresso que os poderes deveriam manter Escolas de Governo para os processos de formao, aperfeioamento e capacitao dos servidores pblicos. No caso do Poder Legislativo, a resposta imediata a essa demanda foi a formalizao de estruturas organizacionais voltadas ao treinamento de seus recursos humanos, que j esto em funcionamento em praticamente todas as Assemblias Legislativas. Embora as iniciativas estivessem florescendo, a velocidade estava aqum da demanda do Legislativo. Nesse contexto, o Senado Federal, por iniciativa do Instituto Legislativo Brasileiro, fomentou a realizao de encontro, em maio de 2003, para a criao de uma entidade que pudesse catalisar e fomentar os processos de criao de estruturas de capacitao de pessoal nas diversas Casas Legislativas do Brasil. Assim, foi constituda a Associao Brasileira das Escolas do Legislativo
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de Contas - ABEL, de cujo ato de fundao participaram representantes de vinte Assemblias Legislativas, alm dos da Cmara dos Deputados, do Tribunal de Contas da Unio, e, como no poderia deixar de ser, do Senado Federal. Nesta oportunidade haviam estruturado Escolas do Legislativo em cinco Assemblias, hoje temos em todos os Estados brasileiros, o que demonstra a vocao em formar quadros competentes, treinados e motivados para o fortalecimento da representao popular. A minha esperana que essa publicao venha fortalecer e modernizar ainda mais as Casas Legislativas e permitir sua maior integrao com o Senado da Repblica, como representante da Federao, que tem como preocupao prioritria a melhoria das condies de vida dos cidados que dependem do apoio institucional desta Casa de Leis. Alis, o Senado Federal, atravs do Programa Interlegis, proporciona um conjunto de informaes e infra-estrutura para a modernizao das Cmaras de Vereadores e deve ser considerado um parceiro, para viabilizar a plenitude do cumprimento das funes de legislar, debater e fiscalizar. Efetivamente, o papel a ser desempenhado pela ABEL reveste-se da maior relevncia e importncia estratgica para o fortalecimento dos Legislativos, o que representa, em ltima instncia, o fortalecimento da democracia e da cidadania. No conjunto de assuntos que so tratados nos Parlamentos, pela diversidade e velocidade que os processos de interesse da Sociedade, o desenvolvimento de programas de capacitao e atualizao de agentes pblicos e servidores fundamental para o cumprimento da misso das Cmaras de Vereadores.
Florian Augusto Coutinho Madruga Presidente Associao Brasileira das Escolas do Legislativo e de Contas - ABEL
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Sumrio
Apresentao...............................................................................................................9 Prefcio .....................................................................................................10 Introduo..........................................................................................................13 O Vereador na Histria do Brasil.......................................................................16 Noes de Direito Constitucional.......................................................................19 Dos Objetivos Fundamentais da Repblica........................................................23 Organizao do Municpio - Competncia.........................................................26 Oramento dos Municpios.................................................................................30 O Poder Legislativo Municipal...........................................................................31 Comisses Parlamentares Permanentes e Temporrias.......................................65 Noes de Tcnica Legislativa............................................................................67 Lei Complementar n 78, de 9 de Julho de 2004.................................................96 A Lei de Responsabilidade Fiscal: Principais Aspectos....................................107 Projetos Inovadores...........................................................................................128 ABEL e Escolas do Legislativo.........................................................................131 Poder Legislativo Municipal: ................................................................................ Possibilidades de Desenvolvimento Institucional..............................................134
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O VEREADOR NA HISTRIA DO BRASIL Antonio J. Barbosa Professor de Histria na Universidade de Braslia e Consultor Legislativo do Senado Federal. As Cmaras Municipais so a mais antiga e permanente instituio poltica brasileira. Logo, os vereadores constituem a fonte primeira de representao poltica no pas. nica colnia portuguesa nas Amricas, o Brasil recebeu da metrpole os elementos essenciais de sua formao, a exemplo das instituies jurdicas e polticas adaptadas s condies locais, do idioma que se imps aos nativos e aos trazidos da frica, da religio que se tornou oficial at o advento do regime republicano, alm da prpria organizao econmica. Natural, pois, que as Cmaras Municipais, presentes na colnia desde o sculo XVI, correspondessem a algo similar j existente em Portugal. Para fugir do anacronismo histrico, que consiste no exame de pocas distantes no tempo luz dos valores e dos conceitos contemporneos, vale lembrar que, ao longo de todo o perodo colonial, a Europa vivia sob o Antigo Regime. Por essa razo, em termos polticos, esse perodo foi marcado pelo absolutismo, o que implica total inexistncia de algo que, em nossos dias, possa ser minimamente identificado com liberalismo ou, menos ainda, com democracia. Por isso, diferentemente de hoje, os vereadores eram eleitos por pouqussimos eleitores. Exigia-se, para votar e, sobretudo, para ser votado, uma qualificao normalmente identificada com a propriedade de terras e de gente que afastava a maioria absoluta da populao. No incio, os vereadores eram os "homens bons", pessoas de posses e de prestgio. A eles se juntaram, mais tarde, os "homens novos", em geral enriquecidos pelo comrcio. Que ningum pense ter sido fcil o trabalho desses vereadores no decorrer da fase colonial, nem mesmo aps a Independncia do Brasil, situao que se prolonga, a rigor, at as primeiras trs dcadas do sculo XX. Como no existia o Poder Executivo Municipal como conhecemos na atualidade, cabia ao vereador uma srie de atribuies e responsabilidades,
quase todas vinculadas administrao local. Um historiador norteamericano especializado em Histria do Brasil, A. J. R. Russel-Wood, ao pesquisar sobre a Cmara de Vila Rica (atual Ouro Preto), concluiu que os vereadores "faziam muito pela vida cotidiana das comunidades. Eram as Cmaras que regulavam o preo da cana e dos alimentos em geral, e controlavam a qualidade do produto. Minha opinio que elas governavam nesse plano local mais para atender ao povo do que s elites e aos grupos privilegiados. Afinal, as elites no precisavam daquela proteo, conseguiam realizar seus projetos sem ela". Depois de trs sculos de dominao colonial e a caminho do segundo centenrio como Estado nacional, o Brasil mudou muito. Aps a Segunda Guerra Mundial, encerrada em 1945, o pas conheceu rpido e profundo processo de transformao. Modernizou-se economicamente ao industrializar-se. Deixou de ser um pas essencialmente agrrio, e sua sociedade, tradicionalmente rural, urbanizou-se com espantosa celeridade, em meio a mltiplos problemas, ainda longe de serem resolvidos. Sob o ponto de vista poltico, foi descobrindo os encantos da democracia, apesar das crises que se sucederam e de um regime autoritrio que, instaurado em 1964, se prolongou por cerca de duas dcadas. A moderna estrutura do Estado brasileiro, seguindo a tendncia do mundo contemporneo, confere s Cmaras Municipais as clssicas funes de Poder Legislativo local. Nessa perspectiva, no cabe mais ao vereador administrar a comunidade, tal como fez durante sculos. O que dele se espera que fiscalize as aes do Executivo, formule e encaminhe propostas, alm de fazer uso da palavra toda vez que sentir necessidade. Acima de tudo, sendo o detentor de mandato parlamentar mais prximo da comunidade, por nela viver e com seus eleitores conviver diariamente, cabelhe ouvir as demandas da sociedade e, na medida do possvel, encaminh-las e sugerir solues para as questes suscitadas pela populao. Outra transformao notvel a verificada sobretudo na composio das Cmaras Municipais, fenmeno tambm observvel nas demais instncias da representao poltica. O cargo de vereador, que durante sculos foi reserva de mercado de uns poucos privilegiados, passou a ser disputado e exercido por pessoas egressas das mais diversas camadas sociais, inclusive por mulheres, algo impensvel no passado. A sempre
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lembrada queda do nvel cultural dos parlamentares reflete, a rigor, duas realidades que se conjugam: a ampliao dos mecanismos democrticos com os quais o pas passou a contar nas ltimas dcadas, o que sempre positivo, e a dificuldade ainda encontrada pelo Brasil de oferecer aos seus filhos, sem distino, uma educao bsica de qualidade, o que deplorvel.
NOES DE DIREITO CONSTITUCIONAL * Assemblia Legislativa do Mato Grosso do Sul O Direito Constitucional um ramo do direito pblico que se destaca por ser fundamental organizao e ao funcionamento do Estado, articulao dos elementos primrios do poder pblico e ao estabelecimento das bases da estrutura poltica. Tem, pois, por objeto a constituio poltica do Estado, no sentido de estabelecer sua estrutura, a organizao de suas instituies e rgos, o modo de aquisio e limitao do poder atravs, inclusive, da previso de diversos direitos e garantias fundamentais. (Alexandre de Morais) Quanto ao modo de elaborao, a vigente Constituio da Repblica tipicamente dogmtica, eis que elaborada, num dado momento, segundo as idias nele reinantes. (O fato de a nossa Constituio ter sido elaborada num perodo em que o Estado Brasileiro deixava uma triste realidade de um regime de exceo fez com que, entre outros aspectos, resultasse ela em um documento longo, analtico, muitas vezes prolixo.) (Vicente Paulo, Aulas de Direito Constitucional, Ed. Impetus, p. 5.) No estado democrtico de direito, que ainda est em fase de construo na Repblica Federativa do Brasil, os princpios constitucionais so limites a serem observados por todos e so largamente utilizados pelos operadores do direito. O ttulo I da Constituio da Repblica tratou dos princpios fundamentais, sob os quais o legislador pretendeu calcar o estado democrtico de direito, os fundamentos da Repblica e os objetivos, inserindo o primeiro captulo da Constituio Federal, e tratou de conferir aos cidados os direitos e garantias fundamentais contidas no art. 5 da Constituio Federal. Traando-se um paradoxo com o regime de exceo, repudiado por todos, o acusado de um crime era sumariamente acusado, sentenciado e condenado, sem que lhe fosse oportunizada defesa. A Constituio de 1988 foi votada na Assemblia Nacional Constituinte, quando foi institudo o estado democrtico de direito, autolimitando o poder
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do Estado ao cumprimento das leis, a que todos se subordinam. Nela foi garantida a participao de todos os cidados na vida poltica do Pas, mediante voto obrigatrio e secreto, pelo qual os cidados elegem seus representantes e participam ativamente de todas as decises tomadas pelos seus representantes. Foi tambm assegurado o pluripartidarismo, ou seja, a democratizao dos partidos polticos, que tm vez e voz no cenrio nacional. Adotou a teoria de Montesquieu, da tripartio dos poderes, cujo princpio encontra-se estampado no art. 2 da Constituio Federal de 1988:
"Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio".
Assim, fortaleceu o federalismo, conferindo maior autonomia aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Procurou dissipar as instituies autoritrias ento existentes no extinto regime militar, do qual no se tem saudades. A Constituio Federal e os princpios fundamentais: No ttulo I, a Constituio Federal de 1988 proclama os princpios fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, quais sejam: ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO o regime jurdico-poltico que admite uma ampla participao popular no processo de formao das leis e direcionamentos da sociedade. Assim, o povo, mediante o voto, elege seus representantes, que tm poder de deciso sobre o que bom para a sociedade. Os poderes so autolimitados pela fiel aplicao e pelo cumprimento das leis, s quais todos so subordinados. Esse princpio est inserido no pargrafo nico do art. 1: "Todo poder emana do povo, que o exerce por intermdio de representantes eleitos direta ou indiretamente." Os princpios fundamentais, sob os quais se assenta o estado democrtico de direito, esto inseridos no art. 1 da Constituio Federal e so eles: Soberania: Significa que o Estado deve sobrepor suas decises, sua autoridade dentro de seu territrio. Qualquer atentado contra a soberania
do Estado passvel inclusive de declarao de guerra, conforme dispe o art. 5, XLVII.

XLVII No haver penas: a) de morte, salvo em caso de guerra declarada, nos termos do art. 84, XIX. Art. 84 Compete privativamente ao presidente da Repblica: XIX Declarar a guerra no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas, e, nas mesmas condies, decretar total ou parcialmente a mobilizao nacional."
A mdia nacional veiculou no ltimo domingo matria em que demonstra a facilidade com que estrangeiros vm adquirindo propriedades na Amaznia, uma vez que h limites de vendas de propriedades a estrangeiros, mas no h limites para a venda de propriedades por pessoa jurdica estrangeira com participao de capital nacional. um alerta ao governo brasileiro sobre um possvel atentado soberania nacional, cujo ato deve ser veementemente coibido e repudiado pelas autoridades constitudas. b) Cidadania a caracterstica dos administrados que possuem o livre exerccio de seus direitos e deveres civis e polticos, estando sob o dever de cumprimento das leis. c) Dignidade da pessoa humana A vontade do legislador a de que todos tenham acesso a todos aqueles valores que dignificam o homem, tais como trabalho, estudo, sade, alimentao, lazer, moradia digna, dentre outros. d) Valores sociais do trabalho e da livre iniciativa Quis o legislador que o trabalhador seja incentivado mediante o estabelecimento de polticas pblicas que assegurem os seus direitos, tais como a interveno do Estado na relao de emprego (Justia do Trabalho), polticas para o desemprego involuntrio (seguro-desemprego), Fundo de Garantia por Tempo de Servio, piso salarial de acordo com a complexidade do trabalho, irredutibilidade do salrio, dcimo terceiro salrio, etc, cujos valores representam conquistas dos trabalhadores ao longo de dcadas, agora elevadas a nvel constitucional.
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e) Pluralismo poltico Significa a existncia de mais de um partido ou associao disputando o poder poltico, o que extremamente salutar e se diferencia do que havia no regime de exceo, quando eram apenas dois partidos. O Brasil uma Repblica, onde os agentes polticos so eleitos pelo povo e exercem cargos pblicos temporrios por tempo limitado. A forma de Estado uma federao, formada pelos seguintes entes estatais autnomos, harmnicos e independentes entre si: a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Braslia a Capital Federal. Os entes federados gozam de autonomia poltico-administrativa e, nas esferas de suas competncias traadas pela prpria Constituio Federal, se governam e se organizam limitados pelo prprio poder constitudo. A Unio, alm da autonomia no plano interno, exerce soberania quando representa o Estado Federal (o Brasil) perante a comunidade internacional. O poder poltico do Estado dividido, respectivamente, nas seguintes funes tpicas: a funo legislativa, a funo administrativa e a funo jurisdicional. A Constituio, ao delimitar o poder do Estado, criou um sistema, uma engrenagem de freios e contrapesos, cujo objetivo controlar o poder do Estado. A diviso funcional do poder representa princpio bsico que visa a impedir, ou pelo menos a limitar, a prepotncia do Estado. Assim, a repartio de competncia a tcnica utilizada pelo legislador para distribuir e delimitar poderes, cumprindo, assim, o princpio do federalismo e obedecendo ao princpio da tripartio dos poderes, consoante dispe o artigo (art. 2 da CF de 88). Desse modo, cada Poder (Legislativo, Executivo e Judicirio) deve conhecer as limitaes constitucionais de sua esfera de competncia, sendo vedada a invaso de competncias de um ente federativo em outro, exceto nas hipteses taxativamente previstas no art. 35 da Constituio Federal, que constitui medidas excepcionalssimas.
DOS OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: A Construir uma sociedade livre, justa e solidria; B Garantir o desenvolvimento nacional; C Erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; D Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao; No que diz respeito s relaes internacionais, o Brasil deve-se relacionar com as naes do mundo orientando-se pelos seguintes princpios: A Independncia nacional; B Respeito pelos direitos humanos (o Brasil um dos signatrios da Declarao Universal dos Direitos do Homem, aprovada pela ONU em 1948); C Autodeterminao dos povos (cada nao deve conduzir seu prprio destino); D No interveno (nenhum Estado tem o direito de interferir nos assuntos internos do outro); E Igualdade entre os Estados (todo Estado tem direito igualdade jurdica perante outros Estados, isto , igualdade de tratamento perante as normas internacionais); F Defesa da paz; G Soluo pacfica dos conflitos; H Repdio ao terrorismo e ao racismo; I Cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; J Concesso de asilo poltico (recolhimento de cidados que fogem de perseguies polticas).
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Os direitos e garantias individuais: No ttulo II, a Constituio Federal assegura um conjunto de prerrogativas que dizem respeito s principais dimenses que se referem pessoa humana, entendido como tal, a pessoa natural. importante destacar que desde a proclamao da Constituio as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao jurdica imediata, e tais princpios no so passveis de emendas constitucionais, sendo caracterizados pela doutrina como clusulas ptreas, ou seja, nunca, jamais, em nenhuma hiptese, sero retirados da pessoa humana os direitos e garantias fundamentais que lhe foram conferidos pela Carta Poltica de 1988, no art. 5. Veja alguns princpios extrados do rol de direitos e garantias fundamentais: Igualdade perante a lei: todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza. So inviolveis o direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade. Liberdade de expresso e de crena: livre a expresso da atividade artstica ou cientfica, independentemente de censura. Ningum ser privado de direito por motivo de crena religiosa, poltica ou convico filosfica. Liberdade de associao: plena a liberdade de associao para fins lcitos, vedada a de carter paramilitar. Direito de propriedade: garantido o direito de propriedade. A propriedade atender sua funo social. Direito de ir e vir: livre a locomoo no territrio nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens. Garantia do direito de herana. Defesa do consumidor: o Estado promover, na forma da lei, a defesa dos direitos do consumidor. Inviolabilidade da casa: a casa o asilo inviolvel do indivduo; ningum pode nela penetrar sem o consentimento do morador, salvo em casos excepcionais (crimes, prestao de socorro, cumprimento de ordem judicial).
Condies para se prender algum: ningum poder ser preso, seno em flagrante delito ou por ordem escrita de autoridade judiciria competente. "Habeas Corpus": o instrumento jurdico destinado a resguardar o indivduo que esteja ameaado de sofrer violncia ou coao, em sua liberdade de locomoo, causada por ilegalidade ou abuso de poder. "Habeas Data": o instrumento jurdico que assegura ao indivduo o direito de conhecer informaes relativas sua pessoa que constem dos arquivos de entidades pblicas. Assegura, tambm, o direito retificao dos dados informativos arquivados. Mandado de segurana: o instrumento jurdico destinado a proteger direito lquido e certo, no amparado por "habeas corpus" ou "habeas data", quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade de carter pblico. Direitos sociais: so considerados direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, o amparo maternidade e infncia e a assistncia aos desamparados. Direitos polticos: a soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal (direito de voto a todos os cidados) e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos. Esses so alguns dos inmeros direitos e garantias fundamentais que visam a garantir os direitos da pessoa humana a uma sociedade mais justa, mais tica, mais solidria e humana, vendo-se inserido no contexto poltico-jurdico da Nao.
Fontes: Manual de Direito Constitucional, Moraes, Alexandre, Editora Saraiva, 2004. Constituio Federal de 1988, Cahali, Yussef Said, Editora Revista dos Tribunais Aulas de Direito Constitucional, Paulo, Vicente, Editora Atlas.
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ORGANIZAO DO MUNICPIO COMPETNCIA O legislador constitucionalista fixou a competncia dos Municpios mais especificamente no art. 23 (competncia concorrente: Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), e a competncia privativa, no art. 30 da Constituio Federal de 1988, as quais podem ser agrupadas em Legislativa, Tributria, Financeira, Administrativa e Polticas Pblicas Municipais. COMPETNCIA LEGISLATIVA Esta competncia est prevista no art. 30, incisos I e II, sendo prprio do Municpio legislar sobre assuntos de interesse local, alm de suplementar a legislao federal e estadual no que couber. No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio se limita a estabelecer normas gerais, e os Estados e Municpios, a suplementar a legislao federal e estadual, adaptando-as aos interesses e peculiaridades locais. Como exemplo: desapropriao de imveis, licitao e contratos, seguridade social. COMPETNCIA TRIBUTRIA A competncia tributria dos Municpios de grande relevncia. Envolve a fixao de alquotas, iseno, incentivos e prazos e a elaborao e aprovao do Cdigo Tributrio Municipal, de acordo com o Cdigo Tributrio Nacional, do qual sobressaem as obrigaes dos muncipes em recolher seus tributos e taxas municipalidade local para viabilizar o crescimento do Municpio. Constitui fonte de arrecadao dos Municpios com a arrecadao de impostos, taxas e contribuies, dentre os quais se destacam: a) IPTU Imposto Predial Territorial Urbano; b) ISS Imposto sobre Servios; c) ITBI Imposto de Transmisso Inter Vivos; d) Taxa de Servios cobrana de determinados servios prestados ao contribuinte (taxa de iluminao pblica);
e) Taxa pelo servio de polcia: pagamento para licena de servio; f) Contribuio de melhoria: pagamento em decorrncia de melhorias urbanas em determinada rea, as quais valorizam os imveis situados neste local; g) Contribuio Social de Previdncia e Assistncia dos Servidores Municipais. COMPETNCIA FINANCEIRA De grande relevncia da administrao publica municipal, a gesto financeira compreende a administrao dos recursos pblicos: patrimnio, rendas e tributos. A aplicao destes recursos exige previsibilidade realizada pelo Processo Oramentrio (PPA, LDO, LO). A receita pblica envolve a cobrana dos tributos, taxas e contribuies pela prestao de servios do poder pblico municipal. A competncia financeira est intimamente ligada competncia tributria, mas vai alm, pois no se resume a gerir as receitas dos tributos e de outras fontes (patrimoniais, servios, aplicao financeira, convnios e emprstimos), como tambm as despesas de custeio e de investimento. Atualmente toda a administrao publica e todos os entes federados esto absolutamente adstritos Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige uma gesto fiscal rigorosa de forma a no ocorrer desequilbrio entre receita e despesa e uma srie de atos do Poder Pblico, visando a maior transparncia perante a sociedade, inclusive responsabilizando pessoalmente o ente pblico por m gesto dos recursos pblicos. COMPETNCIA ADMINISTRATIVA O Municpio administra de forma autnoma os seus bens e servios. Para isso preciso regulament-los. Muitas das atividades desenvolvidas na competncia legislativa e financeira so traduzidas em medidas concretas atravs desta competncia; logo, as leis so executadas, atos so praticados, e as polticas pblicas previstas no oramento so realizadas.
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Por exemplo: para fazer compras de equipamentos ou materiais permanentes, necessrio uma licitao; para contratao de pessoal, necessrio concurso pblico. Logo, estes atos e normas que regulam so de competncia administrativa. A aquisio de bens e equipamentos, a concesso ou autorizao de servios, a utilizao do poder de polcia para fazer cumprir as leis, todos fazem parte da competncia administrativa. ELABORAO E EXECUO DE POLTICAS PBLICAS E SERVIOS MUNICIPAIS Polticas pblicas envolvem diretrizes, objetivos e orientaes sobre a prestao dos servios: a. Poltica de educao Cabe ao Municpio implementar a educao pr-escolar e o ensino fundamental, obedecendo Lei de Diretrizes e Bases de Educao e com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado atravs de recursos do FUNDEF; b. Poltica de sade Hoje realizada em comum com o Estado e a Unio, atravs do SUS, porm com definies locais das prioridades de atendimento e do comando nico das aes, a exemplo dos postos de sade, centros e hospitais quando municipalizados; c. Poltica urbana Competncia concorrente com a Unio, que estabelece regras gerais, que envolvem o plano diretor (para cidades com mais de 20 mil habitantes), desapropriao, IPTU progressivo (art.182 da CF), disciplina e uso do solo, zoneamento urbano, loteamento, infraestrutura bsica e construo de moradia e espaos de lazer e esporte; d. Poltica de saneamento bsico Engloba a atividade de limpeza urbana, abastecimento de gua, tratamento de lixo, esgotos e drenagens. Esta competncia concorrente aos Municpios, Estados e Unio; e. Poltica de renda e emprego Diferente do que muitos pensam, esta competncia fundamental para o Municpio, devendo ela ser exercida em comum com a Unio e os Estados. A Constituio Federal fala
em combater causas de pobreza e fatores de marginalizao (art. 23, X); logo, de fundamental importncia uma poltica pblica municipal que possibilite superar a situao de desemprego generalizado; f. Poltica agrcola Representa competncia-chave exercida pelo Municpio em comum com a Unio e Estados, visando fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar (art.23, VIII). Convm lembrar que o Municpio no possui competncia para realizar reforma agrria, sendo esta exclusiva da Unio; g. Poltica cultural Compreende a proteo do patrimnio artstico-cultural local, a conservao da identidade e das manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras. Esta uma competncia comum ao Estado, Unio e ao Municpio ; h. Poltica ambiental Preservao, restaurao e defesa do meio ambiente para as presentes e futuras geraes. A questo ambiental corresponde a direito de todos, cabendo ao poder pblico manter e zelar pela qualidade do meio ambiente.
Fontes: Manual de Direito Constitucional. Moraes, Alexandre Editora Atlas, 2001. Constituio Federal de 1988. Cahali, Yussef Said Editora Revista dos Tribunais. Aulas de Direito Constitucional. Paulo, Vicente Ed. Impetus, RJ, 2004. Elementos de Direito Tributrio. Fernando Jos Dutra Martucelli, Bookseller, 2001. *Marlene Figueira da Silva Diretora da Escola do Legislativo do Mato Grosso do Sul
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ORAMENTO DOS MUNICPIOS *Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul A Constituio da Repblica (art. 165) estabelece que o oramento compem-se de trs tipos de normas: plano plurianual, diretrizes oramentrias e oramento anual. O plano plurianual, como o nome indica, composto pelas polticas pblicas estatais de longo prazo. A lei de diretrizes oramentrias, que compreende as metas e prioridades da administrao pblica, orienta a formulao do oramento anual, devendo na sua estruturao serem observadas, tambm, as normas da Lei Complementar n 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal. A lei oramentria, que anual, fixa as receitas e despesas da administrao pblica. Matria diferente da fixao de receita e previso da despesa proibido expressamente pela Constituio da Repblica (art. 165, 8). A lei oramentria, bem como a do plano plurianual e a de diretrizes oramentrias, de iniciativa do poder executivo, competindo ao poder legislativo apreci-las e vot-las. Legislao bsica: CF/88, Lei Complementar n 101/2000 e Lei n 4320/64. * Wremir Scliar Diretor da Escola de Gesto Francisco Juruena do TCERS
O PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL * Assemblia Legislativa de Minas Gerais Cmara Municipal o rgo do Poder Legislativo do Municpio compete o exerccio de relevantes funes, que se desdobram em: funo legislativa; funo meramente deliberativa; funo fiscalizadora; funo julgadora; e funo poltico-parlamentar. Falaremos, a seguir, de cada uma dessas funes separadamente. 1.1 Funo legislativa No exerccio da funo legislativa, a Cmara legisla, com a sano do prefeito, sobre as matrias da competncia do Municpio, com o que se estabelecem as leis municipais, e se cumpre, no mbito local, o princpio da legalidade, a que est sujeita a Administrao. A Constituio da Repblica e a Lei Orgnica do Municpio estabelecem as matrias de competncia legislativa da Cmara, bem como as normas referentes ao processo legislativo, sendo estas ltimas detalhadas no Regimento Interno. Foi significativamente ampliado o elenco das competncias municipais legislativas, que compreendem a competncia privativa (por exemplo, aprovao do Plano Diretor); a competncia concorrente, ou seja, a exercida em comum com a Unio, os Estados e o Distrito Federal (por exemplo, direito urbanstico, art. 241 da CR); e a competncia suplementar (art. 30, inciso II, da Constituio da Repblica). O art. 30 da Constituio Federal representa um grande passo em prol do fortalecimento das comunas. Eis o texto do mencionado dispositivo:
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"Art. 30 Compete aos Municpios: I legislar sobre assuntos de interesse local; II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental; VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual." A competncia tributria dos Municpios estabelecida nos arts. 145 e 156 da Constituio da Repblica. O primeiro faculta Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios instituir tributos (impostos, taxas e contribuies de melhoria); o segundo d competncia aos Municpios para instituir impostos sobre: a) propriedade predial e territorial urbana; b) transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos a sua aquisio; c) servios de qualquer natureza no compreendidos os de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao definidos em lei complementar.
inovao da Constituio Federal vigente a atribuio ao Municpio da competncia para instituir e arrecadar o imposto sobre transmisso onerosa inter vivos. No art. 23 da Constituio da Repblica esto previstas, com o carter de regras ou principiolgicas e de ampla abrangncia, competncias administrativas comuns da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. A ttulo de exemplo, algumas devem ser destacadas: a) zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico; b) cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; c) proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; d) proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; e) fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; f) combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos. O pargrafo nico do mesmo artigo prev normas, a serem fixadas em lei complementar, para a cooperao entre os vrios entes da Federao, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. A competncia suplementar do Municpio assegurada no inciso II do art. 30 da Constituio da Repblica: "suplementar a legislao federal e a estadual no que couber". Segundo entendimento doutrinrio, essa competncia do Municpio eqivale, na verdade, competncia concorrente, embora esta seja atribuda pela Constituio da Repblica apenas Unio, aos Estados e ao Distrito Federal. Deve-se observar, no entanto, que o Municpio exercer essa competncia "no que lhe couber".
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1.1.1 Processo legislativo A Constituio de 1967, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, inclua o processo legislativo entre outros princpios nela estabelecidos, a cuja observncia se obrigavam os Estados federados na sua auto-organizao, nos termos do art. 13, III. As Constituies dos Estados poderiam adotar o regime de leis delegadas, proibidos os decretos-leis, conforme preceituava o pargrafo nico do art. 200 do texto constitucional federal. A Constituio Federal de 1988 estabelece, no art. 25: "Art. 25 Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio". A ttulo de exemplo, mencione-se dentre esses princpios a serem observados pelos Estados o da impossibilidade de se converter em lei matria que no tenha sido objeto de discusso e votao do Legislativo. Assinala o Prof. RAUL MACHADO HORTA: "O processo legislativo no existe autonomamente, como valor em si, pois tcnica a servio de concepes polticas, realizando fins do poder. Da sua mutabilidade no tempo e sua compreenso variada, refletindo a organizao social, as formas de Governo e de Estado, a estrutura partidria e o sistema poltico". (In: O processo legislativo nas constituies federais brasileiras. Cadernos do Simpsio n 2. Belo Horizonte: Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 1989, p. 5) JOS NILO DE CASTRO observa: "Os princpios norteadores do processo legislativo, de que cogitam os artigos 59 e seguintes, at 69, da Constituio Federal, aplicam-se aos Estados e aos Municpios, como o ciclo e o procedimento das feituras das leis, a saber: a iniciativa, a tramitao no Legislativo, a deliberao, o qurum, a sano (expressa ou tcita), o veto e a promulgao. A moldura paradigmria est na Constituio Federal". (op. cit., p. 5) O mesmo autor registra a posio do Supremo Tribunal Federal a
respeito da matria, citando ementa do acrdo proferido na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 276 7 AL (DJ 17/8/96, p. 7869-7871), da qual se transcreve: "O Supremo Tribunal Federal ainda no definiu, sob o regime da vigente ordem constitucional, se os princpios que informam o processo legislativo impem-se aos Estados-Membros como padres jurdicos de compulsria observncia. O tema da autonomia das unidades federadas, suscitado na perspectiva da nova concepo de federalismo consagrado pela vigente Carta Poltica, foi, no entanto, considerado de extremo relevo jurdico pelo STF(Adin 216-PB)". (op. cit., p. 128) O processo legislativo autoritrio cedeu lugar ao processo legislativo democrtico, cujos aspectos essenciais podem ser assim sintetizados: a) substituio da figura da aprovao automtica, ou por decurso de prazo, pela do esgotamento da deliberao legislativa, uma vez escoado o prazo constitucionalmente previsto, nos seguintes casos: 1) projeto de autoria do Executivo com solicitao de urgncia; 2) veto; b) atribuio de competncia s comisses para discusso e votao de projeto de lei que dispensar, na forma do Regimento Interno, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa Legislativa; c) ampla e efetiva participao da sociedade civil, assegurada: pela iniciativa popular de projeto de lei; pela apresentao de petio, reclamao, representao ou queixa contra ato ou omisso de autoridade ou entidade pblicas; pela realizao de audincias pblicas com entidades da sociedade civil; d) incidncia de veto parcial to-somente em texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea, sendo abolida, portanto, a prtica condenvel do veto incidente sobre palavra ou grupo de palavras; e) previso do qurum de maioria absoluta para rejeio de veto. 1.1.2 Conceito e fases do processo legislativo -
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Processo legislativo o conjunto concatenado de atos prordenados (iniciativa, emenda, votao, sano, promulgao e publicao), realizados pelos rgos legislativos com vistas formao das leis em sentido amplo. Seu objeto , pois, a elaborao dos atos normativos previstos na Constituio ou na Lei Orgnica. Distinguem-se trs fases no processo de elaborao das leis: a) fase introdutria: a iniciativa, que a faculdade de propor um projeto de lei, atribuda a pessoas ou rgos, de forma geral ou especial. o ato que desencadeia o processo legislativo; b) fase constitutiva: a deliberao e a sano. a fase de estudo e deliberao sobre o projeto proposto; compreende os turnos regimentais de discusso e votao, seguidos da redao final da matria aprovada; Essa fase se completa com a apreciao, pelo Executivo, do texto aprovado pelo Legislativo. a interveno do Executivo no aperfeioamento da lei. Tal apreciao pode resultar no assentimento (a sano) ou na recusa (o veto). A sano transforma em lei o projeto aprovado pelo Legislativo. Pode ocorrer expressa ou tacitamente. A sano expressa quando o Executivo d sua concordncia, de modo formal, no prazo de 15 dias teis contados do recebimento da proposio de lei, resultante de projeto aprovado pela Casa Legislativa. A sano tcita, quando o Executivo deixa passar esse prazo sem manifestao de discordncia. Pode o Executivo recusar sano proposio de lei, impedindo, dessa forma, sua transformao em lei. Tal recusa se manifesta pelo veto, que pode ser total ou parcial, conforme atinja toda a proposio ou apenas parte da mesma. Segundo dispe o 2 do art. 66 da Constituio da Repblica, ao qual corresponde o 4 do art. 70 da Constituio do Estado, "o veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea". O veto pode ter por fundamento a inconstitucionalidade da
proposio de lei ou a sua inconvenincia ou inoportunidade, relativamente ao interesse pblico. No primeiro caso, h um motivo estritamente jurdico: a incompatibilidade com a Lei Maior. No segundo caso, h um motivo estritamente poltico, que envolve uma apreciao de vantagens e desvantagens: se o Executivo julgar a proposio contrria ao interesse pblico, opor-lhe- veto. c) fase complementar ou de aquisio de eficcia, que compreende a promulgao e a publicao da lei. A promulgao o ato que declara e atesta a existncia da lei, indicando que esta vlida e executvel. Cabe ao chefe do Executivo promulgar a lei. Se ele, nos casos de sano tcita e de rejeio do veto, no o faz no prazo de 48 horas, deve o presidente da Casa Legislativa faz-lo. Depois da promulgao, vem a publicao, que, em nosso sistema, o meio de tornar a norma conhecida, vigente e eficaz. As matrias em tramitao nas Casas Legislativas recebem, comumente, a denominao genrica de proposies. O Regimento Interno da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (Resoluo n 5.176, de 6/11/97) estabelece, no art. 170: "Proposio o instrumento regimental de formalizao de matria sujeita apreciao da Assemblia Legislativa". A proposio destinada a alterar o texto da Lei Orgnica do Municpio recebe a denominao tcnica de Proposta de Emenda Lei Orgnica. No caso dos projetos de lei, uma vez aprovados em redao final, passam a denominar-se proposies de lei, e sob essa forma que so encaminhados sano. Por extenso do conceito de proposio, a emenda, o requerimento, o parecer e outros instrumentos regimentais a eles assemelhados costumam ser includos no processo legislativo. Os Regimentos Internos de algumas Casas Legislativas inserem, ainda, no rol das proposies do processo legislativo, a indicao, a representao, a moo e a autorizao. o caso do Regimento Interno da
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Cmara Municipal de Belo Horizonte (Resoluo n 1.480, de 7/12/90). As proposies do processo legislativo municipal do origem s espcies normativas previstas na Lei Orgnica do Municpio, que so, em geral, as enumeradas a seguir: a) emendas Lei Orgnica municipal; b) leis complementares; c) leis ordinrias; d) leis delegadas; e) resolues; f) decretos legislativos. O tratamento da matria pode variar nas diversas leis orgnicas, algumas das quais incluem, por exemplo, as medidas provisrias no elenco das matrias compreendidas no processo legislativo municipal. A respeito dessa incluso, oportuna a ponderao de JOS NILO DE CASTRO: "A medida provisria, embora no vedada sua insero no processo legislativo estadual e municipal, pela sua caracterstica e singularidade, no se nos afigura afeioada ao nvel municipal. O que lhes justifica a existncia?". (op. cit., p. 127) Por outro lado, leciona Alexandre de Moraes: "(...) o Supremo Tribunal Federal considera as regras bsicas de processo legislativo previstas na Constituio Federal como modelos obrigatrios s Constituies Estaduais (1). Tal entendimento, que igualmente se aplica s Leis Orgnicas dos Municpios, acaba por permitir que, no mbito estadual e municipal, haja previso de medidas provisrias a serem editadas, respectivamente, pelo governador do Estado ou prefeito municipal e analisadas pelo Poder Legislativo local, desde que, no primeiro caso, exista previso expressa na Constituio Estadual (2) e, no segundo, previso nesta e na respectiva Lei Orgnica do Municpio. Alm disto, ser obrigatria a observncia do modelo bsico da Constituio Federal." Ressalte-se, ainda, que diferentemente da Constituio anterior, que proibia expressamente a adoo dos decretos-leis pelos Estados-
Membros, a Constituio vigente silencia a respeito. Como ressalta Roque Carraza, "nada impede, porm, que exercitando seus poderes constituintes decorrentes, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal prevejam a edio de medidas provisrias, respectivamente, estaduais, municipais e distritais. A elas, mutatis mutandis, devem ser aplicados os princpios e limitaes que cercam as medidas provisrias federais". Com a promulgao da Emenda Constitucional n 32/2001, foram alterados os preceitos que norteiam a edio e o processo de converso de medidas provisrias em leis. Conseqentemente, normas constitucionais estaduais ou de leis orgnicas municipais que tratem da matria devero adequar-se nova sistemtica introduzida no texto constitucional federal pela referida emenda. Passamos, a seguir, a tecer algumas consideraes acerca dos atos do processo legislativo municipal. 1.1.2.1 Emenda Lei Orgnica Em razo do poder organizativo municipal, a Lei Orgnica estabelece regras para ser emendada, com o que ela se reveste de certa rigidez: sendo aprovada pelo voto de dois teros dos membros da Cmara, somente com igual qurum poder ser alterada. As leis locais que a contrariarem sero ilegtimas e invlidas, desde que assim as declare o Judicirio (controle de legalidade das leis municipais em face da Lei Orgnica do Municpio). 1.1.2.2 Lei complementar A lei complementar, aprovada por maioria absoluta (mais da metade do total de membros da Casa Legislativa), expressa e especificamente prevista em determinadas disposies da Constituio e destina-se a complement-las, relativamente matria de que tratam. Tem, pois, natureza infraconstitucional.
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No mbito do Municpio, a Lei Orgnica poder prever as matrias que constituem objeto de lei complementar municipal. Nos termos da Lei Orgnica, podem constituir objeto de lei complementar municipal, por exemplo, a organizao administrativa do Municpio, o estatuto dos servidores pblicos municipais, os cdigos tributrio e sanitrio do Municpio, alm de outras normas. Pelo aspecto formal, a qualificao do qurum (maioria absoluta) faz-se necessria devido importncia da ordenao jurdica contida na lei complementar. 1.1.2.3 Lei ordinria A lei ordinria, que, na prtica, chamada simplesmente lei, o ato legislativo tpico, que, em regra, edita normas gerais e abstratas. disciplinada em lei ordinria a matria no reservada lei complementar, ou seja, a maioria das matrias da competncia do Municpio. Vrios dispositivos da Lei Orgnica dependem de regulamentao por lei ordinria. 1.1.2.4 Lei delegada A lei delegada um ato normativo elaborado e editado pelo chefe do Executivo, em razo de autorizao do Poder Legislativo e nos limites por este estabelecidos. Segundo o parmetro constitucional, cabe Lei Orgnica do Municpio prever a delegao ao prefeito, a ser efetuada sob a forma de resoluo ou decreto legislativo da Cmara Municipal, que especificar seu contedo e os termos de seu exerccio e poder determinar a apreciao, pela Cmara, do projeto de lei delegada, caso em que este ser submetido votao nica, vedada qualquer emenda.
So excludos do mbito da delegabilidade os atos de competncia exclusiva da Cmara, a matria reservada lei complementar e a legislao sobre planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos, segundo o estabelecido no art. 68, 1, III, da Constituio da Repblica, aplicvel ao processo legislativo federal. 1.1.2.5 Decreto legislativo e resoluo O decreto legislativo e a resoluo, promulgados pelo presidente da Cmara, destinam-se a regular matrias da competncia exclusiva do Legislativo e as de carter poltico, processual, legislativo ou administrativo, excludas do mbito da lei. Como esclarece JOS NILO DE CASTRO, ambos os atos tm o mesmo conceito, mas diferem quanto aos efeitos, os quais so externos e internos, no caso do decreto legislativo, e apenas internos, no caso da resoluo. Observa o mesmo autor: "No h necessidade, entretanto, de se reproduzirem, nas Leis Orgnicas, integrando o processo legislativo municipal, esses dois atos normativos (decretos legislativos e resolues). Admitem-se comumente apenas as resolues". (op. cit., p. 127) 1.1.2.6 Emenda A emenda proposio apresentada como acessria de outra e, conforme sua finalidade, pode ser aditiva, modificativa, substitutiva ou supressiva. aditiva a emenda que se acrescenta a outra proposio; modificativa, a que altera dispositivo sem modific-lo substancialmente; substitutiva, a apresentada como sucednea de dispositivo ou sucednea integral de proposio, caso em que passa a denominar-se substitutivo; supressiva, a destinada a excluir dispositivo. Chama-se subemenda a emenda apresentada a outra.
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A emenda admitida quando pertinente ao assunto versado na proposio principal e quando incidente sobre um s dispositivo, salvo matria correlata. Por ser proposio acessria, a emenda no se confunde com Emenda Lei Orgnica, o principal dos atos do processo legislativo municipal. 1.1.2.7 Redao final D-se redao final aos projetos em geral e s Propostas de Emenda Lei Orgnica, aps sua aprovao nos turnos regimentais. O parecer de redao final, emitido pela Comisso de Redao da Cmara, d forma matria aprovada, segundo a tcnica legislativa, corrigindo eventual vcio de linguagem, defeito ou erro material. Para a mesma finalidade, admitida emenda redao final, durante a discusso do parecer. Aprovada a redao final, a matria enviada sano ou promulgao, conforme o caso. 1.1.2.8 Indicao, representao, moo e autorizao So proposies cujo conceito pode ser enunciado em conformidade com o previsto nos seguintes dispositivos do Regimento Interno da Cmara Municipal de Belo Horizonte: "Art. 130 Indicao a proposio por meio da qual se sugere: I realizao de medida de interesse pblico; II ao prefeito a declarao de utilidade pblica, observados os requisitos da lei, de sociedades civis, associaes e fundaes.
Art. 131 Representao a proposio por meio da qual se sugere a realizao de medida de interesse pblico ou a manifestao sobre qualquer assunto a autoridades federais ou estaduais. Art. 132 Moo a proposio por meio da qual se manifesta regozijo, congratulao, pesar, protesto ou sentimento similar. Art. 133 Autorizao a proposio por meio da qual o prefeito solicita permisso para se ausentar do Municpio por mais de 10 dias, o vice-prefeito para se ausentar do Estado pelo mesmo prazo ou ambos, do Pas, por qualquer prazo. 1.1.3 Plenrio e comisses O Poder Legislativo tem no Plenrio seu rgo deliberativo por excelncia. Paralelamente a ele, figuram as comisses tcnicas, como rgos de composio mais reduzida, porm de fundamental importncia, uma vez que nelas que os assuntos trazidos considerao da Casa devem ser examinados com maior cuidado e o mais detalhadamente possvel. Numa Cmara Municipal que funcione observando a tcnica parlamentar mais adequada, os assuntos em exame so encaminhados a comisses de vereadores, constitudas de acordo com o Regimento, antes de serem levados a Plenrio para deliberao conclusiva. Uma vez na comisso, a matria deve ser distribuda, por seu presidente, a um dos membros. Este o chamado relator, o qual, depois de examinar o assunto, prope aos demais membros as concluses que, no seu entendimento, devem constituir o parecer da comisso sobre a matria. A opinio do relator, ento, se aceita pela maioria dos membros da comisso, passa a constituir a pea por meio da qual a comisso orienta o Plenrio para que este decida sobre a questo. Desse modo, h impropriedade tcnica no texto regimental que estabelece a votao de projeto de lei nas comisses, tanto quanto no Plenrio, pois somente no Plenrio que as proposies devem ser objeto de
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deliberao. Nas comisses, o que se deve votar apenas o parecer formulado pelo relator sobre o projeto, o qual, uma vez aprovado, passa a constituir-se em pronunciamento de toda a comisso e no apenas num voto do relator sobre a matria. Depois, sim, que o projeto ser votado, mas pelo Plenrio, mediante a orientao do parecer da comisso. Deve ficar claro, ainda, que o parecer da comisso, exatamente por ser uma pea meramente opinativa, no obriga o Plenrio a decidir no mesmo sentido de sua concluso. A comisso pode opinar, por exemplo, pela aprovao do projeto, e o Plenrio poder rejeit-lo. Sem contrariar o que j foi dito, esclarea-se que, em razo do permissivo constitucional constante do art. 57, 2, inciso I, da Constituio da Repblica, possvel que os textos regimentais estabeleam a deliberao conclusiva de comisses sobre determinadas matrias. O Regimento Interno da Assemblia de Minas, por exemplo, por seus arts. 103, 104 e 105, estabelece:
"Art. 103 Compete s comisses permanentes apreciar, conclusivamente, em turno nico, as seguintes proposies, ressalvado o disposto no art. 104: I projetos de lei que versem sobre: a) declarao de utilidade pblica; b) denominao de prprios pblicos; II projetos de resoluo que tratem de subvenes; III requerimentos escritos que solicitarem: a) providncia a rgo da administrao pblica; b) manifestao de pesar por falecimento de membro do poder pblico; c) manifestao de apoio, aplauso, regozijo ou congratulaes; d) manifestao de repdio ou protesto. Pargrafo nico Os requerimentos a que se refere o inciso III prescindem de parecer.
Art. 104 Ao Plenrio ser devolvido o exame, global ou parcial, do mrito de proposio apreciada conclusivamente pelas comisses, se, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas contadas da publicao da deciso no rgo Oficial dos Poderes do Estado, houver requerimento de 1/10 (um dcimo) dos membros da Assemblia Legislativa.
1 Na ocorrncia do disposto neste artigo, as emendas apresentadas ao projeto ou requerimento podero receber parecer oral de relator designado em Plenrio. 2 Concluda a votao, o projeto ser encaminhado Comisso de Redao. Art. 105 Na tramitao das proposies submetidas deliberao conclusiva das comisses, sero observadas, no que couber, as disposies regimentais aplicveis s matrias sujeitas deliberao do Plenrio." Como se v, o legislador excepcionou expressamente, no art. 103, aqueles casos que considerou assuntos de anlise mais simples e que, por essa razo, poderiam esgotar sua tramitao normalmente nas comisses, sem a necessidade de virem a sobrecarregar as pautas de Plenrio, ficando este por conta de apreciar matrias mais complexas. E, em seguida, no art. 104, abriu a possibilidade de "devolver-se" ao Plenrio o exame de tais proposies, na forma ali prevista. Isso uma indicao clara de que, mesmo nesses casos, o poder de deliberao conclusiva ainda do Plenrio, que, por meio de um dispositivo regimental, transfere tal competncia s comisses. Esse tratamento tambm dado s comisses parlamentares de inqurito, pelos arts. 112 a 114 do mesmo Regimento. Da se verifica que o fato de a matria ser objeto de deliberao conclusiva de comisses no significa necessariamente tratar-se de assunto de fcil exame e, muito menos, matria de menor importncia. De qualquer modo, o que preciso ficar claro que somente por disposio expressa se pode admitir esse tipo de exceo regimental; a regra, repetimos, a deciso pelo Plenrio.
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Finalmente, no se pode deixar de mencionar a exceo prevista no art. 191 do Regimento Interno da Assemblia mineira, em que se prev a rejeio de projeto de lei que receba parecer contrrio, quanto ao mrito, de todas as comisses a que tenha sido distribudo, salvo se houver recurso de deputado, nos termos do art. 104 do mesmo Regimento Interno. Tambm nesse caso, a proposio arquivada sem que o Plenrio a aprecie. Tal como nos outros casos, por fora de norma regimental expressa. Essa norma, alis, constitui disposio que se vem repetindo em sucessivos diplomas regimentais da Assemblia Legislativa de Minas e que encontra frmulas equivalentes em outros diplomas internos hoje em vigor. A ttulo de exemplo, cite-se o disposto no art. 133 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. 1.1.4 Turnos processuais A maioria dos diplomas regimentais, tanto nos Estados como nos Municpios, segue o princpio da forma de procedimento complexa para o exame das proposies. Por esse sistema, estabelecem-se duas ou trs fases processuais, nas quais o assunto analisado pelas comisses e votado pelo Plenrio. Tais fases intitulam-se geralmente turnos, como se v nos Regimentos Internos do Senado Federal, da Cmara dos Deputados e da Assemblia mineira e em numerosos outros textos, tanto estaduais como municipais. Embora o tratamento deste aspecto dos procedimentos legislativos no seja uniforme nesses diplomas, verifica-se que a origem de tal frmula repetitiva est na preocupao com a retificao de enganos, o preenchimento de lacunas, o aperfeioamento e, at mesmo, a adequao a possveis fatos supervenientes. Os dois ou trs turnos, portanto, no devem ser uma repetio pura e simples de procedimentos, mas, sim, fases processuais sucessivas, nas quais o exame da matria caminhe para a frente, no sentido de seu objetivo final. Por essa razo, o Regimento Interno da Assemblia Legislativa de
Minas estabelece tratamento diferenciado para o exame das proposies nos dois diferentes turnos, reduzindo a apenas uma a comisso que emite parecer no segundo turno, bem como limitando, neste, as possibilidades de apresentao de emendas. Essas diferenas tm o objetivo de fazer com que o reexame constitua apenas uma oportunidade de aperfeioamento, o que no impede que uma proposio aprovada em primeiro turno seja rejeitada no segundo. A esse propsito, veja-se o que dispe o art. 189 do Regimento:
"Art. 189 Aprovado em 1 turno, o projeto ser despachado comisso competente, a fim de receber parecer para o 2 turno. 1 Quando houver emendas aprovadas, o parecer conter a redao do vencido. 2 No 2 turno, o projeto sujeita-se aos prazos e s formalidades do 1 turno, no se admitindo emenda que contenha matria prejudicada ou rejeitada. 3 A emenda contendo matria nova s ser admitida, no 2 turno, por acordo de Lideranas e desde que pertinente proposio. 4 A emenda, no 2 turno, votada independentemente de parecer de comisso, podendo ser despachada pelo Presidente comisso competente, de ofcio ou a requerimento do Colgio de Lderes, ou ainda a requerimento de Deputado, aprovado pelo Plenrio, ressalvado o disposto no inciso III do art. 297. 5 Concluda a votao, o projeto remetido Comisso de Redao.
necessrio ainda esclarecer o significado da expresso redao do vencido, que encontramos no 1 do artigo transcrito. E isso porque no so poucas as dvidas que a expresso tem provocado, da decorrendo inclusive confuso com o conceito de voto vencido, que tem sentido quase que oposto ao daquela. Por vencido entende-se o texto de proposio resultante de votao pelo Plenrio, em que se verifique a aprovao de emendas. Ento, sempre
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que a redao original de uma proposio d lugar a uma outra, em virtude de modificaes introduzidas por via da aprovao de emendas, esta nova redao, este novo texto, constitui o vencido. J voto vencido o pronunciamento de carter opinativo que no consegue aprovao, quando do exame de determinada matria nas comisses. Se uma comisso se rene para decidir sobre o parecer proposto pelo relator designado, e esse parecer rejeitado, a temos um caso de voto vencido. (art. 139, pargrafo nico, do Regimento Interno da Assemblia de Minas) 1.1.5 Qurum Em virtude das dvidas que a questo do qurum provoca, entendemos ser interessante fazer alguns esclarecimentos sobre o tema. Vamos comear pelos conceitos de maioria simples e maioria absoluta. O art. 47 da Constituio Federal, que corresponde ao art. 55 da Constituio do Estado, estabelece que as deliberaes das Casas do Congresso sero tomadas por maioria de votos, devendo estar presente a maioria de seus membros, exceto nos casos expressamente previstos na Constituio. A est o princpio a ser observado pelos Estados, em relao s Assemblias Legislativas, e pelos Municpios, no tocante s Cmaras Municipais. o princpio da deliberao por maioria simples, ou seja, se estiver presente mais da metade dos membros da Casa, o maior nmero de votos dados, num sentido ou noutro, define o resultado da votao. E o que vem a ser ento o qurum de aprovao por maioria absoluta? o de aprovao por mais da metade de todos os membros da Casa Legislativa e no apenas dos presentes. Para eliminar dvidas que porventura persistam quanto ao clculo do nmero correspondente expresso maioria, seja absoluta ou simples, transcrevemos o que, a propsito, estabelece o art. 251 do Regimento
Interno da Assemblia Legislativa de Minas Gerais: "Art. 251 A determinao de qurum ser feita do seguinte modo:
I o qurum da maioria absoluta, em composio mpar da Assemblia, obter-se- acrescentando-se uma unidade ao nmero de Deputados e dividindo-se o resultado por dois; II o qurum de um tero obter-se-: a) dividindo-se por trs o nmero de Deputados, se este for mltiplo de trs; b) dividindo-se por trs, acrescido de uma ou duas unidades, o nmero de Deputados, se este no for mltiplo de trs; III o qurum de dois teros obter-se- multiplicando-se por dois o resultado obtido segundo os critrios estabelecidos no inciso anterior; IV o qurum de trs quintos obter-se-: a) dividindo-se por cinco o nmero de Deputados, se este for mltiplo de cinco, e multiplicandose o quociente obtido por trs; b) dividindo-se por cinco, acrescido das unidades necessrias, o nmero de Deputados, se este no for mltiplo de cinco, e multiplicando-se o quociente obtido por trs."
Assim sendo, enquanto, numa Cmara de nove membros, as votaes, em regra, podem decidir-se por apenas trs votos (o que corresponde a mais da metade dos presentes, estando presente mais da metade de todos os membros), aquelas outras votaes, nas quais seja obrigatria a maioria absoluta para a aprovao da matria, somente podero resultar em aprovao se, pelo menos, cinco vereadores votarem a favor da proposio. Se quatro vereadores votarem a favor e um, contra, estar rejeitada a proposio. Fica claro, portanto, que o conceito de qurum se aplica tanto ao nmero de presentes quanto ao nmero de votantes ou de votos, neste ou naquele sentido, no se podendo falar, obviamente, em maioria simples, quando a questo se referir ao nmero de presenas. Maioria simples um conceito que somente se aplica a votaes.
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A questo do quorum qualificado impe-nos tambm a necessidade de atentar para o fato de que, nessa hiptese, o nmero mnimo de votos para aprovar ou para rejeitar nem sempre coincide com o nmero mnimo de presenas necessrio para que se possa submeter a votos a proposio. freqente verificarmos, nos Regimentos Internos, que os presidentes das Casas Legislativas so impedidos de votar as proposies submetidas ao Plenrio. Nesse caso, o nmero mnimo de presenas para a deliberao h de ser o do qurum de aprovao ou de rejeio mais um, de modo que a proposio a ser votada possa ser tanto aprovada quanto rejeitada. Numa Cmara Municipal com nove membros, por exemplo, para que se submeta a votos um projeto de lei complementar, que depende do voto favorvel de cinco de seus membros para que seja aprovado, ser necessria a presena de, no mnimo, seis vereadores, na hiptese de o Regimento Interno dispor que, nesses casos, o presidente no vota. Tambm quanto ao processo de votao a ser utilizado nas deliberaes por qurum qualificado, importa fazer algumas consideraes. O Regimento Interno da Assemblia de Minas prev, por seu art. 258, serem trs os processos de votao: o simblico, o nominal e o processo por escrutnio secreto. Eis o texto do citado dispositivo:
"Art. 258 So 3 (trs) os processos de votao: I simblico; II nominal; III por escrutnio secreto."
Pelo fato de as Cmaras Municipais nem sempre seguirem esse sistema (e, a ttulo de exemplo, citamos o Regimento Interno da Cmara Municipal de Poos de Caldas, que, no seu art. 201, somente prev os processos simblico e nominal), indispensvel fazer com que a Lei Interna disponha de, pelo menos, um processo que permita a verificao, sem deixar dvidas, do atendimento da condio mnima, que o qurum qualificado. E isso porque, principalmente nas Cmaras de composio numerosa, a votao pelo processo simblico (que, via de regra, aponta a deciso apenas
pela atitude dos votantes) pode fazer com que seja impossvel registrar em ata a observncia da condio. Assim, essa observao se aplica no apenas deliberao sobre propostas de emenda Lei Orgnica, mas tambm votao de qualquer outra proposio que implique qurum qualificado. Nunca demais lembrar que o mesmo processo observado na deliberao sobre a proposio principal vale tambm para as acessrias, inclusive os chamados incidentes processuais. o caso das emendas e dos requerimentos que, porventura, incidam sobre a apreciao da matria principal, tais como pedidos de adiamento de votao, votao por partes, votao por determinado processo etc. Para facilitar a soluo do problema acima exposto (a elaborao de normas regimentais que disciplinem os processos de votao, de tal maneira que o atendimento do qurum qualificado fique comprovado na ata dos trabalhos), relacionamos, a seguir, os casos hoje existentes de matrias que exigem o qurum qualificado:
Casos
1-Elaborao da lei orgnica 2- Alterao da lei orgnica 3- Rejeio do veto oposto pelo prefeito 4- Aprovao de lei complementar 5- Rejeio do parecer prvio sobre as contas do prefeito municipal, emitido pelo Tribunal ou Conselho de Contas competente.
Qurum exigido
2/3 2/3 Maioria absoluta Maioria absoluta 2/3
Fonte legal
CR/88, art. 29 caput CR/88, art. 29 caput CR/88, art. 66, 4 CR/88, art. 69 CR/88, art. 31 2
No que se refere ao qurum qualificado para a votao da Proposta de Emenda Lei Orgnica, o qual decorre do disposto no art. 29 da Constituio da Repblica, bom frisar que a condio fundamental a ser observada pelo legislador municipal a de que s com o voto favorvel de, no mnimo, dois teros dos membros da Cmara estar a proposta aprovada. O que equivale a dizer que, numa Cmara de nove vereadores, por exemplo, se uma proposio dessa natureza for votada por seis vereadores (2/3 dos
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membros da Cmara) e obtiver o voto favorvel sua aprovao de, apenas, cinco, com um vereador votando contra, a proposta dever ser declarada REJEITADA. E isso porque, tendo sido de 2/3 dos membros da Cmara o nmero de votantes, a votao ter sido vlida, porque realizada com a observncia do qurum qualificado, e a proposio no ter sido aprovada, por no ter obtido o nmero mnimo, exigido pela Constituio, de votos a seu favor. 1.1.6 Participao popular direta O constituinte federal de 1988 implantou, no texto da Carta Magna, formas de participao popular direta, que atribuem ao regime poltico vigente o carter de democracia semidireta. Alis, norma expressa da prpria Constituio Federal: "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio" (art. 1, pargrafo nico). A participao direta ocorre pela iniciativa popular de proposies de natureza variada: projetos de lei e peties diversas, alm da presena do povo no trabalho das comisses permanentes, dentre as quais ressalte-se a Comisso de Participao Popular da Assemblia Legislativa de Minas Gerais, criada em 2003, pela Resoluo n 5212. No que diz respeito aos projetos de lei, a iniciativa popular se d, no mbito municipal, quando o projeto apresentado Cmara assinado por cinco por cento, no mnimo, do eleitorado municipal, devendo o texto ficar restrito a matria de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros (art. 29, inciso XIII, da Constituio Federal). Esta , sem dvida, a modalidade mais eloqente na caracterizao da participao popular direta, mas inquestionvel a importncia que, por suas possibilidades futuras, apresenta tambm a participao nas audincias pblicas das comisses permanentes da Assemblia, cuja finalidade subsidiar o processo legislativo. Previstas no inciso III do 2 do art. 60 da Constituio mineira, as audincias foram tratadas no inciso VI do art. 100 e no Captulo III do Ttulo
VIII do Regimento Interno da Assemblia; na Resoluo n 5.117, de 13 de julho de 1992, que contm normas regimentais complementares sobre a matria; na Deliberao da Mesa n 856, de 1993, que regulamenta a citada resoluo. Com a promulgao da Emenda Constituio n 12, de 1 de setembro de 1994, foram acrescentados ao art. 157 da Constituio do Estado os 5, 6 e 7 , nos termos dos quais a realizao de audincias pblicas regionais foi disciplinada pela Lei n 11.745, de 16 de janeiro de 1995, alterada pela Lei n 12.997, de 30 de julho de 1998. O citado 5 do art. 157 da Constituio do Estado passou a vigorar com a redao dada pela Emenda Constituio n 25, de 7 de julho de 1997, a qual veio a ser alterada pela Emenda Constituio n 36, de 29 de dezembro de 1998, que, alm disso, alterou o 6 e suprimiu o 7 do mesmo art. 157. Entre as inovaes trazidas matria pela recente legislao, devem-se destacar: a) a prioridade atribuda, em audincia pblica regional, realizada bienalmente, para subsidiar a elaborao do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, do Plano Plurianual de Ao Governamental e da proposta oramentria anual, s propostas resultantes de audincias pblicas municipais realizadas pelos poderes pblicos locais, nos termos de regulamentao; b) a participao do Tribunal de Contas e dos Poderes Judicirio e Executivo na audincia pblica supra-referida, com vistas prestao de informaes e coleta de subsdios para as aes pertinentes a seus respectivos mbitos de competncia. Por fora da citada Emenda Constituio n 36, outros dispositivos constitucionais passaram a assegurar aos programas e projetos priorizados em audincias pblicas regionais tratamento privilegiado, sob vrios aspectos, includos os referentes fiscalizao e aos controles, bem assim previso e execuo oramentrias.
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Nos termos do 2 do art. 3 da Resoluo n 5.117, de 1992, "o apoio realizao da audincia pblica regional poder ser encargo das municipalidades componentes da macrorregio, mediante convnio firmado com a Assemblia Legislativa", estabelecendo o 3 do mesmo artigo que "as audincias pblicas regionais sero realizadas, preferencialmente, na Cmara Municipal". Alm de assegurar ampla e efetiva participao da sociedade civil em atividades ligadas elaborao legislativa, a audincia pblica regional valioso instrumento de unificao e fortalecimento dos Poderes do Estado e do Municpio. J quanto s peties populares, o art. 60 da Carta mineira, pelo inciso V de seu 2, faz incluir, no rol das atribuies das comisses da Assemblia, o recebimento de pedidos subscritos por qualquer pessoa e no apenas por representantes das municipalidades ou de entidades outras , podendo tratar, entre outras questes, de reclamao, representao ou queixa contra ato ou omisso de autoridade ou entidade pblicas estaduais. Verifica-se, portanto, que, a partir da Constituio da Repblica, o ordenamento jurdico vigente se orienta no sentido de fortalecer o Poder Legislativo em todos os seus nveis, no apenas pela devoluo de atribuies ao Congresso, s Assemblias e s Cmaras, como tambm pela previso de formas de atuao integrada dessas entidades e, como se viu, da participao popular direta. 1.2 Funo deliberativa No exerccio da funo meramente deliberativa, a Cmara trata de matrias de sua competncia exclusiva, previstas na Lei Orgnica prpria, expedindo atos de aprovao, de autorizao, de fixao de situaes ou de julgamento tcnico, consubstanciados em decreto legislativo ou em resoluo, que independem de sano do prefeito. Em geral, como j se assinalou, as resolues dispem sobre matrias de interesse interno da Cmara, e os decretos legislativos, sobre as matrias de sua competncia exclusiva que produzam efeitos externos ou internos.
1.3 Funo fiscalizadora A funo fiscalizadora da Cmara exercida mediante mecanismos diversos, como, por exemplo: a) pedido de informaes ao prefeito; b) convocao de auxiliares diretos deste; c) investigao mediante Comisso Parlamentar de Inqurito; d) tomada e julgamento das contas do prefeito, s podendo ser rejeitado o parecer prvio do Tribunal de Contas competente pelo voto de dois teros dos membros da Cmara; e) acolhimento de petio, reclamao, representao ou queixa de qualquer pessoa contra ato ou omisso de autoridade ou entidade pblicas e de outras formas de manifestao da sociedade civil; f) exerccio, no mbito de sua competncia, da fiscalizao e do controle dos atos do Executivo, includos os da Administrao Indireta. 1.3.1 Comisso Parlamentar de Inqurito Ensina o Prof. JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO: "... a misso do Poder Legislativo, por fora das disposies constitucionais e da Teoria do Estado Democrtico, est ligada sua responsabilidade poltica de vigilncia sobre os fatores que contribuem para que a mquina do estado no seja objeto de negligncia, desonestidade, incompetncia, desmandos e prepotncia. O Poder Legislativo dispe de instrumentos hbeis para o saneamento das atividades administrativas: as Comisses Parlamentares de Inqurito e os Tribunais de Contas". (In: Teoria geral das comisses parlamentares comisses parlamentares de inqurito. Rio de Janeiro. Forense, 1988, p. 1) A Comisso Parlamentar de Inqurito CPI , tambm chamada Comisso Legislativa de Inqurito ou Comisso Especial de Inqurito, comisso temporria, criada para a apurao de fato determinado e por prazo certo. Encontrando sua fonte primria no 3 do art. 58 da Constituio Federal, as Comisses Parlamentares de Inqurito tm poderes de
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investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos no Regimento Interno (ou na Lei Orgnica do Municpio), e so criadas mediante requerimento de um tero dos membros da Casa Legislativa, para a apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico ou a outra autoridade competente, para que se promova a responsabilidade civil, criminal ou administrativa do infrator. O Regimento Interno da Assemblia mineira, no seu art. 112, 1, conceitua fato determinado:
"Art. 112 ................................................................................ 1 Considera-se fato determinado o acontecimento de relevante interesse para a vida pblica e para a ordem constitucional, legal, econmica e social do Estado, que demande investigao, elucidao e fiscalizao e esteja devidamente caracterizado no requerimento que deu origem comisso."
No desenvolvimento dos trabalhos da CPI, tem de ser observada, no que couber, a legislao especfica. No que se refere ao procedimento, a Lei Federal n 1.579, de 18 de maro de 1952, e as normas contidas no Cdigo de Processo Penal so aplicadas subsidiariamente. A criao da CPI automtica, conforme se depreende dos dispositivos constitucionais referentes ao assunto: solicitada por, no mnimo, um tero dos vereadores e atendidos os demais requisitos constitucionais e regimentais, caber ao presidente da Cmara receber o requerimento, despach-lo a publicao e, mediante indicao das lideranas, observada tanto quanto possvel a representao proporcional dos partidos, constituir a Comisso, indicando o fato determinado a ser objeto de apurao e fixando prazo certo para a concluso dos trabalhos. JOS NILO DE CASTRO afirma que a criao da CPI ", na verdade, o exerccio de uma franquia democrtica, assegurada minoria nos parlamentos" e observa: "Seria desastroso, para a democracia, subordinar a criao de CPI deliberao da maioria, pois, o mais das vezes, tal fato tornaria impraticvel a instituio desse instrumento de controle eficientssimo. Subordin-la ao voto da maioria o mesmo que neg-la,
como prerrogativa da minoria". (In: A CPI municipal. Belo Horizonte: Del Rey, 1993, p. 120-121) Ademais, dispe o j citado art. 55 da Constituio do Estado, reproduzindo a norma do art. 47 da Constituio Federal:
"Art. 55 Salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes da Assemblia Legislativa e de suas comisses sero tomadas por maioria de votos, presente a maioria de seus membros."
Se, por exemplo, constar do Regimento Interno, ou da Lei Orgnica, a exigncia de o requerimento de criao de CPI ser submetido deliberao do Plenrio e depender do voto favorvel da maioria absoluta, estar sendo adotado qurum no previsto em disposio constitucional, o que significa descumprir a Constituio. A respeito das concluses da CPI municipal, esclarece JOS NILO DE CASTRO: "... no tm a natureza de sentena, no punem, nem podem indicar ou sugerir, considerar estes ou aqueles fatos como crimes comuns, de responsabilidade ou infraes poltico-administrativas, capitulando-os. Seus trabalhos so formal e meramente investigatrios". (op. cit., p. 108) 1.3.2 Fiscalizao financeira A fiscalizao contbil, financeira e oramentria do Municpio ser exercida pela Cmara nos termos do art. 31 da Constituio da Repblica e do art. 180 da Constituio mineira. Eis o texto dos dispositivos mencionados:
"Art. 31 A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 1 O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver. 2 O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as
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contas que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal. 3 As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. 4 vedada a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais." ............................................................................................... "Art. 180 A Cmara Municipal julgar as contas do Prefeito, mediante parecer prvio do Tribunal de Contas, que ter trezentos e sessenta dias de prazo, contados de seu recebimento, para emiti-lo, na forma da lei. 1 Como procedimento fiscalizador e orientador, o Tribunal de Contas realizar habitualmente inspees locais nas Prefeituras, Cmaras Municipais e demais rgos e entidades da administrao direta e indireta dos Municpios. 2 As decises do Tribunal de Contas de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo. 3 No primeiro e no ltimo ano de mandato do Prefeito Municipal, o Municpio enviar ao Tribunal de Contas inventrio de todos os seus bens mveis e imveis. 4 O Tribunal de Contas exercer, em relao ao Municpio e s entidades de sua administrao indireta, as atribuies previstas no art. 76 desta Constituio, observado o disposto no art. 31 da Constituio da Repblica."
Entre as atribuies estabelecidas para o Tribunal de Contas pelo art. 76 da Constituio do Estado, encontra-se a de "realizar, por iniciativa prpria, ou a pedido da Assemblia Legislativa ou de comisso sua, inspeo e auditoria de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial em rgo de qualquer dos Poderes e em entidade
da administrao indireta". Deve-se mencionar, ainda, o 2 do art. 77 da Constituio do Estado, o qual prev uma cmara composta de trs conselheiros, renovvel anualmente, para o exerccio exclusivo da fiscalizao financeira e oramentria dos Municpios. 1.4 Funo julgadora No desempenho da funo julgadora, quando exerce um juzo poltico, compete Cmara Municipal: a) julgar o prefeito, o vice-prefeito e os vereadores, nas infraes poltico-administrativas previstas em lei federal (Decreto-lei n 201/67, recepcionado como lei ordinria pela Constituio Federal vigente); b) decretar a perda do mandato do prefeito e dos vereadores, nos casos indicados na Constituio Federal, na Lei Orgnica e na legislao federal aplicvel; c) proceder tomada de contas do prefeito quando no apresentadas Cmara dentro de 60 (sessenta) dias aps a abertura da sesso legislativa; d) julgar as contas do prefeito e tambm as da Mesa da Cmara. A rejeio das contas pode ensejar a responsabilizao polticoadministrativa do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores, do que poder resultar perda de mandato, alm da responsabilidade penal ou civil, se for o caso. 1.4.1 Crime de responsabilidade e outras infraes Nos termos do art. 29, X, da Constituio da Repblica, o julgamento do prefeito se faz perante o Tribunal de Justia. o que se chama de foro privilegiado por prerrogativa de funo, estabelecido no em
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considerao pessoa, mas em razo do cargo ou das funes que exerce. Estabelece o art. 178 da Constituio do Estado de Minas Gerais:
"Art. 178 O Prefeito processado e julgado originariamente pelo Tribunal de Justia, nos crimes comuns e nos de responsabilidade. Pargrafo nico Na forma da Lei Orgnica, compete Cmara Municipal o julgamento do Prefeito por infrao polticoadministrativa, observada a regra do 4 do art. 175." O art. 175, 4, por sua vez, diz o seguinte: "Art. 175 ... 4 Ao Vereador ser assegurada ampla defesa em processo no qual seja acusado, observados, entre outros requisitos de validade, o contraditrio, a publicidade e o despacho ou deciso motivados."
O Tribunal de Justia julga o Prefeito por crimes de responsabilidade (Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967, art.1), crimes comuns (definidos no Cdigo Penal), contravenes penais (previstas na Lei de Contravenes Penais) e abuso de autoridade (Lei n 4.898, de 9 de dezembro de 1965). Esse julgamento no se confunde com o dos atos do prefeito, atacveis, por exemplo, por mandado de segurana ou ao popular, pois a competncia para julg-los, originariamente, do juiz de Direito da comarca. Convm ressaltar, entretanto, que a competncia do Tribunal de Justia do Estado para o processo e o julgamento do prefeito municipal restringe-se s infraes penais de competncia da Justia estadual, cabendo Justia federal e Justia eleitoral a competncia originria, por meio de seus respectivos tribunais de 2 grau (Tribunais Regionais Federais e Tribunais Regionais Eleitorais), para o julgamento dos crimes de suas respectivas competncias (smula n 702 do STF). Como j se verificou, competente para o julgamento das infraes poltico-administrativas do prefeito a prpria Cmara Municipal. Segundo a lio de JOS NILO DE CASTRO, essas infraes "provm de violao de deveres ticos, funcionais e governamentais locais, cujo objetivo a
perda do mandato eletivo, que se pode dar pela cassao e extino". (In: Direito municipal positivo. 3.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 346) Os crimes de responsabilidade previstos no Decreto-Lei n 201/67 so crimes prprios do chefe do Executivo municipal. Entretanto, os vereadores podem ser co-autores desses crimes, caso em que se sujeitaro a competente processo e julgamento. Pela prtica de crimes comuns, contravenes penais e crimes eleitorais, previstos, respectivamente, no Cdigo Penal, na Lei de Contravenes Penais e no Cdigo Eleitoral, os vereadores sero submetidos a processo e julgamento pelo Poder Judicirio. No que se refere aos crimes funcionais, ou seja, aos cometidos no exerccio de suas funes, os vereadores so equiparados aos funcionrios pblicos, conforme definio do art. 327 do Cdigo Penal:
"Art. 327 Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica."
A prtica de infrao poltico-administrativa, de que trata o art. 7 do Decreto-Lei n 201/67, pode resultar na cassao de mandato de vereador. Os casos de extino de mandato esto previstos no art. 8 desse mesmo decreto-lei. Deve-se atentar para a diferena entre cassao e extino de mandato: a primeira ato constitutivo, de competncia do Plenrio da Cmara; a segunda ato declaratrio, de competncia da Mesa da Cmara. Em um e em outro caso, o julgamento compete exclusivamente Cmara Municipal. O Poder Judicirio s agir quando provocado e o seu papel somente o de apreciar a regularidade do procedimento, sem entrar no mrito da punio. 1.5 Funo poltico-parlamentar O mandato poltico representativo constitui o elemento bsico da democracia indireta ou representativa, ou seja, aquela em que o poder, cujo titular o povo, exercido, em seu nome, por seus representantes
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periodicamente eleitos. Em razo disso, os vereadores, semelhana dos parlamentares estaduais e federais, exercem a representao popular. Segundo lembra JOS AFONSO DA SILVA, a evoluo do processo poltico, pela incorporao de outros elementos democracia representativa, vem promovendo uma relao mais estreita entre os mandatrios e o povo, por meio dos "instrumentos de coordenao e expresso da vontade popular: partidos polticos, sindicatos, associaes polticas, comunidades de base, imprensa livre, de tal sorte que a opinio pblica expresso da cidadania acaba exercendo um papel muito importante no sentido de que os eleitos prestem mais ateno s reivindicaes do povo, mormente s de suas bases eleitorais". (In: Curso de direito constitucional positivo. 20. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 140) Alm desses instrumentos, podem-se apontar, como recursos institucionais disponveis para o exerccio da funo poltico-parlamentar: a tribuna da Cmara, os acordos de lideranas, as audincias pblicas com entidades da sociedade civil, as comisses destinadas representao da Cmara em atos pblicos e a proporcionalidade da participao dos partidos polticos ou dos blocos parlamentares representados na Cmara, na constituio da Mesa e na de cada comisso. 1.5.1 Conflitos sociais Nos dias atuais, a funo poltico-parlamentar vem-se destacando nas atividades das Casas Legislativas das trs esferas de poder, principalmente por um aspecto. que, especialmente no exerccio dessa funo, os parlamentos tm-se constitudo, cada vez mais, no local adequado para a soluo dos conflitos que surgem entre os diversos segmentos da sociedade. Um povo que consegue erigir instituies por via das quais se resolvam tais conflitos, de maneira civilizada e pacfica, protege-se, sem dvida, do perigo de resvalar para formas traumticas de soluo que a ningum podem mais interessar, pois a Histria j nos mostra, e com grande clareza, que, antes de se constiturem em soluo, essas formas se caracterizam, muito mais, como novos problemas que se superpem queles
que se pretende resolver. o caso da luta armada entre classes sociais ou entre naes, como se v hoje em diversas regies de continentes to diversos quanto Europa, frica, sia e Amrica. 2 Atribuies do Vereador Um dos grandes desafios do vereador , diante dos problemas concretos de seus eleitores, encontrar solues que resolvam a situao de todos que se encontram em situao similar e no apenas daqueles que o procuraram. O vereador tem uma srie de mecanismos que pode utilizar para tentar responder s demandas que identifica em sua comunidade. Assim, pode, por exemplo:
apresentar projeto de lei; apresentar emendas s proposies que tramitam na Casa; pedir informaes ao Poder Executivo; convocar Secretrio para prestar esclarecimento; propor, com outros parlamentares, a criao de Comisso Parlamentar de Inqurito; manifestar-se na Tribuna ou nas Comisses; propor realizao de audincia pblica; apresentar requerimento ou indicao, solicitando do Poder Executivo determinada providncia; propor emendas nos Projetos de Lei sobre as Diretrizes Oramentrias e o Oramento Anual; informar a populao sobre as matrias que esto em tramitao na Casa Legislativa, sobre seus direitos e sobre os rgos que os interessados devem procurar para fazer valer esses direitos.
Embora no sejam prerrogativas exclusivas dos Parlamentares, no se deve desconsiderar a possibilidade de representarem perante o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas ou mesmo ajuizarem aes populares na defesa dos interesses de seus representados. Para o bom desempenho de suas atribuies, podemos destacar duas importantes habilidades do parlamentar. Um membro de uma Casa Legislativa deve ser um bom comunicador. O Parlamento um espao do discurso, do debate. A comunicao, contudo, no se restringe ao Plenrio
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ou s Comisses, mas tambm no contato direto com a sociedade. A habilidade de se comunicar no se limita capacidade de se expressar bem, mas igualmente importante a capacidade de escutar os demais parlamentares e os cidados, para que possa compreender os anseios e as angstias do povo que representa. Destaca-se tambm a capacidade de aprendizagem e de compreenso das novas matrias submetidas apreciao do Parlamento. As Casas Legislativas examinam proposies de diferentes assuntos, com variados graus de complexidade. O Parlamentar deve compreender a matria, para que possa tanto participar do debate no Plenrio e nas Comisses, quanto explicar ao povo o que est sendo deliberado pela Casa Legislativa. Como se pode ver, o exerccio da representao no tarefa fcil, exigindo assiduidade dos vereadores. Todavia, a questo da freqncia dos vereadores uma questo a ser disciplinada pela prpria Cmara. Evidentemente, o regimento deve exigir a presena nas reunies do Plenrio e das Comisses, prevendo as devidas sanes para as faltas injustificadas.
Notas (1) Neste sentido: STF Pleno Adin n 822/RS, Rel. Min. Seplveda Pertence; RTJ 150/482. (2) 1. O Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade da adoo da medida provisria pelos Estados-Membros, tendo afirmado que "podem os Estados-Membros editar medidas provisrias em face do princpio da simetria, obedecidas as regras bsicas do processo legislativo no mbito da Unio (CF, artigo 62). 2. Constitui forma de restrio no prevista no vigente sistema constitucional ptrio (CF, 1 do artigo 25) qualquer limitao imposta s unidades federadas para a edio de medidas provisrias. Legitimidade e facultatividade de sua adoo pelos Estados-Membros, a exemplo da Unio Federal". (STF Pleno Adin n 425-5/TO Rel. Min. Maurcio Corra, Dirio da Justia, Seo I, 18, fev. 2004, p. 18) * Gabriela Horta Barbosa Mouro Guilherme Wagner Ribeiro
COMISSES PARLAMENTARES PERMANENTES E TEMPORRIAS * Assemblia Legislativa do Amazonas So comisses de nvel tcnico, compostas por nmero geralmente restrito de membros que atuam como co-participantes do processo legislativo e das atividades de fiscalizao e controle da administrao pblica. Criadas conforme estabelecido pelo Regimento Interno de cada Cmara, classificam-se em dois tipos: 1. Comisses Permanentes so comisses integrantes da estrutura institucional da Casa, criadas para examinar determinados assuntos conforme seu campo temtico ou rea de atividade. Por exemplo: Comisso de Educao, Cultura, Esporte, Sade, etc. Subsistem atravs das legislaturas. Tambm so chamadas de "Comisses Temticas". 2. Comisses Temporrias so criadas especialmente para determinada funo, podendo assumir a forma de comisso de inqurito, especial, de representao externa e representativa. Alm das atribuies estabelecidas pelo Regimento Interno de cada Casa Legislativa, elencamos abaixo algumas de suas funes bsicas: a. Inqurito para desempenhar o papel fiscalizador e controlador da Administrao; b. Especial para dar parecer sobre proposta de emenda a leis;
c. Representao Externa para representar a Cmara em solenidade, atos pblicos; d. recesso. As Comisses Temporrias extinguem-se quando for atendida a finalidade s quais foram destinadas ou pelo decurso de prazo. Representativa para representar a Cmara durante
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Competncia das Comisses As comisses tm competncia para apreciar, emitir parecer, discutir e votar propositura, apresentar proposies, instaurar inqurito, realizar audincia pblica com entidade da sociedade civil, convocar agente poltico para prestar informaes pessoalmente sobre assunto determinado e demais atribuies que constam do Regimento Interno. A criao, as atribuies e a forma de composio das Comisses Permanentes e Temporrias esto fixadas em dispositivos do Regimento Interno, estabelecendo regras que respeitam a proporcionalidade e representao das Bancadas que compem a Legislatura. A realizao das reunies, a elaborao e a votao dos pareceres e todas as demais regras de funcionamento tambm se encontram no Regimento Interno de cada Cmara Legislativa. * Jaqueline Ferretti Monteiro Diretora da Escola da Assemblia Legislativa do Amazonas
NOES DE TCNICA LEGISLATIVA *Assemblia Legislativa de Minas Gerais 1 Introduo Este captulo rene conceitos bsicos de tcnica legislativa, constantes do "Manual de Redao Parlamentar" da Assemblia Legislativa de Minas Gerais, em sua 2 edio. Para atender aos propsitos desta publicao, foram selecionadas para reproduo algumas partes do texto original, as quais, alm de oferecer diretrizes para a redao do texto da lei, estimulam a reflexo sobre aspectos considerados fundamentais para o desenvolvimento de uma concepo moderna de atividade legislativa necessria, responsvel e apta a produzir os resultados a que se prope. A primeira parte desta seleo contm princpios e preceitos relativos estruturao e redao das leis, alm de consideraes avanadas sobre consolidao e sistematizao, fruto de intenso trabalho desenvolvido no mbito da instituio. Segue-se a apresentao de um questionrio de referncia para a preparao da lei, o qual uma verso adaptada pela Assemblia de modelo semelhante desenvolvido pela Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico OCDE. Ao final do captulo, encontra-se reproduzida a Lei Complementar n 78, de 09/07/2004, que dispe sobre a elaborao, a alterao e a consolidao das leis, conforme o previsto no art. 63 da Constituio do Estado.
2 A estrutura e a redao do texto legal 2.1 As partes constitutivas do projeto de lei O projeto de lei assim como o projeto de resoluo ou a proposta
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de emenda Constituio pode ser dividido, do ponto de vista formal, em trs partes bsicas: o cabealho, o texto normativo e o fecho, alm da justificao, que no integra a proposio propriamente dita, mas requisito para sua apresentao.
2.1.1 Cabealho
O cabealho a parte introdutria da proposio e serve para identific-la no contexto legislativo. Compreende a epgrafe, a ementa e a frmula de promulgao, tambm chamada de prembulo (no caso do ato especfico de promulgao da lei). A epgrafe indica o tipo de projeto (de lei, de lei complementar ou de resoluo ou proposta de emenda Constituio), o nmero que lhe atribudo no ato de seu recebimento e o ano em que foi apresentado. A ementa serve para apresentar o contedo do projeto. Consiste em um resumo claro e conciso da matria tratada. O enunciado da ementa deve ser preciso e direto, de modo a possibilitar o conhecimento imediato do assunto e, ainda, facilitar o trabalho de registro e indexao do texto. A sentena comea com um verbo na terceira pessoa do singular do presente do indicativo, cujo sujeito implcito "o projeto". A expresso "e d outras providncias", que, s vezes, aparece no final das ementas, somente deve ser usada se a proposio contiver dispositivos complementares, relacionados com o objeto central do projeto, como, por exemplo, disposies modificativas de leis em vigor ou alteraes na estrutura administrativa de rgos pblicos, destinadas a possibilitar a implementao da lei nova.
Exemplo: Dispe sobre a poltica de proteo fauna e flora aquticas e de desenvolvimento da pesca e da aqicultura no Estado e d outras providncias. (Projeto de Lei n 1.162/2000 Lei n 14.181, de 2002) (Para viabilizar a consecuo do disposto na lei, a proposio autoriza a abertura de crdito especial no Oramento do Estado e cria rgo colegiado na estrutura orgnica do Poder Executivo.)
Nos projetos de lei modificativa, o texto da ementa, ao descrever a alterao efetuada, deve indicar o nmero, a data e a ementa da lei alterada.
Exemplo: Altera a Lei n 13.437, de 30 de dezembro de 1999, que dispe sobre o Programa de Fomento ao Desenvolvimento das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte do Estado de Minas Gerais Micro Geraes. (Projeto de Lei n 1.936/2002 Lei n 14.360, de 2002)
Nas situaes em que a lei alterada muito ampla e a alterao restringe-se a um aspecto especfico, a reproduo da ementa da lei modificada pode no ser suficiente para identificar com preciso a alterao. recomendvel, nesses casos, conciliar a descrio formal da alterao (nmero da lei e dos artigos alterados) com a descrio do contedo especfico da alterao.
Exemplos: Cria a Comisso de Participao Popular, mediante alterao nos arts. 101, 102, 288 e 289 da Resoluo n 5.167, de 6 de novembro de 1997, que contm o Regimento Interno da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais. (Projeto de Resoluo n 309/2003 Resoluo n 5.212, de 2003)
Altera a Lei Complementar n 38, de 13 de fevereiro de 1995, que contm a organizao e a diviso judicirias do Estado, no que se refere composio do Tribunal de Alada, e d outras providncias. (Projeto de Lei Complementar n 17/96 Lei Complementar n 45, de 1996)
2.1.2 Texto normativo
Compreende as disposies normativas da lei, formuladas por meio de artigos. Integram o texto normativo as disposies relativas a vigncia e revogao:
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a) clusula de vigncia: o dispositivo que determina a data em que a lei entra em vigor. Somente aps a publicao da lei no rgo oficial dos Poderes do Estado e o transcurso do prazo estabelecido para o incio de sua vigncia, seu cumprimento se impe a todos; b) clusula de revogao: deve ser usada somente quando a lei nova revoga explicitamente lei anterior ou disposies determinadas de outra lei. No se deve usar, genericamente, a frmula "revogam-se as disposies em contrrio". As clusulas de vigncia e de revogao, quando houver, devem figurar em artigos distintos.
2.1.3 Fecho
o encerramento da proposio e abrange: a) o local e a data de sua expedio; b) a assinatura da autoridade competente.
2.1.4 Justificao
O projeto a ser submetido apreciao da Assemblia Legislativa deve ser fundamentado pelo autor na justificao, que se insere aps o fecho e consiste na exposio de argumentos que demonstrem, se possvel detalhadamente, a necessidade e os benefcios da proposio, de acordo com estudo realizado previamente. A fundamentao dos projetos de autoria dos chefes de outros Poderes e rgos do Estado feita na exposio de motivos que integra a mensagem encaminhada Assemblia.
2.2 A articulao do texto legal
2.2.1 O artigo
A unidade bsica da estruturao de um texto legal o artigo. Cada artigo deve tratar de apenas um assunto, podendo aparecer na forma de um dispositivo nico ou desdobrar-se em outros dispositivos pargrafos, incisos, alneas e itens , dependendo da complexidade do enunciado. Quando o artigo se desdobra, o dispositivo inicial, que abre o enunciado, chamado de "caput" e contm o comando geral do artigo. Os pargrafos so usados como ressalva, restrio, extenso ou complemento do preceito enunciado no "caput" do artigo. Desse modo, sempre relativizam a idia nele contida. Os incisos, as alneas e os itens servem como artifcio para enumerao de elementos dentro do artigo e podem ser usados da seguinte forma: a) os incisos vinculam-se ao "caput" do artigo ou a um pargrafo; b) as alneas vinculam-se a um inciso; c) os itens vinculam-se a uma alnea.
2.2.2 Ordenao dos artigos
A ordenao dos artigos e a diviso do texto legal se fazem de acordo com a natureza, a extenso e a complexidade da matria. O mais importante, em qualquer situao, manter a coerncia do critrio adotado e a compatibilidade entre os preceitos institudos. Os artigos iniciais so usados, de acordo com as peculiaridades de cada projeto, para indicar o objeto da lei e seu campo de aplicao e para estabelecer os objetivos e as diretrizes reguladores da matria. Quando for o caso, servem, ainda, para definir o sentido de certos termos que sero usados de modo recorrente na seqncia do texto. O artigo introdutrio varia de acordo com o tipo e com a extenso da lei e pode ser formulado de diversas maneiras.
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Exemplos: O art. 1 define o objeto da lei, e o art. 2 indica o sentido de termos fundamentais da proposio: Art. 1 Esta lei estabelece normas de incentivo fiscal s pessoas jurdicas que apiem financeiramente a realizao de projeto cultural no Estado. Art. 2 Para os efeitos desta lei, considera-se: I incentivador o contribuinte tributrio ou a pessoa jurdica que apie financeiramente projeto cultural; II empreendedor o promotor de projeto cultural. (Lei n 12.733, de 1997) Apresenta-se a diretriz geral de uma poltica e anuncia-se a sua regulao pela lei: Art. 1 O Estado valorizar e estimular o uso da lngua portuguesa em seu territrio, nos termos desta lei. (Lei n 12.701, de 1997) O artigo indica que a lei ser o novo marco regulatrio da matria: Art. 1 O Fundo de Desenvolvimento Regional do Jaba Fundo Jaba , criado pela Lei n 11.394, de 6 de janeiro de 1994, passa a reger-se por esta lei, observado o disposto na Lei Complementar n 27, de 18 de janeiro de 1993. (Lei n 15.019, de 2004) Neste caso, extrado de lei federal, o "caput" do art. 1 estabelece, como diretriz interpretativa, um sentido para o termo bsico da lei a educao. Nos pargrafos, indica-se o objeto da lei. Art. 1 A educao abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivncia humana, no trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizaes da sociedade civil e nas manifestaes culturais. 1 Esta lei disciplina a educao escolar, que se desenvolve, predominantemente, por meio do ensino, em instituies prprias.
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2 A educao escolar dever vincular-se ao mundo do trabalho e prtica social. (Lei Federal n 9.394, de 1996)
H artigos introdutrios que j trazem a determinao central do projeto e praticamente esgotam o contedo normativo do texto. So proposies que, geralmente, tm uma finalidade especfica, de cunho concreto, como o caso da doao de imveis, da autorizao legislativa, da declarao de utilidade pblica, da abertura de crdito suplementar, entre outros. As disposies relativas ao objeto da lei vm em seqncia aos artigos iniciais. Na ordenao geral do texto, os preceitos gerais normalmente precedem os especiais (excepcionais), os principais precedem os acessrios, os permanentes precedem os transitrios, e os substantivos precedem os processuais. As normas relativas implementao das disposies de contedo substantivo, as de carter transitrio ou geral e as de vigncia e revogao so estabelecidas nos artigos finais.
2.3 Divises do texto
Quando o projeto extenso ou tem contedo complexo, recomendvel que o texto seja dividido em partes, para facilitar sua compreenso. Essa diviso deve ser feita a partir do captulo, unidade mnima de agrupamento dos artigos. Sendo necessrio, o captulo pode ser dividido em sees, e estas em subsees. Blocos de captulos podem agrupar-se em ttulos, e estes, por sua vez, podem compor livros, formando um cdigo. Sendo necessrio o agrupamento de livros, adotam-se as partes, denominadas parte geral e parte especial ou, excepcionalmente, parte primeira, parte segunda, etc. Cada uma dessas partes intitulada de acordo com a matria nela tratada. No campo da legislao estadual, so raras as leis que utilizam subdivises mais abrangentes do que o captulo. Alguns tipos de agrupamento de artigos so mais comuns e
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recebem os seguintes nomes, de acordo com sua utilidade no conjunto da lei:

2.3.1 Disposies preliminares
Essa designao aparece quando se quer destacar os artigos iniciais da lei das disposies substantivas propriamente ditas. As disposies preliminares, portanto, tratam da localizao da lei no tempo e no espao, contm princpios, objetivos e diretrizes e estabelecem normas de aplicao da lei.
2.3.2 Disposies gerais
Tal designao pode vir no incio ou no final da lei ou de algum de seus captulos ou divises. No incio da lei, tm a mesma funo das disposies preliminares; no incio de algum captulo, fazem o papel de disposies preliminares relativamente ao bloco que introduzem. Quando vm no final do texto, como mais comum ocorrer, as disposies gerais podem reunir: a) preceitos que so comuns a mais de um captulo do texto, aglutinados em um nico; b) preceitos autnomos que, por falta de pertinncia temtica, no caberiam em nenhuma das divises do texto; c) comandos que estabelecem providncias destinadas a operacionalizar a aplicao da nova lei;
Exemplo: Art. 32 Ficam transferidos para a Secretaria de Estado da Casa Civil e Comunicao Social os contratos, convnios, acordos e outras modalidades de ajustes celebrados pela Secretaria de Estado de Assuntos Municipais, extinta por esta lei. (Lei n 13.341, de 1999)
d) comandos que indicam o direito aplicvel situao em que h mudana no regime legal (normas intertemporais).
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Exemplo: Art. 221 Aplicar-se- aos magistrados da Justia Militar, no que couber, o disposto nesta lei para a magistratura comum, quanto disciplina judiciria. (Lei Complementar n 59, de 2001)
2.3.3 Disposies finais
As disposies finais podem ser usadas, de acordo com as possibilidades e as necessidades do texto, para agrupar os preceitos autnomos, as normas de operacionalizao da lei e as normas intertemporais. Podem, ainda, fazer parte das disposies finais as normas de vigncia e os dispositivos revogatrios.
2.3.4 Disposies transitrias
Ainda que o conceito de direito transitrio gere controvrsias tericas, possvel enumerar os tipos de normas que, geralmente, so abrigadas sob o rtulo de disposies transitrias: a) as normas que regulam, de modo autnomo e temporrio, situaes de transio entre o direito velho e o novo, funcionando como um terceiro regime jurdico, que coexiste com as normas que esto sendo revogadas e com as que esto sendo introduzidas. Trata-se de normas tipicamente transitrias; b) as normas que indicam qual o direito aplicvel a uma situao pendente, a fim de evitar conflitos de interpretao da lei no tempo. So normas tpicas do chamado direito intertemporal; c) as normas que disciplinam determinada situao, ou indicam o direito aplicvel a ela, at que se editem normas definitivas para regul-la (do ponto de vista terico, alguns autores no consideram transitria essa espcie de norma); d) as normas que definem procedimentos para pr em funcionamento a lei nova ou instituies por ela criadas.
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3 Os anexos da lei
Os anexos so usados em uma lei para organizar dados ou informaes cuja apresentao sob a forma de texto seria invivel ou inadequada. Trata-se de quadros, tabelas, listas, modelos, formulrios, grficos, etc. O anexo deve ser institudo por um artigo da lei, podendo ser referido em outros artigos subseqentes.
Exemplo: Art. 4 A estrutura das carreiras institudas por esta lei e o nmero de cargos de cada uma so os constantes no Anexo I.
3.1 Estrutura O anexo apresenta a seguinte estrutura: a) ttulo, contendo a palavra "ANEXO", em maisculas; quando houver mais de um anexo, eles sero numerados com algarismos romanos; b) indicao, entre parnteses, abaixo do ttulo, do artigo que instituiu o anexo. Exemplo: ANEXO (a que se refere o art. 1 da Resoluo n ..., de ... de ... de ... .) c) contedo do anexo, com ttulo e subttulos, conforme o caso.
3.2 Modificao A substituio de um anexo em vigor por um anexo novo feita por meio de um terceiro anexo, institudo pela lei modificativa especificamente para abrigar o contedo que passar a vigorar.
Exemplo: Art. 4 Os Anexos I e II da Lei n 13.437, de 30 de dezembro de 1999, passam a vigorar na forma do Anexo desta lei. (...) ANEXO (a que se refere o art. 4 da Lei n ..., de ... de ... de 2002) "ANEXO I (a que se refere o inciso III do art. 11 da Lei n 13.437, de 30 de dezembro de 1999) (...) ANEXO II (a que se refere o art. 23 da Lei n 13.437, de 30 de dezembro de 1999) (...)" (Projeto de Lei n 1.936/2002 Lei n 14.360, de 2002)
Se incidir sobre itens isolados do anexo, a alterao poder ser feita diretamente pelo artigo da lei modificativa que a instituir.
Exemplo: Art. 9 Ficam transformados, no quadro especial de cargos de provimento em comisso da administrao direta do Poder Executivo a que se refere o Anexo da Lei Delegada n 108, de 29 de janeiro de 2003, os seguintes cargos de provimento em comisso: I um cargo de Diretor II, cdigo MG-05, smbolo DR-05, em um cargo de Assessor Jurdico-Chefe, cdigo MG-99, smbolo GF-09, de recrutamento amplo, mantida a remunerao do cargo;
3.3 Numerao interna do anexo
Na numerao do contedo do anexo, devem-se usar algarismos
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romanos quando seus itens forem considerados incisos de um artigo da lei (ver exemplos na LDO e LOA). Nas outras situaes, podem ser usados algarismos romanos ou arbicos. Os subttulos devem ter a numerao iniciada com o algarismo romano correspondente ao nmero do anexo, seguido de algarismo arbico.
Exemplo:
ANEXO II
(a que se refere o art. 41 da Lei n ..., de ... de ... de 2004) II.1 Tabela de correlao das carreiras da Secretaria de Estado de Defesa Social e do Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Minas Gerais.
4 A linguagem do texto legal O texto legal deve buscar sempre a clareza e a preciso, a fim de evitar conflitos de interpretao. por isso que o texto legal se articula em dispositivos: a escrita em tpicos facilita a ordenao e a identificao das normas e tambm as remisses e as referncias. O mais importante, porm, o modo como se redige o texto. A linguagem da lei deve ser concisa, simples, uniforme e, por ter de exprimir obrigao, deve ser tambm imperativa. Assim, recomendvel: a) para obter conciso: Utilizar frases e perodos sucintos, evitando adjetivos e advrbios dispensveis, bem como construes explicativas, justificativas ou exemplificativas; Exemplo:
Forma inadequada Art. 1 O fornecedor que proceder alterao na embalagem, como modificao no peso, na quantidade ou no volume do produto, dever adotar
providncias no sentido de esclarecer suficientemente o consumidor sobre a alterao proposta. Forma adequada
Art. 1 O fornecedor informar o consumidor sobre alterao efetuada na embalagem de produto. b) para obter simplicidade: dar preferncia s oraes na ordem direta, exceto quando a ordem inversa for necessria para reforar o carter imperativo do enunciado; Exemplo:
Forma adequada (orao na ordem inversa pela necessidade de reforar o carter imperativo do enunciado)
Art. 4 vedado, na fabricao dos tonis ou barris de envelhecimento, o uso de madeira que possa prejudicar as caractersticas da cachaa ou ensejar risco de contaminao da bebida por compostos txicos. dar preferncia s expresses na forma positiva; Exemplo:
Forma inadequada
Art. 33 A recarga artificial de aqferos no ser feita sem a realizao de estudos que comprovem sua convenincia tcnica, econmica e sanitria e a preservao da qualidade das guas subterrneas. Forma adequada Art. 33 A recarga artificial de aqferos fica condicionada realizao de estudos que comprovem sua convenincia tcnica, econmica e sanitria e a preservao da qualidade das guas subterrneas.
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empregar palavras e expresses de uso corrente, salvo quando se tratar de assunto tcnico que exija nomenclatura prpria; Exemplo: Art. ... So transgresses disciplinares: (...) II adiar (e no procrastinar) o cumprimento de deciso judicial. Art. 1 obrigatria a realizao de exame de fundo de olho em recm-nascidos no Estado, para diagnstico do retino-blastoma, da catarata e do glaucoma congnitos. (Uso adequado termos tcnicos). c) para obter uniformidade: expressar a mesma idia, ao longo de todo o texto, por meio das mesmas palavras, evitando sinnimos; Exemplo: Art. 1 Fica instituda, nas universidades pblicas estaduais, reserva de vagas para os candidatos afro-descendentes, os egressos da escola pblica e os portadores de deficincia. Pargrafo nico Estende-se s fundaes agregadas Uemg a exigncia de reserva de vagas (e no cota mnima) de que trata esta lei. empregar termos de uso comum s diversas regies do Estado, evitando o uso de regionalismos e de modismos; Exemplo: Art. 5 Parcerias pblico-privadas so mecanismos de colaborao entre o Estado e particulares, por meio dos quais o particular assume a condio de encarregado de servios, atividades, infra-estruturas, estabelecimentos ou empreendimentos de interesse pblico, sendo remunerado segundo seu desempenho (e no sua performance), pelas
utilidades e servios que oferecer (e no disponibilizar). buscar a uniformidade do tempo e do modo verbais em todo o texto; buscar o paralelismo nominal e verbal entre as disposies dos incisos, das alneas e dos itens constantes na mesma enumerao; Exemplo: Art. 160 Os projetos de lei relativos a Plano Plurianual, a diretrizes oramentrias, a oramento anual e a crdito adicional sero apreciados pela Assemblia Legislativa, observado o seguinte: (...) III as emendas ao projeto da lei do oramento anual ou a projeto que a modifique somente podem ser aprovadas caso: a) sejam compatveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias; b) indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre: 1) dotao para pessoal e seus encargos; 2) servio da dvida; 3) transferncia tributria constitucional para Municpio; ou c) sejam relacionadas: 1) com a correo de erro ou omisso; ou 2) com as disposies do projeto de lei. (Constituio do Estado) evitar o emprego de palavra ou expresso que confira ambigidade ao texto; Exemplos: Art. 6 O disposto neste artigo aplica-se aos crditos tributrios
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gerados at sessenta dias anteriores data da publicao desta lei. (Nos sessenta dias anteriores ou at sessenta dias antes?) Art. 2 O centro educativo gerenciado por associao autnoma receber repasse de recursos do Poder Executivo se a entidade: I possuir finalidade no lucrativa e aplicar seus excedentes financeiros em educao; II assegurar a destinao de seu patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional, ou ao poder pblico, no caso de encerramento de suas atividades; III for declarada de utilidade pblica por lei. (Qual a entidade: o centro educativo ou a associao autnoma?) d) para obter imperatividade: usar o futuro do presente do indicativo e o presente do indicativo; Exemplos: Art. 1 O Estado promover a assistncia integral sade reprodutiva da mulher e do homem, mediante a adoo de aes mdicas e educativas. Art. 2 O Regime Prprio de Previdncia Social assegura os benefcios previdencirios previstos nesta lei complementar aos segurados e a seus dependentes. preferir as formas verbais s nominais; Exemplos: Cabe Mesa designar os membros da Comisso (e no a designao). vedado restringir o acesso ... (e no a restrio).
preferir os verbos significativos aos de ligao; Exemplo: Aplica-se ... (e no aplicvel). preferir as formas verbais s constitudas de verbo e substantivo; Exemplo: Requerer, pagar, nomear (e no fazer requerimento, fazer pagamento, fazer nomeao). evitar o uso meramente enftico de termos ou expresses, tais como necessariamente, impreterivelmente, obrigatoriamente. 4.1 Uso dos verbos dever e poder O sentido imperativo de um enunciado legal dado, quase sempre, pelo uso do verbo no futuro do presente do indicativo ou no presente do indicativo. Exemplo: Art. 207 O poder pblico garante a todos o pleno exerccio dos direitos culturais, para o que incentivar, valorizar e difundir as manifestaes culturais da comunidade mineira. (Constituio do Estado) A locuo verbal que tem como auxiliar o verbo "dever", apesar de tambm servir para exprimir obrigatoriedade, no indicada para textos legais, por ser menos direta e concisa e mais sujeita a ambigidades. Assim, por exemplo, no enunciado do art. 207 da Constituio do Estado, no seria recomendvel dizer "O poder pblico deve garantir" no lugar de "O poder pblico garante", nem "deve incentivar, valorizar e difundir" onde se diz "incentivar, valorizar e difundir".
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Entretanto, h algumas situaes em que o verbo "dever" parece ser mais adequado. So aquelas em que o comando expresso pelo verbo, sem perder o sentido de obrigatoriedade, apresenta-se, no contexto geral do enunciado, como um requisito a ser necessariamente cumprido para a consecuo de um objetivo mais amplo, explcito ou subentendido no artigo, e geralmente estabelecido como uma faculdade para o destinatrio da norma. Exemplo: Art. ... Para usufruir dos benefcios concedidos por esta lei, o produtor rural dever cadastrar-se (e no cadastrar-se-) no rgo competente at o dia 30 de janeiro do exerccio fiscal subseqente ao da realizao da transao. (Cadastrar-se uma opo do produtor rural.) O verbo "poder" empregado, na maior parte das vezes, para indicar uma faculdade ou uma possibilidade. O fato de exprimir possibilidade no retira do comando o carter imperativo, j que a opo , tambm ela, uma norma. Exemplo: Art. 53 A Assemblia Legislativa se reunir, em sesso ordinria, na Capital do Estado, independentemente de convocao, de primeiro de fevereiro a dezoito de julho e de primeiro de agosto a vinte de dezembro de cada ano. (...) 4 Por motivo de convenincia pblica e deliberao da maioria de seus membros, poder a Assemblia Legislativa reunir-se, temporariamente, em qualquer cidade do Estado. (Constituio do Estado) 4.2 Singular e plural Na lei, d-se preferncia ao singular, que mais conciso e, na maioria das vezes, tem efeito generalizante, fazendo com que a norma se dirija individualmente a cada um dos integrantes de um universo aberto.
Exemplo: Art. ... Ser promovido o servidor que obtiver mais de 60% (sessenta por cento) dos pontos distribudos em avaliao de desempenho. A forma plural mais sujeita a ambigidade e impreciso, mas pode mostrar-se recomendvel quando a norma tem uma aplicao concreta dentro de um universo definido de destinatrios (uma classe, um segmento, um grupo). Exemplo: Art. 19 Na hora do incio da reunio, aferida pelo relgio do Plenrio, os membros da Mesa da Assemblia e os demais Deputados ocuparo seus lugares. (Regimento Interno da Assemblia) 4.3 Estrangeirismos O uso de termos ou expresses em lngua estrangeira nos textos legais s admitido em casos excepcionalssimos, quando a expresso for de uso consagrado e no tiver correspondente em portugus. Isso ocorre geralmente com alguns termos em latim ("caput" e "causa mortis", por exemplo). No caso de nomenclatura vinculada a inovao tecnolgica, inquestionavelmente difundida, quando no existir na lngua portuguesa termo que a possa substituir, a palavra estrangeira pode tambm ser empregada (por exemplo, internet). Caso seu uso seja inevitvel, a palavra em lngua estrangeira deve ser grafada em itlico ou entre aspas.
5 A padronizao do texto legal Os padres grficos utilizados no texto das leis, que compreendem
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as configuraes e os caracteres grficos, as abreviaturas e as siglas, so convenes adotadas no mbito do Estado e, de modo geral, no tm efeito sobre o sentido ou a interpretao das normas. No estabelecimento dessas convenes, os textos das Constituies da Repblica e do Estado so usados como referncia. Para facilitar a integrao do sistema legal, as convenes utilizadas no mbito federal tambm devem ser levadas em considerao. Os projetos de textos normativos elaborados na Assemblia Legislativa devem ser grafados em fonte Arial 11, com recuo de 1 cm na primeira linha e espaamento 1,5 entre linhas, observados os seguintes detalhes:
Epgrafe: Centralizada. Caracteres maisculos, negritados. Ementa: Alinhada direita, com 9 cm de largura, sem recuo na primeira linha. Frmula de promulgao: Justificado. Texto normativo: Justificado Artigo: Indicado pela abreviatura "Art.", seguida de numerao ordinal at o nono e cardinal a partir deste, separada do texto por travesso entre espaos em branco. Pargrafo: Indicado pelo sinal "", seguido de numerao ordinal at o nono e cardinal a partir deste, separado do texto por travesso entre espaos em branco. No caso de haver apenas um pargrafo, utiliza-se a expresso "Pargrafo nico". Inciso: Representado por algarismo romano seguido de travesso entre espaos em branco. O texto inicia-se com letra minscula e termina com ponto-e-vrgula, salvo o do ltimo, que termina com ponto, e o do que se desdobrar em alneas, que termina com dois-pontos.
Alnea: Representada por letra minscula seguida de parntese separado do texto por um espao em branco. O texto inicia-se com letra minscula e termina com ponto-e-vrgula, salvo o da que se desdobrar em itens, que termina com dois-pontos, e o da ltima alnea do ltimo inciso, que termina com ponto. Item: Representado por algarismo arbico seguido de parntese separado do texto por um espao em branco. O texto inicia-se com letra minscula e termina com ponto-e-vrgula, salvo o do ltimo item da ltima alnea, que termina com ponto. Captulo: Identificado por algarismo romano. Nome centralizado e grafado em caracteres maisculos, sem negrito. Seo e subseo: Identificadas por algarismos romanos. Nome centralizado e grafado em caracteres minsculos, com inicial maiscula, negritados. Ttulo e livro: Identificados por algarismos romanos. Nome centralizado e grafado em caracteres maisculos, negritados. Parte: Identificada como Parte Geral ou Parte Especial ou por numeral ordinal. Nome centralizado e grafado em caracteres maisculos, negritados. Numerais (palavras) ou algarismos: So usados apenas numerais (palavras), exceto no caso das unidades de medida, unidades monetrias e valores percentuais, que so expressos com algarismos, seguidos de numerais (palavras) entre parnteses. Siglas: A primeira referncia aparece entre travesses, em seguida explicitao de seu significado. A partir da, usa-se apenas a sigla. No se usa o segundo travesso antes de ponto final e de dois-pontos. 6 A alterao das leis 6.1 Tipos de alterao
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A alterao expressa de uma lei por outra pode ser feita: a) dando-se nova redao a artigos, pargrafos ou outro dispositivo da lei em vigor; Exemplo: Art. 4 O art. 104 da Lei n 5.406, de 16 de dezembro de 1969, passa a vigorar com a seguinte redao: "Art. 104 As promoes obedecero a critrios de antigidade, merecimento, ato de bravura e tempo de servio, devendo ocorrer anualmente, nos meses de junho e dezembro.". (Projeto de Lei Complementar n 36/2003.) b) acrescentando-se dispositivos novos; Exemplo: Art. 2 Ficam acrescentados ao art. 9 da Lei n 14.694, de 2003, os seguintes 2 e 3, passando seu pargrafo nico a vigorar como 1: (Lei n 15.275, de 2004) c) revogando-se dispositivos em vigor. Exemplo: Art. 3 Fica revogado o 2 do art. 30 da Lei Complementar n 64, de 25 de maro de 2002. (Lei Complementar n 79, de 2004) 6.2 Acrscimo de artigos No se pode modificar a numerao original dos artigos da lei alterada nem de agrupamentos de artigos, como sees ou captulos. O objetivo da proibio manter a estabilidade do sistema de remisses da lei, evitando problemas de identificao de dispositivos e de referncia.
Quando necessrio fazer algum acrscimo de artigo lei, o nmero do artigo novo deve ser o mesmo do artigo anterior, seguido de letra maiscula, observada a seqncia das letras na srie relativa a cada artigo. Exemplo: Art. 4 A Lei n 14.694, de 2003, fica acrescida do seguinte art. 32-A: "Art. 32-A Os recursos oramentrios provenientes da ampliao real da arrecadao de receitas da administrao pblica estadual podero ser aplicados no pagamento de prmio por produtividade.". (Lei n 15.275, de 2004) A renumerao de pargrafos, incisos e outras unidades, apesar de aceitvel, deve ser evitada. vedado o aproveitamento de nmero de dispositivo revogado ou vetado, devendo a lei alterada manter sua indicao, seguida da expresso "revogado" ou "vetado", conforme o caso. Tambm no caso de dispositivo declarado inconstitucional em decorrncia de Ao Direta de Inconstitucionalidade ADI essa informao ser registrada no texto da lei, fazendo-se acompanhar do nmero da ADI e da referncia situao de medida liminar ou de deciso transitada em julgado. 7 A redao final de proposies A Comisso de Redao, de acordo com o disposto nos arts. 102, X, e 268 a 271 do Regimento Interno, tem a atribuio de elaborar a redao final de projetos de lei, de projetos de resoluo e de propostas de emenda Constituio. Fazer a redao final de uma proposio significa dar a seu texto, de acordo com as diretrizes da tcnica legislativa, a forma lingstica que
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melhor expresse o sentido da matria aprovada pelos parlamentares. Ao operar com o texto, a Comisso avalia a correo dos enunciados, a propriedade dos termos usados, a coerncia articulatria de preceitos e de dispositivos, o acerto nas remisses internas e externas, alm das formas de conexo com o ordenamento em vigor. No esforo de obter o melhor resultado, pode a Comisso, preservando a abrangncia e o sentido dos contedos, substituir e adaptar frases, termos e expresses, promover a juno, o acrscimo, o desmembramento, a supresso, a rearticulao, a reordenao e a renumerao de dispositivos e corrigir dados e referncias, sempre com o propsito de tornar o texto final o mais prximo possvel daquilo que se supe ser a inteno dos parlamentares que aprovaram a matria. O princpio tcnico que orienta todo esse trabalho a busca da clareza e da preciso do texto legal como condio para a reduo de conflitos de interpretao e garantia da maior segurana jurdica possvel para as instituies e a sociedade. O texto assim preparado pela Comisso de Redao encaminhado, sob a forma de parecer de redao final, apreciao do Plenrio ou da comisso que houver deliberado conclusivamente sobre a matria, aos quais cabe, em cada caso, verificar se a proposta da Comisso atende inteno manifestada pela maioria dos parlamentares no processo de votao. importante observar que, muitas vezes, pode haver dvida ou incerteza quanto ao sentido que se quis dar a determinado preceito aprovado pelo Parlamento. Nesses casos, cabe ao Plenrio ateno redobrada na votao do texto da redao final, pois o acatamento, por parte daquele rgo, do parecer da Comisso de Redao significar, alm da confirmao da alternativa tcnica sugerida, tambm uma opo poltica do Parlamento pela forma em que deseja ver promulgada a proposio. 8 Consolidao e sistematizao das leis O conceito de consolidao de leis certamente no pacfico entre
estudiosos; da mesma maneira, no uniforme a idia que polticos, tcnicos e autoridades pblicas tm e divulgam a respeito da consolidao e da sistematizao das leis. Aes desenvolvidas pelo Estado, no Brasil e em diversos outros pases, para ordenar e simplificar a legislao em vigor, abrigadas sob o rtulo de "consolidao", atendem muitas vezes a diretrizes, tcnicas e critrios variados. Em Minas Gerais, a matria tratada na Lei Complementar n 78, de 2004, que dispe sobre a elaborao, a alterao e a consolidao das leis do Estado, conforme previsto na Constituio Estadual (pargrafo nico do art. 63). Essa lei um instrumento de orientao da elaborao legislativa e de organizao da legislao em vigor, com o objetivo de facilitar a consulta, a leitura e a interpretao das leis. A Lei Complementar n 78 organiza-se em trs categorias de normas: diretrizes para redao, regras de padronizao e procedimentos de consolidao de leis. Tal distino mostra o modo como a lei complementar se configura e revela a autonomia que o Estado tem na regulao da matria. As normas que tratam da elaborao das leis e, particularmente, as que se referem redao legal, so diretrizes oferecidas ao redator para a construo dos textos legislativos e constituem o resultado de uma experincia peculiar (um modo-de-fazer) da Assemblia Legislativa. Essas normas tm carter diretivo e principiolgico e, afastando-se de uma concepo estritamente prescritiva da tcnica legislativa, procuram estabelecer recomendaes para a obteno da conciso, da simplicidade, da uniformidade e da imperatividade que caracterizam a linguagem da lei. Em relao s normas de padronizao, a lei mantm, em linhas gerais, pela convenincia de integrao do sistema legal, as mesmas regras adotadas para as leis federais pela Lei Complementar Federal n 95, de 1998, que, alis, se deduz terem sido extradas da prpria configurao da Constituio da Repblica. Trata-se dos padres grficos do texto legal objetivamente estabelecidos para o legislador. No se pode falar aqui em princpio ou diretriz de tcnica legislativa, mas, sim, em mera conveno grfica, que inclui caracteres e tipos de letras, uso de abreviaturas e configurao de texto.
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As normas sobre consolidao procuram atender s peculiaridades do Estado e aos problemas especficos de sua legislao. Alm dos aspectos jurdicos e de tcnica legislativa, que compreendem a interpretao, a vigncia e a revogao das leis, o tema envolve tambm questes polticas, sociais e de administrao de recursos humanos e tecnolgicos. A lei estadual, sem fugir preciso, optou por trabalhar com uma idia ampliada do termo "consolidao", mais prxima do sentido com que a imprensa e a populao costumam us-lo. So dois os procedimentos de consolidao indicados na lei complementar: a atualizao e a sistematizao das leis. A atualizao consiste na incorporao ao texto original de alteraes expressas previstas em lei nova por meio de banco de dados virtual. Tratando-se de trabalho tcnico, o procedimento, para afastar qualquer possibilidade de inovao, no admite fuso, desmembramento ou renumerao de artigos. Seu principal objetivo proporcionar ao cidado o acesso ao texto atualizado de todas as leis estaduais, com a possibilidade de consulta a blocos organizados tematicamente. A sistematizao, por sua vez, tratada como a reunio de leis esparsas versando sobre a mesma matria. No h o pressuposto de sistematizar toda a legislao, mas apenas as matrias em que o trabalho seja necessrio e vivel, a partir de uma demanda concreta, aps estudo tcnico preliminar. O resultado do trabalho um anteprojeto de lei que, dependendo da abrangncia, pode resultar em um projeto de cdigo. Tanto na sistematizao simples quanto na codificao, o tratamento exigido tipicamente legislativo, o que abre o texto, portanto, criao, participao e novidade. Ateno: - Medidas de organizao e de simplificao das leis, para que tenham xito, devem articular-se com o planejamento e a racionalizao da produo legislativa e do processo legislativo. - No se pode restringir nem conter o processo legislativo: as leis so dinmicas, renovam-se, mudam. No recomendvel que
procedimentos de consolidao pretendam engessar essa atividade. - Propostas de sistematizao ou de codificao de leis devem ser avaliadas caso a caso, levando em conta no apenas o nmero de leis existentes, mas tambm o uso que os rgos e as comunidades fazem delas em cada rea de atividade social, bem como o valor que atribuem aos institutos e relaes socialmente estabelecidos. - Qualquer interveno em lei que inclua adaptao de texto, mudana de vocabulrio ou alterao de estrutura no pode ser feita sem inovao. Alterar um texto, mesmo que de forma mnima, abri-lo a novas possibilidades de interpretao. Nesses termos, no h como consolidar sem inovar. - A principal necessidade dos que usam as leis o acesso fcil e seguro aos textos atualizados (alteraes expressas), ou seja: deve-se oferecer ao cidado, antes de qualquer tentativa de sistematizao de leis esparsas, o texto da lei contendo as alteraes expressas feitas por leis posteriores.
Questionrio de referncia para a preparao da lei (check list): - Definio do problema: -? Qual o problema que se pretende solucionar? -? Quais so as alternativas para enfrent-lo (uma medida administrativa, a realizao de uma campanha informativa, uma ao de fiscalizao, a instaurao de um processo judicial)? -? H experincias anteriores a serem observadas? Que procedimentos e medidas foram adotados na situao comparada? -?A edio de um ato normativo realmente a melhor forma de solucionar o problema tendo em vista a natureza deste, seu alcance, os
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benefcios que se pretende obter e a possibilidade de adoo de medidas alternativas? - Possibilidade jurdica de legislar: -? H amparo jurdico para legislar? A matria de competncia do Estado? O proponente tem poder de iniciativa para o ato? A proposta constitucional? A matria traz inovao ao ordenamento jurdico? -? Qual o instrumento normativo adequado para tratar da matria? matria para a Constituio, para lei ou para resoluo do Poder Legislativo? Sendo matria de lei, cabe lei ordinria ou complementar? -? Foi feito um levantamento exaustivo da legislao existente sobre a matria? -?Foi feita uma pesquisa sobre a legislao similar em outras unidades da Federao? - Impacto da norma proposta: - Quais so os objetivos do novo ato? Ele exeqvel? - Foi realizado um estudo de impacto detalhado a fim de antecipar os efeitos favorveis e desfavorveis da nova norma? - Quais so os efeitos provveis do ato proposto, quantitativa e qualitativamente, nos planos social, econmico, cultural, poltico, ambiental, etc.? Foram consultados especialistas em cada rea especfica? - A medida proposta impe despesas ao oramento do Estado? De onde viro os recursos para a aplicao da lei? As normas financeiras e oramentrias do Estado foram atendidas? - Os benefcios estimados da medida justificam os custos? - O ato normativo ter repercusses especficas sobre algum
segmento ou grupo social (uma categoria de servidores pblicos ou de consumidores, por exemplo), um setor econmico (empresas de determinada dimenso, por exemplo) ou uma regio do Estado? - Os setores da sociedade envolvidos com a matria foram consultados? Esses grupos tiveram acesso a informaes suficientes para respaldar sua avaliao? Como os representantes desses setores avaliam a norma? - Todos os rgos e entidades do poder pblico envolvidos com a norma foram consultados? Que avaliao eles fazem da medida proposta? - Do ponto de vista histrico, como o objeto da norma vem sendo tratado pelo poder pblico? - Os resultados das consultas foram efetivamente considerados na elaborao do ato normativo? H algum acordo estabelecido em negociao pblica? - Que rgos, instituies ou autoridades devem assumir a responsabilidade pela execuo das medidas propostas? Eles detm de fato competncia para faz-lo? Qual a opinio das autoridades encarregadas a respeito da possibilidade de execuo dessas medidas? - necessrio o estabelecimento de sanes? - O prazo estabelecido para a entrada em vigor do ato normativo suficiente para a adoo das medidas necessrias aplicao da norma? preciso prever algum perodo de adaptao? - necessrio fazer um trabalho de monitoramento de execuo da norma para avaliar os seus resultados? - Seria conveniente preparar um procedimento-piloto para a implantao da norma, em carter experimental, antes da sua adoo definitiva?
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LEI COMPLEMENTAR N 78, DE 9 DE JULHO DE 2004 Dispe sobre a elaborao, a alterao e a consolidao das leis do Estado, conforme o previsto no pargrafo nico do art. 63 da Constituio do Estado. O Povo do Estado de Minas Gerais, por seus representantes, decretou, e eu, em seu nome, promulgo a seguinte lei:
CAPTULO I DISPOSIES PRELIMINARES Art. 1 A elaborao, a alterao e a consolidao das leis do Estado obedecero ao disposto nesta lei complementar. Pargrafo nico As disposies desta lei complementar aplicamse ainda, no que couber, s resolues da Assemblia Legislativa, bem como aos decretos e aos demais atos normativos expedidos por rgo de qualquer dos Poderes do Estado. Art. 2 As leis, ordinrias, complementares ou delegadas, tero numerao seqencial, correspondente respectiva srie, iniciada no ano de 1947.
CAPTULO II DA ELABORAO DAS LEIS Seo I Disposies Gerais
Art. 3 Na elaborao da lei, sero observados os seguintes princpios: I cada lei tratar de um nico objeto, no sendo admitida matria a ele no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo; II a lei tratar de seu objeto de forma completa, de modo a evitar lacunas que dificultem a sua aplicao, ressalvada a disciplina prpria de decreto; III o mbito de aplicao da lei ser estabelecido de forma to especfica quanto o possibilite o conhecimento tcnico ou cientfico da rea respectiva; IV o mesmo objeto no poder ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqente se destine a complementar lei considerada bsica, vinculando-se a ela por remisso expressa; V o incio da vigncia da lei ser indicado de forma expressa, garantindo-se, quando se fizer necessrio, prazo para que dela se tenha amplo conhecimento; VI a clusula de revogao s ser usada para indicar revogao expressa de lei ou dispositivo determinado. Seo II Da Estruturao Art. 4 So partes constitutivas da lei o cabealho, o texto normativo e o fecho. 1 O cabealho, destinado identificao da lei, conter: I a epgrafe, que indicar a espcie normativa, o respectivo nmero e a data de promulgao da lei;
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II a ementa, que descrever sucintamente o objeto da lei; III o prembulo, que enunciar a promulgao da lei pela autoridade competente e, quando necessrio, o fundamento legal do ato, adotando-se como frmula bsica a seguinte: "O povo do Estado de Minas Gerais, por seus representantes, decretou, e eu, em seu nome, promulgo a seguinte lei:". 2 O texto normativo conter os artigos da lei, os quais sero ordenados com a observncia dos seguintes preceitos: I os artigos iniciais fixaro o objeto e o mbito de aplicao da lei e, quando for o caso, os princpios e as diretrizes reguladores da matria; II na seqncia dos artigos iniciais, sero estabelecidas as disposies permanentes correspondentes ao objeto da lei; III os artigos finais contero as normas relativas implementao das disposies permanentes, as de carter transitrio e as de vigncia e revogao, quando houver. 3 O fecho conter o local e a data da lei, bem como a indicao do nmero de anos decorridos desde a Inconfidncia Mineira e desde a Independncia do Brasil, contados a partir de 1789 e de 1822, respectivamente, seguida da assinatura da autoridade competente. (*) Seo III Da Articulao Art. 5 A articulao e a diviso do texto normativo se faro de acordo com a natureza, a extenso e a complexidade da matria, observadas a unidade do critrio adotado e a compatibilidade entre os preceitos institudos. Art. 6 O artigo a unidade bsica de estruturao do texto legal.
Pargrafo nico Cada artigo tratar de um nico assunto, podendo desdobrar-se em pargrafos, incisos, alneas e itens, observado o seguinte: I o pargrafo constitui dispositivo prprio para ressalva, extenso ou complemento de preceito enunciado no "caput" do artigo; II os incisos, as alneas e os itens constituem dispositivos de enumerao, articulados da seguinte forma: a) os incisos se vinculam ao "caput" do artigo ou a pargrafo; b) as alneas se vinculam a inciso; c) os itens se vinculam a alnea. Art. 7 A articulao do texto normativo se far com a observncia do seguinte: I o agrupamento de artigos constituir o captulo, o captulo poder dividir-se em sees, e estas, em subsees; II o agrupamento de captulos constituir o ttulo, o de ttulos, o livro, e o de livros, a parte. Pargrafo nico Os agrupamentos previstos nos incisos deste artigo podero constituir Disposies Preliminares, Gerais, Transitrias ou Finais, conforme necessrio. Seo IV Da Redao Art. 8 A redao do texto legal buscar a clareza e a preciso. Art. 9 So atributos do texto legal a conciso, a simplicidade, a uniformidade e a imperatividade, devendo-se observar, para sua obteno, as seguintes diretrizes:
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I no que se refere conciso: a) usar frases e perodos sucintos, evitando construes explicativas, justificativas ou exemplificativas; b) evitar o emprego de adjetivos e advrbios dispensveis; II no que se refere simplicidade: a) dar preferncia s oraes na ordem direta; b) dar preferncia s oraes e expresses na forma positiva; c) usar as palavras e as expresses em seu sentido comum, salvo quando for necessrio o emprego de nomenclatura tcnica prpria da rea em que se esteja legislando; III no que se refere uniformidade: a) expressar a mesma idia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evitando o emprego de sinnimos; b) empregar palavras e expresses que tenham o mesmo sentido na maior parte do territrio estadual, evitando o uso de termos locais ou regionais; c) buscar a uniformidade do tempo e do modo verbais; d) buscar o paralelismo entre as disposies dos incisos, das alneas e dos itens constantes da mesma enumerao; e) evitar o emprego de palavra, expresso ou construo que confira ambigidade ao texto; IV no que se refere imperatividade: a) dar preferncia ao futuro do presente do indicativo e ao presente do indicativo; b) evitar o uso meramente enftico de expresso que denote obrigatoriedade. Art. 10 A reproduo de dispositivo da Constituio da Repblica ou da Constituio do Estado em lei estadual somente se far para garantir a coeso do texto legal e a sua integrao ao ordenamento.
Art. 11 A remisso na lei a dispositivo de outro ato normativo incluir, sempre que possvel, a explicitao do contedo do preceito referido. Seo V Da Padronizao Art. 12 Sero adotados no texto legal os seguintes padres grficos: I a epgrafe da lei ser grafada em caracteres maisculos; II a ementa ser alinhada direita; III os artigos sero indicados pela abreviatura "Art.", seguida de numerao ordinal at o nono e cardinal a partir deste; IV os pargrafos sero indicados pelo sinal "", seguido de numerao ordinal at o nono e cardinal a partir deste, utilizando-se, no caso de haver apenas um pargrafo, a expresso "Pargrafo nico"; V os incisos sero representados por algarismos romanos, as alneas, por letras minsculas, e os itens, por algarismos arbicos; VI os captulos, os ttulos, os livros e as partes sero epigrafados em caracteres maisculos e identificados por algarismos romanos, sendo que as partes sero expressas em numeral ordinal, por extenso; VII as subsees e as sees sero epigrafadas em caracteres minsculos, com iniciais maisculas e recurso de realce, e identificadas por algarismos romanos; VIII os numerais sero grafados por extenso, sendo que as unidades de medida e as monetrias sero grafadas na forma numrica, seguida da forma por extenso entre parnteses; IX a primeira referncia a sigla ser antecedida do nome que ela designa.
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CAPTULO III DA ALTERAO DAS LEIS Art. 13 A alterao de lei poder ser feita mediante: I atribuio de nova redao a dispositivos; II acrscimo de dispositivos; III revogao de dispositivos. Pargrafo nico Na publicao de texto atualizado de lei alterada, os dispositivos que tenham sido objeto de alterao sero seguidos da identificao da lei que os alterou e do tipo de alterao realizada, conforme os incisos do "caput" deste artigo. Art. 14 Quando a complexidade da alterao o exigir, ser dada nova redao a todo o texto, revogando-se integralmente a lei original. Art. 15 vedado modificar a numerao de artigos de lei a ser alterada, bem como a de suas sees, subsees, captulos, ttulos, livros e partes. 1 No caso de acrscimo entre dois artigos, ser utilizado o nmero do artigo anterior, seguido de letra maiscula, observada a ordem alfabtica dos acrscimos em seqncia ao mesmo artigo. 2 Quando o acrscimo for feito antes do artigo inicial da lei, ser utilizado o nmero desse artigo, seguido da letra, na ordem prevista no pargrafo anterior. Art. 16 vedado o aproveitamento de nmero ou de letra de dispositivo revogado, vetado, declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Tribunal de Justia do Estado, ou cuja execuo tenha sido suspensa pela Assemblia Legislativa nos termos do inciso XXIX do art. 62 da Constituio do Estado.
Pargrafo nico Nas publicaes das leis, o nmero de dispositivo que se encontre em uma das situaes previstas no "caput" ser seguido de expresso que designe o caso correspondente.
CAPTULO IV DA CONSOLIDAO DAS LEIS Art. 17 Os Poderes Executivo e Legislativo promovero, mediante cooperao mtua, a consolidao das leis estaduais com o objetivo de facilitar a sua consulta, leitura e interpretao. Pargrafo nico A consolidao ser feita por meio dos seguintes procedimentos: I atualizao de leis, mediante a manuteno de banco atualizado da legislao estadual; II sistematizao de leis, que consistir na unificao de leis esparsas versando sobre a mesma matria, podendo resultar em codificao. Art. 18 Para os fins da atualizao a que se refere o inciso I do pargrafo nico do art. 17, a Assemblia Legislativa e o Poder Executivo mantero, mediante convnio, banco informatizado das leis estaduais acessvel populao por meio da internet. 1 O banco conter nos termos definidos em regulamento prprio: I o texto atualizado da Constituio do Estado e das leis estaduais; II o texto original das leis alteradas; III as notas, remisses e informaes teis ao entendimento da legislao, observado o disposto no pargrafo nico do art. 13;
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IV a organizao temtica da legislao estadual. 2 A atualizao dos textos das leis estaduais no banco de que trata este artigo se far mediante a incorporao de alteraes expressas determinadas por lei nova ou em funo de deciso definitiva do Tribunal de Justia ou do Supremo Tribunal Federal relativa a ao direta de inconstitucionalidade. Art. 19 As aes destinadas sistematizao das leis, a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 17, ficaro a cargo de Grupo Coordenador a ser constitudo conjuntamente pelos Poderes Legislativo e Executivo e integrado por um representante de cada um desses Poderes e igual nmero de suplentes, ao qual caber: I selecionar matrias a serem objeto de sistematizao; II constituir, em funo das matrias selecionadas, grupos de trabalho para proceder a estudo tcnico preliminar e, se for o caso, elaborar anteprojeto de lei de sistematizao ou de codificao. 1 Quando a matria a ser consolidada for da competncia do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico ou do Tribunal de Contas, os respectivos titulares indicaro representantes para participar dos grupos de trabalho previstos no inciso II do "caput" deste artigo, assegurada a paridade na representao. 2 O anteprojeto de lei de sistematizao ou de codificao a que se refere o inciso II do "caput" deste artigo ser encaminhado, por intermdio do Grupo Coordenador, ao Chefe do Poder que detenha a prerrogativa de iniciativa da matria, ou, atendida a mesma condio, ao Procurador-Geral de Justia ou ao Presidente do Tribunal de Contas.
CAPTULO V (*) DISPOSIES FINAIS
Art. 20 Para facilitar a aplicao desta lei, os Poderes Legislativo e Executivo promovero a aproximao, o intercmbio e a cooperao tcnica entre servidores dos dois Poderes. Art. 21 VETADO Art. 22 VETADO Art. 23 Esta lei complementar entra em vigor sessenta dias aps a data de sua publicao. Palcio da Liberdade, em Belo Horizonte, aos 9 de julho de 2004. (*) Captulo com a denominao dada pelo art. 2 da Lei Complementar n 82, de 30/12/2004.
REFERNCIAS MINAS GERAIS. Assemblia Legislativa. Manual de redao parlamentar. 2. ed. Belo Horizonte, 2007. 346 p. LEGISLAO PERTINENTE BRASIL. Constituio Federal de 1988: atualizada de acordo com as emendas Constituio. Disponvel em: <www.almg.gov.br> BRASIL. Decreto n. 4.176, de 28 de maro de 2002. Estabelece normas e diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento ao Presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia dos rgos do Poder Executivo Federal, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 1 abr. 2002. Seo 1, p. 1. BRASIL. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Cdigo Civil. Disponvel em: <www.planalto.gov.br>
BRASIL. Lei Complementar n. 95, de 26 de fevereiro de 1998. Dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis, conforme determina o pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal, e estabelece normas para a consolidao dos atos normativos que menciona. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 27 fev. 1998. Seo 1, p. 1. BRASIL. Lei Complementar n. 107, de 26 de abril de 2001. Altera a Lei Complementar n. 95, de 26 de fevereiro de 1998. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 27 abr. 2001. Seo 1, p. 1. MINAS GERAIS. Constituio Estadual de 1989: atualizada de acordo com as emendas Constitucionais. Disponvel em: <www.almg.gov. br> MINAS GERAIS. Lei Complementar n. 78, de 9 de julho de 2004. Dispe sobre a elaborao, a alterao e a consolidao das leis do Estado, conforme o previsto no pargrafo nico do art. 63 da Constituio do Estado. Disponvel em: <www. almg.gov.br> MINAS GERAIS. Assemblia Legislativa. Informao n. 115/91. Examina o Projeto de Lei n. 140/91. Belo Horizonte: Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 1991. MINAS GERAIS. Assemblia Legislativa. Resoluo n. 5.176, de 6 de novembro de 1997. Contm o Regimento Interno da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais. Disponvel em: www.mg.gov.br
* Gabriela Horta Barbosa Mouro Guilherme Wagner Ribeiro
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: PRINCIPAIS ASPECTOS *Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina EMENTA: LEI DE RESPONSBILIDADE FISCAL LEI COMPLEMENTAR N 101/2000, DE O4 DE MAIO DE 2000. GESTO FISCAL RESPONSVEL. RESPONSABILIDADE NA GESTO FISCAL. PRINCPIOS BASILARES NA GESTO FISCAL: P L A N E J A M E N T O , C O N T R O L E , T R A N S PA R N C I A E RESPONSABILIZAO. 0BJETIVOS: OFERECER AOS ACADMICOS DE DIREITO E SERVIDORES PBLICOS CONHECIMENTOS BSICOS SOBRE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, SEU CAMPO DE ATUAO E PRINCIPALMENTE A ATUAO DO CONTROLE SOBRE ESTA. Sumrio: 1. Consideraes iniciais. 2. Finalidade, abrangncia e pontos basilares. 2.1. Finalidade. 2.2. Abrangncia. 2.3. Pontos basilares. 3. Planejamento. 4. Transparncia. 4.1. Participao popular. 4.2. Divulgao do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e do Relatrio de Gesto Fiscal. 4.3. Outros elementos da transparncia. 5. Controle e fiscalizao. 6. Responsabilizao e sanes. 7. Consideraes finais. 8. Referncias bibliogrficas. 1. Consideraes iniciais Historicamente o interesse pela responsabilidade na gesto pblica nunca foi ponto de preocupao especfica. Alis, a responsabilidade do resultado negativo do Governo tem sido quase sempre atribuda ou falta de planejamento ou ao despreparo dos administradores na gerncia dos dinheiros pblicos. Recentemente o Governo Federal editou uma srie de normas com objetivo de implementar a reforma do Estado, visando combater a crise fiscal, manter a estabilidade econmica, assim como propiciar a competitividade global, e, sob forte influncia estrangeira, principalmente
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do FMI Fundo Monetrio Internacional, ao qual o Brasil se encontra vinculado, em cumprimento reforma Administrativa, deu especial ateno responsabilidade fiscal do gestor pblico. Surgiu, dessa forma, a Lei Complementar n 101/2000, tambm conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal ou simplesmente LRF, com texto altamente tcnico e complexo que, em regulamento aos artigos 163 e 169, "caput", ambos da Constituio Federal, objetivou estabelecer normas orientadoras sobre finanas pblicas, aplicveis a todas as esferas de governo, e traduziu-se num cdigo de conduta gerencial para todos os administradores pblicos do pas, assim como estabeleceu limites para a dvida pblica e gastos com despesas de pessoal por nvel de governo e Poder. Do prprio texto da Lei de Responsabilidade Fiscal, j no primeiro artigo, surge o seu principal objetivo, que o disciplinamento da gesto dos recursos pblicos visando o equilbrio, a transparncia e o controle dos gastos e das contas pblicas, atribuindo aos administradores mais responsabilidade na conduo da gesto fiscal dos recursos pblicos, cuja inobservncia resultar em severas sanes tanto no mbito institucional como, tambm, ao administrador que viesse descumprir tais regras. Entretanto, para que uma lei com forte apelo tico fosse inserida no gosto popular e ganhasse efetividade, foi indispensvel a forte atuao do Governo, atravs de uma srie de discusses com os diversos segmentos da sociedade, principalmente com aqueles que ficaram com a misso de tornla exeqvel. Note-se ento, que no bastou apenas prender-se fixao dos padres e critrios de conduta; tambm foi necessrio criar um novo paradigma de comportamento, lastreado num forte sistema de controle para comparar os padres fixados com os atos realizados e, por conseqncia, atingir o cumprimento das aes desejadas. Da erguem-se os Tribunais de Contas como rgos vocacionados a propiciar a efetivao da lei em todo o territrio nacional em razo das suas atribuies j conferidas pela Constituio Federal. Desse modo, pode-se dizer que a efetivao e aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal esto condicionadas atuao dessas Casas de Controle. Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal vem reforar as j lanadas linhas de controle e
orientao que Tribunais de Contas esto executando h mais de uma dcada. Porm, agora, muito antes de fiscalizar a atuao dos governos e administradores de dinheiros e bens pblicos, os Tribunais de Contas trilham o caminho da orientao, visando esclarecer as regras que tais "gerentes" esto condicionados. Para tanto, alm da possibilidade de responder consultas formuladas formalmente, comum os Tribunais de Contas realizarem congressos, seminrios e encontros; providenciarem a edio de apostilas, boletins, manuais e guias de orientao, assim como, no caso do Tribunal de Contas de Santa Catarina, oportunizar o atendimento personalizado dessas autoridades pblicas, tanto pessoalmente como por telefone, disponibilizando inclusive sua jurisprudncia na pgina do Tribunal na internet. Assim, o propsito deste trabalho destacar os principais objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, como tambm realar os seus principais pontos, mais precisamente quanto ao planejamento, transparncia, controle e responsabilizao das contas pblicas. 2. Finalidade, abrangncia e pontos basilares 2.1. Finalidade A finalidade da Lei de Responsabilidade de disciplinar a gesto dos recursos pblicos visando o equilbrio, a transparncia e o controle dos gastos e das contas pblicas, atribuindo aos gestores mais responsabilidade na conduo da gesto fiscal dos recursos pblicos. Dessa forma, a Lei de Responsabilidade Fiscal fixa-se em orientar as prticas dos administradores pblicos na conduo da gesto oramentria, conscientizar a populao da importncia dessas mudanas no ambiente pblico e, sobretudo, busca combater o dficit pblico. Nesse diapaso, Yara Darcy Police Monteiro diz que a Lei de Responsabilidade Fiscal [...] Apresenta-se com a misso de impedir que se perpetuem os desmandos que tm marcado a Administrao Pblica brasileira, com gestes desastrosas e irresponsveis, sem nenhum compromisso com a eficincia e a transparncia. Sob o manto da impunidade, parece ter-se
generalizado o conceito de que o bom administrador aquele que, mediante artimanhas esprias, gasta mais do que arrecada; descumpre os contratos que celebra e os prazos fixados pelo Poder Judicirio para honrar precatrio, deixando, destarte, o maior passivo possvel aos cuidados de seu sucessor. Nesse sentido, a nova lei tem objetivo claro e especfico de impor, sob pena de severas sanes, significativas transformaes nos procedimentos de gesto administrativa, para assegurar o equilbrio oramentrio e financeiro, ou seja, o indispensvel encontro entre receita e despesa [...]. Ento, por assim dizer, o objetivo fundamental da Lei de Responsabilidade Fiscal promover o equilbrio das contas pblicas combatendo o dficit pblico, artifcio outrora to utilizado no mbito governamental para financiar as aes do governo e estimular a economia, ainda que houvesse freqentes crises financeiras e sacrifcio na rea dos investimentos pblicos. Tambm se pode relacionar como objetivo especfico da Lei de Responsabilidade Fiscal a participao popular, atravs do chamamento sociedade para o acompanhamento e destinao dos recursos pblicos arrecadados, visando o atingimento das metas eleitas em conjunto com a comunidade. Contudo, sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal possvel tambm destacar outros objetivos, esses mais gerais, que se referem ao atendimento dos princpios da Administrao Pblica escritos no "caput" do art. 37 da Constituio Federal, principalmente aqueles relacionados ao cumprimento dos princpios da publicidade e da eficincia. 2.2. Abrangncia Os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal aplicam-se a todos os entes estatais (Unio, Estados e Municpios), abrangendo os Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) e as entidades da Administrao indireta, destas excludas as empresas que no dependam dos recursos do Tesouro para sobreviver.
Contudo, uma corrente de juristas v inconstitucionalidade sobre a abrangncia da Lei de Responsabilidade Fiscal. Sobre a questo, disse Flvio Rgis Xavier de Moura e Castro, [...] para mim, assim como para alguns constitucionalistas de peso, a Lei de Responsabilidade Fiscal fere o princpio federativo insculpido nos arts. 1 e 18 da Carta Poltica de 1988 quando confere Unio Federal poderes que so constitucionalmente reservados aos outros entes da Federao. que o legislador constituinte originrio, ao atribuir Unio, aos Estados e ao Distrito Federal, atravs do art. 24 da Constituio Federal, a competncia legislativa concorrente, determinou, por fora do disposto no 1, que a Unio tem primazia em relao aos demais entes da Federao para legislar sobre as matrias ali relacionadas, incluindo Direito Financeiro, apenas no que diz respeito fixao de normas gerais. Assim, a Lei complementar n 101/2000 deve regulamentar exaustivamente as finanas pblicas na esfera federal de governo. No que respeita s demais entidades federativas, a referida lei tem que se ater fixao de normas gerais, vale dizer, sem adentrar na normatizao especfica [...]. No arremate de Yara Darcy Police Monteiro, [...] quando a Constituio confere competncia para legislar por meio de normas gerais, como no caso do diploma em apreo, defeso a Unio esgotar a disciplinao da matria, porquanto assim procedendo estar invadindo competncias reservadas aos Estados e Municpios. Mas, tratando-se de repartio de competncia legislativa entre ordens jurdicas distintas sobre o mesmo campo material, natural que se instaure o conflito, cabendo ao Poder Judicirio, quando instado a se manifestar, dirimir as pendncias. A nosso entender, os pontos vulnerveis da lei em anlise derivam basicamente do vcio de origem ora exposto e do desrespeito ao princpio da
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independncia entre os rgos do poder. A LRF, longe de estabelecer as normas gerais disciplinadoras das finanas pblicas, esgotou a matria sem deixar espao para Estados e Municpios adaptarem suas disposies s peculiaridades locais para assim atenderem suas realidades fticas [...]. 2.3. Pontos basilares A Lei de Responsabilidade Fiscal, para alcanar seu objetivo, se apia em quatro grandes regras basilares, tambm conhecidas como pilares ou pontos fundamentais de apoio, ou tambm mecanismos operacionais utilizados para atingir o objeto maior traado na Lei de Responsabilidade Fiscal, quais sejam: o planejamento, o controle e fiscalizao das receitas e despesas, a transparncia e a responsabilizao ou sanes, que se comenta a seguir. 3. Planejamento A adoo de um sistema de planejamento integrado na Administrao Pblica deveu-se a estudos realizados pela Organizao das Naes Unidas ONU, que concluiu que nos pases subdesenvolvidos os recursos financeiros gerados pelas receitas prprias de cada ente eram insuficientes (escassos) em relao s necessidades da populao. Sendo assim, sugeriu-se que esses pases adotassem a metodologia do sistema de planejamento integrado, visando priorizar melhor aplicao dos recursos financeiros e minimizar os problemas econmicos e sociais existentes. Conforme Helio Saul Mileski, A concepo de um sistema de planejamento no Brasil oriunda de 1948, com a elaborao do denominado Plano Salte, que, durante o governo de Eurico Gaspar Dutra, deu priorizao para os setores da sade, alimentao, transporte e energia. Nos anos seguintes, foram elaborados vrios planos de desenvolvimento, quando a Constituio de 1967 e o Dec.lei 200/67 implantaram a reforma administrativa e um sistema de
planejamento, inclusive com a criao do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, introduzindo no direito financeiro nacional o Oramento Plurianual de Investimentos. Na Carta de 1988, o planejamento das aes de governo se consolidou conforme escrito nos artigos 165 e 166, efetivando-se na adoo de um sistema oramentrio integrado, onde esto previstas a elaborao de trs leis, interligadas entre si: a Lei do Plano Plurianual que substituiu o ento plano plurianual de investimentos; a Lei de Diretrizes Oramentrias introduzida na Carta de 1988; e a Lei do Oramento Anual que passou a ser balizada pelas duas leis anteriores. Dessa forma, verifica-se que a Constituio Federal instrumentalizou o planejamento oramentrio atravs de atos normativos hierarquizados, que se interligam, com objetivo de dotar o setor pblico de um processo que reflita um plano de governo racional a longo, mdio e curto prazo. Com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, o planejamento das aes de governo, contido em captulo especial, transformou-se em ponto fundamental da gesto fiscal responsvel, onde se estabeleceram regramentos basilares sobre a captao e a aplicao dos recursos pblicos, assegurados atravs de regras prprias, e a obedincia a limites, cujos fundamentos esto ligados transparncia e ao equilbrio das contas pblicas, Assim, um dos instrumentos principais da Lei de Responsabilidade Fiscal o planejamento das aes do governo, que se d atravs dos oramentos compostos pelo Plano Plurianual (tambm conhecido como PPA), pela Lei de Diretrizes Oramentrias (ou LDO) e pela Lei Oramentria Anual LOA, tambm chamada de Lei de Meios), onde o Poder Pblico deve organizar e priorizar os seus gastos frente sua capacidade de arrecadao. atravs da ao planejada que ser programada a execuo dos oramentos e o cumprimento dos objetivos neles traados. Segundo o art. 165 da Constituio Federal, o Plano Plurianual (PPA) visa estabelecer as diretrizes e metas para as despesas de capital e outras despesas dela derivadas, como tambm para as despesas relativas aos programas de durao continuada para quatro anos, iniciando no segundo
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ano de mandato do governo e terminando no primeiro ano de mandato subseqente. A Lei de Responsabilidade Fiscal visava regulamentar, no art. 3, a Lei do Plano Plurianual. Contudo, sob o argumento da exigidade dos prazos estabelecidos para sua elaborao, como tambm a duplicidade de informaes solicitadas, o dispositivo foi vetado pelo Presidente da Repblica. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) tem vigncia anual e seu objetivo , em conformidade com o Plano Plurianual, orientar a elaborao do oramento e regulamentar o ritmo da realizao das metas durante o exerccio vindouro. Esta Lei exerce o papel de controle da arrecadao e das prioridades a serem atendidas pelo governo em caso de necessidade. Dessa forma, devero estar tratados nesta lei, regras sobre a realizao das metas fixadas, o equilbrio financeiro, o alcance dos resultados nominal e primrio fixados, a renncia de receitas, o aumento de tributos, os reajustes salariais dos servidores, a definio das despesas e critrios para limitao de empenho, as regras para a realizao de transferncias voluntrias, requisitos para incluso de novos projetos na lei oramentria, regras para abertura de crditos adicionais no oramento, condies para a realizao de convnios e incentivos fiscais, a utilizao da reserva de contingncia, entre outros. Neste contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal inovou, fazendose integrar na Lei de Diretrizes Oramentrias o Anexo de Metas Fiscais, onde so estabelecidas metas anuais de receitas e despesas, resultados nominal e primrio, o montante da dvida pblica, evoluo do patrimnio lquido, acompanhamento do clculo atuarial dos regimes prprios de previdncia, demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receitas e a margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado, bem como seus acompanhamentos, com impacto para trs exerccios. A Lei Oramentria Anual (LOA) aquela que ir consolidar a realizao daquilo que foi planejado e discutido nas leis do PPA e LDO. Assim sendo, conforme o disposto no 7 do art. 165 da CF/88 e no art. 5 da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LOA deve estar compatibilizada com o PPA e a LDO. Consubstancia-se num subproduto do PPA e da LDO, onde
ficam consolidadas as expectativas de realizaes da receita fixada e da despesa autorizada para o exerccio. Importante destacar que, segundo a regra contida no art. 167, incisos II, V e VII da CF/88, e no art. 5, 4, da LRF, a ao planejada exige que para cada aplicao ou gasto consignado na Lei Oramentria seja identificada a fonte de recurso que lhe d suporte. Assim, no possvel realizar determinado gasto sem que se concretize a arrecadao atravs do recurso indicado para tanto, sendo vedado consignar na Lei Oramentria crdito com finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada. Outra regra importante a observar quanto ao incio de novos programas e projetos durante a execuo do oramento. As obras simultneas demandam aplicao de grande volume de dinheiro e, se no estiverem sob rigoroso controle, quase sempre resultam em obras paralisadas por falta de recursos. Assim, o oramento deve previamente contemplar os projetos que esto em andamento e tambm as despesas de conservao do patrimnio pblico j existente, no sendo permitido incluir novos projetos sem a observncia desses requisitos. Essa regra, contida no art. 167, inciso I, da Constituio Federal, encontra ressonncia no art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ressalte-se que na Constituio de 1988 est previsto que Lei Complementar Federal dever dispor sobre normas gerais de finanas pblicas, compreendendo o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao da Lei do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei do Oramento Anual; porm, citada Lei Complementar ainda no foi editada. Enquanto isso, est vigendo a Lei Federal n 4.320/64, no que no se contrapuser aos dispositivos constitucionais e s inovaes trazidas pela Lei Complementar Federal n 101/2000. 4. Transparncia Segundo Mileski, a transparncia fiscal exigncia de pura essncia democrtica. Toda ao de governo tem de ser dirigida para o atendimento da finalidade pblica, representando um padro confivel de
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atuao governamental, em que haja demonstrao pblica regular de todos os atos praticados na conduo do gerenciamento fiscal, para serem auferidos a confiana e o respeito da populao. Sendo obrigados a realizar demonstrao regular de seus atos, os administradores sabem que esto sob controle e, por isso, tornam-se mais responsveis e cuidadosos na conduo dos atos de gesto fiscal e dos planos de governo. Com o propsito de tornar a Administrao Pblica mais democrtica e sob o controle popular, a Lei de Responsabilidade Fiscal destinou captulo prprio para a informao da sociedade, obrigando o Governo a manter a comunidade informada sobre a obteno e a aplicao dos recursos. A participao popular deve acontecer atravs da realizao de audincias pblicas e da ampla divulgao das peas oramentrias, dos relatrios de acompanhamento da gesto fiscal e dos demonstrativos de prestaes de contas. 4.1. Participao Popular Conforme escrito no pargrafo nico do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o veculo para alcanar a transparncia na gesto fiscal a participao popular. Dessa forma, a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal o Governo est obrigado a incentivar a participao do povo na Administrao Pblica, chamando a sociedade para ajudar a escolher quais so as prioridades da comunidade e decidir onde e como ser gasto o dinheiro pblico. Segundo o citado artigo da Lei de Responsabilidade Fiscal, o incentivo participao popular deve se fazer inclusive atravs da realizao de audincias pblicas durante a elaborao e discusso dos oramentos, isto , essas audincias devem realizar-se tanto no processo de planejamento oramentrio como tambm na avaliao de seus resultados. Relativamente participao do povo acerca do destino dos recursos pblicos previstos no oramento, pode-se dizer que, aps a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, o oramento se compe de dois grandes grupos de despesas (ou investimentos), a saber: um, composto pelas despesas essenciais manuteno das atividades do Governo, como tambm resultante de necessidade pblica alicerada em pareceres e
relatrios tcnicos, cuja realizao fundamental e inadivel, compondo um grupo de gastos vinculados, no deixando margem liberdade de ao do administrador; e outro, composto por um grupo de despesas ou investimentos que espelham as novas aspiraes da comunidade, cuja discusso se faz premente em razo de transformar essas aspiraes em metas a serem atingidas no oramento pblico. Esse segundo grupo pode ser denominado grupo de gastos discricionrios, da sob avaliao popular. Contudo, alm da audincia para discusso dos instrumentos de planejamento, prevista no pargrafo nico do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (que discute a elaborao dos oramentos), os Chefes do Poder Executivo, segundo o 4 do art. 9 da LRF, esto obrigados, a cada quatro meses, a convocar a populao para as respectivas audincias pblicas, nas respectivas Casas Legislativas, com o propsito de explicar como e quanto arrecadaram, de que modo gastaram o dinheiro pblico, inclusive demonstrando como esto sendo cumpridas as metas definidas nos oramentos, aprovados com a participao do povo. Em outros termos, o Chefe do Poder Executivo dever vir a pblico para dar satisfaes sociedade sobre o cumprimento do planejamento efetuado. 4.2. Divulgao do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e do Relatrio de Gesto Fiscal Mecanismo fundamental consolidao da democracia a informao popular. Nesse aspecto, a LRF exige o cumprimento da Constituio, fazendo com que o administrador pblico leve comunidade informaes bimestrais e quadrimestrais de sua gesto. A cada bimestre, conforme o art. 165, 3, da Constituio Federal de 1988, e os arts. 52 e 53 da LRF, o Chefe do Poder Executivo dever divulgar o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, demonstrando o comportamento da realizao da receita e da execuo da despesa, o detalhamento do alcance das metas e resultados, como tambm o acompanhamento e evoluo da dvida pblica. J a cada quadrimestre, consoante o disposto nos arts. 54 e 55 da LRF, todos os Titulares de Poderes ou rgos estabelecidos no art. 20 da
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citada lei fiscal devero emitir e publicar o Relatrio de Gesto Fiscal, contendo o comportamento do Poder ou rgo frente obedincia dos limites dos gastos com pessoal e da dvida pblica e, caso necessrio, as medidas adotadas para o cumprimento desses limites. Estes dois relatrios devero ser amplamente publicados, isto , devero ser divulgados na imprensa local, oficial, nos locais de acesso pblico, inclusive por meios eletrnicos na internet , como tambm devero ser remetidos ao Tribunal de Contas respectivo para avaliao e julgamento. Contudo, a teor do art. 63 da Lei de Responsabilidade Fiscal, proporcionou-se aos Municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes a faculdade de aplicar e apurar os dispositivos relativos despesa com pessoal e dvidas, como tambm divulg-los semestralmente, desde que estejam cumpridos os limites previstos na Lei. 4.3. Outros Elementos da Transparncia Alm dos instrumentos de planejamento j relacionados e dos relatrios j referidos, de acordo com o art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, so tambm elementos de transparncia as prestaes de contas da Administrao Pblica e o Parecer Prvio emitido pelo Tribunal de Contas. Conforme a Constituio, qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos, sujeita-se a Prestao de Contas, na forma da Lei. Neste aspecto, registre-se que existem diferenciadas formas de prestao de contas, sendo as principais as contas do Governo e as contas do administrador. Relativamente s contas do administrador, a legislao impe um compromisso particular ou pessoal da autoridade administrativa em relao correta gesto dos recursos ou utilizao adequada e especfica de um patrimnio pblico. Essa prestao de contas endereada ao Tribunal de Contas, para controle e julgamento, conforme dispe o inciso II do art. 71 da Constituio Federal. Contudo, para os titulares dos Poderes e rgos
citados no art. 20 da Lei de Responsabilidade fiscal, o acompanhamento da gesto tambm se dar a cada quadrimestre, nos moldes do art. 54 da Lei de Responsabilidade Fiscal. As contas do Governo referem-se consolidao dos resultados deste, num exerccio especfico, envolvendo todas as suas entidades, consubstanciando-se no balano geral do Governo, sendo estas prestadas segundo o disposto no inciso I do art. 71 da Constituio Federal. A teor do art. 56 da Lei de Responsabilidade Fiscal, estas so apreciadas mediante parecer prvio dos Tribunais de Contas respectivos e julgadas pelo Poder Legislativo. Assim, conforme determina a Lei de Responsabilidade Fiscal, os dados e relatrios exigidos pela citada lei devem ser remetidos ao Tribunal de Contas, como tambm o balano geral do Governo, para o respectivo exame e avaliao, em procedimento especfico para cada caso. Com referncia s contas de gesto do chefe do Poder ou rgo, importa destacar que sua publicao deve ser efetuada a cada quadrimestre ou semestre, na comunidade local, inclusive com remessa de relatrios ao Tribunal de Contas. Assim, os relatrios de gesto fiscal remetidos ao Tribunal de Contas so convertidos em processo, em que verificado o atendimento do contido na Lei de Responsabilidade Fiscal, e, no caso de descumprimento, podem ser aplicadas as penalidades impostas ao gestor responsvel, na forma da Lei. Destaque-se ainda o contedo do art. 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige que as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo devero ficar disposio da sociedade durante todo o exerccio seguinte, no Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para quaisquer consultas. 5. Controle e Fiscalizao Controle, segundo Aurlio Buarque de Holanda Ferreira, a fiscalizao exercida sobre as atividades das pessoas, rgos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais atividades no se
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desviem das normas preestabelecidas. Entretanto, para que a funo controle seja exercida necessrio que se tenha, primeiramente, dois pressupostos. O primeiro o planejamento, quando se d o estabelecimento dos objetivos, das polticas e da situao proposta que se deseja atingir, atribuindo-se tambm os padres de desempenho a previso e a execuo. O segundo a operacionalizao ou a execuo, quando se constata a efetivao dos padres traados ou a implementao daquilo que foi planejado. Ento, o controle se d no confronto entre os padres de medida e as tarefas realizadas, isto , na comparao entre o planejamento e a execuo. A Lei de Responsabilidade Fiscal utiliza-se da forma de controle j preconizada na Constituio Federal, qual seja a utilizao do sistema de controle interno ou do autocontrole praticado pelo administrador mediante as avaliaes constantes entre o que foi planejado e o que est sendo executado, possibilitando que a administrao adote as medidas corretivas para manter o que fora anteriormente estabelecido, como tambm a utilizao do controle externo, cujo exerccio se d atravs do Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas. O controle na Administrao Pblica deve atentar principalmente para as questes relacionadas realizao do oramento, ao acompanhamento do cumprimento das metas traadas e ao atendimento dos limites legais. Este controle deve ser o mais adequado possvel, dando relevo qualidade das informaes, de modo que se possa compreend-las e fiscaliz-las com mais efetividade. Assim, consoante os diversos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, devem ser estabelecidos controles, principalmente quanto: a) verificao do cumprimento de metas de receita e de resultados e realizaes de despesas estabelecidos na LDO; b) efetividade da arrecadao; c) aos procedimentos relativos renncia de receitas;
d) aos procedimentos para combate evaso e sonegao fiscal; e) estimativa do impacto e critrios para criao, expanso e aumento de despesas; f) obedincia aos limites estabelecidos s despesas com pessoal; g) ao acompanhamento gerencial das despesas com seguridade social; h) autorizao para transferncia de recursos ao setor privado; i) obedincia aos limites da dvida pblica e critrios de concesso de operaes de crdito; j) concesso de operaes de crdito por antecipao da receita; e l) dvida flutuante e dos restos a pagar. Quanto fiscalizao do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a teor do art. 59 da LRF, esta ser efetuada pelo Poder Legislativo, pelos Tribunais de Contas, pelo sistema de controle interno de cada Poder e pelo Ministrio Pblico, devendo essa fiscalizao centrar-se em verificar: a) se as metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias foram atingidas; b) se os limites estabelecidos para as despesas de pessoal esto sendo respeitados e, caso estes no estejam atendidos, se esto sendo implementadas medidas para o cumprimento desse limite; c) se os limites e condies para a realizao de operaes de crditos e inscrio em restos a pagar esto sendo cumpridos; d) se os limites estabelecidos para a dvida consolidada e mobiliria esto atendidos;
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e) se os parmetros constitucionais relativos aos gastos com o Poder Legislativo e parlamentares esto sendo cumpridos; f) se a destinao dos recursos obtidos com a alienao de ativos est de acordo com a lei. Ressalte-se a importncia deferida aos Tribunais de Contas, conforme o 1 do art. 59 da LRF, destacando a misso de monitoramento da arrecadao das receitas e realizao de despesas feitas pelos Poderes e rgos da Administrao Pblica, de modo a alert-los quanto: a) exigncia de observao das regras para limitao de empenho estabelecidas na LDO; b) possibilidade de no-atingimento das metas de resultado primrio e nominal fixadas na LDO; c) ultrapassagem do patamar de 90% dos limites estabelecidos para o montante da dvida consolidada, da dvida mobiliria, das operaes de crdito e concesses de garantias e das despesas de pessoal; d) ao desrespeito dos limites definidos em lei sobre os gastos com inativos e pensionistas; e e) a fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidades na gesto oramentria. 6. Responsabilizao e Sanes A Lei de Responsabilidade Fiscal prev que quando forem constatados descumprimentos s suas regras, poder ocorrer a responsabilizao e serem geradas penalidades de ordem institucional e/ou pessoal, tambm chamadas de sanes, que podem ser administrativas ou penais. Assim, tanto o ente federativo quanto os agentes responsveis que descumprirem as normas previstas na citada lei sujeitam-se s sanes nela preconizadas, como tambm em outros dispositivos legais, conforme dispe o art. 73 da LRF, principalmente s sanes pessoais contidas na Lei
n 10.028/00, que trata sobre os crimes de responsabilidade fiscal. Sobre a responsabilizao institucional, tambm processada e julgada pelo Tribunal de Contas, a prpria Lei de Responsabilidade Fiscal prev a punio com suspenso das transferncias voluntrias, das garantias e da contratao de operaes de crdito, inclusive das operaes de crdito por antecipao de receitas ARO, e ocorre quando: a) deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal, nos prazos estabelecidos em lei; b) deixar de instituir, prever ou cobrar os impostos de sua competncia constitucional; c) deixar de cumprir ou exceder os limites relativos s despesas com pessoal, sem adoo das medidas corretivas; d) deixar de cumprir os limites constitucionais com educao e sade; e) deixar de cumprir ou exceder os limites estabelecidos dvida pblica; f) deixar de enviar os dados Unio para consolidao; g) captar ou receber recursos de antecipao de tributos junto aos contribuintes; h) assumir obrigaes com fornecedores de bens mediante aceite ou aval de ttulos de crdito ou similares; i) captar recursos junto a fundos e entidades da administrao direta. Acerca da responsabilizao pessoal, conforme determina o art. 5 da Lei n 10.028/00, tambm so aplicadas sanes pelos Tribunais de Contas em processos cujo julgamento seja de sua competncia e, entre
outras, referem-se quelas infraes administrativas punveis com multa, inclusive podendo ser de 30% (trinta por cento) dos vencimentos anuais do agente, sem prejuzo das sanes penais aplicveis, quando este: a) deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal, nos prazos estabelecidos em lei; b) propuser lei de diretrizes oramentrias anual sem a fixao das metas fiscais na forma da lei; c) deixar de expedir ato de limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e condies estabelecidas em lei; d) deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execuo de medida para reduo do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartio por Poder do limite mximo; e) gerar despesa ou assumir obrigao sem obedincia s normas de previso oramentria e para as despesas de carter continuado; f) inscrever despesas em restos a pagar sem a devida e suficiente disponibilidade de caixa para suport-las; g) aumentar as despesas com pessoal nos ltimos seis meses de mandato; h) provocar desequilbrios oramentrios e financeiros. Ainda segundo o art. 73 da LRF, o agente pblico responsvel por descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal poder ser responsabilizado e punido criminalmente, consoante dispositivos de diversas leis penais, especialmente a Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, posteriormente editada.
7. Consideraes Finais A novel norma jurdica exsurge no contexto nacional com o objetivo de estabelecer um cdigo de conduta a ser obedecido por todos os administradores pblicos, abrangendo todas as esferas do Governo, de modo a proporcionar a participao popular e o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a Lei se alicera em quatro regras fundamentais, quais sejam: o planejamento das aes do Governo, em que so determinadas e acompanhadas as metas da administrao com o objetivo de seus cumprimentos; a transparncia, exigindo a participao popular nas aes Governo; o controle e a fiscalizao, obrigando avaliaes peridicas sobre o cumprimento da Lei; e, por final, a responsabilizao, no caso de resultarem descumprimentos lei, imputando sanes tanto ao ente como ao administrador responsvel. O planejamento das aes de governo ganhou relevncia com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, principalmente no que tange avaliao da eficincia do governo no cumprimento das metas traadas. Lembre-se que, conforme a nova redao dada ao caput do art. 37 da Constituio Federal, atravs da Emenda Constitucional n 19/98, a eficincia foi elevada ao nvel de princpio constitucional. Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a transparncia comeou a despontar no seio social, impondo aos administradores pblicos a obrigatoriedade de adotar medidas para tornar a sua administrao mais transparente, exigindo-se efetividade na aplicao dos recursos pblicos. Ento, no basta apenas dar publicidade dos atos do Governo, porque a transparncia exige que as aes praticadas pelo Governo sejam tambm compreendidas pela comunidade, de modo a permitir a formao de juzo. Entretanto, sobre a compreenso dos relatrios emitidos em atendimento Lei de Responsabilidade Fiscal, vale destacar o alerta da renomada doutrinadora Yara Darcy Police Monteiro, [...] os documentos aludidos constituem-se em peas tcnicas de finanas pblicas de compreenso restrita aos versados na matria, por isso, a divulgao imposta pela lei no alcanar, por certo, a amplitude dos efeitos pretendidos. Portanto, ainda que sejam efetivados todos os instrumentos que
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a Lei denomina como de transparncia na gesto fiscal dos governos, conforme exige a Lei Fiscal, deve ser percorrido perseverante caminho no sentido de melhor informar a populao sobre o contedo dos relatrios exigidos, ou seja, em linguagem de entendimento popular, minimizando a inquestionvel complexidade desses documentos. A ao do controle consolida-se na forma preconizada na Constituio Federal, ou seja, atravs do sistema de controle interno e de controle externo. A autoridade administrativa, atravs do controle interno, sob sua responsabilidade, dever acompanhar o cumprimento das metas e limites fixados pela lei, estabelecendo o que se chama de autocontrole. O controle externo, efetuado pelo Poder Legislativo, Tribunais de Contas, Ministrio Pblico e a sociedade em geral, ocorre principalmente atravs da leitura de relatrios, documentos e balanos, que demonstram as aes do Governo. Importante destacar a funo orientadora desempenhada pelos Tribunais de Contas, informando as entidades sujeitas sua fiscalizao sobre o comportamento que dever ser adotado frente aos dispositivos da lei, diante da larga possibilidade de interpretao do texto da Lei de Responsabilidade Fiscal. Por fim, sobre a responsabilizao e sano dos administradores e entes que descumpriram os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, cumpre a imputao de sanes especficas, para cada caso, prenunciadas na prpria lei ou previstas em outras leis, conforme trata o art. 73 da LRF, impedindo o ente de receber transferncias voluntrias de outros entes e de realizar operaes de crdito, como tambm impondo aos administradores responsveis punies administrativas e penais. 8. Referncias Bibliogrficas BRASIL. Constituio Federal de 1988, texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais ns 1/92 a 31/2000 e pelas Emendas Constitucionais de Reviso ns 1 a 6/94. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2001. 407 p. BRASIL. Lei Complementar n 101/2000, de 4 de maio de 2000,
que Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. CASTRO, Flvio Rgis Xavier de Moura e. Apontamentos sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal. Atricon, Belo Horizonte, julho, 2000, pp 07/21. FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986. MILESKI, Helio Saul. O Controle da Gesto Pblica. So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2003. MONTEIRO, Yara Darcy Police. A Lei de Responsabilidade Fiscal Aspectos Jurdicos Boletim de Direito Municipal, So Paulo, Ed. NDJ, ano XVIII, n 7, 2002, pp. 485/490. SANTA CATARINA, Constituio de 1989. Constituio do Estado de Santa Catarina. Florianpolis, DDSG ALESC, 2000. SANTA CATARINA, Tribunal de Contas. Guia: Lei de Responsabilidade Fiscal: lei complementar n 101/2000. Florianpolis, Tribunal de Contas, 2001. ____________________________________________________ * Joo Luiz Gattringer Contador, formado pela UFSC/1985. Ps-graduado em Auditoria ao Nvel de Especializao pela UFSC/1992. Bacharel em Direito, formado pela UNIVALI-Campus de So Jos/2004. Auditor Fiscal de Controle Externo do Tribunal de Contas de Santa Catarina. Diretor da Diretoria de Atividades Especiais do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina.
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PROJETOS INOVADORES *Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul Os projetos inovadores servem para aproximar e estreitar as relaes entre os vereadores, o Poder Legislativo municipal e o cidado. A citao de alguns projetos inovadores no esgota o universo de excelentes iniciativas existentes nas cmaras municipais de nosso Pas, apenas chama a ateno para a necessidade de os legislativos buscarem um canal que os aproxime dos cidados. Projetos: 1. Espao CMARA.COM:
Instalao de um espao de acesso Internet, dentro das dependncias da Cmara Municipal, para a populao em geral. necessrio que haja um regramento de utilizao dos equipamentos, bem como resoluo regulamentando a existncia do espao. 2. Sistema de QUOTAS para as despesas dos vereadores e setores da Cmara: Este sistema permite o tratamento igualitrio entre os vereadores, evitando constrangimentos para a Mesa Diretora quanto liberao de material de expediente, telefonia e dirias e transparncia dos gastos do Legislativo. 3. Portal do Legislativo Municipal:
Atravs de um sistema informatizado, aps a implantao do sistema de quotas, possvel que o cidado consulte as receitas e despesas da Cmara Municipal, de cada vereador, bem como o processo legislativo e a legislao municipal, abrindo a possibilidade para os links de outros poderes legislativos.
4. Vereador por Um Dia: Incentivar a participao de estudantes do ensino fundamental ou mdio, realizando "eleies" para o exerccio do cargo de vereador, por um perodo de uma semana ou um dia, propiciando aos alunos a experincia de vivenciarem o dia-a-dia de um legislador municipal. 5. Memorial da Cmara:
Criao de um espao na Cmara que apresente a histria do Legislativo municipal, seus integrantes, a legislao desde o surgimento do Municpio. 6. Cmara Itinerante:
Instituio da realizao de audincias pblicas no interior do Municpio, propiciando a participao das comunidades rurais e da sociedade organizada nas sesses plenrias. 7. Tribuna Popular:
Possibilidade de estabelecimento da participao popular na tribuna da Cmara, podendo ser individual ou atravs de associaes. 8. Placar das receitas e despesas municipais:
Apresentao da legislao oramentria municipal, propiciando a discusso sobre o tema e o posterior acompanhamento da execuo oramentria municipal. 9. Ruas da Cidade:
Projeto realizado em parceria com as instituies de ensino do Municpio e entidades da sociedade civil para resgatar a biografia das personalidades que do nome s ruas da cidade, bem como a histria das prprias, com a publicao dos resultados.
10.
Ouvidoria:
Criao de um espao na Cmara para receber demandas dos cidados, seja pessoalmente, por telefone ou Internet. Periodicamente, instala o espao em locais de grande fluxo de populao e em eventos e promoes das comunidades. Regulamentar por meio de Resoluo.
* Alessandro Minuscoli e Katia Heemann Assessores da Comisso de Assuntos Municipais da Assemblia Legislativa do RS
ABEL E ESCOLAS DO LEGISLATIVO

Nilson da Silva Rebello Diretor Superintendente da ABEL
A Constituio Cidad, que comemora este ano 20 anos, promoveu um processo de democratizao e modernizao institucional do Brasil, num raro momento de participao popular, onde a sociedade pode contribuir, discutir, propor, votar e proclamar dispositivos para alavancar um ciclo de desenvolvimento e atualizao das instituies para inserir o Pas na conjuntura internacional e promover o bem estar de sua populao. verdade que num processo participativo, como foi o nosso, nico conhecido no mundo contemporneo para elaborao de Constituies, algumas patologias aparecem, mas os ganhos so maiores e tem maior importncia no resultado final. Dentre as prerrogativas que foram definidas na Constituio na parte relativa Organizao do Estado trouxe profundas melhorias e uma forma moderna de tratar as relaes entre os entes federativos e a administrao pblica. Dentre estas prerrogativas a constante do 2, do artigo 39 da Constituio Federal dispe sobre a manuteno de escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira. Cada Casa Legislativa, conforme as suas realidade e peculiaridade foram organizando e gerenciando seus processos em consonncia com a norma constitucional. Como conseqncia foram sendo criados, com denominao genrica de Escolas - Centros de Treinamento, Institutos de Estudo e Pesquisa ou Entidades afins mantidas-, nas Assemblias Legislativas, com a incumbncia de capacitar seus quadros funcionais. Neste contexto, surgiu a Associao Brasileira das Escolas do Legislativo - ABEL, em maio de 2003, quando existiam Escolas do Legislativo em apenas cinco Estados, alm das mantidas pelo Poder Legislativo Federal. A partir da foi iniciado um trabalho de conscientizao junto s Assemblias Legislativas que contribuiu com a consolidao
institucional de Escolas em todo o Pas. Aps a formalizao da ABEL, e a adeso das Assemblias, procuramos sensibilizar um brao importante no processo legislativo, que so os Tribunais de Contas dos Estados. Havia em algumas Cortes, Escolas de Contas, e foi fomentada a acelerao do ritmo de implantao de forma que se pudesse manter uma rede de capacitao. E seguida dedicamo-nos a procurar as Cmaras de Vereadores, das Capitais e das Cidades Plo, para buscar integr-las nesta rede. A aceitao foi a melhor possvel e vemos a criao de Escolas do Legislativo, em todo o Pas, voltadas a cumprir o preceito constitucional, e permitir que o Poder Legislativo possa desenvolver suas atribuio com eficcia e proficincia. A ABEL dispe em seus objetivos estatutrios: a promover e incentivar o intercmbio de informaes tcnicas, jurdicas, financeiras e outras de interesse comum das associadas; estimular, divulgar e fortalecer programas de educao para cidadania desenvolvidos pelas Escolas, como forma de apoio s comunidades e sociedade civil; ser frum de discusso de questes e problemas comuns s Escolas do Legislativo; incentivar e orientar o estabelecimento de parcerias e de programas de racionalizao e otimizao de recursos alocados s Escolas; desenvolver programas de incentivo e apoio difuso e ao fortalecimento do Poder Legislativo; e ser frum de debates e de convergncia nos assuntos de relevncia nacional, de interesse das associadas. Os trabalhos desenvolvidos pelas Escolas, com a participao e apoio institucional da ABEL, tm permitido uma grande capilarizao dos trabalhos de educao legislativa, com a definio de projetos pedaggicos, de cursos de formao, especializao e treinamento, na definio de polticas de aprimoramento institucional e de racionalizao de recursos pblicos, alm de uma intensa sinergia entre os dirigentes das Escolas do Legislativo. Todo o esforo pauta-se pela valorizao dos princpios ticos que regem as atividades dos Parlamentos, e na prioridade que deve ser enfocada a funo de educao, no mbito do Poder Legislativo, com efetivo fortalecimento das estruturas organizacionais e funcionais das Escolas; na correta e
Um vetor importante que as Escolas tem se dedicado a integrao dos Parlamentos com a sociedade, de forma que os trabalhos legislativos sejam conhecidos, difundidos e popularizados, como forma de fortalecer as instituies e tornar mais transparente e reconhecidas suas atribuies legais e trabalhos desenvolvidos. O apoio dos parlamentares s atividades das Escolas, alm de cumprir o preceito constitucional, fundamental para o fortalecimento da das estruturas administrativas, polticas e parlamentares das Casas Legislativas, de forma que as competncias sejam aprimoradas, os conhecimentos difundidos e os processos democrticos fortalecidos, em prol de desenvolvimento da populao, do fortalecimento da cidadania e da promoo do bem comum.
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL: POSSIBILIDADES DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL * Senado Federal Interlegis Depois da redemocratizao do nosso Pas, coroada pela Constituio de 1988, percebeu-se a necessidade de modernizar as estruturas do Estado Brasileiro para fazer frente aos novos desafios que estavam colocados aos nossos governantes. Os focos principais eram relacionados com a melhoria da administrao pblica, o aumento da transparncia das aes e a recuperao do respeito pelo trato da coisa pblica. A partir da dcada de 1990, essa onda de modernizao passou a ser bem visvel no mbito dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, com o surgimento de uma srie de programas voltados melhoria da gesto pblica. Esses programas envolviam o uso cada vez mais intensivo de novas tecnologias de comunicao e informao, capacitao de funcionrios de todos os nveis e, principalmente, mudanas na forma de encarar a administrao pblica. Infelizmente esse processo de modernizao no foi conduzido de forma homognea, variando no apenas entre os trs Poderes, como tambm entre as esferas federal, estadual e municipal da administrao pblica ou, mais ainda, de uma unidade da Federao para outra ou de uma capital para os pequenos Municpios do mesmo Estado. Se a administrao federal apresenta hoje profissionais qualificados, alto grau de utilizao de tecnologia, sistemas especializados, procedimentos claramente especificados, entre outras caractersticas, a administrao municipal, por outro lado, por vezes aparece fragilizada, ao ponto de no conseguir cumprir as vrias atribuies que lhe foram passadas pela Constituio Federal de 1988. Essa fragilidade ainda mais notvel nas cmaras de vereadores, onde encontraremos, segundo resultados apurados no I Censo do Legislativo Brasileiro, poucos funcionrios qualificados, estruturas
administrativas modestas ou inexistentes, procedimentos administrativos e legislativos mal definidos ou conflitantes, entre outros problemas. Essas deficincias acabam por colocar o Legislativo municipal completamente a reboque das prefeituras, impedindo-o de cumprir suas misses bsicas de representar a vontade popular de maiorias e minorias, de legislar e de fiscalizar a ao do Poder Executivo. Onde o vereador pode buscar ajuda para enfrentar problemas dessa ordem? Existem uma srie de entidades privadas que disponibilizam auxlio administrao e ao Poder Legislativo municipal, como o caso, por exemplo, do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), ou das vrias federaes e associaes de vereadores, organizadas em mbito regional, estadual ou nacional. O que muitos desconhecem, entretanto, que existe um programa de modernizao, mantido com recursos pblicos, exclusivo para o Poder Legislativo. o Programa Interlegis, a comunidade virtual do Poder Legislativo, executado pelo Senado Federal, resultante de uma parceria estabelecida entre esse e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O Programa Interlegis completa, em 2009, 12 anos de atuao voltada ao fortalecimento institucional do Poder Legislativo. Os princpios bsicos desse programa esto fundamentados na idia de compartilhamento de solues criadas dentro desse prprio Poder. Essas solues so disponibilizadas sem custo para casas legislativas estaduais e municipais. Os produtos do Interlegis so bastante variados. Esto disponveis inmeros cursos voltados s atividades legislativas, dados tanto na forma presencial (o professor vai at a cidade que est sediando o curso, sem custos) como distncia (o contato entre alunos e professores se d pela Internet), utilizando modernos recursos de computao e comunicao. Existe a possibilidade de doao de computadores para conexo rede mundial Internet (mais de 3.200 casas legislativas j atendidas). O programa criou uma srie de programas de computador especficos para apoio s atividades legislativas e parlamentares, tambm disponveis sem custos para o usurio final, que podem contar com
treinamentos e suporte tcnico. Existem solues especficas para a criao de portais de casas legislativas (Portal Modelo), de crescente adoo por assemblias estaduais e cmaras municipais de todo o Pas. Tambm esto disponveis produtos destinados implantao ou modernizao da legislao bsica municipal, desde leis orgnicas e regimentos internos at temas obrigatrios como sade, educao, meio ambiente, segurana pblica e outros. Alguns desses produtos j encontram utilizao mesmo fora do Brasil, em legislativos de pases amigos. O Interlegis tambm a cabea do Projeto de Modernizao Legislativa, que vai implantar, nos prximos seis anos, 700 plos multiplicadores certificados em cmaras municipais de todos os Estados da Federao. Essas cmaras recebero como benefcio consultorias especializadas nos principais aspectos de seu funcionamento (gesto, organizao da informao, infra-estrutura tecnolgica, comunicao social, capacitao e atividades legislativas), que resultaro em significativo avano institucional. Os custos das atividades do Interlegis so bancados pelos recursos disponibilizados pela Unio e pelo BID, razo pela qual nada cobrado das casas legislativas que participam do programa. Toda a ao da Secretaria Especial do Interlegis Sinter , do Senado Federal, est calcada no estabelecimento de parcerias, compartilhando aes com as escolas do Legislativo, assemblias estaduais e cmaras municipais, alm de vrios parceiros externos como conselhos federais, tribunais superiores e rgos do Governo Federal, universidades e outras instituies. A grande fora do Interlegis, entretanto, est dentro da prpria comunidade legislativa, que participa cada vez mais dessas parcerias. Essa comunidade comea a trocar experincias, informaes e boas prticas de maneira cada vez mais intensa, utilizando recursos tecnolgicos disponveis por intermdio do programa, incluindo seu portal de informaes (http://www.interlegis.gov.br), que referncia para o Poder Legislativo.
Convidamos os novos parlamentares municipais a se integrarem s atividades do Interlegis, diretamente ou por intermdio de nossos vrios parceiros regionais e locais. Mais de 4.200 das pouco mais de 5.500 casas legislativas existentes j participam das atividades do programa. Busquem informaes, por meio de nosso portal, sobre a adeso de novas casas ou a existncia de novos produtos de educao, tecnologia, informao e comunicao, que possam permitir uma qualificao ainda maior na sua atuao parlamentar. E sejam bem-vindos ao Interlegis, comunidade virtual do Poder Legislativo, na sua misso de apoiar um Poder mais integrado, moderno, fortalecido e atuante. * Jos Dantas Filho Diretor da Subsecretaria de Planejamento e Fomento Secretaria Especial do Interlegis
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Senado Federal

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1 Secretrio: Efraim Morais (DEM-PB) 3 Secretrio: Csar Borges (DEM-BA)

2 Secretrio: Gerson Camata (PMDB-ES) 4 Secretrio: Magno Malta (PR-ES)

Suplentes Papalo Paes (PSDB-AP) Antnio Carlos Valadares (PSB-SE)

Joo Vicente Claudino (PTB-PI)

Flexa Ribeiro (PSDB-PA)

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DIRETORIA ELEITA DA ABEL PARA O BINIO 2007/2008

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Diretores das Escolas do Legislativo e de Tribunais de Contas

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Senador GARIBALDI ALVES FILHO Presidente do Congresso Nacional

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do Estado passvel inclusive de declarao de guerra, conforme dispe o art. 5, XLVII.

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