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PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
PRESUPUESTARIOS Y PRESUPUESTO
Francisco Jos PAOLI BOLIO*
SUMARIO: I. Algunos antecedentes. II. Reformas cons-
titucionales. Propuestas para el sistema administra-
tivo-fnanciero. III. Consideraciones fnales.
I. ALGUNOS ANTECEDENTES
Para plantear los principios constitucionales que norman la prepa-
racin del Presupuesto Federal y sus posibles reformas, es conve-
niente tener en cuenta algunos antecedentes que presento a con-
tinuacin.
En la Constitucin de 1824, el Presupuesto de Egresos era
aprobado por las dos cmaras. En la de 1851 hay un cambio sus-
tantivo en el Poder Legislativo: desaparece el Senado y el Con-
greso queda constituido por una sola asamblea; la Cmara de
Diputados queda a cargo de todas las funciones legislativas, in-
cluidas las llamadas por la doctrina administrativo-fnancieras.
Tambin es relevante recordar que la Constitucin de 1857 daba
al Congreso de una sola Cmara el mayor tiempo para preparar
* Doctor en ciencias sociales por la Universidad Iberoamericana; investi-
gador en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.
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el Presupuesto. El presidente deba presentar su proyecto antes
del 31 de mayo y la Cmara de Diputados deba aprobarlo a ms
tardar el 15 de diciembre del ao anterior a su vigencia.
Al restablecerse el Senado en 1874, se forma el sistema que
se ha caracterizado de facultades exclusivas, que otorga a cada
Cmara la capacidad para decidir por s sola algunas materias. El
presupuesto se deja entonces como responsabilidad exclusiva a
la Cmara de Diputados.
La Constitucin vigente de 1917 mantiene y refuerza el siste-
ma de facultades exclusivas y reserva a la Cmara de Diputados
la responsabilidad de autorizar el presupuesto, en los siguientes
trminos escuetos: Aprobar el proyecto anual de gastos discu-
tiendo primero las contribuciones que a su juicio deben decretar-
se para cubrir aqul.
En la reforma poltica de 1977, durante el periodo guberna-
mental de Jos Lpez Portillo, la fraccin IV del artculo 74 fue
reformada y se le agregaron las siguientes atribuciones: exami-
nar y discutir, el que pasa a llamarse Presupuesto de Egresos
de la Federacin (PEF), adems de aprobarlo y revisar la cuenta
pblica del ao anterior; se establece el 15 de noviembre como
ltimo da para hacer llegar al Congreso las iniciativas de leyes
de Ingresos y el proyecto de PEF. Se regularon las partidas se-
cretas, la cuenta pblica, el rgano tcnico (Contadura Mayor de
Hacienda) que deba revisarla y los plazos para presentar dicha
cuenta; fnalmente, se abre la posibilidad para que las iniciativas
presidenciales tuvieran un plazo mayor para ser presentadas, si
tal retraso era justifcado por el Ejecutivo.
En la reforma de 1982 se permiti al Ejecutivo que recin hu-
biera tomado posesin el 1o. de diciembre, la presentacin de las
iniciativas hasta el 15 de ese mes.
En 1993 se cambi la expresin plural sobre las iniciativas de
leyes de ingresos y proyecto de presupuesto y se refri la Ley
de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos.
Finalmente, la reforma constitucional de 2004 establece tiem-
pos ms amplios para la presentacin de la Iniciativa de Ley de
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Ingresos y Proyecto del PEF: el titular del Ejecutivo debe hacerlo
a ms tardar el 8 de septiembre del ao anterior a la aplicacin
del Presupuesto y la Cmara de Diputados deber aprobarlo a
ms tardar el 15 de noviembre de ese mismo ao. Eso otorga al
Legislativo un tiempo de nueve semanas para analizar y aprobar
esos instrumentos. La norma anterior le daba solamente cuatro
semanas.
II. REFORMAS CONSTITUCIONALES PROPUESTAS
PARA EL SISTEMA ADMINISTRATIVO-FINANCIERO
Enseguida hago una serie de propuestas de reforma constitu-
cional, que pretenden establecer un sistema administrativo fnan-
ciero, en el que se vinculen la programacin, la preparacin del
presupuesto nacional y su aplicacin para impulsar el desarrollo
econmico, poltico, social y cultural.
La premisa mayor para la elaboracin del Presupuesto de
Egresos de la Federacin (PEF), se encuentra en el segundo p-
rrafo del artculo 25 y en el artculo 26 de la Constitucin Polti-
ca de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), que establecen
a cargo del Estado la planeacin, conduccin, coordinacin y
orientacin de la actividad econmica nacional, llevando a cabo
la regulacin y el fomento de las actividades que demande el in-
ters general. El sistema de planeacin, previsto en la CPEUM,
tiene dos caractersticas:
Una sustantiva: promover el desarrollo nacional que im-
prima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al creci-
miento de la economa para la independencia y la democra-
tizacin poltica social y cultural de la Nacin.
Otra adjetiva, ser democrtico.
La segunda premisa, que tambin consta ya en la Constitu-
cin, es la que establece dos principios en el artculo 31, fraccin
V, de la CPEUM: las contribuciones deben ser proporcionales y
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equitativas, segn disponen las leyes. La proporcionalidad y la
equidad tienen que medirse y ponderarse en funcin de los ingre-
sos que obtienen las personas, sean stas fsicas o morales.
Una primera propuesta de reforma que presento para dar con-
gruencia al conjunto de normas es establecer expresamente la re-
lacin entre los artculos 25, 26, 28, 31, 73, fraccin XXIX y 74,
fraccin IV, de la CPEUM, para que el sistema administrativo
fnanciero incorpore al sistema de planeacin democrtica, y las
contribuciones se fjen de manera proporcional y equitativa. Asi-
mismo que el Presupuesto, conjuntamente con el Plan Nacional de
Desarrollo, sean los instrumentos con los cuales el Estado oriente
sus actividades y aplique los recursos pblicos, a fn de que se
pueda promover adecuadamente el desarrollo nacional. La rela-
cin podra quedar establecida expresamente al fnal del artculo
26, despus de la caracterizacin del Plan Nacional de Desarrollo.
Esta propuesta de reforma busca tener un planteamiento constitu-
cional que vea la planeacin, la estipulacin de criterios, progra-
mas y polticas pblicas, como un conjunto de elementos relacio-
nados y congruentes entre s conformando un sistema.
Otra modifcacin constitucional que debiera hacerse es la de
tener un solo instrumento que se denomine Presupuesto de Ingre-
sos y Egresos de la Federacin (PIEF). Eso implicara aplicar de
manera mucho ms congruente la disposicin constitucional que
otorga al Congreso la capacidad para establecer contribuciones
en diversos mbitos (artculo 73, fraccin XXIX) y sustituir la
que ahora se llama Ley de Ingresos, que en diversos sentidos no
es propiamente una ley, porque no contiene disposiciones gene-
rales, abstractas e impersonales, sino un clculo anual sobre cu-
les y cuntos ingresos se van a obtener de los contribuyentes y un
catlogo de contribuciones que se autorizan. En realidad puede
decirse que la actual Ley de Ingresos es un acto de programacin
para contar con recursos sufcientes y promover adecuadamente
las polticas pblicas que el pas est requiriendo. De hecho el
artculo 74, desde el principio, establece que antes de aprobar
el Presupuesto de Egresos, deben examinarse las contribuciones
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para cubrirlo. Eso es lo que determina que el PEF slo puede
ser examinado, discutido y aprobado despus de tener aproba-
da la Ley de Ingresos. Mantener separados los instrumentos con
los que se calculan los ingresos y en los que se prescriben los
egresos es un error, como lo es tambin que en el instrumento
de ingresos participen las dos Cmaras del Congreso y en el de
Egresos decida una en exclusiva.
As pues, esta es otra reforma que abonara la creacin de un
solo sistema fnanciero pblico, en el que los rganos del Es-
tado responsables de planearlo y aprobarlo, queden claramente
identifcados y operen con una lgica de conjunto y no cada uno
con sus motivaciones e intereses. El Congreso, como ocurra de
acuerdo con la Constitucin de 1824, debera ser el responsable
del Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Federacin. Si esto
se lograra, tambin se cancelara la duda sobre la capacidad pre-
sidencial para hacer observaciones, o vetar el Presupuesto, por
ms que recientemente la Suprema Corte ya ha interpretado que
el titular del Ejecutivo tiene derecho de veto en materia presu-
puestal.
1
Debo apuntar, aunque sea bastante claro, que si las dos Cma-
ras aprobaran el PIEF, la entidad de fscalizacin superior pre-
vista por el artculo 79 de la CPEUM debera estar vinculada al
Congreso y no slo a la Cmara de Diputados, como sucede en la
actualidad. Las dos Cmaras deberan designar y remover al titu-
lar de esa entidad, por votacin califcada de dos tercios en cada
una, y la Comisin de Vigilancia de la entidad de fscalizacin
debiera ser bicameral, como lo son la del Canal del Congreso o la
1
Si el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Federacin es aprobado por
las dos cmaras del Congreso, no habra duda de que el presidente puede obser-
var o vetar en todo o en parte el acuerdo, con lo previsto en el artculo 72 de la
Constitucin. Hay que tener presente que en los pases con sistema bicameral,
ambas cmaras preparan y aprueban el Presupuesto, instrumento nacional que
se considera debe ser respaldado por toda la representacin nacional en el Le-
gislativo y no slo por una de sus cmaras.
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de Bibliotecas, en la Ley Orgnica del Congreso de los Estados
Unidos Mexicanos.
Al considerar la premisa democrtica y de promocin del
desarrollo nacional en los tiempos que corren, parece necesa-
ria la revisin, por lo menos, de dos principios presupuestarios
tradicionales: el de anualidad y el de unidad, que deben verse
conjuntamente. Por su lado, los principios de universalidad y
especialidad deben, a mi juicio, seguir vigentes en trminos sus-
tantivos, aunque parece conveniente introducir una cierta fexi-
bilidad que los tiempos y las necesidades reclaman. Me explico
un poco ms:
Hace mucho tiempo que el principio de anualidad ha ve-
nido objetndose y modifcndose en la prctica, ya que hay
previsiones de gasto que se hace en funcin de programas que
tienen un duracin mayor que un ao. Es cierto que es reco-
mendable revisar anualmente las condiciones de realizacin de
esos programas que toman varios aos, porque as se analizan
y previenen los ingresos necesarios para cubrir esos programas
multianuales, de acuerdo con la situacin de la economa y la
disponibilidad de recursos, la aplicacin del Presupuesto ser
ms adecuada. Con la revisin anual se crea un ambiente de
seguridad mayor que garantiza la llegada de recursos para los
programas, sobre todo cuando ellos son estratgicos o priorita-
rios, en los trminos del artculo 28 constitucional.
Tambin parece conveniente ampliar el tiempo de considera-
cin y aprobacin del PIEF por el Congreso. Si el proyecto del
Presupuesto se propone por el titular del Ejecutivo el 8 de julio,
para ser aprobado el ltimo da de noviembre del ao anterior a
que entre en vigor ese Presupuesto, contaran las cmaras con 19
semanas para su examen, discusin y aprobacin. Es decir, se
ganaran 10 semanas para el trabajo del Congreso sobre lo que
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defne la ltima reforma de 2004, respecto del tiempo que se dis-
pone ahora.
2
Estos plazos permitiran otras dos condiciones posi-
tivas: no tener presiones en forma tan apremiante en la abrumada
terminacin del ao en el que debe aprobarse el Presupuesto; y
otorgar un tiempo un poco mayor a las legislaturas de los estados
para preparar sus presupuestos, teniendo en cuenta los ingresos
del Presupuesto federal que les sern provistos.
Otras dos reformas constitucionales que propongo son: 1) de-
ben preverse normas para procesar las observaciones totales o
parciales que el titular del Ejecutivo haga al PIEF; 2) ebe crear-
se un mecanismo de reconduccin presupuestal, para el caso de
que llegado el plazo sin que el Presupuesto del nuevo ao sea
aprobado, se aplique el del ao anterior, con algunos ajustes que
pueden preverse en las normas reconductivas que se detallaran
en la Ley.
El contar con plazos ms amplios para la preparacin del PIEF
hace ms remota su no aprobacin, pero aun as esa circunstancia
puede darse, no por falta de tiempo, sino por diferencias insalva-
bles de las fuerzas polticas, que pueden provocar una parlisis
de las instituciones pblicas nacionales.
3
Estas dos ltimas reformas constitucionales que propongo
pueden ser enunciadas en trminos generales en la norma fun-
damental, pero ser desarrolladas en una Ley de Presupuesto de
Ingresos y Egresos de manera detallada.
2
La razn por la que se planteaban en trminos tan cortos entre la pre-
sentacin del proyecto del PEF y su aprobacin, era impedir que la infacin
afectara las previsiones presupuestales. Pero hace un buen tiempo ya que la
infacin ha sido sustantivamente controlada, lo que permite que se pueda plan-
tear el Presupuesto con un plazo ms amplio para su anlisis y aprobacin.
3
En varias ocasiones, el PUF ha sido aprobado en los ltimos minutos
del 31 de diciembre, lo que ha provocado desconfanza y temor por las graves
consecuencias que podra traer que no se aprobara el Presupuesto en el tiempo
previsto por la Constitucin. Incluso hubo una ocasin durante la LVIII Legis-
latura Federal, en que el PEF fue aprobado en las primeras horas del ao en que
iba a aplicarse.
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Finalmente, parece adecuado que en la CPEUM se establez-
can algunas reglas para que el Congreso pueda hacer cambios al
PIEF, en el curso del ao en que est ejercindose, para ajustarse
a necesidades supervenientes, que pudieran tener un impacto ne-
gativo maysculo de no atenderse con oportunidad.
4
III. CONSIDERACIONES FINALES
Si se logran modifcaciones constitucionales como las que
propongo, contaramos con un sistema slido que tendra capaci-
dad para aportar mayor seguridad y estmulos al funcionamiento
de la economa y de las instituciones pblicas del pas.
A su vez, esas transformaciones podran propiciar una refor-
ma hacendaria a fondo, que no sea slo una captacin mayor de
recursos, sino encauzando la aplicacin adecuada de ellos, en un
sistema federal que distribuya mejor los ingresos, y en el que los
gastos se haran de manera ms pertinente.
La aprobacin del Presupuesto de Ingresos y Egresos por las dos
cmaras contribuira a mejorar el sistema representativo del Esta-
do mexicano, porque dejar el poder de bolsa slo en manos de una
Cmara, cuando las dos participan en el establecimiento de contri-
buciones, es mantener una condicin de asimetra en el mbito del
gasto, cuando est establecida una de simetra en el de las cargas
fscales.
5
4
Por ejemplo, hay programas que a la mitad del ao se ve claramente que
han perdido su sentido y que es indispensable cancelarlos y probablemente
establecer otros ms econmicos o con un impacto mucho ms efectivo en el
desarrollo; o catstrofes mayores que no pudieron ser previstas en la propor-
cin que alcanzaron, para lo cual los recursos asignados a un programa como
el Fonden requieren ser ampliados.
5
Parece que se ha olvidado que La idea de la representacin poltica no
surgi vinculada con la funcin legislativa del poder, sino con las funciones tri-
butarias y de gasto. Gutirrez, Jernimo; Lujambio, Alonso y Valads, Diego,
El proceso presupuestario y las relaciones entre los rganos del poder, Mxi-
co, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2001, p. 19. Si la decisin
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La sola anticipacin de la presentacin del Proyecto de PIEF
a la primera semana del mes de julio por el presidente de la Re-
pblica, no slo da mayores tiempos al estudio y la negociacin
presupuestal, sino que crear condiciones mejores para la pla-
neacin democrtica, con lo cual se construye un crculo virtuo-
so, que puede promover un mejor ejercicio del gasto.
Puede concluirse que la creacin de un sistema integrado de
planeacin y elaboracin del Presupuesto de Ingresos y Egresos
permitira una mejor y mayor captacin de contribuciones y de
la ms pertinente direccin y control del gasto pblico, as como
superar las difcultades que trae la fragmentacin e inconexidad
con la que en la actualidad estn previstas las distintas disposi-
ciones constitucionales.
sobre el Presupuesto se hace bicameral, se perfeccionara el sistema represen-
tativo que est en crisis.